Utrikesutskottets betänkande

2001/02:UU3

Partnerskapsavtalet mellan Europeiska gemenskapenoch dess medlemsstater och staterna i Afrika,Västindien och Stillahavsområdet

---

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker i detta betänkande regeringens
förslag i proposition 2001/02:6 Partnerskapsavtalet
mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater
och staterna i Afrika, Västindien och
Stillahavsområdet, de s.k. AVS-staterna, om
godkännande av avtalet mellan dessa stater, å ena
sidan, och Euopeiska gemenskapen och dess
medlemsstater, å andra sidan, undertecknat i Cotonou
den 23 juni 2000. Vidare tillstyrker utskottet
regeringens förslag om godkännande av det interna
avtalet mellan företrädare för medlemsstaternas
regeringar, församlade i rådet, om finansiering och
förvaltning av gemenskapens bistånd inom ramen för
finansprotokollet till partnerskapsavtalet samt det
interna avtalet mellan företrädare för samma
medlemsstater om åtgärder och förfaranden för
genomförande av partnerskapsavtalet.

Inga motioner har väckts med anledning av
propositionen.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Med hänvisning till de motiveringar som framförs
under Utskottets överväganden föreslår utskottet att
riksdagen fattar följande beslut:

1. Partnerskapsavtalet

Riksdagen godkänner partnerskapsavtalet mellan
medlemmarna i gruppen av stater i Afrika,
Västindien och Stillahavsområdet, å ena sidan,
och Europeiska gemenskapen och dess
medlemsstater, å andra sidan, undertecknat i
Cotonou den 23 juni 2000. Därmed bifaller
riksdagen regeringens proposition 2001/02:6 punkt
1.

2. Internt avtal om finansiering och
förvaltning av gemenskapens bistånd

Riksdagen godkänner det interna avtalet mellan
företrädarna för medlemsstaternas regeringar,
församlade i rådet, om finansiering och
förvaltning av gemenskapens bistånd inom ramen
för finansprotokollet till partnerskapsavtalet.
Därmed bifaller riksdagen regeringens proposition
2001/02:6 punkt 2.

3. Internt avtal om åtgärder och
förfaranden för genomförande av
partnerskapsavtalet

Riksdagen godkänner det interna avtalet mellan
företrädarna för medlemsstaternas regeringar,
församlade i rådet, om åtgärder och förfaranden för
genomförande av partnerskapsavtalet. Därmed bifaller
riksdagen regeringens proposition 2001/02:6 punkt 3.

Stockholm den 18 oktober 2001

På utrikesutskottets vägnar

Viola Furubjelke

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Viola
Furubjelke (s), Göran Lennmarker (m), Sören Lekberg
(s), Berndt Ekholm (s), Lars Ohly (v), Holger
Gustafsson (kd), Bertil Persson (m), Carina Hägg
(s), Agneta Brendt (s), Marianne Jönsson (s), Murad
Artin (v), Sten Tolgfors (m), Marianne Samuelsson
(mp), Marianne Andersson (c), Karl-Göran Biörsmark
(fp), Karin Enström (m) och Rosita Runegrund (kd).

2001/02

UU3

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Lomékonventionen har under tjugofem år reglerat
Europeiska gemenskapens utvecklings- och
handelssamarbete med länderna i Afrika, Västindien
och Stillahavsområdet (AVS). Den fjärde
Lomékonventionen, reviderad år 1995, löpte ut i mars
2000. Förhandlingarna om ett nytt avtal inleddes i
september 1998 och pågick till februari 2000 och har
gällt en omfattande revidering av samarbetet. Fyra
ministerkonferenser ägde rum och däremellan förde
Europeiska kommissionen förhandlingar med AVS-
staternas Brysselrepresentanter i samråd med
medlemsstaterna. Sverige deltog aktivt under hela
förhandlingsarbetet. Synpunkter inhämtades löpande
från främst Styrelsen för internationellt
utvecklingssamarbete (Sida) och Kommerskollegium.
Det nya avtalet undertecknades i Cotonou, Benin, den
23 juni 2000.

Partnerskapsavtalet, även kallat Cotonouavtalet,
är ett blandat avtal ingånget mellan Europeiska
gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och
AVS-staterna å den andra sidan. Det skall godkännas
av parterna i enlighet med varje avtalsslutande
parts konstitutionella bestämmelser. Genom ett
beslut av ministerrådet för AVS-EG, tillämpas
avtalet provisoriskt sedan den 2 augusti 2000, med
undantag främst för de bestämmelser som rör
frigörandet och användningen av medel ur den nionde
Europeiska utvecklingsfonden (EUF).
Som komplement till partnerskapsavtalet har EU:s
medlemsstater enats om två interna avtal. Det ena
avtalet är en överenskommelse om finansieringen och
förvaltningen av biståndet inom ramen för det
finansprotokoll som utgör en del av
partnerskapsavtalet. Det andra avtalet reglerar
åtgärder och förfaranden för genomförande av
partnerskapsavtalet. De två interna avtalen skall
godkännas av varje medlemsstat i enlighet med dess
konstitutionella bestämmelser. Avtalen tillämpas
provisoriskt, med undantag för de bestämmelser som
rör de finansiella åtagandena.

Bakgrund

Historisk utveckling

Den första Europeiska utvecklingsfonden (EUF)
tillkom i samband med bildandet av Europeiska
ekonomiska gemenskapen (EEG) genom Romfördragets
undertecknande år 1957. Då bestod större delen av de
nuvarande AVS-staterna av europeiska besittningar.

I början av 1960-talet hade många av
besittningarna blivit självständiga och 18
afrikanska stater söder om Sahara förhandlade
gemensamt med EEG. Detta ledde till att den första
Yaoundékonventionen slöts år 1963. Konventionen
reglerade handel och bistånd mellan dessa länder och
EEG för perioden 1963-68. Även nu finansierades
biståndet genom en särskild fond, EUF 2. År 1969
slöts den andra Yaoundékonventionen och EUF 3
tillkom. Storbritanniens anslutning till EEG år 1973
och de nya staternas önskan om en mer jämlik
struktur för samarbetet med gemenskapen ledde till
förhandlingarna om Lomékonventionen. Den första
Lomékonventionen undertecknades mellan EEG:s nio
medlemsstater och 46 självständiga AVS-stater i
Togos huvudstad Lomé år 1975. Konventionen omfattade
både handelspreferenser och utvecklingssamarbete.
Lomékonventionen förnyades vart femte år och till
varje konvention skapades en ny utvecklingsfond. Den
fjärde Lomé-konventionen löpte emellertid på tio år
(1990-2000), men en halvtidsöversyn ägde rum år
1995. Den resulterade i det ändringsavtal och den
överenskommelse om finansiering och förvaltning inom
ramen för den åttonde EUF, som lades fram för
riksdagens godkännande i proposition 1995/96:36
(bet. 1995/96:UU24, rskr. 1995/96:257).

Syftet med Lomé-konventionerna var att främja och
påskynda AVS-staternas ekonomiska, sociala och
kulturella utveckling och stärka och bredda
förbindelserna mellan parterna i en anda av
solidaritet och intressegemenskap. Efterhand har
kretsen av AVS-stater vidgats, och den fjärde
reviderade Lomé-konventionen omfattade 71 stater.
Den fjärde reviderade Lomékonventionen fastslog
bl.a. att respekt för mänskliga rättigheter,
demokratiska principer och rättsstaten skall utgöra
en väsentlig del ("essential element") av
konventionen.

Lomésamarbetet har haft en särställning i EG:s
utvecklingssamarbete av historiska skäl bl.a. genom
samarbetets bredd och dess finansiering. EUF
finansieras genom särskilda bidrag från
medlemsstaterna och inte över gemenskapens budget,
till skillnad från utvecklingssamarbetet med länder
i Asien, Latinamerika och Medelhavsområdet.
Biståndet till AVS-staterna från EUF uppgick år 2000
till ca 3 750 miljoner euro i termer av beslutade
åtaganden, varav 1 000 miljoner euro i form av
skuldlättnadsåtaganden inom ramen för det
internationella skuldinitiativet för de fattigaste
och mest skuldtyngda länderna. Utbetalningarna
uppgick till ca 1 550 miljoner euro under år 2000.

Erfarenheter av samarbetet

Lomésamarbetet har ofta lyfts fram som en modell för
partnerskap mellan i- och u-länder. Detta
partnerskap har emellertid inte helt motsvarat
förväntningarna. Inom ramen för
utvecklingssamarbetet har betydande finansiella
resurser kanaliserats till AVS-staterna över åren.
Samtidigt har biståndet ofta kritiserats för att
vara ineffektivt. AVS-biståndet har drabbats av den
generella bristen på effektivitet i gemenskapens
utvecklingssamarbete.

Under senare år har en rad initiativ för att
effektivisera gemenskapens hela utvecklingssamarbete
tagits. Rådet och kommissionen har antagit en ny
utvecklingspolitik som sätter fattigdomsbekämpningen
i fokus. En omfattande metoddiskussion har också
förts som bl.a. resulterat i att landstrategier
skall utgöra det huvudsakliga styrinstrumentet för
samarbetet med alla länder. Vidare är den tungrodda
förvaltningen under reformering, exempelvis genom
inrättandet av ett särskilt organ för genomförande
av det samlade utvecklingssamarbetet (European Aid
Co-operation Office) och förstärkning av Euro-peiska
kommissionens delegationer i fält.
Inom ramen för Lomékonventionen har AVS-staterna
länge erhållit EU:s mest generösa
handelspreferenser. Trots detta har AVS-staterna
totalt sett inte lyckats öka eller ens bibehålla sin
andel av EU:s import.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner
partnerskapsavtalet mellan medlemmarna i gruppen av
stater i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet, å
ena sidan, och Europeiska gemenskapen och dess
medlemsstater, å andra sidan, det s.k.
Cotonouavtalet. Avtalets övergripande mål är att
minska och på sikt utrota fattigdomen, att
åstadkomma en hållbar utveckling och att gradvis
integrera AVS-staterna i världsekonomin. Avtalet
omfattar en politisk dimension, handelssamarbete och
utvecklingssamarbete.

I propositionen föreslås också att riksdagen
godkänner två interna avtal mellan företrädarna för
medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet. Det
ena avtalet rör finansieringen och förvaltningen av
biståndet inom ramen för det finansprotokoll som
utgör en del av partnerskapsavtalet. Genom detta
interna avtal inrättas en nionde europeisk
utvecklingsfond. Sveriges bidrag till fonden kommer
att uppgå till 376,74 miljoner euro, vilket
motsvarar en andel om 2,73 %. Det andra avtalet rör
åtgärder och förfaranden för genomförande av
Cotonouavtalet.

Partnerskapsavtalets innehåll

Avtalet omfattar en ingress och sex delar: allmänna
bestämmelser (I), institutionella bestämmelser (II),
samarbetsstrategier (III), samarbete för
utvecklingsfinansiering (IV), allmänna bestämmelser
för de minst utvecklade AVS-staterna, AVS-
inlandsstaterna och AVS-ö-staterna (V) samt
slutbestämmelser (VI).

Avtalet omfattar dessutom sex bilagor och tre
protokoll, som utgör en integrerad del av avtalet.
Det har avgivits 43 förklaringar som har bilagts
slutakten. Bilaga I utgörs av det finansiella
protokollet.
I avtalets ingress åtar sig parterna att
tillsammans verka för att målen att utrota
fattigdomen, att åstadkomma en hållbar utveckling
och att uppnå en gradvis integrering av AVS-staterna
i världsekonomin förverkligas.
Parterna erkänner att ett politiskt klimat som
garanterar fred, säkerhet och stabilitet, respekt
för de mänskliga rättigheterna, demokratiska
principer och rättsstatsprincipen samt god
samhällsstyrning är nödvändiga förutsättningar för
långsiktig utveckling. Parterna erkänner även att en
sund och långsiktig ekonomisk politik är en
förutsättning för utveckling.
Ingressen hänvisar till principerna i Förenta
nationernas stadga och andra grundläggande
konventioner om bl.a. mänskliga rättigheter och
flyktingars rättsliga ställning. Parterna anser att
de mål och principer som antagits av FN-
konferenserna och det mål som uppställts av OECD:s
utvecklingskommitté (Organisationen för ekonomiskt
samarbete och utveckling) om en halvering av den
andel av världens befolkning som lever i extrem
fattigdom senast år 2015 är mål och principer som
också skall ligga till grund för samarbetet mellan
EU och AVS-staterna. Parterna erinrar om sina
åtaganden inom ramen för Världshandelsorganisationen
(WTO).

Ikraftträdande

Partnerskapsavtalet träder i kraft då instrumenten
för ratifikation från samtliga EU:s medlemsstater
och åtminstone två tredjedelar av AVS-staterna samt
instrumentet med anmälan av gemenskapens godkännande
av avtalet har deponerats. Avtalet ingås för en
period av tjugo år, med början den 1 mars 2000.
Avtalet innehåller en översynsklausul, som vart
femte år möjliggör för endera parten att begära
översyn av bestämmelserna i avtalet och förhandla
med den andra parten om eventuella ändringar.
Finansprotokollen skall fastställas för fem år i
taget. Beslut om anslutning av nya stater till
avtalet fattas av ministerrådet för AVS-EG.

Det interna avtalet om finansiering och
förvaltning av gemenskapens bistånd inom ramen
för finansprotokollet till partnerskapsavtalet

Det interna avtalet om finansiering och förvaltning
av gemenskapens utvecklingssamarbete innehåller
bestämmelser om finansiering, programmering och
genomförande av utvecklingssamarbetet och reglerar
bl.a. frågor om roll- och ansvarsfördelning mellan
Europeiska kommissionen och medlemsstaterna. I
förhandlingarna om avtalet betonade Sverige vikten
av att programmeringen av biståndet ges en tydlig
och strategisk roll och att landstrategier utgör det
centrala styrinstrumentet. Sverige framhöll även
betydelsen av att medlemsstaternas insyn i
samarbetet skulle ges en mer strategisk roll.

Beslutsförfarande

En särskild kommitté har ansvaret för hanteringen av
EUF-biståndet, den s.k. EUF-kommittén. Kommittén
består av medlemsstaternas representanter och leds
av kommissionen. En representant för EIB deltar
arbetet. EUF-kommitténs strategiska roll stärks
genom ökat fokus på landstrategiprocessen och mindre
tonvikt vid granskning av enskilda projekt. EUF-
kommittén skall fatta beslut med kvalificerad
majoritet, vilket innebär minst 145 röster från
minst 8 medlemsstater. Medlemsstaternas röster i
kommittén fastställs i förhållande till storleken på
bidragen till EUF. Sverige har 6 röster av totalt
221.

En särskild kommitté inrättas inom EIB:s ram för
hantering av investeringsanslaget. I denna ingår
medlemsstaterna och en representant för
kommissionen. Investeringskommittén skall fatta
beslut med kvalificerad majoritet med samma
röstfördelning som för EUF-kommittén.

Det interna avtalet om åtgärder och förfaranden
för genomförande av partnerskapsavtalet

EU:s medlemsstater undertecknade den 18 september
2000 ett internt avtal om åtgärder och förfaranden
för genomförande av partnerskapsavtalet, det s.k.
proceduravtalet. Avtalet skall godkännas av varje
medlemsstat i enlighet med dess konstitutionella
bestämmelser.

Avtalet innehåller bl.a. artiklar om förpliktelser
med avseende på respekt för mänskliga rättigheter,
demokratiska principer och rättsstatens principer
och beträffande allvarligt fall av korruption.

Provisorisk tillämpning av avtalen

Det fanns hos både EU och AVS-staterna ett starkt
önskemål om ett snabbt ikraftträdande av
partnerskapsavtalet. Parterna var därför överens om
att avtalet borde tillämpas provisoriskt med
undantag för de finansiella åtagandena. Genom att
provisoriskt tillämpa avtalet skulle arbetet med att
utarbeta landstrategier och indikativa program kunna
påbörjas innan de finansiella medlen blir
tillgängliga.

Enligt artikel 366.3 i den fjärde Lomékonventionen
skall ministerrådet för AVS-EG anta de
övergångsbestämmelser som krävs innan det nya
avtalet träder i kraft. Ministerrådet beslutade den
27 juli 2000 om provisorisk tillämpning av
partnerskapsavtalet fr.o.m. den 2 augusti 2000, med
undantag för finansprotokollet och de bestämmelser
som rör frigörande och användning av medel ur den
nionde Europeiska utvecklingsfonden. Samarbetet
under övergångsperioden kommer därför att
finansieras med outnyttjade medel ur tidigare
utvecklingsfonder.
Medlemsstaterna ansåg det vara angeläget att också
de interna avtalen kunde tillämpas provisoriskt. Den
18 september 2000 beslutade rådet om provisorisk
tillämpning av det interna avtalet om åtgärder och
förfaranden. Den 3 oktober fattade rådet beslut om
provisorisk tillämpning av delar av det interna
avtalet om finansiering och förvaltning. Beslutet
gäller främst de bestämmelser som rör
programmeringen av utvecklingssamarbetet.

Godkännande av partnerskapsavtalet och de
interna avtalen

Regeringen anser att partnerskapsavtalet, även
kallat Cotonouavtalet, utgör en bra grund för
förbindelserna mellan gemenskapen och dess
medlemsstater och AVS-staterna. Partnerskapsavtalets
mål ligger väl i linje med svenska och
internationella utvecklingsmål.
Fattigdomsbekämpning, som tidigare inte varit ett
entydigt mål, är nu det övergripande målet för
samarbetet. Detta skall uppnås samtidigt som
integration av AVS-staterna i världsekonomin och
hållbar utveckling säkerställs. Partnerskapsavtalet
lägger stor vikt vid respekt för mänskliga
rättigheter, demokratiska principer, rättsstatens
principer och god samhällsstyrning. Dessa principer
utgör en gemensam värdegrund och skall främjas av
samarbetet. Vidare bygger avtalet på ett antal
grundläggande principer som är viktiga för att
främja ett samarbete mellan parterna som bygger på
partnerskap, såsom lokalt ansvarstagande, brett
deltagande av olika aktörer samt dialog och
ömsesidiga skyldigheter. Eftersom avtalet löper på
20 år ges goda möjligheter att stödja processer som
bäst främjas med ett långsiktigt perspektiv.

I partnerskapsavtalet slås fast att samarbetet har
en politisk dimension och att denna dimension är
viktig för att nå avtalets mål. Den politiska
dialogen är ett viktigt instrument i detta
sammanhang. Artikel 8 i avtalet innefattar ett
positivt och ömsesidigt åtagande om kontinuerlig
dialog utan hot och sanktioner. Dialogen kan spela
en viktig roll när det gäller att främja
demokratiska processer, konfliktförebyggande och
konfliktlösning. Den politiska dialogen är också ett
viktigt instrument för att skapa och vidmakthålla en
samsyn kring avtalets grundläggande värderingar. En
öppen och ansvarsfull förvaltning av offentliga
resurser betonas och möjligheterna att föra en
dialog om korruption har stärkts. När det gäller
migration möjliggör avtalet ett öppnare samarbete på
migrationsområdet.
Partnerskapsavtalet lägger även grunden för en ny
handelsordning i överensstämmelse med WTO:s
regelverk. De ekonomiska partnerskapsavtalen kan
spela en viktig roll för att främja regional
integration mellan AVS-staterna som ett led i deras
integration i världsekonomin.
Regeringen anser vidare att partnerskapsavtalet
skapar förutsättningar för att höja
utvecklingssamarbetets effektivitet och kvalitet.
Biståndsresurser skall fördelas på grundval av både
behov och resultat, vilket bör kunna bli en
drivkraft för reformer och effektivt
resursutnyttjande. I såväl partnerskapsavtalet som
det interna avtalet om finansiering läggs stor vikt
vid att landstrategiarbetet är en process i vilken
inriktning och prioriteringar för samarbetet
fastställs och resultat regelbundet utvärderas i
förhållande till uppsatta mål. Medlemsstaternas
inflytande över gemenskapens bistånd skall i större
utsträckning fokuseras på övergripande och
strategiska frågor.
Det interna avtalet om finansiering och
förvaltning av biståndet inom ramen för den nionde
Europeiska utvecklingsfonden anger storleken på
fonden samt de enskilda medlemsstaternas bidrag.
Sveriges bidrag uppgår till 376,74 miljoner euro.
Sverige bibehåller därmed sin andel från tidigare
utvecklingsfond (EUF 8) om 2,73 % av fondens
finansiering.
I partnerskapsavtalet är det Europeiska
gemenskapen och dess medlemsstater som är
avtalsparter på den ena sidan. Avtalet är därmed ett
s.k. blandat avtal. Detta innebär att avtalet även
reglerar förhållanden som ligger utanför
gemenskapskompetensen och därmed inom ramen för den
nationella lagstiftningsmaktens kompetens.
Medlemsstaterna åtar sig förpliktelser bl.a. genom
den politiska dialogen och genom det finansprotokoll
som är en del av partnerskapsavtalet.
Medlemsstaterna åtar sig även förpliktelser genom de
interna avtalen.
Med hänsyn till de finansiella åtagandena och då
partnerskapsavtalet är av större vikt skall det
enligt 10 kap. 2 § regeringsformen godkännas av
riksdagen.
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att
riksdagen godkänner partnerskapsavtalet mellan AVS-
staterna, å ena sidan, och Europeiska gemenskapen
och dess medlemsstater, å andra sidan, samt de
interna avtalen om finansiering och förvaltning av
gemenskapens bistånd inom ramen för
finansprotokollet till partnerskapsavtalet och om
åtgärder och förfaranden för genomförande av
partnerskapsavtalet.

Utskottets överväganden

Utskottet har under många år följt utvecklingen inom
det tidigare Lomésamarbetet. Detta har skett inom
ramen för utskottets EU-bevakning men också i
beredningsarbetet, vilket bl.a. kommit till uttryck
i betänkande 1995/96:UU24 om ändring i avtalet om
den fjärde Lomékonventionen m.m.
Det nya Cotonouavtalets övergripande mål
överenstämmer väl med de utvecklingsstrategier som
utskottet förespråkar. Genom avtalet åtar sig
parterna att verka för att utrota fattigdomen, att
åstadkomma en hållbar utveckling och att uppnå en
stegvis integrering av AVS-staterna i
världsekonomin. Utskottet noterar med
tillfredsställelse att avtalet innebär en bättre
fokusering på fattigdomsbekämpning samt att det
lägger stor vikt vid ökad respekt för de mänskliga
rättigheterna, demokratiska principer, rättstatens
principer och god samhällsstyrning.
Utskottet vill framhålla att avtalet betonar de
icke-statliga aktörernas kompletterande roll i
utvecklingsprocessen och understryker det civila
samhällets betydelse för att uppnå
partnerskapsavtalets mål. Principen om en
regelbunden allsidig politisk dialog mellan parterna
skapar också möjlighet till ökad ömsesidig
förståelse och en stabilare utveckling.
Utskottet delar således regeringens uppfattning
att det nya partnerskapsavtalet utgör en bra grund
för förbindelserna mellan gemenskapen och dess
medlemsstater och AVS-staterna och att avtalet
ligger väl i linje med svenska och internationella
utvecklingsmål.
Med det ovan anförda tillstyrker utskottet att
riksdagen godkänner partnerskapsavtalet mellan
Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater och
AVS-staterna samt de två interna avtalen om
finansieringen och förvaltningen av biståndet
respektive åtgärder och förfaranden för
genomförandet av partnerskapsavtalet.
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2001/02:6 föreslås

1. att riksdagen godkänner partnerskapsavtalet
mellan medlemmarna i gruppen av stater i Afrika,
Västindien och Stillahavsområdet, å ena sidan, och
Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å
andra sidan, undertecknat i Cotonou den 23 juni
2000,

2. att riksdagen godkänner det interna avtalet
mellan företrädarna för medlemsstaternas
regeringar, församlade i rådet, om finansiering
och förvaltning av gemenskapernas bistånd inom
ramen för finansprotokollet till
partnerskapsavtalet,

3. att riksdagen godkänner det interna avtalet
mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar,
församlade i rådet, om åtgärder och förfaranden för
genomförande av partnerskapsavtalet.