Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att propositioner om EU:s rambeslut inom det rättsliga området även bör innehålla förslag om svensk följdlagstiftning.
Terrordåden i USA den 11 september 2001 påminde oss på ett brutalt sätt om att vår tro på öppenhet och frihet inte står oemotsagd. Vi som strävar efter att riva ned gränser och uppmuntra rörlighet måste också ställa krav på säkerhet och kontroll. Den svåra avvägningen blir att inte låta säkerhetstänkandet gå för långt och utvecklas i en riktning som underminerar de värden som de öppna samhällena har samlat sina befolkningar till stöd för genom demokratiska val.
Terrordåden utlöste av naturliga skäl en febril aktivitet inom världens demokratier. I hög hastighet fördes det fram förslag till nationell lagstiftning för att möjliggöra en effektivare terroristbekämpning. Inom EU-samarbetet har effekten blivit att det tidigare trögrörliga rättsliga samarbetet plötsligt fått fart.
Aktiviteten har bland annat skyndat på framarbetandet av föreliggande rambeslut som behandlar en europeisk arresteringsorder.
Vi moderater gav regeringen vårt stöd när rambeslutet skulle förhandlas fram i december 2001. Vi menade att Sverige fått tillräckliga garantier för att innehållet i rambeslutet inte skulle komma i konflikt med vår grundlag eller respekten för mänskliga rättigheter. Vi poängterade dock att vårt stöd för regeringens arbetslinje inte var att likställa med ett oreserverat stöd för slutprodukten. Härvid presenterade vi ett antal krav på hur det fortsatta arbetet inom ramen för tredje pelaren skulle utformas.
Vårt främsta krav var att regeringen skulle lägga fram relevanta förslag till följdändringar i den svenska lagstiftningen samtidigt som rambesluten presenteras för riksdagen. En samtidig lagstiftning möjliggör för de riksdagspartier som inte kunnat följa processen nära att utverka en lagrådsgranskning av dessa förslag.
Genom Amsterdamfördraget tillskapades rambeslut som ny form av rättsligt instrument inom tredje pelaren. Rambeslut ersatte institutet gemensam åtgärd. Rådet får, jämlikt avdelning VI, artikel 34.2 i Unionsfördraget, fatta rambeslut om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och författningar. Detta får ske på initiativ av kommissionen eller en enskild medlemsstat. Ett beslut att anta ett rambeslut förutsätter enhällighet i rådet.
Rambeslut är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som skall uppnås, men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. Rambeslut kan inte skapa rättigheter eller skyldigheter för enskilda personer så länge de inte har införlivats med nationell rätt (de saknar så kallad direkt effekt).
Justitieutskottet har uttalat att det är möjligt för riksdagen att godkänna ett utkast till rambeslut och först därefter fatta beslut om den lagstiftning som nödvändiggörs av beslutet. Att avvakta med följdlagstiftning på detta sätt borde emellertid enligt utskottet endast ske när det är påkallat av de tidsramar som gäller för EU:s antagande av rambeslutet.
Följande utkast till rambeslut har, förutom förevarande proposition, underställts riksdagen för godkännande. I inget av fallen har följdlagstiftning presenterats vid samma tidpunkt.
prop 1999/2000:72 Sveriges tillträde till vissa internationella överenskommelser för bekämpande av penningförfalskning m.m.,
prop 2001/02:58 Penningtvätt, identifiering, spårande, spärrande, beslag och förverkande av hjälpmedel till och vinning av brott,
prop. 2001/02:37 Förstärkning av den straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse,
prop. 2001/02:71 Utkast till rambeslut om gemensamma brottsutredningsgrupper inom EU,
prop. 2001/02:99 Sveriges antagande av rambeslut om åtgärder för att bekämpa människohandel,
prop. 2001/02:135 Sveriges antagande av rambeslut om bekämpande av terrorism.
Följdlagstiftning i form av ändringar i brottsbalken avseende förstärkning av det straffrättsliga och övriga skyddet mot förfalskning i samband med införandet av euron framgår av 2000/01:JuU9.
Avseende penningtvätt m.m. är det enligt uppgift fortfarande osäkert vilken sorts följdlagstiftning som kommer att krävas. Detta var bland annat föremål för Förverkandeutredningen (SOU 1999:147), som remissbehandlats och nu är under beredning på Justitiedepartementet.
Lagstiftning om olaglig inresa m.m. är enligt uppgift under utredning och kommer inte att föranleda proposition före sommaren. Man överväger införande av en särskild lag i stället för ändringar i utlänningslagen.
Lagförslaget om människohandel remitterades till Lagrådet, där förslaget rönte kraftfull kritik. ”Förslaget framstår inte som i alla hänseenden genomarbetat”, skriver Lagrådet i sitt yttrande. Förslaget anses vara ett hafsverk, knappast ens lämpat som en temporär lösning. Det leder till olämplig dubbelreglering och står inte i överensstämmelse med kraven på en klar och tydlig strafflag. Förslag till lagstiftning har trots detta presenterats och skall behandlas av riksdagen före sommaruppehållet.
EU-nämnden inrättades för att riksdagen skulle få insyn, inflytande och kontroll över den politik som regeringen driver i ministerrådet. Nämndens huvudsakliga uppgift är att samråda med regeringen inför beslut.
Nämnden har att ta ställning till dokument som befinner sig på förhandlingsstadiet inför ministerrådsmöten. Nämnden tar egentligen aldrig ställning till skarpa förslag utan nämndens arbete öppnar mest för oppositionspartier att sända med synpunkter inför det fortsatta arbetet. Det i sin tur leder till att nämnden ytterst sällan voterar. I alla avgörande förhandlingsskeden och vid det slutgiltiga antagandet av rambeslut har nämnden inget inflytande. Att biträda regeringens arbetslinje i nämnden kan därför aldrig betraktas som en garanti för fullt stöd för kommande slutprodukt.
Det har i många avseenden dessutom varit mycket svårt att följa förhandlingarna inför ministerrådsmöten i EU-nämnden. Handlingarna med diskussionsunderlag och utkast till rambeslut har varit svåra att få i tid och i gällande version. Ofta har handlingarna inte varit översatta och ledamöterna i nämnden har fått ta ställning till dokument på ömsom franska, ömsom engelska.
Allt detta leder till frågetecken kring nämndens arbetsformer och syfte. Regeringen har nu dessutom i medierna börjat framställa ett stöd för regeringens arbetslinje inför förhandlingar i ministerråd som liktydigt med ett oreserverat stöd för vad än slutprodukten efter förhandlingar blir. Det är en oacceptabel hållning.
En stor del av den offentliga debatten har förts kring hur dessa instrument såg ut som förslag i början av hösten 2001. Man har även hänvisat till förslag som förts fram i USA eller beslut som fattats inom ramen för FN-systemet. Exempel på dessa är diskussionen kring militärdomstolar i USA och frysningen av de tillgångar som tillhör den somaliska organisationen al-Barakaat. Diskussionerna har ofta sammanblandats och det har varit svårt att särskilja det ena förslaget från det andra. För den bredare allmänheten måste det därför ha varit omöjligt att skilja olika förslag från varandra.
Det rättsliga samarbetet och tillhörande rambeslut inom tredje pelaren är fördragsmässigt mellanstatliga. Någon normgivningskompetens kan alltså inte överföras från medlemsstaterna till unionen. Trots detta är framtagandet av rambesluten regeringsstyrda. Medlemsstaternas regeringar definierar vad man skall ta ställning till och hur ställningstagandet utformas.
Regeringen godtar utkast till rambeslut. Det ankommer på regeringen ensam att bedöma om det slutliga dokumentet avviker från utkastet till den grad att det skulle motivera ett nytt riksdagsbeslut.
Moderata samlingspartiet ser positivt på en utveckling som kan bidra till att friheten och öppenheten inom EU kan förenas med en förstärkt förmåga att bekämpa grov organiserad brottslighet och terrorism. Arbetet med rambeslutet om bekämpning av terrorism har dock blottlagt ett svenskt demokratiskt underskott och problem med EU:s ordning för fattande av beslut.
Ordningen i dag är att ministerråden fattar beslut efter att olika arbetsgrupper förberett ärendena. Det reella inflytandet ligger i händerna på tjänstemän och enskilda statsråd. Parlamentarikerna i Europaparlamentet och i de nationella parlamenten ges möjlighet att följa processen och informeras i efterhand, men har i realiteten inget inflytande.
I de flesta av EU:s medlemsstater har denna unika (och för svenska förhållanden ovanliga) möjlighet till ministerstyre balanserats av att en mycket bred andel av respektive parlaments folkvalda har sina partier representerade i regeringen. I elva av medlemsstaterna samlar regeringspartiet/regeringspartierna egen majoritet. I Sverige tvingas den socialdemokratiska regeringen söka stöd hos Vänsterpartiet och Miljöpartiet för att kunna regera. I valet 1998 hade Socialdemokraterna ett stöd hos endast 36,4 procent av folket.
Stödpartiernas hållning i regeringsfrågan, deras EU-motstånd till trots, ger Socialdemokraterna en unik maktposition inom EU-samarbetet, vilken kan tolkas som om de hade egen majoritet inom den svenska riksdagen.
Vi moderater ansåg att Sverige i december 2001 fått tillräckliga garantier för att utformningen av en europeisk arresteringsorder och regler för överlämnande mellan medlemsstaterna inte skulle komma i konflikt med svenska grundläggande fri- och rättigheter. Vi gav därför vårt stöd för regeringens arbetslinje då rambeslutet skulle fattas.
Genom att vi tog detta ansvar för det gemensamma arbetet med att bekämpa terrorism ansåg vi oss också ha rätten – för att inte säga skyldigheten – att göra anspråk på hur det fortsatta arbetet skulle genomföras. I detta avseende ansåg vi att man måste efterkomma de krav som framställts av svensk rättsexpertis. Därför presenterade vi i december 2001 rapporten Analys, förarbete och förankring i det europeiska samarbetet i vilken vi ställde upp ett antal krav. Bland annat anförde vi att
regeringen bör lägga fram relevanta förslag till följdändringar i den svenska lagstiftningen samtidigt som rambesluten presenteras för riksdagen,
regeringen bör ta initiativ till en ”förenklad remissrunda” hos svensk rättsexpertis innan beslut om antagande av rambeslut samt att
regeringen bör ta initiativ till en analys av hur övriga medlemsstaters rättsordningar fungerar i praktiken.
Avseende arresteringsordern specifikt ställde vi krav på regeringen att utreda hur de nya utlämningsreglerna kommer att påverka antalet utlämnade människor. Det skulle också vara av intresse att analysera huruvida rättstillämpningen kommer att förändras. En analys av hur utlämningsreglerna kommer att påverkas av de nationella lagstiftningsändringar som följer av det i tiden korresponderande rambeslutet om terrorism bör också göras. Terrorbrott är ett av de brott som listas i rambeslutet.
Rambeslutet skiljer sig i dignitet och känslighetsgrad från de övriga rambeslut som lagts fram för riksdagen. Det nu aktuella rambeslutet kräver stora ansträngningar avseende analys och utformning av följdlagstiftning.
Det kan konstateras att regeringen inte presenterar förslag till svensk lagstiftning till följd av rambeslutet i propositionen.
Någon analys avseende hur en svensk lag till följd av rambeslutet skulle komma att påverka rättstillämpningen i allmänhet eller antalet utlämnade människor i synnerhet presenteras inte. En svensk kodifiering av rambeslutet kan komma att innebära att fler människor utlämnas och det med större skyndsamhet än hittills. Det konstaterades i vår rapport i december 2001 att Justitiedepartementet under de senaste tre åren haft 52 begäranden om utlämning att hantera. Av dessa avslogs 16, medan 36 beviljades. För att belysa eventuella skillnader mellan det nya och det gamla instrumentet borde regeringen ha analyserat avslagen och jämfört dem med hur den nya rättstillämpningen skulle komma att se ut. Så har dock inte skett.
Regeringen anför att regleringen kommer att kräva ytterligare överväganden och utesluter inte att man i det fortsatta arbetet kan komma att avvika från de riktlinjer som skisseras i rambeslutspropositionen. Med hänsyn till svårigheterna med lagstiftningsarbetet är det oerhört viktigt att riksdagen ges möjlighet att ta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationell nivå samtidigt som man antar rambeslutet.
Sverige har ansett sig ha fått sina krav på rättssäkerhet tillgodosedda genom att man i preambeltexten angivit att grundläggande fri- och rättigheter inte får begränsas. Det är dock oklart vilken betydelse denna text har i realiteten.
Det är av respekt för rättssäkerheten som vi anser att den svenska följdlagstiftningen bör presenteras i samband med propositionen om antagande av rambeslutet. Det är nämligen först när substantiella förslag nagelfars inom ramen för den parlamentariska processen som eventuella brister eller problemområden upptäcks.
Terroristattackerna i USA den 11 september 2001 har medfört att terrorbekämpning har satts i fokus i det internationella samarbetet. Moderata samlingspartiet stöder naturligtvis detta arbete. Moderata samlingspartiet tar också sina åtaganden inom ramen för det europeiska samarbetet på största allvar. Det är samtidigt angeläget att säkerställa att rättssäkerheten inte urholkas. Detta krävs både för den yttre och för den inre legitimiteten.
EU:s tidsramar med krav på snabba beslut har föranlett regeringen att konsekvent skilja på godkännande och genomförande i Sveriges riksdag, med avsevärd tidsutdräkt mellan rambeslutet och den svenska implementeringen som följd. Tidsramarna är dock inget annat än produkter skapade av EU-systemet i sig självt.
Rambeslut kräver en allvarsam behandling gällande definitioner och konsekvenser inom lagens råmärken, avseende både den nationella rätten och folkrätten. Moderata samlingspartiet kan inte acceptera att rättssäkerheten och noggrannheten komprometteras.
Vi misstror inte regeringens förmåga till analys och problemlösing. Eftersom problemen tydliggörs först då man stöper rambeslutet i formen av svensk lagstiftning önskar vi emellertid att rambeslut och följdlagstiftning presenteras som en helhet.
|
Stockholm den 9 april 2002 |
|
|
Fredrik Reinfeldt (m) |
|
|
Maud Ekendahl (m) |
Jeppe Johnsson (m) |
|
Anita Sidén (m) |
Lennart Bolander (m) |
|
Cecilia Magnusson (m) |
Karin Enström (m) |
|
Lars Björkman (m) |
Anders G Högmark (m) |