Finansutskottets betänkande

2001/02:FIU17

Förändringar i kommunkontosystemet(prop. 2001/02:112)

---

Sammanfattning

I betänkandet behandlas dels regeringens
förslag om en förändrad
finansieringsmodell för
kommunkontosystemet, dels förslag om ökad
kontroll av systemet. Från
kommunkontosystemet utbetalas
ersättningar som kompenserar kommuner och
landsting för ingående mervärdesskatt i
icke skattepliktig verksamhet. Systemet
finansieras genom att kommuner och
landsting betalar avgifter som är avsedda
att täcka uttagen. Den föreslagna
finansieringsmodellen innebär att
avgifterna som kommuner och landsting
betalar avskaffas och att uttagen ur
systemet sker från statsbudgetens
inkomstsida. I samband med omläggningen
kommer de generella statsbidragen att
justeras ned motsvarande den slopade
avgiften. Utskottet gör en precisering
angående principerna för finansiering av
framtida ökningar av uttagen ur
kommunkontosystemet. Utvecklingen av
uttagens omfattning kommer framöver att
vägas in som en faktor i den årliga
bedömningen av de generella statsbidragen
till kommuner och landsting.
I betänkandet föreslås vissa
bestämmelser som möjliggör kontroll i
systemet. Riksskatteverket får förelägga
kommuner och landsting att lämna
uppgifter för kontroll av rätten till
ersättning. Om uppgifterna i en ansökan
om ersättning behöver kontrolleras genom
en avstämning mot räkenskaperna, får
Riksskatteverket komma överens med
kommunen eller landstinget om att en
sådan kontroll skall göras vid besök.
Kommuner och landsting skall lämna en
årsuppgift efter utgången av varje
kalenderår. Riksskatteverket skall få
möjlighet att göra revision hos en kommun
eller ett landsting. Vidare föreslås att
omprövning av ersättningsbeslut får ske
inom tre år. Regler om överklagande till
allmän förvaltningsdomstol införs.
Slutligen föreslås regler om kostnads-
och intäktsränta med en räntesats som
motsvarar basräntan i
skattebetalningslagen (1997:483).
De nya bestämmelserna föreslås träda i
kraft den 1 januari 2003.
Utskottet ställer sig bakom regeringens
förslag. I betänkandet behandlas också 3
motioner med sammanlagt 6 motionsyrkanden
som väckts med anledning av
propositionen. Därutöver behandlas även
ett motionsyrkande som väckts med
anledning av regeringens skrivelse
2001/02:102 Utvecklingen i den kommunala
sektorn. Utskottet avstyrker samtliga
motionsyrkanden.
I betänkandet finns fyra reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Förändrad finansiering av
kommunkontosystemet

Riksdagen godkänner regeringens
förslag om riktlinjer för ny
finansiering av kommunkontosystemet.
Därmed bifaller riksdagen proposition
2001/02:112 yrkande 1.
Reservation 1 (m, kd, c, fp)

2. Åtgärder för förbättrad
kontroll

Riksdagen antar regeringens förslag
till lag om ändring i lagen
(1995:1518) om mervärdesskattekonton
för kommuner och landsting, lag om
ändring i lagen (2002:38) om ändring i
lagen (1995:1518) om
mervärdesskattekonton för kommuner och
landsting, lag om ändring i lagen
(1965:269) med särskilda bestämmelser
om kommuns och annan menighets
utdebitering av skatt, m.m. samt lag
om ändring i skattebetalningslagen
(1997:483). Därmed bifaller riksdagen
proposition 2001/02:112 yrkandena
2.1–2.4.

3. Finansiering av
kontrollåtgärderna

Riksdagen avslår motion
2001/02:Fi25 av Rolf Kenneryd m.fl.
(c) yrkande 2.
Reservation 2 (kd, c)

4. Förenkling av
administration och kontroll

Riksdagen avslår motion
2001/02:Fi25 av Rolf Kenneryd m.fl.
(c) yrkande 3.
Reservation 3 (c)

5. Konkurrensneutralitet

Riksdagen avslår motionerna
2001/02:Fi23 av Per Landgren m.fl.
(kd),
2001/02:Fi24 av Gunnar Hökmark m.fl.
(m),
2001/02:Fi25 av Rolf Kenneryd m.fl.
(c) yrkande 1 samt
2001/02:Fi48 av Karin Pilsäter m.fl.
(fp) yrkande 12.
Reservation 4 (m, kd, c, fp)

Stockholm den 16 maj 2002

På finansutskottets vägnar

Jan Bergqvist

Följande ledamöter har deltagit i
beslutet: Jan Bergqvist (s), Mats Odell
(kd), Gunnar Hökmark (m), Bengt
Silfverstrand (s), Lisbet Calner (s),
Lennart Hedquist (m), Sonia Karlsson (s),
Anna Åkerhielm (m), Carin Lundberg (s),
Kjell Nordström (s), Siv Holma (v), Per
Landgren (kd), Gunnar Axén (m), Yvonne
Ruwaida (mp), Karin Pilsäter (fp), Lars
Bäckström (v) och Agne Hansson (c).

2001/02
FiU17

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 26 oktober 2000
att tillsätta en arbetsgrupp inom
Finansdepartementet med uppgift att se
över kommunkontosystemet. Arbetsgruppens
uppdrag bestod i att analysera och belysa
frågan om finansieringen av systemet,
belysa de omfördelningseffekter systemet
ger upphov till samt att ta fram
alternativa modeller för att hantera
frågan om återbetalning av ingående
mervärdesskatt. Arbetsgruppen överlämnade
i maj 2001 rapporten Finansieringen av
Kommunkontosystemet – en översyn (Ds
2001:30). Rapporten har remissbehandlats
och det hölls ett remissmöte den 1 juni
2001.
Den 21 december 2000 bemyndigade
regeringen det statsråd som ansvarar för
frågor om kommunal ekonomi att tillkalla
en särskild utredare med uppgift att
utreda frågan om kontroll och omprövning
av beslut om utbetalning i
kommunkontosystemet. Med stöd av
bemyndigandet förordnades samma dag en
särskild utredare. I juni 2001
överlämnade utredaren betänkandet
Kontroll i kommunkontosystemet (SOU
2001:50). Betänkandet har
remissbehandlats.
Förslagen i propositionen har tagits
fram i samråd med Vänsterpartiet och
Miljöpartiet.
Under beredningen har två skrivelser,
en från Kommun- och Landstingsförbunden
samt en från Västerås och Eskilstuna
kommuner, inkommit till utskottet.

Remiss till Lagrådet

De föreslagna nya bestämmelserna om
överklagande i lagen (1995:1518) om
mervärdesskattekonton för kommuner och
landsting och om efterbeskattning i
skattebetalningslagen (1997:483) tillhör
det område som normalt bör granskas av
Lagrådet. I den först nämnda lagen
föreslås bl.a. att prövningstillstånd
krävs för att kammarrätten skall få pröva
beslut av länsrätten. Krav på
prövningstillstånd är numera huvudregel
vid överklagande hos kammarrätten.
Bestämmelsen är av så enkel beskaffenhet
att Lagrådets hörande skulle sakna
betydelse. Detsamma gäller den föreslagna
ändringen i skattebetalningslagen.
Förslagen i motionerna återges i bilaga
1.
Lagförslagen fogas till betänkandet som
bilaga 2.

Utskottets överväganden

1. Förändrad finansiering av
kommunkontosystemet

Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker regeringens
förslag i proposition 2001/02:112
yrkande 1 om förändrad finansiering av
kommuners och landstings ersättning för
mervärdesskatt i icke skattepliktig
verksamhet. Förslaget innebär att
ersättningen redovisas på
statsbudgetens inkomstsida samtidigt
som de generella statsbidragen
reduceras.
Jämför reservation 1 (m, kd, c, fp).

Propositionen

Regeringen pekar i propositionen på att
dagens kommunkontosystem har brister.
Systemet medför vissa oönskade
omfördelningseffekter mellan kommuner och
mellan landsting. Riksrevisionsverkets
kartläggning av omfördelningseffekterna
av systemet (RRV 2001:6) visar att
kommunkontosystemet av allt att döma
föranleder en systematisk och långsiktig
omfördelning av medel mellan kommuner.
Avgiften till systemet försämrar dessutom
kommunernas planeringsförutsättningar.
Den avgift som kommuner och landsting
betalar till systemet fastställs av RSV
senast den 10 september. Om avgiften
avviker från den förväntade kan detta
innebära att omprioriteringar måste göras
i ett sent skede av budgetprocessen.
Avgiften sätts utifrån en prognos över de
totala uttagen ur systemet, vilket gör
det svårt att undvika att över- eller
underskott uppstår. Den sista december
2000 skrev staten av en fordran på
kommunsektorn på 3,8 mdkr som uppstått
genom att avgifterna under en rad år
varit lägre än uttagen.
Syftet med kommunkontosystemet är att
åstadkomma konkurrensneutralitet i
kommunernas och landstingens val mellan
entreprenad och egen regi inom verksamhet
som inte medför skattskyldighet.
Regeringen konstaterar i propositionen
att systemet löser de flesta, men inte
alla, problem med denna
konkurrensneutralitet.
Regeringen föreslår nu att kommunernas
och landstingens ersättning för ingående
moms i icke skattepliktig verksamhet
redovisas på statsbudgetens inkomstsida.
Detta innebär att ersättningarna hanteras
på motsvarande sätt som inom det
ordinarie momssystemet. Avgiften som
kommuner och landsting betalar till
systemet föreslås avskaffas. Förslaget
innebär att problemen för kommunernas
budgetarbete med sena besked om avgiften
försvinner, liksom problemen med över-
och underskott i systemet. Beträffande
omfördelningseffekterna skriver
regeringen att problemen med att nya
sådana effekter uppstår försvinner genom
den föreslagna finansieringen.
För att finansiera den avskaffade
momsavgiften föreslås att det generella
statsbidraget sänks. Utgångspunkten för
den föreslagna finansieringsmodellen är
att kostnaderna för mervärdesskatt i icke
skattepliktig verksamhet även i framtiden
skall bäras av kommuner och landsting.
Utgångspunkten för sänkningen av
statsbidragen är att den skall baseras på
kostnadsnivån för uttagen föregående år.
Detta enligt samma princip som användes
när systemet infördes 1996, och
statsbidragen höjdes med 23 miljarder
kronor.
Regeringen avser att i
budgetpropositionen för 2003 föreslå en
preliminär sänkning baserad på avgiften
för 2002 vilken uppgår till ca 31
miljarder kronor. I samband med att
kommunkontosystemet infördes 1996 gjordes
en uppjustering av statsbidraget baserat
på kostnadsnivån på uttagen åren innan.
Den preliminära justering som kommer att
föreslås i budgetpropositionen för 2003
skall göras enligt samma princip, dvs.
sänkningen av statsbidragen kommer att
baseras på avgiften för 2002. I början av
2003 finns de definitiva beloppen och en
slutreglering kan då göras av
statsbidragen för 2004.
Kommuner och landsting skall enligt
propositionen som princip även framöver
bära kostnaderna för moms i icke
skattepliktig verksamhet. Omläggningen
innebär dock att eventuella framtida
volymökningar inom systemet leder till
minskade inkomster för staten, i stället
för som nu ökade avgifter för
kommunsektorn. För att principen att
kostnaderna för mervärdesskatt i icke
skattepliktig verksamhet skall bäras av
kommuner och landsting inte skall
urholkas i takt med stigande volym,
kommer utvecklingen av uttagen ur
systemet att vägas in i den årliga
bedömningen av de generella
statsbidragen.
Regeringen kommer också att föreslå att
utgiftstaket sänks genom en teknisk
justering med ett belopp som motsvarar
sänkningen av statsbidraget.

Finansutskottets ställningstagande

I propositionen föreslår regeringen en ny
finansieringsmodell för kommunernas och
landstingens kostnader för mervärdesskatt
i icke skattepliktig verksamhet.
Enligt finansutskottets bedömning leder
propositionens förslag till väsentliga
förbättringar. Genom att de avgifter som
kommuner och landsting betalar in till
systemet tas bort förbättras
planeringsförutsättningarna för sektorn
avsevärt. Genom att avgifterna tas bort
försvinner också problemet med att nya
omfördelningseffekter uppstår.
I det nya systemet kommer en eventuell
fortsättning av volymökningen i
kommunkontosystemet att leda till en
inkomstminskning för staten i stället för
en avgiftsökning för kommunsektorn.
Regeringen har i propositionen angivit
att utgångspunkten för den föreslagna
finansieringsmodellen är att kostnaderna
för mervärdesskatt i icke skattepliktig
verksamhet även i framtiden skall bäras
av kommuner och landsting. Regeringen har
därför också föreslagit att statsbidragen
preliminärt skall räknas ned med 31
miljarder kronor för 2003.
Utskottet kan ställa sig bakom denna
nedräkning av statsbidragen för 2003 med
31 miljarder kronor. När det gäller det
inkomstbortfall för staten som skulle
följa av framtida ökningar av uttagen ur
systemet vill utskottet emellertid
framhålla att det inte kan vara en
utgångspunkt för fastställande av
statsbidragen att detta inkomstbortfall
skall finansieras av kommuner och
landsting genom en reducering av
statsbidragen.
Utskottet vill i stället framhålla att
huvudprincipen enligt propositionen är
att det skall införas en statlig
finansiering av kommunkontosystemet,
vilket innebär att uttagen från systemet
sker över statsbudgetens inkomstsida.
Utskottet konstaterar dock samtidigt
att staten har ett berättigat intresse av
att göra samlade bedömningar av det
samhällsekonomiska utrymmet för den
kommunala konsumtionen. Vid eventuella
framtida ökningar av uttagen ur systemet
till följd av volymförändringar i
kommunkontosystemet bör behovet av
förändrade statsbidrag därför ses i ett
större sammanhang och ingå som en del av
en helhetsbedömning av kommunsektorns
behov av statsbidrag. Ökade uttag ur
kommunkontosystemet kan därvid vara en
återhållande faktor för statsbidragens
utveckling. I en helhetsbedömning bör
hänsyn även tas till eventuella
omfördelningseffekter mellan kommuner och
mellan landsting.
Utskottet anser att redovisningen av
beräkningen av de generella statsbidragen
bör göras på ett sådant sätt att det
klart framgår hur statsbidragen påverkats
av förändrade uttag ur
kommunkontosystemet. Därmed blir det
också möjligt för riksdagen att bedöma
hur kostnaderna för mervärdesskatt i icke
skattepliktig verksamhet bör fördelas
mellan kommunsektorn och staten.
Med den precisering som utskottet ovan
gjort angående principerna för
finansieringen av framtida ökningar av
uttagen ur kommunkontosystemet och med
understrykande av att huvudprincipen är
en statlig finansiering av
kommunkontosystemet tillstyrker utskottet
regeringens förslag till nya riktlinjer
för finansiering av kommunkontosystemet.
Utskottet tillstyrker därmed yrkande 1 i
proposition 2001/02:112, dvs.
propositionens första dels-sats.

2. Åtgärder för förbättrad kontroll

Utskottets förslag i korthet
Utskottet tillstyrker propositionens
förslag om att förbättra möjligheterna
till kontroll inom kommunkontosystemet.

Propositionen

I dag saknas en kontrollfunktion i
kommunkontosystemet. Riksskatteverket kan
inte göra någon materiell prövning av en
ansökan om ersättning eftersom det saknas
lagstöd för detta. Även möjligheterna
till formell prövning är begränsade.
Möjligheter till omprövning och rättelse
kan bara göras vid uppenbara
felaktigheter i beslut.
Kontrollmöjligheter skulle öka systemets
trovärdighet och underlätta en mer
enhetlig tolkning av systemet.
Sammantaget anser regeringen att
möjligheterna till kontroll i systemet
behöver förbättras.

Förutsättningar för rätt till ersättning

Det råder i dag viss otydlighet kring
vilken mervärdesskatt som kommuner och
landsting kan söka ersättning för ur
kommunkontosystemet. Lagen stadgar att
rätt till ersättning ges för sådan
mervärdesskatt som inte dragits av enligt
mervärdesskattelagen. Av förarbeten
framgår dock att avsikten var att
ersättning skulle kunna sökas för sådan
mervärdesskatt som inte är avdragsgill
enligt mervärdesskattelagen, men detta
har inte kommit till tydligt uttryck i
lagtexten. Detta kan innebära att
mervärdesskatt som borde redovisas mot
det ordinarie mervärdesskattesystemet i
stället redovisas mot
kommunkontosystemet. För att förtydliga
gränsen mellan de båda systemen föreslår
nu regeringen en lagändring i enlighet
med förarbetenas intentioner. För de fall
det inte går att fastställa vilket system
mervärdesskatten skall redovisas mot får
en schablonfördelning användas. För att
inte orsaka kommunerna betungande
administrativt merarbete föreslår
regeringen att kommunerna skall få
använda en schablon i sådana fall då
fördelningen mellan de båda systemen inte
går att fastställa.

Ansökningens innehåll och
uppgiftsskyldighet för kommuner och
landsting

Regeringen föreslår att ansökan om
ersättning från kommunkontosystemet skall
lämnas enligt fastställt formulär senast
två år efter utgången av det kalenderår
ersättningen avser, annars anses
ersättningen ha fastställts till noll
kronor. Skulle ansökan komma senare så
kan detta omprövas. På så sätt behålls i
praktiken en generös ansökningstid. För
att förbättra möjligheterna till kontroll
av utbetalningar och öka möjligheterna
att följa utvecklingen på kontona bör
kommunerna lämna uppgifter om de
verksamheter från vilka
mervärdesskattekostnaderna härrör i
samband med ansökan. Riksskatteverket ges
också rätt att förelägga kommunerna att
lämna sådan information. Riksskatteverket
bör ges möjlighet att vid ett besök i
kommunen kontrollera uppgifter i en
ansökan genom att stämma av mot kommunens
räkenskaper. En skattemyndighet skall
också ha rätt att genomföra besöket på
Riksskatteverkets uppdrag.

Årsuppgift

Efter utgången av året skall kommunerna,
enligt regeringens förslag, lämna
årsuppgift till Riksskatteverket, dels om
den mervärdesskatt som inte får dras av
enligt mervärdesskattelagen, dels om
schablonbelopp som ersätts från
kommunkontosystemet. En sådan
kontrolluppgift ger information om
huruvida kommunens bokföring
överensstämmer med de belopp som betalats
ut till kommunen från
kommunkontosystemet. Årsuppgiften skall
vara undertecknad. För att minimera det
extra arbete som årsuppgiften innebär för
kommunen bör uppgiftslämnandet så långt
som möjligt anpassas till de tider som
gäller för den årliga revisionen.

Fördjupad utredning – revision

Redovisningen av mervärdesskatt i
kommunkontosystemet bör likställas med
redovisningen i det ordinarie
mervärdesskattesystemet.
Revisionsreglerna för kommunkontosystemet
bör också knytas an till bestämmelserna i
skattebetalningslagen. Enligt denna lag
får skattemyndigheten besluta om
skatterevision för att kontrollera att
deklarations- och annan
uppgiftsskyldighet fullgjorts riktigt och
fullständigt eller att förutsättningar
finns att fullgöra uppgiftsskyldighet som
kan antas uppkomma. Regeringen föreslår
nu att lagen om mervärdesskattekonton för
kommuner och landsting får motsvarande
regler. Riksskatteverket ges ansvar för
kontrollen av kommunkontosystemet på
samma sätt som man har ansvaret för det
ordinarie momssystemet. Riksskatteverket
får dock uppdra åt en skattemyndighet att
utföra revisionen. En bestämmelse
föreslås också införas om att kommunen
skall vara Riksskatteverket behjälpligt
vid revisionen.

Omprövning

Beslut om utbetalning ur
kommunkontosystemet fattas i dag i
huvudsak med stöd av förvaltningslagen
där omprövning bara kan göras om ett
beslut är uppenbart felaktigt. Bland
annat de föreslagna revisionsreglerna
ställer dock krav på ökade möjligheter
till omprövning så att fel som framkommer
vid revision kan rättas. Sådana
bestämmelser finns bl.a. i 4 kap.
taxeringslagen (1990:324) och i 21 kap.
skattebetalningslagen (1997:483).
Regeringen föreslår att omprövning får
ske på kommunens initiativ inom tre år
efter utgången av det år ersättningen
avser och i vissa fall även efter denna
tid. Regeringen föreslår också att
efterbeskattning skall kunna ske i vissa
fall samt regler kring vilka
ersättningsperioder ett omprövningsbeslut
skall hänföras till.

Överklagande

I likhet med vad som gäller i det
ordinarie mervärdesskattesystemet bör
beslut om revision inte vara
överklagbara. Inte heller beslut att
förelägga en kommun att lämna uppgift som
behövs för att kontrollera rätten till
ersättning bör gå att överklaga. Övriga
beslut bör kunna överklagas hos allmän
förvaltningsdomstol. Överklagande av
länsrättens beslut tas upp till prövning
endast om kammarrätten meddelat
prövningstillstånd. Regeringen föreslår
också att ett ersättningsbeslut skall
gälla genast om inte annat föreskrivs
särskilt.

Räntor

De föreslagna revisions- och
omprövningsreglerna motiverar att
kostnads- och intäktsränta tillämpas i
kommunkontosystemet för att skapa
neutralitet i systemet. Räntesatsen bör
vara så stabil som möjligt och regeringen
föreslår därför att den skall motsvara
basräntan i skattebetalningslagen.
Samtliga förslag föreslås träda i kraft
den 1 januari 2003.

Finansutskottets ställningstagande

Enligt utskottets uppfattning finns
starka skäl som talar för att
kontrollmöjligheterna inom
kommunkontosystemet bör förstärkas.
Möjligheterna för beslutsmyndigheten att
i dag kontrollera underlaget för
kommunernas ansökan om utbetalning ur
systemet liksom ompröva tidigare beslut
är mycket begränsade, trots att systemet
omsätter över 30 miljarder kronor
årligen. Även möjligheterna till
rättelser av tidigare beslut är mycket
begränsade. En förbättrad kontroll skulle
också bidra till att tydliggöra
eventuella brister i systemet och skapa
förutsättningar för en enhetligare
tillämpning av systemet. Detta skulle
sannolikt också öka systemets
trovärdighet.
Med det anförda tillstyrker utskottet
regeringens förslag i proposition
2001/02:112 yrkandena 2.1–2.4, dvs.
propositionens andra dels-sats.

3. Finansiering av kontrollåtgärderna

Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker ett motionsförslag
om att kostnaderna för administration
av kontrollen av kommunkontosystemet
skall finansieras av staten.
Jämför reservation 2 (kd, c).

Propositionen

Förslagen om kontroll av
kommunkontosystemet beräknas ge ökade
kostnader för skatteförvaltningen med
högst 3 miljoner kronor. Eftersom de
ökade kostnaderna avser hanteringen av
kommunkontosystemet kommer de att
finansieras genom en justering av nivån
på de generella statsbidragen.
Justeringen kommer att göras i samband
med den minskning av statsbidragen på ca
31 miljarder kronor som föranleds av den
föreslagna finansieringsmodellen.

Motionen

I motion Fi25 (c) framhålls att den
skärpta kontrollen kommer att medföra
ökade kostnader för såväl kommuner och
landsting som för skatteförvaltningen.
Eftersom den ökade kontrollen ligger i
statens intresse bör den också
finansieras av staten, och inte genom en
nedjustering av statsbidragen till
kommuner och landsting framhåller
motionärerna (yrkande 2).

Finansutskottets ställningstagande

Enligt utskottets uppfattning bör det
ligga i allas intresse att redovisningen
av mervärdesskatt i kommunkontosystemet
görs på ett korrekt sätt. Tyvärr har det
dock förekommit felaktigheter i
redovisningen som visar att en ökad
kontroll av systemet är motiverad i
avvaktan på att samtliga kommuner och
landsting har utvecklat
redovisningssystem som svarar mot högt
ställda krav på korrekt redovisning av
mervärdesskatt i kommunkontosystemet.
Utskottet anser mot denna bakgrund att
det kan finnas skäl att öka kontrollen.
Hur kostnaden skall fördelas får
övervägas i samband med
budgetbehandlingen under hösten 2002.
Med det anförda avstyrker utskottet
motion Fi25 (c) yrkande 2.

4. Förenkling av administration och
kontroll

Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker ett motionsförslag
om att utreda möjligheterna för
kommuner och landsting att dra av
ingående mervärdesskatt i ett och samma
mervärdesskattesystem.
Jämför reservation 3 (c).

Motionen

Motionärerna anser i motion Fi25 (c) att
den naturliga fortsättningen på att
staten tar över finansieringen av
kommunkontosystemet är att inleda ett
arbete med att förenkla administrationen
och kontrollen av systemet. Inriktningen
bör vara att söka möjligheter för
kommuner och landsting att dra av
ingående moms i ett och samma statligt
finansierade system (yrkande 3).

Finansutskottets ställningstagande

För att skapa konkurrensneutralitet i
valet mellan att upphandla icke
skattepliktiga tjänster från externa
entreprenörer eller producera dem i egen
regi, infördes 1991 en generell
avdragsrätt för ingående mervärdesskatt
för kommuner och landsting i det
ordinarie mervärdesskattesystemet. Vid
Sveriges inträde i EU var dock denna
avdragsrätt inte möjlig att behålla
eftersom den stred mot EG:s sjätte
mervärdesskattedirektiv.
Kommunkontosystemet infördes 1996 för att
inom ramen för EG:s mervärdesskatteregler
så långt som möjligt ändå upprätthålla
konkurrensneutraliteten.
En förändring av kommunkontosystemet
med den inriktning som motionärerna
förespråkar förutsätter en förändring av
EG:s sjätte mervärdesskattedirektiv.
Denna fråga behandlades av utskottet
hösten 2000 (bet. 2000/01:FiU3 s. 20–24).
Utskottet ställde sig då bakom
regeringens bedömning att en förändring
av direktivet inte var rimlig inom en
överskådlig framtid, och skrev vidare att
man utgick från att regeringen bevakar
möjligheterna till förändringar av
direktivet i framtiden.
Utskottet anser inte att det finns
förutsättningar att inleda en sådan
utredning som motionärerna önskar.
Med det anförda avstyrker utskottet
motion Fi25 (c) yrkande 3.

5. Konkurrensneutralitet

Utskottets förslag i korthet
Utskottet avstyrker motionsförslag om
att begära utredning av
kommunkontosystemets förmåga att skapa
konkurrensneutralitet. Utskottet
avstyrker också motionsförslag om att
tillkännage för regeringen att den bör
verka för en förändring av EG:s sjätte
mervärdesskattedirektiv.
Jämför reservation 4 (m, kd, c, fp).

Propositionen

Regeringen skriver i propositionen att
kommunkontosystemet löser merparten av de
konkurrensneutralitetsproblem inom
kommunsektorn som momsbestämmelserna
skapar. Det finns dock återstående
problem. Regeringen nämner att
inlåsningseffekter kan uppstå för privata
huvudentreprenörer som inte får dra av
moms som underentreprenörer debiterar.
Regeringen nämner också problemen då
privat och offentlig verksamhet
konkurrerar inom verksamhet som inte
medför skattskyldighet. Detta problem har
särskilt uppmärksammats inom tandvården.
Propositionen innehåller inga förslag
som har någon effekt på
kommunkontosystemets förmåga att skapa
konkurrensneutralitet.

Motionerna

I motion Fi24 (m) påpekas att
propositionen inte innehåller några
förslag för att rätta till
kommunkontosystemets snedvridande
effekter, trots att regeringen redan för
två år sedan aviserade att man avsåg att
ytterligare analysera behovet av sådana
förändringar. Motionärerna anser att
missgynnandet av privata entreprenörer
tillåts fortgå och föreslår ett
tillkännagivande om att regeringen bör
verka för att EG:s sjätte momsdirektiv
förändras så att det blir möjligt att
uppnå rättvisa konkurrensvillkor mellan
privat och offentligt driven verksamhet.
Kristdemokraterna anser i motion Fi23
(kd) att det är otillräckligt att som
regeringen gör – bara konstatera att det
föreligger problem med
konkurrensneutraliteten utan att göra
något åt dem – och föreslår att
regeringen skall utreda alternativ för
att rätta till problemen. Motionärerna
anser att möjligheten att införa s.k.
uttagsbeskattning inom
kommunkontosystemet behöver utredas.
I dag finns ett antal problem med
konkurrenssnedvridning mellan privat och
offentlig verksamhet, t.ex. för privata
huvudentreprenörer, som inte åtgärdas av
regeringen i den aktuella propositionen.
Centerpartiet anser i motion Fi25 (c) att
regeringen bör lämna förslag som
åstadkommer den konkurrensneutralitet som
kommunkontosystemet syftar till.
Folkpartiet anför i motion Fi48 (fp)
att förändringarna som föreslås i
propositionen inte löser de problem som
finns med kommunkontosystemet. Systemet
behöver reformeras för att uppnå
konkurrensneutralitet såväl mellan
kommuner som mellan kommunalt finansierad
verksamhet i privat respektive egen regi
(yrkande 12).

Finansutskottets ställningstagande

Regeringen aviserade våren 2000 i
proposition 1999/2000:115 att man avsåg
att återkomma med ett uppdrag om att
analysera systemets effekter när det
gäller konkurrensneutraliteten. I
föreliggande proposition upprepar
regeringen denna avsikt. Det finns därför
enligt utskottets mening inte någon
anledning att begära en utredning om
kommunkontosystemets effekter på
konkurrensneutraliteten.
Beträffande en förändring av EG:s
sjätte mervärdesskattedirektiv uttalade
utskottet hösten 2000 (bet. 2000/01:FiU3
s. 20–24) att en förändring av direktivet
inte var rimlig inom en överskådlig
framtid, och att utskottet utgick från
att regeringen bevakar möjligheterna till
förändringar av direktivet i framtiden.
Utskottet ser ingen anledning att för
närvarande göra några ytterligare
uttalanden i frågan.
Med det anförda avstyrker utskottet
motion Fi23 (kd), Fi24 (m), Fi25 (c)
yrkande 1 och Fi48 (fp) yrkande 12:

Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
och ställningstaganden har föranlett
följande reservationer. I rubriken anges
inom parentes vilken punkt i utskottets
förslag till riksdagsbeslut som behandlas
i avsnittet.

1.Förändrad finansiering av
kommunkontosystemet – punkt 1 (m, kd,
c, fp)

av Mats Odell (kd), Gunnar Hökmark
(m), Lennart Hedquist (m), Anna
Åkerhielm (m), Per Landgren (kd),
Gunnar Axén (m), Karin Pilsäter (fp)
och Agne Hansson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under
punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen godkänner utskottets förslag om
riktlinjer för ny finansiering av
kommunkontosystemet. Därmed bifaller
riksdagen delvis proposition 2001/02:112
yrkande 1.

Ställningstagande

Vi delar utskottsmajoritetens uppfattning
men anser att sista stycket borde ha
följande lydelse:
Med den precisering som utskottet ovan
gjort angående principerna för
finansieringen av framtida ökningar av
uttagen ur kommunkontosystemet och med
understrykande av att huvudprincipen är
en statlig finansiering av
kommunkontosystemet tillstyrker utskottet
delvis regeringens förslag till nya
riktlinjer för finansiering av
kommunkontosystemet. Utskottet
tillstyrker därmed delvis yrkande 1 i
proposition 2001/02:112, dvs.
propositionens första dels-sats.

2.Finansiering av kontrollåtgärderna –
punkt 3 (kd, c)

av Mats Odell (kd), Per Landgren (kd)
och Agne Hansson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under
punkt 3 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som
sin mening vad som anförs i reservation
2. Därmed bifaller riksdagen motion
2001/02:Fi25 av Rolf Kenneryd m.fl. (c)
yrkande 2.

Ställningstagande

Den ökade administrationen och kontrollen
som följer av förslagen i detta
betänkande kommer att medföra högre
kostnader för såväl kommuner och
landsting som skatteförvaltningen. Den
ökade kontrollen ligger i statens
intresse och därför anser vi att staten,
och inte kommuner och landsting, skall
stå för de ökade kostnaderna.
Med det anförda föreslår vi att
riksdagen bifaller motion Fi25 (c) yrkan-
de 2.

3.Förenkling av administration och
kontroll – punkt 4 (c)

av Agne Hansson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att utskottets förslag under
punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som
sin mening vad som anförs i reservation
2. Därmed bifaller riksdagen motion
2001/02:Fi25 av Rolf Kenneryd m.fl. (c)
yrkande 3.

Ställningstagande

Jag anser att regeringen bör inleda ett
arbete med att förenkla kontrollen och
administrationen av kommunkontosystemet.
Inriktningen på ett sådant arbete bör
vara att söka möjligheter för kommuner
och landsting att kunna dra av ingående
mervärdesskatt i ett och samma statligt
finansierade system.
Med det anförda föreslår jag att
riksdagen bifaller motion Fi25 (c) yrkan-
de 3.

4.Konkurrensneutralitet – punkt 5 (m,
kd, c, fp)

av Mats Odell (kd), Gunnar Hökmark
(m), Lennart Hedquist (m), Anna
Åkerhielm (m), Per Landgren (kd),
Gunnar Axén (m), Karin Pilsäter (fp)
och Agne Hansson (c).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att utskottets förslag under
punkt 5 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som
sin mening vad som anförs i reservation
4. Därmed bifaller riksdagen delvis
motionerna
2001/02:Fi24 av Gunnar Hökmark m.fl. (m)
2001/02:Fi23 Per Landgren m.fl. (kd)
2001/02:Fi25 av Rolf Kenneryd m.fl. (c)
yrkande 1 samt
2001/02:Fi48 av Karin Pilsäter m.fl. (fp)
yrkande 12.

Ställningstagande

Huvudproblemet med kommunkontosystemet är
enligt vår uppfattning att det inte fullt
ut åstadkommer den konkurrensneutralitet
som det syftar till. Problemet tar sig
flera uttryck, bl.a. i form av
inlåsningseffekter för
huvudentreprenörer, som inte kan dra av
mervärdesskatt som underentreprenörer
debiterar, och att de
schablonersättningar som tillämpas i
systemet inte alltid motsvarar den
verkliga mervärdesskatten. Vi anser att
det är oacceptabelt att privata
entreprenörer som arbetar med
välfärdstjänster inte får verka på samma
villkor som gäller offentliga
tjänsteproducenter.
I propositionen konstaterar regeringen
att det finns problem med
konkurrensneutraliteten men föreslår ändå
inget för att åstadkomma en lösning på
problemen. Detta är givetvis högst
otillfredsställande.
Problemen med kommunkontosystemets
konkurrenssnedvridande effekter
uppmärksammades redan 1999 i en statlig
utredning (SOU 1999:133), och regeringen
aviserade för två år sedan (prop.
1999/2000:115) att man avsåg att
analysera frågan ytterligare. Det är
anmärkningsvärt att regeringen trots
detta fortfarande väljer att inte ta tag
i frågan.
Vi anser att regeringen utan dröjsmål
bör utreda frågan om kommunkontosystemets
effekter på konkurrensneutraliteten
mellan verksamhet i egen regi och på
entreprenad, i syfte att så snart som
möjligt återkomma till riksdagen med
förslag som fullt ut skapar
konkurrensneutralitet. Detta bör
riksdagen tillkännage för regeringen som
sin mening.
Med det anförda föreslår vi att
riksdagen delvis bifaller motionerna Fi23
(kd), Fi24 (m), Fi25 (c) yrkande 1 och
Fi48 (fp) yrkande 12.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen
Regeringen föreslår att riksdagen
1. dels godkänner riktlinjerna för ny
finansiering av kommunkontosystemet
(avsnitt 5.2),
2. dels antar regeringens förslag till
2.1 lag om ändring i lagen (1995:1518)
om mervärdesskattekonton för
kommuner och landsting,
2.2 lag om ändring i lagen (2002:38)
om ändring i lagen (1995:1518) om
mervärdesskattekonton för kommuner
och landsting,
2.3 lag om ändring i lagen (1965:269)
med särskilda bestämmelser om
kommuns och annan menighets
utdebitering av skatt, m.m.,
2.4 lag om ändring i
skattebetalningslagen (1997:483).

Följdmotioner

2001/02:Fi23 av Per Landgren m.fl. (kd):

Riksdagen begär att regeringen lägger
fram förslag till ändring av
kommunkontosystemet och momsreglerna så
att problemen med den bristande
konkurrensneutraliteten undanröjs, i
enlighet med vad som anförs i motionen.

2001/02:Fi24 av Gunnar Hökmark m.fl. (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som
sin mening vad i motionen anförs om
behovet av att uppnå
konkurrensneutralitet mellan offentligt
och privat driven verksamhet.

2001/02:Fi25 av Rolf Kenneryd m.fl. (c):

1. Riksdagen begär att regeringen
återkommer med förslag som åstadkommer
den konkurrensneutralitet mellan
verksamhet i egen regi och entreprenad
som kommunkontosystemet syftar till.
2. Riksdagen beslutar att staten och inte
kommuner och landsting skall stå för de
ökade kostnader som förslagen i
propositionen medför för
skattemyndigheten.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen
som sin mening vad i motionen anförs om
förenklingar av regelverk och
administration av kommunkontosystemet.

Motion väckt med anledning av regeringens
skrivelse 2001/02:102

2001/02:Fi48 av Karin Pilsäter m.fl.
(fp):

12. Riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om reform av kommunkontosystemet
för att åstadkomma konkurrensneutralitet.

Bilaga 2
Regeringens lagförslag