1 Innehållsförteckning 13
2 Förslag till riksdagsbeslut 14
3 Motivering 14
3.1 Inledning 14
3.2 Terrorismbekämpning på nationell, regional eller internationell nivå 14
3.3 Rambeslutet och de mänskliga rättigheterna 15
3.4 Definitions- och gränsdragningsproblem 15
3.5 Terroristgrupp 16
3.6 Påföljder 16
3.7 Särskilda omständigheter – angiveri 17
3.8 Juridiska personers ansvar 17
3.9 Behövs den föreslagna kriminaliseringen? 18
3.10 Beslutsprocessen 19
Riksdagen avslår regeringens begäran om godkännande av utkast till rambeslut om bekämpande av terrorism.
Terrorism är en allvarlig företeelse riktad mot staten och dess institutioner. Terroristbrott skadar inte enbart vitala samhällsintressen utan utgör även ett hot mot enskilda i och med deras ofta urskiljningslösa art. Miljöpartiet vill på intet sätt förhindra bekämpandet av terrorism i sig. Givetvis måste en rad åtgärder vidtas för att förhindra och beivra terroristdåd samt inte minst åtgärder vidtas för att förhindra uppkomsten av terrorism. Föreliggande proposition om antagande av rambeslut om bekämpande av terrorism medför dock att vi hyser befogad oro vad avser konsekvenserna för den enskildes rättssäkerhet och för olika organisationers verksamhet.
Vi har sedan terroristattacken i New York den 11 september 2001 sett ett intensifierat arbete på internationell, regional och nationell nivå för att förhindra framtida terroristhandlingar. I arbetet har snabbheten prioriterats framför insikt och eftertanke. Terrorism är en komplex företeelse som innefattar allvarliga gärningar. I sammanhanget ingår även svåra definitions- och gränsdragningsproblem mellan vad samhället definierar som oacceptabla våldsmetoder och vad som under vissa förutsättningar skulle kunna definieras som ett legitimt användande av våld. Det sista skall inte tolkas så att vi anser att brott mot liv och hälsa i annat än extraordinära situationer kan legitimeras av ideologiska eller andra överordnade motiv. Vi anser endast att försiktighet och tid för analys och eftertanke är påkallat när det är fråga om att kriminalisera komplexa företeelser.
I förevarande rambeslut föreslås en definition av terrorism. Såväl fysiska som juridiska personer kan ådömas straffrättsligt ansvar. De föreslagna straffskalorna innebär stränga påföljder. Gärningsmannaskapet är omfattande, enär det innefattar såväl den som aktivt utfört en gärning som medverkan, försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja brott. De brott som upptas i ”gärningskatalogen” i rambeslutets artikel 1 är dock redan kriminaliserade enligt svensk rätt, så även medverkan, försök, stämpling och om så särskilt är stadgat även underlåtenhet att avslöja brott.
Förvisso måste alla krafter i samhället, oavsett nivån, söka verka för att åtgärda orsakerna till terrorismen samt beivra dess brottsliga yttringar. Gränsöverskridande terrorism kan inte bekämpas ensidigt på nationell nivå. Det sista är måhända inte ens önskvärt i och med att mycket är vunnet ifall världssamfundet gemensamt kan söka verka för att förhindra dess uppkomst genom positiva insatser för olika befolkningsgrupper och regioner.
Vi anser dock att EU primärt bör söka verka för att terrorismproblematiken löses på en global nivå genom ett aktivt arbete inom samtliga relevanta sektorer, inom FN. EU kan inte ensidigt åtgärda vare sig orsaken till terrorism eller dess konsekvenser på regional nivå.
Det är inte tillfyllest att i ingressen till rambeslutet ange att inget i konventionen kan tolkas som om syftet vore att begränsa eller hindra de grundläggande rättigheterna eller friheterna, t.ex. strejkrätt, mötesfrihet, föreningsfrihet och yttrandefrihet, inbegripet arbetstagares rätt att bilda fackförbund. Skrivningen är ohållbar och till intet förpliktigande. Den enda acceptabla skrivningen bör vara att rambeslutet inte skall tolkas så att de mänskliga fri- och rättigheterna inskränks.
Det föreslagna rambeslutet lider, som flertalet internationella konventioner rörande terrorism av definitions- och gränsdragningsproblem. Inom FN har, trots decenniers arbete, det internationella samfundet inte lyckats enas om en definition av terrorism. Detta handlar knappast om inkompetens att definiera en enskild bestialisk gärning, såsom ett terroristdåd, riktad mot en stat som uppfyller kriterierna för en demokrati, där oskyldiga skadats eller dödats. Problemet återfinns i att stater kan vara mer eller mindre demokratiska, att olika ideologier kan anses som mer eller mindre legitima (eller acceptabla) samt att enskilda och samhällets värderingar respektive samhällens styrelseskick kan förändras över tid. Det som en gång betraktades såsom en terroristgrupp kan sålunda med tiden komma att ses som en fullt legitim väpnad kamp mot icke demokratiska makthavare eller kolonialism. En från början accepterad gruppering kan över tid komma att betraktas såsom en terroristgrupp. Vår syn på olika grupperingar, deras mål, verksamheter och metoder kan förändras och är i hög grad beroende av vilket perspektiv vi själva har.
I och med att rådet sett sig föranlett att inflika ett utkast till uttalande till rambeslutet innebärande att motståndet mot naziregimen under andra världskriget inte kan betraktas som terroristhandlingar, kan man inte annat än konstatera att dessa gärningar utan uttalandet torde ha fallit under rambeslutets tillämpningsområde. Rådet hade knappast sett sig föranledda att komma med detta uttalande om risk därför inte förelegat. Förvisso var det fråga om krig, men inte aktiv väpnad konflikt i de länder som kapitulerat. Naziregimen skulle med största sannolikhet ansett att motståndsrörelsen fallit in under rambeslutets definition av terroristgrupp och terroristhandlingar för det fall motsvarande definition förelegat. Samma gränsdragningsproblem föreligger på grund av terrorismdefinitionen vad avser en rad befrielserörelser, men även antiglobaliseringsrörelsen och fredsaktivister löper risk att falla in under terrorismdefinitionen, om de förorsakar omfattande förstörelse av t.ex. privat egendom och därmed förorsakar betydande ekonomiska förluster. Förstörelse av ett JAS-plan innebär förstörelse av egendom med betydande ekonomisk förlust som följd, men gemene man lär ändock inte vara beredd att betrakta plogbilrörelsen som en terroristgrupp.
I en rättsstat är legalitetsprincipen och förutsebarheten grundläggande rättsprinciper. Legalitetsprincipen och förutsebarheten är särskilt viktiga när det är fråga om kriminalisering av allvarliga gärningar som kan rendera mycket stränga straff. Vi anser att den föreslagna definitionen av vad som skall anses vara ett terroristbrott inte uppfyller de rättssäkerhetskrav som måste kunna ställas. Definitionen är vid och tolkningsbar. Tillräckligt tolkningsbart för att olika medlemsstater skall kunna tolka rambeslutet extensivt eller restriktivt vid genomförande av rambeslutet. Detsamma gäller givetvis de rättstillämpande organen vars representanter inte lever frånkopplade från de rådande samhällsvärderingarna. EU:s medlemsstater är förvisso demokratiska, men det finns oroande krafter på de politiska ytterkanterna, inte minst främlingsfientliga dito, som inte längre kan betraktas som politiskt marginaliserade.
Genom rambeslutet kriminaliseras en grupp eller organisation som sådan. I svensk rätt är enskilda gärningar kriminaliserade. Den som begår en kriminaliserad gärning genom att begå själva gärningen, genom medverkan, försök, förberedelse, stämpling och underlåtenhet döms till ansvar därför. Förslaget om att straffbelägga ledande av, eller deltagande i en terroristgrupps verksamhet medför dessutom ytterligare definitions- och tolkningsproblematik, frånsett den som vidlåter terroristbrottsdefinitionen. Rambeslutets definition av vad som skall anses utgöra en terroristgrupp innefattar de flesta grupperingar som inte uppstått direkt och spontant.
Miljöpartiet ser dels inte behovet av att kriminalisera tillhörigheten till en terroristgrupp som sådan, dels föranleder oss detta att hysa viss oro för att kriminaliseringen av grupptillhörigheten sträcker sig längre än medgärningsmannaskapet enligt brottsbalken. Vi anser att endast gärningar som faller in under ett i brottsbalken befintligt brott och 23 kap. brottsbalken och som uppfyller samtliga relevanta rekvisit skall rendera ansvar. Ur rättsäkerhetssynpunkt måste gärningsmannakretsen definieras restriktivt.
Miljöpartiet har ingen invändning mot det generella stadgandet att de allvarliga gärningar som uppräknas i artikel 1 skall beläggas med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder. Det torde vara en självklarhet att påföljder skall stå i proportion till gärningen. Däremot anser vi att de angivna minimistraffen vad avser ansvar för ledande av terroristgrupp samt deltagande i terroristgruppsverksamhet är både väl stränga och godtyckliga. Innefattar ett ledarskap t.ex. stämpling skall påföljden givetvis svara mot det ansvar som kan läggas den tilltalade till last. Straffet torde per definition bli högt med hänsyn till gärningarnas art och den för brottet ledande rollen. Vad som skall vara avgörande är dock faktiskt gärningsmannaskap (enligt 23 kap. brottsbalken), inte att leda en grupp som sådan eller delta i en grupp utan att kunna tillvitas faktiskt gärningsmannaskap. Vidare ser vi en problematik vad avser det i rambeslutet stadgade maximistraffet om minst femton år. Svensk straffrätt innefattar inte femton år i de gängse straffskalorna, frånsett att även straff därutöver kan utdömas men då i form av livstids fängelse. I Danmark innefattar genomförande av beslutet en straffskala som inbegriper livstids fängelse. Regeringen anser att starka skäl talar för att en svensk påföljdsbestämning utformas på liknande sätt. Sverige får sålunda antas införa strängare straff än vad rambeslutet kräver. Vid mycket allvarliga brott såsom mord ter sig detta mindre stötande med hänsyn till att livstids fängelse redan ingår i straffskalan för mord. För vissa av de i artikel 1 angivna gärningarna ter sig dock straffskalan som väl sträng.
Miljöpartiet anser att strafflindring vid förundersökningsmedverkan (kronvittnen) inte hör hemma i den svenska rättsordningen. Med hänsyn till den misstänktes uppenbara motivation att söka erhålla strafflindring samt även att förringa sitt eget ansvar är detta en mycket tveksamt instrument.
Miljöpartiet ställer sig tveksamt till den föreslagna regleringen av juridiska personers ansvar. Det föreslagna ansvaret är alltför omfattande, t.ex. vad avser ansvar när en person agerar enskilt. Ansvar bör endast föreligga i de fall den juridiska personen som sådan aktivt deltagit eller bidragit till en brottslig gärning. (Härmed får förstås att den juridiska personen agerat genom sina företrädare.) Även vad avser en juridisk person måste ett faktiskt gärningsmannaskap, om ock indirekt med hänsyn till att en juridisk person inte kan handla i sig själv, kunna fastställas. Vi kan inte begära att juridiska personer skall ansvara för av dem icke sanktionerade brott begångna av deras företrädare eller annan.
Vi ifrågasätter starkt förslaget att medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att en juridisk person skall kunna hållas ansvarig när brister i den interna övervakningen eller kontrollen möjliggjort att enskilda kunnat begå något av brotten i artiklarna 1–3. Vad avses? Är avsikten att företag och organisationer skall övervaka och kontrollera sina anställda respektive sina medlemmar? Skall juridiska personer agera likt sämsta sortens exempel på vad som negativt menas med begreppet ”polisstat”. Vi får inte låta hotet och rädslan för terroristbrott ge upphov till en dylik kontrollmentalitet.
Ansvar för juridiska personer bör endast utdömas för det fall ansvar kan anses föreligga enligt brottsbalkens nuvarande ansvarsregler dvs. gärningsmannaskap, förberedelse, försök, stämpling etc. Märk väl att den som underlåter att i tid anmäla eller eljest avslöja brott som är å färde skall, om särskilt stadgats därom, dömas för underlåtenhet att avslöja brott. Underlåtenhet kan även utdömas ifall vederbörande inte insett, men bort inse att brottet var å färde. Det bör ånyo påpekas att frågan här är om mycket allvarlig brottslighet. De påföljder som uppställs om en juridisk person hålls ansvarig medför dessutom att verksamheten kan upplösas eller genom ekonomiska förluster omintetgöras.
Såsom inledningsvis konstaterats är de gärningar som upptas i artikel 1 redan kriminaliserade i medlemsstaterna. I Sverige kan de bestraffas enligt respektive relevant lagrum redan idag. Det finns dock inget uttryckligt terroristbrott och de föreslagna påföljderna är i vissa falla strängare än de svenska motsvarande. Vidare bör uppmärksammas att en misstänkt eller presumtiv terrorist redan idag kan utsättas för långtgående inskränkningar i utövandet av sina rättigheter. Vi ifrågasätter om det föreligger ett behov av en uttrycklig kriminalisering av ett specifikt terroristbrott, särskilt med hänsyn till definitions- och gränsdragningsproblemen som följer med brottsrekvisiten. Är syftet bakom införandet av ett terroristbrott att åstadkomma en lex specialis på grund av att brotten skall betraktas såsom särskilt allvarliga av samhället och rättstilllämparna finns andra framkomliga vägar än ett specifikt brott. Samtliga föreslagna faktiska gärningar återfinns i brottsbalken. Har en gärning begåtts i terrorsyfte/led i terrorverksamhet kan detta t.ex. vara något som föranleder att brottet skall anses vara grovt. Vill man att dessa brott skall rendera straffskärpning kan, såsom vad gäller brott med rasistiska förtecken, terrorsyfte/led i terrorverksamhet utgöra en försvårande omständighet. Visserligen kvarstår problematiken att i det enskilda fallet konstatera huruvida brottet begåtts i terrorsyfte eller som ett led i terrorverksamhet. Kriterier härför kan uppställas i förarbeten och utarbetas i praxis. Fördelen är dock att en i lag stadgad definition ersätts med en ”friare” (ej mer extensiv) bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.
Påpekas skall att regeringen själv angående påföljdsbestämningen uttalar att straffmätningen i det enskilda fallet får ske enligt gängse regler. Utgångspunkten för bedömningen måste sålunda vara den handling gärningsmannen gjort sig skyldig till, den skada, kränkning eller fara som handlingen inneburit samt vad gärningsmannen insett eller bort inse om detta samt de avsikter eller motiv hon eller han haft. Regeringens egna ord medför indirekt att ett specifikt terroristbrott inte behöver införas. Samma resonemang kunde lika gärna ha avsett en reglering om straffskärpning för brott som begåtts i terrorsyfte.
Miljöpartiet kan inte ställa sig bakom ett rambeslut och därmed förbinda sig att genomföra detsamma på nationell nivå, utan att ha möjlighet att ta ställning till de svenska reglernas faktiska utformning. regeringen skriver själv i propositionen att fortsatta analyser krävs för att utröna vilka åtgärder som krävs för att genomföra rambeslutet på nationell nivå.
Vi uppskattar att regeringen krävde en parlamentarikerreservation. Regeringen borde dock ha begärt en längre tidsfrist för riksdagens godkännande på det att tid givits att utarbeta ett svenskt lagförslag, vilket på sedvanligt vis tillställts diverse remissinstanser och Lagrådet. Vi har i tidigare motioner kritiserat den för rambeslut gällande beslutsprocessen, vilken utmärks av tidsbrist och brist på fullödig gängse riksdagsbehandling, inbegripet behovs- och konsekvensanalys, remissbehandling, uttömmande förarbeten, politisk debatt och förankring. Dessutom är det regel för de rambeslut riksdagen hitintills ställts inför att genomförandetiden är mycket kort satt, kortare än vad som gäller vid implementeringen av direktiv. I detta fall skall medlemsstaterna ha genomfört innehållet i rambeslutet senast den 31 december 2002. Inom samma tidsfrist skall medlemsstaterna till rådet, generalsekretariatet och kommissionen översända den lagstiftning och dylikt som rambeslutet föranlett. Rådet skall därefter senast den 31 december 2003 bedöma om de vidtagna genomförandeåtgärderna är tillräckliga. (Märk väl att rådet sålunda får väsentligen längre tid till sitt förfogande för utvärderingen av vidtagna åtgärder, än medlemsstaterna får för att genomföra rambeslutet.) I slutändan torde EG-domstolen få döma vid genomförandetvister och/eller tolkningsproblem.
Elanders Gotab, Stockholm 2002
|
Stockholm den 4 april 2002 |
|
|
Kia Andreasson (mp) |
|
|
Per Lager (mp) |
Marianne Samuelsson (mp) |