Konstitutionsutskottets betänkande

2001/02:KU19

Sponsring av statliga myndigheter

---

Sammanfattning

I detta betänkande behandlas Riksdagens revisorers
förslag 2001/02:RR9 angående sponsring av statliga
myndigheter jämte en motion som har väckts med
anledning av förslaget.
Revisorerna förslår bl.a. att regeringen bör ta
ställning till vilka myndigheter eller vilka
verksamheter som får finansieras med sponsring och
att regeringen bör ta initiativ till att se över
lagen om offentlig upphandling i syfte att klargöra
hur den ska tillämpas i fråga om sponsring.
Utskottet har med anledning av revisorernas
förslag bedömt vilka åtgärder som bör initieras vad
gäller frågor som rör sponsring. Utskottet föreslår
att riksdagen som sin mening ger regeringen
tillkänna vad utskottet anfört. Motionen avstyrks.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Med hänvisning till de motiveringar som framförs
under utskottets ställningstagande föreslår
utskottet att riksdagen fattar följande beslut:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad utskottet anfört om sponsring av statliga
myndigheter. Motionen 2001/02:K25 avslås.

Stockholm den 12 februari 2002

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per
Unckel (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala
Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist
(v), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Mats
Berglind (s), Lars Hjertén (m), Kerstin Kristiansson
Karlstedt (s), Kenth Högström (s), Mats Einarsson
(v), Nils Fredrik Aurelius (m), Per Lager (mp), Åsa
Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp) och Maria
Larsson (kd).

2001/02

KU19

Redogörelse för ärendet

Riksdagens revisorer har på eget initiativ granskat
sponsring av statliga myndigheter. Resultatet av
granskningen har redovisats i rapporten Sponsring av
statliga myndigheter (2000/01:13). Syftet med
granskningen var att uppskatta förekomsten av
sponsring, studera hur myndigheterna hanterar
samarbetet med sponsorer samt vilka effekter
sponsringen har för myndigheternas verksamhet.
Granskningen omfattade 18 myndigheter som har eller
tidigare har haft ett samarbete med sponsorer. Av
dessa är hälften museimyndigheter. Sponsring av tre
museimyndigheter och en tillsynsmyndighet granskades
mer ingående.
Rapporten remitterades till myndigheter och
organisationer för synpunkter. Yttranden inkom bl.a.
från Riksdagens ombudsmän (JO) och
Ekonomistyrningsverket. Regeringskansliet lämnade i
ett gemensamt yttrande från Finansdepartementet,
Kulturdepartementet och Utbildningsdepartementet ett
par sakupplysningar med anledning av rapporten, men
avstod i övrigt från att yttra sig.
Remissinstanserna instämde i huvudsak med
revisorernas bedömning vad gäller behovet av
tydligare riktlinjer för sponsring som
finansieringsform inom statsförvaltningen. Flertalet
remissinstanser stöder de förslag till åtgärder som
presenterades i rapporten.
Sedan rapporten remissbehandlats har Riksdagens
revisorer föreslagit att riksdagen skall fatta
följande beslut:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad revisorerna anfört om principiella
utgångspunkter för sponsring.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad revisorerna anfört om definition samt
riktlinjer för redovisning och upphandling.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad revisorerna anfört om myndigheternas hantering
av sponsring.

Med anledning av förslaget har det väckts en motion
vari det föreslås att riksdagen ska avslå Riksdagens
revisorers förslag.

Utskottets överväganden

Utskottets förslag i korthet

Utskottet delar revisorernas uppfattning att
regeringen bör ta ställning till vilka
myndigheter eller vilka verksamheter som får
finansieras med sponsring.
Utskottet anser att regeringen bör ta
initiativ till att se över lagen om offentlig
upphandling i syfte att klargöra hur den ska
tillämpas i fråga om sponsring i form av
varor och tjänster.
Utskottet anser att det krävs en tydlig
definition av begreppet sponsring för att
klargöra hur finansieringsformen ska hanteras
inom statsförvaltningen.
Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin
mening ge regeringen tillkänna. Utskottet
föreslår att riksdagen avslår motion K25.

Riksdagens revisorers förslag

Principiella utgångspunkter

Några allmänna riktlinjer för vilka statliga
verksamheter som får ta emot sponsring och i vilken
omfattning sponsring kan tillåtas finns inte.
Sponsring är en relativt ny finansieringsform inom
statlig förvaltning och omfattas inte av något
särskilt regelverk. I den rapport som ligger till
grund för revisorernas förslag påpekades att en
myndighets samarbete med sponsorer noga bör
övervägas. En förvaltningsmyndighets objektivitet
ska inte kunna ifrågasättas. I verksamheter där
myndighetsutövning gentemot enskilda eller företag
förekommer bör särskild försiktighet iakttas vid
finansiell samverkan med extern part. Det finns skäl
att beakta de risker av finansiell art som
exempelvis en övertro på sponsring som inkomstkälla
kan föranleda. Uteblir sponsorintäkter kan kostnader
komma att belasta myndighetens anslag. Sponsring tar
även myndighetens resurser i anspråk bl.a. vad det
gäller att söka sponsorer, förmedla myndighetens
motprestation och i övrigt administrera verksamheten
I sin rapport uttalade revisorerna vidare att
regeringen bör ta ställning till vilka myndigheter
eller vilka verksamheter som får finansieras med
sponsring och att detta bör komma till uttryck i
regleringsbrev. Riktlinjer för sponsringens
omfattning bör också anges i regleringsbrev liksom
krav på återrapportering. Om finansieringslösningen
är av engångskaraktär kan ett bemyndigande om
sponsring enligt vad revisorerna anför ges i
särskilt regeringsbeslut.

Definition, redovisning och upphandling

Av rapporten framgick att det finns
gränsdragningsproblem gentemot andra
finansieringsformer när det handlar om sponsring.
Gränsdragningen gentemot bidrag eller donation,
uppdragsfinansiering och samverkansprojekt är inte
självklar. Dessutom har definitionen av begreppet
sponsring stor betydelse för hur andra lagar och
förordningar ska tillämpas. Oklarhet i definitionen
av sponsring medför osäkerhet i tillämpningen av
regler om t.ex. redovisning och upphandling.
Revisorerna anförde att sponsring som
finansieringsform bör ges en tydlig definition.
Revisorerna anför att intäkter från sponsring inte
går att utläsa av statsredovisningen. Av
myndigheternas årsredovisning framgår heller inte
alltid om sponsring av verksamheten förekommer.
Detta leder sammantaget till att regering och
riksdag inte kan få information om sponsringens
omfattning och utveckling.
I rapporten konstaterade revisorerna att det är
oklart om sponsring i form av varor och tjänster ska
upphandlas av myndigheten enligt lagen om offentlig
upphandling (LOU). Oklarheten gäller huruvida
sponsring ska tolkas som att myndigheten anskaffar
varor eller tjänster eller som att myndigheten
säljer annons- eller exponeringsplats. Revisorerna
påpekade att en myndighets anskaffning av varor och
tjänster via sponsorer inte får äventyra ett normalt
anbudsförfarande eller på annat sätt leda till att
konkurrensen sätts ur spel. Ekonomistyrningsverket
bör enligt vad revisorerna anför utarbeta riktlinjer
för hur myndigheterna i sin redovisning ska hantera
sponsring i form av kontanta medel och i form av
varor och tjänster samt även utreda hur sponsring
ska kunna utläsas ur myndigheternas årsredovisning
och ur statsredovisningen.

Myndigheters hantering av sponsring

Revisorerna anser att samma normer som gäller för
andra verksamheter som utförs av myndigheter bör
gälla för samarbete med sponsorer. Sponsringen måste
ske på ett öppet sätt, ha allmänhetens förtroende
och tåla offentlig granskning.
Det är enligt revisorerna oklart om sponsring är
ett effektivt sätt att öka resurserna till
myndigheternas verksamhet och om sponsring i övrigt
främjar verksamheten. Mycket tyder på att
myndigheternas ekonomiska uppföljning och
utvärdering av sponsringsverksamheten har stora
brister eller är obefintlig. Myndigheterna bör göra
analyser för att säkerställa att myndighetens
motprestationer står i rimlig proportion till
sponsorns insats och framför allt till den nytta
myndigheten har av denna insats. Utgångspunkten vid
värderingen av motprestationer måste vara att på
bästa sätt tillvarata statens intressen. Enligt
revisorerna bör regeringen ställa vissa krav på de
myndigheter som vill nyttja sponsorer för att
delfinansiera sin verksamhet. Dessa myndigheter bör
utforma övergripande riktlinjer som anger
sponsringens syfte och vilka effekter som
eftersträvas. Dessutom bör riktlinjerna omfatta
samarbetet med sponsorerna och hur sponsringen ska
hanteras inom myndigheten. Regeringen bör ställa
krav på att myndigheterna utvecklar rutiner för
uppföljning av sponsringsverksamheten i syfte att
avgöra om den utgör ett effektivt resurstillskott.
I rapporten gjorde revisorerna en närmare
granskning av fyra myndigheter, av vilka en var
Finansinspektionen. Finansinspektionen har i samband
med en konferens mottagit sponsormedel från ett
antal av sina tillsynsobjekt. I rapporten framhöll
revisorerna att det är olämpligt att en
tillsynsmyndighet sluter affärsöverenskommelser med
företag som står under deras tillsyn. Enligt
rapporten bedömde varken Finansinspektionen eller
Finansdepartementet att det förelåg någon risk med
att motta sponsormedel från tillsynsobjekt eftersom
den sponsrade verksamheten genomfördes skild från
inspektionens ordinarie verksamhet.
Konstitutionsutskottet har efter anmälan inlett en
granskning av fallet enligt 12 kap. 1 §
regeringsformen.

Remissinstanserna

Bland remissinstanserna anförde JO att om en
myndighet som sysslar med myndighetsutövning ingår
sponsoravtal med enskilda personer eller företag är
det en omständighet som är ägnad att rubba
allmänhetens förtroende för myndigheten. Detta
gäller även om den del av verksamheten som berörs är
skild från myndighetens verksamhet i övrigt.
Finansinspektionen ansåg att förtroendeskadliga
risker främst uppstår vid längre och varaktiga
ekonomiska förhållanden mellan en myndighet och ett
privat företag.
Regeringskansliet meddelade i sitt remissyttrande
att Kulturdepartementet gör en analys av
sponsringens art och omfattning inom sitt område och
att analysen kommer att ligga till grund för
fortsatta överväganden om åtgärder.
Ingen remissinstans invände mot att regeringen bör
ta ställning till vilka myndigheter eller vilka
verksamheter som får finansieras med sponsring och
att ställningstagandet bör komma till uttryck i
regleringsbrev. Samtliga remissinstanser var också
positiva till, eller hade inget att invända mot, att
begreppet sponsring ges en tydlig definition.
Bland remissinstanserna ställde sig bl.a.
Ekonomistyrningsverket positivt till redovisning av
sponsring. Verket arbetar för närvarande med att ta
fram en skriftlig vägledning för myndigheters
samarbete med sponsorer. Ekonomistyrningsverket
framhöll i sitt remissyttrande att det är angeläget
att regeringen tar ställning till vilka verksamheter
som får ta emot sponsring och även anger ramarna för
en sådan verksamhet. Regeringen bör enligt
remissinstanserna i detta sammanhang också ta
ställning till vilken återrapportering om sponsring
som regeringen behöver från myndigheterna. Verket
anser i dagsläget att en återrapportering av
sponsring i första hand bör ske i myndighetens
årsredovisning. Ekonomistyrningsverket är däremot
tveksamt till om det kan anses nödvändigt att kunna
erhålla uppgift om sponsring i
statsredovisningssystemet.
Flera remissinstanser ansåg att det är viktigt att
få klarhet i frågan huruvida lagen om offentlig
upphandling är tillämplig på sponsring. Dessa
remissinstanser menade att det är viktigt att lagen
om offentlig upphandling tillämpas om det är så att
sponsring ses som en anskaffning av varor och
tjänster. Detta krävs för att undvika att statliga
myndigheter använder sponsring som redskap för att
införskaffa varor och tjänster och på så sätt kan
kringgå ett eventuellt upphandlingsförfarande.
Ekonomistyrningsverket pekade på vikten av att en
myndighet upprättar interna riktlinjer för sponsring
och att staten inte åsamkas extra utgifter på grund
av sponsring. Därför bör myndigheten göra noggranna
beräkningar av värdet av de motprestationer som
myndigheten ska tillhandahålla sponsorn.

Revisorernas förslag

I sitt förslag betonar revisorerna vikten av att
förtroendet för statliga myndigheters verksamhet
upprätthålls och att myndigheterna iakttar
opartiskhet i sin myndighetsroll. Sponsring som
finansieringsform ska inte kunna tillämpas av en
myndighet utan ett formellt bemyndigande från
regeringen. Om regeringen anser att det är lämpligt
med sponsring som finansieringskälla för en
myndighet bör detta framgå av regleringsbrev eller
via ett regeringsbeslut om finansieringslösningen är
av engångskaraktär.
Ramar för sponsringens omfattning bör anges i
styrdokumentet för att undvika att myndigheten får
en ekonomisk beroendeställning i förhållande till
sponsorn. Revisorerna betonar även vikten av
öppenhet och insyn när det gäller en myndighets
samarbete med sponsorer. En öppenhet minskar
sannolikt riskerna för otillbörlig påverkan. Därför
anser revisorerna att ett bemyndigande om sponsring
bör åtföljas av krav på återrapportering.
I förslaget konstaterar revisorerna att det krävs
en tydlig definition av begreppet sponsring för att
klargöra hur finansieringsformen ska hanteras inom
statsförvaltningen. Definitionen är en utgångspunkt
för tolkningen av hur andra författningar som är
relevanta för finansieringsformen ska tillämpas.
Ekonomistyrningsverket bör enligt revisorernas
förslag ges i uppdrag att utarbeta riktlinjer för
hantering av sponsring i redovisningen samt utreda
hur statsmakterna på bästa sätt kan få information
om sponsring.
Revisorerna anför att det är viktigt att få
klarhet i om sponsring som erhålls i form av varor
och tjänster ska vara föremål för offentlig
upphandling eller inte. Härvid bör man beakta såväl
konkurrensaspekterna som remissinstansernas
synpunkter avseende de problem och effekter en
praktisk tillämpning av lagen om offentlig
upphandling kan medföra.
Enligt förslaget är det viktigt att uppmärksamma
att ett mottagande av sponsormedel förpliktigar
myndigheten att uppfylla sponsorns önskemål om
motprestationer, vilka ibland kan vara omfattande.
Dessa önskemål kan även ställa myndigheten inför
svåra avvägningar om vad som är möjligt och lämpligt
att låta sponsorn få inflytande över. Det kan
således vara aspekter av såväl etisk, juridisk som
ekonomisk karaktär som bör vägas in vid
sponsringssamarbete. Revisorerna betonar vikten av
att myndigheter utformar interna riktlinjer för
sponsring.
Samma normer som gäller för andra verksamheter som
utförs av myndigheten bör enligt vad revisorerna
anför gälla för samarbete med sponsorer. Samarbetet
ska heller inte stå i strid med övergripande
politiska mål eller med myndighetens mål och
grundprinciper. Därför bör sponsring ske på ett
öppet sätt, ha allmänhetens förtroende och tåla en
offentlig granskning. Revisorerna anser att det bör
ligga i myndigheternas intresse att kunna visa att
sponsringen utgör ett effektivt resurstillskott. Om
inga ekonomiska uppföljningar görs som kan påvisa
detta kan sponsring som idé ifrågasättas.

Motionen

Elisabeth Fleetwood m.fl. (m) föreslår i motion
2001/02:K25 att riksdagen avslår revisorernas
förslag. Motionärerna vänder sig mot att revisorerna
i sitt förslag inte gör någon åtskillnad mellan rena
tillsynsmyndigheter t.ex. Finansinspektionen å ena
sidan och kulturella myndigheter t.ex. museer å
andra sidan. Enligt motionärerna går det inte att
jämställa dessa två olika typer av myndigheter.
Motionärerna konstaterar att riksdagens revisorer i
sin rapport presenterar ett flertal intressanta
förslag kring regler för sponsring, men att
avsaknaden av åtskillnad mellan de olika
myndighetstyperna gör att revisorernas förslag inte
kan biträdas.

Utskottets ställningstagande

Det saknas regler för sponsring av statliga
myndigheter. Utskottet instämmer i att initiativ bör
tas till en reglering av myndigheters tillämpning av
sponsring som finansieringsform. Sponsring som
finansieringsform bör inte kunna tillämpas av en
myndighet utan ett formellt bemyndigande från
regeringen. Utskottet delar därmed revisorernas
uppfattning att regeringen bör ta ställning till
vilka myndigheter eller vilka verksamheter som får
finansieras med sponsring.

Utskottet anser att regeringen bör ta initiativ
till att se över lagen om offentlig upphandling i
syfte att klargöra hur den ska tillämpas i fråga om
sponsring i form av varor och tjänster. Utskottet
anser vidare att det krävs en tydlig definition av
begreppet sponsring för att klargöra hur
finansieringsformen ska hanteras inom
statsförvaltningen. I det sammanhanget bör hänsyn
tas till att olika myndigheter kan förhålla sig
olika till sponsring beroende på arten av deras
verksamhet.
Som revisorerna har framfört kan det finnas behov
att klargöra hur myndigheterna ska hantera
sponsring. Det är i sammanhanget viktigt att slå
vakt om att inte extern finansiering av myndigheter
undergräver de beslut som fattas i politisk ordning.
Det ankommer dock i första hand på regeringen att
utöva den styrning av myndigheterna som kan behövas
för att klargöra hur myndigheterna skall uppträda i
hithörande frågor.
Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin
mening ge regeringen tillkänna.
Med hänvisning till vad utskottet anfört får
motionens syfte redan anses vara delvis
tillgodosett. Motionen K25 (m) avstyrks.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Förslaget

Riksdagens revisorers förslag 2001/02:RR9, vari
föreslås att riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening vad
revisorerna anfört i avsnitt 2.1 om principiella
utgångspunkter för sponsring.
tillkännager för regeringen som sin mening vad
revisorerna anfört i avsnitt 2.2 om definition samt
riktlinjer för redovisning och upphandling.

tillkännager för regeringen som sin mening vad
revisorerna anfört i avsnitt 2.3 om myndigheternas
hantering av sponsring.

Följdmotion

2001/02:K25 av Elisabeth Fleetwood m.fl. (m) vari
föreslås att riksdagen avslår Riksdagens revisorers
förslag.