Socialförsäkringsutskottets betänkande
2001/02:SFU9
Pensionsöverföringar till Europeiska gemenskaperna
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens
proposition 2001/02:21 Pensionsöverföringar till
Europeiska gemenskaperna jämte motioner som väckts
med anledning av propositionen.
I propositionen lämnas förslag till den
lagstiftning som krävs för att möjliggöra att värdet
av pensionsrättigheter som är intjänade i Sverige i
enlighet med Europeiska gemenskapernas (EG:s)
tjänsteföreskrifter överförs till det pensionssystem
som gäller för anställda vid Europeiska unionens
institutioner. Vidare föreslås i propositionen att
den som slutar sin anställning i en EU-institution
skall för pensionsändamål i Sverige kunna överföra
värdet av såväl pensionsrätt som intjänats i
institutionen som pensionsrätt som tidigare
överförts dit.
Beträffande allmän pension föreslås att det till
EG:s pensionssystem skall vara möjligt att överföra
värdet av pensionsrätt för inkomst- och
premiepension samt värdet av rätt till
tilläggspension. Vidare föreslås regler som, trots
bestämmelserna i inkomstskattelagen (1999:1229),
innebär att det blir möjligt att överföra värdet av
rätt till tjänstepension och av näringsidkares
pensionsförsäkring och behållning på
pensionssparkonto. En arbetsgivare som har tryggat
en pensionsutfästelse genom avsättning av medel till
en pensionsstiftelse och därefter överfört intjänade
pensionsmedel till EG:s pensionssystem skall även ha
rätt till ersättning ur stiftelsens överskott.
En överföring av pensionsrättigheter skall inte
medföra några beskattningskonsekvenser för den
enskilde.
Den allmänna försäkringskassan skall samverka med
gemenskaperna i fråga om formerna för överföring av
värdet av pensionsrättigheter till och från
gemenskaperna. Kassan skall även handlägga ärenden
om överföring till gemenskaperna av värdet av
pensionsrättigheter för allmän ålderspension och om
överföring från gemenskaperna av värdet av
pensionsrätt.
Den aktuella lagstiftningen föreslås träda i kraft
den 1 juli 2002. De som är födda 1937 eller tidigare
och som tillträtt sin anställning före den 1 januari
2003 skall kunna överföra värdet av rätt till
folkpension och tilläggspension till Europeiska
gemenskaperna.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag men
föreslår ett tillkännagivande att regeringen bör
verka för att EG:s tjänsteföreskrifter ändras vad
avser könsdifferentierade pensioner och att
intjänade pensionsrättigheter kan säkerställas utan
pensionsöverföringar. Vidare föreslås ett
tillkännagivande att regeringen, om storleken av
överförda belopp, den lägre avkastningen i AP-
fonderna samt den ökade administrationskostnaden
sammantaget påverkar övriga försäkrades
pensionsförmåner negativt, återkommer med ett
förslag om att pensionssystemet tillförs medel som
en kostnad för EU-medlemskapet. Därmed avslår
riksdagen två motionsyrkanden och bifaller delvis
två motionsyrkanden.
Till betänkandet har fogats en reservation och tre
särskilda yttranden.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Lagförslagen
Riksdagen antar regeringens förslag i
proposition 2001/02:21 till
1. lag om överföring av värdet av
pensionsrättigheter till och från Europeiska
gemenskaperna,
2. lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande
av pensionsutfästelse m.m.,
3. lag om ändring i lagen (1998:674) om
inkomstgrundad ålderspension,
4. lag om ändring i lagen (1998:702) om
garantipension,
5. lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna
pensionsfonder (AP-fonder).
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att regeringen bör verka för
att EG:s tjänsteföreskrifter ändras vad avser
könsdifferentierade pensioner och så att
intjänade pensionsrättigheter säkerställs utan
pensionsöverföringar.
Därmed avslår riksdagen motionerna 2001/02:Sf13
yrkande 1 och 2001/02:Sf14.
Reservation (m, c)
2. Kostnader och rekvisition av
pensionsmedel
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att regeringen om så erfordras återkommer
med ett förslag om att tillföra pensionssystemet
medel som en kostnad för det svenska EU-
medlemskapet.
Därmed bifaller riksdagen delvis motionerna
2001/02:Sf13 yrkande 2 och 2001/02:Sf15.
Stockholm den 5 mars 2002
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Berit Andnor
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit
Andnor (s), Bo Könberg (fp), Margit Gennser (m),
Maud Björnemalm (s), Anita Jönsson (s), Ulla
Hoffmann (v), Mariann Ytterberg (s), Göran Lindblad
(m), Lennart Klockare (s), Ronny Olander (s), Sven-
Erik Sjöstrand (v), Cecilia Magnusson (m), Kerstin-
Maria Stalin (mp), Birgitta Carlsson (c), Margareta
Cederfelt (m), Magda Ayoub (kd) och Désirée Pethrus
Engström (kd).
2001/02
SfU9
Utskottets överväganden
Pensionsöverföringar till och från
Europeiska gemenskaperna
Propositionen
En medborgare i EU som tillträder en anställning i
en EU-institution har enligt artikel 11 i bilaga 8
till EG:s tjänsteföreskrifter rätt att, om han eller
hon så önskar, överföra värdet av sin i en
medlemsstat intjänade pensionsrätt till EG:s
pensionssystem. Detsamma gäller den som återinsätts
efter tjänstledighet för uppehållande av annan
tjänst eller av personliga skäl.
Tjänsteföreskrifterna är fastställda genom rådets
förordning (EEG, Euratom, EKG) nr 259/68 av den 29
februari 1968. De är enligt artikel 249 i EG-
fördraget bindande och direkt tillämpliga i
medlemsstaterna. För det fall reglerna inte har
kunnat tillämpas i en medlemsstat har EG-
kommissionen i vissa fall vidtagit rättsliga
åtgärder mot denna stat. I propositionen lämnas
förslag till den reglering som krävs för att
möjliggöra pensionsöverföringar i enlighet med
tjänsteföreskrifterna. För att ge en samlad bild av
vilka speciella regler som gäller och för att
markera reglernas begränsade tillämpningsområde
föreslås att reglerna samlas i en särskild lag.
Lagen skall ses som ett komplement till
gemenskapernas regler om pensionsöverföring. Därtill
föreslås vissa ändringar i redan gällande lagar. Det
framhålls i propositionen att det inte finns
anledning att i detta sammanhang möjliggöra för
andra som tjänstgör i eller utanför Sverige att
hävda en motsvarande rätt till överföring av värdet
av pensionsrättigheter. Lagstiftningen bör därför
inte utvidgas till att gälla för andra än dem som
omfattas av gemenskapernas tjänsteföreskrifter. Den
bör således inte gälla för motsvarande
överföringsregler som kan finnas i andra liknande
pensionssystem.
Det som den anställde har rätt att överföra är
värdet av den pension som han eller hon är
berättigad till på grundval av tjänstgöring i en
statlig förvaltning eller en nationell eller
internationell organisation eller av verksamhet som
anställd eller egenföretagare. Det belopp som skall
överföras skall vara antingen "det
försäkringstekniska värdet" eller "det
schablonmässiga återköpsvärdet" av den pension som
den anställde har tjänat in. "Det
försäkringstekniska värdet" avser det kapitaliserade
nuvärdet av en framtida periodisk förmån. "Det
schablonmässiga återköpsvärdet" utgörs av summan av
de egen- och arbetsgivaravgifter som betalats till
pensionssystemet samt ränta. Överföringen av
pensionskapital till EG:s pensionssystem resulterar
i att den anställde får tillgodoräkna sig det antal
tjänsteår för sin EG-pension som motsvaras av
kapitalbeloppet.
Beträffande allmän pension föreslås att det skall
vara möjligt att överföra värdet av pensionsrätt för
inkomstpension och premiepension samt värdet av rätt
till tilläggspension. Sådan överföring skall omfatta
värdet av all intjänad ålderspensionsrätt. Med
hänsyn till hur systemen för inkomstpension och
premiepension är uppbyggda är det naturligt att det
schablonmässiga återköpsvärdet överförs. För
inkomstpensionen innebär det värdet av den enskildes
pensionsbehållning t.o.m. det år då denne tillträtt
tjänsten vid gemenskaperna. För premiepensionen
innebär det värdet av tillgångarna på den enskildes
premiepensionskonto vid tidpunkten för
Premiepensionsmyndighetens (PPM:s) inlösen av
innehavet. Vad avser värdet av rätt till
tilläggspension skall det försäkringstekniska värdet
av den framtida tilläggspensionen överföras. Det
innebär att den intjänade pensionsrätten anges som
en fingerad ålderspension. Beträffande
garantipensionen är denna utformad som en utfyllnad
till den inkomstrelaterade pensionen och syftar till
att den totala pensionen skall uppgå till ett visst
minsta belopp. Garantipensionen omfattas som sådan
inte av tjänsteföreskrifterna. Om den enskilde har
överfört värdet av intjänade pensionsrättigheter i
det allmänna ålderspensionssystemet och någon
återföring till Sverige därefter inte har skett,
skall garantipensionen beräknas som om någon
överföring till EU inte har skett.
Tjänsteföreskrifternas ordalydelse ger inte någon
rätt för den enskilde att överföra annat än
pensionsrätt för ålderspension. Enligt praxis
tillåts dock överföring av värdet av pensionsrätt
för efterlevandepension och förtidspension. Den
svenska förtidspensioneringen kommer dock att
fr.o.m. 2003 ersättas av förmånerna sjukersättning
och aktivitetsersättning. Dessa förmåner skall
utgöra en del av sjukförsäkringssystemet. Eftersom
det inte längre är fråga om någon pension där man
kan tala om intjänade rättigheter är det enligt
regeringens mening inte ens möjligt att tillåta
överföring av sådan ersättning. Beträffande
efterlevandepension beror dess värde på de faktiska
förhållandena, dvs. familjeförhållandena, vid
tidpunkten för dödsfallet. Det är därför svårt att
på förhand fastställa ett adekvat värde av förmånen
vid denna tidpunkt. Något skäl att tillåta
överföring föreligger därför inte enligt regeringens
mening.
Vidare föreslås i propositionen att det införs
regler som, trots bestämmelserna i
inkomstskattelagen (1999:1229), möjliggör överföring
till gemenskapernas pensionssystem av värdet av rätt
till tjänstepension och av näringsidkares
pensionsförsäkring och behållning på
pensionssparkonto. Det blir härvid en fråga för
pensionsgivarna och huvudmännen för de
avtalsreglerade tjänstepensionssystemen att tillämpa
tjänsteföreskrifterna. Någon författningsreglering
av vad som får överföras behövs inte. Om
kollektivavtal saknas, blir tillämpningen en fråga
för den enskilde arbetsgivaren. En arbetsgivare som
har tryggat en pensionsutfästelse genom avsättning
av medel till en pensionsstiftelse och därefter
överfört intjänade pensionsmedel till EG skall ha
rätt till ersättning ur stiftelsens överskott.
En tjänsteman som avgår före 60 års ålder med
mindre än tio års tjänstgöring i en EU-institution
har inte rätt till ålderspension. Om tjänstemannen
dessutom varken är berättigad till invalidpension
eller kan utnyttja möjligheten att överföra
pensionsrätt till ett pensionssystem som han eller
hon senare ansluts till, är tjänstemannen i stället
berättigad till ett avgångsvederlag.
Avgångsvederlaget inkluderar visst värde av
eventuell tidigare till EG:s pensionssystem överförd
pensionsrätt. De tjänsteår som den överförda
pensionsrätten resulterat i får inte beaktas för den
kvalifikationstid på tio år som krävs för rätt till
ålderspension. Ett avgångsvederlag beskattas av EG
och betalas ut i form av ett engångsbelopp när
anställningen upphör. Avgångsvederlag betalas
emellertid inte ut om det finns en möjlighet att
överföra värdet av pensionsrätten inom EG till det
pensionssystem som tjänstemannen ansluts till i en
senare verksamhet. Vad avser det svenska
pensionssystemet strider det mot dess grundprinciper
att medel som är avsatta för pension betalas ut i
förtid i form av ett engångsbelopp. Enligt både
lagstiftning och kollektivavtal får en pension börja
betalas ut tidigast vid en viss ålder och endast
löpande. Kravet för att komma i åtnjutande av vissa
förmånliga villkor som gäller för sparande till
tjänstepension är även att det sparade kapitalet
utbetalas i form av en pension. Regeringen föreslår
därför att det skall vara möjligt att överföra
värdet av pensionsrätt inom EG:s pensionssystem till
pensionsrättigheter i Sverige för den som genom
senare verksamhet ansluts till det allmänna
pensionssystemet. Det överförda kapitalbeloppet
kommer därvid att motsvara värdet av såväl
pensionsrätt som intjänats i institutionen som
pensionsrätt som tidigare har överförts dit. Vad
avser värdet av pensionsrättigheter för allmän
pension som tidigare överförts till EG:s
pensionssystem skall motsvarande värde omräknat med
förändringen av inkomstindex, eller vad avser
tilläggspension förändringen av prisbasbeloppet,
återföras till det allmänna pensionssystemet. Värdet
av annan pensionsrätt som överförs från EG:s
pensionssystem skall genom försäkringskassans
försorg föras över till en pensionsförsäkring eller
motsvarande efter den enskildes val.
Pension från EG skall beskattas av EG och
samtidigt vara befriad från nationell skatt. Enligt
Europeiska kommissionens mening gäller befrielsen
från nationell skatt inte bara vid utbetalning av
pensionen utan också vid den överföring av
pensionskapital till EG som kan ha föregått
utbetalningen. Den dubbelbeskattning som uppkommer
om Sverige beskattar överföringsbeloppet och EG
beskattar utfallande pension anser regeringen inte
är skälig. En sådan beskattning skulle i praktiken
sannolikt utgöra ett avgörande hinder för den
enskilde att överföra pensionsrätt från Sverige till
EG. Visserligen minskar den svenska skattebasen vid
överföring av obeskattat pensionskapital från
Sverige till EG:s institutioner, men å andra sidan
ökar den vid överföring den omvända vägen.
Den allmänna försäkringskassan skall samverka med
gemenskaperna i fråga om formerna för överföring av
värdet av pensionsrättigheter till och från
gemenskaperna. Kassan skall även handlägga ärenden
om överföring till gemenskaperna av värdet av
pensionsrättigheter för allmän ålderspension och om
överföring från gemenskaperna av värdet av
pensionsrätt.
Överföringar av pensionsrätter till EG:s
pensionssystem medför statsfinansiella kostnader i
form av uteblivna skatteintäkter. Om pensionsmedlen
återförs till Sverige blir kostnaden den uteblivna
avkastningsskatten på tjänstepensionsförmögenheten.
Om pensionsmedlen inte återförs tillkommer kostnader
i form av utebliven inkomstskatt. Utebliven
inkomstskatt betraktas som en kostnad för Sveriges
EU-medlemskap och bör som sådan finansieras inom
ramen för den allmänna löneavgiften.
Skattebortfallet under de inledande 15 åren är dock
av så ringa storlek att det inte föranleder någon
särskild finansiering.
Beträffande administrativa kostnader uppskattas
försäkringskassans årliga kostnader till ca 1 miljon
kronor per år under de inledande åren. PPM:s
kostnader bedöms endast i mycket begränsad
omfattning påverkas av propositionens förslag.
Motioner
I motion Sf13 av Margit Gennser m.fl. (m) yrkande 1
begärs avslag på regeringens förslag. Motionärerna
framhåller att EG:s pensionssystem har en mycket
svag finansiell bas och att EU-anställda genom EU:s
gynnsamma pensions- och skatteregler erhåller en
positiv särbehandling. Det sistnämnda strider mot
den inom EG-rätten rådande grundläggande
likabehandlingsprincipen. Motionärerna framhåller
vidare att i betänkandet Pensionssamordning för
svenskar i EU-tjänst (SOU 1996:57) konstateras bl.a.
att det föreligger stora svårigheter att föra
pensionskapital såväl mellan svenska som utrikes
system, i vart fall utan att svensk skatt dras från
kapitalet. Det är även svårt att räkna fram korrekta
överföringsbelopp. Det finns en risk för att
överföringsreglerna görs förmånliga för en liten
grupp personer och att övriga försäkringstagare får
betala förmånerna samt administrativa kostnader.
Vidare pekar motionärerna på att EG:s pensionssystem
har vissa särdrag som kan uppfattas som negativa.
Avgångsvederlag i stället för pension kan komma att
utbetalas. Kvinnors och mäns pensioner beräknas på
olika sätt beroende på kvinnors längre livslängd,
vilket vid överföring innebär att kvinnor får
tillgodoräkna sig ett mindre antal tjänsteår än män.
EU:s pensionsrättigheter kan förloras om en person
avskedas. Motionärerna menar även att EU:s
utvidgning till fler länder, och den eftersträvade
fördjupningen av unionen samt att denna eventuellt
kan komma att företräda EU-länderna direkt i andra
internationella organisationer, kommer att leda till
större krav på pensionsöverföringar. I motionen
yrkande 2 begär motionärerna, för det fall
regeringens förslag godkänns, ett tillkännagivande
av vad i motionen anförs om att det är ytterst
olämpligt att finansiera administration och
överföringsbelopp för pensionsöverföringar till
gemenskaperna på annat sätt än via allmänna skatter.
Motionärerna anför att överföringskostnaderna till
och från EU enbart gäller en liten grupp och att
denna grupp fullt ut bör bära de administrativa
kostnaderna. Beträffande de statsfinansiella
kostnaderna pekar motionärerna på att i promemorian
Pensionsöverföringar till Europeiska gemenskaperna
(Ds 1999:6) förelogs att de uteblivna
skatteintäkterna skulle finansieras inom respektive
pensionssystem i princip genom höjda avgifter.
Motionärerna menar att en sådan lösning är helt
oacceptabel och att riksdagen bör ge regeringen
detta till känna. Om minskande skatteintäkter skall
finansieras i framtiden bör detta helst ske genom
reducering av de överförda pensionsrätterna eller ur
allmänna skattemedel.
I motion Sf14 begär Birgitta Carlsson m.fl. (c)
avslag på regeringens förslag. Motionärerna anser
att beredningen av förslaget inte har skett enligt
de principer som gällt för pensionsreformen. Vidare
anser motionärerna att EU-reglerna om pensioner
och skatter är en särreglering som gynnar dem som
arbetar inom EU och att de därmed strider mot
likabehandlingsprincipen. Motionärerna ser även
stora svårigheter att föra pensionskapital mellan
det svenska systemet och system i utlandet utan att
dra svensk skatt från kapitalet samt anser att det
blir svårt att räkna fram korrekta
överföringsbelopp. Det finns en risk för att
överföringsreglerna görs förmånliga för en liten
grupp personer och att övriga försäkringstagare får
betala för förmånerna samt administrativa kostnader.
Därtill leder unionens utvidgning och det
förhållandet att EU i framtiden kan ha en önskan att
företräda medlemsländerna i internationella
organisationer till krav på ytterligare
pensionsöverföringar. På sikt innebär detta att
pensionssystemen kommer att försvagas.
I motion Sf15 av Kenneth Lantz m.fl. (kd) begärs
ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma
med ett bättre förslag på finansiering av
administrationskostnaderna. Regeringens förslag
innebär att dessa kostnader vältras över på
pensionärskollektivet. Motionärerna menar att det
finns två alternativa vägar att gå. Den ena, som
bedöms som den mest rimliga, innebär att
pensionsrättsinnehavarna själva får stå för
kostnaden genom att pensionsrätterna reduceras i
proportion till administrationskostnaderna. Den
andra innebär att skattebetalarkollektivet får stå
för kostnaden. Administrationskostnaden kan därvid
ses som en kostnad bland andra på grund av EU-
medlemskapet.
Utskottets ställningstagande
Den som tar anställning i en EU-institution kommer
att vara anställd i EG som sådan. Vederbörande
kommer inte att tillhöra någon medlemsstats
socialförsäkring och inte heller vara underkastad
någon medlemsstats arbetsrättsliga regler.
Bestämmelserna i förordning 1408/71 som gäller för
migrerande arbetstagare m.fl. omfattar inte EU-
institutionerna. EG har därför utformat ett eget
regelverk för tjänstemännen som omfattar bl.a. lön,
semester, föräldraledighet och pensionsrättigheter.
Dessa tjänsteföreskrifter har tagits in i en
rådsförordning från 1968, som därefter ändrats vid
åtskilliga tillfällen. Pensionssystemet för de
anställda i EU-institutionerna regleras således i
denna förordning. Syftet är att underlätta EU-
institutionernas möjligheter att rekrytera
kvalificerad personal genom att säkerställa dels att
EU:s tjänstemän får behålla de rättigheter som de
tjänat in i sitt hemland, dels att rättigheterna
beaktas i det pensionssystem som tjänstemannen är
ansluten till i slutet av sin karriär. För att detta
skall fungera i förhållande till hemländernas skilda
pensionssystem har valts en teknik som innebär att
ett pensionskapital som svarar mot i hemlandet
intjänad pensionsrätt överförs till EG och räknas om
till tjänsteår i EU:s pensionssystem.
EG:s tjänsteföreskrifter har fastställts av
ministerrådet genom en förordning. Det innebär att
de enligt artikel 249 i EG-fördraget har allmän
giltighet och att de är till alla delar bindande och
direkt tillämpliga i medlemsstaterna. En medlemsstat
som ansluter sig till unionen sedan en förordning
trätt i kraft blir bunden av förordningen genom
anslutningsfördraget. Enligt artikel 10 i EG-
fördraget är medlemsstaterna även skyldiga att vidta
de åtgärder som krävs för att pensionsöverföringarna
skall kunna genomföras.
Utskottet kan konstatera att ifrågavarande del av
tjänsteföreskrifterna har varit svår att tillämpa
för medlemsländerna. Det har tagit lång tid, och i
flera fall föregåtts av processer i EG-domstolen,
innan medlemsstaterna infört regler som medger
överföring av pensionskapital. Samtliga
medlemsländer utom Sverige har nu infört möjlighet
att överföra värdet av åtminstone viss pensionsrätt.
För Sveriges del har det krävts flera års
utredande innan regeringen kunnat lägga fram
förevarande proposition. Redan i september 1994
tillsattes en särskild utredare, som i mars 1996
överlämnade sitt betänkande Pensionssamordning för
svenskar i EU-tjänst (SOU 1996:57). Vad gällde det
allmänna pensionssystemet föreslog utredaren att det
skulle vara den reformerade ålderspensionen, som för
vissa åldersgrupper även inkluderade folkpension och
tilläggspension, som skulle ligga till grund för
överföring av allmän pension, dock skulle även
intjänad rätt till förtidspension och
efterlevandepension omfattas. Efter remissbehandling
fortsatte beredningen i Regeringskansliet. I
promemorian Pensionsöverföringar till Europeiska
gemenskaperna (Ds 1999:6) föreslogs beträffande den
allmänna pensionen att endast premiepensionsdelen i
det reformerade ålderspensionssystemet skulle kunna
överföras. Det ansågs därvid att pensionsrätt inte
kan beräknas och överföras från ett
fördelningssystem. Sedan promemorian
remissbehandlats upprättades en tilläggspromemoria
(Ju 1999/8/PP), som i stor utsträckning
överensstämmer med regeringens förslag.
Utskottet delar regeringens bedömning att
möjligheten att överföra pensionsrättigheter skall
omfatta samtliga delar av det allmänna
ålderspensionssystemet med undantag av
garantipension. Vid omräkningen till tjänsteår i
EU:s pensionssystem kommer dock en
könsdifferentierad kapitaliseringsfaktor att
användas. Det medför att kvinnor i flertalet fall
missgynnas och att utfallet för dem blir 5-9 % sämre
än utfallet för männen. I det svenska
pensionssystemet är beräkningssättet lika för
kvinnor och män och på senare år har könsneutrala
försäkringstekniska grunder börjat användas även för
tjänstepension. Med hänsyn härtill föreslogs i
betänkandet SOU 1996:57 att pensionskapitalet från
de offentliga fonderade pensionssystemen, i första
hand den allmänna pensionen, skulle jämkas så att
utfallet blir lika för män och kvinnor. Utredningen
noterade dock att så länge antagandena om livslängd
inte är identiska med dem som EU tillämpar uppstår
ingen absolut rättvisa mellan könen, inte ens i de
fall de svenska grunderna är könsdifferentierade. I
propositionen föreslås inga jämkningsregler.
Utskottet, som anser att det svenska
pensionssystemet inte bör belastas med kostnader för
att korrigera EU:s könsdifferentierade
pensionsregler, delar regeringens uppfattning i
denna del. Utskottet anser emellertid att regeringen
bör verka för en förändring av EU:s pensionsregler i
detta avseende.
Det svenska pensionssystemet är utformat med
hänsyn till att pensionsförmånerna är
beskattningsbara i Sverige. Det är enligt utskottets
mening därför ett problem att pensionsrätt som förs
över till EG inte får föranleda beskattning här i
landet och att någon skatteeffekt inte heller får
beaktas vid beräkningen av överföringsbeloppets
storlek. Särskilt som EU:s skattenivåer är låga kan
det pensionsbelopp som överförs från Sverige sägas
innebära en överkompensation för den enskilde
samtidigt som nettokostnaden för Sveriges del ökar.
Ett sätt att komma till rätta med såväl de nämnda
könsskillnaderna som överkompensationen till följd
av de skilda skattesystemen skulle vara att ändra
formerna för samordning mellan EU:s och
medlemsstaternas pensionssystem så att
pensionsbeloppet som sådant inte längre förs över
till EG. Utskottet vill i detta sammanhang hänvisa
till de regler om samordning som finns i rådets
förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av
systemen för social trygghet när anställda,
egenföretagare eller deras familjer flyttar inom
gemenskapen. I förordningen, som bl.a. omfattar
förmåner vid sjukdom, moderskap, invaliditet,
ålderdom och arbetslöshet samt familjeförmåner,
regleras vilken medlemsstats lagstiftning som skall
tillämpas i olika situationer. Beträffande pensioner
omfattar förordningen lagstadgade pensionssystem och
det finns regler för beräkning enligt
proratatemporisprincipen, som avser beräkningen av
pension i de fall en pensionstagare till följd av
arbete eller bosättning i flera medlemsstater har
förvärvat rätt till pension i mer än en medlemsstat.
Pensionstagaren har rätt till en proportionellt
beräknad pension från vart och ett av de
medlemsstater som han/hon tjänat in pensionsrätt i.
För att en migrerande arbetstagare inte skall gå
miste om intjänade rättigheter finns bestämmelser om
sammanläggning av försäkringsperioder m.m. Något
motsvarande regelverk finns inte avseende
kompletterande pensionsrättigheter, som t.ex. de
svenska tjänstepensionerna, men ett steg att lösa
denna fråga har tagits genom rådets direktiv
98/49/EG av den 29 juni 1998 om skydd av
kompletterande pensionsrättigheter för anställda och
egenföretagare som flyttar inom gemenskapen. För att
främja rätten till fri rörlighet föreskrivs i
direktivet vissa garantier för lika behandling i
fråga om bevarandet av intjänade
pensionsrättigheter. Avsikten är att ytterligare
åtgärder avseende dessa pensionsrättigheter skall
vidtas inom EU.
Ett omfattande moderniseringsarbete av
bestämmelserna i förordning 1408/71 pågår sedan
några år tillbaka i syfte att förenkla
samordningsbestämmelserna och ge dessa en större
öppenhet och tydlighet, eftersom de blivit alltför
komplexa och svåra att tillämpa och tolka.
Kommissionen har den 21 december 1998 lagt fram ett
förslag om detta, KOM (1998) 779, som därefter
beretts i rådet. Enligt utskottets uppfattning har
samordningsreglerna i förordningen fungerat i
huvudsak bra. Om en liknande teknik skulle användas
i förhållande till anställda i EU-institutionerna
skulle en samordning även kunna ske i förhållande
till försäkringsvillkor för övriga
socialförsäkringsförmåner i hemlandet. Här kan
nämnas att den svenska socialförsäkringen, förutom
vad som följer av EU-samarbetet och konventioner med
andra länder, i huvudsak endast har särregler för
utsända statsanställda och i viss mån för
biståndsarbetare. Vid nämnda teknik för samordning
av trygghetssystemen skulle man heller inte riskera
att en pensionsrätt intjänad i hemlandet förloras
när tjänstemannen skiljs från sitt arbete i en EU-
institution. Utskottet noterar att en ökad rörlighet
även förutses från kommissionens sida. Enligt vad
som anges i nedan angivna vitbok avser kommissionen
att granska villkoren för rörlighet mellan de
europeiska institutionerna samt mellan dessa och
medlemsstaternas förvaltningar eller andra
offentliga eller privata organ i syfte att
underlätta utbytet. Rörlighet kommer att ses som en
merit vid personalbedömningar och tillsättning av
chefer.
En översyn av EG:s tjänsteföreskrifter pågår och
kommissionen avser att lägga fram ett övergripande
förslag till reformerade föreskrifter. I vitboken En
reform av kommissionen, som redovisades i mars 2000,
KOM (2000) 200 slutlig, anges att hela
personalpolitiken, från rekrytering till
pensionering, måste moderniseras för att
effektivisera EU-institutionerna. Bland annat anges
att nuvarande regler rörande ålder och villkor för
pensionering innebär en "bestraffning" av dem som
vill lämna tjänsten före 60 års ålder. Samtidigt får
tjänstemännen inte arbeta efter 65 års ålder. Dessa
frågor behöver tas upp till behandling. Det behöver
utvecklas ett nytt system för förtidspensionering,
bl.a. för att underlätta integrationen av personalen
från de nya medlemsstaterna. I en handlingsplan till
vitboken anges bl.a. att ersättningsnivåerna måste
vara sådana att man kan locka till sig och behålla
tillräckligt många kvalificerade sökande från
samtliga medlemsstater. Reformen får dock inte leda
till att anställningsvillkoren för den nuvarande
personalen försämras. Vidare anges att den gällande
metoden för årlig justering av löner och pensioner
upphör att gälla den 1 juli 2001 samt att
kommissionen behöver utarbeta ett förslag för att
säkra en långsiktig balans i pensionssystemet under
de kommande åren. Kommissionen har den 21 januari
2002 lagt fram ett förslag till de ändringar av
tjänsteföreskrifterna som reformen förutsätter.
Detta innehåller dock inte några väsentliga
ändringar i nu aktuella delar avseende
pensionsöverföringar och kostnader för detta. Enligt
utskottets mening bör dock regeringen verka för att
tjänsteföreskrifterna så snart som möjligt ändras så
att intjänade pensionsrättigheter säkerställs för
tjänstemännen utan att pensionsbelopp behöver
överföras till EG.
Enligt regeringens förslag kommer
överföringsbeloppet avseende inkomstpension och
tilläggspension att tas från Första - Fjärde AP-
fonderna. Även kostnaderna för administrationen av
överföringsbeloppet kommer att belasta AP-fonderna.
Det inledningsvisa överföringsbeloppet har beräknats
till 240-475 miljoner kronor medan överföringen
därefter högst uppgår till 11 miljoner kronor per
år. Utskottet anser det riktigt att
överföringsbeloppet tas från AP-fonderna men vill
framhålla att införandet av ett system med
pensionsöverföring till EG inte får innebära att
kostnader härför övervältras på övriga försäkrade.
Det är därför viktigt att regeringen löpande bedömer
storleken av överförda belopp, den lägre
avkastningen i AP-fonderna samt den ökade
administrationskostnaden. Om detta sammantaget
påverkar övriga försäkrades pensionsförmåner
negativt bör regeringen återkomma med förslag som
innebär att pensionssystemet tillförs medel som en
kostnad för det svenska EU-medlemskapet.
De statsfinansiella kostnaderna i form av bortfall
av inkomstskatt och avkastningsskatt skall anses som
en kostnad för Sveriges EU-medlemskap och
finansieras inom ramen för den allmänna
löneavgiften. Utskottet delar regeringens bedömning
att dessa kostnader dock för närvarande är så ringa
att de inte bör föranleda någon särskild
finansiering.
Med hänvisning till det ovan anförda anser
utskottet att riksdagen bör bifalla propositionen
men ge regeringen till känna att regeringen bör
verka för att EG:s tjänsteföreskrifter ändras i
enlighet med vad utskottet anfört samt att
regeringen om så erfordras återkommer med ett
förslag om att tillföra pensionssystemet medel som
en kostnad för EU-medlemskapet. Härigenom av-slås
motionerna Sf13 yrkande 1 och Sf14 och tillgodoses i
huvudsak syftet med motionerna Sf13 yrkande 2 och
Sf15.
Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservation. I rubriken anges inom parentes vilken
punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som
behandlas i avsnittet.
Lagförslagen (punkt 1)
av Margit Gennser (m), Göran Lindblad (m),
Cecilia Magnusson (m), Birgitta Carlsson (c) och
Margareta Cederfelt (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen avslår proposition 2001/02:21. Därmed
bifaller regeringen motion 2001/02:Sf13 yrkande
1 samt motion 2001/02:Sf14.
Ställningstagande
Som framgår av betänkandet är EG:s pensionssystem
och tjänsteföreskrifter omoderna. De kom till i en
helt annan situation än den nuvarande och måste inom
en snar framtid anpassas till moderna förhållanden.
För närvarande har kommissionen också påbörjat en
genomgripande översyn av hela personalpolitiken,
inklusive pensionsfrågor. Regeringen bör verka för
att denna översyn påskyndas.
EG:s tjänsteföreskrifter vad gäller
pensionsbestämmelser m.m. skapar betydande
konflikter med det svenska pensionssystemet. Av
denna anledning bör förändringen av EG:s
tjänsteföreskrifter m.m. avvaktas. Med ett modernare
pensionssystem för de anställda inom EU skulle de
anställdas rätt bättre tillgodoses genom
samordningsreglerna i rådets förordning (EEG) nr
1408/71 om tillämpningen av systemen för social
trygghet, när anställda, egenföretagare eller deras
familjer flyttar inom gemenskapen.
Förslaget till pensionsöverföringar enligt
regeringens proposition 2001/02:21 skapar betydande
olägenheter för det svenska pensionssystemet:
1. Överföringar av pensionskapital, som förtida
engångsbelopp genom uttag från AP-fonderna,
försämrar stabiliteten i det svenska reformerade
pensionssystemet. Balanseringen kan komma att
behöva (allt annat lika) aktiveras tidigare på
grund av att AP-fonderna direkt avtappats på
medel på upp till en halv miljard kronor. Den
rörligare personalpolitik som EU aviserat torde
leda till att den genomsnittliga
anställningsåldern ökar med motsvarande större
överföringsbelopp från AP-fonderna till EG:s
pensionssystem.
2. Det uttag som enligt propositionen skall ske av
medel från AP-fonderna bryter mot de av Sveriges
riksdag fastlagda reglerna för det reformerade
pensionssystemet som inte tillåter förtida uttag
av pension före fyllda 61 år än mindre uttag av
engångsbelopp från pensionssystemet. Den nya
lagen kan ge upphov till två former av för
pensionssystemet negativa prejudikat: a) att
andra personalkategorier med utlandsplaceringar
under längre tid kräver samma förmåner b) att
EG:s icke fonderade pensionssystem kräver växande
kassaflöden för att kunna vidmakthålla sina
pensionsutbetalningar och att dessa krav riktas
mot AP-fonderna i stället för att bekostas över
statsbudgeten.
3. Antagandet av lagen om pensionsöverföringar till
Europeiska gemenskaperna bryter mot målet att
skapa ett långsiktigt stabilt svenskt
pensionssystem. Risken är att medborgarna på
grund av det nu beskrivna politiska ingreppet i
form av en lag om överföringar av pensionsmedel
till Europeiska gemenskaperna mister tilltron
till det reformerade pensionssystemets
långsiktiga stabilitet.
Till detta kommer att EG:s pensions- och
tjänsteföreskrifter innehåller regler som kan
uppfattas som stötande för svensk uppfattning:
1. Kvinnor och män behandlas olika inom EG:s
pensionssystem. Vid omräkning till tjänsteår
tillämpas en könsdifferentierad
kapitaliseringsfaktor.
1. Vid avsked kan den anställde gå miste om sina
pensionsrättigheter, vilket innebär att
pensionerna inte är oantastbara. Detta skapar två
negativa effekter av olika dignitet: a) Det
svenska pensionssystemet kan belastas ytterligare
vid en återflyttning av den avskedade till
Sverige. b) Bristen på en oantastbar pensionsrätt
leder till att kritik mot EU och dess
administration undertrycks och att till och med
väl underbyggda observationer gällande korruption
m.m. inte rapporteras.
2.
Vid anställning av högt kvalificerade specialister
med lång tjänstgöring bakom sig i Sverige, blir
utbetalningarna från det svenska offentliga
pensionssystemet men också från olika
tjänstepensionssystem betydande. Eftersom utfallande
pensioner m.m. från EU beskattas med EU-skatt (i
genomsnitt 22 %) under hela pensionstiden kommer
detta att skapa incitament för pensionsöverföringar.
Samtidigt som intjänad pensionsrätt kan tas ut i
förtid med ovan påtalade nackdelar för tredje man,
erhålls ytterligare en betydande favör i form av
betydligt lägre skatt även om bosättning sker i
Sverige.
Alla de nu nämnda olägenheterna gör att lagen om
pensionsöverföringar till Europeiska gemenskaperna
bör avslås och att den samordning som behöver ske
genomförs först efter den revision av
tjänsteföreskrifterna som kommissionen har inlett.
Målet bör vara att samordningen sker i enlighet med
de huvuddrag som tillämpas för migrerande
arbetskraft enligt rådets förordning (EEG) 1408/71.
De administrativa kostnaderna skulle också bli
betydligt lägre. Det bör dessutom poängteras att
ingen går miste om den i Sverige intjänade
pensionsrätten i enlighet med de regler som gällt
vid intjänandet.
I ett övergångsskede kan eventuellt vissa
kortsiktiga problem uppstå när det gäller
kassaflödet i EG:s bristfälligt finansierade
pensionssystem. Sådana problem kan lösas genom en
tillfällig förstärkning av likviditeten i EG:s
pensionssystem. En sådan likviditetsförstärkning bör
ske över statsbudgeten och inte belasta
pensionssystemet. Samtidigt bör regeringen kräva att
översynen av EG:s pensionssystem sker snabbt och
effektivt.
Särskilda yttranden
Utskottets beredning av ärendet har föranlett
följande särskilda yttranden. I rubriken anges inom
parentes vilken punkt i utskottets förslag till
riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. Lagförslagen (punkt 1)
av Ulla Hoffman och Sven-Erik Sjöstrand (båda v)
En av anledningarna till att Vänsterpartiet
argumenterade för nej till medlemskap i EU var att
beslutskompetensen i många frågor flyttades över
till Bryssel. Ett exempel på detta är EG:s
pensionssystem. Det finns många brister i EG:s
pensionssystem, och en modernisering av
regelsystemet är nödvändig.
Vår tolkning av gemenskapernas tjänsteföreskrifter
om att överföra värdet av pensionsrättigheterna är
att medlemsstaterna måste vidtaga de åtgärder som
krävs för att pensionsöverföringarna skall kunna
genomföras.
Beskattningen av EU-pensionerna är förmånlig
jämfört med svenska skatteregler. EU-pensionen
beskattas enbart av gemenskaperna och är befriad
från nationell skatt. I Vänsterpartiet anser vi att
regeringen med det snaraste skall ta upp
förhandlingar med kommissionen för att
pensionsöverföringarna skall beskattas enligt
nationella beskattningsregler.
Regeringen bör även i dessa förhandlingar med
kommissionen ta upp problemet att EU:s
pensionsrättigheter inte är oantastbara. Det finns
en risk för att personer som riktar kritik mot EU
och dess institutioner kan mista sin pensionsrätt.
En sådan regel kan också innebära att befogad kritik
tystas ned beroende på brister i
tjänsteföreskrifterna.
2. Lagförslagen (punkt 1)
av Bo Könberg (fp)
De gällande reglerna för överföring av
pensionsrättigheter för dem som är anställda vid
EU:s institutioner är klart otillfredsställande.
Sverige är dock, i likhet med övriga medlemsländer,
bundet att genomföra dem.
Vid fastställandet av värdet av tilläggspension
har man i propositionen använt sig av en årlig
diskonteringsfaktor på 1,6 % för att få fram det
aktuella värdet. Någon ordentlig analys av lämplig
faktor har inte gjorts, och valet av faktorn 1,6 %
synes enbart ha tagits utifrån det faktum att det är
den siffran som används i det nya pensionssystemet
för att vid pensioneringen fastställa det första
årets pension när det gäller inkomstpensionen. Denna
faktor har dock medvetet inte satts högre än till
1,6 %. Detta för att minska risken för att den
årliga följsamhetsindexeringen skall leda till
mindre uppräkning av pensionen än vad som motsvaras
av prishöjningarna.
Rimligare hade varit att som faktor använda sig av
de 2 % som används i huvudalternativet för att söka
bedöma sannolikheten av att den automatiska
balanseringen skall behöva komma till användning.
Det är dessutom den siffra som riksdagen i fjol
(bet. 2000/01:FiU13) anvisat skall användas som
antagande om tillväxt i pensionsgrundande inkomst
per person inför beslutet år 2004 om eventuell
ytterligare överföring av medel från AP-fonderna.
Det gjorda antagandet om livslängd kan dock
hävdas vara av den arten att det i grova drag kan
balansera den för låga diskonteringsfaktorn. Det
sammanlagda utfallet torde därför bli ungefär
detsamma som om mer rimliga antaganden hade gjorts
på de olika punkterna. Jag har därför valt att inte
motsätta mig att de gjorda antagandena använts.
3. Lagförslagen (punkt 1)
av Kerstin-Maria Stalin (mp)
Miljöpartiet har inte skrivit någon motion på denna
proposition. Vi uppskattar dock att ämnet blivit så
ingående belyst och diskuterat i utskottet.
Diskussionerna har lett till stora förbättringar och
förtydliganden i betänkandet. Utskottet anser t.ex.
att riksdagen skall ge regeringen tillkänna att den
bör verka för att EG:s tjänsteföreskrifter ändras
bland annat angående likabehandling av kvinnor och
män. Utskottet föreslår också ett tilkännagivande om
att regeringen, om så efordras med anledning av
kostnader m.m., skall återkomma med förslag om att
tillföra pensionssystemet medel som en kostnad för
EU-medlemskapet.
Ett orosmoment kvarstår emellertid. Den gäller EU-
pensionens antastbarhet. Det finns exempel på att
den anställde vid avsked på grund av kritik mot
kommissionen eller på grund av en konstaterad
oegentlighet gått förlustig sina
pensionsrättigheter. Denna sanktion är oacceptabel.
Konstaterade oegentligheter skall givetvis rendera
lämpliga påföljder såsom t.ex. avsked, degradering i
tjänsten eller straff utdömt av domstol.
Pensionsrättighetens grund kan även komma att ändras
ifall den anställde uppgett felaktig information
eller liknande. Miljöpartiet kan dock inte acceptera
att pensionsrättigheten som sådan går förlorad. Det
strider mot allmänna rättsprinciper och hör inte
hemma i de gängse arbetsrättsliga eller
straffrättsliga systemen. Vi har blivit informerade
om att sanktionen förlust av pensionsrättigheter
inte har tillämpats på länge. Dessutom skall
tjänsteföreskrifter m.m. för anställda inom EU
omarbetas. Vi anser att förlust av
pensionsrättigheten uttryckligen skall tas bort
ifrån föreliggande sanktionssystem.
Regeringen har fått en förfrågan om
pensionsrättighetens oantastbarhet från utskottet.
Frågan och svaret skall följas upp. Miljöpartiet
hade ändock föredragit att utskottet i betänkandet
uppmanat regeringen att i förhandling med EU verka
för att förlust av pensionsrättigheter vid avsked
inte under några förhållanden kan komma att användas
som sanktion.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
I proposition 2001/02:21 Pensionsöverföringar till
Europeiska gemenskaperna har regeringen
(Justitiedepartementet) förslagit att riksdagen
antar de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om överföring av värdet av
pensionsrättigheter till och från Europeiska
gemenskaperna,
2. lag om ändring i lagen (1967:531) om tryggande av
pensionsutfästelse m.m.,
3. lag om ändring i lagen (1998:674) om
inkomstgrundad ålderspension,
4. lag om ändring i lagen (1998:702) om
garantipension,
5. lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna
pensionsfonder (AP-fonder).
Lagförslagen återfinns som bilaga 2.
Följdmotioner
2001/02:Sf13 av Margit Gennser m.fl. (m):
1. Riksdagen avslår regeringens förslag om
pensionsöverföringar till Europeiska
gemenskaperna.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att under
förutsättning att regeringens förslag godkänns det
är ytterst olämpligt att finansiera administration
och överföringsbelopp för pensionsöverföringar
till Europeiska gemenskaperna på annat sätt än via
allmänna skatter.
2001/02:Sf14 av Birgitta Carlsson m.fl. (c):
Riksdagen avslår regeringens förslag om
pensionsöverföringar till Europeiska gemenskaperna.
2001/02:Sf15 av Kenneth Lantz m.fl. (kd):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om administrationskostnaderna
för pensionsöverföringar till Europeiska
gemenskaperna.
Bilaga 2
Regeringens lagförslag