1 Innehållsförteckning 3
2 Förslag till riksdagsbeslut 4
3 Domstolsväsendets uppgift 4
4 Rättskedjan 5
5 Domstolsadministration 6
6 Utnämning av högre domare och rekrytering av domare 7
7 Domstolar i nätverk 8
8 En helhetssyn på domstolsväsendet 9
9 Specialdomstolar 10
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om riskerna med ett alltför långtgående samarbete mellan domstolar och övriga myndigheter.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om en ny domstolsadministration i enlighet med vad i motionen anförs.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utnämningar av högre domare.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förhör i justitieutskottet vid utnämningar av högre domare.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ett framtida domstolsväsende med underrätter organiserade i en nätverksmodell.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om de grundläggande principerna för den framtida underrättsorganisationen i enlighet med vad i motionen anförs.
Riksdagen begär att regeringen utreder frågan om hur allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar skall samordnas i en domstolsorganisation.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att i ett första skede lägga samman Högsta domstolen och Regeringsrätten.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om specialdomstolar.
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om att föra över specialdomstolarnas verksamhet till den allmänna domstolsorganisationen.
Rättsstatens kärna utgörs av oberoende och oavhängiga domstolar. Den dömande makten skall utövas endast under lagarna. Dömandet skall präglas av opartiskhet, förutsägbarhet och likabehandling.
Domstolarnas uppgift inskränker sig inte bara till att reglera förhållanden och tvister mellan medborgarna. De skall även opartiskt upprätthålla lagen i medborgarnas kontakter med myndigheter. Genom lagprövning är det också domstolarnas uppgift att pröva förordningars och lagars överensstämmelse gentemot överordnad lag. Frågor rörande såväl domstolar som domare bör därför bedömas utifrån principer om dessas oavhängighet och särskilda ställning i konstitutionellt hänseende. Domstolarna har härigenom en särställning jämfört med andra samhällsorgan.
Sammanblandning av myndigheter och domstolar i regeringsformens (RF) 11 kap är olycklig därför att behovet av lagreglering är mindre när det gäller myndigheter. Varken i den rättsskipande verksamheten eller i övrigt kan domstolar likställas med myndigheter som direkt lyder under regeringen. Domstolarnas verksamhet måste därför i hög grad vara reglerad i lag, exempelvis när det gäller målhantering och övrig inre organisation.
I någon mån har denna brist fyllts ut genom internationell lagstiftning – bland annat Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna – och dess betydligt mer långtgående skydd för domstolarnas oberoende. Genom bland annat art 6 i Europakonventionen har domstolarnas särställning fått ett betydligt starkare lagstöd än tidigare. I art 6 stadgas bland annat att man som medborgare har rätt att få sin sak prövad inför en ”oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag”.
Baserat på art 6 har Europarådet vidare antagit en rekommendation rörande domarnas självständighet. Enligt den skall staten ta alla nödvändiga steg för att respektera, försvara och befrämja domares självständighet.
Det finns alltså en omfattande internationell lagstiftning att ta hänsyn till, jämte nationella regleringar i grundlag och lag. Enligt vår uppfattning behöver domstolarnas ställning i konstitutionellt hänseende stärkas ytterligare. På en rad områden är det svenska domstolsväsendet utsatt för en stark press som hotar dess självständighet. I motionen behandlas några av dessa områden. Förslagen som läggs fram syftar samtliga till att skapa starka och självständiga domstolar lydande endast under lag.
Regeringens benägenhet att behandla domstolarna som en länk i en s.k. rättskedja är mot denna bakgrund olycklig. Domstolarna har en i grunden annorlunda roll än exempelvis polis- och åklagarväsendet och bör därför inte länkas ihop med dessa. Ett långtgående samarbete mellan exempelvis åklagare och domstol skulle kunna komma att undergräva förtroendet för domstolens opartiskhet. Det kan mycket väl vara önskvärt med ett fördjupat samarbete mellan exempelvis åklagarkammarnas och domstolarnas kanslipersonal vad gäller vissa administrativa rutiner. Men ur ett rättssäkerhetsperspektiv framstår ett långtgående myndighetssamarbete mellan den rättstillämpande personalen som särskilt tilltalande.
Regeringens ambitioner vad gäller en långtgående samverkan mellan rättsväsendets myndigheter bör därför, enligt vår uppfattning, inte drivas för långt med hänsyn till domstolarnas särskilda karaktär. Värnandet om domstolarnas roll som opartiska och självständiga rättsskipare måste sättas före eventuella ”synergieffekter”.
Domstolsväsendets särskilda ställning i konstitutionellt hänseende bör även komma till uttryck i riksdagsarbetet. Därför är domstolsfrågornas naturliga hemvist i riksdagen enligt vår uppfattning i konstitutionsutskottet, snarare än i justitieutskottet.
Domstolars oberoende är avhängigt av en rad olika faktorer. Till de grundläggande kraven hör att verksamheten till största delen skall vara reglerad i lag. Genom lagstiftningens utformning och omfattning skall domstolarnas dömande påverkas. Det är lagstiftarens skyldighet att låta domstolar fritt tillämpa lagen och endast genom lagändring söka uppnå de politiska målsättningar som vunnit stöd i riksdagen.
Vikten av lagstyrning gör sig påkallad även i frågor rörande domstolsadministrationen. Vem skall ha huvudansvaret för administrationen och hur skall gränserna dras? Enligt vår uppfattning måste frågorna om domstolsadministrationen grundligt ses över i syfte att hitta former som bättre tar hänsyn till domstolars särskilda betydelse.
I dag ansvarar Domstolsverket, en under regeringen lydande myndighet, för domstolsadministrationen. Dess roll har sedan verket inrättades utvecklats och expanderat. Domstolsverket är i dag något mer än det administrativa serviceorgan som var dess ursprungliga funktion. Gränserna mellan rena administrationsbeslut och beslut rörande organisationsfrågor som påverkar den dömande verksamheten har blivit otydligare.
Ur ett internationellt perspektiv framstår den svenska domstolsadministrationen som något av ett unikum. Domstolsverket är inrättat av regeringen utan särskild lag. Instruktionen är given i en förordning utfärdad av regeringen. Generaldirektören utses av regeringen på begränsad tid, och även han är sålunda underställd regeringen. Generaldirektören avgör ensam alla väsentliga frågor rörande domstolsväsendets ekonomi, organisation, administration och fördelning och användning av beviljade anslag. Domstolsverket får vidare utfärda allmänna råd om utformningen av arbetsordningen vid tingsrätt.
Genom Domstolsverket kan regeringen i dag således utöva betydande inflytande över domstolarna. För att skapa ett oavhängigt och oberoende domstolsväsende är det nödvändigt att formerna för den centrala domstolsadministrationen ses över. Domstolsverkets roll i förhållande till domstolarna och till regering och riksdag bör därför utredas.
Vi vill ersätta dagens svenska domstolsverk med en domstolsadministration liknande den danska modell som infördes 1999. Motsvarigheten till Domstolsverket kallas i Danmark domsstyrelse och är inrättad med stöd av lag. Även instruktionen är meddelad genom lag. Domstyrelsen är därmed direkt underställd riksdagen, inte regeringen. Regeringen utser inte heller den direktör som ansvarar för den dagliga ledningen och justitieministern har ingen instruktionsrätt över domstyrelsen, vilket ytterligare förstärker domstolarnas självständighet.
En svensk domstolsstyrelse liknande den som införts i Danmark skulle innebära en betydande förstärkning av domstolarnas självständighet gentemot regeringen och Justitiedepartementet. Den viktiga principen att domstolarna endast lyder under lagarna skulle få ett tydligt praktiskt genomslag. Mot bakgrund av den förtroendespricka som uppstått mellan delar av domarkåren och Domstolsverket, vilket visat sig i olika debattinlägg i dagspressen, anser vi att det finns ett starkt behov av att se över domstolsadministrationen. Riksdagen bör begära att regeringen återkommer med förslag på en ny svensk domstolsadministration i enlighet med vad som anförs i motionen.
Av lika stor betydelse som domstolarnas självständighet är givetvis domarnas oavhängighet och oberoende i den dömande verksamheten. Det är av stor vikt att domaryrket förblir ett attraktivt yrkesval för de allra bästa juristerna. Oroväckande tecken de senaste åren att domarbanan inte längre lockar lika många sökande måste noga följas upp av regeringen för att se vilka åtgärder som är nödvändiga för att behålla och höja domaryrkets status i juristkåren.
Domaryrkets särskilda karaktär kommer till uttryck bland annat i 11 kap 5 § regeringsformen som reglerar i vilka fall en ordinarie domare får skiljas från sin tjänst. Det har ansetts som en så viktig rättssäkerhetsgaranti att domare efter utnämnandet i princip skall vara oavsättliga att det getts grundlagsskydd. Men även i övrigt är domaryrket ett yrke som i hög grad regleras i lag, bland annat vad gäller krav på svenskt medborgarskap och avlagd juris kandidatexamen. För domarna i de högsta instanserna finns ytterligare behörighetsregler angivna i regeringsformens 11 kap.
Som ett led i att förstärka domarnas konstitutionella ställning är det angeläget att även utnämningsförfarandet av de högre domarna reformeras. Medborgarnas förtroende för domstolsväsendet och rättstillämpningen förutsätter att utnämningsförfarandet präglas av större insyn vid utnämningar av de högre domarna.
I december 2000 överlämnades kommittébetänkandet Domarutnämningar och domstolsledning (SOU 2000:99). Betänkandet utgör ett bra beslutsunderlag för ett framtida utnämningsförfarande. Kommittén föreslår att det för utnämningar av högre domare inrättas ett särskilt beredningsorgan, en förslagsnämnd, som står självständigt från såväl regering som riksdag. Förslagsnämnden skall ha en blandad sammansättning bestående av domare, advokater och av riksdagen utsedda representanter för allmänheten.
Utnämning av domare bör präglas av så stor öppenhet som möjligt, och det s.k. kallelseförfarandet måste därför i allt väsentligt anses ha spelat ut sin roll. Vi kan därför ställa oss bakom kommitténs förslag där intresserade personer anmäler sitt intresse efter att lediga tjänster offentligt tillkännagivits. Enligt vår uppfattning bör dock regeringen alltjämt ha kvar det slutgiltiga ansvaret i utnämningsprocessen. För de fall där regeringen vill gå utanför nämndens förslag, föreslår kommittén en ordning där justitieutskottet skall hålla offentlig utfrågning av nämndens respektive regeringens kandidater.
Även om vi kan förstå bevekelsegrunderna bakom förslaget, den ökade insynen för medborgarna, anser vi att nyttan med offentliga utfrågningar i dessa ärenden kan ifrågasättas. Det är oklart vad en sådan utfrågning skall syfta till och vilka frågor som egentligen skall ställas. Det är inte otroligt att frågor av rent politisk karaktär kommer att ställas, vilket riskerar att minska medborgarnas tilltro till en från politiken fristående rättstillämpning. Offentliga utfrågningar kan även verka avhållande på lämpliga kandidater att anmäla sitt intresse och härigenom snarare begränsa urvalet av lämpliga kandidater än utvidga det. I denna del stöder vi alltså inte kommitténs förslag, utan anser att välmotiverade regeringsbeslut är tillräckliga för att tillgodose en tillräcklig insyn för medborgarna och dess representanter.
Ett långsiktigt hållbart domstolsväsende bör inrättas så att landets alla delar får en rimlig tillgång till rättskipning, inom ramen för en judiciellt och administrativt bärkraftig domstolsorganisation. Därtill måste en hög kompetens bibehållas inom domstolsarbetet genom att domare ges möjlighet till kontinuerlig utbildning inom ramen för individuellt utformade utbildningsplaner, något som förutsätter en organisationsstruktur bestående av domstolar av en viss storlek.
Enligt vår uppfattning bör domstolar, där så krävs för att uppfylla de övergripande målen med domstolsorganisationen, organiseras i en nätverksmodell, bestående av en samordnande tingsrätt som samarbetar med andra tingsrätter i en domkrets.
Endast den samordnande tingsrätten skall utgöra självständig myndighet. Beslut av administrativ karaktär skall det åvila domstolschefen att fatta beslut om. I domstolsledningen bör även övriga domstolars lagmän ingå i ett styrande lagmanskollegium.
Många av de administrativa uppgifter som i dag sköts av Domstolsverket bör flyttas ut till domkretsarna. Genom att koncentrera all administration till en domstol i domkretsen kan en hög administrativ kompetens upprätthållas vid den samordnande domstolen. Övriga domstolar i domkretsen kan koncentrera sina resurser på den rent dömande verksamheten, och även lagmännen vid dessa domstolar kan i högre utsträckning ägna sig åt faktisk rättskipning. Dessa befordrade domares juridiska kompetens kommer härigenom på ett bättre sätt att tas till vara.
Denna organisationsform kräver dock att riksdagen dels beslutar principerna för vilket lagligt skydd enskilda domstolar skall ha för framtida förändringar, dels hur dessa domkretsar skall ledas. Den första frågan aktualiserar behovet av lagregler för huvuddragen i domstolarnas yttre och inre organisation. Det går att ifrågasätta om kravet i regeringsformens 11 kap 4 § – att huvuddragen av domstolarnas organisation skall föreskrivas i lag i dag är uppfyllt. Lagregler avseende yttre och geografisk organisation saknas helt i dag vad gäller tingsrätterna. Till detta kommer art 6 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och dess krav på domstol ”som upprättas enligt lag”. Vi anser att regeringen bör återkomma med förslag på tydligare lagstiftning vad gäller de grundläggande ramar inom vilka underrätterna skall organiseras.
När det gäller den senare frågan bör vissa administrativa ledningsbeslut, fastslagna i författning, fattas av ett internt domarkollegium bestående av ordinarie domare i domkretsen alternativt samtliga domare i plenum. Utformningen av beslutsorganet bör kunna anpassas efter den enskilda domstolens eller domkretsens storlek.
Det är önskvärt att flytta ner beslutsfattandet i största möjliga mån till de enskilda domkretsarna, och regeringen bör här följa förslaget som presenterats i betänkandet Domarutnämningar och domstolsledning. Vi anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag på lagstiftning för hur domstolar i nätverk skall ledas och domarnas konstitutionella ställning.
Ett sätt att stärka domstolsväsendet och göra det mer oberoende och självständigt är att samla allt dömande inom en organisation. Dömandet – tillämpningen av lagen – är i dag splittrat på två allmänna domstolsorganisationer och ett antal specialdomstolar. Lagen är enhetlig och samlad, även tillämpningen bör vara så enhetlig och samlad som möjligt.
En ny svensk domstolsorganisation bör på sikt även inkludera länsrätter i domkretsen. Framför allt bör det undersökas vilka förutsättningar som finns för att flytta ut länsrättsdömande till de mindre tingsrätterna. Några av de allra minsta tingsrätterna måste sannolikt läggas ner på grund av vikande målunderlag. Men ett närmande mellan de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna, där visst länsrättsdömande flyttas över till de små tingsrätterna, skulle möjliggöra att fler domstolar vid mindre orter skulle få ett tillräckligt målunderlag för att fortsätta med dömande verksamhet. Fördelarna med den lilla, nära domstolen kan i ökad utsträckning behållas och även omfatta förvaltningsmålen. Nätverksmodellen skapar förutsättningar för ett flexibelt och självständigt domstolsväsende, där domstolarna snabbt kan anpassa sig till förändringar.
Det är nu dags att de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna närmar sig varandra. Regeringen har i skrivelser till riksdagen gjort den bedömningen att där det är ”lämpligt” bör länsrätter och tingsrätter samordnas med en gemensam chef och en gemensam administration. Avsaknaden av bärande principer för den svenska domstolsorganisationen blir tydlig när regeringen låter lokala förutsättningar och tillfälligheter styra hur domstolsväsendet utformas.
Vi menar att det finns avgörande principiella fördelar att på lång sikt låta de bägge domstolsorganisationerna närma sig varandra. För allmänheten skulle en enhetlig domstolsorganisation verka mindre förvirrande och för domstolspersonalen skulle det skapa en mer flexibel organisation och attraktivare arbetsplatser.
Vissa måltyper är av sådan art att de med fördel skulle kunna handläggas inom en sammanhållen domstolsorganisation. Vissa administrativa frihetsberövanden och verkställighetsmål, vilka i dag handläggs vid en centralt placerad länsrätt, skulle komma närmare de berörda parterna om man lät dessa måltyper avgöras vid en närmare tingsrätt. För personalen vid tingsrätten skulle tillskottet av dessa måltyper dessutom innebära en möjlighet att bredda kompetensen och förstärka målunderlaget vid domstolen.
1995 års domstolskommitté har i sin sammanställning av grundmaterial pekat på att de bägge organisationerna redan har närmat sig varandra successivt. Införandet av ett tvåpartsförfarande i förvaltningsdomstolarna var här ett viktigt steg som trädde i kraft så sent som 1996. Härigenom markerades förvaltningsdomstolarnas rättskipande roll och likheterna med de allmänna domstolarna.
Av domstolskommitténs grundmaterial framgår vidare att ett närmande även för med sig en rad positiva effekter. Det skulle innebära en höjd kompetens bland domarna, skapa en gemensam domarkultur, främja rättsutvecklingen och skapa moderna och attraktiva arbetsplatser, där inslaget av rutinartade arbetsuppgifter skulle minska.
Genom Sveriges medlemskap i EU och inkorporeringen av Europakonventionen om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter i den svenska rättsordning har en ny rättslig miljö uppstått. Europarätten skiljer sig inte mellan domstolar och den skiljer inte heller mellan olika domstolar.
Vår uppfattning är att specialdomstolar bör avskaffas och deras olika uppgifter föras över till det allmänna domstolssystemet. Systemet med s.k. partssammansatta domstolar är enligt vår mening inte förenligt med en ordning av mera strikt rättstillämpning.
Vid en överföring av specialdomstolarnas uppgifter till det allmänna domstolssystemet är det givetvis av stor vikt att man så långt möjligt söker tillvarata den juridiska sakkompetens som kommit att utvecklas vid specialdomstolarna. I en samlad domstolsorganisation kan tyngdpunkten i rättskipningen tydligare förläggas till första instans, medan överprövning snarare än omprövning bör prägla andra instansens uppgift. Att leda rättsutvecklingen, verka prejudicerande och rättsskapande samt att främja en enhetlig rättstillämpning är uppgifter som bör åvila Högsta domstolen.
Vi anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om hur special- och partssammansatta domstolar skall avvecklas och deras mål och ärenden överföras till det allmänna domstolsväsendet.
|
Stockholm den 4 oktober 2001 |
|
|
Fredrik Reinfeldt (m) |
|
|
Anders G Högmark (m) |
Maud Ekendahl (m) |
|
Jeppe Johnsson (m) |
Anita Sidén (m) |
|
Cecilia Magnusson (m) |
Karin Enström (m) |
|
Lars Björkman (m) |