Innehållsförteckning 7
Förslag till riksdagsbeslut 8
Ekobrottsmyndigheten 8
Inledning 8
Närmare om ekobrottsbekämpningen 8
Riksåklagaren 8
Ekobrottsmyndigheten 8
Ekorådet 9
Splittrad organisationsstruktur 9
Riksdagens inställning 10
Verklig problembild 10
Utgångspunkt 10
Grundläggande problem 11
Förvärrade problem 11
Akut problemsituation 11
Särskilt om Ekorådet 11
Pågående revisioner 12
Förslag till enhetlig myndighetsstruktur 12
Beräknad besparingseffekt 13
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om en enhetlig myndighetsstruktur inom åklagarväsendet under Riksåklagaren i förening med ett reformerat Ekoråd.
Åklagarväsendet fick sin grundstruktur redan 1948 i samband med tillskapandet av nya Rättegångsbalken. Därefter har naturligtvis flera organisationsförändringar genomförts såväl administrativa som funktionella sådana. Först 1965 fick åklagarväsendet sin i huvudsak moderna form. Vad gäller ekobrottssidan så kan här särskilt nämnas inrättandet av ekobrottsmyndighet, specialiståklagare och ekoråd.
Riksåklagaren (RÅ) är central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet med riksåklagaren som chef. RÅ ansvarar för landets åklagarverksamhet men också för bl.a. metodutveckling samt tillsyn, som inkluderar även Ekobrottsmyndigheten (EBM). Under RÅ finns regionala åklagarmyndigheter med överåklagare som chef samt åklagarkamrar.
Riksåklagaren är rikets högste åklagare med exklusiv talerätt inför Högsta domstolen och han har huvudansvaret för åklagarfunktionen vid all brottsbekämpning i riket. Detta innefattar även ekobrottsbekämpningen, som handlägges av specialiståklagare vid ett stort antal åklagarkamrar. Undantag ska dock göras för de ekobrott som ska handläggas av EBM.
Vid RÅ finns en rådgivande nämnd, som behandlar även EBM-frågor.
Organisationsstrukturen förändrades 1998 genom tillskapandet av Ekobrottsmyndigheten (EBM) för bekämpning av ekonomisk brottslighet. EBM är en myndighet med vissa arbetsuppgifter för regeringens räkning och andra arbetsuppgifter i form av operativ åklagarverksamhet. Myndigheten har ett eget anslag, en central administration samt vissa stabsuppgifter. I fråga om stabsuppgifterna lyder EBM direkt under regeringen men i övrigt är EBM en åklagarmyndighet under RÅ. I viktigare frågor ska EBM inhämta yttrande från RÅ. Chef för EBM är en generaldirektör som i åklagarfrågor har ställning som överåklagare. EBM:s åklagaruppgift är att handlägga s.k. ekobrottmål dels i vissa län i riket, dels – efter framställning från åklagarmyndighet – ekobrott av svårare beskaffenhet i hela riket. Alla övriga ekomål sorterar under RÅ.
I kampen mot ekobrott tillskapades 1998 samverkansformer mellan berörda myndigheter för att förebygga och bekämpa ekonomisk brottslighet och för att ge riksdag och regering underlag för lämpliga åtgärder.
På central nivå inrättades Ekorådet som med RÅ som ordförande består av högsta cheferna för RPS, Tullverket, RSV, Finansinspektionen och BRÅ samt EBM. Rådet ska verka för att regeringens direktiv omsätts i praktiskt myndighetsarbete men också medverka vid genomförandet av regeringens mål för brottsbekämpningen. Rådets uppgift är därför att kraftfullt effektivisera kampen mot ekobrott och i detta syfte utveckla samarbetet mellan berörda myndigheter. Rådet ska särskilt följa utvecklingen av ekobrotten, tidigt uppmärksamma nya inslag i brottsligheten, vara forum för överläggningar om samordnad verksamhetsplanering, initiera myndighetsgemensamma aktioner mot ekobrottsligheten samt analysera och utvärdera insatserna mot ekobrotten.
På regional nivå finns regionala samverkansorgan under landshövdingens ledning. Dessa organ har på sin nivå samma inriktning som Ekorådet.
Den nya ekobrottsorganisationen är behäftad med många nackdelar. Rent allmänt kan sägas att den mycket splittrade organisationsstrukturen orsakar – förutom problem i den operativa verksamheten – både förvaltningspolitiska och ekonomiadministrativa problem.
Den svenska förvaltningsmodellen bygger på självständiga myndigheter under regeringen. Utformningen av EBM är främmande för den svenska förvaltningstraditionen och öppnar för ett oacceptabelt politiskt ministerstyre. I ett sådant läge kan lätt väckas misstankar om att regeringen otillbörligt styr och då till brottsbekämpning av brott mot det allmänna t.ex. skattemål på bekostnad av brott mot privatpersoner, bl.a. då förmögenhetsbrott. Ytterst undergräver redan sådana misstankar om politisk direktstyrning tilltron till rättssamhället.
Vidare blir den nationella styrningen av åklagarväsendet synnerligen oklar genom risken för dubbelkommando. Ansvarsfördelningen mellan RÅ och EBM blir oklar eftersom det kommer att finnas två chefer. RÅ blir ofta chef över EBM men ibland står EBM direkt under justitieministern med förbigående av RÅ. Avgörande blir om det gäller operativ, samordnande eller stabsmässig verksamhet. Det blir en splittrad roll för EBM, som ska ha operativ funktion i vissa län och samordningsfunktion för alla län samt vara stabsfunktion åt regeringen.
Gränsdragningen är i praktiken mycket svår. Konstruktionen med uppdelat anslag får många negativa konsekvenser. Först och främst riskerar man att tappa totalgreppet över den ekonomiska situationen och det accentueras genom den oklara uppdelningen av vad EBM själv ska finansiera och vad som återfaller på RÅ. Dessutom blir den totala verksamheten onödigt dyr till följd av bristande flexibilitet i resursanvändningen samt onödiga OH-kostnader inkl. dubblerade ekonomi- och personaladministrativa kostnader.
Vid riksmötet 1996/97 uttalade riksdagens justitieutskott sin tillfredsställelse över inrättandet av EBM och då såsom en självständig myndighet.
Kritiska motioner väcktes redan från början och sedan vid i princip varje efterkommande riksmöte med yrkande om att EBM borde avvecklas och helt inordnas under RÅ och ofta att omedelbart samordning borde ske av ekonomi- och personaladministration samt också att Ekorådet borde förstärkas.
Samtliga motioner avstyrktes av riksdagen på förslag av justitieutskottet oftast med motiveringen att en utvärdering var för tidig, därvid anfördes dock ofta vissa reservationer och lämnades något särskilt yttrande ( jfr bet. 1996/97:
JuU6, 1997/98:JuU1, 1998/99:JuU9, 1999/2000:JuU1 och 2000/01:JuU01).
Vid senaste riksmötet uttalade justitieutskottet att man inte kunde finna något skäl att förorda en avveckling av EBM samt tillade att tillgängliga uppgifter snarast talade för att EBM väl fyllde de syften för vilken myndigheten inrättats, även om detta inte kunde sägas med säkerhet förrän ytterligare erfarenheter vunnits.
Vad gäller Ekorådet konstaterade justitieutskottet vid riksmötet 1999/2000 att det inte finns anledning att förorda några ändringar.
Situationen för EBM och Ekorådet är allvarligare än uppenbarligen varit känt för riksdag och regering. Det är därför angeläget att riksdagen kompletterar sitt beslutsunderlag till innevarande riksmöte. Den verkliga problembilden kan i korthet beskrivas som följer. Denna beskrivning kommer med säkerhet att bekräftas genom pågående särskilda revisioner (se nedan).
Inrättandet av den nya Ekobrottsmyndigheten (EBM) riskerade redan från början att äventyra både regeringens mål och åklagarväsendets möjligheter att uppnå uppställda mål. Vidare föreföll finansieringen av EBM bygga på en osäker beräkning av överförda belopp, vilket i sin tur riskerar att undergräva annan åklagarverksamhet. Dessutom kunde förutses att problematiken skulle växa i takt med en kommande utökning av EBM.
De nämnda farhågorna besannades beträffande både verksamhet och ekonomi. Trots de extra stora anslagstillskotten till EBM genom åren har myndighetens anslagsöverskridanden kontinuerligt ökat. Här kan nämnas att stabskostnaderna galopperade från 1999 till 2000 med 12 miljoner och då från 9 till 21 miljoner. Verksamheten blev lidande bl.a. genom att den nödvändiga specialistutbildningen av åklagarna inte kunde genomföras.
EBM är nu i kris och dess ekonomi är i total obalans. Man har tvingats införa anställningsstopp och en restriktiv ersättningsrekrytering samt minska viktig kompetensutveckling av åklagarna. Dessutom måste omedelbart göras en ingripande omfördelning av resurser mellan avdelningarna.
Men – inte ens enligt EBM:s egen uppfattning – är ett omfattande åtgärdspaket tillräckligt. För EBM är en fullständig omorganisation helt oundviklig. Av EBM:s egna översynsdirektiv av den 8 maj 2001 framgår att man anser att problemen fanns redan från början genom felaktig myndighetsuppbyggnad samt otillräcklig finansiering. Direktiven anger också att man måste se över frågor som central ledningsfunktion, ekonomi- och personaladministration, den nationella stabsfunktionen samt den totala resursfördelningen.
Inom Ekorådet föreligger ingen akut kris men många menar att rådet inte kan leva upp till den viktiga roll som det skulle kunna ha inom ekobrottsbekämpningen. Orsaken är att dess roll är otillräckligt preciserad. Om inte rollen preciseras så riskerar verksamheten att förtvina.
Revisioner pågår av såväl Riksdagens revisorer (RR) som Riksrevisionsverket (RRV) beträffande ekobrottsbekämpningen. Man arbetar utifrån skilda infallsvinklar och RRV beräknas vara klar med sin rapport under hösten 2001 för att då utsändas på remiss. RR planerar att en skrivelse till riksdagen kan vara klar senast under våren 2002.
I detta sammanhang kan erinras om att det redan den 3 oktober 1997 framfördes i riksdagen att reformen med EBM föreföll vara utformad så äventyrligt att det torde krävas en fortlöpande revisionell bevakning genom Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket (RRV) för att undvika att reformen går helt snett. Justitieministern har i ett svar på en fråga den 10 september 2001 meddelat att han avser avvakta samtliga rapporter och granskningarna.
Rättsväsendet ska utveckla moderna organisations- och arbetsformer. Regeringens mål innefattar fast styrning av den offentliga verksamheten, stor kostnadseffektivitet och stabil ekonomisk förbättring av statsfinanserna.
Av regeringens mål följer att åklagarväsendets verksamhet och organisation måste effektiviseras och rationaliseras. I sin tur kräver detta en fungerande fortlöpande uppföljning.
Man skulle otvivelaktigt kunna uppnå en effektivare brottsbekämpning av ekobrott med en enhetlig myndighetsstruktur inom åklagarväsendet.
Vad först gäller EBM så borde RÅ ha huvudansvaret för all åklagarverksamhet i hela riket och då omfattande all ekobrottsbekämpning och inte bara en del därav. Den organisatoriska konsekvensen härav skulle bli att EBM:s stab/kansli avvecklas och dess ekobrottsavdelningar omvandlas till åklagarmyndigheter. Härigenom kommer all ekobrottsbekämpning att sortera under RÅ även anslagsmässigt. För tydlighetens skull kan nämnas att denna organisatoriska förändring inte kommer att innebära någon förändring i nuvarande operativa arbetssätt.
Genom en sådan integration uppnås – i enlighet med riksdagens och regeringens intentioner – renodling och kostnadseffektivitet inom åklagarväsendet för att med kraft kunna bekämpa den ekonomiska brottsligheten.
För övrigt bör tilläggas att denna enhetliga myndighetsstruktur med framgång tillämpas för miljöbrottsligheten, som alltså i sin helhet sorterar under RÅ.
Vad sedan avser Ekorådet så bör man förstärka rådets roll och ansvar. Därför är det självklart att rådet ska ansvara för styrsystem och uppföljning/utvärdering. Vidare borde det vara självklart att rådet ska ansvara för kontakterna med regeringen och föreslå erforderliga åtgärder för effektiv brottsbekämpning. Redan nu har rådet arbetsuppgifter av nationell stabskaraktär och kan därför med fördel övertaga EBM:s stabsuppgifter.
Genomförandet av en enhetlig myndighetsstruktur i linje med ovan angivet förslag skulle resultera i en besparing, som kan beräknas till absolut minst 20 miljoner kronor per år. Här har då beaktats att Ekorådets förstärkta roll kan komma att kräva något extra anslagspåslag. Denna besparing kan – om regering och riksdag så vill – användas till cirka 40 nya åklagare för att bl.a. skärpa kampen mot ekobrottsligheten.
|
Stockholm den 5 oktober 2001 |
|
|
Johan Pehrson (fp) |