Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets betänkande

2001/02:KUU1

Nicefördraget

---

Sammanfattning

Det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet
behandlar i detta betänkande regeringens proposition
2001/02:8 Nicefördraget samt vissa frågor som har
att göra med unionens förberedelser inför nästa
regeringskonferens. Därutöver behandlar utskottet i
betänkandet vissa motioner väckta med anledning av
propositionen och ett antal motionsyrkanden från den
allmänna motionstiden.

Propositionen om Nicefördraget tar upp resultatet
av en fördragsöversyn som unionens medlemsländer har
genomfört inom ramen för den regeringskonferens som
ägde rum under år 2001. Regeringen föreslår att
riksdagen skall godkänna Nicefördraget och vissa
ändringar i lagen (1994:1500) med anledning av
Sverige medlemskap i EU.
I betänkandet framhåller utskottet att
Nicefördraget innebär ett väsentligt framsteg för de
av Sverige starkt prioriterade strävandena att
genomföra en utvidgning av EU. Vidare vill utskottet
betona att det är en fördel för utvidgningsprocessen
att de grundläggande maktfrågorna har fått en
lösning som möjliggör att en första grupp nya länder
blir medlemmar i EU.
Enligt utskottets mening betyder utvidgningen, och
processen fram till denna, liksom det
integrationsarbete som sker med andra länder i
Europas närhet genom partnerskaps- och
associationsavtal, att en grund skapas för en
varaktig samarbets- och fredsordning i Europa och
dess närområde. Utskottet vill betona att
utvidgningen innebär unika möjligheter att stärka
fred och stabilitet, frihet och demokrati, välfärd
och sysselsättning på den europeiska kontinenten.
Redan förberedelserna i kandidatländerna för
medlemskap har en mycket betydelsefull
säkerhetspolitisk effekt. Särskilt viktigt att lyfta
fram är, enligt utskottets mening, den
säkerhetspolitiska betydelsen av samverkan och
integration. Medvetenheten om integrationens
betydelse för säkerheten utgör även grunden för
utvidgningen av medlemskretsen liksom för att bredda
och fördjupa det europeiska samarbetet.
Ett godkännande av Nicefördraget innebär att
beslutanderätt överlåts till EG. Utskottet
konstaterar i betänkandet att det sker i enlighet
med bestämmelserna i 10 kap. 5 § regeringsformen.
Samtidigt konstaterar utskottet att samarbetet
inte ändrar karaktär på grund av Nicefördraget.
Samarbetet förblir i grunden mellanstatligt. Det
överstatliga EG-samarbetet i den första pelaren
vilar på de i mellanstatlig ordning överenskomna
fördragen. Vidare konstateras i betänkandet att det
ej sker någon överföring av beslutanderätt till EU.
Utskottet framhåller att de förändringar som nu
genomförs inte förändrar samarbetets karaktär i
förhållande till vad som gällde när Sverige blev
medlem i EU 1995. Därför avvisar utskottet i
betänkandet motioner om att godkännandet av
Nicefördraget skall underställas en folkomröstning.
Utskottet ser sammanfattningsvis goda skäl för att
tillstyrka regeringens förslag om godkännande av
Nicefördraget och ändring i anslutningslagen
1994:1500. Båda besluten skall av riksdagen i
enlighet med 10 kap. regeringsformen fattas med tre
fjärdedels majoritet av de röstande.
Fortlöpande information till och samråd med
riksdagen har ägt rum både under förberedelserna
inför konferensen och under den period som
konferensen pågick. Därutöver har ett flertal
debatter i EU-frågor ägt rum.

Utskottet behandlar i betänkandet också motioner om
förberedelserna inför nästa regeringskonferens.

Riksdagen underströk vid sin behandling under
våren 2001 av denna fråga betydelsen av en stark
ställning för de nationella parlamenten i arbetet
inför nästa regeringskonferens. Utskottet anser i
linje med vad riksdagen ansåg då, att ett konvent
som i huvudsak är baserat på de nationella
parlamenten, och där dessa är brett representerade,
bör kunna lämna värdefulla bidrag i arbetet inför
det nya fördraget. Konventets arbetsmetoder bör ge
företrädarna för de nationella parlamenten utrymme
också för deras ordinarie parlamentariska uppdrag
och för samråd med andra grupper i de frågor som
diskuteras i konventet. Utskottet anser vidare, i
likhet med vad riksdagen framhöll i våras, att ett
eget kvalificerat och i förhållande till EU:s
institutioner självständigt sekretariat måste stå
till konventets förfogande. Vidare kan särskilda
sekretariatsresurser behöva sättas av inom
konventets ram för de nationella parlamentens
räkning. Dagordningen för konventet måste inte
nödvändigtvis begränsas till de frågor som nämns i
Niceförklaringen. Arbetet i konventet bör mynna ut i
ett brett underlag som ger olika lösningar på de
problem som regeringskonferensen sedan kommer att ha
att arbeta med.
Regeringen bör enligt utskottets uppfattning verka
för en utformning av konventet enligt vad utskottet
anfört, och utskottet föreslår att riksdagen ger
regeringen detta till känna.

De motioner som behandlas i föreliggande betänkande
avstyrks eller besvaras. Reservationer och särskilda
yttranden har på enskilda avsnitt i betänkandet
lämnats av Vänsterpartiet och Miljöpartiet de gröna
och av Folkpartiet.

[Vänsterpartiet och Miljöpartiet har reserverat sig
mot ett godkännande av fördraget. Särskilda
yttranden på enskilda avsnitt i betänkandet har
lämnats av Vänsterpartiet, Folkpartiet och
Miljöpartiet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Irland och ratifikationsprocessen

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:K369
yrkande 1 och 2001/02:
K427 yrkande 2.

2. Eventuell folkomröstning om
Nicefördraget

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:K428
yrkande 3 och 2000/01:
K366.

3. Folkomröstning vid nya EUfördrag

Riksdagen avslår motion 2001/02:K428 yrkande 2.

4. Avslag på propositionen

Riksdagen avslår motionerna 2001/02:K2 yrkande 1,
2001/02:K4, 2001/02:K5 samt 2001/02:K428 yrkande
1.
Reservation (v, mp)
5. Lag om ändring i lagen (1994:1500) med
anledning av Sveriges anslutning till EU
Riksdagen bifaller proposition 2001/02:8
yrkande 1.

6. Godkännande av Nicefördraget om ändring
av Fördraget om Europeiska unionen,
fördragen om upprättandet av Europeiska
gemenskaperna och vissa akter som hör samman
med dem samt de protokoll som har
förtecknats i slutakten till fördraget

Riksdagen bifaller proposition 2001/02:8
yrkande 2.

7. Inför nästa regeringskonferens

Riksdagen ger som sin mening regeringen till
känna vad utskottet anfört och förklarar därmed
motionerna 2001/02:K426 yrkande 11, 2001/02:
K427 yrkande 6, 2001/02:U301 yrkande 17,
2001/02:U302 yrkande 20 och 2001/02:U303 yrkande
17 i denna del besvarade.

8. Alleuropeiskt konvent

Riksdagen avslår motion 2001/02:K428 yrkande 8.

9. Svensk debatt

Riksdagen avslår motion 2001/02:U302 yrkande
18.

Stockholm den 22 november 2001

På sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets
vägnar

Per Unckel

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per
Unckel (m), Sören Lekberg (s), Göran Magnusson (s),
Göran Lennmarker (m), Kerstin Kristiansson Karlstedt
(s), Kenneth Kvist (v), Ingvar Svensson (kd), Berndt
Ekholm (s), Nils Fredrik Aurelius (m), Pär Axel
Sahlberg (s), Birgitta Ahlqvist (s), Lars Ohly (v),
Lars Tobisson (m), Marianne Samuelsson (mp), Åsa
Torstensson (c), Karl-Göran Biörsmark (fp) och Inger
Strömbom (kd).
2 Redogörelse för ärendet

2.1 Ärendet och dess beredning

Ett av huvudsyftena med den regeringskonferens som
ledde till Amsterdamfördraget var att effektivisera
arbetet i institutionerna inför den kommande
utvidgningen av EU. Genom Amsterdamfördraget
uppnåddes flera viktiga resultat vad gäller att
effektivisera arbetet i institutionerna, bl.a.
infördes förenklade beslutsprocedurer och ett ökat
inflytande för Europaparlamentet.

Inom det institutionella området, särskilt vad
gäller röstreglerna i rådet och kommissionens
sammansättning, visade det sig emellertid inte
möjligt att nå en av alla parter accepterad lösning.
Resultatet i denna del blev i stället att ett
protokoll om institutionerna inför en utvidgning
antogs av regeringskonferensen (protokoll D.11 i
Amsterdamfördraget). Innebörden av protokollet är
att en ny regeringskonferens skulle sammankallas vid
en senare tidpunkt för att lösa de utestående
institutionella frågorna inför ett första steg i
utvidgningen.
I enlighet med protokoll D.11 i Amsterdamfördraget
sammankallades en ny regeringskonferens i februari
år 2000. Slutförhandling ägde rum inom ramen för
Europeiska rådets möte i Nice i december år 2000.

De frågor som förhandlades av regeringskonferensen
har varit föremål för riksdagens behandling vid ett
flertal olika tillfällen och i en rad olika
betänkanden. Regeringen redogjorde för sina
överväganden vad gäller de institutionella frågorna
i regeringskonferenserna redan i sin skrivelse till
riksdagen 1995/96:30 EU:s regeringskonferens 1996. I
skrivelsen lämnades en redogörelse för
förberedelsearbetet inför regeringskonferensen och
för vissa principiella ställningstaganden i de
frågor som konferensen kunde komma att behandla,
däribland de institutionella frågorna. Regeringen
har vidare i skrivelse 1996/97:80 Verksamheten i
Europeiska unionen under 1996 redogjort för
förhandlingsläget i regeringskonferensen såsom det
tedde sig vid årsskiftet 1996/97. De båda
skrivelserna, inklusive de institutionella frågorna,
har utförligt behandlats i betänkandena 1995/96:UU13
och 1996/97:UU13, vilka riksdagen sedermera ställt
sig bakom (rskr. 1995/96:199 och rskr. 1996/97:269).
Vidare redogjorde regeringen för vilka förändringar
inom det institutionella området och andra
förändringar som föranleddes av Amsterdamfördraget i
proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget. Riksdagen
behandlade regeringens proposition i betänkande
1997/98:UU13. Detta betänkande, liksom de tidigare,
behandlade de institutionella frågorna.

Som framgått av denna redogörelse har de
institutionella frågorna varit föremål för
behandling av riksdagen vid ett flertal tillfällen,
och regeringen har därvid haft tillfälle att
presentera sina överväganden kring svenska
förhandlingspositioner. Därför fann riksdagen att
det ej var nödvändigt att regeringen skulle inkomma
till riksdagen med en ny skrivelse inför den
regeringskonferens som sammankallades i februari år
2000 för att företrädesvis behandla de
institutionella frågorna. Däremot ansåg riksdagen
att behov förelåg för en löpande information till
riksdagen och att samråd skulle äga rum mellan
regering och riksdag både inför och under
regeringskonferensen.
Regeringen framhåller i propositionen att löpande
samråd ägde rum med riksdagen inför och under hela
regeringskonferensen samt att riksdagen erhöll
skriftliga promemorior i vilka regeringen redogjorde
för de aktuella frågorna, förhandlingsförloppet samt
regeringens positioner i de olika
förhandlingsfrågorna. Föredragningar och samråd ägde
rum med konstitutionsutskottet, utrikesutskottet och
EU-nämnden, framhåller regeringen i propositionen.
Ansvariga statsråd lämnade vidare information i
kammaren vid ett flertal tillfällen.
Regeringen betonar i propositionen att den nära
och kontinuerliga dialogen med riksdagen bidrog till
att regeringen kunde framföra de svenska
positionerna i förhandlingen med kraft och på ett
konstruktivt sätt.
Konstitutionsutskottet och utrikesutskottet har
var för sig fattat beslut om att upprätta ett
sammansatt konstitutions- och utrikesutskott (KUU)
för att gemensamt bereda regeringens proposition om
Nicefördraget för beslut av riksdagen. Det
sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet
konstituerades vid ett sammanträde den 16 oktober
2001. Förutom vissa motionsyrkanden som väckts i
anslutning till regeringens proposition har såväl
konstitutionsutskottet som utrikesutskottet hänvisat
vissa motionsyrkanden från den allmänna motionstiden
för gemensam beredning av det sammansatta utskottet.
Ett sammansatt konstitutions- och utrikesutskott
upprättades även under det första halvåret 2001.
Utskottets syfte var att bidra till att i riksdagen
aktualisera debatten om unionens framtida
utveckling. Samtidigt behandlades ett antal motioner
från den allmänna motionstiden år 2000. Utskottets
beredning resulterade i betänkande 2000/01:KUU1 EU:s
framtidsfrågor. Utskottet upplöstes då riksdagen
efter debatt i kammaren den 9 maj 2001 fattat beslut
med anledning av utskottets betänkande.
Det nu konstituerade utskottet har erhållit
föredragningar av statssekreterare Lars Danielsson,
Statsrådsberedningen, om regeringens syn på
huvudfrågorna i Nicefördraget och om pågående
diskussioner inför den förklaring som skall avges
vid Europeiska rådets möte i Laeken om initiativ för
de fortsatta förberedelserna inför nästa
regeringskonferens.

2.2 Regeringskonferensen och
tillkomsten av Nicefördraget

I slutskedet av den regeringskonferens som
resulterade i Unionsfördraget i december 1991 stod
det klart att det inte var möjligt att nå ett så
långtgående resultat som vissa medlemsstater
önskade. Därför kom de dåvarande medlemsstaterna
överens om att en ny regeringskonferens skulle
sammankallas år 1996 för att undersöka vilka delar
och enskilda bestämmelser i fördraget som kunde
behöva revideras.

I enlighet med detta inleddes en
regeringskonferens vid Europeiska rådets möte i
Turin den 29 mars 1996. De politiska förhandlingarna
om ett nytt fördrag avslutades vid Europeiska rådets
möte i Amsterdam den 17 juni 1997. Det nya fördraget
- Amsterdamfördraget om ändring av Fördraget om
Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av
Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör
samman med dem - och dess slutakt undertecknades den
2 oktober 1997 i Amsterdam.
Regeringskonferensen föregicks av ett
förberedelsearbete inom den s.k. reflektionsgruppen.
Gruppen bestod av personliga representanter för
medlemsstaternas utrikesministrar. Även
representanter för kommissionen och
Europaparlamentet deltog i gruppens arbete.
Reflektionsgruppens förberedelsearbete redovisades
den 5 december 1995 i en slutrapport till Europeiska
rådets möte i Madrid den 15 och 16 december 1995
under spanskt ordförandeskap. Slutrapporten kom att
få ett avgörande inflytande på dagordningen för
regeringskonferensen.
Vid den officiella startpunkten för
regeringskonferensen vid Europeiska rådets möte i
Turin lade unionens stats- och regeringschefer fast
konferensens huvudinriktning på grundval av
reflektionsgruppens slutrapport.
Dagordningen kom i enlighet härmed att delas in i
huvudsakligen tre delar: unionen och medborgaren, en
effektiv och sammanhängande utrikespolitik samt
institutionella frågor. Vid sidan härav diskuterades
även två andra frågor under egna dagordningspunkter,
dels frågan om närmare samarbete, s.k. flexibel
integration, dels frågan om en förenkling av
fördragen.
Regeringens förslag om godkännande av
Amsterdamfördraget förelades riksdagen under
riksdagsåret 1997/98. Riksdagen fattade beslut om
att godkänna Amsterdamfördraget den 29 april 1998
(bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197) samt att
införliva detta i svensk rättsordning genom ett
tillägg i anslutningslagen.
Amsterdamfördraget trädde i kraft för alla
unionens medlemsländer den
1 maj år 1999.
Vid Europeiska rådets möte i Köln i juni 1999
fattade medlemsländerna gemensamt ett beslut om
förberedelser och tidsplan för en kommande
regeringskonferens. Denna inleddes formellt den 14
februari år 2000. Dagordningen för konferensen kom
att omfatta röstreglerna i rådet, kommissionens
storlek och sammansättning, antalet ledamöter i
Europaparlamentet vid en utvidgning, en eventuell
utökad tillämpning av kvalificerad majoritet vid
beslutsfattande i rådet, reformer vad gäller
domstolen och dess verksamhet, närmare samarbete och
villkoren för detta samt utformningen av den
gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Arbetet
med en stadga för de grundläggande rättigheterna
sågs som en parallell process till
regeringskonferensen och slutade med en politisk
förklaring.
Efter slutförhandlingar inom ramen för Europeiska
rådet kunde ordförandelandet den 11 december år 2000
konstatera att de politiska förhandlingarna om
Nicefördraget hade avslutats.
Nicefördraget innehåller bestämmelser som utgör
ändringar i eller tillägg till EG-fördraget, Kol-
och stålfördraget, Euratomfördraget och
Unionsfördraget. Enligt artikel 12.1 i fördraget
skall det godkännas av alla medlemsstater i enlighet
med deras konstitutionella bestämmelser. Enligt
regeringsformen skall riksdagen godkänna vissa
internationella avtal. Med anledning härav har
regeringen lagt fram proposition 2001/02:8
Nicefördraget med förslag att riksdagen skall
godkänna fördraget och anta därmed sammanhängande
tillägg i anslutningslagen.
Regeringen framhåller i propositionen att det
övergripande svenska målet för regeringskonferensen
var att säkerställa en väl fungerande utvidgad
union. En mycket omfattande dagordning för
konferensen skulle kunna dra ut på tiden och medföra
en risk för att EU:s utvidgning skulle skjutas på
framtiden. Regeringen förespråkade därför en
begränsad dagordning.
I propositionen framhåller regeringen vidare att
det var en viktig generell svensk utgångspunkt att
värna de mindre medlemsstaternas möjlighet till
inflytande i EU. En prioriterad fråga var även att
säkerställa Sveriges relativa inflytande i EU, med
bibehållande och stärkande av unionens effektivitet
och legitimitet. Förslag som i grunden skulle ändra
den balans som i dag råder mellan större och mindre
medlemsländer avvisades, framhåller regeringen.
Vad gäller röstviktningen i ministerrådet anför
regeringen att en uppgörelse borde grundas på en
kompromiss mellan å ena sidan det förhållandet att
medlemsstaterna är suveräna stater och å andra sidan
medlemsstaternas folkmängd. Förändringen borde
dessutom ske en gång för alla så att inte
omförhandling skulle behöva ske så snart ett nytt
land skulle anslutas till unionen. Lösningen på
frågan om röstviktningen borde enligt regeringen
också bygga på klara och objektiva kriterier och
inte grundas på godtyckliga ändringar av dagens
fördelning.
Regeringen anför i propositionen att det ligger i
Sveriges intresse att kommissionen även
fortsättningsvis har en stark och självständig
ställning. Kommissionen måste även i framtiden vara
en drivkraft för samarbetet i EU och vaka över
fördragens tillämpning. Regeringen framhåller att
liksom under den förra regeringskonferensen
1996/1997, vilken ledde till Amsterdamfördraget, är
den svenska positionen att varje medlemsstat även i
fortsättningen borde ha rätt till att nominera en
ledamot av kommissionen med full rösträtt och ett
eget ansvarsområde.
När det gäller reformer beträffande tillämpning av
omröstningsregler med kvalificerad majoritet
förespråkade regeringen att prövning skulle ske på
grundval av en genomgång från fall till fall och där
de sakliga förutsättningarna i varje enskilt fall
fick ligga till grund för Sveriges hållning.
Regeringen konstaterar i propositionen att detta
också blev den metod som tillämpades. I
regeringskonferensen förespråkade regeringen en
övergång till beslut med kvalificerad majoritet i
ministerrådet i en rad fall på socialpolitikens
område, på de områden av den inre marknaden som
alltjämt kräver enhällighet samt på asyl- och
migrationsområdet.

2.3 Nicefördragets och betänkandets
disposition

Nicefördraget består av två delar som innehåller
dels materiella ändringar i de grundläggande
fördragen, dels övergångs- och slutbestämmelser.
Fördraget inleds med en kort ingress.

Den första delen i fördraget (artiklarna 1-6)
innehåller materiella ändringar i

1. Fördraget om Europeiska unionen
(Unionsfördraget),
2.
Fördraget om upprättandet av Europeiska
gemenskapen (EG-fördraget),

Fördraget om upprättandet av Europeiska
atomenergigemenskapen (Euratomfördraget),

· Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och
stålgemenskapen (Kol-och stålfördraget eller
EKSG-fördraget),

1 Protokollet om stadgan för Europeiska
centralbankssystemet och Europeiska
centralbanken och
2
Protokollet om Europeiska gemenskapernas
immunitet och privilegier.

Den andra delen i fördraget (artiklarna 7-13)
innehåller övergångs- och slutbestämmelser.

Vid regeringskonferensen antogs fyra protokoll.
Dessa har samma rättsliga status som de fördrag till
vilka de fogats. Vid regeringskonferensen antogs
även 24 gemensamma förklaringar och beaktades 3
ensidiga förklaringar av en eller flera
medlemsstater.
Regeringskonferensens slutakt innehåller en
förteckning över de texter som medlemsstaterna i
konferensen antog eller beaktade: Nicefördraget, de
fyra protokollen och samtliga förklaringar.
Förklaringarna har bifogats till slutakten. Till
skillnad från fördraget och protokollen utgör
slutakten inte en del av gemenskapsrätten. Den
rättsliga statusen av de förklaringar som har fogats
till slutakten bör ses mot bakgrund av de
tolkningsbestämmelser, vilka finns i 1969 års
Wienkonvention om traktaträtten och som kodifierar
den allmänna folkrättens regler om tolkning av
internationella överenskommelser. Det är emellertid
ytterst EG-domstolen som avgör vilken rättsverkan
förklaringarna skall tillerkännas.
I detta betänkande avses vid hänvisningar till
artiklar i EG- och Unionsfördragen, om inte annat
anges, deras lydelse enligt Amsterdamfördraget med
de ändringar och tillägg som följer av
Nicefördraget. Vid hänvisningar i detta betänkande
till protokoll och förklaringar i Nicefördraget
anges den beteckning som de har fått i slutakten.

Betänkandet tar i avsnitt 3 i ett inledande avsnitt
upp vissa övergripande synpunkter. Därefter följer
ett avsnitt som behandlar folkomröstningsresultatet
i Irland och dess eventuella relevans för Sveriges
ratifikationsprocess. Följande del behandlar vissa
motioner med yrkanden om att Sveriges godkännande av
Nicefördraget skall bli föremål för folkomröstning.
I nästföljande avsnitt tar utskottet upp vissa
frågor gällande Sveriges godkännande av
Nicefördraget och de konstitutionella
förutsättningarna för detta beslut. Därefter följer
ett underkapitel som redovisar olika
samarbetsområden som har behandlats i
regeringskonferensen. I denna del behandlas de
institutionella frågorna, den gemensamma utrikes-
och säkerhetspolitiken samt frågan om närmare
samarbete. I ett avslutande underkapitel tar
utskottet upp vissa frågor som är relaterade till
den kommande regeringskonferensen om unionens
framtid.

Varje avsnitt inleds med en redogörelse för
huvudpunkterna i regeringens proposition och en
sammanfattning av de motionsyrkanden som, i
förekommande fall, behandlas i avsnittet. Detta
följs av utskottets bedömningar och
ställningstaganden.

2001/02

KUU1

3 Utskottet

3.1 Övergripande synpunkter

Inledning

Enligt utskottets uppfattning är Europeiska unionens
viktigaste uppgift att trygga friheten, freden,
demokratin och välfärden i hela Europa. Utskottet
menar vidare att en utvidgad medlemskrets och en
fördjupad integration är den bästa vägen för att
skapa bestående fred och för att nå en socialt och
miljömässigt hållbar utveckling.

Regeringskonferensen som resulterade i
Nicefördraget hade till syfte att nå fram till
lösningar som banar vägen för en utvidgad
medlemskrets samt att effektivisera och lägga en
fast grund för EU-samarbetet inför framtiden.
Regeringen har i den nu aktuella propositionen
lämnat en redogörelse för resultatet i
regeringskonferensen samt för vissa konstitutionella
förutsättningar för Sveriges tillträde till
fördraget. I propositionen framhåller regeringen att
Nicefördraget innebär ett grundläggande framsteg för
de av Sverige starkt prioriterade strävandena att
genomföra en utvidgning av EU samt att
medlemsstaternas regeringar har kommit överens om de
institutionella förändringar som är nödvändiga för
att samarbetet skall kunna fungera i en utvidgad
union.
Enligt utskottets mening betyder
utvidgningsprocessen, liksom det inte-
grationsarbete som sker med andra länder i Europas
närhet genom partnerskaps- och associationsavtal,
att en grund skapas för en varaktig samarbets- och
fredsordning i Europa och dess närområde. På samma
sätt som säkerhet i västra Europa efter det andra
världskriget skapades genom samarbete och
integration, skall de länder som nu står i begrepp
att ansluta sig eller utveckla ett närmare samarbete
med EU bli en del av denna stabiliserande ordning.
Utskottet vill betona att utvidgningen innebär
unika möjligheter att stärka fred och stabilitet,
frihet och demokrati, välfärd och sysselsättning på
den europeiska kontinenten. Redan förberedelserna
för medlemskap i kandidatländerna har en mycket
betydelsefull säkerhetspolitisk effekt då kraven på
en institutionell stabilitet som garanterar
demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter och
respekt för skydd av minoriteter har haft avsevärda
positiva effekter.
Särskilt viktigt att lyfta fram är, enligt
utskottets mening, den säkerhetspolitiska betydelsen
av samverkan och integration. Medvetenheten om
integrationens betydelse för säkerheten utgör även
grunden för utvidgningen av medlemskretsen liksom
för att bredda och fördjupa det europeiska
samarbetet.
Utskottet instämmer i regeringens bedömning att
Nicefördraget innebär ett grundläggande framsteg för
att genomföra en utvidgning av EU. Utskottet ser
positivt på att en institutionell grund har lagts
för en utvidgning av medlemskretsen. En utveckling
där framsteg på det institutionella området ej hade
uppnåtts hade kunnat få till effekt att utvidgningen
försenades. En sådan utveckling ligger inte i
svenskt intresse, menar utskottet.

Riksdagens tidigare uttalanden om de
institutionella frågorna

Utskottet vill framhålla att den förhandlingsprocess
i de institutionella frågorna som avslutas med
Nicefördraget inleddes redan vid den
regeringskonferens som påbörjades år 1996 och som
ledde till Amsterdamfördraget. De i propositionen
behandlade frågorna om institutionella förändringar
har behandlats av riksdagen vid ett flertal
tillfällen och i en rad betänkanden sedan 1996.
Utskottet vill erinra om att regeringen i sin
skrivelse 1995/96:30 (bet. 1995/96:UU13, rskr.
1995/96:199) till riksdagen redogjorde för sina
utgångspunkter vad gäller de institutionella
frågorna inför den regeringskonferens som ledde till
Amsterdamfördraget där medlemsländerna dock inte kom
till en slutlig förhandlingslösning vad gäller dessa
frågor. Regeringens utgångspunkter från 1996 liksom
de uttalanden som riksdagen har gjort i betänkande
1995/96:UU13 och i en rad andra betänkanden gällde
även inför den regeringskonferens som år 2000 ledde
till Nicefördraget.

I sitt betänkande 1995/96:UU13 med anledning av
skrivelse 1995/96:30 framhöll utrikesutskottet att
utvidgningen av unionen utgör ett viktigt steg på
vägen mot den alleuropeiska freds- och
säkerhetsordning som Sverige eftersträvar.
Utrikesutskottet framhöll även att
... Sverige vid konferensen skall verka för att EU
skall utvecklas till en effektiv och
handlingskraftig organisation för samarbetet i alla
de frågor som är av gemensamt intresse för unionens
medlemmar och där samverkan syftar till att
förbättra invånarnas trygghet, välfärd och miljö.
Utrikesutskottet menade vidare i betänkandet att
det liksom regeringen utgick
.... från att EU också i fortsättningen kommer
att utvecklas som en sammanslutning av
självständiga stater till vilken medlemsstaterna
i vissa fall överför befogenheter för att lättare
uppnå gemensamma mål.
Utrikesutskottet noterade att även
konstitutionsutskottet i sitt yttrande 1995/96:KU5y
ansåg att en sådan hållning var en lämplig
utgångspunkt för den svenska inställningen till
arbetet vid regeringskonferensen. I sitt yttrande
anförde konstitutionsutskottet bl.a. följande:
Varje fråga om att överföra ytterligare
beslutanderätt får givetvis prövas noga i en
situation då frågan aktualiseras. Utskottet utgår
från att rege-
ringen för Sveriges del kommer att verka för en
utveckling av EU:s strukturer och
beslutsmekanismer i de delar där det är påkallat
för att uppnå en varaktig effektivitet och
handlingskraft.
I sitt yttrande 1996/97:KU8y till utrikesutskottet
med anledning av regeringens skrivelse 1996/97:80
Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen
under 1996 framhöll konstitutionsutskottet följande:
Den europeiska integrationen var redan från
början ett instrument för fred och säkerhet.
Genom demokratiseringen av de östeuropeiska
länderna har förutsättningarna ökat för att genom
samarbete och ekonomisk integration skapa allt
större säkerhet i Europa. Utvidgningen av EU är i
detta sammanhang av största betydelse. Det
framhålls också i skrivelsen att samarbetet inom
EU är ett uttryck för en solidarisk vilja att
genom gemensamma åtgärder på europeisk nivå dela
ansvar och möjligheter i gemensamma
angelägenheter. En fördjupning av samarbetet kan
inom vissa områden bidra till att målen
förverkligas snabbare och effektivare. Samtidigt
finns det frågor som bäst hanteras genom beslut
på nationell nivå.
Utskottet kan ställa sig bakom skrivelsens
allmänna syn på EU:s utveckling.

Utrikesutskottet noterade i sitt betänkande
1996/97:UU13 med anledning av samma skrivelse vad
konstitutionsutskottet anfört och framhöll för sin
del följande.

Som framgår av detta betänkande finns det en
samsyn mellan regeringen och riksdagen om ett
antal reformer som syftar till att förbereda
unionen för utvidgningen och föra den närmare
medborgarna. Det gäller även avseende åtgärder
som syftar till ett effektivt och sammanhängande
samarbete i utrikes- och säkerhetspolitiska samt
i inrikes och rättsliga frågor. Målsättningen med
reformerna av grundfördragen är att unionen skall
kunna fullgöra sina centrala målsättningar väl,
bana väg för en utvidgning och förse unionen med
effektiva instrument.
Utrikesutskottet noterade vidare i sitt betänkande
1997/98:UU13 med anledning av regeringens
proposition 1997/98:58 Amsterdamfördraget:
Vad gäller det andra målet [dvs. institutionella
reformer] är det utskottets uppfattning att det
hade varit att föredra om de grundläggande
maktfrågorna som aktualiseras i ett
utvidgningsperspektiv hade fått en varaktig
lösning i Amsterdamfördraget. Detta var nu inte
möjligt även om medlemsstaterna har kunnat enas
om vissa förberedelser, bl.a. ett åtagande att
vid en senare tidpunkt återigen ta upp de
institutionella frågorna till behandling.
Utskottet vill emellertid framhålla att de
institutionella reformer som kommer att
genomföras när Amsterdamfördraget träder i kraft
ligger i linje med vad som behöver göras inför
utvidgningen av unionen till en större
medlemskrets.

Det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet
kan konstatera att de kvarvarande frågorna efter
Amsterdamfördraget - främst frågor av institutionell
karaktär - genom Nicefördraget har fått en lösning
som möjliggör en utvidgning av EU. Därutöver har
regeringskonferensen behandlat frågor som syftar
till ökad effektivitet i domstolen och vissa andra
institutioner samt frågor som gäller unionens
handlingskraft.

Utskottet menar att resultatet i den
regeringskonferens som utmynnade i Nicefördraget
ligger väl i linje med de uttalanden som riksdagen
tidigare har gjort. Utskottet finner att
Nicefördraget innebär att framsteg har skett på
många av de områden där det finns svenska intressen
och att förhandlingsresultatet i sin helhet måste
betraktas som gott samtidigt som det innebär viktiga
steg framåt för det europeiska samarbetet och för
att lägga grunden för en utvidgning med nya
medlemsländer.
Sverige medverkar som EU-medlem i den för freden
och avspänningen i Europa mycket betydelsefulla
utvidgningen av EU till att omfatta de öst- och
centraleuropeiska kandidatländerna samt Cypern och
Malta. Efter regeringskonferensens avslutande har
unionen fattat ett antal betydelsefulla beslut för
att ta ytterligare steg i denna riktning. I
slutsatserna från Europeiska rådets möte i Göteborg
framhålls att utvidgningsprocessen är oåterkallelig.
Vidare framhålls i slutsatserna att förutsatt att
framstegen när det gäller att uppfylla kriterierna
för medlemskap fortsätter i oförminskad takt bör
förhandlingarna kunna slutföras med en första grupp
länder till slutet av år 2002. Målet är att dessa
stater skall kunna delta i valen till
Europaparlamentet år 2004 som medlemmar. Utskottet
ser positivt på dessa uttalanden från Europeiska
rådet och vill understryka att EU självt EU:s
medlemsländer och institutioner inte får försena
denna tidtabell.

Information och samråd mellan regeringen och
riksdagen i de institutionella frågorna

I sitt yttrande till utrikesutskottet med anledning
av regeringens skrivelse 1995/96:30 framhöll
konstitutionsutskottet vikten av att en fortsatt
förankring av konkreta ställningstaganden skulle äga
rum både i EU-nämnden och i utskotten.
Utrikesutskottet framhöll i betänkande 1995/96:UU13
att utskottet delade konstitutionsutskottets
uppfattning.

Mot bakgrund av vad som redovisats ovan kan det
sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet
konstatera att fortlöpande information till och
samråd med riksdagen har ägt rum både inför och
under regeringskonferensen. Därutöver har ett
flertal riksdagsdebatter i EU-frågor ägt rum.
Med anledning härav vill utskottet särskilt
framhålla att detta har betytt att riksdagen har
kunnat följa förhandlingarnas utveckling, även i
enskilda frågor, på ett heltäckande sätt och att det
informations- och samrådsförfarande som har ägt rum
med konstitutions- och utrikesutskotten samt med EU-
nämnden inneburit att riksdagen inte bara har kunnat
lämna synpunkter utan även har varit delaktig i
beslutsprocessen samt kunnat delta i utformningen av
Sveriges förhandlingsupplägg i dessa frågor.

Det offentliga samtalet och de institutionella
frågorna

Det förtjänar att påpekas att en parlamentarisk
kommitté tillsattes inför regeringskonferensen 1996,
EU 96-kommittén (dir. 1995:15). Kommittén, som
arbetade under perioden mars 1995-juli 1996, hade i
uppdrag att utreda viktiga sakfrågor som konferensen
kunde komma att behandla, att stimulera den
offentliga debatten om dessa frågor och att ge såväl
förespråkare som motståndare till olika EU-frågor
utrymme att argumentera för sina uppfattningar.
Kommittén lät publicera ett tjugotal expertrapporter
samt ett antal informationsskrifter, däribland en
rapport om de institutionella frågorna (Vem
bestämmer vad? EU:s interna spelregler inför
regeringskonferensen 1996, SOU 1996:4). Vidare
anordnades seminarier och regionala möten över hela
landet. Kommittén överlämnade i februari 1996 sitt
betänkande Sverige, EU och framtiden, EU 96-
kommitténs bedömningar inför regeringskonferensen
(SOU 1996:19). Utskottet menar att tillsättandet av
den parlamentariska EU 96-kommittén var ett lovvärt
initiativ och noterar att en parlamentarisk kommitté
(Kommitté för debatt om Europeiska unionens
utveckling och framtid inför 2004 års
regeringskonferens, dir. 2001:35) har tillsatts
inför nästa regeringskonferens, som enligt
Europeiska rådets beslut i Nice i december år 2000
skall sammankallas år 2004.

3.2 Irland och
ratifikationsprocessen

Motionerna

I motion 2001/02:K369 av Sven Bergström m.fl. (c)
yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att
riksdagen bör avbryta den svenska
ratifikationsprocessen i respekt för Irlands nej
till Nicefördraget. Motionärerna anser att fördraget
borde ha fallit i och med att väljarna i Irland
röstade nej till det i juni i år, eftersom
fördragsförändringar kräver enhällighet bland
medlemsstaterna. Vänsterpartiet begär i motion
2001/02:K427 av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 2
ett tillkännagivande om respekt för medlemsländers
beslut vid ratificering av EU:s fördrag.
Motionärerna menar att så inte har skett vad gäller
Irland.

Utskottets bedömning

Nicefördraget, som innebär förändringar i fördragen,
har förhandlats fram inom ramen för en
regeringskonferens. Regler för ändringar i fördragen
finns i Unionsfördragets artikel 48. Enligt denna
artikel skall rådets ordförande sammankalla en
konferens med företrädare för medlemsstaternas
regeringar (regeringskonferens) om rådet enhälligt
har uttalat sig för detta. En regeringskonferens är
således skild från rådets verksamhet där
medlemsländerna agerar inom ramen för en av unionens
institutioner. Överenskommelser om ändringar i
fördragen skall ske i samförstånd mellan
medlemsländerna, dvs. med enhällighet. Enligt
artikel 48 skall ändringarna träda i kraft när de
ratificerats av samtliga medlemsstater i
överensstämmelse med deras konstitutionella
bestämmelser.

Nicefördraget skall, i enlighet med ovan nämnda
artikel 48 i Unionsfördraget och i enlighet med
artikel 12.1 i Nicefördraget ratificeras av alla
medlemsstater i enlighet med deras konstitutionella
bestämmelser. Fördraget träder i kraft den första
dagen i den andra månaden efter den månad då det
sista ratifikationsinstrumentet har deponerats hos
Italienska republikens regering.
För att Nicefördraget skall träda i kraft fordras
således att samtliga medlemsstater har godkänt
fördraget och att samtliga länders
ratifikationsinstrument har deponerats.
Utskottet kan konstatera att
ratifikationsprocessen pågår i medlemsstaterna men
att exakta tidpunkter för olika medlemsländers
beslut för närvarande är oklara. Utskottet noterar
att Danmark och Luxemburg har avslutat sina
konstitutionella procedurer för godkännande av
fördraget.
Vidare kan utskottet konstatera att en
folkomröstning har genomförts om Nicefördraget i
Irland och att resultatet var att en majoritet
motsatte sig ett irländskt godkännande av fördraget.
Utskottet vill i sammanhanget framhålla att
ratifikationsprocessen skall ske i varje land var
för sig och att olika medlemsländer har olika
procedurer. De konstitutionella regler som gäller
för Sverige finns i 10 kap. regeringsformen.
Till skillnad från motionärerna menar utskottet
att den svenska beslutsprocessen för godkännande av
Nicefördraget inte skall påverkas av
beslutsprocessen i andra länder. Den måste gå
vidare, och det är först vid en senare tidpunkt som
det är möjligt att ta ställning till vad som skall
ske med resultatet i regeringskonferensen i det fall
inte alla medlemsländer godkänner det aktuella
fördraget. I slutsatserna från Europeiska rådets
möte i Göteborg i juni år 2001 heter det bl.a. att
processen för ratificering av Nicefördraget kommer
att fortsätta så att unionen blir i stånd att
välkomna nya medlemsstater från slutet av år 2002.
Alla medlemsstater, även Irland, är således överens
om att procedurerna för nationella godkännanden
skall fortsätta i de övriga medlemsländerna.
Utskottet menar vidare att Sverige som
fördragsslutande part har en skyldighet att behandla
frågan om godkännande, på grundval av resultatet i
förhandlingarna och med utgångspunkt i de svenska
intressen som berörs.
Sammanfattningsvis vill utskottet betona att det
är av vikt att riksdagen tar ställning till
fördraget för Sveriges vidkommande.
Utskottet noterar att Allmänna rådet i sina
slutsatser från mötet den 11 juni 2001 förklarar sig
villigt att på alla sätt hjälpa den irländska
regeringen att hitta en väg framåt. Rådet framhöll
även ånyo sitt engagemang för utvidgningen och
upprätthållandet av goda framsteg i
utvidgningsförhandlingarna. I samband med Europeiska
rådets möte i Göteborg den 15-16 juni 2001
bekräftades dessa slutsatser.
Med vad som ovan anförts avstyrker utskottet
motionerna 2001/02:K369 (c) yrkande 1 och
2001/02:K427 (v) yrkande 2.

3.3 Eventuell folkomröstning

Motionerna

I motion 2001/02:K428 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp)
yrkande 2 begärs ett tillkännagivande till
regeringen om att alla nya EU-fördrag som innebär
maktöverföring till EU-nivån skall underställas
medborgarna i en folkomröstning. I samma motion,
yrkande 3, begärs ett tillkännagivande till
regeringen om att Nicefördraget skall underställas
medborgarna i en folkomröstning.

Frågan om folkomröstning togs också upp i en
motion från allmänna motionstiden föregående
riksdagsår, motion 2000/01:K366 av Margit Gennser
(m), där motionären begär ett tillkännagivande för
regeringen om att det avtal om EU:s konstitution och
EU-medborgarnas fri- och rättigheter som skulle
antas i Nice måste göras till föremål för en
beslutande folkomröstning i Sverige.

Utskottets bedömning

De grundläggande reglerna om folkomröstning finns i
regeringsformen. Föreskrifter om rådgivande
folkomröstning i hela riket och om förfarandet vid
folkomröstning i grundlagsfråga skall enligt 8 kap.
4 § regeringsformen meddelas genom lag. Närmare
bestämmelser finns i folkomröstningslagen
(1979:369).

Rådgivande folkomröstningar har i Sverige kunnat
anordnas sedan 1922. Det har hittills skett vid fem
tillfällen, senast 1994 om Sveriges anslutning till
Europeiska unionen. En rådgivande folkomröstning är
rättsligt sett inte bindande för statsmakterna.
Inför folkomröstningen om medlemskap i Europeiska
unionen förklarade partierna uttryckligen att de
avsåg att respektera folkomröstningens resultat.
Möjligheten att anordna beslutande folkomröstning
i ett grundlagsärende har funnits sedan 1979.
Möjligheten har hittills inte använts. Bestämmelser
om förutsättningarna för och betydelsen av en sådan
omröstning finns i 8 kap. 15 § regeringsformen.
Folkomröstning om vilande grundlagsförslag skall
anordnas om yrkande därom framställs av minst en
tiondel av riksdagens ledamöter och minst en
tredjedel av ledamöterna röstar för bifall till
yrkandet. Folkomröstningen skall hållas samtidigt
med val till riksdagen. Vid omröstningen får de som
har rösträtt vid valet förklara huruvida de godtar
det vilande grundlagsförslaget eller ej. Förslaget
är förkastat om de flesta av dem som deltar i
omröstningen röstar mot förslaget och de till
antalet är fler än hälften av dem som har avgivit
godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall
avgör riksdagen ärendet.

Beslut om överlåtelse av viss beslutanderätt till
icke svenska organ kan enligt 10 kap. 5 §
regeringsformen fattas i samma ordning som gäller
för ändring av grundlag eller genom beslut i
riksdagen med kvalificerad majoritet. För
överlåtelse av beslutanderätt till EG är huvudregeln
att beslut fattas med kvalificerad majoritet,
nämligen genom beslut varom minst tre fjärdedelar av
de röstande förenar sig. Alternativt kan riksdagens
beslut fattas i den ordning som gäller för
grundlagsändring. Endast i detta fall - då
riksdagens beslut fattas i grundlagsordning - kan
således frågan om överlåtelse av beslutanderätt bli
föremål för formellt beslutande folkomröstning
enligt reglerna i 8 kap. 15 § regeringsformen.
Utskottet kommer att behandla frågan om formen för
riksdagens beslut i följande avsnitt.

Utskottet vill framhålla att det i likhet med
regeringen inte kan finna att samarbetet inom EU
ändrar karaktär på något avgörande sätt genom
Nicefördraget. Utskottet kan konstatera att
Nicefördraget inte medför några i sak omvälvande
nyheter i förhållande till den omfattande rättsliga
reglering som Sverige accepterat genom sin
anslutning till EU.

Utskottet vill framhålla att det står klart att de
fördragsslutande parternas avsikt varit att bevara
den mellanstatliga karaktären av andra och tredje
pelarna. Där en reglering som ger möjlighet att
meddela EG-rättslig lagstiftning ansetts behövlig
har dessa ämnesområden lagts i den första pelaren.
Vidare vill utskottet betona att samarbetet även
fortsättningsvis kommer att förbli i grunden
mellanstatligt. Det överstatliga EG-samarbetet i den
första pelaren vilar på de i mellanstatlig ordning
överenskomna fördragen. De förändringar som nu
genomförs förändrar inte samarbetets karaktär i
förhållande till vad som gällde när Sverige blev
medlem i Europeiska unionen 1995.
Utskottet hänvisar också till regeringsformens
bestämmelse om att riksdagens beslut om överlåtelse
av beslutanderätt till EG skall fattas med minst tre
fjärdedels majoritet av de röstande, om det inte
fattas i den ordning som gäller för stiftande av
grundlag. Strängare krav gäller således för ett
sådant beslut än för de beslut riksdagen vanligen
fattar.
Utskottet anser sammanfattningsvis att en
folkomröstning om Nicefördraget i detta fall inte är
påkallad och avstyrker motionerna 2001/02:K428 (mp)
yrkande 3 och 2000/01:K366 (m).
Utskottet avvisar även förslaget att alla nya EU-
fördrag som innebär maktöverföring till EU-nivån
skall underställas medborgarna i en folkomröstning.
Behovet av en folkomröstning måste avgöras på
grundval av det materiella innehållet i det aktuella
fördraget och i vilken grad det sker en överlåtelse
av beslutanderätt till ett överstatligt organ.
Frågan om en folkomröstning måste därför avgöras
från fall till fall.
Utskottet avstyrker därmed motion 2001/02:K428
(mp) yrkande 2.

3.4 Sveriges godkännande av
Nicefördraget, konstitutionella
förutsättningar, beslutsprocedur och
ändring i anslutningslag

Propositionen

Sveriges tillträde till Nicefördraget förutsätter
att regeringsformens krav för ingående av
internationella överenskommelser är uppfyllda.
Regeringen framhåller i propositionen att de nya
bestämmelserna i gemenskapssamarbetet innebär att
beslutanderätt i vissa fall överlåts till EG. Därmed
utökas befogenheten för gemenskapen (EG) att meddela
bindande föreskrifter (normgivningsmakt). Regeringen
framhåller i propositionen att överlåtelsen är av
begränsad omfattning.

Regeringen konstaterar i propositionen att
bestämmelserna i 10 kap. 5 § regeringsformen
reglerar frågan om överlåtelse av beslutanderätt.
Överlåtelse av beslutanderätt innebär att
befogenheter att fatta beslut som annars tillkommer
svenska organ, t.ex. riksdagen eller regeringen,
överlämnas till exempelvis ett mellanstatligt organ.
Det kan bl.a. vara fråga om att överlåta
befogenheten att ingå internationella avtal
(traktatmakten) eller att överlåta befogenheten att
meddela bindande föreskrifter (normgivningsmakten).
Regeringen konstaterar att 10 kap. 5 § första
stycket regeringsformen gör det möjligt att överlåta
beslutanderätt, t.ex. traktatmakt eller
normgivningsmakt, till EG. Bestämmelsen pekar ut EG
och inte EU som mottagare av beslutanderätten. Det
är riksdagen som fattar beslut om överlåtelsen.
Beslutet skall fattas med tre fjärdedels majoritet
eller i den ordning som gäller för stiftande av
grundlag.
Av 10 kap. 2 § andra stycket regeringsformen
framgår att om det finns en särskild ordning
föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsätts,
samma ordning skall iakttas vid godkännandet av
avtalet. Innebär ett internationellt avtal att
beslutanderätt överlåts till EG, skall avtalet
alltså godkännas av riksdagen med minst tre
fjärdedels majoritet av de röstande eller i den
ordning som gäller för stiftande av grundlag.
Regeringen konstaterar i propositionen att
Nicefördraget inte medför att beslutanderätt
överförs till EU. Det föreligger därmed inte hinder
att i enlighet med 10 kap. 5 § regeringsformen fatta
beslut om att godkänna fördraget, menar regeringen.
Däremot framhåller regeringen att viss överlåtelse
av beslutanderätt till EG äger rum vid ett svenskt
tillträde till Nicefördraget. Därmed skall avtalet
godkännas av riksdagen med minst tre fjärdedels
majoritet eller i den ordning som gäller för
stiftande av grundlag.
Regeringen framhåller att en förutsättning i
enlighet med 10 kap. 5 § första stycket för att
riksdagen skall kunna besluta om överlåtelse av
beslutanderätt till EG är att gemenskaperna har ett
fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i
2 kap. regeringsformen och i den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna. I
detta hänseende strider inte Nicefördraget mot
kravet i 10 kap. 5 § regeringsformen, menar
regeringen.
Regeringen konkluderar i propositionen att det
inte finns konstitutionella hinder för att Sverige
skall kunna tillträda Nicefördraget samt de
protokoll som har förtecknats i slutakten till
fördraget.
Vidare framhåller regeringen att
regeringskonferensens huvudmål var att förbereda
unionen för utvidgningen och att utvidgningen av
unionens medlemskrets har varit en av de starkt
prioriterade frågorna för Sverige.
I propositionen konstaterar regeringen att
huvudmålet för regeringskonferensen har uppnåtts i
och med Nicefördraget. Medlemsstaternas regeringar
har kommit överens om de institutionella
förändringar som är nödvändiga för att samarbetet
skall kunna fungera i en utvidgad union. Regeringen
betonar att Nicefördraget innebär ett grundläggande
framsteg för de av Sverige starkt prioriterade
strävandena att genomföra en utvidgning av EU.
Regeringen ser sammanfattningsvis goda skäl för
att Sverige skall tillträda det nya fördraget och
föreslår därför i propositionens yrkande 2 att
riksdagen godkänner Nicefördraget och vissa akter
samt de protokoll som har förtecknats i slutakten
till fördraget.
Regeringen framhåller vidare i propositionen att i
Sverige tillämpas den statsrättsliga principen att
ett internationellt avtal som Sverige har tillträtt
inte omedelbart blir en del av den svenska rätten,
utan att det på ett eller annat sätt måste
införlivas med svensk rätt för att bli gällande
inför svenska domstolar och andra myndigheter (SOU
1974:100, s. 44). En sådan metod är inkorporering.
Inkorporeringen innebär att det i en lag eller en
annan författning anges att det internationella
avtalet eller delar av det skall gälla i Sverige.
Detta innebär i sin tur att avtalsbestämmelserna,
utan att omarbetas, överförs till svensk rätt och
blir direkt tillämpliga som svensk författningstext.
Regeringen konstaterar att mot bakgrund av detta
dualistiska synsätt i Sverige på förhållandet mellan
svensk rätt och traktaträtt fastställdes
övergripande bestämmelser om Sveriges anslutning
till EU i lagen 1994:1500 med anledning av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen, den s.k.
anslutningslagen. I anslutningslagen föreskrivs i 3
§ att gemenskapernas beslut gäller här i landet i
den omfattning och med den verkan som följer av
bl.a. de fördrag som anges i 4 §. Regeringen
framhåller att överlåtelse av beslutanderätt till
gemenskaperna således kommer till uttryck i 3 §. I 4
§ räknas de fördrag och andra instrument upp som
avses i 3 §. Sveriges tillträde till
Amsterdamfördraget föranledde en ändring i 4 §
anslutningslagen (SFS 1998:215 och SFS 1999:185).
Regeringen konstaterar att även Sveriges tillträde
till Nicefördraget föranleder en ändring i 4 §
anslutningslagen. Paragrafen bör ändras på det
sättet att Nicefördraget läggs till i förteckningen
i 4 §.
Regeringen föreslår därför i propositionens
yrkande 1 att riksdagen antar regeringens förslag
till lag om ändring i lagen (1994:1500) med
anledning av Sveriges anslutning till Europeiska
unionen. Detta innebär att Nicefördraget införlivas
med den svenska nationella rätten och blir gällande
här i landet med den verkan som den övriga EG-rätten
har.
Lagändringen skall träda i kraft vid fördragets
ikraftträdande. Fördraget träder i kraft den första
dagen i den andra månaden efter den månad då
samtliga ratifikationsinstrument har deponerats hos
Italienska republikens regering.
Regeringen framhåller att den inte nu kan förutse
när samtliga förutsättningar för ikraftträdande av
Nicefördraget är uppfyllda. I propositionen anförs
därför att det bör ankomma på regeringen att bevaka
detta och besluta när lagändringarna skall träda i
kraft.

Motionerna

I motion 2001/02:K2 av Margit Gennser (m) yrkande 1
yrkar motionären att riksdagen bör avslå regeringens
proposition 2000/01:8 om Nicefördraget. Motionären
menar att ett flertal skäl talar för att
Nicefördraget ej skall godkännas av riksdagen. En
första punkt är att en majoritet uttalade sig mot
ett irländskt godkännande av det nya fördraget vid
folkomröstningen på Irland. Motionären menar att om
ett land motsätter sig avtalet skall
godkännandeproceduren upphöra i de andra
medlemsstaterna. Motionären menar vidare att
Nicefördraget ej är nödvändigt för att genomföra
utvidgningen samt att fördragets verkliga syfte är
att ta ytterligare steg i riktning mot en europeisk
statsbildning på EU:s grund. I motion 2001/02:K5 av
Bengt-Ola Ryttar (s) yrkas avslag på propositionen
som en följd av resultatet i den irländska
folkomröstningen om Nicefördraget. Även i motion
2001/02:K428 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp) yrkande 1
yrkas avslag på propositionen. I motion 2001/02:K4
av Gudrun Schyman m.fl. (v) yrkande 1 anförs att
riksdagen bör avslå regeringens förslag till ändring
i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen, den s.k.
anslutningslagen. I yrkande 2 i samma motion yrkas
att riksdagen beslutar att inte godkänna
Nicefördraget om ändringar i fördraget om Europeiska
unionen och i fördraget om upprättande av Europeiska
gemenskaperna. Vänsterpartiet menar att de
fördragsförändringar som föreligger i Nicefördraget
leder mot en allt starkare integration med
federalistiska förtecken, något som man motsätter
sig. Fördraget behandlar inte de stora problem som
unionen brottas med vad gäller bristande demokratisk
legitimitet och folklig förankring framhåller
motionärerna. De menar också att det är svårt att
leda i bevis att Nicefördraget underlättar
utvidgningen.

Bakgrund

Nicefördraget medför förändringar i samarbetet. Som
regeringen framhåller i propositionen förstärks det
överstatliga samarbetet på vissa områden,
innebärande att beslutanderätt i motsvarande mån
överlämnas till Europeiska gemenskaperna (EG). Flera
bestämmelser i Nicefördraget rör den nya befogenhet
som rådet får att nominera och utse ledamöter i
olika organ (artiklarna 2.22 och 2.23 i
Nicefördraget). Enligt nu gällande bestämmelser är
det medlemsstaternas regeringar i samförstånd som
skall fatta samtliga dessa beslut. De nya
bestämmelserna förutsätter därför att beslutanderätt
överlåts till EG. Genom Nicefördraget får rådet
genom ett enhälligt beslut upprätta särskilda
rättsinstanser som knyts till förstainstansrätten
(artikel 2.32 i Nicefördraget). De särskilda
rättsinstanserna har till uppgift att i första
instans pröva och avgöra vissa grupper av ärenden på
särskilda områden. Rådet har, genom den nya artikeln
225a fjärde stycket i EG-fördraget, fått befogenhet
att genom enhälligt beslut utse ledamöterna av de
särskilda rättsinstanserna. Bestämmelsen
förutsätter, såvitt gäller rådets befogenhet att
utse ledamöterna, en viss överlåtelse av
beslutanderätt. Genom ändringar i Nicefördraget får
rådet utökade befogenheter att besluta om
fördragsändringar, s.k. förenklat
ändringsförfarande. Artikel 48 i Unionsfördraget
anger den procedur som skall tillämpas vid ändringar
i de grundläggande fördragen. Enligt artikeln skall
ändringar ratificeras av samtliga medlemsstater i
enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.
Ett förenklat ändringsförfarande finns emellertid
fördragsfäst vad gäller vissa bestämmelser som rör
domstolen - i t.ex. artiklarna 221 fjärde stycket,
222 tredje stycket och 245 andra stycket i EG-
fördraget. Enligt dessa artiklar kan rådet enhälligt
besluta om att ändra i fördraget och i domstolens
stadga. Genom ändringen i artikel 245 i EG-fördraget
ges rådet möjlighet att i större omfattning med
enhällighet besluta om att ändra i domstolens stadga
såvitt gäller i första hand domstolens organisation
(artikel 2.35 i Nicefördraget). Bestämmelsen
förutsätter att ytterligare beslutanderätt överlåts
till EG. Europeiska investeringsbankens stadga är
som protokoll fogad till EG-fördraget. Genom
Nicefördraget införs en möjlighet till ett förenklat
ändringsförfarande av investeringsbankens stadga
(artikel 2.43 i Nicefördraget). Enligt den nya
bestämmelsen, artikel 266 tredje stycket i EG-
fördraget, kan rådet med enhällighet besluta om att
ändra vissa bestämmelser i stadgan. Den nya
bestämmelsen förutsätter att beslutanderätt överlåts
till EG. Artikel 4.2 i protokollet om utvidgningen
av Europeiska unionen fastställer kommissionens
sammansättning när unionen har 27 medlemsstater.
Efter vederbörliga ändringar i fördragen skall
ledamöterna av kommissionen utses på grundval av en
jämlik rotation, för vilken rådet genom enhälligt
beslut skall fastställa närmare föreskrifter. Genom
den nya bestämmelsen skapas en ny rättslig grund för
rådet att besluta om bindande föreskrifter såvitt
gäller kommissionens sammansättning. Detta
förutsätter att medlemsstaterna överlåter viss
beslutanderätt till EG.

Regeringen konstaterar i propositionen att de nya
bestämmelserna i den första pelarens samarbete
innebär att beslutanderätt i vissa fall överlåts
till EG samt att överlåtelsen är av begränsad
omfattning. Regeringen yrkar i propositionen att
riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1994:100) med anledning av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen (yrkande 1).
I förarbetena till 10 kap. 5 § regeringsformen
(bet. 1993/94:KU21) behandlade
konstitutionsutskottet vissa frågor med avseende på
överlämnande av beslutanderätt till EG. Enligt
konstitutionsutskottet borde två villkor gälla för
överlämnande av beslutanderätt till EG, förutom
kravet på ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar
det som ges i regeringsformen och
Europakonventionen. Konstitutionsutskottet framhöll
i betänkandet för det första att en överlåtelse av
beslutsbefogenheter inte kan ske i sådan
utsträckning att regeringsformens bestämmelser om
statsskickets grunder upphör att vara giltiga.
Riksdagens ställning som det främsta statsorganet
får inte genom överlåtelse av normgivningsmakten
urholkas i väsentlig grad. För det andra uttalade
konstitutionsutskottet att den angivna begränsningen
omfattar också andra bestämmelser som bär upp
grundläggande principer i vårt konstitutionella
system. Konstitutionsutskottet pekade särskilt på
den fria åsiktsbildningens betydelse för vårt
statsskick. Redan i den inledande paragrafen i RF
slås det fast att den svenska folkstyrelsen bygger
på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt.
En förutsättning för att den fria åsiktsbildningen
skall kunna spela denna viktiga roll är
offentlighetsprincipen och meddelarfriheten,
påpekade utskottet. Också förbudet mot censur,
skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och
andra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i
tryckfrihetsförordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen hade enligt utskottet stor
betydelse för den fria åsiktsbildningen.
Bestämmelsen i 10 kap. 5 § RF kunde enligt
konstitutionsutskottet inte anses öppna möjlighet
att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar
dessa principer utan samtidig ändring av grundlag.

Utskottets bedömning

Utskottet vill betona att regeringskonferensen hade
två huvudsakliga mål. Det första målet var att
förbereda unionen för en utvidgad medlemskrets och
det andra målet var att tillförsäkra en effektiv och
handlingskraftig union även med fler medlemsländer i
unionen. Nicefördraget innebär enligt utskottets
uppfattning klara och viktiga framsteg när det
gäller de båda målen.

Nicefördraget innebär också, noterar utskottet,
att vissa nya, men begränsade, beslutsbefogenheter
överlåts till Europeiska gemenskaperna. Utskottet
vill emellertid framhålla att detta inte innebär att
fördraget förändrar unionens grundläggande struktur
och karaktär. Den genom Unionsfördraget överenskomna
pelarstrukturen består och samarbetets grundläggande
mellanstatliga karaktär förändras ej. Samarbetet i
de andra och tredje pelarna kommer även
fortsättningsvis att förbli mellanstatligt.
Utskottet menar att EU som mellanstatlig
organisation ej har förändrat karaktär sedan Sverige
blev medlem den 1 januari 1995. Utskottet vill
framhålla att varje ändring i grundfördragen skall
godkännas av respektive medlemsland i enlighet med
de konstitutionella regler som gäller i
medlemslandet. Detta understryker enligt utskottets
mening samarbetets grundläggande mellanstatliga
karaktär.
Utskottet kan konstatera att för de fall en
internationell överenskommelse innebär att
beslutanderätt överlåts till ett mellanstatligt
organ är särskilda bestämmelser i 10 kap. 5 §
regeringsformen tillämpliga. Enligt första stycket i
denna bestämmelse får riksdagen, genom beslut varom
minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig,
överlåta beslutanderätt till EG så länge dessa har
ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som
ges i regeringsformen och i den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Riksdagens beslut kan även fattas i den ordning som
gäller för stiftande av grundlag.
I sin beredning av ärendet har utskottet inte
funnit att Nicefördraget strider mot kravet i 10
kap. 5 § regeringsformen.

Vad avser de av konstitutionsutskottet riksdagen
(bet. 1993/94:KU21) två uppställda villkoren för
överlåtande av beslutanderätt till EG kan utskottet
konstatera att varken offentlighetsprincipen eller
meddelarfriheten enligt tryckfrihetsförordningen
påverkas av Nicefördraget .

Ett beslut om godkännande av Nicefördraget medför
således att beslutanderätt överförs till EG i viss,
begränsad utsträckning. I samband med Sveriges EU-
medlemskap reglerades överlåtelsen av beslutanderätt
i en ny lag, lagen (1994:1500) med anledning av
Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
Ytterligare överföring av beslutanderätt förutsätter
enligt utskottet ett särskilt beslut av riksdagen.
Att riksdagen godkänner regeringens yrkande 1 om
ändring i anslutningslagen innebär att riksdagen
godkänner att ytterligare beslutanderätt förs över
till EG i enlighet med Nicefördraget.

Det är en praktisk fråga i vilken mån ytterligare
beslutskompetens skall överlåtas till EG, eller om
det överstatliga inslaget på något område skall
minskas. Detta får avgöras från fall till fall och
beroende på de behov och de beslut som fastställts
för varje sakområde inom samarbetet. Enligt
utskottets mening kan ett samarbete med överstatliga
inslag vara att föredra för att få till stånd en
effektiv lösning, t.ex. när det gäller bekämpning av
miljöföroreningar i luft och vatten. I andra fall är
mellanstatliga lösningar att föredra, t.ex. vad
gäller samarbetet inom det straffrättsliga området.
Samtidigt vill utskottet framhålla att den
överstatliga delen av samarbetet fordrar
självständiga och starka institutioner för att
garantera en likvärdig övervakning och tillämpning
av det gemensamma regelverket. Detta ligger enligt
utskottets uppfattning inte minst i de mindre
medlemsstaternas intresse.
Utskottet vill anföra att de delar av samarbetet
som blir överstatliga med Nicefördraget har
överenskommits enhälligt mellan regeringsföreträdare
för medlemsländerna. Anledningen till att
regeringarna på vissa områden har valt denna linje
är att man har ansett att det finns ett mervärde med
ett europeiskt samarbete inom dessa.
I motiven i motion 2001/02:K4 (v) yrkande 1
framförs att ändringarna i artikel 24 i
Unionsfördraget ger rådet möjlighet att fatta beslut
om internationella avtal med en eller flera stater
eller internationella organisationer med
kvalificerad majoritet. I motionen refereras ett
remissyttrande av Justitiekanslern med innebörden
att den nya artikeln 24 innebär en överlåtelse av
regeringens befogenhet att ingå internationella
avtal, s.k. traktatmakt, och därmed en överlåtelse
av beslutanderätt till EU. En följd av JK:s
bedömning är, menar motionärerna, att Nicefördraget
är oförenligt med regeringsformen 10 kap. 5 § första
stycket i dess nuvarande lydelse, och att Sverige
därför inte kan ratificera fördraget. Vänsterpartiet
delar JK:s bedömning. Vänsterpartiet anser, med
tanke på JK:s bedömning, att ett svenskt tillträde
till det nya fördraget strider emot grundlagen.
Utskottet menar för sin del att den i
Nicefördraget överenskomna formuleringen av artikel
24 i Unionsfördraget inte förutsätter någon
överlåtelse av beslutanderätt. Detta framgår av
punkt 5 i artikel 24 enligt vilken ett avtal inte
skall vara bindande för en medlemsstat vars
företrädare i rådet förklarar att medlemsstaten
måste uppfylla vissa krav som följer av dess egna
konstitutionella förfaranden. Utskottet noterar att
en sådan förklaring kan avges både när beslut skall
fattas med enhällighet och när beslut fattas med
kvalificerad majoritet. Utskottet vill betona att
detta innebär att, i de fall en medlemsstat avger en
förklaring enligt punkt 5, något för den staten
folkrättsligt bindande avtal inte kommer till stånd
förrän de konstitutionella kraven i medlemsstaten
har uppfyllts och utgången av den prövning som
därvid görs dessutom innebär att medlemsstaten vill
bli bunden av avtalet. Vidare vill utskottet
framhålla att skulle utgången av t.ex. en
parlamentsbehandling bli att medlemsstaten inte vill
bli bunden av avtalet uppstår aldrig någon
folkrättslig bundenhet. Genom att avge en förklaring
enligt punkt 5 förfogar således varje medlemsstat
över beslutet om staten önskar bli bunden av
avtalet, och detta gäller oavsett vilken beslutsform
som tillämpas i rådet.
Till detta kommer, anser utskottet, att unionens
medlemsstater enligt artikel 23.2 i Unionsfördraget
kan motsätta sig att beslut fattas med kvalificerad
majoritet under åberopande av viktiga och uttalade
skäl som rör nationell politik. Vilka frågor som
påkallar att vetorätten utnyttjas avgör varje
medlemsstat suveränt. Utskottet kan konstatera att
situationen i princip härigenom är densamma som om
beslut fortfarande alltid skall fattas med
enhällighet.
För svenskt vidkommande gäller vid ingående av
avtal enligt artikel 24 att regeringsformens
bestämmelser måste iakttas fullt ut, dvs. regeringen
måste fatta beslut om att ingå det aktuella avtalet
och, i de fall så krävs, riksdagen lämna sitt
godkännande. En förklaring enligt punkt 5 gör det
möjligt för regeringen att uppfylla regeringsformens
krav på t.ex. riksdagsgodkännande. En förklaring gör
det också möjligt att i varje enskilt fall
självständigt ta ställning till om Sverige önskar
bli bundet av avtalet.
Utskottet noterar även att i samband med
riksdagens behandling av Am-
sterdamfördraget (bet. 1997/98:UU13) framhöll
konstitutionsutskottet att det förhållandet att
beslut i andra pelaren i vissa fall kan fattas med
kvalificerad majoritet - mot bakgrund av den
kvarstående vetorätten - inte påverkade den
grundläggande mellanstatliga karaktären av
samarbetet.
Till skillnad från motionärerna menar utskottet
att ändringen av artikel 24 i Unionsfördraget inte
innebär att beslutanderätt överförs till EU.
Artikeln strider följaktligen inte mot 10 kap. 5 §
första stycket regeringsformen.
Utskottet konstaterar att det ej heller sker någon
överföring av beslutanderätt till EU vad gäller
andra delar av samarbetet.
Utskottet välkomnar de utökade möjligheterna att
fatta beslut med kvalificerad majoritet inom de
andra och tredje pelarna. Syftet med de förändringar
som genomförs är, som utskottet ser det, inte att
omvandla samarbetet i överstatlig riktning utan att
effektivisera beslutsfattandet samt att lägga
grunden för en väl fungerande union med ett utökat
antal medlemsstater. Utskottet anser att detta är
eftersträvansvärt.
Möjligheterna till närmare samarbete mellan en
majoritet medlemsstater som infördes med
Amsterdamfördraget innebar att ett närmare samarbete
måste ske inom ramen för de befintliga
bestämmelserna i Unions- och EG-fördragen, dvs. inom
de av medlemsstaterna i fördragen fastlagda ramarna.
De grundläggande förutsättningarna för EU-samarbetet
kan endast få ny form genom ändringar i fördragen
och enligt särskilt fastlagda regler om
sammankallande av en regeringskonferens. Det kan
således aldrig bli fråga om att ändra de
grundläggande förutsättningarna för EU-samarbetet
genom ett rådsbeslut om att upprätta ett närmare
samarbete.
Det går därför inte heller att överföra
ytterligare beslutanderätt till gemenskaperna genom
ett sådant rådsbeslut. Utskottet menar att en ökad
flexibilitet genom närmare samarbete mellan en grupp
medlemsländer kan bli nödvändig för att säkerställa
att utvidgningen inte omöjliggör ett fortsatt
fördjupat samarbete.
Sammanfattningsvis finner utskottet att
överlåtelsen av beslutanderätt sker inom de ramar
som anges av regeringsformen och delar regeringens
bedömning att överlåtelsen är av begränsad
omfattning. Det sker även inom ramarna för
uttalandena i förarbetena till nuvarande lydelse av
10 kap. 5 § första stycket regeringsformen, dvs.
inskränker inte regeringsformens bestämmelser om
statsskickets grunder eller berör andra bestämmelser
som bär upp grundläggande principer i vårt
konstitutionella system. Vidare anser utskottet att
överlåtelsen av dessa nya beslutsbefogenheter, även
sammanvägda med vad som redan har överlåtits till
EG, sker inom de angivna ramarna. Utskottet finner
vidare att det ej sker någon överföring av
beslutanderätt till EU. Utskottet anser således att
det inte föreligger några konstitutionella hinder
mot att Sverige ansluter sig till Nicefördraget.
På grundval av vad utskottet ovan anfört ser det
inga hinder mot att beslutanderätt överlåts till EG
i de delar som omfattas av Nicefördraget med
tillhörande protokoll och i den ordning som i första
hand anvisas i 10 kap. 5 § första stycket
regeringsformen, dvs. genom beslut varom minst tre
fjärdedelar av de röstande förenar sig. Utskottet
tillstyrker därför propositionens yrkan-
de 1 om lag om ändring i lagen (1994:1500) med
anledning av Sveriges anslutning till Europeiska
unionen.
Utskottet tillstyrker även regeringens yrkande 2
om godkännande av Nicefördraget om ändring av
Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om
upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa
akter som hör samman med dem samt de protokoll som
har förtecknats i slutakten till fördraget. Enligt
vad som föreskrivs i 10 kap. 2 § regeringsformen
skall ett beslut om godkännande av en internationell
överenskommelse - i det fall en särskild ordning (i
detta fall 10 kap. 5 § RF) är föreskriven för det
riksdagsbeslut som förutsätts - fattas i samma
ordning som det beslutet. Det innebär att riksdagen
skall fatta beslut om godkännande av Nicefördraget
och de i slutakten till fördraget förtecknade
protokollen med tre fjärdedels majoritet.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna
2001/02:K428 (mp) yrkande 1, 2001/02:K2 (m) yrkande
1, 2001/02:K5 (s) och 2001/02:K4 (v) yrkandena 1 och
2 samt tillstyrker propositionens yrkanden 1 och 2.

En nödvändig förutsättning för att ändringarna i
anslutningslagen skall träda i kraft är att
ratifikationsprocessen är avslutad i samtliga
medlemsstater. Utskottet menar, liksom regeringen,
att mot nu angivna bakgrund bör dagen för
ikraftträdande av ändringarna i anslutningslagen
inte fastställas i lagen. I stället bör det enligt
utskottets uppfattning föreskrivas att lagen om
ändringar i anslutningslagen träder i kraft den dag
regeringen bestämmer.

3.5 Andra större frågor i
Nicefördraget

Institutionerna

Propositionen

Regeringen framhåller i propositionen att det
viktigaste resultatet av regeringskonferensen är att
den anses utgöra den genomgripande institutionella
översyn som krävs innan unionen får fler än 20
medlemsstater. Regeringen anför att en mycket viktig
del av förhandlingsresultatet är det nya
utvidgningsprotokoll och medlemsstaternas gemensamma
förklaring som rör utvidgningen av EU.

I propositionen konstaterar regeringen att genom
Nicefördraget upprättas ett protokoll, Protokollet
om utvidgningen av Europeiska unionen, det s.k.
utvidgningsprotokollet, vilket innehåller de
principer och metoder som skall tillämpas i vissa av
institutionerna i det framtida samarbetet.
Protokollet skall fogas till Unionsfördraget, EG-
fördraget, Kol- och stålfördraget samt Eur-
atomfördraget. Av protokollet framgår fördelningen
av platser i Europaparlamentet, den nya
röstviktningen i rådet och kommissionens
sammansättning. Protokollet gäller emellertid endast
för en union med 15 medlemsstater. Medlemsstaternas
förhandlingsposition gentemot kandidatländerna
regleras i en gemensam förklaring (20) som har
fogats till slutakten.
Enligt artikel 2 i utvidgningsprotokollet blir den
nya fördelningen av platser i Europaparlamentet
gällande fr.o.m. den 1 januari 2004 och med verkan
fr.o.m. valperioden 2004-2009. Den nya
röstviktningen i rådet blir, enligt artikel 3,
tillämplig fr.o.m. den 1 januari 2005 och
regleringen av kommissionens sammansättning kommer,
enligt artikel 4, att gälla fr.o.m. den 1 januari
2005 och med verkan fr.o.m. den dag då den första
kommissionen därefter tillträder. Om utvidgningen
påbörjas före år 2005 måste det i de kommande
anslutningsfördragen tas in övergångsbestämmelser i
enlighet med de principer som hittills har gällt för
anslutningsförhandlingar.
I den gemensamma förklaringen (20) om utvidgningen
av Europeiska unionen anges den
förhandlingsposition, den s.k. gemensamma stånd-
punkt, som medlemsstaterna kommer att inta vid
anslutningsförhandlingarna med de tolv
kandidatländer med vilka förhandlingar redan har
inletts. Den gemensamma ståndpunkten om fördelningen
av platser i Europaparlamentet, vägningen av röster
i rådet, sammansättningen av Ekonomiska och sociala
kommittén (ESK) och sammansättningen av
Regionkommittén skall överensstämma med vissa i
förklaringen angivna tabeller för en union med 27
medlemsstater. Antalet platser i parlamentet, ESK
och Regionkommittén för kandidatländerna samt deras
röstetal i rådet kommer med rättsligt bindande
verkan att fastställas i anslutningsfördragen.

Vad gäller antalet ledamöter i Europaparlamentet
höjs taket till 732. Efter utvidgning kommer Sverige
att ha 18 ledamöter i Europaparlamentet.

Övriga ändringar som berör Europaparlamentet är
att graden av medbestämmande med ministerrådet
utökas genom att medbeslutandeförfarandet tillämpas
i större utsträckning. Europaparlamentet får även
samma rätt som medlemsstaterna, rådet och
kommissionen att väcka ogiltighetstalan i domstolen
vad gäller rättsakter och samma rätt som dessa att
inhämta domstolens yttrande om ett tilltänkt
internationellt avtal är förenligt med
gemenskapsrätten.

En av de tre huvudfrågorna i regeringskonferensen
var vägningen av rösterna i ministerrådet. En viss
ändring av röstviktningen kommer att ske. Tröskeln
för kvalificerad majoritet höjs något. Beslut måste
stödjas av en majoritet av medlemsstaterna. Ett
medlemsland kan kräva att de stater som står bakom
beslutet också representerar minst 62 % av EU:s
samlade befolkning.

Enligt regeringens bedömning har de svenska
förhandlingsmålen till stor del uppnåtts genom
Nicefördragets röstregler. Det viktigaste, menar
regeringen, är att en lösning som öppnar vägen för
utvidgningen har uppnåtts. Vidare framhåller
regeringen att en rimlig balans har bibehållits
mellan större och mindre medlemsstaters inflytande,
samtidigt som ungefär nuvarande andel av EU:s
samlade befolkning och en majoritet av EU:s
medlemsstater måste stå bakom ett beslut med
kvalificerad majoritet. Inte minst det sista var en
fråga som Sverige drev konsekvent, betonar
regeringen i propositionen.
Regeringen konstaterar att Sveriges röstvikt
påverkas ganska litet av uppgörelsen. Sveriges andel
av rösterna minskar från 4,60 % till 4,22 % i ett EU
med 15 medlemsstater, och från 2,99 % till 2,90 % i
ett EU med 27 medlemsstater. Det är en klart mindre
minskning än för flertalet andra mindre och
medelstora medlemsstater, menar regeringen.
I propositionen konstaterar regeringen att
Nicefördraget har kritiserats för att det skulle
minska EU:s beslutsförmåga. Enligt regeringens
uppfattning är så knappast fallet. De allvarliga
fall av blockeringar som har inträffat i EU har
gällt frågor som skall beslutas med enhällighet.
Genom Nicefördraget minskar antalet sådana frågor
ytterligare. De nya röstreglerna gäller frågor som
beslutas med kvalificerad majoritet. Det går
knappast att hitta något exempel på att det har
uppstått ett permanent dödläge i sådana frågor,
betonar regeringen. Man förhandlar sig i stället
fram till en lösning som flertalet kan acceptera,
även om det kan ta tid. De olika möjligheterna att
blockera bestämmer snarare medlemsstaternas
förhandlingsstyrka.
Rådet får vidare nya befogenheter som innebär att
det dels får nominera och utse ledamöterna i
kommissionen och i de särskilda rättsinstanserna,
dels får besluta om vissa fördragsändringar som rör
domstolens respektive EIB:s stadga.
Vad gäller kommissionens storlek och
sammansättning innebär Nicefördraget att den
kommission som tillträder efter den 1 januari 2005
skall bestå av en medborgare från varje medlemsstat.
Innebörden av detta beslut är dels att de fem
största medlemsstaterna (Tyskland, Spanien,
Frankrike, Italien och Förenade kungariket) inte
längre kan nominera två ledamöter, dels att varje
stat som ansluter sig till unionen har rätt att ha
en ledamot. Ändringen träder i kraft först den 1
januari 2005 och med verkan fr.o.m. den dag då den
första kommissionen därefter tillträder.
Medlemsstaterna kom även överens om att när
unionen består av 27 medlemsstater skall antalet
ledamöter av kommissionen vara lägre än antalet
medlemsstater. Detta sker när den första
kommissionen tillträder efter den 27:e
medlemsstatens inträde. Rådet skall då enhälligt
besluta om antalet ledamöter. Ledamöterna skall
utses på grundval av en jämlik rotation. Rådet
beslutar enhälligt om hur denna skall se ut. Två
principer skall vara vägledande när rådet
fastställer kriterier och regler för att fastställa
sammansättning av de på varandra följande
kommissionskollegierna.
För det första skall medlemsstaterna behandlas på
strikt lika villkor och skillnaden mellan det totala
antalet mandatperioder som innehas av medborgare
från två givna medlemsstater får aldrig överstiga
ett.
För det andra skall varje sammansättning av
kommissionen spegla unionens samtliga medlemsstaters
demografiska och geografiska spännvidd på ett
tillfredsställande sätt, dock med förbehåll för den
första principen.
Kommissionens ordförande bestämmer vilka
ansvarsområden varje ledamot skall ha och får rätt
att, efter kollegiets godkännande, utse vice
ordförande. Ordföranden får även rätt att, efter
kollegiets godkännande, begära att en ledamot skall
avgå.
Rådet skall, på stats- eller regeringschefsnivå,
nominera den person som det vill utse till
kommissionens ordförande. Rådet skall vidare anta
den förteckning över de övriga personer som det vill
utse till ledamöter av kommissionen. Rådet får
befogenhet att utse ordföranden och de övriga
ledamöterna samt att utse ersättare för dem.
Samtliga beslut fattas av rådet med kvalificerad
majoritet.
Grunden läggs för att förbereda domstolen för en
utvidgning av unionen genom ett stort antal
förändringar som syftar till att göra det möjligt
att reformera och effektivisera domstolsstrukturen
och arbetsformerna. Principen om att EG-domstolen
skall bestå av en domare per medlemsstat
fördragsfästs. En möjlighet öppnas att vid ett
senare tillfälle ge EG-domstolen behörighet att
avgöra tvister som rör industriellt rättsskydd,
främst tvister mellan enskilda i patentmål.
Förstainstansrättens ställning stärks genom att de
särskilda bestämmelserna om den förs över till
fördraget. Förstainstansrätten skall bestå av minst
en domare per medlemsstat. Förstainstansrätten kan
ges behörighet att pröva nya typer av mål, bl.a. mål
om förhandsavgörande.
Särskilda rättsinstanser för speciella grupper av
mål får knytas till förstainstansrätten. Deras
avgöranden kan överklagas till förstainstansrätten
och i undantagsfall överprövas av EG-domstolen.
De olika stadgor för domstolen som gällt för
respektive fördrag förs samman till en stadga som nu
fogas även till Unionsfördraget och
Euratomfördraget. Det blir enklare att göra
ändringar i domstolens stadga och i domstolens och
förstainstansrättens rättegångsregler.
Revisionsrätten skall bestå av en medborgare från
varje medlemsstat och Revisionsrätten får rätt att
inrätta avdelningar, vilka kan besluta om vissa
kategorier av rapporter eller yttranden enligt
villkor som skall slås fast i revisionsrättens
interna arbetsordning.
I fördraget anges att antalet ledamöter i
Ekonomiska och sociala kommittén (ESK) inte får
överstiga 350, inte heller efter utvidgningen.
Sverige kommer, liksom i dag, att ha 12 ledamöter i
kommittén.
Kommittén skall även i fortsättningen vara
sammansatt av företrädare för olika grupper inom det
ekonomiska och sociala livet och till listan i
fördraget med de särskilt angivna grupperna läggs
kategorin konsumenter.

I fördraget anges att antalet ledamöter i
Regionkommittén inte får överstiga 350, inte heller
efter utvidgningen. Sverige kommer, liksom i dag,
att ha 12 ledamöter i kommittén.

När det lokala eller regionala politiska uppdraget
för en ledamot upphör skall mandatet i
Regionkommittén automatiskt upphöra.
Rådet får, på stats- eller regeringschefsnivå,
genom ett enhälligt beslut ändra reglerna för
röstförfarandet i ECB-rådet. Ändringarna skall
godkännas av medlemsstaterna i enlighet med deras
konstitutionella bestämmelser.
Rådet kan genom ett enhälligt beslut ändra vissa
bestämmelser i Europeiska investeringsbankens (EIB)
stadga som rör bankens ledningsstruktur.
Av en gemensam förklaring (22) framgår att fr.o.m.
år 2002 skall ett av Europeiska rådets möten under
varje ordförandeskap hållas i Bryssel. När unionen
har 18 medlemmar skall samtliga Europeiska rådets
möten hållas i Bryssel.
För att även efter en utvidgning av unionen bevara
effektiviteten i rådets beslutsordning ändras
omröstningsreglerna i rådet och beslut genom
kvalificerad majoritet införs i ett flertal fall.

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

Propositionen

Regeringen framhåller i propositionen att några
medlemsstater under regeringskonferensen lade fram
ett gemensamt förslag om att hänvisningarna till VEU
i fördraget borde utgå eftersom de hade blivit
förlegade genom de beslut som hade fattats sedan
toppmötet i Helsingfors i december år 1999. Vidare
framfördes förslag om en precisering av KUSP:s
(Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik) roll
vid krishanteringsinsatser.

I propositionen konstaterar regeringen att
medlemsstaterna i Nice beslutade att anta delar av
det presenterade förslaget. Förhandlingsresultatet
innebär dels att hänvisningarna till VEU (artikel
17.1 andra stycket och 17.3 första, andra och tredje
styckena i Unionsfördraget, artikel 1.2 i
Nicefördraget) stryks, dels att det i artikel 25 i
Unionsfördraget införs bestämmelser som preciserar
KUSP:s roll (artikel 1.5 i Nicefördraget). KUSP, som
fördragsfästs genom Nicefördraget och i fördraget
ersätter POCO, skall övervaka den internationella
situationen på de områden som omfattas av GUSP och
avge yttrande till rådet. KUSP skall också övervaka
genomförandet av den beslutade politiken, men den
uppgiften får inte påverka ordförandelandets eller
kommissionens befogenheter. De nya bestämmelserna
innebär vidare att KUSP på rådets ansvar skall utöva
politisk kontroll och strategisk ledning av
krishanteringsinsatser. Därvid kan rådet, för en
krishanteringsinsats som har beslutats av rådet,
bemyndiga KUSP att fatta lämpliga beslut om den
politiska kontrollen och den strategiska ledningen
av insatsen.
I en gemensam förklaring (1) om ESDP (den
gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken)
bekräftar medlemsstaterna att det är unionens mål
att politiken på området för ESDP snabbt skall bli
operativ och att ett beslut i det avseendet kommer
att fattas senast vid Europeiska rådets möte i
Laeken (Bryssel) år 2001. Förklaringen markerar att
EU kan bli operativt på krishanteringsområdet utan
att Nicefördraget först måste ha trätt i kraft.
Regeringen framhåller vidare att genom det nya
fördraget ges en möjlighet till närmare samarbete i
den andra pelaren. Minst 8 medlemsstater kan
upprätta ett närmare samarbete sinsemellan om detta
faller inom unionens behörighet och syftar till att
främja unionens mål. Det närmare samarbetet får inte
avse frågor som har militära eller försvarsmässiga
konsekvenser. Det kan endast avse genomförande av en
gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt. Rådets
beslut om att upprätta ett närmare samarbete fattas
med kvalificerad majoritet. En medlemsstat kan
emellertid genom s.k. nationellt veto blockera ett
sådant beslut.
Rådet kan på GUSP-området, med stöd av artikel 24
i Unionsfördraget, ingå internationella avtal med en
stat eller en internationell organisation. I
propositionen konstaterar regeringen att efter
ändringen genom Nicefördraget skall rådet besluta
enhälligt när avtalet avser en fråga där enhällighet
krävs för att fatta interna beslut. När ett sådant
avtal syftar till att genomföra en gemensam åtgärd
eller en gemensam ståndpunkt i den andra pelaren
skall rådet emellertid fatta beslut med kvalificerad
majoritet. Beslutet skall fattas i enlighet med
artikel 23.2 i Unionsfördraget, dvs. en medlemsstat
kan lägga in ett s.k. nationellt veto. Ett avtal
skall inte vara bindande för en medlemsstat som i
rådet förklarar att staten måste uppfylla vissa krav
som följer av dess egna konstitutionella
förfaranden.
Rådet har genom artikel 18.5 i Unionsfördraget
möjlighet att utse en särskild representant med
mandat för en särskild politisk fråga. Regeringen
konstaterar att genom det nya fördraget kan detta
ske genom beslut med kvalificerad majoritet.

Närmare samarbete

Propositionen

Regeringen konstaterar i propositionen att
möjligheten att inleda närmare samarbete sågs av
flera medlemsstater som en viktig symbolfråga. Hos
vissa medlemsstater har funnits en rädsla för att
utvidgningen skulle kunna leda till att unionen
handlingsförlamas. Flera medlemsstater ansåg därför
att det var viktigt att stärka möjligheterna till
fördjupning, samtidigt som utvidgningen förbereds.

I propositionen framhålls att redan på ett tidigt
stadium fanns en relativt bred enighet om att det
var rimligt att se över vissa bestämmelser om
närmare samarbete såvitt gällde den första och
tredje pelaren. De frågor det gällde var dels frågan
om det lägsta antal medlemsstater som skall kunna
bedriva närmare samarbete inom EU:s ramar, dels
frågan om vetomöjligheten, dvs. möjligheten som
fördragen ger en medlemsstat att begära att frågan
om att inleda ett närmare samarbete skall avgöras i
ministerrådet eller Europeiska rådet med enhälligt
beslut. När det gällde frågan om att införa en
möjlighet till närmare samarbete i den andra pelaren
visade det sig finnas olika uppfattningar bland
medlemsstaterna. Ett antal medlemsstater framhöll
utrikes- och säkerhetspolitiken som ett område som
särskilt lämpade sig för flexibla lösningar. Andra
medlemsstater, däribland Sverige, påpekade det
olämpliga i att frångå principen om enhällighet på
det utrikespolitiska området. Särskilt frågor som
rörde den militära krishanteringen diskuterades
grundligt, och det fanns olika uppfattningar bland
medlemsstaterna huruvida detta område lämpade sig
för närmare samarbete.
Regeringen framhåller i propositionen att
förhandlingarna ledde till att de bakomliggande
kriterierna, som är avsedda att garantera
sammanhållningen i unionens agerande, även i
fortsättningen är strikt reglerade - något som också
varit en förutsättning för regeringens deltagande i
diskussionen om att ändra det övriga regelverket.
Såvitt gäller den första pelaren (artiklarna
1.11-1.14 och 2.1 i Nicefördraget) kan även i
fortsättningen ett närmare samarbete bara inledas på
grundval av ett förslag från kommissionen. Minst 8
medlemsstater måste delta i det närmare samarbetet.
Ett beslut om att inleda ett närmare samarbete
fattas, som hittills, av rådet med kvalificerad
majoritet. En medlemsstat kan emellertid begära att
frågan om att inleda närmare samarbete hänskjuts
till Europeiska rådet. Ändringen genom Nicefördraget
innebär emellertid inte, menar regeringen, att
Europeiska rådet efter det att frågan har
hänskjutits dit måste fatta något formellt beslut.
Det räcker att frågan har hänskjutits till
Europeiska rådet för att ministerrådet skall kunna
fatta beslut om att upprätta det närmare samarbetet.
Vad gäller den andra pelaren (artiklarna 1.11-1.14
och 1.6 i Nicefördraget) enades medlemsstaterna om
att närmare samarbete skall kunna inledas på det
utrikespolitiska området, men enbart kunna avse
genomförande av gemensamma åtgärder och gemensamma
ståndpunkter. Alla frågor med militära konsekvenser
är dock undantagna, liksom hela försvarsområdet.
Fördraget möjliggör alltså inte närmare samarbete på
dessa områden, betonar regeringen i propositionen.
Ett närmare samarbete måste enligt den nya artikeln
27a i Unionsfördraget bl.a. respektera den
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens
principer, mål, och allmänna riktlinjer samt de
beslut som fattas inom ramen för denna politik.
Samarbetet måste också falla inom unionens eller
gemenskapens behörighet (nya artikeln 43 d i
Unionsfördraget).
Även i den andra pelaren måste minst 8 medlems-
stater delta i det närmare samarbetet. De
medlemsstater som avser att delta i ett närmare
samarbete skall rikta en begäran om detta till
rådet. Begäran skall översändas till kommissionen
för yttrande och till Europaparlamentet för
kännedom. Beslut om att inleda ett närmare samarbete
fattas av rådet med kvalificerad majoritet i
enlighet med artikel 23.2 andra och tredje styckena
i Unionsfördraget. En medlemsstat har möjlighet att
åberopa ett nationellt veto för den händelse staten
i fråga motsätter sig att en grupp medlemsstater
inleder ett sådant samarbete. Frågan kan då komma
att hänskjutas till Europeiska rådet för enhälligt
beslut.
Inom den tredje pelaren (artiklarna 1.11-1.14 och
1.9 i Nicefördraget) kommer ett närmare samarbete
även efter Nicefördragets ikraftträdande att
upprättas i princip på samma sätt som i den första
pelaren. En skillnad är att medlemsstaterna inom den
tredje pelarens område själva kan lägga fram ett
förslag om att inleda ett samarbete, om kommissionen
väljer att inte göra det (nya artikeln 40a.1 i
Unionsfördraget).

Utskottets bedömning

Utskottet har inget att erinra vad gäller
propositionens framställning i dessa delar.

3.6 Inför nästa regeringskonferens

Bakgrund

Regeringskonferensen i Nice och förklaringen om
unionens framtid

Vid regeringskonferensen under Europeiska rådets
möte i Nice den 7-11 december 2000 antogs en
förklaring (nr 23) om unionens framtid.
Regeringskonferensen framhöll att den önskade att en
bredare och djupare diskussion om EU:s framtida
utveckling inleds.

Enligt förklaringen bör bl.a. följande frågor
behandlas:
Hur man skall upprätta och därefter
upprätthålla en mer exakt avgränsning av EU:s
och medlemsstaternas befogenheter som
överensstämmer med subsidiaritetsprincipen.
Vilken ställning den i Nice proklamerade EU-
stadgan om de grundläggande rättigheterna skall
ha i enlighet med slutsatserna från Europeiska
rådet i Köln.
1. En förenkling av fördragen för att göra dem
tydligare och lättare att förstå utan att deras
innebörd ändras.
2.
De nationella parlamentens roll i den
europeiska strukturen.

Regeringskonferensen förklarade att den genom att ta
upp dessa frågor erkände behovet av att förbättra
och övervaka unionens och dess institutioners
demokratiska legitimitet och öppenhet för att föra
den närmare medlemsstaternas medborgare.

Efter det förberedande arbetet skall en ny
regeringskonferens sammankallas under 2004 för att
behandla de nämnda frågorna i syfte att göra
motsvarande ändringar i fördragen.
De svenska och belgiska ordförandeskapen gavs i
uppdrag att i samarbete med kommissionen och med
medverkan av Europaparlamentet uppmuntra till
omfattande diskussioner med alla berörda parter:
företrädare för de nationella parlamenten och den
allmänna opinionen, dvs. från det politiska livet,
näringslivet och universitetsvärlden, företrädare
för det civila samhället m.m. Även kandidatländerna
skulle knytas till processen. En rapport skulle
läggas fram för Europeiska rådet i Göteborg i juni
2001, och Europeiska rådet skulle efter det vid sitt
möte i Laeken i december 2001 anta en förklaring med
lämpliga initiativ för den fortsatta processen.

Utveckling efter Nice

Ett inledande uttalande till debatten om EU:s
framtida utveckling gjordes den 7 mars 2001 av
statsminister Göran Persson och Belgiens
premiärminister Guy Verhofstadt, som företrädare för
de svenska och belgiska ordförandeskapen,
tillsammans med Europaparlamentets talman Nicole
Fontaine och Europeiska kommissionens ordförande
Romano Prodi.

I uttalandet framhölls att unionen åtagit sig att
skapa en debatt som skall nå ut till alla delar av
samhället och ha en större spännvidd än tidigare.
Debatten borde stimulera till förslag om hur de
grundläggande utmaningar som EU står inför under de
kommande decennierna skall bemötas rationellt när
det gäller policybestämmelser, institutioner och
uppläggning av arbetet. Vikten betonades av en
gemensam plats där alla bidrag till debatten kan
samlas in och lätt göras tillgängliga för alla
intresserade parter, för medierna och framför allt
för Europas medborgare. Därför öppnades en särskild
webbplats (http://europa.
eu.int/futurum).
Efter en hänvisning till uppdragen inför
Europeiska rådets möten i Göteborg i juni och i
Laeken i december 2001 gavs en uppmaning att nå ut
vida omkring och lyssna till medborgarnas
förväntningar på den framtida Europeiska unionen och
deras tankar om hur unionen bättre kan rustas för
att fullgöra de uppgifter som ligger framför den.
Nästa översyn av fördragen skulle därigenom kunna
ske på grundval av ett rikt åsiktsunderlag.

I slutsatserna från Europeiska rådets möte i
Göteborg den 15 och 16 juni 2001 (p. 15) uttalade
ordförandeskapet att den öppna debatten om
Europeiska unionens framtida utveckling inleddes den
7 mars och att denna debatt, som engagerar alla
delar av samhället, måste föras aktivt under
kommande år. Som en del av förberedelserna inför
2004 års regeringskonferens inbjuds medlemsstater
och kandidatländer att sammanfatta den nationella
debatten och rapportera till de på varandra följande
ordförandeskapen. Synpunkter på hur man kan
strukturera den förberedande etappen för 2004 års
regeringskonferens och bredda deltagandet i det
arbetet, eventuellt inbegripet skapandet av ett
öppet forum, kommer att fortsätta fram till
Europeiska rådet i Laeken.

Vid allmänna rådets informella möte i Genval i
september 2001 diskuterades frågor om proceduren för
att förbereda nästa regeringskonferens. Diskussionen
grundades på att modellen med konvent förefaller
vara den som får mest stöd och som på ett enkelt
sätt kan kombineras med idén om ett civilt forum och
med en stark ordförande eller ett presidium.
Frågorna har därefter diskuterats vidare under
möten främst i allmänna rådet och även berörts under
Europeiska rådets informella möte i Gent den 19
oktober 2001.

Kommissionen avgav den 25 april 2001 ett meddelande
om vissa aspekter av debatten om Europeiska unionens
framtid, KOM (2001)178 slutlig.

I meddelandet framförs vissa preliminära
tankegångar om hur debatten skulle kunna föras
tillsammans med alla berörda parter. Det innehåller
också en närmare beskrivning av vad kommissionen
skulle kunna bidra med. Kommissionen uppmanar till
att erfarenheterna av kommissionens dialog med
Europa skall tas till vara. För att debatten skall
bli framgångsrik anser kommissionen att det är
viktigt att EU-institutionerna ger sig tid att
fundera över vilka metoder och redskap som behövs
för att stödja den.
Kommissionen erinrar om att den redan uttalat sig
för att den grupp som skall tillsättas för att
förbereda regeringskonferensen skall få en form som
grundas på den överenskommelse som utmynnade i
utarbetandet av EU:s rättighetsstadga.
Debatten om EU:s framtid handlar enligt
kommissionen inte bara om de fyra frågor som
särskilt lyfts fram i Niceförklaringen. Debatten
måste behandla frågor om öppenhet och demokratisk
legitimitet i unionen och dess institutioner och
rent allmänt inriktas på alla frågor som rör den
europeiska integrationen, antingen det gäller
ändamål, institutionell uppbyggnad eller politisk
inriktning.
De insatser som kommissionen avser att genomföra
för att stimulera debatten under 2001 och 2002 anges
i en bilaga till meddelandet.

Kommissionen har som ett strategiskt mål för sitt
arbete angivit nya styrelseformer för unionen och
presenterade i juli 2001 sin vitbok om
styrelseformerna i EU. EU-kommissionen avser enligt
vitboken att delta aktivt i förberedelserna till
framtidsdebatten inför Europeiska rådets möte i
Laeken. Vitboken kommer också att remissbehandlas,
och kommissionen kommer därefter att lägga fram en
ny rapport i slutet av 2002. En faktapromemoria över
vitboken har kommit in till riksdagen och
överlämnats till konstitutionsutskottet.

Europaparlamentet antog den 31 maj 2001 en
resolution om Nicefördraget och Europeiska unionens
framtid. Resolutionen grundas på ett
initiativbetänkande (A5-0168/2001) från utskottet
för konstitutionella frågor - rapportörer Méndez de
Vigo och Seguro - efter yttranden från andra
utskott.

I resolutionen rekommenderar Europaparlamentet att
ett konvent inrättas enligt mönster från arbetet med
EU:s stadga om grundläggande rättigheter och att
konventets uppdrag bör vara att förelägga
regeringskonferensen ett konstitutionellt förslag
till författning baserat på resultaten av den breda
offentliga debatt som bör ligga till grund för
regeringskonferensen. Konventets arbete bör enligt
resolutionen inledas i början av år 2002.
Europaparlamentet hävdar att en debatt om Europas
framtid inte kan begränsas till de fyra frågor som
nämns i Niceförklaringen. Parlamentet anför också
att om regeringskonferensen sammankallas till andra
halvåret 2003, så att det nya fördraget kan antas i
december samma år, kan valen till Europaparlamentet
2004 ge en demokratisk impuls till den europeiska
integrationsprocessen och Europaparlamentet och
kommissionen delta i processen under bästa möjliga
förutsättningar. Europaparlamentet uppmanar de
nationella parlamenten att, när de uttalar sig om
Nicefördraget, ge sitt fulla stöd till
sammankallandet av ett konvent.

Det tjugofjärde COSAC i Stockholm i maj 2001
uttalade i ett
bidrag till Europeiska rådet bl.a. följande.

COSAC understryker parlamentens roll i debatten
om Europeiska unionens framtida utveckling.
Parlament i medlemsstaterna är nära sina väljare
och kan således fungera som en länk mellan
medborgarna och debatten på europeisk nivå. Jämte
Europaparlamentet bör därför nationella parlament
aktivt och kontinuerligt främja en offentlig
dialog om EU:s framtid. COSAC betonar
nödvändigheten av att inkludera parlamenten i
kandidatländerna i debatten. Ett viktigt mål för
denna debatt är att försäkra att unionen fungerar
väl.

COSAC i sig själv är ett lämpligt forum för
debatten. COSAC regleras i fördragen och har rätt
att överlämna egna bidrag till EU:s
institutioner. COSAC kommer att fortsätta att
mötas under varje ordförandeskap och det finns
redan ett praktiskt ramverk på plats för COSAC
och en trojka som garanterar kontinuitet.
Samtidigt underlättar det roterande
ordförandeskapet för COSAC att olika aspekter
ägnas uppmärksamhet. COSAC har fördelen att
inkludera nationella parlament i medlemsstaterna
och i kandidatländerna, liksom Europaparlamentet.
COSAC-delegationernas storlek försäkrar att olika
politiska uppfattningar från varje land
representeras. Tack vare COSAC-mötenas
regelbundenhet utvecklas personliga nätverk
mellan deltagande ledamöter. Alla involverade kan
föra in idéer från COSAC i sina nationella
debatter.
COSAC deklarerar härmed sin avsikt att aktivt
följa och delta i debatten. COSAC avser att sätta
den framtida utvecklingen av unionen på sin
dagordning vid sina möten fram till nästa
regeringskonferens. En arbetsgrupp inom COSAC,
som sattes upp under det svenska
ordförandeskapet, har diskuterat nationella
parlaments roll och Europeiska unionen. COSAC har
beslutat att arbetsgruppen ska fortsätta sitt
arbete och studera de frågor som nämns i
Niceförklaringen.
Ett konvent utgjorde forum för att arbeta fram
ett utkast till stadgan om de grundläggande
rättigheterna. Erfarenheterna från detta arbete
bör beaktas när Europeiska unionen påbörjar den
mer strukturerade fasen i debatten om dess
framtid. Som en del av förberedelserna för
regeringskonferensen 2004 bör en konferens
baserad på denna modell sammankallas för att
utveckla förslag till reformering av EU. När det
gäller sammansättningen och arbetsmetoderna för
ett sådant organ, betonar COSAC nödvändigheten
att nationella parlament ges en stark och tidig
roll. Medlemsstaterna är trots allt fördragens
avtalsslutande parter och deras nationella
parlament är ansvariga för den slutliga
ratificeringen av ändringar av fördragen.
Kandidatländerna bör inkluderas i förberedelserna
för regeringskonferensen 2004.

I ett bidrag, som antogs i Bryssel den 5 oktober
2001, understryker det tjugofemte COSAC den viktiga
roll som medlemsstaternas och kandidatländernas
parlament, likaväl som Europaparlamentet, bör spela
i debatten om EU:s framtid. Vikten av aktivt
parlamentariskt deltagande i denna debatt bör enligt
COSAC inte underskattas.

COSAC uppmanar medlemsstaterna att inte begränsa
dagordningen till de fyra punkter som nämns i
Niceförklaringen utan att vidga den till en debatt
om ett globalt politiskt projekt för Europa.
COSAC påminner om sitt stöd för sammankallandet av
ett organ som bygger på den modell som användes för
det konvent som arbetade fram EU:s stadga om
grundläggande rättigheter, i vilket medlemsstaternas
nationella parlament, Europaparlamentet och
parlamenten i kandidatländerna kan representeras på
lämpligt sätt - emotseende möjligheten att ha
ersättare - och lett av ett presidium som organet
väljer inom sig. Konventets roll bör inte begränsas
till att vara ett diskussionsforum. Konventet bör få
i uppdrag att för regeringskonferensen 2004
presentera ett sammanhängande utkast som bidrar med
lösningar på problem som det ställs inför.
COSAC stöder tillskapandet av ett europeiskt forum
och nationella forum som gör det möjligt för
medborgare och det civila samhället att genom
största möjliga deltagande bidra till konventets
arbete.

Regeringen

Regeringen erinrar i propositionen om den gemensamma
förklaringen om unionens framtid och framhåller att
under det svenska ordförandeskapet våren 2001
inleddes ett arbete, där det huvudsakliga syftet var
att stimulera till en bred allmän debatt, med
deltagande också av kandidatländerna, inklusive
Turkiet. De fyra frågor som identifierades vid
Europeiska rådets möte i Nice sågs som centrala i
den debatten. Regeringen betonar emellertid att det
är av vikt att diskutera även andra frågor, utifrån
medborgarnas preferenser och önskemål, i en direkt
dialog med medborgarna.

Regeringen har i ett underlag till EU-nämnden
inför allmänna rådets möte den 8 och 9 oktober 2001
förklarat att den stöder skapandet av ett "öppet
forum" eller "konvent". Regeringen anser att det
huvudsakligen bör vara konventets eget ansvar att
utarbeta sin dagordning och att det till skillnad
från processen som ledde till Nicefördraget inte
finns anledning att nu begränsa dagordningen.
Regeringen anser vidare att kandidatländerna bör få
delta på lika villkor i konventet.
Statssekreterare Lars Danielsson har denna dag
inför utskottet redogjort för förberedelserna av
Laekenförklaringen. Det belgiska ordförandeskapet
avser att dela in förklaringen i tre avsnitt: en
inledande politisk analys, teman och frågor till
konventet samt de närmare detaljerna kring
konventets utformning. Den svenska regeringen har i
linje med vad riksdagen tidigare uttalat drivit
frågan om de nationella parlamentens representation
i konventet.

Regeringen har, som nämnts ovan, tillsatt en
parlamentarisk kommitté (SB 2001:01, dir. 2001:35)
inför nästa regeringskonferens. Kommittén har i upp
drag att

stimulera en bred, offentlig debatt om
Europeiska unionen (EU), särskilt inför den
kommande regeringskonferensen, bidra till att
öka kunskaperna hos allmänheten om aktuella
frågeställningar kring EU:s utveckling samt ge
företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme
att argumentera för sina uppfattningar,

skapa kontaktytor mellan den svenska debatten
om EU och motsvarande debatt i övriga
europeiska länder,

sammanställa analyser av de frågor som kan
komma att behandlas vid regeringskonferensen.

Regeringen betonar i direktiven att kommittén inte
har till uppgift att föreslå svenska ståndpunkter i
regeringskonferensen. Det är regeringens ansvar att
i samråd med riksdagen lägga fast dessa. Detta
hindrar inte att kommittén, när så är lämpligt, kan
göra bedömningar som är av värde vid beredningen av
svenska ståndpunkter.

Motionerna

Flera motioner från den allmänna motionstiden
behandlar frågor inom detta område.

I motion 2001/02:U303 av Bo Lundgren m.fl. (m)
yrkande 17 (delvis) begärs ett tillkännagivande för
regeringen om EU:s framtidsfrågor. I fråga om
förändringsprocessen anför motionärerna att den bör
ha sin förankring i medlemsländerna, gärna i form av
ett konvent med representanter huvudsakligen från de
nationella parlamenten. Konventet bör kunna sättas
samman efter mönster av COSAC. Det bör arbeta i
utskott och ha ett eget självständigt sekretariat.
Konventet bör, om det påbörjar sitt arbete på nyåret
2002, kunna lägga fram förslag två år senare. Det
skulle enligt motionärerna ge en rimlig tid för väl
genomarbetade förslag som har en god förankring i
medlems- och kandidatländerna. När konventet lagt
fram sitt förslag bör det, tillsammans med andra
idéer som kommer fram under förberedelseprocessen,
ge underlag för den formella regeringskonferens som
arbetar fram den slutliga förändringen med början år
2004.
I motion 2001/02:K427 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
yrkande 6 begärs ett tillkännagivande för regeringen
om att regeringen i EU skall verka för att
riksdagens beslut om konventets sammansättning
fullföljs.
Motionärerna hänvisar till att riksdagen ställt
sig bakom betänkandet av ett sammansatt
konstitutions- och utrikesutskott (bet.
2000/01:KUU1), där det uttalats: "Utskottet anser
att erfarenheterna från COSAC kan utnyttjas och att
ett konvent i huvudsak baserat på nationella
parlament skulle kunna lämna värdefulla bidrag."
Motionärerna anför att det fanns starka skäl till
att riksdagen betonade att konventet i huvudsak
skulle baseras på nationella parlament.
Erfarenheterna från det konvent som utarbetade
stadgan om grundläggande rättigheter var negativa
eftersom arbetet skedde i stor utsträckning på det
överstatliga Europaparlamentets villkor. En
ytterligare poäng med att Europaparlamentet liksom
EG-kommissionen på sin höjd skall ha
observatörsstatus är enligt motionärerna att dessa
organ inte har någon beslutsrätt över
fördragsändringar, som skall beslutas
mellanstatligt.
I motion 20001/02:K426 av Alf Svensson m.fl. (kd)
yrkande 11 begärs ett tillkännagivande om att
förbereda regeringskonferensen år 2004 genom en
rådgivande församling av parlamentariska
representanter. Motionärerna anför att det inte är
acceptabelt att Europas framtid avgörs bakom stängda
dörrar under utmattande nattmanglingar, utan det
behövs bättre insyn och förankring när framtidens
europeiska union skall formas. Regeringskonferensen
2004 bör därför enligt motionärerna förberedas av en
församling med bred parlamentarisk representation
från nationella parlament liksom Europaparlamentet,
ibland kallat konvent. Församlingen skulle få i
uppdrag att ta fram ett genomtänkt och sammanhållet
förslag till konstitution för EU, utarbetat genom
dialog med experter och det civila samhället. Ett
sådant förslag blir enligt motionärerna mera
sammanhållet. De framhåller att resultatet, när
församlingen avslutat sitt arbete, naturligtvis
måste godkännas av regeringskonferensen och
nationella parlament.
I motion 2001/02:U302 av Agne Hansson m.fl. (c)
yrkande 20 begärs ett tillkännagivande för
regeringen om att utveckla formerna för arbetet
inför nästa regeringskonferens. Motionärerna anför
att ett konvent med öppna sessioner, fullt
tillgänglig dokumentering och offentlig utfrågning
med representanter för medborgarsamhället och dess
organisationer kunde ge processen den öppenhet som
den så väl behöver. Frågorna kring ett konvent är
dock många, och ett konvent behöver ha
förutsättningar för att det praktiska arbetet skall
löpa: ett fungerande sekretariat och ett
grunddokument att arbeta utifrån. Man kunde enligt
motionärerna tänka sig en grupp av s.k. vise män
eller en reflektionsgrupp, vars uppgifter skulle
vara att utarbeta ett utkast. Därutöver behövs en
tidsram för att veta i vilka skeden vilka aktörer
skall medverka.
I samma motion yrkande 18 påpekar motionärerna att
det i flera av EU-länderna i dag pågår en omfattande
dialog mellan de politiska institutionerna och det
civila samhället och att det är viktigt att flera
svenska medborgarorganisationer kan och vill delta
aktivt i detta arbete för att tillsammans berika
diskussionen. EU behöver en fast folklig förankring
och legitimitet. Centerpartiet föreslår därför att
regeringen inbjuder olika medborgarorganisationer,
partier, akademiska institutioner och kyrkor till en
diskussion om det som skall diskuteras på EU:s nästa
regeringskonferens. Liknande möten bör enligt
motionärerna arrangeras inför EU:s toppmöten.
I motion 2001/02:U301 av Lars Leijonborg m. fl.
(fp) yrkande 17 anförs att Sverige bör driva en mer
aktiv linje inför den kommande regeringskonferensen.
Motionärerna anför att regeringskonferenser som
fenomen inte är särskilt demokratiska och anser att
man i framtiden bör överväga en annan metod.
Motionärerna framhåller att de nationella
parlamenten och Europaparlamentet måste få mer insyn
och delaktighet i processen. Det är dock inte
tillräckligt enligt motionärerna, och de anser att
det måste skapas bättre möjligheter för olika
medborgargrupper att delta i diskussionerna innan en
regeringskonferens börjar.
I motion 2001/02:K428 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp)
yrkande 8 begärs ett tillkännagivande till
regeringen om att inför nästa fördragsändring en
oberoende utredning bör tillsättas. EU:s fördrag bör
enligt motionärerna diskuteras fram på följande
sätt.

En utredning tillsätts bestående av oberoende
representanter från alla europeiska länder -
dvs. inte bara EU-länder - med uppgift att
sammanställa ett stort antal skisser till ett
"lagomsamarbete" för hela Europa. Skisserna
beställs av t.ex. universitet, folkrörelser och
enskilda.

Sammanställningen skickas på remiss till
kommuner, regioner och folkrörelser i hela
Europa med en remisstid på förslagsvis två år.

Slutredigeringen uppdras åt ett alleuropeiskt
konvent.

1. Slutförslaget underställs samtliga länder. Varje
europeisk stat och självstyrande region skall ha
full frihet att, exempelvis genom folkomröstning,
ansluta sig eller avstå.
2.
Tidigare bedömning av riksdagen

Som nämnts ovan beslöt riksdagens konstitutions- och
utrikesutskott våren 2001 - för att bidra till och
stimulera den breda debatten - att i ett sammansatt
utskott (KUU) ge ett bidrag till diskussionen. Bland
annat inbjöds allmänheten att lämna synpunkter i en
särskild e-brevlåda. Det sammansatta utskottets
betänkande 2000/01:KUU1 utgjorde riksdagens första
bidrag till diskussionen.

I betänkandet framhöll utskottet att en viktig
utgångspunkt för diskussionen om hur processen fram
till nästa regeringskonferens bör utformas är att
grundvalen för EU:s verksamhet är sedvanliga
folkrättsliga fördrag. Unionssamarbetet är
visserligen särpräglat såtillvida som de deltagande
staterna förutom att skapa ömsesidiga rättigheter
och skyldigheter för varandra också har överlåtit
betydande delar av sitt eget beslutsfattande till de
genom fördragen skapade gemensamma institutionerna.
Det är alltså de avtalsslutande parterna, dvs. i
detta fall medlemsstaterna och deras statsorgan, som
är "fördragens herrar" på samma sätt som gäller för
andra fördrag och internationella avtal. För att en
regeringskonferens skall kunna sammankallas krävs
dock att Unionsfördragets procedurregler tillämpas.
I processen fram till nästa regeringskonferens bör
givetvis, framhöll utskottet, de fördragsreglerade
institutionerna och organen delta på det sätt de
finner lämpligt. Utskottet pekade på att COSAC är
ett sådant organ, och COSAC borde enligt utskottets
uppfattning även fortsättningsvis vara en kanal för
diskussion av framtidsfrågorna och för bidrag inför
nästa regeringskonferens.
Utskottet påminde om andra modeller - som
expertgrupper, reflektionsgrupper och s.k. konvent -
för bidrag i förberedelseprocessen, som inte har
någon reglering i fördragen. Att sådana tidigare
kommit till användning kunde enligt utskottet ses
bl.a. som ett uttryck för viljan att bedriva ett
gränsöverskridande demokratiprojekt med ett stort
antal deltagare. I vissa sammanhang hade det också
förekommit att en grupp oberoende framstående
personer - s.k. vise män - fått i uppdrag att utreda
vissa frågor inom EU.
Utskottet påminde vidare om att det inför 1996 års
regeringskonferens tillsattes en reflektionsgrupp
med företrädare för medlemsländernas
utrikesministrar och att gruppens arbete utgjorde en
grund för förhandlingarna. Gruppens uppgift var att
förbereda regeringskonferensen och att närmare
koncen-trera sig på ett antal frågor för att möta
medborgarnas förväntningar. I vid bemärkelse var
gruppens uppgift att granska och utarbeta idéer för
eventuella fördragsändringar.
Det konvent som tillsattes för att utarbeta EU:s
stadga för grundläggande rättigheter utgjorde enligt
vad utskottet framhöll en unik företeelse i EU:s
verksamhet. Konventet bestod av representanter för
medlemsländernas regeringschefer och för
Europaparlamentet samt ledamöter från nationella
parlament. Vidare deltog observatörer från olika
institutioner och från Europarådet. Konventet
arbetade snabbt fram texter till stadgan, men
oklarheter rådde om mandat, förankring och om
beslutsformer. Konventet arbetade heller inte direkt
med fördragsändringar även om många ledamöter hade
ambitionen att den utarbetade texten skulle skrivas
på ett sådant sätt att den kunde "lyftas in" i
fördragen.
Utskottet konstaterade att det inom
Europaparlamentet och inom flera medlemsstater fanns
en stark preferens för konventsformen men att de
svenska erfarenheterna från stadgekonventet inte gav
samma entydiga inställning. Arbetet präglades på
sitt sätt av stor öppenhet. Det präglades samtidigt
av stor snabbhet. Bland annat detta ledde till stora
svårigheter för nationella parlamentariker att hinna
medverka i arbetet på ett sätt som hade varit
önskvärt. Balansen mellan företrädare för olika
organ var ojämn. Oklarhet rådde i viss utsträckning
om vilket mandat olika "företrädare" hade?

I fråga om det förestående förberedelsearbetet
betonade utskottet att det behövdes mångas
deltagande från alla delar av samhället.

Flera lösningar, såsom en reflektionsgrupp, kunde
tänkas. Förberedelsearbetet måste inte minst
engagera de nationella parlamenten, som dessutom
hade att särskilt överväga hur parlamenten
långsiktigt kan spela en mera central roll inom den
framtida unionen.
Utskottet ansåg för sin del att erfarenheterna
från COSAC kan utnyttjas. Ett konvent i huvudsak
baserat på de nationella parlamenten med bred
representation skulle kunna lämna värdefulla bidrag
i arbetet med det nya fördraget. Ett eget
kvalificerat - och i förhållande till EU:s
institutioner självständigt - sekretariat måste stå
till detta arbetes förfogande.
Utskottet ville erinra om att det - för att en
debatt skall kunna bli viktig för allmänheten och
intresseorganisationer - måste ges ordentligt
utrymme för åsiktsutbyte, innan ställningstaganden
görs som sedan kan uppfattas som bindande. En fråga
som borde beaktas i förberedelseprocessen är således
vid vilka olika skeden före regeringskonferensen som
olika aktörer bör medverka på olika sätt, dvs. en
tidtabell för förberedelserna. Möjligheterna till
remissomgång i de olika frågorna borde tas till
vara.
Utskottet ansåg att regeringen borde verka för att
förberedelserna inför den kommande
regeringskonferensen skulle ske i former som var
förenliga med vad utskottet anfört. Riksdagen beslöt
den 9 maj 2001 att ge regeringen till känna som sin
mening vad utskottet anfört om formerna för
förberedelserna (rskr. 2000/01:200).

Utskottet påminde om att regeringen inför 1996 års
regeringskonferens lade fram en skrivelse om
konferensen för riksdagen. Utskottet ansåg att
regeringen inför den kommande regeringskonferensen i
en skrivelse till riksdagen bör redovisa det närmare
förberedelsearbetet inför konferensen samt vissa
mera principiella ställningstaganden från
regeringens sida i de sakfrågor som konferensen
kommer att behandla. Riksdagen gav även detta
regeringen till känna som sin mening.

Riksdagen gjorde på förslag av utskottet ytterligare
ett tillkännagivande till regeringen, nämligen i
frågan om en anslutning till Europeiska konventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna (Europakonventionen).
Utskottet anförde sammanfattningsvis i betänkandet
att det finns svårigheter för en anslutning av EU
eller EG till Europakonventionen men ansåg att dessa
svårigheter inte borde få vara avgörande. Utskottet
ansåg det vara av största betydelse att en
anslutning sker, och regeringen borde enligt
utskottet med all kraft verka för en anslutning av
EU eller EG till Europakonventionen.

Utskottets bedömning

Utskottet vill inledningsvis erinra om riksdagens
ställningstagande i maj detta år, i vilket riksdagen
underströk betydelsen av en stark ställning för de
nationella parlamenten i arbetet inför nästa
regeringskonferens.

Utskottet vill betona vikten av att en bred
diskussion hålls och att många kan och vill delta i
diskussionen. En del av debatten måste dock hållas
mer formaliserat bland företrädare för
medlemsstaterna och EU:s institutioner och i en form
som också ger utrymme för företrädare för
kandidatländerna. En ram för den delen av debatten
kan utgöras av ett konvent.
Användningen av uttrycket konvent säger dock inte
något bestämt om dess sammansättning, och inte
heller om dess uppgifter. Utskottet vill erinra om
att det konvent som arbetade med EU:s stadga om
grundläggande rättigheter präglades av en föredömlig
en unik öppenhet. Utskottet förutsätter att det nu
aktuella konventet arbetarkommer att arbeta efter
samma princip.
I fråga om konventets sammansättning vidhåller
utskottet den principiella inställning som riksdagen
gav uttryck åt i våras. Utskottet pekade då på att
erfarenheterna från COSAC kan utnyttjas. I linje med
vad utskottet då ansåg bör ett konvent som i
huvudsak är baserat på de nationella parlamenten,
och där dessa är brett representerade, kunna lämna
värdefulla bidrag i arbetet inför nästa
regeringskonferens. Parlament i medlemsstaterna är,
som det tjugofjärde COSAC i Stockholm framhållit,
nära sina väljare och kan således fungera som en
länk mellan medborgarna och debatten på europeisk
nivå. De nationella parlamentens ledamöter har en
ställning i staternas politiska liv som ger dem en
självfallen legitimitet som företrädare för sina
medborgare. Detta bör enligt utskottets uppfattning
återspeglas i konventets sammansättning. Det bör
vidare återspeglas i konventets arbetsmetoder, som
bör ge företrädarna för de nationella parlamenten
tillräckligt utrymme också för deras ordinarie
parlamentariska uppdrag och för samråd i de frågor
som diskuteras i konventet. Sådant samråd behöver
ske både inom parlamenten och med olika
organisationer och grupper i samhället. Särskilda
sekretariatsresurser kan också behöva avsättas inom
konventets ram för de nationella parlamentens
räkning.
Utskottet framhöll redan i våras att ett eget
kvalificerat och i förhållande till EU:s
institutioner självständigt sekretariat måste stå
till konventets förfogande.
Dagordningen för konventet måste enligt utskottets
uppfattning inte nödvändigtvis begränsas till de
frågor som uttryckligen nämnts i Niceförklaringen.
Konventet bör ha möjlighet att debattera även
angränsande frågor och dess arbete bör mynna ut i
ett brett underlag som ger olika lösningar på de
problem som regeringskonferensen sedan kommer att ha
att arbeta med. Utskottet vill understryka att det
slutligen är en uppgift för regeringskonferensen att
förhandla fram det fördrag som skall underställas
medlemsstaterna för ratificering.
Riksdagen bör enligt utskottets uppfattning ge
regeringen till känna som sin mening att regeringen
bör verka för en utformning av konventet enligt vad
utskottet anfört.
Utskottets förslag om ett sådant tillkännagivande
innebär att motionerna 20001/02:K426 (kd) yrkande
11, 2001/02:K427 (v) yrkande 6, 2001/02:U301 (fp)
yrkande 17, 2001/02:U302 (c) yrkande 20 och
2001/02:U303 (m) yrkande 17 i denna del därmed får
anses besvarade.

I motion 2001/02:K428 (mp) yrkande 8 betonas att en
utredning inför nästa fördragsändring bör innefatta
medverkande från alla europeiska länder, inte bara
EU-länder, att resultatet bör remitteras till organ
i hela Europa för att därefter slutredigeras av ett
alleuropeiskt konvent och att slutresultatet bör
underställas samtliga länder. Varje europeisk stat
och självstyrande region skall därefter kunna
ansluta sig till samarbetet eller avstå.

Utskottet påminner om att EU:s kandidatländer
avses vara företrädda i det tänkta konventet.
Avsikten med konventet är att förbereda nästa steg i
den förefintliga unionens utveckling. Det saknas
enligt utskottets uppfattning skäl att vare sig
vidga deltagandet till stater utanför kretsen av
medlemsstater och kandidatländer eller - som
utskottet uppfattar yrkandet - med utgångspunkt i
ett nolläge upprätta en ny gemenskap med ändrade
förutsättningar för anslutning. Utskottet föreslår
att riksdagen avslår motionen.

Ett förslag att regeringen skall inbjuda olika
medborgarorganisationer, partier, akademiska
institutioner och kyrkor till en diskussion om
ämnena för EU:s nästa regeringskonferens framställs
i motion 2001/02:U302 (c) yrkande 18.

Som utskottet nämnt ovan har den s.k. EU 2004-
kommittén i uppdrag att bl.a. stimulera en bred,
offentlig debatt om EU, särskilt inför den kommande
regeringskonferensen, bidra till att öka kunskaperna
hos allmänheten om aktuella frågeställningar kring
EU:s utveckling samt ge företrädare för olika
åsiktsriktningar utrymme att argumentera för sina
uppfattningar. Utskottet anser att den verksamhet
som motionärerna efterlyser väl ryms inom kommitténs
uppdrag, och utskottet anser därmed att något
tillkännagivande med anledning av motionen inte
behövs. Utskottet anser att motionen därmed är
tillgodosedd.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservation. I rubriken anges inom parentes vilken
punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som
behandlas i avsnittet.

Avslag på propositionen (punkt 4)

av Kenneth Kvist (v), Lars Ohly (v) och Marianne
Samuelsson (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 4 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen bifaller motionerna 2001/02:K428 yrkande
1, 2001/02:K2 yrkande 1, 2001/02:K4 och 2001/02:K5.
Därmed avslår riksdagen regeringens proposition
2000/01:8.

Ställningstagande

Vänsterpartiet och Miljöpartiet var motståndare till
Sveriges medlemskap i den europeiska unionen. Vårt
huvudskäl var att demokratin skulle urholkas och
rösträttens innehåll devalveras vid ett EU-
medlemskap. På den punkten har vi tyvärr fått rätt.

Våra partier var också motståndare till EU-
medlemskap av det skälet att mycket redan vid
tidpunkten för folkomröstningen 1994 pekade mot en
allt fastare union som skulle hota svensk
alliansfrihet och självständighet. De som
förespråkade ett svenskt medlemskap i EU försäkrade
att dessa hot aldrig skulle uppfyllas. Eftersom alla
fördragsändringar kräver enhällighet så skulle
Sverige bestämma takten, påstod man. Och Sverige
skulle inte medverka till att den mellanstatliga
karaktären av samarbetet urholkades.
En genomgång av de förändringar som Nicefördraget
medför visar att alla fördragsändringar leder i
samma riktning: mot en allt starkare integration med
federalistiska förtecken. Inte på något område har
vi kunnat finna att steg tagits för att komma till
rätta med de stora demokratiska legitimitetsproblem
som unionen brottas med. Inte på någon punkt
återförs beslutanderätt från EU:s institutioner till
de nationella parlamenten. Däremot förstärks den
överstatliga karaktären av unionen genom att
kvalificerade majoritetsröstningar ersätter
enhällighet som beslutsform i ytterligare drygt 30
fall.
Anhängarna av Nicefördraget brukar påstå att detta
fördrag måste ratificeras innan EU kan ta in nya
medlemsländer. Det stämmer inte. Vid den senaste
utvidgningsomgången när Österrike, Finland och
Sverige blev medlemmar i EU innehöll
anslutningsavtalen bestämmelser om röstvikt i
ministerrådet, antal EU-parlamentariker,
medlemsavgift m.m. Man skulle kunna förfara på samma
sätt vid nästa utvidgningsomgång. Av propositionen
framgår även att fördelningen av parlamentariker och
röstvikt i rådet efter en utvidgning är att betrakta
som EU:s förhandlingsposition och att röstetal i
rådet och andra institutionella frågor med rättsligt
bindande verkan kommer att fastställas i
anslutningsfördragen. Vi menar att Nicefördraget
därmed inte kan anses vara en förutsättning för att
utvidgningen skall komma till stånd. Dessutom
innebär fördelningen av röster, parlamentsledamöter
m.m. att vissa länder diskrimineras. Vid ett
godkännande av Nicefördraget godkänns även denna
diskriminering.
Vänsterpartiet och Miljöpartiet anser med
hänvisning till det ovan sagda att riksdagen bör
avslå regeringens proposition om godkännande av
Nicefördraget. I stället bör riksdagen bifalla
motionerna XXXXXX2001/02:K428 yrkande 1, 2001/02:K2
yrkande 1, 2001/02:K4 samt 2001/02:K5.
Vi föreslår att riksdagen som sin mening
tillkännager för regeringen vad vi framför. Vårt
förslag lämnas med anledning av motion 2001/02:K4.

Särskilda yttranden

Utskottets beredning av ärendet har föranlett
följande särskilda yttranden. I rubriken anges inom
parentes vilken punkt i utskottets förslag till
riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Irland och ratifikationsprocessen (punkt 1)

Kenneth Kvist och Lars Ohly (båda v) samt Marianne
Samuelsson (mp) anför följande:

Vänsterpartiet och Miljöpartiet anser att varje
medlemslands beslut vid EU:s fördragsförändringar
alltid måste respekteras. I enlighet med artikel 48
i Unionsfördraget skall fördragsändringar godkännas
av samtliga medlemsstater enligt deras
konstitutionella bestämmelser.

EU:s regler vid fördragsändringar är följaktligen
glasklara. Om inte alla medlemsstater godkänner
fördragsförändringarna, så har förslaget fallit och
skall omförhandlas. Det vore orimligt att tvinga det
irländska folket att åter ta ställning till
Nicefördraget utan att det förändrats. Irlands nej
bör enligt EU:s egna fördrag innebära att
Nicefördraget i sin nuvarande utformning har fallit.
EU:s hantering av det irländska
folkomröstningsresultatet är en uppvisning i
arrogans och bristande respekt. EU:s ledare har
framställt det som att problemet ligger hos det
irländska folket och den irländska regeringen, trots
att det rimligtvis är ett gemensamt problem för hela
EU att fördraget avslagits av ett medlemsland.
Ett i sammanhanget ofta framfört argument är att
Nicefördraget är en förutsättning för EU:s
utvidgning. Men enligt Unionsfördragets artikel 49
kan de nödvändiga anpassningar av de fördrag som
unionen bygger på fastställas i ett avtal mellan
medlemsstaterna och den ansökande staten. Det
tillvägagångssättet har praktiserats vid tidigare
utvidgningar av unionen, bl.a. när Sverige gick med
i EU. Nicefördraget är därför inte nödvändigt för
EU:s förestående utvidgning.
Vi förutsätter att den svenska regeringen
respekterar resultatet av Irlands folkomröstning.
Sverige bör därför verka för att Nicefördraget
förändras innan det åter kan föreläggas det
irländska folket för beslut.

23. Eventuell folkomröstning om Nicefördraget
(punkt 2)

Kenneth Kvist och Lars Ohly (båda v) samt Marianne
Samuelsson (mp) anför följande:

Vänsterpartiet och Miljöpartiet anser att större
förändringar av EU:s grundfördrag bör underställas
folkomröstningar för avgörande. Den union som
Sverige kommer att vara medlem i efter det att
Nicefördraget trätt i kraft är av en annan karaktär
än det EU svenska folket röstade ja till medlemskap
i 1994.

Folkomröstningar skall inte användas
slentrianmässigt eller för ofta. Ändå anser våra
båda partier att en folkomröstning om Nicefördraget
hade gett det svenska ställningstagandet en större
legitimitet. En folkomröstning skulle gett
medborgarna möjlighet att värdera ja-sidans löften
från folkomröstningskampanjen 1994 och den
utveckling som tydligt leder i federalistisk
riktning. Nicefördraget innebär att fler frågor
kommer att avgöras med kvalificerad majoritet,
vilket minskar riksdagens makt över politikens
inriktning. Med Nicefördraget fördragsfästs också
för första gången de strukturer som har att ansvara
för EU:s militära samarbete.
Trots detta har vi valt att inte reservera oss mot
utskottets avslag av motionskrav som kräver
folkomröstning. För att en folkomröstning skall
kunna genomföras på ett rättvist sätt krävs god tid
för förberedelser och att folkomröstningen upplevs
som meningsfull av medborgarna.
Vi förutsätter att den utlovade folkomröstningen
om svenskt deltagande i EMU:s tredje steg genomförs
snarast med rättvisa villkor för ja- och nej-sidan.

3. Inför nästa regeringskonferens (punkt 7)

av Karl-Göran Biörsmark (fp).

Toppmötet i Nice visar tydligt att den traditionella
metoden med regeringskonferenser för att ändra i EU-
fördragen inte tillmötesgår dagens krav på öppenhet
och demokratisk förankring.

Regeringskonferenser som fenomen är inte särskilt
demokratiska. I framtiden bör man överväga en annan
metod. Det måste finnas ett mer öppet och
medborgarförankrat sätt att göra viktiga
förändringar i EU:s funktionssätt i fortsättningen.
Fler måste få möjlighet att kunna påverka och vara
delaktiga i processen. Nationella parlament och
Europaparlamentet måste få mer insyn och delaktighet
i processen. Men det måste också skapas bättre
möjligheter för olika medborgargrupper att delta i
diskussionerna innan mötet börjar. Det var just
bristen på insyn och möjligheten att påverka som
gjorde att så många människor demonstrerade på Nices
gator, de flesta fredligt men några dessvärre med
våldsamma metoder.
Tiden fram till nästa regeringskonferens måste
präglas av en bred och meningsfull diskussion och
debatt. Det är av största vikt att så många som
möjligt engageras i samtalet. Detta kräver dock
också att de forum som upprättas tas på allvar och
ges meningsfulla mandat. Det får inte bli en ny
sista minuten-runda som den i Nice med kompromisser
och kohandel bakom stängda dörrar. Folkpartiet
uppmanar regeringen att så snart som möjligt starta
denna process.

4. Alleuropeiskt konvent (punkt 8)
av Marianne Samuelsson (mp)
Jag anser EU:s fördrag bör diskuteras fram i olika
steg. Processen bör inedas med att en utredning bör
tillsättas, som består av oberoende representanter
från alla europeiska länder, inte bara EU:s
medlemsstater. Uppgiften för denna utredning bör
vara att sammanställa ett stort antal skisser till
ett "lagomsamarbete" för hela Europa. Dessa skisser
kan beställas från universitet, folkrörelser och
enskilda.
Sammanställningen av skisserna bör sedan skickas
på remiss till kommuner, regioner och folkrörelser i
hela Europa med en lång remisstid, förslagsvis två
år. Ett alleuropeiskt konvent bör därefter få
uppdraget att slutredigera resultatet av remissen.
Det förslag som arbetats fram på detta sätt bör
underställas samtliga länder. Varje europeisk stat
och självstyrande region skall ha full frihet att,
exempelvis genom en folkomröstning, ansluta sig
eller avstå från det.
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2001/02:8 föreslås att riksdagen
fattar följande beslut:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1994:1500) med anledning av
Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
2. Riksdagen godkänner Nicefördraget om ändring av
Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om
upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa
akter som hör samman med dem samt de protokoll som
har förtecknats i slutakten till fördraget.

Följdmotioner

2001/02:K2 av Margit Gennser (m) vari föreslås att
riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen beslutar att avslå regeringens
proposition 2001/02:8.

2001/02:K4 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen avslår regeringens förslag till
ändring i lagen (1994:1500) med anledning av
Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
2. Riksdagen beslutar att inte godkänna
Nicefördraget om ändringar av Fördraget om
Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av
Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör
samman med dem samt de protokoll som har förtecknats
i slutakten till fördraget.

2001/02:K5 av Bengt-Ola Ryttar (s) vari föreslås att
riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen avslår proposition 2001/02:8.

Motioner från allmänna motionstiden

2000/01:K366 av Margit Gennser (m) vari föreslås att
riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att det avtal om EU:s
konstitution och EU-medborgarnas fri- och
rättigheter som skall antas i Nice i år måste göras
till föremål för en beslutande folkomröstning i
Sverige.

2001/02:K369 av Sven Bergström m.fl. (c) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs att i respekt för
Irlands nej till Nicefördraget avbryta den svenska
ratificeringsprocessen.

2001/02:K426 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

11. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att förbereda
regeringskonferensen år 2004 genom en rådgivande
församling av parlamentariska representanter.

2001/02:K427 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att regeringen i EU
bör uttala att varje medlemslands beslut alltid
måste respekteras vid ratificering av EU:s fördrag.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att regeringen i EU
skall verka för att riksdagens beslut om konventets
sammansättning fullföljs.

2001/02:K428 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att propositionen om
Nicefördraget skall avslås i sin helhet.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att alla nya EU-
fördrag som innebär maktöverföring till EU-nivå
skall underställas medborgarna i en folkomröstning.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att Nicefördraget
skall underställas medborgarna i en folkomröstning.
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att inför nästa
fördragsändring tillsätta en oberoende utredning i
enlighet med vad som står i motionen.

2001/02:U301 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

17. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om en mer aktiv svensk
linje inför kommande regeringskonferens.

2001/02:U302 av Agne Hansson m.fl. (c) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut:

18. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att regeringen bör
inbjuda olika medborgarorganisationer, partier,
akademiska institutioner och kyrkor till en
diskussion om det som skall diskuteras på EU:s nästa
regeringskonferens.
20. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att utveckla
formerna för arbetet inför nästa regeringskonferens.

2001/02:U303 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas

17. (delvis) Riksdagen tillkännager för regeringen
som sin mening vad i motionen anförs om EU:s
framtidsfrågor.