Granskningsbetänkande

20 01/02 :K U20 SA M M A N F A TT N I N G

rade avgång inte besvara vissa interpellationer, försvarsminister Björn von Sydows beredning av frågan om ett förslag om sotningsmonopolet, regering- ens handläggning av frågan om ett radiokommunikationssystem baserat på TETRA-standard, statsrådet Britta Lejons handläggning av frågan om kom- mundelning avseende stadsdelen Torslanda, handläggningen av frågan om Heby kommuns läns- och landstingstillhörighet samt regeringsbeslut och samråd med EU-nämnden i andra- och tredjepelarfrågor.

I det närmast följande avsnittet (2) redovisas utskottets granskning av handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. Granskningen har avsett beredningen av ärendet om en gemensam myndighet för statens skolor för vuxna, näringsminister Björn Rosengrens utfästelser om statlig garanti till flygbolag, upphandlingen av helikopter NH90, kulturminister Marita Ulv- skogs medverkan vid hävande av ett vapenembargo, regeringens tillstånds- givning till spel på Internet och statsrådet Mona Sahlins hantering av ett ärende om bidrag till Fryshuset. Vidare redovisas utskottets granskning av justitieminister Thomas Bodströms handläggning av skrivelser från Staffan Taube, handläggningen av ett tillsättningsärende gällande chef för Östasia- tiska museet, näringsdepartementets hantering av uppgifter i ärendet om statens förvärv av aktier i Assi Domän, en fråga om notifiering av miljöbal- ken, regeringens agerande i frågan om vissa FN-sanktioner samt av vissa ärenden om avvisning till Egypten. Utskottets granskning av tillstånd till vapenexport, regeringens hantering rörande m/s Estonias förlisning, justitie- minister Thomas Bodströms ansvar för bristen på ordning och säkerhet under EU-toppmötet i Göteborg, näringsminister Björn Rosengrens handläggning av SAS kartellsamarbete med Maersk, regeringens utnämningspolitik och kul- turminister Marita Ulvskogs utövande av ägandet i Teracom AB redovisas också i detta avsnitt.

Det tredje avsnittet ägnas åt frågor om regeringens ansvar för förvaltning- en m.m. Granskningen har avsett utbildningsminister Thomas Östros ansvar för Centrala studiestödsnämnden, beslutet att befria Anhörigkommittén från dess uppdrag om skärpt transportöransvar, kulturminister Marita Ulvskogs hantering av uppdraget till Radio- och TV-lagsutredningen om skydd för barn mot olämpligt programinnehåll och regeringens godkännande av Finansin- spektionens sponsoravtal med affärsbankerna.

I de följande avsnitten (4 – 7) behandlas vissa särskilda frågor, nämligen uppgifter om u-båtskränkningar i svenska vatten, formerna för utrikespoli- tiska beslut, statliga bidrag till infrastrukturinvesteringar i Stockholm och statsrådet Britta Lejons offentliggörande av aktieförsäljning.

Vissa resultat av granskningen

Beträffande beslutet om lokalisering av Försvarsmaktens samlade flygutbild- ningar har utskottet funnit att regeringens beslut att den samlade militära flygutbildningen skall lokaliseras till detachementet på Malmens flygplats i

SA M M A N F A T T N I N G 2001 /02:K U20

Linköping, som hitintills ingått i organisationsenheten Upplands flygflottilj (F 16), inte kan anses stå i strid med ett riksdagsbeslut från våren 2001.

Vad gäller skolminister Ingegerd Wärnerssons beslut att inte besvara vissa interpellationer understryker utskottet under rubriken interregnum på skolmi- nisterposten att ett statsråd som har aviserat sin avgång ändå har att fullfölja sina förpliktelser som statsråd fram till avgången.

Granskningen av ärendet om beredning av förslag om sotningsmonopol har inte föranlett något uttalande från utskottets sida.

Vad gäller regeringens handläggning avseende ett radiokommunikations- system baserat på TETRA-standard anser utskottet att den alltför långa bered- ningsprocessen har sin orsak bl.a. i att erforderliga direktiv och ställningsta- ganden från regeringen saknats och att regeringen inte i ett tillräckligt tidigt skede har tagit ett samordningsansvar för frågan.

Utskottet har granskat handläggningen av två indelningsärenden varav det ena rör handläggningen om frågan om kommundelning avseende stadsdelen Torslanda och det andra rör handläggningen av Heby kommuns läns- och landstingsindelning. I båda ärenden har utskottet kunnat konstatera att rege- ringen, vad gäller handläggningen, i sak har hanterat ärendena inom ramen för vad gällande regler tillåter samt att de specifika sakfrågorna eftersom det var fråga om förvaltningsärenden låg utanför riksdagens möjlighet till påver- kan.

När det gäller regeringsbeslut och samråd med EU-nämnden i andra- och tredjepelarfrågor konstaterar utskottet att skyldigheten att samråda med EU- nämnden omfattar frågor i alla de tre pelarna. Utskottet anför att det givetvis inte är någon lämplig ordning att det vid några tillfällen från regeringens sida har setts som nödvändigt att regeringen fattar beslut inför ministerrådsmöten innan samrådet med EU-nämnden ägt rum. Utskottet anser att detta under- stryker betydelsen av att beslutssystemet inom EU utformas på ett sådant sätt att de nationella parlamenten ges erforderligt rådrum i aktuella ärenden samt av att regeringen på ett tidigt stadium uppmärksammar vilka ärenden som planeras bli behandlade vid de olika ministerrådsmötena och som kräver regeringsbeslut.

Beträffande ärendet om en gemensam myndighet för statens skolor för vuxna anser utskottet att granskningen inte lett till annan slutsats än att rege- ringen berett utnämningsärendet och lokaliseringsärendet i enlighet med regeringsformens krav.

När det gäller näringsminister Björn Rosengrens utfästelser som statlig garanti till flygbolag noterar utskottet att företrädare för regeringen den 22 oktober 2001 gjorde utfästelser inom ett område som vid den tidpunkten skulle handhas av Riksgäldskontoret. Reservationer (m), (fp).

I ärendet om upphandlingen av helikopter NH90 har utskottets utgångs- punkt för granskningen varit att undersöka under vilka omständigheter rege- ringen fattade beslut mot bakgrund av att det parallellt med upphandlingsför- farandet pågick en förundersökning gällande industrispionage. Utskottet har dock konstaterat att det inte kan bedöma enskildheterna i ärendet och att

20 01/02 :K U20 SA M M A N F A TT N I N G

någon vidare bedömning av ärendet från utskottets utgångspunkt inte är möj- lig.

Vad gäller kulturminister Marita Ulvskogsmedverkan till att häva delar av vapenembargot mot Afghanistan har Regeringskansliet i en promemoria redogjort för omständigheter och bristande rutiner som orsakade att EU- nämnden inte informerades om det förestående beslutet. Utskottet förutsätter att Regeringskansliet förhindrar att liknande situationer uppkommer i framti- den.

När det gäller regeringens tillståndsgivning till spel på Internet anför ut- skottet att regeringens beslut att förlänga provtillstånden för tre aktörer samti- digt som andra fått avslag på sina ansökningar inte kan sakligt motiveras med att ett förslag från Lotteriutredningen skulle inväntas. Utskottet menar att regeringen måste bära ett ansvar för att en utredning slutför sitt arbete i tid, i synnerhet i ett fall som detta då tidsutdräkten blir lönsam för vissa aktörer medan andra inte får tillgång till den nya marknaden. Reservation (s) och ( v).

I granskningen av statsrådet Mona Sahlins hantering av ett ärende om bi- drag till Fryshuset hänvisar utskottet till tidigare bedömningar av frågor som rör anslag till regeringens disposition. Våren 2001 uttalade utskottet bl.a. att enskilda bidragssystem endast undantagsvis bör hanteras av regeringen och Regeringskansliet. Utskottet gör inte någon annan bedömning nu. Reservation

(m).

Vad gäller justitieminister Thomas Bodströms handläggning av skrivelser från Staffan Taube har utskottet inte kunnat finna att justitieministern eller regeringen borde ha vidtagit någon annan åtgärd med anledning av skrivel- serna.

Regeringens handläggning av tillsättningen av chef för Östasiatiska mu- seet föranleder inget uttalande från utskottets sida.

I granskningsärendet om Näringsdepartementets hantering av uppgifter i ärendet om statens förvärv av aktier i Assi Domän understryker utskottet vikten av öppenhet när det gäller handlingar i akten. Utskottet anför att en noggrann prövning uppgift för uppgift krävs vid bedömningen av vilka upp- gifter som bör beläggas med sekretess. Utskottet uttalar också att samtliga handlingar i ärendet borde ha översänts till näringsutskottet senast dagen efter det att det ursprungligen begärdes.

Granskningen av ärendet om notifiering av miljöbalken har inte föranlett något uttalande från utskottets sida.

Granskningen av regeringens agerande i frågan om vissa FN-sanktioner har gällt att tre svenska medborgare i november 2001 fördes upp på en lista över individer och enheter som utpekas vara knutna till Usama bin Ladin. Listan är upprättad av FN:s säkerhetsråds sanktionskommitté. Genom att personerna fördes upp på listan kom de automatiskt att omfattas av den skyl- dighet för FN:s medlemsstater att frysa tillgångar, som fastställts av säker- hetsrådet. Personerna infördes därefter i en förteckning till en förordning från EU:s ministerråd, där spärrning föreskrivs av alla finansiella medel som till- hör de personer som finns i förteckningen.

SA M M A N F A T T N I N G 2001 /02:K U20

Utskottet anför att regeringen vid den aktuella tidpunkten måste bedömas ha haft ytterst begränsade möjligheter att påverka sanktionssystemet, både såvitt avser sanktionskommitténs agerande och konsekvensen att EG- kommissionen enligt ett redan tidigare gällande bemyndigande kompletterade förteckningen enligt en inom EU gällande förordning. Reservation (v), (fp) och (mp).

I granskningsärendet om avvisning till Egypten tyder den redogörelse som har lämnats från Regeringskansliet beträffande de sökandes möjligheter att ta del av handlingar och uppgifter inte på felaktigheter som skulle kunna föran- leda kritik. I fråga om risken att de avvisade männen vid ett återsändande till Egypten skulle utsättas för behandling i strid med artikel 3 i Europakonvent- ionen och andra bestämmelser med samma innehåll har regeringen bedömt garantierna som Sverige fått av Egypten som tillräckliga. Utskottet utgår från att regeringen ser till att uppföljningen av hur männen behandlas kommer att fortgå. Reservation (v), (fp) och (mp).

När det gäller tillstånd till vapenexport har utskottet funnit att det i det av- seende som granskningen gäller inte finns någon grund för kritik från kon- stitutionell synpunkt vad gäller regeringens befattning med frågor som rör vapenexport. Reservation (mp).

Beträffande granskningsärendet om regeringens hantering av m/s Estonias förlisning anför utskottet att regeringen i tidigare beslut den 19 april 2001 har konstaterat att det efter JAIC:s slutrapport inte har framkommit några nya omständigheter som utgör skäl för att vidta någon åtgärd i syfte att få till stånd en ny haveriutredning. Utskottet har vid sin granskning inte gjort några sådana iakttagelser som kan läggas till grund för konstitutionell kritik mot regeringen för denna bedömning. Reservation Björn von der Esch (kd) samt (mp).

Vad gäller ärendet om justitieminister Thomas Bodströms ansvar för bris- ten på ordning och säkerhet under EU-toppmötet i Göteborg erinrar utskottet om att det operativa ansvaret för den allmänna ordningen och säkerheten vid EU-toppmötet i Göteborg inte har legat hos regeringen, utan hos polismyn- digheter som lyder under regeringen. Utskottet har dock sett sig föranlåtet att närmare beröra hanteringen av den skrivelse från Rikspolisstyrelsen innehål- lande en framställan om att få ta i anspråk beredskapspolismän med anledning av Sveriges ordförandeskap i EU, vilken sedermera återkallades. Utskottet har inte funnit skäl att ifrågasätta den bedömning som gjorts inom Justitiedepar- tementet, nämligen att bestämmelserna i beredskapspolisförordningen inte medger generella tillstånd av det slag som Rikspolisstyrelsen hemställt om. Utskottet noterar också att justitieministern inför utskottet uppgett att den information han fick under våren 2001 inte gav anledning att anta annat än att polisen ansåg sig ha kontroll över situationen inför toppmötet i Göteborg samt att den skulle kunna kontrollera säkerheten vid mötet. Utskottet konstaterar också att Polismyndigheten i Västra Götaland den 26 april 2001 gjorde be- dömningen att förstärkningar ur den reguljära polisstyrkan tillsammans med

20 01/02 :K U20 SA M M A N F A TT N I N G

eget personaluttag skulle vara tillräckligt för att klara ordningen och säkerhet- en kring mötet. Reservation (m) och (fp).

I granskningsärendet om näringsminister Björn Rosengrens handläggning av SAS kartellsamarbete med Maersk konstaterar utskottet att näringsmi- nistern inte kan hållas ansvarig för den aktuella situationen då ägarskapet i SAS varit delat mellan flera stora aktieägare och utredningen inte visat annat än att han saknat tillräcklig information för att agera på ett tidigt stadium.

Beträffande regeringens utnämningspolitik gör utskottet samma bedöm- ning som tidigare gällande den omständigheten att en politisk bakgrund inte skall vara diskvalificerande vid tillsättningen av t.ex. en generaldirektörs- tjänst, så länge endast sakliga grunder som förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen. Utskottet kan instämma i vad statsminister Göran Persson anförde vid utskottets offentliga utfrågning, att det går för sakta när det gäller jämställdheten i utnämningspolitiken men att det går åt rätt håll. Reservation

(m).

När det gäller ärendet om kulturminister Marita Ulvskogs utövande av ägandet i Teracom AB visar granskningen enligt utskottets mening inte annat än att Marita Ulvskog följt utvecklingen inom Teracom AB och vidtagit åt- gärder för bolagets vidare utveckling utan att det står i strid med riksdagens beslut. Reservation (m) och (fp).

I granskningsärendet om utbildningsminister Thomas Östros ansvar för Centrala studiestödsnämnden visar utskottets granskning inte annat än att utbildningsminister Thomas Östros noggrant följt utvecklingen vid myndig- heten och medverkat till att åtgärder vidtagits för att förbättra situationen. Det kan emellertid enligt utskottet inte bortses från att de åtgärder som vidtagits hittills inte har lyckats förbättra situationen i tillräcklig grad. Utskottet under- stryker att regeringen, och framför allt utbildningsminister Thomas Östros, bär ansvaret för att tillräckliga åtgärder inte vidtagits för att åstadkomma en tillfredsställande verksamhet inom Centrala studiestödsnämnden.

Vad det gäller beslutet att befria Anhörigkommittén från dess uppdrag om skärpt transportöransvar har granskningen inte föranlett något uttalande från utskottets sida.

När det gäller kulturminister Marita Ulvskogs hantering av uppdraget till Radio- och TV-lagsutredningen om skydd för barn mot olämpligt programin- nehåll kan utskottet, inom ramen för den granskning som utskottet har att utföra, endast konstatera att det föreligger motstridiga uppgifter om vad som förevarit i kontakter mellan utredaren och företrädare för departementet. Utskottet vill dock framhålla betydelsen av att arbetet inom det statliga kom- mittéväsendet präglas av hög kvalitet och integritet.

I samband med granskningen av regeringens godkännande av Finansin- spektionens sponsoravtal med affärsbankerna anför utskottet att det är syn- nerligen angeläget att myndigheternas verksamhet bedrivs i sådana former att deras integritet inte kan ifrågasättas. Utskottet hänvisar till sitt ställningsta- gande i samband med behandlingen av betänkandet Sponsring av statliga

20 01/02 :K U20

Innehållsförteckning
Inledning..........................................................................................................	1
Sammanfattning...............................................................................................	1
Behandlade frågor .....................................................................................	1
Vissa resultat av granskningen ..................................................................	2
Innehållsförteckning ........................................................................................	8
Utskottets anmälan ........................................................................................	17
1. Regeringens förhållande till riksdagen ......................................................	18
1.1. Lokalisering av Försvarsmaktens samlade flygutbildningar.............	18
Ärendet ..............................................................................................	18
Riksdagens beslut den 16 maj 2001...................................................	18
Regeringens beslut den 20 december 2001........................................	21
Gällande ordning ...............................................................................	22
Regeringsformens beredningskrav ..............................................	22
Riksdagens tillkännagivanden till regeringen ..............................	22
Reglering av organisationsenheten flygflottilj inom
Försvarsmakten......................................................................	22
Försvarsmaktens föreskrifter om verksamheten vid
Försvarsmakten......................................................................	23
Promemorior från Försvarsdepartementet .........................................	23
Promemoria den 28 februari 2002 ...............................................	23
Promemoria den 20 mars 2002 ....................................................	27
Promemoria den 8 maj 2002........................................................	27
Riksdagsbehandling under våren 2002 ..............................................	28
Utskottets ställningstagande ..............................................................	28
1.2. Interregnum på skolministerposten...................................................	29
Anmälan ............................................................................................	29
Gällande bestämmelser ......................................................................	29
Bakgrund ...........................................................................................	30
Tidigare riksdagsbehandling..............................................................	30
Skrivelse från Utbildningsdepartementet...........................................	30
Utfrågning av statsminister Göran Persson........................................	31
Utskottets ställningstagande ..............................................................	31
1.3. Försvarsminister Björn von Sydows beredning av förslag om
sotningsmonopolet.............................................................................	32
Anmälan ............................................................................................	32
Tidigare behandling i riksdagen ........................................................	32
Beredningen inom Försvarsdepartementet ........................................	33
Utskottets ställningstagande ..............................................................	33
1.4. Regeringens handläggning avseende ett
radiokommunikationssystem baserat på TETRA-standard................	34
Ärendet ..............................................................................................	34
Bakgrund ...........................................................................................	35

IN N E H Å L L S F Ö R T E C K N I N G		2 001 /02:K U20
Utredningen om ett gemensamt radiosystem................................	35
Interpellationer under våren 2000.................................................	36
Regeringens uppdrag till Statskontoret den 17 augusti 2000........	36
Statskontorets delrapport till regeringen den 2 april 2001 ............	37
Riksdagens beslut den 16 maj 2001 .............................................	37
Statskontorets och Rikspolisstyrelsens skrivelse till
regeringen den 15 juni 2001 ...................................................	38
Statskontorets begäran den 21 september 2001 om att få
avbryta uppdraget från regeringen..........................................	38
Interpellationssvar från statsrådet Mona Sahlin den 23
oktober 2001...........................................................................	38
Regeringens beslut den 8 november 2001 ....................................	39
Riksdagens beslut den 6 december 2001 ......................................	40
Rapport från regeringens förhandlare den 27 mars 2002..............	41
Försvarsutskottets betänkande 2001/02:FöU10............................	42
Utfrågning med Ulf Petterson ............................................................	42
Promemoria från Näringsdepartementet.............................................	44
Utskottets ställningstagande ...............................................................	46
1.5. Statsrådet Britta Lejons handläggning av frågan om
kommundelning avseende stadsdelen Torslanda................................	49
Anmälan .............................................................................................	49
Bakgrund ............................................................................................	49
Gällande bestämmelser.......................................................................	50
Tidigare riksdagsbehandling ..............................................................	50
Interpellationsdebatt i riksdagen.........................................................	51
Justitiedepartementets promemoria ....................................................	52
Tillkännagivanden ..............................................................................	52
Utskottets ställningstagande ...............................................................	53
1.6. Handläggningen av frågan om Heby kommuns kommun- och
landstingstillhörighet..........................................................................	54
Anmälan .............................................................................................	54
Bakgrund ............................................................................................	54
Gällande bestämmelser.......................................................................	55
Tidigare riksdagsbehandling ..............................................................	55
Utskottets ställningstagande ...............................................................	57
1.7. Regeringsbeslut och samråd med EU-nämnden i andra- och
tredjepelarfrågor .................................................................................	58
Ärendet...............................................................................................	58
Bakgrund ............................................................................................	58
Regeringens samråd med riksdagens EU-nämnd .........................	58
Förhållandet till EU:s beslutsprocess ...........................................	60
Behovet av regeringsbeslut i processen inom andra och
tredje pelarna ..........................................................................	62
Tidigare KU-granskning av regeringens samråd med EU-
nämnden i frågor inom tredje pelaren.....................................	62

20 01/02 :K U20	IN N E H Å L L S F Ö R T E C K N I N G
	Promemorior från Justitie- och Utrikesdepartementen ......................	63
	Utskottets ställningstagande ..............................................................	65
	2. Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m.......................................	66
	2.1. Beredningen av ärendet om en gemensam myndighet för
	statens skolor för vuxna .....................................................................	66
	Ärendet ..............................................................................................	66
	Bakgrund ...........................................................................................	66
	Promemoria från Utbildningsdepartementet ......................................	67
	Utskottets ställningstagande ..............................................................	68
	2.2. Näringsminister Björn Rosengrens utfästelser om statlig
	garanti till flygbolag ..........................................................................	69
	Ärendet ..............................................................................................	69
	Bakgrund ...........................................................................................	70
	Promemorior från Näringsdepartementet ..........................................	71
	Promemoria från trafikutskottets kansli.............................................	73
	Utfrågningar ......................................................................................	74
	Utskottets ställningstagande ..............................................................	77
	2.3. Upphandlingen av helikopter NH90 .................................................	80
	Anmälan ............................................................................................	80
	Upphandlingsförfarandet ...................................................................	80
	Uppgifter från Försvarsdepartementet ...............................................	81
	Försvarsdepartementets promemoria till utskottet .......................	81
	Försvarsdepartementets promemoria om ytterligare
	aspekter på frågan om upphandlingen av helikoptrar av
	typen 14 kan ha påverkats av att uppgifter har lämnats
	ut otillbörligen .......................................................................	83
	Frågestund i riksdagen den 25 oktober 2001 ...............................	83
	Uppgifter från Försvarsmakten ..........................................................	84
	Komplettering till menbedömning...............................................	84
	Skrivelse om klarläggande av vissa uppgifter..............................	85
	Utfrågning av försvarsminister Björn von Sydow .............................	85
	Utskottets ställningstagande ..............................................................	87
	2.4. Kulturministerns medverkan vid hävande av ett
	vapenembargo....................................................................................	88
	Anmälan ............................................................................................	88
	Bakgrund ...........................................................................................	88
	A-punkter...........................................................................................	89
	Information och samråd med riksdagens EU-nämnd.........................	89
	Ärendets beredning inför ministerrådsmötet .....................................	90
	Uppgifter från Kulturdepartementet ..................................................	90
	Utskottets ställningstagande ..............................................................	91
	2.5. Regeringens tillståndsgivning till spel på Internet ............................	92
	Ärendet ..............................................................................................	92
	Lotterier i Sverige ........................................................................	92
	Provtillstånd för spel på Internet..................................................	93

IN N E H Å L L S F Ö R T E C K N I N G		2 001 /02:K U20
Spelmarknaden på Internet ...........................................................	93
Promemoria från Finansdepartementet.........................................	94
Utfrågning ....................................................................................	94
Utskottets ställningstagande ...............................................................	95
2.6. Statsrådet Mona Sahlins hantering av ett ärende om bidrag till
Fryshusets verksamhet .......................................................................	96
Ärendet...............................................................................................	96
Bakgrund ............................................................................................	96
Promemoria från Näringsdepartementet.............................................	96
Utfrågning ..........................................................................................	97
Regleringsbrev, m.m. .........................................................................	98
Utskottets ställningstagande ...............................................................	98
2.7. Justitieminister Thomas Bodströms handläggning av
skrivelser från Staffan Taube .............................................................	99
Ärendet...............................................................................................	99
Bakgrund ............................................................................................	99
Promemorian från Justitiedepartementet ..........................................	100
Utskottets ställningstagande .............................................................	101
2.8. Handläggningen av ett tillsättningsärende gällande chef för
Östasiatiska museet ..........................................................................	102
Ärendet.............................................................................................	102
Bakgrund ..........................................................................................	102
Promemoria från Regeringskansliet .................................................	102
Utskottets ställningstagande .............................................................	103
2.9. Näringsdepartementets hantering av uppgifter i ärendet om
statens förvärv av aktier i Assi Domän.............................................	104
Ärendet .......................................................................................	104
Bakgrund ....................................................................................	104
Propositionen..............................................................................	104
Näringsutskottets tillgång till Regeringskansliets akt i
ärendet, m.m. ........................................................................	105
Gällande regler om sekretess ......................................................	106
Sekretessbelagda handlingar ......................................................	107
Tidigare granskning....................................................................	107
Promemoria från Näringsdepartementet.....................................	107
Utfrågning av näringsminister Björn Rosengren ........................	108
Utskottets ställningstagande .............................................................	109
2.10. Notifiering av miljöbalken ............................................................	110
Anmälan ...........................................................................................	110
Bakgrund ..........................................................................................	110
Miljöbalken ................................................................................	110
Tekniska föreskrifter och notifiering ..........................................	110
Skyldighet att notifiera ...............................................................	111
Gällande bestämmelser.....................................................................	112
Skrivelse från Miljödepartementet ...................................................	113

20 01/02 :K U20	IN N E H Å L L S F Ö R T E C K N I N G
	Utskottets ställningstagande ............................................................	114
	2.11. FN-sanktioner ...............................................................................	115
	Ärendet ............................................................................................	115
	Anmälan ..........................................................................................	115
	Bakgrund .........................................................................................	116
	Kort om sanktionssystemet ........................................................	116
	Beslut inom ramen för Förenta Nationernas säkerhetsråd .........	117
	Beslut inom ramen för Europeiska unionen...............................	118
	Svenska beslut om frysning .......................................................	120
	Domstolsprocess ........................................................................	120
	Internationella överenskommelser ...................................................	120
	FN-stadgan ................................................................................	120
	FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ..........	121
	FN:s konvention om medborgerliga och politiska
	rättigheter.............................................................................	121
	Europakonventionen ..................................................................	122
	Uppgifter från Utrikesdepartementet ...............................................	122
	Utskottets ställningstagande ............................................................	127
	2.12. Avvisning till Egypten..................................................................	128
	Anmälningar ....................................................................................	128
	Bakgrund .........................................................................................	128
	De aktuella regeringsbesluten ....................................................	128
	Svenska bestämmelser ...............................................................	128
	Vissa internationella överenskommelser m.m. ..........................	131
	Utredning om ny instans- och processordning i
	utlänningsärenden ................................................................	134
	Närmare om ärendena................................................................	135
	Utskottets ställningstagande ............................................................	141
	2.13. Tillstånd till vapenexport ..............................................................	142
	Ärendet ............................................................................................	142
	Regler för tillstånd och för återkallelse av tillstånd till utförsel
	av krigsmateriel .........................................................................	142
	Inspektionen för strategiska produkter och Exportkontrollrådet......	143
	Regeringens inflytande på beslutsfattandet på myndighetsnivå ......	145
	Promemoria från Utrikesdepartementet ...........................................	146
	Utskottets ställningstagande ............................................................	146
	2.14. Regeringens hantering rörande m/s Estonias förlisning................	147
	Ärendet ............................................................................................	147
	Bakgrund .........................................................................................	147
	Gällande regler om utredning av olyckor till sjöss ..........................	148
	Promemorior från Näringsdepartementet ........................................	149
	Yttrande från Sjöfartsverket ............................................................	151
	Utfrågning........................................................................................	151
	Utskottets ställningstagande ............................................................	151

IN N E H Å L L S F Ö R T E C K N I N G		2 001 /02:K U20
2.15. Justitieminister Thomas Bodströms ansvar för bristen på
ordning och säkerhet under EU-toppmötet i Göteborg.....................	152
Ärendet.............................................................................................	152
Allmänt om statsrättsliga regler för regeringens styrning av
polisväsendet ..............................................................................	152
Göteborgskommittén ........................................................................	153
Promemorior från Justitiedepartementet ..........................................	153
Skrivelse från Polismyndigheten i Västra Götaland .........................	155
Beredskapspolisen............................................................................	156
Något om antal poliser m.m. vid insatser i samband med
internationella möten..................................................................	158
Utfrågning ........................................................................................	159
Utskottets ställningstagande .............................................................	159
2.16. Näringsminister Björn Rosengrens handläggning av SAS
kartellsamarbete med Maersk...........................................................	160
Ärendet.............................................................................................	160
Bakgrund ..........................................................................................	160
SAS och dess ägarstruktur..........................................................	160
Styrelsen .....................................................................................	161
Konkurrensfrågor .......................................................................	161
Promemoria från Näringsdepartementet.....................................	164
Utfrågning ..................................................................................	165
Utskottets ställningstagande .............................................................	165
2.17. Regeringens utnämningspolitik .....................................................	167
Ärendet.............................................................................................	167
Bakgrund ..........................................................................................	167
Studieförbundets Näringsliv och Samhälle skrift Vem styr?............	167
Promemoria från Justitiedepartementet ............................................	168
Utfrågning ........................................................................................	169
Utskottets ställningstagande .............................................................	170
2.18. Kulturminister Marita Ulvskogs utövande av ägandet i
Teracom AB .....................................................................................	171
Ärendet .......................................................................................	171
Bakgrund ....................................................................................	171
Gällande regler om sekretess ......................................................	172
Teracom AB ...............................................................................	173
Promemoria från Kulturdepartementet .......................................	176
Garanti och omstrukturering.......................................................	177
Utfrågning med kulturminister Marita Ulvskog .........................	179
Tidigare granskning....................................................................	180
Utskottets ställningstagande .............................................................	180
3. Regeringens ansvar för förvaltningen m.m. .............................................	182
3.1 Utbildningsminister Thomas Östros ansvar för Centrala
studiestödsnämnden .........................................................................	182
Ärendet .......................................................................................	182

20 01/02 :K U20	IN N E H Å L L S F Ö R T E C K N I N G
	Regeringens ansvar för förvaltningsmyndigheterna ..................	182
	Centrala studiestödsnämndens roll ............................................	182
	Översyn av CSN ........................................................................	183
	Anslagen i budgetpropositionerna för åren 1999--2002
	(tkr) ......................................................................................	185
	Budgetpropositionen för år 1999 ...............................................	185
	Budgetpropositionen och regleringsbrevet för år 2000..............	186
	Budgetpropositionen och regleringsbrevet för 2001..................	187
	Budgetpropositionen och regleringsbrevet för år 2002..............	188
	Några nyckeltal för CSN:s verksamhet......................................	190
	JO-ärenden.................................................................................	191
	Skrivelse från Riksdagens revisorer till regeringen ...................	193
	Promemoria från Utbildningsdepartementet ..............................	193
	Utfrågning med utbildningsminister Thomas Östros .................	195
	Utskottets ställningstagande ............................................................	196
	3.2. Beslutet att befria Anhörigkommittén från dess uppdrag om
	skärpt transportörsansvar .................................................................	197
	Ärendet ............................................................................................	197
	Allmänt om kommittéväsendet........................................................	198
	Gällande bestämmelser ..............................................................	198
	Statsrådsberedningens handbok .................................................	198
	Senare års riksdagsbehandling av frågor om
	kommittéväsendets roll och arbetsformer ............................	199
	Regeringens beslut om utredning av reglerna om
	transportöransvar .......................................................................	200
	Beslut den 11 maj 2000 om tilläggsdirektiv till
	Anhörigkommittén...............................................................	200
	Beslut den 26 juli 2001 om nya tilläggsdirektiv till
	Anhörigkommittén...............................................................	201
	Beslut den den 16 augusti 2001 om en interdepartemental
	arbetsgrupp ..........................................................................	201
	Promemoria från Utrikesdepartementet ...........................................	202
	Utskottets ställningstagande ............................................................	202
	3.3. Kulturminister Marita Ulvskogs hantering av uppdraget till
	Radio- och TV-lagsutredningen om skydd för barn mot
	olämpligt programinnehåll ..............................................................	204
	Ärendet ............................................................................................	204
	Bakgrund .........................................................................................	204
	Direktiv till Radio- och TV-lagsutredningen .............................	204
	Delbetänkande från Radio- och TV-lagsutredningen ................	205
	Beslut om entledigande av den särskilde utredaren ..................	205
	Promemoria från Kulturdepartementet ............................................	205
	Utfrågningar m.m. ...........................................................................	207
	Utfrågning med Håkan Lavén....................................................	207
	Utfrågning med Marita Ulvskog................................................	209

IN N E H Å L L S F Ö R T E C K N I N G		2 001 /02:K U20
Ytterligare kommentarer från Håkan Lavén...............................	210
Ytterligare kommentarer från Marita Ulvskog ...........................	211
Utskottets ställningstagande .............................................................	212
3.4. Regeringens godkännande av Finansinspektionens
sponsoravtal med affärsbankerna .....................................................	214
Anmälan ...........................................................................................	214
Riksdagens revisorers förslag angående sponsring av statliga
myndigheter................................................................................	214
IOSCO-konferensen ...................................................................	214
Finansinspektionens överväganden angående sponsring ............	215
Finansinspektionens yttrande ...........................................................	216
Tidigare riksdagsbehandling ............................................................	217
Skrivelse från Finansdepartementet .................................................	217
Utskottets ställningstagande .............................................................	218
4. Uppgifter om ubåtskränkningar i svenska vatten .....................................	219
Ärendet .......................................................................................	219
Bakgrund ....................................................................................	219
Ubåtsutredningens slutbetänkande .............................................	221
Tidigare utskottsgranskning i ubåtsfrågan ..................................	225
Utskottets ställningstagande .............................................................	227
5. Formerna för utrikespolitiska beslut.........................................................	229
Ärendet .......................................................................................	229
Gällande regler ...........................................................................	229
Regeringskansliärenden och departementsärenden ....................	230
Ärendehantering eller s.k. faktiskt handlande ............................	231
Former för samråd inom Regeringskansliet ...............................	231
Formerna för hanteringen av frågor inom ramen för
internationella förhandlingar ................................................	232
Europeiska rådet .........................................................................	232
Tidigare granskning....................................................................	233
Promemoria från Utrikesdepartementet......................................	235
Konstitutionsutskottets utfrågning..............................................	239
Yttrande från utrikesutskottet .....................................................	244
Utrikesutskottets utfrågning .......................................................	247
Utskottets ställningstagande .............................................................	249
6. Statliga bidrag till infrastrukturinvesteringar i Stockholm .......................	251
Ärendet.............................................................................................	251
Bakgrund ..........................................................................................	251
Gällande ordning ........................................................................	251
Skriftligt svar på fråga om infrastruktursatsningar i
Stockholm.............................................................................	252
Stockholmsberedningen .............................................................	253
Promemorior från Statsrådsberedningen ..........................................	254
Utfrågningar, m.m. ...........................................................................	255
Utfrågning med Annika Billström..............................................	255

20 01/02 :K U20	IN N E H Å L L S F Ö R T E C K N I N G
			Utfrågning med Lars Rådh ........................................................	257
			Utfrågning med Stella Fare........................................................	257
			Utfrågning med Dag Larsson.....................................................	258
			Utfrågning med Pär Nuder.........................................................	259
			Skrivelse från Carl Cederschiöld ...............................................	260
			Utskottets ställningstagande ............................................................	260
	7. Statsrådet Britta Lejons offentliggörande av aktieförsäljning .................			261
			Anmälan ..........................................................................................	261
			Bakgrund .........................................................................................	261
			Tidigare granskning av frågor om uttalanden av statsråd ................	261
			Uppgifter från Justitiedepartementet ...............................................	262
			Skrivelse från Justitiedepartementet ..........................................	262
			Kompletterande promemoria från Justitiedepartementet ...........	263
			Utfrågning av statsrådet Britta Lejon.........................................	263
			Utfrågning av statsminister Göran Persson................................	264
			Utskottets ställningstagande ............................................................	265
	Reservationer...............................................................................................			266
	1.		Näringsminister Björn Rosengrens utfästelser om statlig
			garanti till flygbolag (avsnitt 2.2) ....................................................	266
	2.		Näringsminister Björn Rosengrens utfästelser om statlig
			garanti till flygbolag (avsnitt 2.2) ....................................................	268
	3.		Regeringens tillståndsgivning till spel på Internet (avsnitt 2.5).......	268
	4.		Statsrådet Mona Sahlins hantering av ett ärende om bidrag till
			Fryshuset (avsnitt 2.6) .....................................................................	269
	5.		FN-sanktioner (avsnitt 2.11)............................................................	270
	6.		Avvisning till Egypten (avsnitt 2.12)...............................................	271
	7.		Tillstånd till vapenexport (avsnitt 2.13)...........................................	272
	8.		Regeringens hantering rörande M/S Estonias förlisning (avsnitt
			2.14).................................................................................................	272
	9.		Justitieminister Thomas Bodströms ansvar för bristen på
			ordning och säkerhet under EU-toppmötet i Göteborg (avsnitt
			2.15).................................................................................................	273
	10.		Regeringens utnämningspolitik (avsnitt 2.17) .................................	274
	11.		Kulturminister Marita Ulvskogs utövande av ägandet i bolaget
			Teracom AB (avsnitt 2.18) ..............................................................	275
	12.		Statsrådet Britta Lejons offentliggörande av aktieförsäljning
			(avsnitt 7).........................................................................................	276
	Särskilda yttranden ......................................................................................			277
	1.	Lokalisering av Försvarsmaktens samlade flygutbildningar
			(avsnitt 1.1)......................................................................................	277
	2.	Upphandlingen av helikopter NH90 (avsnitt 2.3) ..............................		277
	3.		Statliga bidrag till infrastrukturinvesteringar i Stockholm
			(avsnitt 6).........................................................................................	277

20 01/02 :K U20

1. Regeringens förhållande till riksdagen

1.1.Lokalisering av Försvarsmaktens samlade flygutbildningar

Ärendet

I två granskningsanmälningar, bilagorna A1.1.1-2, har till konstitutionsut- skottets granskning anmälts regeringens beslut den 20 december 2001 att förlägga Försvarsmaktens samlade flygutbildning till Malmen i Linköping. Anmälarna anför att riksdagen våren 2001 beslutade i enlighet med försvars- utskottets betänkande 2000/01:FöU2 att Försvarsmaktens samlade flygutbild- ning – såväl GFU som GTU – skulle förläggas till någon eller några av de fyra kvarvarande flottiljerna, F 4 Östersund, F 7 Såtenäs, F 17 Kallinge och F 21 Luleå. Anledningen var enligt anmälningarna att minska antalet verksam- hetsställen för att kunna minska kostnaderna. I anmälningarna anförs att rege- ringen i strid med riksdagens beslut har beslutat att förlägga flygutbildningen till Malmen i Linköping. Anmälarna anser att regeringen inte har följt riksda- gens beslut. När det inte bedömdes lämpligt och/eller möjligt att fullfölja riksdagsbeslutet borde regeringen genom en proposition till riksdagen ha föreslagit ett nytt beslut. Vidare anförs i anmälningarna att beredningen av regeringsbeslutet är bristfällig och ger en felaktig kostnadsbild av detta alter- nativ. Utredningsmaterialet är även i övrigt ofullständigt och syftar enligt anmälningarna till att föra fram ett alternativ som underhand redan har valts. I anmälningarna anförs att med den tolkning som regeringen har gjort av riks- dagens beslut skulle regeringen ha kunnat placera flygskolan var som helst och angivit att enheten därefter organisatoriskt skall höra till någon av de kvarvarande flottiljerna. Anmälarna anser att konstitutionsutskottet bör granska dels hur regeringens beslut stämmer överens med de beslut riksdagen tidigare har fattat, dels hur beslutet stämmer överens med regeringsformens beredningskrav.

Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior som upprättats inom Försvarsdepartementet, bilagorna A1.1.3-4.

Riksdagens beslut den 16 maj 2001

Riksdagen beslutade den 30 mars 2000 om den militära flygutbildningen (bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168). Försvarsutskottet anförde i sitt be- tänkande att formen för den framtida flygförarutbildningen, såväl den grund- läggande taktiska flygutbildningen som den grundläggande flygutbildningen, borde ses över. Syftet skulle vara att uppnå en ökad internationell samverkan kring utbildningen samt, i de delar där det var lämpligt, en integrerad militär och civil flygförarutbildning. Utskottet ansåg vidare att regeringen borde återkomma till riksdagen om exportstöd och utbildning av flygförare. Riksda-

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

gen beslutade att som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört om exportstöd och utbildning av flygförare.

De frågor som riksdagens beslut aktualiserade bereddes inom Regeringskan- sliet. Den 15 september 2000 upprättades inom Regeringskansliet (Försvars- departementet) den preliminära promemorian Vissa frågor om den framtida flygutbildningen. Denna sändes ut på ett samrådsförfarande till berörda myn- digheter och intressenter. Den 7 november 2000 inkom företrädare för samt- liga riksdagspartier utom Miljöpartiet med ett pressmeddelande om att för- lägga flygvapenutbildningen till Uppsala. Därutöver överlämnade Moderater- na den 8 november 2000 en namninsamling för att behålla F 16 i Uppsala (jfr prop. 2000/01:35 s. 5).

I proposition 2000/01:35 Samverkan mellan civil och militär flygutbildning

bedömde regeringen att delar av den civila och militära flygutbildningen borde samordnas. En samordnad verksamhet borde kunna tillämpas från den 1 januari 2002 (s. 6 f.). Regeringen ansåg vidare att en samordningsfunktion med representanter för berörda myndigheter borde inrättas för att genomföra och utveckla samordningen. Den grundläggande militära flygutbildningen borde enligt regeringen samlokaliseras med den grundläggande taktiska flyg- utbildningen i Uppsala (s. 18 f.). I propositionen föreslog regeringen att flyg- vapnets Uppsalaskolor (F 20) skulle läggas ned den 31 december 2001 eller vid den senare tidpunkt regeringen bestämde (förslag 1). Vidare föreslog regeringen att flygstridsskolan, med en verksamhet som innefattar F 20:s verksamhet samt den grundläggande militära flygutbildningen (GFU) och den grundläggande militära taktiska flygutbildningen (GTU), skulle inrättas i Uppsala den 1 januari 2002 eller vid den senare tidpunkt som regeringen bestämde (förslag 2). Därutöver föreslog regeringen att Upplands flygflottilj /F 16) skall läggas ned senast den 31 december 2003 (förslag 3).

Försvarsutskottet gjorde i betänkande 2000/01:FöU2 följande ställningsta- gande i fråga om flygstridskrafternas organisation (s. 17 f.):

Utskottet vill inledningsvis erinra om vad riksdagen senast beslutat om

flygstridskrafternas organisation (prop. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2, rskr. 1999/2000:168), nämligen att

–flygstridskrafterna i framtiden skall bestå av åtta divisioner JAS 39 Gripen. Dessa åtta divisioner bör fördelas på fyra flottiljer,

–Skånska flygflottiljen F 10 läggs ned den 31 december 2002,

–de två Viggendivisionerna vid F 16 i Uppsala läggs ned senast den 31 december 2003 samt att

–regeringen bör återkomma till riksdagen rörande exportstöd och ut- bildning av flygförare.

Regeringen föreslår i propositionen att riksdagen

–lägger ned Flygvapnets Uppsalaskolor,

–lägger ned Upplands flygflottilj F 16 och i stället

–inrättar Flygstridsskolan i Uppsala.

I motioner föreslås att

–propositionens förslag avslås,

–beslutet om nedläggning av F 10 upphävs,

–beslutet om nedläggning av stridsflygdivisionerna vid F 16 upphävs,

–F 16 läggs ned senast den 31/12 2003,

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

–redan gjorda investeringar för JAS 39 skall utnyttjas, de framtida in- vesteringarna skall begränsas så långt möjligt och inga ytterligare såd- ana investeringar får ske utan riksdagens medgivande,

–flygutbildningen bör behållas i Ängelholm (GFU) och i Uppsala (GTU),

–ett centrum för civil och militär flygutbildning bör ligga längs axeln Halmstad–Ängelholm–Ljungbyhed,

–GFU och GTU bör samlokaliseras i Ljungbyhed,

–GTU bör omlokaliseras från Uppsala till F 21 i Luleå,

–en sammanhållen flygskola bör skapas i Uppsala,

–regeringen bör återkomma med nytt förslag anförs i motioner av (m) respektive (kd),

–regeringen bör tillsätta en parlamentarisk utredning om Flygvapnets organisation.

Utskottet anser att det riksdagsbeslut som fattades så pass nyligen som i mars 2000 om flygstridskrafternas utveckling fortsatt skall gälla. Av flera skäl, inte minst av hänsyn till anställd personal, är det angeläget att sträva efter att uppnå långsiktighet i riksdagens beslutsfattande. Utskottet avvi- sar ett arbetssätt som innebär att omfattande beslut om grundorganisat- ionen ändras kort tid efter att de fastställts av riksdagen. Med detta motiv anser utskottet att den från försvarsbeslutet utestående frågan om den grundläggande flygutbildningens lokalisering bör avgöras utan att tidi- gare beslut om grundorganisationen rivs upp. I konsekvens med detta an- ser utskottet att Försvarsmaktens yttrande beträffande en framtida organi- sation inte kan ligga till grund för riksdagsbeslut i frågan.

Utskottet anser således att riksdagens tidigare fattade beslut att åtta JAS 39 Gripendivisioner skall fördelas på fyra flottiljer alltjämt skall gälla. Utskottet gör vidare bedömningen att det inte är en långsiktig lös- ning att etablera JAS 39 Gripenverksamhet i Uppsala. Inte heller annan militär flygverksamhet i Uppsala är långsiktigt lämplig. Innebörden härav är att utskottet anser att Upplands flygflottilj F 16 bör läggas ned den 31 december 2003. Riksdagens beslut att lägga ned F 10 i Ängelholm den 31 december 2002 skall ligga fast. De fyra flottiljer som därmed bör finnas kvar är F 4 i Östersund, F 7 i Såtenäs, F 17 i Kallinge och F 21 i Luleå.

Utskottet anser att Försvarsmaktens samlade flygutbildning – såväl GFU som GTU – skall förläggas till någon eller några av de fyra kvarva- rande och här nämnda flottiljerna.

Utskottet föreslår att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet här har anfört om flygstridskrafternas organisation och om lokaliseringen av Försvarsmaktens flygförarutbildning.

Utskottets ställningstagande innebär att riksdagen bör

–bifalla regeringens förslag 2 och motion Fö3 förslag 4,

–delvis bifalla motionerna Fö1 (kd) förslag 1, Fö2 (m) förslag 1, Fö3

(v) förslag 1, Fö5 (mp) förslag 1 och Fö6 (fp),

–avslå propositionens förslag 1 och 3 samt motionerna Fö1 (kd) för- slagen 2 och 4, Fö2 (m) förslagen 2–6 och 8, Fö3 (v) förslagen 3 och 5, Fö4 (m, kd) förslagen 1 och 2, Fö5 (mp) förslagen 2 och 3, Fö302 (m), Fö303 (m), Fö310 (kd) förslag 1, Fö314 (v) förslag 4, Fö315 (s) förslag 1, Fö317 (fp) och Fö318 (fp) förslag 1.

Riksdagen beslutade den 16 maj 2001 i enlighet med vad försvarsutskottet föreslagit (rskr. 2000/01:213).

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Regeringens beslut den 20 december 2001

Regeringen beslutade den 20 december 2001 om lokaliseringen av den mili- tära flygutbildningen.

I sin redovisning av ärendet anför regeringen att det inom Regeringskan- sliet i maj 2001 formades en tjänstemannagrupp med representanter för För- svarsdepartementet och Försvarsmakten för att utarbeta ett underlag inför regeringens beslut om lokaliseringen av den militära flygutbildningen. Tjäns- temannagruppen redovisade därefter ett förslag. Gruppen föreslog att GFU och GTU skall samlokaliseras på detachementet på Malmens flygplats i Lin- köping, som i och med nedläggningen av Upplands flygflottilj (F 16) an- svarsmässigt kommer att överföras till någon av de kvarvarande flottiljerna. GFU skall enligt förslaget omlokaliseras från Skånska flygflottiljen (F 10) i Ängelholm till Malmen senast sommaren 2003. Den utbildningsomgång som inleds sommaren 2002 på F 10 skall flyttas till F 16 senast den 31 december 2002 och sedan slutföras i Uppsala under våren 2003. Vidare föreslog tjäns- temannagruppen att GFU fr.o.m. sommaren 2003 skall genomföras på Mal- men. GTU skall omlokaliseras från F 16 i Uppsala till Malmen så att GTU kan genomföras på Malmen fr.o.m. den 1 januari 2004. Tjänstemannagruppen konstaterar att förslaget innebär att riksdagens beslut att lägga ned F 10 den 31 december 2002 och F 16 den 31 december 2003 kan genomföras.

I regeringens beslut nämns vidare några av de instanser som har yttrat sig över tjänstemannagruppens förslag.

Som sina överväganden anger regeringen att den i likhet med vad som anges i arbetsgruppens rapport finner att flygutbildningen bör samordnas på Malmens flygplats. En förutsättning är enligt regeringen att tillstånd enligt bl.a. miljöbalken lämnas till verksamheten.

Härefter beslutar regeringen att det som avses i punkterna 1–5 i beslutet skall gälla under förutsättning att erforderliga tillstånd enligt bl.a. miljöbalken lämnas till verksamheten.

1)GFU och GTU skall samlokaliseras till nuvarande detachementet på Malmens flygplats i Linköping.

2)Detachementet skall ansvarsmässigt senast den 31 december 2002 överföras från F 16 till Blekinge flygflottilj (F 17).

3)Försvarsmakten skall omlokalisera GFU till Malmen senast den 30 juni 2003. F 10:s verksamhet skall upphöra när flygflottiljen läggs ned den 31 december 2002.

4)Försvarsmakten skall omlokalisera GTU till Malmen senast den 31 de- cember 2003.

5)Försvarsmakten skall omgående börja vidta de åtgärder som behövs för att nödvändiga lokaler för flygutbildningen byggs eller i övrigt iordning- ställs på Malmen.

I beslutet anges vidare bl.a. att Försvarsmakten omgående skall vidta de åt- gärder som behövs för en förnyad miljöprövning av Malmens flygplats.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Beslutet innebar också att utgifter för åtgärderna skall finansieras inom Försvarsmaktens tilldelade anslag.

Gällande ordning

Regeringsformens beredningskrav

Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och en- skilda att yttra sig.

Riksdagens tillkännagivanden till regeringen

Riksdagens tillkännagivanden är inte i någon rättslig mening bindande för regeringen. Konstitutionsutskottet har dock återkommande i samband med sin behandling av regeringens årliga skrivelse med redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen understrukit att utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan bedömning än riksdagen måste regeringen kunna underlåta att vidta de åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning bör då enligt utskottet vara att regeringens bedömningar i detta avseende redovisas för riksdagen.

Reglering av organisationsenheten flygflottilj inom Försvarsmakten

Förordning (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten

Myndigheten Försvarsmaktens organisation regleras genom förordning (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten.

Enligt 15 § förordningen bestämmer Försvarsmakten sin egen organisation i de delar den inte är reglerad i denna förordning.

Vidare sägs i 16 § förordningen att Försvarsmakten i fred består av de enheter som anges i bilaga 1 till denna förordning.

I bilaga 1 till förordningen, i dess vid försvarsutskottets behandling och riks- dagens beslut våren 2001 gällande lydelse, redovisas organisationsenheter i Försvarsmakten (grundorganisation). Organisationsenheterna redovisas med tre kolumner; Benämning, Lokalisering och Anmärkning.

Av bilagan framgår att Jämtlands flygflottilj (F 4) utgör en organisations- enhet med lokalisering i Östersund. Detsamma gäller Skaraborgs flygflottilj (F 7) med lokalisering i Lidköping/Såtenäs, Skånska flygflottiljen (F 10) med lokalisering i Ängelholm, Upplands flygflottilj (F 16) med lokalisering i Uppsala, Blekinge flygflottilj (F 17) med lokalisering i Ronneby samt Norr- bottens flygflottilj (F 21) med lokalisering i Luleå.

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Till dessa organisationsenheter/flygflottiljer anges ingenting i den tredje kolumnen – Anmärkning – utom såvitt avser Skånska flygflottiljen (F 10) där det anges Flygskolan (FlygS).

Från och med den 1 januari 2002 gäller enligt förordningen att det för organi- sationsenheten Upplands flygflottilj (F 16) som anmärkning i tredje kolumnen anges: Verksamhet i Uppsala, Linköping/Malmen och Visby. Denna ändring beslutades av regeringen genom en förordning som utfärdades den 16 novem- ber 2000 (SFS 2001:1264).

Det som anges i den tredje kolumnen i bilagan till förordningen utgör ingen egen organisationsenhet, utan är en anmärkning om vad som ingår i respek- tive organisationsenhet, vilken anges i första kolumnen under Benämning (jfr bet. 2000/01:KU20 s. 18 f.).

Försvarsmaktens föreskrifter om verksamheten vid Försvarsmakten

I organisationsenheterna i Försvarsmakten kan ingå andra enheter som inte framgår av förordningen med instruktion för Försvarsmakten, nämligen såd- ana som Försvarsmakten enligt 15 § förordningen själv bestämmer om. Ef- tersom Linköping/Malmens organisatoriska placering inte reglerades i rege- ringens förordning vid tidpunkten för försvarsutskottets behand- ling/riksdagsbeslutet bestämde således Försvarsmakten själv om detta vid denna tidpunkt.

Av Försvarsmaktens föreskrifter om verksamheten vid Försvarsmakten (FFS 1999:2, verksamhetsordning) framgick att Malmen vid denna tid ingick i organisationsstrukturen för Upplands flygflottilj (F 16). Vid denna tid ingick Malmen också i organisationsstrukturen för Blekinge flygflottilj (F 17).

I FFS 2000:7, som trädde i kraft den 10 juli 2000 och gällde fram till den 31 december 2001 regleras inte Malmens organisatoriska placering inom För- svarsmakten.

Som framgått ovan regleras fr.o.m. den 1 januari 2002 i förordningen med instruktion för Försvarsmakten att Malmen organisatoriskt ingår i F 16.

Promemorior från Försvarsdepartementet

Promemoria den 28 februari 2002

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar har överlämnats en promemoria upprättad inom Försvarsde- partementet den 28 februari 2002. I promemorian anförs att det i maj 2001 bildades en arbetsgrupp inom departementet för att med utgångspunkt från riksdagens beslut den 16 maj 2001 utarbeta ett underlag för regeringens beslut i fråga om lokaliseringen av den militära flygutbildningen. Arbetsgruppen bestod av två tjänstemän från departementet. Till gruppen knöts från För- svarsmakten ställföreträdande överbefälhavaren, ställföreträdande chefen för det flygtaktiska kommandot och ytterligare en tjänsteman.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Enligt promemorian inledde gruppen sitt arbete med att gå igenom de krav som ställs på en flygplats för att GFU respektive GTU skall vara möjlig att genomföra på ett säkerhetsmässigt godtagbart, effektivt och rationellt sätt.

I promemorian anförs att ett av kraven i prövningen var att en flygplats av bl.a. flygsäkerhetsskäl måste ha ett bansystem med flera rullbanor, om det utöver GFU förekommer även annan flygverksamhet på flygplatsen, t.ex. annan militär verksamhet eller civilt trafikflyg. Av detta skäl belyste arbets- gruppen möjligheterna till och kostnaderna för en utbyggnad vid de flottilj- flygplatser som har en rullbana.

Arbetsgruppen ställde enligt promemorian därefter dessa krav för att kunna lokalisera GFU och GTU till flottiljflygplatserna mot den verksamhet som redan bedrivs för att belysa de faktiska möjligheterna att bedriva verksamhet- en på respektive flygplats. Utifrån denna prövning fann arbetsgruppen lämp- liga, mindre lämpliga eller olämpliga flottiljflygplatser för basering av GFU respektive GTU. Detta ledde till att gruppen kunde utkristallisera två huvudal- ternativ.

Vidare anförs i promemorian att det följande steget i processen var att pröva de två huvudalternativen mot ett antal urvalsfaktorer. Sådana faktorer var tidsförhållandena i jämförelse med tidpunkterna när flottiljerna i Ängel- holm och Uppsala skulle läggas ned, påverkan på Försvarsmaktens insatsor- ganisation, verksamhetsbetingelserna vid flottiljflygplatserna, frågan om utbildningsstöd vid export av JAS 39 Gripen samt investeringsbehovet.

Resultatet av de prövningarna var enligt promemorian att de två huvudal- ternativen, av skilda anledningar, bedömdes leda till så allvarliga konsekven- ser för Försvarsmakten att de inte kunde förordas av arbetsgruppen.

Gruppen bedömde emellertid att det inom ramen för riksdagens beslut i maj 2001 rymdes även andra lösningar än lokalisering till någon eller några av flottiljflygplatserna. I promemorian framhålls att för detta fortsatta arbete gällde dock att flygutbildningen måste genomföras vid en befintlig militär flygplats som är ett detachement till, dvs. en avdelning inom, en flygflottilj.

I promemorian anförs att arbetsgruppen vidare ställde upp kriterier som skulle gälla för det fortsatta urvalsarbetet.

–Lokaliseringen skulle uppfylla de grundläggande kraven för att kunna genomföra GFU respektive GTU.

–Verksamhetsförutsättningarna skulle medge att GFU och GTU lokali- seras till samma plats.

–Samordningseffekter med annan försvarsverksamhet skulle uppnås.

–På lokaliseringsplatsen skulle Försvarsmakten bedriva flygverksamhet både i dagsläget och efter det att F 10 i Ängelholm och F 16 i Uppsala har lagts ned.

Enligt promemorian konstaterade arbetsgruppen att vissa andra flygplatser (med militär verksamhet) än flottiljflygplatser uppfyllde dessa krav i olika grad. Det gällde detachementen Säve i Göteborg, Malmen i Linköping och Visby. I promemorian anförs att Malmen, som för närvarande är en avdelning inom F 16, var det detachement som bäst uppfyllde kraven. Arbetsgruppen

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

fann vidare att Malmen uppfyllde de grundläggande kraven för en lokali- sering av GFU och GTU. I nästa steg belyste arbetsgruppen ett antal förhål- landen vid Malmen som enligt promemorian var av betydelse för en eventuell lokalisering av flygutbildningen. Det gällde nuvarande verksamhet, befintlig infrastruktur som bansystem, befintliga lokaler, miljökonsekvenser, verksam- hetsbetingelser samt samordningsmöjligheter med annan försvarsmaktsverk- samhet. Gruppen tillämpade därefter samma urvalsfaktorer på Malmen som gruppen gjort på flottiljflygplatserna.

När det gällde miljökonsekvenserna konstaterade arbetsgruppen att Mal- mens flygplats är miljöprövad bl.a. för flygning med JAS 39 Gripen och med helikopter. Arbetsgruppen fann att det buller som skulle föranledas av flygut- bildningen ligger innanför Gripens maxbullergräns. En lokalisering av flygut- bildningen till Malmen skulle därför inte föranleda annat än obetydliga krav på bullerisoleringsåtgärder utöver dem som föranleds av Gripenverksamhet- en. Gruppen konstaterade också att en lokalisering av flygutbildningen till Malmen innebär att miljöprövningen av flygplatsen måste göras om. I en förnyad miljöprövning kommer bl.a. kraven på bullerisolering vid flygplatsen att bestämmas.

I promemorian anförs vidare att arbetsgruppen i fråga om investeringsbe- hovet konstaterade att en lokalisering av GFU och GTU till Malmen kräver ny- eller ombyggnad av bl.a. flygtjänstlokaler och hangar på Malmen. Grup- pen beräknade kostnaderna för dessa investeringar till ca 200 miljoner kronor. I de tidigare omtalade två huvudalternativen med flygutbildningen lokaliserad till någon eller några flottiljflygplatser beräknade gruppen investeringskost- naderna till ca 800 miljoner kronor respektive ca 420 miljoner kronor.

Enligt promemorian förordade arbetsgruppen alternativet Malmen, ef- tersom detta alternativ av flera skäl var det mest fördelaktiga för Försvars- makten och staten.

Därutöver framhålls i promemorian att arbetsgruppen under sitt utred- ningsarbete hade kontakt med externa intressenter. Under sommaren och hösten 2001 lämnades synpunkter till gruppen av representanter för länssty- relsen i Östergötlands län och Linköpings kommun. Vidare lämnades syn- punkter av länsstyrelserna i Hallands län, Skåne län och Blekinge län samt Region Skåne. Ytterligare synpunkter lämnades av Trafikhögskolan inom Lunds universitet och av Saab AB.

När det gäller den fortsatta beredningen i Regeringskansliet gjordes enligt promemorian följande överväganden i fråga om vilka behövliga upplysningar och yttranden som skulle inhämtas från berörda myndigheter. Något yttrande från Försvarsmakten bedömdes inte nödvändigt, eftersom den varit väl insatt i arbetsgruppens arbete. Rapporten remitterades till Luftfartsverket som ansva- rigt för bl.a. flygtrafiktjänsten, samt till Länsstyrelsen i Östergötlands och Linköpings kommun. Enligt promemorian ansåg remissinstanserna att det inte förelåg något hinder mot den föreslagna lokaliseringen och instämde i försla- get. Försvarsdepartementet fann inget skäl att lämna sammanslutningar och enskilda tillfälle att yttra sig. Departementet ansåg att miljöfrågorna borde

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

bedömas inom ramen för den kommande miljöprövningen av Malmen och alltså inte i ett remissförfarande.

Vidare ägde gemensam beredning rum med Statsrådsberedningen, Finans- departementet, Utbildningsdepartementet, Miljödepartementet och Närings- departementet.

I fråga om regeringsbeslutet den 20 december 2001 att lokalisera flygut- bildningen till Malmen anförs i promemorian att beslutet bygger på uppfatt- ningen att det inom ramen för riksdagens beslut var möjligt att lokalisera flygutbildningen till annan militär flygplats än flottiljflygplats. För att upp- fylla riksdagens beslut måste denna andra militära flygplats dock organisato- riskt ingå i en flygflottilj. Detta innebar enligt promemorian att lokalisering vid ett antal andra militära flygplatser inte var möjlig.

Enligt promemorian har det hela tiden stått klart att den militära verksam- het som i dag bedrivs på Malmen, dvs. helikopterflottiljen, det s.k. specialfly- get och Försvarets materielverks provverksamhet, kommer att fortsätta även efter nedläggningen av F 16. Det har därför hela tiden stått klart att ansvaret för detachementet måste föras över till annan flottilj när F 16 läggs ned.

I promemorian framhölls att vidare följande var av betydelse för regering- ens hantering. GFU bedrivs i dag vid F 10 i Ängelholm. Den flottiljen skall läggas ned den 31 december 2002. GTU bedrivs i dag vid F 16 i Uppsala. Den flottiljen skall läggas ned den 31 december 2003. Därför måste GFU och GTU omlokaliseras före de nämnda tidpunkterna. Den nya lokaliseringen skall ingå i en av de kvarvarande flottiljerna.

Regeringens beslut innebär att GFU och GTU skall omlokaliseras till Malmen. Omlokaliseringen skall göras utan att leda till avbrott i flygutbild- ningskedjan. Detta innebär enligt promemorian att omlokaliseringen av GFU skall göras 2002–2003 så att GFU kan bedrivas på Malmen fr.o.m. sommaren 2003. Om det inte är möjligt att omlokalisera GFU direkt från Ängelholm till Malmen, t.ex. därför att nödvändiga lokaler inte har hunnit färdigställas på Malmen, skall GFU bedrivas i Uppsala under våren 2003. När den då på- gående kursen avslutas under sommaren 2003 skall GFU flytta till Malmen. GTU skall omlokaliseras från Uppsala till Malmen under hösten 2003.

I promemorian påpekas att en viktig del i regeringens beslut är föreskriften att detachementet på Malmen ansvarsmässigt skall föras över från F 16 till F 17 senast den 31 december 2002. Detta innebär att när GFU och GTU om- lokaliseras ingår flygverksamheten på Malmen redan i F 17.

Enligt promemorian tillgodoser regeringsbeslutet de önskemål som fördes fram i riksdagens tillkännagivande den 16 maj 2001. Stöd för den uppfatt- ningen finns hos majoriteten i försvarsutskottet. Regeringens beslut om loka- lisering av den militära flygutbildningen har nämligen nyligen behandlats av försvarsutskottet (bet. 2001/02:FöU6). I promemorian påpekas att på sidan 13 i utskottets betänkande antecknas att utskottet har fått en särskild föredrag- ning av representanter för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten om arbetsgruppens förslag och regeringsbeslutet. Utskottet förklarar härefter att det inte har någon erinran mot det regeringsbeslut som fattats mot bakgrund

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

av riksdagens beslut om den militära flygutbildningen. I promemorian påpe- kas vidare att i en reservation (m) och två särskilda yttranden (kd) och (mp) uttalas kritik av samma slag mot regeringsbeslutet som förs fram i gransk- ningsanmälningarna.

Promemoria den 20 mars 2002

I en promemoria upprättad inom Försvarsdepartementet den 20 mars 2002 lämnas kompletterande uppgifter om F 16 och ansvaret för flygstridskrafter- nas verksamhet på Malmen i Linköping. När Bråvalla flygflottilj (F 13) lades ned 1992 överfördes enligt promemorian delar av den verksamhet som flottil- jen ansvarade för till Upplands flygflottilj, F 16. Det gällde bl.a. ansvaret för flygvapnets/flygstridskrafternas verksamhet på Malmen i Linköping. Verk- samhetsstället benämndes därefter F 16 detachement Malmen, F 16 M. I promemorian påpekas att det är Försvarsmakten som beslutar i frågor av detta slag. Försvarsmaktens reglering framgår av Försvarsmaktens föreskrifter om verksamheten vid Försvarsmakten (verksamhetsordning).

Vid tidpunkten för regeringens beslut om lokaliseringen av den militära flygutbildningen – den 20 december 2001 – gällde FFS 2000:7. I promemo- rian konstateras att det i dessa föreskrifter emellertid inte anges att Malmen- verksamheten ingår i F 16. Enligt promemorian uppger Försvarsmakten vid förfrågan från Försvarsdepartementet att regleringen fallit bort av misstag. Att Malmenverksamheten ingick i F 16 framgår av de föreskrifter som föregick FFS 2000:7, nämligen FFS 1999:2. I promemorian framhålls att det styrks av följande förhållanden att det är fråga om ett misstag från Försvarsmaktens sida när FFS 2000:7 beslutades:

–Malmenverksamheten har inte inordnats i någon annan organisationsen-

het.

–Malmenverksamheten har inte utgjort en självständig organisationsenhet.

–Chefen för F 16 har även under den ifrågavarande tiden utövat chefskap- et i olika avseenden för Malmenverksamheten.

I promemorian framhålls att i 2001 års föreskrifter är misstaget rättat, och där anges åter att verksamheten ingår i F 16.

Promemoria den 8 maj 2002

Utskottet har den 30 april 2002 ställt en fråga till Regeringskansliet om För- svarsdepartementet för närvarande beräknar kostnaderna för investeringar på Malmen med anledning av en lokalisering av den samlade flygutbildningen dit till samma belopp som den i promemorian den 28 februari 2002 om- nämnda arbetsgruppen. Som svar anförs i en promemoria upprättad inom Försvarsdepartementet den 8 maj 2002 att departementet ser över kostnadsbe- räkningarna kontinuerligt och bedömer fortfarande att investeringskostnader- na blir ca 200 miljoner kronor.

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

1.2. Interregnum på skolministerposten

Anmälan

I en granskningsanmälan, bilaga A1.2.1, har begärts att konstitutionsutskottet granskar statsministerns och dåvarande statsrådet Ingegerd Wärnerssons ansvar för inskränkning vad gäller besvarande av interpellationer.

I anmälan anförs att statsrådet Ingegerd Wärnersson inte besvarade sex in- terpellationer av skälet att hon inom kort skulle avgå. Alla interpellationerna var väckta i god tid för att hinna besvaras inom den period som finns fast- ställd enligt riksdagsordningen. Genom att interpellationerna inte besvarades har enligt anmälaren ett hinder uppstått för riksdagen att utöva den kontroll- makt som interpellationsinstrumentet utgör. Detta genom ett reellt men inte formellt interregnum på skolministerns arbetsområde. För detta har den for- mellt ansvarige ministern ett ansvar, men även statsministern genom att han har det övergripande ansvaret för att arbetet i regeringen fungerar.

Gällande bestämmelser

Enligt 6 kap. 1 § regeringsformen tillsätter statsministern övriga statsråd. Ett statsråd skall enligt 6 kap. 6 § entledigas om han eller hon begär det. Statsråd entledigas av statsministern. Enligt 6 kap. 8 § uppehåller ett statsråd som har entledigats på egen begäran sin befattning till dess att en efterträdare har tillträtt, om statsministern begär detta.

Statsministern utser enligt 7 kap. 1 § bland statsråden chefer för departe- menten. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden som hör till ett visst departement skall föredragas av ett annat statsråd än departementschefen.

Enligt 12 kap. 5 § regeringsformen får en riksdagsledamot enligt bestäm- melser i riksdagsordningen framställa interpellationer eller frågor till statsråd i angelägenheter som angår dennes tjänsteutövning.

De närmare bestämmelserna vad gäller interpellationer finns i 6 kap. 1 § riksdagsordningen. En interpellation skall ha bestämt innehåll och vara för- sedd med motivering. En interpellation besvaras inom två veckor från det att den ingetts. Gör kammaren ett uppehåll i sitt arbete under tvåveckorspe- rioden, förlängs tiden med vad som motsvarar uppehållet. Om svar inte läm- nas inom den angivna tiden skall statsrådet meddela riksdagen varför svar uteblir eller anstår. Sådant meddelande får inte följas av överläggning. En interpellation förfaller om den ej besvarats vid det riksmöte då den väckts.

Tilläggsbestämmelse 6.1.2 säger att när ett statsråd ämnar besvara en in- terpellation bestämmer talmannen efter samråd med statsrådet och interpel- lanten vid vilket sammanträde svaret skall lämnas. Meddelande om detta lämnas utan dröjsmål på sätt som talmannen bestämmer och tas upp på före- dragningslistan.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Bakgrund

Den 15 januari 2002 meddelade statsrådet Ingegerd Wärnersson att hon skulle avgå som statsråd den 31 januari 2002. Dagen efter, den 16 januari, medde- lade statsministern vid en presskonferens att utbildningsminister Thomas Östros skulle komma att ta över alla utbildningsfrågor som ensamt statsråd vid departementet.

Vid en genomgång av de i anmälan nämnda interpellationerna framgår att samtliga var inlämnade under perioden 5 december 2001–17 januari 2002. Enligt den tvåveckorsperiod som anges i riksdagsordningen borde den senast inkomna interpellationen ha besvarats senast den 31 januari.

Av kammarkansliets planering framgår att fyra av interpellationerna var inplanerade för besvarande den 18 januari. De två sist inkomna hann aldrig planeras in för besvarande.

Den 17 januari inkom till kammarkansliet skriftligen meddelande om att interpellationssvar uteblev vad gällde de fyra interpellationerna som var in- planerade för besvarande. Den 18 januari inkom skriftligen meddelanden om att inte heller de två sista interpellationerna skulle besvaras. Skälet som angavs för samtliga interpellationer var att statsrådet Ingegerd Wärnersson inom kort skulle avgå. Dessa meddelanden anmäldes i kammaren den 18 respektive den 22 januari.

Tidigare riksdagsbehandling

I betänkande 1998/99:KU20 Riksdagens arbetsformer behandlade utskottet utifrån ett antal motioner frågan om besvarande av interpellationer. I sin bedömning sade utskottet att

interpellationer är ett viktigt instrument i riksdagens kontroll av regering- en. Även om det inte finns en lagstadgad skyldighet för statsråden att be- svara interpellationer är det utskottets bestämda uppfattning att ett stats- råd endast i undantagsfall och om synnerliga skäl föreligger bör kunna avstå från att besvara en interpellation.

Utskottet sade också att det utgick från att regeringen framgent skulle beakta vad utskottet anfört och därför inte fann någon anledning till att föreslå en skärpning av bestämmelserna i riksdagsordningen.

Skrivelse från Utbildningsdepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt kommentarer till vad som anförts i granskningsanmälningen. Som svar har överlämnats en skrivelse av den 26 februari 2002 från Utbildningsdepartementet, bilaga A1.2.2. Av skrivelsen framgår att statsrådet Ingegerd Wärnersson i samband med att hon meddelade sin avgång beslutade att hon inte skulle besvara inter- pellationerna. Enligt skrivelsen gjorde statsrådet bedömningen att det med hänsyn till innehållet i interpellationerna och till att hon inom kort skulle avgå förelåg sådana synnerliga skäl som avses i konstitutionsutskottets bedömning i betänkande 1998/99:KU20.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

1.3.Försvarsminister Björn von Sydows beredning av förslag om sotningsmonopolet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet, bilaga A1.3.1, har begärts att utskottet granskar om och på vilket sätt regeringen har följt upp försvarsutskottets uttalande om sotningsmonopolet. I anmälan framförs att försvarsutskottet i betänkande 1999/2000:FöU5 konstaterade att monopolet inom sotningsvä- sendet under en lång tid varit föremål för ett omfattande utrednings- och beredningsarbete. Anmälaren anför att försvarsutskottet utgick ifrån att frågan skulle beredas skyndsamt inom Regeringskansliet och att regeringen skulle återkomma till riksdagen med ett förslag i ärendet senast under nästkom- mande riksmöte. I anmälan anförs vidare att då någon proposition inte kom att föreläggas riksdagen innebar det att försvarsutskottets tillkännagivande till regeringen inte har hörsammats.

Tidigare behandling i riksdagen

Vid försvarsutskottets behandling av frågan om sotningsmonopol i maj 2000 (bet. 1999/2000:FöU5) konstaterade utskottet att frågan under en lång tid varit föremål för ett omfattande utrednings- och beredningsarbete. I betän- kandet anförde utskottet bl.a. följande.

Utskottet utgår dock ifrån att de fördjupade analyser i ärendet som åter- står kommer att beredas skyndsamt och att regeringen återkommer till riksdagen med ett förslag i ärendet, senast under nästa riksmöte.

Vad utskottet nu, bl.a. med anledning av motion Fö701 (mp), anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Till frågan om sotningsmonopolet fogades en reservation av s, v och c där det föreslogs att riksdagen inte skulle bifalla motion Fö701 (mp), vilket innebar att det inte skulle ges något tillkännagivande till regeringen om sotningsmo- nopolet. Vid voteringen i kammaren den 11 maj 2000 biföll riksdagen reser- vationen varför något tillkännagivande till regeringen aldrig hemställdes från riksdagen.

Sedan granskningsanmälan inkommit till konstitutionsutskottet har för- svarsutskottet behandlat frågan om sotningsmonopolet på nytt (bet. 2001/02:FöU4). I sin bedömning konstaterade försvarsutskottet att frågan har varit föremål för behandling vid i stort sett varje riksmöte sedan 1986/87. Riksdagen har avslagit yrkanden om avskaffande av sotningsmonopolet vid varje tillfälle. Under de sista 10 åren har detta skett med hänvisning bl.a. till att frågan utreds eller avses bli utredd. Försvarsutskottet konstaterade att regeringen inte heller under innevarande riksmöte kommer att förelägga riks- dagen någon proposition i frågan och fann detta anmärkningsvärt. Vidare anförde försvarsutskottet att det förutsätts att regeringen snarast, efter det att

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

1.4.Regeringens handläggning avseende ett radiokommunikationssystem baserat på TETRA- standard

Ärendet

Itvå granskningsanmälningar, bilagorna A1.4.1-2, anmäls för konstitutions- utskottets granskning regeringens handläggning av ärendet om ett radiokom- munikationssystem baserat på TETRA-standard. I anmälningarna anförs att försvarsutskottet i ett betänkande den 26 april 2001 framhöll att Sverige sak- nar gemensamma och effektiva moderna system som underlättar kontakterna mellan polis, brandkår, räddningstjänst, ambulanser och sjukvård. I betänkan- det påpekas att ett lämpligt system består i radiokommunikation baserad på TETRA-systemet, att Statskontoret tidigare fått i uppdrag att upphandla detta system och att diskussionerna om detta pågått under längre tid utan att nöd- vändiga överenskommelser träffats. Enligt anmälningarna underströk utskot- tet att tiden var lämplig att införa systemet och att det skulle vara olyckligt om regeringen inte fann en lösning så att Statskontoret kunde fullfölja sitt upp- drag. Vidare anförs i anmälningarna att det av Statskontoret efterfrågade beskedet från regeringen inte kom. Detta innebar att Statskontoret inte kunde fullfölja uppdraget att ta fram ett gemensamt radiokommunikationssystem för public safety.

Därutöver påpekas i anmälningarna att riksdagen i ytterligare ett beslut i december 2001 som sin mening gav regeringen till känna bl.a. ”att detta

[radiokommunikationssystemet] skall byggas på ett sådant sätt och med så hög kvalitet att förutsättningarna finns att det på sikt kan utvecklas till ett landstäckande gemensamt system för andra samhällsviktiga verksamheter, såsom kommunal och statlig räddningstjänst, kustbevakning, tull, hälso- och sjukvård, Försvarsmaktens verksamhet, SOS alarmering m.m.”. Tillkännagi- vandet gjordes enligt anmälningarna med anledning av konstaterandet att Rikspolisstyrelsen (RPS) påbörjat arbetet med ett nytt radiokommunikations- system, något som tvingats fram på grund av att den tekniska livslängden kräver detta.

I anmälningarna anförs vidare att avsaknaden av direktiv och ställningsta- ganden från regeringen har förlamat hela processen. Regeringen, och ytterst statsministern, har enligt anmälningarna genom en förhalning av ärendet försuttit möjligheten att lägga grunden för ett system som såväl regeringens ledamöter i återkommande interpellationsdebatter har talat sig vara för som riksdagen i sina beslut konfirmerat behovet av. Genom denna senfärdighet har man tvingat fram en situation där RPS tvingats agera på egen hand för att lösa sina egna, allra mest primära, behov i storstadslänen utan den helhetssyn som frågan kräver. I anmälningarna anförs att regeringen, genom att skjuta frågan till en myndighet – Statskontoret – utan att varken ge besked eller bemyndi- ganden i tid, under lång tid har undandragit sig ansvaret för frågans hantering. Enligt anmälningarna har denna hantering, grundad på oförmåga till helhets-

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

syn över departementsgränserna, åsamkat medborgarna stor skada och riske- rar nu att leda till en utveckling som gör att de goda föresatser som återkom- mande redovisats inte kan uppfyllas. Anmälarna anser att konstitutionsutskot- tet bör granska huruvida regeringen handlagt detta ärende på ett sätt som står i överensstämmelse med de allmänna krav på beredning som kan ställas på regeringen.

Till grund för granskningen har bl.a. legat en inom Näringsdepartementet upprättad promemoria, bilaga A1.4.3, samt en utfrågning, bilaga B6.

Bakgrund

Utredningen om ett gemensamt radiosystem

Regeringen beslutade den 26 juni 1997 att de ekonomiska förutsättningarna för och konsekvenserna av ett gemensamt radiosystem för polisväsendet, den kommunala räddningstjänsten samt hälso- och sjukvården skulle klargöras (dir. 1997:92). En särskild utredare skulle därför tillkallas med uppgift att utreda och lämna förslag på teknisk lösning, samverkansformer samt en lös- ning av ägarfrågorna. Utredaren skulle också föreslå lämplig huvudman för radiosystemet samt lämna förslag på finansieringsformer. Slutligen skulle utredaren lämna förslag på eventuella andra organisationer som skulle ingå i användar- och ägarkretsen.

Utredningen om ett gemensamt radiosystem avlämnade i december 1998 sitt betänkande Ett tryggare Sverige – ett gemensamt system för mobil kom- munikation (1998:143). I betänkandet konstaterade utredningen att det vid denna tid fanns, både inom den offentliga och den privata sektorn, ett stort antal enskilda radionät (s. 9 f.). Alla de myndigheter och organisationer som utredningen hade fört diskussioner med hade problem med sina dåvarande radiosystem. Systemen behövde bytas ut inom en snar framtid. Detta behövde enligt utredningen ske på ett samordnat sätt. När det gällde valet av teknik var utredningens slutsats att TETRA (Terrestrial trunked radio) uppfyllde upp- ställda krav för radiokommunikation för de samhällsviktiga verksamheterna, medan GSM inte gjorde det. TETRA borde enligt utredningen sålunda utgöra basen för radiokommunikationen för de användare som utredningen studerar.

Vidare såg utredningen det som nödvändigt att en nyanskaffning av ett sy- stem för mobil kommunikation för de samhällsviktiga verksamheterna skedde på ett samordnat sätt. Utredningen framhöll att om det av någon anledning inte skulle bli en gemensam lösning (eller om en sådan skulle dra ut på tiden) fanns det ändå flera användare som när nog omgående måste byta system. Detta gällde bl.a. polisen. Därutöver pekade utredningen på att konsekvenser av en utveckling där olika användare var för sig bygger upp egna system skulle vara att den rådande splittrade situationen skulle kvarstå. En sådan utveckling gick enligt utredningen inte att förena med existerande politik för medborgarnas trygghet. Utredningen föreslog därför att regeringen i samver- kan med Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och berörda stat-

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

liga myndigheter omgående skulle tillsätta en upphandlingsorganisation. Organisationen skulle enligt utredningen genomföra en samordnad upphand- ling för att lösa de samhällsviktiga verksamheternas behov av mobil kommu- nikation. Till organisationen borde även samhällsviktiga privata företag och organisationer bjudas in.

Utredningen konstaterade vidare att kostnadsberäkningarna var relativt osäkra, men man uppskattade att den årliga kostnaden för ett landstäckande TETRA-nät skulle komma att vara 500–700 miljoner kronor. Med ett rimligt antagande på 100 000 deltagare i nätet blev den genomsnittliga månadskost- naden 400–600 kr per ansluten terminal.

Betänkandet remitterades i januari 1999. Flertalet remissyttranden hade in- kommit till Näringsdepartementet i april 1999.

Interpellationer under våren 2000

Statsrådet Mona Sahlin svarade den 8 februari 2000 på en interpellation (prot. 1999/2000:62) huruvida hon avsåg att vidta några åtgärder för att avhjälpa bristerna i polisens kommunikationsnät samt när regeringen avsåg att komma med förslag till riksdagen om betänkandet Ett tryggare Sverige (SOU 1998:143). Mona Sahlin anförde bl.a. att regeringen nu hade remissbehandlat sistnämnda betänkande och att remissvaren pekade på att många myndigheter hade behov av att samarbeta kring ett nytt gemensamt kommunikationssy- stem. Enligt statsrådet välkomnade regeringen denna strävan och hade redan sett till att ett frekvensutrymme avsatts till detta ändamål. Ärendet bereddes för övrigt fortfarande inom Regeringskansliet.

Därefter svarade statsrådet Mona Sahlin på en interpellation den 15 maj 2000 (prot. 1999/2000:109) om varför inte regeringen följde det förslag om ett nytt radiokommunikationssystem som presenterades i betänkandet Ett tryggare Sverige (SOU 1998:143). Vidare ställdes frågan om vad det var som gjort att TETRA-frågan verkade ha fastnat mellan olika departement och om regering- en snarast skulle komma att fatta beslut om att TETRA skulle byggas. Mona Sahlin meddelade att regeringen inom kort skulle besluta om direktiv till ett upphandlingsuppdrag avseende ett gemensamt TETRA-system.

Regeringens uppdrag till Statskontoret den 17 augusti 2000

Regeringen beslutade den 17 augusti 2000 att uppdra åt Statskontoret

–att identifiera användare intresserade av att delta i ett gemensamt och landstäckande radiokommunikationssystem,

–att färdigställa en kravspecifikation för radiokommunikationssystemet,

–att utreda upphandlings- och investeringskostnader samt framtida drift- och förvaltningskostnader för radiokommunikationssystemet,

–att utarbeta förslag till kostnadsfördelning mellan användarna,

–att utarbeta ett förfrågningsunderlag och förslag till ramavtal avseende radiokommunikationssystemet samt

–att genomföra upphandlingen.

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Uppdraget skulle vara slutfört senast den 1 februari 2002.

Statskontorets delrapport till regeringen den 2 april 2001

Statskontoret överlämnade den 2 april 2001 en delrapport till regeringen där det bl.a. konstaterades att det inte fanns någon möjlighet att fullfölja uppdra- get med nuvarande direktiv och förutsättningar. Statskontoret ansåg att vissa ytterligare ställningstaganden/bemyndiganden krävdes för att uppdraget skulle kunna drivas vidare. För att gällande tidsplan skulle kunna följas be- hövde dessa ställningstaganden/bemyndiganden enligt Statskontoret lämnas före den 31 maj 2001.

Riksdagens beslut den 16 maj 2001

I betänkandet 2000/01:FöU8 Samhällets räddningstjänst behandlade för- svarsutskottet bl.a. en del av regeringens skrivelse 2000/01:52 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred som handlade om kommunal räddningstjänst samt motioner. När det gällde frågan om gemensamt system för radiokommunikation erinrade försvarsutskottet om att det behandlat denna fråga i april 2000 (bet. 1999/2000:FöU5 s. 12 och 13). Utskottet redogjorde då för Utredningen om ett gemensamt radiosystem (SOU 1998:143). Vidare anförde utskottet att det av regeringens nu aktuella skrivelse framgick att av stor betydelse för samarbetet vid särskilda händelser är möjligheterna till ett bra radiosamband mellan inblandade myndigheter. Regeringen hade därför gett Statskontoret i uppdrag att upphandla ett gemensamt radiokommunikat- ionssystem för all samhällsviktig verksamhet, baserat på s.k. TETRA- standard. Uppdraget skulle vara slutfört senast den 1 februari 2002.

Utskottet hade nu erfarit att Statskontoret den 6 april 2001 överlämnat en delrapport i detta ärende till regeringen. Därutöver påpekade utskottet att det i sin tidigare behandling av denna fråga bl.a. hade framhållit att det är av största vikt för medborgarnas trygghet att samhället har väl fungerande kom- munikationer för hantering av olyckor, katastrofer, brottsbekämpning, sam- hällsstörningar m.m. Därutöver hade utskottet uttryckt sin förståelse för att polis, räddningstjänst och sjukvård m.fl. måste ha goda kommunikationer såväl inom sin egen organisation som mellan de samverkande organisationer- na för att kunna fullgöra sina uppgifter på bästa sätt.

Vidare anförde utskottet att det var medvetet om att anskaffningen av ett gemensamt och landstäckande radiokommunikationssystem med högt ställda krav på integritet, tillförlitlighet och säkerhet kräver ett omsorgsfullt bered- ningsarbete. Utskottet såg därför positivt på att Statskontoret nu fått regering- ens uppdrag att genomföra upphandlingen av ett radiokommunikationssystem baserat på TETRA-standard. Utskottet kunde dock konstatera att det uppdrag som Statskontoret fått i den fortsatta beredningen av detta ärende inte kunde fullföljas. För detta krävdes nya direktiv från regeringen. Utskottet såg därför med stor oro på en utveckling där Statskontoret inte skulle kunna fullfölja upphandlingen till följd av det uppkomna läget. Som framgått var enligt ut- skottet tiden lämplig att införa ett gemensamt system för många användare.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Det skulle därför vara synnerligen olyckligt om regeringen inte snarast hittade en lösning som ledde till att Statskontoret kunde fullfölja sitt uppdrag inom de givna tidsramarna.

Utskottet ville i denna fråga också peka på regeringsuppdraget angående samutnyttjande av resurser på Gotland. Den styrgrupp, med representanter för Rikspolisstyrelsen, Gotlands militärdistrikt, Kustbevakningen, Tullverket, Sjöfartsverket, Gotlands kommun och Länsstyrelsen i Gotlands län, som lett detta arbete föreslog en försöksverksamhet på Gotland med bl.a. fortsatta försök med radiokommunikationssystemet enligt TETRA-standard.

Härefter föreslog utskottet att vad som nu anförts och med anledning av ett antal motioner borde riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Riksdagen beslutade i enlighet med vad försvarsutskottet föreslagit (rskr. 2000/01:209).

Statskontorets och Rikspolisstyrelsens skrivelse till regeringen den 15 juni 2001

I en skrivelse till regeringen den 15 juni 2001 konstaterade Statskontoret och Rikspolisstyrelsen att frågan om ett nytt radiokommunikationssystem för polisens del var viktig och brådskande. Det påpekades att den tekniska livs- längden för det system, S-80, som nyttjas i storstäderna i princip var slut. Därtill kom att polisen till följd av bl.a. domstolsbeslut inte kommer att kunna nyttja frekvenserna för S-80 efter den 31 december 2003. Om inte något besked från regeringen förelåg före den 1 september 2001 måste Rikspolissty- relsen påbörja en egen upphandling av ett radiokommunikationsnät för polis- väsendets räkning i storstäderna. Detta skulle enligt skrivelsen innebära att Statskontoret inte kunde fullfölja uppdraget att ta fram ett gemensamt radio- kommunikationssystem för public safety.

Statskontorets begäran den 21 september 2001 om att få avbryta uppdraget från regeringen

I en skrivelse till regeringen den 21 september 2001 konstaterade Statskon- toret att den i skrivelsen den 15 juni 2001 omtalade tidpunkten 1 september 2001 hade passerats. Vidare hade Statskontoret erfarit att Justitiedepartemen- tet hade gett polisen klartecken att påbörja arbetet med att utarbeta en egen kravspecifikation. Polisen hade uppgett att de därmed inte hade resurser att delta i Statskontorets arbete längre. Statskontoret kunde därför inte fullfölja uppdraget att ta fram ett gemensamt radiokommunikationssystem för public safety, utan hemställde om att få avbryta regeringens uppdrag.

Interpellationssvar från statsrådet Mona Sahlin den 23 oktober 2001

Statsrådet Mona Sahlin svarade den 23 oktober 2001 på två interpellationer om radiokommunikationssystemet TETRA. Mona Sahlin anförde bl.a. att det efter noggranna överväganden hade framkommit att det breda anslag rege- ringen utgick från i uppdraget till Statskontoret inte var möjligt att genomföra

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

i nuläget. Hon anförde att regeringen dock ansåg att inriktningen på arbetet fortsatt skall vara att söka få till stånd ett nationellt system. Systemet kommer att börja byggas i mindre skala med inriktningen att successivt bli ett land- stäckande system. Enligt Mona Sahlin hade Rikspolisstyrelsen i linje med detta tagit initiativ till att anskaffa ett system för att säkra sina behov av ett fungerande radiokommunikationssystem i storstäderna fr.o.m. år 2004. Detta kommer att ske på ett sätt som kan möjliggöra en framtida fortsatt utbyggnad och utveckling av systemet. Mona Sahlin anförde vidare att regeringen också kommer att utse en förhandlingsman som skall föra en dialog med tänkbara användare om hur och när dessa kan och vill ansluta sig till ett nationellt TETRA-system. Detta innebar enligt Mona Sahlin att uppdraget till Statskon- toret kommer att få en annan karaktär. Det skall bistå förhandlingsmannen i dennes arbete. Statskontoret skall dessutom belysa och analysera processen för vidareutveckling av ett nationellt system samt utreda frågan om organisa- torisk form för förvaltning av systemet i ett färdigt skick.

Regeringens beslut den 8 november 2001

Regeringen beslutade den 8 november 2001 att bemyndiga statsrådet Mona Sahlin att tillsätta en förhandlingsman med följande uppdrag. Förhandlings- mannen skulle föra en dialog med tänkbara användare av ett nationellt radio- kommunikationssystem baserat på TETRA-standard eller annat likvärdigt system om hur, när och till vilken kostnad dessa användare kan och vill an- sluta sig till systemet. Baserat på detta skulle förhandlingsmannen redogöra för intresset för systemet hos dessa tänkbara användare och lämna förslag på möjlig utbyggnadsordning och takt för införande av systemet. Förhandlings- mannen skulle presentera en eller flera tänkbara modeller för finansiering utifrån intresserade användares vilja att bruka systemet och finansiera den föreslagna utbyggnaden. Användarens önskemål i fråga om upphandlings- och förvaltningsorganisation för systemet skulle även redovisas.

I beslutet angavs vidare att Rikspolisstyrelsen och förhandlingsmannen skall hålla varandra informerade om engagemanget hos andra systemanvän- dare. Därutöver skulle Statskontoret delge förhandlingsmannen erfarenheter- na från sitt uppdrag och utifrån förhandlingsmannens behov i övrigt bistå i arbetet.

Förhandlingsmannen skulle redovisa uppdraget till regeringen senast den 1 april 2002.

Som skäl för sitt beslut gjorde regeringen bedömningen att det i nuläget saknas förutsättningar att finansiera ett fullt utbyggt gemensamt och land- stäckande radiokommunikationssystem baserat på TETRA-standard eller annat likvärdigt system. Regeringen ansåg därför att utbyggnaden av ett så- dant system bör påbörjas i begränsad skala och ske stegvis. Härvid påpekade regeringen att Rikspolisstyrelsen har tagit initiativ i den riktningen för att säkra myndighetens behov av ett fungerande radiokommunikationssystem i storstadslänen fr.o.m. 2004. Rikspolisstyrelsen har enligt regeringen också för avsikt att försöka engagera andra systemanvändare.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Vidare anförde regeringen att det finns ett behov av att skapa en tydligare bild av hur och när tänkbara användare av ett nationellt system är intresserade av att ansluta sig till det. För att få bästa möjliga underlag var det enligt rege- ringen nödvändigt att kartlägga användarnas intresse att bruka systemet och finansiera utbyggnaden och att tydliggöra tänkta användares önskemål i fråga om organisatoriska frågor. Regeringen ansåg att det därför är lämpligt att en förhandlingsman får i uppdrag att föra en dialog om dessa frågor med tänk- bara framtida systemanvändare.

Regeringen beslutade samma dag att avbryta Statskontorets uppdrag från den 17 augusti 2000 i fråga om ett nationellt radiokommunikationssystem baserat på TETRA-standard.

Riksdagens beslut den 6 december 2001

Vid sin behandling av regeringens förslag till totalförsvarsbudget för år 2002 (prop. 2001/02:1) anförde försvarsutskottet i betänkandet 2001/02:FöU1 följande angående frågan om ett gemensamt system för radiokommunikation. Utskottet konstaterade att det aktuella läget i ärendet nu var att regeringen den 8 november 2001 bemyndigade statsrådet Mona Sahlin att tillsätta en för- handlingsman med uppdrag att bl.a. föra en dialog med tänkbara användare av ett nationellt radiokommunikationssystem baserat på TETRA-standard eller annat likvärdigt system om hur, när och till vilken kostnad dessa använ- dare kan och vill ansluta sig till systemet. Utskottet konstaterade att uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1 april 2002.

Försvarsutskottet anförde vidare att justitieutskottet, som beretts tillfälle att yttra sig i ärendet, redovisat sitt ställningstagande i yttrandet (2001/02:JuU2y) Polisens radiokommunikationssystem. Med anledning av vad som nu fram- kommit i ärendet och justitieutskottets yttrande gjorde försvarsutskottet föl- jande ställningstagande.

Inledningsvis ville utskottet framhålla att, som också erfarenheterna nylig- en hade visat, det är av största vikt för medborgarnas trygghet att samhället har väl fungerande kommunikationer vid hantering av olyckor, katastrofer, brottsbekämpning, samhällsstörningar m.m. Utskottet erinrade om att det också hade uttryckt sin förståelse för att polis, räddningstjänst och sjukvård m.fl. måste ha goda kommunikationer såväl inom sin egen organisation som mellan de samverkande organisationerna för att kunna fullgöra sina uppgifter på bästa sätt. Vidare erinrade utskottet om tillkännagivandet till regeringen från våren 2001, varvid utskottet bl.a. såg med stor oro på en utveckling där Statskontoret inte skulle kunna fullfölja upphandlingen till följd av det upp- komna läget eftersom tiden var lämplig att införa ett gemensamt system för många användare. Utskottet ansåg då att det skulle vara synnerligen olyckligt om regeringen inte snarast hittade en lösning som gjorde att Statskontoret kunde fullfölja sitt uppdrag inom de givna tidsramarna.

Utskottet anförde vidare att det är väl medvetet om att anskaffningen av ett gemensamt och landstäckande radiokommunikationssystem med högt ställda krav på tillförlitlighet, funktionalitet och säkerhet kräver ett omsorgsfullt

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

beredningsarbete i såväl organisatoriska som i finansiella frågor. När det gäller val av system har utskottet erfarit att ett radiokommunikationssystem baserat på TETRA-standard uppfyller uppställda krav i enlighet med vad utskottet nyss anfört.

Därutöver anförde utskottet att det av justitieutskottets yttrande framgår att med hänsyn till tidsfaktorn och den besvärliga situation som polisen befinner sig i, nämligen att kommunikationsfrågan för storstadslänen måste vara löst före utgången av år 2003, kan polisen inte avvakta det nu pågående bered- ningsarbetet. Utskottet anförde att det därför kan ha förståelse för vad justiti- eutskottet framhåller om att polisen måste ges möjlighet att på egen hand utveckla ett nytt radiokommunikationssystem i storstadslänen.

Utskottet ansåg dock att detta system skall byggas på ett sådant sätt och med så hög kvalitet att förutsättningarna finns att det på sikt kan utvecklas till ett landstäckande gemensamt system för andra samhällsviktiga verksamheter, såsom kommunal och statlig räddningstjänst, kustbevakning, tull, hälso- och sjukvård, Försvarsmaktens verksamhet, SOS alarmering m.fl.

Utskottet föreslog härefter att vad som nu anförts och med anledning av vissa motioner borde riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Utskottet förutsatte likväl att det uppdrag som den nyligen tillsatte förhand- lingsmannen fått leder fram till en sådan lösning att möjligheter öppnas för att börja sjösätta ett av många länge efterfrågat nationellt radiokommunikations- system.

Riksdagen beslutade i enlighet med vad försvarsutskottet föreslagit (rskr. 2001/02:88–90).

Rapport från regeringens förhandlare den 27 mars 2002

Regeringens förhandlare avlämnade den 27 mars 2002 sin rapport till rege- ringen. Förhandlaren föreslår att regeringen tillsammans med kommun- och landstingsförbunden gör ett uttalande om önskvärdheten av ett basnät för trygghet och säkerhet med TETRA eller likvärdig standard. Vidare föreslår hon att regeringen uppdrar åt Rikspolisstyrelsen (RPS) att förbereda upphand- ling i Skåne för ett rikstäckande, allmänt basnät. RPS åläggs att samverka med andra intresserade användare inför utformandet av upphandlingsunderla- get. Hon föreslår också att regeringen i vår beslutar om en kommitté som skall överta polisens ansvar för basnätet. Uppdrag att starta uppbyggnaden av kommittén bör enligt förhandlaren läggas ut i vår. Den bör vara i funktion i början av hösten. Förhandlaren föreslår därutöver att regeringen beslutar om direktfinansiering via budgeten eller lånefinansiering av basnätet. Polisen måste redan för år 2003 få den första etappen direktfinansierad eller få en utökad låneram och bemyndigande för denna. Regeringen bör vidare ge di- rektiv till sina myndigheter att vid byte av trygghetssystem gå över till detta gemensamma nät. Förhandlaren föreslår också att regeringen beslutar att bidrag till säkerhetssystem i kommuner och landsting fortsättningsvis skall gälla anslutning till det nya nätet.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Försvarsutskottets betänkande 2001/02:FöU10

Försvarsutskottet har i betänkandet 2001/02:FöU10 Samhällets säkerhet och beredskap, som justerades den 14 maj 2002, ånyo behandlat frågan om ett gemensamt radiokommunikationssystem. Utskottet konstaterar därvid att den av regeringen utsedda förhandlingsmannen i konkreta punkter föreslagit ett tillvägagångssätt i den fortsatta hanteringen av frågan om anskaffning av ett nationellt radiokommunikationssystem. Utskottet utgår från att regeringen nu aktivt arbetar vidare med frågan utifrån förhandlingsmannens förslag. Vidare har utskottet viss förståelse för att regeringen bedömer att det i nuläget saknas förutsättningar för finansiering av ett fullt utbyggt gemensamt och landstäck- ande radiokommunikationssystem baserat på TETRA-standard eller likvär- digt. Utskottet förutsätter att inriktningen fortsatt skall vara att få till stånd ett landstäckande gemensamt system för radiokommunikation. Försvarsutskottet föreslår enhälligt att riksdagen ger regeringen till känna vad utskottet nu anfört.

Riksdagen skall fatta beslut med anledning av utskottets betänkande den

23 maj 2002.

Utfrågning med Ulf Petterson

Utskottet har den 12 april 2002 hållit en utfrågning med forskaren Ulf Petters- son, som bl.a. haft ett uppdrag åt Statskontoret rörande frågan om ett gemen- samt radiokommunikationssystem.

Vid utfrågningen uppgav Ulf Pettersson att han hade följt processen med ett gemensamt radiokommunikationssystem på nära håll sedan 1994. Han arbetade på Försvarets forskningsanstalt (FOA) och hade uppdrag för Rädd- ningsverket vad gällde tekniska ledningssystem. Genom det blev han inblan- dad i det informella samarbetet Komrads mellan Rikspolisstyrelsen (RPS), Socialstyrelsen, Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) och Räddningsver- ket. De skulle försöka enas om ett gemensamt radiosystem. Komrads hade bildats efter ett uttalande från trafikutskottet om att myndigheterna själva borde kunna åstadkomma ett samarbete. Efter två års arbete och fem rapporter insåg Komrads att de inte skulle komma längre utan ett regeringsuppdrag, varför man begärde ett sådant. Regeringen tyckte att det var för tidigt att ta ställning och gav frågan tillbaka till RPS, som skulle ta fram en kravspecifi- kation. 1996 lämnade RPS en mycket allmänt hållen rapport till Kommuni- kationsdepartementet, varefter regeringen tillsatte en egen utredning. Den började arbeta i oktober 1997, med Ulf Pettersson som sekreterare.

Enligt Ulf Pettersson hade diskussionen dittills varit ganska tekniskt inrik- tad, vilket man inom utredningen ansåg vara en sekundär fråga. Det viktiga var i stället att utgå från behoven och se vad samhällets räddningstjänst, po- lisverksamhet och hälso- och sjukvård ställde för krav på kommunikation. Utredningen föreslog att det skulle göras en tjänsteupphandling. Tanken var framför allt att en privat aktör skulle ta investeringen, den ekonomiska risken, men också välja den tekniska lösningen.

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Betänkandet lämnades i december 1998. Utredningen tryckte hårt på att det var väldigt bråttom men såvitt man kunde se utifrån hände ingenting inom Regeringskansliet. Enligt Ulf Pettersson kunde detta ha många orsaker. En av de viktigaste var att det skedde en stor departementsombildning just då. Det nya Näringsdepartementet bildades, och alla personer bytte uppgifter. En annan fråga som han själv tror har påverkat den långsamma handläggningen är ett oklart ansvarsförhållande, som beror på att det är många departement inblandade. Ulf Pettersson nämnde vidare att processen drevs på myndighets- nivå av myndigheter som egentligen inte kunde styra över användarna, som framför allt finns på kommunal nivå och landstingsnivå.

Ulf Pettersson uppgav vidare att när utredningen föreslog att det skulle bil- das en upphandlingsorganisation som skulle företräda användarna och ha starkt stöd hos användarna, tänkte de närmast på intresseorganisationer för kommuner och landsting samt RPS.

Uppdraget som gavs till Statskontoret innehöll enligt Ulf Pettersson inga direktiv om hur upphandlingen skulle göras. Det som man hade pekat på i betänkandet och i remissvaren besvarades inte i uppdraget. Det stod inte vilken typ av upphandling som skulle genomföras, och det stod inte för vilka pengar eller för vilka användare det skulle göras. Efter förstudiefasen lämna- des i april 2001 en rapport till Näringsdepartementet där Statskontoret sa att de måste få besked på tre punkter om upphandlingen skulle vara möjlig att genomföra. För att den ursprungliga tidsplanen skulle hålla behövde de be- sked före sommaren 2001. För att man över huvud taget skulle kunna tillgo- dose polisens krav var de tvungna att ha besked till september 2001. Det kom dock inga besked alls från Regeringskansliet. De såg därför ingen annan utväg än att bli befriade från uppdraget.

Därutöver uppgav Ulf Pettersson att de under utredningen hade svårt att få substantiella besked från departementet. De hade en handläggare på Närings- departementet som kontaktperson, som de träffade ganska frekvent. I enstaka fall träffade de ett departementsråd samt någon gång på slutet en statssekrete- rare. Inom Statskontoret arbetade de i en projektgrupp som varierade i storlek, men de var 4–5 personer totalt, varav 3–4 arbetade heltid. Ulf Pettersson tror att budgeten låg på totalt 6–7 miljoner kronor.

Enligt Ulf Pettersson lämnades kostnadsberäkningar till regeringen i april 2001 samtidigt med kraven på besked. Beräkningarna avsåg tre olika nivåer beroende på hur avancerat nätet var, och kostnaderna låg mellan 2 och 6 miljarder kronor för infrastrukturen.

Vidare uppgav Ulf Pettersson att polisens behov av att byta system inte bara hänger ihop med att de blir av med frekvenserna, utan det beror också på att de i dag har usla system. Det märktes framför allt vid EU-mötet i Göte- borg. Polisen hade inför detta inte kunnat komplettera sitt system för att öka kapaciteten, eftersom radioapparaterna inte finns att köpa längre. Det är en död teknik, så systemen kan inte förstärkas. Detsamma gäller räddningstjänst och sjukvård. Enligt Ulf Pettersson kan det bli en ännu värre situation om bara några byter system. I dag har alla analoga system och kan prata med

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

varandra. Det går dock inte att prata mellan ett digitalt system och ett analogt, utan man får ta med sig också de gamla analoga apparaterna om man skall prata med t.ex. en grannkommun som inte gått över till TETRA.

På fråga om vilket mandat som regeringen skulle kunna ha över kommu- ner, landsting osv. för att pressa in dem i ett system svarar Ulf Pettersson att i stort sett alla användare är angelägna om att få vara med och att systemet blir till. Däremot har det varit väldigt svårt att få användarna att göra några eko- nomiska utfästelser.

När det gäller orsakerna till att frågan har gått så snett uppgav Ulf Petters- son att det nog är en mängd samverkande faktorer. Han har svårt att se vilken som skulle vara viktigast. Om det fanns en vilja från regeringen är det enligt honom klart att man skulle kunna få fram pengarna och ge direktiv till sina myndigheter att uppmuntra kommuner och landsting. Nu verkar den viljan inte finnas hos regeringen. Anledningen till att det till slut blev ett uppdrag var väl att statsråden blev pressade av riksdagen. Regeringens tveksamhet beror nog mycket på bristande förståelse av problematiken. Det är en besvär- lig fråga, eftersom den förutsätter att man har lite kunskap om det tekniska.

Enligt Ulf Pettersson föreslog aldrig utredningen att investeringen skulle tas ur statskassan, utan grundtanken var att en privat aktör skalle göra investe- ringen och sedan räkna hem den huvudsakligen på användaravgifter. Det räkneexempel som gjordes i utredningen visade att det skulle bli fråga om förhållandevis rimliga användaravgifter, mellan 300 och 600 kr per användare och månad.

Ulf Pettersson uppgav vidare att utredningen hela tiden förde finansier- ingsdiskussioner och det ganska intensivt under förra sommaren inför budget- arbetet. Mona Sahlin hade ju lovat att återkomma till riksdagen i samband med budgeten. Det var också en hel del diskussioner om olika finansierings- möjligheter, och utredningen presenterade rapporter redan på våren. Utred- ningen sa att vad de behövde för en upphandling var åtminstone statliga ga- rantier eller villkorslån. Det krävdes aldrig några direkta investeringar från staten.

På fråga om Statskontorets uppdrag handlade om TETRA-systemet eller motsvarande och att Ericssons lobbyverksamhet alltså inte hade lett till någon tveksamhet, svarade Ulf Pettersson att det var sant. Möjligen kunde lobby- verksamheten ha fördröjt hanteringen av uppdraget och bidragit till regering- ens tveksamhet.

Promemoria från Näringsdepartementet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som svar har avlämnats en promemoria upprättad inom Näringsdepar- tementet den 8 maj 2002. I promemorian anförs att det grundläggande pro- blemet i fråga om det gemensamma radiokommunikationssystemet är att TETRA-standarden innebär en mycket ambitiös men också kostnadskrävande kommunikationslösning. De viktigaste användarna finns enligt promemorian hos stat, kommun och landsting. Det är främst polisen som närmast i tiden har

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

ett behov av att förnya delar av sin radiokommunikation. För att inte polisens investering skall bli för kostnadskrävande krävs en delning av kostnaderna mellan användarna av den gemensamma delen av investeringarna. I prome- morian anförs att det finns förhoppningar att även privata användare skall delta i projektet. Den konkreta viljan och förmågan hos de tänkta användarna har enligt promemorian varit svår att bedöma, bl.a. eftersom kostnaderna för den enskilda myndigheten, kommunen eller landstinget är beroende av hur stor del av investeringen som betraktas som gemensam och hur denna del skall finansieras. Vidare anförs i promemorian att det har varit svårt att få en tydlig bild av hur mycket dagens kommunikationssystem kostar användarna. Användarna har därför svårt att bedöma hur mycket de är beredda att betala för en ny lösning. De som finansierar ett system av detta slag skulle enligt promemorian därför stå en stor risk. I promemorian anförs sammanfattnings- vis att ärendet är ovanligt komplicerat, och varje moment i beredningen tar därför längre tid än i ett rutinärende.

Som svar på utskottets fråga om vad som var skälet till den långa hand- läggningstiden för att färdigställa remissammanställningen över betänkandet Ett tryggare Sverige (SOU 1998:143) anförs i promemorian att betänkandet kom in till Kommunikationsdepartementet den 15 december 1998 och över- flyttades till Näringsdepartementet den 1 januari 1999 i och med den sam- manslagning av departement som då skedde. Betänkandet skickades ut på remiss den 11 januari 1999 med tre månaders remisstid. Det kom in 62 svar och övriga yttranden, varav de sista den 28 juni 1999. Sammanställningen var klar den 12 april 2000. I promemorian framhålls att arbetet med sammanställ- ningen kunde påbörjas först efter sommaruppehållet 1999. Den dittillsvarande handläggaren beviljades tjänstledighet, varvid ärendet fick föras över på en annan handläggare. Denne fick läsa in betänkandet och sätta sig in i frågan, bl.a. genom att hålla möten med utredaren och tänkbara användare. I prome- morian påpekas att betänkandet avsåg tekniskt och även i övrigt komplicerade frågor och att remissvaren var omfattande och detaljerade. Remissutfallet var också ”spretigt”. Enligt promemorian gjorde dessa omständigheter samman- taget att arbetet med remissammanställningen inte kunde avslutas förrän den 12 april 2000.

När det gäller utskottets fråga om skälet till den långa handläggningstiden med anledning av Statskontorets begäran om ytterligare besked rörande sitt regeringsuppdrag anförs i promemorian att Statskontoret den 6 april 2001 överlämnade två delrapporter till regeringen. Dessa benämndes Upphandling av ett radiokommunikationssystem baserat på TETRA standard – Omfattning, inriktning och finansiering samt Upphandling av ett radiokommunikationssy- stem baserat på TETRA standard – Radionätets drifts- och investeringskost- nader. Den förstnämnda innehöll en begäran om vissa ställningstaganden senast den 31 maj 2001. Det rörde främst finansieringsfrågor men också vissa juridiska och organisatoriska problem. I promemorian framhålls att båda delrapporterna föranledde ytterligare frågor och behov av kompletteringar från Statskontoret. Regeringskansliet hade därför regelbunden kontakt med

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Statskontoret efter att rapporterna avlämnats och begärde in de beräkningar och förtydliganden som behövdes för bl.a. beredningsarbetet. Enligt prome- morian var beredningsarbetet omfattande, eftersom det involverade flera departement som hade att bedöma rapporternas frågeställningar. Departemen- ten behövde i sin tur samråda med respektive berörda myndigheter och tänk- bara användare.

I promemorian påpekas vidare att Post- och telestyrelsen den 27 september 2001 fick regeringens uppdrag att utreda hur kraven i telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om viss radiokommunikation på ett allmänt inbjud- ningsförfarande vid viss frekvenstilldelning förhåller sig till möjligheten att genomföra en upphandling av radiokommunikationssystem enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.

Vidare redovisas i promemorian regeringens bedömning i beslut den 8 no- vember 2001 att det då saknades förutsättningar att finansiera ett fullt utbyggt gemensamt och landstäckande radiokommunikationssystem baserat på TETRA-standard eller annat likvärdigt system. Regeringen ansåg därför att utbyggnaden av ett sådant system borde påbörjas i begränsad skala och ske stegvis.

Enligt promemorian var den tid inom vilken Statskontoret önskade få be- sked om ställningstaganden alldeles för kort med hänsyn till främst ärendets komplicerade natur. I promemorian framhålls att Statskontoret emellertid genom de löpande kontakterna mellan Regeringskansliet och myndigheten hölls underrättat om arbetets fortgång i departementet.

Då det gäller svar på utskottets fråga om vilka åtgärder som vidtagits med anledning av riksdagens tillkännagivanden den 16 maj och den 6 december 2001 hänvisas i promemorian till redogörelsen för ärendets behandling enligt ovan. Vidare påpekas att utredningsuppdraget till Post- och telestyrelsen har redovisats till Regeringskansliet den 31 januari 2002. Utredningen är utsänd på remiss till den 21 maj 2002. Förhandlingsmannens uppdrag, som redovisa- des den 27 december 2002, bereds vidare inom Regeringskansliet.

På fråga om vilket statsråd/departement som haft samordningsansvar för ärendet anförs i promemorian att under tiden 1994 till den 7 oktober 1998 hade kommunikationsminister Ines Uusmann detta ansvar och därefter stats- rådet Mona Sahlin.

Utskottets ställningstagande

Granskningen har utvisat att det sedan länge har varit känt att många myndig- heter och organisationer som arbetar med det som benämns public safety är i behov av ett nytt radiosystem för att kunna kommunicera internt och sinse- mellan. Riksdagen har följt frågan i flera sammanhang, bl.a. i samband med interpellationsdebatter och genom flera tillkännagivanden till regeringen. Riksdagen har därvid, såsom ett enhälligt försvarsutskott föreslagit, uttalat att det är av största vikt för medborgarnas trygghet att samhället har väl funge- rande kommunikationer för hantering av olyckor, katastrofer, brottsbekämp- ning, samhällsstörningar m.m. Vidare uttalade riksdagen i december 2001

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

förståelse för att polisen på egen hand utvecklar ett nytt radiokommunikat- ionssystem i storstadslänen, eftersom kommunikationsfrågan måste vara löst före utgången av 2003 och det pågående beredningsarbetet i Regerings- kansliet inte kunde avvaktas. Utskottet framhöll dock att detta system skall byggas på ett sådant sätt och med så hög kvalitet att det finns förutsättningar att på sikt utveckla detta till ett landstäckande system. Som redovisats ovan har försvarsutskottet ånyo den 14 maj 2002 föreslagit ett tillkännagivande till regeringen rörande frågan om ett gemensamt radiokommunikationssystem. Utskottet har därvid ställt sig bakom regeringens förhandlingsmans förslag, som presenterades i en rapport den 27 mars i år. Som redovisats ovan innebär detta förslag bl.a. att regeringen tillsammans med kommun- och landstings- förbunden gör ett uttalande om önskvärdheten av ett basnät med TETRA eller likvärdig standard. Regeringen bör också uppdra åt Rikspolisstyrelsen att förebereda upphandling för Skåne för ett rikstäckande, allmänt basnät. För- slaget innebär vidare bl.a. att regeringen via budgeten eller lånefinansiering bör besluta om direktfinansiering av basnätet. Bidrag till säkerhetssystem i kommuner och landsting skall enligt förslaget fortsättningsvis gälla anslut- ning till det nya nätet.

Ärendet om ett gemensamt radiokommunikationssystem har beretts under lång tid i Regeringskansliet. Utskottet konstaterar att det inte har varit aktuellt i förevarande fråga att i föreskriftsform ålägga berörda organ att medverka till att ett gemensamt radiokommunikationssystem kommer till stånd. I stället har en utgångspunkt för regering och riksdag hela tiden varit att frågan skall lösas i samverkan med tänkbara användare av ett sådant system. I sitt svar till ut- skottet har Regeringskansliet genom ansvarigt departement påpekat att ett gemensamt radiokommunikationssystem baserat på TETRA-standard innebär en mycket ambitiös men också kostnadskrävande kommunikationslösning. Sammanfattningsvis framhålls att ärendet är ovanligt komplicerat och att varje moment i beredningen därför tar längre tid än i ett rutinärende. Utskottet finner inte anledning att ifrågasätta detta.

Emellertid utvisar granskningen enligt utskottets mening att den allt för långa beredningsprocessen också har sin orsak i att erforderliga direktiv och ställningstaganden från regeringens sida har saknats, såväl när det gäller initiativ i finansieringsfrågan som när det gäller andra åtgärder för att få med berörda parter i förberedelserna av ett nationellt radiokommunikationssystem. Detta torde bl.a. ha sin orsak i att regeringen inte i ett tillräckligt tidigt skede har tagit ett samordningsansvar för frågan. Under granskningen har vidare framkommit att om den långa beredningsprocessen hade medfört att förbere- delser för lokala lösningar hade inletts hade detta inneburit än större svårig- heter att förverkliga det nationella basnätet. Förhandlingsmannens förslag har dock en sådan inriktning att detta inte förefaller behöva ske. Utskottet kan konstatera att regeringens hantering av ärendet om ett gemensamt radiokom- munikationssystem, trots flera uttalanden från riksdagen om behovet av ett sådant system, har medfört att en mycket viktig samhällsfråga ännu inte har fått sin lösning. Emellertid konstaterar utskottet att det nu finns konkreta

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

1.5.Statsrådet Britta Lejons handläggning av frågan om kommundelning avseende stadsdelen Torslanda

Anmälan

I en anmälan, bilaga A1.5.1, har begärts att utskottet granskar statsrådet Britta Lejons handläggning av frågan om en delning av Göteborgs kommun avse- ende stadsdelen Torslanda. I anmälan anförs att riksdagen gav regeringen ett tillkännagivande som innebar att regeringen skulle kunna ompröva frågan om att dela kommunen utan att någon ansökan lämnats in, men att regeringen inte prövade frågan på nytt. I anmälan anförs att utskottet bör granska statsrådets beredning av riksdagens beslut.

Bakgrund

Frågan om att bilda Torslanda kommun väcktes genom en ansökan till Kam- markollegiet 1997. Svenska Kommunförbundet fick i uppdrag av Kammar- kollegiet att utreda frågan. Enligt utredningen skulle en delning medföra att såväl Göteborg som Torslanda skulle vara bärkraftiga kommuner både eko- nomiskt och befolkningsmässigt.

I samband med valet 1998 genomfördes en folkomröstning i frågan i hela Göteborgs kommun. Vid denna röstade 64,6 % av de röstande i Torslanda för en delning. I hela Göteborgs kommun var motsvarande siffra 17,5 %.

Under 1999 remitterade Kammarkollegiet ärendet till Länsstyrelsen i Västra Götaland, som i sin tur inhämtade yttrande från Göteborgs kommun. Kommunfullmäktige i Göteborg avstyrkte en delning. Länsstyrelsen följde kommunfullmäktiges beslut och uttalade att det inte fanns några bärande skäl för en delning. Kammarkollegiet avslog en delning med motiveringen att då kommunfullmäktige sagt nej till en delning krävs det synnerliga skäl för att en delning skall komma till stånd. I fallet Torslanda är skälen för delningen inte så starka att synnerliga skäl för en delning föreligger.

Kammarkollegiets beslut överklagades till regeringen, som i mars 2000 avslog överklagandet med motiveringen att regeringen delar Kammarkollegi- ets bedömning.

I april 2001 beslutade riksdagen om ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen borde ompröva Torslandas möjlighet att bli en egen kommun.

I september 2001 gav regeringen Kommundemokratikommittén som till- äggsdirektiv att se över förutsättningarna för och förfarandet vid ändringar i landstings- och kommunindelningen samt lämna förslag på behövliga änd- ringar. Utredningen överlämnade sitt betänkande till regeringen den 26 april 2002.

I december 2001 prövade regeringen på nytt frågan om bildandet av Askims kommun mot bakgrund av en förnyad ansökan. (Frågan om Askim hade haft ett förlopp liknande frågan om Torslanda.) Frågan om bildandet av Torslanda kommun prövades inte på nytt vid detta tillfälle.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Gällande bestämmelser

Indelningslagen (1979:411) reglerar förutsättningarna för indelningsändring- ar. Där finns också bestämmelser om förfarandet, om ekonomisk reglering samt om ikraftträdande och beslutanderätt m.m. Enligt 1 kap. 1 § får rege- ringen besluta om ändring i rikets indelning i kommuner. För att en ändring i kommunindelningen skall genomföras gäller att den kan antas medföra bestå- ende fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Vid prövning av frågan om indelningsändring skall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändring meddelas endast om det finns syn- nerliga skäl. Särskilda hänsyn skall också tas till befolkningens önskemål och synpunkter.

Enligt 1 kap. 4 § indelningslagen får Kammarkollegiet avslå en ansökan om indelningsändring om kollegiet finner att ändringen inte bör ske. Ett så- dant beslut får överklagas till regeringen.

En fråga om ändring i den kommunala indelningen kan enligt 1 kap. 20 § väckas av en kommun eller medlem av en kommun som skulle beröras av ändringen. Regeringen, Kammarkollegiet och länsstyrelsen kan ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ.

Tidigare riksdagsbehandling

I april 2001 biföll riksdagen bostadsutskottets betänkande 2000/01:BoU11. I betänkandet föreslogs ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motion 2000/01:Bo304. I motionen anfördes följande förslag.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen bör ompröva Torslanda kommundels möjlighet att bilda egen kommun.

I betänkandet var Bostadsutskottets förslag till riksdagsbeslut följande.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet an- för. Tillkännagivandet görs med anledning av motion 2000/01:Bo304.

Under utskottets övervägande i betänkandet anförde bostadsutskottet följande.

De förutsättningar som indelningslagen ställer upp för att en kommun- delning skall kunna komma till stånd är nu föremål för översyn av Kom- mundemokratikommittén. Ett uttalat syfte med översynen är att på olika sätt underlätta kommundelningar från bl.a. demokratiska utgångspunkter. Det kan därför förutsättas att det lokala inflytandet vid kommundelningar i framtiden kommer att kraftigt stärkas. Med tanke på den mycket breda opinionen för en delning som finns i Torslanda kommundel framstår det enligt utskottets mening mot denna bakgrund som naturligt att redan nu ompröva frågan om att bilda Torslanda kommun. Indelningslagen ger också regeringen möjlighet att på eget initiativ ta upp frågan om att dela en kommun. Frågan kan därför prövas på nytt utan att en ny ansökan lämnas in.

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N	2 001/0 2:KU20
Vad utskottet nu med anledning av motion 2001/02:Bo304 (c) anfört
om bildande av Torslanda kommun bör riksdagen för regeringen tillkän-
nage som sin mening.
I juni 2001 biföll riksdagen bostadsutskottets betänkande 2000/01:BOU13. I
betänkande föreslogs att riksdagen skulle ge regeringen till känna att en ut-
redning skall göras med syfte att öka medborgarnas inflytande över sådana
förändringar i läns- och landstingsindelningen som gäller deras kommun.
Enligt utskottets mening tillgodosåg inte lagstiftningen rimliga krav på infly-
tande för den befolkning som närmast skulle beröras av ett beslut om ändrad
läns- och landstingstillhörighet.
I KU:s betänkande 2001/02:KU10 granskade utskottet regeringens hand-
läggning av ärenden enligt indelningslagen. Utskottet gick igenom de ca 40
indelningsärenden som regeringen har fattat beslut i sedan indelningslagens
ikraftträdande varav ett var frågan om bildandet av Torslanda kommun. Ut-
skottet ansåg inte att akternas innehåll gav anledning till någon vidare
granskning från formella utgångspunkter.

Interpellationsdebatt i riksdagen

I en interpellation fick statsrådet Britta Lejon frågan om vad hon avsåg att göra för att tillmötesgå Torslandabornas vilja att bilda en egen kommun och riksdagens uppmaning till omprövning av ärendet.

I sitt svar den 27 november 2001 sade statsrådet Britta Lejon att regeringen har tillmötesgått riksdagens formella begäran om en översyn av indelningsla- gen. Regeringen har gett Kommundemokratikommittén ett tilläggsdirektiv där kommittén skall se över förutsättningarna för och förfarandet vid ändringar i landstings- och kommundelningslagen. Bl.a. skall det vägas in vilken tyngd befolkningens inställning i en indelningsfråga bör ha. Vidare sade statsrådet att vid bedömningen av om ändringar i kommunindelningen skall göras eller inte är det flera omständigheter som regeringen har att ta hänsyn till. Befolk- ningens inställning är en viktig omständighet, men kan inte vara ensamt avgö- rande.

Statsrådet sade att tilläggsdirektiven kommer sig av att en utredning måste titta på den här frågan för att kraven på en god kvalitet i den svenska lagstift- ningen skall tillgodoses och att utredningen är nödvändig för att få fram ett bra beslutsunderlag om indelningslagstiftningen skall förändras i riktning enligt riksdagens tillkännagivande. Britta Lejon framhöll att lagstiftningen är utformad så att om den berörda kommunen motsätter sig en ändrad indelning så måste det föreligga synnerliga skäl för att en delning skall komma till stånd. Detta har varit anledningen till att såväl Kammarkollegiet som rege- ringen har avslagit Torslandas ansökning.

Vad det gäller regeringens möjlighet att själv ta initiativ i frågan hänvisade statsrådet till att regeringen under den här mandatperioden redan har fattat beslut rörande Torslanda och att regeringen inte har gjort någon annan be- dömning än Kammarkollegiet. Om regeringen skall komma till någon annan bedömning och ha någon anledning till att ta initiativ i ärendet, samtidigt som

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

det pågår en utredning, menade statsrådet att det måste föreligga någon ny information eller en ny omständighet som gör att regeringen kan komma till någon annan bedömning i sakfrågan.

Justitiedepartementets promemoria

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt vissa redogö- relser och kommentarer. Som svar har överlämnats en promemoria av den 21 februari 2002 från Justitiedepartementet, bilaga A1.5.2. Av promemorian framgår att regeringen genom tilläggsdirektiven till Kommundemokratiutred- ningen den 27 september 2001 anser sig ha tillgodosett riksdagens tillkänna- givande beträffande bildande av Torslanda och Ljungskile kommuner (bet. 2000/01:BoU11).

I promemorian anförs vidare att det i december 2001 inkom en begäran till regeringen om att ompröva frågan om kommundelning av Torslanda. Justitie- departementet uppfattade begäran som en förnyad ansökan och regeringen beslutade att lämna över ansökan till Kammarkollegiet. I januari 2002 åter- lämnade Kammarkollegiet ansökan jämte ett eget yttrande till regeringen. I yttrandet anförde kollegiet att det inte framkommit något nytt i sak sedan den förra bedömningen hade gjorts och att det därför saknades skäl för att ytterli- gare utreda ärendet. Regeringen avslog ansökan den 21 februari 2002 med samma motivering som Kammarkollegiet.

Vad gäller regeringens möjlighet att på eget initiativ ompröva frågan om Torslanda anför Justitiedepartementet att sedan regeringen fattade sitt beslut om avslag på ansökan i mars 2000 fanns det inte något ärende i departementet som utgjorde en framställning från en part om ny prövning förrän begäran i december 2001 inkom. Regeringen har inte heller tagit initiativ till att pröva frågan om Torslanda kommun på nytt då det inte har framkommit några nya omständigheter och det inte heller i övrigt funnits anledning till en ändrad bedömning. I promemorian framhålls att riksdagens tillkännagivande i sig inte är någon sådan ny omständighet som kan ge anledning till en ändrad bedömning av det aktuella indelningsärendet.

Tillkännagivanden

När det gäller regeringens åtgärder med anledning av tillkännagivanden un- derströk utskottet i betänkande 1994/95:KU30 att utgångspunkten måste vara att det önskemål som tillkännagivandet avser bör tillgodoses. Om det visar sig föreligga omständigheter som hindrar ett genomförande eller om regeringen gör en annan bedömning än riksdagen måste regeringen dock kunna underlåta att vidta de åtgärder tillkännagivandet avser. En förutsättning borde då enligt utskottet vara att regeringens bedömningar i detta avseende redovisas för riksdagen.

I såväl utskottets granskning 1997/98 (bet. 1997/98:KU10) och 1998/99 (bet. 1998/99:KU10) liksom i samband med behandlingen av regeringens skrivelse 2000/01:75 Redogörelse för behandlingen av riksdagens skrivelser

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

1.6.Handläggningen av frågan om Heby kommuns kommun- och landstingstillhörighet

Anmälan

I en anmälan, bilaga A1.6.1, har begärts att utskottet granskar statsrådet Britta Lejons och regeringens handläggning av frågan om Heby kommuns läns- och landstingstillhörighet. I anmälan anförs att statsrådet Lejon försvårat för den majoritet i riksdagen som eftersträvar en ny handläggningsordning av indel- ningsfrågor att komma till uttryck, så att ärendet om Heby påverkas. Detta genom att låta ärendet handläggas på ett, enligt anmälarna, oförsvarligt sätt med helt omotiverade tidsutdräkter i många moment.

Bakgrund

Heby kommun, som tillhör Västmanlands län, ansökte den 7 december 1998 hos regeringen om att kommunen skulle överföras till Uppsala län. Ansökan skedde efter en folkomröstning där 57,7 % röstade för ett byte av länstillhö- righet till Uppsala län, medan 39,9 % röstade för att kommunen även fortsätt- ningsvis skulle tillhöra Västmanlands län.

Ärendet överlämnades av regeringen till Kammarkollegiet för utredning den 21 december 1998. Som ett första steg i sin beredning tillfrågade Kam- markollegiet länsstyrelserna och landstingen i Västmanlands respektive Upp- sala län om kollegiet skulle utreda frågan om Hebys landstings- och länstill- hörighet. Såväl länsstyrelse som landsting i Uppsala län tillstyrkte en sådan utredning. Däremot avstyrkte länsstyrelsen och landstinget i Västmanlands län att en utredning skulle göras. Yttrandena från Västmanland var dock inte enhälliga.

I juni 1999 uppdrog Kammarkollegiet åt Svenska Kommunförbundet att utreda förutsättningarna för ett byte av landsting för Heby kommun. Kom- munförbundet redovisade resultatet i en rapport i november 1999 (Heby kommun till Uppsala läns landsting? Förutsättningar och konsekvenser) där det sades att starka skäl talade för ett länsbyte, men det angavs också att det fanns starka skäl som talade emot. Utredningens principiella ståndpunkt var dock att Heby kommuns uppfattning bör tillmätas stor vikt när det gällde ärendets fortsatta prövning, eftersom samtliga politiska partier stod bakom kommunens ansökan om ett länsbyte.

Rapporten remitterades av Kammarkollegiet till länsstyrelserna och lands- tingen i de båda berörda länen. Länsstyrelsen och landstinget i Västmanlands län avstyrkte i sina remissyttranden att Heby förs till Uppsala län. Landstinget i Uppsala län uttalade bl.a. att ett länsbyte varken ger avsevärda fördelar eller nackdelar för Uppsala läns landsting och att eventuella problem och svårig- heter synes vara tämligen lätta att överbrygga. Länsstyrelsen i Uppsala län uttalade i sitt remissyttrande att något hinder för en ändring inte förelåg och

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

att det faktum att samtliga politiska partier stod bakom ansökan om ett läns- byte borde tillmätas stor betydelse.

Efter remissförfarandet föreslog Kammarkollegiet den 26 september 2000 i ett yttrande till regeringen att länsindelningen den 1 januari 2003 skall änd- ras på så sätt att Heby kommun överförs från Västmanlands län till Uppsala län.

Regeringen avslog den 19 april 2001 Heby kommuns ansökan då regering- en vid en sammantagen bedömning fann att de villkor som lagen ställer upp för att överföra Heby kommun från Västmanlands län till Uppsala län inte uppfylldes.

I slutet av juni 2001 lämnade Heby kommun in en ny ansökan till rege- ringen. Regeringskansliet överlämnade ansökan till Kammarkollegiet i slutet av augusti. Kammarkollegiet inkom till regeringen med yttrande i frågan den 17 september. Vid regeringssammanträdet den 11 oktober avslog regeringen ansökan.

Gällande bestämmelser

Det finns inte några författningsbestämmelser som direkt reglerar länsindel- ningen. Det finns inte heller några regler om förfarandet vid ändringar i denna indelning. Regeringen anses ha rätt att besluta om mindre ändringar, medan frågor om mera omfattande ändringar bör underställas riksdagen (prop. 1978/79:157 s. 85, bet. 1978/79:KU40).

När det gäller sambandet mellan landstingsindelningen och länsindelning- en finns det föreskrifter i 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900). Enligt hu- vudregeln i denna lag omfattar varje landsting ett län.

Ändring i indelningen i landsting regleras i indelningslagen (1979:411). Enligt 2 kap. 1 § får regeringen besluta om ändring i rikets indelning i lands- ting, om hinder inte möter mot en ändring i länsindelningen. Om sambandet mellan landstingsindelningen och länsindelningen gäller vad som är föreskri- vet i 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900). En ändring i landstingsindelning- en får dock ske endast om ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän syn- punkt. Regeringen får meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande.

Tidigare riksdagsbehandling

Bostadsutskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat frågan om Heby kom- mun. 1998/99 sade bostadsutskottet följande (bet.1998/99:BoU4).

Frågan om länstillhörighet utreds nu av Kammarkollegiet. Som framgår ovan är avsikten att regeringen därefter skall fatta beslut i ärendet. Ut- skottet har inte heller nu grund för någon annan uppfattning än att rege- ringen vid den förestående prövningen kommer att ta tillbörlig hänsyn till resultatet av folkomröstningen hösten 1998. Mot bakgrund härav är ut- skottet inte nu berett att göra det av motionärerna begärda tillkännagi- vandet.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

I ett betänkande om vissa indelnings- och länsstyrelsefrågor 1999/2000 gjorde bostadsutskottet följande bedömning (bet. 1999/2000:BoU5).

Frågan om landstings- och länstillhörigheten har nu utretts av Svenska Kommunförbundet på uppdrag av Kammarkollegiet. Som framgår ovan är avsikten att först Kammarkollegiet och sedan regeringen skall fatta be- slut i ärendet när remissbehandlingen av utredningen är avslutad. Utskot- tet har inte heller nu grund för någon annan uppfattning än att regeringen vid den förestående prövningen kommer att ta tillbörlig hänsyn till resul- tatet av folkomröstningen hösten 1998. Den ovan i korthet redovisade ut- redningen ger också uttryck för denna uppfattning. Mot bakgrund härav är utskottet inte nu berett att göra det av motionärerna begärda tillkänna- givandet. Den nu pågående beredningen av ärendet bör avvaktas.

Under riksmötet 2000/01 behandlade bostadsutskottet frågan i två betänkan- den. Följande bedömningar gjordes.

Sedan bostadsutskottet och riksdagen senast tog ställning i frågan har Kammarkollegiet, som framgår ovan, föreslagit att en överflyttning skall ske. Utskottet har mot denna bakgrund inte heller nu grund för någon an- nan uppfattning än att regeringen vid sin pågående prövning kommer att ta tillbörlig hänsyn såväl till resultatet av folkomröstningen hösten 1998 som till Kammarkollegiets yttrande. Mot bakgrund härav är utskottet inte berett att göra det av motionärerna begärda tillkännagivandet. Den nu på- gående beredningen av ärendet bör avvaktas.

(bet. 2000/01:BoU7)

Enligt utskottets mening är regeringens beslut i fråga om Heby kommun inte acceptabelt ur en demokratisk synvinkel. Utskottet har därför ifråga- satt om regeringens handlingsfrihet i fråga om indelningsändringar på något sätt bör begränsas genom lagstiftning. Utskottet har gjort följande bedömning.

Regeringens avgörande av frågan om Heby kommuns läns- och lands- tingstillhörighet påvisar enligt utskottets mening att lagstiftningen inte tillgodoser rimliga krav på inflytande för den befolkning som närmast skulle beröras av ett beslut om ändrad läns- och landstingstillhörighet, dvs. medborgarna i den kommun indelningsändringen gäller. Bristen är av ett sådant väsentligt slag att den snarast bör rättas till. Utskottet före- slår därför att riksdagen nu skall ta ett initiativ i frågan. Det bör ske ge- nom att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskot- tet nu anför.

(bet. 2000/01:BoU13)

I förslaget till riksdagsbeslut föreslog bostadsutskottet följande:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet an- för. Tillkännagivandet görs med anledning av motionerna 2000/01: Bo302 och 2000/01:Bo303.

I KU:s betänkande 2001/02:KU10 granskade utskottet regeringens handlägg- ning av ärenden enligt indelningslagen. Utskottet gick igenom de ca 40 indel- ningsärenden som regeringen har fattat beslut i sedan indelningslagens ikraft- trädande varav ett var frågan om bildandet av Heby kommun. Utskottet ansåg inte att akternas innehåll gav anledning till någon vidare granskning från formella utgångspunkter.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

1.7.Regeringsbeslut och samråd med EU-nämnden i andra- och tredjepelarfrågor

Ärendet

Inom EU-nämnden har observerats fall då ordningsföljden mellan beslut av regeringen och samrådstillfälle med nämnden i frågor inom andra och tredje pelarna inneburit att regeringen formellt tagit ställning i en fråga genom be- slut vid regeringssammanträde på torsdagen och frågan behandlats i EU- nämnden följande dag, dvs. på fredagen, inför agerande i ministerrådet i den följande veckan.

I en kanslipromemoria, som översänts till Regeringskansliet för yttrande, har nämnts exempel för att aktualisera frågeställningarna. Exemplen har tagits fram inom EU-nämndens kansli. Exemplen redovisas i bilaga A1.7.1.

Bakgrund

Regeringens samråd med riksdagens EU-nämnd

Den rättsliga regleringen av regeringens skyldighet att samråda med EU- nämnden finns numera i 10 kap. 5 § riksdagsordningen.

Regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor som avses bli behand- lade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedö- mer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer.

Begär minst fem av ledamöterna i EU-nämnden att regeringen skall råd- göra med nämnden skall nämnden föranstalta om detta, såvida den inte finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till avsevärt men.

EU-nämnden inrättades i samband med Sveriges inträde i Europeiska union- en. Inför riksdagsbeslutet1 att inrätta nämnden betonades vikten av samråd mellan regering och riksdag om de beslut Sverige i egenskap av EG-medlem skulle komma att vara med om att fatta inom EG:s institutioner. Konstitut- ionsutskottet framhöll att regeringen i sitt sätt att sköta Sveriges intressen inom EU visserligen enligt parlamentarismens principer ansvarade inför riksdagen, men riksdagens medverkan skulle bli indirekt och riksdagens kontroll av regeringen utövas i efterhand, och utskottet ansåg detta inte vara tillräckligt. Det var i stället önskvärt med en ordning där riksdagen fick ett aktivt och reellt inflytande som gjorde det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige skulle inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU.

När EU-nämnden inrättades diskuterades också frågan om EU-nämndens kompetens i förhållande till Utrikesnämnden och utskotten. Konstitutionsut- skottet erinrade om att Utrikesnämndens ställning och uppgifter var reglerade i regeringsformen och inte berördes av att en EU-nämnd inrättades samt om

1Prop. 1994/95:19, förslag 1994/95:TK1, bet. 1994/95:KU22, rskr. 1994/95:65 och 66, jfr även förslag 1993/94:TK3, bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424–427

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

att utskottens ställning och uppgifter finns i riksdagsordningen och att det inte heller i fråga om utskottens befogenheter skedde någon förändring genom att EU-nämnden inrättades. Konstitutionsutskottet hänvisade till värdet av ut- skottens medverkan för att samrådet mellan riksdagen och regeringen skulle bli meningsfullt men också till att det slutliga ansvaret för samrådet med regeringen måste ligga på EU-nämnden med hänsyn till att det i många fall kunde krävas övergripande bedömningar och avvägningar mellan olika intres- seområden. Med tanke på den betydelse som borde fästas vid ett sammanhål- let förfarande där samrådsorganet har överblick över den samlade EU- politiken ansåg konstitutionsutskottet att det inte var lämpligt att fördela samrådet på olika utskott.2 Vid EU-frågornas behandling i riksdagen hösten 1996 anförde utskottet att det inte fann anledning att föreslå någon ändring när det gällde samrådet inför ministerrådsmöten i frågor inom andra och tredje pelarna. Även fortsättningsvis borde detta äga rum i EU-nämnden.3

I riksdagsstyrelsens förslag Riksdagen inför 2000-talet4, som grundar sig på förslag av Riksdagskommittén, anges som en utgångspunkt för riksdagens

arbete med EU-frågor följande.

I regeringens allmänna informations- och samrådsskyldighet gentemot riksdagen i EU-frågor inbegrips frågor i andra och tredje pelaren. Riks- dagen får fortlöpande information om dessa frågor, och i många avseen- den har riksdagens insyn i t.ex. utrikespolitiken ökat jämfört med tiden före Sveriges medlemskap i EU. Andra- och tredjepelarfrågor behandlas i riksdagen i huvudsak som förstapelarfrågor, dvs. informations- och sam- rådsskyldigheten omfattar också dessa frågor.

Riksdagskommittén, som riksdagsstyrelsen hänvisade till, ansåg att denna ordning skall gälla även fortsättningsvis. Riksdagen har godkänt de riktlinjer för riksdagens arbete med EU-frågor som riksdagsstyrelsen föreslog. 5

I proposition 2001/02:72 Ändringar i regeringsformen – samarbetet i EU

m.m.påpekar regeringen att samrådsskyldigheten för regeringen gäller för hela EU-samarbetet, alltså även beträffande överenskommelser i andra och tredje pelarna. Även om regeringen inte blir statsrättsligt bunden av uttalan- den som görs vid samrådet föreligger, enligt vad som uttalas i propositionen, en politisk skyldighet för regeringen att inte agera på ett sätt som strider mot vad som framkommit vid samrådet.

Med anledning av det återgivna uttalandet finns anledning att erinra om att Riksdagskommittén konstaterade att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunk- ter, och att Riksdagskommittén ansåg – i likhet med riksdagsstyrelsen senare

– att denna praxis bör bestå. Riksdagskommittén nämnde att en fråga dock kan utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Kommittén ville i detta sammanhang

2Bet. 1994/95:KU22 s. 20

3Bet. 1996/97:KU2 s. 35

4Förslag 2000/01:RS1 s. 123

5Bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273–276

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstagan- den skall regeringen enligt Riksdagskommittén tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och EU-nämnden efter rådsmötet, och som konstitutionsutskottet påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt.

Även vad Riksdagskommittén nu anfört omfattas av det riktlinjegodkän- nande som nyss nämnts.

Utskottens roll i EU-arbetet anges i 10 kap. 3 § riksdagsordningen. Utskott skall följa arbetet i Europeiska unionen inom de ämnesområden som för varje utskott anges i 4 kap. 4–6 §§ med tillhörande tilläggsbestämmelser.

Förhållandet till EU:s beslutsprocess

Beslutsprocessen i första pelaren

Under beredningen av ett ärende, dvs. skedet innan kommissionen lägger fram ett förslag, får riksdagen information om vad som sker inom ramen för regeringens allmänna informationsskyldighet. Då kommissionen informerar på ministerrådsmöten om pågående beredningsarbete kommer frågorna att aktualiseras i EU-nämnden, som därigenom hålls informerad.

Under beslutsskedet, dvs. efter det att kommissionen lagt fram ett förslag till rättsakt eller nytt policybeslut och fram till dess beslut har fattats, får riksdagen del av kommissionens förslag till ny eller ändrad lagstiftning. För viktigare förslag skall faktapromemorior överlämnas till riksdagen. Inför mötena i ministerrådet, då ärendena kommer upp på rådets dagordning, in- formerar regeringen EU-nämnden och samråder med den vid behov.

Andra och tredje pelarna

Andra pelaren avser samarbetet inom den gemensamma utrikes- och säker- hetspolitiken (GUSP). GUSP omfattar dels EU-ländernas förhållande till länder utanför EU, dels samordning inom internationella organisationer. Tredje pelaren avser polissamarbete och straffrättsligt samarbete. EU- samarbetet inom dessa områden är i huvudsak mellanstatligt, och huvudregeln är att beslut fattas med enhällighet. Frågor i andra pelaren behandlas av utri- kesministrarna i rådet för allmänna frågor (det s.k. allmänna rådet), och tred- jepelarfrågor behandlas av rådet för rättsliga och inrikes frågor.

Målen för GUSP förverkligas genom principer och allmänna riktlinjer, ge- mensamma strategier, gemensamma åtgärder, gemensamma ståndpunkter och ett systematiskt samarbete mellan medlemsstaterna. Principerna och de all- männa riktlinjerna, liksom de gemensamma strategierna, bestäms av Europe- iska rådet.

Rådet kan besluta om gemensamma åtgärder och anta gemensamma stånd- punkter. Sådana beslut kräver enhällighet utom då besluten avser genomfö- rande av gemensamma strategier som har antagits av Europeiska rådet. I

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

dessa fall har de gemensamma strategierna antagits med enhällighet, och de gemensamma åtgärderna och de gemensamma ståndpunkterna kan i dessa fall beslutas med kvalificerad majoritet.6 Beslut om gemensamma åtgärder fattas när medlemsstaterna förutsätts agera gemensamt i någon form.7 Beslut om gemensamma ståndpunkter skall avse unionens inställning vad avser ett geo- grafiskt område eller en särskild fråga. Medlemsstaterna skall se till att deras nationella politik överensstämmer med de gemensamma ståndpunkterna8. Gemensamma åtgärder kan avse exempelvis valövervakning eller kontroll av tekniskt bistånd med militär slutanvändning. De beslut som fattas är bindande för medlemsstaterna.

GUSP är i huvudsak ett mellanstatligt samarbetsområde, även om kom- missionen och Europaparlamentet har viss insyn och visst inflytande.

EU-ländernas samarbete inom tredje pelaren – polissamarbete och straffrätts- ligt samarbete – berör främst de frågor som är kopplade till den fria rörlighet- en för personer. Samarbetet är visserligen ett mellanstatligt samarbete, men i och med Amsterdamfördraget förenklades beslutsformerna och besluten blev mer bindande. Kommissionen deltar fullt ut i arbetet, medan Europaparla- mentet har en begränsad roll.

Rådet kan, på initiativ av en medlemsstat eller av kommissionen, anta ge- mensamma ståndpunkter, rambeslut, beslut och konventioner.9

En gemensam ståndpunkt anger unionens ståndpunkt i en viss fråga och anger den riktning i vilken man vill arbeta.

Ett rambeslut kan liknas vid de direktiv som används inom första pelarens samarbetsområden. Rambesluten har till syfte att harmonisera medlemsstater- nas lagstiftning. Rambeslut är bindande när det gäller resultatet som skall uppnås men överlåter till staterna själva att bestämma form och tillvägagångs- sätt. De kan dock till skillnad från direktiv inte ha direkt effekt. Rambeslut antas med enhällighet av rådet.

Ett genomförandebeslut syftar till att de mål som unionen har satt upp inom tredjepelarområdet skall nås. Det tas vanligen med enhällighet. Dock räcker det med kvalificerad majoritet för att besluta om åtgärder som krävs för att genomföra besluten.

En konvention måste normalt godkännas av medlemsstaternas nationella parlament innan den kan träda i kraft. Denna procedur är tidskrävande. I Amsterdamfördraget infördes därför en ny regel som säger att en konvention kan träda i kraft så snart den har antagits av åtminstone hälften av medlems- staterna. Konventionen gäller dock bara i de stater som har godkänt den.

Behovet av regeringsbeslut i processen inom andra och tredje pelarna

Behörigheten att ingå internationella överenskommelser tillkommer enligt 10 kap. 1 § regeringsformen regeringen. Samtycket till överenskommelser

6FEU artikel 12

7FEU artikel 14

8FEU artikel 15

9FEU artikel 34

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

som blir bindande genom undertecknandet skall uttryckas genom ett rege- ringsbeslut. En överenskommelse som kräver ratifikation för att bli bindande får undertecknas för svensk räkning först sedan regeringen har fattat beslut om detta.

Regeringen får enligt 10 kap. 2 § regeringsformen inte ingå en bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt den, om över- enskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta.

I samband med riksdagens behandling av frågan om godkännande av Amster- damfördraget10 gjordes bedömningen att medlemsstaterna i samarbetet inom den andra pelaren (GUSP) är bundna av de gemensamma besluten på samma sätt som normalt följer av ett internationellt samarbete enligt folkrättsliga regler. Någon överföring av beslutanderätt till EU bedömdes inte ske. Utri- kesutskottet pekade på att samarbetet inom de andra och tredje pelarna är mellanstatligt, och utskottet framhöll att detta innebär att rådet, när det samlas för att fatta beslut inom dessa samarbetsområden, har karaktären av en mel- lanstatlig konferens mellan företrädare för suveräna stater.

Ur svensk statsrättslig synvinkel är således bestämmelserna i 10 kap. 1– 4 §§ regeringsformen tillämpliga. Ett svenskt statsråd kan därför samtycka till för Sverige bindande beslut i andra pelaren först sedan regeringen har fattat formligt beslut om sådant samtycke. I de fall då beslut som antas inom andra eller tredje pelaren förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller det i övrigt gäller ett ämne i vilket riksdagen äger besluta, måste regeringen också inhämta riksdagens godkännande enligt 10 kap. 2 § rege- ringsformen.

Tidigare KU-granskning av regeringens samråd med EU-nämnden i frågor inom tredje pelaren

Vid utskottets tidigare granskning av ett statsråds samråd med EU-nämnden inom området för den tredje pelaren anförde utskottet bl.a. följande.11

Utskottet är givetvis medvetet om de grundläggande skillnader som finns mellan å ena sidan samarbetet på förstapelarområdet och å andra sidan samarbetet på andra- och tredjepelarområdena. Dessa skillnader bör dock enligt utskottets mening inte hindra att informationen till och samrådet med riksdagen i så stor utsträckning som möjligt sker i likvärdiga former på hela unionsområdet. Konstitutionsutskottet avstyrkte i betänkande 1994/95:KU22 motionskrav om att frågor inom andra och tredje pelarna

–liksom frågor inom jordbrukspolitiken – skulle ligga hos utskotten i stället för hos EU-nämnden. I betänkande 1996/97:KU2 vidhöll utskottet sin inställning att samrådet inför ministerrådsmöten i frågor inom andra och tredje pelarna skulle äga rum i EU-nämnden (bet. s. 35). Inte vid nå- got tillfälle diskuterades om riksdagen borde avstå från samråd på de mellanstatliga områdena. Tvärtom underströks det nära sambandet mel- lan t.ex. de utrikespolitiska övervägandena i andra pelaren och främst handelspolitiken och utvecklingsfrågorna i första pelaren liksom mellan

10Prop. 1997/98:58, bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197

11Bet. 1996/97:KU25

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

samarbetet om inrikes och rättsliga frågor i tredje pelaren och främst frå- gorna om personers fria rörlighet i första pelaren.

Promemorior från Justitie- och Utrikesdepartementen

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt synpunkter på samordningen mellan samrådet i EU-nämnden och regeringens beslutsfat- tande i ärenden där ett formellt regeringsbeslut behövs inför EU:s rådsmöten.

Svaret från Regeringskansliet har kommit i form av promemorior från Ju- stitiedepartementet och Utrikesdepartementet, bilaga A1.7.2. Frågan om samordning mellan samrådet i EU-nämnden och regeringens beslutsfattande i ärenden där ett formellt regeringsbeslut behövs inför EU:s rådsmöten diskute- ras inte närmare i promemoriorna.

Justitiedepartementet har i sitt svar anfört att man i de tre fall som nämnts som exempel i utskottskansliets promemoria fullgjort sin samrådsskyldighet. I fråga om principen för regeringens samrådsskyldighet på tredjepelarområdet har från departementet anförts följande.

Som konstitutionsutskottet framhåller i skrivelsen till regeringskansliet (s. 2) var motivet för att inrätta EU-nämnden att riksdagen genom avtalet om Sveriges anslutning till de europeiska gemenskaperna överlät beslu- tanderätt till dessa gemenskapers institutioner. För att kompensera den förlorade beslutanderätten borde riksdagen ges möjlighet inte bara till kontroll i efterhand utan även till att på förhand påverka regeringens ställningstaganden inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU.

Denna motivering tar med sin betoning av det överstatliga inslaget i EU:s beslutsfattande sin utgångspunkt i arbetet i den första pelaren. Ar- betet i andra och tredje pelaren är däremot inte baserat på överstatlighet, och riksdagen har, på samma sätt som vid vanliga internationella över- enskommelser, fullständig frihet att i efterhand säga nej till de avtal som regeringen i dessa fall ingår med andra medlemsstaters regeringar. Denna grundläggande skillnad mellan de olika pelarområdena kom emellertid aldrig att återspeglas i bestämmelserna om information och samråd i riksdagsordningen.

Konstitutionsutskottet har tidigare (bet. 1996/97:KU25 s. 135) uttalat att utskottet är ’medvetet om de grundläggande skillnader som finns mel- lan å ena sidan samarbetet på förstapelarområdet och å andra sidan sam- arbetet på andra- och tredjepelarområdena’. Utskottet tillade att ’[d]essa skillnader bör dock enligt utskottets mening inte hindra att informationen till och samrådet med riksdagen i så stor utsträckning som möjligt sker i likvärdiga former på hela unionsområdet’.

Justitiedepartementet har i likhet med konstitutionsutskottet uppfatt- ningen att samråd med EU-nämnden är obligatoriskt på förstapelarområ- det inför beslut i rådet som regeringen bedömer som betydelsefulla. De- partementet delar också den uppfattning som konstitutionsutskottet redo- visar i nyss återgivna uttalande, att samråd i så stor utsträckning som möjligt bör ske i likvärdiga former inom unionens tre pelare. Det bör här- vid noteras att EU-nämnden alltid har möjlighet att få till stånd ett sam- råd i en viss fråga, oavsett att regeringen inte har funnit frågan så bety- delsefull att den för sin del har velat påkalla samråd.

Om regeringens bedömning är att samråd skall ske med EU-nämnden och att alltså information enligt 10 kap. 5 § första stycket första mening- en riksdagsordningen inte är tillräckligt, kan detta äga rum antingen före

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

eller efter det att regeringens handlingslinje inför ett rådsmöte har varit föremål för ett formellt beslut vid ett regeringssammanträde. Det normala är naturligtvis att samrådet äger rum innan ett sådant beslut fattas. Det bör emellertid understrykas att ett samråd som äger rum efter ett rege- ringsbeslut lika fullt är ett samråd i den mening som anges i 10 kap. 5 § första stycket andra meningen riksdagsordningen. Ett sådant samråd be- höver heller ingalunda vara meningslöst, eftersom regeringen alltid har möjlighet att fatta ett nytt beslut rörande den svenska inställningen ända fram till dess rådet slutligt beslutar i ärendet.

Utrikesdepartementet har i sitt svar anfört följande om formerna för informat- ion till och samråd med EU-nämnden.

Regeringens skyldighet enligt RO att hålla riksdagen informerad i EU- frågor och att samråda med riksdagen i dessa frågor i vissa fall tar inte främst sikte på andrapelarfrågor. Enligt vad som sagts vid de nuvarande bestämmelsernas tillkomst bör riksdagen utöva ett aktivt och reellt infly- tande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige skall inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU. Sam- verkan mellan riksdag och regering bör ske under sådana former att svenska intressen tillgodoses på bästa sätt. Riksdagens arbete bör kon- centreras på frågor som före medlemskapet i EU avgjordes av riksdagen.

Riksdagsordningens bestämmelser är dock desamma oavsett om det gäller en förstapelarfråga eller en andrapelarfråga. Men det står enligt Ut- rikesdepartementets uppfattning klart att bestämmelserna i första hand har utformats med tanke på att tillförsäkra riksdagen information och in- flytande framför allt i förstapelarfrågor, dvs. i frågor där riksdagen har överlåtit sin lagstiftningskompetens till EG. Bestämmelserna i 10 kap. 2 § RO, om regeringens skyldighet att informera riksdagen om sin syn på de förslag från kommissionen som regeringen bedömer som betydelse- fulla, avser främst sådana lagstiftningsfrågor. När det gäller skriftlig in- formation från regeringen handlar det här framför allt om s.k. faktapro- memorior som regeringen tillställer riksdagen i ett tidigt skede av ett lag- stiftningsärende inom EG.

Samverkansformerna i andrapelarfrågor styrs främst av bestämmel- serna i 10 kap. 5 § RO. Till att börja med görs där åtskillnad mellan frå- gor, i vilka regeringen skall hålla EU-nämnden informerad, och frågor, i vilka regeringen skall rådgöra med EU-nämnden. Informationsskyldig- heten gäller alla frågor som avses bli behandlade i rådet, medan samråds- skyldigheten gäller inför beslut som regeringen bedömer som betydelse- fulla.

Det är ytterst en bedömningsfråga, som det ankommer på regeringen att avgöra, om ett beslut om en gemensam ståndpunkt i rådet är så bety- delsefullt att regeringen behöver samråda med EU-nämnden om detta in- nan regeringen fattar sitt eget beslut. Alternativet är att regeringen i ef- terhand samråder med nämnden och informerar om sitt beslut. Regering- en har dock alltid möjlighet att fatta ett nytt beslut i ärenden om över- läggningen i EU-nämnden skulle motivera det.

Ofta förhåller det sig också så att beslut inom den gemensamma utri- kes- och säkerhetspolitiken kommer upp med så kort varsel att det kan vara svårt för regeringen att samråda med EU-nämnden innan ett rege- ringsbeslut måste fattas inför ett möte i allmänna rådet. I all synnerhet gäller detta inom området för internationella sanktioner. Eftersom anta- gande av en gemensam ståndpunkt i rådet får anses innebära att en inter- nationell överenskommelse ingås förutsätts enligt regeringsformen att re- geringen dessförinnan har fattat beslut i frågan (10 kap. 1 § RF). För att regeringen i sådana fall skall kunna fullgöra sin konstitutionella skyldig-

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

het kan det av rent tidsmässiga skäl vara nödvändigt att fatta beslutet före mötet med EU-nämnden. Till följd av detta blir det i EU-nämnden i såd- ana fall fråga om att informera och samråda om ett redan fattat beslut.

I det aktuella fallet stod mycket begränsad tid till förfogande och detta gjorde det nödvändigt att fatta regeringsbeslutet före behandlingen i EU- nämnden. Utrikesdepartementet anser att förfarandet var helt i enlighet med 10 kap. 5 § RO och med den praxis som har tillämpats sedan länge i sanktionsärenden.

Utskottets ställningstagande

Samrådet inför ministerrådsmöten i frågor inom andra och tredje pelarna skall, liksom detta samråd i frågor inom första pelaren, äga rum i EU- nämnden. Det nära sambandet mellan t.ex. de utrikespolitiska övervägandena i andra pelaren och främst handelspolitiken och utvecklingsfrågorna i första pelaren, liksom sambandet mellan samarbetet om vad som tidigare benämn- des inrikes och rättsliga frågor i tredje pelaren och främst frågor om personers fria rörlighet i första pelaren har tidigare understrukits av utskottet.

Ovan har återgivits den av riksdagen godkända utgångspunkten för riksda- gens arbete med EU-frågor att andra- och tredjepelarfrågor i riksdagen i så stor utsträckning som möjligt behandlas som förstapelarfrågor, dvs. informat- ions- och samrådsskyldigheten omfattar också dessa frågor. Att samrådsskyl- digheten för regeringen gäller för hela EU-samarbetet, alltså även beträffande överenskommelser i andra och tredje pelarna, påpekas som också återgivits ovan även av regeringen i propositionen 2001/02:72.

Skyldigheten att inför ministerrådsmöten samråda med EU-nämnden om- fattar således frågor i alla de tre pelarna.

Vid några få tillfällen har det från regeringens sida setts som nödvändigt att regeringen fattar beslut inför ministerrådsmöten innan det slutliga samrå- det med EU-nämnden ägt rum. Detta är givetvis inte någon lämplig ordning, även om regeringen teoretiskt sett kan ändra sitt beslut före ministerrådsmö- tet, om utgången av samrådet med EU-nämnden skulle ge anledning till det. Även om förfarandet är sällsynt, understryker det betydelsen av att beslutssy- stemet inom EU utformas på ett sådant sätt att de nationella parlamenten ges erforderligt rådrum i aktuella ärenden samt av att regeringen på ett tidigt stadium uppmärksammar vilka ärenden som planeras bli behandlade vid de olika ministerrådsmötena och som kräver regeringsbeslut. Regeringen bör kunna planera arbetet på ett sådant sätt att nödvändigt samråd med EU- nämnden faktiskt kan äga rum innan regeringen fattar beslut om att binda Sverige vid en internationell överenskommelse inom ramen för samarbetet i EU, även om det kan komma att behöva ske på ett tidigare stadium än nor- malt.

Granskningen ger inte utskottet anledning till något ytterligare uttalande.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

2.Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m.

2.1.Beredningen av ärendet om en gemensam myndighet för statens skolor för vuxna

Ärendet

I en anmälan, bilaga A2.1.1, har begärts att utskottet granskar Ingegerd Wär- nerssons beredning av en gemensam myndighet för Statens skolor för vuxna (SSV). Särskilt bör utskottet granska motiven för lokaliseringen av det nya ledningskansliet samt hur utnämningen av generaldirektör har gått till. Det motiv, utöver generaldirektörens boende, som framkommit angående beslutet att förlägga ledningskansliet till Hässleholm är, enligt anmälaren, regeringens omställningsarbete i Hässleholm. Anmälaren finner ett sådant argument vara svagt och hänvisar till att samma argument vore minst lika tillämpbart för Härnösand. Vidare anförs som skäl till granskningsanmälan att vid utnäm- ningen av generaldirektör har inte erfarenhet i distansutbildningsfrågor beak- tats, något som borde ha gjorts.

Bakgrund

Enligt 11 kap. 9 § första stycket regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid dom- stol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regering- en eller av myndighet som regeringen bestämmer. Av andra stycket samma paragraf framgår att vid tillsättning av en statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.

I 7 kap. 2 § RF föreskrivs att vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Även sammanslutningar och enskilda skall lämnas tillfälle att yttra sig i den omfattning som behövs.

Från och med den 1 juli 2001 är Statens skola för vuxna i Härnösand (SSVH) och Statens skola för vuxna i Norrköping (SSVN) sammanslagna till en myn- dighet – Statens skolor för vuxna, SSV. Huvudkontoret är lokaliserat till Hässleholm. Hans-Inge Persson, Hässleholm, har av regeringen utnämnts till generaldirektör för SSV.

Syftet med sammanslagningen var att stärka samarbetet mellan skolorna. Med anledning av regeringens förslag i budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1, utg. omr. 16, bet. 2000/01:UbU1, rskr. 2000/01:99) beslutade riksdagen att ändra lagen (1991:1108) om statens skolor för vuxna så att det för skolorna skall finnas en gemensam styrelse som utses av regeringen.

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Promemoria från Utbildningsdepartementet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt ett yttrande över granskningsanmälningen vad avser beredningen av dels beslutet att lokalisera SSV till Hässleholm, dels beslutet att utnämna Hans-Inge Persson till generaldirektör.

Regeringskansliet har som svar på utskottets begäran översänt en inom Ut- bildningsdepartementet den 15 november 2001 upprättad promemoria, bilaga A2.1.2. I promemorian anförs bl.a. följande.

I propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72) gjorde regeringen den bedömningen att skolorna från och med den 1 juli 2001 skall utgöra en myndighet. Med anledning härav beslutade regeringen om en instruktion för SSV (förordningen 2001:281 med instruktion för Statens skolor för vuxna), som trädde i kraft den 1 juli 2001. Enligt instruktionen skall SSV bestå av två skolenheter, en i Härnösand och en i Norrköping, samt ett för skolenheterna gemensamt kansli. Vid myndigheten skall det vidare finnas en generaldirektör som är chef för myndigheten.

Den 31 maj 2001 fick SSV i Härnösand och Norrköping i uppdrag av regeringen att vidta de åtgärder som behövdes för att upprätta den nya myndigheten SSV samt att inrätta ett för skolorna gemensamt kansli i Hässleholm.

1. Utnämning av generaldirektör

Ärendet bereddes på sedvanligt sätt inom Regeringskansliet. En redogö- relse för hur regeringen utövar utnämningsmakten finns i konstitutionsut- skottets betänkande 1999/2000:KU20, s. 58–59 och bilaga A3.2.3, s.80– 81.

Hans-Inge Persson har lång erfarenhet som skolledare och kommunal skolchef. Han var ledamot av den av regeringen Bildt tillsatta IT- kommissionen och har varit expert i Kommittén för det europeiska skol- datanätet. Som skolchef i Hässleholm var han starkt engagerad i KK- stiftelsens projekt IT i skolan i kommunen. Han har vidare varit närings- livschef i Hässleholms kommun, och han har dessutom – i egenskap av ordförande i de båda styrelserna för SSV i Härnösand och Norrköping – skaffat sig erfarenhet av verksamheten.

2. Lokaliseringsbeslutet

Det aktuella lokaliseringsbeslutet avser en för de båda skolenheterna ny gemensam ledningsfunktion bestående av tre till fyra personer. De cirka 170 anställda i Härnösand och Norrköping berördes inte av beslutet.

En utgångspunkt för regeringens beslut om att uppdra åt SSV att in- rätta ett kansli i Hässleholm var att en för skolorna gemensam lednings- funktion, i syfte att vinna legitimitet och förtroende inom hela myndig- heten, inte kunde knytas till någon av skolorna eller placeras på någon av de berörda orterna. I början av april 2001 inhämtade Utbildningsdepar- tementet upplysningar i fråga om lokaliseringen av kansliet. Reaktioner- na på tanken om att förlägga det gemensamma kansliet till en annan ort än Härnösand och Norrköping var entydigt positiva vid SSV i Norrkö- ping och delade vid SSV i Härnösand.

Det huvudsakliga underlaget för regeringens ställningstagande i loka- liseringsfrågan var det omfattande beredningsarbetet rörande kompensat- ion i form av statliga arbetstillfällen till orter som berörts av omställning- en av försvaret. En av dessa orter var Hässleholm. Vid tidpunkten för be-

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

2.2.Näringsminister Björn Rosengrens utfästelser om statlig garanti till flygbolag

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A2.2.1, har begärts att konstitutionsutskottet granskar näringsminister Björn Rosengrens hantering av utfästelser om stat- liga garantier till flygbolag.

Anmälaren hävdar att hanteringen av utfästelser om statliga garantier till flygbolag kantas av en rad oklarheter vad gäller ärendets handläggning. I anslutning härtill anför anmälaren att en tjänsteman från Näringsdepartemen- tet höll en föredragning i ämnet inför riksdagens trafikutskott vid ett samman- träde den 25 september 2001. Den enda skriftliga handling som förelades utskottet vid detta tillfälle var en översättning av en överenskommelse i frå- gan mellan EU:s finansministrar. Som bilagor hade dock fogats genomarbe- tade promemorior från Danmark och Finland. Enligt anmälan kritiserades vid detta tillfälle regeringens beredning av ärendet, bl.a. därför att Näringsdepar- tementet hade börjat förhandla med SAS innan frågan togs upp med trafikut- skottet.

Anmälaren hänvisar även till uppgifter om att Riksgäldskontoret den

19 oktober 2001 beslutade att den statliga garantin skulle upphöra att gälla från kl. 17.00 den 22 oktober samma år såvitt avsåg skadebelopp om upp till

1000 miljoner US-dollar, eftersom det då fanns marknadslösningar för flyg- bolagen m.fl. Några timmar efter det att Riksgäldskontorets beslut hade trätt i kraft gjordes emellertid enligt anmälan ett uttalande till TT från näringsmi- nisterns kansli. I uttalandet meddelades att regeringen tänkte lösa frågan retroaktivt under tisdagen den 23 oktober genom att inkalla ett extra rege- ringssammanträde. Vid det extra regeringssammanträdet beslutades enligt anmälan att Riksgäldskontoret skulle ställa ut garantier i oförändrad omfatt- ning. I anmälan anges att regeringsbeslutet dessutom gällde retroaktivt från den 22 oktober kl. 17.00 t.o.m. den 24 oktober 2001.

Anmälaren anför också att regeringen, sex timmar innan den av riksdagen medgivna garantitiden löpte ut, meddelade att den avsåg att påföljande dag till riksdagen överlämna en proposition i vilken riksdagen föreslogs besluta att den statliga garantin skulle förlängas med ytterligare en månad. Enligt anmä- lan föreslog regeringen att detta beslut av riksdagen skulle gälla retroaktivt fr.o.m. den 25 oktober. I sammanhanget anför anmälaren att regeringen redan en månad tidigare varit väl medveten om att en förlängning av garantifristen kunde bli ofrånkomlig och att riksdagen i en sådan situation ställt bestämda krav på beslutsunderlaget. Hanteringen försatte därför riksdagen i en situation där en seriös behandling av ärendet avsevärt hade försvårats.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Bakgrund

Trafikutskottet tog på eget initiativ upp frågan om statliga garantier på grund av ändrade förutsättningar för företag inom flygbranschen efter terroraktion- erna i USA den 11 september 2001. Detta skedde i ett betänkande den 26 september. Utskottet föreslog därvid att riksdagen skulle bemyndiga rege- ringen att ikläda staten ekonomiska förpliktelser i form av garantier till för- säkringsbolag för att återställa det försäkringsskydd för svenska licensierade flygbolag, för flygplatser och för vissa s.k. handlingagenter som marknaden inte längre tillhandahöll vid skador på tredje man till följd av krig, terrorism och liknande under en period om högst 30 dagar, räknat retroaktivt fr.o.m. den 25 september 2001 (bet. 2001/02:TU5). Riksdagen biföll den 27 septem- ber utskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2001/02:1).

Av det nyss nämnda utskottsbetänkandet framgår att statssekreteraren Claes Ånstrand, Näringsdepartementet, vid trafikutskottets sammanträde den 25 september 2001 redovisade vilka vägledande principer som EU:s eko- nomi- och finansministrar hade enats om skulle ligga till grund för nationella lösningar av det aktuella problemet. De vägledande principerna hade beslutats vid ett informellt ministerrådsmöte den 22 september 2001. Statssekreteraren redovisade också vid utskottssammanträdet vilka åtgärder som vissa EU- länder hade vidtagit eller planerade att vidta i det aktuella sammanhanget.

För den händelse att en lösning på försäkringsfrågorna inte hade uppnåtts inom en månad uttalade trafikutskottet i detta betänkande att utskottet då förutsatte att regeringen återkom till riksdagen och redovisade läget på försäk- ringsmarknaden. Vidare förutsatte utskottet att regeringen därvid lade fram förslag till åtgärder för hur problemen skulle kunna lösas långsiktigt.

Samma dag som riksdagen biföll trafikutskottets förslag, dvs. den 27 sep- tember, beslutade regeringen att ge Riksgäldskontoret i uppdrag att ställa ut garantier för flygbranschen längst t.o.m. den 24 oktober 2001, bilaga A2.2.2. I beslutet angavs att garanti fick ställas ut endast om en försäkringslösning helt eller delvis saknades på marknaden. Om det under garantiperioden inträffade att en försäkringslösning kunde erhållas på marknaden, skulle garantibeloppet i motsvarande mån minskas.

Vid ett ministerrådsmöte den 16 oktober 2001 antog transportministrarna inom EU en gemensam ståndpunkt av innebörden att statliga garantier till flygbolag, flygplatser och tjänsteleverantörer fick utfärdas för att täcka kost- nader gentemot tredje man vid krig, terrorattacker och liknande händelser. Garantierna skulle gälla under maximalt en månads tid med möjlighet till förlängning för enskilda medlemsstater under slutet av året. Villkoret var att flygbolagen inte fick komma i en ekonomiskt mer fördelaktig situation än före den 11 september.

Den 18 oktober 2001 beslutade regeringen att överlämna en proposition till riksdagen om att förlänga tiden för statliga garantier för att återställa försäk- ringsskyddet för flygbranschen t.o.m. den 23 november 2001 (prop. 2001/02:23). Förslaget innebar alltså att tiden för statliga garantier, som enligt riksdagens beslut annars skulle löpa ut den 24 oktober 2001, förlängdes med

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N	2 001/0 2:KU20
en månad. Enligt uppgift från riksdagens kammarkansli inkom denna propo-
sition till kammarkansliet den 25 oktober.
Regeringen angav i propositionen att den i enlighet med riksdagens be-
myndigande hade uppdragit åt Riksgäldskontoret att utfärda garantier för att
återställa flygbranschens försäkringsskydd. De garantiavtal som därvid hade
slutits mellan svenska staten och flygförsäkringsbranschen gällde enligt rege-
ringen endast till den del erforderligt försäkringsskydd inte fanns att tillgå på
marknaden. Av avtalen framgick att det ankom på den enskilda försäkringsta-
garen att bevaka försäkringsmarknaden och att tillse att det egna behovet av
försäkringsskydd vid varje tidpunkt var tillgodosett. Riksgäldskontoret hade
enligt regeringen i detta sammanhang, mot bakgrund av kontorets egen mark-
nadsbevakning, informerat flygbranschen genom skrivelser till de enskilda
försäkringstagarna om de förändringar i marknadsbilden som kontoret hade
observerat. Regeringen uttalade därvid att den utgick från att de enskilda
försäkringstagarna anpassade sitt försäkringsskydd så att deras behov tillgo-
dosågs. Vidare uppgav regeringen att det sedan den 3 oktober 2001 fanns en
möjlighet för flygbolag att teckna en försäkring upp till ett belopp om 1 000
miljoner US-dollar. Premien för denna försäkring uppgick till ca 32 kr per
passagerare. Regeringen konstaterade också att SAS Sverige AB var det enda
av Sverige licensierade flygbolag som tidigare hade haft en högsta försäk-
ringsnivå överstigande 1 000 miljoner US-dollar per skadetillfälle. För andra
aktörer i flygbranschen såsom flygplatser och företag som tillhandahåller
olika former av marktjänster fanns dock enligt regeringen ännu inte något
försäkringsalternativ tillgängligt.
Riksgäldskontoret meddelade den 19 oktober de flygbolag som erhållit ga-
rantier att de utfärdade garantierna skulle upphöra att gälla måndagen den 22
oktober kl. 17.00.
Regeringen beslutade den 23 oktober 2001 att Riksgäldskontoret skulle
fortsätta att ställa ut garantier till flygbranschen fr.o.m. den 22 oktober 2001
kl. 17.00 t.o.m. den 24 oktober 2001, bilaga A2.2.3.
Riksdagen biföll proposition 2001/02:23 den 31 oktober 2001 (bet.
2001/02:TU6, rskr. 2001/02:12).

Promemorior från Näringsdepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt vissa redogö- relser m.m. I en inom Näringsdepartementet upprättad promemoria, bilaga A2.2.4, som överlämnats som svar på utskottets begäran, lämnas bl.a. följande redogörelse för händelseförloppet under tiden den 21 september– den 25 oktober 2001.

Förändringar i flygförsäkringarna såvitt avser skador på tredje man orsa- kade av krig, terrorism och liknande trädde i kraft vid midnatt natten mellan den 24 och den 25 september 2001. Uppsägningstiden för försäkringsbolagen för denna del av försäkringen var sju dagar.

Fredagen den 21 september 2001 kl. 16.59 inkom till Näringsdepartemen- tet en hemställan från SAS om att staten skulle ställa ut garantier för flyg-

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

branschen för det försäkringsskydd som skulle bortfalla natten mellan den 24 och den 25 september. Britannia Airways AB inkom strax därefter med mot- svarande hemställan. Om statliga garantier inte ställdes ut riskerades enligt skrivelsen ett mer eller mindre totalt stopp för svensk flygtrafik.

Under dagarna närmast före den 25 september bereddes frågan inom Rege- ringskansliet. Det stod tidigt klart att det inte skulle vara möjligt att hinna med att fatta något beslut om statliga garantier före den 24 september, eftersom riksdagens bemyndigande var erforderligt.

EU:s ekonomi- och finansministrar antog slutsatser om vissa principer för frågans hantering vid ett informellt möte den 21–22 september.

Under helgen den 22–23 september 2001 diskuterades frågan i Regerings- kansliet. I inledningsskedet bedömdes det vara helt nödvändigt att få bran- schens syn på situationen. Representanter för flygbolagen deltog i ett möte på Näringsdepartementet söndagen den 23 september. Kontakter togs också med Danmark, Norge och Finland för att få information om hur frågan hanterades där, samtidigt som efterforskningar gjordes om situationen i övriga EU- länder.

Företrädare för Näringsdepartementet och Finansdepartementet bistod tra- fikutskottet med upplysningar vid utskottets sammanträde den 25 september.

Inom EU har skapats en tillfälligt sammansatt arbetsgrupp, ad hoc-gruppen för flygförsäkringar, som har sammanträtt ungefär en gång i månaden. Vid ett möte den 11 oktober framgick att de flesta medlemsstaterna kände till att det fanns en enda försäkringslösning för tredjemansskador upp till ett belopp om 1 000 miljoner US-dollar för en premie om ca 32 kr per passagerare och resa. De flesta medlemsstater och kommissionens företrädare var dock av den uppfattningen att detta inte var en marknadslösning som kunde eller borde accepteras, huvudsakligen på grund av att det knappast kan sägas vara en marknadslösning när det bara finns ett alternativ. Därtill var premien påtagligt mycket högre än före den 11 september.

När regeringen den 18 oktober tog beslutet om proposition 2001/02:23 om en förlängning av garantin var texten inte granskad och avstämd i alla detal- jer. Tryckning av propositionen skulle dessutom ske. Därför dröjde avläm- nandet till den 25 oktober. Björn Rosengrens pressekreterare informerade den 22 oktober per telefon bl.a. TT om att regeringen förberedde ett beslut på tisdagen om att förlänga försäkringsgarantin. Något pressmeddelande eller annat skriftligt uttalande gjordes dock inte.

I en kompletterande promemoria som upprättats inom Näringsdeparte- mentet, bilaga A2.2.5, och som inkommit på utskottets begäran anförs att tiden för beredning inför det första riksdagsbeslutet den 27 september 2001 knappast hade kunnat kortas ned ytterligare. Skälet till att ett svenskt ställ- ningstagande inte kom till stånd tidigare var alltså enligt skrivelsen att flygbo- lagen anmälde frågan senare än i andra länder. I den mån det förekommit att ett beslut kunnat fattas kortare tid efter anmälan i något annat land, torde detta enligt skrivelsen hänga samman med beslutsordningen i det landet.

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Promemoria från trafikutskottets kansli

I en inom trafikutskottets kansli upprättad promemoria, bilaga A2.2.6, som inkommit på utskottets begäran, lämnas en redogörelse för trafikutskottets hantering av frågan om statliga garantier för att återställa försäkringsskyddet för flygbolag.

Av promemorian framgår att utskottets kanslichef den 24 september 2001 blev kontaktad per telefon av statssekreteraren Claes Ånstrand, Näringsdepar- tementet. Claes Ånstrand redogjorde vid detta tillfälle för att flygförsäkrings- bolagen mot bakgrund av terroraktionerna i USA den 11 september samma år hade reducerat sin täckning av skador på tredje man som förorsakats av ter- rorattacker och liknande. Det fanns en risk för att flygtrafiken inte kunde upprätthållas. Trafikutskottet borde därför enligt statssekreteraren ta ett ini- tiativ och föreslå att riksdagen bemyndigade regeringen att ikläda staten eko- nomiska förpliktelser i form av garantier till försäkringsbolag för att återställa försäkringsskyddet för svenska licensierade flygbolag. Vid ett telefonsamtal med expeditionschefen Dag Ekman efterfrågade kanslichefen vid trafikut- skottet någon form av skriftlig dokumentation rörande bakgrunden samt rege- ringens uppfattning i frågan. Någon sådan fanns emellertid inte att tillgå.

Vid trafikutskottets sammanträde den 25 september 2001 redovisade Claes Ånstrand regeringens uppfattning, vilken innebar att det var nödvändigt att återställa försäkringsskyddet och att trafikutskottet borde ta ett initiativ i frågan. Det var emellertid regeringens uppfattning att stödet borde avvecklas så fort som möjligt. Claes Ånstrand framhöll att de riktlinjer som EU:s eko- nomi- och finansministrar enats om den 22 september 2001 borde följas. Dessa riktlinjer innebar bl.a. att en tidsbegränsning på en månad skulle gälla och att staterna skulle ta ut en rimlig och så långt möjligt riskavspeglande premie. Claes Ånstrand framhöll också att det var angeläget att de skandina- viska länderna, som har ägarintressen i SAS, och övriga EU-länder kunde finna gemensamma lösningar.

Vid sammanträdet den 25 september 2001 beslutade trafikutskottet också att bereda finansutskottet tillfälle att yttra sig i frågan. Finansutskottet avläm- nade ett yttrande den 26 september 2001.

Trafikutskottet sammanträdde åter den 26 september 2001. Då svarade Claes Ånstrand på ytterligare frågor. Därefter justerade utskottet sitt betän- kande 2001/02:TU5.

Regeringens proposition 2001/02:23 Förlängd tid för statliga garantier för att återställa försäkringsskyddet för flygbranschen bordlades i kammaren den 25 oktober 2001. Motionstiden, som förkortades, gick ut den 29 oktober 2001. Trafikutskottet sammanträdde på förmiddagen den 30 oktober 2001. Då beslutade trafikutskottet att bereda finansutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och de motioner som väckts. Finansutskottet avlämnade ett yttrande samma dag. Vid trafikutskottets sammanträde den 30 oktober på eftermiddagen gav också statssekreteraren Gun Eriksson, Näringsdepartemen- tet, och riksgäldsdirektören Thomas Franzén sina synpunkter på saken. Vid sammanträdet på eftermiddagen den 30 oktober justerade trafikutskottet sitt

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

betänkande 2001/02:TU6, vari utskottet föreslog att riksdagen skulle bifalla propositionen.

Regeringens proposition 2001/02:66 Ytterligare förlängd tid för statliga garantier för att återställa försäkringsskyddet för flygbranschen bordlades i kammaren den 27 november 2001. Motionstiden, som förkortades, gick ut den 3 december 2001. Regeringen föreslog att det av riksdagen tidigare beslu- tade bemyndigandet skulle förlängas att gälla t.o.m. den 31 januari 2002. Vid sitt sammanträde den 4 december 2001 beslutade trafikutskottet att bereda finansutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och motionerna. Fi- nansutskottet avlämnade ett yttrande samma dag. Trafikutskottet justerade sitt betänkande 2001/02:TU7 den 6 december 2001. Utskottet konstaterade att riksdagen för tredje gången skyndsamt behandlade frågan om statliga garan- tier för att återställa försäkringsskyddet för flygbranschen och uttalade att detta var otillfredsställande. Enligt utskottets mening borde därför riksdagen ge regeringen ett bemyndigande att utfärda statliga garantier för att återställa försäkringsskyddet för flygbranschen fr.o.m. den 24 november och tills vi- dare, dvs. utan tidsbegränsning. Trafikutskottet ansåg dock, i likhet med finansutskottet, att det var angeläget att garantigivningen kunde avvecklas så snart som möjligt. Riksdagen godkände trafikutskottets betänkande den 14 december 2001.

Utfrågningar

Utskottet har hållit offentlig utfrågning med riksgäldsdirektören Thomas Franzén, Riksgäldskontoret. Vid utfrågningen har även deltagit avdelnings- chefen Per Anders Bergendahl, Riksgäldskontoret, bilaga B3. Vid utfrågning- en framkom bl.a. följande.

Riksdagsbeslutet den 27 september 2001 baserades på att Riksgäldskonto- ret mot en riskrelaterad avgift skulle ikläda staten ekonomiska förbindelser i form av garantier till försäkringsbolag, så att försäkringsbolag i praktiken hanterade själva kontakten med flygbolagen, medan Riksgäldskontoret garan- terade försäkringsbolagen. Det beslut som regeringen meddelade samma dag preciserade förutsättningarna för garantierna och innebar att garanti fick stäl- las ut endast om en försäkringslösning helt eller delvis saknades på mark- naden. Om det under garantiperioden inträffade att en försäkringslösning kunde erhållas på marknaden skulle garantibeloppet i motsvarande utsträck- ning minskas. Riksgäldskontoret skrev i sina garantier in detta villkor och tillade att det åvilade den som hade garantierna att bevaka marknaden och ersätta den försäkring som staten tillhandahöll med privata försäkringar så snart det fanns ett privat marknadsalternativ. Detta innebar att villkoret som skrevs in kunde tolkas så att om det uppstod en skada, och det vid skadetill- fället fanns ett alternativ på marknaden, skulle egentligen inte garantin gälla och försäkringsbeloppet utgå. Tanken var att i regerings- och riksdagsbeslu- tets anda lägga ett tryck på flygbolagen att undersöka och förhandla på mark- naden och se om man kunde få privata eller icke statligt garanterade alterna- tiv.

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Som Riksgäldskontoret tolkade det hela utvecklades marknaden så att det blev uppenbart att det fanns alternativ på marknaden och att Riksgäldskonto- ret då inte hade något bemyndigande att vidmakthålla flygförsäkringar längre. Riksgäldskontoret skrev ett brev till flygbolagen och påminde om detta den 3 oktober, och den 19 oktober gick Riksgäldskontoret ut och talade om att kontoret nu upphävde beslutet om garantier med ikraftträdande den 22 okto- ber. Flygbolagen gavs en viss respit för att få möjlighet att förhandla fram lösningar.

Thomas Franzén har vid utfrågningen redogjort för vissa minnesanteck- ningar från samtal som han den 22 oktober 2001 fört med regeringsföreträ- dare. Han har därvid uppgett följande.

Jag talade på morgonen med Sven Hegelund om garantin, och hans be- dömning var att regeringen skulle stå fast och inte förlänga garantin. Runt halv fem ringde han och sade att det fanns en möjlighet till en över- enskommelse om att garantin upphörde att gälla vid utgången den 24 ok- tober och att Björn Rosengren skulle acceptera att den därefter inte för- längdes. Han frågade om Riksgäldskontoret kunde fatta beslut om för- längning på egen hand, men han underströk att det var vår bedömning som skulle gälla. Han var mycket korrekt i det avseendet. Jag bad om några minuters betänketid och bad också mina medarbetare skissa på ett sådant beslut, även om jag inte trodde på det. Jag ville inte förlora tid. Det jag personligen tyckte var besvärande var att Björn Rosengren hade agerat – tror jag – på ett sätt som givit flygbolagen intryck av att garantin skulle förlängas. Jag bad också Sven kolla om det verkligen fanns en deal. Jag var bestört över utvecklingen. Sven ringde igen, och jag sade att jag fått information om att Björn Rosengren gått ut och lovat att Riks- gäldskontoret skulle förlänga garantin. Det var ute i massmedier. Jag sade att jag tyckte illa om det hela och att vårt tidigare beslut, det om att garantin skulle upphöra, stod fast. Sven föreföll respektera beslutet och verkade nästan lättad. Samtalet avslutades i god anda.

Min nästa anteckning är: Jag ringde tillbaka till Björn Rosengren, som talat in meddelande på min mobiltelefon om flyggarantier. Han var ”led- sen” om det hade blivit ”missförstånd”. ”Bosse och jag var överens om att vi skulle förlänga garantin.” Bosse skulle ordna det. Han var ”tvungen” att ringa SAS en kvart före 17 och tala om att Riksgäldskonto- ret skulle förlänga garantin. Några meningar senare var tidpunkten 5 mi- nuter före 17. Han undrade vad min ”linje” var. Jag svarade att vi hade ett uppdrag av regering och riksdag att utfärda garantier om det inte fanns marknadslösningar. Nu fanns det sådana, och därmed fanns ingen grund för fortsatta garantier för flygbolagen. Han sade, att det ju var vår tolk- ning, men att man kanske kunde göra en annan. Han ville inte ifrågasätta tolkningen, men det kanske fanns alternativa tolkningar. Jag sade att från vår sida är tolkningen klar. Han frågade då om hans linje kunde vara att tala om att det skulle fattas ett retroaktivt regeringsbeslut. Han frågade hur jag såg på det. Jag sade att jag inte hade någon anledning att kom- mentera hans linje. Han upprepade frågan, och jag repeterade att det inte är min uppgift att kommentera hans alternativ. Samtalet avslutades där- med.

Jag kan tillfoga att jag senare berättat det här för Sven Hegelund, och Sven Hegelund menar att det inte har funnits någon deal mellan Bosse Ringholm och Björn Rosengren. Det här är så långt mina anteckningar sträcker sig.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Thomas Franzén har vidare uppgett att Riksgäldskontoret den 22 oktober ännu inte hade underrättats om att det fanns en proposition daterad den 18 oktober om förlängning av de statliga garantierna.

I fråga om tillgången till marknadslösningar har Thomas Franzén uppgett att ett antal flygbolag skrev till Riksgäldskontoret och ifrågasatte att det fanns en marknad. Riksgäldskontoret svarade på dessa brev den 16 oktober 2001 och informerade om att Riksgäldskontoret ansåg att det fanns ett erbjudande att teckna en försäkring.

Per Anders Bergendahl har i sammanhanget uppgett att det fanns två för- säkringsalternativ på marknaden. I det ena alternativet tillämpades öppna priser för alla. Det andra alternativet var av mer selektiv karaktär. I detta försäkringsalternativ accepterades t.ex. inte engelska eller amerikanska bolag därför att England och USA var i krig. Enligt för Riksgäldskontoret tillgäng- liga uppgifter fanns det flygbolag i Luxemburg, de baltiska staterna och Ryss- land som hade tecknat flygförsäkringar utan statsgaranti. Thomas Franzén har vidare upplyst att kostnaden för en av Riksgäldskontoret garanterad försäk- ring uppgår till 2,75 US-dollar per passagerare. Motsvarande försäkring kos- tar enligt Thomas Franzén utan statsgaranti 3,10 US-dollar. Inom EU uppgår den lägsta kostnaden för en statsgaranterad försäkring till ca 2,35 US - dollar.

Utskottet har vidare hållit offentlig utfrågning med finansminister Bosse Ringholm, bilaga B5. Vid utfrågningen framkom bl.a. följande.

Bosse Ringholm och Björn Rosengren samrådde i dessa frågor från den 18 oktober och var inriktade på att försöka upphäva garantin. Under måndagen den 22 oktober insåg de emellertid att detta inte var möjligt. Stödet för att avbryta garantierna fanns varken i EU eller i de nordiska länderna. Därför kom de sent på eftermiddagen överens om att lägga fram ett nytt förslag till riksdagen om att garantierna skulle fortsätta att gälla samt att ett extra rege- ringssammanträde skulle hållas dagen därpå, dvs. den 23 oktober.

Regeringsbeslutet den 18 oktober om att överlämna en proposition fattades utom listan. Så skedde för att kunna ha hög beredskap inför den fortsatta hanteringen.

Utskottet har även hållit offentlig utfrågning med näringsminister Björn Rosengren, bilaga B14. Vid utfrågningen framkom bl.a. följande.

Regeringskansliet har efterfrågat och fått en dagbok från SAS ledning över processen ur dess perspektiv. Av dagboken framgår bl.a. att det var av största vikt för SAS och för samtliga övriga flygbolag med svenskregistrerade flyg- plan att få besked om förlängning av de statliga garantierna efter kl. 17.00 den 22 oktober. Om sådana utfästelser inte hade erhållits, hade det varit omöjligt för SAS att bedriva trafik med svenskregistrerade flygplan efter den tidpunk- ten. SAS hade under dagen den 22 oktober vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att ställa sin svenskregistrerade flotta på marken, om det hade blivit nöd- vändigt.

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Utskottets ställningstagande

Bakgrunden till ärendet är de beslut som riksdagen fattade den 27 september respektive den 31 oktober 2001, och som innebar att regeringen bemyndiga- des för en månad i taget att ikläda staten ekonomiska förpliktelser i form av garantier till försäkringsbolag för att återställa det försäkringsskydd för svenska aktörer inom flygbranschen som marknaden inte längre tillhandahöll vid skador på tredje man till följd av krig, terrorism och liknande.

Riksdagsbeslutet den 27 september gällde retroaktivt fr.o.m. den 25 sep- tember 2001. Det beslut som riksdagen fattade den 31 oktober gällde retroak- tivt fr.o.m. den 25 oktober 2001.

Till grund för riksdagsbeslutet den 27 september låg ett förslag från trafik- utskottet, som på eget initiativ hade tagit upp frågan i betänkande 2001/02:TU5. Betänkandet justerades den 26 september 2001, dvs. dagen före riksdagsbeslutet.

Till grund för riksdagsbeslutet den 31 oktober 2001 låg trafikutskottets be- tänkande 2001/02:TU6. Detta betänkande justerades den 30 oktober 2001, dvs. dagen före riksdagsbeslutet. I betänkandet föreslog utskottet att riksda- gen skulle bifalla proposition 2001/02:23 om förlängt bemyndigande för regeringen att utfärda den aktuella typen av statsgarantier. Propositionen är daterad den 18 oktober 2001, men den inkom till riksdagens kammarkansli först den 25 oktober.

Därefter har riksdagen den 14 december 2001 bemyndigat regeringen att fr.o.m. den 24 november 2001 och tills vidare ikläda staten ekonomiska för- pliktelser i form av garantier till försäkringsbolag för att återställa försäk- ringsskyddet till samma omfattning som tidigare vid skador för tredje man som följer av terrorism och liknande för av Sverige licensierade flygbolag och för flygplatser och vissa s.k. handlingagenter. Även detta riksdagsbeslut gäller alltså retroaktivt. Till grund för riksdagsbeslutet ligger trafikutskottets betän- kande 2001/02:TU7, som justerades den 6 december 2001. I betänkandet behandlade utskottet regeringens förslag i proposition 2001/02:66 om ytterli- gare förlängd tid för att återställa försäkringsskyddet för flygbranschen. Rege- ringen föreslog i propositionen en ytterligare förlängning av det aktuella bemyndigandet att gälla t.o.m. den 31 januari 2002. I det nyss nämnda betän- kandet uttalade utskottet emellertid att det var otillfredsställande att riksdagen för tredje gången behandlade denna fråga skyndsamt. Därför föreslog trafik- utskottet att riksdagen skulle besluta att det aktuella bemyndigandet skulle förlängas att gälla tills vidare.

Utskottet vill inledningsvis understryka vikten av att berörda myndigheter och marknadsaktörer i ett fall som detta i god tid ges klar och tydlig informat- ion om förändringar som påverkar förutsättningarna för deras verksamhet. Mot den bakgrunden är det, som också tidigare har konstaterats vid trafikut- skottets behandling av frågan om statliga garantier till flygbranschen, otill- fredsställande att riksdagen vid upprepade tillfällen skyndsamt behövt be- handla frågan och fatta beslut härom med retroaktiv verkan. Samtidigt konsta- terar utskottet att riksdagbesluten den 27 september och den 31 oktober var

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

tidsbegränsade. Tidsbegränsningen av föregående riksdagsbeslut bidrog enligt utskottets mening verksamt till att riksdagsbesluten den 31 oktober respektive den 14 december behövde beredas skyndsamt och till att besluten behövde ges retroaktiv verkan. En fråga som i anslutning härtill har aktualiserats i utskottets granskning är om tiden för beredning inom Regeringskansliet inför riksdagsbesluten den 27 september respektive den 31 oktober 2001 hade kunnat kortas ned ytterligare för att underlätta riksdagens hantering av frå- gorna.

Av en av de inom Näringsdepartementet upprättade promemoriorna fram- går att flygbolagen anmälde frågan senare än i andra länder, och att tiden för beredning inom Regeringskansliet inför det första riksdagbeslutet den 27 september 2001 med hänsyn till beslutsordningen i vårt land knappast hade kunnat kortas ned ytterligare.

Utskottet har mot den anförda bakgrunden inte funnit skäl att anta annat än att beredningstiden inom Regeringskansliet inför riksdagsbeslutet den 27 september 2001 har varit så kort som omständigheterna medgav.

Beträffande beredningen inför riksdagsbeslutet den 31 oktober 2001 har finansministern vid utfrågning inför utskottet uppgett att regeringen den 18 oktober 2001 fattade beslut utom listan om att överlämna en proposition till riksdagen. Från den 18 oktober 2001 samrådde finansministern med närings- ministern i dessa frågor. De var båda inriktade på att försöka avbryta den statliga garantigivningen. Den 22 oktober insåg de emellertid att detta inte var möjligt.

Av vad som tidigare har sagts följer att utskottet anser att tunga skäl i och för sig talar för att proposition 2001/02:23 borde ha överlämnats till riksdagen tidigare än den 25 oktober 2001. I sammanhanget bör emellertid även beaktas att man inom den svenska regeringen vid denna tid hyste förhoppningen att Sverige tillsammans med andra länder i Norden och inom EU omgående skulle kunna avbryta den statliga garantigivningen. Först när möjligheterna att uppnå detta bedömdes vara uttömda överlämnades propositionen till riksda- gen. Med hänsyn till de extraordinära omständigheterna i detta fall har utskot- tet inte heller beträffande riksdagsbeslutet den 31 oktober 2001 ansett sig ha grund för att ifrågasätta de motiv som från regeringshåll har redovisats för att överlämna proposition 2001/02:23 till riksdagen först den 25 oktober 2001.

Utskottet övergår härefter till att behandla regeringens beslut den 23 okto- ber 2001 om att Riksgäldskontoret skulle fortsätta att ställa ut garantier till flygbranschen fr.o.m. den 22 oktober 2001 kl. 17.00 t.o.m. den 24 oktober 2001.

Beslutet skall ses mot bakgrund av att Riksgäldskontoret hade fått i upp- drag från regeringen att ställa ut garantier för flygbranschen i enlighet med det av riksdagen givna bemyndigandet för regeringen, vilket sträckte sig t.o.m. den 24 oktober 2001. Riksgäldskontoret meddelade dock att de utfär- dade garantierna skulle upphöra att gälla redan den 22 oktober kl. 17.00. I regeringsbeslutet som låg till grund för Riksgäldskontorets utfärdande av garantier angavs att garanti fick ställas ut endast om en försäkringslösning

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

2.3. Upphandlingen av helikopter NH90

Anmälan

I en anmälan, bilaga A2.3.1, har begärts att utskottet granskar upphandlingen av helikopter NH90 från NH Industries samt hur försvarsministern har hante- rat informationen till allmänheten i samband med upphandlingen. I anmälan anförs att en svensk officer greps av SÄPO i maj 2001 misstänkt för spionage. NH Industries ska enligt anmälaren via officeren ha fått hemliga militära uppgifter och vetskap om upphandlingsläget och därmed gynnats på ett otill- börligt sätt, vilket ska ha satt konkurrensreglerna ur spel. I anmälan anförs också att det i en sekretessbelagd MUST-rapport framgår att detta har lett till ett fördyrat helikopterköp. Vidare anförs att regeringen vid sitt regerings- sammanträde den 13 september 2001 ska ha beslutat att köpa nämnda heli- koptrar, men att försvarsministern samma dag vid en presskonferens förnekat att något beslut tagits av regeringen.

Upphandlingsförfarandet

Sedan 1994 har Danmark, Finland, Norge och Sverige försökt samarbeta inom olika försvarsprojekt. Från mars 1996 till juni 1998 studerade en s.k. förundersökningsgrupp möjligheterna att samordna en gemensam anskaffning av helikoptrar. Rapporten från förundersökningsgruppen resulterade i en projektorganisation vars uppgift var att förbereda och genomföra en gemen- sam anskaffning. På hösten 1998 upprättades ett preliminärt projektavtal och året därpå genomfördes en informationsförfrågan till 12 olika helikoptertill- verkare. Svar erhölls från åtta tillverkare. Senare samma år färdigställdes ett gemensamt nordiskt kravdokument. Ländernas försvarsministrar underteck- nade ett Memorandum of Understanding, vilket innefattade riktlinjer för anskaffning av en nordisk standardhelikopter. I november 1999 sändes en gemensam offertförfrågan ut till fem helikoptertillverkare som ansågs kunna tillfredsställa de gemensamma kraven. I april år 2000 inkom anbud från fyra tillverkare. En tillverkare avböjde att offerera. Under hösten 2000 genomför- des faktainhämtning hos två av de helikoptertillverkare som var mest intres- santa för de flesta länderna. I december 2000 avslutades denna faktainhämt- ning och den egentliga förhandlingsverksamheten startade. I april 2001 inkom tre av tillverkarna med tekniskt och kommersiellt uppdaterade anbud. På grundval av dessa anbud fortsatte förhandlingarna parallellt med två tillver- kare. Fram till juli 2001 gavs det under upprepade tillfällen möjlighet för dessa båda att inkomma med kompletterande uppgifter vad gällde tekniska och kommersiella uppgifter. Därefter koncentrerades slutförhandlingarna till en tillverkare. Den 7 september 2001 rekommenderade styrkommittén heli- kopter NH90 från NH Industries som den helikopter som bäst uppfyllde de gemensamma och nationellt specifika kraven. När styrkommitténs rekom- mendation överlämnats vidtog nationella förhandlingar med den rekommen-

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

derade tillverkaren. Sverige avslutade upphandlingen den 12 september 2001 då Försvarets materielverk (FMV) tecknade ett kontrakt med NH Industries. Kontraktet tecknades med förbehåll för regeringens slutliga godkännande att en beställning görs.

Uppgifter från Försvarsdepartementet

Försvarsdepartementets promemoria till utskottet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt vissa redogö- relser och kommentarer. Som svar har överlämnats en promemoria av den 19 februari 2002 från Försvarsdepartementet, bilaga A2.3.2. I promemorian redogör Försvarsdepartementet bl.a. för regeringens agerande.

Den 12 september 2001 inkom Försvarsmakten med en hemställan om re- geringens medgivande att genom Försvarets materielverk få beställa 17 heli- koptrar NH90. Morgonen därpå inkom en skriftlig komplettering från För- svarsmakten med innebörden att hemställan skulle omfatta 18 helikoptrar.

I promemorian anförs att det inför regeringssammanträdet den 13 septem- ber 2001 fanns ett färdigberett regeringsbeslut om medgivande till anskaff- ningen av helikoptrarna. Enligt promemorian var avsikten att den svenska anskaffningen skulle offentliggöras senare denna dag efter ett ministermöte med försvarsministrarna från Sverige, Finland och Norge. Detta gjorde att ärendet anmäldes ”utom listan” till regeringssammanträdet för att sedan kunna lyftas in på listan i samband med offentliggörandet av affären. I pro- memorian framför Försvarsdepartementet att ärendet togs upp på regerings- sammanträdet och behandlades mer ingående på den allmänna beredning som följde på sammanträdet. Det bestämdes i det sammanhanget att promemorior rörande finansiering, operativa krav, motköp samt Danmarks val av helikop- ter skulle tas fram och delges Finansdepartementet, Näringsdepartementet och Statsrådsberedningen. Dessa promemorior upprättades och delgavs dagen därpå. I Försvarsdepartementets promemoria till utskottet påpekas att det med hänsyn till dessa förhållanden inte var möjligt att offentliggöra den svenska anskaffningen i samband med ministermötet senare på dagen den 13 septem- ber 2001.

I promemorian redogör Försvarsdepartementet även för uppgifter om oegentligheter och därtill pågående förundersökning. Enligt departementet underrättades Försvarsdepartementet våren 2001 av Försvarsmakten om att en svensk överste var misstänkt för att obehörigen ha fört vidare uppgifter av hemlig natur som hade anknytning till helikopterupphandlingen. I promemo- rian anförs att departementet inte fick några närmare uppgifter om saken förrän efter det att TV 4 den 14 september 2001 i ett TV-program hade re- dogjort för att en hemlig menbedömning från Försvarets militära underrättel- setjänst (MUST) visade att ett av de företag som konkurrerade om det svenska helikopterkontraktet skulle ha fått kommersiellt känslig och för upp- handlingen betydelsefull information som innebar att det företaget kunde höja priset.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Uppgifterna i TV4 ledde enligt promemorian till att expeditions- och rätts- chefen i Försvarsdepartementet den 16 september 2001 hade ett möte med Försvarets materielverks (FMV) chefsjurist och den överste inom FMV som hade ansvarat för förhandlingarna. Enligt FMV hade det i upphandlingen inte förekommit något som kunde tyda på att något av de fyra företagen hade skaffat sig konkurrensfördel genom kommersiellt hemliga uppgifter efter den 4 april 2000 då anbuden från tillverkarna lämnades in. Försvarsdepartemen- tets expeditions- och rättschef upprättade en promemoria, ”Frågan om upp- handlingen av helikoptrar av typen 14 kan ha påverkats av att uppgifter har lämnats ut otillbörligen”, som också utskottet tagit del av, där uppgifterna belystes och underrättade försvarsministern om vad som framkommit vid mötet.

Den 17 september 2001 träffade Försvarsdepartementets expeditions- och rättschef chefen för säkerhetsavdelningen och en handläggare inom MUST. MUST redogjorde för bakgrunden till utredningen och för menbedömningen. Enligt MUST var menbedömningen upprättad den 11 september 2001. För- svarsdepartementet fick ta del av en icke underskriven handling som dock sades överensstämma med den underskrivna med den skillnaden att datumet var ett annat. Senare vid mötet deltog även ett departementsråd, chefen för Högkvarterets strategiledning, Försvarsmaktens chefsjurist samt den kom- mendörkapten vid Högkvarteret som hade deltagit i upphandlingsarbetet och i den egenskapen lämnat underlag till menbedömningen. Vid dessa diskussion- er framkom att det enligt MUST inte fanns något i utredningen som visade att NH Industries hade verkat aktivt för att skaffa de uppgifter som skulle ha skickats till företaget. Vad gäller menbedömningen hade de överväganden som låg till grund för bedömningen gjorts inom säkerhetsavdelningen. Varken juristavdelningen eller strategiavdelningen hade tillfrågats. Inte heller hade FMV hörts. Vid mötet sades att åtgärder genast skulle vidtas inom Försvars- makten för att ta upp saken på nytt och eventuellt göra en komplettering till menbedömningen.

I Försvarsdepartementets promemoria anförs att regeringen vid lunchen samma dag diskuterade ärendet på nytt och att det bestämdes att ärendet skulle lyftas in på listan påföljande dag under förutsättning att försvarsmi- nistern inte fann något hinder häremot med anledning av de frågor av rättslig natur som rests genom TV 4:s uppgifter.

Vidare anförs i promemorian att departementets expeditions- och rättschef rapporterade till försvarsministern vad som hade förekommit vid mötet med MUST och Försvarsmakten och att ministern inte tog del av menbedömning- en på annat sätt än detta.

I promemorian framhålls att menbedömningen hade gjorts av en liten och sluten krets personer och utan att de som hade bäst kännedom i saken hade blivit tillfrågade eller ens fått reda på menbedömningens existens. Slutsatser- na i menbedömningen om en fördyring vid upphandlingen byggde på felakt- iga föreställningar om vad som låg bakom de överväganden som bestämde när upphandlingen borde vara avslutad. Vidare framhålls att det enligt FMV

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

inte fanns något som tydde på att upphandlingen påverkats negativt av någon informationsgivning av det slag som anförts i menbedömningen. FMV kunde också visa att man ända fram till slutpunkten i förhandlingarna hade uppnått successiva förbättringar i villkoren. I promemorian anförs att menbedömning- en därmed kunde lämnas utan avseende för Försvarsdepartementets del.

Ärendet lyftes in på listan den 18 september 2001 och regeringsbeslutet blev därigenom offentligt.

I promemorian anförs att departementet med anledning av konstitutionsut- skottets granskning anmodade Försvarsmakten att skriftligen klarlägga hur myndighetens hemställan den 12 och 13 september 2001 om regeringens medgivande att få beställa helikoptrarna skall uppfattas mot bakgrund av menbedömningen. Försvarsmakten har i sitt svar till departementet tagit av- stånd från slutsatserna i menbedömningen på i huvudsak samma grunder som framförs i Försvarsdepartementets promemoria till utskottet.

Försvarsdepartementets promemoria om ytterligare aspekter på frågan om upphandlingen av helikoptrar av typen 14 kan ha påverkats av att uppgifter har lämnats ut otillbörligen

Inom Försvarsdepartementet upprättades den 17 september 2001 en prome- moria om ytterligare aspekter på frågan om upphandlingen kan ha påverkats av att uppgifter har lämnats ut otillbörligen, bilaga A2.3.3. I promemorian sammanfattas händelseförloppet och den menbedömning som på begäran av Säkerhetspolisen upprättats inom MUST. Enligt promemorian var menbe- dömningen upprättad den 11 september 2001 och klargjorde att uppgifterna som skulle ha lämnats till NH Industries inte omfattades av försvarssekretess, men att uppgiftslämnandet medfört att Försvarsmakten hade varit tvungen att forcera upphandlingen på ett sätt som lett till att affären fördyrades med mel- lan 600 miljoner och 1 miljard kronor. Enligt menbedömningen fanns det stor risk för att upphandlingen hade behövt göras om ifall uppgiftslämnandet hade blivit känt hos övriga anbudsgivare. Det skulle ha medfört att Sverige under lång tid inte skulle ha tillgång till helikoptrar i en sådan omfattning att militär beredskap hade kunnat upprätthållas. I promemorian anförs att omständighet- erna sammantaget medförde ett icke obetydligt till synnerligt men för rikets säkerhet enligt menbedömningen. Menbedömningen återfinns som bilaga

A2.3.4.

Frågestund i riksdagen den 25 oktober 2001

Vid riksdagens frågestund den 25 oktober 2001 frågade Ingegerd Saarinen (mp) försvarsministern om regeringsbeslutet att köpa helikoptrarna. Ingegerd

Saarinen (mp) ställde följande fråga:

En militär som har tagits av Säpo har läckt ut hemligstämplad inform- ation till ett av fyra konkurrerande företag som vill sälja helikoptrar till Sverige och Norge. En hemligstämplad rapport från den militära under- rättelsetjänsten, MUST, bekräftar detta, och brottsutredning pågår. Trots pågående brottsutredning om stora och enligt MUST solklara brott vill regeringen fullfölja affären. Beslutet om köpet fattades på regeringssam-

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

manträdet i torsdags förmiddag, men på en presskonferens på torsdag ef- termiddag förnekar försvarsministern att beslut har fattats. Jag undrar: Varför hanterar försvarsministern frågan på det här sättet, vilket faktiskt kan uppfattas som att fara med osanning? Varför väljer försvarsministern att fullfölja affären fast brottsutredning pågår?

Försvarsministerns svar på frågan var följande.

Jag kan inte kommentera den förundersökning som pågår. Det är en sak för de rättsvårdande myndigheterna. Myndigheterna som ansvarar för upphandlingen rapporterade till regeringen att man anser att man vidtagit alla de åtgärder som gör att staten hade möjlighet att göra en för staten förmånlig upphandling när det gällde kravspecifikation och finanser. Re- geringens praxis, och den är granskad av konstitutionsutskottet vill jag minnas, medger att regeringen kan överväga en fråga vid ett regerings- sammanträde, men senare fastställa när ärendet formellt är färdigbeslutat. Det var den bakgrund som fanns när jag redovisade hur förloppet förhöll sig den torsdagen.

Ingegerd Saarinen (mp) ställde följande följdfråga.

Att man inte svarar går självfallet att ha förståelse för, men att svara på ett sätt som ger intryck av ett osant svar är svårare att förstå.

Försvarsministern svarade följande.

Den form som gäller innebär att regeringen kan överväga ställningsta- ganden men att beslutet fattas först i den situation där regeringen konsta- terar att ett ärende kan, som vi säger, lyftas in på listan. Det skedde några dagar efter det att regeringens diskussioner hade förevarit vid regerings- sammanträdet.

Uppgifter från Försvarsmakten

Komplettering till menbedömning

Den 26 september 2001 upprättades inom Försvarsmaktens högkvarter en kompletterande skrivelse till den menbedömning som är daterad den 11 sep- tember 2001, bilaga A2.3.5. I kompletteringen anförs att den ursprungliga menbedömningen var gjord under förutsättning att helikopterupphandlingen ej var slutförd och att risken för att behöva avbryta pågående upphandling förelåg så länge Sverige ännu inte tecknat kontrakt. Vidare bedömdes att skadan fått de konsekvenser som beskrevs i den ursprungliga menbedöm- ningen om upphandlingen avbrutits.

Till kompletteringen av menbedömningen bifogades en skrivelse, ”Konse- kvenser av informationsspridning”, som den svenske huvudrepresentanten

vid projektorganisationen upprättat. Skrivelsen redovisade möjliga konse- kvenser efter det att upphandlingen var genomförd.

Slutsatserna i skrivelsen är att konsekvenserna av rapporterna till NH In- dustries inte entydigt kan kartläggas, men att det troligen är så att NH Indu- stries har haft vissa konkurrensfördelar. Vidare anförs att vetskapen om att tillverkaren har haft tillgång till informationen dock har varit väsentlig för projektet och har kunnat utnyttjas i kontraktsförhandlingarna. Det slutliga resultatet av förhandlingarna har därför blivit tillfredsställande. Enligt skrivel- sen kan den kvarvarande skadan vara Sveriges möjligheter till fortsatt inter-

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

nationellt samarbete, vilket enligt skrivelsen dock inte kan bedömas eller värderas för närvarande.

Skrivelse om klarläggande av vissa uppgifter

Ien skrivelse daterad 2002-02-08, ”Klargörande av vissa uppgifter”, bilaga A2.3.6, som Försvarsmakten på anmodan av Försvarsdepartementet har upp- rättat har Försvarsmakten tagit avstånd från slutsatserna i menbedömningen på i huvudsak samma grunder som framförs i Försvarsdepartementets pro- memoria till utskottet.

I skrivelsen anförs att förhandlingarna pågick fram till den 12 september 2001 och att FMV då lyckades förhandla fram ett bättre pris till den slutliga beställningen, vilket innebar att beställningen kom att omfatta ytterligare en helikopter.

Vad gäller menbedömningen anförs att den framtagits av en mycket liten krets inom främst MUST och att den avser 44 rapporter som avsänts från en civil konsult till NH Industries under våren 2001. Cirka tio av dessa rapporter innehöll uppgifter som omfattas av kommersiell sekretess enligt 6 kap. 2 § sekretesslagen (1980:100). Utskottet har tagit del av de 44 rapporterna. Den 19 september 2001 uppdrog öb åt Försvarsmaktens chefsjurist att analysera hur arbetet med menbedömningen hade skett. Uppdraget redovisades för öb den 1 november 2001. Analysen, som även utskottet tagit del av, innehåller bl.a. chefen för Högkvarterets strategilednings bedömning av menbedöm- ningen. (Han var styrelseledamot i styrkommittén för projektet.) I sin bedöm- ning framhöll han att upphandlingen har genomförts på ett korrekt sätt och att priset på helikoptrarna har varit affärsmässigt bra. Vidare att rapporterna stoppades i tid och inte innehöll några uppgifter som omfattas av försvarssek- retess och därmed knappast inneburit någon skada för rikets säkerhet. Vad gäller menbedömningens påstående om att affären skulle ha fördyrats avse- värt anser strategiledningens chef att detta är helt fel och upphandlingen har aldrig forcerats eller fördyrats.

I skrivelsen anförs också att chefen för krigsförbandsledningen vid genom- läsning av menbedömningen uppgav att han fann tveksamheter och några felaktigheter. Enligt honom var skälen till att beslutet tidigarelades bl.a. att det skulle fattas ett gemensamt nordiskt beslut av regeringarna. Vidare ansåg han att det är fel att affären skulle ha fördyrats samt att det är fel att rapporten kommer att påverka Sveriges möjligheter negativt att i framtiden delta i inter- nationella upphandlingsprojekt.

Enligt skrivelsen delade öb de kritiska uppfattningarna som framfördes i chefsjuristens analys och tog helt avstånd från de faktiska uppgifter som låg till grund för menbedömningen.

Utfrågning av försvarsminister Björn von Sydow

Försvarsminister Björn von Sydow utfrågades om upphandlingen av helikop- ter NH90 vid ett offentligt utskottssammanträde den 3 april 2002, bilaga

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

B 13. Vid utfrågningen sade försvarsministern att det var de nordiska länderna som bestämde att ärendet skulle avgöras i september 2001. Det hade bl.a. att göra med när dispositionerna av investeringsmedel fanns tillgängliga i enlig- het med riksdagsbeslut i de olika länderna. De nordiska ministrarna och de nordiska företrädarna hade bestämt sig för att försöka sträva efter att septem- ber var den sista punkten för beslut. Det var framför allt Finlands behov som var vägledande. Det som drivit försvarsministern i ärendet var möjligheten att genomföra en samnordisk upphandling. Hans prioritering har hela tiden varit den nordiska.

Försvarsministern underströk att det hela tiden fanns en konkurrens som de inblandade myndigheterna såg som meningsfull. Enligt honom menade myn- digheterna att fr.o.m. att de verkliga nationella prisförhandlingarna inleddes var det hela tiden meningsfulla förhandlingar där staten förbättrade sin posit- ion. Man förhandlade meningsfullt med minst två konkurrenter och det var det som gjorde att myndigheterna under tiden som förfrågningar kom ändå förklarade att det inte fanns någon anledning att avbryta processen därför att det förelåg en förundersökning. Försvarsministern sade också att så sent som i slutfasen var det uppenbart att NH Industries inte kände att saken var klar utan kände att de var tvungna att tillmötesgå Försvarsmaktens förhandlings- krav. Björn von Sydow sade sig ha fått uppfattningen från myndigheterna att det som skedde och blev slutresultatet av förhandlingarna är ett mycket för- svarbart resultat både rättsligt och ekonomiskt i förhållande till innehållet. Slutresultatet var enligt försvarsministern en rätt kraftig ekonomisk fördel om man jämförde NH Industries med den slutliga konkurrenten Sikorsky.

Enligt försvarsministern ansåg såväl Försvarsmakten som Försvarets mate- rielverk att det förhållandet att det pågick en förundersökning inte skulle hindra myndigheterna från att gå vidare med förhandlingsarbetet. Försvars- ministern själv blev under våren 2001 orienterad om att en förundersökning hade satts igång mot två personer. Dock fick departementets jurister klart för sig att det inte fanns någonting, som de bedömde det, som gjorde att upphand- lingen borde avbrytas. Försvarsministern underströk att departementet flera gånger ställde frågor om konkurrensförhållandet efter det att förundersök- ningen hade kommit fram.

Vad gäller MUST:s menbedömning sade försvarsministern att varken han själv eller övriga delar av Försvarsmaktens högkvarter som ägnade sig åt helikopterupphandlingen kände till något före TV 4 program den 14 septem- ber 2001. Departementet lät då göra en undersökning där Försvarsmaktens ställningstagande var att det icke skett ett sådant men som MUST:s menbe- dömning påvisade. Försvarsministern sade att han inte ansåg att upphandling- en blivit forcerad och att MUST hade fel på den punkten. MUST:s uppgift om en fördyring på 600 miljoner kronor var en bedömning och de har inte haft insikt i de siffror som gällde i slutet av förhandlingarna. MUST har inte någon egen kompetens till att bedöma om en fördyring skett.

Försvarsministern sade att hans slutsats är att han anser att det var rätt av regeringen att lyfta in ärendet på listan för det hade förevarit en meningsfull

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

2.4.Kulturministerns medverkan vid hävande av ett vapenembargo

Anmälan

I en anmälan, bilaga A2.4.1, har begärts att utskottet granskar kulturminister Marita Ulvskogs medverkan till det beslut som EU:s kulturministrar tog den 5 november 2001 om att häva delar av vapenembargot mot Afghanistan. I an- mälan anförs att EU:s kulturministrar beslutade att häva delar av det vapen- embargo mot Afghanistan som antogs i december 1996 men att ärendet inte fanns upptaget på kulturministrarnas dagordning den 5 november samt att riksdagens EU-nämnd inte informerades. Utskottet bör enligt anmälarna granska varför EU-nämnden inte informerades och varför ärendet inte fanns med på dagordningen för kulturministrarnas möte. Vidare ifrågasätter anmä- larna om kulturministrarna har befogenhet att besluta om att häva vapenem- bargot utan att frågan har förankrats i EU-nämnden.

Bakgrund

Den 17 december 1996 antogs av EU:s ministerråd en gemensam ståndpunkt om införande av ett embargo mot vapen, ammunition och militär utrustning riktat mot Afghanistan. Detta med beaktande av FN:s säkerhetsråds resolution 1076 (1996) i vilken alla stater uppmanas att omedelbart upphöra med att förse parterna i Afghanistankonflikten med vapen och ammunition. Rådets gemensamma ståndpunkt hänvisar till FN-resolutionen men avgränsar embar- got geografiskt (anger inte vilka parterna skall anses vara). I artikel 1 står det att ”ett embargo mot export av vapen, ammunition och militär utrustning skall riktas mot Afghanistan”.

Från 1999 och framåt infördes stegvisa sanktioner mot talibanerna. I den gemensamma ståndpunkt som antogs den 26 februari 2001 hänvisar rådet till FN:s säkerhetsråds resolution 1333 (2000) i vilken det står att alla stater skall förhindra leveranser av alla typer av militär utrustning till det territorium som kontrolleras av talibanerna enligt FN:s sanktionskommitté.

Inför ministerrådsmötet den 5 november 2001 var det Storbritannien som initierade frågan om revideringen av den gemensamma ståndpunkten om sanktioner mot Afghanistan från 1996. Detta eftersom de ansåg att det förelåg en rättslig diskrepans mellan den ståndpunkten och säkerhetsrådets resolution 1333 (2000). Frågan betraktades från Storbritanniens sida som en rättslig fråga.

Den 5 november 2001 togs genom antagandet av den gemensamma stånd- punkten följande beslut. Ordet ”Afghanistan” skall ersättas med orden ”den del av afghanistanskt territorium som kontrolleras av talibanerna enligt FN:s sanktionskommitté” vad gäller de beslut som togs 1996 och i januari 2001. (Ändringen av ordalydelsen innebär att man öppnar möjligheter att förse

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

andra delar av Afghanistan än dem som kontrolleras av talibanerna med va- pen och annan militär utrustning.)

A-punkter

Alla dagordningspunkter på ett rådsmöte skall förberedas av Coreper (stän- diga representanternas kommitté). Dagordningen till Corepers möten innehål- ler två delar, I och II. (Vid rådets möten benämns samma punkter för A- punkter respektive B-punkter.) I Coreper kan A-punkterna till skillnad från B- punkterna behandlas utan överläggning genom ett avprickningsförfarande. A- punkterna är oftast välkända och har i ett tidigare skede i beslutsprocessen varit föremål för gemensam beredning i Regeringskansliet. Medlemsstaterna förväntas hålla fast vid sin inställning i sak när ett ärende väl har blivit A- punkt. De kan dock framföra eventuella formella eller procedurella reservat- ioner. Om någon delegation skulle motsätta sig att ett ärende behandlas som A-punkt tas ärendet upp som B-punkt på följande möte med Coreper.

Dagen innan Coreper har möte görs en genomgång av A-punkterna i en grupp bestående av företrädare för medlemsstaternas representationer i Brys- sel som bereder ärenden inför Coreper. Vid dessa möten kan länderna ange vilka reservationer som kan finnas vad gäller A-punkterna.

I rådets arbetsordning står det att punkter där rådet kan besluta om god- kännande utan överläggning skall placeras i del A (artikel 3.7 2000).

En A-punkt kan antas vid vilket ministerrådsmöte som helst. Detta innebär att en fråga under ett visst statsråds ansvarsområde kan komma att tas upp som A-punkt på ett rådsmöte där regeringen är företrädd av något annat stats- råd.

Om en A-punkt läggs till dagordningen i direkt anslutning till ett rådsmöte skall representationen i Bryssel bistå med information om den skall antas som A-punkt eller om det finns en reservation. Detta är fallet om en A-punkt läggs till strax före ett rådsmöte för att frågor som är särskilt brådskande skall kunna antas.

Information och samråd med riksdagens EU-nämnd

Enligt 10 kap. 5 § riksdagsordningen skall regeringen underrätta EU-nämnden om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer.

Representationen i Bryssel ser till att EU-nämnden får rådets preliminära och slutgiltiga dagordningar samt listor över A-punkter. Det ankommer på ansvarigt departement att underrätta EU-nämnden om ändringar beträffande rådsmötena. Underlaget inför samrådet med EU-nämnden skall sändas direkt från det departement som har ansvaret för ministerrådet. Det material som sänds till EU-nämnden inför samrådet skall bl.a. innehålla en kommenterad dagordning för ministerrådet i fråga och en kort redogörelse för viktigare A-

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

punkter som förutses komma upp för antagande vid mötet. A-punkter som faller under andra departements ansvarsområden redovisas direkt till EU- nämndens kansli av det departement som har frågan inom sitt ansvarsområde.

Om A-punktslistan saknas då materialet skall ha inkommit till EU- nämnden skall skriftlig redovisning översändas löpande så snart den förelig- ger. Senast vid det möte med EU-nämnden då frågan skall behandlas skall redovisning kunna ske.

Efter ett rådsmöte skall det departement som har ansvar för mötet skriftlig- en rapportera om mötet till riksdagens EU-nämnd och kammarkansli.

Ärendets beredning inför ministerrådsmötet

Inför Coreper II:s möte var frågan om hävande av delar av vapenembargot mot Afghanistan uppe i den rådgivande arbetsgruppen för utrikes relationer. Där anförde Sverige att förändringen inte enbart är av juridisk karaktär, vilket var britternas motiv till ändringen, och lade med anledning av detta en granskningsreservation. Utrikesdepartementet gjorde senare bedömningen att reservationen kunde släppas. Ärendet antogs som en I-punkt vid Coreper II:s möte den 31 oktober.

Inför kulturministrarnas rådsmöte distribuerades det den 1 november en ”första A-punktslista”. En punkt på listan var ”Utkast till gemensam stånd- punkt om restriktiva åtgärder mot talibanerna”. Listan distribuerades genom UD:s sambandscentral enligt gängse sändlista. Vid sin föredragning vid EU- nämnden den 2 november 2001 sade kulturminister Marita Ulvskog: ”Vad gäller dagordningen saknar vi fortfarande A-punktslista…” (prot. 2001/02:6 anf. 65)

Ärendet togs upp som en A-punkt vid kulturministrarnas rådsmöte den 5 november 2001 där Sverige representerades av statssekreteraren i Kulturde- partementet.

Uppgifter från Kulturdepartementet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt en viss redogö- relse och kommentarer. Som svar har överlämnats en promemoria av den 7 februari 2002 från Kulturdepartementet, bilaga A2.4.2. Av promemorian framgår att flera omständigheter gjorde att kulturministern inte fick känne- dom om A-punktslistan inför EU-nämndens sammanträde den 2 november 2001. Inom Kulturdepartementet brast de interna rutinerna på grund av perso- nalsituationen. Den svenska representationen i Bryssel samt relevanta EU- institutioner var stängda på grund av helg den 1 och 2 november. Regerings- kansliet arbetade halvdag den 2 november varför det inte fanns möjlighet att samla in den kortfattade sakinformationen för viktigare A-punkter som följer av UD:s cirkulär 2 om Riktlinjer för handläggningen av EU-frågor när väl A- punktslistan kommit EU-samordnaren tillhanda.

Kulturdepartementet påtalar i promemorian att de har sett över de interna rutinerna i syfte att undvika liknande situationer i framtiden. Inom Regerings-

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

2.5. Regeringens tillståndsgivning till spel på Internet

Ärendet

I en anmälan av den 13 december 2001 har begärts att utskottet granskar regeringens gynnande av det socialdemokratiska A-lotteriet. Anmälaren anför att de tidsbegränsade provtillstånd för spel på Internet som utfärdats till det statliga spelbolaget Svenska Spel AB, det delstatliga spelbolaget AB Trav och Galopp (ATG) och det socialdemokratiska A-lotteriet har skapat ett monopol på spel på Internet för staten och i längden även regeringen. Provverksamhet- en har sedan tillstånden utfärdades både förlängts och utvidgats till sin om- fattning, samtidigt som andra aktörer som ansökt om provtillstånd fått avslag på sina ansökningar med hänvisning till att nya tillstånd inte har kunnat bevil- jas innan Lotteriinspektionens arbete med utvärdering av verksamheten var färdigt.

Granskningsanmälningen återfinns i bilaga A2.5.1.

Lotterier i Sverige

Sverige har sedan mitten av 1800-talet haft en lotterilagstiftning som i stora drag är en förbudslagstiftning, dvs. det har i princip varit förbjudet att anordna lotterier utan tillstånd. Lagstiftningen har sin grund i förordningen 1844:12 angående förbud mot lotteriinrättningar.

Nuvarande lotterilag, 1994:1000, definierar i 3 § ett lotteri som en verk- samhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få. Lotterier är bl.a. lottning, gissning, vadhållning, marknads- och tivolinöjen samt olika for- mer av spel.

A-lotteriet, som granskningsanmälningen berör, definieras enligt lotterila- gens 3 § första stycket 1 och 2 som ett egentligt lotteri. Tillstånd till egentliga lotterier samt till olika former av spel kan beviljas av kommunerna, länssty- relserna, Lotteriinspektionen eller regeringen enligt lotterilagens 39–44 §§, vilka är lagens huvudregler för tillstånd till lotteriverksamhet. Lotterilagen gäller för samtliga spelanordnare.

Regeringen kan emellertid ge särskilt tillstånd till lotteri om pengar eller pengars värde i andra fall, eller i annan ordning, än vad som anges i lagen enligt 45 §. De statliga spelbolagen – helstatliga Svenska Spel AB och del- statliga ATG – har tillstånd enligt denna undantagsbestämmelse. A-lotteriet är därmed inte definitionsmässigt samma typ av lotteri som de övriga som an- mälningen berör, utan är en ideell organisation.

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Provtillstånd för spel på Internet

Nuvarande provtillstånd för spelverksamhet på Internet utfärdades genom beslut av regeringen den 18 september 1997, då ATG som första svenska arrangör fick tillstånd att anordna testspel. Spelet kom i gång på allvar vintern 1998. ATG har en åldersgräns på 18 år, spelaren måste vara folkbokförd i Sverige och spelet bedrivs med hjälp av insatser på ett spelkonto som är knu- tet till ett av spelaren uppgivet bankkonto.

Den 29 april 1998 fick även Svenska Spel AB och A-lotterierna tillstånd att anordna spel på Internet. A-lotterierna startade sin verksamhet, ett för- handsdraget nummerlotteri, i januari 1999. Svenska Spels tips och joker över Internet kom i gång i maj 1999.

Besluten om provverksamhet på Internet är villkorade, för att provverk- samheten lättare skall kunna utvärderas på lika grunder för samtliga bolag. Bland villkoren finns regler angående spelarnas ålder och spelets förutsätt- ningar, bl.a. att kredit inte får lämnas av spelbolagen och att kunderna skall vara bosatta i Sverige. Därtill finns villkor angående vad testverksamheten får omfatta gällande dragningar och vinster samt vilka kunduppgifter som får lämnas ut. Direktspel och tätare dragningar än dagligen är inte tillåtna.

Spelmarknaden på Internet

De bolag som givits tillstånd att bedriva spelverksamhet på prov på Internet har tillträde till en relativt begränsad marknad inom Sverige. Enligt statistik från Lotteriinspektionen har t.o.m. tredje kvartalet 2001 Svenska Spel sålt knappt 1 % av sina lotter via Internet och ATG sålt knappt 4 % av sina lotter via Internet. Omsättningen har dock ökat med 12 % respektive 2 % för de båda bolagen under samma period. Intresset för lotterier på Internet ökar också i och med att allt flera upptäcker att möjligheten finns. På ett halvår hade antalet spelare hos respektive bolag ökat från 20 000 till 33 000 hos ATG och från 14 000 till 50 000 hos Svenska Spel. Skulle bolagens tillstånd permanentas kan man anta att antalet spelare skulle öka, eftersom de tillfälliga provtillstånden bl.a. reglerar hur många som får vara registrerade hos bolagen för spelkonton.

Spelmarknaden i Sverige är huvudsakligen monopoliserad till de ideella organisationernas fördel, eftersom det enligt lotterilagens 15 § skall vara så att behållningen av lotterierna skall tillfalla allmännyttiga ändamål. Tillstånd lämnas i huvudsak bara till statliga bolag, bolag med statligt inflytande samt ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål. Tillstånd får även lämnas till annan juridisk person än en ideell förening, men syftet måste fortfarande vara att främja allmännyttiga ändamål.

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Promemoria från Finansdepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor. I en promemoria från Finansdepartementet av den 7 februari 2002 anförs följande som svar på utskottets frågor.

De tre aktörer som fått tillstånd att bedriva försöksverksamhet på Internet har valts ut på olika grundvalar. ATG valdes ut på grund av sin starka ställ- ning på spelmarknaden och eftersom bolaget lämnade in den första ansökan för prövning. Staten har visst inflytande över och insyn i bolaget, och därmed har det bedömts som lämpligt för försöksverksamhet. De andra aktörerna har fått sina tillstånd på grund av att de uppfyllde kraven som regeringen från början ställt upp rörande försöksverksamheten. I avvaktan på översynen av lotterilagstiftningen har regeringen inte beviljat några ytterligare tillstånd till försöksverksamhet med spel på Internet.

Regeringen kommer som ett resultat av översynen av lagstiftningen även att överlämna en proposition som behandlar bl.a. lotterier över Internet till riksdagen under våren 2002.

Promemorian återfinns i bilaga A 2.5.2.

Utfrågning

Utskottet har hållit en offentlig utfrågning i ärendet med finansminister Bosse Ringholm. Under utfrågningen framkom följande:

Besluten att ge tre aktörer, ATG, Svenska Spel och A-lotterierna, tillstånd att på prov bedriva försöksverksamhet med spel på Internet föranleddes bl.a. av att ett stort antal utländska spelföretag omkring år 1997 bedrev spelverk- samhet riktad mot Sverige. Regeringen fattade besluten om försöksverksam- het på Internet för att förhindra att Sverige skulle förlora spel, och därigenom inkomster, till utländska aktörer.

När ATG fick sitt tillstånd för försöksverksamhet bedömde regeringen att flera aktörer borde släppas in på marknaden så att försöksverksamheten skulle kunna utvärderas. Svenska Spel och A-lotterierna uppfyllde regeringens vill- kor och fick därmed sina ansökningar om tillstånd till testspel beviljade.

Den statliga Lotterilagsutredningen, som påbörjade sitt arbete när alla tre aktörer fått sina tillstånd, hade till uppgift att se över lagstiftningen gällande lotterier på Internet och hur verksamheten skulle kunna lagregleras i framti- den. Tanken var att utredningens förslag skulle ligga till grund för lagstiftning som möjliggjorde att flera aktörer skulle kunna komma in på marknaden. Dock blev utredningen försenad i sitt arbete, bl.a. på grund av sjukdom, och kunde inte presentera sitt arbete senast den 1 oktober 1998, som var planerat enligt direktiven. Utredningen presenterade sitt arbete i juli år 2000, varefter ärendet skickades på remiss och bereddes i Regeringskansliet.

De tre aktörerna som beviljats tillstånd till försöksverksamhet på Internet har, sedan utredningen började sitt arbete, fått förlängda tillstånd vid uppre-

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

2.6.Statsrådet Mona Sahlins hantering av ett ärende om bidrag till Fryshusets verksamhet

Ärendet

I en granskningsanmälan har begärts att utskottet skall granska statsrådet Mona Sahlins hantering av ett ärende gällande bidrag till Fryshusets verk- samhet. I det aktuella fallet går, enligt anmälaren, statsrådet Mona Sahlin längre än de fall utskottet tidigare granskat genom att ge en tänkbar bidrags- mottagare direkt besked om hur en ansökan – som andra uppenbarligen inte ges möjlighet att inge – bör vara utformad för att vinna regeringens bifall. Utskottet bör enligt anmälaren granska lämpligheten i statsrådet Sahlins in- struktion för bidragsansökningar. Anmälan, bilaga A2.6.1.

Bakgrund

Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen skall domstolar samt förvaltningsmyndig- heter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartisk- het.

Promemoria från Näringsdepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt ett yttrande över vad som anförts i granskningsanmälningen. Som svar har Regerings- kansliet överlämnat en inom Näringsdepartementet den 22 februari 2002 upprättad promemoria, bilaga A2.6.2. I promemorian anförs följande.

1.Statsrådet Mona Sahlin träffade under hösten 2000 Fryshusets VD An- ders Carlberg tillsammans med Föreningen 08 Alvik Stockholm Human Rights och talade om basketsportens roll vad gäller integrationen av in- vandrarungdomar. Carlberg nämnde vid detta tillfälle en idé till ett integ- rationsprojekt med invandrartjejer som spelar basket som målgrupp. Den

30december 2000 redovisade Carlberg sitt projektförslag i ett e-brev till Näringsdepartementet.

Under februari – mars 2001 förekom några telefonkontakter mellan Näringsdepartementet och Carlberg, där det från departementet framför- des att det var nödvändigt med en komplettering och mer utförlig be- skrivning av projektet för att regeringen skulle kunna betrakta det som en ansökan och ta ställning till om medel skulle beviljas.

Någon komplettering med mer preciserad beskrivning av det tänkta projektets innehåll och omfattning inkom inte med anledning av dessa kontakter.

Mona Sahlin besökte Fryshuset den 9 maj 2001 i ett annat ärende. Vid besöket kom Anders Carlbergs projektförslag upp. Mona Sahlin framhöll då bl.a. att hon tyckte projektet var intressant därför att det avsåg invand- rarflickor. Hon refererade också till att ca 1 miljon kronor på en anslags- post till regeringens disposition för initiativ från regeringen inom integ- rationsområdet ännu inte var intecknade för några andra projekt. Vidare klargjorde hon att det krävdes en reviderad ansökan för att regeringen skulle kunna ta ställning till projektet.

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Den 12 maj 2001 skickade Anders Carlberg ett e-brev till Näringsde- partementet i vilket han utvecklade sin projektidé något.

2.Parallellt med Fryshusets kontakter med Näringsdepartementet vad gäller det nämnda projektet hade Föreningen 08 Alvik Stockholm Human Rights den 29 december 2000 genom fax från Anders Carlberg kommit in till Arvsfondsdelegationen med en ansökan om stöd ur Allmänna arvs- fonden för det första året av det treåriga projektet Skilda ursprung – samma mål. Detta projekt syftade till att sammanföra basketspelande ungdomar från olika miljöer, etniskt och klassmässigt, och hade en lik- artad inriktning som den projektidé Anders Carlberg skickat in till Nä- ringsdepartementet.

Projektansökan till Arvsfondsdelegationen hanterades under delegat- ionen av en särskild arbetsgrupp med uppgift att bistå delegationen. Ar- betsgruppen förordade att projektet skulle beviljas stöd. Eftersom det ak- tuella beloppet översteg 300 000 kr beslutade Arvfondsdelegationen den

28mars 2001 med stöd av förordningen (1994:952) om Allmänna arvs- fonden att överlämna ärendet till regeringen (Justitiedepartementet). Re- geringen beviljade den 10 maj 2001 föreningen 08 Alvik Stockholm Human Rights stöd ur Allmänna arvsfonden med 800 000 kr för projektet Skilda ursprung – samma mål. Detta beslut expedierades den 25 maj 2001.

3.Mot bakgrund av detta regeringsbeslut skrev Mona Sahlin den 30 maj 2001 ett brev till Anders Carlberg där hon uttryckte sin glädje över att det nu skulle bli tillfälle att genomföra det planerade projektet för in- vandrartjejer som spelar basket. Näringsdepartementets ärende avslutades med detta brev.

Vad som förekommit innefattar enligt Regeringskansliets uppfattning inte något som kan sägas strida mot 1 kap. 9 § regeringsformen.

Utfrågning

Utskottet har hållit offentlig utfrågning med statsrådet Mona Sahlin, bilaga B4. Mona Sahlin har vid utfrågningen anfört bl.a. Det finns en liten disposit- ion som står till regeringens förfogande för insatser och initiativ när det gäller integrationsområdet. En av de frågeställningar de arbetat med länge har hand- lat om flickor som av olika skäl och på grund av sin invandrarbakgrund har haft svårare än andra att komma in i samhället på olika sätt. På ett av områ- dena har det handlat om idrott. Eftersom Fryshuset är en väldigt viktig aktör på basketområdet och har haft ett spännande arbete med flickor med invand- rarbakgrund hade hon fört samtal med ordföranden Anders Carlberg om en projektidé som Fryshuset hade om hur man skulle nå ännu fler flickor med invandrarbakgrund med basket. Hon nämnde att det fanns en miljon kvar till hennes disposition. Om det skulle vara aktuellt att använda pengarna för det här syftet skulle det handla om flickor. Det blev inte så eftersom Fryshuset hittade en finansiering via Arvsfonden till ungefär samma ändamål. I stället gick pengarna till att stötta Exit, en organisation som jobbar med avhoppade nazister.

Den summa pengar som finns på integrationsområdet tror hon handlar om ca 2 miljoner kronor under ett budgetår. Det är ungefär samma form som

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

finns på flera departement. Det bygger inte enbart på ansökningar utifrån utan också på initiativ som kan ske på departementet om det finns projektidéer eller verksamheter man vill stödja. Det är inte samma bevekelsegrunder som när det handlar om stöd där det finns tydliga riktlinjer för hur de skall sökas.

De pengar som skulle ha gått till basketverksamheten gick i stället till Ex- its verksamhet. Exits verksamhet har funnits och fått stöd under lång tid. Det var inte första gången Exits arbete fick stöd från Näringsdepartementet, och hon utgår från att det kanske inte heller är sista gången, för verksamheten med avhoppare är viktig.

Regleringsbrev, m.m.

Av regleringsbreven för år 2001 och år 2002 framgår att av anslaget för integ- rationsåtgärder, som varje år uppgick till drygt 50 miljoner kronor, fanns ca 2 miljoner kronor respektive år till regeringens disposition för regeringens initiativ inom integrationsområdet.

Av material från Näringsdepartementet framgår att regeringen under 2001 fattat beslut i drygt 20 ärenden i vilka personer och organisationer ansökt om bidrag för ändamål med inriktning i huvudsak på integration. Det rör sig om att drygt 5 100 000 kr har tilldelats olika verksamheter och belastat det anslag för integrationsåtgärder som stått till regeringens disposition. Av dessa har 2 700 000 kr tilldelats Exits verksamhetsområde avseende 2001 års verksam- het. Av materialet framgår vidare att regeringen i januari 2002 fattat beslut om att bevilja Exit sammanlagt 2 700 000 kr för dess fortsatta verksamhet under 2002.

Utskottets ställningstagande

Av budgetpropositionerna för år 2001 och för år 2002 framgår att en mindre del av anslaget 10:2 Integrationsåtgärder, utgiftsområde 8, stått till regering- ens förfogande för olika initiativ i syfte att bl.a. stärka integrationen. Mona Sahlin har uppgett att när regeringen beviljar medel från denna del av anslaget så görs det inte enbart utifrån ansökningar utan också med anledning av ini- tiativ från departementet. Utskottet har inget att erinra mot det sätt på vilket regeringen förfogat över den del av anslaget som stått till dess disposition.

Utskottet har vid flera tillfällen uppmärksammat frågor som rör anslag till regeringens disposition. Våren 2001 (bet. 2000/01:KU20) granskade utskottet behandlingen av den s.k. Östersjömiljarden. Utskottet konstaterade vissa brister i hanteringen och ansåg att de problem som påvisats kunde förutsättas hänga samman med att verksamheten hanterats av Regeringskansliet, vars organisation inte i första hand är konstruerad för sådan hantering. Utskottet har också uttalat (bet. 2001/02:KU5) bl.a. att enskilda bidragssystem endast undantagsvis bör hanteras av regeringen och Regeringskansliet samt att ett exempel på en sådan undantagssituation kunde vara att det aktuella anslaget skall fördelas över olika politikområden. Utskottet gör i dag ingen annan bedömning.

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

2.7.Justitieminister Thomas Bodströms handläggning av skrivelser från Staffan Taube

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A2.7.1, har begärts att konstitutionsutskottet granskar justitieministerns underlåtenhet dels att verka för överlämnande av Staffan Taubes ärende till ansvarig myndighet, dels att vidta åtgärder med anledning av allvarlig kritik som Staffan Taube har riktat mot Justitiekans- lern.

Anmälaren anför att statsrådet Bodström under cirka ett års tid har tagit emot ett flertal brev från Staffan Taube. I dessa brev har Staffan Taube pekat på många och allvarliga brott som han blivit utsatt för av olika befattningsha- vare inom det svenska rättsväsendet. Statsrådet har i svar hänvisat till att han inte får gå in i enskilt ärende. Enligt anmälan borde statsrådet emellertid, då han läst och konstaterat dessa rättsövergrepp mot Staffan Taube, ha skickat över ärendet till ansvarig myndighet.

Staffan Taube riktar också, enligt anmälan, allvarlig kritik mot Justitie- kanslern. Vidare anförs att justitieministern inte verkar ha vidtagit någon form av åtgärd för att närmare granska de av Staffan Taube redovisade rättsöver- greppen.

Bakgrund

Trots att regeringen inte är en förvaltningsmyndighet i den mening som avses i förvaltningslagen (1986:223) har det ansetts viktigt att man även i rege- ringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för. Till dessa principer får räknas de grundläggande krav på den service som myn- digheterna skall lämna inte bara till parter och andra intressenter i ärenden utan också till medborgare i allmänhet och företrädare för massmedierna. I förvaltningslagen behandlas dessa krav i reglerna om förvaltningsmyndighet- ernas serviceskyldighet och reglerna om samverkan mellan myndigheter och om allmänna krav på handläggningen av ärenden (4–7 §§). De syftar bl.a. till att betona vikten av att ärenden handläggs så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Sammantagna ger reglerna uttryck för vad statsmakterna har ansett bör känneteckna kontakterna mellan myndighet- erna och enskilda och myndigheterna emellan. Reglerna beskriver med andra ord vad som skulle kunna betecknas som en god förvaltningsstandard. Av särskilt intresse i sammanhanget är bestämmelsen i 4 § tredje stycket. Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten enligt detta lagrum hjälpa honom till rätta.

Med undantag för riksdagens organ lyder de statliga förvaltningsmyndig- heterna enligt 11 kap. 6 § regeringsformen under regeringen. Detta gäller även i fråga om Justitiekanslern. Lydnadsförhållandet är emellertid underkas- tat vissa väsentliga begränsningar. Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

ingen myndighet bestämma hur förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall besluta i ärende, som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Förvaltningsmyndigheter skall alltså själv- ständigt och på eget ansvar handlägga sådana ärenden.

Av etablerad praxis följer att det är regeringen som beslutar om åtal skall väckas mot Justitiekanslern (se prop. 1981/82:34 s. 6). Justitiekanslern omfat- tas inte av bestämmelserna om disciplinansvar i lagen (1994:260 ) om offent- lig anställning. Beträffande anställda hos Justitiekanslern gäller för dessa vanliga regler om ansvar för brott i tjänsten samt också bestämmelserna om disciplinansvar i den nyss nämnda lagen.

Promemorian från Justitiedepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt vissa redogö- relser m.m. Som svar har överlämnats en inom Justitiedepartementet upprät- tad promemoria, bilaga A2.7.2. Av promemorian framgår bl.a. följande.

I Regeringskansliets diarium finns sex ärenden registrerade hos Justitiede- partementet som avser skrivelser från Staffan Taube. Bland dessa skrivelser finns endast en skrivelse ställd till justitieministern. Övriga skrivelser har ett flertal adressater, däribland regeringen.

I Staffan Taubes skrivelser redogörs för handläggningen av och ärenden hos olika myndigheter. Han framför bl.a. synpunkter på och klagomål över handläggningen av vissa mål och ärenden. I anslutning härtill görs också gällande att vissa tjänstemän, bl.a. hos Justitiekanslern, skulle ha begått brott i olika avseenden.

I promemorian anförs att det inte är en uppgift för justitieministern att pröva ärenden och anmälningar eller ompröva eller överpröva myndigheters beslut i andra fall än där det följer av en författning. Beträffande de beslut som Justitiekanslern meddelar inom ramen för sin tillsynsverksamhet följer av bestämmelsen i 12 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justiti- ekanslern att bestämmelsen om överklagande till regeringen i 35 § verksför- ordningen (1995:1322) inte är tillämplig i sådant fall. I promemorian anförs att det mot bakgrund härav inte har ankommit på justitieministern eller rege- ringen att pröva eller överpröva eller på annat sätt vidta några åtgärder med anledning av skrivelserna. Detta har också Staffan Taube upplysts om i brev- svaren och vid de telefonsamtal som förevarit.

Vad som anförts i skrivelserna från Staffan Taube har inte ansetts ge an- ledning att anta att något brott skulle ha begåtts av Justitiekanslern.

Vidare anges att det av Staffan Taubes skrivelser framgår att dessa skrivel- ser också ställts till bl.a. relevanta rättsvårdande myndigheter samt att Staffan Taube också tidigare gjort anmälningar till sådana myndigheter. Det har vi- dare bedömts att Staffan Taube är väl förtrogen med vilka myndigheter som har att handlägga och pröva ärenden av skilda slag. Därtill har innehållet i skrivelserna inte gett vid handen att någon ytterligare myndighet skulle vara rätt adressat för skrivelserna. I promemorian från Justitiedepartementet anförs

100

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

2.8.Handläggningen av ett tillsättningsärende gällande chef för Östasiatiska museet

Ärendet

I en anmälan har begärts att konstitutionsutskottet skall granska statsråden Ulrica Messings och Marita Ulvskogs agerande i samband med ett tillsätt- ningsärende rörande en i augusti 1999 utannonserad tjänst som chef för Östa- siatiska museet i Stockholm, anmälan se bilaga A2.8.1.

Bakgrund

Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen tillsätts tjänst vid domstol eller vid för- valtningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen eller av myn- dighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avse- ende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Även av 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning framgår att vid anställning skall avseende fästas bara vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Av 2 § förordningen (1998:1714) med instruktion för Statens museer för världskultur framgår att i myndigheten Statens museer för världskultur ingår Världskulturmuseet i Göteborg samt Etnografiska museet, Östasiatiska mu- seet och Medelhavsmuseet i Stockholm. Av förordningen framgår att verks- förordningen (1995:1322) i huvudsak skall tillämpas på myndigheten. Av 32

§verksförordningen framgår att myndighetens chef anställs genom beslut av regeringen och att andra anställningar beslutas av myndigheten. Av 35 § framgår att beslut i anställningsärenden får överklagas till regeringen.

Statens museer för världskultur (SMVK) beslutade den 8 november 1999 att anställa Magnus Fiskesjö som chef för Östasiatiska museet i Stockholm. Lars Berglund och Joakim Enwall överklagade beslutet till regeringen. Berglund yrkade att han skulle erhålla anställningen och anförde en rad skäl. Bland annat uppgav Berglund att han hade de meriter och kvalifikationer som efter- frågats. Enwall anförde som grund för överklagandet att det fanns brister i handläggningen och i utvärderingen av de sökandes meriter samt till brist på öppenhet i tillsättningsförfarandet.

Promemoria från Regeringskansliet

Regeringen avslog i beslut den 19 april 2000 Berglunds och Enwalls överkla- gande, se bilaga A2.8.2. Regeringskansliet har översänt en inom Kulturdepar- tementet den 22 februari 2002 upprättad promemoria. I promemorian anförs följande:

Bakgrund

Statens museer för världskultur (SMVK) beslutade den 8 november 1999 att fr.o.m. den 1 februari 2000 anställa Magnus Fiskesjö som chef för Ös- tasiatiska museet (ÖM). Det var myndighetens chef Thommy Svensson som fattade beslutet. Svensson valde att samla en rekryteringskommitté där två oberoende museiexperter, två personalföreträdare utsedda av facken, SMVK:s administrativa chef samt ordförande och en ledamot i

102

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

myndighetens styrelse ingick. Enligt SMVK har kommittén haft möjlig- het att granska samtliga ansökningar i sin helhet. Kommitténs slutsats var att enhälligt rekommendera Magnus Fiskesjö till tjänsten. Utnämningen togs även upp i styrelsen. Även den ställde sig enhälligt bakom beslutet.

Regeringskansliets beredning av ärendet

Beslutet överklagades till regeringen av Lars Berglund och Joakim En- wall. Dessutom inkom skrivelser i ärendet från Michael Wang (ej sö- kande) och Nils-Olof Ericsson. Handlingarna kom, tillsammans med SMVK:s yttrande över överklagandena, Kulturdepartementet till handa den 25 januari 2000.

I ett yttrande från SMVK hävdas att Fiskesjö var den främste kandida- ten p.g.a. hans välutvecklade tvärvetenskapliga profil genom kombinat- ionen av arkeologi och socialantropologi/etnografi, ett närmast unikt kunnande i östasiatiska språk samt en konsthistorisk utbildning. Han har även erfarenheter som skapar förutsättningar för att samarbeta med ex- perter på området. SMVK hävdar vidare att Fiskesjö har ett bredare etno- grafiskt spektrum än övriga sökande och att hans ämnesmässiga bredd ger goda möjligheter för honom att samarbeta med övriga museer inom myndigheten. SMVK angav vidare att Lars Berglund är konstvetare och har i sitt yrkesliv och sin forskning varit inriktad nästan uteslutande på Kina.

Därefter har det i ärendet förekommit en relativt omfattande kommu- nikation – muntlig och skriftlig – främst mellan Lars Berglund och depar- tementet. På begäran av departementet har SMVK även kompletterat sitt yttrande med information om Magnus Fiskesjös akademiska meriter, titel vid ambassaden i Beijing och Tokyo samt utvärderingen av Fiskesjös chefsegenskaper.

Härutöver vill Kulturdepartementet lämna följande särskilda kommen- tarer.

När det gäller hanteringen av ärendet framgår av regeringsbeslutet att regeringen gjorde den bedömningen att SMVK skött anställningsförfa- randet tillfredsställande.

Ärendet har i Regeringskansliet legat inom kulturministerns ansvars- område. Statsrådet Messing har svarat för regeringsbeslutet i sin egen- skap av ersättare för kulturministern vid det aktuella regeringssamman- trädet.

Kulturdepartementet har vid handläggningen av ärendet haft tillgång till samtliga handlingar som ingått i SMVK:s akt.

Skrivelsen från Sveriges Universitetslärarförbund (SULF) har utgjort en del av det material som legat till grund för regeringens bedömning. Kulturdepartementet har därutöver inte uppfattat att skrivelsen från SULF fordrat ett särskilt svar.

Såvitt avser Lars Berglunds skrift daterad den 5 maj 2000 har denna diarieförts i Kulturdepartementet (Ku/2000/1749/Ka). Handlingen lades ad acta genom ett beslut den 4 augusti 2000. Dessförinnan (18 maj 2000) hade Lars Berglund fått svar på vissa frågor han ställt genom ett brevsvar från expeditions- och rättschefen Martin Holmgren (Ku/2000/1571/R). Vidare har Kulturdepartementet den 15 juni 2000 lämnat ytterligare skriftlig information till Lars Berglund (Ku2000/1763/R).

Utskottets ställningstagande

Granskningen föranleder inget uttalande från utskottets sida.

103

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

2.9.Näringsdepartementets hantering av uppgifter i ärendet om statens förvärv av aktier i Assi Domän

Ärendet

I en anmälan har begärts att konstitutionsutskottet granskar näringsminister Björn Rosengrens hantering av statens förvärv av aktier i Assi Domän AB samt den urskillningslösa sekretessbeläggningen av handlingar på Näringsde- partementet, bilaga A2.9.1.

Enligt anmälaren försvårade och fördröjde Näringsdepartementet på olika sätt överlämnandet av akten om statens förvärv av aktier i Assi Domän AB till näringsutskottet. Utskottet bör enligt anmälan vidare granska den urskill- ningslösa sekretessbeläggning som sker i departementet, vilket innebär att den demokratiska kontrollen försvåras. Bland annat har uppgifter om taxerings- värden och OH-bilder som använts vid offentliga föredragningar sekretessbe- lagts. Konstitutionsutskottet bör granska hur näringsministern hanterar in- formationen till riksdagen och tillämpar bestämmelserna i sekretesslagen.

Bakgrund

Efter riksdagsbeslut 1998 övertog staten samtliga aktier i Sveaskog AB. Sam- tidigt minskade statens ägardel i Assi Domän AB från 50,3 % till 35,3 %. Den 10 oktober 2001 lämnade Sveaskog AB – under förbehåll av riksdagens god- kännande – ett offentligt erbjudande till aktieägarna i Assi Domän AB om förvärv av samtliga aktier i bolaget som inte ägdes av staten. Samma dag begärde Sveaskog i skrivelse till Näringsdepartementet ett kapitaltillskott för att genomföra förvärvet. Det kapitaltillskott som avsågs var dels samtliga aktier som ägdes av Regeringskansliet och Förvaltningsaktiebolaget Stattum, dels det belopp dessa erhållit vid aktieinlösen 2001. Därtill begärde Sveaskog en kortfristig lånefinansiering om högst 12 miljarder kronor under ca 3–6 månader.

Propositionen

Regeringens proposition 2001/02:39 om förvärv av aktier i Assi Domän,

m.m.beslutades den 11 oktober 2001. I propositionen, som bestod av 9 sidor, föreslogs bl.a. att riksdagen skulle godkänna att staten genom det helägda statliga bolaget Sveaskog AB blev ägare till samtliga aktier i Assi Domän AB. Sveaskog AB hade lämnat ett offentligt bud på av andra än staten ägda aktier i Assi Domän AB. Sveaskog AB skulle enligt propositionen genom aktieägartillskott tillföras dels de aktier i Assi Domän AB som då innehades av Regeringskansliet genom Näringsdepartementet och Förvaltningsaktiebo- laget Stattum, dels de medel som tillfördes staten i samband med en inlösen- likvid våren 2001. I propositionen föreslogs vidare att Riksgäldskontoret skulle bemyndigas att lämna en överbryggningskredit till Sveaskog AB på högst 12 miljarder kronor.

104

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

I propositionen angavs att statens skogsförvaltning borde bli mer effektiv. Sveaskog AB var för litet för att kunna fullfölja de krav på effektivitet, mark- nadsnärvaro och särskilda uppgifter t.ex. i fråga om ersättningsmark som staten tagit på sig vid bildandet av Sveaskog AB. Sveaskog AB hade nu ver- kat i två år. Bolaget hade enligt propositionen vunnit starkt gensvar för sitt sätt att arbeta och bolaget har etablerats väl på marknaden för skogsråvara som en oberoende leverantör. Vissa problem kunde dock noteras. Bolaget var för litet för att kunna fullfölja de av riksdagen beslutade riktlinjerna. Statens ambitioner i fråga om förvaltning av mark som är av intresse för naturvården och kulturmiljövården, möjligheter att erbjuda ersättningsmark och få en effektiv förvaltning av ett bestånd med spridd allokering kunde inte fullföljas med statens dåvarande markinnehav. Analyser pekade mot ett trendmässigt sjunkande rotnetto. Detta berodde delvis på att virkesköparna blivit större och skaffat sig en starkare position på marknaden. Därför krävdes att virkessäljar- na blir större och får en starkare position på marknaden. Även om statens nuvarande totala innehav av kommersiell skogsmark i Sveaskog AB, Statens Fastighetsverk, Fortifikationsverket m.fl. som ett resultat av arbetet i Utred- ningen om förvaltningen av statligt ägd skogsmark skulle komma att läggas samman till en enhet kunde målen för Sveaskog AB enligt regeringens be- dömning inte nås. Det fanns därför skäl för staten att, om målsättningarna för Sveaskog AB skulle fullföljas, införliva Assi Domän AB:s skogsmark i Sve- askog AB. I fråga om de industriella verksamheterna skulle Assi Domän AB:s framgångsrika utplacering av den industriella verksamheten i nya strukturer fortsätta och avslutas. Staten skulle inte, enligt regeringens mening, vara en långsiktig ägare till industriell verksamhet på det skogliga området. När för- värvet genomförts skulle samma inriktning gälla för det sammanlagda bolaget som den som gällde för Sveaskog AB enligt riksdagens tidigare fattade beslut. Det övergripande målet skulle vara att statens skogar skall förvaltas på ett föredömligt sätt både från produktions- och miljösynpunkt för att trygga en långsiktigt ekologiskt och produktionsmässigt hållbar utveckling.

Näringsutskottets tillgång till Regeringskansliets akt i ärendet, m.m.

Propositionen beslutades den 11 oktober 2001, och motionstiden gick ut den 31 oktober. Den 24 oktober begärde näringsutskottet i skrivelse till Närings- departementet att få ta del av Näringsdepartementets akt rörande förslaget om förvärv av aktier i Assi Domän AB. Den 29 oktober överlämnades enligt missivskrivelse från Näringsdepartementets enhet för statligt ägande kopia av de delar av akten N2000/7907/SÄ, Aktieinlösen i Assi Domän AB, som ut- gjort underlag för regeringens beslut att avlämna proposition 2001/02:39. Enligt missivskrivelsen borde handlingarna behandlas med sekretess.

Efter begäran av näringsutskottet den 31 oktober 2001 överlämnade Nä- ringsdepartementet samma dag kopia av hela akten N2000/7907/SÄ, som enligt missivskrivelse i vissa delar utgjort underlag för regeringens beslut att avlämna propositionen.

105

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Den 22 november begärde Niclas Bengtsson vid Moderata samlingsparti- ets gruppkansli i riksdagen ut 16 handlingar i akten N2000/7907/SÄ från Näringsdepartementet. Den 29 november beslutade regeringen att avslå begä- ran. Regeringen hänvisade när det gäller flertalet handlingar till 6 kap. 2 § och 8 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100) samt punkten 10 i bilagan till sekretess- förordningen (1980:657). När det gäller övriga handlingar hänvisade rege- ringen enbart till 8 kap. 6 § och punkten 10 i bilagan till sekretessförordning- en.

Gällande regler om sekretess

Enligt 6 kap. 2 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egen- dom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Enligt regeringsbeslut i september 1996 omfattas utförsäljning av aktier i statsägda bolag av bestämmelsen. Även uppgifter i ärenden som inte avser t.ex. en konkret försäljning utan en mer inledande kartläggning av möjligheter till en framtida avyttring kan omfattas av sekre- tessen.

Enligt 8 kap. 6 § gäller sekretess, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i statlig myndighets verksamhet, som består i utredning, planering, pris- reglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt, för uppgift om

1.enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresul- tat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs

2.andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myn- dighetens verksamhet.

Regeringen kan enligt paragrafens tredje stycke för särskilt fall förordna om undantag från sekretess som har föreskrivits med stöd av första stycket 1, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

Paragrafen ger inte i sig själv upphov till någon sekretess utan den förutsätter när det gäller första stycket att regeringen föreskriver om sekretess. Regering- en har med stöd av 8 kap. 6 § sekretesslagen meddelat föreskrifter i 2 § sekre- tessförordningen. Enligt 2 § och punkten 10 i bilaga till förordningen gäller sekretess för verksamhet som består i utredning, planering och tillsyn med avseende på ägarfrågor och ägarspridning samt sådan verksamhet som bed- rivs av bolag där staten direkt eller genom förmedling av annat bolag äger aktier. Sekretessen enligt 2 § första stycket 1 sekretessförordningen – som motsvarar 8 kap. 6 § första stycket 1 sekretesslagen – gäller inte för uppgifter i tillsynsverksamheten, om intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller liknande allmän- intresse har en sådan vikt att de bör lämnas ut.

Är en handling delvis hemlig skall de delar av handlingen som inte är hemliga tillhandahållas i avskrift eller kopia (2 kap.12 § tryckfrihetsförordningen).

106

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Sekretessbelagda handlingar

De handlingar som sekretessbelades i beslutet den 29 november att avslå en begäran om utlämnande av handlingar var bl.a. 14 olika handlingar beteck- nade diskussionsmaterial, memorandum, presentation m.m. upprättade i kort- fattade uppställningar på sammanlagt ca 160 sidor. Där fanns också ett 24- sidigt diskussionsmaterial från Alfred Berg och ett 13-sidigt arbetsmaterial från Carnegie. En del enskilda uppgifter i materialet gäller kartor, taxerings- värden, bakgrundsbeskrivningar m.m.

Tidigare granskning

Våren 1999 granskade utskottet ett regeringsbeslut om sekretess beträffande en skrivelse från Europeiska kommissionen (bet. 1998/99:KU25 s. 99 f.). Utskottet framhöll inledningsvis i sin bedömning vikten av så stor öppenhet som möjligt när det gäller att ta del av allmänna handlingar. Presumtionen är enligt tryckfrihetsförordningen också för offentlighet. Enligt utskottets upp- fattning bör vid den granskning som ankommer på utskottet bedömningar av den materiella lagligheten av fattade beslut endast göras med stor försiktighet. Granskningen bör i första hand inriktas mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor. Utskottet gjorde alltså inte någon bedömning av huruvida sekretess i detta enskilda fall var av nöden med hänsyn till Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller om Sverige på annat sätt skulle skadats om uppgifterna röjts. Utifrån dessa förutsättningar fann utskottet ingen anledning att rikta kritik mot handläggningen av det aktuella ärendet. Ärendet har hand- lagts enligt rådande bestämmelser, och regeringen har inte överskridit sina befogenheter.

Promemoria från Näringsdepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar har överlämnats en inom Näringsdepartementet den 26 februari 2002 upprättad promemoria, bilaga A2.9.2.

Enligt promemorian var skälet till att akten inte inledningsvis överlämna- des i sin helhet att aktierna i Assi Domän var föremål för ett offentligt upp- köpserbjudande och aktieägarna ännu inte tagit ställning i frågan om de skulle sälja sina aktier till Sveaskog eller inte. En överenskommelse hade träffats med näringsutskottets kanslichef i syfte att begränsa spridning av uppgifter till vad som bedömdes nödvändigt. Det var av väsentlig betydelse att så långt som möjligt minska riskerna för att vissa aktieägare skulle få tillgång till information om bolaget som inte andra hade. Det var också vid denna tid alltjämt av stor betydelse att affärsmässiga överväganden från det allmännas sida till grund för erbjudandet fick förbli betraktade som den sidans eget material.

Från Näringsdepartementets sida kontaktades näringsutskottets kanslichef och man kom överens om att de delar av Näringsdepartementets akt som hade

107

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

direkt anknytning till departementets beredning av propositionen skulle över- lämnas till utskottet.

Efter en förnyad begäran den 31 oktober 2001 från näringsutskottet om att få även den övriga delen av akten överlämnades denna samma dag.

Som skäl för att harmlösa uppgifter i akten inte lämnats ut framhålls i promemorian att annars helt harmlös information eller blotta förhållandet att en viss typ av information förekommer i anslutning till planerade transaktion- er med börsaktier inte bara kan föranleda skada för det allmänna som aktieä- gare utan framför allt leda till informationsstörningar på börsen. All informat- ion avseende ett offentligt erbjudande till aktieägarna i Assi Domän om för- värv av deras aktier har av dessa skäl hanterats med fullständig sekretess inom Näringsdepartementet. I ett senare skede då ett offentligt erbjudande förelåg fanns det en risk att vissa aktieägare skulle kunna få tillgång till in- formation som andra inte hade tillgång till. Detta kunde skada inte bara de aktieägare som missgynnades utan även bolaget som lade budet och staten som ägare till detta genom att förutsättningarna för ett positivt genomförande kunde rubbas. Vidare förelåg en risk för att skada för de i projektet engage- rade rådgivarna kunde uppkomma bland annat som följd av att material kom till kännedom för deras konkurrenter på ett sådant sätt att det skulle komma att skada rådgivarnas affärsverksamhet.

Utfrågning av näringsminister Björn Rosengren

Utskottet har den 16 april 2002 hållit en utfrågning med näringsminister Björn Rosengren, biträdd av expeditionschefen Dag Ekman och ämnesrådet Lars Johan Cederlund, bilaga B14. Under utfrågningen framhölls att under den tid Sveaskogs bud låg i marknaden kom det in en begäran från enskild person om att få ta del av akten. Den sekretessprövning som då gjordes präg- lades av uppfattningen att eftersom det låg ett bud i aktiemarknaden fanns det skäl att vara restriktiv med att lämna ut handlingar som skulle kunna ge en enskild person en annan information om budet. Sveaskog AB, som var budgi- vare, hade lämnat ett mycket omfattande material till marknaden om budets innebörd. Handlingarna i den aktuella akten innehöll uppgifter som inte fanns i det prospekt som publicerats. Det gällde underlag för alternativa modeller, och det är på marknaden vanligt att alternativa modeller inte offentliggörs. Frågan om utlämnande av handlingar bereddes gemensamt mellan olika de- partement. Det gällde att inte störa kapitalmarknaden.

Utöver den information som fanns i det prospekt som upprättades av Sve- askog fanns i akten underlag i fråga om de alternativ som Regeringskansliet hade prövat. Det fanns en hel del alternativa kalkyler om budets konstruktion, finansiering osv. I den praxis som gäller på aktiemarknaden är de olika alter- nativa överväganden som görs inför ett bud budgivarens prerogativ. Budgiva- ren behåller det för sig själv, och marknaden tar del av den slutliga utform- ningen av budet.

Det beslut om utlämnande av handlingar som fattades i slutet av november bereddes gemensamt i Regeringskansliet mellan de olika departementen på

108

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

2.10. Notifiering av miljöbalken

Anmälan

I två anmälningar till konstitutionsutskottet, bilagorna A2.10.1-2, har anförts att utskottet bör granska regeringens och dåvarande miljöminister Anna Lindhs förfarande avseende notifieringen av miljöbalken. I de båda anmäl- ningarna anförs att regeringen underlåtit att anmäla förslaget till miljöbalk till EU-kommissionen och WTO vilket, enligt anmälarna, skulle innebära att miljöbalken saknar verkan.

Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom Miljödepartementet, bilaga A2.10.3.

Bakgrund

Miljöbalken

I juni 1998 antogs miljöbalken av riksdagen (bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278). I betänkandet sammanfattades miljöbalken som en samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning där det övergripande målet är att främja en hållbar utveckling som innebär att en god och hälsosam miljö tillförsäkras. I miljöbalken sammanfördes bestämmelserna från 15 miljö- och resurslagar.

Vid uppföljningen av miljöbalken anförde Miljökommittén i sitt delbetän- kande (SOU 2000:116) Uppföljning av miljöbalken att miljöbalken har ett bredare tillämpningsområde än vad de tidigare lagarna hade tillsammans. Den är tillämplig på alla verksamheter och åtgärder som motverkar dess syfte. Även kraven på vilka hänsyn som skall tas har genom balken fördjupats och den innehåller nya instrument för miljöarbetet.

Tekniska föreskrifter och notifiering

Tekniska föreskrifter är bindande myndighetsregler om bl.a. vilka egenskaper varor skall ha och hur de skall provas och märkas för att få säljas och använ- das. Enligt ett EG-direktiv (98/34/EG) och avtal inom WTO måste förslag till nya tekniska föreskrifter anmälas (notifieras) till Europeiska kommissionen och WTO. Anmälningarna sprids sedan vidare till alla medlemsländer i EU respektive WTO. Syftet är att undvika nya handelshinder genom tidig inform- ation och möjligheter för enskilda medlemsländer att påverka utformningen av föreskrifterna. Varje land ges således möjlighet att reagera om förslagen kommer att försvåra handeln länderna emellan. I enlighet med förordningen underrättar svenska myndigheter Kommerskollegium om förslag till nya tekniska föreskrifter respektive antagna föreskrifter. Kollegiets uppgift är att analysera myndigheternas förslag och anmäla dem till Europeiska kommiss- ionen, i förekommande fall också till WTO.

I proposition 1997/98:45 Miljöbalken (s. 195 f.) anförde regeringen föl- jande om tekniska föreskrifter.

110

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N	2 001/0 2:KU20
Det finns en skyldighet för medlemsstaterna att anmäla sådana planerade
nationella miljöåtgärder, s.k. tekniska föreskrifter, till kommissionen. På
så sätt vill EU undanröja faktorer som kan hindra den fria varurörelsen på
den inre marknaden. Denna skyldighet för medlemsstaterna regleras i rå-
dets direktiv 83/189/EEG av den 28 mars 1983 om ett informationsförfa-
rande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, senast ändrat ge-
nom rådets direktiv 94/10/EG, genomförd i Sverige genom förordningen
(1994:2029) om tekniska regler. En teknisk föreskrift kan kortfattat sägas
vara en teknisk specifikation eller ett annat krav som är rättsligt eller fak-
tiskt tvingande vid saluföring eller användning av en produkt eller som
förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av produkten.
Medlemsstaterna skall omedelbart till kommissionen överlämna alla för-
slag till tekniska föreskrifter när tillräcklig information om dem finns. Ef-
ter det att en anmälan kommit in skall kommissionen och medlemsstater-
na få tillräcklig tid att föreslå ändringar i förslaget, varför den förslags-
ställande medlemsstaten måste avvakta med genomförandet av sitt för-
slag under viss tid…//…Om en författning som är anmälningspliktig inte
anmäls enligt direktivet 83/189/EEG, är den ogiltig och skall inte tilläm-
pas av de nationella domstolarna enligt ett avgörande av EG-domstolen
(mål C-194/94 CIA Security International SA mot Signalson SA och
Securitel SPRL).
EG-förordningar är direkt gällande i Sverige. De skall alltså tillämpas
vid sidan av balken. EG-rättens direkta verkan visar sig på flera sätt.
Vissa bestämmelser i Romfördraget har stor betydelse för miljöområdet.
Viktigast är artikel 30 och 36 som reglerar Sveriges rätt att begränsa in-
försel av varor från andra medlemsländer med hänsyn till varornas miljö-
egenskaper….//….Som framgår ovan finns det således i flera avseenden
direkt gällande EG-rätt som skall tillämpas jämsides med balken. I prin-
cip är detta inte något som behöver påpekas i balkens bestämmelser. EG-
rätten gäller i Sverige enligt lagen (1994:1500) med anledning av Sveri-
ges anslutning till Europeiska unionen. Samtidigt skulle det dock ge ett
ofullständigt intryck att i ett lagverk som omfattar hela miljöområdet inte
på något sätt kommentera att det finns en direkt verkande EG-rätt av det
slag som nu redovisats. Regeringen föreslår därför att det i bestämmel-
serna om balkens tillämpningsområde tas in en regel, 1 kap. 6 §, som ge-
nom en hänvisning till anslutningslagen erinrar om EG-reglernas ex-
istens.
Skyldighet att notifiera
Anmälningsplikten enligt EG-direktiven gäller om ett medlemsland avser att
införa nya tekniska föreskrifter i form av tekniska specifikationer. Det skall
vara fråga om nya krav på att en produkt skall uppfylla vissa egenskaper, t.ex.
i fråga om kvalitetsnivåer, prestanda eller säkerhet. Det finns även krav som
inte är tekniska specifikationer men som har anmälningsplikt. Det är krav som
ställs på en produkt för att t.ex. skydda konsumenter eller miljön. Det skall då
vara krav som påverkar produktens livscykel efter det att produkten har
släppts ut på marknaden. Anmälningsplikten omfattar även lagar och andra
författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning
av en produkt.
Enligt EG-direktivet gäller anmälningsplikt inte för föreskrifter som be-
hövs för att genomföra EG-lagstiftningen. Vidare gäller inte anmälningsplikt
för föreskrifter som endast upprepar vad som redan är föreskrivet i den nat-

111

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

ionella lagstiftningen. (Att flytta ett gällande krav från en äldre svensk lag till ny svensk lag innebär alltså inte att anmälan måste göras.)

Ett bemyndigande att meddela föreskrifter eller beslut utgör normalt inte en teknisk föreskrift. Det är först när regeringen eller en myndighet avser att använda sig av bemyndigandet som en anmälningsskyldighet kan komma att inträda.

Gällande bestämmelser

Enligt 20 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet (1996:1515) skall Regeringskansliet

anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av Sveriges medlemskap i unionen eller av andra internation- ella överenskommelser samt besluta om svenska svar och kommentarer inom dessa förfaranden.

Enligt Kommerskollegiets instruktion (1998:279) skall kollegiet enligt 4 § till Europeiska kommissionen anmäla sådana regler som avses i förordningen (1994:2029) om tekniska regler samt ta emot och bereda anmälningar och andra meddelanden enligt nämnda avtal och direktiv.

I förordningen om tekniska regler (1994:2029) finns föreskrifter som stat- liga myndigheter under regeringen skall iaktta när det gäller tekniska regler om varor och föreskrifter om informationssamhällets tjänster.

Enligt 2 § avses med tekniska regler föreskrifter eller andra bestämmelser som utgörs av eller hänvisar till tekniska specifikationer eller andra krav och som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring eller användning av en vara, föreskrifter om informationssamhällets tjänster som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid tillhandahållande, etablering eller användande av såd- ana tjänster och föreskrifter som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en vara. Enligt samma paragraf avses med varor alla industriellt framställda produkter och alla jordbruksprodukter, inklusive fisk- produkter.

Myndigheter skall enligt 5 § samråda med Kommerskollegium om utform- ningen av en teknisk regel när det kan finnas risk för att regeln får handels- hindrande verkningar.

Enligt 6 § skall en myndighet som avser fatta beslut om en teknisk regel i god tid innan dess underrätta Kommerskollegium om det förslag den har utarbetat.

Myndigheten skall enligt 9 § underrätta Kommerskollegium om sitt beslut i ärendet.

Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG om ett informat- ionsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter måste med- lemsstaterna anmäla sina utkast till tekniska föreskrifter till kommissionen. I direktivet anges även att medlemsstater med hänsyn till rättssäkerheten of- fentligt bör tillkännage att en ny nationell teknisk föreskrift antagits i enlighet med det förfarande som anges i direktivet.

112

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Skrivelse från Miljödepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt viss redogö- relse och yttrande över vad som anförts i granskningsanmälningen. Som svar har överlämnats en promemoria av den 7 mars 2002 från Miljödepartementet. I promemorian konstaterar Miljödepartementet att EG-lagstiftningen inte innebar att Miljöbalken skulle ha anmälts innan den antogs. Vidare anförs att de delar som rör informationssamhällets tjänster infördes i EG-reglerna efter det att Miljöbalken antagits av riksdagen och därför inte är relevanta i detta ärendet.

I promemorian redogör Miljödepartementet bl.a. för när anmälningsskyl- dighet föreligger samt för hur frågan har hanterats inom Regeringskansliet. I samband med detta framförs följande.

Propositionen omfattade inte någon anmälningspliktig föreskrift. Det fö- reslagna regelverket innehöll nämligen ingen föreskrift varigenom det på någon produkt ställdes något nytt krav vare sig i form av en teknisk spe- cifikation eller i form av ett annat krav som väsentligt kunde påverka produktens sammansättning eller natur eller saluföringen av den. Regel- verket innehöll inte heller någon ny bestämmelse som förbjöd tillverk- ning, saluföring eller användning av en produkt.

Det är denna syn på innehållet i den antagna miljöbalken som förkla- rar varför det i Regeringskansliet inte togs initiativ till att inleda något anmälningsförfarande av miljöbalksförslaget som helhet eller någon del av det.

Promemorian innehåller även en översikt av miljöbalksförslagets betydelse för anmälningsplikten. Enligt den översikten innehåller miljöbalken inga tekniska föreskrifter alternativt innehåller den endast bemyndiganden att meddela föreskrifter eller beslut.

I samband med beredningen av propositionen yttrade sig bl.a. Kom- merskollegium. Kommerskollegiums synpunkter redovisas och kommenteras i promemorian.

Vad gäller förslaget som helhet anförde Kommerskollegium att förslaget är utformat som en ramlag som skall fyllas ut med regerings- eller myndighets- föreskrifter och att detta medför att det är svårt att överblicka lagens konse- kvenser för den internationella handeln. Enligt kollegiet måste därför lagstift- ningsförslaget och de föreskrifter som följer anmälas i enlighet med procedu- rerna i EU och WTO. Enligt Miljödepartementet innebar inte de av Kom- merskollegium framförda omständigheterna att någon anmälningsplikt förelåg då anmälningsplikten är avgränsad till de specifika regelförslag som kallas tekniska föreskrifter. Vidare anförde Kommerskollegium i samband med miljöbalkens 2 kap. om allmänna hänsynsregler m.m. att reglernas otydlighet medför att det är svårt att bedöma de handelspolitiska effekterna, att verk- samhetsutövarna får svårt att veta vilka regler som gäller och att konkur- rensneutraliteten äventyras. Enligt Miljödepartementet innebar detta inte att anmälningsskyldighet förelåg då det handlar om allmänt hållna hänsynsregler vilka inte är tekniska föreskrifter. Kommerskollegium framförde i samband med balkens 13 kap. om genteknik, synpunkter avseende genetiskt modifie-

113

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

2.11. FN-sanktioner

Ärendet

Bland andra tre svenska medborgare fördes i november 2001 upp på en lista över individer och enheter som utpekas vara knutna till Usama bin Ladin. Listan är upprättad av FN:s säkerhetsråds sanktionskommitté. Genom att personerna fördes upp på listan kom de att automatiskt omfattas av den skyl- dighet för FN:s medlemsstater att frysa tillgångar, som fastställts av säker- hetsrådet. Personerna infördes därefter i en förteckning till en förordning från EU:s ministerråd, där spärrning föreskrivs av alla finansiella medel som till- hör de personer som finns i förteckningen.

Anmälan

Två ledamöter (v) har begärt att konstitutionsutskottet skall granska regering- ens roll och ansvar i samband med att de tre svenska medborgarna fått sina tillgångar frysta.

Anmälarna anför att de tres tillgångar frysts utan att de delgivits misstanke om brott, utan att det presterats något som närmare anger grunden för ankla- gelsen mot dem och utan att saken prövats i svensk domstol. Det enda som anförts tycks enligt anmälan vara att de varit kunder i en somalisk bank som misstänks ha förbindelser med Usama bin Ladins terroristnätverk. Detta synes enligt anmälarna innebära att svenska medborgare i Sverige uppenbart be- handlats i strid mot principerna i såväl den svenska regeringsformen som den europeiska konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (Europakonventionen).

I granskningen bör enligt anmälarna särskilt beaktas följande frågeställ- ningar:

–Vilket ansvar har regeringen att inom landet värna de rättsprinciper som regeringsformen och konventionen om de mänskliga rättigheterna uttrycker?

–Hur har regeringen agerat i berörda internationella forum för att i detta sammanhang värna dessa rättigheter?

–Har regeringen i det aktuella fallet i Sverige agerat i enlighet med det an- svar för rättsprinciperna som tillkommer den?

De bestämmelser i Europakonventionen som anmälarna hänvisar till är artikel

6.1–3, vari sägs följande:

Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. – – – (art. 6.1).

Var och en som blivit anklagad för brott skall betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts (art. 6.2).

115

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Var och en som blivit anklagad för brott har följande minimirättigheter: a) att utan dröjsmål, på ett språk som han förstår och i detalj underrättas om inne- börden av och grunden för anklagelsen mot honom, – – – (art. 6.3).

Anmälarna hänvisar vidare till bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen. Enligt den bestämmelsen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.

Anmälningen finns intagen som bilaga A 2.11.1.

Bakgrund

Kort om sanktionssystemet

Enligt FN:s stadga kan FN:s säkerhetsråd under vissa förhållanden anta reso- lutioner om sanktioner av icke militär natur i syfte att upprätthålla eller åter- ställa internationell fred och säkerhet (jfr prop. 1946:196). Sådana resolution- er kan ges i form av bindande beslut eller rekommendationer. En stat som är medlem i FN är enligt FN:s stadga skyldig att godta och verkställa säkerhets- rådets bindande beslut om sådana sanktioner. En rekommendation av rådet är däremot endast en uppmaning till medlemsstaterna utan beslutets bindande kraft. För att en resolution om sanktioner skall få rättsverkningar för enskilda fysiska och juridiska personer krävs att den genomförs i nationell lagstiftning.

I fråga om sanktioner av icke militär natur anges i FN-stadgans kapitel VII artikel 41 att åtgärderna kan innefatta fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf- och radio- förbindelser samt annan samfärdsel liksom också avbrytande av diplomatiska förbindelser. Artikelns uppräkning av åtgärder som kan komma i fråga är inte uttömmande utan en exemplifiering. Alla slags sanktioner som inte innefattar bruk av vapenmakt (enforcement actions) anses falla under artikeln.

FN:s medlemsstaters förpliktelser enligt FN-stadgan går före andra folk- rättsliga förpliktelser.

För att de resolutioner om sanktioner som har antagits av FN:s säkerhets- råd skall bli tillämpliga i de stater som är medlemmar i EU krävs antingen åtgärder på gemenskapsnivå i form av en förordning eller att nationella åtgär- der vidtas. Om gemenskapen har kompetens på området genomförs sanktion- er som har antagits av FN:s säkerhetsråd i allmänhet genom rådsförordningar. Sådana förordningar är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat, och någon nationell lagstiftningsåtgärd är inte tillåten i de frågor som regleras av förordningarna.

Påföljderna för överträdelser av sanktionsbestämmelserna finns för svensk del i 8 § lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner.

Åtal får väckas bara efter förordnande av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Riksåklagaren har fått sådant bemyndigande.

I lagen finns även föreskrifter om hur nationella bestämmelser om sankt- ioner skall meddelas. Bestämmelserna innebär att regeringen får förordna om sanktioner, men förordnandena skall överlämnas till riksdagen för att godkän- nas. Sanktioner får föreskrivas för att genomföra internationella sanktioner

116

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

som har beslutats av FN:s säkerhetsråd i överensstämmelse med FN:s stadga eller som har beslutats i överensstämmelse med bestämmelserna om en ge- mensam utrikes- och säkerhetspolitik i EU-fördraget och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.

Beslut inom ramen för Förenta Nationernas säkerhetsråd

Resolutioner

FN:s säkerhetsråd antog den 15 oktober 1999 resolution nr 1267. Genom resolutionen infördes bestämmelser om, utom visst flygförbud, frysning av tillgångar för talibanerna eller talibanägda eller talibankontrollerade företag. Vidare inrättades den sanktionskommitté som består av säkerhetsrådets med- lemmar. Sanktionskommittén skulle peka ut dem som omfattas av talibanan- knytningen. Kommittén skulle också kunna medge undantag i enskilda fall av humanitära skäl.

I resolutionen uppmanades alla stater att agera strikt i överensstämmelse med föreskrifterna i resolutionen utan hinder av rättigheter eller skyldigheter enligt tidigare internationella överenskommelser eller avtal eller tillstånd. Staterna uppmanades också att vidta rättsliga åtgärder mot dem som bröt mot sanktionsbestämmelserna i resolutionen.

Säkerhetsrådet antog den 19 december 2000 resolution nr 1333, som före- skriver att alla stater skall vidta åtgärder utöver dem som redan beslutats i resolution 1267, bl.a. genom att dels frysa tillgångar som direkt eller indirekt kontrolleras av Usama bin Ladin eller al-Qaida, dels se till att kapital eller andra ekonomiska tillgångar inte görs tillgängliga för Usama bin Ladin eller personer associerade med honom. I fråga om de individer och enheter, vars tillgångar skall frysas på grund av association till Usama bin Ladin hänvisas till sanktionskommittén, som har att peka ut dessa individer. Kommittén an- modas upprätta och upprätthålla en uppdaterad lista, som baseras på infor- mation från staterna och regionala organisationer över de individer och enhet- er som utpekas vara knutna till Usama bin Ladin, inklusive dem som finns i al-Qaida.

Den 28 september 2001 antog säkerhetsrådet resolution nr 1373. Bakgrun- den till denna resolution var terroristattackerna i New York, Washington DC och Pennsylvania den 11 september 2001. Resolutionen innehåller bl.a. ett krav på staterna att frysa ekonomiska tillgångar som tillhör någon som begår eller försöker begå terroristhandlingar eller medverkar till sådana handlingar och förbjuda att sådana personer tillhandahålls ekonomiska tillgångar och finansiella tjänster. Andra åtgärder som staterna skall vidta enligt resolutionen är att vägra fristad för dem som finansierar, planerar, stöder eller begår terro- risthandlingar eller ger fristad, att hindra dem som finansierar, planerar, un- derlättar eller begår terroristhandlingar från att använda respektive territorier i dessa syften mot andra stater eller deras medborgare samt att se till att alla som deltar i finansiering, planering, förberedelse eller förövande av terrorist- handlingar ställs inför rätta.

117

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Säkerhetsrådet antog den 16 januari 2002 resolution nr 1390. Resolutionen ersätter bl.a. resolutionerna 1267 och 1333. I resolutionen anpassas sanktion- erna till utvecklingen i Afghanistan genom att inte längre vara knutna till något geografiskt område utan i stället till individerna och enheterna på namnlistan. Alla stater förpliktas att vidta åtgärder mot Usama bin Ladin, medlemmar av al-Qaida och talibanerna samt andra som är knutna till dem i enlighet med den enligt de tidigare resolutionerna upprättade listan, som skall uppdateras regelbundet av sanktionskommittén. De åtgärder som föreskrivs i resolutionen är bl.a. frysning av tillgångar. Frysningsreglerna i de tidigare resolutionerna 1267 och 1333 skall fortsätta att gälla. Sanktionerna skall ses över inom tolv månader. – Sanktionskommittén anmodas att regelbundet uppdatera listan på grundval av relevant information från medlemsstaterna och regionala organisationer.

Genom resolutionen har också införts reserestriktioner samt förbud att till- handahålla personerna på listan vapen eller teknisk assistans och träning avseende militär verksamhet. Reserestriktionerna innebär bl.a. att personerna skall hindras att resa in i eller genom staternas territorier, dock inte hinder för egna medborgares inresa eller tvång för deras utresa. Övriga sanktioner i resolution 1333, som t.ex. flygembargot, har inte förts vidare till resolution 1390 och har därmed upphört.

De nämnda resolutionerna har antagits av säkerhetsrådet med hänvisning till kapitel VII i FN-stadgan. Enligt artikel 25 i FN-stadgan har medlemsstaterna samtyckt till att godta och verkställa alla beslut som fattas av säkerhetsrådet. Artikel 103 i FN-stadgan anger att om det uppstår en konflikt mellan de åta- ganden som staterna har genom FN-stadgan och åtaganden i andra internat- ionella instrument, så skall deras åtaganden enligt FN-stadgan ha företräde.

Sanktionskommitténs lista

Sanktionskommittén antog den 8 mars 2001 en första lista över personer och organisationer som omfattades av resolution nr 1333. Listan har därefter kompletterats vid flera tillfällen. Genom en ändring den 9 november 2001 kom bl.a. de tre svenska medborgarna att föras upp på listan. Två namn på enheter med adress i Sverige, vilka namn inleds med Barakaat, fördes också upp på listan. Ändringen skedde efter det att USA överlämnat en omfattande lista till kommittén.

Beslut i sanktionskommittén kräver enhällighet. Ändringar i listan kan, som framgår ovan, föreslås av stater och regionala organisationer. Normalt cirkuleras förslag till ändringar mellan medlemmarna i kommittén, och, om några invändningar inte kommer inom föreskriven tid, exempelvis 48 timmar, anses förslagen antagna (silent procedure).

Beslut inom ramen för Europeiska unionen

Säkerhetsrådets resolution 1267 genomfördes inom EU genom dels en ge- mensam ståndpunkt den 15 november 1999 (99/727/GUSP), dels rådets för- ordning (EG nr 337/2000) av den 14 februari 2000. Frysningsbestämmelserna

118

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

intogs i båda dokumenten. För förordningen gällde samma namnlista som sanktionskommittén hade upprättat. Kommissionen bemyndigades vidare att ändra i förordningens namnlista på grundval av beslut i säkerhetsrådet eller sanktionskommittén.

Resolution 1333 medförde att EU modifierade sina bestämmelser. Resolut- ionen genomfördes genom dels en ny gemensam ståndpunkt av den 26 febru- ari 2001 (2001/154/GUSP), dels en ny rådsförordning (EG) nr 467/2001 av den 6 mars 2001. Förordningen har grundats på artiklarna 60 och 301 i EG- fördraget.

I förordningen föreskrivs spärrning av alla tillgångar och finansiella medel för dem som angivits av sanktionskommittén och förtecknas i bilaga till för- ordningen. Kommissionen bemyndigades även i denna förordning att ändra och komplettera förteckningen i bilagan på grundval av beslut som fattas av FN:s säkerhetsråd eller sanktionskommittén. För de medel som sanktions- kommittén medgett undantag för skall frysningen inte gälla. Undantag skall erhållas genom behöriga myndigheter i medlemsstaterna. För Sveriges del är denna behöriga myndighet Regeringskansliet, Utrikesdepartementets rättssek- retariat för EU-frågor.

Förteckningen har ändrats flera gånger. Genom kommissionens förordning (EG) nr 2199/2001 den 12 november 2001 fördes de tre svenska med- borgarna, liksom al-Barakaat-enheterna, in i förteckningen. Ändringen trädde i kraft då den publicerades i EGT, vilket skedde följande dag.

Den 27 december 2001 beslöt rådet mot bakgrund av FN-resolutionen 1373 om ett nytt paket av åtgärder för att gemensamt genomföra resolutionen. Paketet består av två gemensamma ståndpunkter (2001/930/GUSP och 2001/931/GUSP) samt en förordning om frysning av terroristers tillgångar, rådets förordning (EG) nr 2580/2001. Enligt förordningen skall rådet enhälligt upprätta, revidera och ändra förteckningen. Föreskrifter finns om möjlighet- erna att bevilja undantag från frysning. Behöriga svenska myndigheter i olika avseenden är Finansinspektionen, Riksförsäkringsverket och Rikspolisstyrel- sen. I en av de gemensamma ståndpunkterna anges kriterier för att personer eller enheter skall föras upp på förteckningen. Beslut skall ha fattats av en behörig myndighet och vara en dom eller ett beslut om inledande av en för- undersökning eller andra rättsliga åtgärder i fråga om terroristhandlingar och grundas på bevis eller allvarliga och trovärdiga indicier. Namnen skall förses med tillräckliga detaljer för att de som finns på listan med säkerhet skall kunna identifieras, och förteckningen skall ses över med jämna mellanrum minst var sjätte månad.

De personer och grupper vilkas tillgångar frysts genom förordningen 467 till följd av säkerhetsrådets resolution 1333 omfattas inte av förordning 2580.

Inom EU pågår arbete med att på nytt modifiera EU-regelverket så att det stämmer överens med resolution 1390. Arbetet utgår från ett kommissionsför- slag, KOM(2002)117 slutlig.

119

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Svenska beslut om frysning

UD har via Finansinspektionen fått rapporter från totalt sex finansiella institut som spärrat tillgångar, försäkringar och vissa finansiella tjänster för tre fy- siska personer och minst två enheter.

Domstolsprocess

De tre aktuella personerna och en ideell förening har väckt talan mot rådet och kommissionen vid EU:s förstainstansrätt och yrkat att förordning 467/2001 och förordning 2199/2001 skall ogiltigförklaras. Sökandena har också yrkat uppskov med verkställigheten av förordningarna avseende frys- ningen av deras tillgångar till dess målet avgjorts i sak (interimistiskt yr- kande). Det interimistiska yrkandet handläggs som ett särskilt mål och har avslagits den 7 maj 2002.

Någon talan som medför att sanktionerna prövas vid svensk domstol har inte väckts.

Internationella överenskommelser

FN-stadgan

FN-stadgan trädde i kraft den 24 oktober 1945. Sverige anslöt sig till FN den 19 november 1946.

I stadgans inledningskapitel anges FN:s mål och principer.

Målen är, utom att upprätthålla internationell fred och säkerhet, bl.a. att åstadkomma internationell samverkan i att lösa internationella problem av ekonomisk, social, kulturell eller humanitär art samt i att befordra och främja aktningen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla.

Bland principerna nämns att alla medlemmar ärligt (in good faith) skall fullgöra de skyldigheter som de tagit på sig enligt stadgan. De skall också ge FN allt bistånd i varje åtgärd som organisationen företar i överensstämmelse med stadgan. Ingen bestämmelse i stadgan skall berättiga FN att ingripa i frågor som väsentligen faller inom vederbörande stats egen behörighet, men den principen skall inte hindra tvångsåtgärder enligt kapitel VII.

Kapitel VII innehåller bestämmelser om åtgärder vid hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar. Bestämmelserna avser åtgärder av säker- hetsrådet, som är det organ som främst har ansvaret för upprätthållande av fred och säkerhet. Generalförsamlingen är på dessa områden främst ett dis- kussionsforum.

Enligt artikel 25 har medlemsstaterna samtyckt till att godta och verkställa säkerhetsrådets beslut i enlighet med stadgan. Artikel 103 anger att om det uppstår en konflikt mellan de åtaganden som staterna har genom FN-stadgan och åtaganden i andra internationella instrument, så skall deras åtaganden enligt FN-stadgan ha företräde.

120

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna

Förklaringen antogs den 10 december 1948 av FN:s generalförsamling. Den är inte rättsligt förpliktande och saknar bestämmelser om internationell över- vakning. Förklaringen antogs som en gemensam riktlinje för alla folk och alla nationer för att befordra respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna och säkerställa deras allmänna och verksamma erkännande och tillämpning. I förklaringen framhålls bl.a.

–rätten till liv, frihet och personlig säkerhet,

–skydd mot tortyr och grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,

–rätten till verksam hjälp från sitt lands behöriga domstolar mot hand- lingar som kränker grundläggande rättigheter enligt lag eller författ- ning,

–rätten till rättvis och offentlig rannsakning inför oavhängig och opar- tisk domstol vid fastställandet av såväl sina rättigheter och skyldig- heter som varje anklagelse för brott,

–skydd mot godtyckliga ingripanden i fråga om privatliv, familj, hem eller korrespondens, angrepp på heder och anseende,

–rätten att förflytta sig och lämna ett land och att återvända till sitt eget land,

–skydd mot att godtyckligt berövas sin egendom.

FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter

Konventionen antogs den 16 december 1966.

I ingressen erinras om att konventionsstaterna beaktar att Förenta nationer- nas stadga ålägger staterna att främja den allmänna respekten för och iaktta- gandet av mänskliga rättigheter och friheter.

Staterna förpliktar sig att i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser och med bestämmelserna i konventionen vidta erforderliga åtgärder för att genom lagstiftning eller på annat sätt förverkliga de i konventionen inskrivna rättigheter som inte redan är tillförsäkrade (artikel 2). De förpliktar sig vidare att säkerställa att envar, vars i konventionen inskrivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha effektiv möjlighet att föra talan mot kränkningen. Staten skall också säkerställa att den som väcker sådan talan skall få sina rättigheter prövade av behöriga judiciella, administrativa eller lagstiftande myndigheter eller av annan enligt statens rättsordning behörig myndighet samt att utveckla möjligheterna för att talan skall kunna prövas på rättslig väg.

Alla som lagligen befinner sig på en stats område skall ha rätt att röra sig där fritt och att fritt välja bosättningsort samt att lämna vilket land som helst, däribland sitt eget (artikel 12). Dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som föreskrivs i lag och är nödvändiga för att skydda den nationella säkerheten, den allmänna ordningen (ordre public), den allmänna hälsovården eller sedligheten eller andra personers fri- och rättig- heter samt är förenliga med övriga i konventionen inskrivna rättigheter.

121

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

När det gäller en anklagelse för brott eller prövning av ens rättigheter och skyldigheter i tvistemål, skall envar vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inför en behörig, oavhängig och opartisk domstol som inrättats enligt lag (artikel 14).

Ingen får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens, inte heller olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende (artikel 17). Alla skall ha rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp.

Europakonventionen

Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna upprättades den 4 november 1950 i Rom. Den trädde i kraft den 3 september 1953. Ändringar och tillägg har gjorts genom senare protokoll. Konventionen gäller sedan 1995 som svensk lag.

Rätten till domstolsprövning finns föreskriven i artikel 6. Var och en skall vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en ankla- gelse mot honom för brott vara berättigad till en rättvis och offentlig förhand- ling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprät- tats enligt lag.

Artikel 8 innehåller bestämmelserna om rätten till respekt för privat- och familjeliv, hem och korrespondens.

Artikel 13 innehåller bestämmelsen om rätten till effektivt rättsmedel. Var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha till- gång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet.

Skyddet för egendom finns intaget i 1952 års tilläggsprotokoll.

I protokoll nr 4 finns föreskrifter om rätt för den som lagligen befinner sig inom en stats territorium att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosättnings- ort och om friheten att lämna varje land, inbegripet sitt eget. Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är angivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga av hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter. Rättigheterna att fritt röra sig och välja bo- sättningsort i ett land får inom vissa bestämda områden bli föremål för in- skränkningar som är angivna i lag och som är försvarliga av hänsyn till det allmännas intresse i ett demokratiskt samhälle.

Uppgifter från Utrikesdepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor samt synpunkter och kommentarer i övrigt i vissa hänseenden. Som svar har överlämnats en promemoria från Utrikesdepartementet av den 26 februari 2002 i ärendet. Utskottet har också från departementet fått ytterligare

122

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

handlingar. Utskottet har vidare hållit en utfrågning med utrikesminister Anna Lindh den 16 april 2002.

Promemorian finns intagen som bilaga A 2.11.2, och en utskrift av utfråg- ningen i den del den varit offentlig finns intagen som bilaga B12.

I promemorian erinras om att terroristattackerna den 11 september 2001 i USA har medfört att frågan om att bekämpa och förebygga terrorism har ställts i fokus i det internationella samarbetet. Vidare framhålls att uppslut- ningen bakom dessa ansträngningar är bred bland FN:s medlemsstater, såväl i generalförsamlingen som i säkerhetsrådet, att detta stärker FN:s centrala roll för att förebygga och bekämpa terrorism, att – eftersom internationell terrorism utgör ett globalt hot – det krävs globala åtgärder och bredast möjliga internationella uppslutning av medlemsstaterna, att det därför är naturligt att FN har den ledande rollen i det internationella arbetet med att bekämpa och förebygga terrorism samt att den svenska regeringen aktivt har stött detta arbete.

I promemorian framhålls vidare att det regelverk som EU antog i december 2001 innehåller flera bestämmelser som är betydelsefulla från rättssäkerhets- synpunkt.

Regeringens arbete inom FN:s ram har gått ut på att söka förbättra den del av sanktionssystemet som avser sanktioner riktade mot individer så att rimliga rättssäkerhetskrav kan tillgodoses i framtiden. I huvudsak handlar det om att söka förmå FN att acceptera kriterier motsvarande dem som EU enats om i det tidigare beskrivna regelverket. Även andra svenska idéer har framförts i informella konsultationer med ett antal medlemsstater, däribland möjligheten att åstadkomma någon slags överklagandeprocedur för individer som drabbas av riktade sanktioner.

I promemorian framhålls vidare att regeringen har ansett att sanktions- kommitténs arbete visat allvarliga brister när det gäller att tillvarata rättssä- kerheten för enskilda. Främst gäller detta bristen på sakligt underlag för be- slut, den korta tidsfristen för att fatta beslut och svårigheterna för den som förts upp på en spärrlista att få sin sak omprövad. Utan att ta ställning till huruvida de tre svenskarna rätteligen bör finnas med på sanktionslistan eller ej har regeringen tagit upp dessa rättssäkerhetsfrågor i såväl FN som EU från principiella utgångspunkter. I fallet med de tre svenskarna har svenska myn- digheter därtill varit behjälpliga med att vidarebefordra deras begäran till sanktionskommittén om att få sina namn strukna.

I promemorian erinras om att sanktionskommittén i resolution 1390 ges i uppdrag att regelbundet uppdatera spärrlistan från bl.a. FN:s medlemsstater samt att brådskande utarbeta riktlinjer och kriterier som kan vara nödvändiga för att underlätta resolutionens genomförande. Sverige har till kommittén framfört förslag på hur sådana riktlinjer och kriterier skulle kunna vara utfor- made. Systemet är således inte statiskt, och regeringen verkar konsekvent på att förbättra rättssäkerhetsaspekterna. Efter antagandet av resolution 1390 har regeringen tagit flera initiativ för att föra fram rättssäkerhetsaspekterna i FN och i EU. Regeringens linje har varit att endast personer som uppfyller krite-

123

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

rier motsvarande dem som EU ställt upp genom sina beslut i december 2001 skall få finnas kvar på FN:s lista. De kriterier som EU ställt upp innebär sammanfattningsvis att det skall finnas exakta uppgifter eller fakta som visar att ett beslut har fattats av en behörig myndighet beträffande de personer, grupper eller enheter som avses. Beslutet kan vara en dom, ett inledande av en förundersökning eller andra rättsliga åtgärder i frågan om en terroristhand- ling eller försök eller medverkan därtill. Om beslutet gäller en undersökning eller rättsliga åtgärder måste det grunda sig på bevis eller allvarliga och tro- värdiga indicier. Listorna skall ses över minst en gång var sjätte månad för att man skall försäkra sig om att det är befogat att behålla namnen på listorna.

Enligt promemorian förs nu med anledning av dessa svenska initiativ en aktiv diskussion i FN-kretsen kring dessa frågor. Regeringen har också i februari 2002 tagit upp dem med övriga medlemsstater i EU, bl.a. inom ra- men för arbetet i rådsarbetsgruppen CONUN, för att verka för att EU skall agera gemensamt i FN i syfte att påverka de nya riktlinjerna för sanktions- kommittén. På motsvarande sätt förs nu en diskussion inom EU om rättssä- kerhetsaspekterna inom ramen för den förhandling som äger rum kring de nya rättsakter som behövs för att svara mot de förändringar i sanktionerna som beslutats genom resolution 1390.

I fråga om åtgärder i Sverige framhålls att regeringens ansvar för de mänsk- liga rättigheterna i landet främst är att se till att dessa rättigheter kan värnas effektivt genom lagar och andra föreskrifter, genom att säkerställa ett obero- ende domstolsväsende och genom självständiga myndigheter som iakttar de rättsprinciper som innefattas i regeringsformen och Europakonventionen.

Det bör enligt promemorian, när det gäller regeringens möjligheter och skyldigheter att i övrigt ingripa till förmån för enskilda personer, särskilt erinras om bestämmelserna i 11 kap. 2 och 7 §§ regeringsformen. Dessa förbud mot att ingripa i rättstillämpning och förvaltning sätter gränser för regeringens möjligheter att ingripa i ett enskilt fall.

Beträffande sina åtgärder i förhållande till de enskilda personerna påpekas att regeringen, utan att ta ställning i frågan om det är befogat eller ej att de tre svenskarna finns på namnlistan, dock har bistått dem och deras juridiska ombud så långt det varit möjligt inom ramen för gällande bestämmelser. UD har informerat ombuden om vilka amerikanska myndigheter de kan vända sig till för att få sina klienters placering på den amerikanska spärrlistan omprö- vad. Regeringen förmedlade i december 2001 till sanktionskommittén de tre svenska medborgarnas önskemål om att bli avförda från spärrlistan. Den 22 januari 2002 begärde regeringen i eget namn att säkerhetsrådets sanktions- kommitté omprövar alla namnen på namnlistan, med hänvisning till resolut- ion 1390 och dess bestämmelser om att beslut skall fattas på grundval av relevant information och att kriterier för vilka som skall finnas med på sankt- ionslistorna skall utarbetas. Regeringen har vidare medverkat till att de tre berörda svenskarnas ombud fått tillfälle att diskutera ärendet direkt med före- trädare för sanktionskommittén i New York och även med ansvariga ameri- kanska myndigheter i Washington.

124

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Avslutningsvis anförs i promemorian att Sverige genom sitt medlemskap i FN har en folkrättslig skyldighet att följa de beslut som fattas av FN:s säker- hetsråd och åtgärder inom ramen för sådana beslut. För regeringen har det alltid varit en självklarhet att lojalt iaktta de folkrättsliga förpliktelser som följer av våra internationella överenskommelser. Det får därför anses uteslutet att regeringen skulle vidta några åtgärder i Sverige som skulle innebära att våra förpliktelser enligt säkerhetsrådets beslut eller enligt EG-förordningen och sanktionslagen inte uppfylls.

Vid utfrågningen med utrikesministern framkom utöver vad som framgår av promemorian bl.a. följande.

Upplysningar om namnen på den lista som USA avsåg att presentera för sanktionskommittén, däribland de tre svenskarna och två enheter i Sverige, kom till Regeringskansliet natten mellan lördagen den 3 och söndagen den 4 november 2001 i form av ett fax från det amerikanska finansdepartementet till det svenska finansdepartementet. USA meddelade att listan skulle överlämnas till FN:s sanktionskommitté den 7 november. På morgonen den 5 november överlämnades faxet från Finansdepartementet till Utrikesdepartementet, Justi- tiedepartementet och Rikspolisstyrelsen. Den politiska ledningen i samtliga departement, inklusive utrikesministern, informerades samma dag.

I det läget fanns inte inom Regeringskansliet eller regeringen någon in- formation om vilka misstankar som låg bakom de olika namnen på listan. Utgångspunkten var att misstankarna gällde anknytning till terroristhandling- ar: inblandning i World Trade Center-attentatet eller aktiviteter i Sverige. Regeringskansliet försökte få fram information från de amerikanska myndig- heterna om vad som låg bakom misstankarna för att kunna överlämna inform- ationen till polismyndigheterna. Det visade sig svårt, eftersom informationen ansågs vara hemlig underrättelseinformation. Uppgifter kom i omgångar från de amerikanska myndigheterna. Alla uppgifter gick ut på att det fanns en koppling mellan de svenska namnen, framför allt organisationen al-Barakaat, och finansieringen av Usama bin Ladin och nätverket al-Qaida. Det fanns också vissa uppgifter om individerna, som omedelbart överlämnades till polismyndigheterna för fortsatt utredning. Det tog tid. Någon information från FN-systemet om de bakomliggande skälen gick inte heller att få. Däremot försäkrades att det fanns en hel del information som Sverige skulle få. Utri- kesministerns bedömning är dock att det oavsett vad regeringen och Rege- ringskansliet hade gjort under de här dagarna hade varit omöjligt att påverka sanktionskommitténs beslut.

Regeringen har enligt utrikesministern mycket aktivt arbetat för att förbättra rättssäkerheten. Hon tog första gången upp rättssäkerhetsfrågorna vid ett möte med alla europeiska ambassadörer i slutet av november, ett par veckor efter det att listan hade införts. Hon bad då att de skulle rapportera om svenska synpunkter och krav på en förbättrad rättssäkerhet till sina huvudstäder och utrikesdepartement. Hon tog därefter upp rättssäkerheten med sina utrikesmi- nisterkolleger vid i princip varje möte under slutet av november och decem- ber. Från svensk sida drevs då frågan att EU skulle visa att det går att ha

125

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

bättre krav och bättre kriterier för hur det går till att föra upp personer på terroristlistor. Efter ett antal kontakter och väldigt mycket arbete kom man också fram till det regelverk som återfinns i besluten den 27 december 2001 och som innebär bl.a. att det skall finnas tydliga kriterier, såsom dom, beslut eller förundersökning för att någon skall föras upp på en lista och att beslut skall omprövas var sjätte månad. – Dessa regler gäller dock endast för perso- ner som inte finns upptagna på listan till FN-resolutionen.

Regeringen har under samma tid också tagit upp frågan i FN. Statsmi- nistern tog upp problemen direkt med generalsekreterare Kofi Annan i New York den 5 december. Kofi Annan lovade då att ta upp frågan med sanktions- kommitténs ordförande. Statsministern och utrikesministern tog upp frågan på nytt med Kofi Annan när denne besökte Stockholm den 12 december. Utri- kesministern tog också upp frågan direkt med alla ministrar som satt i säker- hetsrådet och som Sverige hade särskilda kontakter med – Norge, Storbritan- nien, Frankrike, Irland och Bulgarien. Det var väldigt tydligt att ingen av dem hade hört talas om problemen tidigare. Ingen hade förstått hur problematisk rättssäkerheten var.

Från den svenska regeringens sida har uppdraget i resolution 1390 till sanktionskommittén att uppdatera listan på grundval av relevant information samt att utfärda riktlinjer och kriterier tagits till utgångspunkt för ett fortsatt intensivt arbete för att få samma regler i FN som i EU. Ett papper har presen- terats för hela sanktionskommittén där kraven har utvecklats och förklarats. Både kommitténs ordförande och alla enskilda medlemsländer för sig har uppvaktats. Sverige bjöds därför in till ett möte den 11 februari för att disku- tera de svenska förslagen. Det var första gången man hade ett sådant möte. Det blev en lång och intensiv debatt, som inte är avslutad än. Några länder har haft förståelse för de svenska kraven men tyvärr långtifrån alla. Motståndarna har menat att det skulle minska effektiviteten i sanktionerna, fördröja besluts- fattandet och avslöja känslig underrättelseinformation.

Regeringen och departementet har också försökt få ett stöd för att EU skall agera enigt i FN för att genomföra förslagen, eftersom vi har varit överens om reglerna i EU. Men det har tyvärr varit svårt att få EU att agera gemensamt.

Regeringen och departementet har också arbetat bilateralt, framför allt med de amerikanska myndigheterna. Veckan efter utfrågningen kommer utrikes- ministern att träffa den amerikanske finansministern för att diskutera frågan och förklara den svenska inställningen.

På frågor om sanktionernas förenlighet med internationella konventioner, främst Europakonventionen och FN:s egen konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, samt regeringsformen var utrikesministern starkt med- veten om den föreliggande konflikten men framhöll att rent folkrättsligt FN- resolutionen går före alla andra förpliktelser. Hon kunde inte säga att sankt- ionerna står i strid med svensk grundlag men ansåg att de står i strid med mycket av det som vi upplever som självklara principer när det gäller rättssä- kerhet och mänskliga rättigheter. Vad som måste göras är därför att förändra systemet inom FN.

126

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att rätten för FN:s säkerhetsråd att besluta om för med- lemsstaterna bindande resolutioner funnits med från organisationens tillkomst och således vid Sveriges FN-anslutning. Utformningen av de nu aktuella sanktionerna går tillbaka till den resolution (1267) som säkerhetsrådet antog i oktober 1999, och som sedan kompletterats i december 2000 genom resolut- ion 1333. Säkerhetsrådets sanktionskommitté gavs genom den sistnämnda resolutionen i uppdrag att upprätta en lista över personer och organisationer som omfattades av resolutionen. Kommittén upprättade en första lista i mars 2001. Listan kompletterades senare, och den 9 november 2001 fördes de tre svenska medborgarna efter s.k. silent procedure på 48 timmar upp på listan.

Utskottet noterar vidare att de nämnda FN-resolutionerna genomfördes inom EU genom gemensamma ståndpunkter och rådsförordningar. Den för- ordning varigenom säkerhetsrådets resolution 1333 genomfördes är rådets förordning 467/2001 av den 6 mars 2001. Kommissionen bemyndigades i denna förordning – liksom i den förordning som genomförts efter resolution 1267 – att ändra och komplettera den förordningen bilagda förteckningen på grundval av de beslut som fattades av FN:s säkerhetsråd eller sanktionskom- mittén. På grundval av sanktionskommitténs beslut den 9 november 2001 förde kommissionen i enlighet med sitt bemyndigande upp de tre svenskarna på förteckningen tre dagar senare. I och med att ändringen i förteckningen publicerades i EGT den 13 november 2001 blev den gällande inom EU.

Utformningen av det sanktionssystem som lett fram till situationen i början och mitten av november 2001, då den fick särskild aktualitet för Sveriges del, har således beslutats långt tidigare. Regeringen måste vid den nu aktuella tidpunkten bedömas ha haft ytterst begränsade möjligheter att påverka sankt- ionssystemet, både såvitt avser sanktionskommitténs agerande och konse- kvensen att EG-kommissionen enligt sitt sedan tidigare gällande bemyndi- gande kompletterade förteckningen enligt den inom EU gällande förordning- en.

Sedan utskottet konstaterat detta, måste den uppenbara konflikten mellan sanktionssystemets utformning och grundläggande principer om mänskliga fri- och rättigheter som inte minst FN har som uppgift att arbeta för konstate- ras. En förändring av sanktionssystemets utformning som gör att det tillgodo- ser fundamentala rättssäkerhetsaspekter bör därför stå högt på dagordningen. Regeringen synes också ha dragit denna slutsats och med stor kraft arbeta för en sådan förändring.

Utskottet delar uppfattningen att det är ett väsentligt intresse för Sverige att inte genom bristande lojalitet bidra till att undergräva tilltron till FN-systemet. Som det nu visat sig gör emellertid utformningen av det nuvarande sanktions- systemet att det riskerar att komma i strid med andra grundläggande värde- ringar inte minst inom FN. Sverige har – liksom övriga stater med dessa värderingar – allt skäl att kraftfullt verka för att sådana kollisioner inte skall kunna uppkomma. Utskottet utgår från att regeringen fortsätter denna inledda verksamhet.

127

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

2.12. Avvisning till Egypten

Anmälningar

Två granskningsanmälningar den 4 februari 2002 avser regeringens beslut den 18 december 2001 att avvisa två egyptiska medborgare till hemlandet. I den ena anmälan begär en ledamot (mp) granskning av utrikesminister Anna Lindh och frågan om ärendet har hanterats i enlighet med gällande svensk och internationell rätt. I den andra anmälan begär en ledamot (v) att konstitutions- utskottet skall granska om regeringens handläggning av ärendena i sin helhet varit i överensstämmelse med svensk grundlag, utlänningslagen, relevanta internationella konventioner som Sverige har tillträtt och den som svensk lag gällande europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna samt om skyddet för männens rättssäkerhet och mänskliga rättigheter iaktta- gits.

Särskilda frågeställningar som nämns i anmälningarna avser sekretessla- gens tillämpning i fråga om uppgifter från Säkerhetspolisen och de s.k. garan- tierna, avsaknad av underrättelse till ombuden om avvisningsbesluten före verkställigheten, bristen på tvåinstansprövning, uppgifterna om garantier från den egyptiska regeringen samt stödet för bedömningen att garantierna kunde användas. I det sistnämnda hänseendet ifrågasätter anmälaren om regeringens bedömning överensstämmer med vad Europadomstolen uttalat i det s.k. Chahalmålet.

Anmälningarna finns intagna som bilagorna A 2.12.1-2.

Bakgrund

En promemoria av den 28 februari 2002 från Utrikesdepartementet har in- hämtats i ärendena och finns intagen som bilaga A 2.12.3. Utskottet har vi- dare hållit en utfrågning med utrikesminister Anna Lindh. En utskrift från utfrågningen i den del den varit offentlig finns intagen som bilaga B12.

De aktuella regeringsbesluten

Regeringen beslöt den 18 december 2001 att avslå ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd samt flyktingförklaring och resedokument från två män och den enes familj, samtliga egyptiska medborgare. Regeringen beslöt sam- tidigt att avvisa dem till Egypten och att avvisningen av de två männen skulle verkställas omgående. Avvisningen av den ene mannens familj skulle ske så snart som möjligt.

Besluten att avvisa de två männen verkställdes samma dag.

Svenska bestämmelser

De svenska bestämmelserna om utlänningars rätt att resa in i, ut ur samt vistas och arbeta i Sverige, liksom om rätten till asyl här, finns i utlänningslagen (1989:529). I samma lag finns bestämmelser om handläggningen av sådana

128

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

ärenden, bl.a. bestämmelser om beslutande myndighet. Bestämmelser om sekretess finns i sekretesslagen (1980:100).

Rätt till uppehållstillstånd

Utlänningar som är flyktingar enligt definitionen i 3 kap. 2 § utlänningslagen har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket samma lag.

Med flykting avses en utlänning som befinner sig utanför det land, som han är medborgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Som flykting anses även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Denna definition grundas på definitionen i FN:s flyktingkonvention. Rätten till uppehållstillstånd gäller dock inte undantagslöst. Uppehållstillstånd får enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 utlänningslagen vägras, om det av hänsyn till vad som är känt om utlän- ningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synner- liga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd.

Den som inte är flykting kan som skyddsbehövande i övrigt enligt definit- ionen i 3 kap. 3 § utlänningslagen ha rätt till uppehållstillstånd. Det gäller bl.a. den som utan att vara flykting har lämnat sitt land därför att han känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (3 kap. 3 § första stycket 1). Det nyss angivna undantaget från rätten till uppehållstillstånd gäller inte i detta fall.

Verkställighet av avvisning och utvisning

I 8 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om verkställighet av och om hinder mot verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Huvudregeln är att verkställighet skall ske till utlänningens hemland. Det kan emellertid fin- nas hinder mot verkställighet.

Ett absolut verkställighetshinder är risk för dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr. En avvisning eller utvisning får enligt 8 kap. 1 § utlänningslagen aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsät- tas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller be- straffning och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han skulle vara i sådan fara.

Risk för förföljelse är ett annat verkställighetshinder, som emellertid inte är undantagslöst. Verkställighet får enligt 8 kap. 2 § i princip inte ske till ett land där utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han löper risk för förföljelse. Sådan verkställighet, dvs. till ett land där risk för förföl- jelse föreligger, kan dock få ske vid synnerligen grov brottslighet eller om

129

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

utlänningen har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för Sveriges sä- kerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksam- het här.

Beslutande myndigheter

Asylärenden avgörs normalt av Migrationsverket (2 kap. 7 § och 4 kap. 4 § utlänningslagen). Om verket avslår ansökningen, kan utlänningen överklaga beslutet till Utlänningsnämnden (7 kap. 3 § utlänningslagen).

I vissa fall kan utlänningsärenden emellertid avgöras av regeringen. Mi- grationsverket eller Utlänningsnämnden får enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen överlämna ett ärende till regeringen för avgörande bl.a. om ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet och ärendet på grund av familjeanknytning eller någon annan liknande orsak har samband med ett utlänningsärende som prö- vas av regeringen. Verket respektive nämnden skall i dessa fall avge eget yttrande. När verket lämnar över ett ärende till regeringen, skall även nämn- den avge yttrande, varav framgår vilken uppfattning nämnden har i sakfrågan samt om ärendet bör avgöras av regeringen.

Sekretess

I sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess med hänsyn till olika intres- sen. Bestämmelserna avser förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt.

Uppgift för vilken sekretess gäller får inte röjas för enskilda om det inte anges i sekretesslagen eller i en lag eller förordning som sekretesslagen hän- visar till.

Den s.k. utrikessekretessen föreskrivs i 2 kap. 1 §. Den innebär sekretess för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mel- lanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

S.k. förundersökningssekretess föreskrivs i 5 kap. 1 § sekretesslagen. Sek- retess gäller för förundersökning i brottmål, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamhet- en skadas om uppgiften röjs (rakt skaderekvisit). Sekretess gäller enligt samma paragraf för uppgift som hänför sig till viss underrättelseverksamhet eller som i annat fall hänför sig till Säkerhetspolisens verksamhet för att före- bygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förut- sedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas (omvänt skaderekvisit).

S.k. utlänningssekretess gäller för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan

130

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänning- ar. Dessutom gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgif- ten kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande be- slut i ärende som avses i detta stycke gäller sekretessen dock endast för upp- gifter i skälen.

Huvudregeln i 14 kap. 5 § sekretesslagen är att sekretess skall vika för en parts rätt att ta del av material i ett ärende. Det finns dock en begränsning, nämligen att en handling eller annat material inte får lämnas ut till en part, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Om det anses att parten inte bör få insyn i materialet, skall myndigheten på annat sätt lämna parten upp- lysning om vad det innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sek- retessen skall skydda.

Om en myndighet finner att sådan risk för skada, men eller annan olägen- het som enligt någon sekretessbestämmelse utgör hinder mot att en uppgift lämnas till en enskild kan undanröjas genom förbehåll, som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den, skall myndigheten uppställa sådant förbehåll när uppgiften lämnas till honom.

En myndighet får uppställa sådant förbehåll också när myndigheten lämnar sekretessbelagd uppgift till part, ställföreträdare, ombud eller biträde. Ett sådant förbehåll får inte innebära förbud mot att utnyttja uppgiften i målet eller ärendet eller mot att lämna en muntlig upplysning till part, ställföreträ- dare, ombud eller biträde.

Vissa internationella överenskommelser m.m.

FN:s flyktingkonvention (1951 års Genèvekonvention)

Konventionen innehåller en definition av begreppet flykting, som har förts in i den svenska utlänningslagen.

Konventionen innehåller också bestämmelser om undantag från konvent- ionen. Enligt artikel 1 F är föreskrifterna i konventionen inte tillämpliga på den som det finns allvarliga skäl att anta bl.a.

–har förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänsk- ligheten, sådana dessa brott blivit definierade i de internationella överenskommelser som tillkommit för att meddela bestämmelser an- gående sådana brott, eller

–förövat grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet, innan han er- höll tillträde till detsamma som flykting, eller

131

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

–gjort sig skyldig till gärningar, stridande mot Förenta nationernas syf- ten och grundsatser.

Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Konventionen, som sedan 1995 utgör svensk lag, innehåller i artikel 3 be- stämmelsen att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Bestämmelsen är generell och undantagslös.

Artikel 13 innehåller föreskrifter om rätten till ett effektivt rättsmedel – möjlighet att få ett meddelat beslut prövat – för den som har utsatts för en kränkning enligt konventionen. Kravet gäller ett rättsmedel inför en nationell myndighet.

Artikel 3 innebär, som bestämmelsen tillämpas av Europadomstolen, att avvisning/utvisning eller utlämning till ett land där den avvisade löper risk att utsättas för behandling i strid med bestämmelsen kan utgöra ett brott mot konventionen. Artikel 13 kan därmed vara tillämplig i fråga om en avvisning eller utvisning om utlänningen genom denna åtgärd riskerar att utsättas för tortyr eller annan behandling som avses i artikel 3. Varje påstående om ett brott mot konventionen medför inte en rätt enligt artikel 13 att få påståendet prövat. I domstolens praxis har framhållits att endast den som på rimliga grunder påstår sig ha utsatts för ett konventionsbrott, har an arguable claim, behöver ha rätt till ett rättsmedel enligt artikel 13.

Sjunde tilläggsprotokollet till konventionen innehåller bestämmelser som gäller rätten att utvisa utlänningar som är lagligen bosatta på en stats territo- rium. De får utvisas endast efter ett i laga ordning fattat beslut. Bestämmel- serna föreskriver att sådana utlänningar skall få lägga fram skäl som talar mot utvisningen, få sin sak omprövad och för dessa ändamål företrädas genom ombud inför vederbörande myndighet eller inför en eller flera av denna myn- dighet utsedda personer. Utvisning får dock ske innan utlänningen utövat dessa rättigheter, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten.

I anmälningarna har åberopats Europadomstolens avgörande i målet Chahal mot Storbritannien12. Målet gällde bl.a. om de garantier som Storbritannien fått från Indien, dit Chahal skulle utvisas, var tillräckliga samt om Chahal hade tillgång till ett effektivt rättsmedel (effective remedy) mot utvisningsbe- slutet. I båda dessa frågor var domstolens svar nekande.

Beträffande de krav som borde ställas på rättsmedlet ansåg domstolen (p.

151)att ett rättsmedel för att vara godtagbart måste innebära en självständig prövning av påståendet om påtagliga skäl att frukta en verklig risk för be- handling i strid med artikel 3 (independent scrutiny of the claim that there exist substantial grounds for fearing a real risk of treatment contrary to Ar- ticle 3) och att prövningen måste göras utan hänsyn till vad personen kan ha

12Mål nr 70/1995

132

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

gjort för att motivera utvisning eller till det uppfattade hotet mot den utvi- sande statens nationella säkerhet.

FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter

Varje konventionsstat förpliktar sig enligt artikel 2 att säkerställa att envar, vars i konventionen inskrivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha effektiv möjlighet att föra talan mot kränkningen.

Konventionen innehåller vidare förbud mot tortyr och grym, omänsklig el- ler förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 7).

Skydd för privat- och familjelivet finns föreskrivet i artikel 8.

Utlänningar som lagligen befinner sig på en konventionsstats område får avlägsnas från detta område endast efter ett i laga ordning fattat beslut därom (artikel 13). Om inte tvingande skäl hänförliga till den nationella säkerheten talar mot det, skall utlänningen tillåtas lägga fram de skäl som talar emot avlägsnandet och få sin sak omprövad av, och för sådant ändamål företrädas inför, vederbörande myndighet eller en eller flera av denna myndighet särskilt utsedda personer.

Konventionen föreskriver också ett övervakningssystem genom en särskild kommitté för de mänskliga rättigheterna (artiklarna 28–45). Konventionssta- terna skall avge rapporter om genomförandet av rättigheterna enligt konvent- ionen och framsteg som gjorts i fråga om dessa rättigheter. Sådana rapporter skall avges när kommittén begär det. Kommittén skall granska rapporterna och tillställa staterna sina egna rapporter och de allmänna kommentarer som den finner anledning till.

FN:s konvention mot tortyr

Konventionen innehåller inledningsvis en definition av begreppet tortyr. Därmed avses varje handling genom vilken allvarlig smärta eller svårt li- dande, fysiskt eller psykiskt, medvetet tillfogas någon antingen för sådana syften som att erhålla information eller en bekännelse av honom eller en tredje person, att straffa honom för en gärning som han eller en tredje person har begått eller misstänks ha begått eller att hota eller tvinga honom eller en tredje person eller också av något skäl som har sin grund i någon form av diskriminering, under förutsättning att smärtan eller lidandet åsamkas av eller på anstiftan eller med samtycke eller medgivande av en offentlig tjänsteman eller någon annan person som handlar såsom företrädare för det allmänna. Tortyr innefattar inte smärta eller lidande som uppkommer enbart genom eller är förknippad med lagenliga sanktioner.

Konventionsstaterna skall vidta effektiva legislativa, administrativa, rätts- liga eller andra åtgärder för att förhindra tortyrhandlingar inom varje territo- rium under dess jurisdiktion (artikel 2).

Ingen konventionsstat skall utvisa, återföra eller utlämna en person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning att tro att han skulle vara i fara för att utsättas för tortyr (artikel 3). För att fastställa om sådan anledning föreligger skall de behöriga myndigheterna beakta alla hänsyn av betydelse,

133

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

vari i förekommande fall skall inbegripas förekomsten i den berörda staten av ett konsekvent handlingsmönster av grova, uppenbara eller talrika kränkning- ar av de mänskliga rättigheterna.

Artiklarna 17–24 innehåller bestämmelser om den kommitté mot tortyr som upprättas enligt konventionen.

FN:s säkerhetsråds resolution 1373

Resolutionen beslöts av FN:s säkerhetsråd den 28 september 2001. Bakgrun- den till resolutionen var terroristattackerna i USA den 11 september 2001. Bland de åtgärder som staterna skall vidta enligt resolutionen är att vägra en säker tillflyktsort för personer som finansierar, planerar, stöder eller utför terrorhandlingar, att vägra sådana personer att använda respektive territorier i dessa syften mot andra stater eller deras medborgare samt att se till att alla som deltar i finansiering, planering, förberedelse eller förövande av terrorist- handlingar ställs inför rätta.

Staterna uppmanas också att innan de ger en asylsökande flyktingstatus vidta tillbörliga åtgärder i överensstämmelse med relevanta föreskrifter i nationell och internationell rätt, inklusive internationella normer för mänsk- liga rättigheter för att försäkra sig om att sökanden inte har planerat, underlät- tat eller deltagit i utförandet av terrorhandlingar. Uppmaningen avser vidare att staterna, i enlighet med internationell rätt, skall försäkra sig om att rätten till flyktingstatus inte missbrukas av personer som har begått, organiserat eller underlättat utförandet av terrorhandlingar och att åberopande av politiska motiv inte erkänns som grund för att vägra efterkomma en begäran om utläm- ning av påstådda terrorister.

Utredning om ny instans- och processordning i utlänningsärenden

Regeringen tillsatte 1997 en parlamentarisk kommitté med uppdrag bl.a. att ta ställning till en ny instans- och processordning i utlänningsärenden (dir. 1997:20).

I uppdraget ingick att utreda om det mot bakgrund av Sveriges internation- ella förpliktelser finns behov av att ändra den gällande ordningen med rege- ringen som första och enda beslutsinstans i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, som gäller utvisning av utlänningar utöver vad som gäller enligt utlänningslagen. Kommittén skulle, om ett sådant behov ansågs finnas, lämna förslag på en ändrad beslutsordning som uppfyller de krav som ställs. I direktiven erinrades vidare om att beslut om uppehållstill- stånd som inte var förenade med avvisnings- eller utvisningsbeslut fr.o.m. 1997 till skillnad från tidigare kunde överklagas och att skälet till dessa änd- ringar enligt motiven (prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv s. 211, 214) var att anpassa lagstiftningen till Sveriges internation- ella åtaganden. De överväganden som låg till grund för den nämnda lagänd- ringen var enligt direktiven av intresse även i andra fall där regeringen fattar beslut om avvisning eller utvisning utan att beslutet kan överklagas.

134

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

I den nämnda propositionen berördes bl.a. Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Regeringen erinrade om att en eninstansprövning av frågor om uppehållstillstånd kunde riskera att komma i konflikt med före- skrifterna om ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i Europakonventionen. Rege- ringen ansåg att en bred säkerhetsmarginal borde upprätthållas såvitt gäller utlänningslagens förhållande till Europakonventionen, som inte bara inkorpo- rerats i den svenska lagstiftningen utan också givits särskild status. I ett av- snitt om formen för överlämnande av säkerhetsärenden till regeringen (a. prop. s. 178) uttalade regeringen att ärenden om avvisning eller utvisning över huvud taget inte borde överlämnas till regeringen om utlänningen påstår att han eller hon löper risk för tortyr eller omänsklig behandling och påståen- det inte är uppenbart ogrundat. Detta gällde enligt regeringen oberoende om förutsättningar för ett överlämnande i övrigt fanns, och anledningen var att ett sådant förfarande skulle kunna tänkas strida mot artikel 13 i Europakonvent- ionen, om utlänningen i ett sådant fall får sin sak prövad i endast en instans och avgörandet går honom eller henne emot.

Kommittén lade i betänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16) fram förslag till ny processordning även i s.k. säkerhetsärenden. Kommittén redogjorde för olika modeller som övervägts. Det förslag som kommittén lade fram innebar att Invandrarverket (numera Migrationsverket) alltid skulle fatta beslut i sådana ärenden, och att verkets beslut skulle kunna överklagas till regeringen. Beslutet skulle kunna överklagas av den som det gick emot – sökanden eller Rikspolisstyrelsen. Förslaget innebar vidare att regeringen skulle inhämta yttrande från Högsta domstolen.

Förslagen i betänkandet bereds inom Regeringskansliet.

Närmare om ärendena

I den promemoria som utskottet begärt från Regeringskansliet redovisas hän- delseförloppet och kommenteras i olika avsnitt frågor om sekretess och parts- insyn, frågor om internationella överenskommelser, frågor om brist på tvåin- stansprövning, frågor om tortyrrisken m.m., frågor om verkställigheten, frå- gor om vad som hänt efter återsändandet, frågor om expediering av besluten, frågor om beslutet rörande den ene mannens hustru och barn samt frågor om ett frågesvar i riksdagen. Redogörelsen nedan bygger på promemorian, andra tillgängliga handlingar och utfrågningen med utrikesminister Anna Lindh.

Händelseförlopp och regeringens beslutsskäl

Den ene mannen hade rest in och ansökt om asyl i Sverige i augusti 1999. Den andre mannen hade tillsammans med sin familj rest in och ansökt om asyl i landet i september 2000. Ansökningarna avsåg uppehålls- och arbets- tillstånd samt flyktingförklaring och resedokument. Migrationsverket gjorde asylutredningar i ärendena.

Efter begäran av Migrationsverket avgav Säkerhetspolisen den 30 oktober 2001 yttranden till verket. I yttrandena avstyrktes båda männens ansökningar om permanent uppehållstillstånd.

135

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Migrationsverket ansåg att omständigheterna i ärendena var sådana att männen skulle kunna betraktas som skyddsbehövande enligt 3 kap. utlän- ningslagen men att Säkerhetspolisens bedömning, som verket inte hade an- ledning att ifrågasätta, pekade i en helt annan riktning. Verket ansåg att den nödvändiga avvägningen mellan männens eventuella skyddsbehov och den uppfattning om dem som Säkerhetspolisen förde fram borde göras av rege- ringen. Verket beslöt därför den 12 november 2001 enligt 7 kap. 11 § andra stycket 2 utlänningslagen att överlämna ärendena till regeringen.

I fråga om männens möjlighet att ta del av Säkerhetspolisens respektive yttranden hade Migrationsverket bedömt att yttrandena omfattades av sekre- tess enligt 5 kap. 1 § första stycket 4 jämfört med 14 kap. 5 § sekretesslagen och därför inte kunde delges dem. Efter en framställning från den ene man- nens ombud hade verket fattat ett formellt beslut i frågan om partsinsyn, medan verket i det andra ärendet inte fattat något formellt beslut i frågan. I sina överlämnandebeslut redovisade verket om Säkerhetspolisens yttranden endast att det av dem framgick att männen undanhållit väsentlig information samt att Säkerhetspolisen förordat att männens ansökningar skulle avslås och redovisat skälen för detta.

Utlänningsnämnden delade i yttranden den 13 november 2001 Migrations- verkets bedömning i sakfrågan och dess bedömning att ärendena borde avgö- ras av regeringen.

Under handläggningen av ärendena i Regeringskansliet begärde den ene av männen att muntligt få lägga fram sin sak, att få ta del av Säkerhetspoli- sens yttrande i dess helhet och att förbehållet beträffande delgivna handlingar skulle upphävas. Vidare anförde han att han inte fått tillräckligt rådrum. Även den andre mannen begärde att få lägga fram sin sak muntligt och att få del av Säkerhetspolisens yttrande i dess helhet.

Regeringen antecknade i besluten att den erhållit skriftliga garantier från företrädare för Egyptens regering att männen inte skulle komma att behandlas eller straffas på ett sätt som skulle medföra att Sverige vid en avvisning av dem till hemlandet skulle riskera att handla i strid mot sina folkrättsliga för- pliktelser.

Vad avser framställningarna att få ta del av Säkerhetspolisens yttranden och hävande av förbehåll antecknades att regeringen den 6 respektive den 13 december avslagit framställningar att få ta del av respektive yttrande i dess helhet. Regeringen hade delvis bifallit den ene mannens begäran om upphä- vande av förbehåll.

Regeringen fann i beslutet beträffande den av männen som anfört att han inte fått tillräckligt rådrum att han hade fått skälig tid att föra sin talan i ären- det hos regeringen samt i båda besluten att respektive ärende kunde avgöras på föreliggande material.

I asylfrågan fann regeringen att omständigheterna i ärendena, främst vad var och en av männen själv hade hävdat om sin verksamhet i hemlandet och vad han utsatts för där, att de i och för sig kunde anses vara flyktingar enligt 3 kap. 2 § utlänningslagen. Regeringen erinrade i besluten om att flyktingar

136

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

har rätt att få uppehållstillstånd men att uppehållstillstånd får vägras om det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstill- stånd samt att denna bestämmelse avser dels situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet inte är möjligt att ge asyl, dels sådana omständigheter som diskvalificerar utlänningen från skydd enligt 1951 års Genèvekonvention.

Regeringen erinrade vidare om innehållet i den av FN:s säkerhetsråd den

28 september 2001 enhälligt antagna resolutionen 1373.

Mot bakgrund av de uppgifter Säkerhetspolisen redovisat ansåg regeringen att det beträffande envar av männen var utrett att han haft en av de ledande ställningarna i en organisation som gjort sig skyldig till terrorhandlingar och att han kunde anses som ansvarig för den aktuella organisationens verksam- het. Mot bakgrund av detta och med beaktande av den information som fanns om organisationens syfte och verksamhet fann regeringen att männen skulle vägras skydd med hänvisning till 3 kap. 4 § andra stycket 1 utlänningslagen.

I fråga om asylansökningarna från den ene mannens hustru och barn kon- staterade regeringen att de hänvisat till mannens asylskäl och att hustrun inte själv, såvitt framgick, hade varit självständigt politiskt verksam. Med hänsyn härtill, och med beaktande av de speciella omständigheter i form av garantier som förelåg i ärendet ansåg regeringen inte att hustrun och barnen var flyk- tingar.

Med hänsyn till de garantier som lämnats fann regeringen inte heller att det förelåg någon sådan grund för uppehållstillstånd som anges i 3 kap. 3 § första stycket 1 utlänningslagen. Sveriges folkrättsliga förpliktelser enligt bl.a. FN:s konvention mot tortyr m.m. och Europakonventionen om mänskliga rättighet- er föranledde enligt regeringens mening inte någon annan bedömning.

Det fanns enligt regeringen inte heller i övrigt skäl att bevilja männen och familjen till den ene mannen uppehållstillstånd i Sverige. De skulle därför avvisas enligt 4 kap. 1 § första stycket 2 utlänningslagen. Hinder mot verk- ställigheten kunde mot bakgrund av de garantier som den svenska regeringen hade erhållit inte anses föreligga.

Tillgången till handlingar och uppgifter

Enligt Regeringskansliets promemoria delgavs under handläggningen i Rege- ringskansliet i båda ärendena sökandena vissa uppgifter i Säkerhetspolisens yttranden med förbehåll enligt 14 kap. 10 § första stycket 1 sekretesslagen. Med samma förbehåll fick de också del av promemorior där det fanns en översiktlig sammanställning av de uppgifter som med stöd av 2 kap. 1 §, 5 kap. 1 §, 7 kap. 14 § och 14 kap. 5 § sekretesslagen bedömdes inte kunna lämnas ut till dem.

Sökandena underrättades enligt promemorian om att de hade möjlighet att begära ett statsråds prövning av att vissa uppgifter inte lämnades ut och av att de angivna förbehållen ställts upp. En sådan begäran gjordes i båda ärendena och regeringen fattade beslut i ärendena den 6 respektive den 13 december 2001. Besluten innebar att begäran om att få ta del av sekretessbelagd hand-

137

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

ling avslogs. I ett av ärendena bifölls delvis begäran om upphävande av för- behåll.

Garantierna fick sökandena inte i något skede del av före avvisningsbeslu- ten. Bedömningen grundades på 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § sekretesslagen.

Expediering av besluten

Besluten expedierades samma dag som de fattades och delgavs de båda män- nen med hjälp av tolk. I Regeringskansliets promemoria framhålls att det inte finns någon folkrättslig förpliktelse att avvakta med verkställigheten av ett lagakraftvunnet beslut, att i Europakonventionen stadgas att enskilda inte får hindras att framföra klagomål till Europadomstolen (artikel 34) samt att den rätten inte betagits de två männen, som t.ex. via sina ombud i Sverige är oför- hindrade att lämna in klagomål till domstolen.

Internationella överenskommelser m.m.

I Regeringskansliets promemoria redovisas utöver bestämmelser i de olika ovan nämnda konventionerna och säkerhetsrådsresolutionen 1373 även ett arbetsdokument av EG-kommissionen, Sambandet mellan att garantera den interna säkerheten och att uppfylla internationella skyldigheter och instrument avseende skydd, KOM(2000) 743 slutlig. I dokumentet hänvisas till att FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) offentligt uppmanat stater att tillämpa undan- tagsklausulerna i artikel 1 F i Genèvekonventionen samvetsgrant och strängt, eftersom denna konvention aldrig var tänkt att kunna användas för att ge tillflykt för brottslingar.

Frågan om brist på tvåinstansprövning

I Regeringskansliets promemoria anförs i denna del att vad gäller förhållandet till artikel 3 jämfört med artikel 13 i Europakonventionen skall påpekas att två myndigheter – Migrationsverket och Utlänningsnämnden – yttrat sig i ärendet innan regeringen avgjort det och att myndigheternas yttranden visserligen inte går att överklaga, men att parterna får yttra sig över dem. Vidare hänvisas till att varje påstående om att ett brott mot konventionen skall ha begåtts inte automatiskt medför att tillgång behöver ges till ett effektivt rättsmedel, utan att endast den som på rimliga grunder kan påstå sig ha blivit utsatt för ett konventionsbrott har rätt till ett rättsmedel. Med beaktande av de garantier som lämnats av Egypten kan enligt promemorian rimliga grunder inte sägas föreligga för att påstå att avvisningsbesluten skulle innebära brott mot artikel 13 i konventionen.

Ärendena har enligt promemorian avgjorts i enlighet med gällande lag- stiftning. Det nämns dock att en översyn pågår av hela utlänningslagen och att regeringen planerar att senare under året lämna en proposition till riksdagen med förslag om en ny processordning för utlänningsärenden.

138

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Garantierna och regeringens bedömning av risken för tortyr eller annan kränkande behandling

Statssekreterare Gun-Britt Andersson besökte den 12 december 2001 Kairo och fick av en hög företrädare för den egyptiska regeringen garantier om behandlingen av egyptierna vid en avvisning. Företrädaren hade ställning av statssekreterare.

I en aide-mémoire hade Sverige begärt garantier om att sökandena skall ges en rättvis/rättssäker rättegång, a fair trial, i Egypten och att de inte kom- mer att utsättas för omänsklig behandling eller bestraffning av någon myn- dighet i Egypten samt om att de inte skall dömas till döden eller, om en sådan dom redan finns, att domen inte skall verkställas. Slutligen hade Sverige också bett att få garantier för att den ene mannens hustru och barn inte skall förföljas eller trakasseras av någon myndighet i Egypten. Denna svenska aide-mémoire överlämnades till den egyptiske regeringsföreträdaren av Gun- Britt Andersson under besöket i Kairo. I en egen aide-mémoire hade Egypten därefter förklarat sig fullt införstådd med allt som Sverige begärt beträffande behandlingen av personerna efter det att de sänts hem och också med vad som sagts om respekt för deras personliga och mänskliga rättigheter. Egypten hade lovat att detta skall efterkommas i enlighet med vad den egyptiska konstitut- ionen och lagstiftningen föreskriver. Den egyptiska konstitutionen förbjuder tortyr, och tortyr är straffbart enligt den egyptiska strafflagen. Egypten är vidare anslutet till FN-konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Vid besöket redogjorde Gun-Britt Andersson för Sveriges folkrättsliga förpliktelser och underströk i synnerhet vikten av respekt för 1951 års Genèvekonvention, FN:s tortyrkonvention och Europakonventionen.

Sverige fick vid besöket också utfästelser från Egypten om möjlighet för den svenska ambassaden i Kairo att följa kommande rättegångar och att re- gelbundet besöka de båda männen.

Garantierna är avfattade med användande av sedvanligt diplomatiskt språkbruk och vid tolkningen av dem måste också vägas in vad som avhand- lades vid Gun-Britt Anderssons besök i Kairo. Garantierna utesluter att Sve- rige riskerar att handla i strid med sina folkrättsliga förpliktelser.

Garantierna bedömdes och bedöms av den svenska regeringen vara såväl folkrättsligt förpliktande som politiskt trovärdiga. Det får dessutom anses ligga i Egyptens intresse att samverka för att lösa problem med terrorism och att i övrigt visa att landet arbetar aktivt för att leva upp till de krav som gäller internationellt vad gäller mänskliga rättigheter. Landet har egna erfarenheter av terrorism, och dess möjligheter att få misstänkta terrorister återsända för lagföring i framtiden är obefintliga om inte de garantier som lämnats Sverige efterlevs. Garantierna var avgörande för regeringens bedömning att sökan- dena kunde avvisas till hemlandet.

Beträffande jämförelsen med Chahalmålet anförs i Regeringskansliets pro- memoria att Europadomstolen inte kan anses ha underkänt möjligheten att i sig beakta garantier i ett ärende om avvisning eller utvisning. Faktorer som

139

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

måste tillmätas betydelse är hur garantierna är utformade, vilket land som har lämnat garantierna och vilken befattningshavare som har lämnat dem. Garan- tierna i det aktuella fallet bedöms vara betydligt starkare än i Chahalmålet.

Efter det att avvisningarna genomförts har den svenske ambassadören och andra tjänstemän besökt männen i det fängelse de vistas i. Att de är fängslade är följden av att de är anklagade för grova brott i hemlandet som de har dömts för i sin utevaro. Ambassaden har instruerats att regelbundet träffa männen.

Från den svenske ambassadörens första besök hos männen i Torafängelset, den 23 januari 2002, har han rapporterat bl.a. följande. Inga som helst prak- tiska eller andra svårigheter gjordes från egyptisk sida för att hindra besöket. Det ägde rum i kommendantens rum. Inga hand- eller fotbojor förekom. Männen bar vanliga civila kläder. Deras hår och skägg var hårt ansade. De visade inga tecken på fysisk misshandel eller dylikt och verkade tala fritt, även i närvaro av kommendanten och hans folk. De uppgav att de behandla- des bra i fängelset men anförde ett antal klagomål avseende perioden mellan gripandet i Sverige och överföringen till fängelset.

Här antecknas att till utskottet ingivits en handling som uppges vara en över- satt inlaga från den ene mannens mor till en FN-kommitté. I handlingen ges en helt annan bild av mannens tillstånd vid moderns besök samma dag som den svenske ambassadörens första besök.

Som avslutande synpunkter framhålls i Regeringskansliets promemoria att Sveriges folkrättsliga förpliktelser inte inskränker sig till de internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter som nämns i anmälningarna utan att Sverige också, liksom alla FN-medlemmar, har en skyldighet att följa FN:s säkerhetsråds resolution 1373. De garantier som Sverige fått från Egypten innebär att Sverige kan följa kraven i FN-resolutionen och samtidigt uppfylla de internationella överenskommelserna om mänskliga rättigheter. Sverige varken vill eller får vara en tillflyktsort för personer som har koppling till terrorism. I de nu aktuella ärendena hade Säkerhetspolisens skäl för att av- styrka att uppehållstillstånd gavs till de båda männen stor tyngd.

Till sist erinras i promemorian om att de båda ärendena handlar om perso- ner som inte haft uppehållstillstånd i Sverige och som aldrig haft någon fast bosättning eller anknytning till Sverige. Det är ett legitimt intresse för Sverige som stat, och dessutom en skyldighet gentemot alla personer oavsett nat- ionalitet som är bosatta här, att kunna vägra personer med en dokumenterad inblandning i terroristverksamhet en fristad i landet. Detta måste givetvis ske i enlighet med våra internationella förpliktelser, vilka innefattar Sveriges åta- ganden när det gäller mänskliga rättigheter.

Vid utfrågningen med utrikesministern underströk hon att avslaget på de båda männens ansökningar om asyl hade en mycket tydlig förklaring i deras verksamhet i terroristorganisationer och den hänsyn till rikets säkerhet som det är regeringens absoluta skyldighet att ta. Hon underströk också att en förutsättning för beslutet var de åtaganden som fanns från egyptisk sida att leva upp till garantierna om männens rättigheter.

140

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Uttalande av FN:s kommitté för mänskliga rättigheter m.m.

FN:s kommitté för mänskliga rättigheter antog vid möte den 1 april 2002 sina observationer med anledning av Sveriges femte periodiska rapport till kom- mittén. Under punkt 12 uttryckte kommittén sin oro över avvisningarna av asylsökande som misstänks för terrorism till deras hemländer. Trots garantier att deras mänskliga rättigheter skall respekteras, kan dessa länder innebära risker för de avvisade personernas säkerhet och liv, särskilt i avsaknad av tillräckligt seriösa strävanden att övervaka fullföljandet av garantierna.

FN:s kommitté mot tortyr tog den 7 maj 2002 i sin bedömning av Sveriges fjärde periodiska rapport upp behovet av att förhållandena i länder dit asylsö- kande sänds beaktas.

Amnesty International har i en skrivelse den 7 maj 2002 med hänvisning till konstitutionsutskottets granskning kritiserat de aktuella regeringsbesluten och i särskilda punkter tagit upp handläggningen av ärendena, fängelseförhål- landena i Egypten, risken för tortyr i Egypten och frågan om militärdomsto- lar.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att de ärenden som de anmälda besluten gäller avser sådana uppgifter som riksdagen enligt 11 kap. 8 § regeringsformen inte får fullgöra. Enligt utskottets uppfattning bör vid den granskning som ankommer på utskottet bedömningar av de avvägningar som regeringen har gjort i såd- ana fall göras med stor försiktighet. Granskningen bör i huvudsak inriktas på ärendenas formella sidor och på handläggningsfrågor. Endast klara avvikelser från gällande svenska och internationella rättsnormer bör därmed kunna ge anledning till kritik.

Utskottet har beträffande sökandenas möjlighet att ta del av handlingar el- ler uppgifter som tillförts ärendet inte gjort någon detaljgranskning av vilka uppgifter som lämnats ut, vad som lämnats med förbehåll och vad som inte alls lämnats ut. Den redogörelse som lämnats i denna del av Regerings- kansliet tyder enligt utskottets uppfattning inte på felaktigheter som skulle kunna stå i strid med gällande rättsnormer och således ligga utanför den be- dömningsmarginal som handläggande myndighet har, och som därigenom skulle kunna föranleda kritik.

I fråga om risken att de avvisade männen vid ett återsändande till Egypten skulle utsättas för behandling i strid med artikel 3 i Europakonventionen och andra bestämmelser med samma innehåll har regeringen bedömt garantierna som Sverige fått av Egypten som tillräckliga. Utskottet utgår från att rege- ringen ser till att uppföljningen av hur männen behandlas kommer att fortgå.

141

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

2.13. Tillstånd till vapenexport

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A2.13.1, har begärts att konstitutionsutskot- tet granskar den vapenexportpolitik som regeringen för.

I anmälan hänvisas till att riksdagen har angett att krigsmateriel inte skall säljas till stater och regimer som grovt och omfattande kränker de mänskliga rättigheterna, som har inre väpnade oroligheter eller som befinner sig i väp- nad konflikt. Anmälarna hävdar därvid att krigsmateriel trots detta har expor- terats till ett flertal stater som rimligtvis inte uppfyller riksdagens riktlinjer. Under perioden 1998–2000 har sålunda svensk krigsmateriel exporterats till Brasilien, Indien, Pakistan, Malaysia, Mexiko, Nepal, Saudiarabien, Tunisien, Turkiet och Venezuela. Beträffande samtliga dessa länder har enligt anmälan Amnesty International i sina årsrapporter för perioden 1998–2000 dokumen- terat grova kränkningar mot den egna befolkningen genom eget eller av regi- men sanktionerat våld. Anmälarna anför att det bl.a. handlar om dokumente- rade utomrättsliga avrättningar, tortyr, misshandel, stympningar och mord.

Regler för tillstånd och för återkallelse av tillstånd till utförsel av krigsmateriel

I 6 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel föreskrivs krav på tillstånd för utförsel ur landet av krigsmateriel. Beslut i frågor som rör tillstånd enligt lagen fattas enligt 1 a § av Inspektionen för strategiska produkter. Även rege- ringen kan dock enligt samma paragraf fatta beslut i sådana frågor. Enligt 16

§kan tillstånd avseende bl.a. utförsel av krigsmateriel återkallas, om till- ståndshavaren åsidosatt en föreskrift i denna lag eller föreskrift, villkor eller bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse.

Med andra särskilda skäl avses enligt förarbetena till lagen (prop. 1991/92:174) att förhållandena i det mottagande landet ändrats. Tillstånd skall enligt propositionen återkallas om ovillkorliga exporthinder uppstår (se ne- dan). Även i andra fall kan sådana ändrade förhållanden uppstå att ett tillstånd bör återkallas. Motivtexten i denna del av propositionen vilar väsentligen på de riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan som ingår i den här aktuella propositionen (prop. 1991/92:174 bilaga 4).

Enligt dessa riktlinjer bör tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel endast medges om sådan utförsel eller samverkan 1. bedöms erforderlig för att kunna tillgodose svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säker- hetspolitiskt önskvärt samt 2. inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik.

Som ovillkorliga hinder för tillstånd till utförsel eller annan utlandssam- verkan anges i riktlinjerna om det skulle strida mot internationell överens-

142

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

kommelse som Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Tillstånd bör inte heller lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Tillstånd för utförsel av krigsmateriel för strid eller annan utlandssamverkan, som avser krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel bör, enligt riktlinjerna, inte beviljas om det avser stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har getts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre väpnade oroligheter.

Ett meddelat tillstånd till utförsel bör återkallas, förutom vid ovillkorliga exporthinder (se ovan), om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Undantagsvis bör i de två sistnämnda fallen återkallelse av tillstånd kunna underlåtas om det är förenligt med de folkrättsliga reglerna och med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik.

Innebörden av de nyss nämnda undantagen diskuteras i propositionen (s.

56). Det förhållandet att en stat deltar i av FN beslutade gemensamma aktion- er för att upprätthålla fred och säkerhet kan enligt propositionen i sig inte innebära att hinder föreligger mot fortsatt tillståndsgivning till denna stat. På motsvarande sätt föreligger i sådant fall inte heller skäl för återkallelse av tillståndet, även om staten i fråga faktiskt deltar i en väpnad konflikt. Enligt propositionen står det i bättre överensstämmelse med de situationer som sannolikt kan uppstå att därför ange att det är de folkrättsliga reglerna som bör vara avgörande. Avgörande är enligt propositionen också huruvida det kan anses förenligt med våra utrikespolitiska mål och principer att i ett enskilt fall avstå från att återkalla ett givet tillstånd.

Inspektionen för strategiska produkter och Exportkontrollrådet

Krigsmaterielinspektionen (KMI) bildades under 1930-talet och förlades organisatoriskt till dåvarande Handelsdepartementet. Vid departementsrefor- men 1982/83 överfördes KMI till Utrikesdepartementets handelsavdelning. KMI utgjorde dels en departementsenhet för beredning av tillståndsärenden avseende utförsel av svensk krigsmateriel, dels en myndighet som utövade kontroll över tillverkningen av sådan materiel.

År 1985 inrättade regeringen en rådgivande nämnd för krigsmaterielex- portfrågor. Ledamöterna i nämnden utsågs efter förslag från de politiska partier som var representerade i Utrikesnämnden. Den rådgivande nämndens uppgift var att lämna råd i enskilda exportärenden. Nämnden bestod under tiden fram till omvandlingen av myndigheten den 1 februari 1996 av sex ledamöter som förordnades av regeringen för högst tre år.

Utrikesnämndens sammansättning ändrades efter valet år 1994 så att alla riksdagspartier var företrädda, således också Vänsterpartiet, som fick en ordi- narie plats, samt Miljöpartiet och Kristdemokratiska samhällspartiet, numera Kristdemokraterna, som fick var sin suppleantplats. Representationen för de nämnda partierna tillsammans med en ordinarie plats för Folkpartiet libera-

143

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

lerna var resultatet av att Socialdemokraterna avstod dessa platser. Utrikes- nämndens nya sammansättning fick dock inget omedelbart genomslag i sam- mansättningen av den rådgivande nämnden i KMI. Regeringen strävade efter att senare lämna en samlad presentation av alla frågor som berörde den kom- mande organisationen inklusive den partipolitiska sammansättningen av efter- följaren till den rådgivande nämnden.

KMI ombildades den 1 februari 1996 till en ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31, bet. UU3). Den nya myndigheten gavs namnet Inspektionen för strategiska pro- dukter (ISP). Inspektionens uppgifter är enligt förordningen (1995:1680) med instruktion för ISP (ISP-instruktionen) bl.a. att sköta tillsyn och annan kon- troll enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel och lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bi- stånd. Det innebär bl.a. att inspektionen prövar merparten av de ärenden som regeringen eller ett enskilt statsråd tidigare hade till uppgift att pröva. Enligt den tidigare ordningen fick det statsråd som hade till uppgift att föredra ären- den om utförsel av krigsmateriel själv avgöra de ärenden om utförsel av krigsmateriel som inte avsåg utförsel i större omfattning eller som i övrigt inte var av större vikt. Det kunde gälla utförsel i samband med t.ex. demonstration eller reparation av krigsmateriel (a. prop. s. 21). Denna ordning upphörde vid tillkomsten av ISP.

Regeringen prövar dock, liksom tidigare, ärenden som har principiell bety- delse eller annars är av särskild vikt. Detta följer av 1 a § lagen (1992:1300) om krigsmateriel och 4 § lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Det är myndigheten som avgör vilka ärenden som enligt dessa bestämmelser behöver prövas av rege- ringen (se konstitutionsutskottets yttrande i bet. 1995/96:UU3). Av de nyss nämnda lagrummen framgår även att regeringen får meddela ytterligare före- skrifter om överlämnande till regeringen. I anslutning härtill har i lagmotiven uttalats att det i krislägen eller andra tillspetsade situationer kan vara motive- rat att regeringen prövar fler eller andra ärenden än vad som normalt är ändamålsenligt. Det kan t.ex. gälla alla ärenden som avser export till ett visst land eller som avser varor av ett visst slag (prop. 1995/96:31 s. 25). Regering- en har dock hittills inte meddelat några föreskrifter av det sistnämnda slaget.

Tidigare var krigsmaterielinspektören chef för inspektionen. Efter en änd- ring i 5 § ISP-instruktionen, som trädde i kraft den 1 september 2001, före- skrivs numera att myndighetens chef har titeln generaldirektör. ISP är en s.k. enrådighetsmyndighet innebärande att myndighetschefen i princip ensam har beslutsansvaret.

I proposition 1995/96:31 föreslogs att den rådgivande nämnden skulle om- bildas till ett råd för samråd i exportkontrollfrågor hos den nya myndigheten. Arbetet i rådet skulle enligt propositionen ta sikte på inte bara samråd utan också på att tillföra myndigheten sakkunskap och kontinuerlig inblick i utri- kes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor. Lekmän borde ingå i rådet. Le-

144

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

damöterna borde utses efter förslag från de partier som är företrädda i Utri- kesnämnden.

Enligt 6 § ISP-instruktionen skall hos inspektionen finnas ett råd för sam- råd i exportkontrollfrågor bestående av generaldirektören och högst tio andra ledamöter. Generaldirektören är rådets ordförande. Enligt 7 § skall generaldi- rektören hålla rådet informerat om inspektionens verksamhet på exportkon- trollområdet. Om det är möjligt skall generaldirektören enligt 8 § första stycket samråda med rådet innan inspektionen lämnar över ett ärende om exportkontroll till regeringens prövning enligt de tidigare redovisade bestäm- melserna i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, lagen (2000:1064) om kon- troll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. Enligt 8 § andra stycket bestämmer generaldirektören vilka andra ärenden om exportkontroll som före avgörandet skall föreläggas rådet för samråd.

Regeringens inflytande på beslutsfattandet på myndighetsnivå

Enligt 9 § ISP-instruktionen är rådets sakkunniga i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor den statssekreterare i Utrikesdepartementet som sva- rar för exportkontrollfrågor, det utrikesråd i Utrikesdepartementet som Rege- ringskansliet bestämmer och statssekreteraren i Försvarsdepartementet eller den som någon av dem sätter i sitt ställe. Frågan om och hur regeringen håller sig underrättad om praxisutvecklingen i myndigheten har även behandlats i ett granskningsärende. I en promemoria från Statsrådsberedningen (bet. 1998/99:KU25, del 2 bilaga A2.10.2) har i ärendet anförts att den statssekre- terare i UD som svarar för exportkontrollfrågor eller den som denne väljer att sätta i sitt ställe regelmässigt deltar i rådets sammanträden. En återrapporte- ring sker till ansvarigt statsråd. På detta vis håller sig regeringen underrättad om rådets arbete. Regeringen har enligt promemorian inte funnit anledning att ha någon synpunkt på myndighetens bedömningar av ärenden som förelagts rådet. I promemorian anges vidare att regeringen, om den så önskar, har en möjlighet att ge uttryck för sin uppfattning i form av direktiv till inspektionen.

Av upplysningar som underhand har inhämtats från Utrikesdepartementet i samma granskningsärende (bet. 1998/99:KU25 s. 96) framgår att de under- handskontakter som förekommer mellan inspektionens chef och regeringen eller ansvarigt statsråd grundas på att regeringen har ett särskilt ansvar för utrikespolitiken. Enligt 10 kap. 8 § regeringsformen skall chefen för det de- partement till vilket utrikesärendena hör hållas underrättad när frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. På denna grund kan det finnas anledning för inspektionens chef att i enskilda ärenden inhämta regeringens eller statsrådets synpunkter. I ärenden om förhandsbesked hålls regeringen regelmässigt underrättad, men det är myndighetschefen som har ansvaret att avgöra vilket ställningstagande ett förhandsbesked skall innehålla. Den hu- vudsakliga formen för dessa underrättelser är den återrapportering till statsrå- det som sker genom den statssekreterare i UD som svarar för exportkontroll-

145

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

2.14.Regeringens hantering rörande m/s Estonias förlisning

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A2.14.1, har begärts att konstitutionsutskot- tet granskar huruvida den svenska regeringen och det föredragande statsrådet har verkat för ett fullgörande av de förpliktelser som IMO:s resolution A.849(20) av den 27 november 1997 (IMO-resolutionen) ålägger den svenska staten i ljuset av de nya fakta och omständigheter som framkommit efter den slutrapport rörande M/S Estonias förlisning som avlämnades år 1997.

Anmälarna hävdar att den slutrapport som avlämnades av den för Estland, Finland och Sverige gemensamma haverikommissionen – Joint Accident Investigation Commission (JAIC) – har varit föremål för stark kritik från såväl svensk som internationell expertis. Kritiken har framför allt avsett den bristfälliga beskrivningen av fartygets orimligt hastiga sjunkförlopp. Anmä- larna hänvisar också till att Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL) har konstaterat tjugotalet manipulationer av det dokument som intogs i den nyss nämnda slutrapporten och som intygar att M/S Estonia ansågs sjövärdigt timmarna innan hon avseglade på sin sista resa från Tallinn. Vidare anför anmälarna att det efter avlämnandet av slutrapporten har rests flera andra frågetecken rörande enskildheter i dess innehåll. Därvid anges att SMHI har ifrågasatt JAIC:s påstående om att våghöjden under M/S Estonias sista färd kunde utvecklas så mycket att vågorna frekvent skulle ha kunnat slå in på bildäck fyra meter ovanför vattenlinjen. Slutligen hänför sig anmälarna till ett simulerat händelseförlopp som finns intaget i den aktuella slutrapporten. Det hänvisas i slutrapporten till att en navigationssimulator tillhörig Sjöbefälssko- lan i Kalmar har använts vid framtagandet av händelseförloppet. Skolan har dock i efterhand förnekat allt samröre med framtagandet av detta simulerade händelseförlopp.

Bakgrund

Estland, Finland och Sverige bildade efter M/S Estonias förlisning en gemen- sam haverikommission, dvs. JAIC, för att undersöka haveriet. Kommissionen bestod av tre ledamöter från vardera landet under ordförandeskap av de est- niska ledamöterna, eftersom M/S Estonia förde estnisk flagg. Kommissionens slutrapport avlämnades i december 1997.

I rapporten anges bl.a. att M/S Estonia vid avgång från Tallinn den 27 sep- tember 1994 var sjövärdig och behörigen bemannad. Det fanns inga anmärk- ningar från vare sig myndigheternas eller klassningssällskapens besiktningar. Fartyget var, enligt olika vittnen, väl underhållet. Av rapporten framgår vi- dare att fartyget under den sista dagen i Tallinn användes för utbildning av estniska fartygsinspektörer i hamnstatskontroll enligt det s.k. Paris Memoran- dum on Port Control (Paris MOU). Dessa fartygsinspektörer genomförde en

147

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

grundlig inspektion av M/S Estonia enligt föreskrifterna för ovannämnda kontroll under ledning av två erfarna inspektörer från Sjöfartsverket i Sverige. Vidare anges i rapporten att övningen dokumenterades i ett standardprotokoll som var upprättat i den i Paris MOU föreskrivna formen. En kopia av det protokollet ingår i supplementet till rapporten.

Av rapporten framgår vidare att de svenska fartygsinspektörer som ledde övningen har förhörts av JAIC och har uppgett att fartyget var i gott skick och mycket välunderhållet. De fann inga brister som skulle ha föranlett att farty- get kvarhållits eller ha medfört någon annan allvarlig anmärkning, om in- spektionen hade varit en reguljär hamnstatskontroll. Några anmärkningar noterades dock. Så var t.ex. bogvisirets gummitätningar slitna, hade slitmär- ken på några ställen och var i behov av utbyte. Vidare var vattentäta luckor på bildäck öppna och i ett skick som tydde på att åtminstone en av dem normalt inte var stängd. Under förhöret uppgavs också att de svenska inspektörerna hade upplevt ”brist på respekt för fribordsfrågor” (lack of respect for issues related to load line matters) i sina kontakter med de befälspersoner som de mött under övningen.

Gällande regler om utredning av olyckor till sjöss

Rådets direktiv 1999/35/EG av den 29 april 1999 om ett system med obliga- toriska besiktningar för en säker drift av ro-ro-passagerarfartyg och hög- hastighetspassagerarfartyg i reguljär trafik (värdstatsdirektivet) innehåller bl.a. bestämmelser om utredning av olyckor. Enligt artikel 12.1 skall med- lemsstaterna, inom ramen för sitt nationella rättssystem, definiera en rättssta- tus som gör det möjligt för dem och varje annan medlemsstat med väsentligt intresse att delta i, samarbeta i eller, där det föreskrivs i IMO-resolutionen, leda varje utredning av olyckor eller tillbud till sjöss där ett ro-ro- passagerarfartyg eller ett höghastighetspassagerarfartyg är inblandat.

I svensk rätt återfinns bestämmelser om undersökning av olyckor till sjöss dels i sjölagen (1994:1009), dels i lagen (1990:712) och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor. Av 18 kap. 20 § sjölagen framgår att lagen om undersökning av olyckor tillämpas på undersökningar från säker- hetssynpunkt av sjöolyckor och andra händelser som berör sjöfarten.

Enligt 1 § förordningen om undersökning av olyckor görs undersökningar av allvarligare olyckor av Statens haverikommission. Av 8 § andra stycket följer dock att Haverikommissionen i fråga om samarbete med utländska myndigheter skall beakta IMO-resolutionen, om det inte strider mot lag eller är olämpligt på annat sätt. Vem som skall ha huvudansvar för utredning av sjöolyckor framgår därvid av artikel 6 i resolutionen. Enligt denna artikel skall, om en olycka inträffar inom en stats territorialvatten men berör fartyg hemmahörande i en annan stat, dessa stater gemensamt besluta vilken av dem som skall leda utredningen. Sker olyckan på internationellt vatten skall utred- ningen ledas av flaggstaten. Är fartyg från flera flaggstater inblandade, skall dessa stater gemensamt bestämma vem som skall leda utredningen av olyck- an.

148

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

I 18 § i den nyss nämnda förordningen föreskrivs att en undersökning som har avslutats får återupptas, om det framkommer nya omständigheter som kan antas ha betydelse för utredningsresultatet. I artikel 13 i IMO-resolutionen anges bl.a. att slutsatser som dragits om orsakerna till en olycka skall omprö- vas om nya bevis framkommer som kan ändra den bedömning som tidigare gjorts.

Promemorior från Näringsdepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt en redogörelse i vissa hänseenden samt det yttrande i övrigt som anmälningen föranleder. Som svar har överlämnats en inom Näringsdepartementet upprättad promemoria, bilaga A2.14.2. Av promemorian framgår att regeringen bl.a. genom beslut den 19 april 2001 (dnr N2000/5564/TP m.fl.) har tagit ställning till en rad fakta och omständigheter som framförts i framställningar om en ny utredning av M/S Estonias haveri. I beslutet konstaterade regeringen att det inte hade framkommit några nya omständigheter som tydde på att haveriförloppet på något väsentligt sätt avvikit från det som beskrivs i den slutrapport som JAIC avlämnade år 1997. Vidare anförs i promemorian att de omständigheter som förs fram i den aktuella anmälan var kända eller anknyter till problemställ- ningar som fanns med vid detta ställningstagande.

I fråga om sjunkförloppet anförs i promemorian att enligt uppgifter från Sjöfartsverket låg bildäcket inte fyra meter ovanför vattenytan. Avståndet till vattenytan från nederkanten av bogöppningen hade, om fartyget hade legat i ett statiskt flytläge, varit 2,5 meter. Vid färd i motsjö höjde och sänkte sig emellertid förskeppet. Vidare påpekas att de uppgifter om våghöjd som före- kommer i JAIC:s rapport är beräknade av de finska, tyska och svenska meteo- rologiska instituten.

Beträffande det av anmälarna åsyftade dokumentet, som togs in i JAIC:s slutrapport, anförs att Sveriges arbete med hamnstatskontroller styrs av rådets direktiv 95/21/EG av den 19 juni 1995 om tillämpning av internationella normer för säkerhet på fartyg, förhindrande av förorening samt boende- och arbetsförhållanden ombord på fartyg som anlöper gemenskapens hamnar och framförs i medlemsstaternas territorialvatten (hamnstatskontroll) samt av Paris MOU.

Hamnstatskontroller utförs av hamnstaten på fartyg vilka för en annan flagg än hamnstatens. Sverige var varken hamnstat eller flaggstat i det aktu- ella fallet. Det dokument som anmälarna refererat till är enligt promemorian ett protokoll som upprättades som ett led i Sjöfartsverkets undervisning av fartygsinspektörer i Estland. I promemorian anförs vidare att det inte finns något kontrolldokument som har officiellt status eller som upprättats av behö- riga myndigheter för att intyga fartygets skick. Däremot finns det således handlingar från en undervisning i hur en hamnstatskontroll kan gå till. De handlingar som SKL enligt uppgift skall ha granskat torde således vara ett blankettset som kommer från en hamnstatskontrollundervisning som Sjöfarts- verkets inspektörer gav sina estniska kolleger i Tallinn. Blankettsetet använ-

149

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

des av flera personer, varför de uppgifter som förekommer på de skilda blan- kettbladen skiljer sig åt. I promemorian anges att invändningar från The Inde- pendent Fact Group rörande detta material har utgjort en del av det underlag som låg till grund för det tidigare nämnda regeringsbeslutet den 19 april 2001.

I fråga om det simulerade händelseförlopp som åsyftas i anmälan konstate- ras i promemorian att en av bildtexterna i JAIC:s slutrapport hänvisar till att navigationssimulatorn vid Sjöbefälsskolan i Kalmar har använts vid framta- gandet av detta händelseförlopp. Däremot sägs inte att det skulle ha skett på grund av något officiellt uppdrag till skolan eller att skolan har tagit fram uppgifterna. Vidare konstateras i promemorian att en av de personer som ingick bland de svenska ledamöterna av JAIC är lektor vid Sjöbefälsskolan i Kalmar och undervisar i nautiska ämnen. Detta kan vara förklaringen till att just denna navigationssimulator använts.

I ärendet har inkommit en kompletterande promemoria som upprättats inom Näringsdepartementet, bilaga A2.14.3. I promemorian berörs frågan huruvida regeringen år 1997 (vid tidpunkten då JAIC avlämnade sin slutrap- port) visste att det fanns flera versioner av blankettdelarna i det dokument som upprättades då M/S Estonia låg i hamn i Tallinn.

I promemorian konstateras att det aktuella dokumentet och dess innehåll har behandlats i JAIC:s slutrapport. Vidare konstateras i promemorian att det inte finns några uppgifter om att frågan diskuterades närmare i regeringen år 1997. Däremot togs enligt promemorian frågan om ”hamnstatsprotokollet” upp på ett ingående sätt vid beredningen av det regeringsbeslut som fattades den 19 april 2001 om att avslå framställningar om en ny utredning av have- riet. Därvid hänvisas till att regeringen då konstaterade att JAIC:s slutsatser i stora drag var riktiga och att det inte hade framkommit några sådana nya omständigheter att det fanns grund för att ta upp utredningen på nytt.

I en kompletterande promemoria som upprättats inom Näringsdepartemen- tet, bilaga A2.14.3, och som inkommit på utskottets begäran, konstateras att en version av det nyss nämnda dokumentet ingår i supplementet till JAIC:s rapport, som i december 1997 överlämnades till statsrådet i Finland och till Sveriges och Estlands regeringar. Vidare anförs att två delar av det blankettset som fylldes i av de svenska sjöfartsinspektörer som ledde utbildningen ingår i den akt som finns hos Statens haverikommission. Av promemorian framgår även att information om hamnstatsprotokollets olika versioner och andra frågor under hösten 2000 och våren 2001 begärdes in från Sjöfartsverket och Statens haverikommission. Detta skedde inom ramen för beredningen av fyra framställningar om en ny utredning av M/S Estonias haveri, vilken mynnade ut i det beslut den 19 april 2001 (dnr N2000/5564/TP m.fl.) varigenom rege- ringen avslog dessa framställningar. Frågorna kring protokollet bedömdes enligt promemorian inte ha sådan betydelse att de påverkade regeringens ställningstagande.

150

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Yttrande från Sjöfartsverket

Med anledning av vad som framkommit vid utfrågning med statsrådet Mona Sahlin och departementssekreteraren Catrin Tidström, Näringsdepartementet, har till utskottet inkommit kopia av ett till Näringsdepartementet den 18 de- cember 2000 inkommet yttrande från Sjöfartsverket i det regeringsärende som mynnade ut i det tidigare nämnda regeringsbeslutet den 19 april 2001 (dnr N2000/5564/TP m.fl.), bilaga A2.14.4.

I yttrandet berör Sjöfartsverket bl.a. innehållet i en Statement Report som fogats som bilaga till en skrivelse från The Independent Fact Group. I bilagan behandlas bl.a. de överenskommelser som Sjöfartsverket har träffat om sam- arbete med och utbildning av utländska kolleger. Det rör sig om ca 100 upp- drag i 20 länder. Enligt Sjöfartsverket ingår i dessa överrenskommelser ru- tinmässigt bestämmelser om att det andra landet skall ordna erforderliga tillstånd, viseringar etc. Verket menar i sitt yttrande att The Independent Fact Group har missförstått vissa stickord i överenskommelsen med det estniska transportministeriet. De stickord som åsyftas är bl.a. ”authorisations for the carrying out of services” och ”on-job training”. Enligt verket betyder ordet ”authorisations” i detta sammanhang inte bemyndigande att utföra inspektion eller liknande på sätt som The Independent Fact Group utgår från. Det är inte fråga om ett bemyndigande för fartygsinspektörerna att utföra kontroll på estniska myndigheters vägnar. Det är fråga om att tillstånd till annat skall ordnas. För att komma in i ett slutet hamnområde eller i lastrum, maskinrum etc. på ett fartyg behövs normalt ett tillstånd. Uttrycket ”on-job training” skall förstås som en handgriplig förevisning av hur ett fartyg inspekteras.

Utfrågning

Utskottet har hållit offentlig utfrågning med statsrådet Mona Sahlin och departementssekreteraren Catrin Tidström, Näringsdepartementet, bilaga B4. Vid utfrågningen framkom bl.a. följande.

Med undantag av diskussionen om det simulerade händelseförloppet har samtliga de invändningar som väcks i anmälan varit föremål för bedömning i JAIC:s slutrapport. Även invändningar rörande det simulerade händelseför- loppet har prövats vid den beredning som därefter har förevarit inom Rege- ringskansliet.

Utskottets ställningstagande

Regeringen har i tidigare beslut den 19 april 2001 konstaterat att det efter JAIC:s slutrapport inte har framkommit några nya omständigheter som utgör skäl för att vidta någon åtgärd i syfte att få till stånd en ny haveriutredning. Utskottet har vid sin granskning inte gjort några sådana iakttagelser som kan läggas till grund för konstitutionell kritik mot regeringen för denna bedöm- ning.

Ärendet föranleder inget ytterligare uttalande från utskottets sida.

151

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

2.15.Justitieminister Thomas Bodströms ansvar för bristen på ordning och säkerhet under EU-toppmötet i Göteborg

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A2.15.1, har begärts att konstitutionsutskot- tet granskar regeringens och justitieministerns ansvar för bristen på ordning och säkerhet under EU-toppmötet i Göteborg den 14–16 juni 2001.

Anmälaren hänvisar till att regeringen omedelbart efter EU-toppmötet i Göteborg beslutade att tillsätta en utredning som bl.a. har i uppdrag att kart- lägga och analysera polisväsendets planering och organisation för säkerhets- frågorna inför Göteborgsmötet. Anmälaren menar att det är rimligt att kart- läggningen och analysen av vad som hände i Göteborg också omfattar rege- ringens roll i förberedelserna. Enligt anmälaren är det rimligt att anta att ett nära samband upprätthölls mellan polismyndigheten, å ena sidan, samt rege- ringen och Regeringskansliet, å andra sidan. I anmälan anges också att det är klarlagt att justitieministern eller regeringen före Göteborgsmötet hade till- gång till underrättelseinformation om att vissa vänstergrupper planerade att störa ordningen under mötet. Hur denna information hanterades och vilka åtgärder som vidtogs är dock inte klarlagt.

Allmänt om statsrättsliga regler för regeringens styrning av polisväsendet

I likhet med de flesta andra statliga förvaltningsmyndigheter lyder polismyn- digheterna under regeringen. Detta följer av föreskriften i 11 kap. 6 § rege- ringsformen. Regeringen är därmed högsta förvaltningsmyndighet på områ- det. Detta innebär bl.a. att den utfärdar föreskrifter för polisväsendet inom ramen för sin kompetens enligt 8 kap. regeringsformen eller enligt riksdagens på bestämmelser i samma kapitel grundade bemyndiganden (se Erik Holm- berg och Nils Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980, s. 376). Regeringen har med stöd härav utfärdat en rad föreskrifter av bety- delse för polisens verksamhet. Här märks framför allt polisförordningen (1998:1558) och förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolissty- relsen. Regeringen kan vidare i kraft av sin ställning som högsta förvalt- ningsmyndighet meddela vissa förvaltningsbeslut i första instans. Den har också viss befälsrätt med avseende på konkreta ärenden som rör polisväsendet (se Holmberg och Stjernquist a.a. s. 376 och 380 ff.). Regeringen saknar dock befälsrätt såvitt avser polismyndigheternas beslut i särskilda fall i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Detta följer av föreskriften i 11 kap. 7 § regeringsformen.

152

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Göteborgskommittén

Regeringen beslutade den 20 juni 2001 att tillkalla en kommitté (dir. 2001:60) för att se över polisens möjligheter att förebygga och bekämpa allvarliga ordningsstörningar (Göteborgskommittén). I uppdraget ingår att göra en kart- läggning och analys av händelserna i samband med Europeiska rådets möte i Göteborg den 14–16 juni 2001.

Kommittén skall därvid enligt direktiven kartlägga och analysera polisvä- sendets planering och organisation för säkerhetsfrågorna inför mötet. Den skall bl.a. undersöka hur underrättelseinformation har använts i arbetet, till- gången till polisresurser och utrustning samt hur polispersonalen har utbildats och förberetts för uppgiften. Den skall också granska polismyndighetens samverkan med Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen och andra polismyndig- heter samt med åklagarväsendet och andra berörda myndigheter. Samarbetet och dialogen med politiska organisationer och opinionsgrupper skall också studeras. Kartläggningen skall också omfatta åklagarväsendets, domstolsvä- sendets och kriminalvårdens planering inför mötet. Det står kommittén fritt att överväga andra frågor som kommittén finner motiverade med anledning av uppdraget.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 december 2002.

Promemorior från Justitiedepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor. I en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria, bilaga A2.15.2, som överlämnats som svar på utskottets begäran, anförs att det i varje län finns en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet. Chef för en polismyndighet är en länspolismästare. För den all- männa ordningen och säkerheten vid EU-toppmötet i Göteborg svarade såle- des Polismyndigheten i Västra Götaland. Ansvaret för den allmänna ordning- en och säkerheten vid toppmötet i Göteborg låg därmed hos polisen och inte hos regeringen. Regeringskansliet höll sig informerat om den hotbildsbedöm- ning som polisen gjorde inför toppmötet. Den information som förelåg inne- bar, i korthet, att polisen var medveten om att det fanns risk för ordningsstör- ningar och att polisen ansåg sig förberedd för sin uppgift.

Inför och under toppmötet genomförde regeringen en rad åtgärder för att stimulera till en demokratisk dialog kring de frågor som toppmötet behand- lade. Framför allt gav regeringen stöd åt organisationer som anordnade opin- ions- eller folkbildande arrangemang. Vidare hade fyra statsråd dialogmöte med alla intresserade organisationer i anslutning till toppmötet. Polisen var ansvarig för säkerheten runt dessa aktiviteter och var positivt inställd till att de genomfördes. Exempelvis betonade ledningen för Polismyndigheten i Västra Götaland värdet av regeringens dialog med dem som planerade de- monstrationer.

Under våren år 2001 fick bl.a. justitieministern och tjänstemän vid Justi- tiedepartementet vid månatliga möten med representanter för Säkerhetspoli-

153

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

sen muntlig information om Säkerhetspolisens bedömning av hotbilden för de olika möten som skulle äga rum under ordförandeskapet. Informationen var huvudsakligen av generell karaktär. Vid ett möte som var föranlett av andra frågor lämnade Rikspolischefen vid ett tillfälle under våren 2001 muntligen kort information till justitieministern och några tjänstemän vid departementet om polisens i Västra Götaland bedömning och planering inför mötet i Göte- borg. Den information som lämnades var huvudsakligen av generell karaktär och föranledde ingen annan bedömning än att polisen ansåg sig förberedd för uppgiften.

Även i samband med de regelbundna samordningsmöten om vissa säker- hetsfrågor (s.k. SVS-möten) som genomförs i Regeringskansliet lämnade Säkerhetspolisen före och under ordförandeskapet information om hotbilden inför de möten som skulle genomföras. Vid ett sådant samordningsmöte den 7 juni 2001 redovisade Säkerhetspolisen hotbildsbedömningen inför toppmötet i Göteborg. Av redovisningen framgick att det fanns risk för störande opin- ionsyttringar och att risken för ordningsstörningar skulle vara störst under fredagskvällen, dvs. den 15 juni.

I Utrikesdepartementets 2001-sekretariat ingick dessutom en sambands- man från Säkerhetspolisen. Denne tillhörde sekretariatets ledningsgrupp och fungerade som rådgivare och länk mellan sekretariatet och polisen.

Enligt promemorian hade regeringen inte tillgång till annan information än att polisen ansåg sig förberedd på att det fanns risk för ordningsstörningar av inte ringa karaktär. Mot den nu beskrivna bakgrunden vidtogs från regerings- håll inga andra åtgärder.

I en kompletterande promemoria som upprättats inom Justitiedepartemen- tet, bilaga A2.15.3, och som inkommit på utskottets begäran, anförs att den 14 december 2000 inkom till Rikspolisstyrelsen en framställan från Polismyn- digheten i Västra Götaland. I denna hemställdes om att Rikspolisstyrelsen enligt 1 § förordningen (1986:616) om beredskapspoliser (beredskapspolis- förordningen) skulle göra en framställning till regeringen om att polismyn- digheten skulle få kalla in beredskapspoliser under tiden den 11–16 juni 2001 för vissa beredskapsuppgifter i syfte att frigöra yrkespolismän för annat sä- kerhetsarbete.

Den 17 januari 2001 inkom till regeringen en framställan från Rikspolis- styrelsen om att få ta i anspråk beredskapspolismän i den omfattning som erfordrades för uppdrag med anledning av Sveriges ordförandeskap i EU, bilaga A2.15.4. Polismyndighetens i Västra Götaland tidigare hemställan hos Rikspolisstyrelsen bifogades och Rikspolisstyrelsen bedömde att beredskaps- polisen var lämplig för sådana uppgifter som avsågs i denna.

Framställan handlades vid polis- och åklagarenheten i Justitiedepartemen- tet. Under handläggningen förekom underhandskontakter mellan handläggare på den aktuella enheten i Justitiedepartementet och handläggare på Rikspolis- styrelsen/försvarsenheten. Vid dessa kontakter diskuterades endast de all- männa förutsättningarna enligt gällande bestämmelser för att få använda beredskapspoliser.

154

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Den 1 februari 2001 bereddes ärendet med expeditionschefen Lars Dahllöf och därefter även med statssekreteraren Kristina Rennerstedt.

Vid efterföljande underhandskontakter på tjänstemannanivå mellan polis- och åklagarenheten och Rikspolisstyrelsen uppmärksammades Rikspolissty- relsen på departementets bedömning att de bestämmelser som reglerar bered- skapspolisen inte medger att regeringen meddelar sådana generella tillstånd som Rikspolisstyrelsen hemställt om. Rikspolisstyrelsen uppmärksammades även på det förhållandet att om förutsättningar inte förelåg att få använda beredskapspolis i början av året så hindrade inte det att sådan polis skulle kunna få användas om förutsättningarna hade ändrats, t.ex. inför toppmötet i Göteborg.

Den 16 februari 2001 återkallade Rikspolisstyrelsen framställan. Detta skedde vid ett telefonsamtal mellan tillförordnade överdirektören vid Rikspo- lisstyrelsen Seppo Wuori och Mats Löfving, Justitiedepartementet. Mats Löfving skrev av ärendet från vidare handläggning samma dag.

Rikspolisstyrelsen kom därefter inte in med någon ny framställan om att få använda beredskapspoliser inför eller under toppmötet i juni 2001 i Göteborg.

Skrivelse från Polismyndigheten i Västra Götaland

Av en skrivelse från Polismyndigheten i Västra Götaland, bilaga A2.15.5, som inkommit på utskottets begäran framgår att Polismyndigheten i skrivelse till Rikspolisstyrelsen den 13 december 2000, bilaga A2.15.6, preciserade vilka arbetsuppgifter som var aktuella för den särskilda beredskapspolisen. Polismyndigheten uppgav bl.a. att den särskilda beredskapspolisen skulle ansvara för bevakning av terrängen runt Landvetter flygplats och eventuellt Säve flygplats, där ett antal statsflygplan skulle parkeras under EU- toppmötena. Viss färdvägsbevakning var också aktuell för den särskilda be- redskapspolisen. Polismyndigheten angav också att man inte kunde bortse från den risk för allvarliga ordningsstörningar som föreligger i samband med möten av ifrågavarande slag.

Polismyndigheten fick i slutet av februari 2000 ett muntligt besked från tillförordnade överdirektören vid Rikspolisstyrelsen Seppo Wuori om att den särskilda beredskapspolisen inte fick disponeras av polismyndigheten i sam- band med EU-toppmötena. Beskedet föranledde polismyndigheten att ome- delbart begära förstärkning med ytterligare polismän för att klara av de aktu- ella uppgifterna. Framställningen om förstärkning gjordes i en skrivelse den 5 mars 2001 och avsåg dels 40 polismän för bevakningsuppgifter, dels 110 polismän för upprätthållande av allmän ordning.

Enligt skrivelsen följer det av lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt att inkallelse av personal med stöd av lagen skall ske i god tid, vilket i fallet med den särskilda beredskapspolisen betyder att inkallelse skall ske minst tre månader i förväg. De beredskapspoliser som skulle ha satts in under EU- toppmötet skulle dessutom vid en planerad repetitionsutbildning i maj 2001 ha erhållit en för uppgifterna anpassad utbildning.

155

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Inom Säve flygfälts militära del utförde militär personal bevakning av vissa statsflygplan under EU-toppmötet. Vidare anlitades militär personal för att bygga en provisorisk bro över Mölndalsån vid Svenska Mässan. Militär personal anlitades också vid de förläggningar som polismyndigheten förhyrde av Försvarsmakten under EU-kommenderingen.

Av skrivelse den 26 april 2001 från Polismyndigheten i Västra Götaland till Rikspolisstyrelsen och Rikskriminalpolisen, bilaga A2.15.9, framgår att Polismyndigheten i Västra Götaland begärt förstärkning omfattande samman- lagt ca 340 poliser p.g.a. de EU-möten som skulle hållas i Göteborg den 14– 16 juni 2001. Vidare framgår att Polismyndigheten i Västra Götaland gjorde bedömningen att den begärda förstärkningen och eget personaluttag borde klara ordningen och säkerheten kring EU-mötena.

Beredskapspolisen

I direktiven till Göteborgskommittén (dir. 2001:60) anger regeringen bl.a. att beredskapspolisen består av totalförsvarspliktiga som skrivs in med civilplikt efter det att de lämnat fältförbanden. De är avsedda att användas – som ett komplement – för skydd och bevakning av viktiga anläggningar. De har inte den kompetens och utrustning som krävs för att kunna användas vid allvarliga ordningsstörningar.

Bestämmelser om när beredskapspoliser får användas finns i beredskaps- polisförordningen. Tidigare kunde beredskapspoliser kallas in för tjänstgöring endast i syfte att höja försvarsberedskapen. Genom en ändring i förordningen år 1999 öppnades en möjlighet att använda beredskapspoliser även i fredstid, om samhället har utsatts för eller riskerar att utsättas för särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt. Enligt direkti- ven rör det sig om extrema och allvarliga situationer av närmast nationell omfattning där polisens vanliga resurser inte räcker till. De situationer som avses är sådana där det krävs att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att man skall kunna hantera situationen. Regeringen beslutar efter framställning från Rikspolisstyrelsen om när beredskapspolis- män i dessa fall får tas i anspråk. I fredstid kan beredskapspoliser användas endast efter överenskommelse med varje enskild beredskapspolisman. Göte- borgskommittén skall enligt direktiven överväga om det finns anledning att utvidga möjligheterna att använda beredskapspoliser i fredstid.

I en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria, bilaga A2.15.7, som inkommit på utskottets begäran, anförs att det inte finns någon definition av begreppet ”särskilt svåra och påfrestande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt”. Redan vid tillkomsten av de aktuella bestämmelserna i beredskapspolisförordningen var dock enligt promemorian avsikten att be- greppet skulle motsvara begreppet ”svåra påfrestningar på samhället i fred”, som finns beskrivet i proposition 1996/97:11 Beredskapen mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred och i departementspromemorian Skyldigheter och befogenheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred (Ds 1998:32). Rege- ringen har också, enligt vad som anges i promemorian, i senare skrivelser om

156

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred redovisat regeringens uppfattning om vad som avses med det senare begreppet.

Med en svår påfrestning på samhället i fred avses enligt promemorian inte en enskild händelse i sig, exempelvis en olycka, ett sabotage osv. utan flera händelser som utvecklar sig till att omfatta flera delar av samhället. Det krävs att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen. Det rör sig om extrema och allvarliga situationer såsom katastrofartade olyckor, naturkatastrofer, sabotage och terrorism.

För att kunna ta beredskapspoliser i anspråk krävs, enligt den bedömning som görs i promemorian, att det rör sig om verkligt extrema och allvarliga situationer. Det krävs att flera händelser utvecklar sig till att omfatta flera delar av samhället. Det krävs också att insatser från olika myndigheter och organ samordnas för att man skall kunna hantera situationen. Polisens regul- jära resurser skall först ha bedömts vara otillräckliga för att hantera situation- en. Bestämmelserna tar inte sikte på en situation där Rikspolisstyrelsen får ett generellt tillstånd att använda beredskapspoliser under en längre tidsperiod om en konkret situation skulle uppstå.

I promemorian anges vidare att Rikspolisstyrelsens framställan i januari 2001 innebar en begäran om att regeringen skulle medge Rikspolisstyrelsen att få ta i anspråk beredskapspolismän i den omfattning som erfordrades för uppdrag med anledning av Sveriges ordförandeskap i EU. Vid tiden då fram- ställningen behandlades i departementet indikerade hotbilden inte på något sätt att samhället riskerade att utsättas för sådana särskilt svåra och påfres- tande situationer från ordnings- och säkerhetssynpunkt som avses i bered- skapspolisförordningen. Mot denna bakgrund gjordes bedömningen att förut- sättningar saknades för att enligt 1 § beredskapspolisförordningen medge Rikspolisstyrelsen tillstånd att få ta i anspråk beredskapspoliser i enlighet med Rikspolisstyrelsens framställan.

Av en promemoria från Rikspolisstyrelsen, bilaga A2.15.8, som inkommit på utskottets begäran, framgår bl.a. att det aldrig har diskuterats att bered- skapspolisen skall ingripa mot folkmassa, även om en avdelning av bered- skapspolisen till del övat dessa moment i samband med deltagande i PFF- övningen Nordic Peace år 2001. Däremot kan enligt promemorian bered- skapspolisen stödja den ordinarie polisen med bevakningsuppgifter om den ordinarie polisen är hårt engagerad i andra uppgifter och där deltagande av beredskapspolisen kan frigöra polisresurser.

I promemorian från Rikspolisstyrelsen anges vidare att beredskapspolisen finns indelad i avdelningar inom 20 av de 21 polismyndigheterna. För den övergripande administrationen svarar Rikspolisstyrelsen. Polismyndigheterna har att ombesörja de mera nära behoven såsom personaltjänst, tecknande av kontrakt med den enskilde civilpliktige enligt vad som anges i förordningen etc. Det finns regler i civilpliktslagstiftningen om med vilken framförhållning en tjänstgöringskallelse får skickas ut till den enskilde. I en situation där en avdelning vid en polismyndighet har tecknat avtal och är välinformerad kan dock enligt promemorian en inkallelse gå fortare. Enligt en bedömning som

157

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

har gjorts skulle inkallelse kunna ske inom 30 dagar, om planeringsläget är gott. Vid en snabbförfrågan till landets beredskapspoliser kan antagligen ett antal av dessa inställa sig med ännu kortare förberedelsetid.

Något om antal poliser m.m. vid insatser i samband med internationella möten

Utskottet har från Göteborgskommitténs sekretariat erhållit uppgifter om antalet polismän m.m. vid insatser i samband med internationella möten lik- nande det som ägde rum i Göteborg i juni 2001.

WTO:s möte i Seattle den 29 november–3 december 1999

Den 25 januari 1999 blev det klart att Seattle erhållit uppdraget att vara värd för WTO:s ministerkonferens 1999. Kort tid efter detta datum inleddes plane- ringen inför värdskapet. Från Seattle Police Department deltog 1 164 polis- män i insatsen i samband med mötet. Därutöver erhölls förstärkningar från andra polismyndigheter med ca 700 poliser per dag. Även Washingtons nat- ionalgarde sattes in när det var som värst. Uppgift saknas om hur stor denna insatsstyrka var. Demonstranternas antal uppskattas till 40 000–60 000.

IMF:s och Världsbankens årsmöte i Prag 19/26–28 september 2000

I samband med IMF:s/Världsbankens årsmöte i Hongkong år 1997 blev det klart att Tjeckien skulle stå som värd vid det 55:e årsmötet år 2000. De tjeck- iska myndigheternas planering inleddes redan samma år, dvs. år 1997. Totalt tjänstgjorde ca 12 450 poliser under insatsen. Därutöver fanns 1 900 poliser i beredskap. Av tjänstgörande poliser tillhörde 6 000 Prags polismyndighet och 5 000 andra länspolisförvaltningar. 1 050 poliser deltog från säkerhetstjäns- ten, förstärkta med 380 poliser från andra polisenheter. Därtill kom helikop- terbesättning och några tiotal specialtränade polismän. Demonstranternas antal uppskattas till 10 000–15 000.

Europeiska rådets möte i Nice den 7–9 december 2000

De franska myndigheternas förberedelser av säkerhetsåtgärderna inleddes ca sex månader före mötet. Enligt osäkra uppgifter deltog ca 4 000 polismän från gendarmeriet och CRS (den franska kravallpolisen) i insatsen. Omkring 1 000 polismän kallades in när oroligheter uppstod. Totalt deltog ca 70 000 demon- stranter, varav 5 000–6 000 i den demonstration där ordningsstörningar före- kom.

G8-mötet i Genua den 20–22 juli 2001

Förberedelserna inför G8-mötet inleddes i december 1999 då Genua utsågs till mötesort. Totalt deltog ca 14 000 poliser från Italiens tre poliskårer (stats- polisen, karabinjären och finanspolisen) i insatsen. Därutöver hade ca 1 000 officerare från marinen och armén i uppgift att patrullera hamnen och flyg- platsen. Antalet demonstranter uppskattades till 200 000–250 000.

158

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Utfrågning

Utskottet har hållit offentlig utfrågning med justitieminister Thomas Bod- ström, bilaga B7. Vid utfrågningen framkom bl.a. följande.

Thomas Bodström har uppgett att endast Rikspolisstyrelsens begäran om inkallelse av beredskapspolis varit föremål för dialog mellan tjänstemän vid Justitiedepartementet och Rikspolisstyrelsen. Begäran från Rikspolisstyrelsen var allmänt formulerad och avsåg hela ordförandeskapsperioden. Det har alltså inte inkommit någon begäran avseende ett speciellt möte, t.ex. i Göte- borg.

Vidare har Thomas Bodström uppgett att all den information som han fick under våren 2001 utmynnade i samma resultat, nämligen att polisen hade kontroll över situationen inför toppmötet i Göteborg samt att polisen skulle kunna kontrollera säkerheten vid mötet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis erinra om att det operativa ansvaret för den all- männa ordningen och säkerheten vid EU-toppmötet i Göteborg den 14−16 juni 2001 inte har legat hos regeringen, utan hos polismyndigheter som lyder under regeringen. I sammanhanget ser sig utskottet dock föranlåtet att när- mare beröra hanteringen av den skrivelse från Rikspolisstyrelsen innehållande en framställan om att få ta i anspråk beredskapspolismän med anledning av

Sveriges ordförandeskap i EU, vilken sedermera återkallades.

I promemorior från Justitiedepartementet har redogjorts för handläggning- en inom departementet av denna framställan. Vidare har redogjorts för att underhandskontakter förekommit i ärendet mellan tjänstemän vid Justitiede- partementet respektive Rikspolisstyrelsen. Utskottet finner inte skäl att ifråga- sätta den bedömning som gjorts inom Justitiedepartementet, nämligen att bestämmelserna i beredskapspolisförordningen inte medger generella tillstånd av det slag som Rikspolisstyrelsen hemställt om. Vidare noterar utskottet att Rikspolisstyrelsen vid underhandskontakterna har uppmärksammats på möj- ligheten att komma in med en förnyad framställning i ämnet. Någon ny fram- ställan om att få använda beredskapspoliser inför eller under toppmötet har emellertid därefter inte inkommit till regeringen. Utskottet noterar också i sammanhanget att justitieministern under utfrågningen inför utskottet har uppgett att den information som han fick under våren 2001 inte gav anledning att anta annat än att polisen ansåg sig ha kontroll över situationen inför topp- mötet i Göteborg samt att den skulle kunna kontrollera säkerheten vid mötet. Slutligen konstaterar utskottet att Polismyndigheten i Västra Götaland den 26 april 2001 har gjort bedömningen att förstärkningar ur den reguljära polis- styrkan tillsammans med eget personaluttag skulle vara tillräckligt för att klara ordningen och säkerheten kring mötet. Vid angivna förhållanden föran- leder ärendet inget ytterligare uttalande från utskottet.

159

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

2.16.Näringsminister Björn Rosengrens handläggning av SAS kartellsamarbete med Maersk

Ärendet

I en granskningsanmälan av den 21 augusti 2001 anför Anders Björck (m) att konstitutionsutskottet bör granska näringsminister Björn Rosengrens hand- läggning av flygbolaget SAS kartellsamarbete med danska Maersk Air och eventuella övriga konkurrensbegränsande åtgärder som kan ha förekommit. I anmälningen anförs att staten, i egenskap av ägare med ett betydande infly- tande i SAS, har haft möjlighet att påverka bl.a. styrelsens sammansättning såväl som utformningen av luftfartspolitiken, vilket har haft betydelse för flygpassagerarnas villkor och SAS samt övriga flygbolags verksamhet.

Granskningsanmälningen inriktas även på att utskottet bör granska frågor rörande starka monopolinslag som fortfarande finns på flygmarknaden, trots avregleringen, och hur näringsminister Rosengren har hanterat frågorna rö- rande konkurrensbegränsning mellan flygbolag. Anmälaren menar att en granskning endast av den i fallet med SAS och Maersk upptäckta kartellbild- ningen inte är tillräcklig ur konkurrenssynpunkt, utan utskottet bör därtill granska hur regeringen och näringsminister Rosengren hanterat verksamheten inom flygsektorn rörande fall av konkurrensbegränsande åtgärder.

Granskningsanmälningen finns i bilaga A 2.16.1.

Bakgrund

SAS och dess ägarstruktur

Flygbolaget SAS (Scandinavian Airlines System) drivs som ett konsortium med delägare från svenska, norska och danska staten. Bolaget bildades 1946 och ägarstrukturen fördelades till tre sjundedelar på SAS Sverige AB, två sjundedelar på SAS Danmark A/S och två sjundedelar på SAS Norge AS. Vart och ett av de tre moderbolagen ägdes till 50 % av respektive stat och till 50 % av privata intressen.

Den legala strukturen har sedermera ändrats genom att ett nybildat svenskt bolag, SAS AB, i juni 2001 förvärvade 90 % av aktierna i de tre moderbola- gen i utbyte mot aktier i SAS AB. Det nya moderbolaget som skapats genom denna omvandling ägs till 14,3 % av den danska staten, 14,3 % av den norska staten, 21,4 % av den svenska staten och till resterande 50 % av privata in- tressen. Den svenska staten har således ett ägande i SAS AB som motsvarar drygt en tredjedel av bolaget.

SAS högsta beslutande organ var vid tillfället för samarbetet med Maersk det s.k. representantskapet, som bestod av 30 personer, varav samtliga var utsedda av de tre moderbolagen till lika delar och för tolv månader åt gången.

160

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Vidare utsågs av konsortiets anställda nio personer, som hade rätt att närvara vid och delta i representantskapets sammanträden, men utan ansvar för dess beslut och utan rätt att rösta.

Representantskapet i SAS hade i stort samma uppgifter som åläggs en bolags- stämma i ett aktiebolag. Bland uppgifterna hörde fastställandet och konsolide- randet av årsbokslut, beslutandet om disposition av konsortiets vinster eller förluster, beslutandet om ansvarsfrihet gentemot representantskapet för leda- möterna av styrelse och verkställande direktören samt beslutandet om vilka revisorer som skulle utses till representantskapets viktigaste funktioner.

Till representantskapets uppgifter, och i enlighet med konsortialavtalet, hörde inte att utse styrelsen, däremot beslutade representantskapet om styrel- sens arbetsordning. Styrelsen beslutade i sin tur instruktionen för den verk- ställande direktören.

Genom övergången till den nya legala strukturen i juni 2001 har represen- tantskapet försvunnit ur SAS organisation.

Styrelsen

Styrelsen inom bolaget SAS bestod av nio ledamöter. Sex ledamöter och sex suppleanter representerade de tre moderbolagen, medan övriga tre ledamöter och ytterligare sex suppleanter representerade de anställda i bolagen. Moder- bolagens representanter skulle enligt avtalet bestå av ordföranden och vice ordföranden i deras styrelser.

Styrelsen i SAS utsåg inom sig en ordförande, en första vice ordförande och en andre vice ordförande. Befattningarna skulle rotera mellan ledamöter- na varje år, vilket i praktiken innebar att ordföranden och de två vice ordfö- randena utgjordes av styrelseordförandena i de tre moderbolagen. Styrelsens ansvar enligt konsortialavtalet liknar det som tillkommer en styrelse i ett publikt aktiebolag, i och med att styrelsens ansvar var att svara för organisat- ionen och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Den verkställande direk- tören ålades uppgifter rörande den löpande förvaltningen.

Konkurrensfrågor

Tillsammans med Maersk Air A/S, som ägs av det danska företaget A. P. Møller-gruppen, har SAS störst marknadsandelar på flygrutter till och från Danmark. Även inom Skandinavien har bolaget haft stora marknadsandelar på vissa rutter, vilket förändrades år 1996, när tre flygbolag – Braathens, Finnair och Maersk Air – började beflyga skandinaviska linjer. SAS började beflyga rutter till och från flygplatsen i Billund i Danmark 1997, vilken var Maersks viktigaste hub, navet för Maersks flygtrafik i Danmark.

161

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Den 8 oktober år 1998 slöts ett samarbetsavtal mellan SAS och Maersk Air, vilket trädde i kraft den 28 mars 1999. Avtalet innebar att SAS och Maersk skulle samarbeta genom införandet av code sharing, s.k. gemensam linjebeteckning, dvs. att två eller flera flygbolag anger sitt flygnummer i tidtabellen på en och samma flygning, medan endast ett av bolagen utför själva flygningen. Detta samarbete berörde de flyglinjer där parterna inte konkurrerade med varandra. Utöver detta fanns i samarbetsavtalet även över- enskommelser kring SAS EuroBonus-system.

Avtalet undertecknades för SAS räkning av Vagn Sørensen, f.d. senior vice president i SAS och ansvarig för SAS Airline Commercial, och Bjarne Hansen, styrelseordförande i bolaget Maersk Air.

I artikel 81.1 i EG-fördraget förbjuds såsom oförenliga med den gemen- samma marknaden alla avtal mellan företag och samordnade förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstater och som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den gemensamma marknaden, särskilt sådana som innebär att marknader delas upp. I artikel

53.1i EES-avtalet förbjuds såsom oförenliga med avtalet alla avtal mellan företag och samordnade förfaranden som kan påverka handeln mellan med- lemsstater och som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller sned- vrida konkurrensen inom det territorium som omfattas av avtalet.

Samarbetsavtalet mellan SAS och Maersk innehöll en tidplan, i vilken bo- lagens gemensamma linjebeteckning skulle införas i olika intervaller. I april 1999 skulle gemensam linjebeteckning införas på linjer som inte överlappa- des av de båda bolagen, samtidigt som EuroBonus-systemet skulle införas på samtliga Maersks flygningar. I november 1999 skulle gemensam linjebeteck- ning införas på vissa speciella flyglinjer, vilket i sin tur förutsatte att Maersk sade upp sina avtal med flygbolagen Sabena, KLM och Air France. I april år 2000 skulle samarbetet utvidgas för att även avse prissamordning och kom- mersiella villkor.

I enlighet med artiklarna 3.2 och 5 i rådets förordning 3975/87 anmäldes samarbetsavtalet och de fem implementeringsavtalen av SAS och Maersk den 9 mars 1999 till EU-kommissionen. Hemställan syftade till att begära ett s.k. icke-ingripandebesked, vilket i allt väsentligt är ett förhandsbeslut av EU- kommissionen om att ett visst avtal, beslut eller förfarande inte strider mot EU:s konkurrenslagstiftning. Även undantag från konkurrenslagstiftningen kan begäras, om det föreslagna förfarandet strider mot denna. SAS och Maersk ansökte samtidigt om undantag för samarbetsavtalet enligt artikel 5 i samma förordning.

När EU-kommissionen inledde sin preliminära undersökning av samarbetsav- talet, visade sig avtalet innehålla delar som inte anmälts till kommissionen. I en sidolöpare till avtalet fanns en tidplan för ett mer vittgående samarbete än vad som reglerades i det offentliga samarbetsavtalet, såsom det anmälts till EU-kommissionen för förhandsbeslut.

162

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Kommissionens undersökning visade att Maersk hade lagt ned trafiken på två flyglinjer, Köpenhamn–Stockholm–Köpenhamn samt Köpenhamn–Genève– Köpenhamn, vilka inte var inkluderade i samarbetsavtalet. Trafiken på dessa två linjer hade lagts ned två dagar innan samarbetsavtalet trädde i kraft. Kommissionen anförde följande i sitt beslut (2001/716/EG) av den 18 juli

2001 i Europeiska gemenskapernas officiella tidning :

Det övergripande avtalet om marknadsdelning begränsar den potentiella konkurrensen mellan SAS och Maersk Air. Begränsningen består för det första i Maersk Airs åtagande att inte börja trafikera nya linjer till eller från Köpenhamn om SAS har intresse av att trafikera dem, och för det andra i garantin för att SAS inte kommer att trafikera linjer till eller från Billund, och för det tredje i att den befintliga fördelningen av inrikeslin- jerna respekteras.

Kommissionen anförde även följande:

Scandinavian Airlines System (SAS) och Maersk Air A/S (Maersk Air) har överträtt artikel 81 i fördraget och artikel 53 i EES-avtalet genom att komma överens om

a)ett övergripande avtal om marknadsuppdelning, enligt vilket SAS inte skulle trafikera Maersk Airs linjer från Jylland och Maersk Air inte skulle få börja trafikera linjer från Köpenhamn som SAS trafikerar eller önskar trafikera, och ett avtal om att respektera den befintliga fördelningen av inrikeslinjerna,

b)särskilda avtal om marknadsuppdelning rörande enskilda internation- ella flyglinjer, och i synnerhet i) avtalet enligt vilket Maersk Air från och med den 28 mars 1999 skulle sluta flyga mellan Köpenhamn och Stock- holm och kompenseras för detta, ii) avtalet, i förbindelse med den ovan nämnda kompensationen, enligt vilket SAS i slutet av mars eller början av april 1999 skulle sluta flyga mellan Köpenhamn och Venedig och Maersk Air samtidigt skulle börja trafikera denna linje, iii) avtalet enligt vilket SAS i januari 1999 skulle sluta trafikera linjen Billund - Frankfurt.

Kommissionen menade att det var möjligt att beslutet av Maersk att lägga ned dessa två linjer var ett beslut som inte hade fattats på ett från SAS självstän- digt sätt. Enligt kommissionens undersökning tydde beslutets förläggning i tiden, samt det faktum att SAS var den part som vunnit mest på nedläggning- en av linjerna, på att Maersk antingen dragit sig tillbaka från flyglinjerna som ett resultat av att SAS och Maersk samordnat sitt beteende, eller på att SAS som ett villkor för att ingå samarbetsavtalet krävt att Maersk skulle lägga ned verksamheten på linjerna.

Om undersökningen kunde bekräfta att Maersk dragit sig tillbaka som ett resultat av ett samordnat beteende med SAS, skulle bolagen ha brutit mot artikel 81 i EG-fördraget. Om SAS hade krävt att Maersk skulle lägga ned flyglinjerna, skulle bolagen ha brutit mot artikel 82 i samma fördrag. Kom- missionen ansåg att det framgick att parterna med stor sannolikhet känt till att handlingar av de slag som detta avtal reglerade innebar att gemenskapsrätten åsidosattes och lagbrott begicks.

163

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Den 15 och 16 juni år 2000 genomförde EU-kommissionen oanmälda undersökningar, s.k. gryningsräder, hos SAS kontor i Stockholm och Köpen- hamn, Maersks kontor i Köpenhamn samt hos Maersks ägare A. P. Møller i Köpenhamn. Kopior togs av över 1 400 sidor material hos SAS och ännu fler hos Maersk. Den 22 juni 2000 överlämnade Maersk frivilligt och på eget initiativ ytterligare material till kommissionens undersökning.

Som ett resultat av kommissionens undersökning delgavs SAS den 2 feb- ruari 2001 en anklagelseskrift, Statement of Objections, i vilken framgår vad kommissionen kommit fram till. Kommissionen framhöll att båda bolagen vetat om att deras avtal var olagligt, och även att SAS velat hindra Maersk från allt samarbete med andra flygbolag. Därtill hade Maersk velat att SAS skulle lämna all trafik från flygplatsen i Billund och låta Maersk överta alla danska inrikeslinjer. Kommissionen fann även att båda bolagen haft långt framskridna planer på att fördjupa samarbetet genom att fördela ytterligare flyglinjer mellan sig.

Kommissionen meddelade i sitt beslut (2001/716/EG) av den 18 juli 2001 i Europeiska gemenskapernas officiella tidning att SAS skulle åläggas böter på 43 750 000 euro för sitt brott mot konkurrenslagstiftningen, medan Maersk skulle böta 17 500 000 euro.

SAS styrelse tillsatte efter kommissionens bötfällning en utredning som skulle undersöka vad styrelsen känt till gällande det olagliga samarbetet med Maersk. Utredningen kom fram till att styrelsen inte haft kännedom om det olagliga samarbetet och att den hade saknat tillräcklig information för att kunna agera kraftfullt. Däremot riktas kritik mot styrelsen för bristande age- rande, samt för att styrelsen inte, efter det att kommissionens anklagelse blev känd valt att omnämna samarbetet i årsredovisningen för verksamhetsåret 2000 samt inte valt att inte överklaga kommissionens beslut om bötesstraff. SAS hade, på grund av det olagliga samarbetets vidd, inte kunnat frikännas – men bötesstraffet hade kunnat minskas påtagligt med ett överklagande av beloppet. Styrelsen avgick sedermera på grund av kritiken för passiviteten efter det att kartellsamarbetet med Maersk blivit känt.

Promemoria från Näringsdepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor. I en promemoria från Näringsdepartementet av den 27 februari 2002 besvaras utskottets frågor. Promemorian redogör bl.a. för statens ägarroll i SAS via representantskapet och den nuvarande ägarstrukturen i bolaget. Av promemorian framgår därutöver följande.

Departementet har inte haft kännedom om det olagliga kartellsamarbetet mellan SAS och Maersk, och statsrådet Rosengren har inte haft någon in- formation om situationen utöver den information som varit allmänt känd. Näringsdepartementet bidrog därtill aktivt med att sammankalla övriga ak- tieägare när SAS nya styrelse skulle sammankallas.

164

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Regeringen har ända sedan avregleringen av flygtrafiken i Sverige arbetat för att stimulera konkurrensen inom flygsektorn, vilket lett till att både den parlamentariska Stockholmsberedningen och Luftfartsverket givits uppdrag att analysera hur situationen i flygsektorn ser ut, både regionalt och nationellt. Ett nordiskt samarbete pågår även för att avhjälpa den bristande konkurrensen inom flygsektorn i Norden. Regeringen har därtill agerat både i EU och ge- nom förslag till lagstiftning för att förbättra konkurrensen och begränsa sam- arbete som syftar till att minska konkurrensen mellan flygbolag.

Promemorian återfinns i bilaga A 2.16.2.

Utfrågning

Utskottet har hållit en offentlig utfrågning i ärendet med näringsminister Björn Rosengren. Under utfrågningen framhöll näringsministern följande.

Staten i egenskap av ägare i SAS reagerade starkt på EU-kommissionens dom efter det olagliga kartellsamarbetet. Den svenska staten var sammanhål- lande i den grupp av stora aktieägare som tillsammans tog fram utredningsdi- rektiv till den utredning som skulle undersöka styrelsens roll i det samarbetet som SAS och Maersk fällts för samt utgjorde nomineringskommittén inför valet av ny styrelse i SAS den 6 november 2001.

Björn Rosengren anförde också att SAS inte under något tillfälle före eller efter gryningsräden överlämnat information till Näringsdepartementet, som kunde ha givit staten en möjlighet att få kunskap om den hemliga delen av avtalet mellan SAS och Maersk. Det aktiva ägarskap som staten utövar i SAS hade, enligt näringsministern, inte givit några indikationer på att SAS var inblandat i en olaglig verksamhet. Näringsdepartementet fick informationen om EU-kommissionens anklagelser via det pressmeddelande som gick ut till massmedierna. Varken näringsministern personligen eller Näringsdeparte- mentet hade fått någon information före offentliggörandet.

Regeringen har lagt fram en proposition om kartellfrågor med förslag om generella åtgärder för att förstärka konkurrensen på flygmarknaden. Luft- fartsverket har fått i uppdrag att utreda konkurrensen inom inrikesflyget.

På frågan om Björn Rosengren kunde kommentera det faktum att styrelsen i SAS byttes ut efter kommissionens bötfällning, anförde näringsministern att styrelsen självmant valt att avgå därför att den ansåg att den saknade förtro- ende från aktieägarna att driva verksamheten vidare. Detta ställningstagande stod alla de nordiska länderna gemensamt bakom.

En utskrift av utfrågningen finns i bilaga B14 .

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att det som inträffat i form av det otillåtna samarbetet mellan SAS och Maersk är allvarligt och djupt beklagligt. Björn Rosengren kan dock inte hållas ansvarig för den aktuella situationen, då ägarskapet i

165

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

2.17. Regeringens utnämningspolitik

Ärendet

I en anmälan har begärts att utskottet skall granska hur regeringens utnäm- ningspolitik, i första hand när det gäller chefer för statliga ämbetsverk, står i överensstämmelse med regeringsformens krav på förtjänst och skicklighet. Enligt anmälaren är det anmärkningsvärt att den nuvarande socialdemokra- tiska regeringen i stor utsträckning tycks använda utnämningsmakten som ett belöningssystem för det egna partiets eller närstående partiers företrädare. Påfallande ofta har regeringen utnämnt personer med samma politiska hem- vist som regeringen till innehavare av statliga topptjänster. Genom sitt förfa- rande vid utnämningar av främst generaldirektörer hotar, enligt anmälaren, regeringen att urholka det svenska systemet med självständiga ämbetsverk. Anmälan, se bilaga A2.17.1.

Bakgrund

Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen tillsätts tjänst vid bl.a. förvaltningsmyn- dighet som lyder under regeringen av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Studieförbundets Näringsliv och Samhälle skrift Vem styr?

I en skrift Vem styr? – Relationen mellan Regeringskansliet och myndigheter- na utgiven av Studieförbundet Näringsliv och Samhälle (SNS) 2002 skriver författarna i ett avsnitt om Statsförvaltningens bemanning och organisation under rubriken Utnämningspolicy (s. 48–49) följande.

Verksförordningen fastställer regeringens rätt att utse generaldirektörer och styrelseledamöter i myndigheterna. Som visats av Wallin m.fl. (1999) har högre tjänster inom både departement och myndigheter under senare decennier i växande omfattning tillsatts med personer med politisk bakgrund (tabell 4.6).

Tabell 4.6 Partimedlemskap för högre tjänstemän 1971 och 1990

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Kategori	Partimedlemskap (%)
	1971	1990

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Statssekreterare	46	100
Generaldirektörer	30	49
Departementsråd	22	36
Avdelningschefer	21	18

–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

Källa: Mellbourn (1979); Wallin m.fl. (1999)

En studie av Statskontoret (1999) som koncentrerar sig på myndighets- chefer bekräftar denna tendens. Den använder en något annorlunda defi-

167

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

nition och räknar andelen verkschefer som haft något tidigare politiskt uppdrag. År 1982 hade 20 procent en sådan bakgrund; 1998 hade siffran stigit till 37 procent. Av de verkschefer som tillsattes 1998 hade 50 pro- cent politisk bakgrund; bland de 20 viktigaste myndigheterna var andelen chefer med politisk bakgrund 64 procent.

Det råder alltså inget tvivel om tendensen till ökad rekrytering av per- soner med politisk bakgrund till chefsposter. Detta kontrasterar mot den allmänna tendensen i samhället. Andelen partimedlemmar i befolkningen sjunker stadigt; den är för närvarande 6 procent och skulle bli 0 år 2013 om nuvarande trend höll i sig (Petersson m.fl. 2000).

Utvecklingen kan ha flera förklaringar. Wallin m.fl. noterar att fler skiften på minister- och statssekreterarposter ökar efterfrågan på reträtt- poster för dessa kategorier. Det har också framförts att politisk erfarenhet är en merit, men det är inte uppenbart varför det relativa värdet av denna merit skulle öka över tiden. Riksdagens revisorer har kritiserat utnäm- ningsprocedurerna (rapport 1994/5:12) och krävt större transparens vid tillsättningarna, exempelvis i form av tydliga kravspecifikationer vid ut- lysningen av en tjänst, breda sökförfaranden och professionella urvals- processer.

Promemoria från Justitiedepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt en kommentar till vad som anförts i granskningsanmälningen.

Regeringskansliet har som svar översänt en inom Justitiedepartementet den

21februari 2002 upprättad promemoria, bilaga A2.17.2. I promemorian an- förs följande.

Regeringens tillsättningar av myndighetschefer sker alltid med beaktande av kravet i 11 kap. 9 § regeringsformen: ”Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.”

Regeringen har sedan 1995 en samlad policy för chefsförsörjningen (Regeringens chefspolicy. Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen, Ju- stitiedepartementet 2000). I regeringens arbete med utnämningar av nya myndighetschefer skall enligt denna policy särskild vikt läggas vid ledar- egenskaper och tidigare erfarenheter som chef. Ett brett sökförfarande skall möjliggöra att chefer rekryteras även från näringslivet, kommuner och landsting. En prioriterad fråga i regeringens arbete är att öka andelen kvinnliga myndighetschefer. Målet är att minst hälften av de nya myn- dighetscheferna inom civil statsförvaltning skall vara kvinnor.

Av bilaga 1 framgår att av sammanlagt 69 utnämnda myndighetsche- fer sedan december 1999 var 22 kvinnor, dvs. 32 %. De senaste årens ut- nämningar av myndighetschefer har, jämfört med andelen kvinnor av to- tala antalet myndighetschefer (29 %), därmed inneburit en ökning av an- delen kvinnor. Huvuddelen av myndighetscheferna kommer från annan statlig anställning (48 från statlig chefsanställning och 10 från politisk anställning/verksamhet). 10 % kommer direkt från en anställning inom näringslivet och 6 % har kommunal bakgrund.

Regeringens strävan att skapa rörlighet bland myndighetscheferna har också uppnåtts i stor utsträckning. Av de totalt 69 nyutnämnda myndig- hetscheferna har 20 % tidigare innehaft en anställning som generaldirek- tör eller motsvarande på en annan myndighet.

168

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Till promemorian var som bilaga fogad en förteckning över regeringens till- sättningar av myndighetschefer sedan december 1999.

Utfrågning

Utskottet har hållit offentlig utfrågning med statsminister Göran Persson, bilaga B17. Vid utfrågningen anförde Göran Persson bl.a. följande. Han tror att av de 69 utnämningarna som skett sedan december 1999 har 48 av de utnämnda en bakgrund inom professionen, t.ex. högskolerektorer, jurister etc. Tio har en bakgrund i det vi talar om som politiska tillsättningar. Sju har en bakgrund i kommunal förvaltning och fyra i näringslivet. Han anser inte att antalet utnämningar där personen har en politisk bakgrund ökar. Det finns en grupp tjänstemän och chefer som regeringen är angelägen om att behålla i statsförvaltningen och det är statssekreterarna som efter ett visst antal år går ur den karriären och då ofta går in som myndighetschef. Åsätter man varje sådan statssekreterare partibeteckningen (s) därför att de arbetat för en social- demokratisk regering hamnar man naturligtvis i dessa statistiska kolumner i en balans som inte riktigt motsvarar den som vi har i opinionsmätningar eller allmänna val. De har arbetat för en socialdemokratisk regering, men väldigt många av dem har inte någon partipolitisk bakgrund. De kanske sympatiserar med socialdemokratiska ideal, men det skall inte hindra dem från att fortsätta en karriär inom den statliga verksamheten. Det finns goda statssekreterare från såväl borgerlig tid som socialdemokratisk tid, som gör utmärkta insatser som chefer. Får Socialdemokraterna regera under en åttaårsperiod så blir det några som avgår under en sådan period, och det är klart att de vill ta dem till vara. Han vänder sig emot begreppet politiska tillsättningar därför att det är så godtyckligt. Människor som har kandiderat för val, som har gått igenom en nomineringsprocess, som har granskats, som har gått ut på gator och torg för att kommunicera ett budskap och lyckats bli valda, de är i regel också goda chefer därför att chefskapet handlar om att kunna kommunicera, både internt och externt, att förstå de processer vari chefskapet är en del av den politiska processen. Det är därför man ser så få misslyckanden bland de chefer med politisk bakgrund som regeringen rekryterar. Han anser att det går för sakta när det gäller jämställdheten i utnämningspolitiken men att det går åt rätt håll. Vid varje tillsättning försöker regeringen sträva efter att ha både en man och en kvinna att välja mellan i slutänden. Det gör att det successivt går åt rätt håll. Regeringen rekryterar gärna människor med olika bakgrund som lever upp till kraven på förtjänst och skicklighet. I ett fall har regeringen strävat efter att väldigt noga väga in den partipolitiska bakgrunden och det är lands- hövdingeutnämningarna. I övriga sammanhang är det så att den går vid sidan av ett sådant kvotresonemang och söker väldigt fritt utifrån förtjänst och skicklighet.

169

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

2.18.Kulturminister Marita Ulvskogs utövande av ägandet i Teracom AB

Ärendet

I en anmälan har begärts att konstitutionsutskottet granskar hur kulturminister Marita Ulvskog utövat ägandet i bolaget Teracom AB, bilaga A2.18.1. I an- mälningen hänvisas till att konstitutionsutskottet med anledning av proposit- ionen om digitala sändningar uttalade att utskottet utgick ifrån att samarbete med andra företag inte skulle komma att innebära att statliga medel används för att subventionera hushållens anskaffning av avkodare (prop. 1996/97:67, bet 1996/97: KU17).

Enligt anmälan har Teracom sedan våren 2000 fört diskussioner med Kul- turdepartementet om finansieringen av investeringarna i digital-TV. På extra bolagsstämma i november 2001 begärdes kapitaltillskott. Dagordningen för bolagsstämman har enligt anmälan hemligstämplats i departementet. Riksda- gen har inte informerats om att mycket stora belopp gått från bolaget till subventionering av dekodrar eller om att det tidigt stått klart att Teracom förbrukat så mycket pengar att tillskott av statliga medel blivit nödvändigt. Bolagets ekonomiska ställning redovisades inte i den proposition som inne- höll ett förslag om kreditgarantier till bolaget. Departementet har reagerat svagt och sent vilket sannolikt enligt anmälan leder till kapitalförstöring för såväl bolag som staten.

Bakgrund

I proposition 1996/97:67 Digitala TV-sändningar föreslog regeringen att TV- sändningar med digital teknik skulle införas i flera steg med möjlighet för staten att successivt ta ställning till om och på vilket sätt verksamheten skulle fortsätta. Regeringen framhöll att den föreslagna sändningsverksamheten i sin helhet skulle bekostas av medverkande företag. Eventuella stimulanser till hushållen att skaffa digitalavkodare - på motsvarande sätt som skett inom mobiltelefonmarknaden - måste därmed enligt propositionen bekostas av företagen. Verksamheten skall således inte finansieras genom statsbudgetme- del. Härigenom fick såväl staten som de aktörer som skall svara för det eko- nomiska risktagandet möjlighet att bilda sig en uppfattning om vilka mark- nadsmässiga förutsättningar och vilken ekonomisk bärkraft sändningarna har.

Kulturutskottet berörde i yttrande till konstitutionsutskottet (1996/97: KrU4y) ett motionsyrkande (m) som syntes syfta till ett förbud för Teracom och SVT att bidra med subventioner till hushållen vid anskaffande av avko- dare. Kulturutskottet anförde att det var rimligare att anta att eventuella hus- hållssubventioner kunde komma att utgå från den industri som tillverkar avkodningsutrustningen än från Teracom och SVT. Kulturutskottet ansåg inte att det fanns skäl att på denna punkt gå emot regeringens bedömning och föreslå riksdagen att ta initiativ till att förhindra de båda företagen att bidra med subventioner. Kulturutskottet förordade att motionsyrkandet avslogs.

171

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Konstitutionsutskottet konstaterade att formerna för ett samarbete rörande eventuella stimulanser till hushållen för anskaffning av avkodare kunde bli en fråga för det samråd med programföretag och andra intressenter som skulle äga rum under förberedelserna för sändningarna. Utskottet utgick från att ett sådant eventuellt samarbete inte skulle komma att innebära att statliga medel användes för att subventionera hushållens anskaffning av avkodare och av- styrkte motionsyrkandet (bet. 1996/97:KU17). I ett särskilt yttrande (m) an- fördes att det borde klarläggas att de statliga bolagen inte skall tillåtas finansi- era stimulanser till hushållen.

År 2000 beslutade riksdagen att digital marksänd TV skulle få byggas ut i hela landet (prop. 2000/01:1, utg. omr. 17, bet. 2000/01:KrU1, rskr. 2000/01: 59). Kulturutskottet – liksom regeringen – uttalade bl.a. att det är viktigt att alla som bor i landet har tillgång till ett allsidigt TV-utbud och att invånarna kan välja mellan samtliga distributionsformer och inte är hänvisade till enbart mottagning via satellit eller kabel. På så sätt skulle den kommande nedlägg- ningen av de analoga marksändningarna underlättas. Det var enligt regeringen ett viktigt demokratiskt krav att alla som bor i Sverige har tillgång till ett allsidigt TV-utbud. När TV-distributionen digitaliseras kan allmänheten få tillgång till flera TV-program och även till olika nya tjänster som blir möjliga genom digitaltekniken. Det var också väsentligt att TV-sändningar i allmän- hetens tjänst är lätt tillgängliga i alla distributionskanaler. Eftersom den digi- tala tekniken är mer frekvenssnål än den analoga kommer frekvenser att på sikt kunna frigöras för nya användningar. Detta förutsätter givetvis att de analoga sändningarna först har upphört. Med hänsyn till vad som har anförts från Teracom AB bedömde regeringen att åtminstone 98 % befolkningstäck- ning kommer att kunna uppnås under år 2002. Några särskilda medel avsattes inte i detta sammanhang.

Den parlamentariska Digital-TV-kommittén (Ku 1997:06) har haft i upp- drag att följa och utvärdera de markbundna digitala TV-sändningarna under den första etappen. Kommittén avgav i november 2001 sitt slutbetänkande Digital TV – modernisering av marknätet (SOU 2001:90).

Kommittén bedömer att marksänd digital TV är ett enkelt och effektivt sätt att nå ut till alla medborgare och att ett brett utbud av program och tjänster i marknätet bidrar till en sund konkurrens mellan olika sändningsoperatörer. Kommittén gör också bedömningen att de analoga sändningarna kan avveck- las år 2007. Utredningsbetänkandet har remitterats och en proposition kan komma att läggas fram för riksdagen under senare delen av år 2000.

Gällande regler om sekretess

Enligt 6 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess i myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftsförhållan- den, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myn- dighetens bekostnad om uppgiften röjs. Under motsvarande förutsättning gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftsförhållanden hos bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet

172

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande infly- tande.

Teracom AB

Teracom AB (då Svensk Rundradio AB) bildades den 1 juli 1992 efter beslut i riksdagen i juni 1992 (prop. 1991/92:140, bet. 1991/92:KrU28, rskr 1991/92:329). Genom ett särskilt avtal med staten tillfördes bolaget i sam- band med bolagsbildningen anläggningar m.m. till ett värde av 1 347 miljoner kronor. Av beloppet kvittades 300 miljoner kronor mot aktiekapital och re- servfond. Bolagets resterande skuld, i form av ett förlagslån på 1 047 miljoner kronor, skulle betalas under perioden januari 1993 – mars 2000. Betalningar har skett med ca 214 miljoner kronor årligen till rundradiokontot. Teracom har för åren 1993-2000 fört över ca 1,77 miljarder kronor inklusive ränta till rundradiokontot.

Staten är ensam ägare till bolaget. Bolagets styrelse består av ordförande och åtta ledamöter. Det ankommer på regeringen att utse ordförande och fem ledamöter. Två av ledamöterna representerar fackliga organisationer. Ingen departementstjänsteman ingår i styrelsen. Teracom-koncernen har 800 an- ställda.

Av Teracom AB:s årsredovisning för år 2001 framgår följande. Teracom AB äger 70 % av aktierna i Boxer TV-Access AB, som säljer och hyr ut utrustning för mottagning av digital-TV via återförsäljare. Boxer TV-Access AB ägs till 30 % av Livförsäkringsaktiebolaget Skandia. Teracom AB äger också 90,1 % av Senda i Sverige AB, medan Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB äger resterande del. Senda organiserar digital sändningsverksamhet. Senda skall tillhandahålla en branschgemensam och konkurrensneutral plattform för paketering, distribution och i förekommande fall också försäljning till en svensk publik av TV-program och andra tjänster som sänds via i första hand Teracoms digitala mark-TV-nät.

I oktober 2000 slutförde Teracom AB avyttringen av innehavet av 37, 5 % av aktierna i Nordiska Satellitaktiebolaget (NSAB). Transaktionen medförde en realisationsvinst på 681 miljoner kronor.

Enligt bolagsordningen skall Teracom AB bedriva utsändning och överfö- ring av radio- och TV-program. Bolaget skall vidare utveckla, marknadsföra och utföra andra tjänster med stöd av de resurser som har byggts upp för radio- och TV-verksamheten eller som på annat sätt är förenliga med verk- samheten inom radio- och TV-området.

Enligt Teracoms bokslut för år 2001 ökade koncernens omsättning med drygt 4 % till 1 618 miljoner kronor under året. Förändringen beror på ett ökat antal digital-TV-abonnemang samt en positiv telekomutveckling. Vid årskiftet 2001/2002 fanns 100 000 abonnenter.

Utsändning av radio och TV för public service- och kommersiella bolag svarade för den största delen av koncernens omsättning. År 2001 uppgick denna del till 895 miljoner kronor, vilket motsvarade 55 % av omsättningen. Program- och dataförbindelser till medieföretagen uppgick till drygt 200

173

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

miljoner kronor. Försäljning av tele-, datakommunikations- och inplacerings- tjänster till glesbygdskommuner, större företag och teleoperatörer uppgick till 144 miljoner kronor.

Mot bakgrund av omfattande nätinvesteringar och marknadssatsningar inom digital-TV-området uppgick koncernens rörelseresultat till -333 miljo- ner kronor mot –204 år 2000. Resultatet efter finansiella poster uppgick till - 404 miljoner kronor att jämföra med 247 miljoner kr år 2000. Minoritetsande- lar, i form av främst Skandias 30 % ägarandel i Boxer TV-Access, innebar en positiv effekt om 121 miljoner kronor på resultatet före skatt som uppgick till -283 miljoner kronor mot 308 miljoner kronor år 2000. Exklusive realisat- ionsvinsten från försäljningen av NSAB var resultatet för år 2000 också nega- tivt.

Teracoms soliditetsmål för moderbolaget är 40 % och för koncernen av 35

%.På grund av mycket omfattande investeringar har emellertid soliditeten de senaste åren varit lägre men förbättrades år 2000 med hjälp av realisations- vinsten från NSAB-försäljningen. Vid utgången av år 2001 uppgick solidite- ten till 33 % i moderbolaget och 26 % i koncernen.

Mot bakgrund av den försämrade soliditeten pågår diskussioner med äga- ren om ett kapitaltillskott för att säkerställa grunduppdraget och klara av övergången till digital utsändning. I samband med riksdagsbeslutet om kre- ditgaranti den 20 februari fick departementet i uppdrag att se över Teracoms mer långsiktiga kapitalbehov. Ett led i att lösa kapitalfrågan är det åtgärds- program som Teracom inledde i slutet av året. Programmet omfattar försälj- ning av dotterbolag som inte tillhör kärnverksamheten och fusion mellan Senda och Boxer TV-Access där det kan bli aktuellt att Teracom minskar sin ägarandel i Boxer. Finansieringslösningar som innebär leasing av telekom- utrustning görs för att minska investeringarna för olika kundprojekt är också aktuella liksom Sale-lease-back av tillgångar för att tillföra bolaget likvida medel. Åtgärdsprogrammet omfattar också rationaliseringar och prioritering- ar.

Teracom kommer också att utreda möjligheten att skapa en ny struktur för telekomverksamheten. På sikt kan det bli aktuellt att bredda ägandet inom detta område. Försäljningen av dotterbolag samt olika finansiella åtgärder beräknas frigöra ett kapital på totalt 400 miljoner kronor. Dessutom beräknas rationaliseringar i verksamheten minska kostnaderna med 150 miljoner kro- nor. Programmet kommer att börja ge effekt redan år 2002, men beräknas ge full effekt år 2004.

Flera av Teracoms dotterbolag anges ha behov av kapitaltillskott. I en del bolag är ytterligare kapital nödvändigt för att klara en expansion av verksam- heten med åtföljande kapitalbindning. I andra, främst de bolag som ingår i satsningarna kring digital-TV, behövs kapitaltillskott för att täcka underskott i den löpande verksamheten innan denna fått tillräcklig omfattning.

I bokslutet har nedskrivningar samt resultatförda kapitaltillskott gjorts i en del dotterbolag. De bolag som omfattas är Boxer TV-Access AB (154 miljo- ner kronor), Active TV i Linköping AB (10 miljoner kronor), Senda i Sverige

174

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

AB (39 miljoner kronor), Factum Elektronik AB (14 miljoner kronor) och TravelVision AS (30 miljoner kronor). Den totala nedskrivningen av dotter- bolagens värde utgör således 247 miljoner kronor. Efter nedskrivningen upp- går det totala bolagsvärdet till 330 miljoner kronor.

Under år 2001 var Teracoms investeringsprogram omfattande. Investe- ringar i anläggningstillgångar uppgick till sammanlagt 732 miljoner kronor för Teracom AB. Av investeringarna kan 370 miljoner kronor relateras till radio- och TV-distribution varav huvuddelen till digital-TV näten. Utbyggna- den av TV-näten har skett i enlighet med riksdagens beslut. Kundrelaterade investeringar inom telekomområdet uppgick till 75 miljoner kronor. Reste- rande investeringar, 287 miljoner kronor, har skett främst i förbindelsenäten.

När det gäller utbyggnaden av digitala marknät för TV har under år 2001 fyra nät byggts ut från att täcka 60 till 90 procent av befolkningen. I septem- ber 2001 beslutade bolaget att ytterligare ett nät skulle börja byggas med en befolkningstäckning om 50 procent. Enligt planerna ska denna etapp för det femte nätet vara klart till sommaren år 2002.

Investeringarna, som varit omfattande under flera år, har hittills kunnat fi- nansieras genom internt genererade medel samt externa kreditfaciliteter. Kommande år kommer investeringarna att vara betydligt lägre beroende på bolagets finansiella ställning och i avvaktan på regeringens och riksdagens ställningstaganden avseende den framtida utvecklingen för marksänd digital- TV och bolagets långsiktiga kapitalbehov.

Fortsatt omfattande satsningar inom digital-TV-området och vidareut- veckling av en kompletterande verksamhet för telekommunikation krävs enligt Teracom under 2002. Koncernens resultat före skatt, som under 2001 uppgick till -283 miljoner kronor, beräknas under 2002 förbättras. Det åt- gärdsprogram som Teracom genomför kommer att börja ha en positivt resul- tateffekt redan under år 2002, men beräknas ge full effekt först år 2004. In- klusive resultateffekterna av de avyttringar av bolag och övriga tillgångar som planeras under 2002 beräknas koncernens resultat före skatt uppgå till ca 100 miljoner kronor, varigenom den finansiella ställningen också förbättras.

Som svar på frågor från konstitutionsutskottet har Teracom AB:s VD Jan Danielsson i en promemoria den 22 april 2002 (bilagorna A2.18.2-3) anfört att kapitalbehovet till största del beror på åtaganden inom Boxer Access AB och den marknadssatsning som bolaget genomför samt för att kunna utveckla en verksamhet som bidrar till att längre fram kunna klara av en analog av- veckling. När det gäller konsumentpriset för Boxers set top-boxar anförs att det i hög grad styrs av subventionsgraden. Normalpriset för köpbox med lägre subventioneringsgrad fastställdes av Boxer hösten 2001 till 2 495 kronor. Under 2001 genomfördes kampanjer med högre subventionsgrad. Vid två kampanjer har priserna varit 95 respektive 995 kronor. Priset 95 kronor till- lämpades enbart tillfälligt i de orter som berördes av starten av nya sändare.

När det gäller frågan om den extra bolagsstämman har anförts att styrelsen inte hade något annat alternativ än att i kallelse till extra bolagsstämma före- slå nyemission eftersom det vid denna tidpunkt inte förelåg något ställnings-

175

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

tagande i kapitalfrågan från ägarens sida. Kapitalfrågan hade börjat diskuteras med Kulturdepartementet i april 2000 då det från Teracoms sida indikerades ett kapitalbehov på 500 – 800 miljoner kronor. Kapitalbehovet löstes kortfris- tigt genom att Teracom under år 2000 avyttrade sitt innehav i NSAB. Denna transaktion innebar att nettoeffekten efter skatt på det egna kapitalet blev 490 miljoner kronor i moderbolaget och ca 300 miljoner kronor i koncernen. Det visade sig under våren 2001 att kapitalbehovet var betydligt högre på grund av betydligt svagare utveckling än planerat inom Boxer och utökade utbygg- nadsplaner. Vidare gjordes långsiktigare prognoser, där effekterna av en analog avveckling med starka påfrestningar på Teracoms ekonomi också vägdes in. Dessa nya beräkningar presenterades första gången för Kulturde- partementet den 5 april 2001. Det har inte förekommit direktiv från Kulturde- partementet att Boxer Access AB skall bedrivas så att det inte behövs ett kapitaltillskott.

Som svar på utskottets frågor har slutligen angetts att det från bolagets sida inte ansågs föreligga något behov av att hemligstämpla kallelsen med dagord- ning till den extra bolagsstämman.

Promemoria från Kulturdepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar har överlämnats en promemoria från Kulturdepartementet av den 12 februari 2002, bilaga A2.18.4. I promemorian anförs att Teracom i början av april 2001 bjöd in företrädare för Kulturdepartementet för att disku- tera bolagets framtid och kapitalisering. Vid mötet presenterade företaget sin vision om hur företaget och den övriga marknaden skulle komma att utveck- las på lång och kort sikt. En dialog inleddes mellan företaget och departemen- tet. Under våren och sommaren diskuterades vid ett flertal tillfällen olika alternativa och möjliga lösningar. Vid dessa tillfällen framförde Teracom visserligen att bolaget önskade någon form av kapitaltillskott från ägaren, men någon akut situation förelåg inte. I mitten av augusti framfördes ett tyd- ligare krav om kapitaltillskott till företaget, varvid ett antal olika lösningar nämndes. Bolaget framförde att om inte ett kapital tillfördes bolaget inom det närmaste halvåret skulle bolaget bli nödgat att vidta kraftiga åtgärder som t.ex. i värsta fall skulle kunna leda till personalminskningar.

Kulturdepartementet beslutade därefter att anlita en konsult för att få en objektiv bedömning av den finansiella situationen i Teracom-koncernen och vägledning i sitt ställningstagande till det framställda önskemålet om kapital- tillskott. Konsultfirman KPMG anlitades under september och den färdig- ställda rapporten lämnades till Kulturdepartementet i slutet av oktober 2001.

Företrädare för Kulturdepartementet diskuterade vid olika tillfällen med Teracom AB:s styrelseordförande och VD lämpliga åtgärder för företaget att vidta i syfte att förbättra bolagets ekonomiska situation.

Teracom kallade den 16 november 2001 till extra bolagsstämma den 29 november. Vid bolagstämman föreslog styrelsen att ett beslut om nyemission

176

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

skulle fattas. I praktiken innebar förslaget att bolaget skulle tillföras 1,3 mil- jarder kronor i kapitaltillskott.

Enligt promemorian har det visat sig att Boxers affärsverksamhet inte har utvecklats lika gynnsamt som företaget räknat med. Det har inneburit att de nuvarande ägarna, Teracom och Skandia Media Invest, delvis har fått till- skjuta företaget kapital.

Teracoms huvudsakliga syfte med att begära kapitaltillskott från ägaren är att bolaget gärna vill hålla soliditeten i bolaget på viss nivå, dels för att det är ett krav enligt bolagets mycket förmånliga kreditavtal, dels för att bolaget därigenom kan öka sin lånekapacitet. Detta skulle i sin tur medföra att bolaget kan stärka den för närvarande ansträngda ekonomiska situationen, men också att bolaget skulle kunna realisera sina investeringsplaner fullt ut. Distribution- en av dekodrar har i denna mening haft en viss betydelse för Teracoms fram- ställan om ett kapitaltillskott på den extra bolagsstämman.

Företrädare för Kulturdepartementet har under dialogerna med Teracom fört fram ståndpunkten att bolaget inte bör understödja sådan verksamhet som inte kan bära sina egna kostnader. Vid den extra bolagsstämman angav därför ägarrepresentanten, genom tillägg till ägardirektiven, att Teracom borde initi- era en omorganisation av verksamheten med uthyrning och försäljning av digital-TV-boxar och försäljning av programabonnemang. Omorganisationen bör ta sikte på en sammanslagning, helt eller delvis, av bolagen Boxer och Senda AB samt leda till en minskad ägarandel för Teracom.

Närmare affärs- och driftsförhållanden och den ekonomiska ställningen för Teracom kunde inte redovisas i proposition 2001/02:76 av sekretesskäl, men detta var inte i heller nödvändigt för att kunna ta ställning till regeringens förslag. Sekretessbelagda handlingar överlämnades emellertid till finans- och kulturutskotten.

När det gäller frågan om sekretessbeläggning av kallelsen med dagordning till den extra bolagsstämman den 29 november 2001 anförs att det av kallel- sen framgick att Teracom AB önskade en nyemission som praktiskt sett inne- bar ett kapitaltillskott på 1,3 miljarder kronor. Eftersom det inte var allmänt känt att Teracom önskade ett kapitaltillskott från ägarna gjordes den 19 no- vember 2001 med tillämpning av 6 kap. 1 § sekretesslagen den bedömningen att ett utlämnande av dagordningen i sin helhet kunde leda till att konkurren- ter skulle kunna gynnas på bolagets bekostnad om denna uppgift lämnades ut. Två dagar senare var dock förutsättningarna ändrade och den fullständiga dagordningen kunde lämnas ut.

Garanti och omstrukturering

I propositionen Teracom AB – garanti och omstrukturering (prop. 2001/02:76) föreslogs att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att utfärda en kreditgaranti till Teracom AB intill ett belopp om 2 miljarder kronor med en löptid till och med den 31 oktober 2002. Enligt regeringens bedömning behövde Teracom AB genomföra en omstrukturering som innebär att företa- get koncentrerar sig på kärnverksamheten och minskar risktagandet. I propo-

177

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

sitionen framhölls att vissa delar av Teracom AB:s verksamhet inte är kon- kurrensutsatt. Det gäller utsändning av radio- och TV-program åt programfö- retag med sändningstillstånd enligt 2 kap. 2 § radio och TV-lagen (1996:844) som enligt tillståndsvillkor skall köpa utsändningstjänster av Teracom AB, dvs. Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB, Sveriges Utbildningsradio AB och TV 4 AB när det gäller de analoga marksändningarna. Enligt riksda- gens beslut skall den icke konkurrensutsatta verksamheten bedrivas med skälig lönsamhet. Med skälig lönsamhet avses att Teracom AB:s intäkter skall täcka driftskostnader, avskrivningar, förräntning av kapital, risker för haveri i anläggningarna och kostnader för beredskapsåtgärder. Intäkterna skall vidare täcka forsknings- och utvecklingsinsatser samt andra insatser som kan behö- vas för att säkerställa att bolaget kan tillhandahålla radio- och TV-tjänster även på längre sikt (se prop. 1991/92:140, bet. 1991/92:KrU28, rskr. 1991/92:329 och prop. 1998/99:1, utg. omr. 17, bet. 1998/99:KrU1, rskr. 1998/99:55).

Regeringen bedömde att Teracom AB behöver genomföra en omstrukture- ring som innebär att företaget koncentrerar sig på kärnverksamheten och minskar risktagandet.

Teracom AB har enligt regeringen en nyckelroll för att uppfylla målet om massmediernas tillgänglighet. De sändarnät för TV och ljudradio som Tera- com svarar för når så gott som alla invånare i Sverige. Utsändning av radio och TV är bolagets kärnverksamhet. Annan verksamhet kan bedrivas om den är förenlig med kärnverksamheten. Regeringen hänvisade till att Digital-TV- kommittén i sitt slutbetänkande har föreslagit att digitala marksändningar för public service-programmen skall byggas ut till full befolkningstäckning och att även övriga sändarnät skall byggas ut så långt som möjligt. Skall kommit- téns förslag kunna genomföras var det enligt regeringen angeläget att Te- racom AB har den styrka och inriktning som krävs. Regeringen bedömde att förslag med anledning av kommitténs betänkande kommer att kunna läggas fram för riksdagen under senare delen av år 2002.

Enligt Teracom AB behövde bolaget ett kapitaltillskott om 825 miljoner kronor för att kunna förverkliga sina affärsplaner till och med år 2010. Den analys som på Kulturdepartementets uppdrag har utförs av KPMG Corporate Finance gav enligt regeringen vid handen att det behövdes såväl förändringar inom koncernen som ett visst kapitaltillskott för att soliditeten skall hållas kvar över 30 %, vilket är den nivå som krävs av kreditgivarna. Regeringen ansåg att en kreditgaranti var den mest lämpliga formen för att överbrygga problemen för Teracom AB i avvaktan dels på att ett åtgärdsprogram skulle ge effekt, dels på att de långsiktiga förutsättningarna för radio- och TV- distributionen fastställs. Den föreslagna garantinivån var något högre än den aktuella skuldsättningsgraden. Härigenom skulle det bli det möjligt för Te- racom AB att ta upp nya krediter om högst 200 miljoner kronor om bolaget ansåg detta vara nödvändigt.

Kulturutskottet tillstyrkte i huvudsak regeringens förslag om kreditgaranti men ansåg att tidsbegränsningen skulle senareläggas med två månader till den

178

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

31 december 2002 (bet 2001/02:KrU7, rskr. 2001/02:149) Kulturutskottet underströk i likhet med finansutskottet vikten av att det befintliga marknätet också skall kunna användas för telekomsatsningar i syfte att bolagets lönsam- het långsiktigt skall förbättras. Sådana satsningar borde emellertid göras med låg risk och med ett begränsat behov av egna investeringar. Kulturutskottet föreslog att riksdagen som sin mening skulle regeringen till känna vad utskot- tet anfört om Teracoms långsiktiga finansieringsbehov. Regeringen borde göra en analys av Teracoms utveckling och till riksdagen återkomma med en redovisning av företagets finansiella ställning och långsiktiga finansierings- behov. Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets förslag.

Utfrågning med kulturminister Marita Ulvskog

Vid utfrågning inför konstitutionsutskottet den 23 april 2002 har kulturmi- nister Marita Ulvskog anfört (bilaga B16) att Teracom i början av april 2001 i samband med en information om den mer långsiktiga verksamheten tog upp frågan om kapitaltillskott från ägare. Önskemål om kapitaltillskott framfördes men det uttrycktes inte konkret att tillskottet var nödvändigt. Först i augusti framfördes att behovet var mer akut och bolaget begärde då ett kapitaltill- skott.

En framställning som gjordes våren 2000 gällde behovet av expansion och från Kulturdepartementets sida gavs då beskedet att ett kapitaltillskott från ägaren inte var att vänta. Bolaget sålde då i stället sin del i NSAB. Enligt bolagsordningen är kärnuppgiften radio- och TV-distributionen och verksam- heter som kan stödja detta. Genom kompletterande ägardirektiv har nu klar- gjorts att man skall koncentrera sig på kärnuppgiften och dra ner på kring- verksamheter.

När bolaget augusti 2001 återkom och redovisade mer akuta problem age- rade man omdelbart inom Kulturdepartementet. Konsulten KPMG upphand- lades och ett samarbete i frågan inleddes med Finansdepartementet och i viss mån Näringsdepartementet för att hantera frågan om Teracom och noggrant analysera företaget och dess behov och problem. En extra bolagsstämma hölls och det gavs klara besked att kärnuppgiften skulle sättas i centrum. och att verksamheten skulle omstruktureras. Från Kulturdepartementets sida bekräf- tades också det besked som givits hela tiden om att det inte skulle bli något kaptaltillskott.

Bakom teknikskiftet står fem av riksdagspartierna och statsrådet har aldrig tvivlat på satsningen. Alla länder som är inne i detta teknikskifte har problem. Det som gör det digitala marksända nätet intressant är att det till rimlig kost- nad kan nå i princip alla hushåll.

Det finns ingen målsättning angiven för utbyggnadsnivån. Denna fråga har behandlas av Digital-TV-kommittén, där det fanns en bred uppslutning kring satsningen från fem av riksdagspartierna. I dagsläget finns fyra nät med 90 % täckning och ett med 50 %.

Teracom blöder nog inte men har problem med Boxer. Teracoms situation är inte särskilt uppseendeväckande jämfört med många andra företag som har

179

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

varit verksamma inom telekombranschen. Bolaget har haft problem och vid- tagit åtgärder. Resultaten har varit goda så här långt. Bolaget har deklarerat att det inte behöver utnyttja möjligheten till kreditgaranti. Det finns inga signaler från Teracom om att de behöver stöd från staten.

Som ägare är det naturligtvis viktigt att fortsätta att följa företaget. Rege- ringen skall lägga fram ett förslag med anledning av Digital-TV-kommitténs förslag. I samband därmed kommer som riksdagen begärt lämnas en redovis- ning av det långsiktiga finansiella behovet för Teracom AB.

Digital-TV-satsningen har inte kostat skattebetalarna en krona annat än in- direkt via försäljningen av intressebolaget. Kulturministern har i en skrivelse den 26 april 2002 utvecklat detta, bilaga A2.18.5. När det gäller frågan om sekretessbeläggning av kallelsen med dagordning till den extra bolagsstäm- man i november 2001 anförde kulturministern att bedömningen gjordes på tjänstemannanivå. Teracom hade i tidigare sammanhang begärt sekretess när det gällde de aktuella uppgifterna.

Tidigare granskning

Våren 2000 granskade utskottet kulturministerns agerande för att säkra efter- följden av riksdagens beslut om införande av digital-TV, såvitt avser subvent- ionering av digitalavkodare (bet. 1999/2000:KU20 s. 40). Utskottets gransk- ning gav vid handen att uthyrningen av avkodningsboxar var baserad på rent affärsmässiga överväganden med utgångspunkt i att kostnaderna kommer att återbetala sig inom rimlig tid. Det kunde därför enligt utskottets mening inte anses vara fråga om någon subvention av avkodarna genom statliga medel. Utskottets granskning föranledde inte något ytterligare uttalande från utskot- tets sida.

I en reservation (m, fp) uttalades att det var uppenbart att medel från det statliga bolaget Teracom används för att bygga upp Boxers verksamhet som baseras på erbjudande om förmånliga priser för hyra av avkodarna, vilket stod i strid med konstitutionsutskottet uttalade i betänkande 1996/97:KU17

Utskottets ställningstagande

När det först gäller sekretessbeläggning av kallelsen med dagordning till den extra bolagstämman i Teracom AB vill utskottet erinra om vikten av öppenhet när det gäller allmänna handlingar och understryka vikten av att sekretess- prövningarna görs så omsorgsfullt att uppgifter inte onödigtvis sekretessbe- läggs.

När det härefter gäller frågan om statsrådet Marita Ulvskogs utövande av ägandet i Teracom AB visar granskningen enligt utskottets mening inte annat än att Marita Ulvskog följt utvecklingen inom Teracom AB och vidtagit åt- gärder för bolagets vidare utveckling utan att det står i strid med riksdagens beslut. Våren 2000 fick bolaget klart besked att ett kapitaltillskott inte var att vänta och bolagets finansiella behov tillgodosågs genom försäljning av ett intressebolag. Efter det att bolagets långsiktiga planer och därmed finansiella

180

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

3. Regeringens ansvar för förvaltningen m.m.

3.1Utbildningsminister Thomas Östros ansvar för Centrala studiestödsnämnden

Ärendet

En granskningsanmälan gäller utbildningsminister Thomas Östros ansvar för Centrala studiestödsnämndens (CSN) förutsättningar att genomföra sina upp- gifter, bilaga A3.1.1. Anmälaren vänder sig mot de långa handläggningstider- na hos CSN och svårigheterna att få kontakt med myndighetens handläggare.

Regeringens ansvar för förvaltningsmyndigheterna

Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket och är ansvarig inför riksdagen. Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder förvaltningsmyndighet under regeringen om myndigheten inte är lagd under riksdagen. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Förvaltningsmyndigheterna står till regeringens förfogande i uppgiften att styra riket. Regeringen bär ett ansvar för att riksdagens föreskrif- ter iakttas och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med riksdagens intentioner. Med regeringens styrande funktioner följer – med vissa begräns- ningar – en rätt att ta initiativ och ge direktiv till förvaltningen. Sådana direk- tiv kan avse bl.a. allt generellt inriktat arbete inom en förvaltningsmyndighet, t.ex. planering, prioriteringar eller utredningsverksamhet och vidare hela det administrativa området, t.ex. vad gäller beslutsorgan, organisation eller rat- ionaliseringar. Regeringen är i väsentliga avseenden fri att välja inriktning, utformning och omfattning av kontrollen av förvaltningsmyndigheterna. Insatser som kräver särskilda resurser förutsätter att riksdagen beviljar medel. En stor del av regeringens mer löpande förvaltningskontroll sker inom ramen för budgetprocessen.

Centrala studiestödsnämndens roll

CSN är en central förvaltningsmyndighet för studiesociala frågor. CSN:s historia startade med det svenska studiestödssystemet 1965, och redan i mit- ten av 1970-talet beskrevs myndighetens situation som krisartad när det gällde handläggningstiden för studiemedel. CSN tog sig dock upp ur detta tillstånd och hela 1980-talet kännetecknades av rationaliseringar som förbätt- rade produktiviteten. År 1991 fick CSN tillsammans med tre andra myndig- heter utmärkelse som en väl skött och väl fungerande myndighet av kommit- tén Kronorna bland verken. Det skedde emellertid förändringar i stödformer- na som blev flera och mer differentierade. Antalet ansökningar ökade kraftigt och myndigheten utsattes efter några år av ett starkt tryck bl.a. hösten – vin- tern 1997/98, då myndigheten var hårt kritiserad i medierna.

182

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Förutsättningarna för CSN:s verksamhet har förändrats betydligt under 1990-talet. Antalet studiestödstagare har fördubblats. Vissa studiestöd har tillkommit och andra har försvunnit. Särskilt Kunskapslyftet som startade våren 1998 medförde att CSN fick både en kraftig utökning av ärenden och en omfattande regelflora att hantera. Även det ökade antalet studerande vid universitet och högskolor har bidragit.

Ett nytt, samordnat studiestödssystem infördes den 1 juli 2001, då en ny studiestödslag trädde i kraft. Studiestödsformerna studiemedel, särskilt vux- enstudiestöd (svux) och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (svuxa) ersat- tes då av ett nytt studiestöd, som kallas studiemedel. Korttidsstudiestöd, in- ternatbidrag och timersättning avskaffades, men studiehjälpen för gymnasiala studier berördes inte. Studiestödsutredningen, vars betänkande Sammanhållet studiestöd (SOU 1996:90) låg till grund för förändringen, framhöll att den största besparingseffekten hos CSN låg i införandet av ett generellt studie- stöd, som kräver mindre administration än ett selektivt stöd, bl.a. genom att en stor del av handläggningen kan ske maskinellt. Ett enda sammanhållet studiestöd för längre studier eliminerar problemen med dubbla ansökningar och byten mellan stödformer. Informationsmaterial kan förenklas och behovet av muntlig information till de studerande minska. Telefontrycket skulle komma att minska. Ökad administration skulle följa av att det nya återbetal- ningssystemet skulle administreras jämsides med de två tidigare. Vidare skulle förändrade tilldelningsregler öka administrationen eftersom det blev fråga om en ökning av antalet ärenden där en individuell prövning måste göras, bl.a. skärpt studieresultatprövning. Utredningen gjorde bedömningen att de administrativa kostnaderna efter ett genomförande skulle vara i stort sett oförändrade.

Översyn av CSN

Utredningen för översyn av Centrala studiestödsnämnden, CSN, redovisade 1998 en översyn av CSN:s organisation och resursbehov i betänkandet CSN – en myndighet i ständig förändring (SOU 1998:131). Enligt utredningen mötte CSN den kraftiga volymutvecklingen med avancerad datateknik och behövde därför inte utöka personalen i motsvarande utsträckning. CSN hade dock under vissa perioder svårt att nå en del mål som ställts upp av statsmakterna och CSN självt. Främst gällde det handläggningstiderna och telefontillgäng- ligheten.

Utredningen föreslog att inflödet till CSN skulle bringas att minska genom ändring av CSN:s roll och uppgifter, genom förenkling av regelsystem och kontrollkrav och genom att studenternas möjligheter att hjälpa sig själva utökades.

Utredningen ansåg att det förhållandet att myndighetens administration fi- nansieras delvis via avgifter skapade felaktiga incitament och osäkerhet i planeringen. Det komplexa regelverket som styrde CSN:s verksamhet hade negativa konsekvenser för både CSN, andra medverkande myndigheter och organisationer samt för de bidragssökande. Regelverken hade under de sen-

183

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

aste 25 åren ändrats ett mycket stort antal gånger utan att på det hela taget ha lett till förenklingar. CSN:s detaljstyrda regelverk är svårt att förena med utbildningssystemets mer målstyrda och decentraliserade regelverk. CSN hade föreslagit olika typer av förenklingar, men endast i begränsad utsträck- ning vunnit gehör. Ett problem är att statsmakternas beslut ofta fattas så sent att myndigheten har stora svårigheter att få ut blanketter och information, utfärda tillämpningsföreskrifter och allmänna råd, utbilda sin personal och föra ut information till andra aktörer. Utredningen föreslog att statsmakterna skulle överväga att ersätta avgiftsfinansieringen med anslagsfinansiering och att CSN tillsammans med departementet skulle försöka finna former för en utökad dialog.

Verksamheten borde renodlas genom att en rad stöd flyttades till annan myndighet. CSN:s roll borde förändras genom en ökning av insatserna vad gällde utbildning och information av vidareinformatörer, genom ett engångs- anslag på 5 miljoner kronor och genom ett utökat samarbete med universitet och högskolor och Skolverket och AMS. CSN borde öka sina insatser för att förenkla sina egna regler och kontroller.

Riksrevisionsverket (RRV) yttrade sig i januari 1999 över utredningens be- tänkande. RRV såg positivt på regelförenklingar inom området. Att sådana sker var dessutom en förutsättning för att utredningens förslag t.ex. inom rådgivning och information skulle fungera väl. RRV pekade på att det av utredningen framgått att CSN:s rådgivnings- och informationsverksamhet innefattade stora problem. Myndigheten klarade inte längre av att ge stora mängder studenter mer personlig rådgivning och information. Utredningen hade föreslagit ett nytt informationssystem med ett stort antal vidareinforma- törer vid främst universitet, högskolor och komvuxenheter. RRV instämde visserligen i att CSN:s allvarliga problem motiverar nya grepp och ansåg att idén gav ett rimligt intryck från effektivitetssynpunkt. RRV påpekade emel- lertid att det fanns brister i underlagsmaterialet och i finansieringsberäk- ningen. RRV ansåg att den av utredningen föreslagna medverkan från RRV:s sida för att utveckla resultatmått och redovisningssystem inte var förenlig med verkets oberoende. RRV ville än mer lyfta fram utredarens förslag att finansieringen via avgifter av CSN:s administration av låneverksamheten upphör och ersätts med anslagsfinansiering. I muntlig dialog med departe- ment och CSN hade RRV ofta framfört att den nuvarande finansieringsmo- dellen bidrar till att försvåra för CSN att ge statsmakterna en bild av det egentliga resursbehovet.

184

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

ledning av kostnadsökningar avseende datadrift och utveckling samt ökade ärendevolymer. Volymökningen hade uppkommit till följd av regeringens fortsatta satsning på vuxen- och högskoleutbildning. Riksdagen godtog rege- ringens förslag.

CSN:s årsredovisning för år 1997 visade att myndigheten haft vissa svå- righeter att uppfylla de för myndigheten fastställda målen. Genom regering- ens satsning på utbyggnad inom högskolan och vuxenutbildning inom Kun- skapslyftet ökade pressen kraftigt på CSN under hösten 1997. Det stora anta- let studerande som sökte det särskilda utbildningsbidraget krävde betydande arbetsinsatser. Det totala antalet ansökningar om studiestöd hade ökat med 15 % under året. För år 1998 hade CSN fått ökade resurser och hade därmed kunnat förbättra sin service till de studerande och låntagarna. Vid hösttermi- nens början 1998 hade myndigheten med marginal klarat de uppställda målen om tre veckors handläggningstid och att besvara 80 % av telefonsamtalen.

Antalet personer som fick studiestöd under år 1998 beräknades uppgå till nästan en miljon och antalet låntagare till sammanlagt 1,2 miljoner personer. Den ökande andelen vuxenstuderande bedömdes, under hela femårsperioden som Kunskapslyftet skulle pågå, uppvisa fortsatt hög efterfrågan på vux- enstudiestöd. Kraven på studiestödsadministrationen hade ökat och förvänta- des öka ytterligare.

Under år 1998 hade regeringen utökat Centrala studiestödsnämndens (CSN) förvaltningsanslag med anledning av de ökade ärendevolymer som uppkommit till följd av regeringens satsning på vuxenutbildning i samband med Kunskapslyftet och högre utbildning. Resurserna avsåg också utveckling av datasystemen inför omläggningen till ett nytt studiestödssystem år 2000.

Budgetpropositionen och regleringsbrevet för år 2000

För år 2000 anslogs 343 250 000 kr. På tilläggsbudget våren 2000 anslogs ytterligare 20 miljoner kronor. I budgetpropositionen för år 2002 angavs utfallet som 367 959 000 kr och anslagssparandet som 6 534 000 kr.

CSN:s årsredovisning för år 1998 visade att myndigheten lyckats uppfylla de för myndigheten fastställda målen bättre än under år 1997. Genom rege- ringens satsning på nya platser inom högskolan och vuxenutbildningen ökade pressen kraftigt på CSN under hösten 1997. Pressen fortsatte att stiga under 1998 och förväntades stiga även under år 1999. Det stora antalet studerande som ansökte om det särskilda utbildningsbidraget krävde betydande arbetsin- satser. Det totala antalet ansökningar om studiestöd hade ökat med 6,7 % samtidigt som också antalet återbetalningsskyldiga låntagare ökade. CSN hade för år 1998 med hjälp av ökade resurser kunnat förbättra sin service till de studerande och låntagarna. Trots detta hade man fortfarande inte nått 1996 års servicenivå. Under hela den femårsperiod som Kunskapslyftet skulle pågå bedömdes efterfrågan på vuxenstudiestöd vara hög.

Förslagen i betänkande SOU 1998:131 ingick enligt budgetpropositionen i underlaget för det översynsarbete beträffande myndighetens organisation och arbete som CSN:s ledning bedrev. Vidare skulle utredningsmaterialet använ-

186

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

das i en arbetsgrupp som Utbildningsdepartementet avsåg att tillsätta i syfte att se över och lämna förslag till principer för resurstilldelning till CSN.

Avsikten var att återbetalningsverksamhetens administrationskostnader skulle täckas av intäkter från avgifter. För att uppnå de ekonomiska målen för verksamheten höjdes expeditionsavgiften inom återbetalningsverksamheten från den 1 januari 1999 vilket gav en resursförstärkning på ca 20 miljoner kronor.

Kostnadsökningen berodde enligt propositionen i huvudsak på att kostna- der för datadrift och utveckling hade ökat mer än beräknat och att de flesta kostnaderna är svårrörliga på kort sikt. Regeringen planerade att skapa en mer långsiktig lösning av finansieringen av återbetalningsverksamheten och en minskning av främst datakostnader fr.o.m. år 2002.

I budgetpropositionen drogs slutsatsen att regeringens satsning på utbild- ning hade ökat arbetsbelastningen avsevärt för CSN. Under åren 1998 och 1999 hade handläggningssituationen trots detta varit relativt god. Verksam- heten under år 1999 beräknades uppvisa ett underskott på ca 61 miljoner kronor i relation till budgeterade medel. Regeringen föreslog på tilläggsbud- get en engångsvis förstärkning av anslaget. CSN hade beräknat kostnaden för år 2000 till 600 miljoner kronor, vilket var 100 miljoner kronor mer än vad som tidigare beräknats. Regeringen ansåg att beräkningen var osäker. Ansla- get för år 2000 har dock förstärkts engångsvis med 16 miljoner kronor. Rege- ringen avsåg att noga följa den fortsatta utvecklingen och vid behov åter- komma med förslag om ytterligare förstärkning i tilläggsbudget.

I regleringsbrevet för år 2000 angavs att målet för tilldelning av studiestöd och återbetalning av studielån var att öka myndighetens service till allmän- heten och andra myndigheter genom att förbättra tillgänglighet och informat- ionsinsatser samt vidmakthålla korta handläggningstider. Vidare angavs målet att förbättra kvaliteten i arbetet med prognoser, uppföljning och utvärdering. I årsredovisningen skulle nyckeltal för tillgänglighet och behandlingstid pre- senteras och analyseras. Väsentliga prestationer skulle redovisas liksom anta- let prestationer per verksamhetsgren. Inom verksamhetsgrenen Tilldelning av studiestöd skulle studiehjälp, studiemedel och vuxenstudiestöden särredovisas vad gäller antalet presentationer, genomströmningstid och styckkostnad. Genomförda och planerade strukturförändringar skulle redovisas med förvän- tade effekter. Uppgifter om personalsammansättningen, kön och utbildnings- bakgrund och sjuktal skulle redovisas. CSN skulle utforma en modell för uppföljning av måluppfyllelse och resultatbedömning för de olika studiestö- den. Vidare skulle ingå en bedömning av vilka omvärldsfaktorer som kunde ha betydelse för utfallet.

Budgetpropositionen och regleringsbrevet för 2001

Anslaget för år 2001 föreslogs uppgå till 351 995 000 kr. CSN:s årsredovis- ning för 1999 visade att myndigheten hade lyckats uppfylla de för myndig- heten fastställda målen bättre än under 1998 med avseende på beviljnings- verksamheten. Däremot hade telefontillgängligheten varit sämre än föregå-

187

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

ende budgetår. Satsningen på nya platser inom högskolan och vuxenutbild- ningen medförde ingen ökad belastning på beviljningsverksamheten under 1999. Trots att antalet återbetalningsskyldiga personer ökat hade antalet an- ståndsärenden minskat med 12 000 jämfört med föregående budgetår. Under åren 2000 och 2001 skulle CSN komma att behöva utveckla ett nytt datasy- stem för handläggning av det nya studiemedelssystem som skulle träda i kraft den

1 juli 2001. Detta arbete beräknades vara mycket omfattande och kräva stora insatser av handläggande personal. Det fanns därför risk för att servicenivån inte skulle förbättras under år 2000. Med anledning av bl.a. detta hade CSN:s anslag förstärkts med 20 miljoner kronor på tilläggsbudget i samband med 2000 års ekonomiska vårproposition. Riksdagen beslöt samtidigt att de av- giftsintäkter som tas ut för uppläggning av lån fick disponeras av CSN.

I budgetpropositionen framhölls att myndigheten under flera år fått budget- förstärkning genom tilläggsanslag. En arbetsgrupp hade tillsatts av Utbild- ningsdepartementet för att se över principerna för resurstilldelningen till CSN. Cirka 1,4 miljoner kronor avdelades till administrationskostnader för nya former för hantering av stöd till studier av kortare omfattning.

I regleringsbrevet för 2001 angavs som mål för tilldelnings- och återbetal- ningsverksamheten bl.a. att myndighetens service till allmänheten och till andra myndigheter skulle ökas genom bättre tillgänglighet och att handlägg- ningstiderna skulle kortas. Vidare angavs bl.a. att kvaliteten i arbetet med prognoser, uppföljning och utvärdering skulle ytterligare förbättras. Resultatet av åtgärder som vidtagits i detta avseende skall redovisas och kommenteras. Uppgifter om personalens utbildningsbakgrund, ålder, kön samt om personal- omsättning och sjuktal skulle återrapporteras, liksom myndighetens arbete i fråga om kompetensförsörjning. Vidare skulle bl.a. antalet anmälningar hos JO redovisas. CSN fick i uppdrag att beskriva och bedöma effekterna av övergången till det nya studiestödssystemet. CSN skulle ta fram metoder för en fördjupad prestationsredovisning med bedömning av deras användbarhet. CSN skulle fem gånger under året redovisa kommenterade utgiftsprognoser för 2001–2004. Kommentarerna skulle avse volymförändringar, regeländ- ringar m.m.

I regleringsbrevet angavs vidare att avgifternas storlek bestäms av rege- ringen med undantag av aviseringsavgifter för hemutrustningslån, vilka beslu- tas av CSN. Avgiftsintäkter för uppläggning av lån, expeditions- och påmin- nelseavgifter samt tilläggsavgifter vid återbetalning av lån disponeras av Centrala studiestödsnämnden som bidrag till verksamhetens finansiering. De avgiftsintäkter som CSN disponerade uppgick år 2000 till 246 miljoner kro- nor och beräknades för år 2001 till 274 miljoner kronor.

Budgetpropositionen och regleringsbrevet för år 2002

Anslaget för år 2002 uppgår till 374 112 000 kr. I budgetproposition 2001/02:1 hänvisades till att den nya studiestödslagen (1999:1395) trätt i kraft den 1 juli 2001. Samtidigt började också en ny studiestödsförordning

188

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

(2000:655) att gälla. Reformen medförde en rad följdändringar i angränsande författningar. Det nya studiestödssystemet innebär att antalet stödformer begränsas. Vissa stöd, t.ex. särskilt vuxenstudiestöd (svux) och särskilt vux- enstudiestöd för arbetslösa (svuxa), försvinner helt eftersom det nya systemet täcker användningsområdet för dessa stöd. Andra stöd får en annorlunda utformning och hantering. Korttidsstudiestöd och internatbidrag regleras t.ex. inte längre i studiestödslagen och handhas inte av CSN. Studiestödsreformen kommer att fasas in under en tvåårsperiod. Det innebär att studerande som redan är i utbildning med en viss typ av studiestöd, t.ex. svux eller svuxa, har möjlighet att fortsätta att studera och kanske avsluta studierna med det stödet. Vissa övergångsbestämmelser finns också för att underlätta för studerande som får studiemedel enligt såväl den gamla som den nya lagen.

Enligt den nya studiestödslagen skall beslut om tilldelning och återkrav av studiemedel kunna överklagas hos en särskild överklagandenämnd. Skälen för detta är att bl.a. stärka rättssäkerheten för studerande. Regeringen har för detta ändamål under året inrättat en ny myndighet, Överklagandenämnden för studiestöd.

CSN:s årsredovisning för 2000 visade enligt budgetpropositionen att myndig- heten hade lyckats att uppnå de för myndigheten fastställda målen bättre än under 1999. Det gällde t.ex. IT-tillgängligheten. Dock kvarstod en del pro- blemområden. Utveckling för beviljningsärenden är ett sådant område. Den genomsnittliga handläggningstiden har sedan 1999 försämrats något. Kunder- nas behov av att komma i kontakt med CSN ökar från år till år. Den låga tillgängligheten via telefon har varit ett stort och ökande problem under de senaste åren. Under 2000 hade de inkommande samtalen blivit längre, samti- digt som antalet samtal inte reducerats trots satsningar på övriga informat- ionskanaler såsom hemsidan på Internet, webbsvar och datasvar. En rad åt- gärder har dock vidtagits för att förbättra servicen, bl.a. förväntades inrättan- det av ett servicecentrum i Kiruna leda till en förbättrad telefontillgänglighet. Anslaget föreslogs engångsvis ökas år 2002 med 20 miljoner kronor för att finansiera inrättandet av servicecentrumet. Anslagshöjningen finansieras genom en omfördelning inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitets- forskning.

Handläggningstiderna har försämrats något för samtliga ärendegrupper, trots att personalstyrkan har ökat. Förklaringarna till detta är flera. Mer tid och resurser hade gått åt till serviceåtgärder. Ett relativt stort antal personer nyanställdes under fjärde kvartalet, vilket hade inneburit ett initialt bortfall av handläggarresurser. De mest vana handläggarna hade avdelats för systemut- veckling av det nya studiestödssystemet. Införandet av det nya studiestödssy- stemet hade för CSN inneburit genomgripande förändringar av arbetssituat- ionen. Exempelvis har ett helt nytt datasystem införts. Myndigheten har klarat dessa stora omställningar i enlighet med regeringens förväntningar. Myndig- heten har också vidtagit flera åtgärder för att komma till rätta med de svårig- heter som alltjämt råder beträffande t.ex. beviljning och tillgänglighet. Enligt

189

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

regeringens bedömning borde myndigheten därför ha möjlighet att på sikt nå en bättre måluppfyllelse.

I regleringsbrevet för 2002 anges som mål att den genomsnittliga hand- läggningstiden inom tilldelnings- och återbetalningsverksamheten skall kor- tas. För verksamhetsgrenen Service och information anges som mål att ande- len inkommande samtal som besvaras skall öka, att andelen telefonanrop som besvaras inom tre minuter skall öka samt att andelen nöjda kunder skall öka. Åtgärder som vidtagits för att mäta, förbättra och systematisera myndighetens arbete med att utveckla sin verksamhet skall redovisas och redovisningen skall kommenteras. Myndigheten skall även redovisa vilka insatser som gjorts för att utveckla kvalitetsarbetet och påbörja ett arbete med att utarbeta en servicedeklaration. CSN skall senast den 15 mars 2002 även redovisa hur telefontillgängligheten förbättrats avseende väntetider, samtalstider m.m. som ett resultat av det nya kundcentrumet. En första analys av hur kundcentrumet påverkat handläggningstiderna skall också göras.

Avgiftsintäkterna som disponeras av CSN beräknas till 280 miljoner kro- nor år 2001 och till 285 miljoner kronor år 2002.

Några nyckeltal för CSN:s verksamhet

I nedanstående tabell beskrivs några nyckeltal för CSN:s verksamhet för åren 1998–2001.

Verksamhet	1998	1999	2000	2001
Antal besök på webb-	500 000	1 100 000	1 900 000	3 200 000
sida
Antal svar på webb-	–	550 000	950 000	1 600 000
svar
Ärendeutveckling	1 176 454	1 156 078	1 098 453	1 067 659
Behandlingstid inom 3	73 %	76%	71 %	62 %
veckor – studiemedel
studier i Sverige
Behandlingstid inom 3	52 %	56 %	50 %	43 %
veckor – studiemedel
studier utomlands
Behandlingstid inom 3	50 %	66 %	63 %	60 %
veckor – särskilt ut-
bildningsbidrag
Behandlingstid inom 3	38 %	44 %	45 %	49 %
veckor – svux
Behandlingstid högst	47 %	53 %	50 %	50 %
3 veckor – svuxa

190

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Under år 2000 besvarades 24 % av telefonsamtalen inom tre minuter. Under perioden januari –15 november 2001 var andelen 44 %. Efter den 1 november 2001 användes ett nytt arbetssätt som innebar att 77 % av telefonsamtalen besvarades inom tre minuter. Under år 2001 besvarades 73 % av telefonsam- talen i frontdesk. Antalet besvarade e-postmeddelanden var år 2001 314 400.

JO-ärenden

Under åren 2000-2001 har det gjorts 94 JO-anmälningar mot Centrala studie- stödsnämnden. Enbart under 2001 har det gjorts 61 anmälningar. JO har un- der dessa år i 14 beslut riktat kritik mot CSN.

JO inspekterade i februari 2000 CSN i Stockholm och i april-maj 2000 CSN:s huvudkontor i Sundsvall. Enligt protokollet från inspektionen av hu- vudkontoret (dnr 701-2000) informerade generaldirektören om myndighetens organisation och verksamhet i huvudsak enligt följande. CSN hade omkring 2,5 miljoner kunder och administrerade olika former av studiestöd jämte lån för hemutrustning till flyktingar och andra utlänningar. Verksamheten var hårt belastad under vissa perioder då stora volymer av ansökningar, telefonför- frågningar och besök skall tas om hand. Myndigheten var emellertid dimens- ionerad så att resurserna inte är tillräckliga för att bedriva verksamheten på ett tillfredsställande sätt ens under övriga tider på året. Under år 1999 hade CSN drygt två miljoner telefonanrop. Under de belastade perioderna skulle det krävas omkring 600 anställa för att svara på dessa anrop. CSN hade inte möj- lighet att avsätta ens hälften av detta antal. Under 1999 tog myndigheten emot 400 000 kundbesök. Eftersom det inte var möjligt att avdela personalresurser för att möta informationsbehovet vid besök eller i telefon satsade CSN på att utveckla de elektroniska tjänsterna. Vidare satsades på utbildning av vidarein- formatörer på skolor, högskolor och arbetsförmedlingar.

CSN finansieras med både anslag och avgifter. Avgifterna består till stor del av påminnelseavgifter och förutsätter att kunderna inte fullgör sina för- pliktelser. På grund av den stora arbetsbelastningen hade CSN prioriterat utbetalningarna, vilket i förlängningen leder till att intäkterna i form av avgif- ter minskar. De senaste fem åren hade CSN bedömt att det årligen saknats omkring 100 miljoner kronor i finansiering. Underskottet hade täckts dels genom tilläggsanslag, dels genom upplåning på räntekonto hos Riksgäldskon- toret. Myndigheten hade visserligen inte varit föremål för besparingskrav de senaste tre åren, men resurserna räckte bara till att driva den sargade verk- samheten vidare. Det saknades marginal för nödvändiga insatser på lite längre sikt, varför verksamheten präglas av kortsiktiga lösningar. Utredningen för översyn av CSN ledde till att CSN beviljades ett resurstillskott om 100 miljo- ner kronor. Denna åtgärd var dock en engångsföreteelse och användes i hu- vudsak för att täcka CSN:s skulder.

Den aktuella finansieringsmodellen var inte ändamålsenlig, och CSN hade därför initierat en diskussion med Regeringskansliet om en ny finansierings- modell. De ekonomiska diskussionerna med Regeringskansliet tog emellertid mycket tid i anspråk, och enligt CSN:s mening föreföll det vara svårt att få till

191

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

stånd en förändring av anslagsnivån. Myndigheten var emellertid på väg åt rätt håll, och årsredovisningen för 1999 såg bättre ut än tidigare årsredovis- ningar.

De senaste årens hårda belastning hade gjort att det fanns ett stort behov av kompetensutveckling hos personalen, men det var svårt att skapa utrymme för detta. CSN arbetade emellertid på olika sätt med kompetensutveckling och frågor om personalens attityder och värderingar i kundarbete.

JO fann det mycket anmärkningsvärt att det vid granskning av de äldsta omprövningsärendena uppmärksammats många felaktigheter. Det gällde bristande registreringar, bl.a. obefintliga eller dubbla sådana, diarieföring inom fel ärendegrupp, avsaknad av uppgift i diariet om att ärendet avslutats, förkomna handlingar och underlåtenhet att enligt CSN:s rutiner översända ärende som delvis gått klaganden emot till huvudkontoret. Även om klagan- dena i flertalet fall syntes ha erhållit studiestöd för den ifrågavarande perioden var JO starkt kritisk till omfattningen av den inkorrekta handläggningen i förhållande till antalet granskade omprövningsärenden. JO förutsatte att det som framkommit i denna del skulle föranleda kraftfulla åtgärder från CSN:s sida för att i möjligaste mån undvika att liknande felaktigheter uppkommer i framtiden. Det som uppmärksammats visade även vikten av att CSN:s interna kontroll snarast nådde en rimlig omfattning och att efterhandskontrollen inte nedprioriteras på grund av tidsbrist. Med denna allvarliga kritik lämnade JO saken.

JO:s granskning av enskilda ärenden visade att handläggningstiden i de flesta av de aktuella ärendena inte var anmärkningsvärt lång. När det gäller ärenden om omprövning av beslut om studiemedel framhöll JO att det givet- vis rent allmänt inte är tillfredsställande att situationen var så ansträngd att vissa ärenden inte bedömts kunna lottas på handläggare under så förhållande- vis lång tid (tio månader) som det varit fråga om i de aktuella fallen. JO ut- tryckte stark kritik. Granskningen av enskilda ärenden i anledning av de ge- nomförda inspektionerna hade i övrigt inte gett anledning till generell kritik över långa handläggningstider. Däremot var det väl känt – inte minst mot bakgrund av JO:s granskningsverksamhet i anledning av anmälningar från enskilda – att CSN haft långa handläggningstider när det gäller behandling av ansökningar om studiestöd och handläggningen av återkravsärenden. JO:s intryck var emellertid att handläggningstiderna hade förbättrats och att CSN hade en god uppföljning av frågan. Det var JO:s förhoppning att handlägg- ningstiderna ytterligare skulle förbättras och att CSN tilldelades sådana resur- ser att detta kunde klaras av, trots det nya studiestödssystem som nu var under utveckling för att träda i kraft den 1 juli 2001.

Granskningen av enskilda ärenden hade inte heller gett underlag för någon generell kritik mot CSN:s tillgänglighet. Däremot var det väl känt att det funnits förhållandevis allvarliga brister i allmänhetens möjlighet att komma i kontakt med CSN:s handläggare, och JO hade i flera fall kritiserat CSN för bristande tillgänglighet. JO kunde också konstatera att enligt CSN:s egen bedömning så räckte resurserna inte till för att bedriva verksamheten på ett

192

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

tillfredsställande sätt ens under de tider då belastningen var som lägst. CSN hade emellertid en god uppföljning, och JO förutsatte att myndigheten skulle fortsätta arbetet med att förbättra tillgängligheten så långt det var möjligt med begränsade resurser.

När det gäller den elektroniska dokumenthanteringen underströk JO med anledning av granskningen av enskilda ärenden att den nya tekniken inte fick innebära att det blev omöjligt att följa handläggningen av ett ärende.

Kopior av JO:s protokoll från inspektionerna översändes i juni 2000 till bl.a. Utbildningsdepartementet och Finansdepartementet.

Skrivelse från Riksdagens revisorer till regeringen

I en skrivelse den 6 mars 2000 ville Riksdagens revisorer fästa regeringens uppmärksamhet på vissa brister i CSN:s handläggning av studiemedel. För att få klarhet i orsaken till och omfattningen av långa handläggningstider och brister i kommunikation om återkrav hade revisorerna anordnat ett möte med representanter från CSN, Utbildningsdepartementet samt JO. Vid mötet fram- hölls från CSN:s sida att det var relativt vanligt att handläggningstiderna i återkravsärenden översteg uppsatta mål. Anledningen till prioriteringen mel- lan olika typer av ärenden var enligt CSN resursbrist och stor arbetsbelastning samt att kompetensutvecklingen var eftersatt.

Promemoria från Utbildningsdepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor. Inom Utbildningsdepartementet har den 25 januari 2002 utarbetats en promemoria med svar på frågorna. Promemorian finns i bilaga A3.1.2.

Det är enligt promemorian viktigt att understryka att skälen till myndighet- ens svårigheter varierat under året. Stora förändringar har skett i studiestödet och i vuxenstudiestöden, bl.a. genom den särskilda vuxenutbildningssatsning- en har studenterna blivit betydligt fler och kundkretsens sammansättning förändrats. De komplicerade datatekniska lösningar som myndigheten satsat på kom att ställas inför stora krav bl.a. i samband med millennieskiftet. Med det reformerade studiestödssystemet som trädde i kraft den 1 juli 2001 ställ- des ytterligare krav på myndigheten.

Det reformerade studiestödssystemet kommer på sikt att innebära ett mer lättadministrerat system. Regeringens satsningar bedöms vara tillräckliga. För myndigheten handlar det snarare om förändrade arbetssätt med nya organisa- toriska lösningar.

Frågan om CSN:s handläggningstider och tillgänglighet har mycket hög prioritet i Utbildningsdepartementet. Under den senaste mandatperioden gäller bl.a. att en ny verksledning tillsatts den 1 januari 1999, att det inom Utbildningsdepartementet vid samma tidpunkt inrättades en särskild enhet med ett samlat ansvar för hela studiestödsområdet, att ett reformerat samman- hållet studiestödssystem inrättats den 1 juli 2001, att en Överklagandenämnd för studiestöd inrättats den 1 maj 2001 och att ett kundcenter i Kiruna inrättats den 1 november 2001.

193

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Mellan departementsledningen och myndighetschefen förekommer formella kontakter i den s.k. myndighetsdialogen och löpande kontakter mellan tjäns- temän på olika nivåer förekommer därutöver.

CSN:s önskemål kring finansieringen har tillgodosetts genom att myndig- heten under hela 1990-talet och särskilt de senaste åren fått ökade resurser både i form av ökade anslag och genom möjligheten att finansiera verksam- heten med avgiftsintäkter. Sedan 1997 har CSN tillförts ökade resurser mot- svarande ca 245 miljoner kronor. Önskemål om ytterligare resursförstärk- ningar har dock fått vägas mot andra prioriterade områden, och CSN:s öns- kemål har därför inte i alla delar kunnat tillgodoses.

Ett av huvudskälen till problemen med handläggningstiderna är att arbets- belastningen är koncentrerad till två toppar per år. Detta är emellertid en fråga som CSN arbetat hårt med de senaste åren. Ett större inslag av automatisering skulle förbättra möjligheterna att klara handläggningstiderna även i samband med ojämn arbetsbelastning. Avsikten med det reformerade studiestödssy- stemet var bl.a. att underlätta den administrativa hanteringen. Likaså skulle en övergång till treterminssystem påverka situationen i mer gynnsam riktning.

I samband med att Kunskapslyftet beslutades framhölls att införandet av det nya systemet inte borde bereda CSN några större svårigheter (prop. 1996/97:1). Den bedömningen gjordes efter återkommande samråd med myndigheten. För hela satsningen avsattes ett engångsbelopp på 35 miljoner kronor till CSN för information och administration. I propositionen framhölls dessutom att en tillfällig resursförstärkning som CSN tilldelats för löpande verksamhet för budgetåret 1995/96 måste permanentas. Under den tid som följde tillsköts medel så fort det visade sig att resurserna inte räckte till. Under 1998 tillfördes ytterligare 28 miljoner kronor, samtidigt som räntekontokredi- ten och låneramen ökades med 50 miljoner kronor. 1998 års vårproposition innehöll en total resursförstärkning på 10 miljoner kronor.

Förslagen från Utredningen för översyn av Centrala studiestödsnämnden beträffande förenklingar i regelverket och ökade självhjälpsmöjligheter har genomförts i mycket stor utsträckning genom studiestödsreformen 2001 och utvecklingen av webbsidan och datasvar. När det gäller utredningens förslag beträffande ökade krav på CSN och dess inre ledning samt krav på föränd- ringar av organisationen och dess arbetssätt anges i promemorian att en ny ledning tillsattes den 1 januari 1999 och att ledningens högst prioriterade uppgifter varit att införa ett nytt arbetssätt i hela myndigheten. Myndigheten har fått resursförstärkningar som överstiger det som utredningen föreslog.

När påminnelseavgiften 1991 höjdes till 120 kr avsågs den delfinansiera återbetalningsverksamheten. Beslutet fattades av riksdagen på förslag från regeringen. Samma år fick CSN även rätt att ta ut en andra påminnelseavgift i de fall en betalning inte gjorts trots tidigare påminnelse. Expeditionsavgift tas sedan år 1999 ut med 100 kr för varje årsbelopp som debiteras. Andra avgifter är aviseringsavgifter och uppläggningsavgifter. Från att tidigare endast ha disponerat en del av avgiftsintäkterna gavs CSN under år 2000 för första gången total dispositionsrätt. Enligt regleringsbrevet för 2002 erhåller CSN

194

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

anslag på 375 miljoner kronor och disponerar avgiftsintäkter på 285 miljoner kronor.

Utfrågning med utbildningsminister Thomas Östros

Utskottet har den 16 april 2002 hållit en offentlig utfrågning med utbild- ningsminister Thomas Östros, bilaga B11. Utbildningsministern angav tre omständigheter som skäl för CSN:s problem. Den första var införandet av Kunskapslyftet med nya grupper av stödberättigade och en ny stödform. Den andra var millennieskiftet och de krav som då ställdes på myndighetens stora datasystem. Den tredje var införandet av det reformerade studiestödssystemet, som övergångsvis medför att parallella system skall tillämpas samtidigt. Regeringen har kontinuerligt reagerat med åtgärder, först och främst ökade resurser. Sedan 1997 ha myndighetens resurser ökat med 245 miljoner kronor. En ny verksledning tillsattes den 1 januari 1999 och en särskild enhet har inrättats inom Utbildningsdepartementet med ett samlat ansvar för studie- stödsfrågorna. År 2000 tillsattes en arbetsgrupp för att se över finansierings- frågan, vilket också resulterat i nya resurser. En överklagandenämnd har inrättats i maj 2001. Vidare hänvisade statsrådet till att kundcentrum i Kiruna inrättats.

En dålig service är självfallet alldeles oacceptabelt, men nu finns det grund för att se en positiv utveckling i takt med att det nya studiemedelssystemet sätter sig. Regeringen följer fortlöpande verksamheten mycket noga.

När det gäller Kunskapslyftet missbedömde nog CSN intresset för denna studieform, men myndigheten lyckades ändå relativt väl lösa problemen efter den första inledande fasen.

Regeringen har reagerat rejält varje gång resursdiskussionen varit uppe. Årligen förekommer inom ramen för budgetprocessen en dialog med CSN. Dialogen har resulterat i ökade resurser vid flera tillfällen, från 453 miljoner kronor 1997 till nästan 700 miljoner kronor år 2001. Det är inte säkert att det bara var en resursfråga när det nya studiemedelssystemet skulle genomföras.

Systemet med påminnelseavgifter är enligt utbildningsministern ett rimligt system. Den totala avgiftsintäkten år 2001 var drygt 329 miljoner kronor, inklusive expeditionsavgift, påminnelseavgift och uppläggningsavgift.

Naturligtvis har regeringen ett ansvar för hur myndigheterna fungerar. Det handlar om finansiering, regelverk och utseende av myndighetsledning. Ex- empelvis reagerade regeringen när CSN under 2001 föreslog att man borde förstärka möjligheterna att ta emot telefonsamtal med att tillföra 70 miljoner kronor extra under tre år för att bygga upp en sådan service som föreslogs. Regeringen har under flera tillfällen under mandatperioden visat att den är beredd att ta sitt ansvar – med stöd från riksdagen.

Det fanns ett starkt krav från riksdagen att genomföra studiemedelsrefor- men 2001. Självklart måste en studiemedelsreform förberedas genom beslut i god tid från riksdagens sida och en infasningsperiod som gör det möjligt för myndigheten att klara sin uppgift. Beslutet om ett nytt studiemedelssystem fattades i god tid, och det fanns tid för förberedelser. Självklart fanns det vissa

195

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

3.2.Beslutet att befria Anhörigkommittén från dess uppdrag om skärpt transportörsansvar

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A3.2.1, har för konstitutionsutskottets granskning anmälts regeringens beslut den 26 juli 2001 att befria Anhörig- kommittén från sitt uppdrag vad gäller skärpt transportöransvar. Anmälarna anför att regeringen den 29 november 2000 beslutade att utöka Anhörigkom- mitténs uppdrag. Det utökade uppdraget innebar att kommittén även skulle se över reglerna om transportöransvar i 9 kap. 2 § utlänningslagen. Enligt anmä- larna beslutade regeringen den 26 juli att befria kommittén från sitt uppdrag, eftersom det under kommitténs arbete kom fram att det inte fanns majoritet för en skärpning och utökning av transportöransvaret. Anmälarna anför att förhandlingar på EU-nivå fortsatte parallellt med uppdraget till kommittén. Dessa förhandlingar slutfördes innan kommittén lagt fram sitt betänkande. Kommittén fick information från bl.a. Utrikesdepartementet. Enligt anmälar- na restes frågan om kommitténs möjligheter att lägga fram ett ”eget” förslag vid varje tillfälle och besvarades varje gång med att det stod kommittén fritt att lägga fram sina förslag. Anmälarna anför också att diskussioner tidigare hade förts i kommittén huruvida de partiföreträdare vars partier inte reserverat sig vad gäller Sveriges anslutning till Schengensamarbetet skulle kunna re- servera sig eller om deras synpunkter skulle formuleras i ett särskilt yttrande.

Vid justeringssammanträdet den 3 juli 2001 visade det sig enligt anmälar- na vid en ajournering av mötet att majoritetsförhållandena förändrats. Det innebar att det inte längre fanns någon majoritet för en skärpning och utök- ning av transportöransvaret. Ordföranden skrev den 17 juli 2001 till statsrådet Klingvall för att meddela det uppkomna läget, nämligen att det fanns en ny majoritet i kommittén. Vid regeringssammanträdet den 26 juli 2001 beslutade regeringen att befria kommittén från uppdraget vad gäller transportöransvaret. Vidare framhåller anmälarna att enligt en majoritet i kommittén är förslaget om utökat transportöransvar inte förenligt med Genèvekonventionen – ett internationellt åtagande som särskilt nämns i direktiven. Anmälarna finner det mycket märkligt att regeringen drog tillbaka uppdraget när det fanns en majo- ritet för ett förslag i kommittén. Därför hemställer de att konstitutionsutskottet granskar regeringens handläggning av uppdraget till Anhörigkommittén vad gäller det utökade transportöransvaret, särskilt i förhållande till det svenska utredningsinstitutets roll och uppgift och kommittéernas ställning som själv- ständiga myndigheter.

Till grund för granskningen har bl.a. legat en inom Utrikesdepartementet upprättad promemoria, bilaga A3.2.2.

197

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Allmänt om kommittéväsendet

Gällande bestämmelser

Enligt 1 kap. 6 § RF styr regeringen riket. Den är ansvarig inför riksdagen.

I 1 kap. 8 § RF sägs vidare att för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

Vidare föreskrivs i 7 kap. 2 § RF att vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndighet- er. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig.

I Holmberg/Stjernquists grundlagskommentar påpekas angående 7 kap. 2 § RF att krav vid olika tillfällen har rests på en vidsträcktare användning av parlamentariska kommittéer och på större insyn i pågående utredningar (s. 223). Något grundlagsfästande av kommittéväsendet har det dock inte varit fråga om. I kommentaren hänvisas till motiven (prop. 1973:90 s. 288) där det uttalas: ”Det förhållandet att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för riksdagen bör föra med sig att det ytterst får ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen. På regeringen får alltså ligga att avgöra sådana frågor som om utredning skall ske genom en särskild kommitté eller anförtros annan från departementen fristående utredningsman och vidare att ange de riktlinjer efter vilka arbetet i så fall skall bedrivas.” I kommentaren framhålls att justitieministern samtidigt deklarerade som sin åsikt ”att utredning genom parlamentariskt sammansatta kommittéer” var ”ett utomordentligt värdefullt inslag vid beredningen av lagstiftningsfrågor och andra likartade viktigare ärenden. Liksom hittills” borde ”denna utredningsform utnyttjas i betydande omfattning”.

Allmänna bestämmelser om kommittéer finns i kommittéförordningen (1998:1474). Kommittéförordningen är endast tillämplig på myndigheter. Detta framgår bl.a. av 1 §, där det anges att förordningen endast är tillämplig på kommittéer som tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag. Ett sätt att markera att en kommitté skall ha ställning av myndighet är att i regeringsbeslutet ange att kommittéförordningen är tillämp- lig på kommitténs verksamhet.

Av 11 kap. 6 § RF följer att de statliga förvaltningsmyndigheterna i regel lyder under regeringen. Detta gäller kommittéer som utgör myndigheter.

Statsrådsberedningens handbok

Statsrådsberedningen har gett ut skriften Kommittéhandboken (Ds 2000:1), vilken innehåller information och riktlinjer för verksamma inom kommittévä- sendet. I handboken anförs att som ett led i arbetet med att leda den offentliga verksamheten lägger regeringen fram förslag till riksdagsbeslut och förser riksdagen med det nödvändiga beslutsunderlaget (s. 9).

198

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Vidare påpekas i handboken att de svenska departementen är små jämfört med sina motsvarigheter i andra länder. Huvuddelen av arbetet med att förbe- reda större reformer görs enligt handboken inom kommittéväsendet.

I handboken beskrivs en kommitté som en grupp personer som tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag. Man kan enligt handboken också beskriva kommittén som en myndighet som tillfälligt har bildats för att skaffa underlag för ett politiskt ställningstagande. Vidare framhålls att vad som i handboken sägs om kommittéer gäller också särskilda utredare, om något annat inte framgår av sammanhanget.

Därutöver påpekas i handboken att kommittéerna lyder under regeringen. Det är regeringen som ger dem deras uppdrag. Kommittéerna arbetar och lägger fram resultatet av sitt arbete i eget namn. När uppdraget är fullgjort avvecklas kommittén.

I handboken påpekas också att kommittédirektivens innehåll varierar från fall till fall. Ibland är de ganska vida och ger stor frihet åt kommittén, i andra fall lägger de snäva band på kommitténs handlingsfrihet (s. 10).

Vidare framhålls att kommittéerna normalt arbetar ganska självständigt inom ramen för sina direktiv; detta följer enligt handboken också av kommit- téväsendets konstruktion. I handboken anförs att det emellertid är angeläget att kommittén och Regeringskansliet – genom det departement som kommit- tén är knuten till – håller så god kontakt med varandra att man säkerställer att utredningsarbetet bedrivs i enlighet med regeringens intentioner.

Senare års riksdagsbehandling av frågor om kommittéväsendets roll och arbetsformer

Förvaltningspolitiska kommissionen anförde i sitt betänkande I medborgar- nas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) att det fanns anledning att uppmärksamma det statliga kommittéväsendet (s. 98 f.). Kommittéväsendets roll hade enligt kommissionen förändrats sedan början av 1980-talet. Utredningarna arbetade med alltmer begränsade tidsramar samti- digt som de tenderade att knytas allt hårdare till Regeringskansliet. Kommiss- ionen anförde vidare att utredningarna också hade fått minskad betydelse som instrument för att generera ny kunskap. Uppgiften hade mer inriktats mot att sammanfatta redan existerande kunskap och relativt snabbt omvandla den till förslag.

I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) gjorde regeringen bedömningen att det statliga kommittéväsen- det och remissförfarandet hör till grundstenarna i den svenska förvaltnings- traditionen och måste präglas av hög kvalitet och integritet (s. 27). Regering- en anförde att inom ramen för det förändringsarbete som pågick i Regerings- kansliet skulle det statliga kommittéväsendet komma att ses över i syfte att skapa bättre förutsättningar för kommittéernas arbete och därmed öka kvali- teten i regeringens och riksdagens beslutsunderlag. Enligt regeringen skulle den senare återkomma till riksdagen med en redovisning av detta arbete.

199

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Vid behandlingen i riksdagen gjorde konstitutionsutskottet ingen annan bedömning än regeringen (bet. 1997/98:KU31). I detta sammanhang behand- lades bl.a. också Riksdagens revisorers förslag om kommittéväsendet (1997/98:RR3). Revisorerna hade identifierat ett antal problem förknippade med kommittéväsendets funktionssätt. Med anledning av revisorernas förslag föreslog utskottet att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört om kommittéväsendets roll samt om kommittéernas ar- betsvillkor och arbetsformer. Riksdagen biföll förslaget (rskr. 1997/98:294– 296).

I skrivelse 1998/99:103 – Kommittéberättelse 1999 – redovisade regering- en vilka åtgärder som vidtagits i fråga om kommittéväsendets roll och arbets- former och vilka ytterligare åtgärder som bedömdes erforderliga.

I samband med behandlingen av skrivelsen i riksdagen välkomnade utskot- tet att regeringen hade vidtagit åtgärder för att stärka kommittéväsendet (bet. 1998/99:KU26 s. 6 f.). Utskottet föreslog att skrivelsen skulle läggas till handlingarna.

Regeringens beslut om utredning av reglerna om transportöransvar

Beslut den 11 maj 2000 om tilläggsdirektiv till Anhörigkommittén

Regeringen beslutade den 11 maj 2000 att tillsätta en parlamentarisk kom- mitté som skulle utreda utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring till Sverige (UD 2000:03, dir. 2000:36). Vid regeringssammanträde den 29 november 2000 beslutades att kommittén skulle ges ett utökat uppdrag. Enligt tilläggsdirektiv 2000:81 skulle kommittén bl.a. utvärdera och göra en översyn av utlänningslagens bestämmelser om straff för människosmuggling och samma lags bestämmelser om transportöransvar.

När det gäller utredningsbehovet rörande transportöransvar påpekas i di- rektiven att bestämmelser om sådant ansvar har funnits i den svenska lagstift- ningen sedan år 1954. De nuvarande reglerna infördes i samband med 1989 års utlänningslag och finns i 9 kap. 2 § UtlL. I direktiven anförs att det har gått ett antal år sedan bestämmelserna infördes och under den tiden har för- ändringar skett, bl.a. är Sverige sedan år 1995 medlem i EU. Det franska ordförandeskapet i EU presenterade i juli 2000 ett förslag till ett direktiv om harmonisering av lagstiftningen gällande sanktioner för de transportörer som befordrar dokumentlösa tredjelandsmedborgare till medlemsstaternas territo- rium.

Vidare framhålls i direktiven att regeringen i sin proposition Schengensamarbetet (prop. 1997/98:42, s. 73) anförde följande om utlän- ningslagens regler om transportöransvar i förhållande till Schengenkonvent- ionen: ”De svenska bestämmelserna på området har presenterats och noggrant övervägts under Sveriges förhandlingar om anslutning till Schengensamar- betet. Någon kritik riktades inte i det läget mot den svenska lagstiftningen. Regeringen gör därför den bedömningen att de nuvarande bestämmelserna

200

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

om transportöransvar får anses uppfylla Schengenkonventionens krav. Detta hindrar dock inte att det kan finnas anledning att i ett senare skede, särskilt när större erfarenhet finns av konventionens praktiska tillämpning, på nytt ta upp frågan till diskussion.”

Regeringen noterar i direktiven att det emellertid nu, i samband med förbe- redelserna inför Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet, har ifråga- satts av om de svenska reglerna om transportöransvar stämmer överens med bestämmelserna i Schengenkonventionen när det gäller möjligheten att ålägga en transportör ekonomiska sanktioner.

När det gäller utredningsuppdraget om transportöransvar anförs i direkti- ven att kommittén skall se över reglerna om transportöransvar i 9 kap. 2 § UtlL. Den skall därvid ta del av erfarenheterna av regler om transportöransvar i andra EU-länder. I direktiven framhålls att det alltså finns, enligt regering- ens mening, anledning dels att utvärdera de nu gällande bestämmelserna i utlänningslagen om transportöransvar, dels att ta del av erfarenheter av andra EU-medlemsstaters regler på området.

Därutöver påpekas att kommittén vid utredningsarbetet skall beakta de in- ternationella åtaganden som Sverige har gjort på området – särskilt artikel

26.2i Schengenkonventionen – samt det övriga internationella arbete som pågår. Utredningen bör enligt direktiven presentera förslag till den författ- ningsreglering som behövs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden.

I direktiven understryks vidare att eventuella förslag självfallet måste vara förenliga med Genèvekonventionen.

Utredningsuppdraget i denna del skulle avslutas senast den 31 juli 2001.

Beslut den 26 juli 2001 om nya tilläggsdirektiv till Anhörigkommittén

Vid regeringssammanträde den 26 juli 2001 beslutade regeringen tilläggsdi- rektiv till Anhörigkommittén (dir. 2001:64). Enligt dessa direktiv befriades kommittén från sitt uppdrag om transportöransvar. Som bakgrund angavs i direktiven att kommitténs ordförande i en skrivelse den 15 juli 2001 till Utri- kesdepartementet redovisade sin bedömning att kommittén vad beträffar uppdraget om transportöransvar inte klarade att lämna ett betänkande som svarade mot de av regeringen givna direktiven. I skrivelsen redovisade han vidare sin bedömning av tidsplanen för utredningens övriga uppdrag.

Beslut den den 16 augusti 2001 om en interdepartemental arbetsgrupp

Regeringen bemyndigade den 16 augusti 2001 det statsråd som har ansvar för förvaltningsärenden som gäller flyktingar, mottagande av asylsökande och utlänningars rätt att vistas i landet att tillsätta en arbetsgrupp inom Regerings- kansliet (Utrikesdepartementet) med uppgift att utreda utlänningslagens regler om transportöransvar. Som bakgrund till uppdraget anförde regeringen bl.a. att bestämmelserna om transportöransvar i 9 kap. 2 § UtlL behövde ses över i ljuset av de internationella åtaganden Sverige gjort, bl.a. inom ramen för Schengensamarbetet och i EU, samt det internationella arbete som pågår på migrationsområdet och vad gäller flyktingrätten. Regeringen påpekade att

201

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

enligt artikel 7 i rådets direktiv 2001/51/EG av den 28 juni 2001 om komplet- tering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 11 februari 2001. Härvid anförde regeringen att förslag krävs i förekommande fall till författ- ningsreglering för att uppfylla åtagandena. Författningsregleringen måste vara förenlig med 1951 års flyktingkonvention och även i övrigt respektera folk- rättsliga förpliktelser.

Arbetsgruppen har i december 2001 lämnat sina förslag till regeringen (Ds 2001:74).

Promemoria från Utrikesdepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar har överlämnats en promemoria, som upprättats inom Utri- kesdepartementet den 29 januari 2001. I promemorian anförs att Anhörig- kommittén är en kommitté enligt kommittéförordningen (1998:1474) och en myndighet som lyder under regeringen.

Vidare anförs att regeringen genom direktiv till kommittéer styr förbere- delser för reformer. Syftet med en kommitté är enligt promemorian i första hand att regeringen skall få nödvändigt beslutsunderlag. I detta ligger att uppdraget till en kommitté kan och skall ändras av regeringen när behovet av beslutsunderlag kräver det.

I promemorian påpekas att regeringen i tilläggsdirektiven till Anhörig- kommittén (dir. 2000:81) särskilt framhåller att det har ifrågasatts om de svenska reglerna om transportöransvar stämmer överens med bestämmelserna i Schengenkonventionen när det gäller möjligheten att ålägga en transportör ekonomiska sanktioner. I uppdraget till kommittén åläggs den därför att sär- skilt beakta artikel 26.2 i Schengenkonventionen och det övriga internation- ella samarbete som pågår, däribland det förslag till EG-direktiv om harmoni- sering av lagstiftningen gällande sanktioner som beskrivs i tilläggsdirektiven. EG-direktivet antogs den 28 juni 2001 av Europeiska rådet och skall vara genomfört i nationell rätt senast den 11 februari 2003.

Vidare anförs i promemorian att mot denna bakgrund och på grund av för- hållanden som Anhörigkommitténs ordförande anmält i skrivelsen den 15 juli 2001 gjorde regeringen den bedömningen att förutsättningarna för att kom- mittén tillräckligt snabbt skulle avlämna ett betänkande med ett fullödigt beslutsunderlag i frågan om transportöransvar hade brustit. Frågan borde enligt promemorian utredas på annat sätt. Regeringen befriade därför kommit- tén från uppdraget i denna del.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill framhålla att det statliga kommittéväsendet sedan länge har ansetts utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag

202

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

3.3.Kulturminister Marita Ulvskogs hantering av uppdraget till Radio- och TV-lagsutredningen om skydd för barn mot olämpligt programinnehåll

Ärendet

I en granskningsanmälan, bilaga A3.3.1, har till konstitutionsutskottet anmälts att statsrådet Ulvskog genom en tjänsteman i Kulturdepartementet, som enligt uppgifter i medier kontaktat ordföranden i Radio- och TV-lagsutredningen lagmannen Håkan Lavén, har försökt tvinga fram vissa lagförslag från utred- ningen om barns skydd mot skadliga TV-program. Enligt anmälaren vore det mycket skadligt för det svenska utredningsväsendet och därmed också för de beslutsunderlag som regeringens och riksdagens beslut bygger på om utred- ningarna är manipulerade på det sätt som påstås i detta fall. Förtroendet för och därmed nyttan med det svenska utredningsväsendet bygger på öppenhet, allsidighet och frånvaron av oredovisade och manipulativa politiska styrning- ar av de olika utredningarna. Det gäller enligt anmälaren oavsett om det är statsrådet själv eller någon regeringstjänsteman som i påverkande syfte ”tol- kar” sin chefs uppfattning. Anmälaren hemställer att konstitutionsutskottet granskar statsrådet Ulvskogs agerande i detta fall.

Till grund för granskningen har bl.a. legat en skrivelse från Kerstin Persdotter som upprättats inom Kulturdepartementet samt en skrivelse från lagmannen Håkan Lavén, bilaga A3.3.2, en promemoria som upprättats inom Kulturde- partementet, bilaga A3.3.3, en skrivelse från kulturminister Marita Ulvskog, bilaga A3.3.4 samt utfrågningar, bilagorna B8 samt B16.

Bakgrund

En allmän redovisning om kommittéväsendet lämnas i avsnitt 3.2 angående granskningsärendet om regeringens beslut att befria Anhörigkommittén från dess uppdrag om skärpt transportörsansvar.

Direktiv till Radio- och TV-lagsutredningen

Regeringen beslutade vid regeringssammanträde den 8 juni 2000 direktiv (dir. 2000:43, enligt vilka en särskild utredare skall analysera och överväga beho- vet av ändringar i framför allt radio- och TV-lagen (1996:844) och lagen (1989:41) om TV-avgift. Dock omfattade uppdraget inte förslag till grund- lagsändringar. Uppdraget omfattade bl.a. frågan om skydd av barn. I denna del skulle utredaren överväga olika sätt att förbättra möjligheten att skydda barn mot olämpligt programinnehåll, t.ex. genom att det ställs upp krav på att visst innehåll skall kunna blockeras eller att det skall vara möjligt att utesluta program med visst innehåll från abonnemanget. Utredaren skulle enligt direk- tiven lägga fram de förslag till lagändringar som föranleddes av övervägan- dena.

204

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Uppdraget skulle redovisas före utgången av maj 2001.

Den 1 februari 2001 beslutade regeringen tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2001:11). Någon ändring av uppdraget vad avsåg delen om skydd av barn gjordes inte annat än när det gällde tiden för redovisning av uppdraget i denna del. Redovisningen skulle nu göras före utgången av oktober 2001.

Delbetänkande från Radio- och TV-lagsutredningen

Ioktober 2001 överlämnade Radio- och TV-lagsutredningen delbetänkandet Skydd av barn mot olämpligt programinnehåll i TV (SOU 2001:84) till stats- rådet och chefen för Kulturdepartementet. I betänkandet redovisar utredning- en sin slutsats att regelsystemets utformning vad gäller skyddet för barn mot olämpligt programinnehåll får anses tillfredsställande och att det inte finns skäl att vidta några lagstiftningsåtgärder med inriktning på att skärpa reglerna (s. 16 och 97).

Beslut om entledigande av den särskilde utredaren

I en skrivelse, som kom in till Regeringskansliet den 13 november 2001, anför hovrättslagmannen Håkan Lavén att Kulturdepartementets ledning under arbetet med delbetänkandet Skydd av barn mot olämpligt programinne- håll i TV har försökt påverka utredningsarbetet på ett sätt som inte är förenligt med en statlig utrednings självständighet. Han begär därför att bli entledigad som särskild utredare.

Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Ulvskog, beslutade den 28 no- vember 2001 att Håkan Lavéns förordnande som särskild utredare i Radio- och TV-lagsutredningen skulle upphöra att gälla fr.o.m. denna dag.

Den 18 december 2001 entledigade statsrådet Ulvskog också utrednings- sekreteraren Fredrik Johnsson på dennes egen begäran från sin anställning i Radio- och TV-lagsutredningen.

Promemoria från Kulturdepartementet

I en promemoria, som upprättats inom Kulturdepartementet den 30 januari 2002, anförs att Radio- och TV-lagsutredningen är en statlig myndighet. Kommittéförordningen (1998:1474) är tillämplig på myndigheten. Vidare påpekas att Radio- och TV-lagsutredningen är fristående från myndigheten Regeringskansliet men lyder som andra statliga myndigheter under regering- en.

Departementet har ingen avvikande uppfattning om förhållningssättet mel- lan Regeringskansliet och kommittéer och särskilda utredare än vad som framgår av Kommittéhandboken (Ds 2000:1). Det är departementets erfaren- het att systemet med att kommittéer och särskilda utredare biträds av experter från Regeringskansliet är väl beprövat. En expert från det ansvariga departe- mentet kan fylla olika viktiga funktioner. Han eller hon kan bidra med sär- skild kompetens inom det sakområde som utredningsarbetet gäller. Om utred- ningsarbetet leder fram till förslag som kan resultera i en proposition, kan det

205

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

enligt promemorian också vara värdefullt om den tjänsteman som förväntas arbeta med att ta fram propositionen redan under utredningsarbetet noga satt sig in i de aktuella frågeställningarna.

I promemorian framhålls att det dock sedan en lång tid är en utarbetad praxis inom Regeringskansliet att en experts roll även är att fungera som en kanal mellan å ena sidan kommittén/utredaren och å andra sidan det ansvariga departementet. Experten har enligt promemorian härvid en uppgift att vid behov kunna förmedla närmare synpunkter på de intentioner som legat bakom utredningsdirektiven (jfr Kommittéhandboken s. 11). I denna roll ligger också att kunna informera departementsledningen om utredningsarbetets fortskri- dande, t.ex. inför det att ett betänkande skall levereras. Enligt promemorian förtjänar det att påpekas, mot bakgrund av de synpunkter som framkommit i debatten kring just denna fråga, att det nu beskrivna förhållningssättet är rutin i relationen mellan utredningar och departement.

Därutöver anförs i promemorian att det är en sak att det är viktigt med goda relationer mellan en kommitté/utredare och det ansvariga departementet. Självklart är det enligt promemorian en annan sak om departementet skulle begära något av utredningen som inte följer av kommittédirektiven. I den utsträckning regeringen vill förändra inriktningen på utredningsarbetet, skall det naturligtvis ske genom att kommittén eller den särskilde utredaren medde- las tilläggsdirektiv.

I en särskild promemoria av departementsrådet Kerstin Persdotter från den 30 januari 2002 lämnas en redogörelse för den i granskningsanmälan omtalade händelsen. Enligt Kerstin Persdotter togs kontakten med utredaren Håkan Lavén efter en veckoberedning på Kulturdepartementet. Vid beredningen redovisades huvuddragen av det delbetänkande som Lavén inom kort skulle lägga fram och som i princip låg klart för tryckning vid beredningstillfället. Kerstin Persdotter anför att det av redogörelsen från departementets experter framkom att betänkandet inte innehöll några förslag till lagändringar, t.ex. lagstiftning när det gällde möjligheten för konsumenterna att välja porrfria TV-abonnemang. Enligt henne framgår det av direktiven till utredningen att lagstiftning skulle övervägas.

Vidare anför Kerstin Persdotter att hennes kontakt med Håkan Lavén gick ut på att höra lite närmare om motiven för att inte föreslå någon lagstiftning. Hon hade ingen som helst avsikt att försöka påverka honom eller hans utred- ningsresultat, utan ville skaffa sig en bild av varför de intentioner som låg i uppdraget inte återspeglades i betänkandet. Hon ville också se om det fanns något sätt att gå vidare, om det fanns trådar i utredningen att nysta vidare på. Samtalet mellan henne och Håkan Lavén kom till stor del att handla om att han sade sig inte förstå vilka problem de såg. Kerstin Persdotter försökte för sin del ge deras syn på att det fanns en vilja att komma åt problemet med porr i kabelkanalerna och varför detta kunde vara ett problem för föräldrar och barn.

206

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Utfrågningar m.m.

Utfrågning med Håkan Lavén

Utskottet har den 12 april 2002 hållit utfrågning med f.d. ordföranden i Ra- dio- och TV-lagsutredningen, lagmannen Håkan Lavén.

Vid utfrågningen uppgav Håkan Lavén att den fråga som Radio- och TV- lagsutredningen inledningsvis ställde sig var: Vad innebär det här med skydd av barn mot olämpligt programinnehåll och hur stort är problemet? I den delen kallade de in till en hearing med deltagare från programföretag och de organisationer och myndigheter som sysslade med barnfrågor. Det svar som de fick av dessa myndigheter och organisationer var att det material med porr och våld som i dag sänds i televisionen inte innebär några påtagliga problem för barnen. Man sade också att det inte fanns något behov av att skärpa reg- lerna på området. Utredningen tog till sig detta. De gjorde också en gransk- ning av Granskningsnämndens praxis för att titta på hur många ärenden som fanns och hur många fällande beslut som fanns. Deras ställningstagande blev att det inte fanns anledning att skärpa eller vidga förbudsområdet i lagstift- ningen. Det utredningen i stället förordade var en ökad föräldrakontroll. De menade att man kunde se tiden an något, eftersom problemen inte var större, och låta programföretagen i samråd med Våldsskildringsrådet vidareutveckla de olika tekniska metoderna så att föräldrar själva i större utsträckning skulle kunna välja bort program om de ville det.

Den handlingslinje som de intog i det här avseendet stämde enligt Håkan Lavén väl överens med en rådsrekommendation som hade antagits inom EU och som just gäller skydd av barn mot olämpligt programinnehåll. Man kan också säga att det är tradition på det grundlagsskyddade yttrandefrihetsområ- det att man skall vara försiktig med lagstiftning och inte gå fram om det inte särskilt behövs. De stannade alltså för förslag i enlighet med denna inriktning.

När det gällde kontakterna med Kulturdepartementet uppgav Håkan Lavén följande. Läget var det att de skulle publicera det aktuella delbetänkandet vid utgången av oktober 2001. Under september månad hade utredningen sitt sista sammanträde inför delbetänkandet. Utredningen – han själv och exper- terna – var eniga om hur de skulle lägga upp betänkandet. Sedan skickades ett utkast ut från sekretariatet för synpunkter någon gång i slutet av september. Den 5 oktober 2001 ringde Kerstin Persdotter upp honom. Hon meddelade honom då att utkastet, som ännu inte var publicerat, hade föredragits för Marita Ulvskog av de två experter inom Kulturdepartementet som var med i utredningen. Enligt Persdotter hade kulturministern då blivit rasande därför att något lagförslag inte hade lagts fram. Utredningens ställningstagande skulle enligt Persdotter medföra stora problem för Marita Ulvskog.

Håkan Lavén uppgav vidare att han uppfattade det här samtalet så att Pers- dotter ringde på Marita Ulvskogs vägnar. Han uppfattade också samtalet så att Persdotter försökte förmå honom att ändra ståndpunkt i den principiella frå- gan om lagstiftning skulle föreslås eller inte. Han förklarade att utredningen

207

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

var enig i frågan och att han inte tänkte ändra uppfattning. Sedan avslutades samtalet.

Enligt Håkan Lavén meddelade han i ett nytt samtal den 30 oktober 2001 till Kerstin Persdotter att han hade för avsikt att begära sitt entledigande från utredningen. Han angav två skäl för det. För det första tyckte han att det kän- des kränkande att höra att en minister blivit rasande över ett utredningsförslag som inte var publicerat, utan att tala med honom om det. För det andra tyckte han att det från konstitutionell synpunkt var utomordentligt tveksamt att man från departementets sida skulle försöka styra utredningsarbetet på det sätt som skett. Det var också så att det fanns ett antal frågor kvar att utreda, och han såg framför sig en situation där han i var och varannan fråga skulle ha depar- tementet på sig på det här sättet. Med anledning av den massmediedebatten som har förekommit och de upplysningar som har kommit fram från Persdot- ters sida kan han tillägga att inget sades om att Persdotter ringde på eget bevåg utan ministerns godkännande. Det är någonting som har kommit upp senare.

Därefter har han haft ytterligare två samtal med rätts- och expeditionsche- fen Martin Holmgren, den 31 oktober samt den 6 november. Vid båda dessa samtal har de pratat om frågan om entledigande, och frågan om ministerstyre har varit uppe. Inte heller från Martin Holmgren har han hört att Kerstin Pers- dotter skulle har ringt på eget bevåg.

Vidare uppgav Håkan Lavén att de direktiv från regeringen som fanns för utredningen naturligtvis var styrande. Ofta är det enligt honom så, som det var i det här fallet, att regeringen har en ganska vid beskrivning av problemet. Utredningen får ganska fria händer att överväga de olika problem som finns. Han uppfattade att departementet snävade in regeringens direktiv. Regeringen hade sagt att man skulle överväga de aktuella frågorna, men det fanns inget klart direktiv från regeringen att utredningen skulle landa i just lagstiftning. Det var det som han uppfattade som en inskränkning.

Enligt Håkan Lavén låg det ställningstagande som utredningen hamnade i inom ramen för direktiven. Dialogen med departementet skedde på så sätt att de hade två experter med från Kulturdepartementet. Som utredningsordfö- rande utgår man då från att de ”diskuterar tillbaka” om de tycker att man behöver det inom departementet. I slutändan var det så med betänkandet att hela utredningen, inklusive experterna från Kulturdepartementet, var enig om hur man skulle gå fram i den här frågan.

På fråga om han fick någon dementi av att han hade korrekt motiv för sin begäran om entledigande, svarade Håkan Lavén att han hade de nämnda samtalen med Kerstin Persdotter och Martin Holmgren, men ingen sade vid något tillfälle att Kerstin Persdotter själv skulle ha hittat på att ringa till ho- nom.

På fråga om han hade varit beredd att ta på sig uppdraget om det av direk- tiven framgått att utredningen skulle lägga fram förslag till skärpningar, sva- rar Håkan Lavén att han arbetar som tjänsteman i sådana här hänseenden. Det var ingen avgörande fråga för honom, utan han gick in i uppdraget med öppna

208

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

ögon och utan någon bestämd uppfattning i förväg. Direktiven var utformade på ett sådant sätt att det fanns olika möjligheter att röra sig i den ena eller andra riktningen. Utredningen valde den här.

Om man ville att han skulle lägga fram ett lagförslag var det enligt Håkan Lavén en uppstramning av regeringens direktiv. Så står det inte i direktiven. Men, han uppfattade det hela mer som någon sorts påtryckning från Kerstin Persdotters sida. Han uppfattade henne så att man från departementets sida ville att han skulle ta frågan under övervägande på nytt och ändra uppfattning.

Håkan Lavén uppgav vidare att det får anses vara praxis i utredningsvä- sendet att om man har två experter med i utredningen från departementet, behöver inte utredningsordföranden vid sidan av dem ha några kontakter med departementet. Då sker kontakterna med departementet via experterna, och det är det som är ett av syftena med att ha experterna med i utredningen.

När det gällde den här delen av utredningsuppdraget hade de enligt Håkan Lavén med många experter, men inte bara från departementet. Här fanns experter från de olika myndigheterna på radio- och TV-området. Det var experter från Granskningsnämnden, Radio- och TV-verket, RIKAB och andra områden, Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet. Det var många som hade synpunkter. De kom fram till att ökad föräldrakontroll var mer angeläget än att komma med någon lagstiftning som förbjöd något. De disku- terade detta i utredningen väldigt grundligt, och experterna var med och dis- kuterade. Finns det andra tongångar inom departementet utgår man då i från att de kommer fram via experterna. Det gjorde det inte. Han vet inte om ex- perterna har ”läst” sin minister dåligt eller vad det beror på. Uppenbarligen kände de inte till Marita Ulvskogs innersta tankar i detta hänseende.

Utfrågning med Marita Ulvskog

Utskottet har den 23 april 2002 hållit utfrågning med statsrådet Marita Ulv- skog.

Vid utfrågningen uppgav Marita Ulvskog att det fanns formuleringar i Ra- dio- och TV-lagsutredningens direktiv som gav utredaren möjlighet att följa sina överväganden med lagförslag. Det fanns dock inget som sa att utredaren skulle lägga fram ett lagförslag. Hon blev inte, som påståtts, rasande över det förslag som utredaren tänkte lägga fram. Inte heller har hon gett någon av sina medarbetare i uppdrag att ringa till Håkan Lavén och utöva påtryckningar. Att så skulle vara fallet har dementerats av framför allt rättschefen Martin Holm- gren, som i en särskild kontakt med Håkan Lavén har framfört att det inte har förekommit några beställningar av några påtryckningar, att hon inte har enga- gerat någon medarbetare för att göra något sådant, att de fortfarande hade förtroende för honom som utredare och ville att han fullföljde utredningen. Om Håkan Lavén kände behov av det förklarade rättschefen att han kunde ordna ett sammanträffande mellan henne och Håkan Lavén. Han bad att få fundera på erbjudandet, men valde att senare ändå komma med skriftlig begä- ran om entledigande.

209

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

På fråga om kulturministern fick en ständig uppdatering av vad som hände under utredningens gång, uppgav Marita Ulvskog att det inte finns möjlighet att fungera på det viset i förhållande till de utredningar som varje departement har. Däremot följer de strikt Kommittéhandboken. Departementets experter skall vara en kontakt mellan departementet och utredaren och vice versa. Genomgångar av denna utrednings arbete har förekommit vid ett eller möjlig- en två tillfällen och då väldigt kort i samband med de veckoberedningar som de har på departementet.

På fråga om departementet underhand fick information av de egna exper- terna om att man skulle lägga fram ett helt enigt förslag, uppgav Marita Ulv- skog att hon inte heller på denna punkt tror att departementets experters vers- ion sammanfaller med Håkan Lavéns beskrivning av händelseförloppet. Den 7 september hade man för första gången ett sammanträde om överväganden och förslag i delbetänkandet. Då fördes en diskussion om att rekommendera självreglering, vilket också blev förslaget i betänkandet. Man beslutade också om att man skulle ha en alternativ lösning i form av ett lagförslag. Den 24 september 2001 kom för första gången texter som experterna kunde lämna synpunkter på. Då fanns självregleringstexten med och också ett lagförslag som en alternativ lösning. Departementets experter lämnade den 2 oktober synpunkter till Håkan Lavén där de bejakade den alternativa lösningen, alltså lagförslaget, och där de också framförde synpunkten att betänkandet borde rymma överväganden när det gällde möjligheten att lagstifta eller på annat sätt åstadkomma porrfria abonnemang, eftersom det fanns med som ett exem- pel i direktiven. När sedan betänkandet kom var inte lagförslaget och inte heller denna synpunkt tillgodosedd. Kvar fanns bara självregleringsförslaget. Experterna från Kulturdepartementet utgick från direktiven och framförde sina synpunkter. Utredaren beslutar självfallet självständigt vad han vill lägga fram. Där var inte experterna eniga vid varje punkt. Det fanns ett antal andra förslag och synpunkter som inte tillgodosågs. Det är utredarens rätt att handla så.

På fråga om hur tydligt och när det framgick att Håkan Lavén kände en på- tryckning från departementets sida uppgav Marita Ulvskog att hon fick veta det under oktober via chefen för enheten för mediefrågor, Kerstin Persdotter. Rättschefen Martin Holmgren hade också vid en kontakt med Håkan Lavén den 31 oktober sagt att Håkan Lavén redovisade en annan syn på experternas roll än den de levde efter i enlighet med Kommittéhandboken. Det framgick också av medieuppgifter i början av november att han inte hade den kunskap om experternas roll som finns redovisad i Kommittéhandboken. Det var vid dessa tillfällen som hon fick klart för sig att han upplevde påtryckningar av olika slag.

Ytterligare kommentarer från Håkan Lavén

Hovrättslagmannen Håkan Lavén har av utskottet beretts tillfälle att lämna kommentarer till de uppgifter som statsrådet Marita Ulvskog lämnade vid utskottets utfrågning. I en skrivelse till utskottet den 2 maj 2002 erinrar Hå-

210

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

kan Lavén om sina uppgifter inför utskottet att Kerstin Persdotter i telefon till honom meddelat att Marita Ulvskog var ”rasande” över utredningens förslag, att Ulvskog ville att utredningen skulle ”lägga fram ett lagförslag” och att utredningens förslag, som innebar en förstärkt föräldrakontroll genom självreglering, ”skulle medföra stora problem” för henne. Håkan Lavén kon- staterar att Marita Ulvskog inför utskottet har förnekat att hon varit rasande och har inte heller bekräftat att hon uttalat sig på det sätt som Kerstin Persdot- ter i övrigt uppgav för honom. För egen del konstaterar Håkan Lavén att Kerstin Persdotters och Marita Ulvskogs uppgifter inte är förenliga inbördes.

Håkan Lavén pekar vidare på att Marita Ulvskog nu uppger att rättschefen Martin Holmgren vid telefonsamtalet den 31 oktober bestämt skulle ha fram- fört till honom att Ulvskog inte engagerat någon medarbetare att framföra påtryckningar till honom. Denna uppgift är enligt Håkan Lavén helt felaktig. Grunden för honom att lämna uppdraget var ju just det att det hade förekom- mit ministerstyre och att han var missnöjd med det. Om Martin Holmgren vid detta samtal hade upplyst om att Marita Ulvskog inte hade uttalat sig på det sätt som Kerstin Persdotter uppgav den 5 oktober, utan att samtalet med ho- nom hade skett på Kerstin Persdotters eget bevåg utan ministerns initiativ, så hade han naturligtvis inte begärt att få lämna uppdraget.

Därutöver uppger Håkan Lavén att vid det sista sammanträdet som utred- ningen hade inför avlämnandet av delbetänkandet var han och de av utred- ningens experter som deltog i sammanträdet eniga om förslagens innehåll. En av Kulturdepartementets två experter deltog i utredningssammanträdet medan den andre uteblev. Sistnämnde expert, som inte tidigare haft något att erinra mot de överväganden som gjorts under utredningsarbetet, lämnade den 2 oktober vissa skriftliga synpunkter på texten. Dessa var enligt Håkan Lavén dock inte av den karaktären att det fanns anledning för honom att frångå vad utredningen tidigare hade funnit var en riktig lösning på de aktuella proble- men.

Ytterligare kommentarer från Marita Ulvskog

Med anledning av Håkan Lavéns skrivelse den 2 maj 2002 anför kulturmi- nister Marita Ulvskog följande i en skrivelse till utskottet den 16 maj 2002. Som hon tidigare har redovisat inför utskottet har hon inte lämnat något upp- drag till någon att ringa Håkan Lavén och utöva påtryckningar.

Vidare har departementets rättschef i kontakter med Håkan Lavén också dementerat uppgiften. Rättschefen har samtidigt understrukit departementets och hennes önskan om att Håkan Lavén som utredningsman skulle fullfölja sitt uppdrag. Marita Ulvskog anför att Håkan Lavén har trots detta, själv och utan att anta erbjudandet om ett samtal med henne för att klargöra förhållan- dena ytterligare, valt att i förtid avbryta sitt utredningsuppdrag.

Hon vill också återigen framhålla, med hänvisning till departementets promemoria av den 5 februari 2002, att det är hennes uppfattning – vilket också framgår av Kommittéhandboken – att det tillhör expertuppdraget för den som samtidigt är tjänsteman i departementet, att kunna fungera som en

211

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

kanal mellan departementsledningen och utredaren. Vid kontakten med rätts- chefen redovisade Håkan Lavén ett annat synsätt. Under utfrågningen i kon- stitutionsutskottet hade dock Håkan Lavén, enligt utskriften, samma uppfatt- ning som Regeringskansliet. Marita Ulvskog anför att Håkan Lavén i den skriftliga inlagan den 2 maj återigen har bytt fot i en fråga som är av bety- delse för utredningsarbetet.

Vidare anför Marita Ulvskog att Håkan Lavén i sitt yttrande kritiserar de bägge experterna som kom från departementet. Fakta i saken är enligt Marita Ulvskog följande: Utredningen avhöll endast två sammanträden (samt en hearing). Den ena experten deltog i bägge dessa, den andre i det första men saknade möjlighet att delta i det andra av sammanträdena. De skriftliga syn- punkter som lämnades och som Håkan Lavén inte ansåg sig kunna tillmötesgå avgavs av experterna tillsammans, vilket framgår av det e-postmeddelande som utskottet tidigare fått del av.

Vad gäller det fortsatta utredningsarbetet anför Marita Ulvskog att det övervägs en mer allmän översyn av radio- och TV-lagstiftningen. Det finns enligt henne flera skäl till det. Sedan uppdraget lämnades till Håkan Lavén har situationen förändrats på så sätt att det bl.a. är osäkert om EG- kommissionen kommer att lägga fram förslag om ändringar i TV-direktivet före årets slut. Digital-TV-kommitténs förslag om ändrade regler för till- ståndsgivning och om ett särskilt operatörsbolag kan också kräva lagändring- ar. Vidare har frågan om vilka regler som bör gälla för interaktiva TV- tillämpningar aktualiserats.

I övrigt vill Marita Ulvskog understryka att Kulturdepartementet självfallet arbetar i enlighet med de i demokratisk ordning beslutade regler som gäller inom svensk förvaltning och svenskt utredningsväsende.

Utskottets ställningstagande

Kulturminister Marita Ulvskog har såväl vid utskottets utfrågning som i sin skrivelse till utskottet uppgivit att hon inte har gett någon av sina medarbetare i uppdrag att utöva påtryckningar på utredaren Håkan Lavén i fråga om inne- hållet i ett kommande delbetänkande inom ramen för hans utredningsuppdrag. Inför utskottet har Håkan Lavén, som inte personligen har varit i kontakt med Marita Ulvskog i denna fråga, uppgivit att han vid en kontakt den 5 oktober 2001 med en företrädare för Kulturdepartementet har upplevt sig vara utsatt för påtryckningar och att det inte från departementets sida har dementerats att en sådan avsikt fanns. Detta har medfört att Håkan Lavén har begärt att bli entledigad från sitt utredningsuppdrag.

Utskottet kan, inom ramen för den granskning som utskottet har att utföra, nu endast konstatera att det föreligger motstridiga uppgifter om vad som förevarit i kontakter mellan Håkan Lavén och företrädare för departementet. I detta sammanhang vill utskottet dock, i enlighet med sina uttalanden i föregå- ende avsnitt rörande regeringens uppdrag till Anhörigkommittén, framhålla betydelsen av att arbetet inom det statliga kommittéväsendet präglas av hög kvalitet och integritet. Vidare är det självfallet viktigt att en dialog upprätt-

212

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

3.4.Regeringens godkännande av Finansinspektionens sponsoravtal med affärsbankerna

Anmälan

I en anmälan, bilaga A3.4.1, har begärts att konstitutionsutskottet granskar regeringens agerande i frågan om Finansinspektionens sponsoravtal med affärsbanker m.fl. I anmälan anförs att Finansinspektionen i samband med värdskapet för en konferens upprättat sponsoravtal med företag och organisat- ioner. Av dessa stod flertalet under Finansinspektionens tillsyn, och några är stora affärsbanker. Enligt anmälaren framstår det som uppenbart, oavsett resultatet av en granskning, att regeringen genom att sanktionera Finansin- spektionens sponsorförfarande allvarligt har rubbat allmänhetens förtroende för myndigheter.

Riksdagens revisorers förslag angående sponsring av statliga myndigheter

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat frågan om sponsring av statliga myndigheter. Revisorernas granskning har inriktats på att kartlägga förekomsten av sponsring bland statliga myndigheter, studera hur myndighet- erna hanterar samarbetet med sponsorer samt vilka effekter sponsringen har på verksamheten. Revisorernas rapport har legat till grund för deras förslag 2001/02:RR9 Sponsring av statliga myndigheter.

I revisorernas rapport har bl.a. Finansinspektionens samarbete med spon- sorer i samband med anordnandet av en IOSCO-konferens granskats närmare. Revisorerna har valt en närmare granskning av Finansinspektionen för att åskådliggöra en avgränsad projektsponsring av engångskaraktär med stora förväntade eller faktiska sponsorintäkter som delfinansiering. Det som främst har studerats är myndighetens policy för sponsring och hur samarbetet mellan myndigheten och företagen har reglerats i avtal.

IOSCO-konferensen

Finansinspektionen är medlem i IOSCO, (International Organization of Secu- rities Commission), vilken är en global samarbetsorganisation för värdepap- persfrågor inom finansmarknaden. Värdskapet för organisationens årsmöten cirkulerar bland medlemmarna. Vid årsmötet 1998 anmälde Finansinspekt- ionen att de kunde stå som värd för konferensen som skulle äga rum 2001. Inför årsmötet 1998 hade myndigheten underhandskontakter med Finansde- partementet angående värdskapet 2001 för att muntligt försäkra sig om ett ekonomiskt bidrag från regeringen. Något formellt regeringsuppdrag att ar- rangera konferensen för Sveriges räkning har Finansinspektionen inte fått.

Enligt rapporten brukar IOSCO-konferensen finansieras med deltagarav- gifter, bidrag från arrangörslandet samt intäkter från några utvalda sponsorer. Inspektionen beslutade att använda samtliga av dessa finansieringsalternativ

214

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

för konferensen 2001. Syftet med att söka finansiering från sponsorer var att minimera statens kostnader. Konferensens totala kostnader hade preliminärt budgeterats till ca 17,5 miljoner kronor. Inför planeringen av konferensen hade regeringen utlovat stöd med 5 miljoner kronor. I sitt beslut om stödet gav regeringen också Finansinspektionen i uppdrag att redovisa de kostnader och intäkter konferensen medförde.

Finansinspektionen knöt till sig nio företag och organisationer som sponso- rer av konferensen.13 Av dessa står åtta under inspektionens tillsyn. OM- gruppen utsågs till samarbetspartner och huvudsponsor. Med OM–gruppen förde inspektionen diskussioner om vilka sponsorer som skulle kunna vara tänkbara. Inspektionen har inte dokumenterat hur urvalet av sponsorer gick till.

I revisorernas granskning framgår att det enligt Finansinspektionen träffa- des muntliga avtal om sponsring med sju företag samt Riksbanken (huvud- sponsorn OM ej medräknad) i början av år 2000. Myndigheten har därefter upprättat skriftliga samarbetsavtal där villkoren för sponsringen närmare regleras. Enligt avtalen uppgick sponsringen till ett värde av maximalt 11,4 miljoner kronor. Av samtliga avtal framgår den summa pengar företaget bidrog med och vilka rättigheter företaget hade vad gällde exponering, med- verkan m.m.

Intäkterna från den enskilde sponsorn skulle användas till att täcka vissa kostnader i samband med en måltid under konferensen. Sponsorn fick då även stå som värd för måltiden. Inspektionens åtaganden bestod av att exponera sponsorn i konferenstrycksaker, som program, menyer samt på konferensens hemsida. Sponsorn fick även en monter på Stockholmsmässan under konfe- rensen. Utöver detta hade sponsorn rätt att delta med 20 personer i konferen- sens öppna program inklusive lunch under tre dagar samt med mellan 10 och 20 personer vid den måltid som sponsorn stod som värd för.

Finansinspektionens överväganden angående sponsring

I revisorernas rapport framgår att frågan om lämpligheten i att ta emot spon- sormedel från tillsynsobjekt diskuterats internt inom Finansinspektionen innan beslut togs om värdskapet för konferensen. Inom inspektionen bedöm- des emellertid att det inte förelåg någon risk med att ingå sponsoravtal med tillsynsobjekt eftersom konferensen skulle genomföras skild från inspektion- ens verksamhet i övrigt. Vid revisorernas granskning framkom att Finansin- spektionen varken hade tagit något formellt myndighetsbeslut eller upprättat någon intern promemoria som beskriver på vilka grunder inspektionen vände sig till tillsynsobjekt för sponsring. Inspektionens styrelse hade heller inget att erinra mot inspektionens konferensåtagande och samarbetet med sponsorer. Inspektionen har inga utarbetade interna riktlinjer för sponsring.

13 Följande företag och organisationer skrev Finansinspektionen sponsoravtal med: Alfred Berg Fondkommission AB, Carnegie Holding AB, Föreningssparbanken AB, Nordea AB, Skandia, Skandinaviska Enskilda Banken AB, Svenska Handelsbanken, OM AB (huvudsponsor) samt Sveriges riksbank.

215

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Revisorerna skriver också att Finansdepartementet hade kännedom om att konferensen till stor del skulle finansieras med sponsormedel och att depar- tementet hade diskuterat frågan ur en lämplighetsaspekt med Finansinspekt- ionen. Då konferensen ansågs vara väl avgränsad från den löpande tillsyns- verksamheten som inspektionen har att bedriva fann departementet inte någon anledning att ifrågasätta lämpligheten i att inspektionen slöt affärsöverens- kommelser med tillsynsobjekt.

Varken Finansinspektionen, dess styrelse eller Finansdepartementet har bedömt att det förelåg någon risk med att motta sponsormedel från tillsynsob- jekt eftersom konferensen genomfördes skild från myndighetens verksamhet i övrigt. I sin rapport har revisorerna gjort en annan bedömning. De menar att det är olämpligt att en tillsynsmyndighet sluter affärsöverenskommelser med företag som står under dess tillsyn. Risken för jävsliknande förhållanden och ett ifrågasättande av myndighetens opartiskhet är överhängande. Revisorerna anser att myndigheten och dess kärnverksamhet kan komma att lida skada. Kärnverksamheten kan även lida skada om t.ex. myndighetens sponsoravtal eller handlande i samband med sponsring leder till kritik från allmänhet eller medier eller om det skulle uppstå en tvist mellan parterna.

Finansinspektionens yttrande

I sitt remissyttrande till revisorerna angående rapporten Sponsring av statliga myndigheter kommenterade Finansinspektionen IOSCO-konferensen. In- spektionen menade att de var medvetna om de risker som kan finnas när en myndighet använder sig av sponsorer. Därför byggde man inom myndigheten upp en organisation och ett arbetssätt för konferensen som skulle motverka detta. Organisationen för konferensen var avskild från inspektionens ordinarie verksamhet, och de personer som löpande deltar i myndighetens tillsyn deltog inte vid de diskussioner som fördes med de företag som var aktuella som sponsorer. Vidare använde sig inspektionen av Stockholm Convention Bureau vad gäller de praktiska arrangemangen. Detta för att minimera påverkan på den vanliga verksamheten. Finansinspektionen anförde också att kostnaderna för konferensen endast marginellt belastade inspektionens ordinarie anslag.

I sitt remissvar skrev Finansinspektionen att då det var IOSCO som for- mellt var värd för konferensen var sponsringen främst ett bidrag till IOSCO och inte till Finansinspektionen (som hade rollen som arrangör av konferen- sen).

Finansinspektionen skrev också att de ansåg att de förtroendeskadliga ris- ker som Riksdagens revisorer pekat på självfallet kan uppstå, men att dessa främst uppstår vid längre och varaktiga ekonomiska förhållanden mellan en myndighet och ett privat företag. Inspektionen menade att den aktuella konfe- rensen var att betrakta som ett engångsevenemang baserat på en traditionell finansieringsmodell. Finansinspektionen tyckte också att det är viktigt att påpeka att det inte var ett institut, utan åtta större företag inom den finansiella sektorn som sponsrade konferensen.

216

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Tidigare riksdagsbehandling

I vårpropositionen 2001 föreslog regeringen en ökning av anslaget till Finans- inspektionen, vilket bl.a. skulle innefatta ett stöd till IOSCO-konferensen. I propositionen (anslag 2:2 Finansinspektionen) står det bl.a. följande under skälen för regeringens förslag.

Finansinspektionen skall stå som värd för årsmötet i samarbete med OM Stockholmsbörsen. IOSCO:s årsmöte kommer nu liksom tidigare att fi- nansieras via deltagaravgifter, statsbidrag och några utvalda sponsorer. Konferensen i Stockholm beräknas kosta ca 15-17 miljoner kronor och genomförs och redovisas helt avskild från inspektionens övriga löpande verksamhet.

Vid behandlingen av vårpropositionen skrev finansutskottet i sitt ställningsta- gande att utskottet tillstyrkte propositionens förslag. I mitten av juni 2001 fattade riksdagen beslut i enlighet med finansutskottets förslag (2000/01:FiU27, rskr. 2000/01:279).

Under våren har konstitutionsutskottet behandlat revisorernas förslag RR9 om sponsring av statliga myndigheter. I sin bedömning instämmer utskottet med revisorerna om att initiativ bör tas till en reglering av myndigheters tillämpning av sponsring som finansieringsform. Utskottet anser att regering- en bör ta ställning till vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får finansieras med sponsring. Utskottet anser vidare att regeringen bör ta ini- tiativ till att se över lagen om offentlig upphandling i syfte att klargöra hur den skall tillämpas i fråga om sponsring i form av varor och tjänster.

Skrivelse från Finansdepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar har överlämnats en inom Finansdepartementet upprättad promemoria av den 12 februari 2002, bilaga A3.4.2. I promemorian anförs att Finansdepartementet kände till att konferensen skulle finansieras via medver- kan av sponsorer. Dåvarande finansministern informerades år 1998, och in- formation om detta förhållande fördes vidare till nuvarande finansminister. Finansdepartementet hänvisar till vårpropositionen 2001 där Finansinspekt- ionen tillfördes 4 miljoner kronor som delfinansiering av IOSCO-konferensen och anför att riksdagen i och med sitt beslut av denna var medveten om sponsringen och godkände regeringens förslag om att bidra med statliga me- del.

I promemorian framhålls att Finansdepartementet liksom Finansinspekt- ionen bedömde det vara värdefullt att IOSCO:s årliga konferens förlades till Stockholm, bl.a. mot bakgrund av att det svenska ordförandeskapet inom EU pågick parallellt. Finansinspektionen försökte vidare minimera påverkan på den ordinarie verksamheten genom att anställa en särskild samordnare för konferensen samt anlita Stockholm Convention Bureau för planering och genomförande av de praktiska arrangemangen. I promemorian anförs att det dessutom är tradition att dessa konferenser finansieras via sponsorer. Finans-

217

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

4.Uppgifter om ubåtskränkningar i svenska vatten

Ärendet

I en anmälan i april 2000, bilaga A4.1.1, har begärts att utskottet granskar ubåtsfrågan. Anmälaren hänvisar bl.a. till vissa uppgifter som lämnats i TV- intervjuer av förre amerikanske försvarsministern Caspar Weinberger och förre brittiske statssekreteraren Keith Speed. Enligt anmälaren finns ett behov av att få svar på följande tre frågor.

1.I vilken utsträckning fanns det muntliga eller skriftliga överenskommel- ser mellan Nato-företrädare och svensk militär om gemensamma aktioner och gemensam informationsinhämtning om ubåtar i Sverige och utom- lands?

2.Har några företrädare för den svenska regeringen godkänt eller haft kännedom om sådana överenskommelser?

3.Har svenska regeringsledamöter medvetet dolt sanningen eller misslett riksdagen och allmänheten i frågan om existensen av sådana överens- kommelser eller i övrigt i ubåtsfrågan?

Våren 2001 beslutade utskottet att bordlägga ärendet i avvaktan på att den särskilde utredaren Rolf Ekéus skulle redovisa sitt uppdrag att analysera det politiska och militära agerandet i ubåtsfrågan från 1980 fram till i dag.

Bakgrund

Ubåtsskyddskommissionen lämnade 1983 en rapport om den första ubåtsinci- denten i Hårsfjärden 1982 (SOU 1983:13). Kommissionen gjorde bedöm- ningen att sovjetiska ubåtar kränkt svenskt område.

Den 26 april 1983 framförde regeringen en skarp protest mot de grova kränk- ningar av svenskt territorium som den sovjetiska marinen gjort sig skyldig till. Till detta fogade statsminister Olof Palme muntliga kommentarer vid sam- manträffande med den nye sovjetiske ambassadören i Stockholm. I protest- noten hänvisades till att Ubåtsskyddskommissionen bedömt att ubåtarna var sovjetiska och tillades att regeringen för sin del inte hade uppgifter som mot- sade kommissionen. I ett svar i maj 1983 från statsministern till den sovje- tiske ambassadören med anledning av det sovjetiska svaret på protestnoten betonades att ett stort antal experter och förtroendemän låg bakom Ubåts- skyddskommissionens slutsats.

I månadsskiftet april/maj 1983 efter Ubåtsskyddskommissionens utpe- kande tog Sveriges FN-ambassadör Anders Ferm på Olof Palmes uppdrag kontakt med den sovjetiske medlemmen av Palmekommissionen, Georgij Arabatov som var chef för USA- och Kanadainstitutet vid den sovjetiska Vetenskapsakademin och medlem av kommunistpartiets centralkommitté.

219

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Anders Ferm var sekreterare i Palmekommissionen, där Olof Palme var ord- förande 1980–82. Anders Ferm framförde klagomål mot ubåtskränkningarna och bad Georgij Arbatov utöva sitt inflytande i Kreml för att få dem att upp- höra.

Den 18 december 1987 överlämnade Överbefälhavaren till regeringen ett dokument som redovisade främmande undervattensverksamhet och svenska motåtgärder andra och tredje kvartalen 1987 samt fogade till detta en redovis- ning av det allmänna kunskapsläget sedan 1980-talets början om den främ- mande verksamheten. När Överbefälhavaren formulerade sin hypotes om Sovjetunionen som kränkande tog han som utgångspunkt Ubåtsskyddskom- missionens betänkande och dess utpekande av Sovjetunionen. Enligt Överbe- fälhavaren pekade materialet på att det i allt väsentligt var Sovjetunionen som svarat för den främmande verksamheten på svenskt territorium. Något enty- digt bevis för att fastställa inkräktarens nationalitet fanns dock ej. I en bilaga angavs att många indikationer uppvisade en likartad karaktär, vilket talade för att det var samma system som användes och därmed en nation som svarade för huvuddelen av kränkningarna.

Statsministern hade tillsatt en granskningsgrupp i kanslihuset för att pröva analysen i utkastet till rapport. Gruppen kom till slutsatsen att det inte fanns något hållbart underlag för att peka ut en viss nation eller pakt. Gruppen hade inte blivit övertygad om beskrivningen av kränkningarnas mönster och om- fattning. Granskningsgruppen påpekade att ingen av de faktorer som redovi- sats utgjorde ett hållbart belägg, inte ens tillsammans med de andra faktorer- na. De framlagda faktorerna samverkade inte som indicier i en indiciekedja. De utgjorde bara påståenden som vart och ett kunde indikera Sovjetunionen som inkräktare. Däremot kunde faktorerna sammantagna leda till hypotesen om Sovjetunionen som inkräktare. Gruppen konkluderade att denna hypotes ännu inte kunnat bevisas eller motbevisas eftersom inkräktarnas nationalitet inte kunnat bevisas.

Indikationerna om främmande undervattensverksamhet fortsatte in på 1990-talet. Den senaste konstaterade kränkningen ägde rum 1992. I national- itetsfrågan fortsatte ÖB i sina rapporter fram t.o.m. 1996 att nämna indicie- kedjan från 1987 att det var Sovjetunionen/Ryssland som låg bakom de miss- tänkta undervattensföretagen mot Sverige samt att dessa indicier stärkts. Överbefälhavaren framhöll dock att tillräckliga bevis saknades.

Den 25 maj 1994 översände statsminister Carl Bildt ett brev till Rysslands president Boris Jeltsin, bilaga A4.1.2. Ubåtsfrågan hade under åren 1992– 1994 diskuterats i bilaterala samtal på expertnivå i syfte att pröva möjlighet- erna att få klarhet i frågan om ubåtskränkningar. Det låg enligt brevet nära till hands att tro att ansvaret för kränkningar av Sveriges territorialvatten kunde ligga i olika kvarvarande exsovjetiska strukturer eller aktionsmönster. I ljuset av den betydelse frågan måste tillmätas ville statsministern be president Jelt- sin att söka klarhet i frågan. I ett svar den 14 juli konstaterade president Jelt- sin med beklagande att Carl Bildts brev var genomsyrat av en oförtäckt och obegriplig övertygelse om Rysslands ansvar för ubåtskränkningarna, bilaga

220

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

A4.1.3. Vad gäller antagandet att det i Ryssland skulle finnas några kvarläm- nade exsovjetiska strukturer utanför presidentens kontroll var detta enligt brevet milt talat naivt.

Under hösten krävde Medborgargruppen för Ubåtsfrågan att en oberoende kommission skulle tillsättas. En rapport av kommendör Emil Svensson om de svensk-ryska ubåtssamtalen 1992–1994 lämnades i januari 1995.

I februari 1995 presenterade Försvarsmakten en särskild granskning av ka- vitationseffekten – vilken innebar att vissa uppfångade ljud kunde ha orsakats av minkar i stället för av propellrar – och i slutet av månaden tillsattes Ubåts- kommissionen.

Ubåtskommissionen, som hade som uppdrag att mer heltäckande utvärdera och analysera ubåtsfrågan från 1980, lämnade en rapport 1995 (SOU 1995:135). Kommissionen fann att U137:s inträngande i Gåsefjärden varit avsiktligt. Kommissionen avvisade Ubåtsskyddskommissionens bedömning i nationalitetsfrågan och menade att det varken då eller senare fanns underlag för att göra en nationalitetsbestämning.

Inom Utrikesdepartementet fick Lundingruppen, under ledning av ambas- sadören Lars-Erik Lundin, år 1996 i uppdrag att göra en fördjupad motiv- granskning som ett komplement till Ubåtskommissionen 1995. I Lundinrap- porten, som blev offentlig handling 2000, bedömdes att det fanns motiv för väst/Nato att genomföra intrång men att öst hade starkare motiv vilket gjorde att det sannolika ansvaret för intrånget måste läggas på öst.

I mars 2000 gjordes två särskilda utredningar med anledning av uppgifter i medierna om att officerare i svenska marinen fattat beslut om gemensamma övningar med Natoländer och att ubåtar från Natoländer tillåtits tränga in på svenskt territorialvatten. Den ena utredningen gjordes inom Försvarsmakten. Den andra genomfördes inom Försvarsdepartementet genom samtal med tidigare försvarsministrar och statssekreterare, bilaga A4.1.4. Resultatet av dessa utredningar var att de aktuella uppgifterna saknade stöd.

Ubåtsutredningens slutbetänkande

Den särskilde utredaren Rolf Ekéus redovisade sitt uppdrag den 15 november 2001 i betänkandet Perspektiv på ubåtsfrågan – Hanteringen av ubåtsfrågan politiskt och militärt (SOU 2001:85).

Rolf Ekéus anser att mycket talar för att kränkningarna var länkade till Ös- tersjöns växande strategiska roll och till rivaliteter och motsättningar mellan militärblocken. Att Sverige 1979 utvidgade territorialgränsen från fyra till tolv sjömil får inte heller förbises. Kränkningarna tycks ha utgjort element i den bilaterala konfrontationen mellan maktblocken. Den samlade slutsatsen är att främmande undervattensverksamhet förekommit i svenska vatten under 1980-talet och fram till och med 1992. Antalet helt säkra kränkningar under hela 20-årsperioden är enligt Ekéus färre än tio. Därutöver finns ett trettiotal incidenter där möjligheten av kränkningar bör tas på allvar.

I fråga om nationalitetstillhörigheten har det enligt utredningen inte varit möjligt att identifiera hållbara bevis. Det kan inte hållas för osannolikt att

221

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Sovjetunionen, som den största sjömakten i Östersjön, kan ha ansett sig ha skäl att göra intrång på svenskt territorium. Sovjetunionen kan därför knapp- ast uteslutas som kränkande makt. Möjligheten av undervattensfarkoster från väst kan inte heller uteslutas. Dock kvarstår enligt utredningen att ingen nat- ionalitetsbestämning kunnat göras.

I betänkandet finns ett avsnitt rubricerat Samverkan med andra länder, där frågan om huruvida den svenska marinen genomfört samövningar på svenskt territorialvatten med örlogsfartyg från olika Natoländer behandlas. Påståen- den om samövning mellan svenska marinen och väststatsflottor eller flotten- heter har enligt utredaren granskats ingående.

I utredningsbetänkandet redovisas ett besök sommaren 1960 av den ameri- kanska jagaren USS Barry, med en planerad samövning mellan Barry och svenska ubåtar som en demonstration av ett modernt amerikanskt sonarsy- stem. Enligt Ekéus kan frågan huruvida övningen verkligen genomfördes eller inte vara mindre intressant än det faktum att den planerades över huvud taget. Utredaren fann inte någon dokumentation som skulle bekräfta att ytterligare samövningar ägt rum sedan dess.

I betänkandet hänvisas också till att det våren 1988 vid ett seminarium vid Danska Utrikespolitiska Institutet gjordes uppseendeväckande uttalanden av en hög amerikansk tjänsteman vid namn Dov S Zakheim, som bl.a. tjänstgjort som säkerhetspolitisk expert i Pentagon 1981–1987. Dov S Zakheims grund- läggande tes var att norra Europa varit betydelsefullt på den operativa nivån i egenskap av flankområde till Nato och speciellt ur marin synvinkel. I sin beskrivning av de säkerhetspolitiska relationerna mellan USA och Sverige karakteriserade han det som hemlig allians och angav att det inom ramen för denna allians ingick topphemligt utbyte av information, besök av amerikanska officerare i det svenska försvarets mest känsliga anläggningar samt genomfö- rande av mycket diskreta gemensamma utbildningsövningar. Dov S Zakheim poängterade att denna typ av kontakter vanligtvis sköttes på ett informellt sätt, dvs. muntligt, och att man därför inte kunde förvänta sig att hitta sådan in- formation i några arkriv. En reviderad version av anförandet lämnades i tid- skriften Cooperation & Conflict. I artikeln sades bl.a. att det från sent 1950- tal till en bra bit in på 1970-talet fanns ett speciellt förhållande till Sverige, vilket inkluderade topphemliga orienteringar av den svenska marinchefen till den amerikanska marinchefen, besök till hemliga svenska anläggningar, utby- ten av muntliga åtaganden rörande vilken strategi och taktik som skulle an- vändas i händelse av sovjetisk attack samt mycket diskreta gemensamma utbildningsövningar.

De yttranden som i praktiken utlöste debatten om svenska samövningar med marina enheter från Nato och tester av det svenska kustförsvarets bered- skap av från Nato tillhörande enheter var den TV-intervju med Caspar Wein- berger som ägde rum den 7 mars 2000. Enligt utredaren verkar intervjun ha inspirerats av ett amerikanskt nyhetsprogram från 1984 där det baserat på hemliga källor från Pentagon hävdats att USA:s ubåtar ofta kränkte andra nationers territorialvatten – även vänligt sinnade länders – i samband med

222

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

insamling av militär underrättelse. På en direkt fråga om Nato testat också det svenska försvaret svarade Caspar Weinberger att de testade alla försvar då och då för att se om det fanns luckor som kunde täppas till, speciellt efter kränkningen av den sovjetiska ubåten 137. Det hade troligen skett efter kon- sultationer med den svenska statsmakten, och så vitt han visste hade man aldrig genomfört några intrång utan att svenskarna blivit informerade i för- väg. Inte heller hade Caspar Weinberger erfarit att det någonsin inträffat någon typ av konfrontation mellan Sverige och Natostyrkor i dessa samman- hang. Han beskrev vidare att det inte fanns några avtal i formell mening för denna övningsverksamhet utan att det snarare var konsultationer av mer in- formell karaktär. Caspar Weinberger konstaterade avslutningsvis att han inte kände till vilka typer av ubåtar som använts eller hur regelbundet dessa tester hade skett, i Östersjön eller på andra platser, utan endast att detta genomförts i tillräcklig utsträckning för att säkerställa att deras försvarsplaner var uppdate- rade och tillräckliga för att de skulle vara kapabla att motstå alla förändringar i sovjetisk styrka och sovjetisk kapacitet. Det gjordes regelbundet inte bara till sjöss; det gjordes gentemot flygvapnet och landförsvaret; det gjordes för att förhindra möjliga landstigningsområden.

Den 11 april 2000 TV-sändes ett samtal med den f.d. brittiske marinmi- nistern, sir Keith Speed. Denne bekräftade Caspar Weinbergers allmänna beskrivning av diverse beredskapstester. I likhet med Caspar Weinberger betonade Keith Speed att dessa tester uteslutande utförts med den svenska motpartens godkännande. Ett tänkbart scenario var att principöverenskom- melserna träffades på politisk nivå ned till marinstaberna som arbetade ut detaljerna och verkställde beredskapstesterna. Testerna utspelade sig sedan genom att brittiska fartyg på överenskommen tid men på obestämd plats försökte penetrera det svenska territorialvattnet i syfte att kontrollera bered- skapen hos det svenska försvaret. På den direkta frågan huruvida sådana beredskapstester eller marina övningar hade utförts av brittiska örlogsfartyg inklusive ubåtar i svenska vatten slog Keith Speed fast att han skulle bli mycket förvånad om sådan operation inte hade genomförts gemensamt av den svenska och brittiska flottan.

Som en konsekvens av intervjun med Caspar Weinberger beslutade rege- ringen att frågan om Natoubåtar i svenska vatten skulle snabbutredas av be- rörda myndigheter. Inom Försvarsdepartementet genomfördes detta av expe- ditions- och rättschefen, som efter samtal med tidigare försvarsministrar och statssekreterare och en genomgång av handlingar i det egna departementets arkiv med anknytning till ubåtsfrågan 1980–1995 inte fann stöd för påståen- det att man från svensk sida skulle ha tillåtit utländska ubåtar att på svenskt territorium testa det svenska försvaret. En utredning som genomfördes inom Försvarsmakten kom fram till att det inte fanns någon grund för påståendena att Försvarsmakten skulle ha träffat avtal med Nato om test av Sveriges för- måga att bl.a. upptäcka främmande undervattensfarkoster på svenskt territori- alhav. Man konstaterade att detta var en i det närmaste osannolik tanke. Dock fanns det uppgifter som framkommit som tydde på att vissa övningar med

223

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

främmande makt hade skett där formellt regeringstillstånd syntes ha saknats. Det gällde bl.a. ett tidigare fall med brittiska Oberonubåtar samt ett par till- fällen när svenska ubåtar deltagit i finska ubåtsskyddsövningar. I dessa fall hade det varit fråga om övningar inom ramen för av regeringen godkända örlogsbesök vilka genomförts utanför svenskt territorium.

Amerikanska försvarshögkvarteret har på formell svensk förfrågan i maj 2000 kategoriskt förnekat att amerikanska örlogsfartyg utan svenskt medgi- vande beträtt svenskt territorialvatten. Ett liknande svar inkom från Försvars- högkvarteret i London.

Rolf Ekéus har sökt klarlägga om det fanns någon reell substans bakom rykten om att Natoubåtar med marinens goda minne svarat för en del eller alla intrång. Rolf Ekéus menar att Caspar Weinberger i intervjun ger generella svar och inte diskuterar utifrån konkreta fall och insikt utan att han helt enkelt presenterar en välkänd amerikansk politik och praktik, nämligen att inga infarter i allierade eller vänligt sinnade stater sker utan föregående konsultat- ion med vederbörande stat. När det gäller Keith Speeds uttalanden om öv- ningar i territoriet med svenskt godkännande har utredningen inte funnit att någon principöverenskommelse på diplomatisk nivå träffats med Storbritan- nien rörande beredskapstester. Det utesluter inte att informella övningar skett i samband med brittiska ubåtars återkommande rundfarter i Östersjön. Dov S Zakheim slutligen tycks inte ha haft mycket annat i åtanke än Sveriges i och för sig omfattande samarbete med t.ex. USA om försvarsmaterial- och under- rättelsefrågor.

Rolf Ekéus drar slutsatsen att det inte finns några bevis som påvisar ett mönster av omfattande och regelbundna samövningar och beredskapstester mellan den svenska marinen och diverse Natoländers flottor uppgjorda genom muntliga överenskommelser på politisk nivå. Ej heller finns det några indikat- ioner från svensk sida på att tester eller samövningar med främmande makt över huvud taget ägt rum, annat än möjligen vid enstaka tillfällen, exempelvis i samband med örlogsbesök. På internationellt vatten kan det ha rört sig om informella aktiviteter, vänskapligt sinnade marinstyrkor emellan.

När det gäller grundstötningen av U137 tar Rolf Ekéus inte definitivt ställ- ning i avsiktsfrågan. Sverige agerade efter incidenten politiskt och militärt utifrån föreställningen om avsiktlighet. Oavsett om detta vilade på korrekta premisser eller ej hanterades krisen fast och bestämt, och skärpningen i relat- ionerna mellan Sverige och Sovjet kan sägas vara en konsekvens som den kränkande makten måste vara beredd att ta oavsett om kränkningen var av- siktlig eller ej.

Rolf Ekéus gör en analys av arbetet i de tidigare utredningarna. Ubåts- skyddskommissionen tillsattes den 21 oktober 1982. Ubåtsskyddskommiss- ionens utpekande av Sovjetunionen fick enligt Rolf Ekéus en omfattande politisk dimension som bidrog till att rubba en del av föreställningarna och förutsättningarna för utrikespolitiken. Enligt Rolf Ekéus är kommissionens resonemang som föregår utpekandet av Sovjetunionen intressant, särskilt som det inleddes med iakttagelsen att det, trots omfattande undersökningar med

224

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

olika tekniska hjälpmedel, inte påträffats några konkreta bevis i form av fö- remål eller fotografier som kunnat styrka eller verifiera optiska observationer. Dock ansåg sig kommissionen genom skisser och noggranna intervjuer som uppföljning av optiska observationer ha fått information om ifrågavarande ubåtstyp. Enligt Rolf Ekéus förefaller utpekandet av Sovjetunionen som osä- kert grundat. Indiciekedjan verkar inte stark och inget har senare framkommit som skulle ge ytterligare stöd åt kommissionens slutsats. Rolf Ekéus bedöm- ning är att det under hans utrednings gång blivit allt klarare att Ubåtsskydds- kommissionens ledamöter och då i synnerhet dess ordförande Sven Anders- son någon gång i mars 1983 bestämde sig för att ett utpekande av Sovjetun- ionen var en politisk nödvändighet och det oberoende av bevisunderlaget. Mycket talar enligt Rolf Ekéus för att Sven Andersson genom att ta på sig ansvaret för utpekandet avsåg att underlätta för Palmeregeringen att hantera både ubåtsfrågan och den säkerhetspolitiska debatten om han talade klarspråk om det alla redan trodde sig veta. Med facit i handen är det enligt Rolf Ekéus tydligt att Sven Andersson och flertalet ledamöter när det gäller nationalitets- bestämningen fällde ett politiskt snarare än sakligt grundat avgörande.

Statsminister Olof Palme blev enligt utredaren påtagligt upprörd när han den 12 april av Sten Andersson orienterades om betänkandets innehåll. Olof Palme menade att han ställts inför fullbordat faktum. Under beredningen inom regeringen om hur man skulle reagera på betänkandet framgick att åtminstone två statsråd, Lennart Bodström och Ove Rainer, ifrågasatte om regeringen på grund av svag bevisning skulle kunna godta Ubåtsskyddskom- missionens nationalitetsbestämning. Olof Palme ansåg dock att det inte fanns något alternativ. Den inrikespolitiska situationen skulle ha blivit ohållbar om regeringen på svårförklarliga grunder ignorerade den respekterade Sven An- dersson och en enig politisk utrednings bedömning.

Enligt Rolf Ekéus var statsministerns problem att handlingsutrymmet minskat betydligt när betänkandet offentliggjordes. Det kan enligt Rolf Ekéus i efterhand sägas att det skulle ha varit statsmannalikt och principiellt riktigt av statsministern att inte reagera som skedde gentemot Sovjetunionen. Men det är inte svårt att föreställa sig den uppståndelse som skulle ha brutit ut politiskt och medialt om regeringen avvisat Ubåtsskyddskommissionens slutsats i frågan om nationalitetsbestämning. Till detta kom att Olof Palme i likhet med majoriteten av befolkningen personligen bedömde det som sanno- likt att Sovjetunionen stod bakom kränkningarna.

Tidigare utskottsgranskning i ubåtsfrågan

Våren 1982 granskade utskottet regeringens handläggning av frågan om grundstötning av ubåten U137 i Blekinge skärgård (bet. KU 1981/82:35 s. 12 f.). Enligt utskottets mening var kränkningen allvarlig. Mot den bakgrunden ansåg utskottet det tillfredsställande att ubåtsaffären kunde avvecklas så snabbt. Regeringens handlande präglades enligt utskottet av fasthet och kon- sekvens, vilket ledde till att de svenska kraven i fråga om undersökning och bärgning av ubåten snabbt kunde genomdrivas. Utskottet noterade också med

225

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

tillfredsställelse att de fyra största riksdagspartierna kunde enas om en ge- mensam syn på den uppkomna situationen.

Våren 1983 granskade utskottet regeringens handläggning av ubåtsinciden- ten i Hårsfjärden i oktober 1982 (bet. KU 1982/83:30 s. 17 f.). Utskottet framhöll att regeringen under den tid ubåtsjakten pågick fortlöpande hölls underrättad om utvecklingen och att det fanns en beredskap för de åtgärder som kunde bli aktuella om en ubåt skulle tvingas upp till ytan. Även den tillträdande statsministern och andra medlemmar av den regering som till- trädde den 8 oktober fick del av den aktuella informationen. Också Moderata samlingspartiet informerades om utvecklingen. Enligt utskottets uppfattning var avvägningen av ansvarsfördelningen mellan regeringen och Försvarsmak- ten under ubåtsincidenten naturlig och riktig. Självklart borde Försvarsmakten bära huvudansvaret för de operativa insatserna under en militär aktion av det slag som ubåtsjakten i Hårsfjärden utgjorde. Utskottet ville samtidigt under- stryka vikten av att ÖB på det sätt som skedde före och under incidenten inhämtar regeringens syn på åtgärder som vidtas i sammanhang av stor bety- delse för den svenska säkerhets- och utrikespolitiken. Utskottets granskning hade slutligen gett vid handen att kontakterna mellan regeringen och riks- dagspartierna fungerade väl under ubåtsincidenten. Detta var särskilt betydel- sefullt mot bakgrund av att ett regeringsskifte inträffade då incidenten ägde rum.

Våren 1984 granskade utskottet ett regeringsuttalande med anledning av en resa som Carl Bildt gjort till USA, där han hade en rad samtal och kontakter med företrädare för bl.a. den amerikanska försvarsadministrationen (bet. 1983/84:30 s. 29). Vid ett sammanträde i Utrikesnämnden uttalade statsmi- nister Olof Palme en erinran mot resan som företagits i direkt anslutning till att Ubåtsskyddskommissionen avlämnat sin rapport. Några dagar efter Utri- kesnämndssammanträdet diskuterades frågan vid allmän beredning och föran- ledde ett skriftligt kritiskt uttalande från regeringens sida. Enligt utskottets mening kunde från konstitutionella synpunkter någon erinran inte riktas mot regeringens uttalanden. I en reservation (m, c, fp) riktades kritik mot statsmi- nisterns handläggning av frågan. Regeringens unika åtgärd riktade sig enligt reservationen mot en enskild riksdagsledamots helt rättsenliga förehavanden.

I samma betänkande granskades frågan om offentliggörandet av den s.k. Fermrapporten (s. 30). Utskottet framhöll att det var av vikt att allmänna handlingar diariefördes utan dröjsmål. Vidare noterade utskottet att Utrikes- nämnden hållits informerad om utvecklingen beträffande de svensk– sovjetiska relationerna mot bakgrund av Ubåtsskyddskommissionens betän- kande. Offentliggörandet av Fermrapporten, som tillkommit på statsmi- nisterns uppdrag, var enligt utskottet nödvändigt för att göra klart för den svenska allmänheten att regeringen inte, som det förekommit påståenden om, kommit med dubbla budskap i fråga om att hävda svenska nationella intressen i en utrikespolitiskt känslig situation. I en reservation (m, c, fp) framhölls det anmärkningsvärda i att Fermrapporten inte diarieförts. Än mer betänkligt var att statsministern med förbigående av Utrikesdepartementet och dess chef

226

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

lämnat direkta instruktioner till FN-ambassadören i ömtåliga politiska frågor. Enligt reservationen borde granskningen föranleda kritik mot statsministern.

Utskottet granskade våren 1995 brevet i maj 1994 från dåvarande statsmi- nister Carl Bildt till Rysslands president Jeltsin (bet. 1994/95:KU30 s. 107 f.). Utskottet konstaterade inledningsvis att frågan om kränkningar av svenskt territorialvatten av främmande undervattensfarkoster sedan länge haft en framträdande plats i Sveriges relationer till såväl det forna Sovjetunionen som det nya Ryssland. Frågan har periodvis fått en hög uppmärksamhet i den politiska debatten och i medierna och därmed blivit en angelägenhet för hela svenska folket. Enligt utskottets mening borde dåvarande statsministern Carl Bildt ha överlagt med Utrikesnämnden i detta ärende i enlighet med 10 kap. 6 § regeringsformen. Detta skulle ha gett riksdagen information och påver- kansmöjligheter. Carl Bildts agerande var därför enligt utskottets uppfattning olämpligt. I en reservation (m) konstaterades att de åtgärder som vidtagits vid handläggningen av statsministerns brev till president Jeltsin varit korrekta från konstitutionell synpunkt. Reservanterna konstaterade vidare att statsmi- nisterns brev till president Jeltsin var ett led i en pågående dialog med Ryss- land om ubåtskränkningarna och därför inget sådant nytt inslag i utrikespoli- tiken som med automatik motiverade en mer utförlig behandling i Utrikes- nämnden.

Utskottets ställningstagande

I granskningsanmälan begärs att utskottet granskar om det funnits överens- kommelser mellan Nato-företrädare och svensk militär om gemensamma aktioner och gemensam informationsinhämtning om ubåtar i Sverige och utomlands och om någon företrädare för den svenska regeringen godkänt eller känt till sådana överenskommelser. Vidare begärs att utskottet granskar om svenska regeringsledamöter medvetet dolt sanningen eller misslett riksdagen och allmänheten om existensen av sådana överenskommelser eller i övrigt i ubåtsfrågan. I anmälan hänvisas bl.a. till intervjuer i TV med förre försvars- ministern i USA Caspar Weinberger och förre brittiske statssekreteraren Keith Speed.

Inom Försvarsdepartementet gjordes den 30 mars 2000 med anledning av intervjun med Caspar Weinberger en undersökning för att utröna om uppgif- terna i intervjun var riktiga eller felaktiga. En genomgång av handlingar och samtal med förutvarande försvarsministrar och statssekreterare gav inget stöd för uppgifterna. Rolf Ekéus har i sin utredning dragit slutsatsen att det inte finns några bevis som påvisar ett mönster av omfattande och regelbundna samövningar och beredskapstester mellan den svenska marinen och diverse Natoländers flottor uppgjorda genom muntliga överenskommelser på politisk nivå. Ej heller finns det enligt Rolf Ekéus några indikationer från svensk sida på att tester eller samövningar med främmande makt över huvud taget ägt rum, annat än möjligen vid enstaka tillfällen, exempelvis i samband med örlogsbesök. På internationellt vatten kan det ha rört sig om informella aktivi- teter vänskapligt sinnade marinstyrkor emellan.

227

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

5. Formerna för utrikespolitiska beslut

Ärendet

Våren 2000 granskade konstitutionsutskottet regeringens underlåtenhet att överlägga med Utrikesnämnden i fråga om förbindelserna med Österrike. Bakgrunden var att Göran Persson under ett besök i Aten i slutet av januari 2000 efter kontakt med utrikesminister Anna Lindh beslutat att Sverige skulle ställa sig bakom ett gemensamt uttalande från en rad EU-länder om följderna av en regeringsbildning i Österrike. Eftersom bestämmelserna i 10 kap. 6 § regeringsformen lämnar utrymme för att underlåta överläggningar med Utri- kesnämnden under vissa omständigheter kunde enligt utskottet inte någon kritik riktas mot statsministerns eller utrikesministerns handlande i ärendet. Utskottet aviserade sin avsikt att i ett senare granskningsbetänkande närmare gå in på formerna för beslut i frågor av det aktuella slaget (bet. 1999/2000:20 s. 18). Hösten 2000 anförde utskottet att granskningsfrågan aktualiserade komplicerade överväganden kring vad som faktiskt kan anses reglerat i rege- ringsformen å ena sidan och vad som snarare får anses vara konstitutionell praxis å andra sidan. Enligt utskottets mening krävde slutsatser i ärendet ytterligare överväganden baserade på ett bredare underlag. Utskottet avsåg att fortsätta den nu inledda granskningen (bet. 2000/01:KU10).

I ärendet har inhämtats synpunkter från Regeringskansliet, bilaga A5.1.1. Konstitutionsutskottet har hållit en utfrågning med f.d. ambassadören Sverker Åström, regeringsrådet Marianne Eliason och docenten Thomas Bull, bilaga A5.1.2. Utrikesutskottet har yttrat sig i ärendet efter att ha hållit en utfrågning med professor Magnus Jerneck och docent Ulrika Mörth, i ovan nämnda bilaga.

Gällande regler

Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen avgörs regeringsärenden av regeringen vid regeringssam- manträde. Av 7 kap. 3 och 4 §§ regeringsformen framgår att minst fem stats- råd måste vara närvarande vid ett sammanträde för att regeringen skall vara beslutsför.

Under arbetet med 1974 års regeringsform diskuterades frågan om regering- ens beslutsformer. För ett kollektivt beslutsfattande talade vikten av samar- bete över departementsgränserna, möjligheterna att utkräva politiskt ansvar och behovet av regeringens sammanhållning (SOU 1972:15 s. 79 f., 148 f.). I grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 179 f.) framhölls att enligt ett parlamentariskt synsätt bör alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen. Vad som är ett regeringsärende får i första hand bestämmas formellt. Ärende som hän-

229

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

skjuts till regeringens avgörande är regeringsärende. Alla regeringsbeslut – med undantag för vissa beslut inom Försvarsdepartementets område (SFS 1974:613) fattas av regeringen kollektivt. Enligt grundlagspropositionen är det uppenbart att regeln om kollektiv beslutsform inte får kringgås på så sätt att ärenden förklaras vara departementschefsärenden. Principen måste vara att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen skall behandlas som regeringsärende. Bestämmandet i grundlag av regering- ens arbetsformer måste ses mot bakgrund av att regeringen är ett kollektiv, uppbyggt kring statsministerns person, och får förutsättas hållas samman av gemensamma politiska värderingar och målsättningar. Arbetsformerna måste vara anpassade till regeringens funktioner och till dess karakteristiska upp- byggnad. De fick inte göras till föremål för ingående grundlagsreglering som tyngde regeringsarbetet med formaliteter och hindrade anpassning av arbetet till växlande förhållanden. En allmän utgångspunkt borde vara att man visade återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer i grundlag. Grundlag- beredningen ansåg att systemet med kollektiva regeringsbeslut kunde väl te sig som onödigt formbundet med avseende på åtskilliga ärenden av mindre räckvidd och betydelse. Det har emellertid stora företräden som underlag för det samarbete som ständigt pågår i ärenden av varierande art. Särskilt under tider med koalitions- eller samlingsregering ligger det ett värde i ett gemen- samt ansvar för ministrarna, ett ansvar som kan åberopas som motiv för insyn och medverkan över departementsgränserna. Det är också bäst förenligt med systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvalt- ningsmyndigheterna läggs hos regeringen som sådan.

Politiskt betydelsefulla frågor tas upp vid s.k. allmän beredning med i princip samtliga regeringsledamöter som deltagare, och denna överläggning utmynnar ofta i faktiska beslut.

Regeringskansliärenden och departementsärenden

Att ett ärende kan avgöras som ett regeringskansliärende framgår oftast av någon bestämmelse i lag eller annan författning. I de flesta fall pekas Rege- ringskansliet då ut som beslutande myndighet, men rester av en gammal ordning där departementen och enskilda befattningshavare har en egen beslu- tanderätt finns i några fall. Så beslutar regeringen om sin egen administration bortsett från chefstillsättningar. Regeringskansliet får avskriva återkallade ärenden. Regeringskansliet beslutar om vissa tillstånd inom Försvarsdeparte- mentets verksamhetsområde. UD beslutar om återbetalningsskyldighet i fråga om ekonomiskt bistånd till medborgare i utlandet. Rättshjälpsfrågor liksom frågor om utlämnande av allmänna handlingar beslutas inom Regerings- kansliet. Anslagsbemyndiganden som kan rymmas inom ramen för regerings- kanslibeslut är sådana som tar sikte på anordnande av eller deltagande i kon- ferenser och andra möten, konsulthjälp med utredningar av teknisk karaktär och information till allmänheten om ny lagstiftning och andra beslut av rege- ringen och riksdagen. Efter bemyndigande av regeringen i varje särskilt fall tillkallar statsråd särskilda utredare och ledamöter i kommittéer och beslutar

230

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren eller kommittén. En liknande beslutstyp är den där ett statsråd efter ett särskilt bemyndigande av regeringen uppdrar åt en departementstjänsteman att under- teckna ett avtal.

Beslut som statsministern fattar i sin egenskap av chef för Regerings- kansliet skall tas in i Regeringskansliets protokoll, och statsråds regerings- kanslibeslut tas in i departementets protokoll. På det sättet får man enligt Gula boken – Handläggningen inom Regeringskansliet (Ds 1998:39) en god över- blick över vilka beslut som fattats, och samtidigt underlättas konstitutionsut- skottets granskning.

Varje brev som kommer in till Regeringskansliet måste leda till ett formellt beslut, om man rimligen kan anse att brevet innehåller någon slags framställ- ning till regeringen eller ett departement. För brev som är ställda till Rege- ringskansliet, ett statsråd, ett departement eller en tjänsteman är huvudregeln att de bör behandlas på samma sätt som om de varit ställda till regeringen om inte brevet rör en fråga där författningsenligt Regeringskansliet, ett statsråd eller en tjänsteman har beslutanderätten.

Ärendehantering eller s.k. faktiskt handlande

Gränsen mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande, som inte betrak- tas som beslut, är oklar. Det ställs vissa elementära krav på att en myndig- hetsåtgärd skall anses som beslut. Ren passivitet kan inte ses som beslut. Verksamhet som består i företagande av faktiska handlingar förekommer ofta

iutbildnings-, vård-, forsknings- och servicesektorerna. Gränsen mellan hand- läggning av ärende och faktiskt handlande får enligt förarbetena till förvalt- ningslagen avgöras från fall till fall. Skillnaden mellan de olika typerna av verksamhet har belysts i propositionen Förvaltningsrättsreform (1971:30) genom några exempel. Hållande av en lektion i en skola eller utförandet av en operation på ett sjukhus kan enligt normalt språkbruk inte betecknas som handläggning av ett ärende. Uppkommer däremot fråga om disciplinär be- straffning av en skolelev eller om en patients debitering för sjukhusvård före- ligger ett ärende som skall behandlas av förvaltningsmyndigheten. Ytterligare exempel på faktiska handlingar som företas av företrädare för det allmänna utgör en polismans trafikdirigeringar på en gata och en konduktörs kontroll av en resenärs färdbiljett på tåg.

Former för samråd inom Regeringskansliet

Genom olika former av samråd inom Regeringskansliet (gemensam bered- ning, allmän beredning, lunchberedning och delning) säkerställs att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och att alla statsråd får faktisk möjlighet att utöva det inflytande i regeringsärenden som deras ansvar motiverar. Enligt Statsrådsberedningens riktlinjer (Ds 1998:52, PM nr 1997:4) är det därför synnerligen angeläget att gällande regler om samråd verkligen följs. De formella reglerna om gemensam beredning finns i 13 och 15 §§ instruktionen för Regeringskansliet (SFS 1996:1515). Där föreskrivs att

231

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

ett ärende som rör flera departements verksamhetsområden skall handläggas inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Av statsministerns särskilda ställning i regering- en får anses följa en allmän skyldighet för departementen att i god tid infor- mera statsrådsberedningen om regeringsärenden av större vikt. Vidare före- skrivs det i 10 kap. 8 § regeringsformen att utrikesministern skall hållas un- derrättad när det hos en annan statlig myndighet uppkommer frågor av bety- delse för förhållandet till andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Gemensam beredning med Utrikesdepartementet skall ske i ärenden av detta slag. Också svenska ståndpunkter och instruktioner i EU-frågor och andra internationella frågor omfattas av kraven på gemensam beredning. Syftet är att berörda departement skall ha möjlighet att delta i beredningen inför såväl dessa ställningstaganden som inför svenska initiativ och utspel i EU. Svar på frågor och interpellationer, meddelanden vid informationsstunder i riksdagen liksom sådana övriga anföranden, uttalanden och tidningsartiklar som inne- håller ställningstaganden till riktlinjer, principer eller förhållningssätt skall också beredas gemensamt eftersom de på samma sätt som regeringsbesluten är ett uttryck för regeringens gemensamma ståndpunkt. När det gäller förfa- randet sägs allmänt att det inte får råda någon oklarhet om vad som överens- kommits (t.ex. att det verkligen rör sig om gemensam beredning och inte om samråd eller förfrågan).

Ärenden på allmän beredning kan vara av olika slag. Så kan tvister mellan berörda statsråd lösas under allmän beredning. Allmän beredning kan använ- das som ett forum för information om ett snart förestående regeringsbeslut och för vägledande diskussioner. Lunchberedning används för information, vissa vägledande diskussioner samt avstämning av utnämningsfrågor.

Formerna för hanteringen av frågor inom ramen för internationella förhandlingar

Sverige deltar i en mängd olika mellanstatliga förhandlingar. Enligt utred- ningen om statsförvaltningen och EU sker deltagandet i sådana förhandlingar inom ramen för vad som brukar benämnas regeringens faktiska handlande (SOU 1993:80 s. 32). Vissa förhandlingar leder enligt utredningen inte till några folkrättsliga förpliktelser för Sverige, och i de fallen blir det ur kon- stitutionell synvinkel inte fråga om annat än faktiskt handlande. Instruktions- givningen till den som företräder Sverige vid mellanstatliga förhandlingar jämförs med de direktiv för beredningen av ett ärende som ges av det ansva- riga statsrådet eller på lägre nivå i ett departement. Något avgörande i formell mening är det inte fråga om på detta stadium. Regeringen behöver inte engag- eras, men inget hindrar att statsrådet för upp frågan om instruktionens ut- formning till regeringen om instruktionen bedöms ha stor betydelse.

Europeiska rådet

Europeiska rådet, dvs. möten mellan kommissionens ordförande och EU:s stats- och regeringschefer, fördes in i Europeiska enhetsakten 1986, och ge-

232

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

nom Maastrichtfördraget formaliserades dess roll. Europeiska rådet ingår i unionens gemensamma institutionella ram men fattar ytterst få juridiskt bin- dande beslut. Europeiska rådet skall ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och fastställa allmänna politiska riktlinjer. Inom EU:s gemen- samma utrikes- och säkerhetspolitik beslutar Europeiska rådet om gemen- samma strategier för genomförandet av principer och allmänna riktlinjer som bestämts.

Samarbetet i Europeiska rådet har beskrivits som närmast mellanstatligt och dess beslut får senare, om det behövs, omsättas genom beslut i minister- rådet. Regeringen har framhållit att det är naturligt att riksdagen informeras om de ståndpunkter som Sverige skall inta i Europeiska rådet, främst med tanke på de politiska bindningar som uppstår i detta råd (prop. 1994/95:19 s. 538 f.). Samråd i EU-nämnden har också regelmässigt ägt rum med statsmi- nistern inför rådets möten. Europeiska rådets slutsatser redovisas för EU- nämndens ledamöter. De bifogas också regeringens årliga EU-skrivelse.

Tidigare granskning

Våren 1983 granskade utskottet regeringens handläggning av ett förslag som behandlats inom den s.k. Palmekommissionen om en europeisk zon fri från slagfältskärnvapen (bet. KU 1982/83:30 s. 14). Statsminister Olof Palme hade i enlighet med en överenskommelse erhållit ett brev från kommissionsmed- lemmen Egon Bahr från Förbundsrepubliken Tyskland med ett förslag till not om kärnvapenfri zon. En not översändes sedermera från Utrikesdepartementet till de svenska ambassaderna i berörda länder och överlämnades av ambassa- derna till de olika ländernas regeringar. Något formellt beslut om de aktuella sonderingarna hade inte fattats. I massmedierna framfördes kritik mot Egon Bahrs inflytande på svenskt agerande. Utskottet framhöll att det i det aktuella skedet inte var fråga om ett konkret förslag till internationell överenskom- melse, internationella förhandlingar eller dylikt som förelades de utländska regeringarna. Det fick anses klarlagt att utformningen av den svenska noten fastställts efter en självständig prövning i Regeringskansliet. Mot den bak- grunden kunde inte någon kritik från konstitutionell synpunkt riktas mot handläggningen.

Konstitutionsutskottet granskade i betänkandet KU 1983/84:30 (s. 29 f.) en granskning av en skrivelse vari regeringen kritiserade Carl Bildt för hans resa till USA i omedelbar anslutning till publiceringen av Ubåtsskyddskommiss- ionens rapport. Skrivelsen hade formulerats efter allmän beredning den 25 och 26 maj 1983. Enligt utskottets mening kunde från konstitutionella syn- punkter inte någon erinran riktas mot regeringens uttalanden. Någon skyldig- het att ta upp frågan i regeringsprotokoll e.d. fanns inte. Det hade under skilda regeringar förekommit att regeringen gjort uttalanden i ett stort antal frågor utan att något formellt regeringsbeslut fattats. Det aktuella uttalandet uppfat- tades av utskottet som en politisk markering från regeringens sida av dess syn på det olämpliga i att en ledamot av Ubåtsskyddskommissionen i ett känsligt utrikespolitiskt läge i förhållande till Sovjetunionen i omedelbar anslutning

233

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

till kommissionens redovisning av sitt arbete deltog i ett samtal med bl.a. den andra supermaktens militära säkerhetstjänst. Granskningen föranledde därut- över inte något uttalande från utskottet. I en reservation (m, c, fp) anfördes att regeringsuttalandet var anmärkningsvärt från formella utgångspunkter. Till exempel var det oklart om regeringen i sin helhet stod bakom uttalandet.

Våren 1987 granskade utskottet handläggningen av vissa frågor inom Utri- kesdepartementet (bet. KU 1986/87:33 s. 64 f.) En fråga gällde en non grata- förklaring av bl.a. fyra tjeckiska diplomater. Sedan Rikspolisstyrelsen aktuali- serat saken beslöts efter föredragning av ärendet inför statsministern, justitie- ministern, utrikesministern och försvarsministern att fem av de sex aktuella personerna skulle förklaras non grata. I ärendet redovisades som bilaga en promemoria av Utrikesdepartementets dåvarande rättschef Hans Corell rubri- cerad Är frågor om utvisning av diplomater regeringsärenden? En av Hans Corells slutsatser var att handläggningen av frågor om non grata-förklaring inte behövde betraktas som handläggning av ärenden utan som ett inslag i regeringens s.k. faktiska handlande som inte krävde ett formellt beslutsfat- tande. Han framhöll dock att frågan om gränsdragningen mellan förvaltnings- ärenden och s.k. faktiskt handlande är komplicerad. Om man intog stånd- punkten att det inte var fråga om faktiskt handlande kunde den slutsatsen dras att en ändamålsenlig reglering borde åstadkommas genom förordningsbe- stämmelser om att ärenden av det aktuella slaget (det blev då fråga om ”ären- den” i stats- och förvaltningsrättslig bemärkelse) borde föredras i regeringen. Utskottet uttalade att av det som framgick av rättschefens promemoria fanns skäl som talade för att hanteringen av non grata-frågor skulle ses som ett inslag i regeringens s.k. faktiska handlande och skäl som talade för att frå- gorna borde behandlas som regeringsärenden. Enligt utskottet var det påkallat med en översyn i fråga om rutinerna för beslutsfattande och dokumentation i såväl berörda ärenden som andra frågor inom Utrikesdepartementets verk- samhetsområde.

Våren 1989 tog utskottet upp till granskning frågan om handläggning av viseringsfrågor m.m. inom Utrikesdepartementet (bet. 1988/89:KU30 s. 22). Granskningen gav inte anledning till kritik mot regeringens handläggning. Utskottet redovisade uppgifter från Utrikesdepartementet om att en översyn av regelsystemet inom Utrikesdepartementet påbörjats under 1985. Reglerna om non grata-förklaring skulle övervägas ytterligare. Saken komplicerades emellertid enligt Hans Corell av att stor försiktighet måste iakttas i regelgiv- ningen så att inte onödig byråkrati tillskapades. Svårigheterna att finna en klar gräns mellan faktiskt handlande och handläggning av förvaltningsärenden var stor. I det kommande regleringsarbetet blev det därför en huvuduppgift att finna en rimlig handläggningsordning som tillgodosåg kravet på att olika frågor handlades på ett så rättssäkert och smidigt sätt som möjligt. Utskottet ansåg att det var värdefullt att översynen snart skulle vara avslutad. I påföl- jande granskningsbetänkande (bet. 1989/90:KU30 s. 17) konstaterade utskot- tet att översynen nu var avslutad och noterade som positivt att den nya regle- ringen syftade till att undanröja den tidigare tveksamheten. I förordningen

234

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

(1982:1282) med instruktion för Utrikesdepartementet hade införts en ny bestämmelse, vari föreskrevs att Utrikesdepartementet beslutar i en rad an- givna frågor, bl.a. om non grata-förklaring, och att ett sådant ärende kunde hänskjutas till regeringens prövning. Genom den nya regleringen hade enligt en underliggande promemoria från Hans Corell slagits fast att ifrågavarande ärende skulle handläggas som förvaltningsärende hos Utrikesdepartementet.

Våren 1991 granskade utskottet ett brev från statsminister Ingvar Carlsson till Iraks president i syfte att få en gisslan fri (bet. 1990/91:KU30 s. 60 f.). Utskottet framhöll att ett brev som det aktuella inte var att anse som rege- ringsärende i den meningen att beslut i frågan måste fattas av regeringen samfällt. Som en följd därav fanns inte heller något formellt krav på gemen- sam beredning. Utrikesministern skulle dock hållas underrättad i enlighet med 10 kap. 8 § regeringsformen. Så fick anses ha varit fallet.

Promemoria från Utrikesdepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor. I en promemoria från Utrikesdepartementet har frågorna besvarats. Promemorian finns som bilaga A5.1.4.

Utskottet har bl.a. ställt frågan hur det förhållandet att det – framför allt i utrikespolitiska frågor – kan behövas ställningstagande av någon i regerings- kretsen överensstämmer med principen om regeringens kollektiva beslutsfat- tande.

Frågan aktualiserar enligt promemorian komplicerade överväganden kring vad som faktiskt kan anses reglerat i regeringsformen å ena sidan och vad som snarare får anses vara konstitutionell praxis å andra sidan. Var går i detta sammanhang gränsen mellan formella regeringsärenden som skall avgöras i viss ordning och s.k. faktiskt handlande?

I promemorian hänvisas till att det enligt 1 kap. 6 § regeringsformen är re- geringens uppgift att styra riket, varmed avses summan av de funktioner som tillkommer regeringen enligt regeringsformen och andra författningar. Den styrande makten kan också uppfattas som en restfunktion, först och främst i förhållande till riksdagens funktioner.

Uttalandet i grundlagspropositionen om att principen måste vara att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen behandlas som regeringsärenden kan om det inte läses i sitt sammanhang ge intryck av att alla typer av ställningstaganden från statsministern eller någon annan i regeringskretsen måste bli föremål för ett kollektivt beslutsfattande. En sådan tolkning har dock enligt promemorian inget stöd i den politiska verkligheten och skulle av lätt insedda skäl få orimliga konsekvenser. Utta- landet skall i stället ses som ett led i en diskussion om s.k. kollektivärenden och ensamärenden.

Begreppet regeringsärenden har inte något materiellt innehåll. Vad som är ett regeringsärende i den mening som avses i 7 kap. 3 § regeringsformen måste i första hand bestämmas formellt. Ett ärende som hänskjuts till rege- ringen för avgörande är ett regeringsärende. Om regeringen fattar ett formellt

235

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

beslut i ett ärende är det enligt promemorian principen om kollektivt besluts- fattande som gäller. Det framhålls i regeringsformens förarbeten att det för- hållandet att begreppet principiellt bestäms rent formellt emellertid inte inne- bär att de regler som avses i 7 kap. 3 § regeringsformen får urholkas genom att viktiga frågor i större mängd delegeras till t.ex. departementschefer. Frå- gor som typiskt sett kräver ställningstagande av det organ som styr riket skall handläggas som regeringsärenden.

I promemorian hänvisas vidare till uttalanden i grundlagspropositionen om att regeringssammanträdena i regel torde bli av enbart formellt registrerande natur. De sammanträden med regeringen vid vilka överläggning är avsedd att förekomma och där regeringsbesluten ofta fattas reellt behandlas inte i rege- ringsformen. För dem kan enligt uttalandena termen allmän beredning använ- das.

Kraven på formellt kollektivt beslutsfattande gäller enligt promemorian inte när regeringen och dess medlemmar vid sidan av regeringsformens be- stämmelser om det formella beslutsfattandet agerar rent politiskt genom rege- ringsförklaringar, tal, tidningsartiklar, interpellationssvar o.d. I promemorian hänvisas till att Verksledningskommittén konstaterat (SOU 1985:40 s. 95) att ett uttalande av ett statsråd i en viss fråga förutsätts ge uttryck för uppfatt- ningar som omfattas av hela regeringskretsen. Uttalandet är inte ett uttryck endast av hans eller hennes personliga uppfattning. Något krav på att följa regeringsformens regler om avgörande i regeringsärenden finns inte vid såd- ana uttalanden. Bara när det är fråga om att fatta formella beslut, dvs. främst att framträda i regeringens konstitutionella roll som det organ som styr riket eller som högsta förvaltningsmyndighet, måste regeringsformens regler om avgörande av regeringsärenden följas. Promemorian hänvisar också till kon- stitutionsutskottets uttalande våren 1984 om att det inte fanns någon skyldig- het för regeringen att ta upp frågan i regeringsprotokoll e.d. och att det under skilda regeringar förekommit att regeringen gjort uttalanden i ett stort antal frågor utan att något formellt regeringsbeslut fattats. Det granskade uttalandet uppfattades av utskottet som en politisk markering från regeringens sida.

I promemorian hänvisas vidare till att man ur 10 kap. regeringsformen kan utläsa att regeringen har omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken. Begreppet utrikesärenden som används i 10 kap. 6 § regeringsformen om underrättelser till Utrikesnämnden omfattar inte bara sådana ärenden som är föremål för beslutsfattande enligt 7 kap. 3 § regeringsformen utan också andra frågor där regeringen vill politiskt förankra en planerad handlingslinje utan att för den skull fatta ett formellt beslut. I promemorian anges att man måste hålla i minnet att ett utrikespolitiskt agerande måste kunna komma till uttryck på många olika sätt. Statsråden har att verka i en internationell miljö där de måste agera snabbt. Uttalanden som görs av ett statsråd om olika utrikespoli- tiska förhållanden har ofta formen av tillkännagivanden för politiska syften. Dessa bör kunna jämföras med interpellationssvar etc. som ju har verkan som regeringens ställningstaganden utan att formella beslut fattas.

236

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

De beslut där det kan finnas inslag av utrikespolitiska överväganden och som behandlas som regeringsärenden är för Utrikesdepartementets del typiskt sett bl.a. ingående av internationella överenskommelser inkluderande även godkännanden inför EU-beslut om gemensamma åtgärder och andra rådsbe- slut inom den s.k. andra pelaren, ärenden om internationellt utvecklingssam- arbete, erkännande av stater, väckande av talan eller interventioner i EG- domstolen och förstainstansrätten, utsändande av valövervakare och militär- observatörer, instruktioner vid vissa typer av förhandlingar samt vissa nomi- neringar m.m. inom EU.

Att ingående av internationella överenskommelser förutsätter regeringsbe- slut är enligt promemorian uppenbart med hänsyn till bestämmelsen i 10 kap. 1 § regeringsformen om att överenskommelse med annan stat eller mellan- folklig organisation ingås av regeringen.

Med bindande internationell överenskommelse förstås en mängd olika ty- per av avtal som kan ha olika namn, t.ex. traktater, konventioner, stadgor, akter, pakter, protokoll, deklarationer och skriftväxlingar. Vanligen avses en överenskommelse i skriftlig form, en traktat i den mening som avses i Wien- konventionen om traktaträtten. Även en muntlig överenskommelse är emel- lertid folkrättsligt riktig. Den enda förutsättningen är att överenskommelsen träffas av behöriga företrädare för staterna såsom förbindande överenskom- melse. Det är den manifesterade viljan att bli bunden som är avgörande.

Som ensidiga rättshandlingar betraktas i folkrätten en rad olika företeelser i statslivet. Gemensamt för dem är att de är ägnade att ändra eller påverka bestående rättslägen. De uppfattas som bindande i någon form. Erkännande av en stat räknas också till kategorin ensidiga rättshandlingar. Andra exempel på rättshandlingar är formella beslut om intervention i exempelvis EG- domstolen och beslut om utsändande av valövervakare.

De ensidiga rättshandlingarna skiljer sig principiellt från sådana uttalanden av innehavaren av ”treaty making power” som måste uppfattas endast som tillkännagivanden av önskemål, uppfattningar eller politiska syften i allmän- het. Sådana tillkännagivanden är inte förbindande. Det gäller också motsva- rande uttalanden av flera makter samtidigt, t.ex. vid eller efter förhandlingar. Många utrikespolitiska ställningstaganden som görs av företrädare för rege- ringen kan knappast ses som förbindande och blir inte heller i praxis föremål för regeringsbeslut.

Regeringsbeslut fattas i fråga om vissa instruktioner till förhandlingsdele- gationer, men praxis varierar enligt promemorian beroende på vilken instrukt- ion det är fråga om. Den allmänna instruktionen till ombuden vid FN:s gene- ralförsamling har länge ansetts vara av sådan vikt att den fastställs i ett sär- skilt regeringsbeslut. Detsamma har gällt instruktioner inför UNCTAD- möten. Andra typer av instruktioner till beskickningar och delegationer har i allmänhet inte formen av regeringsbeslut.

I promemorian hänvisas till konstitutionsutskottets granskningsärende vå- ren 1987 om en non grata-förklaring. I det sammanhanget hade dåvarande rättschefen Hans Corell framhållit att en non grata-förklaring till sin natur inte

237

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

skiljer sig mycket från andra fall då en beskickningschef kallas till departe- mentet för att ta del av synpunkter, påpekanden eller anmodanden som depar- tementet önskar framföra till beskickningschefen. Denna ordning följer en långvarig tradition. Att man i det sammanhanget använder formuleringar som innefattar att regeringen uttalar en viss mening är fullt naturligt och i överens- stämmelse med internationell praxis och har ingen förvaltningsrättslig bety- delse. Hanteringen av frågorna borde enligt Corell ses som s.k. faktiskt hand- lande inom ramen för mångahanda kontakter mellan Utrikesdepartementet och beskickningarna i Stockholm. Paralleller kunde också dras med de in- struktioner som dagligen sänds från Utrikesdepartementet och som riktar sig till beskickningschefer, delegationschefer eller svenska ledamöter i internat- ionella organ. Genom sådana instruktioner bestäms t.ex. att någon skall hålla ett anförande i ett internationellt organ på den svenska regeringens vägnar. I många fall uttalar sig också dessa personer i olika sammanhang på ett sådant sätt att det framstår att regeringen står bakom uttalandena. Det skulle leda till orimliga konsekvenser om varje sådan instruktion skulle behöva fastställas genom regeringsbeslut.

Icirkulärsamling för handläggningen av EU-frågor (UD PM 1999:1–8) framhålls att statsministern har det övergripande politiska samordningsansva- ret för EU-frågorna. Statsministern och utrikesministern företräder Sverige vid Europeiska rådet och de möten i övrigt som statsministern bestämmer. Vidare framhålls att det enligt regeringsformen är regeringen som ingår över- enskommelser med andra stater eller mellanstatliga organisationer. Det är också regeringen som företräder Sverige i sådana sammanhang enligt be- stämmelserna i regeringsformen om att regeringen styr riket. Instruktioner till svenska förhandlare har oftast formen av riktlinjer från det ansvariga statsrå- det eller det sakansvariga departementet, men kan också vara regeringsbeslut. Sådana instruktioner skall alltid beredas gemensamt.

I vissa fall krävs det att regeringen fattar beslut eller att andra internrätts- liga åtgärder vidtas före ett ställningstagande eller ett beslut inom EU. Exem- pel på sådana ställningstaganden eller beslut inom EU som skall ha föregåtts av beslut i regeringen är internationella överenskommelser i form av en ge- mensam åtgärd enligt artikel 14 i Unionsfördraget. En sådan åtgärd kan t.ex. avse internationella sanktioner. Här nämns också de s.k. rambesluten i Un- ionsfördraget på tredje pelarens område, s.k. blandade avtal i vilka även med- lemsstaterna är parter samt beslut om att nominera EU-kommissionen eller utse domare eller generaladvokat i EG-domstolen.

I promemorian framhålls att utrikesdeklarationerna, som traditionellt anger regeringens inställning i en rad olika utrikespolitiska frågor och är föremål för gemensam beredning och delning, inte antas av regeringen som ett formellt beslut under regeringssammanträden.

När det gäller utvecklingen under de senaste decennierna konstateras i promemorian att ställningstaganden från enskilda statsråds sida varit vanliga i frågor där Sverige haft en särskild utrikespolitisk profil, t.ex. om Vietnamkri- get och situationen i Sydafrika. Också de sedan länge återkommande kom-

238

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

munikéerna från de nordiska ministerrådsmötena nämns. I dessa gör utrikes- ministern som enskilt statsråd tillsammans med sina nordiska kolleger ställ- ningstaganden i rad aktuella utrikespolitiska frågor.

I promemorian anges avslutningsvis att det när det gäller effekterna av EU- medlemskapet är rimligt att anta att medlemskapet har medfört att ställnings- taganden i internationella och mellanstatliga – och stundtals även överstatliga

–frågor från enskilda statsråds sida inom deras respektive politikområden förekommer i större utsträckning än tidigare.

Konstitutionsutskottets utfrågning

Konstitutionsutskottet har den 8 mars 2001 hållit en utfrågning med rege- ringsrådet Marianne Eliason, f.d. ambassadören Sverker Åström och docenten Thomas Bull, bilaga A5.1.2.

Regeringsrådet Marianne Eliason framhåller att ett regeringsärende defi- nitionsmässigt är ett ärende som avgörs av regeringen. Det intressanta är således egentligen vad det är som är ett ärende. Alla som sysslar med ärende- hantering i en eller annan form har anledning att ställa sig frågan var gränsen går mellan ärenden och faktiskt handlande. Det är inte bara regeringen som stöter på det problemet, utan det gäller inom alla myndigheter i den offentliga förvaltningen.

Denna terminologi kan enligt Marianne Eliason tyckas märklig, dvs. att man talar om ärenden å ena sidan och faktiskt handlande å andra sidan. Men när man tittar bakåt ser man att upprinnelsen till de här begreppen nog är faktiska handlingar å ena sidan och rättshandlingar å andra sidan. Då blir problemet lite mera gripbart. Frågeställningen är klassisk inom förvaltnings- rätten. I grova drag är frågan inte så svår. Det går att exemplifiera. De exem- pel man alltid använder är att det är faktiskt handlande att hålla en skollektion eller att operera en person. Men det är ärendehantering att besluta om en disciplinåtgärd för en elev och att debitera för operationen. Tyvärr är gränser- na inte alltid så klara. Det som tilldrar sig i offentlig förvaltning är oerhört mångskiftande, och det är inte så lätt att passa in det i några strikt avgränsade fållor. Det finns utan tvivel en gråzon. Det som formellt kan föra frågan framåt är utveckling i praxis. Där är det kanske främst Regeringsrätten som kan säga någonting. Då och då kommer frågan upp där, i samband med frågor som gäller partsinsyn och liknande. Då handlar det inte om Regeringskansliet utan om förvaltningen i övrigt.

Ett utmärkande drag för ärendehandläggning är ju att den skall mynna ut i ett beslut på ett eller annat sätt, och ofta ett beslut som någon skall rätta sig efter och som skall gå att verkställa i en eller annan form.

När frågan aktualiserades under Marianne Eliasons tjänstgöring i Rege- ringskansliet var bakgrunden i allmänhet att ett statsråd eller en tjänsteman ville gå ut och förhandla, diskutera eller trycka på eller att man var missnöjd eller nöjd med något som en myndighet hade gjort. Man hade behov av kom- munikation med myndigheten. Då var alltid frågan: Behövs det ett formellt beslut för detta, eller kan det vara ett mer oförbindande uttalande?

239

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Hon ställde sig i allmänhet frågan om det gick det att formulera ett vettigt beslut av det man ville ha sagt, dvs. om det var någon som skulle rätta sig efter beslutet, om det var verkställbart på något sätt och om verkningarna låg på ett rättsligt plan. Bertil Wennergren talar i sina böcker om ändamålsbe- stämning, och det var kanske det som det var fråga om.

Vad det i den praktiska verkligheten handlade om var i allmänhet att man behövde ha en dialog med en myndighet. Då var frågan om det skulle behö- vas ett regeringsbeslut eller om det räckte med ett oförbindande uttalande.

Om det gick att formulera det på något vettigt sätt ansåg hon då att det var regeringsbeslutets form det skulle ha. Var det en myndighet som man önskade styra i en eller annan form eller, vilket var minst lika vanligt, en myndighet som ville bli styrd var det naturliga svaret att det skall vara ett regeringsbe- slut. Den naturliga platsen för den typen av beslut är regleringsbreven.

Alla dessa beslut är ju någon form av uttalanden, och det är väl där grän- serna har diskuterats i de ärenden som har varit aktuella. Alla uttalanden av en myndighet eller av i en myndighet ingående personer innehåller ju inte något beslut i den nyss diskuterade meningen. Det är kanske ingen som skall rätta sig efter det, det skall inte verkställas och det har inga rättsliga verkningar, utan det är oftast en form av sympatiuttalanden. Sådana frågor har KU haft uppe flera gånger, och har konstaterat att den typen av uttalanden kan man göra.

Marianne Eliason ser de sympatiyttringar det ofta varit fråga om i ljuset av att det inte är någon som skall rätta sig efter dem och att de inte behöver verkställas. Det är egentligen regeringens ledamöter som uttrycker en åsikt eller en känsla. Man säger att det är regeringen, och det förändrar inte saken. Men egentligen är det en uppfattning som de i regeringen ingående personer- na har.

Om dessa uttalanden går ut på att man vill att någon skall rätta sig efter dem, att det är någon som skall ändra sitt agerande i en eller annan form, ligger det nära till hands att det skall ha beslutets, och alltså regeringsbeslu- tets, form. Annars tangeras ministerstyregränsen.

Marianne Eliason tycker att det på något sätt är rimligt att anlägga ungefär detta synsätt också när det gäller Utrikesdepartementets olika hanteringar. Hon föreställer sig att det inom Utrikesdepartementets område särskilt lätt uppstår gränsdragningsproblem. Då är det kanske klokt att ställa sig ungefär samma fråga: om det går att formulera denna sin synpunkt i ett vettigt beslut, om det är meningen att någon utanför departementet skall rätta sig efter det och agera på ett visst sätt. Det kan vara ambassader, andra myndigheter, rege- ringsföreträdare m.fl.

Om dessa uttalanden går ut på sanktioner i en eller annan form ska det gi- vetvis vara ett formellt beslut. I flera fall, både sanktionerna mot Sydafrika och mot f.d. Jugoslavien, fanns det FN-resolutioner bakom. I vissa fall riktade de sig också mot enskilda. Då var det helt klart och inte på något sätt ifråga- satt att det skulle vara regeringsbeslut. När det gällde Sydafrika var det ju en

240

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

lag, och när det gällde Jugoslavien var det en förordning. Så långt är det inte svårt.

Sedan kan det finnas mer subtila instrument i den diplomatiska världen. Det finns kanske ett slags kodspråk, som går ut på att man har olika beteen- den gentemot varandra: man blir inte inbjuden i olika sammanhang, man blir mottagen på en lägre nivå osv. Inget av det här lämpar sig för regeringsbeslut, utan det får man nog se som ett uttalande, som en form av faktiskt handlande, eller icke-handlande.

När det gäller de instruktioner som Utrikesdepartementet utfärdar i olika sammanhang är det helt naturligt att man ibland tar ett formellt regeringsbe- slut, men inte alltid. Så länge de här instruktionerna riktar sig till tjänstemän- nen eller folket inom utrikesrepresentationen är det egentligen arbetsled- ningsbeslut. Det behöver inte vara märkvärdigare att få en instruktion när man skall åka till en internationell förhandling om hur man ska förhålla sig där än vad det är när man som expert går till slutsammanträdet i en kommitté och dessförinnan tar reda på vad statsrådet anser att departementet skall ha för inställning i olika frågor. En annan sak är att det ofta behöver dokumenteras, framför allt i det internationella arbetet, eftersom det drar ut på tiden och det är viktigt att kunna följa hur ärendet har gått.

Det finns en skillnad mellan diplomatiska och materiella sanktioner. När det gäller sanktionerna mot Sydafrika och f.d. Jugoslavien var det materiella sanktioner, och det fanns en FN-resolution i botten, alltså ett formellt beslut som sedan effektuerades i Sverige. I de fallen var det helt klart att myndighet- er och, åtminstone såvitt gäller Sydafrika, även enskilda företag skulle rätta sig efter det här. Det krävdes därför en lag. När det gäller Österrike fanns det inte något beslut inom EU om att man skulle agera på något sätt. Det innebär att det inte finns något material att börja med. Redan detta är väl ett tecken på att det inte gick att formulera ett vettigt beslut, utan det blir ett faktiskt hand- lande, ett beteende i den diplomatiska världen.

Några år efter persona non grata-ärendena som gällde Tjeckoslovakien kom Utrikesdepartementet med en promemoria till utskottet där man redovi- sade att man nu hade bestämt sig för att de skulle vara formella ärenden. Det visar att mycket talade för att det borde vara ett formellt beslut i dessa fall. De har rättsverkningar i någon form, även om det inte är helt klart vilka. Det är ett led i det diplomatiska spelet, men det verkar ändå så pass precist att det är möjligt att göra det till ett beslut och det har vissa verkningar.

F.d. ambassadören Sverker Åström framhåller att det är tydligt att Utrikesde- partementet från dessa synpunkter befinner sig i ett helt exceptionellt läge. Utrikesdepartementet är inte bara ett departement utan inkluderar underställda myndigheter, som ambassader, konsulat och delegationer. Det är utomordent- ligt viktigt att Utrikesdepartementet i sig självt är både ett departement och ett centralt ämbetsverk. Detta centrala ämbetsverk i Stockholm ger i sin tur order till ämbetsverken utomlands.

När Sverker Åström kom in i Utrikesdepartementet var frågan om minis- terstyre en fråga som han under tiotals år över huvud taget aldrig ställde sig.

241

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Det var helt enkelt ministern som bestämde saker och ting eller en högre tjänsteman på uppdrag av ministern. Sedan gavs instruktioner på löpande band utan några formella beslut över huvud taget till ambassader, delegation- er och enskilda förhandlare osv. Frågan om det skulle vara någonting fult eller förbjudet i ministerstyre uppkom aldrig i UD, för det var det enda sätt att agera på som man kunde ha – och fortfarande kanske har – i UD.

Ministerns löpande uppgift varje dag är just att fatta beslut, stora och små, och ge instruktioner till de underlydande myndigheterna. Man handlade hela tiden enligt någonting som nu med fina ord tydligen kallas faktiskt handlande. Ärendehantering var utomordentligt sällsynt. Han kan egentligen bara på- minna sig att det var i tre fall som man som tjänsteman automatiskt kände att det fanns ett behov av beslut i konselj, som det hette då. De tre grupperna var avtal, utnämningar och viktigare instruktioner till svenska representanter utomlands. Under hans tid var det egentligen bara den årliga instruktionen till det årliga sammanträdet med FN:s generalförsamling som både togs i konselj eller regeringssammanträde och föredrogs i Utrikesnämnden.

Det faktiska handlandet består i att utrikesministern eller högre tjänstemän kallar upp främmande ambassadörer, kanske uttrycker mycket bestämda åsikter om tillståndet i det land som ambassadören representerar och framför vad man då kallar den svenska regeringens uppfattning om detta direkt till ambassadören. Man ger instruktioner av den innebörden till svenska represen- tanter i utlandet. Man gör löpande uttalanden och kommentarer till världshän- delser. Man besvarar telegram från ambassader utomlands om vad regeringen tycker om olika saker. Man deltar i möten i Stockholm och utomlands där man hela tiden framför ”regeringens” synpunkter. Det är det diplomatiska språkbruket för att beteckna att det är en svensk ståndpunkt.

Beslutet om Österrike innebar väl egentligen bara att österrikiska ambas- sadörer i huvudstäderna inte skulle mottas på annat än mycket låg nivå och några motsvarande diplomatiska markeringar. Det innebar väl också att man i internationella sammanhang skulle isolera österrikiska ministrar. Men det förefaller enligt Sverker Åström på något sätt främmande att man skulle for- malisera detta i ett regeringsbeslut. Det förelåg inget internationellt avtal. Det var bara det att var och en av de 14 regerings- eller statscheferna beslöt att för sin del handla på ett visst sätt som var mycket vagt formulerat. Men det var inget internationellt avtal, utan varje regering fattade det här beslutet själv och tillämpade det själv. Att man inte tar emot en ambassadör kan bero på en mängd olika saker, och det var enligt Sverker Åström svårt att se att det egentligen skulle krävas ett regeringsbeslut när man tills vidare fastställer det som en princip att inte ta emot just Österrikes ambassadör. Det förefaller mycket naturligare att anse att det är en typ av faktiskt handlande.

Persona non grata är ett lite speciellt fall. Det finns goda skäl att säga att det skulle vara fråga om ett regeringsärende. Men på hans tid kom den tanken aldrig upp.

Docenten Thomas Bull framhåller att persona non grata-förklaringar som en utgångspunkt nog borde vara regeringsärenden eftersom det finns rättsverk-

242

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

ningar som är förenade med denna typ av beslut som gör att de faktiskt enligt 7 kap. 3 § regeringsformen borde behandlas som regeringsärenden. Det finns helt klart folkrättsliga rättsverkningar. Det finns också en svensk lag som anger att regeringen, efter det att en person har förklarats icke önskvärd, kan gå in och ta bort den diplomatiska immuniteten med de rättsverkningar som därpå följer. Enligt 7 kap. 3 § skall denna typ av beslut i så fall fattas av rege- ringen kollektivt, och så har inte skett. Det är inte en praxis att man gör det.

Om det borde vara så eller inte kan man naturligtvis diskutera. Frågan för hans del blir då om en sådan långvarig praxis kan sägas medföra att förfaran- det ändå är konstitutionellt godtagbart, trots att det vid en ytlig analys kan framstå som grundlagsstridigt och som att regeringen kollektivt borde ha fattat de här besluten. Då kan man alltså fråga sig i vilken mån en sådan praxis kan fylla ut eller bestämma innehållet i grundlagen och de krav den uppställer.

När det gäller svenska persona non grata-förklaringar finns det en långva- rig praxis. Man kan kanske också tala om att det finns ett krav på internation- ellt snabbt agerande. Hans slutsats skulle i varje fall bli att allt detta talar för att denna praxis skulle kunna anses acceptabel från konstitutionell synpunkt. Man kan säga att en konstitutionell praxis har bildats som i vissa avseenden avviker från vad 7 kap. 3 § verkar kräva.

I svensk rätt finns inte så mycket erfarenhet av konstitutionell praxis. Det diskuteras lite nu och då, och det finns vissa ställningstaganden. Lagrådet har yttrat sig i några sammanhang. Direktdelegation, exempelvis till myndigheter, har varit föremål för prövning i Regeringsrätten, som kommit fram till att det mot bakgrund av att det hade förekommit tidigare i varje fall inte var uppen- bart grundlagsstridigt. Man tog hänsyn till den praxis som förekommit. När det gäller engångsskatteärendet på 80-talet fanns det en uttrycklig skrivning av Lagrådet om att man skulle vara noga med att inte skapa konstitutionell praxis och att detta var en engångsföreteelse. Man kan i svensk rätt således skönja en viss medvetenhet om att ett upprepat handlande från ett statsorgan på det här sättet kan skapa en praxis som gör handlandet godtagbart.

I Norge och Danmark är det helt klart att konstitutionell praxis fyller ut el- ler t.o.m. ändrar innehållet i grundlag. Stortinget i Norge kan genom uppre- pade beslut med ett visst innehåll faktiskt ändra innehållet i grundlag. Och innehållet i den serien av beslut får grundlagsstatus. Om Stortinget bestämmer sig för att gå ifrån en sådan fastslagen linje måste beslutet fattas i samma ordning som en grundlagsändring. Man binder således sig själv vid en viss linje genom att upprepade gånger göra fel, om man så vill. Samma sorts reso- nemang finns i Danmark.

När det gäller den tyska författningen erkänns också statspraxis på det här området, men praxis kan aldrig kan gå emot det skrivna i grundlagen. När det gäller gråzonsområden eller områden där grundlagen är tyst godtar man där- emot att det kan utbildas en praxis som i någon mån är bindande för de organ som faktiskt har utvecklat denna praxis. Man kan inte senare hur lätt som helst frångå en sådan praxis.

243

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Man kan också notera England som det totala motexemplet på att man ald- rig är bunden av någon praxis. Parlamentet gör alltid som det vill. Det är aldrig bundet av något tidigare beslut. Parlamentets suveränitet är den dogm som gäller i det brittiska konstitutionella systemet.

När det gäller Sverige kan man säga att en faktor som spelar roll är om det har funnits politisk oenighet eller enighet kring en fråga.

I Norge och Danmark har man fäst stort avseende vid om det är en långva- rig praxis eller om det är något som bara har gällt en kort tid. Konstitutionell praxis är kanske allra mest lämpad i fråga om äldre författningar som är svåra att ändra, vilket förhållandena i Norge och Danmark är exempel på. Man kan också tänka sig att det utbildas praxis i fall där det finns bestämmelser av detaljkaraktär som är väldigt oklara och där man knappast kan vänta sig att den politiska viljan finns att gå in och peta i grundlagen, eller i fall där det inte finns några regler som täcker frågan. Det är en fråga om bundenheten av ens eget agerande. Men där finns ingen fast uppfattning i svensk rätt, utan riksdagen kan väl än så länge göra som den vill.

Österrikefrågan vet han rätt lite om i dess detaljer, men den verkar knapp- ast ha varit av den digniteten att man kan hävda att den var ett regeringsä- rende av den karaktär som nu diskuterats.

Yttrande från utrikesutskottet

Konstitutionsutskottet beslöt den 25 september 2001 att bereda utrikesutskot- tet tillfälle att yttra sig över frågan om vilka särskilda förutsättningar för beslutsfattande och uttalanden som från konstitutionella synpunkter enligt utrikesutskottets erfarenhet kan anses gälla på utrikespolitikens område. Av intresse för konstitutionsutskottet var också utvecklingen i detta hänseende efter Sveriges inträde i EU. Utrikesutskottet höll den 28 november 2001 en utfrågning med docenten, numera professorn, Magnus Jerneck och filosofie doktorn, numera docenten, Ulrika Mörth om utrikespolitiskt beslutsfattande och EU. Utrikesutskottets yttrande, som beslutades den 16 april 2002, finns i bilaga A5.1.2.

När det gäller utrikespolitikens tillkomstprocess framhåller utrikesutskottet att utrikespolitiskt beslutsfattande i flera avseenden anses skilja sig från inrikes- politiskt. Skillnaderna gäller de förhållandena att det inom utrikespolitiken finns ett större antal möjliga mål, ett mer heterogent klientel som besluten angår och ett större antal perspektiv som skall förenas. Dessutom är omgiv- ningen mer osäker och informationskällorna mer generella och opålitliga med sekretessen som ett särskilt problem. Det finns vidare en brist på experiment- möjligheter och svårigheter att mäta effekter och resultat av den förda politi- ken. Tidsförhållandena är också annorlunda och ofta svåra att påverka, och det finns ett större behov av kompromisser, m.m.

Utrikespolitiskt beslutsfattande är också beroende av det inrikespolitiska utrymme som finns och, inte minst, av opinionsläget. Det finns enligt utri- kesutskottet anledning att peka på att man svårligen (annat än undantagsvis) kan tillskriva en stats regering en enda gemensam beslutskalkyl. Snarare torde

244

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

det vanligen vara så att ett flertal individer och grupper – var och en med sin beslutskalkyl – medverkar i beslutsfattandet och att dessa under processens gång successivt fattar en rad mer eller mindre bindande delbeslut, vilka ofta innebär att alternativ elimineras. Ett reellt beslut kan på detta sätt vara fattat långt innan processen avslutas med ett formellt beslut.

Utrikesförvaltningen har rötter som går tillbaka till medeltiden. Till följd av sin centrala roll för rikets överlevnad har utrikespolitiken under århundra- dena varit särreglerad i konstitutionellt avseende, och man har ibland talat om ”utrikespolitikens primat”. Bland annat detta synes ha inneburit att normer och traditioner skilda från den övriga civilförvaltningens har vuxit fram och delvis bibehållits. Långt fram i tiden var det relevant att tala om en ”konserva- tiv ämbetsmannakultur med rötter i fransk diplomati”, och fortfarande besk- rivs Utrikesdepartementet – med rätt eller orätt – som en ”konstant i en radi- kalt förändrad omvärld”. Förhållandet är inte specifikt svenskt. Utrikesför- valtningar (liksom f.ö. krigsmakter) tenderar enligt litteraturen att följa stan- dardiserade, sedan länge etablerade rutiner (”standard operating procedures”) utan att en egentlig beslutskalkyl någonsin görs.

Utrikesutskottet uppehåller sig något vid s.k. performativa uttalanden – ”do- ing something by saying something”. För att ett uttalande skall betraktas som performativt krävs vanligen att det föreligger särskilda yttre förhållanden. Utsagan skall göras ”av rätt person, i rätt form, i rätt situation”, och det förut- sätts dessutom att ”omgivningen är beredd att acceptera att dessa omständig- heter föreligger”. Medvetenheten om performativernas betydelse är väl känd.

Uttalandepolitik, och därmed utnyttjandet av performativer, rymmer enligt utrikesutskottet en rad problem, bl.a. den ofta förekommande vagheten i utrikespolitiska uttalanden och därmed följande möjligheter till skilda tolk- ningar

En intressant företeelse när det gäller uttalandepolitiken är enligt utrikesut- skottet också den växelverkan som ständigt pågår mellan riksdag och rege- ring. Utrikesutskottet pekar på den dualism som råder när det gäller utrikes- frågorna. Innebörden av denna dualism är att det är regeringen som, enligt folkrätten, utåt företräder riket, medan det samtidigt är så att riksdagen, enligt den interna rättsordningen, indirekt kan påverka regeringen att föra en viss utrikespolitik.

När det gäller utrikespolitiskt beslutsfattande efter Sveriges inträde i EU framhåller utrikesutskottet att man åtminstone sedan 1600-talet kan spåra tanken att utrikespolitiskt beslutsfattande inte är förenligt med folkligt infly- tande. De skäl som anges, och som under det senaste århundradet relaterats till den demokratiska beslutsprocessen, är i huvudsak att förhandlingar med främmande makt förutsätter sekretess för att bli framgångsrika och att utrikes- frågorna ofta rör för staten livsavgörande frågor och det nationella intresset, vilket medför – har det hävdats – att handhavandet bör överlämnas till en professionell elit, som kan uttolka vad det nationella intresset kräver. Vidare har som skäl angetts att den vanliga medborgarens kunskap om utrikesfrå- gorna är så begränsade att deras skötsel bör handhas av en kunnig elit.

245

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Utvecklingen under 1900-talet har lett till ökade kunskaper för alla om omvärlden och till att utrikesfrågorna i ökad utsträckning kommit att direkt beröra medborgarna och till att gränsen mellan inrikes- och utrikespolitik blivit alltmer diffus. Viktigare ändå är att de tidigare framförda argumenten kommit att stå i en oförenlig motsatsställning till den moderna synen på de- mokrati. Det är t.o.m. så att viss typ av utrikespolitik, exempelvis biståndspo- litiken, snarast får sägas förutsätta aktivt deltagande av engagerade medbor- gargrupper. Maktutredningen menade 1990 att den då ökande international- iseringen antingen kunde leda till att den inrikespolitiska öppenheten i ökad utsträckning vann insteg på utrikespolitikens område eller, vilket bedömdes som troligare, att demokratiska problem skulle uppstå inom de delar av inri- kespolitiken som fick en internationell dimension. Vad man framför allt befa- rade var en maktöverföring till byråkratiska nätverk med blandat svenskt och utländskt deltagande.

Utrikesutskottet anser att man, efter mer än sju års medlemskap i EU, möj- ligen skulle kunna säga att båda Maktutredningens scenarier delvis besannats. EU-medlemskapet synes ha inneburit ett ökat demokratiskt inflytande på utrikespolitiken i det att riksdagens roll stärkts. Samtidigt upplevs inom hela EU vissa brister, vilka vanligtvis sammanfattas under etiketten ”det demokra- tiska underskottet”.

Den förändrade balansen mellan riksdag och regering som den konstitut- ionella utvecklingen medfört måste ses mot bakgrund av att en mycket stor del av den svenska utrikespolitiken nu formuleras tillsammans med övriga EU-stater inom ramen för GUSP. Det stora undantaget – även om det finns andra – är biståndspolitiken, vilken fortfarande till övervägande del bedrivs nationellt. Det är också enligt utrikesutskottet värt att notera att Sverige dels behöver ha en uppfattning i en rad utrikespolitiska frågor som tidigare inte berörde oss, dels måste inta nationella positioner i de fall gemensamma EU- positioner inte etableras. Ett exempel på det senare var den i detta gransk- ningsärende tidigare aktuella Österrikefrågan.

Den utrikespolitiska samverkan som förekommer inom EU har enligt utri- kesutskottet accentuerat tre förhållanden som redan tidigare kännetecknade utrikespolitiskt beslutsfattande. För det första har det blivit allt svårare att betrakta en utrikesfråga som ett avgränsat ärende. De andra två förhållandena, vilka hänger nära samman, rör tidsförhållandena för beslutsfattande och den ökade mängden information.

Informationsflödet i ett modernt utrikesdepartement är överväldigande. För svenskt vidkommande har informationsexplosionen framhävts genom den intensiva telegramtrafiken i utrikespolitiska frågor mellan EU:s medlemssta- ter, där telegrammen ofta innehåller deadlines som gör att ”nästa regerings- sammanträde” inte kan inväntas. Snäva tidsramar har i alla tider på olika sätt påverkat beslutsfattandet. Ofta har de lett till att man förlitat sig på förenklade historiska analogier eller precedensfall. Det kan förmodas att övergången från att ha varit observatör av de omgivande blockens politik till att ha blivit aktiv aktör med krav på sig att utforma sin utrikespolitik i samverkan med andra

246

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

har lett till att de historiska analogier och precedensfall som svensk diplomati traditionellt lutat sig mot blivit obsoleta.

Med anledning av utfrågningen med Magnus Jerneck och Ulrika Mörth vill utrikesutskottet särskilt fästa konstitutionsutskottets uppmärksamhet dels på de fall då informellt beslutsfattande sker inom EU eller då beslut i övrigt fattas inom EU utan att föregående samråd med riksdagen kunnat ske, dels på de fall då något övergripande ställningstagande, t. ex. i form av en gemensam strategi, föreligger.

Utrikesutskottets utfrågning

Under utrikesutskottets utfrågning med Magnus Jerneck och Ulrika Mörth framhåller Magnus Jerneck att vad som utmärker det europeiska beslutsfat- tandet är en extremt hög grad av komplexitet. Det är ibland svårt att få en överblick. Det är nästan omöjligt att känna till alla dem som sitter i de olika kommittéerna. Från demokratisynpunkt är detta naturligtvis någonting att uppmärksamma. Många skulle t.o.m. vilja kalla EU en förvaltningsunion i den meningen att det är ett stort antal nationella och europeiska tjänstemän som fattar och bereder beslut inom ramen för vardagsförhandlingar.

Magnus Jerneck hänvisar till att regeringsrådet Marianne Eliason i utfråg- ningen inför konstitutionsutskottet noterat att det är svårt att veta vad ett beslut egentligen är. Det finns en poäng i hennes synpunkt att ”man får anled- ning att fundera på vad som är ett beslut” bl.a. mot bakgrund av frågan om ett beslut är överklagningsbart och på något sätt rättsligt hanterbart. Det finns enligt Magnus Jerneck en poäng i detta. Beslutsfattandet i EU är i själva verket en oerhört lång process av delbeslut. Det kan ibland vara svårt att veta vilka som är de slutliga besluten. Det har också att göra med en egenskap som utmärker det europeiska systemet. Det är egentligen fråga om ett gigantiskt och konstant pågående förhandlingssystem. Förhandlingar kopplas in i varandra och det kan därför vara svårt att veta vad som är slutet och vad som är början. Även här skiljer sig beslutsprocessen från den som finns i en mer traditionell multilateral internationell miljö, där det ändå finns tydliga start- punkter och relativt tydliga slutpunkter för förhandlingarna.

Magnus Jerneck framhåller att man inom EU i hög grad experimenterar med allehanda beslutsformer. Det är inte för inte som EU kan kallas för en experimentell union. Det är också namnet på en mycket berömd bok, Europe’s Experimental Union, där man hävdar att EU egentligen är ett kon- stant politiskt experiment. Man prövar olika beslutsmetoder. Den s.k. gemen- skapsmetoden får konkurrens av andra metoder. Man ägnar sig åt benchmar- king, man jämför med varandra, man uppställer generella mål och utnyttjar s.k. soft-law. Frågan är hur pass lätt det är att få överblick och göra demokra- tiska bokslut i en sådan diffus beslutsmiljö.

Ulrika Mörth pekar på två styr- och regleringsformer. Den ena kallas för government. I det här sammanhanget står government för den traditionella makt- och ansvarskedjan. I EU-sammanhang betyder det att EU styrs via fördragen och via lagstiftningsprocedurerna. Den offentliga makten utövas av

247

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

ett styrande maktcentrum som genom orderstyrning i form av lagar, förord- ningar och direktiv kan styra politiken.

Den andra formen av reglering och styrning kallas governance. I det här sammanhanget betyder det mer informella processer. Här har man att göra med en informell organisering.

Många skulle enligt Ulrika Mörth hävda att den informella organiseringen är den viktiga inom EU. Många beslut når inte det andra styrsystemet, go- vernment. Det blir t.ex. inte direktiv av alla beslut, utan de hamnar någon annanstans. Grunden till att diskutera EU utifrån governance-perspektivet är att dagens politik inte bygger på ett enda auktoritetscentrum. Det finns flera nivåer samtidigt. Det finns en nationell nivå, en subnationell nivå och en överstatlig nivå. Detta flernivåsystem gör organiseringen och styrningen av systemet och regleringen av politiken väldig komplex.

Inom ramen för ett governance bildas nya typer av allianser och konstellat- ioner mellan aktörer. Inom den mer hierarkiska modellen är det i stället den hårda juridiken som styr ganska mycket, medan det i governance snarare är tillit, förtroende och kunskap som styr de olika relationerna. Nya relationer mellan politiker, tjänstemän, organisationer och andra experter från olika nivåer och olika länder bildar olika grupper, där just förtroende och kunskap är den viktiga basen för samarbetet. I sådana konstellationer spelar hierarkisk orderstyrning endast en marginell roll.

När det gäller juridik och politik kan man enligt Ulrika Mörth se att juridi- ken förändras inom government-modellen, som fortfarande finns kvar. Det finns både ett formellt styrsystem och ett informellt styrsystem. När det gäller det formella styrsystemet tycks den traditionella juridiken ändras och mycket av juridiken tycks bli mjuk normgivning. Då går den över till governance, till en annan styrmodell. Ramdirektiven ökar generellt i EU. Kommittologin tar också över alltmer för att specificera lagstiftningen. Vilka de verkliga lagstif- tarna är i ett sådant system kan enligt Ulrika Mörth ifrågasättas.

Governance-strukturen och den mjuka normgivning som tycks dominera är mycket tongivande inom just utrikes- och säkerhetspolitiken. Den är också viktig inom den första pelaren. Inom EMU finns mycket mjuk normgivning. Den är också viktig inom den tredje pelaren. Det är genom samordning man försöker fatta beslut och man samordnar olika politiska frågor med varandra. Man kan enligt Ulrika Mörth se en politisk intimisering i detta. Regeringsche- fer och den närmaste kretsen kommer överens om olika riktlinjer som man skall arbeta efter. Detta förekommer inom alla tre pelarna.

Kommissionen betonar mjuk normgivning som betydelsefull. Det gör också vissa länders regeringar. Kommissionen vill i sin senaste vitbok få fram ett större mått av självreglering, dvs. att industrin eller andra är med och samarbetar om olika regler, uppförandekoder eller andra typer av mjuk norm- givning.

Ulrika Mörth har svårt att se på vilket sätt EU:s fortsatta konstitutionella reformarbete kan lösa governance-problematiken. Det kan vara svårt att de- mokratisera nätverken och den informella organiseringen via government-

248

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

strukturen. Det finns en risk att man löser problem som finns inom ramen för den informella organiseringen med formella åtgärder. Det bör kanske diskute- ras oftare vad man egentligen löser genom en konstitutionell reformprocess. Man löser en del. Politikerna kan bindas hårdare till vissa regler, men det finns ett dilemma i att politikernas manöverutrymme minskar i olika frågor samtidigt som flexibilitet och pragmatism också är viktigt, för att systemet skall fungera. Oklarheten är viktig för att man skall kunna fatta beslut. Ef- tersom politiska frågor i allt högre utsträckning löses genom samordning och andra former av mjuk normgivning kan det vara svårt att med gemenskaps- metoden förändra dessa processer och öppna upp dem för mer inflytande och insyn.

När det gäller relationen mellan juridik och politik kan man rent generellt säga att det finns en fokusering på juridiken inom EU i dag. Ulrika Mörth understryker att frågan om vad som är ett beslut är väldigt intressant, t.ex. vad som är ett faktiskt beslut eller faktiskt handlande. Där tycks det som om juri- diken inte riktigt hänger med den politiska kreativitet och flexibilitet som finns i EU i dag, alltså governance-modellens politik. En viktig fråga framö- ver blir att se till att juridiken och politiken i EU överensstämmer bättre med varandra. Det kan finnas en övertro på juridikens möjligheter att styra i ett så komplicerat system som EU ändå är. Den informella organiseringen kanske kräver andra åtgärder.

Ulrika Mörth framhåller att det blir problem med de regler som kommer ur en governance-modell. Mål, strategier och beslut inom sysselsättningspoliti- ken och andra områden blir vaga och otydliga. Det är ett problem ur medbor- garstyrelsesynpunkt att man inte riktigt vet vem som har ansvaret för en poli- tik som i grunden är ganska oklar. Där tenderar makt och ansvar att inte rik- tigt hänga ihop. Hårdraget har den som har makt inget ansvar och den som har ansvar har ingen makt. Samtidigt är oklarheten, flexibiliteten, inte minst i en utvidgad union, en förutsättning för att komma överens i de frågor som nu är på dagordningen inom EU. När man nu går ifrån den inre marknaden till mer politiskt känsliga frågor blir politiken viktigare än juridiken på något vis.

Avslutningsvis framhåller Ulrika Mörth att vissa av frågorna som lever i en gråzon mellan första och andra pelaren till slut får ett hemvist som också är rättsligt. Då hamnar de inom government-strukturen. Vissa frågor och beslut går från att vara väldigt lösa i fogarna till att bli ganska fasta i konturerna. Andra frågor har svårare att gå över från det ena till det andra och fortsätter att vara en ganska lös materia.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har studerat hur utrikespolitiska beslut fattas. Granskningen har bidragit till en fördjupning av insikterna när det gäller villkoren för beslutsfat- tandet inom Utrikesdepartementets område och även inom EU. Redovisning- en tjänar därigenom ett syfte som underlag och bakgrund för bl.a. framtida granskningsfrågor. Granskningen föranleder inte något särskilt uttalande från utskottets sida.

249

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

6.Statliga bidrag till infrastrukturinvesteringar i Stockholm

Ärendet

Itvå granskningsanmälningar, bilagorna A6.1.1-2, anmäls för konstitutions- utskottets granskning att tre ledande socialdemokratiska kommunalpolitiker i en artikel i Svenska Dagbladet den 5 oktober 2001 har bekräftat att Göran Persson i oktober 1998 skulle ha givit löfte om stora statliga bidag till infra- strukturinvestering i Stockholm på villkor att kommunen fick fortsatt social- demokratiskt styre med hjälp av Stockholmspartiet. Om uppgiften är korrekt handlar det enligt anmälarna om ett allvarligt maktmissbruk. I anmälningarna framhålls att den kommunala självstyrelsen är en hörnsten i den svenska demokratin och att ett stort statligt bidrag villkoras med att ett visst parti skall sitta vid makten strider mot denna grundläggande princip. Det faktum att löftet om miljardbidrag för att gräva ned Centralbron inte upprepats under de tre år som gått efter det att en borgerlig koalition tillträdde är enligt anmälaren mycket graverande, om det kan beläggas att det utlovats vid ett annat styre. I anmälningarna påpekas att det inte heller i infrastrukturpropositionen finns något löfte av det slag statsministern, enligt de tre socialdemokraterna, gav redan för tre år sedan. Enligt anmälarna bör konstitutionsutskottet granska om statsministerns agerande i sina kontakter med partivänner i Stockholms stad efter valet 1998 är förenligt med regeringsformen.

Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen, bilagorna A6.1.3-4, en skrivelse från borgarrådet Carl Cederschiöld, bilaga A6.1.5 samt utfrågningar, bilagorna B1, 9–10, 15 och 18.

Bakgrund

Gällande ordning

Den kommunala självstyrelsen

Regeringsformens (RF) reglering av den kommunala självstyrelsen begränsar sig till några få bestämmelser.

Av portalbestämmelsen i 1 kap. 1 § RF framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom kommunal självstyrelse.

I 1 kap. 7 § RF anges att det i riket finns primärkommuner och landstings- kommuner, där beslutanderätten utövas av valda församlingar. I samma para- graf sägs att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

251

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Någon reglering av vilka uppgifter som kommunerna har finns inte i rege- ringsformen.

Däremot anges i 8 kap. 5 § att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen liksom kommu- nernas befogenheter i övrigt och deras åligganden skall bestämmas i lag, dvs. av riksdagen. Utan hinder av 5 § har riksdagen dock enligt 7 § i samma kapi- tel möjlighet att bemyndiga regeringen att genom förordning meddela före- skrifter i vissa ämnen.

I regeringsformen finns också bestämmelser om att det för den offentliga förvaltningen finns både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 §) samt att förvaltningsuppgifter kan anförtros åt en kommun (11 kap. 6 §).

Kommuner och landsting har som ett led i den kommunala självstyrelsen en egen beskattningsrätt. Enligt 1 kap. 7 § RF får kommunerna, dvs. kommuner och landsting, ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Bestämmelsen innebär att kommunerna får besluta om storleken av den kommunala utdebiteringen för sina medlemmar. I övrigt är det riksdagen som reglerar skattebestämmel- sernas innehåll.

Närmare bestämmelser om kommunernas befogenheter finns i kommunalla- gen (1991:900).

Finansmakten

Enligt 9 kap. 2 § första stycket RF får statens medel inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt.

Vidare sägs i andra stycket att om användningen av statsmedel för skilda behov bestämmer riksdagen genom budgetreglering enligt 3–5 §§. Riksdagen får dock bestämma att medel tas i anspråk i annan ordning.

Enligt 9 kap. 3 § RF företar riksdagen budgetreglering för närmast följande budgetår, eller, om särskilda skäl föranleder det, för annan budgetperiod. Riksdagen bestämmer därvid till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten härom tas upp i en stats- budget.

Därutöver föreskrivs i 9 kap. 5 § att för löpande budgetår kan riksdagen på tilläggsbudget göra ny beräkning av statsinkomster samt ändra anslag och anvisa nya anslag.

Enligt 9 kap. 6 § avger regeringen förslag till statsbudget till riksdagen.

Skriftligt svar på fråga om infrastruktursatsningar i Stockholm

Näringsminister Björn Rosengren lämnade den 6 september 2001 skriftligt svar på fråga från riksdagsledamoten Margareta Cederfelt rörande vilka åt- gärder han avsåg att vidta för att möjliggöra att Stockholmsregionen kan fortsätta att utvecklas. I svaret anförde näringsministern att han delar Ceder- felts uppfattning att satsningar på infrastrukturen är viktiga såväl i Stockholm

252

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

som på andra håll i landet. Enligt näringsministern hade emellertid i Stock- holm ofta olika åsikter hos regionens aktörer medfört att angelägna satsningar inte kunnat genomföras. Regeringen hade därför tillsatt en särskild bered- ningsgrupp med företrädare för alla riksdagspartier som skall lämna väl för- ankrade förslag till förbättring av transportsituationen i Stockholm samt möj- ligheterna att komma till och från huvudstadsområdet. Näringsministern påpekade vidare att beredningen i juni hade redovisat en gemensam syn på problemen och en gemensam målbild. Han anförde också att beredningen även skall presentera en långsiktig utvecklingsstrategi och ett förslag till utbyggnader som bör genomföras under de första tio åren. Därutöver anförde näringsministern att regeringen avsåg att under hösten lägga en proposition om utveckling av infrastrukturen i hela landet. När beredningen presenterar sitt förslag i januari blir det enligt näringsministern ett underlag för den åt- gärdsplanering som trafikverken och länen genomför efter att riksdagen be- handlat propositionen.

Stockholmsberedningen

Regeringen beslutade den 14 december 2000 att en kommitté skulle ges i uppdrag att till regeringen lämna förslag på insatser som förbättrar transport- systemet inom Stockholms län men också transportmöjligheterna mellan Stockholm och övriga Mälardalen, övriga landet samt internationellt (dir. 2000:96). Arbetet skall syfta till att utveckla transportsystemet på ett för regionen och hela landet miljömässigt, socialt och samhällsekonomiskt håll- bart sätt. Kommittén skall vidare undersöka och föreslå lämplig finansiering för sina förslag.

Som bakgrund till uppdraget erinrades om att regeringen den 14 maj 1998 beslutat propositionen Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden på 2000-talet (prop. 1997/98:165, bet. 1998/99:AU02, rskr. 1998/99:34). Trans- portsystemen i landets tre storstäder behandlades emellertid inte i proposit- ionen. I direktiven påpekades att nya tioåriga investeringsplaner för infra- strukturen hade beslutats under våren och sommaren 1998. Den ekonomiska tillväxten och en fortgående urbanisering hade enligt direktiven bidragit till en betydande trafikökning i landets större städer och inte minst i Stockholmsreg- ionen.

När det gäller organisation och arbetsformer anförde regeringen bl.a. att en särskild kommitté med bred parlamentarisk representation skulle tillsättas. Kommittén skulle enligt direktiven arbeta i nära samverkan med berörda kommuner och andra lokala, regionala och centrala myndigheter samt organi- sationer för att nå en bred förankring för sina förslag och därigenom skapa goda förutsättningar för genomförandet av de föreslagna insatserna.

Vidare anfördes i direktiven att kommittén regelbundet till regeringen skulle redovisa resultaten av sitt arbete på sätt som angavs enligt en särskild tidsplan. En första redovisning skulle lämnas den 1 mars 2001 i form av en problemanalys som skulle avse Stockholmsregionens transportsystem och

253

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

därefter en målbild med alternativa scenarier senast den 1 juni 2001. En slut- lig redovisning skall göras den 31 december 2003.

Kommittén, som har antagit namnet Stockholmsberedningen, har den 31 maj 2001 avlämnat delbetänkandet Transportsystemet i Stockholmsregionen – problemanalys och målbild för den framtida utvecklingen (SOU 2001:51).

Regeringen har i propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart trans- portsystem (prop. 2001/02:20) erinrat om Stockholmsberedningens arbete och anfört att beredningens dittills utarbetade problemanalys och målbild kommer att ligga till grund för det fortsatta arbetet med en långsiktig utvecklingsstra- tegi för transporterna för en period av 25–30 år (s. 60).

Promemorior från Statsrådsberedningen

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som svar har överlämnats en promemoria upprättad inom Statsrådsbe- redningen den 5 februari 2002. I promemorian anförs att vid den tid som det här gäller – hösten 1998 – arbetade regeringen sedan flera år särskilt med frågor om infrastrukturinvesteringar i Stockholm. Redan 1995 upphävde regeringen den detaljplan för ett tredje järnvägsspår i trafikkorridoren mellan Gamla stan och Riddarholmen som Stockholms stad hade antagit. Genom Riddarholmskommittén, en särskild förhandlingsman, Banverket och Vägver- ket utredde regeringen därefter tillsammans med Stockholms stad de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för andra lösningar. Enligt promemorian gällde det inte bara järnvägsspår. De förslag som utarbetades berörde också närliggande trafikanläggningar av annat slag, bl.a. Centralbron som Stock- holm stad ansvarar för. Både före och efter valet 1998 hade Regeringskansliet åtskilliga kontakter med företrädare för Stockholms stad och andra i frågan om hur en ombyggnad av dessa anläggningar kunde finansieras.

I promemorian anförs vidare att en sådan kontakt ägde rum per telefon i början av oktober 1998. Vid ett samtal från gatu- och fastighetsborgarrådet i Stockholms stad sade en tjänsteman i Statsrådsberedningen då, mot bakgrund av den långa diskussion som förevarit i frågan tidigare, att han gjorde bedöm- ningen att regeringen skulle vara beredd att diskutera en lösning med staten som medfinansiär under förutsättning att det i Stockholmsregionen skulle finnas enighet kring den aktuella trafiklösningen.

Värt att notera i sammanhanget är enligt promemorian att regeringen inte ensam kan besluta om staten skall vara medfinansiär vid en sådan trafikinve- stering. I promemorian framhålls att ett statligt bidrag givetvis måste föregås av ett riksdagsbeslut. Utan ett sådant beslut var det inte möjligt at utlova ett bidrag.

Efter begäran från utskottet anförs i en kompletterande promemoria upprättad den 28 februari 2002 att det var statssekreteraren Pär Nuder som talade med gatu- och fastighetsborgarrådet per telefon i början av oktober 1998. Någon av regeringens ledamöter tog enligt promemorian inte befattning med detta.

254

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Någon ytterligare kontakt i den fråga som granskningen rör har Statsrådsbe- redningen inte kännedom om.

Utfrågningar, m.m.

Utfrågning med Annika Billström

Utskottet har den 3 april 2002 hållit utfrågning med borgarrådet Annika Bill- ström. Vid utfrågningen anförde Annika Billström att hon samtalade med Pär Nuder vid två tillfällen. Det är korrekt att hon fick ett besked om att regering- en skulle kunna medverka till att lösa problemet med nedgrävningen av Centralbron. Till saken hör enligt Annika Billström att nedgrävningen av Centralbron är den enda politiska infrastrukturfråga som Stockholms stads kommunfullmäktige är helt enig om. I Regeringskansliet var det endast Pär Nuder som hon samtalade med.

Annika Billström anförde vidare att man som kommunalpolitiker vet att när ett valresultat är klart är det viktigt att föra en diskussion med så många parter som möjligt, där uppgiften är att försöka nå kompromisser och majori- teter för att uppbringa samlade lösningar. Hennes uppgift som gruppledare för Socialdemokraterna var att presentera ett program för och en idé om hur de ville styra Stockholm de närmaste fyra åren, om de fick möjlighet till det 1998. I det sammanhanget hade hon ett samtal med bl.a. Stella Fare, som är ledare för Stockholmspartiet. De resonerade kring olika lösningar för Stock- holm, och det gällde alla politikområden.

Enligt Annika Billström har hon inte fått något besked från Pär Nuder om ekonomiska bidrag, utan hennes fråga till honom gällde om regeringen var beredd att medverka till en lösning när det gällde nedgrävningen av Central- bron. Det svar hon fick av Pär Nuder var: Ja, det tror jag. Den informationen förde hon vidare till Stella Fare, eftersom hon tyckte att det var viktigt att ge så mycket information som möjligt och föra så öppna samtal som möjligt.

Annika Billström anförde vidare att när hon efterhörde möjligheten i en för alla partier i Stockholms stadshus viktig fråga, och fick ett positivt svar, var hennes tanke och ambition att gå tillbaka till samtliga gruppledare och föra förhandlingar i Stadshuset för att de för en gångs skull skulle stå eniga inför riksdagen. Vid det här tillfället hade hon dock bara kontakt med Stock- holmspartiet.

Vid utfrågningen anförde Annika Billström vidare att det inte var första gången regeringen hade en uppfattning om detta, utan frågan är enligt henne mycket gammal. Hon bekräftade att det intresse som Pär Nuder deklarerade egentligen inte var något nytt, utan mer en uppdatering där det kunde konsta- teras att det var en viktig bricka i resonemanget som pågick kring majoritets- frågan i Stockholms stadshus.

På frågan om hennes slutsats är att regeringen inte har särbehandlat de borgerliga i den här frågan, anförde hon att regeringen har tagit emot både Sten Nordin och Carl Cederschiöld och lyssnat på deras prioriteringar och bedömningar av Stockholms stads infrastrukturinvesteringar. I det samman-

255

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

hanget har hon inte uppfattat att den borgerliga majoriteten har velat diskutera en lösning på nedgrävningen av Centralbron.

Därutöver anförde Annika Billström att hon och några andra ledamöter har lyft fram och diskuterat frågan om nedgrävningen av Centralbron i Stock- holmsberedningen. Inom ramen för denna beredning lever fortfarande frågan om Centralbron.

På fråga om det vid hennes samtal med Pär Nuder stod klart för honom att frågan om Centralbron var en viktig fråga när det gällde att skapa en ny majo- ritet i Stockholms kommun, anförde Annika Billström att det fanns två skäl till att hon tog upp frågan. Nedgrävningen av Centralbron var den enda infra- strukturfråga som Stockholms stads kommunfullmäktige var enigt om. Det andra skälet till att hon tog upp frågan var att det var en ambition från hennes sida att söka lösningar och kompromisser och naturligtvis förhandla fram en samlande lösning och ett program för Stockholms stad. Det är klart att det var ”regeringsbildning” på gång i Stockholms stadshus, eftersom det nya kom- munfullmäktige skulle väljas i mitten av oktober.

Annika Billström bekräftade vidare att samtalet mellan henne och Pär Nu- der fördes under den period då diskussioner fördes om vem som skulle bilda politisk majoritet i Stockholm. Den information som hon fick fördes framför allt fram till hennes egen kommunfullmäktigegrupp, till gruppstyrelsen och till Stella Fare. Det är vidare korrekt att ingen information sedan fördes vidare till något annat parti i fullmäktige genom hennes försorg. Enligt Annika Bill- ström fanns det inget motiv från hennes sida att inte föra frågan vidare, utan under mandatperioden som gått har de sett hur de har fått allt större behov när det gäller både vägtrafiklösningar och kollektivtrafiklösningar. Det är den sittande majoritetens ansvar att lösa och driva den här typen av frågor. Enligt henne är det känt för alla att de har ett beslut som de är eniga om. I det sam- manhanget tycker hon att man måste ta sitt eget ansvar när man sitter vid makten. Detta kan man inte lasta oppositionsledaren för.

Därutöver anförde Annika Billström att det är varje kommunalråds uppgift efter ett val att bilda en majoritet för den politik som man tror på. Hon vill dock inte uttrycka sig så, att syftet med hennes samtal med Pär Nuder var att skaffa Socialdemokraterna speciella fördelar i förhandlingarna om ”regerings- makten”. I stället var det så, att eftersom hon visste att nedgrävningen av Centralbron var den enda fråga som de var eniga om tyckte hon att det var viktigt att få besked i den frågan. Hon trodde nämligen att det skulle spela roll för Stockholmspartiet när det gällde bilden – och möjligheten – av vilka infra- strukturproblem som de skulle lösa. För hennes del var det naturligtvis viktigt att få ett sådant besked. Hon ville ju att Socialdemokraterna skulle ta över i Stockholms stadshus, och eftersom Stockholms stads samtliga partier var överens om Centralbrons nedgrävning var det en viktig fråga för just partierna i stadshuset.

Annika Billström uppgav vidare att hon inte hade fått någon information om innehållet i och resultatet av de uppvaktningar hos regeringen som Sten Nordin och Carl Cederschiöld gjort.

256

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

Utfrågning med Lars Rådh

Utskottet har den 12 april 2002 hållit utfrågning med verkställande direktören Lars Rådh.

Vid utfrågningen uppgav Lars Rådh att såvitt han vet förekom det inte för- handlingar med något annat parti än Stockholmspartiet. Sedan hade de kon- takt med Vänsterpartiet och Miljöpartiet för att försöka skapa en koalition med dem.

Den uppgift han gav till Svenska Dagbladets reporter var att Annika Bill- ström hade talat om för honom att hon hade haft kontakt med en representant för regeringen – vilken kommer han inte ihåg. Det var i ett sent skede i för- handlingarna med Stockholmspartiet där de flesta frågor hade handlat om cykelbanor och andra trafikfrågor. Annika Billström berättade för honom att det fanns en möjlighet att lösa en viktig trafikpolitisk fråga. På reporterns fråga om han kom ihåg att så hade skett, eftersom Stella Fare påstod att hon aldrig hade fått någon sådan information, svarade han att han bestämt ville minnas att det förekom en sådan information. Han var nämligen inte med vid den diskussion som fördes senare. Han tyckte då att det hade varit märkligt om Annika inte hade talat med Stockholmspartiet om detta.

Lars Rådh uppgav vidare att eftersom han visste att det var en viktig fråga för hela Stockholm och för Stockholmspartiet sade han till journalisten att han inte såg någon anledning till att Annika Billström först skulle tala om saken med honom – de var inne i slutskedet av en eventuell koalitionsförhandling – och sedan inte nämna det för Stella Fare. Han har inte pratat med Stella Fare om detta och inte heller med Pär Nuder. Hans information är alltså andra- handsinformation.

Därutöver uppgav Lars Rådh att han inte uppfattade det hela som ett löfte från någon, eftersom han vet hur det fungerar och vilket ansvar regeringen har. Regeringen kan föreslå saker, men det krävs en majoritet i riksdagen för att det skall kunna genomföras. Han utgick från att det var en vilja att med- verka till en lösning av en besvärlig situation.

På fråga om han antog att lösningen handlade om pengar, svarade Lars Rådh att det var klart att det gjorde det. Det var en oerhört dyr lösning. De hoppades att staten skulle kunna ta en del av kostnaderna, eftersom de be- dömde att Stockholms stad inte själv skulle kunna stå för dem. Någon summa nämndes dock aldrig. De hade inte heller någon uppfattning om i vilken ut- sträckning eller i vilka procenttal som de önskade att staten skulle gå in. De konstaterade bara att det behövdes en statlig medverkan.

Utfrågning med Stella Fare

Utskottet har den 16 april 2002 hållit utfrågning med borgarrådet Stella Fare. Vid utfrågningen uppgav Stella Fare att hon inte kan bekräfta något av det

som Annika Billström har sagt. I partiets förhandlingsgrupp var de överens om att något erbjudande av storslagen natur aldrig presenterades för henne vid de samtal som hon hade med Annika Billström, utan de försökte på alla sätt förhandla kring en rad frågor. Slutsatsen var att hon kom ganska tomhänt

257

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

till sin förhandlingsgrupp när det gällde vilka frågor som Socialdemokraterna var beredda att gå dem till mötes i. Frågan om Centralbron berördes aldrig.

På fråga om inte någon diskussion över huvud taget hade rört Centralbron uppgav Stella Fare att det enda var att vid ett av de senare tillfällen då hon träffade Annika Billström satt hon i telefon med en öronsnäcka. Deras samtal rörde sig om helt andra saker, som cykelbanor och Loudden. Hon hade en lista med sig där hon räknade upp frågor som var viktiga för dem. Diskuss- ionen avbröts hela tiden av att Annika Billström talade med någon. Det fram- gick aldrig om vad. Frågan om nedgrävningen av Centralbron stod på listan. Det var en av de stora frågorna.

Stella Fare uppgav vidare att när det gällde Socialdemokraterna hann de egentligen aldrig konkretisera diskussionerna. Den enda fråga som hon kunde ta tillbaka till sin förhandlingsgrupp, och som konkret var uppe till diskuss- ion, var om det gick att banta planerna på en ny lärarhögskola i Rålambshovsparken.

På fråga om hon, som påståtts i en artikel i Svenska Dagbladet, inför Stockholmspartiets möte på Parmmätargatan den 4 oktober hade haft något telefonsamtal med Annika Billström om nedgrävningen av Centralbron svarar Stella Fare nej.

Stella Fare uppgav vidare att det ringdes en hel del under den här perioden, men oftast för att boka träff. Hon var väldigt noga internt med att se till att de hade lika många möten med respektive sida. Det skulle inte kunna sägas att de inte behandlade de olika blocken jämlikt. Hon har inte talat med Annika Billström efteråt om det specifika påståendet om telefonsamtalet.

Enligt Stella Fare finns två stora portalfrågor som genom åren har spelat en viktig roll för dem, nästan av ideologisk karaktär. Den ena är trängselavgifter, den andra är nedgrävningen av Centralbron. Det var mycket mindre frågor som det sedan kom att fokuseras på, om man undantar Louddens nedlägg- ning. Centralbron var egentligen mer av en affischfråga för dem under valrö- relsen. De kom aldrig in på frågor om finansiering, och hon kan över huvud taget inte minnas att de berörde frågan om Centralbron. Därefter har Social- demokraterna över huvud taget inte talat om denna fråga, inte heller företrä- dare för den andra sidan. Vad det har talats om har varit den nya centraltun- neln. Den har överskuggat frågan om Centralbron. Möjligheterna att driva frågan om Centralbron har varit begränsade, eftersom diskussionerna har tagit en annan riktning. För Stockholmspartiet är det fortfarande en portalfråga.

Utfrågning med Dag Larsson

Utskottet har den 18 april 2002 hållit en utfrågning med kommunsekreteraren Dag Larsson.

Vid utfrågningen uppgav Dag Larsson att han är ansvarig för Socialdemo- kraternas organisation i Stockholm. Han var också inblandad i de diskussion- er som Socialdemokraterna förde med bl.a. Stockholmspartiet för att försöka hitta en majoritet i Stockholms stadshus. De förde diskussioner med Stock- holmspartiet under hösten 1998. Hans värdering var att de diskussionerna

258

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

egentligen var ganska utsiktslösa från början, eftersom han gjorde bedöm- ningen att Stockholmspartiet kände mer frändskap med andra partier än med Socialdemokraterna. Hans fokus handlade vid den tidpunkten mest om att fundera över vilka åtgärder som skulle vidtas i partiorganisationen för att undvika en valkatastrof i hans parti av den magnitud som man hade 1998. I slutet av dessa diskussioner, då han redan hade gett upp alla förhoppningar om att de skulle lyckas, berättade Annika Billström att hon hade haft en kon- takt med regeringen om en lösning av frågan om Centralbron alternativt ge- tingmidjefrågan. Hon hade fått positiva signaler och skulle vidarebefordra dem till Stockholmspartiet. Han tänkte inte så mycket på det, utan tänkte att det här är väl ändå kört, förrän han blev uppringd av Svenska Dagbladet för något halvår sedan. Tidningen frågade om regeringen hade ställt ut några löften. Han drog då vissa slutsatser utifrån den andrahandsinformation som han hade fått i en mycket tidspressad situation 1998. Han har ingen anledning att betvivla Annika Billströms version. Hon var ju den som hade förstahands- kontakterna.

På fråga om varför man inte har följt upp frågan om Centralbron uppgav Dag Larsson att han tycker att man har gjort det, bl.a. via Stockholmsbered- ningen. De för, precis som alla andra politiska partier, interna partidiskuss- ioner om vilka frågor som är viktiga. De och Socialdemokraterna i regionen har till partiledningen framfört uppfattningen att dessa frågor måste lösas. Han tycker också att det finns ett ansvar på centralt håll sedan 1996, då Stockholms kommunfullmäktige antog den detaljplan som innebar en olyck- lig lösning sett ur Centralbrosynvinkel. Den avvisades av regeringen, och sedan dess tycker han att regeringen har ett ansvar centralt. Internt i partiet har de fört fram krav på att detta måste lösas.

Dag Larsson uppgav vidare att han deltog i de officiella förhandlingarna när de som parti förhandlade med Stockholmspartiet. Centralbrofrågan var inte någon stor fråga i den delen, utan de pratade om helt andra saker. Han kommer inte ens ihåg om den var uppe, utan den slängdes i sista minuten in i de här diskussionerna.

På fråga om Dag Larsson hade hört hur mycket erbjudandet angående Centralbron var värt beloppsmässigt svarade Dag Larsson att han inte vet om det fanns något erbjudande om pengar över huvud taget. Det hade Annika Billström inte nämnt till honom. Första gången han fick läsa om pengar var när han läste artikeln i tidningen. Han hörde själv aldrig några belopp eller siffror nämnas.

Utfrågning med Pär Nuder

Utskottet har den 25 april 2002 hållit utfrågning med statssekreteraren Pär Nuder.

Vid utfrågningen uppgav Pär Nuder att det var Annika Billström som tog kontakt med honom. De talades vid om den aktuella frågan vid, tror han, två tillfällen.

259

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

På fråga om vad det innebär när man talar om en lösning när det gäller frå- gan om Centralbron uppgav Pär Nuder att det ytterst handlar om att regering och riksdag skall samla sig kring att finansiera projektet tillsammans med den berörda kommunen och regionen. Det handlar förmodligen också om en rad olika andra frågor av planmässig karaktär.

Pär Nuder uppgav vidare att det i samtalet mellan honom och Annika Bill- ström inte talades om den finansiella sidan när det gäller nedgrävningen av Centralbron. Det var ett ytterst kort och koncist samtal. Hon bad om hans bedömning, och han gav den.

Skrivelse från Carl Cederschiöld

Utskottet har genom en skrivelse till borgarrådet Carl Cederschiöld begärt svar på för det första frågan om företrädare för den nuvarande borgerliga majoriteten i Stockholms stad kontaktat Regeringskansliet i syfte att erhålla ett besked huruvida regeringen var beredd att medverka till en trafiklösning gällande nedgrävning av Centralbron. I en skrivelse den 8 maj 2002 anför Carl Cederschiöld rörande denna fråga att inga sådana kontakter togs efter valet 1998 och har inte heller senare tagits. Utskottet har vidare ställt frågan huruvida Regeringskansliet kontaktat den borgerliga majoriteten i Stockholms stad i motsvarande fråga. I denna del anför Carl Cederschiöld att inte heller Regeringskansliet har kontaktat den borgerliga majoriteten i Stockholms stad i frågan.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att granskningen i förevarande ärende har gett vid handen att borgarrådet i Stockholms stad, Annika Billström, i oktober 1998 kontaktade statssekreteraren Pär Nuder i syfte att få hans bedömning huruvida regeringen skulle vara beredd att medverka till en lösning av frågan om en nedgrävning av Centralbron i Stockholm. Pär Nuder har därvid gett beskedet att hans bedömning var att regeringen skulle kunna vara beredd till detta. I granskningen har vidare framkommit att företrädare för den nuvarande bor- gerliga majoriteten i Stockholms stad inte har efterfrågat regeringens besked i samma fråga. Regeringen har således inte i ett sådant sammanhang gett ut- tryck för att man inte var beredd att medverka till en lösning av frågan om en nedgrävning av Centralbron. Utskottet, som anser att olika politiska majorite- ter skall behandlas lika i en situation som den förevarande, konstaterar att något belägg för att regeringens medverkan till frågans lösning skulle vara villkorad av att det blev en majoritet i Stockholms stads kommunfullmäktige med en viss politisk inriktning inte har framkommit. Granskningen föranleder mot denna bakgrund inget uttalande från utskottets sida.

260

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

7.Statsrådet Britta Lejons offentliggörande av aktieförsäljning

Anmälan

I en anmälan, bilaga A7.1.1, har begärts att utskottet granskar statsrådet Britta Lejon med anledning av statsrådets offentliggörande av försäljning av aktier i Ericsson. I anmälan anförs att statsrådet enligt pressuppgifter har protesterat mot företaget Ericssons bonussystem genom att sälja sina aktier i företaget och att avsikten med att offentliggöra försäljningen var att protestera mot Ericssons ledning, vilket i sin tur kan ses som ett försök till att påverka aktie- marknaden på ett sådant sätt som statsrådet bedömer som det riktiga.

Utskottet bör enligt anmälaren granska om statsrådet Britta Lejon genom sitt agerande med offentliggörande av omdispositioner av sitt aktieinnehav har utövat sådan verksamhet som kan rubba förtroendet för henne som stats- råd (RF 6 kap. 9 §).

Bakgrund

Den 29 november 2001 lät statsrådet Britta Lejon via ett pressmeddelande offentliggöra att hon sålt av sitt innehav av aktier i Ericsson. I Aftonbladet publicerades den 30 november 2001 en artikel i vilken statsrådet Lejon uttalar sig om varför hon sålde sina aktier i Ericsson. Enligt artikeln sade statsrådet bl.a. att hon inte kunde ”kvarstå som aktieägare när företaget agerar så häp- nadsväckande mot alla dem som har varslats eller är oroliga för Ericssons framtid. En ledning ska föregå med gott exempel.” På frågan om statsrådet inte tror att ledningen för Ericsson tycker det är konstigt att regeringen lägger sig i svarade Britta Lejon: ”Det tror jag i och för sig att näringslivet tycker många gånger. Då får de väl tycka det då.” I artikeln ställdes frågan om stats- rådet också uppmanar andra att sälja sina aktier i Ericsson. På den frågan svarade hon: ”Nej, eftersom det är en så dålig affär gör jag inte det. Det här är min egen grej.”

Tidigare granskning av frågor om uttalanden av statsråd

Konstitutionsutskottet granskade vid 1991/92 års riksmöte vissa uttalanden av statsråd. Utskottet behandlade de då aktuella uttalandena från principiella utgångspunkter och anförde bl.a. följande (bet. 1991/92:KU30 s. 45).

Självfallet har ett statsråd i likhet med alla andra medborgare rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella ställning i förening med det förhållandet att regeringsformen som nyss sagts uppställt vissa regler för myndigheternas självständighet i förhål- lande till regeringen måste viss återhållsamhet iakttas när det gäller utta- landen som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag.

261

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

Man bör således först och främst kunna utgå från att ett uttalande gjorts i vederbörandes egenskap av statsråd. Vid denna bedömning bör enligt ut- skottet i viss mån vägas in om statsrådet är ansvarig för den sakfråga ut- talandet avser eller inte. Mot bakgrund av regeringens kollektiva ansvar kan dock denna omständighet inte tillmätas avgörande betydelse.

Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna egenskap måste självfallet stor betydelse fästas vid statsrådets avsikt med uttalan- det. Om denna avsikt är att påverka myndighetsutövning mot enskild el- ler myndighetens tillämpning av lag kan uttalandet vara att se som ett av- steg från reglerna i 11 kap. 7 § regeringsformen, vilket inte är godtagbart från konstitutionella utgångspunkter. Även om avsikten inte varit denna kan uttalandet ändå i vissa situationer framstå som stridande mot syftet med bestämmelserna i fråga, särskilt om den aktuella myndigheten kan ha uppfattat sig som bunden av uttalandet.

Ett statsråd torde således i allmänhet få räkna med att ett auktoritativt framfört ställningstagande i en fråga som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag från vederbörande myndighets sida skulle kunna uppfattas som direktiv. I princip ändras – som tidigare sagts – inte denna bedömning om uttalandet gäller en myndighet inom ett annat stats- råds ansvarsområde.

Vid 1998/99 års riksmöte hade utskottet inte någon annan uppfattning i fråga om uttalanden av statsråd (bet. 1998/99:KU25 s. 114).

Konstitutionsutskottet granskade även vid 1999/2000 års riksmöte vissa ut- talanden av statsråd. Utskottet gjorde då bl.a. följande bedömning (bet. 1999/2000:KU20 s. 123).

Liksom vid tidigare granskningar som rört uttalanden av statsråd konsta- terar utskottet som en utgångspunkt att statsråd i likhet med andra med- borgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Utskottet har dock ansett att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas, bl.a. kan auktorita- tiva uttalanden av statsråd i enskilda fall skapa risk för att den självstän- dighet som enligt regeringsformen skall tillkomma domstolar och för- valtningsmyndigheter äventyras. Regeringsformen innehåller numera en särskild bestämmelse som skall tillförsäkra Riksbanken ett liknande obe- roende i fråga om bankens utövande av penningpolitiken. Detta ger an- ledning för statsråd att ta särskilda hänsyn även i fråga om uttalanden som berör detta ämne.

Uppgifter från Justitiedepartementet

Skrivelse från Justitiedepartementet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet bergärt en redogörelse för vissa förhållanden samt en kommentar till vad som anförts i gransknings- anmälningen. Som svar har överlämnats en promemoria av den 12 februari 2002 från Justitiedepartementet, bilaga A7.1.2. Av promemorian framgår att statsråd anmäler sina aktieinnehav och ändringar i innehaven till en förteck- ning som rättschefen i Statsrådsberedningen för. Statsråden är skyldiga att göra så enligt insiderlagstiftningen och ett beslut som regeringen har fattat med stöd av den lagstiftningen.

I sekretesslagen finns en bestämmelse om sekretess för de uppgifter om värdepappersinnehav som lämnas på detta sätt. Sektretessen kan efterges av

262

1 . R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D A GE N

2 001/0 2:KU20

den som uppgiften rör. Genom en överenskommelse mellan statsråden har de eftergett sekretessen för de uppgifter som anmäls till rättschefens förteckning. Uppgifterna är öppna för insyn för press och allmänhet.

I skrivelsen framgår också att statsrådens aktieinnehav behandlas så att man håller ett säkerhetsavstånd till vad som är förbjudet enligt 6 kap. 9 § regeringsformen om att statsråd inte får utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för honom eller henne. Aktiedispositioner betraktas som utövande verksamhet när de är mer omfattande och krävande än fritidssysslor i allmän- het. Vad gäller frågan om verksamheten kan rubba förtroendet avgörs det med beaktande i det särskilda fallet.

I Justitiedepartementets skrivelse anförs att statsrådet Lejons aktieinnehav var mycket begränsat och att den fråga hon uttalade sig om i samband med försäljningen – bonus för bolagets chefer – inte är författningsreglerad eller föremål för myndighetsgranskning.

I skrivelsen framhålls att Britta Lejons aktieförsäljning inte innebar utö- vande av verksamhet av det slag som avses i 6 kap. 9 § regeringsformen. Den kan inte anses ha varit mer omfattande och krävande än fritidssysslor i all- mänhet. Inte heller kan ett offentliggörande av en transaktion som den här aktuella stå i konflikt med regeringsformen eller någon annan författning.

Kompletterande promemoria från Justitiedepartementet

I en promemoria med kompletterande uppgifter från Justitiedepartementet av den 5 mars 2002 som överlämnats efter begäran från utskottet, bilaga A7.1.3, anförs att villkoren för höga chefer i enskilda svenska bolag ofta väcker de- batt i samhället och att allmänhet och medier förväntar sig att statsråd kom- menterar och tar ställning till eventuella missförhållanden. Vidare anförs att statsrådet Lejons syfte med sitt uttalande var att göra ett inlägg i den sam- hällspolitiska debatten. I promemorian framhålls att det är en självklarhet att statsråd kan delta i den allmänna debatten och redogöra för de värderingar som ligger till grund för deras ställningstaganden. Statsrådet Lejon såg upp- giften om Ericssons bonussystem som så anmärkningsvärd att hon ville ge en offentlig kommentar.

I promemorian anförs att statsrådet privat agerade på det enda sätt som hon såg stod till buds genom att avyttra sina aktier i Ericsson. Det påpekas att statsrådets kommentarer fälldes efter det att försäljningen var gjord och att det således inte förelåg något hot i uttalandet.

Utfrågning av statsrådet Britta Lejon

Statsrådet Britta Lejon utfrågades om sitt offentliggörande av aktieförsälj- ningen vid ett offentligt utskottssammanträde den 3 april 2002, bilaga B2. Vid utfrågningen sade statsrådet att anledningen till hennes uttalande och försäljningen av aktierna i Ericsson var att hon tyckte att de förhållanden som just då ägde rum var orimliga och att hon därför inte längre kunde kvarstå som aktieägare. Vidare sade statsrådet att hon ville påverka diskussionen om chefsbonusar och incitamentsstrukturer i företag. Statsrådet sade att hennes

263

20 01/02 :K U20 1. R E GE R I N GE N S F Ö R H Å L L A N D E T I L L R I K S D AGE N

avsikt inte var att avsätta någon ledning för Ericsson eller att påverka kursen eller förtroendet för Ericssons ledning. Avsikten var att använda sig av ytt- randefriheten och protestera. Vad gäller bonussystem i allmänhet så sade statsrådet Lejon att hon tycker att företag kan ha incitamentssystem för att folk skall motiveras men att man bör fundera över hur de är utformade.

På frågan om statsrådet hade övervägt om det fanns någon risk för att hen- nes uttalande skulle kunna påverka allmänheten att sälja sina aktier i Ericsson svarade Britta Lejon att det här handlade om henne själv och hennes uppfatt- ning av hur man bör agera och vilka företag hon vill stödja. Hon har inte rekommenderat andra att göra likadant eftersom statsrådet tyckte att det var en väldigt dålig affär samt kände att det nog inte var lämpligt att göra så. Statsrådet Lejon sade också att hon inte har fört några diskussioner med andra statsråd i regeringen vad gäller Ericsson och företagets bonussystem.

Vid frågor rörande det pressmeddelande som utgick från Justitiedeparte- mentet anförde statsrådet Lejon att det är det naturliga och vanliga sättet för statsråd att kommunicera sina göranden och låtanden till allmänheten. Vidare att hon som statsråd har en skyldighet att delta i den offentliga debatten och att redovisa förändringar av sitt aktieinnehav. Hon tyckte därför att det var utmärkt att kombinera dessa båda skyldigheter genom ett pressmeddelande. Vidare sade Britta Lejon att statsråd är offentliga personer och måste därmed också räkna med att det de säger och gör blir uppmärksammat och att hennes sätt att kommunicera med allmänheten ofta tar sig uttryck i form av press- meddelanden. Statsrådet Lejon ansåg inte att pressmeddelandet skulle på- verka kursen på Ericssons aktier men däremot påverka diskussionen om chefsbonusar.

På frågan om statsrådet i efterhand har ångrat sitt uttalande svarade stats- rådet att hon inte gör det och att hon fortfarande tycker det äger all sin rimlig- het. Statsrådet sade också att det när det gäller aktier och statsråds aktieinne- hav gäller att tolka regeringsformen med en försiktighetsprincip. Statsråd skall inte på något sätt utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för det statsrådet. Vidare anförde Britta Lejon att försiktighetsprincipen innebär en mängd olika saker, framför allt att statsråd inte skall ägna sig åt verksamheter som kan rubba förtroendet för dem och att hon själv inte tycker hon gör eller har gjort det. Som statsråd skall man fundera över om olika verksamheter och deltagande går att förena med uppdraget som statsråd.

Utfrågning av statsminister Göran Persson

Statsminister Göran Persson utfrågades om statsrådet Britta Lejons offentlig- görande av aktieförsäljningen vid ett offentligt utskottssammanträde den 23 april 2002, bilaga B17. Vid utfrågningen sade statsministern att man som statsråd skall vara försiktig när det gäller aktieinnehav och aktieförvaltning. Det finns stor anledning för ett statsråd att undvika den sparformen. Om ett statsråd ändå väljer att spara i aktier skall det vara fråga om öppenhet. Om det rör sig om ett mer omfattande aktieinnehav skall statsråd undvika egen för-

264

20 01/02 :K U20

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken punkt i utskot- tets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.Näringsminister Björn Rosengrens utfästelser om statlig garanti till flygbolag (avsnitt 2.2)

av Per Unckel (m), Inger René (m), Lars Hjertén (m) och Nils Fredrik Aure- lius (m).

Riksdagsbeslutet den 27 september gällde retroaktivt fr.o.m. den 25 sep- tember 2001. Det beslut som riksdagen fattade den 31 oktober gällde retroak- tivt fr.o.m. den 25 oktober 2001.

266

R E S E R V A T I O N E R 200 1/02 :KU20

ytterligare förlängd tid för att återställa försäkringsskyddet för flygbranschen. Regeringen föreslog i propositionen en ytterligare förlängning av det aktuella bemyndigandet att gälla t.o.m. den 31 januari 2002. I det nyss nämnda betän- kandet uttalade utskottet emellertid att det var otillfredsställande att riksdagen för tredje gången behandlade denna fråga skyndsamt. Därför föreslog trafik- utskottet att riksdagen skulle besluta att det aktuella bemyndigandet skulle förlängas att gälla tills vidare.

Det kan i och för sig anföras argument för att inte onödigtvis öppna för fortsatta garantier genom nya förslag till riksdagen. Utskottet vill dock under- stryka att de beslut som det här är fråga om bygger på ett bemyndigande till regeringen att utfärda garantier om den så finner nödvändigt. Riksdagens ställningstagande har aldrig avsett utfärdandet av själva garantierna. Även om regeringen haft att återkomma till riksdagen för att erhålla förnyat bemyndi- gande har det saknats skäl för regeringen att vid upprepade tillfällen föreslå riksdagen att fatta beslut med retroaktiv verkan. Redan på denna grund finns det skäl att kritisera det ansvariga statsrådet.

Utskottet övergår härefter till att behandla regeringens relation till Riks- gäldskontoret i anslutning till regeringsbeslut den 23 oktober 2001.

Riksgäldskontoret hade fått i uppdrag av regeringen att ställa ut garantier för flygbranschen i enlighet med det av riksdagen givna bemyndigandet för regeringen. Det aktuella bemyndigandet sträckte sig t.o.m. den 24 oktober 2001.

Trots att handläggningen av garantiärendena uttryckligen överlämnats till Riksgäldskontoret har det av utskottets granskning framgått att regeringen förde direkta diskussioner i saken med berörda flygbolag. Den 22 oktober 2001 avgjorde regeringen de facto frågan om flyggarantier i strid med det då givna uppdraget till Riksgäldskontoret. Beslutet fattades formellt vid ett extra regeringssammanträde den 23 oktober 2001, men meddelades berörda flygbo- lag redan dagen innan.

Det är uppenbart att regeringen handlagt den här aktuella garantifrågan på ett sätt som inte överensstämmer med den ordning som skall gälla i relationen mellan regeringen och den ansvariga myndigheten. Även för detta förtjänar det ansvariga statsrådet kritik.

267

20 01/02 :K U20 R E SE R V A T I ON E R

2.Näringsminister Björn Rosengrens utfästelser om statlig garanti till flygbolag (avsnitt 2.2)

av Helena Bargholtz (fp).

Riksdagsbeslutet den 27 september gällde retroaktivt fr.o.m. den 25 sep- tember 2001. Det beslut som riksdagen fattade den 31 oktober gällde retroak- tivt fr.o.m. den 25 oktober 2001.

Det kan i och för sig anföras argument för att inte onödigtvis öppna för fortsatta garantier genom nya förslag till riksdagen. Utskottet vill dock under- stryka att de beslut som det här är fråga om bygger på ett bemyndigande till regeringen att utfärda garantier om den så finner nödvändigt. Riksdagens ställningstagande har aldrig avsett utfärdandet av själva garantierna. Även om regeringen haft att återkomma till riksdagen för att erhålla förnyat bemyndi- gande har det saknats skäl för regeringen att vid upprepade tillfällen föreslå riksdagen att fatta beslut med retroaktiv verkan. På denna grund finns det skäl att kritisera det ansvariga statsrådet.

3. Regeringens tillståndsgivning till spel på Internet (avsnitt 2.5)

av Göran Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v), Mats Berglind (s), Kerstin Kristiansson Karlstedt (s), Kenth Högström (s) och Mats Einarsson (v).

De aktörer som beviljats provtillstånd har såvitt utskottet kan se varit sådana som kan tänkas vara intressenter i den fortsatta utvecklingen av verksamhet- en. Den nya marknad som spel på Internet innebär i Sverige förutsätter att försöksverksamheten genomförs med hänsyn till de organisationer och för- eningar som kommer att vara intresserade av att utöka sina inkomster med hjälp av lotteriverksamhet på Internet. Den begränsade försöksverksamheten kan inte sägas ha givit vissa aktörer omotiverade fördelar framför andra, då det meddelats att försöksverksamheten varit avsedd att vara begränsad till dess att utredningens förslag blivit färdigt.

268

20 01/02 :K U20 R E SE R V A T I ON E R

5.FN-sanktioner (avsnitt 2.11)

av Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v), Per Lager (mp) och Helena Bargholtz (fp).

Rätten för FN:s säkerhetsråd att besluta om för medlemsstaterna bindande resolutioner har funnits med från organisationens tillkomst och således vid Sveriges FN-anslutning. Utformningen av de nu aktuella sanktionerna går tillbaka till den resolution (1267) som säkerhetsrådet antog i oktober 1999 och som sedan kompletterats i december 2000 genom resolution 1333. Säker- hetsrådets sanktionskommitté gavs genom den sistnämnda resolutionen i uppdrag att upprätta en lista över personer och organisationer som omfattades av resolutionen. Kommittén upprättade en första lista i mars 2001. Listan kompletterades senare, och den 9 november 2001 fördes de tre svenska med- borgarna efter s.k. silent procedure på 48 timmar upp på listan.

De nämnda FN-resolutionerna genomfördes inom EU genom gemen- samma ståndpunkter och rådsförordningar. Den förordning varigenom säker- hetsrådets resolution 1333 genomfördes är rådets förordning 467/2001 av den 6 mars 2001. Kommissionen bemyndigades i denna förordning – liksom i den förordning som genomförts efter resolution 1267 – att ändra och komplettera den i förordningen bilagda förteckningen på grundval av de beslut som fatta- des av FN:s säkerhetsråd eller sanktionskommittén. På grundval av sankt- ionskommitténs beslut den 9 november 2001 förde kommissionen i enlighet med sitt bemyndigande upp de tre svenskarna på förteckningen tre dagar senare. I och med att ändringen i förteckningen publicerades i EGT den 13 november 2001 blev den gällande inom EU.

Sanktionssystemet står, såsom det utformats, i uppenbar konflikt med grundläggande principer om mänskliga fri- och rättigheter som inte minst FN står för. En förändring av sanktionssystemets utformning som gör att det tillgodoser fundamentala rättssäkerhetsaspekter står därför högt på dagord- ningen. Regeringen synes också nu ha dragit denna slutsats och arbeta för en sådan förändring. Vi konstaterar detta med gillande men anser att slutsatserna och agerandet kommit väl sent.

I början av november fick regeringen kännedom om att USA påkallade att bl.a. de tre svenska medborgarna skulle föras upp på sanktionskommitténs lista. Regeringen borde då ha insett att systemet var rättsosäkert och stod i konflikt med FN:s principer samt börjat arbeta för förändring av systemet och inom EU agerat för att kommissionen inte skulle använda sitt bemyndigande att följa upp ändringar i sanktionskommitténs lista genom en EG-förordning. Regeringen borde också aktivt ha undersökt vilka möjligheter som fanns att genom självständiga svenska åtgärder förhindra att förordningens tillämpning skulle kränka de tre svenska medborgarnas rättigheter.

Det är ett väsentligt intresse för Sverige att visa lojalitet med FN och de principer på vilka FN-systemet vilar. Vi anser att regeringen genom ett sådant agerande som vi nu har pekat på skulle ha visat lojalitet med de grundläg- gande principerna om mänskliga fri- och rättigheter som återspeglas såväl i

270

R E S E R V A T I O N E R 200 1/02 :KU20

FN-stadgan som i FN:s konvention om medborgerliga fri- och rättigheter och Europakonventionen.

6.Avvisning till Egypten (avsnitt 2.12)

av Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v), Per Lager (mp) och Helena Bargholtz (fp).

Vi konstaterar att de ärenden som de anmälda besluten gäller avser sådana uppgifter som riksdagen enligt 11 kap. 8 § regeringsformen inte får fullgöra. Enligt utskottets uppfattning bör vid den granskning som ankommer på ut- skottet bedömningar av de avvägningar som regeringen har gjort i sådana fall göras med stor försiktighet. Granskningen bör i huvudsak inriktas på ärende- nas formella sidor och på handläggningsfrågor. Endast klara avvikelser från gällande svenska och internationella rättsnormer bör därmed kunna ge anled- ning till kritik.

Vi konstaterar att sökandena endast haft begränsad möjlighet att ta del av handlingar och uppgifter som tillförts ärendet. Bland annat har de inte före avvisningen fått kännedom om och kunnat bemöta de s.k. garantier som rege- ringen utverkat i Egypten.

I fråga om risken att de avvisade männen i Egypten utsätts för tortyr eller annan kränkande behandling enligt artikel 3 i Europakonventionen vill vi hänvisa till vad bl.a. Amnesty International i olika sammanhang anfört om förhållandena i egyptiska fängelser. Enligt vår uppfattning kan inte utfästel- serna från ”en hög företrädare för den egyptiska regeringen” anses innebära en tillförlitlig garanti om vad männen kan och kommer att kunna utsättas för. Vi anser det föreligga en uppenbar risk för att männen utsätts för behandling i strid med artikel 3 i Europakonventionen. Vi anser det vara anmärkningsvärt att avvisningen verkställdes utan att männens ombud dessförinnan underrätta- des och möjlighet därigenom getts dem att före avvisningen klaga hos något internationellt övervakningsorgan.

Vi konstaterar att utlänningslagens regler om beslutsordningen har följts. Dessa reglers förenlighet med våra internationella åtaganden har dock ifråga- satts även av regeringen själv (se de ovan nämnda direktiven till Kommittén om ny instans- och processordning och propositionen Svensk migrationspoli- tik i globalt perspektiv). Vi vill också erinra om att Europakonventionen sedan 1995 utgör svensk lag och om att kraven enligt Europakonventionen på att tillgång skall ges till effektivt rättsmedel inte har uppfyllts.

Vi vill understryka att – även om regeringens bedömning av att någon risk för tortyr eller annan behandling i strid med Europakonventionens artikel 3 inte föreligger skulle kunna godtas – denna bedömning knappast skulle kunna anses så självklar att inte rimliga grunder för en talan om motsatsen skulle kunna anses föreligga. Det innebär att även vid den bedömning som regering- en har gjort i fråga om tortyrrisken ett effektivt rättsmedel enligt Europakon- ventionens artikel 13 måste erbjudas.

Med hänsyn till det anförda anser vi att utrikesminister Anna Lindh och regeringen förtjänar kritik för sin hantering av de aktuella ärendena.

271

20 01/02 :K U20 R E SE R V A T I ON E R

7.Tillstånd till vapenexport (avsnitt 2.13) av Per Lager (mp).

Av regeringens skrivelser med redogörelser för den svenska vapenexportpoli- tiken och exporten av krigsmateriel avseende perioden 1998–2000 (skr. 1998/99:128, 1999/2000:110 och 2001/02:114) framgår att svensk krigsmate- riel har exporterats till Brasilien, Indien, Pakistan, Malaysia, Mexiko, Nepal, Saudiarabien, Tunisien, Turkiet och Venezuela. Beträffande samtliga dessa länder har Amnesty International i sina årsrapporter för perioden 1998–2000 dokumenterat grova kränkningar mot den egna befolkningen genom eget eller av regimen sanktionerat våld. Det handlar bl.a. om dokumenterade utomrätts- liga avrättningar, tortyr, misshandel, stympningar och mord.

Enligt 1 a § lagen (1992:1300) om krigsmateriel och 4 § lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd prövar regeringen ärende om tillstånd till utförsel ur landet av krigs- materiel som har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Vidare får regeringen enligt dessa lagrum meddela ytterligare föreskrifter om över- lämnande till regeringen. I sammanhanget bör därvid beaktas de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan (se skr. 2000/01:114 bilaga 3). Av riktlinjerna framgår bl.a. att tillstånd inte bör läm- nas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Vidare anges i riktlinjerna att respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd skall beviljas. Mot denna bakgrund borde regeringen med anledning av rapporterna från Amnesty In- ternational om grova kränkningar av mänskliga rättigheter i de nyss nämnda länderna enligt min mening ha utnyttjat möjligheten att föreskriva att ärenden som avser export av krigsmateriel till dessa länder skall överlämnas till rege- ringen för prövning. Regeringen har dock underlåtit att göra detta.

8.Regeringens hantering rörande M/S Estonias förlisning (avsnitt 2.14)

av Per Lager (mp) samt Björn von der Esch (kd).

Joint Accident Investigation Commission (JAIC) avlämnade år 1997 sin slutrapport rörande M/S Estonias förlisning. I supplementet till JAIC:s slut- rapport har tagits in en kopia av ett standardprotokoll för hamnstatskontroll enligt det s.k. Paris Memorandum on Port Control (Paris MOU), vilket upp- rättades i samband med att estniska fartygsinspektörer under ledning av två inspektörer från Sjöfartsverket i Sverige genomförde en grundlig inspektion av M/S Estonia dagen före förlisningen.

Regeringen har den 19 april 2001 konstaterat att det efter den slutrapport som år 1997 avlämnades av JAIC inte har framkommit några nya omständig- heter som utgör skäl för att vidta någon åtgärd i syfte att få till stånd en ny haveriutredning. Före detta beslut har regeringen dock enligt vår mening fått kännedom om att de uppgifter som förekommer på den tidigare nämnda ko-

272

R E S E R V A T I O N E R 200 1/02 :KU20

pian i JAIC:s slutrapport skiljer sig åt från andra kopior av samma standard- protokoll.

Skillnaden är att i det protokoll som Haverikommissionen publicerat i sin slutrapport har notapparaten som gör det möjligt att se allvaret i anmärkning- arna tagits bort. Sjöfartverkets brevhuvud är också bortredigerat. Läsaren kan inte se att fem av felen var av så allvarlig karaktär att fartyget inte skulle ha fått lämna hamn innan de åtgärdats. Det går inte heller för läsaren av slutrap- porten att se Sjöfartverkets ansvar.

Vi anser att uppgifterna om bristen på överensstämmelse mellan olika ko- pior av samma standardprotokoll tyder på att avsiktliga manipulationer av protokollet kan ha förekommit. Detta utgör sådana nya omständigheter som enligt gällande svensk rätt och internationella åtaganden utgör grund för att återuppta undersökningen rörande M/S Estonias förlisning. Mot den anförda bakgrunden kan regeringen inte undgå kritik för att ha underlåtit att ta initiati- vet till en kompletterande utredning i detta avseende.

9.Justitieminister Thomas Bodströms ansvar för bristen på ordning och säkerhet under EU-toppmötet i Göteborg (avsnitt 2.15)

av Per Unckel (m), Inger René (m), Lars Hjertén (m), Nils Fredrik Aurelius

(m) och Helena Bargholtz (fp).

Utskottets granskning har syftat till att klarlägga vilket ansvar regeringen kan sägas ha haft för säkerheten vid EU-toppmötet i Göteborg. Inför utskottet har justitieministern hävdat att det operativa ansvaret för den allmänna ordningen och säkerheten inte legat hos regeringen utan hos polismyndigheter som lyder under regeringen.

Utskottet ifrågasätter inte att ansvaret för det direkta polisarbetet legat på myndigheterna. Det har emellertid framkommit att kontinuerligt samråd skett mellan Rikspolisstyrelsen och regeringen om och inför Göteborgsmötet. Det har därmed funnits rika möjligheter för regeringen att förvissa sig om att säkerheten vid toppmötet kunnat garanteras. Av det som skedde runt mötet i Göteborg kan utskottet konstatera att säkerhetsarbetet inte utförts på ett nöj- aktigt sätt. Med tanke på regeringens övergripande ansvar för mötet anser utskottet det inte rimligt att lasta hela ansvaret för den bristande säkerheten enbart på polisen.

I sammanhanget ser sig utskottet föranlåtet att närmare beröra hanteringen av den skrivelse från Rikspolisstyrelsen innehållande en framställan om att få ta i anspråk beredskapspolismän med anledning av Sveriges ordförandeskap i EU, vilken sedermera återkallades.

Utskottet noterar att den hemställan som Polismyndigheten i Västra Götal- and gjort hos Rikspolisstyrelsen fanns fogad som en bilaga till den framstäl- lan som Rikspolisstyrelsen gjorde hos regeringen. Av bilagan till Rikspolis-

273

20 01/02 :K U20 R E SE R V A T I ON E R

styrelsens framställan framgår sålunda att avsikten var att ta i anspråk bered- skapspoliser för vissa närmare preciserade bevakningsuppgifter i syfte att frigöra yrkespolismän för annat säkerhetsarbete i samband med EU-toppmötet i Göteborg under tiden den 11−16 juni 2001. I framställan hos regeringen angav Rikspolisstyrelsen dessutom att den bedömde att beredskapspolisen var lämplig för sådana uppgifter som avsågs i bilagan.

Justitieministern har under utfrågningen inför utskottet förklarat att den di- alog som förts mellan företrädare för Justitiedepartementet och Rikspolissty- relsen baserats på att det inte inkommit någon begäran avseende ett speciellt möte, t.ex. det i Göteborg. Utskottet kan för sin del inte se att detta skulle vara en godtagbar grund för att avvisa Rikspolisstyrelsens begäran eftersom det av den aktuella handlingen uppenbart framgår att det i första hand är Göte- borgsmötet som begäran avser. Utskottet kan inte undvika att se regeringens behandling av den aktuella begäran från Rikspolisstyrelsen som ett tecken på en större delaktighet vad gäller säkerhetsfrågorna än vad justitieministern velat medge.

10. Regeringens utnämningspolitik (avsnitt 2.17)

av Per Unckel (m), Inger René (m), Lars Hjertén (m) och Nils Fredrik Aure- lius (m).

Såsom utskottets granskning visat finns det en stark tendens till en ökad politisering av statsförvaltningen. Särskilt gäller detta ledningarna för de centrala ämbetsverken. De politiska rekryteringarna har dessutom en påtaglig socialdemokratisk slagsida. Utskottet finner denna utveckling oacceptabel. Tendensen att tillmäta politisk bakgrund avgörande betydelse riskerar enligt utskottets mening att allvarligt underminera den svenska statsförvaltningens oväld. Dessutom kan farhågor med fog resas att väsentliga kvaliteter härige- nom inte får göra sig gällande i de statliga verkens ledningar. Skulle denna utveckling fortsätta förs Sverige allt längre över till en förvaltningsstruktur där verksledningarna naturligen måste bytas vid byte av regering. Utskottet skulle allvarlig beklaga ett sådant skifte av förvaltningsmodell. Regeringen bär hela ansvaret för de redovisade politiseringstendenserna och förtjänar för detta kritik.

Vi ställer oss dock bakom utskottets ställningstagande när det gäller rege- ringens ansvar för att öka andelen kvinnliga myndighetschefer.

274

R E S E R V A T I O N E R 200 1/02 :KU20

11.Kulturminister Marita Ulvskogs utövande av ägandet i bolaget Teracom AB (avsnitt 2.18)

av Per Unckel (m), Inger René (m), Lars Hjertén (m), Nils Fredrik Aurelius

(m) och Helena Bargholtz (fp).

Riksdagen fattade 1997 beslut om utbyggnad av det digitala marknätet. Av riksdagsbeslutet framgår dels att den föreslagna sändningsverksamheten i sin helhet skall bekostas av medverkande företag, dels att statliga medel inte skall användas för att subventionera hushållens anskaffning av avkodare.

Utskottets granskning visar att riksdagsbeslutet inte kan fullföljas och att det ansvariga statsrådet är fullt medveten om detta. De ekonomiska återverk- ningarna härav är på väg att blir mycket stora.

Granskningen visar att Marita Ulvskog redan våren 2000 fick kännedom om Teracom AB:s behov av kapitaltillskott på 500–800 miljoner kronor och att frågan om kapitaltillskott åter togs upp under våren 2001. Behovet av kapitaltillskott ledde också till att Teracom AB:s andel i Nordiska Satellitak- tiebolaget (NSAB) fick säljas. Denna försäljning redovisades heller aldrig för riksdagen.

Marita Ulvskog har således länge haft kännedom om bolagets behov av kapitaltillskott och om att stora belopp kommit att satsas på mycket osäkra förutsättningar. Också den ekonomiska analys som gjorts på uppdrag av rege- ringen visar att utbyggnaden av marksänd digital-TV inte haft de affärsmäss- iga förutsättningar som riksdagsbeslutet gav uttryck för.

Granskningen visar härutöver att flera hundra miljoner kronor används till att subventionera hushållens avkodare, trots att subventionerna inte är affärs- mässiga och att det lett till krav på betydande ytterligare kapitaltillskott från ägaren – staten.

Marita Ulvskog borde enligt utskottets mening ha informerat riksdagen om de ändrade förutsättningarna för digital-TV-projektet och om försäljningen av andelen i NSAB så snart detta blev aktuellt. En ny inriktning på projektet kunde därmed ha beslutats. I stället har Marita Ulvskog utövat ägandet i Te- racom AB så att bolaget utan stöd av riksdagsbeslut utvecklats på ett sätt som skapat betydande behov av direkt och indirekt kapitaltillskott. Till detta kommer att uppgifter om Teracoms finansiella situation omgärdats med sek- retess. Det har försvårat både allmänhetens och riksdagens insyn i ett projekt som alltmera visar sig sakna sunda finansiella förutsättningar. För sin hante- ring av Teracom AB förtjänar statsrådet Ulvskog kritik.

275

2001 /02:K U2 0

Särskilda yttranden

Utskottets beredning av ärendet har föranlett följande särskilda yttranden. I rubriken anges inom parentes vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbe- slut som behandlas i avsnittet.

1.Lokalisering av Försvarsmaktens samlade flygutbildningar (avsnitt 1.1)

av Per Unckel (m), Inger René (m), Lars Hjertén (m) och Nils Fredrik Aure- lius (m).

Som utskottet framhåller finns det inte grund för att rikta konstitutionell kritik mot regeringens val av lokalisering av flygutbildningarna. Även om det finns formellt stöd för regeringens ställningstagande noterar vi att några andra orter än huvudorterna inte nämns i riksdagsbeslutet.

2. Upphandlingen av helikopter NH90 (avsnitt 2.3)

av Per Unckel (m), Inger René (m), Lars Hjertén (m) och Nils Fredrik Aure- lius (m).

Inför utskottet har försvarsminister Björn von Sydow hävdat följande:

”Men när det verkligen handlade om det avgörande var det under de sista månaderna. Och där kunde myndigheterna hela tiden bedriva en korrekt kon- kurrensupphandling och flyttade fram statens positioner punkt efter punkt.”

Detta uttalande är ett exempel på de oklarheter som utskottet i sitt ställ- ningstagande pekat på.

3.Statliga bidrag till infrastrukturinvesteringar i Stockholm (avsnitt 6)

av Per Unckel (m), Inger René (m), Lars Hjertén (m), Nils Fredrik Aurelius

(m) och Helena Bargholtz (fp).

Som framgått av utskottets ställningstagande och av utfrågningarna i ärendet tog Annika Billström kontakt med statssekreterare Pär Nuder under förhand- lingarna om majoritetsbildning i Stockholms stad efter valet 1998. Syftet var uppenbart, att söka utverka regeringens ekonomiska bistånd för en tänkt tra- fiklösning i Stockholm om socialdemokraterna förmådde bilda majoritet. Att kontakterna till följd av förhandlingsläget i Stockholm inte vidareutvecklades gjorde att regeringen inte vidare behövde konfronteras med frågan.

Elanders Gotab, Stockholm 2002

277