För att öka utrymmet för enskilda människors frihetssträvanden behöver Sveriges författning förnyas. Det behövs också för att Sverige skall kunna leva upp till internationella åtaganden.
Sveriges grundlag har förändrats gradvis sedan tillkomsten för 30 år sedan, vilket har bidragit till att författningen blivit bättre. En genomgripande förändring i maktdelande riktning vore emellertid ändamålsenlig. Vi ser stora fördelar med att makten delas mellan olika, på demokratiska grunder, sammansatta institutioner. En sådan författningsutveckling skulle vara stimulerande för folkstyret, öka medborgarnas möjligheter att påverka framtiden samt stärka de rättsstatliga principerna.
Som ett första steg i maktdelande riktning vill vi stärka den lokala självstyrelsen. Regeringens möjligheter att förhindra att kommunala lösningar inom ramen för sina ansvarsområden genomförs måste minskas. En förstärkning av den lokala självstyrelsen skulle öka medborgarnas inflytande.
Regeringsformens fri- och rättighetsskydd måste förstärkas. Detta kan bl.a. ske genom att Europakonventionen upphöjs till grundlag. Vi föreslår också att rättsstaten stärks genom att uppenbarhetsrekvisitet tas bort och att lagprövningsrätten förbättras. För att fullfölja en sådan reform bör domstolarnas konstitutionella ställning förstärkas. Domstolarnas uppgift att värna rättsstatens principer är central i den demokratiska rättsstaten.
Det politiska ansvaret måste tydliggöras. Som ett viktigt inslag i strävan efter att förbättra relationerna mellan väljare och valda vill vi ge väljarna det avgörande inflytandet över vilka kandidater som väljs till de politiska församlingarna.
I motionen diskuteras också hur den lokala självstyrelsen kan stärkas, bl.a. genom att införa skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval.
För att öka intresset för riksdagens arbete framför vi krav på större öppenhet i detta.
1 Sammanfattning 21
2 Innehållsförteckning 22
3 Förslag till riksdagsbeslut 23
4 En frihetens författning 24
4.1 Författningens syfte 24
4.2 Den enskildes rätt till självständighet 24
4.3 Maktbalans till individens skydd 25
4.4 Kommunerna, landstingen, staten och Europeiska unionen 26
5 Fri- och rättigheter 27
5.1 Starkare skydd för den enskildes rätt 27
5.2 Äganderätten 29
5.3 Den negativa föreningsfriheten 30
6 En förstärkt rättsstat 31
6.1 Lagprövningsrätt, uppenbarhetsrekvisit och författningsdomstol 31
6.2 Domstolarnas konstitutionella ställning 32
6.3 Utnämningen av de högsta domarna 34
6.4 Regeringens utnämningsmakt 34
7 . Att få välja sina företrädare 35
7.1 Förtroendemannaskapet 35
7.2 Person- och partival i förening 35
8 Valsystemet 36
8.1 Tätare val och skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval 36
8.2 Tidpunkt för riksdagsval 37
9 En väl fungerande riksdag 38
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en utredning av de författningsfrågor som aktualiseras i motionen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om maktdelning.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om landstingen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om samverkan i kommunal- eller regionalförbund.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av grundlagsregleringen av den lokala självstyrelsen i enlighet med vad som anförs i motionen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om EU och Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om grundlagens skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om minoritetsskyddet.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om sändningsrätter för radio och TV.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förhållandet mellan Europakonventionen och regeringsformen.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om ändring av regeringsformens skydd för äganderätten så att detta står i samklang med Europakonventionen i enlighet med vad som anförs i motionen.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om ändring av regeringsformen vad gäller den negativa föreningsfriheten i enlighet med vad som anförs i motionen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om lagprövningsrätt, uppenbarhetsrekvisit och författningsdomstol.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om domstolarnas konstitutionella ställning.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om avskaffande av Domstolsverket och inrättandet av en domstolsstyrelse i enlighet med vad som anförs i motionen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utnämningen av högre domare.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utnämningsmakten.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av personvalssystemet och valkretsindelningen i enlighet med vad som anförs i motionen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om tidpunkten för riksdagsval.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om riksdagens storlek och dess arbetsformer.
Författningen utgör samhällets grundläggande regler. Här skall anges hur den enskildes rättigheter skall kunna säkras och på vilket sätt beslut om de gemensamma angelägenheterna skall fattas.
Karaktären av grundläggande regler för statens och kommunernas förhållande till medborgarna gör det naturligt att eftersträva största möjliga enighet om reglernas utformning. En sådan strävan präglar också den svenska författningsdebatten sedan lång tid tillbaka.
Att enighet är önskvärt får emellertid inte innebära att samtalet om författningens syfte och karaktär undertrycks – och att de konflikter som också måste prägla detta område inte kommer till tydligt uttryck. Tydliga alternativ är en del också av en process där enighet till slut ses som ett särskilt värde.
Den västerländska synen på demokrati och mänskliga rättigheter är individorienterad. EG-rätten och Europakonventionen, vilka är en del av den svenska rättsordningen, bygger på denna syn. Den enskildes rätt har genom Sveriges deltagande i det europeiska samarbetet givits ett starkare skydd.
Sveriges nu gällande författning är från 1974 och tillkom under den allomfattande politikens storhetstid. I författningen ges inte något fullständigt skydd för den enskilde individens fri- och rättigheter. Det fastslås att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom ett parlamentariskt statsskick.
Vi menar att den nu gällande författningen snarare representerar slutet på en epok än inledningen på en ny. Mot bakgrund av den utveckling av samhället som skett under de 25 år som gått sedan författningen trädde i kraft anser vi det är nödvändigt med flera författningsändringar för att ge större utrymme för enskildas frihetssträvanden. Förändringar är även nödvändiga för att Sverige skall kunna leva upp till gjorda internationella åtaganden.
Den pågående författningsutredningen om vissa delar av regeringsformen (RF) har ett begränsat mandat. I de ursprungliga direktiven ingick att analysera vissa EU-relaterade frågor samt att överväga om grundlagens bestämmelse avseende äganderätten och dess motiv överensstämmer. Detta uppdrag har redovisats under våren 2001. I äganderättsfrågorna nådde inte utredningen fram till något resultat. Enligt ett tilläggsdirektiv skall utredningen också analysera frågor som skilda valdagar till riksdag och kommuner, vårval och en uppdelning av landets tre största valkretsar.
Vi menar att författningsutredningens uppdrag inte är tillräckligt mot bakgrund av de diskussioner som förs om bristerna i den svenska grundlagen. Regeringen bör enligt vår mening ta initiativ till en mer omfattande utredning kring bl.a. de frågor som aktualiserats i denna motion.
En central utgångspunkt för den successiva författningsförnyelse vi vill se är respekten för den enskildes rätt. Det är hans eller hennes alla skiftande ambitioner och önskemål som är politikens – och därmed också författningens – syfte och mål.
En författning som tar en sådan utgångspunkt blir annorlunda än en författning som ser politiken mer som ett självändamål än som ett verktyg för medborgarnas personliga förhoppningar.
En annan utgångspunkt är att författningen måste kunna säkerställa att de beslut som måste fattas gemensamt omfattas av en tillräcklig legitimitet. Här är bristerna i dag betydande.
I en forskningsrapport från Cityuniversitetet (juni 2001) framförs krav på en helt ny författning för att främja frihetliga ideal. Ett centralt inslag i forskningsrapporten är att en ökad maktdelning skulle stärka den enskildes frihet och förbättra demokratins vitalitet.
Dagens svenska författning bygger på parlamentarismens principer. Regeringens mandat utgår från riksdagens sammansättning. De balanserade krafterna är få.
Demokratin i vårt land möter samtidigt växande problem. Det folkliga engagemanget är svagt. Det verkliga inflytandet verkar för många avlägset och svårgripbart. Riksdagen beskrivs ofta som maktlös när väl väljarnas utslag omsatts i tillsättandet av en regering som riksdagen kan tolerera.
I andra länder bygger folkstyret på andra principer än de parlamentariska. Längst har de länder gått som i den franske filosofen Montesquieus anda delat makten mellan sinsemellan självständiga institutioner.
Maktdelning innebär att den politiska makten delas. Detta kan ske på olika sätt. Det kan t.ex. ske genom att makten delas mellan de politiska organen och rättsväsendet som det gjorts bl.a. i USA och EU. Makt kan också delas genom att man har ett tvåkammarsystem i parlamentet. Vidare innebär system med inslag av både direktdemokrati och representativ demokrati också en form av maktdelning. Maktdelning kan också vara vertikal, mellan olika politiska nivåer, t.ex. mellan stat och kommuner eller mellan EU och medlemsstaterna.
Poängen med maktdelning är att den underlättar möjligheterna till ansvarsutkrävande och insyn genom att man har olika institutioner som självständigt granskar varandra. I en demokrati som skall fungera parallellt på flera nivåer är klarhet om hur makten delas av stor betydelse.
Det finns de som menar att system med oberoende domstolar som kontrollerar andra offentliga organ är odemokratiska. Det är inte korrekt. Domstolarna är en del av rättsstaten, demokratins andra sida. De agerar också bara på det mandat som de tilldelats av den offentliga makten. Domstolarnas mandat kan tas tillbaka av den politiska församling som tilldelat dem det.
Maktdelningen som princip har flera fördelar. En precisering av EU:s, statens och kommunernas uppgifter underlättas. Maktdelning motverkar också osund maktkoncentration och möjliggör ett större mått av kontroll. Medborgarnas inflytande kan komma till uttryck på mer än ett sätt, bl.a. genom ökad insyn och större möjligheter till ansvarsutkrävande. En annan fördel med att öka maktbalansen är att en sådan förändring skulle stärka demokratins konstitutionella legitimitet och minska de rättsstatliga bristerna. Skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna stärks i och med att domstolar och andra rättstillämpande organ ges möjlighet att underkänna lagstiftning som kränker sådana rättigheter.
Under de senaste åren har det skett vissa förändringar som kan ses som uttryck för krav på en bättre maktdelning, såsom en självständig riksbank och den nya riksrevisionen. Utredningen om avskaffande av uppenbarhetsrekvisitet och inrättandet av en författningsdomstol är också steg på vägen mot en förstärkning av den judiciella makten.
Maktdelningen kan och bör ses som en princip, snarare än som ett preciserat och för allom givet system. Också en stark kommunal självstyrelse är ett exempel på en del av en större maktdelning, om än på ett vertikalt plan. Även folkomröstningar kan ses i ett sådant perspektiv. Den svenska traditionen med självständiga ämbetsverk begränsar regeringens inblandning i verkställigheten av de politiska besluten.
Vi ser för vår del stora fördelar med att makten delas mellan olika, på demokratiska grunder, sammansatta institutioner. En utveckling av den svenska grundlagen i en sådan riktning skulle alltså vara en demokratisk vinst.
Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (EU) utgör ett nytt inslag i den offentliga beslutsprocessen. EU har rätt att fatta beslut som får omedelbara konsekvenser i det svenska samhället.
Nödvändigheten att fatta vissa beslut på en europeisk nivå gör det angeläget att diskutera hur och var offentliga beslut skall fattas i ett vidare perspektiv.
Ett samhälle som värdesätter den enskildes rätt och självständighet måste bygga på demokratiska institutioner som gör det lätt för varje människa att påverka inte bara de personliga angelägenheterna utan också de offentliga besluten. Det talar för att kommunerna tillerkänns en avgörande roll i det demokratiska systemet.
Alla kommuner har att följa generella regler. Det kan t.ex. gälla konkurrensvillkor eller andra villkor som staten har skäl att ange. Inom dessa ramar måste emellertid friheten vara stor. Självständiga kommuner kräver en stat som inte bara respekterar utan också värdesätter olikheter. Kommunernas ansvar kan inte utövas på statens nåder.
Vi förespråkar en ökad maktdelning i Sverige. En del av denna bör vara vertikal, dvs. att det skall finnas en tydligare uppdelning mellan statens och kommunernas befogenheter. En stark kommunal självstyrelse är för oss ett sätt att lägga makten närmare människorna. Det innebär inte att vi alltid anser att kommunal självstyrelse är den bästa lösningen. Om det finns möjlighet att lägga makt direkt hos den enskilda människan skall man också göra det. Den individuella självbestämmanderätten bör värnas i så stor utsträckning som möjligt.
Enligt regeringsformen utövas den svenska demokratin genom staten och genom landstings- och primärkommuner. Staten och primärkommunerna har breda ansvarsområden, medan landstingens uppgifter är mera specialiserade. Det är berättigat att ifrågasätta huruvida det är ändamålsenligt att även i framtiden ha två kommunala nivåer. Frågan blir inte mindre relevant genom att EU-medlemskapet tillfört Sverige ytterligare en beslutsnivå.
I annat sammanhang förordar vi att det avgörande inflytandet över hälso- och sjukvården flyttas från landstingen till patienterna. En sådan frihetsreform innebär att landstingen som politisk nivå blir överflödig. Landstingen som politisk nivå bör därför avvecklas som en del av en större hälso- och sjukvårdsreform.
Det kan finnas områden som kan kräva samverkan i större regioner. Frågor av detta slag kan och bör lösas genom institutionella arrangemang från fall till fall. Samverkan i t.ex. kommunalförbund, kan utnyttjas på ett flexibelt sätt som tillgodoser medborgarnas intressen. Eftersom kommunerna är självständiga är de fria att samverka som de vill.
När EU nu inleder arbetet med att ange vilka områden som bör handhas på europeisk nivå, utgör detta ett välkommet tillfälle att också överväga hur det lokala inflytandet i Sverige skall kunna stärkas. Den möjligheten måste nu tas tillvara.
I fråga om EU är det angeläget att fördragen förenklas på ett sätt som gör det möjligt för Europas medborgare att se var och hur beslut fattas. De mest grundläggande delarna av EU-fördraget bör sammanföras och omgärdas av särskilda beslutsregler. EU bör tillträda Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna.
Fri- och rättighetsskyddet syftar ytterst till att dra gränser för hur stor handlingsfrihet statsmakterna skall ha gentemot medborgarna. Det reglerar således förhållandet mellan den enskilde och det allmänna.
Statens skyldighet att tillgodose den enskildes fri- och rättigheter – också när detta måste ske på statens egen bekostnad – är en fråga som rymmer betydligt mer sprängkraft i dag än för bara några år sedan. Detta beror på att Sverige numera medverkar i och accepterar den internationella rättsordningen på ett mer aktivt sätt än tidigare. Sverige är sedan den 1 januari 1995 medlem i EU och EG-rätten är därmed en del av svensk rätt. Sedan EU-inträdet gäller också Europakonventionen som svensk lag. Vidare har Sverige sedan drygt tio år tillbaka en rättsprövningslag som möjliggör prövning av förvaltningsbesluts laglighet.
Den västerländska, individorienterade synen på demokratiska värden och mänskliga rättigheter, som EU och Europakonventionen bygger på och som vi genom våra internationella åtaganden nu omfattas av, har minskat utrymmet för att inskränka den enskildes rätt, vilket är bra.
Den enskildes fri- och rättighetsskydd har till en del också förstärkts genom införandet av 23 § i regeringsformens 2 kapitel, som föreskriver att lag eller annan författning inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Bestämmelsen är emellertid bara en formell anvisning för lagstiftaren och ger inte något materiellt skydd som är likvärdigt med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Europakonventionen omfattas inte heller av det skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning som 2 kap. 12 § RF ger. Ett sätt att ytterligare stärka skyddet för den enskildes fri- och rättigheter vore därför att anpassa konventionens rättighetsskydd till regeringsformens högre skyddsnivå.
I detta sammanhang bör vikten av att EU inte har ett sämre skydd för fri- och rättigheter än vad medlemsstaterna har till följd av bestämmelserna i Europakonventionen understrykas. Bestämmelser i ett EG-direktiv skall t.ex. inte kunna åsidosätta skyddet för äganderätten. Ett sätt att säkerställa ett fullgott skydd är att EU ansluter sig till Europakonventionen. Regeringen bör verka för att så sker.
Vissa av de i regeringsformen garanterade fri- och rättigheterna åtnjuter inte heller ett tillräckligt skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning. Skyddet för äganderätten och näringsfriheten är t.ex. svagare än skyddet för sådana fri- och rättigheter som yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfriheterna.
Sverige skall vara ett land där mänskliga fri- och rättigheter skyddas fullt ut. Därför bör grundlagens skydd mot rättighetsinskränkningar vara lika starkt, oavsett vilken fri- och rättighet det gäller. Härigenom skulle betydelsefulla förstärkningar av enskildas rättigheter kunna uppnås. Det skulle bl.a. innebära att de tre allmänna begränsningsgrunderna i 2 kap. 12 § andra stycket RF blir tillämpliga även vid begränsningar av t.ex. äganderätten. En inskränkning i den enskildes äganderätt skulle då endast få göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare skulle en begränsning aldrig få gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Begränsningar skulle heller inte få göras på grund av åskådning eller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.
Regeringsformen utgår från att majoritetsbeslut är den beslutsform som bäst gagnar demokratins och folkstyrelsens princip. Enligt vår mening bör emellertid ökad hänsyn tas också till minoritetens legitima intressen. I linje härmed bör minoritetsskyddet stärkas generellt vid beslut om lagstiftning som innebär inskränkningar i de medborgerliga fri- och rättigheterna. Detta kan ske genom att reglerna om särskilt beslutsförfarande i 2 kap. 12 § tredje stycket RF blir tillämpliga. På så sätt skulle en riksdagsminoritet om endast en sjättedel av ledamöterna i kammaren alltid kunna tvinga fram ett års uppskov med en i och för sig tillåten rättighetsbegränsande lagstiftning. Förutom att minoritetsskyddet härigenom påtagligt skulle förstärkas medför en sådan reform att det byggs in en välbehövlig fördröjningsmekanism i lagstiftningssystemet. En sådan ordning skulle ge mera tid för debatt, eftertanke och noggrant övervägande innan rättighetsinskränkande lagstiftning kan genomföras.
Yttrandefrihet och rätten till fri åsiktsbildning utgör omistliga hörnstenar i ett demokratiskt samhälle. I Europakonventionen kommer detta synsätt till uttryck genom artikel 10, vilken stadgar att rätten att t.ex. sända radio eller TV är en civil rättighet, och genom artikel 6, enligt vilken en sådan rättighet inte får begränsas utan rättslig prövning. Mot bakgrund av detta framstår den svenska medieregleringen, som bl.a. innebär att staten har monopol på sändningsrätter för radio och TV utan möjlighet för den enskilde till rättslig prövning, som oförenlig med konventionen. Enligt vår mening är det angeläget att även i detta avseende stärka den enskildes rättighetsskydd så att det bättre överensstämmer med konventionens.
En förstärkning av såväl minoritetsskyddet som fri- och rättighetsskyddet enligt nu nämnda riktlinjer skulle inte bara utgöra ett viktigt steg i den allmänna strävan att stärka medborgarnas förtroende för det politiska systemet och den demokratiska beslutsprocessen. Reformen skulle även tydliggöra att Sverige är en demokrati och en rättsstat som inte per automatik sätter statens intresse framför individens rätt.
Den nuvarande bristen på samstämmighet mellan Europakonventionens och regeringsformens skyddsnivåer skulle också kunna upphävas genom att upphöja Europakonventionen till grundlag. Ett annat sätt kan vara att utvidga tillämpningsområdet för 2 kap. 12 § RF till att omfatta även Europakonventionen.
Bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF fick sin nuvarande lydelse den 1 januari 1995 i samband med att Europakonventionen då inkorporerades i svensk rätt. Genom denna bestämmelse fick Sverige för första gången en grundlagsfäst principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom skall lämnas okränkt.
Den enskilda äganderätten skyddas även i Europakonventionen. Konventionen slår fast att envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt och att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Med egendom avses inte bara äganderätt till fast och lös egendom utan även rättigheter som fordringar och immateriella rättigheter. Något motsvarande skydd för egendom bestående av fordringar och immateriella tillgångar finns inte i regeringsformen.
För oss står det klart att grundlagsändringen 1995 medförde en väsentlig förstärkning av skyddet för äganderätten. Detta är också en uppfattning som framförts i den rättsvetenskapliga debatten och som är den enda som låter sig förenas med Europakonventionens ordalydelse. Noteras bör att överenskommelsen träffades i brett samförstånd mellan samtliga partier. Det är viktigt att denna typ av överenskommelser som rör grundlagsfrågor är av långsiktig karaktär. Författningsutredningens misslyckade försök att försämra äganderättsskyddet var därför löftesrikt.
Det är angeläget att regeringsformen innehåller en regel som står i samklang med Europakonventionen, som slår fast att den enskilda äganderättens princip är okränkbar och att inskränkningar i äganderätten endast får ske i klart angivna fall och då med full ersättning till den enskilde. I sammanhanget måste också hänsyn tas till att samhällsutvecklingen i stort, inte minst genom IT-utvecklingen, bl.a. lett till att en ökande andel av samhällets totala förmögenhetsmassa i dag består av immateriella tillgångar i form av utbildning, dataprogram och databaser, musik, varumärken, närings- och patenträtter m.m. Mot bakgrund av detta framstår det som angeläget att grundlagsskyddet för den enskilda äganderätten anpassas till samhällsutvecklingen och att skyddet utökas så att det uttryckligen omfattar även annan egendom än mark och byggnader.
Enligt 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, den s.k. positiva föreningsfriheten. Den negativa föreningsfriheten regleras i 2 kap. 2 § RF och innebär att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot tvång att tillhöra politiska sammanslutningar, trossamfund eller andra sammanslutningar för åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende.
Med rätten att ansluta sig till en förening borde rimligen också följa en rätt att utan sanktion utträda ur en förening. En sådan rätt är emellertid långt ifrån given med nuvarande regelsystem.
Enligt den tolkning som Europarådets organ i Strasbourg gett Europakonventionen är också den negativa föreningsfriheten skyddad på svensk arbetsmarknad. Trots att Arbetsdomstolen vid flera tillfällen klargjort att en medlem i en facklig organisation har rätt att lämna organisationen på egen begäran förekommer det emellertid fortfarande att fackliga organisationer nekar eller ställer upp hinder då en medlem önskar utträda eller skapar svårigheter för arbetsgivare som vill anställa någon som inte är fackligt ansluten. På samma sätt kan det uppstå svårigheter för en arbetssökande i de fall arbetsgivaren förbundit sig att endast anställa dem med viss facklig tillhörighet och den arbetssökande tillhör en annan organisation eller inte tillhör någon facklig organisation alls. Det förekommer även påtryckningar på arbetsgivare att acceptera kollektivavtal.
Detta visar att rätten att stå utanför en förening inte är någon självklarhet i Sverige. Det illustreras även väl av Europadomstolens dom från den 25 april 1996 i målet mellan Torgny Gustafsson och svenska staten. Domen innebär dock att det nuvarande organisationsmonopolet kan sägas vara brutet.
Någon uttrycklig bestämmelse om skydd för den enskildes rätt att stå utanför en organisation finns inte i regeringsformens fri- och rättighetskatalog. Mot bakgrund av vad som anförts bör nuvarande brist i regeringsformen snarast avhjälpas på så sätt att det av grundlagen tydligt framgår att enskilda utan organisationstvång kan ingå exempelvis icke-kollektivavtalsbundna arbetsrättsavtal.
Frågan om regeringsformens fri- och rättighetsskydd har nära samband med frågan om den s.k. lagprövningsrätten, dvs. den rätt och skyldighet som domstolar och andra offentliga organ har att pröva om normer beslutade på olika nivåer är förenliga med överordnade regler och då i första hand grundlagens bestämmelser såsom bestämmelserna om skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Den enskildes skydd utgörs av att en domstol eller något annat offentligt organ som i ett enskilt fall finner att en föreskrift står i strid med en grundlagsbestämmelse eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst, inte bara har rätt utan också skyldighet att inte tillämpa föreskriften gentemot den enskilde. Om det är riksdagen eller regeringen som har beslutat om föreskriften skall tillämpningen av föreskriften underlåtas bara om felet är uppenbart framgår det av 11 kap. 14 § RF.
Kravet på att motstridigheten skall vara uppenbar har länge varit omtvistat. Kritiken har framför allt riktats mot att t.ex. en av regeringen beslutad förordning som strider mot av riksdagen antagen lag ändå skall tillämpas, såvida inte motstridigheten är uppenbar.
Som en följd av den rättsmiljö som Sverige numera är en del av har uppenbarhetsrekvisitet förlorat en del i betydelse. EG-rätten har företräde framför svensk lagstiftning utan att det finns något krav på uppenbar motstridighet. Vidare har varje medlemsstat inför EU-medlemskapet varit skyldig att inkorporera Europakonventionen i sin nationella lagstiftning. EG-rätten härleder dessutom en del av sina grundläggande rättsprinciper ur denna. Detta innebär bl.a. att Europakonventionen skall beaktas både när EG:s institutioner fattar beslut om normer och när medlemsstaterna inför nationella regler till följd av EG-direktiv.
De delar av Europakonventionen, som genom EG-domstolens ställningstaganden utgör en del av EG-rätten, skall mot den här bakgrunden tillämpas omedelbart framför svensk lag, medan andra delar av konventionen skall tillämpas först om det föreligger ett uppenbart fel. Det bör även tilläggas att inte heller Europadomstolen tillämpar något uppenbarhetsrekvisit i sin prövning. Det är således möjligt både för Europadomstolen och EG-domstolen att underkänna svenska föreskrifter som har antagits av riksdagen eller regeringen medan svenska domstolar endast kan underlåta att tillämpa svenska föreskrifter om felet är uppenbart.
Riksdagen har givit regeringen i uppdrag att utreda frågor om uppenbarhetsrekvisitet och frågan om på vilket sätt en utökad lagprövningsrätt bör kunna utövas. I detta innefattas även frågan huruvida det behövs en speciell författningsdomstol.
Författningarna i de nya demokratierna i Öst- och Centraleuropa, men också i Sydafrika, innehåller bestämmelser om författningsdomstolar. Erfarenheterna från dessa f.d. totalitära regimer har lärt att det är nödvändigt att i det demokratiska systemet låta det rättsliga systemet bilda en s.k. normhierarki där vissa rättsregler är överordnade andra. Konstitutionen är den högsta rättsnormen och därmed det främsta uttrycket för folkets vilja. En av de tyska författningsdomstolarnas uppgifter är också att pröva om de demokratiska institutionerna håller sig inom sina kompetensområden. Med beaktande av regeringens nycentralistiska iver och återkommande åsidosättande av Lagrådets rekommendationer kan det för svenskt vidkommande finnas intresse av att upprätthålla en starkare gräns mellan olika beslutsnivåer, exempelvis vad gäller bevakning av den kommunala självstyrelsen gentemot staten.
Ytterligare ett skäl som anförts för en författningsdomstolsfunktion även i Sverige är EU-medlemskapet. Förutom att medlemskapet medfört att EG-rätten gäller och har företräde framför nationell lagstiftning har svenska domstolar och andra rättstillämpande myndigheter, på alla nivåer, fått en normkontrollerande funktion av helt annan omfattning än vad som tidigare varit fallet. Normkontrollen är inte inskränkt till att enbart avse lagar och författningar av lägre dignitet utan omfattar också frågan huruvida svensk grundlag står i överensstämmelse med EG-rätten. Mot den bakgrunden finns det också i Sverige – med en stärkt judiciell kontroll i övrigt – ett behov av en rättslig instans som med största möjliga auktoritet kan hävda svenska intressen. Denna instans behöver emellertid inte utgöras av en ny domstol utan kan utgöras av Högsta domstolen och/eller Regeringsrätten, utrustade med de funktioner som bör tillkomma en författningsdomstol.
Domstolarna har en central roll i den demokratiska rättsstaten. Domstolarnas uppgifter är till skillnad från polis- och åklagarväsendets inte begränsade till att medverka i arbetet med att uppfylla samhällets kriminalpolitiska mål. En av domstolarnas viktigaste uppgifter är att värna rättsstatens principer. För att kunna fullgöra denna uppgift har domstolarna fått en särställning i förhållande till andra myndigheter, vilken uttrycks i grundlagen. I 1 kap. 8 § RF slås fast att det är domstolarna som svarar för rättskipningen och enligt 11 kap. 2 § RF får ingen myndighet, ej heller riksdagen, bestämma hur domstol skall döma eller tillämpa en rättsregel i det enskilda fallet. Av detta följer att rättskipningen skall fullgöras av självständiga domare och domstolar, som skall vara oberoende av statsmakterna i sin rättstillämpande verksamhet.
Till skillnad från förvaltningsmyndigheterna, exempelvis polis- och åklagarmyndigheterna eller Domstolsverket, lyder inte domstolarna under regeringen. Regeringsformen innehåller vissa bestämmelser som syftar till att ge skydd för domstolarnas självständighet. På en del punkter, t.ex. i fråga om ingripanden i dömandet i enskilda mål, är skyddet mycket starkt, medan det i andra avseenden är fragmentariskt eller obefintligt. Regeringsformen är t.ex. otydlig när det gäller att förbehålla riksdagen normgivningsmakten beträffande rättskipningen och domstolarna. Detsamma gäller regleringen av domstolsorganisationen och utnämningsmakten.
Ett sätt att stärka domstolarnas konstitutionella ställning kan vara att i regeringsformen ge domstolarna ett normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna arbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstolsfrågor. I dag kan, enligt 8 kap. 13 § RF, sådana föreskrifter som inte enligt 8 kap. RF måste beslutas enligt lag meddelas av myndighet under regeringen som regeringen överlåtit denna befogenhet till. Efter delegering kan således även andra myndigheter än domstolarna, främst Domstolsverket, besluta om bindande normer för domstolarnas verksamhet. Kritik har riktats mot denna ordning eftersom den riskerar att urholka domstolarnas självständighet och därmed rubba maktbalansen till nackdel för den dömande verksamheten, vilket äventyrar allmänhetens förtroende för domstolarna.
I riksdagen sorterar domstolsväsendet under justitieutskottets ansvarsområde. Med nuvarande ordning tenderar domstolarna att uppfattas mer som en brottsbekämpningsmyndighet, inplacerad mellan åklagarväsendet och kriminalvården, än som den rättsstatens kärna som domstolarna utgör. I syfte att tydligare inskärpa domstolarnas konstitutionella ställning bör ansvaret för domstolsväsendet föras över till konstitutionsutskottet.
Domstolsverket är inrättat av regeringen utan särskild lag. Instruktionen ges i förordning utfärdad av regeringen, dess generaldirektör utses av regeringen på begränsad tid och är således underställd regeringen. Generaldirektören avgör ensam alla väsentliga frågor rörande domstolsväsendets ekonomi, organisation, administration och fördelning och användning av beviljade anslag. Vidare får Domstolsverket utfärda allmänna råd om utformningen av arbetsordningen vid domstolarna. I ett internationellt perspektiv framstår Sveriges domstolsadministration som unik.
Genom Domstolsverket kan regeringen således utöva ett betydande inflytande över domstolarna. För att skapa ett oavhängigt och oberoende domstolsväsende är det nödvändigt att den centrala domstolsadministrationen ses över liksom Domstolsverkets roll i förhållande till domstolarna och till riksdag och regering.
I Danmark har man, med stöd av lag, inrättat en domstyrelse. Även dess instruktion meddelas i lag. Domstyrelsen är därför direkt underställd Folketinget och inte regeringen. Vi förordar inrättandet av en svensk domstolsstyrelse liknande den danska. Införandet av en sådan skulle innebära en betydande förstärkning av domstolarnas självständighet gentemot regeringen och Justitiedepartementet.
När det gäller domarnas konstitutionella ställning spelar utnämningsförfarandet en central roll. Utnämningen av ordinarie domare är konstitutionell till sin natur och regleras i 11 kap. 9 § RF. Av grundlagen framgår att vid tillsättning av tjänst vid domstol skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. I och med grundlagsregleringen får utnämningar av domare ytterst sin legitimitet av folket.
Vi vill förändra sättet att utse domare. Utredningen om domarutnämningar och domstolsledning presenterade nyligen ett förslag enligt vilket regeringen även fortsättningsvis bör vara det organ som utnämner de högre domarna. Den inledande beredningen bör dock göras av ett särskilt beredningsorgan i form av en förslagsnämnd för högre domarbefattningar som skall vara organisatoriskt självständigt från såväl riksdag som regering. Nämnden bör bestå av representanter för domarkåren, advokatförbundet och allmänheten. Beredningsorganets uppgift skall vara att lämna förslag till regeringen på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar. Om regeringen beslutar att utse någon annan än dem som nämnden föreslagit skall regeringen meddela detta till justitieutskottet som skall hålla en offentlig utfrågning av såväl regeringens kandidat som nämndens första namn. Utskottet kan därefter välja att yttra sig. I de fall utskottet yttrar sig skall regeringen vara bunden av detta.
Utredningens förslag är bra, och skulle bl.a. innebära en öppnare utnämningsprocess. Riksdagen har nyligen beslutat att inrätta en ny, oberoende statsrevision. Oberoende måste också prägla utnämningen av landets högsta domare. Vi föreslår att regeringen lämnar förslag till riksdagen i enlighet med utredningen.
Grundlagens krav på saklighet vid statliga tjänstetillsättningar måste naturligtvis beaktas även av regeringen vid utnämningar. Bestämmelsen syftar inte bara till att garantera den offentliga förvaltningens oberoende gentemot staten utan också till att upprätthålla medborgarnas tilltro till den statliga förvaltningen som sådan. Självständiga ämbetsverk kan också ses som ett inslag av maktdelning.
Mot den här bakgrunden är det anmärkningsvärt att den nuvarande regeringen i stor utsträckning tycks använda utnämningsmakten som ett belöningsinstrument för det egna eller närstående partiers företrädare. Påfallande ofta har regeringen utnämnt personer med samma politiska hemvist som regeringen till innehavare av statliga topptjänster. Detta innebär naturligtvis inte att alla utnämningar har saknat saklig grund eller att politiker med automatik skall vara uteslutna från att kunna komma i fråga för en statlig topptjänst. Vi anser emellertid att regeringen missbrukar sin utnämningsmakt, vilket i sin tur aktualiserar frågan om behovet av en förutsättningslös översyn av utnämningspolitikens grunder.
En utveckling som den här beskrivna kan tvinga fram att verkschefer och andra statliga befattningshavare måste bytas ut efter ett regeringsskifte. För att motverka detta bör regeringens utnämningsmakt ses över i syfte att öka genomlysningen vid tillsättningen av statliga myndighets- eller verkschefer och andra topptjänster. En möjlighet att åstadkomma detta skulle kunna vara att låta kandidater till sådana tjänster frågas ut offentligt inför det riksdagsutskott som bereder ärenden som rör myndighetens eller verkets område.
Det politiska förtroendemannaskapet är förpliktande. Att bli vald till kommunfullmäktige, landstingsfullmäktige eller riksdagen innebär en skyldighet att företräda enskilda människor på områden där var och en själv inte kan fatta de nödvändiga besluten.
Det politiska arbetets karaktär av personligt förtroendeuppdrag har tunnats ut i takt med att politikens makt har byggts ut och blivit alltmer teknokratiserad. Det är en farlig utveckling. Politikerns förhållande till sina uppdragsgivare tunnas ut. Det folkliga engagemanget sviktar.
Det är nu hög tid att på nytt göra politiken till en mer personlig angelägenhet. En förstärkning av den lokala politiken skulle verka i denna riktning. På samma sätt skulle olika former av personval verka.
I Sverige bärs demokratin upp av partierna. Det är dessa som filtrerar människors idéer och som utser de kandidater som efter valen har att företräda människors intressen.
I en tid med allt större möjligheter till personligt engagemang och individuella lösningar är detta ingen rimlig ordning.
I vårt land finns sedan 1995 ett visst inslag av personval. Vid 1998 års val infördes ett system med preferensröstning, vilket innebär att partierna nominerar kandidater som väljarna sedan har möjlighet att lägga en personröst på genom att kryssa för en (1) kandidat på valsedeln. Tanken bakom personvalsinslaget var att väljarna i större utsträckning än tidigare skulle kunna påverka ordningen bland kandidaterna.
När systemet med preferensröstning infördes beslutades också att införa en spärr för det lägsta antal röster som skulle krävas för att bli vald. Spärren fastställdes till åtta procent av partiets röster i valkretsen vid riksdagsval och fem procent vid kommunal- och landstingsval samt vid val till Europaparlamentet. Det beslutades att spärrnivåerna skulle utredas efter valet 1998.
Antalet riksdagsledamöter som är direkt personvalda, dvs. ledamöter som valts in med frångående av listordningen uppgår till 12 stycken. Det visade sig att personvalet fick påtagligt lågt genomslag i de största valkretsarna. Majoriteten i Rådet för utvärdering av 1998 års val kom, trots denna iakttagelse, fram till att resultatet av 1998 års val visade att balansen mellan väljarnas och partiernas inflytande fick en i vart fall godtagbar avvägning.
Vi delar inte denna uppfattning utan vill i stället ta bestämda steg för att ge väljarna ett avgörande inflytande över vem eller vilka som i riksdagen, kommunen och landstingen skall representera respektive parti. Så som systemet är utformat i dag, med färdiga kandidatlistor framtagna av partierna och relativt höga spärrgränser, får inte personvalsinslaget något större genomslag.
Vi anser mot denna bakgrund att det är angeläget att stärka personvalsinslaget. En möjlighet som kan genomföras snabbt och inom ramen för nuvarande system är att sänka spärrgränserna för personval vid riksdagsval från åtta till fem procent. Det finns ingenting som motiverar att man bibehåller en högre spärrgräns i riksdagsvalet än i kommunal- och landstingsvalen. Erfarenheter från 1998 års val visar att det i Stockholms stad och Stockholms län i praktiken krävs att man är partiledare för att nå över spärrnivån på åtta procent. En justering av spärrnivån skulle dels göra systemet mer enhetligt och enklare att förstå, dels öka personvalsinslagets genomslag i valkretsarna.
Det är emellertid av stor betydelse att personvalsinslaget i valsystemet förstärks mer än så. Genom att ge väljarna makten över vem eller vilka som skall väljas vitaliseras demokratin, samtidigt som det kan bidra till en ny och närmare relation mellan väljarna och de politiska förtroendemännen. Detta sker bäst genom att spärrarna tas bort helt. Det bör ske i sådan tid att ett rakt personval kan genomföras 2006.
Det har också visat sig att valkretsarnas storlek har fått stor betydelse för effekten av personvalsinslaget, särskilt i de större valkretsarna. Personvalet har fått större genomslag i mindre valkretsar än i större. En del av lösningen på problemet med personvalets dåliga genomslag i de större valkretsarna vore därför att reformera valkretsindelningen och införa mindre valkretsar.
Sverige har gemensam valdag för kommunal- och riksdagsval sedan 1973. Under den tid som gått sedan denna ordning infördes har kommunernas ställning och uppgifter förändrats väsentligt. Kommunerna bestämmer bl.a. över skolan, socialtjänsten, barnomsorgen, hemsjukvården, natur- och stadsmiljön, väsentliga delar av infrastrukturen m.m. Närmare 50 procent av hela den offentliga sektorn tas i anspråk av kommuner och landsting. En stor del av befolkningen betalar ingen eller bara en begränsad inkomstskatt till staten. I gengäld betalar de betydande belopp i landstings- och kommunalskatt. När den nya vallagen trädde i kraft den 1 juli 1997 överfördes ordningen med gemensam valdag per automatik.
Med skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval skulle viktiga kommunala frågeställningar få samma möjligheter som rikspolitiken att tydliggöras och debatteras. Med beaktande av den maktförskjutning som skett från stat till kommun finns det starka skäl som talar för att ändra nuvarande ordning med gemensam valdag för kommunal- och riksdagsval. En möjlighet är att val till riksdag och kommun varvas med två års mellanrum. En annan möjlighet är att hålla val i en fjärdedel av landets kommuner varje år. En tredje möjlighet som stundtals nämns är att låta kommunerna själva bestämma när val skall hållas och sedan tillämpa rullande mandatperioder med upplösningsrätt. Möjligheten att hålla extra val skulle kunna vitalisera den kommunala demokratin.
Ett viktigt skäl till att valdagarna bör skiljas åt är att det härigenom kommer att anordnas allmänna val med tätare mellanrum än i dag. Erfarenheten av de fyraåriga mandatperioderna är i allt väsentligt positiva men med den reservationen att avståndet mellan valen blivit väl långt.
Demokratiutredningen förespråkade skilda valdagar då kommunal- och landstingsfrågor därmed skulle få en bättre chans att få genomslag i en valrörelse än vad som nu är fallet. Riksdagen har uppdragit åt regeringen att utreda frågan om skilda valdagar. Vi avvaktar med att lägga något förslag till riksdagsbeslut till dess att utredningen är klar. Skulle emellertid författningsutredningen misslyckas med att komma till en överenskommelse i den riktning vi förordar avser vi att återkomma direkt till riksdagen.
I samband med omläggningen av budgetåret 1994 diskuterades också valdagens tidpunkt. Samtliga partier som ingick i den s.k. riksdagsutredningen, utom socialdemokraterna, förordade att budgetårsreformen skulle kombineras med införandet av riksdagsval på våren.
Den nya budgetprocessen har nu praktiserats över ett riksdagsval. Många av de problem som förutspåddes uppstod också. Efter 1998 års val hade regeringen en vecka på sig efter riksmötets öppnande att presentera budgetpropositionen. Riksdagen hade i sin tur kortare tid än vanligt att behandla den.
Hade valet dessutom resulterat i ett regeringsskifte hade det blivit än mer hektiskt. Enligt riksdagsordningen skall budgetpropositionen då avlämnas senast tio dagar efter det att den nya regeringen tillträtt, dock senast den 15 november. På så kort tid kan en ny regering bara sätta en marginell prägel på sin första budget. Väljarna får i praktiken leva med en politik som de röstat bort i mer än ett år därefter. Detta är långtifrån önskvärt ur demokratisk synvinkel.
Den nya budgetprocessen och erfarenheterna därifrån aktualiserar på nytt frågan om att förlägga riksdagsvalen till en annan tid på året. En förläggning av riksdagsvalen till våren skulle ge riksdagsarbetet en bättre rytm samtidigt som en nytillträdd regering skulle få större möjligheter att förverkliga sin budgetpolitik redan under sitt första arbetsår.
Ett alternativ till en fast valdag på våren skulle kunna vara att låta tidpunkten för val avgöras av när det senaste valet hölls. Nytt val skall följaktligen hållas senast fyra år efter senaste val, oavsett om detta varit ett ”ordinarie” val eller ett ”extra” val. I likhet med vad vi ovan framhållit om författningsutredningens arbete avvaktar vi också i denna fråga utredningens slutsatser.
I dag har Sverige en i förhållande till landets folkmängd exceptionellt stor folkrepresentation om man jämför med andra demokratiska länder. I diskussionen om hur riksdagen kan vitaliseras återkommer ofta frågeställningen om det finns skäl att överväga och närmare belysa konsekvenserna av att minska antalet ledamöter till 249.
En synpunkt som har hävdats är att det krävs relativt många riksdagsledamöter för att alla delar av landet skall tillförsäkras en god representation i riksdagen. I denna diskussion måste man emellertid också ta i beaktande det faktum att den moderna IT-utvecklingen och tillgången till Internet innebär nya möjligheter till kontakt – oberoende av geografiskt avstånd – mellan väljare och valda. Argumentet om vikten av att tillförsäkra alla delar av landet en god representation i riksdagen har därmed förlorat en del av sin tyngd.
Om antalet ledamöter minskade skulle detta inte endast medverka till att de folkvalda blev mer kända ute bland folket utan också förstärka ledamöternas möjligheter att fullgöra sin uppgift, vilket i sin tur kan leda till en mer arbetsduglig riksdag. Vi förordar att en utveckling i denna riktning inleds.
Riksdagen har allt oftare kommit att uppfattas som en svagare och mindre viktig institution framför allt jämfört med regeringen. Detta är en oroande utveckling som bör brytas snarast. Ett sätt att återupprätta riksdagens roll i det politiska arbetet kan vara att ge utskotten större möjligheter att själva besluta om sina arbetsformer. Bland annat skulle detta kunna inkludera en rätt för utskotten att, i större utsträckning än i dag, öppna vissa av sina sammanträden för allmänheten.
De möjligheter som den nya tekniken erbjuder, t.ex. IT och Internet, bör kunna innebära en ökad insyn i utskottens arbete. En försöksverksamhet i denna riktning bör kunna bidra till att vitalisera riksdagens arbete samtidigt som medborgarnas insyn i och intresse för den politiska beslutsprocessen ökar.
|
Stockholm den 25 september 2001 |
|
|
Bo Lundgren (m) |
|
|
Per Unckel (m) |
Beatrice Ask (m) |
|
Anders Björck (m) |
Carl Fredrik Graf (m) |
|
Chris Heister (m) |
Anders G Högmark (m) |
|
Gunnar Hökmark (m) |
Henrik Landerholm (m) |
|
Göran Lennmarker (m) |
Fredrik Reinfeldt (m) |
|
Inger René (m) |
Per Westerberg (m) |