Under de närmaste åren kan vi förvänta oss betydande säkerhets- och försvarspolitiska förändringar i Östersjöregionen. Det handlar om förändringar som kan få betydande konsekvenser för Sverige.
Det allt närmare samarbetet mellan Europas folk gör att förutsättningarna för en fredlig utveckling är större än någonsin i europeisk historia. Men vi får inte ta den goda utvecklingen för given. Även om den säkerhetspolitiska situationen i och kring Europa blivit mycket bättre kännetecknas den av fler osäkerheter än under kalla kriget.
Antalet länder i världen som i dag stöder grundläggande värderingar om frihet, demokrati, marknadsekonomi och respekt för mänskliga rättigheter har blivit fler än före kalla krigets slut. Detta skapar nya möjligheter att på global nivå främja frihet, fred, välstånd och samarbete mellan nationer.
Samtidigt finns det otillförlitliga stater, terroristgrupper och etniska konflikter som hotar stabiliteten på olika håll i världen. Spridning av massförstörelsevapen och internationell terrorism utgör i dag de största hoten mot global fred och säkerhet.
Terroristattackerna mot USA den 11 september 2001 var en fruktansvärd påminnelse om att vi står inför nya typer av hot mot det öppna och demokratiska samhället. Detta är hot som måste tas på största allvar. Det är viktigt att det finns politisk vilja och förmåga att i tid förändra svensk säkerhets- och försvarspolitik för att kunna bemöta nya utmaningar som Sverige som nation kan ställas inför i framtiden.
Sverige behöver en framåtblickande säkerhets- och försvarspolitik där grundläggande nationella intressen tillvaratas. Försvarspolitiken skall grundas på en doktrin som främjar den svenska befolkningens trygghet både på kort och lång sikt. En sådan doktrin måste ge handlingsfrihet och utgå från en trovärdig försvarsförmåga.
Huvudmålsättningen skall vara att trygga Sveriges säkerhet genom ett starkt och insatsberett försvar med god förmåga att delta i internationella krishanteringsinsatser. Ett modernt svenskt försvar skall hålla hög kvalitet och formas efter den förändrade strategiska miljön och de uppgifter som skall lösas. Det handlar om såväl moderna välutbildade förband som personella, materiella och finansiella resurser.
Internationellt samarbete kommer att vara av grundläggande betydelse för svensk säkerhet under 2000-talet. De hot Sverige kan stå inför i framtiden kan inte bemötas på egen hand, utan måste avvärjas i gemenskap med andra fria och demokratiska nationer. Ett nära samarbete mellan Europa och USA utgör här den bästa fredsgarantin. Det handlar om att tillsammans förhindra spridningen av massförstörelsevapen, bekämpa internationell terrorism samt främja demokrati och mänskliga rättigheter. Det handlar om att Sverige måste kunna svara mot de förpliktelser vi har som FN- och EU-medlem.
Försvarsbeslutet 2001 fattades som följd av hastigt påkomna ekonomiska svårigheter, snarare än som ett steg i en rationell beslutsprocess. Beslutet är det infrastrukturellt mest omfattande för Försvarsmakten i modern tid. På samma gång skall följande ske:
Halva organisationen avvecklas.
Höga ambitioner vad gäller teknisk förnyelse och internationell förmåga realiseras.
Betydande anslagsminskningar (i verkligheten inte 10 % utan snarare 15–20 %) genomförs.
Avsikten att genomföra allt detta samtidigt har i verkligheten visat sig vara en omöjlig ekvation. Genom en kombination av osäkra ingångsvärden och omfattningen av förändringarna har en ohanterlig situation skapats. Försvaret närmar sig, främst genom förluster av kvalificerad personal, systemkollaps på väsentliga områden. Detta sker samtidigt som anda och arbetslust i hela försvaret påverkas negativt av den kraftiga besparing förbandsverksamheten tvingats till i år.
Ansvaret för dagens försvarskris vilar i första hand på regeringen. Likväl bär också Försvarsmakten ett stort ansvar för det bristfälliga planeringsunderlag som presenterats. Ambitionen att ”byta försvarsmakten” är både nödvändig och riktig. Det finns ingen väg tillbaka till det mobiliserande massförsvaret. Samtidigt kan inte den planlösa nedrustningen av det svenska försvaret tillåtas fortsätta. Vi stöder inte regeringens kraftiga besparingar på försvarsområdet. Tvärtom visar utvecklingen att större ekonomiska resurser är nödvändiga för att klara den fortsatta moderniseringen av försvaret.
Utgångspunkterna för denna förändring bör vara att Sveriges säkerhetspolitiska läge är radikalt annorlunda än under åren kring murens fall.
Det säkerhetspolitiska läget i vårt närområde utvecklas i en positiv riktning. De baltiska länderna kommer sannolikt att inbjudas att bli Natomedlemmar i samband med Natos toppmöte i Prag i november 2002. Rysslands reformprocess är förhoppningsvis oåterkallelig, men alldeles säker är det ännu för tidigt att vara. Behovet av militär styrka får inte styras av dagsformen hos våra närmaste grannar. Militär förmåga har ett egenvärde i handlingsfrihet inför det oväntade. Ett starkare försvar ger ett stöd för politiskt agerande i Östersjöområdet samtidigt som det skapar en säkerhetsmarginal både inför oväntade hot och efterfrågan på svenska militära insatser i världssamfundets tjänst.
Vi delar inte regeringens syn på att det går snabbt att återupprätta en stark svensk försvarsförmåga. Alltför många osäkerheter är förenade med anpassningsdoktrinen för att kunna inteckna denna och på så sätt motivera uteblivna militära satsningar i dag.
Efterfrågan från världssamfundet på svenskt deltagande i internationella insatser kommer sannolikt att öka. Det ligger i svenskt intresse att erbjuda såväl militära som civila resurser för att därmed med kraft och fullt ut bidra till fred och säkerhet i omvärlden.
Det nationella försvaret kan inte avskrivas. Den nationella försvarsförmågan och den internationella förmågan bör utvecklas hand i hand. Dessa är varandras förutsättningar och i verkligheten två sidor av samma mynt. Endast ett starkt svenskt försvar utgör den bas och grund som erfordras för större satsningar på internationellt fredsarbete med militära medel.
Den pågående försvarsreformen har många brister. Mycket är feltänkt och mycket återstår att formulera. Resurserna är otillräckliga. Allvarligast är bristen på försvarsdoktrin och säkerhetspolitiskt sammanhang. Även om mycket kunde gjorts annorlunda finns det mycket som nu – hösten 2001 – inte ens är möjligt att göra om. Omvandlingen mot ett mindre och verkligt insatsberett försvar måste fortsätta. Försvarsmakten lider av akuta ekonomiska problem som också leder till att förändringsprocessen tappar fart och på område efter område riskerar att självdö.
När försvarets verksamhet omprövats som helhet och nya uppgifter formulerats måste organisation och struktur också i övrigt gå hand i hand. För att försvarsreformen skall kunna genomföras framgångsrikt krävs bl.a. följande insatser:
Personalförsörjningssystemet
Såväl värnpliktiga som anställda utbildas och verkar i system som formats under det kalla kriget. Inga av de förändringar som genomförts under senare år verkar i riktning mot ett mer insatsberett försvar med högre kvalitet. Regeringens nej till att korttidsanställa soldater och sjömän hotar omöjliggöra för Försvarsmakten att lösa sina huvuduppgifter. Officersutbildningens akademisering bör fullföljas samtidigt som ett rent flerkarriärsystem införs. Den grundläggande, försvarsmaktsgemensamma officersutbildningen bör omprövas till förmån för en utbildning som förenar krigarens hantverksskicklighet med vidsyntheten och överblicken hos den unge akademikern.
Logistik
De förändringar som sker på underhållstjänstens område präglas av centralisering och förväntad fredsrationalitet snarare än underhåll för en aktiv organisation i verksamhet i vårt närområde såväl som längre bort i världen. FORGUS och andra åtgärder riskerar att motverka den nödvändiga omställningen och minska i stället för att öka beredskap och kvalitet. Under den fortsatta utvecklingen måste kraven på ökad beredskap och kvalitet i underhållstjänsten särskilt beaktas.
FoU och materielanskaffning
Genom ett förvaltningsinriktat beställar–utförarsystem har regeringen abdikerat från viktiga styrmedel i försvarspolitiken. Materielanskaffningens internationalisering och FoU-satsningars långsiktiga och strategiska betydelse talar för att dessa uppgifter bör knytas närmare Försvarsdepartementets centrala avvägningsfunktion. FMV:s roll som självständig myndighet bör omprövas i samband med en större översyn av ledning och styrning av och inom För-
svarsmakten.
Ledning och ekonomi
Det säkerhetspolitiska läget präglat av försvarets internationalisering och allt mindre av förvaltningsmässig styrkeuppbyggnad i väntan på det stora kriget kräver ”rakare rör” mellan högsta politiska och högsta militära ledning. Ett närmande/inordnande av försvarets högsta ledning i Försvarsdepartementet vore ett steg i rätt riktning. Försvarsmakten bör utvecklas mot att bli en rent verkställande organisation. Ökad centralisering i denna del måste motsvaras av decentralisering av ansvar för genomförandet. Verksamhetsansvariga chefer på olika nivåer måste ges ett helhetsansvar också i ekonomiska frågor. Först då kan ansvar utkrävas. Verksamhetsledningssystemet bör omprövas. Försvaret bör ledas i ett gemensamt spår. Den föreslagna planeringsmyndigheten för det civila försvaret bör utformas som en stabsmyndighet och eventuellt inordnas i Regeringskansliet. En krishanteringsfunktion i enlighet med försvarsberedningens förslag bör inrättas snarast i Regeringskansliet.
Utbildning & organisation
I stället för ett fortsatt mobiliserande försvar bör alltmer av ”stående” förband utvecklas. För att skapa en lärande kompetensorganisation vars förmåga i väpnad strid och andra uppgifter ständigt förfinas måste organisationen finnas och verka. Rullande utbildning och omsättning av värnpliktiga bör prövas. De förband som används i internationella insatser bör om möjligt grundutbildas. Nationella och internationella styrkor integreras i största möjliga utsträckning. Officerare placerade vid förband som genomför utlandsmission bör följa sitt förband. Förmåner, försäkringar och familjestöd bör utvecklas för att kunna ålägga den anställda personalen denna utökade tjänstgöringsskyldighet.
Förband & struktur
Organisationen bör renodlas. De förband som skall ha sådan beredskap att förbanden är insatsberedda bör extraheras ur dagens insatsorganisation (bataljoner, fartygsdivisioner respektive flygdivisioner). Övriga delar av organisationen kräver mobilisering eller återtagning respektive ges en femårig förberedelsetid (anpassning). Nationella skyddsstyrkor bör utvecklas snarast vilket ger hemvärn och frivilligorganisationer ett sammanhang att verka i, samtidigt som viktiga bevaknings- och territorialförsvarsuppgifter löses.
Utveckling och anskaffning av lednings- och informationssystem bör forceras. Om försvaret som helhet skall nå nödvändig förmåga krävs att den dagliga verksamheten i allt – i fred, kris och krig – utnyttjar modern teknik. Informations- och sensorteknologins utveckling vänder inte gamla sanningar helt över ända, men skapar nya möjligheter till överblick och beslutsfattande. En klok försvarspolitik utnyttjar dessa möjligheter fullt ut utan att ge tekniksprången en religiös innebörd. Utveckling av modulära förband som kan ingå i mer ”behovssammansatta” styrkor är exempel på mål som verksamheten bör inriktas mot.
Sammantaget står försvaret – såväl militärt som civilt – inför mycket stora utmaningar. Politiskt ledarskap, tillräckliga resurser och beredskap för också det osannolika och oväntade är nödvändiga ingredienser i en framåtsyftande försvarspolitik.
Moderata samlingspartiet står berett att bidra med att gjuta framtidstro i ett försvar som lider av sju års socialdemokratiskt vanstyre. Arbetsro är omöjlig att uppnå i bemärkelsen att stanna upp. Likväl måste en trygghet i förändringen åstadkommas. Det har regeringen misslyckats med. Därför förtjänar försvaret i dag inte bara beteckningen ett svårskött, utan också ett vanskött, pastorat, i långt fler bemärkelser än vad avser de akuta ekonomiska problemen.
1 Ett aktivt och flexibelt försvar – sammanfattning 9
2 Innehållsförteckning 14
3 Förslag till riksdagsbeslut 15
4 Säkerhetspolitik 16
4.1 En föränderlig värld 16
4.2 Sverige och det internationella samarbetet 16
4.2.1 FN:s globala roll 17
4.2.2 EU:s krishanteringsförmåga 17
4.2.3 Nato kärnan för säkerhet och stabilitet i Europa 18
4.2.4 OSSE:s roll inom konfliktförbyggande och krishantering 19
4.2.5 Ryssland 19
4.2.6 Östersjöregionen 20
4.3 Slutsatser 20
5 Försvarsmakten i dag 22
5.1 Doktrin och organisation 22
5.2 Ekonomi 22
5.3 Omstrukturering 23
6 Varför har det blivit så? 24
6.1 Bakgrund 24
6.2 Nätverksförsvar 25
6.3 Slutsatser 26
7 Resursstyrning och ledning 27
7.1 Erfarenheter 27
7.2 Förändrad inriktning av den försvarspolitiska beslutsprocessen 29
8 Strategiska mål för försvarspolitiken 30
8.1 Doktrin 30
8.1.1 Grunder 30
8.1.2 Försvar mot väpnat angrepp 30
8.1.3 Hävda svenskt territorium och svensk integritet 30
8.1.4 Bidra till fred och säkerhet i omvärlden 30
8.1.5 Stärka det svenska samhället vid svåra påfrestningar i fred m.m. 31
8.2 Ledning vid kriser och under krig 31
8.2.1 Ett ledningssystem 31
8.2.2 Ledning av Försvarsmakten 32
8.3 Det militära försvarets utveckling 33
8.3.1 En organisation i fred och krig 33
8.3.2 Förbandsutveckling 33
8.3.3 Personalförsörjning 36
8.3.4 Värnplikten 36
8.3.5 En officerskår – flera karriärvägar 37
8.3.6 Dags också för yrkessoldater? 39
8.4 Materielförsörjning 39
8.5 Civilt försvar 40
8.6 Anpassningsförmåga 41
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om inriktning av den försvarspolitiska beslutsprocessen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om säkerhetspolitiken.
Riksdagen avslår regeringens förslag till Försvarsmaktens operativa förmåga.
Riksdagen beslutar om doktrin för Försvarsmakten, i enlighet med vad som anförs i motionen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en översyn av Försvarsmaktens högsta ledning, i enlighet med vad som anförs i motionen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om planeringsledning för det civila försvaret.
Riksdagen beslutar om inrättande av krishanteringsfunktion i Regeringskansliet, på länsstyrelser och i kommuner, i enlighet med vad som anförs i motionen.
Riksdagen beslutar om en ny verksamhetsledning inom Försvarsmakten, i enlighet med vad som anförs i motionen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om det militära försvarets utveckling.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om Försvarsmaktens materielförsörjning.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om värnpliktsfrågorna.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om korttidsanställda soldater och sjömän.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om översyn av officerarnas utbildning och karriärgång.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om det civila försvaret.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om anpassningsförmåga.
Det allt närmare samarbetet mellan Europas folk gör att förutsättningarna för en fredlig utveckling är större än någonsin i europeisk historia. Det ställer på många sätt större krav på svensk säkerhets- och försvarspolitik än under den tid då spänningen mellan öst och väst var den dominerande säkerhetspolitiska utmaningen.
Säkerhetsstrukturerna i Europa utvecklas i snabb takt. Samarbete och engagemang vävs allt tätare genom många olika organisationer: FN, EU, Europarådet, OSSE och Nato där EAPR och PFP är samarbetsstrukturer för icke-medlemmar. Den centrala principen i detta europeiska säkerhetssamarbete är att inte stänga andra ute, utan att välkomna nya medlemmar.
Nato är ryggraden i den alleuropeiska freds- och säkerhetsordningen och spelar en huvudroll i krishanteringen på Balkan. EU förstärker den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken med en försvarspolitisk dimension. Europarådet och OSSE sätter normer och övervakar efterlevandet samt bidrar till krishanteringen.
Internationellt samarbete har också blivit naturligt i den svenska säkerhetspolitiken. Sveriges frihet och säkerhet är beroende av säkerhetspolitisk samverkan med andra länder. Gamla föreställningar om neutralitet och alliansfrihet har förlorat sin relevans.
I arbetet med att utveckla EU:s framväxande krishanteringsförmåga spelar Sverige en aktiv roll. Vi har sedan länge funnits med i Natosammanhang på Balkan. Det nordiska samarbetet på försvarsområdet byggs ut. Det utvecklas också ett försvarsmaterielsamarbete mellan ledande europeiska länder som är av väsentlig betydelse för vår egen säkerhet.
Även om den säkerhetspolitiska situationen i och kring Europa har blivit mycket bättre kännetecknas den av fler osäkerheter än under det kalla kriget. Det är mot denna bakgrund som vi moderater formulerar våra krav på förnyelsen av det svenska försvaret:
Försvaret av Sverige är utgångspunkten och den dimensionerande uppgiften.
Förmågan att delta i militärt samarbete och internationella insatser skall öka.
Förmågan att förstärka försvaret skall säkerställas.
Sverige behöver både ett starkt nationellt försvar och en betydande militär förmåga att kunna hantera kriser tillsammans med andra nationer.
Den svenska befolkningens trygghet måste värnas i ett långsiktigt perspektiv. 1990-talet blev omvandlingens decennium där Berlinmurens fall, Sovjetunionens upplösning och frigörelsen av länderna i Öst- och Centraleuropa förändrade hela den politiska scenen i Europa.
Europa har genomlevt ett sekel av inbördeskrig, förtryck och mänskligt lidande som saknar motstycke i historien. Samtidigt har andra hälften av seklet varit den mest framgångsrika perioden i kontinentens historia. Under århundradets sista decennium har emellertid krigets verklighet kommit tillbaka på vår egen kontinent.
Terroristattackerna mot USA den 11 september utgör en kuslig påminnelse om att vi också står inför nya typer av hot. Aldrig tidigare har det genomförts en terroristattack mot tusentals civila. Terroristerna dödar oskyldiga människor för att bryta sönder det öppna och demokratiska samhället. Kampen mot terrorismen ställer andra och nya krav på svensk säkerhets- och försvarspolitik.
Sverige är inte militärt isolerat. Genom EU-medlemskapet ingår vi i en moralisk, politisk och ekonomisk allians. Krishantering med såväl militära stridskrafter som med civila instrument har blivit en reguljär del av det svenska försvaret. Samarbete inom FN, EU och Nato ställer krav. Sverige kan inte stå neutralt om ett EU-land eller grannland skulle utsättas för hot eller angrepp. Solidariteten måste bli en bärande idé i svensk säkerhetspolitik.
En hörnsten i svensk utrikes- och säkerhetspolitik är att stödja principerna i FN-stadgan, där det viktigaste är att förhindra anfallskrig, folkmord och folkfördrivning. Sverige måste värna denna grundläggande del av den internationella rätten även när FN-principerna bryts i närområdet.
FN:s säkerhetsråd har det övergripande ansvaret för internationell fred och säkerhet. Men det är inte alltid som säkerhetsrådet förmår ta sitt ansvar. Även i framtiden kan det komma nya kriser där det internationella samfundet måste agera trots att inte säkerhetsrådet givit klartecken. Ett sådant agerande måste alltid vara förenligt med FN-stadgans principer.
Europa stod handfallet medan etnisk rensning ägde rum på Balkan. Detta får inte hända igen. Europa kan inte ständigt förlita sig på att USA skall komma till undsättning i krissituationer. EU måste därför ta ett större ansvar för att säkra frihet och fred och förhindra folkmord. För närvarande pågår ett arbete med att bygga upp en gemensam europeisk säkerhets- och försvarspolitik (ESDP) för att stärka EU:s militära och civila krishanteringsförmåga. EU:s medlemsländer har fastslagit att europeisk krishantering skall ske i enlighet med FN-stadgans principer.
År 2003 skall EU ha beredskap att snabbt sätta in en militär styrka på upp till 60 000 man samt upp till 5 000 civilpoliser i en krissituation. ESDP vilar på två ben: konfliktförebyggande och krishantering. Huvudpoängen är att skapa strukturer för att inte behöva ta till krishantering.
En större kris på den europeiska kontinenten kommer att kräva att Nato agerar. EU-ledda militära insatser kommer endast att bli aktuella i situationer där Nato som helhet valt att inte agera. EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (ESDP) är ett viktigt komplement till Nato för europeisk säkerhet.
När EU tar steg mot en stärkt krishanteringsförmåga krävs att retoriken backas upp med resurser. Det vore inte trovärdigt att bygga upp nya militära strukturer inom EU, utan att tillföra ökad militär kapacitet. Men det handlar också om förmåga till snabba insatser. Det måste finnas väl fungerande beslutmekanismer, politisk vilja samt finansiella resurser att agera om det uppstår en krissituation som kräver en EU-ledd insats.
Flera europeiska länder, däribland Sverige, har dock kraftigt skurit ned sina försvarsanslag. Detta inger oro och sänder felaktiga signaler till omvärlden. Varje land måste nu aktivt vidta åtgärder för att skapa en trovärdig insatsförmåga.
Det saknas inte svenska ambitioner att delta i militär krishantering, men förmågan att delta är begränsad. Nedrustningen innebär att Sverige inte har en tillräcklig militär kapacitet. Sveriges röst i världen blir svagare då förmågan att försvara det egna landet och att bidra när världssamfundet hotas blir för svag.
Dessutom måste Sveriges snabbinsatsförmåga stärkas. Det svenska bidraget till KFOR anlände uppseendeväckande sent. Regeringens ovilja att bidra till operationen Alba och den snabba urdragningen från Bosnien visar att Sverige ofta har varit ovilligt att delta eller snart till neddragning. Händelser som dessa får inte upprepas. Sverige måste fullt ut ta sitt ansvar för Europas frihet, fred och säkerhet. Sveriges bidrag till ESDP bör förstärkas med ett stridsvagnskompani och en amfibiestridsgrupp. Sverige bör hålla en högre beredskap när det gäller civila insatser, särskilt vad gäller poliser.
Sverige har under de senaste åren gjort successiva vägval i säkerhetspolitiken. I varje praktiskt hänseende har Sverige valt samarbetets väg. Ett öppet och nära samarbete med Nato har blivit en oomstridd och naturlig del av svensk politik. Ett svenskt medlemskap i Nato är ett naturligt steg på den väg mot utökat säkerhetspolitiskt samarbete som varit Sveriges under det senaste decenniet.
I dag utgör ett öppet och nära samarbete med Nato en självklar del av svensk politik. Det svenska försvaret anpassas till Natos system, och svenska officerare samövar med sina Natokolleger. Svensk fredsbevarande trupp i Kosovo står under Natobefäl. Det är viktigt att Sverige kan säkra sitt inflytande i de operationer som Nato leder och som Sverige deltar i.
Den svenska säkerhetspolitiken syftar ytterst till att värna om medborgarna i en fri och säker nation. Det är därför viktigt att Sverige i framtiden inte hamnar i en situation där vårt land utgör det enda av de nordisk-baltiska länderna som valt att stå utanför Nato. En sådan situation skulle leda till en isolerad position för Sverige, vilket skulle stå i direkt strid med svenska intressen.
Den dag samtliga nordiska länder delar samma säkerhetsordning ökar möjligheterna att bygga gemensamma lösningar, och samarbete underlättas. I det fortsatta arbetet måste Sverige fullt ut medverka för att stärka Europas militära kapacitet och dess förmåga att ta ett ökat ansvar för den europeiska säkerheten.
Tillsammans med FN, Nato, EU och Europarådet är OSSE ett viktigt element i det säkerhetspolitiska samarbetet. Organisationen får en allt mer betydelsefull roll vad gäller att skapa samarbetsformer för att förhindra ytterligare konflikter på kontinenten, och för att neutralisera spänningar mellan forna fiender.
OSSE:s huvuduppgifter är konfliktförebyggande och krishantering, vilket är särskilt viktigt i Tjetjenien och i de så kallade frusna konflikterna i Nagorno-Karabach, Sydossetien, Abchasien och Transnistrien. Organisationens stöd till etablerandet av demokratiska samhällen baserade på rättsstaten syftar till att förebygga lokala konflikter, återupprätta stabilitet och att skapa fred i krigshärdar. Genom sina många fältmissioner och operativa aktiviteter hanterar OSSE ett brett spann av säkerhetsrelaterade frågor – inkluderande vapenkontroll, förebyggande diplomati samt förtroende- och säkerhetsbyggande åtgärder.
OSSE:s styrka bottnar i ett brett medlemskap – 55 medlemsstater från Vancouver till Vladivostok – och en etablerad tradition av öppen dialog och konsensusskapande. Sverige bör verka för att OSSE får utökat ansvar för säkerheten i Östeuropa, Kaukasus och Centralasien.
Relationerna till Ryssland utgör en av huvudfrågorna inom europeisk säkerhetspolitik. Nedgången i rysk militär förmåga kan inte intecknas som en grund för utformningen av framtidens svenska försvar på det sätt som regeringen föreslår. Osäkerheten är således alltjämt det dominerande draget i utvecklingen i vårt närområde.
Det är viktigt att Europa tillsammans med USA bygger upp ett långsiktigt och nära samarbete med Ryssland. Ryssland får inte avvisas och lämnas att ensamt möta framtiden. Det skulle undergräva landets ekonomi och skapa grogrund för social oro, med politiska risker som följd. Det ligger i Sveriges och EU:s intresse att bistå Ryssland att bygga de strukturer som krävs för att utveckla en stark demokrati och en väl fungerande marknadsekonomi. Ett sådant Ryssland kommer att bli en stark partner till EU.
Samtidigt måste de svenska och europeiska politiska kraven på Ryssland vara tydliga. Kränkningar av mänskliga fri- och rättigheter är fortfarande vanligt förekommande och för detta har den ryska regeringen ett eget ansvar. Den svenska regeringens kritik mot Ryssland skall inte vara mildare än den som förs fram från Europarådet och OSSE. Den euroatlantiska säkerhetsordningen byggs tillsammans med Ryssland. Landet kan inte utvecklas till en fri och demokratisk nation i konfrontation med Europa och övriga västvärlden. Strävan måste därför vara att dra in Ryssland i det allt tätare säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet. Men detta får aldrig ske på bekostnad av Rysslands grannar. De baltiska länderna måste kunna känna sig trygga i sin relation till Ryssland.
Östersjöområdet måste stabilt integreras i ett sammanhållet Europa. Det är Sveriges viktigaste säkerhetspolitiska uppgift.
Den fria passagen till och från Östersjön är av grundläggande betydelse för fri rörlighet och fritt flöde av export och import till de nordiska, ryska och baltiska områdena. Sverige har förbundit sig att folkrättsligt agera för att kontrollera, förhindra och beivra felaktigt utnyttjande av denna frihet.
Det faktum att de tre länderna Polen, Tjeckien och Ungern nu är Natomedlemmar stärker säkerheten och stabiliteten i Europa. Särskilt Polens medlemskap har stor betydelse för säkerheten i Östersjöområdet. Sverige måste tydligt stödja de baltiska ländernas frihet och självständighet. Det är av grundläggande betydelse för säkerheten i Östersjöområdet att de baltiska länderna blir medlemmar i både EU och Nato.
Om grannländerna inte ständigt behöver känna sig oroade, är det lättare för dem att ha en öppen attityd till det stora land som de tidigare varit ockuperade av. Natos utvidgning är viktig också för Ryssland. Säkra grannar och säkra gränser bidrar till Rysslands trygghet och till att landet kan bygga säkerhet på grundval av samarbete.
Sverige har starka intressen i närområdet. Det är en geopolitisk vinst av historiska dimensioner att de baltiska staterna åter är fria demokratier. Likaså har Sverige starka intressen av att USA och andra västmakter blir mer engagerade i Östersjöregionens framtida säkerhet. Fortsatt starkt amerikanskt engagemang i Europa i allmänhet och i Östersjöregionen i synnerhet är ett vitalt svenskt intresse.
Men Sverige kan inte begära att andra skall engagera sig i säkerheten kring Östersjön om Sverige självt förbehåller sig rätten att stå neutralt. I likhet med EU och Nato kan Nordiska rådet spela en betydelsefull roll för samarbete och stabilitet i Östersjöregionen. Under ett flertal år har de baltiska länderna samarbetat med Nordiska rådet. Sverige bör nu verka för Estand, Lettland och Litauen välkomnas in i samarbetet som fullvärdiga medlemmar. Nordiska rådet bör ytterligare fördjupa samarbetet och kontakterna med nordvästra Ryssland inklusive Kaliningradområdet.
Det kalla krigets slut innebär inte att historien tar slut eller att den eviga freden infinner sig. Under de första fem åren på 1990-talet dog fler européer i krig än under hela perioden mellan 1945 och 1991.
Statsmaktens grundläggande uppgift är att värna frihet och demokrati. Detta kräver ett starkt försvar som kan slå tillbaka mot terroristattacker och andra angrepp, hävda vår territoriella integritet, skydda befolkningen och dess verksamhet samt bidra till frihet, fred och säkerhet i vårt närområde och i omvärlden. Dessa resurser skall också kunna stärka det svenska samhället vid kriser och katastrofer. Den nedrustning av försvaret som nu genomförs kan komma att bli ett historiskt misstag.
Det svenska försvaret måste ges bättre förutsättningar att med en större säkerhetsmarginal kunna verka när det oväntade inträffar. Det är en självklarhet att försvaret av Sverige måste vara utgångspunkten för svensk försvarsförmåga. Det svenska försvaret skall kunna skydda befolkningen.
Sverige bör aktivt driva på utvecklingen av EU:s militära förmåga att hantera kriser. Det ger Europa möjligheter till gemensamma insatser med hela bredden av västländernas militära resurser och Natos kommandostruktur. Därmed skapas de resurser som erfordras för att bilägga tvister samt att motverka och dämpa kriser.
När Sverige i ökande grad deltar i internationellt säkerhetssamarbete och inriktar försvarsmakten mot internationella uppgifter, handlar detta inte om säkerhetspolitisk välgörenhet, utan om att ytterst säkra Sveriges frihet. Sverige har som ett litet land starka intressen av att en internationell rättsordning verkligen fungerar.
I regeringens säkerhetspolitiska analys reduceras Sverige till en småstat som ingenting vill och som i avgörande frågor förblir en åskådare i det europeiska säkerhetspolitiska samarbetet. När säkerhetspolitiken töms på väsentliga delar av sitt innehåll förfaller försvarspolitiken till att bli en budgetfråga och en diskussion om nedläggningar av enskilda förband.
Skall Sverige kunna hävda sin suveränitet och bidra till internationell fred och säkerhet måste vi själva, oberoende av allians eller ej, ha tillräckliga militära resurser. Ett starkt försvar är en grundläggande förutsättning för en trovärdig säkerhetspolitik. Uppfattar omvärlden att det svenska försvaret inte är tillräckligt starkt och kompetent är vi inte trovärdiga som partner vid internationella insatser.
Europa står inför större möjligheter än någonsin att säkra frihet, fred och välstånd. De normer för mänskliga rättigheter och demokrati som är Europarådets kärna utgör ett förpliktande åtagande för nästan alla Europas länder. Samarbetet mellan EU och länderna i Central- och Östeuropa fortsätter och fördjupas. Även krisländerna på Balkan dras nu successivt in i processen.
Sveriges val av säkerhetspolitik måste ske utifrån en styrkeposition. Nu riskerar det att bli tvärtom. Den får inte tvingas fram av Sveriges svaghet. Försvarsplanering bör utgå från Sveriges förpliktelser i FN och EU och utgå från att Sverige behöver agera i nära samverkan med Nato och att ett svenskt medlemskap kan bli aktuellt.
Den socialdemokratiska regeringen saknar uppfattningar i avgörande säkerhetspolitiska frågor. Idéer om hur den europeiska säkerhetsordningen skall byggas lyser med sin frånvaro. Det Sverige som under 90-talets första del var pådrivande har blivit en bromskloss. Av rädsla för kritik, eller splittring i de egna leden, undviker regeringen ställningstaganden i centrala frågor. Det är en osäkerhetspolitik snarare än en säkerhetspolitik.
Försvarsbesluten 1999 och 2000 innebär en stor förändring av det svenska försvaret. Problemet är att försvarsbesluten saknade såväl en grundläggande doktrin som tillräckliga ekonomiska resurser.
Försvarets nya organisation, den s.k. insatsorganisationen, skall bestå av fyra mekaniserade brigader, fyra fartygsdivisioner, en amfibiebrigad och åtta krigsflygdivisioner, en organisation på ca 60.000 man. Denna organisation avses kompletteras med nationella skyddsstyrkor och hemvärn.
Det är uppenbart att Sverige, med denna insatsorganisation, inte förmår att själv bestämma över sitt eget val av säkerhet, än mindre inom en tioårsperiod utveckla förmåga att möta ett väpnat angrepp. Försvarsmakten redovisar i sin årsredovisning för år 2000 att någon operativ planering och analys ännu inte har gjorts om de hot som är möjliga, vare sig i ett fem- eller tioårsperspektiv. Det går således inte att veta vilken förmåga som bör finnas kvar inom en femårsperiod eller vilken förmåga som nu bör utvecklas för att kunna vara operativ om tio år. Trots detta avvecklas försvarets förmåga att kunna möta ett väpnat angrepp.
Att den nu beslutade organisationen inte kommer att kunna försvara Sverige förutsades redan i Försvarsmaktens underlag inför 1992 års försvarsbeslut. I ett av de redovisade alternativen var Överbefälhavarens slutsatser att en försvarsmakt med den nu beslutade förbandsvolymen endast kan inriktas mot att vara en tröskel mot ett angrepp samt lösa begränsade uppgifter under fred, kris och neutralitet. Sverige utsätts härigenom för stora risker.
Förra året gick driften1 av Försvarsmakten med drygt 700 miljoner kronor i förlust. De svarta hålen är alltså inte längre prognoser, utan röda siffror i årsredovisningen för år 2000. Prognosen för innevarande år pekade redan efter någon månad på samma ekonomiska resultat. Att försvarsbeslutet som helhet är obalanserat är inte längre ett förmodande. Det är verkligheten för medarbetarna i försvaret oavsett om de är anställda, värnpliktiga eller frivilliga.
Driften – förbandsverksamheten – blir avsevärt dyrare än beräknat under 2002–2004. Huvudorsaken till detta är stora brister i regeringens och Försvarsmaktens underlag inför försvarsbeslutet 2000. Därutöver har kostnaderna för den nya organisationen – som är något helt annat än den gamla – kraftigt underskattats. Dessutom har regeringen genom beslutade och föreslagna åtgärder belastat Försvarsmakten med kostnader på minst 650 miljoner kronor, kanske upp till 1.250 miljoner kronor per år utöver vad som fanns med i försvarsbeslutet. Denna ofinansierade verksamhet omfattar bl.a. lokalisering av amfibieregementen, flygflottiljer och operativa insatsledningen, ökning av internationella insatser, miljöåtgärder, utveckling av strategisk kompetens, försenad avveckling m.m. samt fler värnpliktiga, höjd dagersättning och förnyat flygföraravtal. Till detta skall så läggas förseningar vad gäller avveckling av personal, materiel och förband.
Effekterna av de besparingar som Försvarsmakten i år tvingas till är stora. De flesta värnpliktiga ges en ofullständig utbildning, och officersutbildningen reduceras. I praktiken kallas de värnpliktiga i år in med målsättningen att de skall bli underkända. I stället för övning till sjöss går flottans män vakt och beredskap. Flygplan står på marken istället för att vara i luften. Hemvärnet sätts på sparlåga. De rörliga kostnaderna för förbandsverksamheten minskas med upp till 50 procent. Omskolningen till JAS 39 Gripen försenas kraftigt. Detta sker vid sidan av och skall därmed adderas till de problem som skapas av riksdagsmajoritetens felaktiga beslut om framtidens flygvapenorganisation.
Sammantaget drabbas inte bara internationaliseringen av försvaret (förbandsverksamhet och förmåga att delta i internationella insatser är kommunicerande kärl) utan också utvecklingen av den så kallade insatsorganisation som riksdagen fattat beslut om. I flera avseenden skjuts de mål som skulle vara uppnådda 2004 på en osäker framtid.
Den nödvändiga omstruktureringen mot ett mindre försvar med hög insatsberedskap är på väg att misslyckas. Utvecklingen är på väg mot en kraftigt reducerad krigsorganisation med sina rötter kvar i det gamla invasionsförsvaret. 40 miljarder kronor om året läggs nu ner på det militära försvaret som utbildas och utrustas med målsättning att kunna sätta upp förband omfattande 2.500 man samtidigt i internationell tjänst. Trots denna satsning klarar Sverige bara av hälften av dessa åtaganden gentemot det internationella samfundet. EU:s kapacitetsmål, antagna i Helsingfors 1999, innebär ett tydligt åtagande att stärka den europeiska militära krishanteringsförmågan. De fortsatta besparingarna på försvarsområdet går stick i stäv med denna målsättning. Vidare har den territoriella försvarsorganisationen som utgör en nödvändig grund vid försvar av Sverige i princip avvecklats utan att ersättas av annat än fortsatt utredningsarbete kring de framtida så kallade nationella skyddsstyrkorna.
Omstruktureringen synes med andra ord varken skapa ett nationellt försvar eller ett försvar för internationella insatser. Det avsedda ”både – och” blir ”varken – eller”. Utvecklingen av det svenska försvaret försvagar därmed Sverige i allmänhet och Sverige i EU-samarbetet i synnerhet.
Många försvarsbeslut har saknat tillräcklig långsiktighet. Fromma förhoppningar kombinerat med otillräckligt underlag har resulterat i dagens svåra situation. Förhoppningarna att genom massiva nedskärningar i freds- och krigsorganisation skapa utrymme för reformer har hittills inte kunnat infrias. Det är dessutom snarare en regel än ett undantag att planeringen har varit underbalanserad.
I början på 70-talet insåg man att det behövde genomföras en lång rad investeringar i försvarsmateriel och nya förband. För att finansiera detta föreslogs att den grundläggande värnpliktsutbildningen skulle reduceras. Det senare godtogs, men inte ökningen av materielanskaffningen. Tio år senare gjordes ett nytt försök att återställa balansen mellan uppgifter och resurser. Försvarsbeslutet innebar en tioårig rationaliseringsperiod som successivt skulle tillföra ny, modern materiel. Samtidigt beslöts om tillkommande, ej finansierade uppdrag. Överbefälhavaren redovisade att detta innebar en reduktion av de planerade investeringarna med ca 10 till 15 %. Trots detta fattade riksdagen beslut utan att uppgifterna förändrades. Senare visade det sig att försvarsmakten inte förmådde genomföra de rationaliseringar som främst var knutna till fredsorganisationen och värnpliktsutbildningen. Efter partiledaröverläggningar beviljades 1984 en utökad ram för de tre sista åren av aktuell försvarsbeslutsperiod.
Att den då gällande planeringen varit underbalanserad framgick tydligt inför 1987 års försvarsbeslut. Inte minst av det skälet återförvisades Försvarsmaktens underlag till regeringen för omarbetning. En förnyad utredning – FU 88 (främst avseende arméns utveckling) – påbörjades. Successiva beslut fattades under slutet av 80-talet för att sedan slutföras i 1992 års försvarsbeslut. De under denna period fattade besluten om kraftiga reduktioner av såväl krigs- som fredsorganisationen innebar att Försvarsmakten, om än outtalat, försökte hejda den accelererande organisatoriska reduceringen. Försvarsbeslutet 1992 innebar en minskning av organisationen, men denna gång fattades beslut om en välbehövlig modernisering av försvarets materiel. Till skillnad från tidigare var medvetenheten om den långsiktiga underfinansieringen tydlig och offentligt redovisad. Det konstaterades att statsmakterna i nästa planerade försvarsbeslut (1997) antingen var tvungna att ytterligare reducera organisationen eller att öka anslagen.
Under senare år har de ekonomiska förutsättningarna återkommande försämrats genom både regelförändringar och förnyade uppgifter och kostnader. 1996 års beslut att beröva Försvarsmakten drygt 14 miljarder kronor, med förespeglingen att pengarna efterhand skulle återbetalas då de behövdes, följdes av beslutet att fr.o.m. 2001 inte längre kompensera Försvarsmakten för den tekniska fördyringen av försvarsmaterielen som skett sedan 1992. I båda besluten reducerades, utöver detta, anslagen med 10 % vardera gången samtidigt som ambitionerna, särskilt i FB 2000, kraftigt höjdes vad gäller beredskap, kvalitet och förmåga att medverka i internationella insatser.
Varken Thage G Peterson eller Björn von Sydow har lyckats ta det nödvändiga helhetsgreppet om försvarspolitiken. Under Petersons tid som statsråd ägnades mycket kraft åt mer symboliska frågor samtidigt som organisationen urholkades inifrån. Försvarsbeslutet 1996 slog rekord i fråga om kort hållbarhet. Det havererade redan under 1997, och beslut om ambitionssänkningar i förhållande till beslutet fattades våren 1998.
Ett grundläggande problem är att Försvarsmaktens verksamhet avspeglas dåligt i dess organisation. Det är förmodligen här som de största bristerna finns. Skälet till detta är att formen för styrning bör vara en följd av vilken uppgift som skall lösas, och därmed bör också organisationen formas därefter. En otydlig organisation innebär för det mesta stora påfrestningar såväl i ekonomiskt hänseende som för produktivitet och effektivitet, vilket i sin tur skapar negativa spänningar inom verksamheten.2 En försvårande faktor är att det finns många överlappande ansvarsområden inom Försvarsmakten.
Den tidigare formen för direktstyrning av Försvarsmakten medelst ett stort antal anslag var en dålig grund för utvecklingen av målstyrning av och inom Försvarsmakten. Vid övergången till ett anslag 1994 borde stora möjligheter ha öppnats att inom Försvarsmakten utveckla den avsedda målstyrningen. Ansvariga chefer kunde getts ökad flexibilitet vad gäller hanteringen av resurser och den egna verksamhetens organisation. Därmed kunde också ansvaret för och värderingen av de resurser som förbrukas förbättrats. Så blev det inte.
Ansvaret för att försvarsplaneringen inte håller är uppenbarligen delad mellan Försvarsmakten och regeringen. Det är emellertid inte lätt att peka på vem som bär ansvar för vad. En sak är dock tydlig. Den politiska nivån har allt för många gånger beslutat om nya uppgifter som ianspråktar en successivt ökad andel av försvarsanslagen, utan att för den skull finansiera detta. Därmed har Försvarsmakten tvingats till ambitionssänkningar inom andra delar av organisationen. Å andra sidan så har Försvarsmakten i de flesta fall, genom underbalansering i underlaget, försökt säkerställa att beslut fattas om de investeringar som ur militär synvinkel är angelägna att få acceptans för även om projekten inte är aktuella förrän om fem till tio år.
Riksdagen har, trots nedrustningen i volym, inte valt bort försvarets förmåga att försvara landet. Det är fortfarande en av totalförsvarets och därmed Försvarsmaktens huvuduppgifter. Likväl väljer Socialdemokraterna aktivt att bortse från fakta. Försvaret saknar såväl en doktrin som ett operativt koncept med bäring på framtida konflikter.
Förmågan och kompetensen i strid borde vara grundläggande för förbanden. I stället talas om ett nätverksförsvar som i sina beståndsdelar föga skiljer sig från de klassiska militära sanningarna; information och omvärld – ledning och beslutsstöd – insats och verkan.
Under senare år har begreppet RMA (Revolution in Military Affairs) varit centralt i försvarsdebatten. Dagens tappning – DNK (Den nya krigföringen) är inte mindre oklar i konturerna än sin föregångare RMA. Att uppbyggnaden av ett nätverksförsvar, Network Centric Warfare (NCW), är nödvändigt är obestridligt. Begreppet har myntats av det amerikanska försvaret för att beskriva hur informationssamhället skapar förändrade förutsättningar för militära operationer i krig. Det beskriver en förskjutning av synen på krigföringen från plattformen till uppgiften. Begreppet fokuserar på att i krig ge den taktiske chefen i stridsområdet så fullständig information som möjligt om vad som sker inom operationsområdet.
Informationsinhämtning och bearbetning av denna koncentreras för att hitta mål som skall bekämpas. En successiv utveckling av försvaret mot att fungera i nätverksstruktur är nödvändig. Därvid är informationstekniken ett nödvändigt hjälpmedel. Detta minskar emellertid inte behovet av självständigt tänkande och agerande taktiska chefer. Illusionerna om klinisk målbekämpning och total kontroll riskerar att fjärma tanken från stridens smutsiga verklighet.
Ibland görs dessutom en sammanblandning av strategiskt–operativ och taktisk nivå. Förhoppningen att kunna kortsluta systemet och direktstyra enskilda insatser från den egna skärmen är normalt fel väg. Illusionen om total kontroll – ”dominant omvärldsuppfattning” – är farlig också för att den är falsk. Alla lägesbilder är felaktiga eller otillräckliga. Det finns ingen absolut sanning. Vad det handlar om är att fatta så bra beslut som möjligt i varje situation – inte att göra det perfekt. Det är en omöjlighet.
Ett försvarsbeslut bör handla om den förmåga som erhålls för en given ekonomi. Det bör också avse vad som behövs för att försvaret skall kunna skapa förutsättningar för att vidmakthålla kompetens, organisation och materiel för att lösa de uppdrag som efterfrågas. Det tar tio till femton år att ta fram nya förband och nya system. Därför måste man rimligen beskriva de förmågor och den organisation som behövs fem år efter ett anpassningsbeslut respektive tio år efter beslut om att utveckla försvarsförmågan mot väpnat angrepp.
När denna analys är genomförd kan man konstatera vilka förband och vilka system som måste finnas i dag respektive som vi i dag måste fatta anskaffningsbeslut om för att de skall vara operativa om tio år. Det är detta perspektiv som är dimensionerande för vad vi gör i dag. Denna slutsats gäller även om simulatorer och demonstratorer medverkar till att upprätthålla – och utveckla – en principiell stridsteknisk kompetens inom olika funktioner.
Ambitionen att ”byta försvarsmakt” är nödvändig och riktig. Det finns ingen väg tillbaka till det mobiliserande massförsvaret. De gamla förbanden och strukturerna var imponerande i många hänseenden, men vad gäller Försvarsmaktens framtid är fortsatt förändring nödvändig. Det är inte minst oviljan att ompröva gamla system och föreställningar som hindrar den nödvändiga och beslutade utvecklingen.
Vidare har det gamla begreppet försvarsgrenar raderats till förmån för en generell Försvarsmakt. Hänsynstagande till form och sammanhang i de enskilda fallen har fått ge vika för tillämpningen av allmänna principer.
Regeringens styrning av Försvarsmakten är långt ifrån invändningsfri. Underlagen inför de senaste försvarsbesluten uppvisar betydande brister beträffande tillämpningen av uppdragsgivarens – riksdagens – riktlinjer. Vidare brister det i det underlag som ligger till grund för slutsatser och rekommendationer till riksdagens beslut. Överbefälhavaren har i försvarsutskottet redovisat att underlaget inför försvarsbeslutet 2000-03-30 var behäftat ”med stora osäkerheter avseende basfakta”. De har dessutom varit ofullständiga och till stor del hänvisat till kommande utredningar. Det ena underlaget har avlöst det andra, många gånger med förändrade förutsättningar. Helhetsbilden har lyst med sin frånvaro. Detta innebar i sin tur att riksdagen inte har kunnat avgöra om regeringens beslutsrekommendation och Försvarsmaktens, till regeringen lämnade, underlag baseras på fakta eller på subjektiva värderingar.
Förra årets underskott ledde till stora nedskärningar i verksamheten för 2001. Försvarsmaktens besparingsmål innebar emellertid att 700 miljoner kronor skulle få omfördelas under 2001 från materielanskaffningen till förbandsverksamheten. Detta tilläts inte av regering och riksdagsmajoritet. I delårsrapporten som överlämnades till regeringen den 15 augusti 2001 konstaterar Försvarsmakten att kraftfulla reduceringar av all påverkbar förbandsverksamhet har genomförts. Trots detta pekar prognosen för hela året, som bygger på nu givna uppdrag, på ett ekonomiskt utfall som blir mellan 100 och 500 miljoner kronor större än tilldelad ram. Det innebär att delårsprognosen för innevarande år pekar på en brist i samma storleksordning som föregående år trots beslutade verksamhetsreduceringar och besparingar i övrigt. Vidtagna åtgärder ger uppenbarligen ingen effekt och ytterligare reduceringsåtgärder måste, enligt Överbefälhavaren, övervägas att vidtas.
Det är bestickande att läsa Försvarsmaktens årsredovisning 2000, Överbefälhavarens kommentarer:
Det allvarliga i överskridandet på förbandsanslaget är att det inte identifierats under genomförandet. Ledning, kontroll och överblick, såväl centralt som lokalt, vad avser lönebildningen och övriga kostnadsfördyringar borde ha varit fastare i samband med omstruktureringen. Åtgärder borde ha vidtagits för att under året möta en sådan utveckling. Det skedda kommer att föranleda Försvarsmakten, att i grunden se över hur beslutad verksamhet bedrivs och hur de processer som styr planering, genomförande och analyser av nådda resultat på ett bättre sätt kan bringa stadga i verksamheten.
Försvarsmakten har uppenbarligen inte någon kontroll över den beslutade verksamhetens driftskostnad. Med andra ord; det finns inte ett tydligt ansvar inom försvarsorganisationen. Endast överbefälhavaren kan ställas till svars. Därmed är det inte svårt att inse att regeringens underlag inför försvarsbesluten är omöjliga att verifiera. Det underlag som riksdagen haft tillgång till var bristfälligt. Sannolikt har 2000 års försvarsbeslut fattats på det sämsta underlaget i modern tid.
Endast bristande organisatorisk förmåga kan förklara detta vanstyre. Den orsakas dessutom av en långt driven centralisering i ledningen av och inom Försvarsmakten. Centralt fattade beslut har ersatt ett tydligt och decentraliserat verksamhetsansvar. Så får det inte fortsätta.
Den av regeringen sänkta planeringsramen, i kombination med kraftigt ökade besparingskrav och tidigare sparåtgärder, har inneburit att instabiliteten i planeringen förvärrats och att osäkerheterna har ökat. Vid en närmare granskning av det underlag som låg till grund för riksdagens beslut blir man betänksam. Den framtida utvecklingen har motiverats av ekonomisk planering i närtid (dvs. budgetering) i stället för en övergripande analys av behov och förmågor och vad detta ställer för krav på det framtida försvaret. Det ges inte något svar på frågan om vilken organisation som behövs och vad det kostar att driva den verksamhet i Försvarsmakten som efterfrågas.
Det går med andra ord inte att bedöma vilken organisatorisk volym som långsiktigt ryms inom den ekonomiska ramen. Inte heller går det att ur underlagen läsa ut vilken långsiktig organisation som behövs för att uppfylla målsättningen för Försvarsmakten, än mindre att bedöma kostnaden för denna.
För 2001 redovisade Försvarsmakten i början av året att den planerade verksamheten kommer att kosta minst lika mycket som föregående år. Försvarsmakten redovisar i sin delårsrapport som lämnades till regeringen den 15 augusti följande:
Regeringen fastställde i april anslagsnivån för förbandsverksamheten till 18.969 miljoner kronor. I detta belopp ingår medel från materielanslaget för att täcka överutnyttjandet från 2000. Däremot godkände inte regeringen en ytterligare överföring på 700 miljoner kronor som Försvarsmakten föreslog för att förstärka förbandsverksamheten. Det betyder att det disponibla beloppet för 2001 blir 18.291 miljoner kronor.
För att nå ekonomisk balans har kraftfulla reduceringar av all påverkbar förbandsverksamhet genomförts. Största delen av de planerade besparingarna förväntas falla ut under andra halvåret. Prognosen för hela året, som bygger på nu givna uppdrag, pekar på ett ekonomiskt utfall mellan 18.400–18.800 miljoner kronor. Det innebär att med nuvarande förutsättningar kan inte årets verksamhet genomföras utan att viss del av anslagskrediten utnyttjas.
ÖB kommenterar:
Min strävan är att vi skall gå skuldfria in i 2002. Med nuvarande uppdragsnivå till förbanden visar prognoserna att det kan bli svårt. Vi kommer nu överväga om ytterligare reduceringsåtgärder måste vidtas.
Trots stora begränsningar av verksamheten för 2001 kommer förbandsverksamheten att kosta upp till 500 miljoner kronor mer än som disponeras. Diskrepansen mellan planerad verksamhet och verklig kostnad är mycket tydlig.
Att försvarsbeslutet som helhet är obalanserat är därmed uppenbart. Driften blir avsevärt dyrare än beräknat under 2002–2004. Anledningen är att kostnaderna för den nya organisationen – som är något helt annat än den gamla – har underskattats. Dessutom har regeringen genom beslutade och föreslagna pålagor belastat Försvarsmakten med större kostnader än vad som fanns med i försvarsbeslutet. Därigenom blir den långsiktiga inriktningen och organisationen av Försvarsmakten svagare och mindre än vad som borde vara möjligt oberoende av årlig ekonomisk ram. Det säger sig självt att detta inte kan hålla.
Inför det kommande försvarsbeslutet bör den försvarspolitiska beslutsprocessen ges en förändrad inriktning.
Den långsiktiga planeringen, såväl på tio till femton års sikt som under försvarsbeslutets treårsperiod, måste särskiljas från den årliga budgeteringen. Den långsiktiga planeringen skall syfta till att ge inriktning för personal- och materielförsörjning samt den årliga verksamhetsinriktningen. Den årliga budgeteringen skall ske utgående från den verksamhet som skall genomföras under kommande år.
I all planering, budgetering och uppföljning måste den årliga driften, dvs. kostnader för förbandsverksamheten (utbildning, beredskap), underhåll och vidmakthållande av den befintliga organisationen särskiljas från den framtida utvecklingen, dvs. modernisering, nyutveckling och anskaffning av nya
system och förband.
Detta synsätt leder till en naturlig uppdelning av riksdagens beslut i två delar.
Den ena delen är beslut om beredskap, uppgifter och förmåga i den befintliga organisationen som omfattar de närmaste tre åren, dvs. storlek och kostnad för den årliga driften inklusive underhåll och vidmakthållande. Hur detta sedan genomförs, genom att vidmakthålla och utnyttja den befintliga försvarsorganisationen, är ett ansvar för respektive myndighet.
Den andra delen är beslut som omfattar kommande investeringar, och andra långsiktiga bindningar inklusive kostnader för t.ex. avveckling, sett i ett längre tidsperspektiv. Förslag till förändringar och investeringar lämnas av myndigheterna. Dessa senare beslut behöver inte vara knutna till besluten om driftskostnader.
Denna förändring tydliggör också riksdagens ansvar för de långsiktiga besluten om försvarets uppgifter och förmågor samt anskaffning, uppsättning och avveckling av materiel och militära förband.
Grunden skall vara att Försvarsmakten kan försvara landet mot invasion och ockupation samt att beredskapen för detta kan anpassas till situationen i omvärlden. Detta ger också de kunskaper och färdigheter som behövs för att landets militära enheter skall bli lämpade för att hävda svenskt territorium och svenska intressen i närområdet samt för att i samverkan med andra nationers resurser bidra till fred och säkerhet i vår omvärld.
Grundutbildningen skall på betydligt större bredd än i dag utbilda förbanden för såväl nationella som internationella insatser. Målsättningen skall vara att vi inte har förband isolerat för vare sig nationellt försvar eller internationella insatser. Inom en begränsad ekonomisk ram måste organisationen vara utformad för ”både – och” och därmed kunna delta i det nationella försvaret och i olika typer av internationella operationer. Om dessa är av större eller mindre omfattning är oväsentligt. Det är kombinationen av vår egen vilja och de krav som den euroatlantiska säkerhetsordningen ställer som avgör ett svenskt deltagande.
Uttagning och utbildning av anställd personal till Försvarsmakten skall även innefatta krav på deltagande vid internationella insatser.
Alla delar av landet skall kunna försvaras. Beredskapen för försvar mot militära angrepp skall flexibelt kunna anpassas till situationen i omvärlden.
Försvarsmakten skall kunna upptäcka och ingripa mot kränkningar av vår nationella integritet samt kunna skydda svenska intressen, om nödvändigt med vapenmakt, på svenskt mark- och sjöterritorium samt i luftrummet och på omgivande havsområden. Operativt rörliga och territoriellt (luft, sjö och mark) bundna förband (nationella skyddsstyrkor) skall kontinuerligt finnas tillgängliga för att kunna lösa denna uppgift i aktuella områden.
Sverige skall kunna svara upp för sina åtaganden såväl vad gäller nationella som internationella insatser. Sverige skall kunna bidra till frihet och säkerhet i första hand i vårt närområde men också i Europa och inom världen som helhet.
En grundläggande förutsättning är försvarets operativa förmåga att försvara landet. Utan en väldokumenterad operativ förmåga (med erforderliga militära resurser) för att försvara landet blir landets militära resurser inte efterfrågade internationellt.
Det är emellertid inte bara våra egna intressen som styr detta. Sverige har också en skyldighet att leva upp till de förpliktelser vi har som FN- och EU-medlem samt de internationella avtal som Sverige har ratificerat. Internationaliseringen av försvaret skall därför fördjupas.
En brigadledning med tillhörande betjäningsförband skall vara organiserad för att även kunna leda en multinationell nordisk brigad. Sverige skall kunna ta ledningen i arbetet med den gemensamma nordiska brigaden.
Med tanke på vårt närområdes marina karaktär skall en internationell sjöstyrka skapas. Denna sjöstyrka skall vara ett uttryck för vårt och grannstaternas gemensamma ansvar för utvecklingen av miljö och säkerhet i och kring Östersjön. Sverige skall kunna ta ledningen i arbetet med den internationella sjöstyrkan.
Sverige skall kunna deltaga i en samordnad internationell flygtransportorganisation. Denna skall kunna kompletteras med fartyg som transporterar tung utrustning till och utföra försörjningstransporter i krisområdet. Därmed kan en för varje tillfälle skräddarsydd logistikorganisation tillskapas. Denna skulle skapa en större flexibilitet och förmodligen också minska kostnaderna vid internationella insatser än om varje deltagande nation svarar för sin egen transportorganisation. Sverige skall kunna ta ledningen i arbetet med en sådan organisation.
Landets totala resurser skall kunna utnyttjas samordnat och oberoende av organisations- och funktionstillhörighet. Sveriges militära resurser skall kunna ställas till civila myndigheters förfogande i deras myndighetsutövning. Militära enheter skall också kunna ges myndighetsuppgifter. Militära enheter får emellertid ej ges uppgifter som innebär direkt tvång eller våld mot enskilda medborgare inom svenskt territorium.
Det går inte att i förväg avgöra om en händelse som påverkar samhällets vitala funktioner kommer att leda till en allvarlig samhällskris. Därför bör ledningen av samhället i fred och kris också utgöra grund för ledningen under höjd (försvars-) beredskap. I takt med utvecklingen i Sverige och i omvärlden har gränserna i den lokala miljön (byn, bygden, staden, länet etc.) alltmer suddats ut. Samhällets utveckling har inneburit ett allt större beroende av samverkan över tidigare gränser. Därmed har också grunden att förändra ledningssystemen i takt med förändrad beredskapsnivå blivit förlegad.
Utgångspunkten för ett förändrat ledningssystem bör således vara ett system med en grundstruktur som är oberoende av händelser som på ett allvarligt sätt kan komma att påverka människors säkerhet och samhällets vitala funktioner. Grundstrukturen har sin bas i kommunerna och dessas indelning i län. Ytterst är ledningen ett ansvar för regeringen vad gäller fördelning av de trots allt begränsade resurser som finns tillgängliga i samhället. Det handlar i grunden således inte om att Försvarsmakten skall kunna lämna stöd till samhället vid allvarliga kriser eller att civila resurser skall kunna stödja Försvarsmakten utan att tillgängliga resurser utnyttjas så effektivt som möjligt. En nationell krishanteringsfunktion bör därför inrättas i Regeringskansliet liksom motsvarande regionala krishanteringsfunktioner i länsstyrelserna. Krishanteringsfunktionerna bör vara grundbemannade med ansvar för samordning av planering rörande ledning och nyttjande av samhällsresurser vid händelser som på ett allvarligt sätt kan komma att påverka människors säkerhet och samhällets vitala funktioner. Beroende på händelseutvecklingen skall krishanteringsfunktionerna kunna kompletteras med ledningskompetens från skilda samhällsfunktioner.
En förbättrad flexibilitet i stridskrafternas utnyttjande innebär – snarare än totalförsvar mot totalt krig – en möjlighet till avvägningar mellan verkliga alternativ och större utrymme för politiska ställningstaganden. Det nya säkerhetspolitiska läget med dagligt nyttjande av våra stridskrafter kräver både mer politisk ledning och mer av den politiska ledningen. ”Rakare rör” och smidigare strukturer måste skapas för beslut om kontinuerligt nyttjande av tillgängliga maktmedel inklusive svenska militära förband. Ansvaret för försvarets långsiktiga utveckling bör dessutom skiljas från genomförandeverksamheten.
En successiv anpassning av försvaret, såväl beredskap som uppgifter och förmågor, till utvecklingen i omvärlden är ett politiskt ansvar liksom stabila förutsättningar för framtida investeringar i personal och ny materiel. Det är också ett politiskt ansvar att den långsiktiga utvecklingen och nödvändiga investeringar ges tillräckliga resurser och stabilitet. Regeringskansliet skall ansvara för avvägning av resurser och ledning av landet i akuta situationer. För att detta skall kunna ske måste Regeringskansliet förstärkas i enlighet med intentionerna i LEMO-utredningen.
Utgångspunkterna för en förändrad högsta ledning av Försvarsmakten bör vara följande:
Åtskillnad mellan långsiktig inriktning och årligt eller dagligt genomförande.
Respekt för fackmässig kompetens kombinerad med en stark gemensam avvägningsfunktion.
En starkare central avvägningsfunktion, också i Regeringskansliet.
En närmare koppling mellan högsta politiska och högsta militära ledning.
Verksamhetsledning och operativ ledning i ett spår (odelat chefsansvar).
Verksamhetsledning och territoriell ledning i ett spår (odelat chefsansvar).
Tydligt och decentraliserat verksamhetsansvar.
Av detta följer att en omprövning av gränsytorna i besluts- och ledningshänseende mellan riksdag, regering och myndigheter är nödvändig. Det bör därför övervägas hur en rationell besluts- och ansvarsfördelning som ligger i linje med såväl den förändrade säkerhetspolitiska situationen som erfarenheterna av ledningen inom Försvarsmakten efter de senaste tio årens organisatoriska förändringar av Försvarsmakten skall kunna åstadkommas.
För att bättre samordna försvarets utveckling och framtida inriktning bör vidare ett närmare institutionellt samarbete dessutom skapas mellan Försvarsmakten, FOI, FMV och FHS. Rådet för insyn i Försvarsmakten bör vidare avskaffas.
Försvaret skall utformas så att det redan i fred kan utgöra stöd åt samhället. Förbanden skall fungera i dag, inte först om tio eller femton år. Denna förändrade syn gör det nödvändigt att ha samma ledningsstruktur såväl i den normala verksamheten som vid en svår påfrestning eller i krig.
Då är det också rimligt att den chef som ansvarar för beredskap och insatser också bör leda de befintliga förbandens utbildning, omsättning och vidmakthållande. Samtidigt ställer den långsiktiga utvecklingen samtidiga och parallella krav på personal- och materielförsörjningen. Därmed blir dessa områden naturliga, fackmässigt sammanhållna ansvarsområden med ansvar för genomförandet av den strategiska utvecklingen och de långsiktiga investeringarna i personal och materiel samt anläggningar och fastigheter som riksdagen beslutar. Detta innebär att ledningen, oberoende om det handlar om utbildning, underhåll och övervakning eller fredstida insatser, bör utövas av en (operativ) chef. De taktiska cheferna bör inte ha rollen som generalinspektörer.
Den taktiska ledningen av respektive mark-, marin- och flygstridsförband bör utövas direkt under chefen för den operativa insatsledningen av taktiska chefer för respektive stridskrafter med det direkta ansvaret för all verksamhet som genomförs vid underställda förband.
Grundorganisationen bör ges en tydligare inriktning mot en integrerad verksamhet för att möjliggöra en effektivare produktion som i sin tur svarar mot kraven på en bredare kompetensutveckling i befälskåren. Det är likaledes självklart att en omstrukturering inte är gratis. Förutom personella resurser krävs målmedvetna och noga övervägda investeringar i närtid.
Förmågan till väpnad strid och vikten av att kunna uppträda integrerat med utnyttjande av alla stridskrafter utgör grunden för utvecklingen av Försvarsmakten. Kompetensen till samordnad strid är därför avgörande för hur väl Försvarsmaktens uppgifter skall kunna lösas t.ex. vid en fredsframtvingande operation. Strävan skall vara att åstadkomma bättre samövning och ökad förståelse över truppslags- och försvarsgrensgränser där så är möjligt genom en samordning i garnison. Därmed utvecklas ett mer flexibelt försvar som på ett bra sätt kan anpassas till framtidens hot och risker.
Möjligheterna att utbilda och öva förbanden påverkas såväl av förbandsvolymen och antalet fredsförband som behovet av understödsförband och underhållsresurser. Samträning i stridsgrupper är en förutsättning för ett bra resultat. Samövningar i en integrerad utbildning skall vara en naturlig del av vardagen. Därför bör förbanden i den nu beslutade grundorganisationen utvecklas till kompetenscentra där mångfalden frodas i unika, kreativa och integrerade miljöer. Utvecklingen skall möjliggöra samverkan mellan flera funktioner samt operativa och taktiska samövningar mellan olika förband. Svensk kompetens skall bevaras och utvecklas genom en tillräckligt bred bas för rekrytering och stimulerande konkurrens. Försvaret måste i större utsträckning bli en lärande organisation.
Det svenska försvaret bör bestå av förband som med olika grader av beredskap kan lösa uppgifter såväl i nuet som i framtiden. Organisation bör vara ”delad” där insatsorganisationens storlek begränsas i förhållande till nu fattade försvarsbeslut, men samtidigt kompletteras med förband som i huvudsak avkastas av denna arbetande organisation. Det kräver att en mindre del av förbanden utvecklas till aktiva – i det närmaste ”stående” förband. Bara sådana förband ger kombinationen högre beredskap och kontinuerlig utveckling av operationer, taktik och stridsteknik. Insatsförbandens förmåga att genomföra informationsoperationer och psykologiska operationer bör snarast utvecklas.
För att fastställa en önskad organisation krävs vidare doktrin och utvecklingsarbete. För att illustrera en förbandsstruktur med den inriktning vi föreslagit i det föregående väljer vi ändå att nedan redovisa ett tänkbart alternativ – utgående från den av riksdagen redan beslutade krigsorganisationen.
Markstridskrafterna skulle t.ex. kunna organiseras i 10 aktiva bataljonsstridsgrupper (kontinuerligt övade inom brigads ram), en bataljon vardera vid nuvarande utbildningsförband. Artilleri- och luftvärnsfunktionerna borde stärkas minst i paritet med övrig förbandsvolym. Detta kan i sin tur ge möjlighet att sätta upp ytterligare 10+10 bataljoner, för att i ett längre tidsperspektiv kunna organiseras i 10 brigader. För ledning av brigaderna bör i så fall 2 divisionsstaber kunna organiseras, varav den ena avser faktisk ledning av förband i främst norra Sverige. En brigadledning med tillhörande betjäningsförband är ett exempel på internationell ambitionsnivå som är rimlig för Sverige i dag. Den organiseras med förmåga att kunna leda en multinationell nordisk brigad. Vid ett svenskt Natomedlemskap handlar det snarare om ett gemensamt nordiskt ansvar för en mekaniserad division.
De bataljoner som ingår i insatsorganisationen kan definitionsmässigt inte vara hemförlovade och förrådsställda i sin helhet. Mer eller mindre stående förband (med t.ex. de beredskapskrav som anges i vårt bidrag till EU:s militära krishantering i form av 30 respektive 60 dagars beredskap), personalförsörjda med såväl värnpliktig som kontraktsanställd personal, bör eftersträvas.
De marina stridskrafterna kan utvecklas mot två ytflottiljer bestående av 4 till 6 divisioner omfattande 16 upp till 20 ytfartyg. Detta kan uppnås genom att bibehålla de nyligen moderniserade patrullbåtarna av Kaparenklassen i avvaktan på beslut om nya ytfartyg efter Visbyklassen. Större ytfartyg än de nuvarande bör därvid anskaffas för att förbättra uthållighet i en krishantering och i internationella operationer. De moderna ubåtarna bör vidare bibehållas genom att utnyttja samtliga ubåtar i Gotland- och Västergötlandklassen. På längre sikt skapas ett ökat ekonomiskt utrymme genom gemensam nordisk utbildning och övning samt genom underhåll av ubåtssystemen. Nuvarande minröjningsförband bör bibehållas och utvecklas. Artillerisystem 12/80 kan behållas och överföras t.ex. till Gotland. Antalet sjögående utbildningsplatser för officerare och värnpliktiga måste öka för att ge en bredare generell maritim kompetens. Bemannings- och driftansvar för isbrytar- och sjömätningsförbanden bör därför återföras till Försvarsmakten och ingå i försvarets krigsorganisation. Kustbevakningens organisatoriska tillhörighet omprövas i syfte att integrera statlig övervakning och agerande över havsytan. En flottiljledning som organiseras med förmåga att kunna leda en internationell sjöstyrka är ett lämpligt svenskt bidrag till internationell fred och säkerhet med betoning på närområdet.
Flygstridskrafterna skall så effektivt som möjligt utnyttja anskaffade stridsflygplan JAS 39 Gripen så att förutsättningar skapas för en kontinuerlig modifiering av de flygplan som successivt tillförs försvaret liksom större utrymme för beväpning och anskaffning av annan utrustning. Vid varje flygflottilj bör finnas en ”aktiv” flygdivision. Den ”aktiva” divisionen bör kompletteras med en division med lägre beredskap. På sikt kan ytterligare divisioner kunna sättas upp intill den gräns som sätts av dels det då aktuella antalet flygplan, dels tillgången på flygande och teknisk personal. Transport-, special- och skolflygförband bör integreras i verksamheten vid respektive flygflottilj.
Helikopterförbanden bör fortsätta nuvarande verksamhet med det tillägget att utvecklingen av mark- respektive sjöoperativ förmåga också bör omfatta taktiskt uppträdande i sammansatta förband såväl inom landet som vid internationella insatser. Förutsättningarna för att utveckla attackhelikopterförmåga bör skapas inom ramen för förbandsuppträdande.
Territoriellt (luft, sjö och mark) bundna förband (bl.a. nationella skyddsstyrkor) skall finnas tillgängliga över hela landet. De nationella skyddsstyrkorna skall bestå av ledningsstaber, hemvärnsförband och mobiliserade förband. Tillsammans med de operativa insatsförbanden bör de nationella skyddsstyrkorna kunna deltaga vid försvar mot väpnat angrepp, kunna hävda territoriell integritet och kunna lämna stöd till det civila samhället vid svåra påfrestningar. De bör vid väpnat angrepp mot Sverige kunna skydda viktig infrastruktur och stödja de operativa insatsförbanden.
Frivilligrörelsen skall utgöra en rekryteringsgrund och bas för de nationella skyddsstyrkorna bestående av Norrlandsjägarbataljoner, markstridsbataljoner, marina basskyddsbataljoner och hemvärnet. Därmed säkerställs den folkliga förankringen i framtiden samtidigt som detta ger en mer effektiv och flexibel organisation.
Försvarsmaktens personalförsörjning står inför stora utmaningar. Nya uppgifter och annorlunda beredskapskrav kräver en översyn av rekrytering och tjänstgöring för alla personalkategorier i försvaret; yrkes- och reservofficerare, civilanställda, värnpliktiga och frivilliga. Särskilt viktigt är att åtgärder vidtas på ett sådant sätt att behovet av olika personalkategorier avvägs på samma grunder och utan onödiga bindningar till hittillsvarande förhållanden.
De styrande faktorerna för personalförsörjningen är främst:
ett oeftergivligt krav på befälskårens kompetens,
kravet på högre och mer relevant beredskap,
den militärtekniska utvecklingens krav samt
det säkerhetspolitiskt motiverade behovet av förband av högre kvalitet än i det mobiliserande massförsvaret.
Det är vidare av avgörande betydelse att inte avhända sig den handlingsfrihet inför oväntade händelseutvecklingar som ett bibehållande av värnplikten innebär.
Värnplikten är under omstöpning. I den nära framtiden kommer färre värnpliktiga att behöva utbildas årligen. Det ställer nya krav på pliktsystemets utformning. I dagens situation där bara en mindre del av en årskull unga män genomgår grundutbildning måste de enligt vår uppfattning kompenseras för detta. Ersättning och meritvärde är en viktig del av den attraktionskraft som försvaret måste ha för att tillräckligt många och tillräckligt kvalificerade unga människor aktivt skall söka sig till försvaret även inom pliktsystemets ram.
Det kommer också att krävas långt mer av aktiv rekrytering än dagens mer passiva uttagning. I ett sådant perspektiv blir moroten ett viktigare instrument än piskan. Det är också rimligt att en plikt motsvaras av en rätt för den enskilde att också få bidra i mån av förmåga.
Den vanliga beskrivningen att Sverige har ett värnpliktsförsvar är missvisande. I verkligheten har vårt försvar under lång tid kännetecknats av en kombination av människor med olika relationer till försvaret. Utmaningen för framtiden är att hitta bästa möjliga kombination av yrkes- och reservofficerare, civilanställda, korttids- och kontraktsanställda soldater och sjömän, frivilliga och pliktpersonal. Vilken andel de olika kategorierna kommer att ha i framtidens försvar är ännu inte klart. I dagens krigsorganisation besätter pliktpersonalen mer än 90 % av befattningarna. Klart står emellertid att denna andel kommer att minska som följd av såväl den säkerhetspolitiska som militärtekniska utvecklingen. Andelen anställda måste således öka.
Sveriges nuvarande värnpliktssystem, förstärkt med de av Pliktutredningen föreslagna förbättrade ersättningarna, fungerar ännu väl. Men systemet kan vara en tickande bomb. Dagens höga försvarsvilja som lett till högt motiverade soldater och sjömän kanske inte håller i sig över tiden. Grundläggande rättvisefrågor är heller inte lösta. Frågan om successivt upptrissade kompensationskrav kommer att göra systemet ekonomiskt oförsvarligt är inte heller besvarad.
Den senaste pliktutredningen ledde inte till annat än ett lappande och lagande av nuvarande system. Den höjda ersättningsnivån och införande av en rejäl utbildningspremie livstidsförlänger systemet samtidigt som grundläggande och långsiktiga problem förblir olösta. Någon egentlig utvärdering av alternativa personalförsörjningssystem gjordes inte.
I de fortsatta övervägandena bör även andra alternativa modeller för plikttjänstgöring prövas. Till dessa hör en obligatorisk grundläggande soldat- och sjömansutbildning för alla vapenföra, följd av en rekrytering som i övrigt bygger helt på frivillighet. På så sätt skapas både en bredare rekryteringsbas för dagens uppgifter och handlingsfrihet för framtida behov. Det skulle kunna skapa en bättre grund för antagning och uttagning till vidare utbildning och tjänstgöring inom Försvarsmakten som i det perspektivet kanske skulle kunna grundas på intresse och motivation snarare än tvång. Ett annat alternativ är en allmän, obligatorisk grundläggande korttidsutbildning för alla dem som inte kan beredas plats i längre reguljära utbildningar.
Pliktsystemet bör också prövas mot en helt frivilligt rekryteringssystem. Utan att förorda en sådan nyordning borde en grundläggande genomlysning av fördelar, nackdelar och realiserbarhet av olika system vara av värde – om inte annat som jämförelseobjekt. Man kan också tänka sig varianter och kombinationer av ovan redovisade alternativ liksom en utveckling av dagens selektiva system i olika riktningar. De sociala, ekonomiska och effektmässiga konsekvenserna av olika alternativ bör därför prövas.
Frågorna om de värnpliktigas säkerhet under grundutbildningen måste uppmärksammas ytterligare. Försäkrings- och ersättningsvillkor vid dödsfall och allvarliga skador är inte anpassade till de allt mindre värnpliktskullarna. Det förhållandet att Sverige inte för dagen hotas existentiellt som under det kalla kriget motiverar också en utvärdering av vilken grad av riskexponering som är nödvändig för att uppnå utbildningsmålen.
Nämnden för personalvård för totalförsvarspliktiga bör vidare ges en ny huvuduppgift. Att säkerställa att de som skadas under sin militärtjänst ges rimliga förutsättningar till ett värdigt liv genom uppföljning av Försvarsmaktens rehabiliteringsansvar är nödvändigt. Inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde bör eventuellt en funktion för stöd och hjälp till enskilda olycksdrabbade upprättas, förutsatt att inte Försvarsmakten bedöms lämpligare för den uppgift och garanteras resurser för detta.
Kärnan i de militära yrkena är förmågan att leda människor och vapensystem i väpnad strid. Denna kärnkompetens skall prägla all officersutbildning. Officersrekryteringen är för närvarande god även om samstämmiga erfarenheter pekar på att en något större andel av högpresterande individer med mycket god studieförmåga borde lockas att välja officersyrket. Snabbare karriärvägar för särskilt dugliga och motiverade unga officerare bör sålunda skapas.
På samma sätt bör också karriärvägar redan tidigt inriktade mot långvarig trupp-, flyg- och sjötjänst möjliggöras. Kontinuiteten och kvaliteten i våra alltmer komplicerade förband kräver en ryggrad av genuint erfarna fackmän och utbildare. Därför bör ytterligare en karriär mer inriktad på fackmanna- och utbildarbanan införas parallellt med dagens helt generella inriktning. Även yrkeserfarenheter från det civila samhället bör vara ett normalinslag i yrkesofficerens karriär. Systemet med enbart internrekrytering till ett livstidsyrke är inte längre hållbart. Med en allt smalare rekryteringsbas bör även direktrekrytering till officersyrket möjliggöras.
Internationell tjänst är en naturlig del av officersyrket. Det normala bör vara att en officer följer det förband han eller hon är placerad vid. Även tjänstgöring vid internationella staber hör till yrket och bör inte enbart bygga på åtaganden från den enskilde. Om Sverige snabbt skall kunna lösa uppgifter av central betydelse för vår säkerhetspolitik kan enskilda anställda inte ges vetorätt i förhållande till dessa politiska beslut.
Reservofficerssystemet bör stärkas. Det är en effektiv grund för tillförsel av begåvning och erfarenhet från det civila samhället. Att bättre utnyttja reserv- och värnpliktsofficerare i organisationen är således en möjlighet som bör tas tillvara, särskilt sett i ljuset av den kompetensutveckling som i accelererande takt sker på det civila området. Logistik, management och teknik – områden inom vilka militära organisationer varit ledande under det gångna seklet – utvecklas just nu snabbare på den civila sidan.
Därmed suddas också gränsen mellan yrkes-, reserv- och värnpliktsofficeren ut på många områden. Utan goda möjligheter för officeren till yrkesväxling flera gånger under livet avsäger vi oss att ge Försvarsmakten möjlighet till den tillförsel av kompetens från det civila samhället som enligt vår uppfattning kommer att bli alltmer nödvändig i framtiden. Att integrera delar av officersutbildningen med det civila samhällets universitets- och högskoleutbildning är nödvändigt. Detta får dock inte ske på ett sådant sätt att officerarnas specifikt militära kompetens urholkas. Den delen av utbildningen bör snarast göras än mer målinriktad. Högre officerare måste däremot ha en lång utbildning på akademisk nivå. En urholkning av denna innebär en urholkning av officerskårens kompetens och leder obönhörligen till en urholkning av Försvarsmaktens förmåga och utvecklingskraft.
Den försvarsmaktsgemensamma grundläggande officersutbildning som införts bör omprövas. En utbredd oro vad gäller den nyligen införda utbildningsgången är de unga officerarnas begränsade förmåga att föra befäl över sina typförband i insatsorganisationen. Även i perspektivet av vårt förslag om en kompletterande officerskarriär med inriktning på fackmanna- och utbildarfunktionerna bör den grundläggande officersutbildningen noga utvärderas.
Vid sidan av rekrytering av officerare, såväl grundrekrytering som kompletterande rekrytering av civila experter senare i livet, bör frågan om vilken civil kompetens som bör tillföras försvaret också övervägas. Kvalificerade civilanställda, där den militära befälsnivån inte har betydelse, kommer att få en allt viktigare funktion i framtidens försvarsmakt.
Korttidsanställda soldater och sjömän är en nödvändighet. Främst de internationella insatserna men också kraven på samtränade förband av hög kvalitet som bidrar till att utveckla förbandens förmåga talar för detta. I ljuset av att regeringen öppnat för en förkortad grundutbildning av värnpliktiga ter sig korttidsanställda soldater och sjömän än mer angelägna.
Den av regeringen framförda idén om beredskapssoldater löser ett helt annat problem. För att hålla hög beredskap i förband med internationella uppgifter behövs dessa självfallet, men de är inte utbytbara mot kontinuerligt tjänstgörande soldater i den arbetande organisationen. Med korttidsanställda ”yrkessoldater och -sjömän” utnyttjas dessutom den dyrbara utbildning de värnpliktiga får under sin grundutbildning och bidrar till att utveckla organisationen under längre tid. Den hemförlovade soldaten och den förrådsställda materielen fungerar inte längre som huvudprincip för vårt försvar. Detta måste regeringen inse. Utan korttidsanställda äventyras hela ambitionen att skapa ett insatsberett försvar med hög kvalitet. Förnyelsen av försvaret kommer av sig redan innan den påbörjas.
Även höjda beredskapskrav, t ex för att snabbt kunna reagera vid t.ex. en terroristattack, talar för en större andel anställda. I förband med förmåga att motverka biologiska och kemiska stridsmedel bör t.ex. andelen anställda vara hög av rena beredskapsskäl.
Det ankommer på regeringen att — i enlighet med Personalförsörjningsutredningens3 slutsatser — utforma arbetsrättsliga regler som är utformade på ett sätt som möjliggör korttids- och kontraktsanställning också av annan militär personal än befäl.
Stor materiell kvantitet i kombination med hög kvalitativ funktionskompetens inom de flesta områden är nödvändig för att utveckla det nya försvaret. Svensk försvarsindustri ensam kommer i framtiden inte att kunna upprätthålla samma breda kompetens på samma mängd områden som tidigare. Varken inhemsk eller utländsk efterfrågan är tillräcklig för detta. Den tekniska utvecklingen accentuerar behovet av ett allt närmare samarbete med utländska partners.
Det pågående mellanstatliga samarbetet inom försvarsmaterielområdet skall därför fördjupas och utvidgas. Det är också angeläget att fortsätta att stödja svensk försvarsindustris exportansträngningar. En av de viktigaste förutsättningarna för detta är att det vi vill exportera också värderas så högt att vi själva anskaffar det till våra egna förband. Sverige skall driva på så att de initiativ till samarbete, bl.a. inom EU, som pågår också leder till gemensamma regler för export av krigsmateriel och strategiska produkter, som i snabbt ökande grad utvecklas och produceras gemensamt i flera länder.
Långräckviddig precisionsbekämpning utvecklas. Förmåga till indirekt eld skall förstärkas. Utveckling och anskaffning av luftvärnsrobotsystem och ett nytt lätt torpedsystem skall genomföras och antalet ubåtar och ytfartyg upprätthållas på en rimlig nivå inför kommande beslut om anskaffning. Genom en omprövning av antalet flygtimmar per flygplan JAS 39 Gripen, utan att därmed minska flygtidsuttaget för flygförarna, kan systemets totala livslängd sannolikt förlängas. Därmed skapas förutsättningar för en kontinuerlig modifiering av de flygplan som successivt tillförs försvaret samt större möjligheter till export och försäljning av JAS 39 Gripen samt en bättre balanserad effekt och kostnad över tiden.
I stället för att avvecklas skall modern försvarsmateriel behållas för att upprätthålla den erforderliga funktionella kompetensen och förmågan att växa när så erfordras. Detta gäller inte minst artillerifunktionerna inom armén och marinen samt ytfartyg och ubåtar. Demonstratorer och simulatorer skall vara till hjälp vid utveckling av gamla och nya vapensystem, men de kan inte ersätta anskaffning av konkreta vapensystem. Men modulering och simulering är däremot helt nödvändiga hjälpmedel i en lärande organisation.
Grundläggande vid ominriktningen av försvaret är att det skall få en ökad förmåga till samverkan (interoperabilitet) såväl nationellt som internationellt. Detta skall vara ett generellt krav på Försvarsmaktens materielanskaffning, vilket också ger ett brett engagemang i hela organisationen som positivt påverkar utbildnings- och övningsverksamheten.
Grundläggande för det civila försvarets planering skall vara försvarsförmågan vid väpnat militärt angrepp. Därutöver skall planeringen inriktas mot att kunna motverka händelser som på ett allvarligt sätt kan komma att påverka människors säkerhet och samhällets vitala funktioner. Beroendet av samverkan över tidigare gränser och mellan funktioner blir allt större. Planeringen skall därför ha sin bas i kommunerna och deras indelning i län.
Den ömsesidiga förmågan – Försvarsmaktens stöd till det civila samhället och det civila samhällets stöd till Försvarsmakten – har sedan länge varit en naturlig del av krigsplanläggningen. Alla samhällsresurser skall därför kunna utnyttjas över myndighetsgränserna när samhället utsätts för kriser, katastrofer och svåra påfrestningar.
Särskilda förband och staber bör kunna sättas upp för ledning av återuppbyggnad av det civila samhället efter kriser och krig. Särskilt avdelad personal bör utbildas och hållas i beredskap för att snabbt kunna komma på plats för att leda civila operationer och samordna återuppbyggnads- och hjälparbete.
Den ökande internationaliseringen har medfört ett allt större beroende av andra länders möjligheter att producera och leverera tjänster och produkter. Vår egen grad av självförsörjning blir lägre och svårare att upprätthålla. Vår förmåga att kunna säkerställa den egna förmågan att försörja samhället påverkas också av globalisering och EU-medlemskap. Att klara allt själv i händelse av en konflikt är en utopi. Det ömsesidiga beroendet inom ramen för EU innebär fördelar för försörjningsberedskapen och ger oss andra möjligheter än tidigare.
Beredskapspoliser bör vara en resurs för förstärkning av den ordinarie polisen. Därmed kan den ordinarie polisen till del avlastas insatser som bevakning och skydd av väsentliga knutpunkter för elförsörjning och telekommunikation liksom vägar och järnvägar. Utbildning av bredskapspoliser för att kunna nyttjas i t.ex. situationer lik den i Göteborg i juni bör utredas. Polisens möjligheter att lösa sin uppgift ligger inte bara i förbättrat taktiskt uppträdande. Det krävs också fler poliser för att upprätthålla lag och ordning i extrema situationer. I detta perspektiv skall våra förslag att utöka beredskapspolisen och dess uppgifter ses.
Det är vidare särskilt väsentligt att den nationella funktionaliteten inom telekommunikationsområdet säkerställs. Det får inte vara så att de svenska kommunikationssystemens funktionalitet är helt beroende av motsvarande system i andra länder. Sverige skall ha en stabil tidsreferens till våra datorer då detta är en förutsättning för många av de nya tjänsterna bl.a. inom IT- och telefonsystem. Telekommunikationerna skall skyddas. De kan utgöra en gränssättande faktor för samhällets samlade förmåga.
Det är svårt, i grund omöjligt, att vid någon viss tidpunkt avgöra om en inträffad händelse är inledningen till en allvarlig kris, en svår påfrestning på samhälle, ett krig eller bara en vardaglig händelse som kan hanteras på normalt sätt. Det är bara historikerna som efteråt kan sätta etiketter på det inträffade. I den historiska belysningen analyseras om rätt eller fel åtgärd vidtagits. Många exempel ur historien visar att beslutsfattare hade tillgång till adekvat information men att man inte ville tro på de konsekvenser som informationen pekade mot. Önsketänkande har sålunda alltför ofta dominerat beslutsfattandet. Varje reellt beslut fattas utgående från bristande information och mot en okänd framtid.
Analyserna av förhållandena under andra världskriget visar att den svenska beredskapen inte nådde full effekt förrän efter krigets slut. Detta berodde inte på att det saknades medel utan främst på att politikerna inte i tid beslutade om att rusta upp det svenska försvaret. Våra säkerhetspolitiska erfarenheter under det senaste kvartsseklet visar detta mycket tydligt. På 1970-talet talade vår säkerhetspolitik om en fortsatt avspänning i Europa. Ingen anade då att 1980-talet skulle domineras av undervattensoperationer och kapprustning. 1980-talets försvarsutredningar försökte att se lite längre. Ingen förutsåg då murens fall eller att 1990-talet skulle domineras av krig på Balkan och att svenska förband skulle ställas under Natobefäl.
Varje första beslut om en anpassningsåtgärd är till sin natur reagerande. Sverige kommer inte att vara ensamt om, eller ens först med, att förstärka den egna försvarsförmågan. Nationella hänsyn kommer att få företräde före omsorgen om andra stater. Därmed kommer en ökad konkurrens att uppstå om för detta ändamålet strategiska resurser. Denna begränsning blir än större med en minskande inhemsk vapenindustri som i allt större utsträckning dessutom internationaliseras.
Sannolikt fattas beslut om en upprustning inom en mindre tidrymd än fem år. Under denna tidsperiod är det svårt att organisera nya typer av förband, utveckla nya förmågor eller utveckla och anskaffa nya materielsystem. Därför skall varje beslut om avveckling av förband och materiel föregås av en femårig behovsanalys. Analysen, som skall föreläggas riksdagen, skall tydligt visa att det under denna period inte föreligger något behov av aktuellt förband eller aktuell materiel, även inom ramen för förändrade uppgifter, för att avveckling skall få ske.
Internationella förändringstendenser av försvarsdoktriner samt förändringar i operativt och taktiskt utnyttjande av förband skall analyseras och konsekvensbeskrivas. Riskerna för stora påfrestningar på samhället inom fem år och efter tio år skall kartläggas och ligga till grund för försvarets utveckling. Detta skall vara en naturlig del av den svenska anpassningsdoktrinen. Uppföljningen skall också kunna ge underlag inför svenskt deltagande i t.ex. internationella rustningsbegränsningsavtal.
Insatsorganisationens beredskap och möjlighet till anpassning skall kontinuerligt utvecklas i samklang med förändringarna i omvärlden. Denna utveckling utgör ett viktigt ingångsvärde för riksdagens beslut om Försvarsmaktens utveckling. Riksdagen skall årligen få en skrivelse som redogör för riskerna för stora påfrestningar på samhället inom fem år och efter tio år och därpå baserat behov av förändringar av försvarets utveckling.
|
Stockholm den 12 oktober 2001 |
|
|
Bo Lundgren (m) |
|
|
Per Unckel (m) |
Beatrice Ask (m) |
|
Anders Björck (m) |
Carl Fredrik Graf (m) |
|
Chris Heister (m) |
Anders G Högmark (m) |
|
Gunnar Hökmark (m) |
Henrik Landerholm (m) |
|
Göran Lennmarker (m) |
Fredrik Reinfeldt (m) |
|
Inger René (m) |
Per Westerberg (m) |
| [1] | Anslaget 6:1, Förbandsverksamhet och beredskap m.m. uppgick till 19.414 miljoner kronor år 2000. |
| [2] | ESV 2001, ”Förstudie om Försvarsmaktens ekonomiska läge m.m.” sid. 44 |
| [3] | Betänkande av Personalförsörjningsutredningen, SOU 2001:3 sid. 180– 184. |