Konstitutionsutskottets betänkande

2001/02:KU18

Ändringar i regeringsformen - samarbetet i EU m.m.

---

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens
förslag i proposition 2001/02:72 till ändringar i
regeringsformen, riksdagsordningen och lagen
(1988:950) om kulturminnen m.m. Därutöver behandlar
utskottet fyra motioner som avlämnats med anledning
av propositionen samt tre motionsyrkanden från
allmänna motionstiden 2001.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till
ändringar i regeringsformen utom såvitt avser en
mindre språklig ändring av 1 kap. 7 §. Därmed
föreslår utskottet att riksdagen nu antar förslagen
till ändringar som vilande. Utskottet tillstyrker
också förslaget till ändring av riksdagsordningen,
som utgör en följdändring till en av ändringarna i
regeringsformen. Även denna ändring bör därför
enligt utskottet nu antas som vilande av riksdagen.
Vidare föreslår utskottet för egen del att det i
10 kap. 5 § första stycket regeringsformen införs en
bestämmelse om att en överlåtelse av beslutanderätt
kan beslutas först efter riksdagens godkännande av
en överenskommelse enligt 10 kap. 2 §.
Därutöver tillstyrker utskottet förslaget till
ändringar i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. i
sak, men anser att förslagen har sådant samband med
ändringarna i regeringsformen att riksdagen bör
skjuta upp behandlingen av förslagen i avvaktan på
att riksdagen har antagit grundlagsändringarna.
Utskottet avstyrker samtliga motioner. Utskottets
ställningstaganden har föranlett tre reservationer
och två särskilda yttranden.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Stärkt grundlagsskydd för utsatta
grupper och för miljön
Riksdagen antar som vilande regeringens förslag
till lag om ändring i regeringsformen såvitt
avser 1 kap. 2 § samt avslår motionerna
2001/02:K384 och 2001/02:L371 yrkande 1. Därmed
bifaller riksdagen proposition 2001/02:72 i denna
del.

2. Införande av begreppet "integritet" i 1
kap. 2 § första stycket regeringsformen

Riksdagen avslår motion 2001/02:K48.

3. Riksdagens godkännande av
internationella överenskommelser inom ramen
för EU-samarbetet

Riksdagen antar som vilande regeringens förslag
till lag om ändring i regeringsformen såvitt
avser 10 kap. 2 § samt avslår motionerna
2001/02:K47 yrkande 1, 2001/02:K49 yrkande 1 och
2001/02:K50 yrkande 1. Därmed bifaller riksdagen
proposition 2001/02:72 i denna del.
Reservation 1 (m)
Reservation 2 (mp)

4. Riksdagens möjlighet att överlåta
beslutanderätt till EU

Riksdagen antar som vilande utskottets i bilaga
3 intagna förslag till lag om ändring i
regeringsformen såvitt avser 10 kap. 5 § samt
avslår motionerna 2001/02:K47 yrkande 2,
2001/02:K49 yrkande 2 och 2001/02:K50 yrkande 2.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2001/02:72
i denna del.
Reservation 3 (mp)

5. Samverkan mellan riksdagen och
regeringen i EU-frågor

Riksdagen antar som vilande regeringens förslag
till lag om ändring i regeringsformen såvitt
avser 10 kap. 6 § och till lag om ändring i
riksdagsordningen samt avslår motionerna
2001/02:K49 yrkande 3 och 2001/02:K50 yrkande 3.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2001/02:72
i dessa delar.

6. Ändring i 1 kap. 7 § regeringsformen

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag
om ändring i regeringsformen såvitt avser 1 kap.
7 §. Därmed avslår riksdagen proposition
2001/02:72 i denna del.

7. Regeringens förslag till ändringar i
regeringsformen i övrigt

Riksdagen antar som vilande regeringens förslag
till lag om ändring i regeringsformen i övrigt, i
den mån det inte omfattas av vad utskottet
föreslagit ovan under punkterna 1 och 3-6. Därmed
bifaller riksdagen proposition 2001/02:72 i denna
del.

8. Ändring i lagen om kulturminnen m.m.

Riksdagen beslutar uppskjuta behandlingen av
regeringens förslag till lag om ändring i lagen
(1988:950) om kulturminnen m.m.

9. Mer tvingande krav på
lagrådsgranskning

Riksdagen avslår motion 2001/02:K371 yrkande 36.

Stockholm den 30 maj 2002

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Unckel

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per
Unckel (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala
Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg (s), Kenneth Kvist
(v), Ingvar Svensson (kd), Inger René (m), Mats
Berglind (s), Lars Hjertén (m), Kerstin Kristiansson
Karlstedt (s), Kenth Högström (s), Mats Einarsson
(v), Nils Fredrik Aurelius (m), Per Lager (mp), Åsa
Torstensson (c) och Inger Strömbom (kd).

2001/02

KU18

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2001/02:72 Ändringar i regeringsformen
- samarbetet i EU m.m. föreslår regeringen att
riksdagen antar de förslag till ändringar i
regeringsformen, riksdagsordningen samt i lagen
(1988:950) om kulturminnen m.m. som lagts fram i
propositionen. Regeringens förslag återges i bilaga
2 och lagförslagen i bilaga 3. Lagförslagen har inte
granskats av Lagrådet.

Med anledning av propositionen har fyra motioner
väckts. I detta sammanhang behandlar utskottet även
tre motioner från den allmänna motionstiden 2001.
Förslagen i motionerna återges i bilaga 1.
Utskottet har den 7 februari 2001 hållit en
offentlig utfrågning om regeringens nu aktuella
förslag till ändringar i regeringsformen som rör
samarbetet med EU. En utskrift från utfrågningen
återges i bilaga 4.

Bakgrund

Regeringen beslutade den 2 september 1999 direktiv
till en parlamentarisk kommitté med uppdrag att
utreda vissa frågor som rör regeringsformen (Ju
1999:13). Kommittén har antagit namnet 1999 års
författningsutredning (Författningsutredningen). I
sina ursprungliga direktiv gavs utredningen i
uppdrag att se över lydelsen av bestämmelsen om
egendomsskydd i 2 kap. 18 § regeringsformen (RF),
att utreda förutsättningarna för att införa en
möjlighet för riksdagen att på begäran av regeringen
på förhand lämna sitt godkännande till att
regeringen ingår en viss internationell
överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick
samt att närmare analysera om utvecklingen av
samarbetet inom EU går mot en minskad uppdelning
mellan en gemenskapsdel och övriga delar av
unionssamarbetet (dir. 1991:71). I samband därmed
skulle utredningen också överväga om det kan finnas
anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 §
första stycket RF.

Genom tilläggsdirektiv fick
Författningsutredningen i mars 2000 i uppdrag att
utreda frågor om skilda valdagar och vårval, att
överväga om de tre största valkretsarna bör minskas,
att se över partibegreppet i 3 kap. 7 § RF samt att
överväga vilken giltighet valsedlar som saknar
partibeteckning skall ha (dir. 2000:21). Utredningen
fick också i uppdrag att föreslå hur skyddet för
miljön samt funktionshindrades och andra utsatta
gruppers delaktighet och jämlikhet i samhället skall
regleras i 1 kap. 2 § RF.
Författningsutredningen fick ytterligare
tilläggsdirektiv i september 2000 (dir. 2000:61).
Detta uppdrag avsåg att lämna förslag till en ny
bestämmelse i regeringsformen som skall reglera
regeringens skyldighet att informera och samråda med
riksdagen i EU-frågor.
Författningsutredningen avlämnade i februari 2001
delbetänkandet Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19).
Betänkandet omfattar samtliga delar av utredningens
uppdrag utom de frågor som har anknytning till
valsystemet. Enligt direktiven skall arbetet i dessa
frågor redovisas senast den 30 april 2002.
Betänkandet har remissbehandlats.
När det gäller regeringsformens bestämmelse om
egendomsskydd, 2 kap. 18 §, kunde någon uppgörelse
över partigränserna inte nås. Kommittén lade därför
inte fram något förslag till ändrad lydelse. Mot
denna bakgrund läggs inte heller i denna proposition
fram något förslag till ändrad lydelse av 2 kap. 18
§ RF.

Lagrådets sammansättning

Regeringen bemyndigade den 30 november 2000 chefen
för Justitiedepartementet att tillkalla en särskild
utredare för att se över de administrativa reglerna
om Lagrådets verksamhet och lämna förslag till de
författningsändringar som behövs (dir. 2000:88).
Kommittén, som antog namnet 2000 års
lagrådsutredning, överlämnade den 30 april 2001
delbetänkandet Lagrådets sammansättning - Förslag
till ändring i regeringsformen (SOU 2001:37).
Betänkandet har remissbehandlats. I propositionen
behandlar regeringen grundlagsfrågan i
delbetänkandet.

Normgivningsfrågor på kulturmiljöområdet

Den 16 juni 1994 bemyndigade regeringen chefen för
Kulturdepartementet att tillkalla en särskild
utredare med uppgift att utreda vissa frågor om
kulturminnesskydd m.m. (dir. 1994:57). Kommittén,
som antog namnet Kulturarvsutredningen, överlämnade
i december 1995 delbetänkandet Kulturegendomar och
kulturföremål (SOU 1995:128). I september 1996
överlämnade kommittén slutbetänkandet Skyddet av
kulturmiljön (SOU 1996:128). Slutbetänkandet har
remissbehandlats. I propositionen behandlas delar av
kommitténs författningsförslag i enlighet med vad
som framgår av propositionens bilaga 8.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen vissa ändringar
i regeringsformen, riksdagsordningen samt i lagen
(1988:950) om kulturminnen m.m.

Enligt regeringens förslag skall i
regeringsformens målsättningsstadgande skyddet för
utsatta grupper kompletteras och förstärkas. Vidare
föreslås att det införs en föreskrift om skydd för
miljön.
I 10 kap. regeringsformen föreslås ändringar som
dels ger riksdagen möjlighet att överlåta
beslutanderätt inom ramen för samarbetet i
Europeiska unionen (EU), dels innebär att det av
grundlagen uttryckligen framgår att riksdagen kan
godkänna en ännu inte slutförhandlad internationell
överenskommelse inom ramen för samarbetet i EU.
Slutligen föreslår regeringen att det införs en
bestämmelse om att regeringen fortlöpande skall
informera riksdagen och samråda med organ som utses
av riksdagen om vad som sker inom samarbetet i EU.
Sistnämnda förslag föranleder även en ändring i
riksdagsordningen.
Därutöver föreslår regeringen beträffande
regeringsformen dels en ändring som gäller Lagrådets
sammansättning, dels att det område inom vilket
regeringen efter bemyndigande i lag kan utfärda
föreskrifter utvidgas till att också omfatta
kulturmiljö.

I propositionen föreslås att ändringarna träder i
kraft den 1 januari 2003.

Utskottets överväganden

Stärkt grundlagsskydd för utsatta
grupper

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag
till 1 kap. 2 § fjärde stycket RF. Det
innebär att det införs en föreskrift om att
det allmänna dels skall verka för att alla
människor skall kunna uppnå delaktighet och
jämlikhet i samhället, dels skall motverka
diskriminering på grund av kön, hudfärg,
nationellt eller etniskt ursprung, språklig
eller religiös tillhörighet, funktionshinder,
sexuell läggning, ålder eller annan
omständighet som gäller den enskilde som
person. Därmed avstyrker utskottet en motion
med yrkande om att sexuell läggning skall
omfattas av regeringsformens första kapitel.
Utskottet avstyrker också en motion i vilken
föreslås att begreppet "integritet" skall
föras in i 1 kap. 2 § första stycket RF.

Gällande bestämmelse

Enligt 1 kap. 2 § första stycket RF skall den
offentliga makten utövas med respekt för alla
människors lika värde och för den enskilda
människans frihet och värdighet.

Vidare sägs i andra stycket att den enskildes
personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall
vara grundläggande mål för den offentliga
verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna
att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning
samt att verka för social omsorg och trygghet och
för en god levnadsmiljö.
Därutöver stadgas i tredje stycket att det
allmänna skall verka för att demokratins idéer blir
vägledande inom samhällets alla områden. Det
allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika
rättigheter samt värna den enskildes privatliv och
familjeliv.
Avslutningsvis föreskrivs i fjärde stycket att
etniska, språkliga och religiösa minoriteters
möjligheter att behålla och utveckla ett eget
kultur- och samfundsliv bör främjas.

Propositionen

Bakgrund

Genom 1976 års ändringar i regeringsformen fick 1
kap. 2 § regeringsformen (RF) sin nuvarande lydelse
(prop. 1975/76:209, bet. KU 1975/76:56, rskr.
1975/76:414, bet. KU 1976/77:1, rskr. 1976/77:2).
Det är inte fråga om en rättsligt bindande regel
utan om ett program- och målsättningsstadgande som
ger uttryck för vissa särskilt viktiga principer för
samhällsverksamhetens inriktning. Stadgandets
främsta funktion är enligt propositionen att ålägga
det allmänna att positivt verka för att de
ifrågavarande målsättningarna i största möjliga
utsträckning förverkligas.

Till skillnad från reglerna i 2 kap. RF om de
grundläggande fri- och rättigheterna, ger 1 kap. 2 §
RF inte upphov till några rättigheter för den
enskilde. I propositionen påpekas att den enskilde
alltså inte med stöd av 1 kap. 2 § RF kan påkalla
domstols ingripande mot det allmänna. I vilken
utsträckning det allmänna lever upp till
målsättningarna kan enbart bli föremål för politisk
kontroll. Stadgandet kan dock få rättslig betydelse
som tolkningsdata vid tillämpningen av olika
rättsregler.
I propositionen framhålls att frågan om att stärka
grundlagsskyddet för vissa utsatta grupper har
diskuterats under en lång period. Utredningen om
homosexuellas situation i samhället föreslog i
betänkandet Homosexuella och samhället (SOU 1984:63)
att reglerna på fri- och rättighetsområdet i 2 kap.
15 och 20 §§ RF skulle kompletteras och även omfatta
missgynnanden på grund av sexuell läggning.
Förslaget ledde emellertid inte till lagstiftning
(prop. 1986/87:125, bet. SoU 1986/87:31).
Under 1990-talet diskuterades i två utredningar
hur funktionshindrades ställning i samhället skulle
kunna förbättras, bl.a. genom vissa ändringar i
regeringsformen. I betänkandet Ett samhälle för alla
(SOU 1992:52) föreslog 1989 års handikapputredning
att 2 kap. RF skulle kompletteras med en ny paragraf
där det skulle sägas att lag eller annan föreskrift
inte får innebära att någon medborgare missgynnades
på grund av funktionshinder. Förslaget avstyrktes av
de rättsliga remissinstanserna.
Utredningen om bemötande av personer med
funktionshinder föreslog i stället i betänkandet
Lindqvists nia - nio vägar att utveckla bemötandet
av personer med funktionshinder (SOU 1999:21) ett
tillägg till 1 kap. 2 § andra stycket RF, enligt
vilket det särskilt skulle åligga det allmänna att
verka för att alla medborgare oavsett kön, ålder,
funktionshinder, ras, sexuell läggning, etnisk,
språklig eller religiös tillhörighet skall kunna
uppnå full delaktighet och jämlikhet i samhället.
Även detta förslag ifrågasattes av vissa
remissinstanser.
Regeringen pekar vidare på att bestämmelser om
rätten till likställdhet inför lagen och förbud mot
diskriminering finns i ett flertal internationella
överenskommelser och konventioner som Sverige har
anslutit sig till, t.ex. i olika FN-konventioner.
Den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna (Europakonventionen), som sedan den 1
januari 1995 gäller som svensk lag, innehåller också
ett stadgande om förbud mot diskriminering i artikel
14.
Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1
maj 1999, infördes en ny artikel (13) i Fördraget om
Europeiska gemenskapen (EG-fördraget). Enligt
artikeln ges rådet möjlighet att vidta lämpliga
åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av
kön, ras, etniskt ursprung, religion eller
övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell
läggning. Ett sådant beslut skall fattas enhälligt
av rådet på förslag av kommissionen och efter
hörande av Europaparlamentet.
Rådet har med stöd av artikel 13 antagit två
direktiv. Det ena syftar till att fastställa en ram
för bekämpning av diskriminering på grund av ras
eller etniskt ursprung för att genomföra principen
om likabehandling i medlemsstaterna (rådets direktiv
2000/43/EG av den 29 juni 2000). Det andra
direktivet syftar till att fastställa en allmän ram
för bekämpning av diskriminering i arbetslivet på
grund av religion eller övertygelse,
funktionshinder, ålder eller sexuell läggning för
att principen om likabehandling skall kunna
genomföras i medlemsstaterna (rådets direktiv
2000/78/EG av den 27 november 2000).
Regeringen framhåller vidare att krav på ett
förstärkt skydd mot diskriminering av sexuell
läggning och av personer med funktionshinder
fortlöpande har förts fram bl.a. genom motioner i
riksdagen. Konstitutionsutskottet har senast i
betänkande 1999/2000:KU11 tagit ställning till
motioner på dessa områden. När det gäller
diskriminering av funktionshindrade uttalade ett
enigt konstitutionsutskott att det finns anledning
att överväga åtgärder för att förbättra
möjligheterna för personer med funktionshinder att
uppnå ökad delaktighet och jämlikhet i samhället
samt att ett sätt att markera betydelsen av detta är
att låta frågan komma till tydligare uttryck i
regeringsformen. Den aktuella motionen avstyrktes
dock, bl.a. med hänvisning till
Författningsutredningens betänkande. När det gäller
diskriminering på grund av sexuell läggning uttalade
utskottet att det inte var berett att för närvarande
förorda att det införs ett diskrimineringsförbud i
regeringsformen. Motionen avstyrktes därför.
Regeringen påpekar att utskottet dock inte var
enigt.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att det till regeringsformens
målsättningsstadgande i
1 kap. 2 § RF fogas en föreskrift om att det
allmänna dels skall verka för att alla människor
skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i
samhället, dels skall motverka diskriminering på
grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt
ursprung, språklig eller religiös tillhörighet,
funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan
omständighet som gäller den enskilde som person.

I skälen för sitt förslag anför regeringen att det
bör införas en föreskrift som ålägger det allmänna
att verka för att alla människor skall kunna uppnå
delaktighet och jämlikhet i samhället. Härigenom
uttrycks grundläggande värderingar såsom alla
människors rätt till inflytande i frågor som rör dem
själva och människors rätt till ett jämlikt
bemötande som individer.

När det gäller de remissinstanser som uttryckt
tveksamhet till förslaget att föra in en uppräkning
av olika utsatta grupper i bestämmelsen, anför
regeringen att den delar uppfattningen att
grundlagarna bör utmärkas av viss stabilitet och att
bestämmelserna inte bör vara alltför detaljerade.
Det är enligt regeringen emellertid också viktigt
att Sverige även i framtiden kan vara ett
föregångsland bl.a. när det gäller jämlikhet,
delaktighet, tolerans och mänskliga rättigheter.
Regeringen anför att i det sammanhanget är det en
värdefull markering att skydd för olika utsatta
grupper skrivs in i det stadgande i grundlagen som
ger uttryck för samhällets grundläggande
värderingar. Vidare påpekar regeringen att en
uppräkning dessutom knyter an till vad som
föreskrivs i olika internationella konventioner och
EG-fördraget.
Mot denna bakgrund finns det enligt regeringen
goda skäl till att i 1 kap.
2 § RF föra in den exemplifierande uppräkning som
Författningsutredningen har föreslagit.
Som en följd av förslaget kan bestämmelsen om att
det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika
rättigheter i tredje stycket tas bort.
När det gäller den omständigheten att ordet ras
inte finns med i den exemplifierande uppräkningen
framhåller regeringen ånyo att bestämmelsen i
1 kap. 2 § RF inte är en rättsligt bindande regel
utan ett program- och målsättningsstadgande som ger
uttryck för särskilt viktiga principer för
samhällsverksamhetens inriktning. Mot denna bakgrund
anser regeringen att det - oavsett vilka
överväganden som kan komma att göras beträffande
lämpligheten av en utmönstring av ordet ras i andra
lagstiftningsärenden - finns skäl att inte ha med
ordet ras i den exemplifierande uppräkningen
eftersom det, som riksdagen har konstaterat,
riskerar att underblåsa fördomar. Med orden hudfärg
och nationellt eller etniskt ursprung torde enligt
regeringen täckas in vad som normalt brukar ligga i
ordet ras.

Motionerna

Med anledning av propositionen

I motion 2001/02:K48 av Ingvar Svensson m.fl. (kd)
yrkas att riksdagen beslutar att 1 kap. 2 § första
stycket RF skall ha lydelsen: "Den offentliga makten
skall utövas med respekt för alla människors lika
värde och för den enskilda människans integritet,
frihet och värdighet." Kristdemokraterna vill införa
en komplettering i förhållande till regeringens
förslag till ändring av
1 kap. 2 § RF. De framhåller att
målsättningsstadgandena i paragrafen är utformade
som en värdeorientering. Denna värdeorientering,
regeringsformens människosyn, har inga rättsliga
effekter men anger den ram som utgör grunden för
samhällsbildningen. På så sätt bidrar
regeringsformen enligt motionärerna i
etiköverföringen till medborgarna. Motionärerna
framhåller att begreppet integritet har sitt
ursprung i det latinska integritas, som innebär
helhet, egenvärde, människovärde. De anser att
begreppet hör hemma i sfären människan som person.
Det pekar på varje människas unika och oersättliga
värde.

Från allmänna motionstiden 2001

I motion 2001/02:L371 av Tasso Stafilidis m.fl. (v,
s, c, fp, mp) yrkas att riksdagen ger regeringen
till känna vad i motionen anförs om att sexuell
läggning skall omfattas av regeringsformens första
kapitel om statsskickets grunder (yrkande 1).

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till
stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper i 1 kap. 2
§ RF, vilket föreslås regleras i paragrafens fjärde
stycke. Genom förslaget tillgodoses vad som anförs i
motion 2001/02:L371 yrkande 1 om att sexuell
läggning skall omfattas av regeringsformens första
kapitel om statsskickets grunder. Motionen bör
därför avslås i berörd del.

När det gäller vad som anförs i motion 2001/02:K48
vill utskottet först erinra om det allmänna
uttalandet i 1 kap. 2 § första stycket RF om
förhållandet mellan den offentliga maktutövningen
och den enskilde individen, enligt vilken den
offentliga makten skall utövas med respekt för alla
människors lika värde och för den enskilda
människans frihet och värdighet. Vidare finns i 1
kap. 2 § tredje stycket RF en föreskrift om att det
allmänna skall värna bl.a. den enskildes privatliv.
Bakgrunden till detta stadgande är att principen att
den enskilde bör ha tillgång till en fredad sektor
är så grundläggande i en demokrati att den bör komma
till uttryck i grundlagen (jfr prop. 1975/76:209 s.
73 och 137 f.). Därutöver vill utskottet framhålla
att det i 2 kap. 3 § andra stycket RF finns en
bestämmelse om att varje medborgare i den
utsträckning som närmare anges i lag skall skyddas
mot att hans eller hennes personliga integritet
kränks genom att uppgifter om honom eller henne
registreras med hjälp av automatisk databehandling.
Denna regel innebär att riksdagen måste vara aktiv
genom att stifta och vidmakthålla en
dataskyddslagstiftning som utgör en verklig och
allvarligt menad skyddslagstiftning (prop.
1987/88:57
s. 11). Mot denna bakgrund anser utskottet att vad
som efterfrågas i den nämnda motionen i allt
väsentligt redan uttrycks och tillgodoses i gällande
bestämmelser. Motionen avstyrks därför.

Grundlagsskydd för miljön

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag
till lydelse av 1 kap. 2 § andra och tredje
styckena RF. Förslaget innebär att det införs
föreskrifter om att det allmänna dels skall
trygga rätten till hälsa, dels skall främja
en hållbar utveckling som leder till en god
miljö för nuvarande och kommande
generationer. Utskottet avstyrker därmed en
motion om att inledningen av miljöbalken bör
upphöjas till grundlag.

Propositionen

Bakgrund

Bestämmelser till skydd för miljön finns i
miljöbalken, som trädde i kraft den 1 januari 1999.
Enligt första meningen i 1 kap. 1 § miljöbalken
syftar bestämmelserna i balken till att främja en
hållbar utveckling som innebär att nuvarande och
kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och
god miljö. I bestämmelsen utvecklas därefter
miljöbalkens mål. Dessa berör såväl människan som
natur- och kulturmiljön och är inriktade både på att
begränsa nuvarande hälso- och miljöpåverkan och på
att skapa långsiktigt goda förhållanden.

Regeringen påpekar att det övergripande målet för
miljöbalken dock är att främja en hållbar
utveckling.
Miljöbalken kan enligt regeringen sägas syfta till
att för svenskt vidkommande uppfylla olika
internationella förpliktelser på miljöområdet. En
viktig händelse för den internationella miljörättens
utveckling och det internationella miljösamarbetet
var 1972 års FN-konferens i Stockholm. Vid
konferensen antogs en FN-deklaration, den s.k.
Stockholmsdeklarationen.
FN:s generalförsamling tillsatte 1983 en
kommission om miljö och utveckling, den s.k.
Brundtlandkommissionen, som år 1987 presenterade
sina slutsatser i rapporten Our Common Future.
Rapportens ledord - hållbar utveckling - har enligt
regeringen härefter kommit att prägla den
internationella miljödebatten och miljörätten.
År 1992 hölls en global FN-konferens om miljö och
utveckling. Vid konferensen enades deltagarna om ett
omfattande handlingsprogram för det första
århundradet - Agenda 21.
Även inom EU finns regler om skydd för miljön. De
första reglerna tillkom redan på 1960-talet.
Amsterdamfördraget innebar enligt regeringen en
betydelsefull utveckling av de grundläggande
principerna för EU-politiken. Genom Nicefördraget,
som ännu inte trätt i kraft, gjordes vissa mindre
ändringar gällande beslutsordningen i avsnitt XIX i
EG-fördraget. Regeringskonferensen antog också en
gemensam förklaring (9) om vikten av att främja
miljöskyddet inom unionen.
Regeringen påpekar vidare att en grundlagsfäst
regel till skydd för miljön finns i både Finland och
Norge.
Därutöver framhåller regeringen att krav på
grundlagsskydd för miljön flera gånger har
framställts genom motioner i riksdagen. Då riksdagen
våren 2000 tog ställning till en motion i frågan
uttalade ett enigt konstitutionsutskott att det kan
finnas skäl att behandla skyddet av miljön inte bara
i miljöbalken utan även i grundlagen, särskilt om
Sverige också i fortsättningen skulle kunna vara ett
föregångsland när det gäller skyddet av miljön (bet.
1999/2000:KU11). Motionen avstyrktes dock med
hänvisning till Författningsutredningens arbete.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att det i andra stycket i
regeringsformens målsättningsstadgande i 1 kap. 2 §
tilläggs att det allmänna skall trygga rätten till
hälsa. Vidare föreslår regeringen att det till
stadgandet fogas ett nytt stycke där det föreskrivs
att det allmänna skall främja en hållbar utveckling
som leder till en god miljö för nuvarande och
kommande generationer.

I skälen för sitt förslag anför regeringen att
Sverige skall vara ett föregångsland när det gäller
skyddet för miljön. För att markera detta bör en
bestämmelse om skydd för miljön föras in i
regeringsformens målsättningsstadgande.

Regeringen hänvisar till Författningsutredningens
förslag att grundlagsbestämmelsens ordalydelse skall
knyta an till miljöbalkens målsättningsparagraf (1
kap. 1 §), som utförligt beskriver syftet med svensk
miljöpolitik. Förslaget är enligt regeringen väl
övervägt. Det framstår enligt regeringen som
naturligt att det centrala miljöpolitiska begreppet
hållbar utveckling lyfts fram särskilt.
Därutöver ställer sig regeringen bakom
utredningens förslag att i andra stycket i 1 kap. 2
§ RF lägga till en föreskrift om att det allmänna
skall trygga rätten till hälsa. Härigenom ersätts
den del av begreppet "en god levnadsmiljö" som
knyter an till den enskildes hälsa och som hittills
varit en del av de s.k. sociala rättigheterna. När
det gäller JO:s synpunkt vid remissbehandlingen att
varken det allmänna eller någon annan kan leva upp
till ett sådant åtagande, anför regeringen att det
är fullt möjligt för det allmänna att inom ramen för
den sociala välfärden trygga den enskildes rätt till
hälsa på samma sätt som det åligger det allmänna att
trygga rätten till t.ex. utbildning.

Motion från allmänna motionstiden 2001

I motion 2001/02:K384 av Harald Nordlund (fp) och
Ingegerd Saarinen (mp) yrkas att riksdagen ger
regeringen till känna vad i motionen anförs om att
upphöja inledningen i miljöbalken till grundlag.
Enligt motionärerna har tillämpningen av 1 kap. 1 §
miljöbalken en innebörd och lagtexten en betydelse
med grundlagskaraktär. Denna inledning bör därför
ges grundlagsstatus samtidigt som den utgör
portalparagraf i miljöbalken.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag att det i
1 kap. 2 § andra stycket införs en föreskrift om att
det allmänna skall trygga rätten till hälsa samt att
det till nämnda paragraf fogas ett nytt stycke där
ett grundlagsskydd för miljön uttrycks. Sistnämnda
bestämmelse knyter an till miljöbalkens
målsättningsparagraf (1 kap. 1 §.) Mot denna
bakgrund anser utskottet att vad som efterfrågas i
motion 2001/02:K384 är tillgodosett. Motionen bör
därför avslås.

Ändringar i 10 kap. regeringsformen

Allmän bakgrund

Samarbetet i EU

Samarbetet inom Europeiska unionen (EU) brukar
beskrivas som ett samarbete inom tre pelare. Inom
unionens andra och tredje pelare brukar samarbetet
betecknas som mellanstatligt. Medlemsstaterna är
bundna av de gemensamma besluten på i princip det
sätt som är gängse i ett internationellt samarbete
enligt folkrättens regler. Vidare har EG-domstolen
endast begränsad behörighet i förhållande till vad
som gäller på första pelarens område. Samarbetet
inom andra och tredje pelaren grundas på Fördraget
om Europeiska unionen (Unionsfördraget). I andra
pelaren rör samarbetet den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken (GUSP). Samarbetet i tredje
pelaren rör polissamarbete och straffrättsligt
samarbete.

I den första pelaren återfinns samarbetet i
Europeiska gemenskaperna (EG), dvs. dels det
traditionella gemenskapssamarbetet (tidigare
Europeiska ekonomiska gemenskapen) som grundar sig
på EG-fördraget, dels samarbetet inom de övriga
gemenskaperna som har sin grund i Kol- och
stålfördraget samt Euratomfördraget. Frågor som
behandlas inom ramen för samarbetet i den första
pelaren är bl.a. tull- och handelspolitiska frågor,
den inre marknaden, den ekonomiska och monetära
unionen (EMU), miljöpolitiken, socialpolitiken,
visering, asyl och invandring samt civilrättsligt
samarbete.
Samarbetet inom första pelaren har en väsentligt
annorlunda karaktär än samarbetet inom de övriga två
pelarna, framför allt eftersom det uppvisar
betydande inslag av överstatlighet. På detta område
har medlemsstaterna överlämnat viss beslutanderätt
till EG. De beslut som gemenskapsinstitutionerna
fattar på detta område kan ha företräde framför
nationella regler. Gemenskapsreglerna kan också
skapa rättigheter och skyldigheter för enskilda i
medlemsstaterna utan att dessa behöver förmedlas
genom nationella rättsakter eller beslut. Vidare
vakar kommissionen och EG-domstolen över att
reglerna följs. Försumliga medlemsstater kan
tillrättavisas inom det sanktionssystem som finns.
Därutöver har en särskild rättsordning - EG-rätten
eller gemenskapsrätten - utvecklats på grundval av
fördragen och gemenskapslagstiftningen.

Sveriges medlemskap i EU

Inför Sveriges anslutning till Europeiska unionen
(EU) gjordes vissa grundlagsändringar (prop.
1993/94:114, bet. 1993/94:KU21, rskr. 1993/94:275,
bet. 1994/95:KU9, rskr. 1994/95:24). I 10 kap. 5 §
första stycket regeringsformen (RF) infördes en på
ett medlemskap i EU särskilt inriktad regel som
möjliggör för riksdagen att överlåta beslutanderätt
till Europeiska gemenskaperna. Därutöver infördes i
regeringsformen en bestämmelse om val till
Europaparlamentet (8 kap. 4 §) Dessutom infördes
ändringar i tryckfrihetsförordningen som gällde
rätten till reklam (1 kap. 9 §) och rätten att äga
en svensk periodisk skrift (5 kap. 1 §).
Grundlagsändringarna trädde i kraft den 1 december
1994.

Sveriges förhandlingar om medlemskap i EU
resulterade i ett anslutningsfördrag mellan EU:s
medlemsstater och de ansökande staterna Finland,
Norge, Österrike och Sverige. Anslutningsfördraget,
och fördragets slutakt, undertecknades vid
Europeiska rådets möte på Korfu den 24 juni 1994.
Efter det att anslutningsfördraget hade
undertecknats i juni 1994 föreslog regeringen att
riksdagen skulle godkänna anslutningsfördraget och
slutakten till fördraget. Regeringen föreslog också
bl.a. att övergripande bestämmelser om Sveriges
anslutning till EU skulle regleras i en särskild
lag. I förslaget till lag fanns bestämmelser om
överlåtelse av beslutsbefogenheter till Europeiska
gemenskaperna (EG) och införlivande av
anslutningsfördraget och de grundläggande fördragen
liksom de rättsakter m.m. som dittills hade antagits
av EG. Därutöver föreslog regeringen en
författningsreglering av bl.a. samråd mellan
regering och riksdag inför frågor som avsågs bli
behandlade i Europeiska unionens råd (prop.
1994/95:19).
Efter behandling i utrikesutskottet godkände
riksdagen anslutningsfördraget samt slutakten till
fördraget (bet. 1994/95:UU5, rskr. 1994/95:63).
Förslaget till en särskild lag med anledning av
Sveriges anslutning till EU behandlades i
konstitutionsutskottet och antogs av riksdagen (bet.
1994/95:KU17, rskr. 1994/95:64). Lagen trädde i
kraft den 1 januari 1995 (SFS 1994:1500).
Förslaget om författningsreglering av samråd
mellan regeringen och riksdagen i frågor som gäller
EU antogs också av riksdagen (bet. 1994/95:KU22,
rskr. 1994/95:65 och 66).
Genom en folkomröstning den 13 november 1994
uttalade sig svenska folket för att Sverige skulle
inträda som medlem i EU.
Efter Sveriges anslutning till EU har samarbetet
inom unionen utvecklats genom Amsterdamfördraget,
som har godkänts av den svenska riksdagen (prop.
1997/98:58, bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197).
Detta fördrag trädde i kraft den 1 maj 1999.
Amsterdamfördraget innebär bl.a. att nya
beslutsformer har införts på tredje pelarens område,
samt att samarbetet inom denna pelare har kommit att
begränsas till polissamarbete och rättsligt
samarbete. Samarbetet i fråga om yttre
gränskontroller, asyl- och invandringspolitik och
vissa civilrättsliga frågor samt vissa åtgärder mot
diskriminering fördes därvid från tredje pelaren
till det överstatliga samarbetet inom första
pelaren. Amsterdamfördraget har förts in i den
uppräkning av fördrag m.m. som finns i 4 §
anslutningslagen.
Ytterligare ett fördrag, Nicefördraget, har efter
Amsterdamfördraget förhandlats fram. Genom detta
fördrag utvecklas samarbetet inom EU än mer, bl.a.
genom att möjligheterna att fatta beslut med
kvalificerad majoritet i andra pelaren har ökat.
Detta gäller exempelvis möjligheterna att besluta
att ett närmare samarbete skall upprättas. Sådant
samarbete skall omfatta minst åtta medlemsstater och
får inte avse frågor som har militära eller
försvarsmässiga konsekvenser. Det kan endast avse
genomförande av en gemensam åtgärd eller en gemensam
ståndpunkt och kan blockeras av en medlemsstat genom
s.k. nationellt veto. Om rådet på GUSP-området skall
ingå ett internationellt avtal med en stat eller en
internationell organisation och avtalet syftar till
att genomföra en gemensam åtgärd eller en gemensam
ståndpunkt, skall rådet fatta ett sådant beslut med
kvalificerad majoritet. En medlemsstat kan också i
detta fall lägga in ett s.k. nationellt veto. Vidare
skall ett avtal inte vara bindande för en
medlemsstat som i rådet förklarar att staten måste
uppfylla vissa krav som följer av dess egna
konstitutionella förfaranden (prop. 2001/02:8 s. 86
f.). Riksdagen har nyligen godkänt Nicefördraget
samt åtföljande ändring i anslutningslagen (bet.
2001/02:KUU1, rskr. 2001/02:92). Nicefördraget har
ännu inte trätt i kraft.

Riksdagens godkännande av internationella
överenskommelser inom ramen för samarbetet i EU

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag
till ett nytt fjärde stycke i 10 kap. 2 § RF.
Förslaget innebär att det av regeringsformen
uttryckligen framgår att riksdagen kan
godkänna en internationell överenskommelse
som ingås inom ramen för samarbetet i EU även
om överenskommelsen inte föreligger i
slutligt skick. Regeringen avgör under
konstitutionellt ansvar om en ändring av
överenskommelsen, som tillkommit efter
riksdagens godkännande men innan
ministerrådet har beslutat att anta
överenskommelsen, kräver riksdagens
godkännande. Därmed avstyrker utskottet
motioner med yrkanden om att regeringens
förslag skall avslås. Jämför reservationerna
1 och 2.

Gällande bestämmelse

Enligt 10 kap. 2 § första stycket RF får regeringen
ej ingå för riket bindande internationell
överenskommelse utan att riksdagen har godkänt
denna, om överenskommelsen förutsätter att lag
ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller
om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall
besluta.

Vidare sägs i andra stycket att är i fall som
avses i första stycket särskild ordning föreskriven
för det riksdagsbeslut som förutsätts, skall samma
ordning iakttas vid godkännandet av
överenskommelsen.
I tredje stycket stadgas att regeringen inte
heller i annat fall som avses i första stycket får
ingå för riket bindande internationell
överenskommelse utan att riksdagen har godkänt
denna, om överenskommelsen är av större vikt.
Regeringen kan dock underlåta att inhämta riksdagens
godkännande av överenskommelsen, om rikets intresse
kräver det. I sådana fall skall regeringen i stället
överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen
ingås.

Bakgrund

Samarbetet inom andra pelaren

Som redovisats ovan rör samarbetet i andra pelaren
den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken
(GUSP), vilken i sin nuvarande utformning tillkom
genom Unionsfördraget. Samarbetet i GUSP regleras i
artiklarna 11-28 i Unionsfördragets avdelning V.
Målen för GUSP skall förverkligas genom principer
och allmänna riktlinjer, gemensamma strategier,
gemensamma åtgärder, gemensamma ståndpunkter och ett
systematiskt samarbete mellan medlemsstaterna
(artikel 12).

Europeiska rådet fastställer generella riktlinjer
för samarbetet inom GUSP och rådet, normalt i dess
sammansättning av medlemsstaternas utrikesministrar
(allmänna rådet), fattar de verkställande besluten
på grundval av Europeiska rådets riktlinjer.
De viktigaste instrumenten för den gemensamma
politiken utgörs av gemensamma åtgärder och
gemensamma ståndpunkter (prop. 2001/02:8 s. 83).
Beslut om gemensamma åtgärder fattas när
medlemsstater förutsätts agera gemensamt i någon
form. Detta kan t.ex. avse valövervakning eller
kontroll av tekniskt bistånd med militär
slutanvändning (SOU 2001:19 s. 164). Beslut om
gemensamma ståndpunkter skall avse unionens
inställning vad avser ett geografiskt område eller
en särskild fråga. Medlemsstaterna skall se till att
deras nationella politik överensstämmer med de
gemensamma ståndpunkterna.
Genom Amsterdamfördraget infördes en möjlighet för
Europeiska rådet att besluta om gemensamma
strategier som skall genomföras av unionen på
områden där medlemsstaterna har viktiga gemensamma
intressen.
Besluten i rådet fattas som huvudregel med
enhällighet. Som redovisats ovan utökades genom
Nicefördraget dock möjligheterna att fatta beslut
med kvalificerad majoritet. Några
övervakningsmekanismer av den karaktär som återfinns
i förstapelarsamarbetet finns inte.
I proposition 1997/98:58 angående
Amsterdamfördraget gjorde regeringen bedömningen att
medlemsstaterna i samarbetet är bundna av de
gemensamma besluten på samma sätt som normalt följer
av ett internationellt samarbete enlig folkrättsliga
regler (s. 16). Utrikesutskottet konstaterade i
likhet med Lagrådet och konstitutionsutskottet att
det inte skedde någon överföring av beslutanderätt
till EU (bet. 1997/98:UU13 s. 24). Vidare slog
utrikesutskottet fast att rådet har karaktären av en
mellanstatlig konferens mellan företrädare för
suveräna stater när rådet samlas för att fatta
beslut inom detta samarbetsområde (a. bet. s. 29
f.).
Kommissionen deltar fullt ut i samarbetet inom
GUSP och har vid sidan av medlemsstaterna rätt att
lägga fram förslag. Europaparlamentets roll i GUSP
är begränsad till att ordförandelandet skall samråda
med parlamentet om de viktigaste frågorna i GUSP.
Parlamentet har också rätt att ställa frågor och
lämna rekommendationer till rådet.
Inom andra pelarens område för samarbete har
hittills fattats ett beslut som har gett upphov till
ändring av den svenska lagstiftningen på området.
Det gäller rådets gemensamma åtgärd (2000/401/GUSP)
av den 22 juni 2000 om kontroll av tekniskt bistånd
som står i samband med viss slags militär
slutanvändning. Den gemensamma åtgärden innebär inte
att regeringen har förpliktat Sverige att införa
viss lagstiftning. Sveriges åtagande kan snarare
beskrivas på det sättet att regeringen åtog sig att
föreslå riksdagen att besluta om viss lagstiftning
(prop. 2000/01:9, bet. 2000/01:UU3, rskr.
2000/01:49).

Samarbetet inom tredje pelaren

Som redovisats ovan utvecklades samarbetet inom EU
genom Amsterdamfördraget och det infördes nya
beslutsformer. Några av de nya beslutsformerna är
rambeslut och beslut (artikel 34.2 b och c i
Unionsfördraget) på tredje pelarens område.

EU-ländernas samarbete inom tredje pelarens område
berör främst de frågor som är kopplade till den fria
rörligheten för personer. I och med Unionsfördraget
formaliserades samarbetet med syftet att garantera
trygghet och rättigheter för personer som rör sig
över gränserna och att kompensera borttagandet av
gränskontroller med andra åtgärder för att trygga
säkerheten och motverka gränsöverskridande
brottslighet.
När Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj
1999 innebar det att samarbetet inom unionens tredje
pelare kom att begränsas till polissamarbete och
straffrättsligt samarbete. Konkret rör det sig
särskilt om ett utbyggt samarbete inom Europol och
om en samordning av medlemsländernas straffrättsliga
lagstiftning, främst inom de områden som rör
organiserad brottslighet, terrorism och
narkotikahandel. Samarbetet i fråga om yttre
gränskontroller, asyl- och invandringspolitik och
vissa civilrättsliga frågor samt vissa åtgärder mot
diskriminering fördes genom Amsterdamfördraget från
tredje pelaren till det överstatliga samarbetet inom
första pelaren.
Samarbetet i tredje pelaren är mellanstatligt.
Någon normgivningskompetens har alltså inte
överförts från medlemsstaterna till unionen på detta
område utan medlemsstaterna är bundna av de
gemensamma besluten på i princip samma sätt som när
det gäller annat internationellt samarbete enligt
folkrättens principer. Amsterdamfördraget innebar
dock att beslutsformerna förenklades och besluten
blev mer bindande än tidigare.
Kommissionen deltar fullt ut i arbetet inom tredje
pelaren. Europaparlamentet har en begränsad roll
inom den tredje pelaren. Det skall informeras och
kan avge yttranden eller rekommendationer till
rådet. Dessa är dock inte juridiskt bindande.
Rådet kan, på initiativ av en medlemsstat eller av
kommissionen, anta gemensamma ståndpunkter,
rambeslut, genomförandebeslut eller konventioner.
Genom Amsterdamfördraget fick EG-domstolen vissa
befogenheter också inom den tredje pelaren. EG-
domstolen kan meddela förhandsavgöranden om
giltigheten och tolkningen av beslut och avtal.

Närmare om rambeslut

Som redovisats ovan tillskapades genom
Amsterdamfördraget rambeslut som en ny form av
rättsligt instrument inom tredje pelaren. Rambeslut
ersatte ett institut som benämndes gemensam åtgärd.

Av artikel 34.2 i avdelning VI i Unionsfördraget
framgår att rådet på initiativ av en medlemsstat
eller kommissionen får fatta rambeslut om
tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra
författningar. Rambesluten är bindande för
medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall
uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna
att bestämma form och tillvägagångssätt. De har inte
s.k. direkt effekt, dvs. de kan inte skapa
rättigheter eller skyldigheter för enskilda så länge
de inte införlivats med nationell rätt. Ett beslut
av rådet att anta ett rambeslut förutsätter
enhällighet.
Den svenska regeringens befogenhet att ingå en
överenskommelse i form av rambeslut begränsas av
bestämmelserna i 10 kap. 2 § regeringsformen (RF).
Av paragrafens första stycke framgår att regeringen
inte får ingå för riket bindande internationell
överenskommelse utan att riksdagen har godkänt
denna, om överenskommelsen förutsätter att lag
ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller
om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall
besluta. Enligt samma paragrafs tredje stycke får
regeringen inte heller i annat fall ingå för riket
bindande internationell överenskommelse utan att
riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen är
av större vikt.
Under riksdagsbehandlingen av propositionen
rörande Sveriges anslutning till Amsterdamfördraget
inhämtade konstitutionsutskottet yttrande från
Lagrådet. Lagrådet konstaterade att rambesluten
skall vara bindande för medlemsstaterna när det
gäller de resultat som skall uppnås men skall
överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma
form och tillvägagångssätt; de skall inte ha direkt
effekt (bet. 1997/98:UU13 s. 147 f.). De skulle
enligt Lagrådet med andra ord komma att medföra en
folkrättslig förpliktelse för Sverige att bl.a. vid
behov genomföra lagstiftning som krävdes för att
införliva beslutens innehåll i svensk rätt. Lagrådet
påpekade att rambesluten däremot inte får direkt
effekt, dvs. de kan inte åberopas inför svenska
domstolar och andra myndigheter. Härutinnan medför
de enligt Lagrådet inte annan verkan än andra
folkrättsliga förpliktelser, så länge vi i Sverige
vidhåller den dualistiska uppfattningen om
folkrättens förhållande till den nationella rätten,
dvs. att internationella överenskommelser skall
transformeras till svensk rätt för att tillämpas av
domstolar och andra myndigheter. Lagrådet framhöll
att ett särskilt problem med rambesluten emellertid
var att de till skillnad från exempelvis en
konvention inte krävde någon efterföljande
ratificering. De skulle emellertid antas genom
enhälligt beslut. Detta innebar enligt Lagrådet att
regeringen inte kan delta i ett sådant rambeslut om
det behandlar riksdagsbundna frågor annat än om det
redan finns en svensk lag som täckte beslutet.
Lagrådet anförde att på så sätt kan inte genom
föreskrifterna om rambeslut någon beslutanderätt
anses vara överlåten åt Europeiska unionen; de
beslut om genomförandeåtgärder som kan fattas med
kvalificerad majoritet måste enligt Lagrådet antas
avse endast praktiska frågor som i allt fall inte
ankommer på svenska myndigheter.
Konstitutionsutskottet uttalade att det återstod
att se hur rambesluten i praktiken skulle komma att
hanteras. Konstitutionsutskottet avsåg att följa
utvecklingen beträffande rambesluten och bevaka att
riksdagens inflytande över besluten tillgodosågs
(yttr. 1997/98:KU9y).

Behandlingen i riksdagen av rambeslut

I den nu aktuella propositionen har regeringen
lämnat en redogörelse för den behandling av
rambeslut som dittills hade förekommit i riksdagen
(prop. 2001/02:72 s. 26 f.). Detta ägde rum för
första gången med anledning av regeringens
proposition 1999/2000:85 Sveriges tillträde till
vissa internationella överenskommelser för
bekämpande av penningförfalskning m.m. (bet.
1999/2000:JuU20, rskr. 1999/2000:217). I
propositionen föreslog regeringen bl.a. att
riksdagen skulle godkänna ett inom EU upprättat
utkast till rambeslut om förstärkning av det
straffrättsliga och övriga skyddet mot förfalskning
i samband med införandet av euron.

I sina överväganden konstaterade justitieutskottet
att regeringens förslag innebar att riksdagen skulle
godkänna ett inom EU framförhandlat utkast till
rambeslut som sedan skulle antas av RIF-rådet (a
bet. s. 6). Av hänsyn till tidsschemat inom EU lade
regeringen inte fram de förslag till lagstiftning
som kan föranledas av rambeslutet, utan avsåg att
återkomma med sådana förslag. Utskottet konstaterade
att rambeslutet torde medföra att svensk
lagstiftning måste ändras i vissa avseenden.
Eftersom Sverige var folkrättsligt förpliktat att
genomföra de åtgärder som avses i rambeslutet,
följer vid detta förhållande enligt
justitieutskottet av 10 kap. 2 § regeringsformen att
riksdagen måste godkänna detta. Mot bakgrund av
Lagrådets uttalande under riksdagsbehandlingen av
Amsterdamfördraget att regeringen inte kunde delta i
ett rambeslut som avsåg en riksdagsbunden fråga om
det inte redan fanns en svensk lag som täckte
beslutet om det, blev enligt utskottet då frågan om
det var möjligt för riksdagen att godkänna ett
utkast till rambeslut och först därefter fatta
beslut om den lagstiftning som nödvändiggörs av
beslutet. Utskottet kunde för sin del inte se några
avgörande skäl häremot. Överensstämmer det av
riksdagen godkända utkastet till rambeslut med det
beslut som sedan fattas av rådet, måste det enligt
utskottet anses att regeringen ingår denna för riket
bindande internationella överenskommelse med
riksdagens godkännande. Att avvakta med
lagstiftningen på det sätt som skett i ärendet borde
emellertid enligt utskottets mening inte ske annat
än när det är påkallat av de tidsramar som gäller
för EU:s antagande av rambeslutet. I förevarande
ärende har regeringen valt att avvakta med förslag
till lagstiftning under hänvisning till tidsplanen
för rambeslutets antagande. Mot denna bakgrund hade
utskottet ingen erinran mot att riksdagen nu endast
förelades ett utkast till rambeslut för godkännande.
Riksdagen godkände utkastet till rambeslut den 18
maj 2000. Rambeslutet antogs av EU:s ministerråd för
rättsliga och inrikes frågor den 29 maj 2000
(2000/383/RIF).
Härefter har riksdagen godkänt ytterligare sex
utkast till rambeslut. Det ena gäller penningtvätt,
identifiering, spårande, spärrande, beslag och
förverkande av hjälpmedel till och vinning av brott
(prop. 2001/02:58, bet. 2000/01:JuU17, rskr.
2000/01:156). Det andra gäller förstärkning av den
straffrättsliga ramen för bekämpande av hjälp till
olaglig inresa, transitering och vistelse (prop.
2001/02:37, bet. 2001/02:SfU6, rskr. 2001/02:71).
Det tredje rör ett utkast till rambeslut om
gemensamma brottsutredningsgrupper inom EU (prop.
2001/02:71, bet. 2001/02:JuU15, rskr. 2001/02:151).
Vidare har riksdagen godkänt ytterligare tre utkast
till rambeslut om åtgärder för att bekämpa
människohandel (prop. 2001/02:99, bet.
2001/02:JuU28, rskr. 2001/02:219), om en europeisk
arresteringsorder och om överlämnande mellan
medlemsstaterna (prop. 2001/02:118, bet.
2001/02:JuU29, rskr. 2001/02:256) respektive om
bekämpande av terrorism (prop. 2001/02:135, bet.
2001/02:JuU22, rskr. 2001/02:267).
Ingen av propositionerna med förslag om att
riksdagen skall godkänna utkast till rambeslut har
innehållit förslag på lagändringar, utan regeringen
har avsett att senare återkomma till riksdagen med
förslag om detta.
Riksdagen har den 30 november 2001 hållit en
särskild debatt om EU-harmonisering av lagstiftning
på de process-, straff- och polisrättsliga områdena
(prot. 2001/02:38). I debatten togs bl.a. upp frågor
om hur rättsäkerheten skall kunna bevakas i
harmoniseringsprocessen.

Propositionen

Regeringen föreslår att det av 10 kap. 2 §
uttryckligen skall framgå att riksdagen kan godkänna
en internationell överenskommelse som ingås inom
ramen för samarbetet i EU även om överenskommelsen
inte föreligger i slutligt skick. Enligt regeringen
innebär förslaget att regeringen under
konstitutionellt ansvar avgör om en ändring av
överrenskommelsen, som tillkommit efter riksdagens
godkännande men innan beslut har fattats av
ministerrådet, kräver riksdagens godkännande.

I skälen för sitt förslag påpekar regeringen att
riksdagen nu har funnit att det inte finns något som
hindrar att den godkänner ett utkast till
överenskommelse. Enligt regeringen måste riksdagen
härigenom anses ha stärkt sin roll i EU-samarbetet
genom att den i ett tidigare skede har fått ett
inflytande över och en större insyn i
förhandlingarna i ministerrådet, vilka leder fram
till för vårt land viktiga och bindande beslut. Mot
denna bakgrund delar regeringen
Författningsutredningens och de flesta
remissinstansers uppfattning att det av
regeringsformen uttryckligen bör framgå att
riksdagen kan godkänna en överenskommelse trots att
den inte föreligger i slutligt skick. Behovet av
grundlagsändring i denna del inskränker sig enligt
regeringen till överenskommelser som träffas inom
ramen för samarbetet inom EU:s andra och tredje
pelare.

Regeringen anför vidare att ett godkännande av
riksdagen bör anses omfatta ändringar i utkastet som
ligger utanför det riksdagsbundna området enligt 10
kap. 2 § RF, eftersom inget hindrar att regeringen
träffar en separat överenskommelse om sådana frågor.
Som Författningsutredningen har funnit bör
emellertid även ändringar som faller inom det
riksdagsbundna området i vissa fall omfattas av det
godkännande som riksdagen har lämnat. En annan
ordning skulle enligt regeringen nämligen medföra
att varje ändring inom det riksdagsbundna området
kräver att riksdagen på nytt lämnar sitt godkännande
och det också till ändringar som måste antas sakna
betydelse för lagstiftaren. Regeringen framhåller
att ett sådant system framstår som otympligt och
mindre väl anpassat till samarbetet inom EU. Med
hänvisning till Författningsutredningen anser
regeringen att den under konstitutionellt ansvar bör
få avgöra om en ändring i ett utkast till
överenskommelse är av sådant slag att riksdagens
godkännande på nytt måste inhämtas.
I fråga om vid vilken tidpunkt regeringen skall
inhämta riksdagens godkännande, anför regeringen att
detta inte bör ske förrän förhandlingarna i
ministerrådet har nått så långt att regeringen
bedömer att inga ändringar av betydelse därefter
kommer att ske, dvs. efter att politisk enighet om
innehållet har nåtts. Det bör enligt regeringen dock
betonas att det är regeringen som har ansvaret för
förhandlingarna och som från fall till fall får
avgöra vid vilken tidpunkt riksdagens godkännande
skall inhämtas.
Till bemötande av vad Samhällsvetenskapliga
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har anfört
- bl.a. att riksdagen bör slå vakt om sin ställning
som folkets främsta företrädare - vill regeringen
framhålla att bestämmelserna i 10 kap. RO om
samverkan mellan riksdag och regering i EU-frågor
ålägger regeringen en informationsskyldighet
gentemot riksdagen. Regeringen skall också rådgöra
med EU-nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall
föras inför beslut som regeringen bedömer som
betydelsefulla och i andra frågor som nämnden
bestämmer. Härutöver sker i många fall informella
samråd med berört utskott. Regeringen påpekar att
skyldigheten att informera och samråda gäller för
hela EU-samarbetet. Vidare framhåller regeringen att
även om den inte blir statsrättsligt bunden av
uttalanden som görs vid samrådet föreligger en
politisk skyldighet för regeringen att inte agera på
ett sätt som strider mot vad som framkommit vid
samrådet. Regeringen hänvisar härvid till
konstitutionsutskottets uttalande i betänkande
1996/97:KU2 s. 28, att man bör kunna utgå från att
regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt
som står i strid med vad EU-nämnden har gett uttryck
för. Till detta kommer enligt regeringen att den
efter samtliga ministerrådsmöten lämnar skriftliga
rapporter till riksdagens kammarkansli och EU-
nämnden. Det ansvariga statsrådet lämnar dessutom en
muntlig rapport till EU-nämnden. Vidare lämnar
regeringen varje år i en skrivelse till riksdagen en
utförlig redogörelse för regeringens agerande inom
ramen för EU-samarbetet.
Regeringen framhåller att reglerna om regeringens
informations- och samrådsskyldighet i förhållande
till riksdagen således borgar dels för att EU-
nämnden får möjlighet att diskutera regeringens
förhandlingsupplägg både inför och efter ett
ministerrådsmöte, dels att riksdagen får information
om den slutliga lydelsen av en överenskommelse. Mot
denna bakgrund anser regeringen att det inte finns
fog för de farhågor som Samhällsvetenskapliga
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet har gett
uttryck för, bl.a. att riksdagen inte bör försätta
sig i en situation där oklarheter och tvister kan
uppstå huruvida det slutliga avtal som ingås
motsvarar det som riksdagen en gång gav sitt stöd
till.
Beträffande vad Juridiska fakultetsnämnden vid
Uppsala universitet anfört om att det bör övervägas
ytterligare om ett system med förhandsgodkännande
kan kombineras med någon form av riksdagskontroll i
efterhand, anför regeringen att det framstår som
sannolikt att förfarandet med två propositioner
kommer att bli det vanliga när det gäller beslut i
andra och tredje pelaren som kräver lagstiftning.
Regeringen framhåller att riksdagen genom ett sådant
förfarande ges tillfälle att, i samband med att
regeringen återkommer med sitt förslag till
lagstiftning, kontrollera om den överenskommelse som
regeringen folkrättsligt har bundit den svenska
staten till avviker från det utkast till
överenskommelse som riksdagen tidigare har godkänt.
Enligt regeringens uppfattning ges riksdagen
härigenom, och genom bestämmelser i 10 kap.
riksdagsordningen (RO) om regeringens informations-
och samrådsskyldighet med riksdagen i EU-frågor samt
bestämmelserna i 12 kap. RF om riksdagens kontroll
av regeringen, tillräckliga möjligheter att i
efterhand kontrollera regeringens agerande.

Motionerna

I motion 2001/02:K47 av Lotta N Hedström m.fl. (mp)
yrkas att riksdagen beslutar att avslå förslaget
till ändring i regeringsformen av innebörd att
riksdagen skall kunna godkänna en överenskommelse
som ingås inom ramen för samarbetet i EU, även om
överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick
(yrkande 1). Miljöpartiet anser att den föreslagna
ändringen strider mot grundläggande demokratiska
principer. Riksdagens beslutanderätt urholkas om
överenskommelser skall godkännas utan att den
slutliga texten föreligger. Motionärerna framhåller
att erfarenheten av höstens rambeslutsprocesser
visar att revideringar och ändringar av föreliggande
förslag varit frekventa. Enligt motionärerna har
ledamöter och utskott inte kontinuerligt fått ta del
av ändringar eller haft kännedom om vilka
förhandlingspositioner och textförslag som varit
aktuella. Ställningstaganden, den politiska debatten
och beslut måste dessutom ovillkorligen grundas på
fakta, utredningar och konsekvensanalyser.
Motionärerna anför att riksdagen, på grund av
bristerna i bedömningsunderlaget, har varit
förhindrad att föra en seriös och saklig debatt. Den
föreslagna ändringen medför enligt motionärerna att
riksdagen grundlagsfäster denna otillfredsställande
ordning, som inte borde rendera annat än en insikt
om att ett demokratiskt samhälle förutsätter reella,
öppna och faktabaserade beslutsprocesser där
parlamentariker, samhällsdebattörer och allmänhet
ges faktisk möjlighet att delta.

I motion 2001/02:K49 av Margit Gennser m.fl. (m, kd,
c) yrkas att riksdagen beslutar att avslå de
ändringar i 10 kap. 2 § RF som föreslås i
propositionen (yrkande 1). Motionärerna anför att
förslaget att riksdagen skall godkänna inte
slutförhandlade överenskommelser står helt i strid
med regeln att det skall finnas ett samband mellan
ansvar och beslutsfattande. I detta sammanhang bör
enligt motionärerna noteras att avtalsförslag kan
ändras fram till dess de slutligen har antagits.
Motionärerna påpekar att det finns en rad exempel på
att ministerrådets beslut ofta inte är
färdigförhandlade när rådet skiljs åt. Niceavtalet
utgör enligt motionärerna ett exempel på att viktiga
ändringar införs i avtalet sedan ministerrådet
fattat sina beslut. Detsamma gällde
Amsterdamfördraget. Motionärerna anför att det är
ett stort ansvar att öppna för en urholkning av vår
demokrati och vårt lands självständighet smygvägen.

I motion 2001/02:K50 av Bengt-Ola Ryttar (s)
innehåller ett likalydande yrkande som motion K49
med anförande av i huvudsak samma argument som i den
nämnda motionen (yrkande 1).

Utskottets ställningstagande

Regeringens förslag till ändring av 10 kap. 2 § RF
syftar till att det uttryckligen av regeringsformen
skall framgå att riksdagen kan godkänna en
överenskommelse som ingås inom ramen för samarbetet
i EU även om överenskommelsen inte finns i slutligt
skick.

Utskottet vill inledningsvis peka på den i 10 kap.
1 § RF fastslagna grundsatsen att det är regeringen,
såsom utövare av riksstyrelsen, som ingår
överenskommelser med annan stat eller med
mellanfolklig organisation. Bland annat i 10 kap. 2
§ RF anges dock vissa statsrättsliga villkor för att
regeringen skall vara befogad att ingå en sådan
överenskommelse. Av förarbetena till
10 kap. 2 § RF framgår att syftet med dessa
bestämmelser är att riksdagens ställningstagande
inte skall föregripas genom åtaganden som regeringen
gör. Fordras exempelvis en lagändring eller ett
anslagsbeslut för att Sverige skall kunna fullgöra
en internationell överenskommelse skall regeringen
inte kunna ingå den utan riksdagens godkännande.
Riksdagens godkännande skall emellertid inte behöva
inhämtas, om det motsvarande riksdagsbeslutet redan
är fattat, såvida överenskommelsen inte är av större
vikt (prop. 1973:90 s. 357 f.).
För att inte någon motsättning mellan
statsrättslig och folkrättslig giltighet skall
uppstå vid regeringens ingående av en internationell
överenskommelse måste riksdagens godkännande enligt
10 kap. 2 § RF inhämtas före det att regeringen
folkrättsligt binder Sverige till överenskommelsen.
I den nu aktuella propositionen framhåller
regeringen att samarbetet i EU skiljer sig från
traditionellt mellanstatligt samarbete bl.a. på det
sättet att beslut som fattas av ministerrådet i
andra och tredje pelaren - med undantag för
konventioner i tredje pelaren - inte kan bli föremål
för ratifikation. Den folkrättsliga bundenheten när
det gäller sådana beslut uppstår i stället när den
person som företräder regeringen röstar för beslutet
i ministerrådet och det är då - efter omröstningen i
rådet - som beslutet är färdigförhandlat (prop. s.
25 f.). I den händelse regeringen enligt
bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF måste inhämta
riksdagens godkännande för att kunna ingå en sådan
överenskommelse är beslutsordningen inom EU således
sådan att det saknas möjlighet för riksdagen att,
såsom är fallet när det gäller andra internationella
överenskommelser, godkänna en i och för sig
färdigförhandlad men ännu inte folkrättsligt
bindande överenskommelse.
Som redovisats ovan beslutade
konstitutionsutskottet under riksdagens behandling
av propositionen om Amsterdamfördraget (prop.
1997/98:58) att inhämta Lagrådets yttrande över
förslaget till ändring av anslutningslagen
(1994:1500). I sitt yttrande framhöll Lagrådet att
rambesluten medför en folkrättslig förpliktelse för
Sverige att vid behov genomföra den lagstiftning som
krävs för att införliva beslutens innehåll i svensk
rätt. Lagrådet pekade på att rambesluten, till
skillnad från exempelvis en konvention, inte kräver
någon efterföljande ratificering. Lagrådet
konstaterade att detta torde vara orsaken till deras
införande eftersom man därigenom slipper en utdragen
ratifikationsprocess. Enligt Lagrådet innebar detta
att regeringen inte kan delta i ett sådant rambeslut
om det behandlar riksdagsbundna frågor annat än om
det redan finns en svensk lag som täcker beslutet
(bet. 1997/98:UU13 s. 147 f.). Regeringen uppfattar
att Lagrådet härvid tolkade 10 kap. 2 § RF så att
riksdagens godkännande endast kunde avse en
färdigförhandlad överenskommelse (jfr prop.
2001/02:72 s. 28). En sådan tolkning innebär således
att regeringen endast skulle kunna delta i ett
rambeslut i de fall motsvarande riksdagsbeslut, dvs.
lagstiftning eller annat beslut, redan är fattat
eller i de fall frågan inte är av större vikt. Det
skulle alltså handla om situationer där riksdagens
godkännande på grund av bestämmelserna i 10 kap. 2 §
RF inte behöver inhämtas, utan där regeringen ingår
överenskommelsen med stöd av 10 kap. 1 § RF.
Under våren 2000 beslutade regeringen dock att
inhämta riksdagens godkännande enligt 10 kap. 2 § RF
av ett utkast till rambeslut inom samarbetet för
tredje pelaren, eftersom Sveriges fullgörande av
rambeslutet förutsatte att riksdagen senare fattade
beslut om lagändringar. Riksdagen beslutade, som
redovisats ovan, att godkänna rambeslutet i dess
ännu inte slutliga form. Vid detta tillfälle gjorde
riksdagen alltså bedömningen att 10 kap. 2 § RF i
gällande lydelse medger att riksdagen, genom att
godkänna en ännu inte färdigförhandlad
överenskommelse, ger regeringen statsrättslig
befogenhet att ingå en för Sverige folkrättsligt
bindande överenskommelse.
Utskottet har inget att invända mot att den
ordning som alltså redan har godtagits av riksdagen
inom ramen för 10 kap. 2 § RF i dess gällande
lydelse nu kommer till klart uttryck också i
grundlagstexten. I likhet med regeringen anser
utskottet att riksdagens roll i EU-samarbetet har
stärkts genom denna ordning, eftersom riksdagen i
ett tidigare skede har fått ett inflytande över och
större insyn i förhandlingarna i ministerrådet,
vilka leder fram till för vårt land viktiga och
bindande beslut. Dock delar utskottet regeringens
bedömning att det inte finns något behov av att
riksdagen skall kunna godkänna överenskommelser, som
ännu inte finns i slutligt skick, när det gäller
annat internationellt samarbete än det som sker inom
ramen för EU. Som framgått ovan är det ju inom
sistnämnda område som man tillämpar den från annat
mellanstatligt samarbete avvikande ordningen att
någon efterföljande ratificering inte krävs. Den
föreslagna bestämmelsen bör därför, som regeringen
föreslår, begränsas till överenskommelser som
träffas inom ramen för samarbetet i EU. Det som kan
bli aktuellt för riksdagen att godkänna med stöd av
den föreslagna bestämmelsen är ännu inte
färdigförhandlade överenskommelser inom ramen för
samarbetet i andra och tredje pelaren, eftersom
Sverige har överlåtit beslutanderätt till EG när det
gäller första pelarens område.
När det gäller vid vilken tidpunkt regeringen bör
inhämta rikdagens godkännande vill utskottet
framhålla följande. Som nämnts ovan innebär
riksdagens godkännande enlig 10 kap. 2 § RF att
regeringen erhåller en statsrättslig behörighet att
ingå en för Sverige folkrättsligt bindande
internationell överenskommelse i ett fall där
riksdagens ställningstagande senare krävs, t.ex. i
form av lagstiftning, eller då frågan är av större
vikt. Syftet med att ställa upp riksdagens
godkännande som ett villkor för regeringens
befogenhet att ingå överenskommelser är, som
framhållits ovan, att riksdagens ställningstagande
inte skall föregripas genom åtaganden som regeringen
gör. Av detta följer enligt utskottets mening att en
lämplig tidpunkt för riksdagens godkännande
förefaller vara då förhandlingsläget inom EU-
samarbetet är sådant att den aktuella
överenskommelsen i princip är färdig. Utskottet
delar således regeringens bedömning att regeringen
normalt inte bör inhämta riksdagens godkännande
förrän förhandlingarna i ministerrådet har nått så
långt att regeringen bedömer att inga ändringar av
betydelse därefter kommer att ske, dvs. efter att
politisk enighet om överenskommelsens innehåll har
nåtts. Avsikten med ett förfarande med
förhandsgodkännande enligt 10 kap. 2 § RF, som ju
innebär att regeringen lämnar en proposition till
riksdagen med efterföljande motionsrätt, bör enligt
utskottets mening inte vara att ge riksdagen och
regeringen tillfälle att mer allmänt samråda kring
förhandlingsarbetet rörande en blivande
överenskommelse inom ramen för EU-samarbetet.
Utskottet utgår från att sådant samråd i stället
äger rum i de former som är avsedda för detta.
Utskottet delar regeringens bedömning att
riksdagens godkännande enligt den föreslagna
bestämmelsen måste anses omfatta ändringar i
utkastet till överenskommelse som såväl ligger
utanför det enligt 10 kap. 2 § RF riksdagsbundna
området - eftersom inget hindrar att regeringen med
stöd av
10 kap. 1 § RF träffar en separat överenskommelse om
sådana frågor - som vissa ändringar som faller inom
det riksdagsbundna området. En annan ordning skulle,
såsom regeringen påpekar, bli otymplig och mindre
väl anpassad till samarbetet i EU. Innebörden av den
föreslagna bestämmelsen blir därmed att regeringen,
när det gäller ändringar inom det riksdagsbundna
området, under konstitutionellt ansvar får avgöra om
en ändring i ett utkast till överenskommelse är av
ett sådant slag att riksdagens godkännande måste
inhämtas. Enligt utskottets mening måste
utgångspunkten vid en sådan bedömning vara det ovan
nämnda syftet med bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF,
nämligen att riksdagens ställningstagande inte skall
föregripas genom åtaganden som regeringen gör.
Under såväl remissbehandlingen som i nu aktuella
motioner har uttalats farhågor för att riksdagens
ställning som folkets främsta företrädare urholkas
genom det nu aktuella förslaget. Utskottet vill
härvid framhålla att det är riksdagen själv som
avgör om den skall lämna sitt godkännande enligt 10
kap. 2 § RF. Riksdagen bedömer således själv om
förhandlingsläget i EU och situationen i övrigt är
sådan att riksdagen genom sitt godkännande kan medge
att regeringen ingår den för Sverige bindande
överenskommelsen, utan att regeringen därigenom
föregriper riksdagens senare ställningstagande
rörande ny lagstiftning eller annat beslut. Av
bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF följer således inte
någon skyldighet för riksdagen att i en viss
situation lämna sitt godkännande, utan det ligger
helt och hållet i riksdagens hand att avgöra om
detta skall ske.
I propositionen anför regeringen att det framstår
som sannolikt att förfarandet med två propositioner
kommer att bli det vanliga när det gäller beslut i
andra och tredje pelaren som kräver lagstiftning (a.
prop. s. 30). Enligt regeringen ges riksdagen genom
ett sådant förfarande tillfälle att, i samband med
att regeringen återkommer med sitt förslag till
lagstiftning, kontrollera om den överenskommelse som
regeringen folkrättsligt har bundit den svenska
staten till avviker från det utkast till
överenskommelse som riksdagen tidigare har godkänt.
Utskottet delar regeringens uppfattning att
riksdagen härigenom tillsammans med bestämmelserna i
10 kap. riksdagsordningen om regeringens
informations- och samrådsskyldighet gentemot
riksdagen i EU-frågor samt bestämmelserna i 12 kap.
RF om riksdagens kontroll av regeringen ges
tillräckliga möjligheter att i efterhand kontrollera
regeringens agerande. Med anledning av regeringens
beskrivning av innebörden av regeringens bundenhet
av uttalanden som görs inom ramen för samrådet med
riksdagen (a. prop. s. 29) vill utskottet dock
erinra om konstitutionsutskottets behandling av
riksdagsstyrelsens förslag Riksdagen inför 2000-
talet (2000/01:RS1) i betänkandet 2000/01:KU23 (s.
30 f.). Riksdagsstyrelsen uttalade i förslaget att
EU-nämnden borde fortsätta att verka enligt den
praxis som utvecklats. I detta sammanhang ansåg
riksdagsstyrelsen att den praxis bör bestå som
innebär att det inte anses tillräckligt att
regeringen inte gör något som står i strid med EU-
nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet
med nämndens råd och ståndpunkter (a. försl. s.
137). Konstitutionsutskottet gjorde ingen annan
bedömning.
Vidare har utskottet inhämtat att
justitieutskottet, som har behandlat flertalet av de
ärenden rörande förslag om godkännande av utkast
till rambeslut som regeringen hitintills har lämnat
till riksdagen, avser att göra en samlad uppföljning
av de utkast till rambeslut som utskottet har haft
att ta ställning till. Avsikten är att följa upp de
ändringar i ett utkast till rambeslut som den
slutliga överenskommelsen eventuellt innehåller samt
att jämföra regeringens senare förslag om ny
lagstiftning med de överväganden kring
lagstiftningsbehovet som regeringen har uttryckt i
propositionen med förslag om godkännande av utkast
till rambeslut. Enligt konstitutionsutskottets
uppfattning torde justitieutskottets uppföljning av
hanteringen av rambeslut inom ramen för utskottets
sakområde kunna tjäna som god ledning för övriga
utskotts uppföljning av de rambeslut som dessa
utskott har att behandla.
Som redovisats ovan uttalade
konstitutionsutskottet redan i samband med
riksdagens behandling av propositionen om
Amsterdamfördraget att utskottet avsåg att följa
rambesluten och bevaka att riksdagens inflytande
över besluten tillgodosågs (yttr. 1997/98:KU9y).
Utskottet avser att inom ramen för sin allmänna
granskning av regeringsärendenas handläggning enligt
12 kap. 1 § RF granska regeringens hantering när det
gäller inhämtandet av riksdagens godkännande enligt
10 kap. 2 § RF inför regeringens deltagande i
rambeslut och andra beslut på andra och tredje
pelarens område.
Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet
regeringens förslag till ändring i 10 kap. 2 § RF
och avstyrker motionerna 2001/02:K47 yrkande 1,
2001/02:
K49 yrkande 1 och 2001/02:K50 yrkande 1.

Riksdagens möjlighet att överlåta
beslutanderätt

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag
till ändring av 10 kap. 5 § första stycket
RF. Förslaget innebär att regeringsformens
bestämmelse om överlåtelse av beslutanderätt
till EG ändras så att beslutanderätt kan
överlåtas inom ramen för samarbete i EU.
Vidare innebär förslaget att en ny
begränsning förs in i lagtexten om att
beslutanderätt kan överlåtas som inte rör
principerna för statsskicket. Därmed
avstyrker utskottet motioner med yrkanden om
att regeringens förslag skall avslås. Vidare
föreslår utskottet för egen del att det i 10
kap. 5 § första stycket förs in en
bestämmelse om att överlåtelse kan beslutas
först efter riksdagens godkännande av en
överenskommelse enligt 2 §. Jämför
reservation 3.

Gällande bestämmelse

Enligt 10 kap. 5 § RF kan riksdagen överlåta
beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så
länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd
motsvarande det som ges i denna regeringsform och i
den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse
genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de
röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan också
fattas i den ordning som gäller för stiftande av
grundlag.

Bakgrund

Allmänt

Som redovisats ovan infördes i samband med Sveriges
inträde i EU den nu aktuella bestämmelsen i 10 kap.
5 § första stycket RF, som utgör en på EU-
medlemskapet särskilt inriktad regel där riksdagens
möjlighet att överlåta beslutanderätt med anledning
av detta medlemskap regleras. Sveriges anslutning
till EU förutsatte en viss överlåtelse av
beslutsbefogenheter. Denna överlåtelse regleras i
lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges
anslutning till Europeiska unionen
(anslutningslagen). Däri föreskrivs i 3 § att
Europeiska gemenskaperna efter Sveriges anslutning
till Europeiska unionen får fatta beslut som gäller
här i landet i den omfattning och med den verkan som
följer av de fördrag och andra instrument som anges
i 4 §.

Vidare förutsattes vid anslutningen till EU att den
vid tillträdestidpunkten gällande EG-rätten skulle
införlivas med svensk rätt. Detta införlivande
antogs förutsätta grundlagsstöd, eftersom EG-rätten
bedömdes innehålla normer som måste ha
konstitutionell valör (prop. 1993/94:114 s. 26).
Genom en övergångsbestämmelse till 10 kap. 5 §
första stycket föreskrevs därför att riksdagen i
samma ordning som i fråga om beslutanderätt till EG
får besluta om införlivande med svensk rätt av
gemenskapernas regler vid tillträdestidpunkten.
Införlivandet av gemenskapsrätten reglerades
därefter i 2 § anslutningslagen.

Konstitutionsutskottets uttalanden i samband med
ärendet om grundlagsändringar inför EU-medlemskapet

När det gällde frågan om överlåtelse av
beslutanderätt delade konstitutionsutskottet
regeringens, Grundlagsutredningens och samtliga
remissinstansers uppfattning att den överlåtelse av
statsorganens beslutanderätt som var en
förutsättning för att Sverige skulle kunna bli och
vara medlem i EU inte rymdes inom RF:s dåvarande
regel, som stadgade att beslutanderätt endast fick
överlåtas i begränsad omfattning (bet. 1993/94:KU21
s. 25 f.). Utskottet instämde i bedömningen att en
ändring alltså måste ske för att möjliggöra ett
medlemskap.

Utskottet anförde att frågan då uppkom om den
ändrade regeln skulle innehålla några begränsningar
för överlåtelsen eller om överlåtelse skulle kunna
ske utan begränsningar. Härvid redovisade utskottet
bl.a. att Grundlagsutredningen stannat för den
senare lösningen bl.a. för att inte begränsa
Sveriges möjligheter att fullt ut delta i en
fortgående integrationsprocess och för att undvika
framtida konflikter mellan gemenskapsrätten och vår
interna rätt.
Vidare redovisade utskottet att det i en
partimotion (v) föreslogs att grundlagsregeln skall
ange vissa specifika svenska konstitutionella
principer som icke överlåtbara. I förslaget till
bestämmelse skulle bl.a. anges den kommunala
självstyrelsen, Sveriges rätt till egen valuta och
självständig ekonomisk politik,
offentlighetsprincipen och meddelarskyddet och
förbudet mot förhandsgranskning av tryckta skrifter.
På så sätt skulle enligt motionen försvaret av den
svenska demokratin komma i ett bättre läge.
Därutöver redovisade utskottet en annan motion av
vissa ledamöter (s), där det inte gjordes några
invändningar mot regeringens förslag till
grundlagstext men i vilken motionärerna yrkade att
motiveringen kompletterades och ändrades i enlighet
med vad som framgick av motionen.
Utskottet tog först ställning till själva
lagtexten. Liksom regeringen ansåg utskottet att det
i RF:s överlåtelseregel borde göras en markering av
den vikt som Sverige tillmäter ett verksamt fri- och
rättighetsskydd. Detta borde enligt utskottet ske på
det sätt som föreslogs i propositionen.
Däremot motsatte sig utskottet i likhet med
utredningen och regeringen att grundlagsregeln
skulle innehålla fastlagda begränsningar i
riksdagens överlåtelserätt. Utskottet tillstyrkte
således propositionen och avstyrkte motionen (v).
Enligt den andra motionen (s) borde det område
där beslutanderätt inte kan överlåtas utan
samtidig ändring av grundlagen inte inskränkas
till bestämmelserna om grunderna för det svenska
statsskicket. Också andra bestämmelser som bär
upp grundläggande principer för vårt
konstitutionella system borde falla inom detta
område. Som exempel på sådana grundläggande
principer nämndes i motionen bl.a.
offentlighetsprincipen, meddelarfriheten och
censurförbudet. Att så är fallet borde enligt
motionen klart framgå av motivtexten till den
aktuella paragrafen. Utskottet anförde härvid
följande (s. 27 f.):
Liksom utredningen och regeringen vill utskottet
först betona att en överlåtelse av
beslutsbefogenheter med stöd av den föreslagna
lydelsen av 10 kap. 5 § RF inte kan ske i sådan
utsträckning att regeringsformens bestämmelser
om statsskickets grunder upphör att vara giltiga.
Riksdagens ställning som det främsta statsorganet
får inte genom överlåtelse av
normgivningskompetens urholkas i väsentlig grad.
Utskottet vill i likhet med motionärerna också
framhålla att det område som inte kan överlåtas
med stöd av denna bestämmelse inte är inskränkt
till bestämmelserna om grunderna för vårt
statsskick utan också omfattar andra bestämmelser
som bär upp grundläggande principer i vårt
konstitutionella system. Utskottet vill i detta
sammanhang särskilt peka på den fria
åsiktsbildningens stora betydelse för vårt
statsskick. Redan i den inledande paragrafen i
regeringsformen slås det fast att den svenska
folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och
allmän och lika rösträtt. En förutsättning för
att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela
denna viktiga roll är offentlighetsprincipen och
meddelarfriheten. Också förbudet mot censur,
skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet
och andra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer
i tryckfrihetsförordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen har stor betydelse för
den fria åsiktsbildningen. Den föreslagna
lydelsen av 10 kap. 5 § RF kan inte anses öppna
möjlighet att överlåta beslutanderätt som
väsentligt rubbar dessa principer utan samtidig
ändring av grundlag.
Enligt utskottet kan frågan om vad som vid ett
svenskt EU-medlemskap kan överlåtas utan
grundlagsändring principiellt ses som en fråga om
riksdagens beslutsformer om det i framtiden
skulle bli aktuellt att tillägga gemenskapernas
institutioner nya beslutsbefogenheter, utöver dem
som överlåtits i samband med anslutningen. Den
precisering av gränserna för det överlåtbara
området som efterlyses i motionen kan nämligen
komma att aktualiseras i den situation då Sverige
som medlemsstat står inför framtida förändringar
av EU:s grundläggande fördrag. Riksdagen får då
ta ställning till om en kvalificerad majoritet i
riksdagen med stöd av undantagsregeln i 10 kap. 5
§ RF skall kunna godkänna en fördragsändring med
ett beslut även om överlåtelsen berör
grundlagarna eller om två beslut med
mellanliggande val i enlighet med huvudregeln i
10 kap. 2 § andra stycket skall krävas i sådana
fall. Denna fråga bör enligt utskottet hållas
skild från vilka beslut EG:s institutioner har
rätt att fatta med stöd av den överlåtelse som
gjorts i samband med medlemskapet.
När det gäller att fastställa vilka
beslutsbefogenheter som faktiskt överlåts vid ett
medlemskap är givetvis utgångspunkten det svenska
anslutningsfördraget som i sin tur hänvisar till
de grundläggande fördragen. Som utskottet
tidigare framhållit låter sig dessa
beslutsbefogenheter inte helt lätt fastställas.
Gemenskapsinstitutionernas rätt att fatta beslut
måste emellertid basera sig på de grundläggande
fördragen. Detta gör det möjligt för riksdagen
att med tillräcklig säkerhet överblicka och
förutse vilka beslutsbefogenheter som överlåts.
I de fördrag som Sverige tillträder vid ett
medlemskap är enligt utskottets bedömning
gemenskapernas befogenheter på de områden där
grundläggande principer i vårt konstitutionella
system berörs utomordentligt begränsade. Tryck-
och yttrandefrihetslagstiftningen är liksom
offentlighetsreglerna nationella angelägenheter.
Gemenskapens institutioner kan inte på fördragen
grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna
på dessa lagstiftningsområden. En annan sak är
att inom de områden där institutionerna har
befogenhet att fatta beslut det någon gång kan
beslutas regler som berör t.ex. offentlighets-
och sekretessfrågor. I propositionen har två
grundlagsreglerade ämnen där EG-rätten har ett
annat innehåll lokaliserats, och de i
propositionen föreslagna ändringarna i
tryckfrihetsförordningen om förbud mot viss
reklam och om rätten att äga svenska tidningar
skulle kunna ses som sådana grundlagsändringar i
samband med överlåtelse som det talas om i
motionen. Enligt utskottets bedömning kan dock de
regler som gemenskapernas institutioner får
besluta om inte ges en sådan räckvidd att de
rubbar de principer på vilka svensk tryck- och
yttrandefrihetslagstiftning och svenska
offentlighetsregler bygger. En ändring av detta
förhållande skulle förutsätta en fördragsändring.
Skulle det i framtiden bli aktuellt att genom
sådana fördragsändringar överlåta beslutanderätt
som direkt tar sikte på tryck- och
yttrandefrihetsfrågor anser utskottet i likhet
med motionärerna att detta inte bör ske utan
samtidig ändring av grundlag.
Motionen behandlar sedan frågan hur man från
svensk sida skall ställa sig om något EG-organ
skulle besluta en rättsakt av innebörd att en
svensk grundläggande konstitutionell princip
upphör att vara giltig. Slutsatsen skulle i en
sådan situation enligt motionen kunna bli att
grundlagen inte skall ändras och således att
grundlagsbestämmelsen inte viker för EG-
rättsakten, vilket klart och entydigt bör framgå
av motivtexten.
Utskottet vill framhålla att om EG beslutar ett
direktiv som strider mot svensk grundlag kan det
inte genomföras här utan att grundlagen först
ändras. Direktiven förutsätter nationell
lagstiftning och riksdagen kan ju inte lagstifta
i strid med grundlag. Från EG-rättslig synpunkt
inträder dock en skyldighet att ändra grundlagen.
Saken skulle enligt utskottet ställas på sin
spets om EG beslutade en direkt tillämplig
förordning som strider mot någon regel i svensk
grundlag.
Om en regel i en förordning eller ett direktiv
från svensk sida framstår som konstitutionellt
oacceptabel, bör enligt utskottet den svenska
hållningen inte vara att tala om en konflikt
mellan EG-rätt och nationell rätt. Vad frågan i
stället bör gälla är om EG-organet haft rätt att
med verkan för Sverige fatta ett sådant beslut
som det fattat. Ligger med andra ord den
beslutade rättsakten inom det område där
beslutanderätten överlåtits? Blir svaret att den
ligger utanför detta område, är den inte giltig
som EG-rätt i Sverige.

Konstitutionsutskottets uttalanden i samband med
ärendet om förslaget till anslutningslag

Vid sin behandling av regeringens förslag till en
särskild anslutningslag hösten 1994 tog utskottet
ställning till om den föreslagna bestämmelsen i
denna lag om överlåtelse av beslutsbefogenheter (3
§) uppfyllde grundlagens krav (bet. 1994/95:KU17 s.
15 f.). Utskottet anförde härvid att när det gäller
att bedöma om den föreslagna överlåtelsen av
beslutsbefogenheter går längre än vad grundlagen
medger måste man gå till anslutningsfördraget,
grundfördragen och de andra delar av primärrätten
som räknats upp i anslutningslagen. I fråga om den i
10 kap. 5 § första stycket RF angivna
förutsättningen att överlåtelse av beslutanderätt
kan ske till Europeiska gemenskaperna så länge som
dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande
det som ges i regeringsformen och Europakonventionen
konstaterade utskottet att det i punkten 19 i
uppräkningen i anslutningslagen nämns fördraget den
7 februari 1992 om Europeiska unionen
(Maastrichtfördraget). I artikel F i det fördraget
framhålls att unionen skall respektera den
nationella identiteten i medlemsstaterna och som
allmänna principer för gemenskapsrätten respektera
grundläggande rättigheter såsom de garanteras i
Europakonventionen och som de följer av
medlemsstaternas gemensamma konstitutionella
traditioner. Utskottet konstaterade att det i EG-
rätten alltså finns ett fri- och rättighetsskydd som
motsvarar det som finns i Europakonventionen. Därmed
stod det enligt utskottet också i nivå med det skydd
som vi har i regeringsformen utan att till alla
delar vara identiskt lika med detta. Den i
grundlagsbestämmelsen angivna förutsättningen för
överlåtelse var därmed enligt utskottets mening
uppfylld.

I likhet med regeringen delade utskottet vidare i
huvudsak den bedömning som Grundlagsutredningen
inför EG gjort när det gällde frågan om vilka slag
av beslutanderätt som det var aktuellt att överlåta.
Utskottet kunde konstatera att det alltså inte fanns
någon bestämmelse i fördragen som ger
gemenskapsinstitutionerna kompetens att besluta om
grunderna för vårt statsskick eller om andra
grundläggande principer som bär upp vårt
konstitutionella system. Inte heller från den
utgångspunkten förelåg enligt utskottet hinder mot
överlåtelse. Utskottet anförde att anslutningslagens
bestämmelse om överlåtelse av beslutsbefogenheter
således låg inom det område som grundlagen angav.
Därutöver ville utskottet i sammanhanget framhålla
vad utskottet anförde i grundlagsärendet i frågan om
hur man skall förhålla sig om något EG-organ likväl
skulle besluta en rättsakt som från svensk sida
framstår som konstitutionellt oacceptabel (jfr
ovan).
Utskottet anförde vidare att det vid
utskottsbehandlingen av förslaget till bestämmelse
av beslutsbefogenheter hade ifrågasatts om den inte
gick onödigt långt. Det hade anförts att
bestämmelsen innebär att allt som de Europeiska
gemenskaperna beslutar enligt de i anslutningslagen
uppräknade fördragen kommer att gälla i Sverige. Av
den anledningen hade föreslagits att det i
överlåtelsebestämmelsen läggs till villkoret "om
inte riksdagen beslutar annorlunda".
Till en början ville utskottet erinra om att det i
riksdagens makt att stifta lag också ligger makten
att ändra eller upphäva lagen eller att stifta annan
lag som avviker från lagen. Utskottet påpekade att
detta förhållande inte brukar särskilt anmärkas i
lagstiftningen. Syftet med det föreslagna villkoret
var enligt utskottet emellertid att det i
överlåtelsebestämmelsen skulle slås fast att
riksdagen i efterhand skall kunna fatta beslut som
går före EG-rätten. Härvid anförde utskottet att
medlemsstaterna inte kan göra en senare ensidigt
beslutad nationell bestämmelse gällande mot en
rättsordning som de gemensamt har accepterat (a.
bet. s. 17). Att villkora anslutningslagen genom att
föreskriva att överlåtelsen av beslutsbefogenheter
bara gäller i den utsträckning riksdagen inte
beslutar annorlunda har enligt utskottet i sig ingen
betydelse i förhållande till gemenskaperna.
Utskottet framhöll att om riksdagen skulle göra
verklighet av ett sådant villkor och "besluta
annorlunda" skulle Sverige dock bryta mot sina
åtaganden enligt anslutningsfördraget. Man kunde
enligt utskottet inte heller bortse från risken att
rättstillämpande myndigheter felaktigt skulle kunna
uppfatta en bestämmelse med den föreslagna
innebörden som en lagvalsregel.
På grund av det anförda kunde utskottet inte
förorda att det i överlåtelsebestämmelsen fördes in
villkor av den angivna innebörden. Utskottet ville
dock även i detta sammanhang erinra om sina
uttalanden i grundlagsärendet om hur man från svensk
sida skall förhålla sig i det fall något EG-organ
skulle besluta en rättsakt som från svensk sida
framstår som konstitutionellt oacceptabel.

Propositionen

Regeringen föreslår att regeringsformens bestämmelse
i 10 kap. 5 § första stycket om överlåtelse av
beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna ändras
så att beslutanderätt som inte rör principerna för
statsskicket kan överlåtas inom ramen för samarbete
i Europeiska unionen. Liksom tidigare förutsätter
enligt regeringen en överlåtelse att fri- och
rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till
vilken överlåtelsen sker motsvarar det skydd som ges
i 2 kap. RF och i Europakonventionen om skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna.

I skälen för sitt förslag framhåller regeringen att
bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket RF tillkom
efter noggranna överväganden och en omfattande
offentlig debatt. Avsikten vid införandet var att
bestämmelsen skulle tillämpas vid alla framtida
överlåtelser av beslutbefogenheter med anledning av
medlemskapet i EU.

Även om det står helt klart att samarbetet i andra
och tredje pelaren är mellanstatligt delar
regeringen Författningsutredningens och
remissinstansernas uppfattning att utvecklingen av
samarbetet inom EU har lett till att skillnaderna
mellan framför allt första och tredje pelaren har
minskat. Det finns enligt regeringen anledning att
utgå från att denna utveckling kommer att fortsätta
och att samarbetet härigenom kommer att förändras.
Vidare anför regeringen att det inte går att
förutse hur samarbetet i unionen i framtiden kommer
att se ut, men att det ligger nära till hand att
anta att den förestående utvidgningsprocessen i vart
fall på sikt kommer att leda till förändringar och
krav på effektivare beslutsformer i andra och tredje
pelaren. Till detta kommer enligt regeringen att
världs- och samhällsutvecklingen i stort är sådan
att ett samarbete som det inom unionen måste
utvecklas och förändras för att nya och förändrade
krav skall kunna uppfyllas.
Därutöver framhåller regeringen att
medlemsländerna har kommit överens om att en ny
regeringskonferens skall hållas redan år 2004.
Konferensen skall bl.a. behandla hur man skall kunna
avgränsa EU:s och medlemsstaternas behörighet samt
hur de nationella parlamenten skall kunna involveras
mer i EU:s arbete.
Dessutom erinrar regeringen om att riksdagen
nyligen har anfört att regeringen med all kraft bör
verka för att EU skall tillträda Europakonventionen
(bet. 2000/01:KUU1, rskr. 2000/01:200). Regeringen
påpekar att en sådan anslutning dock kräver
fördragsändringar.
Regeringen framhåller att det är angeläget att
Sverige även i fortsättningen kan följa med och ta
en aktiv del i EU:s utveckling. Det framstår enligt
regeringen som sannolikt att de förändringarna inom
den närmaste framtiden kommer att förutsätta att det
är möjligt att överlåta beslutanderätt inte bara när
det gäller den första pelaren - EG - utan också inom
området för andra och tredje pelaren. Vidare påpekar
regeringen att det inte kan uteslutas att de
fördragsändringar som kommer att krävas vid en
anslutning av EU till Europakonventionen, kommer att
förutsätta överlåtelse av beslutanderätt inom
området för andra och tredje pelaren.
Enligt regeringens mening talar redan detta för
att det finns anledning att nu ändra 10 kap. 5 §
första stycket RF. Härtill kommer enligt regeringen
att grundlagsbestämmelsen inte bör vara utformad på
ett sådant sätt att återkommande tolkningsproblem
uppstår. Regeringen påpekar att ide fall en ändring
i de grundläggande fördragen - som är till Sveriges
fördel och som vi därför vill acceptera - föranleder
överlåtelse av beslutanderätt, är det angeläget att
överlåtelsen tydligt faller inom ramen för det som
faktiskt är möjligt att överlåta. Även om det enligt
regeringens uppfattning står helt klart att de
ändringar som har gjorts genom Nice-fördraget inte
innebär att beslutanderätt överlåts till EU - utan
endast till EG - är det av allmänna och principiella
skäl inte tillfredsställande att det har kunnat
ifrågasättas om Nice-fördraget är förenligt med 10
kap. 5 § första stycket RF. Regeringen vill här
särskilt peka på vad Justitiekanslern har anfört i
sitt remissyttrande över Nicefördraget.
Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl
talar för att 10 kap.
5 § första stycket RF nu bör ändras så att
beslutanderätt kan överlåtas inom ramen för allt
samarbete i EU.
När det gäller förutsättningar för överlåtelse av
beslutanderätt anför regeringen att regeringsformens
bestämmelser om statsskickets grunder sätter en
gräns för vilka ytterligare beslutsbefogenheter som
utan grundlagsändring kan överlåtas till ett
mellanfolkligt samarbete (s. 34 f.). Regeringen
framhåller att RF nämligen återspeglar och vilar på
det förhållandet att det egna landet är en suverän
stat med ett demokratiskt statsskick. Detta klargörs
enligt regeringen redan i dess första kapitels
första paragrafs första mening där det stadgas att
"All offentlig makt i Sverige utgår från folket".
Regeringen anför att denna princip om
folksuveräniteten sätter en gräns för utvecklingen
av samarbetet i EU på så sätt att det skulle strida
mot regeringsformens nuvarande bestämmelser om det
svenska statsskickets grunder om EU t.ex.
utvecklades till en federation där medlemsstaterna
är delstater och där ett direktvalt EU-parlament har
den avgörande lagstiftningsmakten. En sådan
utveckling skulle enligt regeringen alltså kräva
omfattande grundlagsändringar (prop. 1993/94:114, s.
18).
Vidare erinrar regeringen om
konstitutionsutskottets uttalande i förarbetena till
10 kap. 5 § första stycket RF att det område som
inte kan överlåtas med stöd av denna bestämmelse
inte är inskränkt till bestämmelserna om grunderna
för statsskicket utan också omfattar andra
bestämmelser som bär upp grundläggande principer i
vårt konstitutionella system (bet. 1993/94:KU21 s.
27). Utskottet pekade särskilt på den fria
åsiktsbildningens stora betydelse för vårt
statsskick och framhöll därvid
offentlighetsprincipen, meddelarfriheten, förbudet
mot censur, skyddet av uppgiftslämnare,
ansvarighetssystemet och andra viktiga principer i
tryckfrihetsförordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen.
Regeringen anför att det alltså finns ytterligare
förutsättningar utöver den förutsättning för
överlåtelse av beslutanderätt som uttryckligen anges
i
10 kap. 5 § första stycket RF, vilket hittills
endast har gått att utläsa av förarbetena. Det är
regeringens uppfattning att dessa ytterligare
förutsättningar bör komma till uttryck i
grundlagstexten. Tillägget bör enligt regeringen
utformas på det sätt som Författningsutredningen har
föreslagit.
I detta sammanhang framhåller regeringen att det
är riksdagen som i samband med ett beslut om
överlåtelse skall göra bedömningen att den överlåtna
beslutanderätten inte rör principerna för
statsskicket på samma sätt som riksdagen gör
bedömningen att gemenskapernas fri- och
rättighetsskydd motsvarar det som ges i
regeringsformen och Europakonventionen. Regeringen
påpekar att stadgandet i 10 kap. 5 § första stycket
RF alltså är en anvisning avsedd för lagstiftaren
och inte för de rättstillämpande organen. Domstolar
och myndigheter är skyldiga att tillämpa en rättsakt
som utfärdats på ett område där t.ex. EG genom
överlåtelsen fått kompetens att lagstifta och detta
även om rättsakten skulle begränsa t.ex. en viktig
princip i tryckfrihetsförordningen. Det är enligt
regeringen bara om en regel i en förordning eller
ett direktiv skulle befinnas ligga utanför det
område där Sverige och de övriga medlemsstaterna i
fördragsenlig ordning har överlåtit beslutanderätt
som rättsakten inte är giltig som EG-rätt - dvs.
saknar rättsverkan - i Sverige. Regeringen anför att
sådana situationer normalt avgörs genom att frågan
underställs EG-domstolens avgörande.
Regeringen framhåller vidare att varken EG eller
EU har kompetens att tilldela sig själva några
beslutsbefogenheter. De saknar vad man ibland kallar
kompetens-kompetens. För att t.ex. EG skall kunna
tilldelas ytterligare beslutsbefogenheter krävs
enligt regeringen således att medlemsstaterna kommer
överens om det i fördragsenlig ordning. Varje nytt
fördrag måste ratificeras av samtliga medlemstater i
överensstämmelse med deras konstitutionella
bestämmelser. Regeringen erinrar om att det för
svenskt vidkommande gäller att riksdagen först måste
fatta ett beslut om godkännande av det nya fördraget
och därefter ytterligare ett beslut om överlåtelsen
i form av lagstiftning. Båda dessa beslut skall
antas med den särskilda beslutsordning som
föreskrivs i
10 kap. 5 § första stycket RF. Regeringen framhåller
att det således alltid ligger i riksdagens hand att
slutligt avgöra om ytterligare överlåtelse av
beslutanderätt skall ske. Härtill kommer att vad som
överlåts bestäms av innehållet i de fördrag enligt
vilka överlåtelse sker. Enligt regeringen är det
därför i princip möjligt för riksdagen att vid varje
givet tillfälle då överlåtelse beslutas överblicka
och förutse vilka beslutsbefogenheter som överlåts.
Därutöver framhåller regeringen att det nu
aktuella förslaget inte innebär någon utvidgning av
det överlåtbara området utan endast innebär att
mottagaren av beslutanderätten ändras.

Motionerna

I motion 2001/02:K47 av Lotta N Hedström m.fl. (mp)
yrkas att riksdagen beslutar att avslå den av
regeringen föreslagna ändringen i regeringsformen av
innebörd att riksdagen inom ramen för samarbetet
inom EU skall kunna överlåta beslutanderätt som inte
rör principerna för statsskicket (yrkande 2).
Miljöpartiet delar remissinstansernas kritik när det
gäller uttrycket "principer som rör statsskicket"
och konstaterar att det inte bara är vagt och
obestämt, utan att det finns befogad anledning att
ifrågasätta om uttrycket verkligen säkrar skyddet
för våra grundläggande konstitutionella principer.
Enligt motionärerna innebär vidare den föreslagna
ändringen att andra och tredje pelaren inte längre
kan definieras såsom ett mellanstatligt samarbete.
Motionärerna finner regeringens uttalande om det
framtida samarbetet i andra och tredje pelaren
kontradiktoriskt på en rad punkter. Uppfattningen
att samarbetet inom andra och tredje pelaren helt
klart är mellanstatligt, samtidigt som det nog inte
föreligger någon principiell skillnad mellan
pelarna, påvisar enligt motionärerna antingen
grundläggande konstitutionella problem inom EU eller
att Amsterdamfördraget, såsom Miljöpartiet har
hävdat, inte kan tolkas på annat sätt än att
ytterligare politikområden överflyttas till det
överstatliga beslutsområdet. Motionärerna anser det
befogat att ifrågasätta om inte den av regeringen
föreslagna ändringen i 10 kap. 5 § RF är så
omfattande att den går utöver vad Sverige genom
ratificeringen av Amsterdamfördraget oundgängligen
är tvingad att genomföra av hänsyn till
fördragsbundenheten. Formuleringen "inom ramen för
samarbetet inom Europeiska unionen" lämnar enligt
motionärerna öppet för ett överlämnande till
existerande och framtida EU- och EG-institutioner
och organ. Motionärerna anför att vi med hänsyn till
EU:s dynamiska karaktär på förhand inte kan bedöma
till vilka aktörer överlämnandet sker samt vilka
befogenheter dessa aktörer kan komma att ha i
framtiden.

I motion 2001/02:K49 av Margit Gennser m.fl. (m, kd,
c) yrkas att riksdagen beslutar att avslå de
ändringar i 10 kap. 5 § RF som föreslås i
propositionen (yrkande 2). Motionärerna framhåller
att nuvarande innebörd av 10 kap.
5 § RF att överföring av beslutanderätt endast
medges till EG är en viktig politisk begränsning.
Frågorna i andra och tredje pelaren behandlas enligt
motionärerna på samma sätt som alla andra offentliga
överenskommelser, dvs. det är staterna som "äger"
frågorna, inte en överstatlig organisation. Eftersom
flertalet partier i vårt land hävdar att samarbetet
inom EU skall vara mellanstatligt, trots att
utvecklingen det senaste decenniet kännetecknas av
alltmer överstatlighet, bör enligt motionärerna
förändringar i regeringsformen ske med stor
restriktivitet. Motionärerna anför vidare att dessa
partier bör, för att inte frestas att ytterligare
bejaka steg på vägen mot överstatlighet, värna om
all den tröghet som regeringsformen kan erbjuda
trots eventuella praktiska olägenheter. Endast om
man önskar en utveckling mot en mer centraliserad
förbundsstat blir enligt motionärerna regeringens
förslag logiskt och konsekvent. Motionärerna
framhåller att politisk anständighet kräver att
målet överstatlighet klart preciseras inför
medborgarna. Överstatlighet innebär att Sveriges
suveränitet och självständighet successivt
försvinner. Detta får enligt motionärerna inte
döljas för medborgarna. Motionärerna anser att det
är förvånande att regeringen ser utvecklingen mot
överstatlighet och uttunning av vår demokrati som
ofrånkomlig. Det går enligt motionärerna att välja
modell av samarbete. De framhåller att Sverige bör
ha ett intresse av att tillsammans med andra länder
som Storbritannien och Danmark verka för en annan
mer flexibel utveckling av det europeiska samarbetet
än vad som nu sker.

Motion 2001/02:K50 av Bengt-Ola Ryttar (s)
innehåller ett likalydande yrkande som i motion K49
med anförande av i huvudsak samma argument som i
nämnda motion (yrkande 2).

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill först erinra om att Europeiska
unionen utgör ett samarbete som grundar sig på avtal
mellan suveräna stater. Utgångspunkten är därvid att
makten finns hos medlemsstaterna, vilka har bestämt
sig för att överlämna en del av sin makt till ett
gemensamt utövande inom unionen. Detta innebär att
den överlåtelse av beslutanderätt som det svenska
medlemskapet i unionen hitintills har föranlett inte
skall ses som att makt har överlämnats till något
för svenskt vidkommande oberoende maktorgan. Vad som
i stället har skett är att Sverige i vissa avseenden
har avstått från att ensidigt utöva makt för att i
stället i motsvarande mån utöva makt tillsammans med
övriga medlemsstater i unionen.

Regeringens nu aktuella förslag till ändring av 10
kap. 5 § första stycket RF innebär för det första
att möjligheter öppnas för riksdagen att överlåta
beslutanderätt inte bara till EG, utan inom ramen
för allt samarbete i EU. Utskottet delar regeringens
uppfattning att utvecklingen av samarbetet inom EU
har lett till att skillnaderna mellan framför allt
första och tredje pelaren har minskat. Att göra en
strikt uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga
delar av unionssamarbetet, såsom gjordes inför
Sveriges anslutning till EU, ger enligt utskottets
mening inte längre en fullt rättvisande bild av
samarbetet i EU:s tre olika pelare. En utveckling av
unionens samarbete kan väntas ske också framgent.
Även om det inte i alla delar går att förutse vad
denna utveckling kommer att innebära och vilka
förändringar av samarbetet som därmed kommer att
ske, delar dock utskottet regeringens bedömning att
det förefaller sannolikt att den kommande
regeringskonferensen 2004 samt den förestående
utvidgningsprocessen kommer att medföra behov av
möjlighet att överlåta beslutanderätt också inom
ramen för det samarbete som sker inom andra och
tredje pelarens områden. En framtida anslutning av
EU till Europakonventionen, vilket riksdagen nyligen
har uttalat att regeringen med all kraft bör verka
för, kan vidare väntas att kräva fördragsändringar,
bl.a. för att klargöra relationerna mellan EG-
domstolen i Luxemburg och Europadomstolen i
Strasbourg. Regeringen har i skrivelsen EU:s
framtidsfrågor (skr. 2001/02:115) anfört att den
avser att verka för att EG eller EU uttryckligen ges
behörighet att ansluta sig till Europakonventionen
(s. 16). Till detta återkommer utskottet i det
följande.
Enligt utskottets mening bör Sverige kunna ha
möjlighet att aktivt bidra till EU-samarbetets
framtida utformning. I dagsläget finns inte några
konkreta förslag på fördragsändringar som skulle
innebära att ytterligare beslutanderätt i någon form
behöver överlåtas inom ett annat EU-sammanhang än
EG-samarbetet, dvs. utanför det område som för
närvarande omfattas av bestämmelsen i 10 kap. 5 §
första stycket RF. Om det inom samarbetet emellertid
skulle läggas fram sådana förslag på
fördragsändringar, och riksdagen vill godkänna dessa
ändringar, skulle ett sådant godkännande kunna
försenas av den omständigheten att riksdagen också
måste anta den ändring av bestämmelsen i 10 kap. 5 §
första stycket RF som nu är i fråga. En
grundlagsändring kan ju i sådant fall antas slutligt
först efter riksdagsvalet 2006.
Utskottet vill dock framhålla att en förutsättning
för att riksdagen dessförinnan skall kunna godkänna
en fördragsändring med ett enda beslut är att
fördragsändringen inte förutsätter att grundlagen
ändras. I annat fall följer av 10 kap. 2 § andra
stycket RF att den beslutsordning som gäller för
stiftande av grundlag skall tillämpas också vid
godkännandet av fördragsändringen.
Mot bakgrund av vad som nu anförts delar utskottet
regeringens bedömning att övervägande skäl talar för
att 10 kap. 5 § första stycket RF redan nu bör
ändras så att den öppnar möjlighet för riksdagen att
överlåta beslutanderätt, inte bara vad gäller
samarbetet i EG, utan inom ramen för allt samarbete
i EU.
Utskottet vill vidare framhålla att den
omständigheten att möjlighet öppnas för riksdagen
att överlämna viss beslutanderätt inom ramen för
också samarbetsområdena för andra och tredje pelaren
innebär att de frågor som därmed berörs kan behållas
inom ramen för den i övrigt mellanstatliga formen
för samarbete som kännetecknar dessa pelare, i
stället för att den aktuella frågan måste föras över
till samarbetet inom första pelaren, som generellt
brukar betecknas som överstatligt. Frågorna kan
därmed prövas fritt från dagens pelarstruktur.
Därutöver finner utskottet anledning att påpeka
någon förändring av EU-samarbetets grundläggande
mellanstatliga karaktär inte skett sedan Sverige
anslöt sig som medlem den 1 januari 1995, och något
önskemål från svensk sida att förändra detta
förhållande finns inte heller. Förhållandet är
alltjämt det att unionens organ har den kompetens
som följer av de av medlemstaterna beslutade
fördragen och de kan inte tilldela sig själva några
ytterligare kompetenser. Varje nytt fördrag skall
godkännas av samtliga medlemsländer i enlighet med
de konstitutionella regler som gäller i respektive
medlemsland. Detta innebär således att en framtida
fördragsändring förutsätter att den svenska
riksdagen godkänner denna. I den mån en sådan
fördragsändring innebär att ny överlåtelse av
beslutanderätt behöver ske, skall vidare riksdagen
besluta om detta med åtminstone tre fjärdedels
majoritet av de röstande i enlighet med det
kvalificerade beslutsförfarande som föreskrivs i 10
kap. 5 § första stycket RF. I detta sammanhang kan
vidare påpekas att svenska ståndpunkter inför EU:s
kommande regeringskonferens 2004 läggs fast under
regeringens ansvar i samråd med riksdagen.
Betydelsen av en stark ställning för de nationella
parlamenten i arbetet inför regeringskonferensen har
vidare kommit till uttryck bl.a. genom det
framtidskonvent som skall debattera EU:s
framtidsfrågor under 2002 och 2003 (jfr bet.
2001/02:KUU2 s. 25 f.).
Regeringens förslag till ändring av 10 kap. 5 §
första stycket RF innebär också att en ny
begränsning uttrycks i lagtexten, nämligen att
överlåtelse av beslutanderätt inte får röra
principerna för statsskicket. Syftet med förslaget i
denna del är enligt regeringen att de ytterligare
förutsättningar för överlåtelse av beslutanderätt,
utöver de som nu uttryckligen anges i 10 kap. 5 §
första stycket RF, som tidigare endast har gått att
utläsa av förarbetena nu skall komma till uttryck
också i lagtexten. I samband med att gällande
överlåtelseregel infördes berörde
konstitutionsutskottet med anledning av en motion
frågan om det område där beslutanderätt kan
överlåtas utan samtidig ändring av grundlag (bet.
1993/94:KU21 s. 27 f., se vidare ovan).
Inledningsvis betonade utskottet härvid att en
överlåtelse av beslutsbefogenheter med stöd av den
föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § första stycket
RF inte kan ske i sådan utsträckning att
regeringsformens bestämmelser om statsskickets
grunder upphör att vara giltiga. Utskottet nämnde
att riksdagens ställning som det främsta
statsorganet inte genom överlåtelse av
normgivningskompetens får urholkas i väsentlig grad.
Vidare ville utskottet framhålla att det område som
inte kan överlåtas med stöd av denna bestämmelse
inte är inskränkt till bestämmelserna om grunderna
för vårt statsskick utan också omfattar andra
bestämmelser som bär upp grundläggande principer i
vårt konstitutionella system. Utskottet ville i
detta sammanhang särskilt peka på den fria
åsiktsbildningens stora betydelse för vårt
statsskick. Härvid framhöll utskottet att det redan
i den inledande paragrafen i regeringsformen slås
fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri
åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt. En
förutsättning för att den fria åsiktsbildningen
skall kunna spela denna viktiga roll är enligt
utskottet offentlighetsprincipen och
meddelarfriheten. Också förbudet mot censur, skyddet
av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra
viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i
tryckfrihetsförordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen har stor betydelse för den
fria åsiktsbildningen. Utskottet framhöll att den
föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § RF inte kunde
anses öppna möjlighet att överlåta beslutanderätt
som väsentligen rubbar dessa principer utan samtidig
ändring av grundlag.
Utskottet vill med anledning av det nu aktuella
förslaget först erinra om det förhållandet att
bestämmelserna om statsskickets grunder i 1 kap. RF,
där bl.a. de fem grundläggande principerna för
statsskicket slås fast redan i första paragrafen -
principerna om demokratin, om det representativa
statsskicket, om parlamentarismen, om den kommunala
självstyrelsen och om maktutövningens lagbundenhet
-, är att se som utgångspunkter och
upphängningspunkter för flertalet av de följande
kapitlen i regeringsformen. Avsikten med
inledningskapitlet är enligt förarbetena att det
skall ge en bild i stort av de grundstenar på vilka
författningen vilar (prop. 1973:90 s, 227). Regler
som har till syfte att och är nödvändiga för att
förverkliga de principer på vilka vårt statsskick
vilar återfinns således inte enbart i
regeringsformens första kapitel, utan finns också i
regeringsformens övriga kapitel. Dit hör även
bestämmelser i de andra tre grundlagarna -
successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och
yttrandefrihetsgrundlagen. Mot denna bakgrund täcker
den föreslagna formuleringen "som inte rör
principerna för statsskicket" de grunder som
Sveriges förhållande till EU under alla
omständigheter måste bäras upp av. Som utskottet i
annat sammanhang understryker kan dock ingen
maktöverlåtelse ske av sådant som omfattas av
grundlagarna förrän dessa har ändrats.
En konsekvens av Sveriges anslutning till EU och
den överlåtelse av beslutanderätt som därmed skett
dels i samband med anslutningen, dels med anledning
av Amsterdam- och Nicefördragen, är att det finns
normer som gäller i vårt land som inte kan härledas
ur de överordnade normerna i regeringsformen - utom
såvitt avser dess regler om överlåtelse av
beslutanderätt - utan vilka i stället har sin grund
i EG-rättens principer. Detta förhållande
klargjordes genom överlåtelseregeln i 10 kap. 5 §
första stycket RF (prop. 1993/94:114 s. 23). Detta
nya rättsläge medför dock ingen förändring i det
allmänna krav som får anses gälla att grundlagens
bestämmelser skall spegla verkligheten. Som exempel
kan nämnas att det i samband med Sveriges anslutning
till EU gjordes vissa ändringar i
tryckfrihetsförordningen i syfte att bringa dessa i
överensstämmelse med vissa EG-direktiv som
införlivades med den svenska rätten i samband med
anslutningen. I förarbetena anfördes att det inte
beredde några principiella svårigheter att vidta
dessa ändringar, vilka konstaterades inte beröra
tryckfrihetens egentliga kärnområde (jfr prop.
1993/94:114 s. 29).
Frågan om grundlagen behöver ändras kan således
aktualiseras i samband med en fördragsändring som
innebär att ny överlåtelse av beslutanderätt behöver
ske. Hur långt EU-samarbetets räckvidd kan sträcka
sig utan att grundlagen behöver ändras går enligt
utskottets mening inte att ange i några entydiga
termer. Det är inte minst därför betydelsefullt att,
såsom hittills varit fallet, en fördragsändrings
eventuella krav på ny överlåtelse av
beslutsbefogenheter blir föremål för analys och
debatt innan fördragsändringen godkänns av
riksdagen.
I vilka fall en grundlagsändring behöver ske på
grund av en ny överlåtelse av beslutanderätt bestäms
i varje enskilt fall med utgångspunkt i
grundlagsbestämmelsernas innehåll. Detta gäller
oavsett om det rör en principiellt viktig fråga
eller inte. Konstitutionsutskottets uttalanden från
grundlagsärendet 1993/94 kan alltså inte uppfattas
syfta till att i några mer precisa termer avgränsa
vilken överlåtelse av beslutanderätt som kan ske
utan respektive inte utan samtidig ändring av
grundlag. Uttalandena kan i stället ses som en
erinran till framtida riksdagar att i samband med
överlåtelse av ny beslutanderätt i synnerhet bevaka
den typ av principiellt viktiga grundlagsområden som
uttalandena tar sikte på. Inte heller i denna del
kan uttalandena dock uppfattas som uttömmande, utan
utskottet valde i detta sammanhang att särskilt peka
på principer som enligt utskottet hade betydelse för
den fria åsiktsbildningen (jfr bet. 1993/9:KU21 s.
27 f.).
Att i sista hand avgöra om en grundlagsändring
behöver göras på grund av en ny överlåtelse av
beslutanderätt ankommer på den svenska riksdagen.
Utskottet delar således regeringens uppfattning att
förslaget om att utskottets principiella erinran
från grundlagsärendet 1993/94 nu skall komma till
uttryck i lagtexten i 10 kap. 5 § första stycket RF
inte skall ha till syfte att ändra detta
förhållande. Som regeringen framhåller är det
riksdagen som i samband med ett beslut om
överlåtelse skall göra bedömningen om den
beslutanderätt som därvid avses rör principerna för
statsskicket. Vad som föreskrivs i 10 kap. 5 §
första stycket RF är alltså en anvisning som riktar
sig till lagstiftaren och inte till de
rättstillämpande organen.
Utskottet vill vidare framhålla att Sverige har
överlåtit de beslutsbefogenheter som krävs enligt
gällande EU-fördrag. En framtida överlåtelse av
beslutanderätt kommer därför att aktualiseras först
i samband med en fördragsändring som förutsätter att
sådan överlåtelse sker. Som framhållits ovan skall
en fördragsändring godkännas av den svenska
riksdagen - och av övriga medlemsstater - för att
bli gällande. Ett godkännande av en fördragsändring
beslutas av riksdagen i enlighet med bestämmelserna
i 10 kap. 2 § RF. Om fördragsändringen förutsätter
att riksdagen överlåter beslutanderätt, följer av 10
kap. 2 § andra stycket att den särskilda
beslutsordningen som föreskrivs i 10 kap. 5 § första
stycket RF skall tillämpas också i fråga om
godkännandet av fördraget (se t.ex. bet.
2001/02:KUU1 s. 28 ang. Nicefördraget). En
fördragsändring som förutsätter överlåtelse av
beslutsbefogenheter skall alltså godkännas av
riksdagen med åtminstone tre fjärdedels majoritet av
de röstande. Om fördragsändringen förutsätter att en
ändring av grundlagen görs, följer dock av 10 kap. 2
§ andra stycket RF att den särskilda
beslutsordningen för stiftande av grundlag som
föreskrivs i 8 kap. 15 § RF skall tillämpas också i
fråga om godkännandet av fördraget, dvs. med två
likalydande beslut med mellanliggande riksdagsval.
Av bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF följer således
att riksdagen senast i samband med att den godkänner
en fördragsändring har att pröva om
fördragsändringen förutsätter att grundlagen ändras.
Riksdagen har därmed att ta ställning till om
fördragsändringen förutsätter överlåtelse av
beslutsbefogenheter som innebär att grundlagen till
någon del behöver ändras, dvs. om överlåtelsen rör
principerna för statsskicket eller av annat skäl
påkallar en grundlagsändring. En fördragsändring kan
också i något annat avseende förutsätta att en
ändring av grundlagen görs. Om riksdagen konstaterar
att fördragsändringen förutsätter att grundlagen
ändras, skall alltså fördragsändringen godkännas av
riksdagen i samma ordning som gäller för stiftande
av grundlag.
Riksdagen skall, förutom att godkänna
fördragsändringen, besluta om själva överlåtelsen av
beslutanderätt genom ett särskilt beslut (jfr prop.
1994/95:
19 s. 502 f.). I propositionen om grundlagsändringar
inför ett svenskt medlemskap i EU (prop. 1993/94:114
s. 17) uttalades att ett riksdagsbeslut om
ytterligare överlåtelse i den ordning som föreskrivs
i 10 kap. 5 § RF kan fattas först sedan ett nytt
gemenskapsfördrags eventuella krav på nya
kompetensöverföringar analyserats och offentligt
debatterats och riksdagens godkännande av fördraget
föreligger. Vid tillkomsten av 10 kap. 5 § första
stycket RF var således en allmän utgångspunkt att
riksdagens godkännande av det aktuella fördraget
skulle föreligga då riksdagen beslutade om
överlåtelse av beslutanderätt.
Som påpekats ovan följer av 10 kap. 2 § andra
stycket RF att en fördragsändring skall godkännas av
riksdagen enligt den ordning som gäller för
stiftande av grundlag i en situation där
fördragsändringen förutsätter en grundlagsändring.
Utgångspunkten att en överlåtelse inte kan beslutas
av riksdagen förrän riksdagens godkännande av
fördragsändringen föreligger innebär i detta fall
att överlåtelsen kan beslutas först sedan riksdagen
har godkänt fördragsändringen genom ett andra
beslut. Riksdagen kan i detta fall enligt gällande
beslutsregel i 10 kap. 5 § första stycket RF alltså
välja att besluta om överlåtelsen i samma ordning
som gäller för stiftande av grundlag, varvid det
andra beslutet kan fattas först efter att riksdagens
andra beslut om godkännande av fördragsändringen
föreligger, eller med ett enda beslut med tre
fjärdedels majoritet av de röstande. Inte heller
detta beslut kan fattas förrän riksdagens andra
beslut om godkännande av fördragsändringen
föreligger. Enligt utskottets mening bör i
klargörande syfte utgångspunkten att överlåtelse av
beslutanderätt kan beslutas av riksdagen först efter
det att riksdagens godkännande av den aktuella
fördragsändringen föreligger komma till uttryck i 10
kap. 5 § första stycket RF. Till denna bestämmelse
bör därför fogas en föreskrift om att överlåtelse
kan beslutas först sedan riksdagens godkännande
enligt 10 kap. 2 § RF föreligger. En sådan
bestämmelse hindrar givetvis inte att riksdagens
beslut om att godkänna en fördragsändring respektive
om överlåtelse av beslutanderätt fattas vid samma
tillfälle.
Härvid kan erinras om att man vid Sveriges
anslutning till EU tillämpade den ordningen att
riksdagen först genom två likalydande beslut antog
erforderliga grundlagsändringar, varefter riksdagen
vid ett senare tillfälle beslutade om godkännande av
anslutningsfördraget och om överlåtelse av
beslutanderätt till EG. Eftersom erforderliga
grundlagsändringar således redan var beslutade,
kunde de sistnämnda besluten fattas genom ett enda
riksdagsbeslut (se vidare den allmänna
bakgrundsredovisningen ovan).
Förutom att utgöra en erinran till framtida
riksdagar i fråga om vilken överlåtelse av
beslutanderätt som kan ske utan samtidig ändring av
grundlag har utskottets uttalanden i
grundlagsärendet 1993/94 betydelse också i ett annat
avseende. Som redovisats ovan gjorde utskottet vid
detta tillfälle också bedömningen att gemenskapernas
beslutsbefogenheter på de områden där grundläggande
principer i vårt konstitutionella system berörs var
utomordentligt begränsade i de fördrag som Sverige
hade att tillträda vid ett medlemskap (a. bet. s. 28
f.). Utskottet framhöll härvid att tryck- och
yttrandefrihetslagstiftningen liksom
offentlighetsreglerna är nationella angelägenheter.
Gemenskapens institutioner kunde inte på fördragen
grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna på
dessa lagstiftningsområden. Utskottet påpekade att
en annan sak var att det inom de områden där
institutionerna hade befogenhet att fatta beslut det
någon gång kan beslutas regler som berör t.ex.
offentlighets- och sekretessregler. Som exempel
pekade utskottet på de då aktuella förslagen till
vissa ändringar i tryckfrihetsförordningen (se
ovan). Enligt utskottets bedömning kunde dock de
regler som gemenskapens institutioner får besluta om
inte ges en sådan räckvidd att de rubbar de
principer på vilka svensk tryck- och
yttrandefrihetslagstiftning och svenska
offentlighetsregler bygger. En ändring av detta
förhållande skulle enligt utskottet förutsätta
fördragsändringar.
Därefter gjorde utskottet vid sin behandling av
förslaget till en särskild anslutningslag
bedömningen, som framgått ovan, att
anslutningslagens bestämmelse om överlåtelse av
beslutsbefogenheter låg inom det område som
grundlagen anger (bet. 1994/95:KU17 s. 16).
I samband med godkännandet av såväl Amsterdam- som
Nicefördraget har riksdagen prövat de nya fördragens
innehåll utifrån de uttalanden som utskottet gjorde
i fråga om gemenskapernas beslutsbefogenheter på de
områden där grundläggande principer i vårt
konstitutionella system berörs. Riksdagen har därvid
funnit att några förändringar i gemenskapernas
befogenheter i detta avseende inte har skett, varför
några grundlagsändringar på dessa områden inte har
varit erforderliga (jfr bet. 1997/98:UU13 s. 24 f.,
bet. 2001/02:KUU1 s. 27).
Enligt utskottets mening är det särskilt
betydelsefullt att den svenska uppfattningen om
gemenskapernas befogenheter på för Sverige
konstitutionellt viktiga områden genom det nu
föreslagna tillägget i 10 kap. 5 § första stycket RF
kommer till uttryck också i själva grundlagstexten.
Utskottet vill därutöver erinra om sina uttalanden i
samband med att det s.k. dataskyddsdirektivet
genomfördes i svensk lagstiftning genom
personuppgiftslagen (1998:204). I detta sammanhang
betonades återigen den stora betydelsen som
offentlighetsreglerna samt bestämmelserna om tryck-
och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen och
yttrandefrihetsrundlagen har för vårt
konstitutionella system (bet. 1997/98:KU18 s. 26 f.
och s. 34 f.).
Därutöver vill utskottet framhålla att regeringen
inte nu föreslår någon ändring i anslutningslagen,
utan där anges i 3 § alltjämt Europeiska
gemenskaperna som mottagare av den beslutanderätt
som Sverige överlåtit i enlighet med vad som följer
av de fördrag och andra instrument som anges i 4 §.
Utskottet utgår från att, den dagen det blir
aktuellt att överlämna ny beslutanderätt i enlighet
med den nu föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § första
stycket RF, riksdagen får ta ställning till ett
förslag om ändring i anslutningslagen enligt vilket
mottagaren av den överlåtna beslutanderätten
uttrycks på ett mer preciserat sätt än det i
grundlagsbestämmelsen föreslagna uttrycket "inom
ramen för samarbete i Europeiska unionen".
Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet mot
bakgrund av vad som nu anförts regeringens förslag
till ändring av överlåtelseregeln i 10 kap. 5 §
första stycket RF, dock med det tillägg enligt vad
utskottet anfört ovan. Därmed avstyrker utskottet
motionerna 2001/02:K47 (yrkande 2), 2001/02:K49
(yrkande 2) och 2001/02:K50 (yrkande 2).
Utskottet vill avslutningsvis framhålla följande.
Som påpekats i det föregående har de grundläggande
rättsliga dragen av EU-samarbetets karaktär inte
förändrats, även om samarbetet har utvecklats på
olika områden. Utgångspunkten är alltjämt att makten
finns hos de suveräna medlemsstaterna som genom
mellanstatliga överenskommelser bestämmer ramarna
för och inriktningen av samarbetet. Ändock kan
konstateras att EU-samarbetet har vuxit fram till
något som kvalitativt skiljer sig från annat
internationellt samarbete och som delvis uppvisar
unika rättsliga drag. Framtidsfrågorna intar sedan
några år en central plats i debatten kring EU-
samarbetet, vilket till en del torde ha sin grund i
den förestående utvidgningsprocessen.
I debatten om EU:s framtida utveckling är de
grundläggande, konstitutionella frågorna
framträdande. Vid regeringskonferensen år 2004 avses
sålunda att diskuteras frågor kring
kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna,
maktbalansen mellan EU:s institutioner, de
nationella parlamentens roll, en förenkling av
fördragen samt den framtida ställningen av EU:s
stadga om grundläggande rättigheter. Ett konvent om
EU:s framtid, bestående av bl.a. företrädare för
medlemsstaternas och kandidatländernas regeringar
samt de nationella parlamenten, har inlett sitt
arbete med att förbereda regeringskonferensen. Det
sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet har
vidare nyligen avslutat sin behandling av
regeringens skrivelse 2001/02:115 EU:s
framtidsfrågor (bet. 2001/02:KUU2), vilken berör de
frågor som skall diskuteras vid regeringskonferensen
2004 och det förberedande konventet.

Ännu går det dock inte att uttala sig om vad
framtidsdebatten inom EU kan komma att
resultera i. Emellertid kan det förväntas att
det förberedande konventet och
regeringskonferensen 2004 kommer att leda fram
till förslag om förändringar av EU-samarbetet.
Detta kan i sin tur medföra behov av
överväganden med bl.a. konstitutionella inslag
i medlemsländerna i samband med deras
godkännanden av en eventuell fördragsrevision.
För svenskt vidkommande kan det enligt
utskottets mening vara lämpligt att i ett
eventuellt sådant sammanhang skapa utrymme för
mer allmänna överväganden kring t.ex. hur vi
själva beskriver vårt deltagande i EU-
samarbetet, inte minst när det gäller
uppgiftsfördelningen mellan EU och enskilda
medlemsstater. Härvid kan bl.a. konstateras att
de svenska grundlagsreglerna kring EU-
samarbetet i dag återfinns i 10 kap.
regeringsformen, som allmänt rör förhållandet
till andra stater. Oaktat EU-samarbetets
särprägel både till omfattning och karaktär,
framstår de regler som är särskilt inriktade
på detta samarbete närmast som undantagsregler
eller särlösningar i förhållande till vad som
annars gäller.

Samverkan mellan riksdagen och regeringen i EU-
frågor

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag
till 10 kap. 6 § första stycket RF. Därmed
tillstyrker utskottet också förslaget till
följdändring i 10 kap. 1 § RO. Förslaget
innebär att regeringens skyldighet att
informera och samråda med riksdagen i EU-
frågor grundlagsfästs. Närmare bestämmelser
om hur skyldigheten skall fullföljas meddelas
som hittills i riksdagsordningen. Därmed
avstyrker utskottet två motioner med yrkande
om att ändringen i riksdagsordningen skall
avslås.

Gällande bestämmelser

Enligt 10 kap. 1 § RO skall regeringen fortlöpande
informera riksdagen om vad som sker inom ramen för
samarbetet i Europeiska unionen samt varje år till
riksdagen lämna en skrivelse med berättelse över
verksamheten i Europeiska unionen.

I 10 kap. 4 § RO sägs att för samråd med regeringen
i frågor som gäller Europeiska unionen skall
riksdagen inom sig för varje valperiod tillsätta en
nämnd för Europeiska unionen (EU-nämnden).

Vidare föreskrivs i 10 kap. 5 § första stycket RO
att regeringen skall underrätta EU-nämnden om frågor
som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd.
Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur
förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som
regeringen bedömer som betydelsefulla och i andra
frågor som nämnden bestämmer.

I andra stycket sägs därutöver att nämnden skall
föranstalta om att regeringen skall rådgöra med
nämnden enligt första stycket om minst fem av
ledamöterna i EU-nämnden begär det, såvida den inte
finner att därmed förenat dröjsmål skulle leda till
avsevärt men.

Propositionen

Bakgrund

Regeringen erinrar om att frågan om huruvida
regeringens skyldighet att informera och samråda med
riksdagen i EU-frågor bör regleras i grundlag har
övervägts vid flera tillfällen. Bland annat har
konstitutionsutskottet vid flera tillfällen uttalat
att bestämmelserna om regeringens skyldighet att
informera och samråda med riksdagen i EU-frågor är
av sådan vikt att en reglering i grundlag kan
motiveras (bet. 1994/95:KU22 och 1996/97:KU2).

I december 1998 beslutade talmanskonferensen att
tillkalla en kommitté med parlamentarisk
sammansättning med uppdrag att se över och utvärdera
vissa frågor som rör riksdagens arbetsformer.
Kommittén utsåg en referensgrupp rörande riksdagens
hantering av EU-frågor vari samtliga partier var
representerade.
Referensgruppen lämnade i juni 2000 en slutrapport
till kommittén. I denna rapport anförde gruppen att
bestämmelserna om samverkan mellan riksdag och
regering är av mycket stor betydelse för riksdagens
möjligheter att påverka utvecklingen inom de områden
som samarbetet i EU avser. Vidare anförde gruppen
att eftersom de EU-frågor som leder fram till
bindande normgivning inte är rent utrikespolitiska
utan ofta rör inrikespolitiska förhållanden
motiverar detta att riksdagen ges ett ännu starkare
inflytande över EU-frågorna än över den
traditionella utrikespolitiken. Enligt
referensgruppen var ett sätt att markera den starka
ställning som riksdagen bör ha i dessa frågor att
riksdagens roll regleras i regeringsformen. Mot
denna bakgrund föreslog referensgruppen att
regeringens skyldighet att informera och samråda med
riksdagen i EU-frågor skulle regleras i en särskild
bestämmelse i 10 kap. RF. Referensgruppen framhöll
att förslaget i sig inte innebar någon ändring av
gällande regler utan var ett sätt att markera
frågans vikt. Förslaget syftade inte heller till att
ändra den praxis som utvecklats i förhållandet
mellan riksdag och regering i EU-frågor.
Riksdagskommittén, som enhälligt ställde sig bakom
referensgruppens förslag, överlämnade genom
talmannen frågan till regeringen.
För att samordna referensgruppens förslag med
Författningsutredningens arbete gav regeringen
Författningsutredningen i uppdrag att lämna förslag
till en ny bestämmelse i regeringsformen som skulle
reglera regeringens skyldighet att informera och
samråda med riksdagen i EU-frågor.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att det i 10 kap. 6 § första
stycket RF föreskrivs att regeringen fortlöpande
skall informera riksdagen och samråda med organ som
utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för
samarbetet i Europeiska unionen. Enligt regeringens
förslag skall vidare föreskrivas att närmare
bestämmelser om hur informations- och
samrådsskyldigheten skall fullgöras meddelas i
riksdagsordningen.

Som en följd av detta föreslår regeringen att 10
kap. 1 § RO ändras, eftersom regeringens skyldighet
att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor
nu i stället föreslås regleras i regeringsformen.

Motionerna

I motion 2001/02:K49 av Margit Gennser m.fl. (m, kd,
c) yrkas att riksdagen beslutar att avslå de
ändringar i riksdagsordningen som föreslås i
propositionen (yrkande 3).

Motion 2001/02:K50 av Bengt-Ola Ryttar (s)
innehåller ett liknande yrkande (yrkande 3).

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att regeringens förslag till
ändring i 10 kap. 6 § RF inte är avsett att innebära
någon ändring i den skyldighet för regeringen att
informera och samråda med riksdagen som redan gäller
i dag, utan syftet är att markera frågans vikt genom
att regeringens skyldighet gentemot riksdagen
grundlagsfästs. Mot denna bakgrund tillstyrker
utskottet regeringens förslag både såvitt avser ett
nytt stycke i 10 kap. 6 § RF som följdändringen i 10
kap. 1 § RO och avstyrker motionerna 2001/02:K49
(yrkande 3) och 2001/02:K50 (yrkande 3).

Eftersom ändringen i 10 kap. 1 § RO förutsätter
att riksdagen antar förslaget till ändring av 10
kap. 6 § RF, bör riksdagen anta den förstnämnda
ändringen i enlighet med huvudregeln i 8 kap. 16 §
RF.

Lagrådet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag
till 8 kap. 18 § RF. Förslaget innebär att
pensionerade domare i Högsta domstolen och
Regeringsrätten i princip skall likställas
med aktiva domare i de båda högsta
domstolarna när det gäller tjänstgöring i
Lagrådet. Utgångspunkten skall dock
fortfarande vara att det i största möjliga
utsträckning skall vara aktiva justitieråd
och regeringsråd som arbetar i Lagrådet.
Därutöver avstyrker utskottet en motion med
yrkande om mer tvingande krav på
lagrådsgranskning.

Bakgrund

Reglerna om Lagrådet finns i 8 kap. 18 § RF och i
lagen (1979:368) om lagrådet.

För att avge yttrande över lagförslag skall enligt
8 kap. 18 § första stycket RF finnas ett lagråd,
vari ingår domare i Högsta domstolen och
Regeringsrätten. Yttrande från Lagrådet inhämtas av
regeringen, eller, enligt vad som närmare anges i
riksdagsordningen, av riksdagsutskott.
I andra stycket anges vilka lagförslag som bör
granskas av Lagrådet och vad granskningen skall avse
(se vidare nedan).
Därutöver sägs i tredje stycket att närmare
bestämmelser om Lagrådets sammansättning och
tjänstgöring meddelas i lag.
I 1 § lagen (1979:368) om lagrådet föreskrivs att
Lagrådet består av högst fyra avdelningar. Det är
regeringen som bestämmer om Lagrådet skall bestå av
mer än en avdelning.
Vidare framgår av 2 § första stycket att
justitieråd och regeringsråd tjänstgör i Lagrådet,
sammanlagt högst nio vid ett och samma tillfälle.
Enligt andra stycket kan annan lagfaren person vid
behov förordnas att tjänstgöra som ledamot av
Lagrådet.
Enligt 3 § består en avdelning av tre ledamöter.
Om särskilda skäl föreligger, får regeringen
bestämma att en avdelning skall bestå av fyra
ledamöter. Vidare sägs att i en avdelning skall ingå
såväl justitieråd som regeringsråd.
Det är regeringen som, med beaktande av 2 och 3
§§, bestämmer hur många justitieråd och regeringsråd
som skall tjänstgöra i Lagrådet och hur ledamöterna
skall fördelas på avdelningar (4 §).
I 5 § föreskrivs att Högsta domstolen utser de
justitieråd och Regeringsrätten de regeringsråd som
skall vara ledamöter i Lagrådet och bestämmer vilken
avdelning de skall tillhöra.

Lagrådets sammansättning i framtiden

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att pensionerade domare i Högsta
domstolen och Regeringsrätten i princip skall
likställas med aktiva domare i de båda högsta
domstolarna när det gäller tjänstgöring i Lagrådet.
Utgångspunkten skall enligt regeringen fortfarande
vara att det i största möjliga utsträckning skall
vara aktiva justitieråd och regeringsråd som arbetar
i Lagrådet. Det är först om platserna inte kan
fyllas och det finns behov av att gå utanför denna
krets som möjligheten att anlita före detta domare i
de högsta domstolarna skall finnas. Regeringen
föreslår att 8 kap. 18 § första stycket RF ändras i
enlighet härmed.

I skälen för sitt förslag anför regeringen bl.a. när
det gäller utformningen av bestämmelsen att det är
angeläget att markera att huvudregeln om minst en
aktiv ledamot av vardera domstolen skall delta i
laggranskningsarbetet bibehålls oförändrad.
Regeringen anser därför, i enlighet med
Författningsutredningen, att undantag från den
principen bara skall kunna göras när det finns behov
av detta. Skrivningen i regeringsformen bör enligt
regeringen spegla detta.

Vidare bedömer regeringen att en regel om
representation för minst en aktiv domare på varje
lagrådsavdelning är en sådan fråga om Lagrådets
sammansättning som enligt vad som anges i 8 kap. 18
§ RF hör hemma i vanlig lag.
Det bör enligt regeringen också övervägas om en
formell övre åldersgräns skall införas för
tjänstgöring i Lagrådet. Regeringen anför att en
sådan eventuell bestämmelse hör hemma i vanlig lag.
Till dessa och andra frågor om Lagrådets
tjänstgöring återkommer regeringen vid behandlingen
av 2000 års lagrådsutrednings slutbetänkande.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag.

Mer tvingande krav på lagrådsgranskning

Motioner

I motion 2001/02:K371 av Agne Hansson m.fl. (c)
yrkas att riksdagen ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att kravet på en prövning i
Lagrådet bör göras mer tvingande (yrkande 36).
Enligt motionärerna är det inte ovanligt att
regeringar avstår från en prövning i Lagrådet eller
i andra sammanhang bortser från Lagrådets yttranden.
Motionärerna anser att en ordning där kraven på
prövning i Lagrådet görs mer tvingande är värd att
pröva, och därmed bör Lagrådets roll stärkas.

Bakgrund

Gällande ordning

Enligt 8 kap. 18 § andra stycket RF bör yttrande av
Lagrådet inhämtas innan riksdagen beslutar om
grundlag om tryckfriheten eller motsvarande frihet
att yttra sig i ljudradio, television och vissa
liknande överföringar samt tekniska upptagningar,
lag om begränsning av rätt att ta del av allmänna
handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra
stycket, 12 § första stycket, 17-19 §§ eller
22 § andra stycket eller lag som ändrar eller
upphäver sådan lag, lag om kommunal beskattning, lag
som avses i 2 eller 3 § eller lag som avses i
11 kap., om lagen är viktig för enskilda eller från
allmänna synpunkt. Vad som nu har sagts gäller dock
inte om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på
grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja
lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men
skulle uppkomma. Om regeringen föreslår riksdagen
att stifta lag i något av de ämnen som avses i
första meningen och har Lagrådets yttrande
dessförinnan inte inhämtats, skall regeringen
samtidigt för riksdagen redovisa skälen härtill. Att
Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör
emellertid aldrig hinder mot lagens tillämpning.

Lagrådets uppgifter består i att undersöka hur ett
lagförslag förhåller sig till grundlagarna och till
rättsordningen i övrigt samt hur förslagets
föreskrifter förhåller sig till varandra och till
rättssäkerhetens krav. Lagrådet skall vidare
överväga om förslaget är så utformat att det kan
antas tillgodose angivna syften och vilka problem
som kan uppstå vid tillämpningen (8 kap. 18 § tredje
stycket RF).

Sådana lagbestämmelser om grunderna för kommunernas
organisation och verksamhetsformer och för den
kommunala beskattningen eller föreskrifter om
kommunernas befogenheter och åligganden i övrigt som
avses i 8 kap. 5 § regeringsformen omfattas däremot
inte av Lagrådets granskningsområde. Enligt
förarbetena till regeringsformen kan regeringen utan
lagstöd inom ramen för sin restkompetens som villkor
för statsbidrag föreskriva att verksamhet som kommun
bedriver med stöd av statsbidrag skall administreras
på visst sätt. Föredragande statsrådet förutsatte
att regeringen iakttar den återhållsamhet i fråga
om reglering av den kommunala verksamheten som
påkallas av hänsyn till den kommunala självstyrelsen
(prop. 1973:90 s. 306).

I Statsrådsberedningens propositionshandbok (Ds
1997:1) understryks att regeringen, om den
tillämpar någon av undantagsreglerna för att
underlåta lagrådsremiss, måste motivera sitt
ställningstagande i propositionen. Det är inte
tillräckligt att bara återge den lagtext som
åberopas för undantaget. Under den särskilda
underrubriken Lagrådet i avsnittet Ärendet och dess
beredning bör enligt handboken redogöras kortfattat
för hur Lagrådets synpunkter påverkat propositionens
innehåll. Det måste tydligt framgå av propositionen
vilka synpunkter som accepterats. Likaså måste det
föras en tydlig argumentation i de delar där
Lagrådets synpunkter inte följs.

Tidigare behandling i konstitutionsutskottet

Konstitutionsutskottet har återkommande granskat
remitteringen av lagförslag till Lagrådet inom ramen
för sin mer administrativt inriktade granskning, som
numera brukar redovisas i ett särskilt betänkande
vid årets slut. Utskottet har därvid vid upprepade
tillfällen understrukit att skälen för att underlåta
lagrådsremiss måste redovisas i de fall lagförslagen
ligger inom ramen för Lagrådets granskningsområde.
Det är enligt utskottet inte tillräckligt att bara
återge den lagtext som åberopas för att inte höra
Lagrådet. Om regeringen menar att Lagrådets hörande
skulle sakna betydelse på grund av frågans
beskaffenhet, skall regeringen motivera denna
bedömning om den inte framstår som självklar. Vidare
har utskottet pekat på att det inte finns utrymme
att avstå från lagrådsremiss enbart av det skälet
att en tilltänkt lagstiftning har motsvarighet i
tidigare lagstiftning. Allmänna hänvisningar till
behovet av skyndsamhet får t.ex. inte urholka
tillämpningen av huvudregeln. Uppgift om vilket men
som skulle uppstå om lagstiftningen fördröjdes bör
enligt utskottet redovisas i propositionen.

I samband med sin senaste granskning av nu angivet
slag under riksmötet 1999/2000 framhöll utskottet
bl.a. att Lagrådets roll enligt regeringsformen är
rådgivande (bet. 1999/2000:KU10 s. 37). Regeringen
behöver således inte följa Lagrådets förslag.
Utskottet konstaterade att regeringen till
övervägande del har valt att följa Lagrådets
förslag. När förslagen inte följts har regeringen
genomgående argumenterat för sitt ställningstagande.
Utskottet saknade därför anledning att ifrågasätta
regeringens beslut att lägga fram förslagen.
Utskottet ville dock liksom vid granskningen hösten
1997 (bet. 1997/98:KU10) rent allmänt understryka
att det är angeläget att Lagrådets centrala roll i
lagstiftningsarbetet inte urholkas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att det som efterfrågas i
motion 2001/02:K371 (yrkande 36) innebär att
Lagrådet skulle få en ställning som i hög grad
liknar en författningsdomstols. Härvid vill
utskottet erinra om att utskottet nyligen i
betänkande 2001/02:KU13 har tagit ställning till
motioner som behandlat frågor om lagprövning och
författningsdomstol. I detta sammanhang avstyrkte
utskottet motionerna med hänvisning till riksdagens
tillkännagivande till regeringen under föregående
riksmöte om att regeringen borde låta utreda nämnda
frågor, varvid som ett exempel nämndes överväganden
kring Lagrådets ställning. Mot denna bakgrund anser
utskottet att vad som efterfrågas i motionen är till
viss del tillgodosett och att motionen därför bör
avslås i berörd del.

Normgivningsfrågor på
kulturmiljöområdet

Utskottets förslag i korthet

Utskottet tillstyrker regeringens förslag
till ändring i 8 kap. 7 § RF. Förslagen
innebär att ett nytt ämnesområde -
kulturmiljö - förs till det område inom
vilket regeringen, efter bemyndigande i lag,
genom förordning kan meddela föreskrifter.
Vidare tillstyrker utskottet i sak
regeringens förslag till ändringar i lagen
(1988:950) om kulturminnen m.m., men anser
att riksdagen bör skjuta upp behandlingen av
förslagen till dess att riksdagen har
beslutat om grundlagsändringen.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att området inom vilket
regeringen enligt 8 kap. 7 § RF, efter bemyndigande
i lag, genom förordning kan meddela föreskrifter
ändras genom att ett nytt ämnesområde, kulturmiljö,
tillförs. Därutöver föreslår regeringen att vissa
ändringar görs i 2 kap. lagen (1988:950) om
kulturminnen m.m. Förslaget innebär att regeringen
eller den myndighet som regeringen bestämmer
bemyndigas att utfärda föreskrifter till skydd för
fasta fornlämningar och fornfynd. Överträdelser av
föreskrifter eller bestämmelser till skydd för fasta
fornlämningar och fornfynd sanktioneras enligt
förslaget genom straff.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till
ändring i 8 kap. 7 § RF. När det gäller förslaget
till ändringar i 2 kap. lagen (1988:950) om
kulturminnen, som förutsätter att ändringen i 8 kap.
7 § RF görs, tillstyrker utskottet nu förslaget i
sak, men anser att ändringarna bör beslutas av
riksdagen först sedan grundlagsändringen har
beslutats.

Övrigt

Utskottets förslag i korthet

Utskottet avstyrker regeringens förslag till
ändring av 1 kap. 7 § RF, enligt vilket ordet
"primärkommuner" i första stycket första
meningen byts ut mot ordet "kommuner".
Eftersom ordet "kom-muner" i detta sammanhang
därmed skulle syfta på den lokala kommunala
nivån, men i regeringsformen i övrigt åsyfta
såväl den lokala som den regionala nivån, kan
förslaget enligt utskottets mening leda till
oklarheter.

Gällande bestämmelse

Enligt 1 kap. 7 § första stycket RF finns
primärkommuner och landstingskommuner.
Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda
församlingar.

Vidare sägs i andra stycket att kommunerna får ta
ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

Propositionen

I propositionen föreslås att ordet "primärkommuner"
i första stycket byts ut mot "kommuner".

I författningskommentaren (prop. s. 50) anförs att
beteckningen primärkommun - som inte har någon
motsvarighet i annan författningstext - har ersatts
med beteckningen kommun.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill först erinra om att bestämmelsen i 1
kap. 7 § första meningen RF syftar till att i
grundlag lägga fast uppdelningen mellan en lokal och
en regional kommunal nivå. Vid bestämmelsens
tillkomst konstaterades att den kommunala
verksamheten alltsedan kommunreformen 1862 hade
varit förlagd till en lokal och regional nivå, och
hade utövats av vad man brukade kalla primärkommuner
och sekundärkommuner (prop. 1973:90 s.189). Redan
vid detta tillfälle noterades dock att för de
lokala, primära kommunerna hade kommit att användas
den enhetliga beteckningen kommun samt att som
sekundärkommuner fungerade landstingskommuner. För
att i grundlagen lägga fast den grundläggande
strukturen i den kommunala indelningen valde
departementschefen att i propositionens förslag
använda beteckningarna primärkommuner och
sekundärkommuner. Vid riksdagsbehandlingen ändrades
det sistnämnda dock till landstingskommuner (KU
1973:26 s. 39).

Som utskottet uppfattat det är regeringens enda skäl
till förslaget att byta ut ordet "primärkommuner"
mot "kommuner" att det förstnämnda inte återfinns i
annan författningstext. Utskottet kan instämma i att
det i och för sig vore fördelaktigt att också i
regeringsformen använda en term för den lokala
kommunala nivån som är gängse i annan
författningstext. I regeringsformen används dock
orden "kommuner" och "kommunal" med åsyftning på
såväl den lokala som den regionala kommunala nivån.
Om nu beteckningen "kommuner" införs i 1 kap. 7 §
första meningen innebär det att denna beteckning
kommer att i regeringsformen i ett visst sammanhang
åsyfta den lokala kommunala nivån men i andra
sammanhang såväl den lokala som den regionala nivån.
Enligt utskottets mening är detta inte en
tillfredsställande lösning, då den kan leda till
oklarheter. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet
regeringens förslag i denna del.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken
punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som
behandlas i avsnittet.

1. Riksdagens godkännande av internationella
överenskommelser inom ramen för EU-
samarbetet (punkt 3)

av Per Unckel (m), Inger René (m), Lars Hjertén
(m) och Nils Fredrik
Aurelius (m).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under punkt 3 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om
ändring i regeringsformen såvitt avser 10 kap. 2 §
och godkänner vad som anförs i reservation 1. Därmed
bifaller riksdagen motionerna 2001/02:K47 yrkande 1,
2001/02:K49 yrkande 1 och 2001/02:K50 yrkande 1.

Ställningstagande

Rambeslut infördes som en ny form av rättsligt
instrument inom den tredje pelaren genom
Amsterdamfördraget. Rambesluten är speciella till
sin karaktär såtillvida att de är bindande för
medlemsstaterna när det gäller det resultat som
skall uppnås, men överlåter åt nationella
myndigheter att bestämma form och tillvägagångssätt.
De saknar emellertid rättslig effekt innan
motsvarande nationell lagstiftning introducerats men
är folkrättsligt bindande för medlemsstaterna när de
antagits. Någon ratificering efter det att rambeslut
fattats krävs inte eftersom själva beslutet inte kan
frångås.

Regeringen ingår enligt 10 kap. 1 §
regeringsformen (RF) överenskommelser med annan stat
eller med mellanfolklig organisation. Av 10 kap. 2 §
första stycket RF följer att regeringen emellertid
inte får ingå för riket bindande internationell
överenskommelse utan att riksdagen har godkänt
denna, om överenskommelsen förutsätter att lag
ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller
om den i övrigt gäller ämne som riksdagen skall
besluta.
Enligt vår mening bör riksdagens inflytande vid
antagande av rambeslut säkras antingen genom att det
redan finns en lag som reglerar det som rambeslutet
syftar till att uppnå, eller genom att riksdagen får
ta ställning till ett rambeslut kring vilket det
uppnåtts enighet inom EU och således är
slutförhandlat, men som ännu inte antagits av
ministerrådet, samtidigt som nödvändig nationell
följdlagstiftning presenteras. De förstnämnda fallen
är okomplicerade eftersom regeringen då är fri att
tillträda ett rambeslut utan att först inhämta
riksdagens godkännande.
Vad gäller den andra situationen föreslås i
propositionen att riksdagen skall kunna godkänna
sådan internationell överenskommelse som ingås inom
ramen för samarbetet inom Europeiska unionen även om
överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick.
Den ordning som propositionen föreslår gör det
svårare för riksdagen att samtidigt ställa krav på
nationell följdlagstiftning. Propositionen öppnar
därmed för en osäkerhet som vi inte kan acceptera.
Endast om ett rambeslut presenteras i slutförhandlat
skick och nödvändig följdlagstiftning samtidigt
läggs fram kan de fulla konsekvenserna av de
tilltänkta besluten överblickas. Att så kan ske är
av avgörande betydelse för rättssäkerheten.
I detta sammanhang bör även påpekas att Lagrådet
1997, i samband med ratificeringen av
Amsterdamfördraget, särskilt framhöll när det gällde
rambeslut att regeringen inte skulle kunna delta i
ett sådant rambeslut om det behandlade
riksdagsbundna frågor annat än om det redan finns
svensk lag som täcker beslutet.
Den ovan angivna hållningen är en viktig
förutsättning för skapandet av ett på en gång starkt
och rättssäkert EU. Mot bakgrund av vad som anförts
bör, med bifall till motionerna 2001/02:K47 yrkande
1, 2001/02:K49 yrkande 1 och 2001/02:K50 yrkande 1,
regeringens förslag avslås.

2. Riksdagens godkännande av internationella
överenskommelser inom ramen för EU-
samarbetet (punkt 3)

av Per Lager (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 3 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om
ändring i regeringsformen såvitt avser 10 kap. 2 §
och godkänner vad som anförs i reservation 2. Därmed
bifaller riksdagen motionerna 2001/02:K47 yrkande 1,
2001/02:K49 yrkande 1 och 2001/02:K50 yrkande 1.

Ställningstagande

Jag vill inledningsvis framhålla att Miljöpartiet
redan inför godkännandet av Amsterdamfördraget
hävdade att Sverige därigenom förband sig att ingå
beslut inom andra och tredje pelaren på ett sätt som
strider mot vår grundlag. På bekostnad av det
påstått mellanstatliga samarbetet frånhändes
härigenom de nationella parlamenten ytterligare
makt. Som framhålls i motion 2001/02:K47 verkar
regeringen sent omsider ha kommit till insikt om att
Amsterdamfördraget kräver grundlagsändringar. Av 10
kap. 2 § RF framgår att riksdagens godkännande måste
lämnas innan regeringen t.ex. deltar i ett rambeslut
inom tredje pelarens område, eftersom regeringen
annars ställer riksdagen inför fullbordat faktum.
Enligt Miljöpartiets uppfattning strider den nu
föreslagna ändringen i 10 kap. 2 § RF mot
grundläggande demokratiska principer. Riksdagens
beslutanderätt urholkas om överenskommelser skall
godkännas utan att den slutliga texten föreligger.
Till detta kan framhållas att erfarenheten av
höstens rambeslutsprocesser visar att revideringar
och ändringar av föreliggande förslag har varit
frekventa. Ledamöter och utskott i riksdagen har
inte kontinuerligt fått ta del av ändringar eller
haft kännedom om vilka förhandlingspositioner och
textförslag som har varit aktuella. Enligt min
mening måste politisk debatt, ställningstaganden och
beslut ovillkorligen grundas på fakta, utredningar
och konsekvensanalyser. Jag delar uppfattningen i
den nämnda motionen att riksdagen på grund av
bristerna i bedömningsunderlaget, förfarandet och
beslutsordningen har varit förhindrad att föra en
seriös och saklig debatt. Endast om nödvändig
följdlagstiftning samtidigt presenteras för
riksdagen kan ett rambesluts alla konsekvenser
överblickas. Den ändring som regeringen nu föreslår
medför enligt min mening att riksdagen
grundlagsfäster en otillfredsställande ordning.
Denna ordning borde inte rendera något annat än en
insikt om att ett demokratiskt samhälle förutsätter
reella, öppna och faktabaserade beslutsprocesser där
parlamentariker, samhällsdebattörer och allmänhet
ges faktisk möjlighet att delta. Mot bakgrund av vad
som nu anförts bör riksdagen med bifall till
motionerna 2001/02:K47 yrkande 1, 2001/02:K49
yrkande 1 och 2001/02:K50 yrkande 1 avslå
regeringens förslag till ändring av 10 kap. 2 § RF.

3. Riksdagens möjlighet att överlåta
beslutanderätt till EU (punkt 4)

av Per Lager (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under punkt 4 borde
ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om
ändring i regeringsformen såvitt avser 10 kap. 5 §
RF och bifaller motionerna 2001/02:K47 yrkande 2,
2001/02:K49 yrkande 2 och 2001/02:K50 yrkande 2.

Ställningstagande

I den nu aktuella propositionen föreslår regeringen
en ändring av 10 kap. 5 § första stycket RF som
innebär att riksdagen inom ramen för samarbetet inom
EU kan överlåta beslutanderätt under förutsättning
att det inte rör principerna för statsskicket.
Enligt min mening lyckas inte regeringen
tillräckligt tydligt redogöra för vad som skall
avses med uttrycket "principerna för statsskicket".
Jag delar remissinstansernas kritik härvidlag.
Uttrycket är inte bara vagt och obestämt, utan det
kan med fog ifrågasättas om det verkligen säkrar
skyddet för våra grundläggande konstitutionella
principer.

Den föreslagna ändringen medför att den svenska
riksdagen ges möjlighet att överlämna
beslutanderätten på områden som rör det
mellanstatliga samarbetet inom andra och tredje
pelaren. Om så sker, kan andra och tredje pelaren
inte längre definieras som ett mellanstatligt
samarbete. Regeringen anför i propositionen att det
står helt klart att samarbetet inom andra och tredje
pelaren är mellanstatligt. Ändock är regeringen av
uppfattningen att utvecklingen inom EU har lett till
att skillnaderna mellan framför allt första och
tredje pelaren har minskat. Regeringen utgår från
att denna utveckling kommer att fortsätta och
samarbetet härigenom kommer att förändras. Enligt
regeringen är det angeläget att Sverige
fortsättningsvis kan följa med och ta aktiv del i
EU:s utveckling. Det är en utveckling som sannolikt
kommer att förutsätta att det är möjligt att
överlåta beslutanderätt inte bara när det gäller
första pelarens område, dvs. EG, utan också inom
andra och tredje pelarens områden.
Jag delar uppfattningen i motion 2001/02:K47 att
regeringens uttalanden är motsägelsefulla på en rad
punkter. Å ena sidan hävdas uppfattningen att
samarbetet inom andra och tredje pelarens områden
helt klart är mellanstatligt, samtidigt som det å
andra sidan nog inte föreligger någon principiell
skillnad mellan de tre pelarna. Detta påvisar enligt
min mening antingen grundläggande konstitutionella
problem inom EU eller att Amsterdamfördraget, i
likhet med vad Miljöpartiet redan tidigare har
hävdat, inte kan tolkas på annat sätt än att
ytterligare politikerområden flyttas till det
överstatliga området. Det sistnämnda ville inte
fördragets ratificeringsförespråkare medge,
förmodligen därför att folkopinionen skulle ha varit
emot att överstatligheten utökades till fler
politikområden.
I likhet med vad som anförs i den nämnda motionen
vill jag vidare framhålla att skrivningen "inom
ramen för samarbetet inom Europeiska unionen" lämnar
öppet för ett överlämnande till såväl existerande
som framtida institutioner och organ inom EU och EG.
Detta innebär enligt min mening att vi på grund av
EU:s dynamiska karaktär inte på förhand kan bedöma
till vilka aktörer ett överlämnade sker samt vilka
befogenheter dessa aktörer kan komma att ha i
framtiden.
Jag vill därutöver framhålla att det återkommande
kravet på effektivare beslutsformer inom EU-
samarbetet inte tar hänsyn till principen om
folksuveränitet i 1 kap. 1 § RF. Om riksdagen antar
den föreslagna grundlagsändringen kan den svenska
riksdagens och därmed det svenska folkets inflytande
över utvecklingen inom både unionen och på den
nationella nivån reduceras. Därmed har
folksuveräniteten på ett ingripande sätt inskränkts
samt dörren öppnats för en stegrad integrationstakt
inom EU. Fortsättningsvis kommer det inte att finnas
tre pelare inom EU-samarbetet utan i stället en stor
kolonn med bestämmanderätt över samtliga
politikområden. Såsom anförs i den nämnda motionen
innebär överlämnande av beslutanderätt på ett område
att riksdagen har frånhänt sig sin normgivningsmakt
för framtiden. Jag delar uppfattningen i motionen
att det demokratiska underskottets effekter på
samhällsutvecklingen, den politiska debatten och
individens delaktighet och ansvar för
beslutsprocesser kommer att bli allvarliga.
Vidare kan tilläggas att det i dag inte finns
någon konkret anledning att genomföra den föreslagna
grundlagsändringen. Något aktuellt förslag på en
fördragsändring som medför att det bör öppnas
möjlighet för att överlämna beslutanderätt till
också andra och tredje pelaren inom EU-samarbetet
finns inte. Vad som nu är i fråga är således inte en
anpassning till verkligheten, eftersom förslaget
till grundlagsändring endast bygger på antagandet
att ändringen möjligtvis behövs med anledning av ett
eventuellt beslut vid den kommande
regeringskonferensen 2004.
Mot bakgrund av vad som nu har anförts bör
riksdagen med bifall till motionerna 2001/02:K47
yrkande 2, 2001/02:K49 yrkande 2 och 2001/02:K50
yrkande 2 avslå regeringens förslag till ändring av
10 kap. 5 § RF.

Särskilda yttranden

Utskottets beredning av ärendet har föranlett
följande särskilda yttranden. I rubriken anges inom
parentes vilken punkt i utskottets förslag till
riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Införande av begreppet "integritet" i 1 kap.
2 § första stycket regeringsformen (punkt 2)

av Ingvar Svensson (kd) och Inger Strömbom (kd).

Kristdemokraterna tillstyrker regeringens förslag
till ett stärkt grundlagsskydd för utsatta grupper
och för miljön i 1 kap. 2 § regeringsformen (RF).
Emellertid anser vi att man, i likhet med vad som
anförs i motion 2001/02:K48, bör överväga att
ytterligare komplettera 1 kap. 2 § RF genom att
ordet integritet tillförs det första stycket i
paragrafen.

Målsättningsstadgandena i 1 kap. 2 § RF är inte
rättsligt bindande föreskrifter, utan utgör mål för
den samhälleliga verksamheten. Det väsentliga syftet
med dessa bestämmelser är att ålägga det allmänna
att positivt verka för att den ifrågavarande
rättigheten skyddas, främjas och i största möjliga
utsträckning förverkligas. De skall alltså fungera
som en värdeorientering, en regeringsformens
människosyn. Därmed anger bestämmelserna den ram som
utgör grunden för samhällsbildningen. På detta sätt
bidrar regeringsformen i etiköverföringen till
medborgarna.
Enligt vår uppfattning skulle
målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § första stycket
kunna stärkas genom att begreppet integritet
tillförs stadgandet. Begreppet har sitt ursprung i
det latinska integritas, som innebär helhet,
egenvärde, människovärde. Det hör hemma i sfären
människan som person och pekar på varje människas
unika och oersättliga värde.
Gällande bestämmelser i regeringsformen uttrycker
i viss mån att det allmänna skall värna den
enskildes integritet. Det kan därför vara lämpligt
att begreppet integritet inte tillförs det inledande
stycket i 1 kap. 2 § RF förrän effekterna på övriga
bestämmelser i regeringsformen analyserats. Vi
väljer därför att inte nu reservera oss till förmån
för förslaget i motion 2001/02:K48, utan anser att
vad som anförs i motionen först bör övervägas i ett
lämpligt sammanhang.

2. Riksdagens möjlighet att överlåta
beslutanderätt till EU
(punkt 4)

av Kenneth Kvist (v) och Mats Einarsson (v).

Det talas i dag ofta om demokratins kris. Det är
ännu en överdrift. Men i många länder ifrågasätts
politikens och demokratins effektivitet och förmåga
att återspegla folkliga intressen. Dessa oroande
tendenser kan - om de förstärks - leda till
allvarliga problem.

EU är inte ensamt orsaken till dessa. Men dess
svårgenomträngliga beslutsstruktur och dess
överstatlighet, även i sådant som människor i olika
länder vill påverka och se format utifrån sina
förhållanden och traditioner, bidrar till en
marginalisering av breda skikt från politiken.
Detta kan sammanfattas enligt följande:
När människor upplever att deras deltagande i den
demokratiska processen knappt spelar någon roll
vänder de politiken ryggen. Om väljarna upplever att
t.ex. de nationella parlamenten inte längre kan
påverka så mycket förstärks sannolikt tendenserna
till minskat valdeltagande i de allmänna valen.
Samtidigt inser väljarna att deras möjligheter att
kunna påverka EU-organen är starkt begränsade. De
ser att deras röst i val till EU-parlamentet har en
mycket liten vikt och gäller en institution som
känns avlägsen och utanför deras kontroll. Detta
har redan lett till ett lågt och minskande
deltagande också i dessa val.
Till detta skall läggas att Europeiska unionen i
stor utsträckning har utformats i enlighet med
ideologiska uppfattningar som förordar begränsning
av det demokratiska beslutsfattandets område till
förmån för s.k. marknadslösningar.
Resultatet blir att den tendens till
marginalisering som väljarna i många länder upplever
förstärks av EU-systemet som det nu är utformat.
Detta måste tas på allvar.
Ett internationellt samarbete måste därför främst
utvecklas genom mellanstatliga beslutsformer med ett
starkt nationellt parlamentariskt inflytande.
Vi anser att EU:s uppbyggnad strider mot detta.
Det är ett huvudskäl för oss att vara mot ett
svenskt medlemskap.
Det utkämpas nu en politisk dragkamp inom EU.
Institutioner som kommissionen och EU-parlamentet -
det senare med fåtaliga undantag - eftersträvar mer
överstatlighet och mer makt till sig själva, vilket
går ut över de nationella regeringarnas (rådets) och
de nationella parlamentens, men framför allt
väljarnas inflytande.
Mera beslutskompetens till EU-organen kan medföra
fördjupade problem för demokratin.
Vi har därför vid varje tillfälle, sedan Sverige
blivit medlem, varit motståndare till att riksdagen
godkänt även ytterligare beslutsmakt till EU. Vi är
av dessa skäl också motståndare till att i framtiden
ännu mer beslutsmakt överflyttas dit.
De svenska regler för beslutsöverföring som
hittills gällt innebär att beslutsmakt kan överföras
till EG om tre fjärdedelar av de röstande i
riksdagen så önskar eller också i samma ordning som
grundlag stiftas. EG är en del av EU-samarbetet och
begränsas till den s.k. första pelaren. Den första
pelaren innefattar den inre marknadens alla frågor,
den andra pelaren utrikes- och säkerhetspolitiken
och den tredje pelaren inrikes- och rättsamarbetet.
Samarbetet inom pelare ett är till övervägande del
överstatligt.
EU-samarbetet har, sedan Sverige 1995 kom med,
utvecklats i överstatlig riktning. Den nuvarande
lydelsen av 10 kap. 5 § regeringsformen har inte
utgjort något hinder, eller i varje fall inte
ansetts utgöra något hinder, för detta.
Uppdelningen av EU:s befogenheter i olika s.k.
pelare har redan börjat suddas ut och kan komma att
upplösas. Utvecklingen har också redan visat att man
- då politisk enighet nåtts i rådet - genom
fördragsändringar kunnat föra över frågor från
främst pelare tre till pelare ett.
Om den i praktiken alltmer urholkade
inskränkningen att beslutsmakt bara får överlåtas
till EG - dvs. första pelaren - skulle kvarstå i vår
grundlag och dess bokstav följas, skulle "mjukare",
mellanstatligt utövade beslutsbefogenheter behöva
föras över till den överstatliga pelare ett, för att
kunna accepteras av Sverige. Eller också skulle
regeringsformens lydelse här kringgås, vilket delvis
skett. En sådan utveckling minskar betydelsen av
våra grundlagar generellt sett.
Den föreslagna förändringen, det vill säga att tre
fjärdedelar av de röstande i riksdagen i ett beslut
- om det inte rör grundlag - skall kunna överföra
beslutsbefogenhet "inom ramen för samarbete i
Europeiska unionen", är formellt sett en utvidgning
av mängden möjliga ämnen inom vilka beslutskompetens
skall kunna överföras till EU-nivån. I realiteten
påverkas dock inte mycket.
I praktiken har den inskränkning som skulle kunna
ligga i begreppet EG, som nämnts, redan börjat bli
överspelad. Vår grundlags nuvarande lydelse börjar
således i denna del vara inaktuell. Dock skulle
förändringen från nuvarande lydelse till "inom ramen
för samarbete i Europeiska unionen" om denna
förändring vore den enda som gjordes innebära en
möjlighet för riksdagen, antingen om tre fjärdedels
majoritet vill det vid ett tillfälle eller i den
ordning som grundlag stiftas, kunna "öppna kranen"
för överlåtelse av mer beslutsbefogenhet än nu.
Den nämnda förändringen av 10 kap. 5 § RF är dock
inte den enda.
Författningsutredningen, därefter regeringen och
nu också konstitutionsutskottet har anslutit sig
till den först av (v)-representanten i utredningen
föreslagna inskränkningen att beslutsmakt får
överföras bara om man inte rör principerna för vårt
statskick. Det har därmed markerats en bred enighet
om att den beslutsmakt som i fortsättningen kan
komma i fråga för överlämnande till EU inte får
rubba grunderna för det demokratiska systemet i
landet.
Det är en markering att Sverige inte - utan
grundlagsändring - kan acceptera särskilt mycket mer
av överstatlighet och inte heller kan överge sin
nationella suveränitet till ett EU om det utvecklas
till en ny federativ statsbildning. Denna
inskränkning skapar också en nödvändig eftertanke om
vårt demokratiska systems principer varje gång en
fråga om beslutsöverlåtelse kan komma i fråga. Vi
ser detta som en viktig vinst för alla krafter som
vill verka för ett företrädesvis mellanstatligt
samarbete och som vill bekämpa tendenserna till
federalism inom EU. Formuleringen manar till
eftertanke.
Grundlagar utgör naturligtvis inget absolut skydd
mot förändringar. Grundlagar kan själva förändras
och de vare sig kan eller bör hindra en
folkmajoritet uttryckt i parlamentarisk majoritet
från att - med viss fördröjning, som visar att en
majoritet kan stå sig över ett val - genomföra sin
politiska vilja.
När nackdelar och fördelar vägts samman, och inte
minst sett mot framtiden, innebär de föreslagna
ändringarna av 10 kap. 5 § RF en viss förbättring
gentemot nu gällande lydelse. Detta gäller inte
minst utifrån vår utgångspunkt. Vi arbetade i
folkomröstningen om EU-medlemskap aktivt för ett
utfall som möjliggjort att första stycket av 10 kap.
5 § RF kunnat utmönstras. Denna hållning vann inte
majoritetens stöd. Vår regeringsform måste därför ha
regler om hur beslutskompetens kan föras från
nationella organ till EU-organ.
Vi har med omtanke om villkoren för den fortsatta
diskussionen och eventuella framtida politiska
strider om kompetensfördelning mellan EU-organ och
medlemsstater kunnat stödja det lagda förslaget. Det
är ägnat att begränsa mängden kompetens som kan
överföras utan att grundlag måste ändras. Därmed har
möjligheterna för att framdeles värna svensk
demokrati förstärkts. Det är gott att en bred
majoritet samlats kring förslag som möjliggör detta.
Det torde också vara i deras intresse som vill
motverka förstärkt överstatlighet inom EU.
Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

I proposition 2001/02:72 föreslås att riksdagen
antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i regeringsformen,

2. lag om ändring i riksdagsordningen,

3. lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen
m.m.

Följdmotioner

2001/02:K47 av Lotta Nilsson Hedström m.fl. (mp)
vari föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen beslutar att avslå den av regeringen
föreslagna ändringen i regeringsformen av innebörd
att riksdagen skall kunna godkänna en
överenskommelse som ingås inom ramen för samarbetet
i Europeiska unionen, även om överenskommelsen inte
föreligger i slutligt skick.
2. Riksdagen beslutar att avslå den av regeringen
föreslagna ändringen i regeringsformen av innebörd
att riksdagen inom ramen för samarbetet inom
Europeiska unionen skall kunna överlåta
beslutanderätt som inte rör principerna för
statsskicket.

2001/02:K48 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
Riksdagen beslutar att 1 kap. 2 § första stycket
regeringsformen skall ha lydelsen: Den offentliga
makten skall utövas med respekt för alla människors
lika värde och för den enskilda människans
integritet, frihet och värdighet.

2001/02:K49 av Margit Gennser m.fl. (m, kd, c) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen beslutar att avslå de ändringar i 10
kap. 2 § regeringsformen som föreslås i proposition
2001/02:72.
2. Riksdagen beslutar att avslå de ändringar i 10
kap. 5 § regeringsformen som föreslås i proposition
2001/02:72.
3. Riksdagen beslutar att avslå de ändringar i
riksdagsordningen som föreslås i proposition
2001/02:72.

2001/02:K50 av Bengt-Ola Ryttar (s) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut:

1. Riksdagen beslutar att avslå de ändringar i 10
kap. 2 § regeringsformen som föreslås i
propositionen.
2. Riksdagen beslutar att avslå de ändringar i 10
kap. 5 § regeringsformen som föreslås i
propositionen.
3. Riksdagen beslutar att avslå de ändringar i
riksdagsordningen som föreslås i propositionen.

Motioner från allmänna motionstiden

2001/02:K371 av Agne Hansson m.fl. (c) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut:

36. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att kravet på en
prövning i Lagrådet bör göras mer tvingande.

2001/02:K384 av Harald Nordlund och Ingegerd
Saarinen (fp, mp) vari föreslås att riksdagen fattar
följande beslut: Riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad i motionen anförs om
att upphöja inledningen i miljöbalken till grundlag.

2001/02:L371 av Tasso Stafilidis m.fl. (v, s, c, fp,
mp) vari föreslås att riksdagen fattar följande
beslut:

1. Riksdagen tillkännager för regeringen vad i
motionen anförs om att sexuell läggning skall
omfattas av regeringsformens första kapitel om
statsskickets grunder.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

1. Förslag till lag om ändring i regeringsformen

2. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om
kulturminnen m.m.

Bilaga 3

Utskottets lagförslag

Förslag till lag om ändring i
regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 10 kap. 5 §
regeringsformen[1] skall ha följande lydelse.

-----------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
-----------------------------------------------------
10 kap.
-----------------------------------------------------
5 §
-----------------------------------------------------
Riksdagen kan överlåta Inom ramen för samarbete
beslutanderätt till i Europeiska unionen kan
Europeiska gemenskaperna riksdagen överlåta
så länge som dessa har beslutanderätt som inte
ett fri- och rör principerna för
rättighetsskydd statsskicket. Sådan
motsvarande det som ges i överlåtelse förutsätter
denna regeringsform och i att fri- och
den europeiska rättighetsskyddet inom
konventionen angående det samarbetsområde till
skydd för de mänskliga vilket överlåtelsen sker
rättigheterna och de motsvarar det som ges i
grundläggande friheterna. denna regeringsform och i
Riksdagen beslutar om den europeiska
sådan överlåtelse genom konventionen angående
beslut, varom minst tre skydd för de mänskliga
fjärdedelar av de rättigheterna och de
röstande förenar sig. grundläggande friheterna.
Riksdagens beslut kan Riksdagen beslutar om
också fattas i den sådan överlåtelse genom
ordning som gäller för beslut, varom minst tre
stiftande av grundlag. fjärdedelar av de
röstande förenar sig.
Riksdagens beslut kan
också fattas i den
ordning som gäller för
stiftande av grundlag.
Överlåtelse kan beslutas
först efter riksdagens
godkännande av
överenskommelse enligt 2
§.
-----------------------------------------------------

I annat fall kan beslutanderätt, som direkt grundar
sig på denna regeringsform och som avser meddelande
av föreskrifter, användningen av statens tillgångar
eller ingående eller uppsägning av internationella
överenskommelser eller förpliktelser, i begränsad
omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation
för fredligt samarbete, till vilken riket är eller
skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig
domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som
avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande
av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till
riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de
fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående
beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är
föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i
sådan ordning ej avvaktas, beslutar riksdagen i
fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst
fem sjättedelar av de röstande och minst tre
fjärdedelar av ledamöterna förenar sig.
Föreskrivs i lag att en internationell
överenskommelse skall gälla som svensk rätt, får
riksdagen genom beslut i den ordning som anges i
andra stycket föreskriva att också en framtida, för
riket bindande ändring i överenskommelsen skall
gälla här i riket. Sådant beslut får endast avse
framtida ändring av begränsad omfattning.
Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej
direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i
annat fall än som avses i första stycket, genom
beslut av riksdagen överlåtas till annan stat, till
mellanfolklig organisation eller till utländsk eller
internationell inrättning eller samfällighet.
Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller
annan myndighet att i särskilda fall besluta om
sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften
myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande ske
genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de
röstande förenar sig. Riksdagens beslut i fråga om
sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som
gäller för stiftande av grundlag.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

**FOOTNOTES**
[1]: Regeringsformen omtryckt 1998:1437
Bilaga 4

Offentlig utfrågning den 7 februari 2002

Konstitutionsutskottets utfrågning angående
ändringar i regeringsformen och samarbetet i EU m.m.

Inbjudna vid utfrågningen var ordföranden i Allmänna
reklamationsnämnden Lotty Nordling, regeringsrådet
Hans Ragnemalm, regeringsrådet Göran Schäder och
professorn i statsvetenskap Sverker Gustavsson

Ordföranden: Godmorgon och välkomna till dagens
sammanträde, som gäller det förslag till ändring av
regeringsformen med anknytning till EU som
regeringen har överlämnat till riksdagen och som för
stunden är föremål för behandling i
konstitutionsutskottet.

Vad vi hade tänkt göra i dag är att med hjälp av
fyra inbjudna gäster belysa denna frågeställning
ytterligare. Dem som vi har bjudit till oss är
Sverker Gustavsson, professor i statskunskap i
Uppsala, regeringsråden Hans Ragnemalm och Göran
Schäder och ordföranden i Allmänna
reklamationsnämnden Lotty Nordling. Hjärtligt
välkomna ska ni vara till oss!
Vi hade tänkt göra så att var och en av våra
gäster i den ordning som de har placerat sig där
framme, med Sverker Gustavsson först, får ca tio
minuter på sig för att redovisa sin syn på de
förändringar av regeringsformen som nu föreslås. Det
gör vi i ström, och sedan tar vi frågor och
diskussion kring detta i ett sammanhang. Jag tror
att det underlättar diskussionen eftersom jag
misstänker att våra gästers synpunkter åtminstone
delvis kommer att gå i varandra. Hjärtligt välkomna
ska ni fyra vara!
För att ge alla en kort bakgrund till vad ärendet
handlar om har vi bett Bertil Wennberg, som är
kanslichef i konstitutionsutskottet, att göra en
kort introduktion till ämnet innan vi lämnar ordet
till Sverker Gustavsson. Varsågod!

Bertil Wennberg: Tack! Ämnet skulle alltså vara de
förslag till ändringar i
10 kap. regeringsformen som har lagts fram i
regeringens proposition nr 72. Det är närmare
bestämt 10 kap. 2 § och 5 §. Enligt 10 kap. 2 §
första stycket i regeringsformen får regeringen inte
ingå någon för riket bindande internationell
överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna
om överenskommelsen förutsätter någon form av
förändring av svensk lag eller om överenskommelsen
annars gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om.

Av tredje stycket i samma paragraf framgår att
riksdagens godkännande också krävs i fråga om andra
för riket bindande internationella överenskommelser
om överenskommelserna är av större vikt.
Regeringen föreslår nu i propositionen att det ska
föras in en ny bestämmelse i 10 kap. 2 §, ett fjärde
stycke som säger att i sådana fall där riksdagens
godkännande krävs kan riksdagen godkänna en
överenskommelse även om den inte föreligger i
slutligt skick. Detta ska endast gälla
överenskommelser som ingås inom ramen för samarbetet
i den europeiska unionen, EU.
I 10 kap. 5 § regleras riksdagens möjligheter att
överlåta konstitutionella befogenheter till
utländska eller mellanfolkliga organ. Bestämmelsen i
10 kap. 5 § första stycket tar i sin gällande
lydelse sikte på överlåtelse av beslutanderätt till
Europeiska gemenskaperna, EG. Enligt bestämmelsen
kan riksdagen "överlåta beslutanderätt till
Europeiska gemenskaperna, så länge som dessa har ett
fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i
denna regeringsform och i den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna." Det
är det som vi kallar för Europakonventionen.
Regeringen föreslår nu att bestämmelsen, alltså i
10 kap. 5 § första stycket, inte längre ska ta sikte
enbart på EG utan att riksdagen ska kunna överlåta
beslutanderätt inom ramen för samarbete i EU.
Beslutanderätten får dock enligt den föreslagna
lagtexten inte röra principerna för statsskicket.
Dessutom ska för en överlåtelse förutsättas att fri-
och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till
vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i
regeringsformen och i Europakonventionen.
Bestämmelsen i 10 kap. 5 § första stycket
regeringsformen reglerar alltså riksdagens möjlighet
att överlåta beslutanderätt till, enligt den
gällande lydelsen, EG, Europeiska gemenskaperna.
I samma stycke regleras också i vilken ordning
riksdagens beslut om en överlåtelse av
beslutanderätt ska fattas. Ett sådant beslut ska
fattas med tre fjärdedelars majoritet av de röstande
riksdagsledamöterna. Beslutet kan också fattas i den
ordning som gäller för stiftande av grundlag, dvs.
genom två likalydande beslut med ett riksdagsval
mellan. Regeringen föreslår nu inte någon ändring i
dessa regler, som alltså gäller ordningen för
riksdagens beslut.

Ordföranden: Tack för det. Det är alltså dessa
förändringar som vi nu tänker koncentrera oss till.
Vi ska väl för klarhetens skull säga att i samma
proposition finns det också några andra förändringar
av regeringsformen som först och främst gäller
målsättningsstadgan men som är av annan karaktär.
Det hade vi för dagen tänkt lämna därhän. Vi
koncentrerar på de ändringar som är EU-relaterade.
Tack för det, Bertil Wennberg, och varsågod Sverker
Gustavsson!

Sverker Gustavsson: Tack, herr ordförande!
Bakgrunden för min del är den att Uppsala
universitet hade att göra ett remissvar på 1999 års
författningsutredning. Det utlåtandet gjorde vi i
somras. I samband med det gjorde vi i den här delen
ett påpekande när det gäller förändringarna i 10 kap
regeringsformen som mynnade ut i att det här inte
var tillräckligt genomtänkt och inte borde ligga
till grund för en proposition i denna del.

Vi argumenterade då kortfattat för att ett
överlämnande av den sista eller slutgiltiga makten
över traktaten till regeringen inte är i linje med
svensk parlamentarism som vi tolkar den. Vi ansåg
att förändringen, som innebär att man låter unionen
vara adressat och inte gemenskaperna, inte är
förenlig med den konstitutionella teori som låg till
grund för, och ligger till grund för, det svenska
medlemskapet.
Med tanke på att saken inte presenterades i de
termerna och inte diskuterades i de termerna menade
vi att man borde göra det. När regeringen sedan
förde detta vidare, det var ju en
sexpartiöverenskommelse, kom samma resonemang
tillbaka i propositionen. Då har jag reagerat med en
artikel i Svenska Dagbladet den 13 januari, vilket
har lett till ett visst meningsutbyte.
Jag tänkte bara rekapitulera hur vi resonerar.
Yttrandet kommer alltså från Samhällsvetenskapliga
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, och de som
har skrivit det är mina kolleger Barry Holmström och
Karl-Göran Algotsson och jag.
I fråga om parlamentarismen menar vi, att den
svenska parlamentarismen innebär att man reglerar
förhållandet mellan riksdagen och regeringen.
Regeringen är sedan 1917 ett arbetsutskott ur
riksdagen. Regeringen har ingen makt som kommer från
Gud eller från kungen, som den hade i 1809 års
regeringsform, utan all makt kommer från riksdagen.
Det är en delegation.
Som svensk parlamentarism har utvecklats under
1900-talet har vi normalt sett inte
samlingsregering. Då är det inte ett så stort
problem om man har ett arbetsutskott och delegerar
allting till arbetsutskottet. Dock måste det med vår
typ av parlamentarism, dvs. att regeringen bara
grundar sig på en del av riksdagen, normalt sett en
knapp majoritet eller en minoritet, kunna utrönas i
varje läge huruvida regeringen har riksdagens
förtroende eller om en annan majoritet kan skapas.
Till den ändan förfogar riksdagen över vissa
panter, t.ex. den grundläggande lagstiftningsmakten,
den grundläggande budgetmakten och traktatmakten.
Däremot är utnämningsmakten överlämnad till
regeringen. Det här innebär att om regeringen kan
binda riksdagen och bestämma själv om man vill gå
tillbaka till riksdagen så har riksdagen lämnat över
en del av traktatmakten, en del av sin pant, så att
säga. Det innebär en förändring av förhållandet
mellan regering och riksdag, som inte är i linje med
svensk parlamentarism.
Vill man ändra svensk parlamentarism tycker jag
att det är en lite djupare fråga än som att den bara
kan presenteras som en teknisk, praktisk sak; att
det blir mer ändamålsenligt i samarbetet med EU att
ha det på det här sättet. Det är inte EU, tycker
jag, som ska bestämma det hela, utan det gäller den
svenska parlamentarismen och hur vi vill ha den. Det
är den ena frågan.
I den andra frågan, om adressaten, viftas Uppsala
universitets synpunkter undan i propositionen med
att vi inte skulle ha förstått att det här bara
gäller adressaten, alltså till vem makt kan
överlämnas i EU och inte vad som kan överlämnas. Det
menar jag är advokatyr. Minsta politiska insikt
säger att de olika delarna inom EU sysslar med olika
saker. De delar som gäller samgåendet gäller
väsentligen marknaden och myntet, frågor relaterade
till marknaden. Till övriga samarbetsområden kan
man, tycker jag, inte överlämna någonting. Samarbete
betyder definitionsmässigt att man bestämmer själv
men att man samarbetar med andra.
Då är det en stor förändring att gå bort från
detta med gemenskaperna, som tekniskt sett är
detsamma som de enheter inom EU där man kan rösta
med majoritetsbeslut, där EG-rättens system med
domstol osv. träder i funktion och där besluten är
bindande även för dem som har varit emot. Vidgar vi
och säger "unionen", då inbegriper vi både
samgåendeområdet och alla samarbetsområdena. Vi
öppnar så att säga alla fördämningar genom en
generalklausul.
Då invänder departementet, ser jag här i
polemiken, att det inte är så farligt eftersom vi
ändå måste fatta beslut från gång till gång. Jo,
visst är det så. Vi kan räkna med fasta
majoritetsförhållanden. Men ska vi ha en grundlag
som ger ett styrkebälte i förhandlingar är det
faktiskt ganska viktigt att man klargör var
gränserna går för vad som kan överlämnas.
Jag menar att det nu finns tre alternativ. Ett
alternativ, det som jag tycker vore det rätta, är
att den här grundlagsparagrafen preciserades - inte
med avseende på adressat utan med avseende på
sakfrågor som kan överlämnas med tre fjärdedelars
majoritet.
I avvaktan på att en sådan teknisk utformning av
10 kap. 5 § kan tas fram kan man låta saken bero.
Jag kan inte se att det är någon ko på isen.
Nicefördraget och Amsterdamfördraget har ju
godtagits. Det finns ingenting framför oss som är
ett stort problem. Och är det så att det finns ett
stort problem så kan man ju ta upp det när det
kommer.
Det sämsta alternativet är den här
sexpartiöverenskommelsen, för den innebär att vi en
gång för alla bestämmer oss för att allt kan
överlåtas till vem som helst inom EU. Vill vi ha en
konstitutionell inramning för vår demokrati så menar
jag att den ska ligga i den här paragrafen.

Ordföranden: Tack för detta. Vi fortsätter direkt
till Hans Ragnemalm, varsågod!

Hans Ragnemalm: Tack så mycket. Jag antar att jag
inte precis är här som regeringsråd utan snarare
kanske som den som en gång i tiden, i början av 80-
talet, utredde den här paragrafen, 10 kap. 5 §, och
gjorde den översyn som resulterade i de delar av
paragrafen som nu inte är aktuella, dvs. styckena
2-4. Dessutom har jag ju varit domare i EG-domstolen
i sex år, så jag har ju sysslat med den här
rättsordningen.

Jag tänkte under den här inledningen koncentrera
mig helt på den tydligen kontroversiella frågan om
innebörden av den föreslagna omformuleringen av
första stycket i regeringsformen 10 kap. 5 §, den
som i pressen behandlats under rubriken Regeringen
säljer ut landet.
Jag vill först poängtera det alldeles självklara
att ingenting säljs ut genom att riksdagen antar
regeringens proposition. Vad som regleras i
regeringsformen 10 kap. 5 § är förutsättningarna för
att genom senare beslut överlåta kompetens till
andra organ än de rent svenska.
Ser vi sedan till frågan om vad som i nuläget kan
överlåtas till internationella organ så konstaterar
jag att det i första stycket i 10 kap. 5 § RF,
alltså det stycke som rör det europeiska samarbetet,
helt saknas restriktioner. Riksdagen kan kort och
gott överlåta beslutanderätt. Styckena 2-4, som jag
då är pappa till och som rör kompetensöverlåtelser
utom ramen för det europeiska projektet, innehåller
däremot klara preciseringar av vilken typ av
beslutanderätt som avses. I journalistiska termer
hindrar alltså grundlagen vad gäller föreskrifterna
i första stycket inte att all beslutanderätt säljs
ut. Det finns inga restriktioner.
I propositionen föreslås nu en uttrycklig
begränsning. Bara sådan beslutanderätt som inte rör
principerna för statsskicket är överlåtbar. Så kan
man naturligtvis säga att det i realiteten är redan
nu. Ingen skulle få för sig att sälja ut grunderna
för statsskicket. Men rent lagtekniskt måste jag
ändå understryka att det överlåtbara området har
begränsats, inte utvidgats, i propositionen. Nu blir
det en konstitutionell regel som säger att man inte
får överlåta någonting som rör principerna för
statsskicket. Det fanns ingen sådan regel tidigare,
utan formellt var allt överlåtelsebart.
Problemet är nu att kritikerna läser in en
begränsning i det överlåtbara området i
beskrivningen av överlåtelsens adressat. Eftersom
överlåtelsen enligt stadgandet i dess nuvarande
lydelse bara kan ske till EG skulle det bara kunna
bli fråga om överlåtelse av marginell karaktär,
befogenheter rörande marknaden och myntet, som
Sverker Gustavsson säger - det är ett mycket bra
slagord, men inte sant. Överlåtelse inom ramen för
EU-samarbetet, enligt propositionen, skulle enligt
Sverker Gustavsson däremot öppna slussarna för en
total utförsäljning av den svenska suveräniteten.
Det synsättet lider enligt min mening av två
fundamentala svagheter. För det första ger
beskrivningen en fullständigt skev bild av vad EG
sysslar med nu - marknaden och myntet. Jag har på
heltid tillämpat EG:s rättsordning i sex år och
ägnat en väldig massa tid åt mål som gäller
offentlighet, jämställdhet, socialvård och sjukvård,
arbetarskydd, konsumentskydd och inte minst
miljöskydd.
EG:s nuvarande befogenheter sträcker sig långt
utöver marknaden och myntet. Det kan man lätt
konstatera bara genom att läsa traktaten, avdelning
2 paragraferna 2 och 3. Det är en enorm massa annat.
En annan sak, och det är det som i sammanhanget är
det väsentligaste, är att om vi sysslar med
grundlagen och grundlagens text finns det ingenting
i 10 kap. 5 § RF som begränsar
överlåtelsemöjligheterna till att avse just vad EG
ursprungligen sysslade med eller vad EG sysslar med
just nu. Det är ett statiskt synsätt utan något som
helst stöd i grundlagen. Det står bara att man får
överlåta till EG. Inget hindrar alltså att man genom
fördragsändringar helt eller delvis för över den
andra och tredje pelaren till den första och därmed
vidgar EG-sfären.
Man kan också i framtiden överföra helt nya
beslutsbefogenheter till EG. Det är helt enkelt så,
om man läser grundlagen, att så länge adressaten
kallas för EG kan man teoretiskt överlåta all
beslutanderätt. Så är konstruktionen. Men det krävs
naturligtvis enligt första stycket ett
riksdagsbeslut med tre fjärdedelars majoritet,
vilket är en effektiv garanti mot excesser. Jag kan
inte tänka mig att 75 % av riksdagen plötsligt
skulle få för sig att sälja ut väsentliga svenska
befogenheter. Jag har högre tankar om riksdagen än
så.
Om det nu är som jag har sagt infinner sig
naturligtvis frågan, och det var Sverker Gustavsson
också inne på lite grann, om det finns någon
anledning att ändra grundlagen. Vi kan ställa den
frågan från olika utgångspunkter. Jag kan ställa
frågan: Är det inte lika bra att ange EG som
adressat och föra in eventuella framtida
beslutsbefogenheter av i någon mening överstatlig
karaktär i den första pelaren? Det går ju enligt
lagen.
I propositionen och det bakomliggande betänkandet
anges olika skäl för reformen sammanhängande med att
skillnaderna mellan framför allt första och tredje
pelaren har minskat. Det har för övrigt aldrig
funnits några helt vattentäta skott mellan pelarna,
som ju i princip hanteras av samma organ. Det är
väldigt svårt för vem som helst att begripa det här
egentligen. Vad är EU och vad är EG? Det är ju samma
organ som håller på hela tiden och som exercerar med
det här.
I de delar av EG-pelaren där det krävs enhälliga
beslut är ju den överstatliga karaktären rätt
uttunnad i den meningen att man kan säga nej varje
gång man ska anta ett direktiv eller en förordning
från EG och det krävs enhällighet. Det överstatliga
ligger i att det ändå inte är svenska organ som
utfärdar normen utan ett EG-organ.
Å andra sidan kan man säga att det finns inslag i
tredje pelaren, som ju är ett sådant här icke
överstatligt projekt, ett folkrättsligt projekt, som
inte ligger särskilt långt ifrån vad som förekommer
i den första pelaren. Ett rambeslut är t.ex. inte
helt olikt ett direktiv. Rambeslut ligger i tredje
pelaren och direktiv i första pelaren. Skillnaden är
att rambesluten inte har direkt effekt. Det finns
alltså en skillnad. Jag menar att det finns många
element som tangerar varandra i de här båda pelarna.
Vad jag särskilt skulle vilja peka på är att den
föreslagna lydelsen, som nu läggs fram här i
propositionen, faktiskt borde vara mer aptitlig än
den nuvarande om man är skeptiskt inställd till
överstatlighet.
Om medlemsstaterna, inklusive Sverige, i framtiden
skulle vilja fördjupa samarbetet på en viss punkt
och där införa ett visst mått av överstatlighet, är
det då önskvärt att genom en grundlagsregel som den
nuvarande begränsa Sveriges handlingsfrihet så att
vår acceptans kräver att beslutanderätten förs över
just till EG, alltså till den sektor som innehåller
flest element av överstatlighet?
Om vi sitter och förhandlar så kan det rätt som
det är dyka upp något sådant här inom den tredje
pelaren, någon viss punkt där vi kunde ha lite
överstatlighet. Då skulle vi säga: Nej, det kan vi
inte gå med på för regeringsformen kräver att vi
bara ska överföra beslutanderätt till EG. Alltså ska
det in i EG med hela baletten av överstatlighet. Det
är inte säkert att det är så dumt att ha en liten
zon med mer beskedlig överstatlighet.
Det här kan alltså bli konsekvensen om
propositionen avslås, att vi jagar in mer i första
pelaren, mer i EG, än vi egentligen vill. Bifalls
propositionen kan vi, liksom andra, biträda ett
samarbete inom t.ex. tredje pelaren. Då kan vi
alltså inom ramen för samarbetet i den europeiska
unionen, som det står i propositionen, överlåta
beslutanderätt utan att hela apparaten av
överstatlighet i EG-pelaren behöver aktiveras. Min
fråga är: Kan inte det vara en fördel?
Sedan stod det i tidningen - var det i går? - om
Sverker Gustavssons ideallösning. Han antydde den
här också. Han kan svälja det nuvarande ett litet
tag. Det duger. Helst skulle han vilja att
befogenheterna skrevs in tydligt i första stycket,
precis som jag gjorde i andra och fjärde styckena
när det gäller överlåtelse till andra organ.
Anledningen till att "min" gamla EG-paragraf, om
jag får kalla den så, inte dög i samband med EG-
inträdet var ju just att den är alldeles för
detaljerad och beskriver en precis kompetens. Det
gick inte. Då kom man med en ny, egen regel för EG-
samarbetet. Vitsen var just att man kunde överlåta
beslutanderätt mer generellt. Annars fungerar det
inte. Då kan man inte vara med i EG. Skulle man
skriva in alla befogenheter skulle man få en grotesk
grundlagsparagraf som innehöll stora delar av
traktaten. Allt som EG sysslar med skulle ju in då.
Det går inte. Det ändras ju hela tiden. Det bedömer
jag som fullständigt orealistiskt.
Min slutsats är kort sagt att
propositionsförslaget är realistiskt och föga
äventyrligt. Eftersom jag har ordet nu - jag vet ju
inte när jag får en fråga senare - passar jag på att
reagera mot en sak i debatten. Det talas alltid om
vi och dem. Man tror att det är fråga om en ond
makt. Det är faktiskt inte vi och dem, utan det står
mellan vi ensamma och vi tillsammans med dem. Det är
en väldig skillnad.

Ordföranden: Tack för detta. Lotty Nordling,
varsågod!

Lotty Nordling: Tack så mycket. Jag utgår från att
det inte är i egenskap av ordförande i Allmänna
reklamationsnämnden som jag har blivit inbjuden utan
mer i min tidigare egenskap av rättschef för EU-
frågor på Utrikesdepartementet. Det var jag fram
tills för drygt ett och ett halvt år sedan. De
frågor som tas upp i propositionen rör ju problem
som vi märkte i samband med att Sverige skulle
godkänna Amsterdamfördraget. Där förde man in nya
beslutsformer i tredje pelaren, bl.a. rambesluten,
som vi förutsåg kunde vålla problem om man
tillämpade och tolkade 10 kap. 2 § regeringsformen
som man hittills gjort.

Jag kan konstatera att riksdagen nu anser att den
ordning som föreslås i propositionen ryms inom den
nuvarande ordalydelsen av 10 kap. 2 §. Man har redan
knäsatt en konstitutionell praxis som man tillämpar
på det vis som regeringen har föreslagit att man ska
tillämpa den. Från den utgångspunkten innebär ju
inte förslaget någon förändring i sak. Däremot leder
det till ökad klarhet och ökad tydlighet, och det är
väl väldigt viktigt att vår regeringsform är tydlig
och klar när det gäller hur beslutsformerna och
kompetensfördelningen ska vara mellan regering och
riksdag.
Hans Ragnemalm har vältaligt och pedagogiskt
pratat om mycket av det som jag möjligtvis hade
tänkt vara beredd att säga. När det gäller förslaget
till ändringar av 10 kap. 5 § regeringsformen, där
man i stället för att lämna över beslutanderätt till
de europeiska gemenskaperna föreslår att detta ska
kunna lämnas över inom samarbetet i den europeiska
unionen, har jag av den tidningsdebatt som har
varit, och även när jag har tittat på de motioner
som har väckts med anledning av propositionen, lätt
kunnat konstatera att det råder en stor förvirring
hos svenska folket, tror jag, och kanske också en
del av dess företrädare om vad som egentligen är EU
och EG.
Vi kan notera att i tidningarna talar man inte om
EG. Man talar om EU. Det tycker jag är bra, för EU
rymmer allt - både EG och den gemensamma politiken
inom utrikes- och säkerhetsområdet. Det rymmer också
samarbetet i tredje pelaren; polissamarbetet och det
straffrättsliga samarbetet.
Det är en förvirring. EU rymmer EG, ett
politikområde och ett samarbetsområde. Det rymmer
tre pelare som man har hittat på. Dessa tre pelare
vilar på fyra fördrag. Det europeiska bygget är
komplicerat, kan man säga. Sedan har man inom varje
pelare och inom varje fördrag en oändlig mängd olika
beslutsformer, beslutsinstrument. Inom de tre
fördrag som reglerar EG har man de överstatliga
beslutsformerna och beslutsinstrumenten.
Det är en förvirring vad EG och EU är. EG är också
EU. Detta regleras i fördragen. Det är inte EG eller
EU som själv ger sig kompetens. Det är
medlemsstaterna som överför kompetens som ger
beslutanderätt. Och det gör man genom att man kommer
överens om fördrag som respektive medlemsstat
godkänner.
I samband med Nicebeslutet avgav Europeiska rådet
en gemensam förklaring om EU:s framtid där man bl.a.
pekade på det angelägna i att göra det europeiska
bygget mindre komplicerat, att göra det begripligt
för medborgarna, att förenkla fördragen, att
förenkla beslutsinstrumenten och att kanske riva
pelarna och få en kolonn i stället för de tre
pelarna som de miljöpartistiska motionärerna är
rädda för. Jag tror att det vore en fördel att få en
kolonn i stället för tre pelare. Det skulle ta bort
förvirringen lite grann.
Man talar också om att man ska göra en
kompetenskatalog. En sådan vill Sverker Gustavsson
ha i den svenska regeringsformen, och den vill man
ha i fördragen också för att göra det tydligt vad
det är som man överlämnar och som man har frånhänt
sig, och vad man inte har överlämnat och frånhänt
sig. Blir det på samma sätt? Och den blir då lika
tjock som fördragen är just nu. Annars kanske den
svenska regeringsformen, som Hans Ragnemalm säger,
blir så tjock om man ska ha en katalog på olika
saker som vi tillsammans med de övriga
medlemsstaterna har överlåtit.
Om jag bortser från allt annat som Hans Ragnemalm
har framhållit tycker jag, vilket är mina högst
personliga synpunkter, att man med fördel skulle
kunna förenkla fördragen och beslutsprocesserna,
vilket i alla fall inte Sveriges regeringsform
skulle hindra, eftersom den kan ändras när det blir
aktuellt. Men det vore väl bra om Sverige frimodigt
kunde arbeta för en förenkling och ett mer
begripligt europeiskt samarbete och europeiska
fördrag - göra samarbetet tydligt och ha bara ett
fördrag i stället för flera. Den föreslagna
ändringen skapar den möjligheten. Den skapar inte
möjligheten att öka överstatligheten. Det såg vi
efter Amsterdamfördraget. Vad gjorde man? Jo, man
tog en bit av tredje pelaren och förde in den i
första pelaren, asyl- och invandringsfrågorna. Det
är så man gör om man vill ha ökad överstatlighet.
Det är ju en onödig omgång kan man tycka.
Sammanfattningsvis ser jag inte alls de farhågor
som Sverker Gustavsson har sett. Jag tror inte att
grunden för vårt statsskick ens är hotat på något
sätt. Jag tror t.o.m. att det kan innebära fördelar.
Däremot kan jag säga att de i dag inte är absolut
nödvändiga. Vi kan tillämpa de föreslagna
ändringarna i
10 kap. 2 § regeringsformen. Alltså kan man leva med
den utformningen i dag. I dag finns ingen
överstatlighet inom något annat än inom de
europeiska gemenskaperna. Då kan man ju välja att
man alltid ska driva att all överstatlighet ska
ligga och behålla denna struktur. Det gör ingenting.
Vi kan leva med det som det är i dag. Men det öppnar
för framtiden, och det ökar tydligheten.

Göran Schäder: Jag inbillar mig inte heller att jag
är här i min nuvarande egenskap utan för vad jag har
gjort tidigare. Då var jag med i arbetet med att
skriva om 10:5 som Hans Ragnemalm tidigare hade
utformat. Jag var också under några år i
Justitiedepartementet med om att tillämpa dessa nya
beslutsformer, men lämnade det för tre och ett halvt
år sedan och har sedan bara följt arbetet genom vad
som står i pressen.

När jag var i departementet och konfronterades med
dessa rambeslut - eftersom de tas i enighet är de
enligt uttalanden i vår grundlag att jämställa med
internationella överenskommelser och alltså inte
någonting överstatligt - och läste vad som stod i
10:2, att regeringen bara får ingå en internationell
överenskommelse som kräver lagstiftning om riksdagen
har godkänt "denna", då läste jag det som att det
var själva överenskommelsen som man skulle ha
godkänt. Hade det stått "detta" i stället hade det
kunnat innebära att man godkände att regeringen
ingick överenskommelsen, och då hade det varit
mycket enklare.
Nu konstaterar jag att regering och riksdag har
utvecklat en praxis då man fattar beslut på ett
utkast till en kommande konvention. Det är klokt att
man gör på det sättet. Jag lanserade tidigare tanken
att man skulle öppna en möjlighet för riksdagen att
ge regeringen en sorts förhandlingsmandat inom
vilket man sedan skulle kunna sluta en konvention.
Den frågan har behandlats i betänkandet och
avfärdats där. Och jag har respekt för de argument
som förs fram mot att man gör på det sättet. Men jag
tror att det då är klokt att tillämpa den ordning
som nu föreslås bli kodifierad. Rambesluten är ju
till för att närma ländernas lagstiftning till
varandra på områden där gemenskaperna inte som i
första pelaren har rätten att fatta
harmoniseringsbeslut.
Om det skulle vara så att rambesluten bara kan
användas i de fall då lagstiftningen redan finns på
plats, skulle de ju inte fylla någon som helst
funktion. Något behov av dem skulle ju inte finnas
om lagstiftningen redan fanns där. Rambesluten
skulle möjligen kunna användas för att exportera
svenska lagstiftningsidéer till andra länder som
inte redan hade antagit den lagstiftning som vi har
men däremot inte till att låta Sverige inspireras av
en bra lösning på ett gemensamt problem som något
annat land kanske hade funnit på.
Därför tror jag att rambesluten genom den ändrade
lydelsen av 10:2 borde kunna fortsätta att fungera
på ett effektivt sätt. Det blir tydligare att den
praxis som nu tillämpas av regering och riksdag är i
enlighet med grundlagens ordalydelse.
Jag såg i en motion att man anklagar regeringen
för grundlagsbrott i detta avseende, men därvidlag
vore i så fall riksdagen lika mycket med på att
tänja på ordalydelsen av regeringsformen.
När det gäller 10:5 kan jag också se att vad som
eventuellt händer är en begränsning av det
överlåtbara området. Vad som i övrigt sker är att
man ändrar namnet på adressaten. Och namnet spelar
kanske inte så stor roll som vad man faktiskt gör.
Det ger Sverige en ökad handlingsfrihet i en
framtida förhandlingssituation att utforma ett nytt
EU på det sätt som är förenligt med svenska
intressen. När debatten var som hetast rörande det
ruinska grundlagsförslaget sade Olof Ruin att
grundlagen borde utformas inte bara så att vi kan
bli medlemmar utan också så att vi kan vara
medlemmar. Det tyckte jag var klokt redan då. Den
ändring som nu föreslås är ägnad att göra det bättre
och lättare för Sverige att vara medlem.
Eftersom jag kommer sist i kören här har det mesta
av det som jag hade tänkt säga redan framförts, så
därför sätter jag punkt nu.

Ordföranden: Innan jag lämnar ordet till utskottet
tänkte jag faktiskt ge Sverker Gustavsson en
möjlighet att kortfattat kommentera vad de övriga
tre har sagt. Jag tror att det kan öka intensiteten
i belysningen av frågorna.

Sverker Gustavsson: Jag vill klargöra min grundsyn
på detta. Hans Ragnemalm säger att det är vi
ensamma eller vi tillsammans med dem. För mig är det
alldeles självklart att det är vi tillsammans med
dem. Det är också självklart att det handlar om att
skapa ökad tydlighet. Men det är frågan om ökad
tydlighet i den svenska demokratin som vi nu är
intresserade av.

Då menar jag att det vore en bra sak om det av
grundlagen framgick att det är skillnad mellan att
gå samman och att samarbeta. Det finns en
fundamental förvirring som är mycket allvarlig i
hela denna fråga, skulle jag vilja säga, att man
både på europeisk nivå och här i Sverige
systematiskt blandar samman samarbete och samgående.
Samgående innebär att man etablerar en ny enhet
som kan fatta beslut och att man är bunden av de
beslut som den nya enheten har skapat. Vi har ett
provisoriskt samgående inom vissa delar av unionen.
Sedan kan man samarbeta. Då överlämnar man ingen
suveränitet, utan man samråder med de andra och går
hem och fattar beslut där man har tagit intryck av
de andra. Det har en stor praktisk betydelse på
massor med områden.
Men i konstitutionella sammanhang är det helt
fundamentalt att skilja mellan samgående och
samarbete. Samarbetar gör vi på alla möjliga områden
över hela världen och sluter överenskommelser. Men
det är inte fråga om att etablera överstatlighet.
Men överallt i texterna här talas det om det
europeiska samarbetet. Men det består av två delar -
det som innebär verkligt samgående och där man är
bunden av andras beslut även om man själv inte har
tillstyrkt dem och sådana områden där man inte är
bunden av de andras beslut.
Jag menar att vi konstitutionellt ska klara ut det
i vår grundlag. Det kan göras med olika tekniker.
1994 års samförstånd efter folkomröstningen och
konstitutionsutskottets betänkande på hösten 1994
uttrycker en tanke om att vi har gått med i
Europeiska unionen för att gå samman om vissa saker.
Sedan finns det ett antal samarbetsområden som inte
regleras i grundlagen. Jag vill inte gå in på fler
detaljer i detta sammanhang.
Det finns en allmän tanke om att det finns en
massa oklarheter och att det är lika bra att anpassa
grundlagen till praxis. Men jag menar att grundlagen
inte nödvändigtvis ska anpassas till praxis utan att
man ska bestämma sig för hur man vill ha det. Och
vill man skapa ökad klarhet inför svenska folket om
vad EU-medlemskapet innebär bör man ta vara på de
tillfällen som ges att precisera detta.

Ordföranden: Tack för detta. Nu tänkte jag lämna
ordet till en representant för varje parti i
storleksordning. Men väl i medvetande om att denna
fråga också skär lite korsvis genom partierna tänkte
jag i en andra runda lämna ordet fritt för den som
så begär. Jag hoppas att detta ska vara en rimlig
kompromiss mellan de olika utfrågningsprinciper som
tillämpas i utskottet.

Göran Magnusson: Jag ska börja med en fråga, eller
snarare ge Hans Ragnemalm möjlighet till replikrätt
på det som Sverker Gustavsson talade om, nämligen om
samarbetet och samgåendet och förhållandet mellan EG
och EU och det som Lagrådet redan för fem-sex år
sedan talade om, nämligen att EG och EU mer och mer
smälter samman.

Sedan har jag ett par frågor som gäller det som
Sverker Gustavsson sade. Jag tänkte uppehålla mig
något vid förhandsgodkännandet, där det har
formulerats som att riksdagen kapitulerar och
egentligen överlämnar traktatmakten till regeringen.
Frågan är då, om Sverker Gustavsson läser texterna,
hur stort utrymme det finns för regeringen att agera
efter att riksdagen har gjort ett
förhandsgodkännande. Sedan kan man också fråga sig
om denna möjlighet till förhandsgodkännande ökar
eller minskar riksdagens möjlighet till inflytande
över denna verksamhet.
Jag vill också, herr ordförande, ställa en fråga
om 10:5 där det skulle kunna vara intressant om
Sverker Gustavsson kunde redogöra för vilka områden
där det kan vara möjligt att överlåta makt, eller
omvänt om den listan är kortare på vilka områden som
man inte kan göra det. Det skulle vara intressant
att få kommentarer om det.

Hans Ragnemalm: Jag håller mig hela tiden till
ämnet. Jag talar om överlåtelse av beslutanderätt
till internationella organ. Naturligtvis sker detta
inom ramen för det europeiska samarbetet. Samarbetet
är ju det övergripande. När man talar om EU är det
allt. Talar man om EG är det i stort sett fråga om
överlåtelse. Jag försöker alltså inte på något sätt
blanda bort korten.

Sverker Gustavsson: Göran Magnusson frågade om
regeringen får ett stort eller ett litet utrymme
enligt den nu föreslagna lydelsen. Den innebär att
regeringen själv får avgöra i vad mån den behöver gå
tillbaka till riksdagen eller inte. Det är klart att
realiteterna då spelar en roll. Men det är inte
oväsentligt på ett principiellt plan att regeringen
själv avgör när förhandlingarna är avslutade.

Det är klart att riksdagen kan så att säga fälla
regeringen på allmänna grunder senare och att det
bidrar till att minska regeringens förtroende om man
går alltför långt i detta hänseende. Om vi jämför
detta med andra områden syns problemet tydligare.
Låt oss tänka oss t.ex. på budgetområdet att vi när
det gäller statsbudgeten fattar vissa övergripande
beslut i riksdagen, och sedan får regeringen
finjustera. Det skulle vara av samma innebörd. Det
har en viss betydelse för maktförhållandena vem som
ytterst bestämmer när det är slutförhandlat. Det är
min poäng.
I fråga om vad som kan tänkas: Som det har blivit
under senare år här har vi samarbete, en ny öppen
samordningsmetod som tillämpas på breda områden inom
alla de familjenära områdena och när det gäller den
ekonomiska politiken. Och med den skrivning som nu
är aktuell krävs det inte grundlagsändring för att
lämna över överstatliga befogenheter när det gäller
barnomsorgen, skolan eller beskattning, osv. Jag
menar att det är så pass viktiga frågor utifrån vår
självförståelse av medlemskapet att vi borde ändra
grundlagen innan vi gör någonting sådant, därför att
det på något vis är alldeles självklart att EU i
huvudsak handlar om affärslivet och det
kringliggande och inte primärt socialpolitik.

Nils Fredrik Aurelius: Flera av de inledande talarna
har påpekat att det finns ett stort pedagogiskt
problem i dessa frågor och att vi skulle önska
större tydlighet och begriplighet när det gäller EU.
Frågan är då om denna aktuella föreslagna
lagstiftning ökar eller minskar begripligheten och
tydligheten. Jag tänker på den absolut första raden
i 10 kap. 5 § enligt förslaget och har två frågor
utifrån den formuleringen. Det står:

Inom ramen för samarbete i Europeiska unionen kan
riksdagen överlåta beslutanderätt som inte rör
principerna för statsskicket.
Då är min första fråga: Kan inte adressaten här
göras tydligare? Det står alltså inte Europeiska
unionen eller samarbetet i Europeiska unionen, utan
det står inom ramen för samarbete i Europeiska
unionen. Går det att göra adressaten tydligare där?
Den gamla adressaten med alla brister var i alla
fall tydlig, Europeiska gemenskaperna.
Den andra delen av den meningen som rör
principerna för statsskicket, dvs. att det inte kan
överlåtas, är naturligtvis en inskränkning som Hans
Ragnemalm sade. Å andra sidan har många och inte
bara den intresserade allmänheten uppfattat detta
som att det nu är fritt fram att överlåta allting
annat.
Frågan är då om man behöver ha med detta tillägg
eller om man ska lägga till ytterligare
inskränkningar, som är den andra varianten. Då kan
man alltså inte lägga till allt. Men kan man lägga
till något, t.ex. skatter och socialpolitik, eller
kan man kanske för tydlighetens skull lika väl ta
bort den sista biten som Författningsutredningen
ville lägga till?

Hans Ragnemalm: Det är ett svårt pedagogiskt problem
att hitta någon bra adressat. Det påstås ju här att
EG är en juridisk person, vilket EU inte är, och
att det skulle vara det egentliga hindret. Men detta
är ändå en lek med ord. Man kan ju döpa det till vad
sjutton som helst. Det kan ju hända att EG
försvinner vid nästa fördragsrevision och att man då
kommer att kalla det för EU. Det är svårt att hitta
ett bra sätt att beskriva adressaten, det kan jag
hålla med om. Jag tycker att detta är ett
fullständigt tillfredsställande och realistiskt sätt
inom samarbetet för den europeiska unionen. Det ger
ramen för det hela.

Man kan, som jag försökte förklara på olika sätt,
plocka in vad som helst i EG utan att ändra
konstitutionen som det nu ser ut. Det finns ingen
skillnad i sak. Det är bara det att vi jagar in
allting i det riktigt överstatliga. Vi tvingar oss
själva att gå emot allting annat. Ska det vara
överstatlighet kräver vi att det ska vara rejält. Vi
går inte med på att någonting kan ligga kvar i de
andra pelarna och simma lite lugnt.
Jag ser fördelar med denna mjukare variant,
framför allt om man är skeptisk till hela EG-
projektet och EU-projektet. Varför ska man då kräva
att det ska vara full överstatlighet? Inga
halvmesyrer här inte. Det begriper jag inte.
När det gäller tillägget att principerna för
statsskicket inte får överlåtas tycker jag inte att
det skadar att det står. Det ger ju en mer
realistisk bild av hur det är i dag. Ingen skulle ju
få för sig att överlåta statsskicket. Men jag tycker
att det ser mycket bättre ut. Det motsvarar
verkligheten på ett mycket bättre sätt. Jag tycker
därför att det är bra att man lägger till det. Och
jag tycker inte att det skulle vara särskilt
önskvärt att man preciserade det mer. Man vet vad
det handlar om. Börjar man räkna upp principerna för
statsskicket tappar man alltid någonting, och då kan
man överlåta det. Jag tycker alltså att det är
tilltalande.

Kenneth Kvist: Jag vill säga två saker i
påståendeform först. Jag är alltså EU-motståndare
och EU-kritiker och är det alltfort. Men i
Författningsutredningen där jag har suttit har jag
biträtt detta förslag. Jag såg det nämligen så -
korrigera mig gärna - att det i dag inte finns
nämnvärd begränsning i vad som kan överlåtas, om det
kallas EG det som man överlåter till. Det finns ett
för-arbete där det står att man kan överlåta om det
inte upphäver statsskicket, dvs. att man då kan
överlåta i princip 99 %, då är inte statsskicket
upphävt, bara det man upplåter till kallas EG.

Jag såg det då som en smärre katastrof om man bara
gjorde förändringen att ersätta EG med EU. Då skulle
det över huvud taget inte finnas någon begränsning.
Därför medverkade jag konstruktivt, som min kamrat i
utredningen sade, till att denna formulering framkom
att det skulle röra principerna för statsskicket.
Därigenom infördes visserligen en bredd som jag som
kritiker kanske förhöll mig ganska tveksam till, men
å andra sidan sänkte man ju djupet i vad som är
möjligt att överföra. Det gäller då hur vi
definierar vad som är principerna för statsskicket.
Men dit hör ju parlamentet, riksdagens
lagstiftningsmakt, osv.
När vi nu har experter på området här vill jag
fråga om detta var ett alldeles snurrigt sätt att
resonera. Och hur ska vi definiera principerna för
statsskicket? Det är ju ganska brett. Regeringen
påpekar själv att detta aldrig kan innebära att
Sverige går med i en överstatlig federation eller
liknande. Då rubbar man nationens
självbestämmanderätt, och det är en av de
grundläggande principerna för vårt statsskick att
Sverige ska vara Sverige. Detta är alltså en sak som
jag skulle vilja ha kommenterad.
Det andra som jag skulle vilja få kommenterat
gäller 10:2 som har varit lite diskuterat, alltså
att man gör ett litet förhandsbeslut. Då undrar jag
om inte också detta kan ses som en förstärkning av
riksdagens inflytande, därför att i dag när
traktaten fattas står riksdagen inför fait accompli.
Det gäller take it or leave it, för att säga det på
engelska. I efterhand ska man antingen godkänna det
hela eller förkasta det. Men om man har en
förhandsgranskning innan förhandlingsresultatet är
färdigt kommer regeringen med en skrivelse eller en
proposition till riksdagen där partierna t.o.m. har
motionsrätt och kan förorda den ena eller andra
positionen innan det slutliga föreligger. Blir
beslutet sådant att det slutliga väsentligen
förändras ska det tillbaka till riksdagen för ett
efterhandsgodkännande. Men blir förändringarna små
ska det inte tillbaka till riksdagen. Är det inte
rimligt att tolka detta som en förstärkning av
riksdagens inflytande i processen och därmed en
förstärkning av parlamentarismen i stället för att
tolka det på ett sådant sätt att det upphäver
parlamentarismen, som Sverker Gustavsson säger? Är
inte detta ett möjligt sätt att se detta? Så har i
varje fall jag sett det.

Sverker Gustavsson: Jag säger inte att det upphäver
parlamentarismen med det förskjuter balansen i
parlamentarismen. Det blir alltså ett mindre utrymme
för att man ger ifrån sig panten, den yttersta
möjligheten att ta ställning på just detta område.

Om det handlar om riksdagens inflytande kan det
inom ramen för vår typ av parlamentarism, där
regering och riksdag står så nära varandra, finnas
andra möjligheter att förankra saker i riksdagen än
via preliminära traktatsförslag, föreställer jag
mig. Det är vad partierna bör göra.
När det sedan gäller frågan om principerna för
statsskicket är det inte någonstans preciserat här
vad som ska menas med det. Vem ska avgöra detta?
Redan själva medlemskapet innebär ju en viss
förskjutning i det avseendet när det gäller att
delar av lagstiftningsmakten nu har förts över till
regeringen i samarbete med de andra regeringarna.
Har därmed principerna för statsskicket rubbats?,
kan man fråga sig.
En del skulle säga ja. Andra skulle säga att det
inte är så farligt. Den avgörande punkten i min
läsart är att principerna för statsskicket betyder
att man inte kan delegera rätten att delegera. Man
kan så att säga inte ge EU kompetenskompetens. Vi
tar ställning genom denna formulering för att
unionen fortsätter att vara en fördragsgemenskap som
finns där på medlemsländernas villkor. Det är min
läsning av detta.
Att det skulle vara fråga om ett ställningstagande
till om EU vill att vi ska lägga av med monarki
eller andra svenska konstitutionella specialiteter
blir suddigt. Jag tycker att den avgörande punkten
måste vara att vi inte kan ge ifrån oss rätten att
formulera EU:s fördrag, ratificera fördrag. Det är
min tolkning.

Lotty Nordling: Jag tycker inte att Kenneth Kvist
har resonerat snurrigt utan mycket i enlighet med
vad Hans Ragnemalm sade i sitt inledningsanförande,
just att detta innebär en begränsning som det nu är
och att det är en praktisk ordning.

När det gäller 10:2 som jag närmast tänker på kan
jag lova att man under min tid på UD inom
Regeringskansliet funderade kolossalt mycket på vad
som i form av internationella överenskommelser var
riksdagsbundet eller inte. Då fanns ännu inte
rambesluten, men det fanns andra beslut som fattades
inom samarbetet i EU och även andra
överenskommelser. Detta ser jag som en stor
förstärkning av riksdagens makt i EU-samarbetet, att
komma in på ett tidigt stadium och påverka.
Jag kan tala om att jag själv har funderat på när
regeringen eller riksdagen ska genomföra direktiv
som alltså ligger på det överstatliga området. Här
kommer man på det mellanstatliga området, där man
naturligtvis ska ha större kraft och makt från
riksdagens sida, in på ett tidigt stadium och på ett
tidigare stadium då man fortfarande kan påverka
processen, lämna sitt godkännande eller styra. Det
skulle man kanske önska också när det gäller
direktiv inom den första pelaren.
Vad händer om denna överenskommelse, det
tilltänkta rambeslutet, skulle förändras mycket? Då
måste regeringen komma tillbaka till riksdagen. Den
är ju förhindrad att godkänna den, om den inte har
ett förhandsgodkännande och förändringen rör
någonting som är riksdagsbundet naturligtvis. Det
kan ju vara detaljer som ligger inom regeringens
kompetens. Det är inget konstigt i det.
Jag tycker att Kenneth Kvist har resonerat allt
annat än snurrigt.

Ingvar Svensson: Jag blev lite fundersam över
Sverker Gustavssons tal om delegationsmakten. Menar
han att riksdagen inte har en delegationsmakt? I dag
delegerar vi ju makt till kommuner och landsting
från riksdagens sida. Och de har i någon mån inom
detta område en kompetenskompetens. De kan delegera
vidare. Jag förstår inte vad skillnaden är om man
tänker sig att man delegerar makt uppåt. Det var en
fråga till Sverker Gustavsson om hur han egentligen
ser på frågan om delegationsmakten.

I dag begränsas delegationsrätten av grundlagarna,
men riksdagen har ju makt att förändra grundlagarna
och sin delegationsmakt, och det är väl just det som
vi diskuterar i detta sammanhang.
Både Nils Fredrik Aurelius och Kenneth Kvist har
varit inne på vad som är principerna för
statsskicket. Det är ett ganska intressant ordval.
Jag funderar över om det är någon skillnad mellan
principerna för statsskicket och substansen i
statsskicket. Jag skulle gärna vilja att Hans
Ragnemalm svarade på det.

Hans Ragnemalm: Det är nästan en filosofisk fråga.
Den kan jag verkligen inte svara på, och jag tror
inte heller att någon annan kan göra det.
"Substansen i" och "principerna för" är samma sak.
Det är själva kvintessensen av vårt statsskick.
Detta visar bara hur svårt det är att formulera det
här på ett vettigt sätt. Alternativet är att börja
räkna upp det, men då spricker det på att man
glömmer någonting, och sedan sitter man där och har
uttryckligen sagt att det går bra att överlåta det.
Jag tror att man får vara försiktig med detta.

Jag kan inte ge någon bättre lösning än vad
propositionen innehåller. Man får i så fall fundera
på det, men jag har ingenting emot den här
beskrivningen. Jag tror inte att man kommer mycket
längre.

Ordföranden: Ville Sverker Gustavsson säga någonting
om detta?

Sverker Gustavsson: Nej, men om delegation. Ingvar
Svensson har rätt i att staten grundas på allmän och
lika rösträtt. Den delegerar befogenheter till
kommuner och landsting, som får administrera viktiga
delar av verksamheten. Den delegationen sker genom
vanlig enkel lag, som kommunallagen. Dessutom
delegerar man till EU. EU är ett slags kommun eller
landsting som ligger ovanför staterna och som man
delegerar till uppåt. Vi gör det därför att vi tror
att det är praktiskt.

Skillnaden är den att rätten att delegera till
unionen inte utövas genom vanlig enkel lag utan
genom 10:5 §, där det stadgas på vilka villkor vi
får göra det. Det är klart att det går att helt ta
bort 10:5 § och anse att all delegation till EU kan
utövas med enkel lag, precis som kommunallagen, men
att så inte är fallet har sina historiska orsaker.
Medlemskapet har historiskt varit kontroversiellt
och lär fortsätta att vara det på grund av att
unionen har sin egen dynamik och att andra länder
har synpunkter. Jag tycker därför att det är klokt
att ha en grundlagsreglering av möjligheterna att
delegera. Men annars har du i princip rätt i att det
ginge att ta bort den här paragrafen och rätt igenom
tillämpa enkel lag.

Åsa Torstensson: Jag skulle med anledning av
formuleringarna i förslagstexten också vilja ringa
in 10:2 § om riksdagens och regeringens relationer.
Man skriver i den sista delen av meningen: "även om
överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick".
Hur vid är den formuleringen? Hur mycket urholkas
riksdagens roll med den formuleringen? Eftersom det
här har refererats till medier och mediedebatter
måste jag ställa frågan om den formuleringen är så
vid att riksdagen framgent får en roll som enbart
statist.

Jag skulle också vilja ställa en fråga till Lotty
Nordling. Du formulerade dig något vitt ungefär så
här: Egentligen behövs inte de här förändringarna.
De är inte nödvändiga. Skulle du vilja förtydliga
detta?

Lotty Nordling: Jag ska svara på den sist ställda
frågan. Jag vill säga att förändringarna inte är
absolut nödvändiga. Vi kan för att klara dagens
medlemskap i EU leva med den grundlag som vi har.
Men vi vill leva bättre. En sak är vad som är
nödvändigt. En annan sak är vad som är önskvärt.

Göran Schäder: Jag tror inte att riksdagen
marginaliseras genom den här skrivningen.
Huvudregeln i 10:1 är ju att det är regeringen som
ingår internationella överenskommelser. Sedan finns
det ett undantag från den huvudregeln som säger att
riksdagen måste vara med på noterna om
överenskommelsen avser vissa frågor, om det kräver
senare riksdagsbeslut eller om det annars är av
större vikt.

Nu får riksdagen en möjlighet att när det gäller
en sådan överenskommelse godkänna utkastet till den,
samtidigt som bakgrunden är den att en förändring av
utkastet som är av den karaktären att riksdagen hade
behövt godkänna förändringen är att det första
godkännandet då inte längre är gällande utan då
måste regeringen komma tillbaka och godkänna de
förändringar som har skett. Men är förändringarna av
sådan karaktär att de ändå skulle falla under
regeringens kompetensområde, då hade riksdagen
aldrig någonsin kommit in på den aktuella
internationella konventionen; regeringen kan ändå
ingå den. Som jag ser det ger riksdagen med den här
skrivningen inte ifrån sig någonting.

Helena Bargholtz: Jag är en av flera i den här
församlingen som har deltagit i
Författningsutredningen. Vad jag tycker är så
tilltalande i förslaget är att det, som jag ser det,
är hållbart oavsett vilken inställning man än har
till EU. Kenneth Kvist och jag har helt olika
inställningar, men vi är ändå överens om det här
förslaget. Jag har sett det rätt mycket som en
teknisk-praktisk hanteringsfråga. Flera av talarna
har lyft fram att det är så.

Jag vill ställa två frågor. Den ena gäller det som
vi såg som säkerhetsgarantin i utredningen, att man
måste gå tillbaka till riksdagen när det handlar om
stora förändringar i förhållande till det som man
tidigare genom riksdagsbeslut har kommit överens om.
Jag skulle vilja att ni något utvecklade vad som är
små respektive stora förändringar. Är det så att det
som bara faller inom regeringens område kan
betecknas som små förändringar som man redan har
beslutanderätt om, eller kan det vara någon annan
gränsdragning? Det är kanske en viss osäkerhet om
hur vi ska hantera detta.
Om regeringen vidare går för långt och inte kommer
tillbaka till riksdagen med beslutet, finns det
ytterligare en granskningsmöjlighet, nämligen den
som vi här ägnar oss åt så mycket. Jag tror att KU
kommer att vara väldigt vaksamt när det gäller de
här frågorna.
Jag vill också fråga Sverker Gustavsson hur han
ser på pelarkonstruktionen. En utgångspunkt för oss
var känslan av att pelarna håller på att vittra
sönder. Tredje pelaren rasar nu och går in i första
pelaren, och det är väldigt lätt att plocka ned
pelarna. Jag uppfattar att Sverker Gustavsson har en
mer statisk inställning till pelarkonstruktionen.
Tror Sverker Gustavsson att denna kommer att leva
kvar?

Sverker Gustavsson: Jag tror att både det ena och
det andra kan hända inom Europeiska unionen vad
gäller benämningar, grupperingar osv. Utgångspunkten
är inte hur vi ställer oss till EU, positivt eller
negativt, utan hur vi vill ha det svenska
statsskicket och hur det bör vara organiserat, så
att vi vet vad vi håller på med och kan förklara
det pedagogiskt i politiska sammanhang och inte
minst i undervisningssammanhang. När man har att
göra med studenter, skolbarn osv. måste man kunna
förklara hur unionen fungerar. Det är en mycket
viktig aspekt på det här. Jag betonar att man ska
gruppera det överlåtbara utifrån principen om
samarbete och samgående eller eventuellt med
substantiella angivanden. Jag menar att man får
utreda hur detta ska ske. Det är inte bra som det är
i dag, men det går att leva med det ett tag till.

Flera har här kommit in på frågan hur stort det
här utrymmet är. Jag skulle nog se det helt enkelt
som en praktisk maktfråga. Det utvecklas
naturligtvis till praxis om regeringen väljer att gå
tillbaka. En stark regering låter det kanske i
praxis bli så att man inte går tillbaka, och en
svagare regering anser sig böra gå tillbaka. Jag
tror att det hänger ihop med det. Det är det som är
så otillfredsställande. Från konstitutionell
synpunkt bör det vara alldeles klart var den
yttersta makten ligger, i regeringen eller i
riksdagen. Det ska inte vara en gråzon för detta,
med tolkningsutrymme. Så skulle jag resonera om jag
satt i KU.

Göran Schäder: Jag tror inte att regeringen kan låta
bli att komma tillbaka. Det gäller här i huvudsak
överenskommelser som fordrar lagstiftning, men
lagstiftningsprodukten finns ännu inte på plats.
Därför måste man komma tillbaka till riksdagen med
förslaget till lag, och då kan riksdagen se hur det
nya lagförslaget förhåller sig till det utkast till
överenskommelse som man en gång godkände.

Jag skulle i dag vilja se det som så, att gränsen
går vid det riksdagsbundna området, där regeringen
har en direkt på regeringsformen grundad
traktatmakt. Men om riksdagen vill snäva in den
makten har den tillfälle att göra det i samband med
uttalanden i de lagstiftningsärenden som kommer
senare. Blir det en praxisutveckling i det här
sammanhanget skulle jag alltså tro att det snarare
blir mot att snäva in regeringens handlingsfrihet än
att vidga den.

Per Lager: Det är ju bara Miljöpartiet som har
funnit anledning att väcka en partimotion med
anledning av den här propositionen. Vi avstyrker där
de två föreslagna förändringarna i grundlagen. Vi
borde kunna ha gemensamma argument med
Vänsterpartiet, som ju är EU-kritiskt, men så är det
inte. Det som Kenneth Kvist här ser som förstärkning
ser jag snarare som en väldig försvagning och en
urholkning av vår riksdag. Vi frånhänder oss t.o.m.
det politiska ansvaret. Det är väldigt allvarligt.

År 1994 gjordes det väldigt klart från ja-sidan
att det här var fråga om ett mellanstatligt
samarbete. Det fanns vissa överstatliga inslag i
detta i första pelaren, den inre marknaden -
marknaden och myntet, som Sverker Gustavsson talade
om. Jag tror - och det är väldigt viktigt - att det
argumentet var väldigt avgörande för det positiva
utslaget av omröstningen. Vad som sedan hänt är den
gradvisa förändringen, det sluttande planet, när
saker och ting blir väldigt svåra att förstå, när
frågorna glider in i varandra. Som man skriver i
propositionen är det nu svårt att göra skillnad
mellan pelarna. Det är både skillnad och inte
skillnad. Någon har sagt att vi redan har rätt att
avhända oss de här besluten, men nu ska vi begränsa
dem genom hänvisningen till statsskickets grunder.
Frågan är varför man då gör en sådan här
grundlagsändring om vi inte är i behov av det?
Miljöpartiet varnade redan 1994 för att man skulle
få den här glidningen av frågor mot överstatlighet.
Där befinner vi oss just nu, och det är väldigt
svårt för vanligt folk att förstå detta. Jag skulle
rent grundlagsmässigt vilja ställa en fråga till er.
Vi har nu en ordning där vi är rädda om vår
grundlag. KU försvarar den. Vi hade en
folkomröstning om att gå med i EU på
Amsterdamfördragets grunder. Vore det inte skäl att
genomföra en ny folkomröstning om vi ska göra en,
som jag menar, så stark förändring?
Sverker Gustavsson pekade på det här. Ska man i så
fall inte peka ut vad man lämnar över i stället för
att säga vad man inte ska lämna över? Det vore det
klokaste om vi ska frånhända oss makt. Det är risk
för att vi gör riksdagen till ingenting, att vi i
stället skapar en diskussionsklubb här. Vem vill
svara på detta?

Hans Ragnemalm: Jag skulle vilja svara på det sista,
att riksdagen skulle vara en diskussionsklubb som
inte gör någonting. Nu för tiden dömer jag i
Regeringsrätten i Sverige. Där tillämpar vi
visserligen EG-rätt lite då och då, men i allt
väsentligt tillämpar vi normer som kommer från det
här huset. Alltsammans är i grunden svenskt, men så
kommer det in lite EG-rätt. Man får inte överdriva
det här, och det som kommer är inte dåligt. Det
kommer inte onda saker utifrån. Vi har där varit med
om att ordna en hel del bra saker.

Sverker Gustavsson: Bara helt kort: Jag tycker inte
att man ska krångla till det med någon
folkomröstning om det här. Jag tycker att det
klokaste är att hejda sig i steget och säga att det
inte är någon brådska med den här frågan. Min tanke
är att man ska granska den i andra former
ytterligare en gång och komma tillbaka med ett mera
genomtänkt förslag. Det finns ingenting som tvingar
fram det här just nu. Det är inte så genomtänkt som
det borde vara. Vem som ska granska det, Lagrådet
eller någon annan, kan jag inte säga. De andra
grundlagsförslagen kan antas oberoende av det här.

Ordföranden: Nu är vi färdiga med den första rundan
och går över till den mera fria avdelningen. Jag
tänker ta mig friheten att inleda den själv. Jag
vill som Kenneth Kvist börja med en liten
deklaration att jag inte alls är rädd för mera
överstatlighet, men inte på alla punkter. Detta gör
att jag trots min i grunden positiva inställning
både till mera överstatlighet och till att EU har
konstitutionella grubblerier omkring detta.

Jag vill mot den bakgrunden först och främst
ställa en fråga till Hans Ragnemalm. Jag vill allra
först lägga några villkor på frågan. Låt oss säga
att vi tycker att det trots allt är bra att det
regleras vad vem beslutar, dvs. att man i Sverige
inte säger att vi kan överlåta allt och sedan får ta
detta i vanlig lag, utan menar att det är bra att ha
lite ordning på vem det är som beslutar vad. Låt oss
dessutom anse att det finns områden av så central
betydelse att de faktiskt inte ska överlåtas.
Låt oss anta att vi tycker detta om svenska
folkets urgamla rätt att sig självt beskatta, dvs.
att vi inte vill överlåta beskattningsrätt till EU.
Om man dessutom anser att den frågan är av så
central betydelse att svenska folket i val måste få
ge sin mening till känna innan man eventuellt intar
en annan ståndpunkt, hur gör man då med grundlagen?

Hans Ragnemalm: Det är då ytterst en fråga om att
tolka vad som ligger i principerna för statsskicket.

Låt mig bara först få säga, för att undanröja alla
missförstånd, att inte heller jag är för en
oinskränkt möjlighet att delegera beslutanderätt
till utländska organ. Vi har spärrar för detta. Den
spärr som gäller vad avser EU är begränsad och
ligger framför allt i omröstningsreglerna. 75 % av
riksdagen måste ställa sig bakom varje överlåtelse.
Redan däri ligger en mycket ordentlig garanti. Det
är den verkliga garantin. Vi behöver inte ändra
grundlagen varje gång. 75 % av riksdagen är en stark
garanti.
Sedan går jag tillbaka till frågan om adressaten.
Jag har med en dåres envishet upprepat att det nu
står att allting kan överlåtas till EG, men står det
i stället "EU" kan man gå vidare i unionen med ett
utvecklingsarbete och kalla det för någonting annat
om man så vill. Man kan inte säga att vi bara kan
strunta i den här grundlagsändringen, för då sitter
vi i klistret. Jag försökte göra en poäng av att vi
riskerar att ständigt få säga att vi visst kan tänka
oss lite överlåtelse, men då ska vi in i EG. Då ska
det vara överstatlighet så att det smäller om det.
Varför kan man inte ta det lite lugnt? Det kan man
göra om man kallar det EU.
Det är rent praktiskt väldigt bra att vi inte
låser grundlagen vid någonting. Jag skulle tro att
vi förr eller senare tvingas ändra grundlagen.
Termerna kommer att ändras, och EG kommer möjligen
att försvinna som term. Kanske kommer det att heta
något annat. Kanske kommer den här kärnan att kallas
någonting annat, men jag tror att det som kommer att
finnas kvar är uttrycket "den europeiska unionen".
Det är en allmänt övergripande hatt, som ger
handlingsfrihet för framtiden. Jag tror att det är
bra. Det är inte äventyrligare än att skriva "EG".
Nu svarade jag antagligen inte på frågan.

Ordföranden: Nej, frågan var: Om man anser att det
finns områden som man vill ha så skyddade mot
överlåtelser - låt oss anta att en fråga om EU:s
eventuella beskattningsrätt skulle vara av den
karaktären - och om man anser att den är så
grundläggande att man vill försäkra sig om ett
mellanliggande val, där svenska folket får säga sin
mening, då måste man väl skriva in mera av
restriktioner i grundlagen än vad det här förslaget
innebär, eller hur?

Hans Ragnemalm: Ja, då får man skriva in
beskattningsrätten plus en del annat som undantag.
Då riskerar man genast att tappa något väsentligt.
Man kommer nämligen att tappa andra saker.
Lagtekniskt kommer det att bli fullständigt
omöjligt. Hur kommer den paragrafen att se ut: inte
det, inte det och inte det? Det finns två varianter,
båda lika krångliga. Den ena är att skriva in i
princip allt som får överlåtas, och då får man ta in
nästan hela den här boken i 10:5 §, och den andra är
att tala om vad som inte kan överlåtas. Då ska man
försöka komma fram till det.

Regeln om principerna täcker ändå det väsentliga.
Med den kan man med kraft hävda vad som inte kan
överlåtas därför att det gäller själva principerna.
Jag är rädd för att börja räkna upp det och det.
Inget hindrar riksdagen från att göra det om något
är exceptionellt viktigt. Man kan precisera det här
lite mer. Det kan man fundera på. Man kan anta det
här nu och fundera på den saken sedan.

Ordföranden: Det verkar lite bakvänt att tänka efter
senare.

Hans Ragnemalm: Nej, det tycker jag inte. Det här
blir ju ett steg på vägen. Man tar ett steg nu och
ett steg senare.

Kenth Högström: Herr ordförande! Först bara en kort
korrigering till protokollet av Per Lagers inlägg.
Det var inte Amsterdamfördraget som låg till grund
för vårt inträde i EU utan Maastrichtavtalet.

Vidare en kort replik till Sverker Gustavsson. I
dina artiklar säger du att EU-omröstningen bara
byggde på resonemang kring myntet och marknaden. Vad
som vägledde mig när jag sade ja till EU i
folkomröstningen var främst miljöpolitiken. Den
regleras inte vare sig av myntet eller av marknaden.
Jag skulle till Sverker vilja ställa en fråga.
Eftersom du är statsvetare och bedriver forskning
måste det väl någonstans finnas en hypotes som leder
dig till a worst case, ett värsta scenario. Vilka
frågor tror du att en svensk regering skulle kunna
lura skjortan av svenska folket med?
Jag har också en fråga till Hans Ragnemalm. Om
man inte är precis om vad man får överlåta, leder
det då inte till en diskussion om att vi behöver en
författningsdomstol som tolkar vad de lagkloke vill?

Sverker Gustavsson: Jag talar om marknaden och
myntet, och som jag ser det hör marknaden ihop med
den miljölagstiftning som finns. Denna innehåller
villkoren för det fria flödet av kapital, varor och
tjänster. Dessutom kräver lika konkurrensbetingelser
lika miljöpolitik, och därför finns det överstatliga
moment inom miljöpolitiken. Jag tror att jag kan
hålla fast vid den formuleringen.

Du talar vidare om vad som är de värsta fallen.
Jag utgår från en sakpolitisk analys som säger
följande. Nu genomförs myntunionen. Den innebär att
räntan låses oberoende av de realekonomiska
förutsättningarna i olika delar av unionen. Det
leder till en press på socialpolitiken,
regionalpolitiken och arbetsmarknadspolitiken för
utjämning, på samma sätt som i andra federationer.
Likadant får vi detta inom utrikespolitik i vidare
mening. Det som kommer att bli aktuellt är element
av överstatlighet inom utrikespolitiken liksom inom
arbetsmarknadspolitiken, socialpolitiken och
skattepolitiken.
Detta är vad jag kan föreställa mig. I linje med
ordförandens tidigare ställda fråga kunde man tänka
sig att man för att stärka stabilitetspakten, så att
länderna inte frestas att etablera en
beskattningsrätt, kan göra en konstitutionell
förstärkning. Man ska ju tänka sig att myntunionen
framöver är genomförd. Myntunionen är ett
fullskaleexperiment utan någon som helst förhistoria
vare sig i Tyskland, i Amerika eller någon
annanstans. Det fantastiska är att unionen inte har
någon kassa. Det är kanske också klokt att
säkerställa att unionen aldrig får någon kassa.

Hans Ragnemalm: Jag ska först inte svara på frågan
till mig utan på den fråga som besvarades av Sverker
Gustavsson. Jag vill upprepa att det här inte bara
är fråga om marknaden och myntet. Jag har i sex år
sysslat med dessa frågor. Vi bedriver en mycket
aktiv miljöpolitik inom EG-domstolen. Den gäller
allt och alla.

Så återkommer det statiska synsättet om vad ja-
sidan sade i samband med folkomröstningen. Jag bryr
mig för det första inte om vad den sade. För det
andra sysslar vi ju med grundlagen som den ser ut
nu. Man kan nu utan restriktioner överlåta
beslutanderätt till EG, men EG är inte vad det en
gång var och kommer i framtiden inte att vara vad
det är just nu. Något annat är ett statiskt och
orealistiskt synsätt. Det är konstigt att det är jag
som är jurist som ska säga detta. Jag förväntas vara
bakåtblickande och paragrafbunden, men så är det.
Den andra fråga som jag fick är juridiskt
komplicerad. Juridik är ju inte så roligt. Vad
händer om man överskrider gränserna enligt 10:5 §,
dvs. om riksdagen med tre fjärdedels majoritet
beslutar att överlåta mer än den borde? Hur ska det
kontrolleras? Då väcktes frågan om en
författningsdomstol. Det här beror precis på hur man
ser det. Vad är det som ska överprövas? Är det
riksdagens beslut som ska överprövas? Det går ju
inte. Då får man väl ha något slags abstrakt
lagkontroll eller något sådant. Det är en svår och
invecklad fråga.
Om riksdagen överlåter för mycket och EG, som det
för närvarande kallas, utfärdar normer som ska
tillämpas i Sverige, uppstår frågan om svenska
domstolar kan vägra att tillämpa EG-normen eftersom
den bakomliggande överföringen av beslutanderätt
till unionen var olaglig enligt regeringsformen. EG-
domstolen säger då att man inte får göra så. EG:s
lagstiftning kontrolleras bara av EG-domstolen, så
det är väl där som kontrollen ska vara. Det här är
komplicerat.
I alla sådana här diskussioner hamnar man alltid
till sist på: När inträffar den punkt när man kan
göra revolution? Det är faktiskt det som det blir
fråga om. Då får man bryta spelreglerna.

Kenneth Kvist: Jag har ett par frågor. Den första
riktar jag till Sverker Gustavsson, men också andra
får kommentera den. När du talar om det svenska
statsskickets grunder och principer kokar det ned,
som det populärt brukar heta, till monarki och
delegationsmakt. Men är det inte så att
statsskickets principer är hela det första kapitlet
i regeringsformen, som innefattar en rad saker som
har att göra med riksdagen som det främsta organet,
med kommunal självstyrelse, med lagligheten i
regeringsutövandet, med domstolarnas självständighet
osv.?

Detta innefattar också riksdagens budgetmakt. Pers
fråga är därmed tillgodosedd, enligt min
uppfattning. Men jag skulle vilja ha en kommentar
till detta.
Sedan har jag en annan fråga till Sverker
Gustavsson, och där hamnar jag på samma ståndpunkt
som Hans Ragnemalm. Vilka begränsningar i
överförande av beslutsmakt till EG finns i dag i
regeringsformen? Enligt min uppfattning finns det
ingen begränsning, men enligt din uppfattning finns
det ett sådan begränsning, eftersom du anser att
gränserna vidgas när vi säger att de inte får röra
principerna i statsskicket.

Sverker Gustavsson: Helt kort: Det finns inga
begränsningar. När det gäller det som finns i första
pelaren finns det inga begränsningar, precis som du
säger. Det går också att trixa sig runt detta genom
att föra över saker dit. Den nuvarande
lagstiftningen är otillfredsställande utifrån mina
utgångspunkter.

Beträffande statsskickets grunder påpekade jag
bara att det är något oklart var gränserna går.
Statsskickets grunder behandlas i första kapitlet. I
det här sammanhanget är det delegationsmakten som är
det viktigaste, alltså rätten att delegera bort
beslutsmakt. Man kan inte tänka sig ett läge där
unionen på egen hand inför en egen beskattningsmakt
- för att ta det som exempel. I så fall måste vi
själva delegera beskattningsmakten dit.

Björn von der Esch: Det mest slående hitintills
under utfrågningen tycker jag har varit att tre
mycket framstående jurister inte har uttryckt ett
enda tvivel, utan det är bara att köra och det är
det bästa som vi kan få. Det förvånar mig lite. Men
det har kanske sin grund i det som Ragnemalm sade,
att det rent lagtekniskt inte går att föra in några
begränsningar. Det här handlar inte bara om juridik
utan också om politik, ekonomi och kanske mycket
mer.

Jag vill knyta an till det som hände 1993 då
plattläggningsparagrafen var aktuell. Den
underkändes då av Lagrådet. Sedan omarbetades den,
och den kom inte till Lagrådet fler gånger. Sedan
dess har ingen av dessa lagar någonsin varit hos
Lagrådet. Vi antog Nicefördraget strax före jul.
Justitiekanslern uttryckte stora betänkligheter, och
det framfördes önskemål om att Lagrådet skulle titta
på detta, men det blev inte så.
Jag vill då fråga juristerna här: Vore det inte
klokt att låta också Lagrådet, alltså våra främsta
specialister på grundlagen, få titta på det här
innan vi fattar beslut?
Jag har en fråga till. Om beslutsmakten delegeras
till regeringen, hos vem kräver svenska folket ut
ansvar för de lagar som då stiftas?

Göran Schäder: Jag har för tillfället förordnande
att tjänstgöra i Lagrådet. Och det finns kanske
anledning att påpeka att de uttalanden som jag har
gjort här inte ska tolkas som uttalanden från
Lagrådet; men skulle jag uttala mig i den
egenskapen, skulle jag framföra samma åsikter som
nu.

Mitt minne säger mig att plattläggningsparagrafen
aldrig har varit i Lagrådet. Den kom aldrig så långt
att det blev en lagrådsremiss av den. Jag tror att
den föll redan på presskonferensen när Kenneth Kvist
myntade det uttrycket.

Björn von der Esch: Jag skulle vilja höra om det
inte vore lämpligt att i detta falla kalla Lagrådet.
Vad anser juristerna här om det?

Hans Ragnemalm: Jag och Göran Schäder har uttalat
oss, och vi utgör ju två tredjedelar av ett lagråd.
Det är sådana figurer som vi som sitter där.

Jag har granskat själva förslaget och avgivit ett
omdöme om det. Huruvida någon annan också ska
granska det har jag inga synpunkter på. Det kan jag
inte ha och det bör jag inte heller ha.

Göran Magnusson: Med tanke på tidigare diskussioner
här känner jag mig föranlåten att peka på att detta
innebär en grundlagsändring och den ska alltså
underställas folket i valet i höst. Det innebär att
saken ska få den legitimitet som krävs för en
grundlagsändring.

Det leder mig in i ett något teoretiskt resonemang
om ifall den riksdag som väljs i höst inte skulle
acceptera denna grundlagsändring. Vilket läge har vi
då?
Sverker Gustavsson hävdar med bestämdhet att det
här förslaget inte ska antas av riksdagen ens efter
en första läsning. Då kan man tänka sig att
förhållandet mellan å ena sidan första pelaren och
EG och å andra sidan EU är det som gäller. Det finns
ingen begränsning i överlåtelsemöjligheterna, enligt
nuvarande grundlag. Man kan alltså tänka sig att
regeringen eller andra krafter verkar för att genom
en fördragsförändring flytta ett politikområde från
unionen till EG. Sedan kan alltså riksdagen med 75 %
majoritet acceptera detta förhållande.
Jag undrar om Sverker Gustavsson delar min
bedömning av rättsläget, och om det är ett
tillfredsställande förhållande att det rättsläget
först kan ändras - såvitt jag kan bedöma - 2007.
Jag vill också peka på att en regeringskonferens
ju, om viljan är god hos alla medlemmar, snabbt kan
sammankallas. Det finns inte så förfärligt många
restriktioner på den punkten.

Sverker Gustavsson: Jag tycker nog precis som jag
har skrivit, att det här förslaget är sämre än
status quo. Status quo är inte bra, men det kloka
vore att tänka igenom detta en gång till, vilket
utskottet ju kan göra om det inte är alltför
komplicerat. Annars får man väl reda ut det. Då
tror inte jag att det gör så mycket om vi lever
kvar med den gamla grundlagen under de närmaste
åren.

Per Lager: Jag vill ta upp den glidande skalan. Man
går faktiskt mot en superstat. Det är negativt
tycker vi som är kritiska medan ni andra tycker att
det är positivt. Jag vill inte enbart säga att det
är ont, utan här finns en glidande skala som alla
tydligen accepterar. Det får inte vara statiskt
genom en folkomröstning, som Hans Ragnemalm sade. Nu
var det Maastricht och inte Amsterdam som jag
nämnde.

Men det viktiga är att om man går in i en union
ska man veta vad det är som man går in i och att
detta inte ska innebära någonting annat. Det var
därför som jag nämnde idén om en folkomröstning. Nu
är det någonting annat än vad det var då. EU är i en
process av förändring hela tiden.
Då är min fråga: Varför ska man göra denna
grundlagsändring nu om det inte behövs, om det ändå
kommer att ske andra förändringar senare? Ska vi
hålla på att ändra hela tiden med tanke på det som
kommer att ske? Varför just nu? Varför måste Sverige
på något sätt vara bäst i klassen?

Hans Ragnemalm: Det är inte EU eller EG som flyttar
fram positionerna och tar mer och mer makt. Det
krävs varje gång när makt ska överlämnas att tre
fjärdedelar av Sveriges riksdag går med på det. Här
får man intrycket att det är EU som bildar en
superstat. Nej, det är vi själva som går med på det.
Jag vill inte ha någon superstat t.ex.

Lotty Nordling: Överstatligheten innebär ju också
att man kan bestämma att EU inte längre ska ha denna
kompetens. Det är detta som man ser efter
Nicedeklarationen och Laekenförklaringen, att man
ska sträva efter att begränsa och göra det mer
tydligt när det gäller EU:s framtid och fördragen.

Det är inte absolut nödvändigt att göra detta i
dag. Men vill Sverige vara drivande och ha en
konstitution i ryggen för att få ett bättre, ett
enklare, ett mer begripligt och ett mer
medborgarnära Europa, då är det här förslaget bra.

Ordföranden: Jag har en fråga på den punkten. Det
där förstod jag inte. Om ett par veckor inleds en
process som är tänkt att gå i mål 2004-2005. Ett
alternativt synsätt är att med all kraft driva
förenklingsarbetet och frågan om en europeisk
konstitution, och när det är färdigt och i
anslutning till ratificering till detta nya tänkta
avtal kanske också föreslå de nödvändiga
grundlagsförändringarna. Eller hur?

Lotty Nordling: Det är klart att det går, men det
fördröjer ju processen.

Ordföranden: På vilket sätt?

Lotty Nordling: Om man har en regeringskonferens
2003 eller 2004 ska fördragen sedan godkännas. Om
resultatet av den regeringskonferensen är sådana
förenklingar att det bara blir ett fördrag som
kanske heter EU-fördraget, då kan inte Sverige
godkänna detta förrän man har gjort en
grundlagsändring.

Ordföranden: Nej, naturligtvis inte.

Lotty Nordling: Det är klart att det går rent
praktiskt, men det är en tidsfråga.

Ordföranden: Den normala tiden för godkännande av
ett stort EU-fördrag är beroende av 16 parlament och
utvidgningens tillkommande parlament. Den ligger väl
på 18-24 månader.

Lotty Nordling: Ja, runt ett år. Sedan kan det
hållas folkomröstning också.

Ordföranden: Fördröjningsargumentet fungerar väl
inte riktigt. Det stämmer i så fall rätt väl in med
nästa riksdagsval - bara så att vi sorterar vilka
argument som har bäring och vilka som är av klenare
karaktär.

Lotty Nordling: Ja, men det handlar om
förutsebarheten. Men jag argumenterar inte för det,
för det går också att vänta.

Ordföranden: Min lista är tom. Här finns några
företrädare för Justitiedepartementet ledda av Hans-
Eric Holmqvist. Jag vet inte om det är något
argument som regeringen anser vara borttappat.

Hans-Eric Holmqvist: Jag vill tacka för möjligheten
att få komma hit och lyssna och delta i den här
överläggningen. Jag tar mig också friheten att tacka
för att den här utfrågningen har ägt rum över huvud
taget. Den har i någon mening gett frågan den
uppmärksamhet som den förtjänar, även om debatten
runtomkring kanske har varit lite uppskruvad och man
har gått för långt när det gäller proportionerna.

När man deltar i arbetet med att förbereda
lagförslag, deltar i partiöverläggningar, i
fortsatta diskussioner på parlamentarisk nivå, i
direktivskrivning, tar emot remisser och så
småningom skriver proposition är det ganska trevligt
att ett förslag får en omfattande och genomgripande
behandling och inte bara godkänns i tysthet. Det
känns trevligt.
Även om väldigt mycket klokt redan har sagts vill
jag ändå kommentera några punkter. Man bör tänka på
att den här propositionen är en helhet. Det är tre
olika förslag som bör ses i ett sammanhang.
Beträffande 10:2 om möjligheten att få ett
godkännande rambeslut får det betraktas som att man
stärker riksdagens ställning, eftersom det finns
både motionsrätt och möjlighet att ge till känna i
anledning av den proposition som regeringen lägger
fram. Där kan också riksdagen tala om på vilka
punkter man anser att regeringen bör återkomma, om
någonting förändras. Man kan också ge ramar för det
fortsatta arbetet.
Eftersom en lagstiftning måste följa på ett
rambeslut måste regeringen återkomma med själva
lagförslaget. Under resans gång kommer det
naturligtvis att ske samråd inom ramen för EU-
nämnden och fackutskott.
Här vill jag peka på att det finns en
förstärkning, och det är den bortglömda punkten av
de tre, nämligen 10:6 där samrådsskyldigheten med
riksdagen grundlagsfästs, och så har det inte varit
förut. Den är ganska intressant. Om man läser 10:6,
vilket de flesta här säkert har gjort, ser man att
det framgår att det är riksdagen som bestämmer
formerna för samrådet. Det står att det ska framgå
av riksdagsordningen: "Närmare bestämmelser om
informations- och samrådsskyldighet meddelas i
riksdagsordningen". Sammantaget innebär detta en
förstärkning och ett tydliggörande av riksdagens
ställning som är viktig.
10:5 handlar om överlåtelse. Jag tror att det är
viktigt att skilja mellan begreppet överlåtelse och
begreppet överstatlighet. En del inlägg här har
vittnat om att man har svårt för att sära på dessa
begrepp. Överstatlighet kommer ju inte av att
Sverige blir bundet i något organ, eventuellt efter
beslut med kvalificerad majoritet, att göra på ett
visst sätt. Det är inte det som menas med
överstatlighet, utan det uppstår om beslutet som vi
är bundna vid dessutom har företräde framför svensk
lag. I andra sammanhang kan vi vara bundna av att
göra på ett visst sätt, men vi bestämmer själva
formerna för det. EU är ju i och för sig ett
mellanstatligt samarbete.
Jag känner ibland att begreppen går isär. I
praktiken - och det har flera varit inne på - är
gränserna kanske inte så tydligt uppdragna mellan de
olika pelarna som det kan tyckas, utan det hela
blandas på lite olika sätt. Men det är viktigt att
ha skillnaden klar för sig.
Sedan vill jag också stryka under att skyddet mot
en oönskad överlåtelse är lika stort med det här
förslaget som med dagens system. Snarare - tack var
Kenneth Kvist och andra - kan man säga att det har
skärpts lite grann. Enligt beslutsregeln ska ju
överlåtelsen ske på samma sätt som i dag.
Hade man valt att ha uttryckliga avgränsningar är
det klart att det hade medfört en massa bekymmer hur
man i så fall skulle definiera det som inte får
överlåtas - detta för att undvika att inte hamna i
oönskade låsningar. Man hade då fått göra prognoser
för vad man tror om EU:s utveckling och Sveriges
inställning till den framtida utvecklingen.
Man kan också fråga sig under vilka
förutsättningar som det hade gått att nå en politisk
enighet kring dessa begränsningar och om man hade
vunnit det till priset av en otydlighet. I praktiken
hade det kanske saknat egentlig betydelse. Samtidigt
hade man haft den situationen att Sverige hela tiden
skulle ha varit bundet av att om minsta lilla
förändring skulle göras hade man fått vänta till
nästa ordinarie riksdagsval.
I så fall kan man fråga sig om man då skulle ha
haft kvar beslutsreglerna. Skulle regeringen ha en
större delegation? Det hade kanske blivit den
logiska följden av en sådan ordning. Men det är det
ju inte alls fråga om nu.
Ordföranden: Då så. Sammanträdet är slut.