1 Innehållsförteckning 15
2 Förslag till riksdagsbeslut 16
3 Miljömålen ska styra utvecklingen inom transportsektorn 16
4 De transportpolitiska målen 17
5 Miljömål och transportpolitiska mål skall styra – inte prognoser om ökad trafik 17
6 Inför oberoende tillståndsprövning 18
7 Kontrollprogram 20
8 Skärp kraven på miljökonsekvensbeskrivningar 20
9 Ökad kompetens 22
1. Riksdagen begär att regeringen ger den parlamentariska kommittén för uppföljning av miljöbalken tilläggsdirektiv att lägga fram förslag till en ändring av miljöbalken som gör infrastrukturutbyggnad över en viss storlek tillståndspliktig samt att kontrollprogram för miljöeffekter av tillståndsgivna vägar och banor bör upprättas enligt vad i motionen anförs.
2. Riksdagen begär att regeringen ger den parlamentariska kommittén för uppföljning av miljöbalken tilläggsdirektiv att lägga fram förslag till ändring av miljöbalken som innebär skärpning och precisering av kraven på miljökonsekvensbeskrivningar enligt vad i motionen anförs.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att frivillig auktorisering av miljökonsulter bör startas.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att berörda myndigheter bör tillföras erforderlig kompetens för att klara i motionen föreslagna nya uppgifter.
Ännu på 2000-talet görs ingen miljörättslig prövning av en av våra mest miljöpåverkande verksamheter: byggande av bredare och snabbare vägar som enligt alla studier ökar vägtrafiken. På 1960-talet var industriutsläppen ett av våra allvarligaste miljöproblem. Men sedan tillståndsprövning infördes för industrianläggningar har utsläppen minskat så dramatiskt att de inte längre tillhör den kategorin. Idag har miljöproblemens tyngdpunkt förflyttats från punktkällor till mobila källor. Den miljöpåverkan som är inbyggd i produkterna är idag det stora problemet. Det handlar om miljöpåverkan från bilar, kemiska produkter, datorer, förpackningar etc.
Riksdagen antog 1999 enhälligt femton nationella miljökvalitetsmål. Det övergripande målet är att vi skall överlämna ett samhälle till nästa generation där de stora miljöproblemen är lösta. Generationsmålet skall vara nått till år 2020. Miljökvalitetsmålen med delmål och strategier skall fungera som underlag för beslutsfattande i alla sektorer.
Trafiksektorn är delansvarig för miljöhoten bakom alla de femton miljömålen och huvudansvarig för flera. För klimathot och miljöproblem i bebyggda miljöer har trafiken ett betydande ansvar. Trafiken har ett stort ansvar i att nå miljömålen frisk luft, övergödning, bara naturlig försurning och giftfri miljö.
Riksdagen antog 1998 ett övergripande mål för transportpolitiken: ”att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.” Målet förtydligas i de fem transportpolitiska delmålen:
Ett tillgängligt transportsystem
En hög transportkvalitet
En säker trafik
En god miljö
En positiv regional utveckling.
I den infrastrukturproposition som lagts på riksdagens bord hösten 2001 föreslås tillägg av ett nytt delmål: ett jämställt transportsystem.
Statens institut för kommunikationsanalys, SIKA, gör årliga rapporter om hur de transportpolitiska målen uppfylls. Dessa rapporter visar genomgående att utvecklingen går i fel riktning när det gäller miljö- och trafiksäkerhetsmålen. Utsläppen av klimatpåverkande gaser från vägtrafiken ökar och utvecklingen inom vägtrafiken går stick i stäv mot delmålet att ingen skall skadas allvarligt eller dödas i trafiken. Övriga delmål visar en positiv utveckling mot målen eller är svåra att mäta. När det gäller miljö- och trafiksäkerhetsmålet är målavvikelsen tydlig och mätbar.
Förbränningen av fossila bränslen ger upphov till växthuseffekt som medför allvarliga globala klimatförändringar. Koldioxidutsläppen ökar framför allt på grund av den växande trafiken. Vägtrafiken är den största enskilda källan till koldioxidutsläpp i Sverige. I-ländernas utsläpp av koldioxid måste minska med i storleksordningen 80 procent för att undvika farliga klimatförändringar.
Infrastrukturen är ett starkt styrmedel i trafikpolitiken, främst på grund av sin livslängd. Investeringar i transportinfrastruktur har en förväntad livslängd på mellan 40–60 år. Därför är besluten om vilka infrastrukturinvesteringar som skall göras starkt styrande för den framtida transportutvecklingen. Varje investering måste bidra till att de mål vi satt upp för transportutvecklingen nås och får inte bidra till att vi bygger fast oss i system som motverkar uppnåendet av målen.
Länge har infrastrukturpolitiken baserats på prognoser om ökad trafik. Prognoserna har utgått från hur trafikutvecklingen sett ut när prognosen gjorts och gjort en framskrivning av den utvecklingen. Att fatta beslut i enlighet med prognoser om ökande vägtrafik gör prognoserna till självuppfyllande profetior och motverkar uppfyllandet av de miljö- och transportpolitiska målen.
Ju mer kapaciteten i vägsystemet byggs ut desto mer ökar vägtrafiken – och dess negativa effekter. Det är numera ett etablerat faktum att nya eller utvidgade länkar i transportsystemet genererar nya transporter.
Stora satsningar på snabbare vägar gör det attraktivare att åka bil och frakta med lastbil samt drar undan underlaget för kollektivtrafik och gods på järnväg och båt. Den tid vi lägger på resor har varit ungefärligen konstant under hela 1900-talet. Snabbare transporter gör därmed inte att vi reser mindre utan längre. I praktiken har det visat sig att nya motorvägar ger fler körda kilometer.
Byggandet av ny infrastruktur påverkar lokaliseringen av bostäder, affärscentrum, arbetsplatser etc. Människor kan bosätta sig allt längre från sina arbetsplatser med ett allt längre resande som följd. De långa avstånden gör att det blir nödvändigt för allt fler människor att köpa bil och använda den dagligen.
En fristående revisionskommitté har granskat effekterna av ett antal vägbyggen i England. Kommittén uppskattar att en nybyggnad som minskar restiden med 10 procent kan leda till en trafikökning på 5–10 procent. Problemet är särskilt påtagligt i närheten av tätorter. Trafikökningen fyller ut vägutrymmet vilket gör att restiden åter ökar varvid trängseleffekten är tillbaka. Det är i princip omöjligt att bygga bort trängseleffekter i städer genom nya vägar.
Nya infrastrukturbyggen måste prövas noggrant så att de bidrar till att uppfylla snarare än motverka de nationella miljökvalitetsmålen samt de transportpolitiska målen.
Det har riktats mycket kritik mot hur Banverket och Vägverket hanterar miljöfrågor. Bland andra har Riksdagens revisorer på eget initiativ granskat hur Vägverket och Banverket hanterar miljöaspekter vid investeringar i vägar och järnvägar. En del förbättringar har skett i och med att miljöbalken trädde kraft 1 januari 1999 samt lagen om byggande av järnväg. Åtskilliga brister kvarstår dock.
Miljöprövning av infrastrukturprojekt sköts idag till övervägande del av trafikverken själva. Efter genomförd ”miljöprövning”, det vill säga samråd med myndigheter och allmänhet, fastställer Banverket respektive Vägverket sin egen järnvägsplan respektive arbetsplan. Detta likställs med ett tillstånd till det aktuella projektet. Att Banverket och Vägverket är sina egna tillståndsmyndigheter är en minst sagt märklig och olämplig rättsordning. De dubbla rollerna som exploatör och kontrollmyndighet kan inte kombineras inom ett och samma verk.
Länsstyrelsernas roll är idag att lämna yttranden och synpunkter vid flera tillfällen under planeringsprocessen. Rollen som kontrollmyndighet är oprecis förutom när det gäller att godkänna och se till att det finns en miljökonsekvensbeskrivning som fyller lagstiftningens krav. Det enda fall där länsstyrelsen kan säga ett direkt nej är om miljökonsekvensbeskrivningen inte följer de krav som ställs i miljöbalken, väglagen respektive järnvägslagen. Detta handlar alltså bara om bakläxa på dokumentets kvalitet. Att man beskrivit miljökonsekvenserna av ett projekt väl betyder inte att projektet är förenligt med miljölagstiftningen.
Det saknas idag en oberoende prövning av huruvida den sammanlagda miljöpåverkan som infrastrukturinvesteringar ger upphov till är förenlig med miljöbalken. Vägar och banor över en viss storlek bör liksom annan miljöpåverkande verksamhet prövas av oberoende myndighet enligt gällande miljölagstiftning. Tillståndsprövningen bör skötas av länsstyrelsen respektive de regionala miljödomstolarna, beroende på projektens storlek. Det är lämpligt att göra en indelning efter projektens storlek motsvarande den som idag görs i miljöbalken av fasta anläggningar i A-, B- och C-projekt. Tillståndsplikten skall gälla både nybyggnad och utbyggnad av existerande infrastruktur.
Regeringen bör idag enligt den nya miljöbalkens kapitel 17 pröva tillåtligheten av motorvägar, motortrafikleder och andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer, järnvägar avsedda för fjärrtrafik och anläggande av nytt järnvägsspår på en sträcka av minst fem kilometer för befintliga järnvägar för fjärrtrafik.
Regeringens prövning bör ske som ett led i den ordinarie tillståndsprövningen enligt miljöbalken. Sökanden lämnar in en ansökan till den ordinarie tillståndsmyndigheten, vanligen miljödomstolen. Denna handlägger målet på vanligt sätt och lämnar därefter över det till regeringen tillsammans med ett yttrande. Om regeringen tillåter verksamheten går ärendet åter till tillståndsmyndigheten som skall meddela tillstånd. Tillståndsmyndigheten är då bunden av regeringens beslut och skall meddela villkor för verksamheten.
Denna nyordning i miljöbalken innebär en form av tillståndsprövning. Regeringens prövning kan dock inte sägas vara oberoende. Det är regeringen som fastställer trafikverkens långsiktiga investeringsplaner. Sannolikheten för att man vid tillåtlighetsprövningen omprövar sina egna beslut är inte stor. Detta bekräftas också av tillämpningen hittills av miljöbalkens kapitel 17 vad gäller infrastrukturobjekt. Regeringen har hittills följt trafikverkens prioriteringar.
Det som istället måste till är en generell prövningsskyldighet för alla infrastrukturobjekt över en lägre maxstorlek än vad som anges i miljöbalkens kapitel 17. Prövningen skall göras av länsstyrelse eller miljödomstolar utan inblandning av regeringen.
Tillståndet skall innebära att myndigheten fastställer verkens planer, alternativt avslår projektet. De nationella miljökvalitetsmålen skall på ett övergripande sätt ge vägledning vid tillämpning av miljöbalken.
EU:s direktiv om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (85/337/EEG), det så kallade miljökonsekvensdirektivet, gäller i svensk lagstiftning. Enligt juridisk expertis kan direktivet tolkas så att tillståndsplikt för infrastrukturutbyggnad redan gäller. Sverige skulle då redan ha brutit mot direktivet i ett antal år. Tolkningen av direktivet måste redas ut. Om direktivet kräver tillståndsplikt är det ytterligare ett argument för ändring av den svenska lagstiftningen.
Riksdagen bör begära att regeringen ger den sittande parlamentariska kommittén för uppföljning av miljöbalken tilläggsdirektiv att lägga förslag till ändring av miljöbalken som gör infrastrukturutbyggnad över en viss storlek tillståndspliktig.
Uppföljningen av miljöeffekterna efter det att ett infrastrukturobjekt är färdigbyggt är dålig. Detta uppmärksammar bland andra Riksdagens revisorer. Vägverket och Banverket saknar rutiner för uppföljning. Naturvårdsverket anser i sitt remissvar på Riksdagens revisorers rapport (Vägverket, Banverket och miljön, rapport 1998/99:6) att kontrollprogram för större infrastrukturprojekt bör införas och tycker liksom flera länsstyrelser att uppföljningen bör lagregleras.
Liksom övrig verksamhet som är tillståndspliktig enligt miljöbalken bör även infrastrukturprojekt förses med ett kontrollprogram där man kontinuerligt följer upp verksamhetens miljöpåverkan och genomför åtgärder utifrån detta om det visar sig nödvändigt.
Riksdagen bör begära att regeringen ger den sittande parlamentariska kommittén för uppföljning av miljöbalken tilläggsdirektiv att lägga förslag till ändring av miljöbalken som innebär att kontrollprogram för miljöeffekter av tillståndsgivna vägar och banor blir obligatoriska.
En miljökonsekvensbeskrivning skall finnas med i väg- respektive järnvägsutredningen.
Hur en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas samt vilka krav den skall fylla behandlas i miljöbalkens kapitel 6. Kraven är oprecist skrivna. Det råder till exempel delade meningar om när en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas i förhållande till planen och om vilken roll en sådan beskrivning skall ha i projekteringsstadiet.
En enkät som riksdagens revisorer gjort till alla länsstyrelser visar att miljökonsekvensbeskrivningar av infrastrukturprojekt ofta har brister och att kvaliteten varierar.
Länsstyrelserna uppger att kvaliteten kan variera både mellan miljökonsekvensbeskrivningar och inom en och samma miljökonsekvensbeskrivning. Vissa sakområden kan behandlas otillräckligt. Som exempel nämner länsstyrelserna att analyserna av vägens inverkan på kulturmiljön ofta är bristfällig. Andra vanliga brister är att överväganden vad gäller alternativa miljöåtgärder samt uppföljningsförslag saknas.
Banverket, Vägverket och länsstyrelserna är medvetna om att alla länsstyrelser inte ställer lika hårda krav på kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningarna. Arbetssättet varierar mellan olika regioner. Skillnader i arbetssättet och hur miljökonsekvensbeskrivningen utformas beror mycket på vilken projektledare som leder projektet och dennes miljöintresse samt på projektets karaktär. Länsstyrelserna uppger också att kvaliteten beror på konsulternas kompetens.
Revisorernas studie visar att det i Vägverkets och Banverkets planer ofta är svårt att se vilka miljöåtgärder som verken har för avsikt att genomföra. I många planer tar man endast upp en mycket liten del av de åtgärder som diskuterades i miljökonsekvensbeskrivningen. I de flesta planer följs många miljöåtgärder som föreslagits i miljökonsekvensbeskrivningen inte upp. Inte i några planer framgår det varför de åtgärder som inte finns med har avfärdats eller varför de åtgärder som tas upp i planerna anses tillräckliga. Många av de miljöåtgärder som beskrivs i miljökonsekvensbeskrivningar prövas således aldrig formellt.
Tjänstemän på länsstyrelserna anser att bristen på överensstämmelse mellan plan och miljökonsekvensbeskrivning kan bero på att verken inte förstår vad som står i miljökonsekvensbeskrivningen. En annan uppfattning är att verken ibland medvetet för över känsliga frågor från arbetsplanen och järnvägsplanen till bygghandlingarna för att slippa länsstyrelsernas kritik.
Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar för infrastrukturinvesteringar bör preciseras och skärpas genom ändringar i miljöbalkens kapitel 6.
För att reformera miljöprövningen av infrastruktur är det viktigt att skärpa kraven på nollalternativ. Idag skall ett nollalternativ, det vill säga vad som händer om inget byggs, alltid utredas. Detta går i allmänhet till så att en framskrivning av den nuvarande trafikökningen görs med åtföljande trafiksäkerhetsproblem och framkomlighetsproblem på den aviserade väg- eller bansträckan. Istället bör även ”dynamiska nollalternativ” utredas. Vad händer till exempel om man inte bygger ut vägen men effektiviserar existerande kollektivtrafik på sträckan? Hur mycket skulle vägtrafiken och utsläppen av miljöstörande ämnen minskas? Minst ett dynamiskt nollalternativ skall alltid finnas med i en miljökonsekvensbeskrivning.
Riksdagen skall begära att regeringen ger den sittande parlamentariska kommittén för uppföljning av miljöbalken tilläggsdirektiv att lägga förslag till ändring av miljöbalken som innebär skärpning och precisering av kraven på miljökonsekvensbeskrivningar.
De flesta miljökonsekvensbeskrivningar görs av olika former av konsulter. Bland dessa varierar kvaliteten och kompetensen mycket. Det förekommer att seriösa konsulter som pekar på allvarliga miljöbrister kopplas bort. Entreprenören kan beställa en ny miljökonsekvensbeskrivning om han inte är nöjd med den som gjorts.
För att råda bot på dessa problem bör en auktorisering av miljökonsekvensbeskrivningsprocessen stimuleras. En frivillig auktorisering av miljökonsulter liknande den som idag finns för ekonomiska revisorer bör startas. Detta skall ges regeringen till känna som riksdagens mening.
För att länsstyrelser och regionala miljödomstolar skall kunna hantera de nya uppgifterna på ett tillfredsställande sätt behöver erforderlig kunskap och kompetens tillföras.
Idag har länsstyrelserna problem med att hinna med att granska miljökonskvensbeskrivningar för infrastrukturprojekt på ett adekvat sätt. Exempelvis hade i ett av Riksrevisionen studerat fall en länsstyrelse missat att slå vakt om sitt eget naturvårdsprogram som krävde botanisk inventering av just det område som nu skulle läggas under asfalt. Enligt Riksdagens revisorer går länsstyrelserna, trots att Vägverkets och Banverkets redovisning av miljöåtgärder i planerna ofta är ofullständig, sällan emot verkens planer i sina slutliga yttranden.
Riksdagen bör som sin mening ge regeringen till känna att berörda myndigheter bör tillföras erforderlig kompetens för att klara de nya uppgifter som föreslås i motionen.
|
Stockholm den 15 november 2001 |
|
|
Gudrun Schyman (v) |
|
|
Hans Andersson (v) |
Ingrid Burman (v) |
|
Lars Bäckström (v) |
Stig Eriksson (v) |
|
Owe Hellberg (v) |
Berit Jóhannesson (v) |
|
Tanja Linderborg (v) |
Maggi Mikaelsson (v) |
|
Karin Svensson Smith (v) |