SOU 2000:40

Till statsrådet och chefen för

Socialdepartementet

Genom regeringsbeslut den 4 februari 1999 bemyndigades chefen för Socialdepartementet, statsrådet Lars Engqvist, att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett välfärdsbokslut över 1990-talet (dir. 1999:7). Kommittén antog sedermera namnet ”Kommittén Välfärdsbokslut”. Ett första delbetänkande Välfärd vid vägskäl, utvecklingen under 1990-talet (SOU 2000:3) överlämnades den 18 januari år 2000.

En väsentlig grund för detta delbetänkande var de cirka 25 kunskapsunderlag som olika forskare och forskargrupper på kort tid skrev för kommittén. De uppdrag som, efter samråd, gavs till forskarna var ofta att sammanfatta det befintliga kunskapsläget inom ett forskningsfält, men i många fall också att ta fram ny kunskap via primära analyser. I kommitténs direktiv angavs identifierandet av kunskapsluckor som ett centralt mål. Detta uppdrag har därför också i tillämpliga fall vidarebefordrats till berörda forskare. Gemensamt för alla uppdrag var också det fokus på 1990-talsutvecklingen som slagits fast redan i kommitténs direktiv.

Föreliggande forskarvolym Välfärd och försörjning utgör den fjärde i en serie av skrifter där dessa underlag presenteras. Vi hoppas och tror att dessa uppsatser skall bidra till en nyanserad diskussion kring välfärdens utveckling i Sverige.

SOU 2000:40

Kommitténs ledamöter har inte tagit ställning till innehållet i de enskilda uppsatserna. Det är med andra ord författarnas analyser, tolkningar och slutsatser som presenteras här och varje författare ansvarar själv för innehållet.

Stockholm i september 2000

Joakim Palme
Åke Bergmark	Elisabet Näsman
Johan Fritzell	Lena Sommestad
Olle Lundberg	Marta Szebehely
/Martin Hörnqvist	/Anna Öström

SOU 2000:40

5

Innehåll

Förord ........................................................................................................		9
1 Inkomstfördelningen under 1990-talet ...............................................		15
Kjell Jansson
1.1	Inledning.....................................................................................	15
1.2	Data ..........................................................................................	16
1.3	Metod .........................................................................................	17
	1.3.1 Inkomst..............................................................................	17
	1.3.2 Populationen......................................................................	19
	1.3.3 Ekvivalenser......................................................................	20
	1.3.4 Simulering för perioden 1997-2000 ..................................	21
1.4	Översikt 1990–2000 ...................................................................	22
	1.4.1 Det vände 1995..................................................................	25
	1.4.2 Ökade inkomster i slutet av 1990-talet..............................	27
	1.4.3 Ungdomar har fått det sämre.............................................	29
	1.4.4 Inkomstskillnader ökade redan på 1980-talet....................	31
1.5	Utvecklingen 1993–1997 ...........................................................	32
	1.5.1 Deciler ...............................................................................	32
	1.5.2 Ålder..................................................................................	34
	1.5.3 Olika stadier i livet ............................................................	36
	1.5.4 Socioekonomisk indelning ................................................	40
1.6	Inkomststruktur ..........................................................................	42
1.7	Låga inkomster...........................................................................	45
	1.7.1 Fler rika än fattiga .............................................................	49
1.8	Omfördelning .............................................................................	50
1.9	Sammanfattning .........................................................................	55
2 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd ....................................		61
Joakim Palme
2.1	Inledning.....................................................................................	61
2.2	Utgifternas utveckling................................................................	62
2.3	Förändringar i socialförsäkringarna ...........................................	65
	2.3.1 Ålderspensioner.................................................................	67

6 Innehåll		SOU 2000:40
	2.3.2 Förtidspensioner................................................................	69
	2.3.3 Efterlevandepensioner.......................................................	71
	2.3.4 Delpension.........................................................................	71
	2.3.5 Sjukpenning.......................................................................	71
	2.3.6 Arbetsskadeförsäkring.......................................................	75
	2.3.7 Ersättning från socialförsäkringen till personer med
	funktionshinder .................................................................	76
2.4	Förändringar i de kontanta familjestöden ..................................	77
	2.4.1 Föräldraförsäkringen .........................................................	78
	2.4.2 Barnbidrag.........................................................................	78
	2.4.3 Bidragsförskott och underhållsstöd...................................	79
	2.4.4 Bostadsbidrag....................................................................	80
	2.4.5 Barnpension.......................................................................	80
	2.4.6 Vårdbidrag.........................................................................	80
	2.4.7 Familjestödens storlek.......................................................	81
2.5	Diskussion ..................................................................................	82
3 Välfärdsutvecklingen för kvinnor och män på 1990-talet ................		87
Diane Sainsbury
3.1	Kvinnors och mäns sociala rättigheter under 1990-talet............	88
	3.1.1 Arbetsmarknadsrelaterade förmåner .................................	89
	3.1.2 Vårdrelaterade förmåner ...................................................	95
	3.1.3 Förmåner och kvinnors och mäns ekonomiska välstånd. 100
	3.1.4 Slutsats ............................................................................	103
3.2	Nedskärningar och ensamstående föräldrar .............................	104
	3.2.1 Nedskärningar i förmåner och dess effekter ...................	107
	3.2.2 Vilka ensamstående föräldrar riskerar att utsättas för
	fattigdom? .......................................................................	111
	3.2.3 Inkomstnivåer bland familjer med barn och familjer
	utan barn .........................................................................	116
3.3	Förändrade välfärdsstatsmodeller? ..........................................	117
	3.3.1 Mot en liberal modell ......................................................	117
	3.3.2 Mot en konservativ modell..............................................	120
	3.3.3 1990-talets välfärdsutveckling och framtida utmaningar 122
4 Socialbidragen under 1990-talet .......................................................		129
Åke Bergmark
4.1	Inledning – socialbidraget som välfärdsindikator ....................	129
4.2	En period av expansion ............................................................	131
4.3	Vad förklarar socialbidragstagandets variationer?...................	137
4.4	Arbetslöshet..............................................................................	139
4.5	Det socialpolitiska skyddsnätet i övrigt ...................................	143
4.6	Invandring ................................................................................	147

SOU 2000:40		Innehåll 7
4.7	Policy och regelverk.................................................................	150
4.8	Arbetet med socialbidragen – hjälp till självförsörjning .........	156
4.9	Att vara socialbidragstagare.....................................................	158
4.10 Sammanfattning .....................................................................		160
4.11 Kunskapsluckor......................................................................		162
5 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter
under 1990-talet ..................................................................................		171
Tapio Salonen
5.1	Inledning...................................................................................	171
5.2	Socialbidragsutvecklingen bland ungdomar ............................	172
5.3	Ungdomars etablering under 1990-talets föränderliga
	samhällsutveckling ...................................................................	175
	5.3.1 Ungdomskullars storlek...................................................	176
	5.3.2 Sysselsättningsras............................................................	178
	5.3.3 Studiedeltagande .............................................................	180
	5.3.4 Arbetslöshet och arbetsmarknadsåtgärder.......................	183
	5.3.5 Ungdomars ekonomiska skydd vid arbetslöshet och i
	åtgärdsprogram ...............................................................	185
	5.3.6 Ungdomars inkomstutveckling........................................	187
5.4	Specifika socialbidragsmönster bland ungdomar.....................	192
	5.4.1 Ungdomar och socialbidrag – en kohorteffekt? ..............	192
	5.4.2 Ungdomar med långvarigt socialbidrag ..........................	194
	5.4.3 Könsrelaterade skillnader? ..............................................	199
	5.4.4 Fortsatt uppmärksamhet behövs......................................	201
6 Ungdomar med socialbidrag – ett politiskt problem för
1990-talet .............................................................................................		207
Håkan Johansson
6.1	De gemensamma linjerna.........................................................	209
	6.1.1 Den rättsliga omtolkningen .............................................	210
	6.1.2 Kursändring.....................................................................	212
	6.1.3 1990-talets tydliga markering..........................................	213
	6.1.4 Utvecklingsgarantin – en konkretiserad skyldighet ........	215
	6.1.5 Politikens fortsättning .....................................................	218
6.2	Kommunala uttryck..................................................................	219
	6.2.1 Ett övergripande mönster ................................................	220
	6.2.2 Kommunala variationer...................................................	222
6.3	Decenniets karaktärsdrag .........................................................	225
Författarpresentation............................................................................		235

SOU 2000:40

9

Förord

Den forskarantologi som presenteras här har fått rubriken Välfärd och försörjning. De bidrag som ingår i volymen behandlar frågor om in- komsternas fördelning, de statliga och kommunala inkomststödsyste- mens förändringar och hur behoven av socialbidrag utvecklats under 1990-talet.

Sammanlagt innehåller antologin sex kapitel. I det inledande –

Inkomstfördelningen under 1990-talet – redogör Kjell Jansson, verk- sam vid Statistiska centralbyrån, för hur de svenska hushållens in- komster utvecklats under det aktuella decenniet. Jansson utnyttjar en ny typ av hushållsdefinition för sina analyser, vilket innebär att han kunnat undanröja skevheter som tidigare uppstod på grund av att barn över 18 år som bodde kvar i föräldrahemmet räknades som enskilda hushåll. Av hans data framgår att nedgången i den svenska ekonomin och den ökande arbetslösheten satte tydliga avtryck i människors in- komster. De genomsnittliga disponibla inkomsterna sjönk fram till mitten av 1990-talet för att därefter vända uppåt. Av allt att döma tycks denna uppgång hålla i sig, men noterbart är att inkomstnivån 1997 alltjämt var väsentligt lägre än vid decenniets inledning. Tre grupper hade en särskilt ogynnsam utveckling under perioden: ungdomar, en- samstående föräldrar samt sammanboende med tre eller fler barn. Analyser av inkomsternas fördelning visar att inkomstskillnaderna ökade. Uppgången av de genomsnittliga inkomsterna efter 1995 inne- bar dock inte att denna utveckling hejdades. Tvärtom var det under den senare delen av årtiondet som ökningen i inkomstojämlikhet var mest accentuerad. Detta beror bland annat på att det framför allt var högin- komsttagare som kunde tillgodogöra sig den generella uppgången i samhällsekonomin. Dessa utmärkte sig också genom att de i högre grad hade inkomster från kapital och den relativa betydelsen av sådana in- komster ökade också över tid för gruppen. Jansson visar också att hus- håll med låga inkomster hade en helt annan inkomstsammansättning och att de i väsentligt högre grad var beroende av socialförsäkringar och bidragssystem.

10 Förord

SOU 2000:40

Joakim Palme, Institutet för social forskning vid Stockholms universi- tet, tar i sitt kapitel Socialförsäkringarna och det kontanta familjestö- det upp de många förändringar som under 1990-talet skett på dessa två områden. Systemet har utsatts för dubbla påfrestningar under 1990- talet. Dels ökade utgifterna i spåren av massarbetslöshetens intåg, dels eroderade skatteunderlaget när sysselsättningen föll. De förändringar som skett har i sin inriktning tydligt följt arbetslöshetens och statsfi- nansernas svängningar. Besluten om att sänka ersättningsnivåerna i de inkomstrelaterade förmånerna, men också i delar av familjestödet, kom då konjunkturen var nära bottenläget. Sedan konjunkturen vänt har ni- våerna justerats uppåt, om än inte ända upp till de nivåer som nådde vid decenniets ingång. Med nedgången följde också beslut som på olika sätt skärpte kvalificeringsvillkoren i systemen. Först skärptes beviskra- ven i arbetsskadeförsäkringen och därefter infördes hårdare krav i för- tidspension och sjukförsäkring. Dessa åtgärder har inte minskat antalet försäkrade, men däremot antalet som faktiskt uppbär ersättning. Palmes genomgång visar att vid slutet av 1990-talet utgår många förmåner i försörjningssystemen med lägre nivåer än vid decenniets inledning. Kvalificeringsvillkoren har i allmänhet skärpts, liksom den allmänna kontrollen av utbetalningarna. Sammantaget har dock försörjningssys- temens grundläggande karaktär i huvudsak bibehållits. I ett historiskt och internationellt perspektiv har inget modellskifte kunnat beläggas. Även om huvuddragen har stått sig, har det skett betydande regelför- ändringar och förändringar av ersättningarnas storlek som fått konsek- venser för människors ekonomiska välfärd.

Antologins tredje kapitel, Välfärdsutvecklingen för kvinnor och män på 1990-talet, är skrivet av Diane Sainsbury, Statsvetenskapliga insti- tutionen vid Stockholms universitet. Hennes bidrag behandlar föränd- ringarna i de offentliga försörjningsstöden ur ett könsperspektiv, det vill säga hur förändrade kvalifikationskrav och ersättningsnivåer i soci- alförsäkringar och familjestöd påverkade skyddsnäten för kvinnor re- spektive män. Efter att ha gått igenom utvecklingen avseende en mängd olika stödformer, konstaterar Sainsbury att utvecklingen under 1990- talet inneburit en förbättring när det gäller kvinnors rätt till arbets- marknadsrelaterade förmåner, men att någon utjämning av ersättnings- nivåer inte skett. I det senare fallet ligger kvinnorna alltjämt efter män- nen. Vidare framgår att inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män inte heller minskade, liksom att andelen socialbidragstagare bland en- samstående kvinnor med barn låg kvar på en mycket hög nivå och att ensamstående mödrar med utländsk bakgrund var särskilt utsatta. Till de positiva dragen under decenniet framhåller Sainsbury det faktum att andelen fattiga i befolkningen kunnat hållas kvar på en förhållandevis låg nivå, trots den höga arbetslösheten och påfrestningarna på den

SOU 2000:40

Förord 11

svenska ekonomin. Kvinnors fattigdomsfrekvens fortsatte också att vara något lägre än mäns, ett faktum som delvis tillskrivs omfattningen av de stöd som är inriktade på att bekämpa fattigdom bland barn. Som mer negativt utpekas att rättigheter baserade på medborgarskap eller permanent bosättning urholkades, till exempel i pensionssystemet.

Kapitel fyra, Socialbidragen under 1990-talet, är författat av Åke Bergmark, Institutionen för socialt arbete vid Stockholms universitet. Här ges en beskrivning av hur socialbidragstagandet utvecklades under perioden samt en översikt av det aktuella kunskapsläget avseende vilka förhållanden som påverkade dess variationer. Utvecklingen av social- bidragstagandet i Sverige under decenniet kan grovt sett indelas i tre olika faser: en kraftig uppgång under den första halvan, en viss stabili- sering de närmaste åren därefter och sjunkande nivåer i periodens slut- fas. I stort sett alla grupper ökade sitt bidragstagande, men kraftigast var uppgången bland ungdomar och bland hushåll med utländsk bak- grund. Nivåerna för socialbidragen följde relativt väl arbetslöshetens variationer. Arbetslöshet är också den faktor som, oavsett på vilken nivå analysen genomförs, bäst förklarar socialbidragsbehovens upp- komst och variationer. Bergmark pekar dock på att det i allt väsentligt är arbetslöshet i kombination med avsaknad av rätt till arbetslöshetser- sättning som genererar behov av socialbidrag. Betydelsen av socialför- säkringsområdet i övrigt är inte helt klarlagd empiriskt, men de studier som är gjorda visar tämligen entydigt att det finns ett samband mellan kvalifikationskrav och ersättningsnivåer i socialförsäkringarna och kostnaderna för socialbidrag. Det gångna decenniet har också, genom förändringar i lagstiftning, rättspraxis och kommunal policy, inneburit en minskad generositet i förhållande till bidragstagarna. Detta gäller såväl ersättningsnivåer som vilka villkor bidragen kommit att förenas med.

I det femte kapitlet, Ungdomars socialbidragstagande och försörj- ningssvårigheter under 1990-talet, behandlar Tapio Salonen vid Soci- alhögskolan, Lunds universitet, hur ungdomars socialbidragsmönster och försörjningsvillkor utvecklats under decenniet. Det som beskrivs är en period där nya ungdomskullar för första gången under efterkrigsti- den inte fått det bättre än tidigare ungdomsgenerationer och där steget ut i vuxenlivet allvarligt försvårats av den negativa utvecklingen av den svenska samhällsekonomin och arbetsmarknaden. Ungdomar mellan 18 och 24 år har under stora delar av 1990-talet haft ett bidragstagande som varit dubbelt så högt som för den vuxna befolkningen i sin helhet. Salonen redogör för nedgången i de ungas förvärvsfrekvens, hur studier har ersatt arbete för stora grupper och hur deltagande i arbetsmarknad- såtgärder kommit att bli en erfarenhet som gjorts av allt fler. Vidare beskrivs hur ungdomarnas ekonomiska sårbarhet ökat på grund av att

12 Förord

SOU 2000:40

allt färre i gruppen omfattats av arbetslöshetsförsäkringen – en omstän- dighet som har en avgörande betydelse för det ökande socialbidragsta- gande som kunnat registreras. När det gäller socialbidragsmönster kon- staterar Salonen att de ungdomar som lämnade skolan under 1990- talets inledande år för att etablera sig på arbetsmarknaden, uppvisade en väsentligt mer negativ utveckling, det vill säga ett högre bidragsta- gande, än ungdomar som befann sig i denna fas under andra halvan av 1980-talet. Långvarigt bidragstagande ökade generellt i gruppen under decenniets första hälft och var särskilt koncentrerat till ungdomar med invandrarbakgrund och unga som i tidig ålder debuterade som socialbi- dragstagare. Några markanta skillnader mellan unga kvinnor och unga män förelåg inte, även om kvinnorna totalt sett ökade sitt bidragstagan- de något mer än männen.

Antologin avslutas med kapitlet Ungdomar med socialbidrag – ett politiskt problem för 1990-talet, där Håkan Johansson, från Social- högskolan vid Lunds universitet, beskriver hur regelverk och åtgärds- system för ungdomar som behöver socialbidrag för sin försörjning ut- vecklats under den aktuella perioden. Johansson riktar uppmärksam- heten mot förändringar av lagstiftning, rättspraxis, kommunal policy och förskjutningar av ansvar från stat till kommun. Generellt sett har det gångna decenniet inneburit att ungdomar i högre grad än tidigare särskilts från övriga socialbidragstagare och att kraven som riktats mot dem ökat mer än för andra grupper. Sitt mest konkreta uttryck har den- na utveckling fått i 1998 års reviderade socialtjänstlag, där ungdomar definieras som en särskild grupp, med skyldigheter som avviker från andra bidragstagares. Med det samtidiga införandet av den så kallade utvecklingsgarantin förstärktes denna särbehandling, om än med det uttalade syftet att hjälpa långtidsarbetslösa ungdomar in på arbets- marknaden. Vidare beskriver Johansson hur kommunerna, i sin tolk- ning och tillämpning av lagstiftningen och genom mer självständigt utformad policy, bidrog till att ytterligare särskilja ungdomar och till en höjning av kravnivån som selektivt riktades mot de unga. Parallellt skedde en decentralisering av arbetsmarknadspolitiken, där kom- munerna övertog ett allt större ansvar för aktiva arbetsmarknads- åtgärder som tidigare varit ett statligt ansvar. Resultatet av detta, menar Johansson, är att gränserna mellan arbetsmarknadsprogram och social- bidragshandläggning har upplösts eller – annorlunda uttryckt – att det har uppstått en tydligare koppling mellan rätten till socialbidrag och skyldigheten att arbeta.

Samtliga texter som ingår i denna volym har i tidigare versioner va- rit föremål för vetenskaplig granskning. Detta gjordes inom ramen för en seminarieserie som hölls på Rosenbad under hösten 1999. Ett stort tack riktas till de forskare som kommenterade de olika bidragen:

SOU 2000:40

Förord 13

Christina Bergqvist, Björn Halleröd, Antoinette Hetzler, Staffan Marklund och Irene Wennemo. Tack också till Maria Sundling som språkgranskat manus, till kommitténs sekreterare Anna Öström som hållit i alla trådar samt till kommittéassistenterna Nina Eklöf och Sara Sigfridsson som ansvarat för det praktiska arbetet i samband med an- tologins publicering.

Stockholm i september 2000

Åke Bergmark

SOU 2000:40

15

1 Inkomstfördelningen under 1990-talet1

Kjell Jansson

1.1 Inledning

Den löpande redovisningen av svenska folkets inkomstförhållanden sker i första hand i den officiella statistik som SCB ansvarar för. Vid redovisningar använder sig SCB företrädesvis av inkomstfördelnings- undersökningen, ofta kallad HINK, som står för hushållens inkomster. Resultaten publiceras årligen normalt i maj månad och då 17 månader efter det år som redovisningen avser.

I regeringens budgetproposition har det under en rad av år funnits en fördelningspolitisk bilaga där finansdepartementet gjort en del egna beräkningar. Departementet har då haft tillgång till SCB:s simulerings- modell FASIT, där man kan göra beräkningar för tre år framåt från det senaste mätåret. För att definiera det hushållsbegrepp som hittills har använts har information hämtats dels från en intervju, dels från taxeringen. Vid intervjun har SCB frågat vilka personer som bor ihop i ett hushåll, och man har därför kunnat bilda sammanboende hushåll även om man inte varit gifta eller haft gemensamma barn. I de fall man inte fått svar från en intervju har information om samtaxering använts

1 Grundstommen till detta kapitel har behandlats vid ett seminarium i oktober 1999. Värdefulla synpunkter erhölls under seminariet och speciellt bör nämnas de två opponenterna Björn Halleröd och Irene Wennemo. När nya data ska tas fram och nya metoder tillämpas krävs tålamod och man måste pröva hur man på lämpligast sätt ska kunna förbättra dataunderlaget. I detta arbete har flera personer på SCB deltagit. Speciellt ska omnämnas Klas Lindström som framställt datafiler där nya statistiska metoder har tillämpats. Margareta Eriksson, Bengt Olof Gert och Åsa Karlsson har fått stå ut med att pröva en del hugskott och tålmodigt har dessa personer hjälpt till att få fram datafiler och tabeller som sedan har kunnat användas. Trots all hjälp och synpunkter som lämnats är jag själv ansvarig för det resultat som framställts. De åsikter och kommentar som finns i kapitlet är mina egna och speglar nödvändigtvis inte SCB:s uppfattning.

16 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

för att identifiera sammanboende hushåll. Ett hushåll har avgränsats som en eller två vuxna med eller utan hemmavarande barn. Barn har definierats 0–17 år. Denna definition har inneburit att barn 18 år och äldre, som har bott kvar hos föräldrarna, har blivit behandlade som enskilda hushåll. Statistiken har därför inte givit en klar bild av hur det har sett ut i verkligheten.

I detta kapitel kommer vi att behandla s.k. kosthushåll vilket omfattar alla hemmavarande barn oavsett deras ålder. Det kan vi göra för perioden 1993–1997. År 1997 är det senaste året där det finns färdiga data. Underlaget före år 1993 medger inte att vi kan bilda det vi kallar kosthushåll. Vi kommer också att avgränsa barn i ålders- intervallet 0–19 år under förutsättning att de bor hemma hos föräld- rarna. I de fall de har flyttat hemifrån betraktas de som ett självständigt hushåll även om de är yngre än 19 år. I kapitlet kommer vi ändå att visa en del data för hela perioden 1991–2000. Vi använder då den äldre definitionen av hushåll och barn avgränsas i åldersintervallet 0–17 år. För åren 1998–2000 använder vi oss av SCB:s simuleringsmodell FASIT.

1.2 Data

De data som används i kapitlet är hämtade från SCB:s inkomstfördel- ningsundersökning, HINK. Undersökningen är en urvalsundersökning där storleken på urvalet har varierat över åren. För studien över 1990- talet var urvalet som lägst år 1991 då cirka 9 500 hushåll ingick. 1997 var det år då det största urvalet noterades, cirka 18 800 hushåll.

Uppgifter om själva inkomsterna för 1997 hämtades så gott som uteslutande från olika administrativa register. För tidigare år hämtades en mindre del från självdeklarationer i samband med taxeringen. Uppgifter om hushållet, boendet och sysselsättning samt vissa utgifter erhölls från en telefonintervju. I samband med intervjun finns emeller- tid bortfall. I denna rapport har data använts endast för de hushåll som svarat på intervjun. Bortfallet i intervjun har också varierat över åren, från 17 till 28 procent.

För att minska risken att bortfall påverkar resultaten på ett sned- vridande sätt har vi tillämpat en s.k. kalibreringsmetod. Denna metod utnyttjar känd information om olika befolkningsgruppers och inkomst- summors storlek. Denna teknik har använts för beräkningarna vad gäller huvudunderlaget, dvs. kosthushållen. Vid beräkningar med den äldre definitionen av hushåll har vi tillämpat en s.k. rak uppräkning. Det innebär att man antar att bortfallet har samma egenskaper som dem som svarat på intervjun.

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 17

1.3 Metod

1.3.1 Inkomst

Uppbyggnaden av inkomsten kan beskrivas schematiskt med följande uppställning:

+lön

+företagarinkomst

+ränta och utdelningar

+reavinster (ej förluster)

+inkomst av eget hem

+olika typer av socialförsäkringar inkl. erhållet underhållsbidrag

+skattefria transfereringar inkl studielån från CSN

skatt och allmänna egenavgifter samt justering för skattereduktion för ränteutgifter för eget boende

betalt underhållsbidrag, återbetalt studielån, pensionspremier och periodiskt understöd

=disponibel inkomst

I vissa delar av inkomstbegreppen har vi i denna rapport gjort några justeringar i jämförelse med den definition som används i den officiella statistiken. Företagarinkomst. Vi har kodat om negativa inkomster till 100 kr. Inkomsten hämtas från den redovisning som enskilda närings- idkare har lämnat till skattemyndigheterna. Många redovisar under- skott, dvs. en negativ inkomst. Vissa fördjupade analyser kan inte göras om de delar man vill studera uppvisar negativa värden. Effekten av att koda om företagarinkomsten är mycket liten när det gäller att mäta den övergripande inkomstfördelningen. Det allmänna fördelningsmåttet, Gini-koefficienten, påverkas endast med 1/1000del. Omkodningen påverkar inte heller analyser av hushåll med låga inkomster, värdet 100 kr placerar dessa företagare ändå bland de hushåll som har de lägsta inkomsterna. Det lägsta värdet har satts till 100 kr för att ändå markera att man har en inkomst, även om den är mycket låg. Företagarinkomsten är också endast definierad för enskild närings- verksamhet. De personer som driver sitt företag som aktiebolag erhåller inte inkomst från näringsverksamhet. Den inkomst som ägare till aktie- bolag erhåller är i form av lön eller aktieutdelning.

Inkomst av eget hem beräknas som en fiktiv ränta på 2,5 procent av marknadsvärde minus den skuld som löper på eget hem och fritidshus. Detta är en alternativ och enkel metod att beräkna intäkt av värdet att bo i eget hem. I andra sammanhang söker man beräkna ett driftsöver-

18 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

skott för egnahemsboende genom att man från en fiktiv hyresintäkt drar i från normerade kostnader för driften och de kapitalutgifter man har i form av räntor och tomträttsavgäld. Man vill uppnå jämförbarhet mellan egnahemsägare och hushåll som bor i hyresrätt. När inkomster ska jämföras ska hyresgästen med sin inkomst betala en hyra. Egnahemsägaren kan sägas betala en hyra till sig själv. Skillnaden mellan egnahemsägarens fiktiva hyresintäkt och de utgifter han har för boendet ger det överskott man kan räkna som inkomst. I olika anvisningar förespråkar man att man ska göra en beräkning av inkomst av eget hem. Man brukar emellertid ha svårt att finna bra metoder för dessa beräkningar. Vi har valt en enkel metod som beräknar en fiktiv avkastning på det egna kapitalet i det egna boendet. Det sker ingen motsvarande justering för boende i bostadsrätt eftersom det saknas underlag att göra denna beräkning. Effekterna av denna justering är mest märkbar för dem som har betalat av sina lån på huset. Även här har metoden en liten effekt på Gini-koefficienten för hela populationen. Den allmänna inkomstnivån ökar med cirka två procent och Gini- koefficienten ökar med 2/1000delar i jämförelse med att man inte gör någon beräkning.

Handikappersättning ingår som en positiv transferering i den offici- ella statistiken. Ersättningen betalas ut med schablonbelopp för att stödja personer med handikapp. Syftet är att ge dessa ekonomiskt stöd så att de kan betala de extra utgifter man kan ha för sitt handikapp. Ett stort handikapp ger ett större stöd som ger en högre disponibel inkomst. I denna rapport ingår inte handikappersättning som en transferering. Beloppet är litet och påverkar inte fördelningsmåttet nämnvärt.

Fastighetsskatt. I den officiella statistiken ingår fastighetsskatt i den skatt som dras ifrån hushållens inkomster när disponibel inkomst beräknas. För egnahemsägare innebär det att man får en högre skatt än vad boende i hyresrätt och bostadsrätt erhåller, allting annat lika. Med högre skatt får man en mindre disponibel inkomst. Fastighetsskatt på de fastigheter som boende i hyresrätt och bostadsrätt bor i betalas av fastighetsägaren. Man får därför anta att den övervältras på de boende via den hyra och avgift man betalar till fastighetsägaren. Här har vi valt att betrakta fastighetsskatten för boende som en utgift och inte något som påverkar den disponibla inkomsten.

Ränteutgifter för boendet. Samma asymmetri uppstår när det gäller ränteutgifter för boende. I den officiella statistiken beräknas skatten efter den debitering som skattemyndigheterna fastställer. Ränteutgiften i sig är ingen negativ inkomst i fördelningsanalyser. Däremot leder ränteutgifter till skattereduktion vid taxeringen, dvs. ger en högre dis- ponibel inkomst i den officiella statistiken. Här har vi återfört skatte-

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 19

reduktion för ränteutgifterna för boende och den behandlas som skatt. Vi får en jämförelse mellan olika boendeformer som är neutral.

Den avdragsgilla pensionspremien som tas upp vid taxeringen behandlas inte som en negativ transferering i den officiella statistiken. Motivet är att man frivilligt har valt att spara och skjuter upp konsum- tionen. Om man sparar eller konsumerar är en fråga om preferenser som inte ska påverka inkomstmätningen. Pensionssparandet kan normalt tas ut efter det man fyllt 55 år. De år den privata pensionen faller ut kommer den att räknas som pensionsinkomst tillsammans med den värdeförändring som skett i det sparande man har gjort. Om man inte justerar inkomsten för pensionspremien kan man säga att den räknas både det år man sparar och de år pensionen faller ut. Beloppet räknas därför dubbelt sett över en livstid i den officiella statistiken. I kapitlet behandlar vi emellertid pensionspremien som en negativ transferering. Vi finner det svårare att justera inkomsten när pensionen väl faller ut och väljer därför att justera inkomsten det år man sparar till pensionen. Vi ser det också som rimligt att inkomsten ska räknas när den väl faller ut även om det i detta fall är ett frivilligt sparande. Den disponibla inkomsten blir en värdemätare på den ekonomiska standard som ett hushåll har ett givet år.

Fastprisberäkning. Inkomsterna har räknats om till fasta priser till 1999 års prisnivå med hjälp av årsmedeltal för konsumentprisindex. Beräkningen av 1999 års index är gjort med Konjunkturinstitutets prognos sommaren 1999.

1.3.2 Populationen

Beskrivningar och analyser utgår från de årsinkomster som hämtas från olika administrativa register. Vi beräknar därför inkomsten för de hushåll där de vuxna, 18 år och äldre, har varit folkbokförda i Sverige hela undersökningsåret. Det vore snedvridande att låta hushåll med inkomster som härrör från kortare tid än ett år ingå i en fördelnings- studie. De som utelämnas är främst immigranter som anlänt till Sverige under året. Inte heller personer som är folkbokförda i Sverige men som har levt utomlands under undersökningsåret ingår i undersökningen.

Vi har också undantagit de hushåll där vi funnit värnplikts- ersättningar. Den värnpliktige har fått en stor del av sin försörjning från det militära, något vi inte kan sätta några ekonomiska värden på. Vi kan därför inte göra relevanta jämförelser med andra hushåll med de registrerade inkomsterna för hushåll där den värnpliktige ingår. På detta sätt har vi minskat antal hushåll med cirka 30 000 – 40 000 mot vad som annars skulle ha redovisats. Beskrivning av befolkningen utgår

20 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

från förhållandet den 31 december respektive år för åren 1993–1997. För 1991 och 1992 gäller det förhållande som varat mesta tiden av året.

Analysenheten är individer. Även om vi först måste mäta inkomsten för hushållen har vi att studera den ekonomiska välfärden för individer. Vi gör det genom att på varje individ i hushållet lägga ut hushållets disponibla inkomst/konsumtionsenhet (ke) och använder denna inkomst som ett mått på ekonomisk standard i hushållet. Vi ser det inte som att varje individ själv förfogar över det krontalsbelopp som finns. Metoden bygger in ett antagande att den ekonomiska standarden mätt med disponibel inkomst/ke är lika fördelad inom varje hushåll. I olika forskningsansatser har andra försökt komma underfund med hur resur- ser fördelas inom hushållen. I denna undersökning kan vi för dagen inte komma längre. Vi har därför antagit att alla medlemmar i hushållet har lika tillgång och möjlighet till samma ekonomiska standard. Vill man vara tydlig kan man läsa tabellerna som att de speglar individer som tillhör hushåll med en viss inkomst.

1.3.3 Ekvivalenser

För att jämföra individer som tillhör hushåll av olika storlek och sam- mansättning bör man justera inkomsten. 200 000 kr för en ensam- stående ger en högre standard än samma belopp för en barnfamilj. Justeringen bör emellertid inte göras som inkomsten dividerad per person eller per capita. Man bör ta hänsyn till att det finns stordrifts- fördelar inom ett hushåll. Den ekvivalensskala som används i detta kapitel avviker från den som används i den officiella statistiken. Båda skalorna har emellertid sitt ursprung i socialbidragsnormerna såsom de såg ut i början av 1990-talet. Individer som bor i hushåll med lika stor ekvivalerad inkomst, disponibel inkomst/konsumtionsenhet, har samma ekonomiska standard, även om hushållen har olika disponibel inkomst innan man har gjort justeringen. Underförstått ligger då att i hushåll med lika stor inkomst/konsumtionsenhet ska pengarna räcka till samma konsumtionsnivå. Med socialbidragsnormerna fanns en fastställd normerad minsta godtagbara standard för en större del av konsumtions- utgifterna. De områden som låg utanför den normerade konsumtionen var framförallt boende men också utgifter för fackföreningsavgift och lokala resor. Även utgifter för barnomsorg låg utanför de normerade utgifterna. Den ekvivalensskala som används i den officiella statistiken utgår endast från de delar av konsumtionsutgifterna som var normerade i början av 1990-talet. Dessa kunde också sättas i relation till rådande basbelopp.

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 21

I denna studie tillämpar vi en ekvivalensskala som utöver de normerade utgifterna också tar hänsyn till utgifter för boende, fackförenings- avgifter samt lokala resor. Skalan är också normerad till 1,0 för ett hushåll med endast en person. Denna skala har tidigare beräknats av SCB i samband med Socialstyrelsens rapport om långvarigt social- bidragstagande under 1990-talet (Socialstyrelsen 1999).

Tabell 1. Ekvivalensskalor grundade på socialbidragsnormen för 1990-talet.

	SCB-skala		I denna
	officiell statistik	justerad	studie
Vuxen person 1	1,16	1,00	1,00
Sammanboende person 2	0,76	0,65	0,55
Barn 0-3 år	0,56	0,48	0,47
Barn 4-10 år	0,66	0,57	0,47
Barn 11-17 år	0,76	0,65	0,47
Övriga 18 år	0,96	0,83	0,55

1.3.4 Simulering för perioden 1997–2000

För att beskriva hela 1990-talet har vi använt oss av SCB:s simulerings- modell FASIT, fördelningsanalytiskt statistiksystem för inkomster och transfereringar. Modellen är framtagen främst för att man ska kunna simulera budget och fördelningseffekter av ändringar i samhällets skatter, avgifter och transfereringar som berör enskilda hushåll. SCB har utvecklat denna modell i samarbete med Finansdepartementet. Den har inkomstfördelningsundersökningen för senaste mätår som bas. Kända regelverk och skattesatser programmeras in. Sysselsättnings- och löneutveckling antas efter bedömningar från Konjunkturinstitutet. Dessutom läggs kända befolkningsförändringar in i modellen.

Modellens främsta uppgift är att studera effekter på budget och inkomstfördelning när man diskuterar tänkta förändringar i systemen. Man kan mäta förhållandena före och efter en förändring. Som en bieffekt kan man använda modellen till att bedöma vad som sker i fördelningen om man inte gör några ändringar utan låter beräkna inkomstfördelning med de system som är beslutade. Man kan säga att ett s.k. 0- alternativ får vara en prognos av inkomstfördelningen från mätåret och så långt modellen sträcker sig, 3–4 år efter mätåret. Eftersom modellen inte har haft sitt primära syfte att framställa prog- noser med ett s.k. 0- alternativ har den inte heller hunnit utvärderas med avseende på detta. De förutsättningar som gällt för beräkningarna i

22 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

detta kapitel är de bedömningar som Konjunkturinstitutet lämnade i sin augustirapport 1999 (Konjunkturinstitutet 1999).

FASIT har hittills varit inriktad på att göra simuleringar för det äldre hushållsbegrepp som används i den officiella inkomststatistiken. Det har därför inte varit möjligt att simulera inkomstfördelningen med det kosthushåll som vi helst vill använda.

1.4 Översikt 1990–2000

Utvecklingen av hushållens inkomster under 1990-talet har påverkats av två stora förändringar. Den stora skatteomläggning som genom- fördes 1990–1991 påverkade framförallt inledningen på 1990-talet. Marginalskatter sänktes och kapitalbeskattningen skildes ut från övrig inkomstbeskattning. Underlaget för beskattningen breddades. Fler inkomster lyftes fram till beskattning och moms infördes på tjänster som tidigare varit momsbefriade. Den andra stora förändringen som påverkat hushållens inkomster var den kraftiga nedgång i den svenska ekonomin som också inträffade i början av 1990-talet. Sysselsättningen förändrades mycket kraftigt, först inom den privata byggnadssektorn och därefter inom övriga sektorer inklusive den offentliga sektorn. Arbetslösheten ökade. Den s.k. 1990-talskrisen fortsatte med kraftiga förändringar på räntemarknaden i samband med försvaret av den svenska kronan. Under flera år minskade det samlade värdet av det som producerades i den svenska ekonomin. BNP sjönk tre år i rad mellan 1991–1993. Nedgången följdes av sänkta inkomster för hushållen. I makroekonomiska tal speglades detta i BNP/capita och disponibel inkomst/capita. Hushållen minskade sin konsumtion och sparandet ökade. Denna förändring skedde i en tid då inkomsterna minskade. Lånekostnaderna hade i praktiken blivit högre i och med skatteomlägg- ningen. Den del av inkomsten som hushållen inte använde för konsum- tion inriktades på att minska skulderna. Konsumtionen sjönk påtagligt och förstärkte den svenska ekonomins tillbakagång.

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 23

Figur 1. BNP/capita och disponibel inkomst/capita i 1995 års priser.

250
200
150
100
50
0
1970	1975	1980	1985	1990	1995
	BNP/capita 95 år priser			Disponibel inkomst/capita

Källa: SCB, nationalräkenskaperna.

Så småningom utbyttes den svenska inflationsekonomin till en ekonomi med mycket låga inflationstal. Samtidigt som sysselsättningen mins- kade kraftigt och därmed också hushållens egna inkomster, präglades aktiemarknaden av en kraftig uppgång av börsvärdet under i stort sett hela 1990-talet. Värdestegring på börsen har resulterat i att hushåll med placeringar i aktier eller aktiefonder har fått se sina tillgångar öka kraftigt i värde. Till och från har dessa värden omsatts och hushållen har kunnat notera taxeringsmässigt realiserade värdeökningar på finan- siellt kapital. Med en kraftig ökning av arbetslösheten uppstod stora obalanser i den svenska ekonomin. Den ekonomiska politiken inrik- tades på att spara i statens och kommunernas utgifter och förstärka inkomsterna.

Regelsystemen förändrades på en rad områden. Ersättningsnivåer vid nyttjande av arbetslöshets, sjuk och föräldraförsäkringar minskade, reglerna för bostadsbidrag förändrades, barnbidragen sänktes, den s.k. värnskatten infördes.

Allmänna egenavgifter infördes år 1993 och höjdes successivt fram till år 1998 till 6,95 procent av avgiftsbelagd förvärvsinkomst. På områden där kommunerna hade ansvaret höjde man också avgifts- finansieringen, främst inom barn och äldreomsorgen.

Andelen personer med arbete minskade kraftigt, främst bland ungdomar. Statistiken i SCB:s arbetskraftsundersökningar, AKU, över sysselsättning och arbetslöshet utgår från en mätvecka. Som sysselsatt räknas alla med förvärvsarbete minst en timme denna mätvecka. Över ett helt år kan man summera de månadsvisa mätningarna för att erhålla en genomsnittlig bild över åren.

24	Inkomstfördelningen under 1990-talet										SOU 2000:40
	Figur 2. Andel sysselsatta i befolkningen 16–64 år.
			Män				Kvinnor
	100%	Arbetslösa Deltid					Arbetslösa				100%
			Ej i arbetskraft
	80%							Ej i arbetskraft			80%
	60%								Deltid		60%
	40%										40%
	20%		Heltid						Heltid		20%
	0%										0%
	1990	1992	1994	1996	1998	1990	1992	1994	1996	1998
	Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna

Det var inte enbart arbetslöshetstalen som ökade, utan även andelen personer utanför arbetskraften. Utvecklingen på arbetsmarknaden speglas också i att fler fick svårare att få en rimlig inkomst genom eget förvärvsarbete. Vi visar detta med att mäta andelen i olika ålders- grupper som har en arbetsinkomst som överstiger tre basbelopp. För 1999 motsvarar detta en inkomstnivå på 109 200 kr eller 9 100 kr i månaden. Tre basbelopp är valt för att undvika de personer som har en lös anknytning till arbetsmarknaden sett över hela året eller att arbetet sker med en så liten omfattning att man inte kommer upp till de lägsta lönerna på arbetsmarknaden för heltidsanställda. Arbetsinkomsten innefattar lön från anställning och inkomst från eget företag men också ersättning från sjuk och föräldraförsäkring. Inkomsten speglar därför på ett tydligt sätt den förankring olika personer kan ha på arbets- marknaden. I mätningen ingår inte någon ersättning man får i samband med arbetslöshet.

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 25

Figur 3. Andel personer i olika åldersgrupper med inkomst över tre basbelopp.

	Arbetsinkomst					Förvärvsinkomst
100					100
80					80
60					60
40					40
20					20
0					0
1991	1993	1995	1997	1999	1991	1993	1995	1997	1999
	40-49		50-59	30-39		40-49		50-59	30-39
	23-29		60-64	18-22		60-64		23-29	18-22

Anmärkning. 1998–2000 prognos. Arbetsinkomst inkluderar inte arbets- marknadsersättningar och pensioner vilka ingår i förvärvsinkomst.

Under 1990-talet visar bilden tydligt att det främst var ungdomar 18–22 år samt äldre 60–64 år som hade en svagare koppling till arbets- marknaden. Förändringen under åren har varit tydligast för ungdomar. I början av 1990-talet hade cirka 30 procent av de yngsta ungdomarna en arbetsinkomst över tre basbelopp, sedan minskade andelen till kring 15 procent och låg kvar på denna nivå under hela 1990-talet. En svag ökning noteras i slutet av decenniet. Beräkningar för 1998–2000 är gjorda i SCB:s simuleringsmodell FASIT. En viss osäkerhet finns därför för dessa siffror.

1.4.1 Det vände 1995

Mönstret är emellertid klart. Det är bland ungdomarna som nedgången på arbetsmarknaden under 1990-talet har varit mest markant. Övriga åldersgrupper har också haft smärre nedgångar i andelen med en arbetsinkomst på minst tre basbelopp, men inte på långt när så påtagligt som nedgången har varit för ungdomar. Det vände kring 1995. För alla grupper över 30 år ökade andelen med arbetsinkomst över tre bas- belopp runt detta år och andelen var högre redan 1997 än vad den var innan nedgången i ekonomin slog igenom 1991.

Ett sätt att mildra de ekonomiska konsekvenserna när sysselsätt- ningen minskar är de traditionella arbetsmarknadspolitiska stöden. Den vanliga arbetslöshetskassan gäller för dem som redan har varit etablerade på arbetsmarknaden. För andra har det funnits olika stöd

26 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

som växlat under åren. Några stödformer har varit att bereda folk plats i olika utbildningar. För dem som får utbildning inom arbetsmarknads- politikens ramar ges ersättning i form av arbetsmarknadsstöd. Dessa stöd ingår sedan i de skattepliktiga förvärvsinkomsterna.

Vi får en annan bild om vi till arbetsinkomsten också lägger de socialförsäkringar som i övrigt ingår i förvärvsinkomsten. Det gäller utöver de ovan visade arbetsmarknadsstöden också pensioner. I de fall man får finansiera sin utbildning med lån från Centrala studiestöds- nämnden kommer försörjningen dels ifrån lånade pengar och dels från den del av studiestödet som är ett bidrag. Dessa studiestöd ingår inte i förvärvsinkomsten.

När vi belyser utvecklingen med andel som har förvärvsinkomst större än tre basbelopp framträder bilden än tydligare. Åldersgrupperna över 30 år har inte kunnat registreras med minskad andel med förvärvs- inkomst över tre basbelopp. I jämförelse med analysen av dem med arbetsinkomst över tre basbelopp påverkar pensioner och arbetsmark- nadsstöd gruppen 60–64 år samt gruppen 23–29 år så att de tydligt närmar sig andra åldersgruppers andelstal.

Den låga andelen med inkomst över tre basbelopp för de yngsta, 18– 22 år, beror naturligtvis på att majoriteten av 18–19-åringarna fortfarande går i gymnasieskolan. Många fortsätter också med en utbildning efter gymnasiet. Personer i utbildning har självklart låga arbetsinkomster. Det intressanta är inte den låga andelen med låg inkomst. Det är i stället att den kraftiga nedgången i början av 1990- talet tycks ha permanentats för denna grupp. Andra grupper har i stort sett kommit tillbaka till samma andelar med låg inkomst som de hade i början av 1990-talet.

En stark anknytning till arbetsmarknaden är den viktigaste förutsätt- ningen för att kunna försörja sig. Arbetsinkomster och förvärvsin- komster ger emellertid inte den fullständiga bilden av befolkningens ekonomiska standard. Genom skatt och bidrag omfördelas inkomster. Personer med svag förankring på arbetsmarknad eller en större försörj- ningsbörda erhåller stöd från socialförsäkringar eller andra transfere- ringar. Hushållens disponibla inkomst justerad för försörjningsbörda, disponibel inkomst/konsumtionsenhet, får därför spegla den ekono- miska standarden.

Vi kommer att visa hur det ser ut för s.k. kosthushåll. Kosthushållen avgränsas av de individer som bor tillsammans och har en gemensam ekonomi. I den officiella statistiken har hittills ungdomar som är 18 år eller äldre bildat egna hushåll trots att de fortfarande bor kvar hos någon av eller båda föräldrarna. I begreppet kosthushåll bildar dessa ungdomar hushåll tillsammans med den eller de föräldrar man bor till- sammans med. Kosthushåll där de s.k. kvarboende ungdomarna ingår i

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 27

föräldrahushållet kan för närvarande endast redovisas för perioden 1993–97. För att ändå kunna visa en bild över hela 1990-talet i grova drag har vi låtit göra en beskrivning som grundar sig på den definition av hushåll som hittills har använts som huvudbegrepp i den officiella inkomststatistiken, HINK. Dessutom har vi sökt göra en översiktlig beskrivning över perioden fram till år 2000 som den kan beräknas i SCB:s simuleringsmodell FASIT. De simulerade uppgifterna berör 1998–2000.

1.4.2 Ökade inkomster i slutet av 1990-talet

Figur 4. Disponibel inkomst/ke inkl. reavinst, medianvärden i 1999 års priser. Samtliga individer.

	130
kr/ke	125
	120
	115
Tusen
	110
	105
	100
	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
				Myndighetsålder				Kosthushåll
Anmärkning. Individer i hushåll efter äldre definition av hushåll (myndig-
hetsålder) respektive kosthushåll. 1998–2000 prognos.

Det tydliga mönstret är den nedgång som inträffade i början av 1990- talet. Den markerar att hushållen erhöll minskad ekonomisk standard. Efter 1995 inträffade en uppgång av den ekonomiska standarden som tycks hålla i sig perioden ut. Mätningen omfattar alla individer i de hushåll som har varit skrivna i Sverige både vid ingången och utgången av respektive år. Mätningen är gjord med medianinkomsten för att undvika den påverkan extremvärden kan ha om man baserar studien på medelvärden. Det är också anmärkningsvärt att utvecklingen i stort överensstämmer oavsett om vi använder oss av kosthushåll eller den äldre definitionen av hushåll. Förklaringen ligger i den ekvivalensskala som vi tillämpar. Kvarboende ungdomar har erhållit ekvivalensvikten 0,55 i båda mätningarna. Syftet är att minska den skevhet som uppstår när de kvarboende betraktas som ett självständigt hushåll. Vi vet att ungdomar som i verkligheten bor kvar i föräldrahushållet men betraktas som självständiga hushåll får hjälp med sin försörjning. Man bör också markera de skalfördelar som man har när fler personer delar på levnadskostnaderna i ett hushåll. Det gör vi genom att använda ekvival-

28 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

ensvikten 0,55. Fortfarande kvarstår emellertid ett mätfel om vi be- traktar dessa kvarboende som självständiga hushåll eftersom vi inte har hela hushållets ekonomi kartlagd. Detta fel rättas till när vi använder oss av kosthushåll i redovisningen.

Det verkar också som nedgången upphörde kring 1995–1996. Bilden visar emellertid inte om vissa fick det bättre och andra grupper av individer fick det sämre.

Den översiktliga bilden över hur fördelningen förändrats visar vi med det traditionella måttet Gini-koefficienten. Högre värde på koeffi- cienten visar på en större inkomstspridning.

Figur 5. Gini-koefficient för disponibel inkomst/ke inklusive reavinst, samtliga individer.

0,30
0,25
0,20
0,15
1991	1993	1995	1997	1999
		Myndighetsålder	Kosthushåll
Anmärkning. Individer i hushåll efter äldre definition av hushåll (myndighets-
ålder) respektive kosthushåll. 1998–2000 prognos.

Detta ger en bild som visar på ökade inkomstskillnader under 1990- talet. Den kraftiga uppgången under 1994 och nedgången 1995 för- klaras till den absolut största delen av kraftiga reavinster detta år samt att aktieutdelningar var skattefria. Det är alltid en avvägning hur man ska betrakta just reavinster. De är per definition tillfälliga och speglar de värdeförändringar som realiseras vid ett tillfälle. Själva värde- förändringen kan ha pågått kontinuerligt men läses av först när man gör en försäljning av sina tillgångar.

Man kan söka undvika dessa tillfälliga hopp i inkomstutveckling genom att söka jämna ut dessa värdeförändringar under en längre tid. En annan teknik är att visa inkomsterna och dess fördelning utan att dessa realiserade värdeförändringar ingår i inkomstbegreppet. Det senare har vi gjort för att illustrera inkomstfördelningen under denna period och avläsa på vilket sätt inkomstfördelningen då kan beskrivas. Vi får då en svagare utveckling av ojämnheten men fortfarande en utveckling som pekar på ojämnare fördelning i slutet av 1990-talet än i början. Ökningen av inkomstspridningen tenderar att stanna av under

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 29

1999 och 2000. Vi understryker än en gång att uppgifterna för 1998– 2000 baseras på simuleringar och därför är mer osäkra.

Figur 6. Gini-koefficient för disponibel inkomst/ke exkl. reavinst, samtliga individer.

0,30
0,25
0,20
0,15
1991	1993	1995	1997	1999
		Myndighetsålder		Kosthushåll
Anmärkning. Individer i hushåll efter äldre definition av hushåll (myndighets-
ålder) respektive kosthushåll. 1998–2000 prognos.

1.4.3 Ungdomar har fått det sämre

I denna översikt ska vi belysa hur det ser ut över hela 1990-talet om vi använder oss av de definitioner på hushåll som gäller i det underlag som kan användas för hela 1990-talet. Vi känner igen mönstret som vi fann när vi belyste individernas arbets- och förvärvsinkomster. Diagrammet har delats upp i två delar för att ge en tydligare överblick. Alla åldersgrupper bortsett från ålderspensionärer tycks ha fått sänkta inkomster under den första hälften av 1990-talet.

30 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

Figur 7. Disponibel inkomst/ke inkl. reavinst efter ålder.

180	Tusen kr/ke
160
140
120
100
80
60
40
1991		1993	1995	1997	1999
		50-59 år			60-64 år
		40-49 år			65-74 år
		30-39 år			75 - år

180	Tusen kr/ke
160
140
120
100
80
60
40
	1991	1993	1995	1997	1999
		23-29 år			7-17 år
		0-6 år			18-22 år
		Kvarbo

Anmärkning. Individer i hushåll efter äldre definition av hushåll (myndighets- ålder). 1998–2000 prognos.

Efter nedgången fram till mitten av 1990-talet har de flesta ålders- grupperna ökat sin inkomstnivå igen, så även ungdomar. Men ung- domarna har i slutet av 1990-talet inte återkommit till den nivå man hade i början av 1990-talet.

Vid studier som baseras på tvärsnitt måste man understryka att det inte är samma grupper av individer som ingår i redovisningen vid periodens början som vid periodens slut. Alla har blivit tio år äldre. De som representerade ungdomar 1991 finns i nästa redovisningsgrupp år 2000. Det är speciellt viktigt att notera detta vid pensionsåldern. De som var 60–64 år 1991 redovisas bland yngre pensionärer för år 2000. Ålderskohorten har fått uppleva sänkta inkomster, i de flesta fall av det självklara skälet att man inte längre förvärvsarbetar. Däremot har de som är pensionärer i slutet av 1990-talet det betydligt bättre än de som var pensionärer i början av 1990-talet.

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 31

1.4.4 Inkomstskillnader ökade redan på 1980-talet

För att få ett perspektiv på hur inkomsterna har utvecklats fram till 1990-talet vill vi också visa det som hittills har publicerats i den officiella statistiken över inkomstfördelningen.

Figur 8. Disponibel inkomst/ke och faktorinkomst/ke. Medelvärden i
1997 års priser.
i
110 Tusen kr/ke
		Disponibel inkomst/ke
90
			Faktorinkomst/ke
70
50
1975	1980	1985	1990	1995

Källa: SCB, Inkomstfördelningsundersökningen 1997, Statistiskt meddelande.

Figur 9. Gini-koefficient för disponibel/inkomst inkl. och exkl. rea- vinst.

0,30
			Inkl reavinst
0,25
0,20
				Exkl. reavinst
0,15
1975	1980	1985	1990	1995

Källa: SCB, Inkomstfördelningsundersökningen 1997, Statistiskt meddelande.

Utvecklingen under 1990-talet innebär en fortsättning på utvecklingen mot ökade inkomstskillnader som pågått sedan mitten av 1980-talet. Inkomsterna ökade efter 1983 och ökningen pågick fram till 1991. Åren 1989–1990 präglades den svenska ekonomin av överhettning. Inkomstskillnaderna ökade starkast i början av 1980-talet men fortsatte

32 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

att öka även senare. Hoppet i kurvorna visar svårigheten att länka ihop mätningarna före och efter skatteomläggningen 1990/91.

Vi påpekar ånyo att behandlingen av data i den officiella statistiken, figur 8 och 9, skiljer sig från det som presenteras i övrigt i detta kapitel.

• inkomstbegreppen är något olika

• i den officiella statistiken används en annan ekvivalensskala

• redovisningen i den officiella statistiken grundar sig på hushåll/- familjeenheter i stället för individer.

Detta översiktliga avsnitt har visat på huvuddragen under 1990-talet. Sverige hade en nedgång i inkomsterna fram till mitten av 1990-talet, därefter återhämtade sig inkomstnivåerna. Inkomstspridningen fortsatte att öka och följde den trend som uppstod på 1980-talet. Simuleringarna för de sista åren på 1990-talet antyder att inkomstspridningen stabilise- rades. De skillnader som finns i inkomstutveckling kan i stora drag hänföras till skillnader för olika åldersgrupper.

1.5 Utvecklingen 1993–1997

Tidigare studier av inkomstfördelningen har ibland fått kritik som grundar sig på hur hushållen har avgränsats. Hushållsbegreppet har styrts av myndighetsåldern, barn har avgränsats till och med 0–17 år. I statistik över inkomster har man därför betraktats som ett eget hushåll även om man har levt kvar i föräldrahemmet efter fyllda 18 år. I detta avsnitt ska vi redovisa individer i kosthushåll. Man ska ha gemensam bostad och gemensam ekonomi. I det följande ska vi betona utveck- lingen för perioden 1993–1997. Vi har inte färdiga data för kosthushåll för åren före 1993. Vi har inte heller vågat ge oss på en beskrivning med hjälp av simuleringsmodellen FASIT för kosthushåll för åren 1998–2000. Modellen är för närvarande inte anpassad för att klara dessa simuleringar.

1.5.1 Deciler

För att beskriva fördelningen i andra termer än Gini-koefficienter har vi också gjort en traditionell indelning i decilgrupper. Men i stället för att visa på medelvärden i respektive decilgrupp har vi valt att redovisa de gränsvärden som avgränsar befolkningen vid olika inkomstnivåer. Vi pratar om percentilgränser för dem som har låga eller höga inkomster. Sorteringen är gjord för individer. Vi har sorterat alla individer i

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 33

stigande ordning efter den inkomst som hushållet har där individerna hör hemma. Därefter har vi markerat de gränsvärden som delar av vid de individer som har lägst tio procent, 25 procent osv. upp till det värde som avgränsar de tio procent som har de högsta värdena på inkomsten. I tabellerna har vi också lagt in gränsvärden för lägsta respektive högsta fem procent.

Figur 10. Disponibel inkomst/ke inklusive reavinst 1993–1997. Per-
centilvärden i 1999 års priser.
250
225
200
175
kr/ke
150
125
Tusen
100
75
50
25
0
1993	1994	1995	1996	1997
P90	P75	P50	P25	P10

Figur 11. Disponibel inkomst/ke inklusive reavinst 1993–1997. Gräns- värdet för högsta 10 procent och lägsta 10 procent i procent av median.

175

150

125

P90/P50

100

75

50

25 P10/P50

0
1993	1994	1995	1996	1997

I fasta priser ser vi inga dramatiska förändringar. Under perioden 1993–1997 minskade gränsvärdet något för lägsta tio procent medan värdet för högsta tio procent steg. Den ökning vi fått av ojämnheten har alltså sin förklaring i att de med hög inkomst ökade sin inkomst sam- tidigt som de med lägre inkomst minskade sin inkomst. Det är än tyd- ligare för värdet vid högsta fem procent. Vi kan med utgångspunkt i dessa värden säga att rika blev rikare och låginkomstgrupper fick det

34 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

sämre. En andra kommentar är att avståndet har ökat till medianvärdet för både lägsta och högsta tio procent. År 1993 var värdet för lägsta tio procent 68 procent av medianvärdet medan 1997 hade avståndet ökat till 64 procent. Samma sak gäller för gränsvärdet vid högsta tio procent. År 1993 låg detta gränsvärde 63 procent över median och år 1997 hade det ökat till 69 procent. Så långt när vi använder oss av disponibel inkomst inkl. reavinster.

Tabell 2. Disponibel inkomst/ke för individer i kosthushåll. Percentil- värden i tusen kr i 1999 års priser.

	Inklusive reavinst					Exklusive reavinst
Percentilgräns	1993	1994	1995	1996	1997	1993	1994	1995	1996	1997
P05	67,8	68,8	65,7	63,9	64,2	67,0	67,9	65,3	63,0	63,5
P10	79,4	79,0	74,3	74,2	74,9	78,9	78,5	73,9	73,3	74,2
P25	94,9	94,6	91,2	91,0	92,0	94,4	93,5	90,7	90,3	91,3
P50	117,4	117,0	113,9	115,8	117,5	116,8	115,1	112,9	114,0	116,0
P75	151,3	151,9	145,6	150,3	154,3	149,6	147,5	143,9	147,0	150,9
P90	190,9	197,5	183,8	191,5	198,7	186,6	185,2	179,7	183,6	191,4
P95	219,9	238,9	211,2	224,5	237,6	212,7	216,0	205,7	209,7	221,5
Medelvärde	129,6	134,6	124,8	127,6	133,9	127,1	126,6	122,3	123,4	126,9
P10/P50	67,7	67,5	65,3	64,1	63,7	67,6	68,2	65,5	64,3	64,0
P90/P50	162,6	168,7	161,4	165,4	169,1	159,7	160,9	159,1	161,1	165,0
P90/P10	240,3	249,9	247,3	257,9	265,4	236,3	235,9	243,1	250,5	258,0
Ginikoeffcient	0,215	0,242	0,217	0,226	0,249	0,206	0,208	0,208	0,211	0,221

Det intressanta är också att vi inte finner några skillnader i tendensen när vi belyser inkomsten exklusive reavinst. Spridningen ökade fram- förallt för 1997. Gini-koefficienten är däremot betydligt lägre när vi beräknar spridningen med inkomsten exklusive reavinst än med inklusive reavinst. De stora reavinsterna hamnar nästan per definition i de högsta decilgrupperna och därmed spär de på spridningen av inkomsten.

1.5.2 Ålder

När vi undersöker kosthushållen efter ålder finner vi samma tendens som vi fann med den äldre definitionen av hushåll. Det är ett genera- tionsperspektiv på utvecklingen. De som representerar de äldre har haft en gynnsam utveckling, i synnerhet personer i pensionsåldern. Barn och ungdomar 18–22 år samt åldersgruppen 40–49 år har fått vid- kännas sänkta inkomster.

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 35

Tabell 3. Disponibel inkomst/ke för individer i kosthushåll efter ålder. Belopp i tusen kr/ke 1999 års priser.

	Inklusive reavinst					Exklusive reavinst
Ålder	1993	1994	1995	1996	1997	1993	1994	1995	1996	1997
0-6	100,7	101,2	96,3	95,0	98,3	100,1	100,2	96,0	94,2	97,3
7-17	107,6	107,6	102,6	103,5	103,7	106,6	106,3	101,8	102,1	102,4
18-22	114,3	109,0	101,1	105,1	104,0	114,0	108,4	100,6	103,5	102,9
23-29	116,9	113,7	111,7	116,2	115,7	116,3	112,4	110,4	115,2	115,1
30-39	112,4	113,8	109,6	110,0	113,8	111,9	112,8	108,8	108,2	112,5
40-49	133,9	132,6	127,4	128,1	127,8	133,1	130,3	125,8	125,9	125,2
50-59	157,3	158,0	152,5	155,6	159,5	155,9	155,5	150,1	153,1	155,3
60-64	147,0	149,9	140,9	145,2	153,5	146,1	147,1	140,0	141,4	150,3
65-74	118,1	117,4	117,8	123,1	125,0	117,5	116,2	116,8	121,0	121,9
75-	93,8	94,9	96,8	97,7	97,1	93,5	94,3	96,5	96,8	96,3
23-64	130,0	130,0	125,0	127,6	130,8	128,9	127,9	124,0	125,7	128,9
65-	106,3	106,7	107,8	108,9	109,9	106,0	105,4	106,9	107,8	108,5
Samtliga	117,4	117,0	113,9	115,8	117,5	116,8	115,1	112,9	114,0	116,0
Gini-koefficient	0,215	0,242	0,217	0,226	0,249	0,206	0,208	0,208	0,211	0,221

Vi har tidigare sett att inkomstnivåerna ändras om vi exkluderar rea- vinsterna och spridningen mätt med Gini-koefficienten minskar. Förändringarna mellan 1993 och 1997 finns fortfarande kvar men inte med kraftiga förändringar av Gini-koefficienten.

Tabell 4. Förändring i procent av disponibel inkomst/ke inkl. och exkl. reavinst för individer 1993–97. Medianvärden i 1999 års priser.

Ålder	Inklusive	Exklusive
	reavinst	reavinst
0-6	2,4	2,8
7-17	3,6	3,9
18-22	9,0	9,7
23-29	1,0	1,1
30-39	1,2	0,5
40-49	4,5	5,9
50-59	1,4	0,3
60-64	4,5	2,9
65-74	5,8	3,8
75-	3,6	3,0
23-64	0,7	0,1
65-	3,4	2,3
Samtliga	0,1	0,7
Gini-koefficient	15,8	7,3

Efter stigande ålder har man fått en bättre inkomstutveckling med undantag för åldersgruppen 40–49 år. Det kan vara något förbryllande att åldersgruppen 40–49 år har samma tendens som barn och ungdom och den följer inte tendensen för åldersgrupperna alldeles invid. Vid kontroll av datamaterialet kvarstår denna avvikelse. Till en del kan det förklaras med att gruppen är sammansatt av både ensamstående och

36 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

sammanboende med eller utan barn. Längre fram visas att just barn- familjerna har haft en sämre utveckling än andra. Detta slår igenom på denna åldersgrupp.

1.5.3 Olika stadier i livet

De övergripande resultaten om fördelningen har hittills visats för samtliga individer uppdelat efter percentilgrupper och ren åldersupp- delning. En stor del av socialförsäkringarna och bidragen berör per- soner i särskilda faser en livscykeln, alltifrån barnbidrag via föräldra- försäkring, bostadsbidrag och socialbidrag till pensioner. En belysning av befolkning efter dessa olika faser i livscykeln presenteras därför mer ingående. Det är också i dessa olika faser som välfärdsstaten kan rikta in direkta åtgärder i form av olika stöd. Det är tydliga skillnader mellan olika hushållsindelningar. Vi känner igen att disponibel inkomst/ke för personer över 65 år har ökat. Ökningen är koncentrerad till samman- boende ålderspensionärer. Värdet för ensamstående ålderspensionärer har också ökat men i mindre omfattning.

Ensamstående med barn har fått de kraftigaste minskningarna. Under perioden har inkomsten minskat med närmare 10 procent i fasta priser. Ensamstående med barn är också den familjetyp som, till- sammans med sammanboende med minst tre barn och ensamstående äldre pensionärer, hade de lägsta medianvärdena. De högsta värdena hade sammanboende familjer mellan 30–64 år utan barn. Här finns de hushåll som är barnlösa men också de där barnen har flyttat hemifrån.

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 37

Tabell 5. Disponibel inkomst/ke inkl. reavinst för individer i kost- hushåll efter hushållstyp. Medianvärden i tusen kr/ke i 1999 års priser.

	1993	1994	1995	1996	1997	97/93 %
Ensamstående utan barn
18-29 år	102,6	100,2	95,4	93,6	97,7	4,8
30-49 år	126,3	125,7	120,3	125,6	123,7	2,0
50-64 år	126,8	128,3	123,7	124,4	131,2	3,5
65-74 år	101,3	102,6	101,1	103,0	104,1	2,8
75 år -	89,2	91,4	90,5	90,6	90,7	1,7
Ensamst med barn 0-19 år	99,4	94,4	92,5	90,7	89,5	9,9
Ensamst med övrig vuxen, inga
barn 0-19 år	142,3	128,6	124,7	125,4	127,5	10,5
Sammanboende utan barn
18-29 år	143,1	138,4	136,6	138,7	139,6	2,5
30-49 år	169,9	165,4	165,5	161,4	171,9	1,2
50-64 år	170,5	172,2	168,0	172,3	175,4	2,9
65-74 år	129,9	131,0	133,8	137,8	137,6	5,9
75 år -	101,7	104,3	110,6	110,4	112,5	10,6
Sammanboende med barn 0-19 år
1 barn	129,7	131,5	128,1	128,5	133,0	2,6
2 barn	112,4	112,1	109,2	109,2	113,0	0,6
3+ barn	94,1	95,5	89,6	90,1	89,5	4,9
1+ barn	111,6	112,0	107,7	108,2	110,8	0,7
Sammanboende med övrig
vuxen, inga barn 0-19 år	147,1	155,0	150,6	155,5	161,3	9,7
Samtliga 0 år	117,4	117,0	113,9	115,8	117,5	0,1

Anmärkning. Ensamstående och sammanboende med övrig vuxen, inga barn 0- 19 år innebär att det finns personer som är över 19 år och som tillhör hushållet utöver just den ensamstående respektive de sammanboende. Oftast är det fråga om barn äldre än 19 år som fortfarande bor kvar hos föräldrarna.

Vi påpekar att vi redovisar individer och de redovisas i den grupp där hushållsföreståndaren finns. Det innebär att i denna redovisning ingår barnen i samma grupp som den förälder som är hushållsföreståndare. Det innebär också att i gruppen gifta sammanboende 65–74 år utan barn ingår även de som är yngre än 64 år men som är sammanboende med den som klassas som hushållsföreståndare och som kan vara i åldern 65–74 år. Det kan därför finnas arbetsinkomster i dessa hushåll. Det tydliga mönstret är emellertid att sammanboende utan barn, utom pensionärer äldre än 75 år, hade de högsta inkomsterna.

38 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

Figur 12. Disponibel inkomst/ke inkl. reavinst 1997. Individer i kost- hushåll efter hushållstyp. Medianvärden samt förändring i procent 1993–1997.

G/S u b 50-64

+2,9

G/S u b 30-49

+1,2

G/S u b 18-29

-2,5

G/S u b 65-74

+5,9

G/S 1barn

+2,6

Ensamst u b 50-64

+3,5

Ensamst u b 30-49

-

2,0

G/S 2 barn

+0,6

G/S u b 75 -

+10,6

Ensamst u b 65-74

+2,8

Ensamst u b 18-29

-4,8

Ensamst u b 75 -

+1,7

Ensamst m barn

-9,9

G/S 3+ barn

-4,9

0,0

50,0

100,0

150,0

200,0

Tusen kr/ke

I tabellen finns några indelningar som kan behöva förklaras något närmare. Vi avgränsar barn med dem som bor kvar hos någon av för- äldrarna upp t.o.m. 19 år. I andra redovisningar är det vanligt att barn avgränsas t.o.m. det år man fyller 17 år. Vi vill även se 19-åringarna som bor hemma hos föräldrarna som barn. Motivet är att merparten av ungdomarna genomgår någon form av gymnasieutbildning. Normalt avslutar man gymnasiestudierna det år man fyller 19 år. Föräldrar är ansvariga för försörjningen under de år barnen är i denna utbildning. De som är 18 och 19 år och som angivit att de har flyttat hemifrån betraktas emellertid inte som barn.

Barn som bor kvar hos föräldrar även efter 19 år redovisas som övrig vuxen. Ensamstående med barn 0–19 år är de familjer där det finns en hushållsföreståndare som är ensamstående. I familjen finns barn 0–19 år men det kan även finnas något barn som är äldre än 19 år eller annan boende som inte är sammanboende. Vi tyder det som att alla bor i hushåll där hushållsföreståndaren är ensamstående och att det finns barn 0–19 år.

Hittills har vi endast belyst medianvärdet vid de olika indelningar vi arbetat med. Medianvärdet har vi använt för att det ska representera precis vad det är, värdet i mitten för den grupp som redovisas. Men värdet säger inte hur typiskt värdet är, endast att mittenvärdet är just där. Vi ska försöka visa hur spridningen kan te sig för olika grupper.

SOU 2000:40			Inkomstfördelningen under 1990-talet 39
	Diagramtolkning: I	figur 13 har vi lagt in gränsvärden som skiljer ut de
	10 procent med de	lägsta	värdena, sedan 25 procent, därefter	50 procent
	(median) och sedan motsvarande vid 75 procent och 90 procent. På så vis kan
	vi visa i ett fält hur spridningen för olika grupper ser ut. Hela fältet omfattar
	således gränsvärdet	vid	lägsta tio procent till gränsvärdet	vid högsta
	10 procent.

Figur 13. Disponibel inkomst/ke inkl. reavinst 1997 efter hushållstyp. Individer i kosthushåll efter hushållstyp. Värden markerade för P10, P25, P50, P75 och P90.

P10P25 P50

P75

P90

G/S 74 -

G/S 65-74

G/S 50-64

G/S 30-49

G/S 18-29

E 74 -

E 65-74

E 50-64

E 30-49

E 18-29

G/S 3+b

G/S 2b

G/S 1b

G/S mb

Emb

0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

300 000

Inte oväntat finner vi den minsta spridningen för ensamstående med barn och den största spridningen bland de sammanboende 50–64 år utan barn. Vi kan också se att värdena och spridningen bland ensam- stående utan barn är mindre än för sammanboende utan barn. Man kan skönja ett mönster för de två grupperna sammanboende utan barn och ensamstående utan barn. Låga inkomster i unga år och modest spridning av inkomsten. Vid 50–64 år är inkomsterna som högst men också spridningen är stor. I pensionsåldern är det lägre inkomster och mindre spridning. För barnfamiljerna läser vi av de lägsta värdena för ensamstående med barn där också spridningen är liten. Samma förhållande gäller för sammanboende med tre eller fler barn. Låga värden och mindre spridning fast inte på riktigt samma nivå som för ensamstående med barn.

40 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

1.5.4 Socioekonomisk indelning

Den socioekonomiska indelningen i detta kapitel syftar till att visa hur inkomsterna fördelas när indelning görs efter den koppling den enskilde har till arbetsmarknaden. Vi frångår här att indelningen grundar sig på hushållets klassificering och därmed hushållsföre- ståndarens. Vi visar den enskildes klassning såsom den framkommit efter yrke och sysselsättning men inkomsten är disponibel inkomst/ke för det hushåll individen tillhör. Vi har också begränsats oss till dem som är i intervallet 20–64 år. Därmed har vi avsiktligt undvikit att ha med majoriteten av dem som fortfarande befinner sig i gymna- sieutbildning. Däremot ingår de som studerar på högskolor/universitet liksom de som utbildar sig i det s.k. kunskapslyftet.

Studerande har avgränsats efter om de själva anser att de studerar, med ett undantag. Har de arbetsinkomster över tre basbelopp, så lyfter vi ut personen ur studerandegruppen och han/hon placeras som förvärvsarbetande.

De sänkta inkomsterna för dem som studerar på gymnasium och för de kvarboende ungdomarna påverkar ändå indirekt. Deras lägre inkomster registreras i det kosthushåll de tillhör. På det viset har hushållets inkomst påverkats även för övriga i hushållet. Företagare i eget aktiebolag vill vi också hänföra till gruppen företagare. I en del andra studier har man låtit företagare endast representeras av enskilda näringsidkare medan företagare i eget aktiebolag inte räknas hit. Vi vet sedan tidigare att företagare i eget aktiebolag oftast har högre inkomster än företagare i enskild näring (SOU 1997: 87).

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 41

Tabell 6. Disponibel inkomst/ke inkl. reavinst för individer i kosthus- håll efter socioekonomisk indelning. Medianvärden i tusen kr per ke i 1999 års priser.

	1993	1994	1995	1996	1997	97/93
						%
Arbetare	125,2	125,5	122,3	125,0	126,8	1,2
Lägre tjänstemän	143,6	141,8	136,9	140,3	143,2	0,3
Mellantjänstemän	148,0	147,1	140,5	144,2	151,8	2,6
Högre tjänstemän	170,9	174,4	166,2	168,2	173,2	1,4
Jordbrukare, företagare	115,0	120,1	116,7	119,4	121,9	6,0
Övriga förvärvsarbetande	115,3	113,8	109,9	113,8	114,6	0,6
Samtliga förvärvsarbetande	135,6	135,5	131,5	134,6	139,1	2,6
Studerande	97,6	93,7	84,4	88,9	90,6	7,2
Arbetslösa, sjukskrivna och pensionärer	120,6	118,9	111,7	112,7	115,3	4,3
Övriga ej förvärvsarbetande	79,0	83,0	76,3	74,7	78,4	0,8
Samtliga ej förvärvsarbetande	111,0	108,5	99,6	100,2	101,5	8,6
Samtliga 20–64 år	128,7	128,6	123,4	126,0	129,4	0,6

Anmärkning. Personer har tilldelats den grupp som individen själv tillhör. I andra sammanhang tilldelas man den grupp som hushållsföreståndaren tillhör.

Personer utanför arbetsmarknaden har genomgående en lägre inkomst än de med förvärvsarbete, med undantag för jordbrukare, företagare och gruppen övriga förvärvsarbetande. Medianvärdet för disponibel inkomst/ke för dem som är utanför arbetsmarknaden har minskat medan inkomsten för dem som har en plats på arbetsmarknaden har ökat. Den största minskningen har studerande fått vidkännas. En trolig förklaring är att deras möjlighet att förstärka inkomsten med extra arbete eller arbete under ferier har försämrats. För arbetslösa och sjuk- skrivna kan minskningarna i ersättningsnivåer också ha spelat roll.

Inkomsten för företagarna har ökat kraftigt. Trots att ökningen är kraftig måste man tolka den med stor försiktighet. Vi har sökt minska osäkerheten genom att betrakta medianvärden. Motsvarande ökning för medelvärden är 11 procent. Trots denna kraftiga förändring för medel- värdena är förändringen av medelvärdet ändock inte statistiskt säker- ställd. Orsaken till den stora osäkerheten är att inkomsterna inom gruppen företagare varierar synnerligen kraftigt i jämförelse med andra grupper.

42 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

1.6 Inkomststruktur

För att undersöka beroendet av olika inkomster för olika befolknings- grupper har vi gjort följande beräkningar. De olika inkomsterna beräknas per ke och läggs ut på alla individer i respektive hushåll. För varje inkomstslag beräknar vi sedan medelvärde. Vi får tyvärr lämna beräkningar med median eftersom delsummorna för varje inkomstlag bör summeras till hela inkomstsumman. Detta kan endast göras när beräkningen sker med medelvärde. Vid decilindelning använder vi oss av deciler efter disponibel inkomst/ke. Fortfarande är indelningen efter individer. Vi får då följande sammanställning.

Tabell 7. Inkomststruktur brutto 1997 efter deciler. Belopp i tusen kr/ke.

Deciler

Belopp mv alla		1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Arbete	121,5	26,4	40,4	56,4	80,0	99,7	118,0	137,2	167,4	202,9	286,5
Kapital	18,8	3,3	3,3	3,6	5,2	5,6	7,6	10,9	13,4	20,5	114,5
Pension	33,7	9,1	21,1	29,8	30,1	33,2	35,1	38,3	38,6	42,5	58,8
Övriga	14,4	15,2	19,6	17,1	16,7	15,5	14,6	13,9	11,9	10,5	9,3
socialförsäkringar
Summa	188,4	54,1	84,4	107,0	132,1	154,0	175,3	200,3	231,4	276,3	469,1
Generella bidrag	6,2	10,2	10,3	9,4	7,9	6,2	5,3	4,4	3,3	2,5	2,3
Bostadsstöd	2,0	4,2	5,7	5,4	2,5	1,3	0,6	0,2	0,1	0,1	0,1
Socialbidrag	1,8	7,6	5,2	2,4	0,8	0,6	0,4	0,3	0,2	0,0	0,1
Skatt	62,1	15,0	23,5	31,0	40,4	48,5	55,9	65,1	77,0	94,4	169,9
Övriga negativa	2,7	0,7	0,9	1,3	1,7	1,8	2,5	2,7	3,5	4,5	7,4
transfereringar
Disponibel inkomst	133,6	60,4	81,3	91,8	101,2	111,8	123,3	137,4	154,4	180,0	294,3

Bakom indelningarna finner vi följande:

Arbete: Inkomster från lön och företagarinkomst. Däremot ingår inga socialförsäkringar som arbetslöshetskassa eller sjukersättning från försäkringskassan. Den sjuklön man erhåller från arbetsgivaren ingår emellertid.

Kapital: Löpande inkomster från ränta och aktieutdelningar men även reavinster. Här finns även en beräkning av inkomst av eget hem. Under metodavsnittet förklaras begreppet inkomst av eget hem.

Pension: Skattepliktiga pensioner från alla olika pensionssystem samt utfall av livförsäkringar som är skattepliktiga.

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 43

Övriga socialförsäkringar: Skattepliktiga ersättningar från sjukför- säkring, föräldraförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och ersättning vid repetitionsutbildning inom försvaret. Dessutom ingår skatte- pliktiga utbildningsstöd i samband med vuxenstudier.

Generella bidrag: Skattefria bidrag undantaget bostadsbidrag och socialbidrag, som redovisas för sig. Det är främst barnbidrag, under- hållsbidrag och bidragsförskott. Studiestöd samt även lånedelen vid lån från CSN, Centrala studiestödsnämnden, ingår.

Bostadsstöd: Innefattar de olika systemen av bostadsbidrag. Socialbidrag: Utbetalda socialbidrag.

Skatt: Utöver direkt skatt och allmänna egenavgifter som finns i underlaget ingår även en korrigering för den skattereduktion hushåll i egna hem har för räntorna i boendet. Se vidare i metodavsnittet.

Övriga negativa transfereringar: Här samlas det som hushållet betalar som underhållsbidrag, återbetalning av studielån, men även avdragsgilla pensionspremier.

Inte oväntat finner vi de högsta värdena för skattepliktiga inkomster i de högsta decilerna. Omvänt finner vi de högsta bidragen i de lägre decilerna. Socialförsäkringar utom pensioner faller ut i samtliga deciler men något mindre i de högsta decilerna.

Inkomststrukturen är uppbyggd av en blandning av skattepliktiga och skattefria inkomster. Det gör att det är svårt att få en helhetsbild. Ett skattefritt bidrag på 20 000 kr är mer värt än en skattepliktig transferering med samma belopp. I det senare fallet avgår en del i skatt.

Vi har sökt beräkna en struktur där vi har exkluderat skatter och andra negativa transfereringar. Beräkningarna är gjorda i två steg. Först delas de skattepliktiga inkomsterna upp i vad som betecknas som förvärvsinkomster och inkomst av kapital. Vi beräknar en skatt för respektive inkomstslag med de underlag som finns tillgängliga i data- materialet. Varje inkomst minskas sedan proportionellt med den del av skatten som svarar mot inkomstens storlek. Det första steget ger alltså inkomsterna efter skatt.

I nästa steg gör vi på samma sätt med övriga negativa transfere- ringar, dvs. återbetalning av studielån, betalning av underhållsbidrag och pensionspremier. Dessa avdrag görs proportionellt mot inkoms- ternas storlek efter steg 1. I detta andra steg har vi nu fått en struktur som sammantaget utgör disponibel inkomst. Denna struktur kan sedan beräknas i procentenheter. Vi får då en bild av hur stor andel som kommer från olika inkomster. Beräkningarna är gjorda med redovis- ningsgruppernas medelvärde som underlag.

44 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

Tabell 8. Inkomststruktur netto i procent 1997 efter deciler.

Deciler

	Samtliga	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Arbete	59,2	31,6	35,5	43,0	53,9	59,9	63,6	65,6	70,1	71,6	58,1
Kapital	10,0	3,2	2,8	2,9	3,7	3,7	4,6	5,9	6,4	8,3	27,2
Pension	16,4	10,9	18,6	22,7	20,3	20,0	18,9	18,3	16,2	15,0	11,9
Övriga social-
försäkringar	7,0	18,2	17,3	13,0	11,3	9,3	7,9	6,6	5,0	3,7	1,9
Generella	4,5	16,6	12,5	10,1	7,6	5,5	4,2	3,1	2,1	1,3	0,7
bidrag
Bostadsstöd	1,5	6,9	6,9	5,8	2,4	1,1	0,5	0,1	0,1	0,0	0,0
Socialbidrag	1,3	12,4	6,4	2,6	0,8	0,5	0,3	0,2	0,1	0,0	0,0
Disponibel
inkomst	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0

Vi finner att arbetsinkomst är den största enskilda inkomstposten i varje grupp. Högsta värden för arbetsinkomsten får vi i den övre halvan av fördelningen bortsett från den högsta decilen. I den tionde decilen är kapitalinkomsten en mycket stor post i inkomststrukturen. I alla deciler utom den tionde svarar kapitalinkomsterna för mellan 3 och 8 procent. I den tionde är kapitalinkomsterna 27 procent av samtliga inkomster.

De inkomstprövade bidragen ger betydande inkomsttillskott för de två lägsta decilgrupperna.

Figur 14. Inkomststruktur 1997. Belopp netto kr/ke i 1999 års priser samt procentuell fördelning.

300 000

250 000

200 000

150 000

100 000

50 000

0

100 Procent

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

1	2	3	4	5	6	7		8	9	10	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
							Arbete				Kapital		Pension
							Öv soc förs				Bidrag		Bostad
							Socbidrag

Trots att decilgrupp tio har en lägre andel av sin inkomst från arbete är själva nivån för inkomsten från arbete den största i jämförelse med andra grupper. Vi har gjort samma beräkningar av inkomststrukturen även efter familjetyp. I denna tabell har vi valt att visa ett antal hus- hållstyper i förvärvsarbetande ålder. I kolumnen för samtliga ingår emellertid samtliga individer i samtliga hushållstyper, inklusive ålders-

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 45

pensionärer. Det mest iögonfallande är att ensamstående med barn har cirka hälften av sina inkomster från egna resurser, dvs. lön/företagar- inkomst och kapitalinkomster. Den andra hälften erhålls i form av olika bidrag och socialförsäkringar. Nästa grupp med relativt liten del från eget arbete och kapital är sammanboende med tre eller fler barn samt ensamstående i åldern 55–64 år. Både sammanboende med tre eller fler barn och ensamstående 18–29 år utan barn får en större del från socialbidrag än övriga grupper. Det högsta bidraget ger socialbidraget till ensamstående med barn. Sammantaget är det familjer med stor försörjningsbörda som har det största stödet från samhället.

Tabell 9. Inkomststruktur netto i procent 1997 efter hushållstyp.

		Ensamst	Gift /sammanboende				Ensamtående			Gift/sammanboende
	Samtliga	med	med				utan barn			utan barn
		barn	barn	1 b.	2 b.	3 + b	18-29 30-54 55-64			18-29 30-54		55-64
Arbete	59,2	47,3	72,5	75,1	75,2	63,6	67,5	74,6	51,6	77,3	80,9	63,2
Kapital	10,0	2,9	8,4	8,9	7,8	8,8	2,2	6,2	12,9	3,4	8,9	14,8
Pension	16,4	3,7	1,8	2,6	1,2	1,6	0,5	4,4	27,1	0,2	3,2	16,4
Övriga social-
försäkringar	7,0	11,9	8,8	8,4	8,5	10,0	9,8	10,0	6,0	8,8	5,9	5,5
Generella
bidrag	4,5	20,9	6,3	3,6	5,9	10,7	15,3	1,2	0,0	8,7	0,7	0,0
Bostadsstöd	1,5	8,5	0,8	0,4	0,5	1,8	1,2	1,2	1,4	0,2	0,1	0,1
Socialbidrag	1,3	4,8	1,4	0,9	0,8	3,4	3,6	2,4	0,9	1,4	0,3	0,1
Disponibel
inkomst	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100

1.7 Låga inkomster

Det finns inget officiellt fastställt fattigdomsstreck i Sverige. Inte heller finns ett allmänt vedertaget begrepp som säger vem som är fattig. Själva ordet fattigdom är också värdeladdat. Många reagerar mot att använda ordet fattigdom vid beskrivningar av den svenska befolk- ningen. Ibland relateras inkomsten för hushållen till en tänkt social- bidragsnorm, i andra fall räknas man som låginkomsthushåll om man har inkomst mindre än halva median eller medelvärdet. Att räkna socialbidragstagare kan vara ett tredje sätt att påvisa dem med låga inkomster.

Vi har valt att redovisa ett antal alternativa metoder att mäta andel med låg inkomst. En av de mest använda metoderna är att mäta andel som lever i hushåll med inkomst under halva medianen. Vi finner då att andel med låg inkomst är 3,1 procent. Vi kan visa hur andelen ändras genom att sätta låginkomstgränsen till 60 procent av medianen och finner då att 7,7 procent tillhör hushåll med låga inkomster. Dessa två metoder bygger på s.k. relativa låginkomstgränser. Om medianvärden ökar över tiden så ökar också låginkomstgränsen.

46 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

När vi räknar andel som tillhör hushåll som någon gång under året har erhållit socialbidrag så finner vi andra låginkomsttal. Reglerna för socialbidragsprövning har ändrats över åren och man kan därför säga att låginkomsttalen blir ett utfall efter det som det rådande samhället finner är acceptabelt. De som erhåller socialbidrag har prövats efter de normer som råder just vid ansökan. Några hushåll har säkert sökt socialbidrag men inte erhållit något. Andra kan i och för sig ha haft så låga inkomster att man skulle ha fått bidrag om man bara hade sökt. Icke desto mindre får ändå andelen med socialbidrag vara en viktig värdemätare på andel som har låga inkomster. 1997 var det nästan 9 procent som tillhörde hushåll som någon gång under året erhöll socialbidrag.

Vi har även sökt få ett mått på låg inkomst genom att jämföra hushållets inkomst med en fast norm som bygger på socialbidragen. Vi jämför med socialbidragsnormen och tillämpar två metoder. Bägge utgår från socialbidragsnormerna som de fastställdes på 1980-talet men med en uppräkning till 1997 års prisnivå. I dessa beräkningar tar vi hänsyn till utgifter för boende, barnomsorg, lokala resor och fack- föreningsavgift. Boendeutgifterna beräknas antingen till medelhyra för en lägenhet just på gränsen för trångboddhet, trångboddhetsnorm 2, eller som de boendeutgifter hushållen har uppgivit i en intervju. Den trångboddhetsnorm som används medger att man bor i en lägenhet med två personer per rum, ett rum oräknat, utan att räknas som trångbodd.

Räknar vi andel med lägre inkomst än socialbidragsnorm där verkliga boendeutgifter ingår i beräkningarna träffar vi på nästan 13 procent av befolkningen. Utgår vi från trångboddhetsnorm finner vi tio procent i hushåll med låga inkomster.2

2 Det är denna låginkomstgräns som framförallt används i Kommittén Välfärds- boksluts delbetänkande Välfärd vid vägskäl (SOU 2000:3). Där redovisas också förändringar i andelen med inkomster under denna gräns för olika delgrupper vilka ej redovisas här. Redovisningarna i SOU 2000:3 bygger dock på samma material och beräkningar.

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 47

Tabell 10. Personer i hushåll med låg disponibel inkomst 1997 efter hushållstyp.

		Med disponibel			Med inkomst under
		inkomst/ke			socialbidragsnorm
					efter
	Antal indi-	<50%	<60%	Med	trångbo	beräknad
	vider i hus-	av	av	social-	ddhets-	verklig
	håll med	median	median	bidrag	norm 2	boende-
	angiven					utgift
	kategori
Ensamstående utan barn
18-29 år	384 000	13,8	21,5	16,4	24,7	27,7
30-49 år	402 000	4,1	7,2	11,2	8,5	12,5
50-64 år	309 000	2,7	3,9	6,1	4,9	9,4
65-74 år	239 000	0,5	3,1	2,7	4,8	12,3
75 år -	390 000	2,3	9,3	1,4	13,8	31,2
Ensamstående med	617 000	4,5	16,8	28,3	26,4	32,0
barn 0-19 år
Ensamstående med övrig
vuxen, inga barn 0-19 år	148 000	4,8	7,7	19,7	11,2	10,2
Sammanboende utan barn
18-29 år	209 000	2,6	4,8	9,9	6,2	5,8
30-49 år	265 000	1,2	2,0	4,8	2,3	2,7
50-64 år	796 000	0,5	1,3	0,6	1,5	2,5
65-75 år	499 000	0,8	1,5	0,7	2,3	2,3
75 år -	361 000	0,0	1,5	0,5	3,0	2,7
Sammanboende med
barn 0-19 år
1 barn	973 000	2,0	4,9	7,1	6,1	7,0
2 barn	1 543 000	1,8	5,5	5,5	6,6	8,6
3+ barn	989 000	7,2	19,5	17,3	23,1	25,6
Sammanboende med	övrig
vuxen, inga barn 0-19 år	240 000	0,1	0,9	9,4	2,0	1,5
Samtliga 0 år	8 366 000	3,1	7,7	8 ,8	10,0	12,8

De grupper som är överrepresenterade bland dem med låga inkomster är sammanboende med många barn, ensamstående med barn och unga ensamstående utan barn. Dessa tre grupper är mer utsatta på vilket sätt vi än mäter andel med låga inkomster. Det innebär att för de utsatta barnfamiljerna räcker inte de egna inkomsterna till för att komma över de olika låginkomstgränserna trots att det finns stödsystem som barn- bidrag, bostadsbidrag och i slutändan socialbidrag. De unga ensam- stående utan barn med låga inkomster har mött en krympande arbets- marknad under 1990-talet som gjort det svårare att få fotfäste med egna inkomster. Många har också studerat vidare och har under denna tid låga inkomster även när studielån räknas in i inkomsten.

Med en låginkomstgräns som bygger på socialbidragsnormerna och där bostadsutgiftens sätts till medelvärdet för bostäder just på gränsen till trångboddhet kommer cirka en fjärdedel av ensamstående med barn, sammanboende med tre eller fler barn samt de unga ensamstående utan barn att hamna under denna inkomstgräns. För ensamstående äldre pensionärer är det anmärkningsvärt att 31 procent har inkomst som

48 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

understiger socialbidragsnormen, när verkliga utgifter för boende lagts till. Vid övriga låginkomstgränser utmärker sig inte denna grupp nämn- värt. Orsaken till den höga andelen med låg inkomst med alternativet verkliga boendeutgifter kan vara att ensamstående änkor bor kvar i en större och dyrare bostad än vad rimligen inkomsten räcker till. Vi vet att det 1997 fortfarande fanns cirka 325 000 pensionärer som hade den lägsta pensionen, flertalet av dessa är kvinnor över 75 år.

Andelen med låga inkomster har ökat något under 1990-talet men tycks stanna av 1996. För några av metoderna kan vi skönja en minskning av andel med låga inkomster. Förändringarna mellan 1996 och 1997 är emellertid så små att de inte är statistiskt säkerställda. Den uppmätta andelen under 50 procent av medianvärdet är mycket låg i jämförelse med tidigare mätningar med det hushållsbegrepp som används i den officiella statistiken. Det är också låga andelstal i jämförelse med vad som brukar uppmätas i andra länder.

Tabell 11. Andel personer i hushåll med låga inkomster 1993–1997, procent.

		1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
< 50% av median
Kosthushåll				2,6	2,7	2,7	3,1	3,1
Myndighetsålder		2,8	2,9	2,6	2,9	3,2	3,5	3,2
< 60% av median
Kosthushåll				5,9	5,2	6,5	7,7	7,7
Myndighetsålder		6,7	6,3	5,7	5,6	6,9	8,0	7,6
Socialbidrag
Kosthushåll				8,0	8,1	8,7	9,0	8,8
Myndighetsålder		4,8	5,3	5,7	5,8	6,6	7,0	6,4
Socialbidragsnorm	med
trångboddhetsnorm 2
Kosthushåll				7,3	7,2	9,0	10,4	10,0
Myndighetsålder		5,4	6,2	7,0	7,2	9,2	10,9	9,7
Socialbidragsnorm utan
trångboddhetsnorm
Kosthushåll				9,6	9,3	11,7	13,6	12,8
Myndighetsålder		7,2	8,4	9,6	9,5	11,9	14,2	12,4

Anmärkning. Kosthushåll = beräkningar för individer i kosthushåll. Samtliga hushåll ingår. Myndighetsålder = Hushåll efter myndighetsålder. Ungdomar i åldern 18–29 år som svarat att man bor hos föräldrarna räknas som egna hus- håll. I ovanstående beräkningar av andel personer i hushåll med låga inkomster har emellertid dessa s.k. kvarboende exkluderats.

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 49

1.7.1 Fler rika än fattiga

Fördelningen är inte endast intressant ur ett låginkomstperspektiv. Man vill många gånger också veta hur många som lever med goda in- komster. Även här saknas emellertid en allmänt vedertagen indelning över vad som är acceptabla, goda eller höga inkomster. Vi har i alla fall gjort beräkningar med en metod som har använts vid internationella jämförelser. Indelningen bygger på avståndet till medianvärdet och kan sägas vara en fortsättning på den låginkomstgräns som används när man beräknar andel med inkomst mindre än 50 procent av medianen.

Tabell 12. Andel personer i hushåll med disponibel inkomst/ke i olika intervall av medianvärdet för samtliga, 1997, procent.

	Mycket	Låg	Klarar	Bra	Välbär-	Rik
	låg	inkomst	sig	ställt	gad
	inkomst
	0,5	0,50,7	0,71,0	1,01,3	1,32,0	2,0
Ensamstående utan barn
18-29 år	13,8	17,2	39,0	20,6	9,1	0,3	100
30-49 år	4,1	8,1	31,3	30,9	22,9	2,7	100
50-64 år	2,7	5,4	31,1	25,3	28,4	7,2	100
65-75 år	0,5	12,8	51,2	19,2	12,0	4,2	100
75 år-	2,3	26,8	55,5	8,1	5,5	1,9	100
Ensamstående med barn
0-19 år	4,5	29,4	52,2	11,1	2,5	0,3	100
Ensamstående med	övrig vuxen,
inga barn 0-19 år	4,8	6,9	28,7	30,1	26,2	3,3	100
Sammanboende utan barn
18-29 år	2,6	6,5	21,7	32,7	34,5	2,1	100
30-49 år	1,2	2,0	8,4	20,6	54,6	13,2	100
50-64 år	0,5	1,6	7,1	22,7	50,8	17,2	100
65-75 år	0,8	2,5	23,3	35,0	28,1	10,4	100
75 år -	0,0	7,3	48,0	25,4	15,1	4,2	100
Sammanboende med barn 019 år
1 barn	2,0	6,9	24,7	35,3	25,9	5,2	100
2 barn	1,8	9,7	44,7	28,8	12,4	2,5	100
3+ barn	7,2	30,4	44,4	12,0	4,7	1,4	100
1+ barn	3,4	14,8	39,1	25,9	14,0	3,0	100
Sammanboende med övrig vuxen,
inga barn 0-19 år	0,1	2,4	13,1	26,5	47,7	10,2	100
Samtliga 0 år	3,1	12,4	34,5	24,1	20,8	5,1	100

Vi kan säga att cirka 25 procent av befolkningen lever i hushåll som kan kallas välbärgade eller rika och 15 procent finns bland hushåll med låga eller mycket låga inkomster. Det är främst sammanboende i aktiv ålder med ett eller inget barn i hushållet som är överrepresenterade bland dem med de högsta inkomsterna. I engelskt och amerikanskt språkbruk används ibland beteckningen DINKies, Double Income No Kids, (dubbla inkomster inga barn). Vi noterar också att samman- boende i hushåll där någon är ålderspensionär är väl representerade bland dem med höga inkomster. Däremot är ensamstående ålders- pensionärer överrepresenterade i gruppen med låga inkomster, dock

50 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

inte i gruppen med de allra lägsta inkomsterna. 35 procent av personer som tillhör gruppen ensamstående med barn kan sägas ha låga eller mycket låga inkomster.

1.8 Omfördelning

Skatter och transfereringar påverkar självklart fördelningen av hus- hållens inkomster. Fördelningen är jämnare för disponibel inkomst än för löneinkomst. I detta avsnitt ska vi studera hur inkomsterna omför- delas från just löneinkomsterna, dvs. egna inkomster från marknaden, över olika transfereringar till disponibel inkomst. Metoden bör emeller- tid kommenteras något. Vi använder samma teknik som när vi har visat den disponibla inkomsten som ett mått på ekonomisk standard. Vi mäter hushållets inkomst och lägger den sedan på varje individ som tillhör hushållet. Vi gör nu på samma sätt för olika komponenter i inkomststrukturen. Vi utgår från hushållets samlade löneinkomst, justerar den med samma ekvivalensskala som vi använt för disponibel inkomst. Därefter tilldelas varje individ i hushållet denna inkomst och vi gör sedan analysen med samtliga individer i stället för hushåll. Vi bör därför markera att det inte är enskilda individers egna inkomster som analyseras utan hushållets justerade inkomst. Vi ska alltså tolka resultaten som hur fördelningen ser ut för olika inkomster och hur fördelningen ändras när vi i analysen lägger till inkomsterna i struk- turen fram till disponibel inkomst.

När vi ska studera omfördelningen är vi i denna studie hänvisade till jämförelser mellan registrerade data före respektive efter skatter och transfereringar. Omfördelningarna mäts då kortsiktigt och statiskt. Förvärvsarbete, utbildning eller fritid m.m. beror bl.a. på de olika skatter och transfereringar som gäller vid varje tidpunkt. Skatter och transfereringar påverkar därför också arbetsutbud, sparbeteende m.m. Det är inte endast skatter och transfereringar som direkt avgör hushållens disponibla inkomster utan andra insatser påverkar också hushållens ekonomiska välfärd. Arbetsmarknads och utbildningspolitik samt samhällets insatser på sjuk och hälsopolitikens område inverkar på hushållens möjliga faktorinkomster. Vidare kan omfördelningar av köpkraften ske med åtgärder som påverkar marknadens priser i form av beskattning eller subventioner av olika konsumtionsområden.

I detta avsnitt ska endast skatter och transfereringar som är med i den traditionella inkomststrukturen tas med i analysen. Studien av transfereringarnas omfördelande effekt är därför ingen egentlig effekt- studie utan endast en beskrivning av förhållanden med hjälp av inkomststatistiska data. Det måste därför betonas att analysen är statisk

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 51

och begränsad. Vi kommer att göra denna analys av omfördelningen med två metoder. Först ska vi se mycket översiktligt på hur samlade transfereringar påverkar inkomstfördelningen och till detta lägga de negativa transfereringarna som till övervägande del är skatter. I den andra metoden gör vi en mer detaljerad uppdelning av inkomsterna.

Figur 15. Omfördelning av inkomster. Översiktlig och detaljerad metod.

Metod A	Metod B
Faktorinkomst	Arbete
	+ kapital
+ Alla transfereringar	+ pension
	+ övriga socialförsäkringar
Skatt mm	Skatt
	+ generella bidrag
	+ selektiva bidrag
	återbet. av csn, underhåll
= Disponibel inkomst	= Disponibel inkomst

För båda metoderna beräknar vi inkomstfördelningen med Gini-koeffi- cienten och sedan beräknar vi hur mycket koefficienten ändras i de olika stegen i inkomststrukturen. Vi kommer att koncentrera beskriv- ningen på omfördelningen av inkomster för samtliga individer i hushållen. Omfördelningen sker ju över hela livet och beskrivningen bör ha detta som huvudalternativ. Vi har emellertid också gjort beräk- ningar för individer 18–64 år, där vi alltså har exkluderat individer i hushåll över 64 år. Tabeller för dessa redovisas sist i detta avsnitt men kommenteras i anslutning till beskrivningen för samtliga. Faktorin- komsten för samtliga är mycket ojämnt fördelad. Det är ett resultat av inkomstbildningen i olika faser i livet. Faktorinkomsten är relativt liten och obetydlig för studerande och pensionärer medan den är viktigast för förvärvsarbetande hushåll. För att erhålla en bild av fördelning och omfördelning under så stor del av 1990-talet som möjligt måste vi nyttja den äldre definitionen av hushåll där ungdomar som bor kvar hos föräldrarna betraktas som självständiga hushåll. I omfördelnings- analysen är det viktigt att ha data för början av 1990-talet innan den ekonomiska nedgången har hunnit verka.

52 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

Tabell 13. Gini-koefficient och omfördelning för olika inkomster, över- siktlig redovisning, samtliga individer i äldre hushållsdefinition.

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Gini-koefficient
Faktorinkomst	0,439	0,447	0,474	0,489	0,479	0,484	0,493
Bruttoinkomst	0,261	0,255	0,261	0,286	0,269	0,283	0,297
Disponibel inkomst	0,225	0,220	0,223	0,253	0,227	0,241	0,257
Omfördelning i %
Transfereringar	40,5	43,0	44,9	41,5	43,8	41,5	39,8
Skatt mm	13,8	13,7	14,6	11,5	15,6	14,8	13,5
Totalt	48,7	50,8	53,0	48,3	52,6	50,2	47,9

Anmärkning. Omfördelning beräknas som procentuell förändring av Gini- koefficient mellan olika inkomster.

För samtliga hushåll ökade ojämnheten i faktorinkomsten mellan 1991 och 1997. Den starka nedgången i den svenska ekonomin i början av 1990-talet markeras tydligt genom att ojämnheten i faktorinkomster steg kraftigt. Den kraftiga ökningen av ojämnheten i faktorinkomster bromsades upp av de samlade transfereringarna. Ojämnheten i inkomst- erna efter transfereringarna minskade t.o.m. något under början av 1990-talet trots att ojämnheten i faktorinkomster ökade. Man kan säga att socialförsäkringar och andra stöd till hushållen påtagligt dämpade påverkan av den ökade arbetslösheten fram till 1995 med undantag av 1994, som vi ska återkomma till. Tolkningen försvåras något av att sjukfrånvaro från arbetsplatser under 1991 ersattes som sjukpenning, dvs. inom socialförsäkringarna. År 1992 infördes systemet med att sjuklön för de första 14 dagarna i en sjukperiod ska betalas av arbets- givaren. Det innebär att förändringen av spridningen av faktorin- komsten är något underskattad.

Det är också transfereringarna som har den största inverkan på omfördelningen. Skatterna har en betydligt mindre omfördelande effekt på fördelning. Under 1994 syns också att skatten minskade sin omför- delande effekt. Detta år var aktieutdelningar skattefria och reavinster beskattades endast med 12,5 procent mot tidigare 25 procent. År 1995 lades skattenivån för reavinster på 30 procent och skattebefrielsen för privatpersoners aktieutdelningar togs bort. En fördjupad analys av omfördelningen bör inrikta sig på olika slag av åtgärder i skatter och transfereringar. Speciellt finns det skäl att skilja på inkomst från arbete, dvs. lön- och företagarinkomst, och kapitalinkomster.

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 53

Tabell 14. Gini-koefficient för olika inkomster, detaljerad redovisning, samtliga individer i äldre hushållsdefinition.

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Arbete	0,455	0,467	0,493	0,495	0,496	0,501	0,497
+ kapital	0,439	0,447	0,474	0,489	0,479	0,484	0,493
+ pension	0,329	0,337	0,360	0,381	0,364	0,373	0,383
+ övr. socialförsäkringar	0,294	0,292	0,303	0,329	0,312	0,326	0,338
skatt	0,272	0,272	0,281	0,314	0,290	0,303	0,317
+ generella bidrag	0,245	0,241	0,249	0,281	0,256	0,270	0,283
+ selektiva bidrag	0,229	0,224	0,227	0,257	0,231	0,244	0,260
återbet av studielån, underhåll
= disponibel inkomst	0,225	0,220	0,223	0,253	0,227	0,241	0,257

När vi betraktar löner och företagarinkomster för individer i samtliga hushåll ser vi den tydliga ökningen av spridningen från 1993 när den öppna arbetslösheten hade kommit upp till åtta procent. När kapitalin- komsterna läggs till minskade spridningen, något förvånande. Orsaken till detta är att vi nu tittar på individer i samtliga hushåll. Här ingår alla ålderspensionärer som per definition har mycket liten inkomst från eget arbete. Däremot har pensionärer kapitalinkomster. Därför blir inkomst- spridningen jämnare när kapitalinkomster läggs till inkomst från direkt lön och företagarinkomst. Betraktar vi endast individer i åldern 18–64 år ökar kapitalinkomsterna spridningen i inkomst när de läggs till lön och företagarinkomst. Ändringen av inkomstspridningen är emellertid mycket marginell, endast några få procent.

Tabell 15. Omfördelning för olika inkomster, detaljerad redovisning, samtliga individer i äldre hushållsdefinition.

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Arbete
+ kapital	3,5	4,3	3,9	1,2	3,4	3,4	0,8
+ pension	25,1	24,6	24,1	22,1	24,0	22,9	22,3
+ övr socialförsäkringar	10,6	13,4	15,8	13,6	14,3	12,6	11,7
skatt	7,5	6,8	7,3	4,6	7,1	7,1	6,2
+ generella bidrag	9,9	11,4	11,4	10,5	11,7	10,9	10,7
+ selektiva bidrag	6,5	7,1	8,8	8,5	9,8	9,6	8,1
återbet av studielån, underhåll	1,7	1,8	1,8	1,6	1,7	1,2	1,2
= disponibel inkomst

Pensioner är den inkomst som omfördelar mest. När pensionen läggs till marknadsinkomsterna minskade spridningen i inkomst mellan 22 och 25 procent. Det blir mindre omfördelning med åren och det beror främst på att personer med full ATP har blivit pensionärer och äldre pensionärer med mycket låg ATP har avlidit. Den pension, som

54 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

nyblivna pensionärer får, ska spegla de inkomster de tidigare har haft i sina liv. Såväl ATP som det nya pensionssystemet har mindre utjämn- ande inverkan på inkomstfördelningen jämfört med hur pensionerna verkade tidigare.

Övriga socialförsäkringar har också en kraftig inverkan på omför- delning av inkomsterna i utjämnande riktning. Det finns emellertid tre olika huvudkomponenter i övriga socialförsäkringar. Det är sjukförsäk- ringen, föräldraförsäkringen och de olika stödformer som finns vid arbetslöshet.

Inkomstförsäkringarna ska utjämna horisontellt, d.v.s. perioden då man av olika skäl har fått låg inkomst ska kompenseras med försäk- ringsutfall. Inkomstförsäkringarna leder emellertid även till en utjäm- ning i vertikalt led, dvs. det sker en omfördelningen från hög till låg- inkomsttagare. Socialförsäkringarnas grundprincip är att man ska vara försäkrad mot inkomstbortfall när man är frånvarande p.g.a. sjukdom, föräldraskap eller arbetslöshet. I alla tre formerna finns det högsta belopp som försäkringen gäller för, vilket innebär att principen om försäkring för inkomstbortfall inte kan verka fullt ut. Inkomstförsäk- ringarna, framförallt sjukpenning, berör dessutom i större utsträckning lägre avlönade och kvinnor, därmed får inkomstförsäkringarna en utjämnande effekt.

Alla tre försäkringsformerna har förändrats under 1990-talet. Sjukförsäkringen ändrades, som vi tidigare nämnde, genom att de första 14 dagarna i en sjukperiod togs bort ur försäkringen och arbets- givarna skulle ta över denna del genom utbetalning av sjuklön. Sjuk- talen minskade under början av 1990-talet och därmed bör effekten av omfördelning minska. Föräldraförsäkringen har påverkats av att det föddes stora barnkullar i början av 1990-talet. Denna ”babyboom” har växlats över till en period med mycket låga födelsetal i slutet av 1990- talet. Nedgången i födelsetalen började redan kring 1993.

Föräldraförsäkringen bör ha haft en tydligare utjämnande påverkan just i början av 1990-talet. Ersättning vid arbetslöshet och andra stöd- åtgärder bör däremot ha haft sin inverkan från 1993 och framåt då arbetslösheten hamnade på höga tal. Sammantaget visar övriga social- försäkringar just en mer utjämnande effekt i mitten av årtiondet. År 1997 var Gini-koefficienten för inkomster fram t.o.m. övriga socialför- säkringar 11,7 procent lägre än de summerade inkomsterna steget innan.

Skatten har haft en mycket liten omfördelande effekt under hela årtiondet. I denna analys beräknar vi skatten i steget efter de skatte- pliktiga inkomsterna. Det är på dessa som skatten beräknas och vi finner det mer relevant att jämföra skattens effekt på just de skattepliktiga inkomsterna. År 1994 sänktes skatten på kapital, som vi

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 55

tidigare beskrivit, och det får en mycket tydlig effekt på skattens omfördelande effekt. Det året minskade inkomstspridningen endast med 4,6 procent för samtliga när skatten dragits ifrån. För beräkningar med individer i hushåll 18–64 år var effekten endast 3,3 procent.

Nästa steg i inkomststrukturen är generella skattefria bidrag. De omfattar främst barnbidrag, studiebidrag och studielån samt under- hållsbidrag/bidragsförskott. Dessa bidrag och lån skiljer sig från bostadsbidrag och socialbidrag som vi kallar selektiva bidrag genom att de senare prövas tydligt mot hushållets inkomst. Även studielån är i princip inkomstprövade men på en så hög nivå att vi valt att se dem som ett generellt stöd.

De generella bidragen har minskat spridningen med i runda tal 10 procent. De förändringar som skett i bidragen under 1990-talet är sänkningen av barnbidraget 1996 som kan ha gett en effekt. Likaså kan ”babyboomen” i början av1990-talet ha medfört att omfördelningen ökade något. Däremot märks en kraftigare ökning av de selektiva bidragens inverkan. Det var väntat i och med att fler fick bostadsbidrag efter skatteomläggningen i början av 1990-talet, då boendeutgifterna ökade samtidigt som många fick sänkta inkomster p.g.a. arbetslöshet. Både socialbidrag och bostadsbidrag har ökat under 1990-talet. En vändning tycks ha inträffat 1997 då verkan av de selektiva bidragen minskade. Orsaken bör vara att fler har kunnat kvalificera sig för andra socialförsäkringar samt att prövningen om man är berättigad till social- bidrag blivit mer restriktiv.

1.9 Sammanfattning

Vid ingången till 1990-talet hade Sverige bakom sig en period av en lång och ihållande högkonjunktur. Den svenska ekonomin gick på hög- varv och flera signaler fanns som pekade på överhettning i ekonomin. Under 1980-talet hade hushållens inkomster ökat och inkomstsprid- ningen blev också större. En stor skatteomläggning genomfördes 1990/91 som innebar att fler inkomster lyftes fram till beskattning och att man skilde på beskattningen av förvärvsinkomster och kapital.

När skattereformen genomfördes och de första effekterna av denna blev synliga sammanföll detta med en stor ekonomisk kris i den svenska ekonomin. Bruttonationalprodukten, BNP, minskade tre år i rad under början av 1990-talet. Hushållens inkomster från eget arbete minskade i takt med att sysselsättningen på arbetsmarknaden minskade och arbetslöshetstalen sköt i höjden. Hushållens köpkraft hölls emellertid till en början uppe genom att hushållen fick ökat stöd med transfereringar. Arbetslöshetsersättningar, bostadsbidrag och social-

56 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

bidrag ökade i takt med att hushållen inte kunde försörja sig med inkomster från arbetsmarknaden i lika stor utsträckning som tidigare.

Den svenska samhällsekonomin ansträngdes från flera håll. Dels ökade utgifterna för transfereringarna samtidigt som skatteintäkterna från arbete minskade. Dels var skattereformen som genomfördes under- finansierad. De skattelättnader som infördes i form av sänkta skatte- satser uppvägdes inte av den breddning av skattebasen som samtidigt genomfördes. Dessa två faktorer, det djupa fallet i konjunkturen och skattereformens underfinansiering, medförde att den svenska ekonomin och den svenska kronan blev extremt utsatt.

Samtidigt som lågkonjunkturen var ihärdig vidtogs åtgärder för att sanera de offentliga utgifterna genom ändringar i bidragsregler och införande av karensdagar m.m. Skatte- och avgiftshöjningar infördes med den s.k. värnskatten år 1995 och från år 1993 introducerades all- männa egenavgifter som successivt höjdes. I nedgångstider fick hus- hållen vidkännas åtstramningar som samtidigt skulle balanseras mot det verkliga behov av försörjningsstöd som behövdes i lågkonjunkturen. Under samma tid, den första hälften av 1990-talet, mottog Sverige ett stort antal flyktingar vilket också ansträngde de offentliga utgifterna.

Nedgången i den svenska ekonomin ledde till minskade inkomster för hushållen fram till mitten av 1990-talet. Därefter började inkomst- erna stiga. Inkomstspridningen fortsatte emellertid att öka och följde den trend som uppstod redan på 1980-talet. Bedömningen för de sista åren på 1990-talet pekar på fortsatt ökade inkomster och stabilisering av inkomstspridningen.

Lågkonjunkturen och saneringen av de offentliga finanserna påverk- ade fördelningen av inkomsterna mycket kraftigt. Man kan urskilja tre grupper som kan sägas vara förlorare i dessa förändringar, nämligen ungdomar, ensamstående föräldrar samt sammanboende med tre eller flera barn.

Ungdomar fick mycket svårt att få fotfäste på arbetsmarknaden under lågkonjunkturen. Det var svårt för ungdomar att få arbete samtidigt som erfaret yrkesfolk blev uppsagt p.g.a. arbetsbrist. Den ekonomiska utsattheten för ungdomar förstärktes av att de ofta inte var kvalificerade för de socialförsäkringar som annars gäller på arbets- marknaden. För att erhålla fullgott arbetsmarknadsstöd måste man tidigare ha haft ett arbete. Många blev hänvisade till att utbilda sig även om de inte alltid var studiemotiverade.

Ensamstående föräldrar är mer beroende av samhällsstöd än andra barnfamiljer. De får i genomsnitt hälften av sin försörjning från sam- hället och den andra hälften från arbete. Utöver en kärv arbetsmarknad fick de möta nedskärningar i bidragssystemen. Samma sak gällde för sammanboende med tre eller fler barn. Ju fler barn desto större är

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 57

beroendet av samhällsstöd. Vid mitten av 1990-talet vände kurvorna delvis uppåt, men inte för alla. Överlag kan man säga att de som var ålderspensionärer 1997 hade det betydligt bättre än de som var ålderspensionärer i början av 1990-talet. ATP-systemet har fortsatt att förbättra inkomsterna för ålderspensionärerna, samtidigt som skatte- höjningar och införande av allmänna egenavgifter i det stora hela inte har påverkat flertalet pensionärer. När äldre pensionärer med låg ATP avlider och nya yngre pensionärer med högre ATP kommer in i pensionärsgruppen höjs också den genomsnittliga inkomstnivån för hela gruppen.

De högsta inkomsterna har ökat sedan 1993 och de lägsta inkomst- erna har minskat. Den ökade inkomstspridningen som uppmättes under 1990-talet visas alltså både genom sänkningar i botten och genom ökningar i toppen. Det som kan skönjas är att det vände kring 1995. Denna vändning har ännu inte vid 1997 års mätning kunnat avläsas för alla. Räknat i fasta priser har de 50 procent med de högsta inkomsterna återhämtat sig till samma inkomstnivå 1997 som de hade 1993.

Andelen som lever med synnerligen låga inkomster har inte ökat kraftigt, trots den mycket ansträngda situation som gällt fram till 1997, och trots att den ökade inkomstspridningen kan härledas även till botten av fördelningen. Det är endast något fler som 1997 tillhörde hushåll som erhöll socialbidrag, knappt nio procent jämfört med åtta procent år 1993. Andel personer i hushåll med inkomst under halva medianvärdet ökade från 2,6 procent år 1993 till 3,1 procent år 1997. I en internationell jämförelse är dessa tal mycket låga. Vid en jämförelse med en tänkt socialbidragsnorm har emellertid andel människor som har inkomst under denna norm ökat från ca sju procent till tio procent.

Inkomsten från eget arbete svarade för nästan 60 procent av inkomsterna när man belyser situationen för samtliga, inklusive ålders- pensionärer. Kapitalinkomsterna har ökat i betydelse under en lång rad av år och 1997 stod de för tio procent av inkomsterna. Bland trans- fereringar är det främst pensioner som svarade för en stor andel, cirka 16 procent. Övriga socialförsäkringar och andra bidrag stod för resten. Socialbidrag som enskild bidragspost svarade för 1,3 procent av inkomsterna.

Ökningen av kapitalinkomsterna är en fortsättning på utvecklingen från 1980-talet. Under 1990-talet har aktierna ökat i värde. När denna värdeförändring omsätts kan den avläsas som en kraftig ökning av realisationsvinster. Den långsiktiga värdeförändringen i aktierelaterade tillgångar har därför lett till att hushåll med placeringar i aktiefonder eller i aktier har fått ökad ekonomisk standard. Spridningen i inkomster är mycket stor om vi endast belyser de inkomster hushållen själva erhåller genom arbete och avkastning på egna besparingar. Samhällets

58 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

stöd till dem med låga egna inkomster kan mätas med transfereringar och skatter. Det sker en omfördelning av inkomster från dem med höga egna inkomster till dem med låga inkomster. Sammantaget medförde omfördelningen med hjälp av transfereringar och skatter att inkomst- spridningen minskade med 48 procent år 1997. Omfördelningen under 1990-talet var som störst 1993 då inkomstspridningen minskade med 53 procent när vi mäter den procentuella förändringen av ojämnheten mellan inkomsterna före och efter skatter och transfereringar.

Pensionerna är den enskilda faktor som omfördelade mest. Inkomst- skillnaderna minskade med cirka 22 procent när pensionerna lades till inkomsterna från arbets- och kapitalmarknaden. Övriga socialförsäk- ringar omfördelade betydande belopp och inkomstspridningen mins- kade med nästan 12 procent. När skatten drogs från de skattepliktiga inkomsterna minskade spridningen i inkomst med 6 procent. De generella bidragen som barnbidrag, studiestöd mm minskade sprid- ningen med 11 procent och de behovsprövade bidragen som bostads- bidrag och socialbidrag med 8 procent.

SOU 2000:40

Inkomstfördelningen under 1990-talet 59

Bilaga

Tabell 16. Gini-koefficient och omfördelning för olika inkomster, över- siktlig redovisning, individer 18–64 år i äldre hushållsdefinition.

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Gini koefficient
Faktorinkomst	0,363	0,375	0,401	0,430	0,411	0,418	0,424
Bruttoinkomst	0,260	0,257	0,263	0,294	0,274	0,290	0,300
Disponibel inkomst	0,228	0,225	0,232	0,266	0,239	0,254	0,266
Omfördelning i %
Transfereringar	28,4	31,5	34,4	31,6	33,3	30,6	29,2
Skatt mm	12,3	12,5	11,8	9,5	12,8	12,4	11,3
Totalt	37,2	40,0	42,1	38,1	41,8	39,2	37,3

Anmärkning. Omfördelning beräknas som procentuell förändring av Gini-koefficient mellan olika inkomster.

Tabell 17. Gini-koefficient för olika inkomster, detaljerad redovisning, individer 18–64 år i äldre hushållsdefinition.

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Arbete	0,358	0,373	0,402	0,415	0,410	0,415	0,408
+ kapital	0,363	0,375	0,401	0,430	0,411	0,418	0,424
+ pension	0,328	0,342	0,364	0,393	0,373	0,382	0,389
+ övr socialförsäkringar	0,289	0,290	0,299	0,333	0,314	0,328	0,337
skatt	0,271	0,273	0,283	0,322	0,296	0,310	0,321
+ generella bidrag	0,242	0,241	0,250	0,288	0,262	0,277	0,286
+ selektiva bidrag	0,233	0,229	0,236	0,271	0,243	0,257	0,269
återbet av studielån, underhåll
= disponibel inkomst	0,228	0,225	0,232	0,266	0,239	0,254	0,266

Tabell 18. Omfördelning för olika inkomster, detaljerad redovisning, individer 18–64 år i äldre hushållsdefinition.

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Arbete
+ kapital	1,4	0,5	0,2	3,6	0,2	0,7	3,9
+ pension	9,6	8,8	9,2	8,6	9,2	8,6	8,3
+ övr socialförsäkringar	11,9	15,2	17,9	15,3	15,8	14,1	13,4
skatt	6,2	5,9	5,4	3,3	5,7	5,5	4,7
+ generella bidrag	10,7	11,7	11,7	10,6	11,5	10,6	10,9
+ selektiva bidrag	3,7	5,0	5,6	5,9	7,3	7,2	5,9
återbet av studielån, underhåll
= disponibel inkomst	2,1	1,7	1,7	1,8	1,6	1,2	1,1

60 Inkomstfördelningen under 1990-talet

SOU 2000:40

Referenser

Franz, A, J. Walton & D. Ramprakash 1998. Statistics on the Distribu- tion of Income, Consumption and Accumulation of Households. (DICAH Report). Eurostat, Luxembourg.

Jansson, K. & L. Johansson 1996. Disposable Income in Sweden – Effects on distribution with different definitions of imputed rent, interest, Capital Gain and Income from Selfemployment, seminariepapper i Papers and Final Report, Camberra Group. Canberra: Australian Bureau of Statistics.

Jansson, K. 1998. Översyn av ekvivalensskalor vid inkomstfördelnings- studier. PM. Örebro: SCB.

Konjunkturinstitutet 1999. Analysunderlag till konjunkturläget, augusti 1999. Stockholm: Konjunkturinstitutet.

SCB 1999. Inkomstfördelningsundersökningen 1997. Statistiska med- delanden If 21 SM 9901, Örebro: SCB.

Socialstyrelsen 1999. Långvarigt socialbidragstagande under 1990- talet. Rapport 1999:5. Stockholm: Socialstyrelsen.

SOU 1997:87. Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhet och obero- ende. Rapport till utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män (Kvinno- maktutredningen), Stockholm: Fritzes.

SOU 2000:40

61

2 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd

Joakim Palme

2.1 Inledning1

Den svenska välfärdsstaten har under 1990-talet utsatts för en rad pröv- ningar och utmaningar av ekonomisk, social och politisk natur. Detta har bl.a. resulterat i att i princip alla delar i välfärdsstatssystemet blivit föremål för inte bara utredningar utan också olika typer av åtgärder. Det gäller inte minst socialförsäkringarna och de kontanta familje- stöden. Många förändringar har redan genomförts medan andra är på väg att bli det. Ytterligare åtgärder är ännu föremål för utrednings- och lagstiftningsarbete. Allt som föreslås genomförs dock inte. En del av det som faktiskt genomförts har senare återtagits eller återställts. Det innebär att vi inte riktigt vet utfallet av den förändringsprocess som satts igång under 1990-talet. Vi kan dock börja summera de regel- förändringar som gjorts och den statistik som finns publicerad.

Socialförsäkringarna och familjestöden syftar ytterst till att påverka nivån och fördelningen av välfärd i vid mening för dem som har försörjningsproblem p.g.a. av bristande arbetsförmåga och/eller stor försörjningsbörda. För att kunna bedöma välfärdens utveckling under 1990-talet är det därför både relevant och nödvändigt att granska utvecklingen av systemens egenskaper.

Det här kapitlet syftar till att beskriva de förändringar i det svenska socialförsäkrings- och familjestödssystemet som skett under 1990-talet. Kapitlets första avsnitt är en översiktlig beskrivning av utgiftsutveck- lingen. Dess andra avsnitt beskriver utvecklingen på socialförsäkrings- området. Här ingår även ett delavsnitt som går igenom olika kontanta handikappförmåner. Nästa avsnitt går igenom de olika kontanta familjestöden. Genomgående studeras regelförändringarna vad gäller

1 Jag vill förutom de personer som omnämns i förordet tacka Mia Hultin för hjälp med bearbetningar av vissa textavsnitt, Marta Szebehely för hjälp med handikapp- förmånerna och Anna Öström för kommentarer på ett utkast till kapitlet.

62 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd

SOU 2000:40

såväl kvalificeringsvillkor som ersättningsnivåer och ersättningstid, liksom utvecklingen av antalet mottagare av olika förmånsslag. Kapitlet innehåller ingen beskrivning av de förändringar som vid ingången till det 21a århundradet ännu låg i stöpsleven. I första hand gäller det pensionsområdet. Pensionsreformen påverkade inte utbetal- ningen av förmåner under 1990-talet, och är därför av begränsat intresse för kommitténs syften. Därtill kommer att många förändringar antingen är så marginella, eller på goda grundar kan antas ha försumbar betydelse för människors välfärd, att de kan förbigås i det följande. Strävan har varit att fokusera på förändringar av faktiskt betydelse under 1990-talet. Kapitlets sista avsnitt sammanfattar och diskuterar utvecklingen på de olika delområdena. Det bör påpekas att några när- liggande förmåner inte omfattas av den avgränsning som här gjorts av ‘socialförsäkringar och kontanta familjestöd’ utan behandlas på annan plats. Det gäller t.ex. arbetslöshetsförsäkringen (Regnér 2000), handi- kappstöd (Barron, Michaildakis och Söder 2000), och läkemedelsför- måner (Lundberg 2000), som behandlas i andra antologier utgivna av Kommittén Välfärdsbokslut. Därutöver behandlas socialbidragen i andra kapitel i föreliggande volym.

2.2 Utgifternas utveckling

Både forskning och debatt om socialförsäkringar och bidrag har ofta fokuserats på de offentliga utgifterna. De sociala utgifternas utveckling är onekligen av central betydelse i flera avseenden. De faktiska utgifts- nivåerna är dock ett resultat av flera och ibland samverkande faktorer. Demografiska faktorer, som andelen barn och äldre i befolkningen, och andra strukturella förhållanden, som arbetslöshetens nivå, påverkar vid sidan av sociallagstiftningens utformning hur mycket de enskilda prog- rammen kostar. Vill vi studera förändringar i de socialpolitiska åtgärds- systemen ger emellertid utgiftsnivåerna bara indirekta indikationer. När det gäller 1990-talsutvecklingen är det dock naturligt att utgifts- utvecklingen fått stor uppmärksamhet i den statsfinansiella krisens köl- vatten.

I det här avsnittet kommer bruttoutgifterna för socialförsäkringarna och de kontanta familjestöden beskrivas såväl i relation till BNP som i nominella (löpande priser) och reala (1998 års priser) termer. Syftet är att beskriva hur stora resurser som kanaliserats till transfereringarna. Därför har såväl sjukvårdsförmåner som tandvård och läkemedel ute- slutits från socialförsäkringsutgifterna. Från 1994 gäller detta också assistansersättningen. Det betyder att endast de förmånssystem som i övrigt behandlas i det här kapitlet speglas i de utgiftsdata som presen-

SOU 2000:40

Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 63

teras. Det finns goda skäl att särskilt på socialförsäkringens område relatera de totala kostnaderna till den totala produktionen, bl.a. därför att det på det här området ytterst handlar om en fördelning av konsum- tionsutrymmet. Det finns också skäl att granska både de nominella och de reala kostnadernas utveckling.

1990-talets utveckling kan ses mot bakgrund av en stark expansion av utgifterna för transfereringssystemen under efterkrigstiden. I löpan- de priser sker en snabb uppgång under årtiondets första hälft men efter mitten på 1990-talets inleds en nedgång. Denna vänds från 1997 till 1998.

Om vi sätter utgifterna i relation till BNP blir bilden en annan. Den snabbaste tillväxten av utgifterna i förhållande till BNP inträffade under 1960- och 70-talen. Utvecklingen stagnerade under 1980-talet även om en viss ökning av bruttokostnaderna i förhållande till BNP kunde registreras under de sista åren. Den ökning av utgifterna under 1990-talets första år är i relation till BNP kraftigare än vad som fram- går av hur utgifterna utvecklas i reala termer. Skälet är att BNP föll. Det faktum att BNP föll under tre år i början på 1990-talet gör att utgif- terna fortsätter att ligga på en hög nivå i förhållande till BNP (men sjunker om vi skall se i reala termer). I relation till BNP nådde utgif- terna sin högsta punkt 1992. Detta trots att det sker en minskning av de offentliga utgifterna för sjukpenning i samband med det sjuk- lönereformen detta år (se nedan). Den minskning av kostnaderna som skett sedan 1994 ter sig också dramatisk i ett 1980-tals perspektiv. Sett över hela perioden 1990-1998 kan en minskning av kostnaderna i för- hållande till BNP registreras.

64 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd

SOU 2000:40

Figur 1. Utvecklingen av de offentliga utgifterna för socialförsäkringar och kontanta familjestöd 1990–1998. Procent av BNP.

	25
	20
% BNP	15
	10								Kontanta familjestöd
									Socialförsäkringar
	5
	0
	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998

Källa: SCB: Nationalräkenskaperna och RFV1999a, b, c.

Bakom dessa aggregerade siffror döljer sig stora skillnader mellan olika försäkrings- och bidragsområden. I vissa fall kan dessutom rakt motsatta trender observeras. Detta var fallet redan under 1980-talet. Ett exempel är att det var sjukpenning- och arbetsskadeförsäkringarna som stod för utgiftsexpansionen i slutet på 1980-talet medan utgifterna för pensionssystemet låg förhållandevis stilla. Under 1990-talets inledning var utvecklingen den motsatta. Utvecklingen skärptes av sjunkande BNP och även pensionskostnaderna gick upp medan utgifterna för sjukpenningen gick ner som följd av minskad frånvaro och att en arbetsgivarperiod införs (se nedan). Den minskning som inträtt före detta kan i huvudsak hänföras till ersättningar vid sjukdom och till ersättningar till barnfamiljerna. Kostnaderna för arbetslöshets- försäkring och socialbidrag, som inte finns med i figur 1, låg på en fortsatt hög nivå fram till 1997 men har sedan dess börjat sjunka.

Om vi istället ser till utgiftsutvecklingen i fasta priser blir bilden åter en annan. Det framgår av figur 2 att de offentliga utgifterna för socialförsäkringarna sjunkit något i reala termer under 1990-talet. Bakom kurvorna för de sammanlagda socialförsäkringskostnaderna har pensionsutgifterna ökat något, medan utgifterna för sjukdom och handikapp först minskade under flera år och sedan ökade från 1998. De kontanta familjestöden minskade framförallt 1996 och 1997 för att sedan åter öka 1998. Denna utveckling är alltså motsatt den som gällt för arbetslöshetsersättningarna och socialbidragen där den kraftiga upp-

SOU 2000:40

Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 65

gången under 90-talets första del avlösts av en nedgång under de sista åren (SOU 2000:3). På det hela taget är utgiftsutvecklingen i sig inte särskilt spektakulär för socialförsäkringarna och familjestödet. Som vi skall se har dock socialförsäkringarnas utveckling på 1990-talet i de flesta andra avseenden varit mer dramatisk.

Figur 2. Utvecklingen av de offentliga utgifterna för socialförsäkringar och kontanta familjestöd 1990–1998. Miljarder kronor i 1998 års priser

	300000
priserårs	250000
	200000
98	150000
									Kontanta familjestöd
kr,
	100000								Socialförsäkringar
milj
	50000
	0				1 994
	1990	1991	1992	1993		1995	1996	1997	1998

Källa: SCB: Nationalräkenskaperna och RFV 1999a, b, c.

2.3 Förändringar i socialförsäkringarna

Antalet förändringar i lagstiftningen om socialförsäkringar och bidrag är ett sätt att beskriva utvecklingen på 1990-talet. Under de här åren är antalet inte bara stort utan också klart större än under föregående årtionden. Ett sätt att gå vidare i analysen är att kategorisera föränd- ringarna utifrån om de är expansiva eller begränsande (Marklund 1997). Här sker det ett tydligt trendbrott under 1990-talets första hälft. En kraftig uppgång av antalet begränsande beslut sker efter 1990, sam- tidigt som antalet expansiva beslut faller efter 1991. Därefter överstiger de begränsande besluten de expansiva framtill 1997. 1998 är återigen de expansiva besluten fler än de begränsande (Försäkringskasse- förbundet 1999).

En viktig uppgift för kommittén är att studera välfärdens nivå och fördelning och därför är det också angeläget att studera andra aspekter

66 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd

SOU 2000:40

på transfereringssystemet än utgifter och antalet förändringar. Nedan skall vi försöka att gå ett steg vidare och granska förändringar med avseende på hur de påverkar socialförsäkringarna och bidragen i följande avseende:

• En grundläggande aspekt gäller de kvalificeringskrav som styr rätten till olika typer av förmåner. Villkoren skiljer sig i allmänhet mellan socialförsäkringar och bidrag. På socialförsäkringssidan brukar det mest grundläggande kravet indikeras av namnet på res- pektive försäkringsgren. För ålderspension gäller ett ålderskrav, för sjukpenning arbetsoförmåga p.g.a. sjukdom, för arbetslöshetsför- säkring arbetslöshet osv. Därtill kan det komma krav på förvärvs- arbete och/eller bosättning. När det gäller bidragen kan man göra skillnad mellan allmänna bidrag till olika kategorier, som t ex barn- familjer, och selektiva bidrag som innehåller olika grad av inkomst- och eller behovsprövning. Även de förmåner som normalt förknippas med socialförsäkringen kan komma att inkomstprövas. (se nedan).

• Tillsammans med förändringar i den aktuella befolkningskate- goriens sammansättning påverkar kvalificeringskravens utformning hur hög täckningsgraden blir, dvs. hur stor andel av dem som behöver en form av ersättning som faktiskt får det.

• En annan viktig aspekt på förmånerna gäller ersättningsnivån, hur mycket av den vanliga inkomsten som faktiskt ersätts vid sjukdom, arbetslöshet, etc. När det gäller ersättningsnivån kan man skilja mellan de socialpolitiska målen om grundtrygghet - som är förknippad med fattigdomsbekämpning - och standardtrygghet - som speglar i vilken utsträckning man upprätthåller den normala levnadsstandarden, vid t.ex. sjukdom, med de lagstadgade för- månerna.

• Ersättningstiden kan också vara av avgörande betydelse för hur individers ekonomiska välfärd tryggas av försäkringen. Här kan vi skilja mellan karenstid och varaktighet som ju fångar ersättnings- tidens båda ändar.

Brister i täckningsgraden, låga ersättningsnivåer och ofullständig ersättningstid ökar riskerna för ekonomisk ofärd för de individer som drabbas av sjukdom, arbetslöshet, ålderdom eller förändringar i försörj- ningsbördan. Konsekvenserna av regelförändringarna går alltid igenom ett administrativt filter. Det kan också ske förändringar i försäkrings- administrationens tillämpning av försäkringen utan att det sker någon förändring i lagstiftningen, eller ens i de allmänna råd som Riksförsäk- ringsverket utfärdar. Även om dessa fenomen har uppmärksammats och

SOU 2000:40

Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 67

studerats (t ex Hetzler 1994) saknas fortfarande bredare empiriska studier på hela 90-talsutvecklingen. Själva problemets natur, att man ofta måste studera hur de enskilda fallen behandlas, gör detta till en grannlaga och tidsödande uppgift. Vi skall i det här underlaget bara visa några exempel på hur den administrativa dimensionen med lagar och förordningar är viktig för enskilda människors välfärd.

2.3.1 Ålderspensioner

De svenska folkpensionerna har i princip utgått till alla bofasta i landet som uppnått den normala pensionsåldern. Det har dock alltid funnits vissa tidsmässiga boendevillkor som måste uppfyllas innan man fått rätt till pension. Det svenska undertecknandet av det så kallade EES- avtalet 1992 fick konsekvenser för pensionsområdet i ett viktigt avseende. År 1993 skärptes kvalificeringsreglerna för folkpension så att det numera krävs 40 års boende i Sverige för full folkpension. Det finns visserligen vissa övergångsregler i detta avseende, men förändringarna i kvalificeringsreglerna resulterade i en minskning av andelen av den äldre befolkningen som faktiskt får full folkpension. Storleken på den grupp som inte får full folkpension är beroende av omfattningen av framför allt den utomeuropeiska invandringen, eftersom EU-rätten ger visst skydd före dem som flyttar inom unionen. Det är just denna typ av invandring som varit särskilt omfattande under 1990-talet. Problemen med att uppfylla kvalificeringsvillkoren skulle emellertid ha varit uppenbara för många äldre invandrare även med det gamla systemet, men problemet har accentuerats som en konsekvens av de hårdare ställda kraven.

Nivån på pensionsförmånerna har blivit föremål för olika ingrepp under 1990-talet. Det har framförallt handlat om att förändra index- eringen av utgående förmåner. Eftersom justeringarna gjorts via basbeloppet gäller att såväl ATP som folkpension och pensionstillskott påverkats. Pensionstillskottet är basbeloppsanknutet men har också påverkats av andra förändringar:

• 1990 höjs pensionstillskottet till 50 procent av basbeloppet och samma år beslutas om att ge pensionstillskott även till de s.k. undantagande pensionärerna, de som i samband med ATP- systemets införande valt att stå utanför denna del av det offentliga pensionsskyddet.

• 1993 minskas basbeloppet med 2 procent vilket leder till lägre

pensioner av alla slag. Samtidigt höjs pensionstillskottet till 55,5 procent. Den senare höjningen sker dock i relation till det minskade basbeloppet.

68 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd

SOU 2000:40

• 1996 minskas ålderspensionens folkpensionsdel och blir 2 procent mindre av basbeloppet.

• 1999 sker emellertid full basbeloppsuppräkning efter prisutveck- lingen. Det innebär dock inte att pensionerna kompenseras för den brist på uppräkning som skedde under krisåren.

I samband med den stora skattereformen 1991 blev det uppenbart att också pensionärernas hyror skulle öka som ett resultat av minskade boendesubventioner. För att kompensera för detta höjdes de kommunala bostadstilläggen och ett särskilt kommunalt bostadstillägg infördes. Det är uppenbart att betydelsen av bostadstilläggen ökat för de sämst ställda pensionärerna samtidigt som den relativa betydelsen av detta förmånsslag minskat totalt sett. 1995 ändras bostadstilläggs- systemet för pensionärer och det kallas nu Bostadstillägg till pensionärer (BTP). Ett särskilt bostadstillägg för pensionärer (SBTP) för dem med de lägsta pensionerna kvarstår dock. Reglerna ändras åter 1996. 1997 minskas kompensationsgraden i bostadstilläggen för att 1998 åter ökas. 1999 får kommunerna tillfälligt rätt att komplettera bostadstilläggen

Flertalet förändringar under 1990-talet har inneburit att pensionerna blivit lägre än vad som hade varit fallet om dessa förändringar inte kommit till stånd. Samtidigt har pensionärskollektivet över lag fått bättre inkomster, bland annat därför att de nytillkomna pensionärerna har haft relativt sett höga intjänade offentliga och avtalsbaserade pensioner. Det faktum att de offentliga pensionerna har blivit bättre för gruppen äldre som helhet, samtidigt som de enskilda pensionärerna upplevt urholkade förmåner, har träffande summerats under rubriken ”Sämre för mig, bättre för oss” (Socialdepartementet 1999).

Frågan om pensionsåldern har diskuterats upprepade gånger under 1990-talet. Det fanns t.o.m. en passus om att höja den lagstadgade pensionsåldern i den s.k. krisöverenskommelsen 1992 (Palme och Wennemo 1998). Detta ledde dock inte lett till några beslut. Pensions- åldern har också diskuterats i relation till deltidspensionssystemet (se nedan) och till 1994 års pensionsreform.

Ett sätt att studera konsekvenserna av de förändringar som görs i socialförsäkringarna är att se på antalet mottagare av olika förmåner. Därtill måste man självklart beakta förmånernas nivå och fördelning. När det gäller antalet ålderspensionärer har det inte skett särskilt stora förändringar under 1990-talet. År 1990 fanns det 1,55 miljoner mottagare av offentliga ålderspensioner och 1998 hade denna siffra stigit till 1,59 miljoner vilket följer den demografiska utvecklingen. Av dessa är det – och har alltid varit – fler kvinnor än män.

SOU 2000:40

Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 69

2.3.2 Förtidspensioner

Förtidspensionerna har påverkats av en rad av de förändringar som ovan beskrivits när det gäller ålderspensionssystemet. Därtill kommer flera förändringar som specifikt gällt förtidspensionerna.

Det har skett stegvisa förändringar av kvalificeringsvillkoren i för- tidspensionerna. År 1991 avskaffades de särskilda arbetsmarknads- skälen. Dessa hade tidigare gjort det möjligt att för de försäkrade att få förtidspension av rena arbetsmarknadsskäl. I de tidigare särskilda regler som innebar att ansökningar från äldre skulle behandlas i särskild ordning infördes 1992 en fast åldersgräns på 60 år. År 1993 infördes nya nivåer för förtidspension och sjukbidrag innebärande att dessa kan utges som fjärdedelar och inte bara som halva eller hela bidrag. År 1997 togs äldrereglerna bort helt och 1998 mildrades reglerna för att få full förtidspension. Av större betydelse för utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspensioner har sannolikt varit dels de förändringar som gällt grunden för rätten till förtidspension, dels förskjutningarna i praxis. Från oktober 1995 är rätten till förtidspension formulerad så att pensionen ska ha sin grund i medicinska skäl, vilket lett till att kvalificeringsvillkoren skärpts och att antalet nybeviljade förtidspensioner minskat.

Figur 3 visar utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspensioner bland män och kvinnor från 1990 till 1998. Nivån är högre för kvinnor än för män, men på det hela taget finns inga stora könsskillnader. Uppgången 1992 och 1993 följdes åt av en ännu kraftigare nedgång. Uppgången har delvis att göra med att många långa sjukfall ”bort- pensionerades” 1993. Nedgången inträffade innan skärpningar infördes i kvalificeringsvillkoren. Det skedde en viss uppgång i förtidspen- sionerna för kvinnor 1996 och för både män och kvinnor 1997. Det sista året vi har siffror för är 1998 och då registrerades det lägsta antalet nybeviljade förtidspensioner under hela 1990-talet. Det skedde visserligen en viss uppgång i samband med att arbetslösheten ökade, men detta hade alltså andra orsaker. Det mest slående är att den höga arbetslösheten inte lett till samma massiva ökning av antalet förtids- pensionerade som i övriga Europa.

70 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd

SOU 2000:40

Figur 3. Antal nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag för män och kvinnor, 1990–1998

35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998

Män Kv innor

Källa: Riksförsäkringsverket 1999a.

Om vi istället för att se till nybeviljade förtidspensioner betraktar hur många förtidspensionärer (inklusive mottagare av sjukbidrag) som faktiskt finns framstår bilden något annorlunda. Nedgången i antalet nybeviljade pensioner efter 1993 har ännu inte givit utslag i stocken av pensionärer. År 1991 fanns det 361 000 mottagare och 1998 hade antalet växt till 417 000.

Utgående förtidspensioner påverkas på samma sätt som ålders- pensionerna av de förändringar i indexeringen som gjorts vid olika tidpunkter, men konsekvenserna blir delvis annorlunda. När pensions- tillskottet för ålderspensionärerna höjs till 50 procent av basbeloppet 1990 blir höjningen till 100 procent av basbeloppet för den som har förtidspension eller sjukbidrag. 1993 höjs sedan pensionstillskottet för förtidspensionärer till 105,5 procent av det minskade basbeloppet. Förtidspensionernas ersättningsnivåer har också påverkats av särskilda beslut. 1995 kom beslut om en särskild minskning av förtidspen- sionernas ATP-del med 6 procent vilket för de med låg eller ingen ATP kompenserades genom en motsvarande höjning av det särskilda pensionstillskottet med 6 procent, dvs. till 111,5 procent av bas- beloppet. Intentionen var att genomföra en nedskärning där de med de lägsta pensionerna inte skulle få ersättningarna reducerade. 1996 blir alltså förtidspensionens folkpensionsdel 2 procent lägre av basbeloppet och från 1999 görs full basbeloppsuppräkning efter prisutvecklingen.

SOU 2000:40

Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 71

2.3.3 Efterlevandepensioner

Det har tidigare funnits änkepensioner i både folkpensions- och ATP- systemen, men inga änklingspensioner. Beslut som fattats under 1980- talet kom från 1990 att innebära en successiv utfasning av änkepen- sionerna på lång sikt. Samtidigt infördes en ny typ av efterlevande- skydd, en omställningspension som gäller för både änkor och änk- lingar. För personer som har barn under 12 år utbetalas förlängd efterlevandepension och till hemarbetande utgår en särskild efterlevandepension.

1997 sänks folkpensionsdelen i omställningspension från 96 till 90 procent av det minskade basbeloppet samtidigt som pensionstill- skottet höjs i motsvarande grad. Det är en analog förändring till de som gjorts med förtidspensionerna ett par år tidigare. Samma år halveras ersättningstiden från 12 till 6 månader, om inte vissa speciella omstän- digheter råder. En principiellt viktig förändring sker samtidigt då folk- pensionsdelen till änkepensionen inkomstprövas för dem som är under normal pensionsålder.

Antalet mottagare av dessa förmåner har förskjutits i förväntad riktning. Antalet änkepensioner minskade från 60 000 år 1990 till mindre än 16 000 år 1998. Under samma period ökade antalet efter- levandepensioner från 2 000 till 4 500.

2.3.4 Delpension

Delpensionssystemet har haft sin egen brokiga historia under 1990- talet. För våra intressen är detta måhända av begränsat intresse efter- som en del av de förändringar som man fattat beslut om inte genom- förts. Kvalificeringvillkoren har dock påverkats, t ex genom en höjning av lägsta pensioneringsålder från 60 till 61 år 1994. Samma år sänktes kompensationsnivån. Med den nya pensionsreformens genomförande kommer delpensionen att successivt försvinna.

2.3.5 Sjukpenning

Sjukpenningförsäkringen har genom gått en rad förändringar som påverkat såväl kvalificeringsvillkor som ersättningsnivåer och ersätt- ningstider. Liksom när det gäller förtidspensioner gäller nya regler för rätt till sjukpenning från oktober 1995. Det är oklart om detta påverkat de korta sjukfallen. Konsekvenserna är sannolikt större för de långa sjukfallen och ännu större när det gäller förtidspensionerna:

72 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd

SOU 2000:40

• I mars 1991 införs nya ersättningsnivåer för korta sjukfall. Ersättningen för de första dagarna minskas mest och s.k. minsk- ningsregler införs som begränsar avtalsförmånerna. Sjukpenningen blir 65 procent de första tre dagarna och därefter 80 procent till dag

90. Enligt minskningsreglerna skall ersättningen sammanlagt för de först 3 dagarna inte övergå 75 procent och därefter inte 90 procent.

• En viktig principiell förändring sker 1992 när en två veckors sjuklöneperiod införs. Visserligen påverkas inte ersättningsnivå- erna i praktiken men det innebär att arbetsgivaren får bära hela kostnaden av korttidsfrånvaron såvida han/hon inte tecknat komp- letterande försäkring. Sjuklön med 75 procent ersättningsnivå för de första tre dagarna och 90 procent ersättningsnivå för dag 4 till

14 utgår dock bara till anställda. Till övriga försäkrade utgår sjuk- penning och ev. avtal enligt tidigare regler.

• I april 1993 införs 1 karensdag. Sjuklönens ersättningsnivåer bibehålls för dag 2-3 respektive 4-14. Ersättningsnivån i sjuk-

penningförsäkringen bibehålls för dag 2 och 3 men sänks till 80 procent från dag 4. I juli samma år sänks ersättningsnivån till 70 procent efter 1 års sjukskrivning.

• 1996 sänks ersättningsnivån till 75 procent både när det gäller sjuk- lön och sjukpenning.

• 1998 införs åter en ersättningsnivå på 80 procent. Samtidigt ändras minskningsreglerna för avtalsersättningarna, vilket gör det möjligt att uppnå 90 procents ersättningsnivå sammanlagt – också efter ett sjukfalls 91:a dag.

Det skall dock i det här sammanhanget understrykas att inkomstunder- laget för sjukpenningen har förändrats under 1990-talet med förhållan- devis stora effekter på såväl ersättningar som utgiftsnivåer. Detta fångas inte av vilken procentsats som används.

När det gäller ersättningstiden infördes alltså 1 karensdag 1993. Till det här sammanhanget hör också förändringar i sjuklöneperiodens längd. Efter dess införande 1992 förblev den 14 dagar till 1996 då den förlängdes till 28 dagar. I april 1998 blev den dock åter 14 dagar.

Varaktigheten i sjukpenningen är i stor utsträckning beroende av försäkringskassans agerande. Här är det uppenbart att det skett betyd- ande förändringar när det gäller försäkringskassornas handläggning av långa sjukfall, och att detta inte alltid haft sin grund i lagändringar. Det sker en betydande “bortpensionering“ av långa sjukfall 1993 varför antalet nybeviljade förtidspensioner ökar, men antalet långa sjukfall minskar. 1994 fortsätter antalet nybeviljade förtidspensioner att minska liksom de pågående långa sjukfallen.

SOU 2000:40

Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 73

Införandet av en karensdag har lett till att en mindre del av den totala sjukfrånvaron registreras som ersatt sjukfrånvaro. Införandet av en sjuklöneperiod och de förändringar i periodens längd som gjorts, först från 14 till 28 dagar och sedan åter till 14 dagar, innebär svårigheter att jämföra den ersatta sjukfrånvaron över tid. När det gäller den ersatta korttidsfrånvaron tyder det underlag som finns på att det skett en kraftig nedgång under årtiondet. Bristerna i data gör dock att vi vill undvika att redovisa utvecklingen av den ersatta korttidsfrånvaron i figur 4 nedan. I stället beskriver vi där bara utvecklingen gällande sjukfall som är längre än 30 dagar.2 Det framgår att de långa sjukfallen minskade fram till 1996 och att denna utveckling varit starkare för kvinnor än för män. Även den kraftiga uppgång som sker av de långa sjukfallen mellan 1997 och 1998 är mest markant för kvinnor.

Figur 4. Antal pågående långa sjukfall (inklusive fall av rehabili- teringsersättning) för män och kvinnor, 1990–1998

100 000
90 000
80 000
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998

Antal långa sjukfall bland män Antal långa sjukfall bland kv innor

Källa: Riksförsäkringsverket 1999a.

Till bilden av utvecklingen på sjukpenningområdet hör rehabiliterings- lagstiftningen. En ny rehabiliteringslagstiftning införs 1992 som bl.a. ger 100 procent i ersättningsnivå för den som blir berättigad till rehabilteringspenning. Sedan påverkas rehabilteringspenning av de förändringar som sker på sjukpenningområdet. Rehabiliteringpenning utgår även efter sänkningarna 1993 med en högre nivå, 95 procent, än sjukpenningen. För den som är sjukskriven längre än ett år utgår ersättning med 80 procent om personen deltar i rehabilitering, men annars endast med 70 procent. Från 1996 kommer ersättningsnivån för rehabiliteringspenning att bli samma som för sjukpenning.

2 Uppgifterna gäller antalet pågående fall.

74 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd

SOU 2000:40

Ytterligare två problem förtjänar att uppmärksammas särskilt i relation till sjukpenningen, även om de i olika utsträckning gäller också för de andra socialförsäkringarna. Det ena gäller den s.k. golv- eller tröskel- problematiken, det andra gäller de s.k. taken.

Det saknas för närvarande ett adekvat kunskapsunderlag gällande den så kallade tröskel/golvproblematiken, det vill säga de villkor utifrån vilka det fastställs om individen har en sjukpenninggrundande inkomst. Den bedömning som Riksförsäkringsverket (RFV 1999a) gör utgår ifrån regelsystemet snarare än ifrån en systematisk genomgång av hur systemet fungerar i praktiken.3 RFV:s bedömning är att en person kan bära med sig rätt till sjukpenning som grundats i en tidigare anställning och att det i princip räcker att man har för avsikt att förvärvsarbeta för att man ska ha rätt till sjukpenning vid sjukdom. Det redovisas dock ingen direkt statistik av hur många som inte har rätt till sjukpenning till följd av att de saknar inkomstgrund för ersättning (vid sidan av de villkor som rör sjukdomen eller arbetsförmågan). Det finns dock situationer av oförsäkring som RFV uppfattar som problematiska, till exempel när arbetssökande som inte hunnit etablera sig på arbets- marknaden och som visserligen har rätt till en grundförsäkring i arbets- löshetsförsäkringen saknar motsvarande förmån om de blir sjuka. Frågan om vilka konsekvenser olika kvalificeringsvillkor får för den ökade grad av oförsäkring som kunnat identifieras inte minst bland ungdomar har väckt en intensiv debatt. Kunskaperna om vilka som saknar försäkring för exempelvis sjukpenning är emellertid begränsade. Ersättningsnivån i socialförsäkringarna bestäms inte bara av procent- satsen av det fastställda inkomstunderlaget. En annan viktig faktor är hur högt upp i inkomsthierarkin som taket för de förmånsgrundande inkomsterna ligger. I det svenska systemet har taket under de senaste årtiondena legat på 7,5 basbelopp i såväl pensions- som sjukpenning- försäkringen. Det faktum att taket är bestämt av det prisindexerade basbeloppet gör att antalet personer med inkomster över taket stiger när reallönerna växer. Detta leder till att försäkringsgraden blir lägre för allt fler inkomsttagare. 1990-talet inleddes med en snabb ökning av arbetslösheten och minskade arbetsinkomster för många, vilket åter- speglas i att andelen av dem i förvärvsaktiva åldrar som har inkomster över 7,5 basbelopp sjönk från 1990 till 1992. Därefter var denna andel förhållandevis stabil under några år, men sedan 1997 har andelen som har inkomster över taket ökat snabbt. Mot bakgrund av den allmänt sett höga reallönetillväxten 1998 och 1999 finns all anledning att tro att andelen fortsätter att stiga. Närmare 20 procent av männen i för- värvsaktiv ålder hade 1997 inkomster över taket, medan motsvarande

3 Riksförsäkringsverkets (1999) underlag till kommittén.

SOU 2000:40

Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 75

andel var knappt 5 procent för kvinnorna. Det finns också betydande åldersskillnader bland heltidsarbetande i detta avseende. De största andelarna med inkomster över taket återfinns bland personer i åldrarna 40 till 59 år. Det finns också stora skillnader mellan olika fackliga grupper på arbetsmarknaden. Endast 1,7 procent av de heltidsanställda LO-kvinnorna och 8 procent av LO-männen har inkomster som överstiger taket. Bland de TCO-anslutna är motsvarande siffror 6,8 respektive 40,1 procent och i SACO är andelarna med inkomster över taket 27,5 respektive 61,5 procent. Takproblematiken ställer viktiga frågor om vem ska vara försäkrad för vad i framtiden och hur höga inkomster som ska försäkras, men visar också på att det redan i dag finns brister i det offentliga försäkringsskyddet. För många finns det kompletterande kollektiva eller individuella avtalsskydd, men sådana typer av system är inte lika heltäckande som de obligatoriska systemen.

2.3.6 Arbetsskadeförsäkring

1993 förändras arbetsskadebegreppet så att en högre grad av sannolik- het krävs för att en skada eller sjukdom skall betraktas som orsakad av arbetet (RFV 1999b). Samtidigt avskaffas den särskilda arbetsskade- sjukpenningen. Fortfarande kan de som fått sin arbetsskada klassas som permanent uppbära livränta. Dessa förändringar får stora konsekvenser för både antalet ansökningar och godkännanden av arbetsskador. I praktiken blir många arbetsskador sannolikt inte anmälda eftersom det inte utgår någon extraersättning från den allmänna försäkringen såvida inte skadan klassas som permanent.

När vi ser till utvecklingen av antalet anmälda arbetsskador har det skett stora förändringar under 1990-talet. Den stora uppgången som skedde under 1980-talet hade nått sin kulmen 1988 och avlöstes av en nedgång som fortsatte t.o.m. 1992. Den drastiska ökning som skedde 1993 kan förklaras med att det då fanns en möjlighet att få sin skada prövad efter den gamla lagstiftningen. Efter den 1 juli 1993 gäller anmälningarna i första hand livräntor (eftersom den gamla arbetskade- sjukpenningen (100 procent efter dag 91) tagits bort). Figur 5 visar utvecklingen såväl antalet ansökningar om arbetsskadeersättning som antalet bifall och avslag. Det finns också anledning att beakta andelen beviljade ansökningar. Även här sker det betydande förändringar. Andelen sjunker redan i slutet på 1980-talet och fortsätter att göra det under början av 1990-talet. Den sker en skarp nedgång i andelen beviljade ansökningar i samband med att det nya striktare arbetsskade- begreppet införs. Men det faktum att andelen avslag ökat så markant redan innan lagen ändrats indikerar en kraftig förskjutning i praxis.

76 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd

SOU 2000:40

Den tydligaste nedgången gäller belastningsskador, vilket framför allt gäller kvinnor.

Figur 5. Antalet ansökningar om arbetsskadeersättning samt antalet beviljanden och avslag, 1990–1997

120 000
100 000
80 000
60 000
40 000
20 000
0
1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997

Antal för prövning inkomna ärenden

Antal bifall

Antal avslag

Källa: Riksförsäkringsverket 1999a.

2.3.7 Ersättning från socialförsäkringen till personer med funktionshinder

Utöver förtidspensionerna finns det tre ersättningar som riktas till personer med mer varaktiga handikapp och funktionsnedsättningar, nämligen närståendepenning, handikappersättning och bilstöd. Dessa har inte påverkats av förändringar av indexering under decenniet och det har inte skett någon dramatisk nedgång i antalet mottagare eller i de registrerade genomsnittliga utbetalningsbeloppen. Närståendepen- ningen infördes 1989 och ska göra det möjligt för en person att vara hemma från arbetet för att ge en sjuk anhörig vård. Antalet mottagare har ökat kraftigt sedan 1991 då närmare 2 000 personer fick närståendepenning. Flertalet av dessa var kvinnor. Expansionen stag- nerade mellan 1995 och 1997, men 1998 hade antalet stigit till 7 477 mottagare, varav 72 procent var kvinnor. Genomsnittsbeloppet var 42 033 kronor och kvinnor uppbar generellt sett högre belopp än män.

Det finns inom ramen för socialförsäkringssystemet också en handikappersättning som syftar till att ge ekonomisk trygghet för personer som har merkostnader på grund av sitt funktionshinder. Det

SOU 2000:40

Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 77

genomsnittliga bidragsbeloppet var 1998 cirka 1 400 kronor, och totalkostnaden var ungefär en miljard kronor. Antalet personer med handikappersättning har ökat något från cirka 49 000 personer 1990 till ungefär 56 000 personer 1998. Resultat från en studie utförd 1987 tyder på att män fick högre handikappersättning än kvinnor med lik- nande behov (Hetzler 1994). Det saknas dock mer aktuella kunskaper om huruvida insatser och ekonomiska ersättningar fördelas jämnt mellan kvinnor och män i förhållande till deras behov.

Sedan 1988 finns det ett särskilt bilstöd för personer som har varak- tiga funktionshinder och som är under normal pensionsålder. Året efter införandet var det mer än 5 000 personer som fick del av denna förmån. Sedan dess har ungefär 2 000 män och kvinnor per år fått rätt till bilstöd. Eftersom bilstödet kan erhållas vart sjunde år inträffade en ökning 1996 när det var dags för den stora grupp som fick bilstöd 1989 att få detta förnyat. Det är något fler män än kvinnor som uppbär bilstöd.

2.4 Förändringar i de kontanta familjestöden

Det här avsnittet syftar till att beskriva de förändringar som gjorts i det ekonomiska stödet till barnfamiljerna. Liksom på socialförsäkringarnas område har det här skett ett stort antal förändringar. 1990-talet har som helhet inneburit stora påfrestningar på många barnfamiljers ekonomi. Årtiondet inleddes med att de ekonomiska familjestöden ökade, vilket delvis var en kompensation för att de direkta boendekostnaderna ökade. När sedan sysselsättningen minskade samtidigt som det skedde utgiftsminskningar på familjestödets område, och skattehöjningar på bland annat förvärvsinkomster, försämrades många barnfamiljers ekonomiska standard. Det här avsnittet syftar till att beskriva de förändringar som gjorts i det ekonomiska stödet till barnfamiljerna. Liksom på socialförsäkringarnas område har det här skett ett stort antal förändringar. Till sin uppbyggnad har emellertid systemet behållit sin grundläggande karaktär. Barnbidragen är allmänna och utgår utan inkomstprövning och med tillägg för familjer med tre eller fler barn. Föräldrapenningen och den särskilda föräldrapenningen är inkomst- relaterade. Föräldrapenningen utgår med ett mycket lågt grundbelopp till den som inte har ersättningsgrundande inkomster. Bostadsbidrag utgår till de barnfamiljer som har låga inkomster i förhållande till sina hyreskostnader (inom vissa givna utrymmes- och kostnadsramar). Bidragförskottet benämns visserligen underhållsstöd numera, men

78 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd

SOU 2000:40

betalas fortfarande ut till de ensamstående föräldrar som inte får tillräckligt stort underhållsbidrag från den förälder som inte är vårdnadshavare. Vårdbidrag utgår till föräldrar som har funktions- hindrade barn. Även om huvuddragen i familjestöden har stått sig, har det skett betydande regelförändringar och förändringar av ersätt- ningarnas storlek som fått konsekvenser för barnfamiljernas ekono- miska välfärd. För att bedöma välfärdsutvecklingen under 1990-talet är det därför motiverat att granska de olika stödformernas utveckling närmare.

2.4.1 Föräldraförsäkringen

Föräldraförsäkringen har påverkats av de flesta av de förändringar som gjorts av ersättningsnivåerna i sjukpenningförsäkringen. I princip har ersättningsnivån gått från 90 till 80 till 75 och åter till 80 procent. Därtill har ersättningsnivåerna för den individualiserade mamma- respektive pappamånaden – som är reserverad för respektive förälder – ändrats ytterligare ett antal gånger, men utgår vid årtiondets slut med samma procentsats som föräldrapenningen i övrigt. Det kan noteras att det under 1990-talet skett förändringar i den tillfälliga föräldrapen- ningen, det vill säga den ersättning som utgår när man vårdar sjukt barn. År 1990 förlängdes ersättningstiden till 120 dagar. Denna ersätt- ning har inte omfattats av den karensdag som införts i den vanliga sjuk- penningen, även om en sådan ordning diskuterades under valrörelsen 1994. Från 1996 blir det möjligt för annan försäkrad än föräldern att utnyttja ersättning vid vård av barn.

Till 1990-talets historia tillhör också det vårdnadsbidrag som inför- des 1994 och som avskaffades redan inom ett år. Effekterna av detta system är alltså begränsade till en del av 1994 och det är därför inte motiverat att ge något större utrymme åt frågan i det här sammanhanget även om frågan är av stor principiell vikt.

2.4.2 Barnbidrag

Barnbidragen har under hela 1990-talet förblivit allmänna och betalas utan inkomst eller behovsprövning. Antalet barnbidrag har därför av naturliga skäl främst påverkats av antalet barn i de aktuella åldrarna och därmed av (det sjunkande) födelsetalet.

Barnbidraget var ett av de instrument som anvisades i 1991 års skattereform för att kompensera den minskade betydelsen av inkomst- skatterna som omfördelningsinstrument. Den första barnbidragshöj-

SOU 2000:40

Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 79

ningen kom dock redan 1990 då beloppet blev 560 kr per barn och månad. 1991 höjdes beloppet till 750 kr per månad och flerbarnstilläg- gen förstärktes. I reala termer, men också sett i relation till vad en industriarbetare i medeltal tjänar, nådde barnbidragen sannolikt vad som kan kallas ett ‘all time high’ 1991. Det låg i reformens upplägg att barnbidragen skulle höjas ytterligare. I den ekonomiska krisens och de försämrade statsfinansernas spår uteblev emellertid denna höjning.

I budgetpropositionen 1995 anges att barnbidragen skulle bli föremål för en nominell sänkning för första gången sedan de infördes. 1995 justeras flerbarnstilläggen också ned. Efter riksdagsbehandlingen stod det klart att flerbarnstilläggen också skulle avskaffas per 1 januari 1996, d.v.s. för dem som föddes efter den 1 januari och senare. Övriga fick behålla tillägget.

I januari 1998 höjdes barnbidragen åter till den nominella nivån som gällde 1995, d.v.s. 750 kr per månad och flerbarnstilläggen kom åter att gälla alla, d.v.s. också dem som föddes efter 1995. (Ytterligare höjningar är beslutade men kommer i så fall att inträffa efter utgången av 1999.)

2.4.3 Bidragsförskott och underhållsstöd

1997 ersattes det gamla systemet med bidragsförskott med ett nytt där förmånen kallas underhållsstöd. Den största förändringen i systemet gäller hur nivån på underhållsskyldigheten fastställs och de villkor som bestämmer hur den underhållsskyldigheten skall betalas. Det finns dock en viktig principiell förändring när det gäller hur nivån på det sammanlagda underhållsstödet bestäms. Man går från basbeloppsupp- räkning till nominella belopp med en svag skrivning om att de under- liggande inkomsterna skall få styra bidragets storlek. Dessa regel- förändringar införs redan 1995 och innebär att bidragsförskottet inte längre indexeras automatiskt med 40 procent av basbeloppet utan fastställs i nominella termer. Det finns en skrivning i förarbetena om att man istället skall låta utvecklingen av underlaget för betalningen av underhållsskyldigheten påverka nivån. Den nominella nivån är dock oförändrat 1 173 kr per månad sedan 1994.

80 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd

SOU 2000:40

2.4.4 Bostadsbidrag

Under 1990-talet har utvecklingen mot att ge bostadsbidragen karaktär av ren familjepolitik stärkts. Bostadsbidragen var också ett av de instrument som användes för att öka omfördelningsgraden av 1991 års skattereform (se barnbidragen) och fick därmed en ökad betydelse utgiftsmässigt. 1992 fattades det också beslut om att överföra administ- rationen av bostadsbidragen från kommunerna till försäkringskassorna. Samtidigt ändrades principerna för hur de sökandes inkomster fastställ- des. Generösare bidragsnivåer och nya beräkningar av inkomstunder- laget ledde i kombination med massarbetslöshetens inträde, och dess konsekvenser för hushållens inkomster, till att kostnaderna för bostads- bidraget ökade mycket snabbare än vad man budgeterat för. Kraven på besparingar kom att bli starka inte minst på detta område.

Resultatet blev att en rad förändringar föreslogs och så småningom kom att genomföras. Förändringarna gällde bidragens nivåer både i 1995 och 1996 års vårpropositioner. Det ledde till att både belopp och ytnorm stramades åt. Inget bostadsbidrag betalas heller ut för dem över 28 år som saknar barn.

2.4.5 Barnpension

Även barnpensionerna brukar räknas till familjestödet. Barnpension i form av den avlidne förälderns folkpension och ATP-del utgår till efterlevande barn upp till 18 års ålder. Antalet barnpensioner ligger stabilt omkring 30 000 under hela decenniet. Här har reglerna i huvud- sak varit oförändrade, vilket också gäller vårdbidraget.

2.4.6 Vårdbidrag

Vårdbidrag kan utgå till föräldrar och syftar till att underlätta för föräldrar att i hemmet ta hand om barn som är sjuka eller har funktions- hinder. Antalet föräldrar som får detta bidrag har nästan fördubblats mellan 1990 och 1998. År 1990 betalades vårdbidrag ut till ungefär 15 000 föräldrar och 1998 var antalet omkring 27 000. Helt vårdbidrag utgår som 250 procent av basbeloppet, men kan också utgå som delar av helt belopp. Dessutom kan kostnadsersättningar utgå. Bidraget var i genomsnitt 4 500 kr per månad 1998, och den totala kostnaden för insatsen var 1,5 miljarder kronor.

SOU 2000:40

Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 81

2.4.7 Familjestödens storlek

Figur 6 beskriver utvecklingen av några av familjestöden under 1990- talet. Kurvorna beskriver dels barnbidragens och bidragsförskottens/- underhållsbidragens belopp i 1998 års priser, dels föräldrapenningens ersättningsnivå i procent. Barnbidragens reala värde ökade i samband med skattereformen vid decenniets inledning. Inflationen var visser- ligen låg under de följande åren, men det oförändrade nominella barn- bidraget innebar att köpkraften sjönk något fram till mitten av 1990- talet. När det nominella barnbidraget sänktes 1996 fick det till konse- kvens att det reala värdet under ett par år låg under ingångsvärdet för 1990-talet. Det återställande av det nominella beloppet som skedde 1998 lyfte upp värdet över det som gällde 1990, men inte upp till 1991 års nivåer. Förändringarna när det gäller bidragsförskott/underhålls- bidrag är mindre dramatiska i reala termer. Det fasta nominella belop- pet har under årtiondets andra hälft inte påverkats nämnvärt, tack vare den låga inflationen.

Figur 6. Barnbidragens storlek (kronor per år i 1998 års priser), bidragsförskottens storlek (kronor per år i 1998 års priser) samt ersättningsnivå för föräldrapenningen (procent), 1990–1998

16 0 0 0	10 0
14 0 0 0	9 0
12 0 0 0
10 0 0 0	8 0
8 0 0 0	70
6 0 0 0
4 0 0 0	6 0
2 0 0 0
0	50

19 9 0	199 1	19 9 2	19 9 3	19 9 4	19 9 5	19 9 6		19 9 7	19 9 8
BARNBIDRAG, KRONORPERÅR							BIDRAGSFÖRSKOTT, KRONORPERÅR
FÖRÄLDRAPENNING, ERSÄTTNINGSNIVÅ

Källa: Riksförsäkringsverket (1999a).

Värdet av bostadsbidraget är svårare att fastställa på något enkelt sätt eftersom bostadsbidraget gjorts beroende av så många faktorer. De beräkningar som gjorts över de medelbelopp som utbetalats i bostads- bidrag under 1990-talet pekar i linje med utgiftsutvecklingen på att det skedde en stor ökning fram till mitten av årtiondet. Sedan dess har beloppen sjunkit något såväl i nominella som reala termer. Antalet mottagare har också sjunkit, särskilt bland gifta och samboende (Socialdepartementet 1999). Sett över hela årtiondet har bostads-

82 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd

SOU 2000:40

bidragens betydelse som inkomstkälla ökat, men måhända inte i samma utsträckning som bostadskostnaderna ökat sin betydelse som utgifts- post.

2.5 Diskussion

Socialförsäkringarna och bidragen har utsatts för dubbla påfrestningar under 1990-talet. Dels ökade utgifterna i spåren av massarbetslöshetens intåg, dels eroderades skatteunderlaget som en konsekvens av ett vikande skatteunderlag när sysselsättningen föll. De drastiskt ökade budgetunderskotten utlöste en rad förändringar i både skatter och bidrag. Få har ifrågasätt det angelägna i att sanera statsfinanserna, men uppfattningarna går isär om hur detta skulle ske på bästa sätt. Oenigheten rör såväl betoningen på skatte/avgiftshöjningar kontra minskningar av de olika förmånerna, som den faktiska utformningen av och tidpunkter för höjningar och minskningar. Det bör också noteras att det skett en del utgiftshöjande reformer, inte bara under de senaste årens “återställande“ men också under den kraftiga nedgången i början av 1990-talet. Frågan om vad som varit möjligt eller optimalt ligger emellertid utanför den här framställningens syfte.

De förändringar som skett har i sin inriktning tydligt följt arbets- löshetens och statsfinansernas svängningar. Besluten om att sänka ersättningsnivåerna i de inkomstrelaterade förmånerna, men också i delar av familjestödet, kom då konjunkturen var nära bottenläget. Sedan konjunkturen vänt har nivåerna justerats uppåt, om än inte ända upp till de nivåer som rådde vid decenniets ingång. Med nedgången följde också beslut som på olika sätt skärpte kvalificeringsvillkoren i systemen. Först skärptes beviskraven i arbetsskadeförsäkringen och därefter infördes hårdare krav i förtidspension och sjukförsäkring. Dessa åtgärder har inte minskat antalet försäkrade, men däremot antalet som faktiskt uppbär ersättning.

Man kan också säga att villkoren i försäkringarna skärptes genom införandet av karenstid i sjukpenningförsäkringen (liksom i arbetslös- hetsförsäkringen). Det faktum att arbetsgivaren genom införandet av sjuklöneperioden fick ta hela kostnaden för de första veckornas från- varo medförde indirekt att arbetsgivarnas uppmärksamhet kom att skär- pas mot den korta sjukfrånvaron. Till skillnad från ersättningsnivåerna och de nominella bidragsbeloppen har det inte skett någon återgång till de tidigare kvalificeringskraven.

De inkomstprövade bidragen uppvisar ett något annorlunda möns- ter. För bostadsbidraget avbröts expansionen av antalet mottagare och

SOU 2000:40

Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 83

av medelbeloppen senare än för de andra systemen. Också kontrollen och villkoren har skärpts med viss eftersläpning.

Betydelsen av försäkringsadminstrationen är viktig att beakta rent allmänt, men verkar ha särskild betydelse för arbetsskadeförsäkringen, långa sjukfall och förtidspensionering. Vad gäller arbetsskadeförsäk- ringen finns det exempelvis anledning att uppmärksamma de stora förändringar som skett av andelen beviljade ansökningar. Denna andel sjönk redan i slutet av 1980-talet och fortsatte att minska under början av 1990-talet. Det inträffade en skarp nedgång i andelen beviljade ansökningar i samband med att det nya striktare arbetsskadebegreppet infördes. Det faktum att andelen avslag ökade så markant redan innan lagen ändrats indikerar dock att det skett en kraftig förskjutning i praxis. Det har också skett betydande förändringar av försäkrings- kassornas handläggning av långa sjukfall, och dessa förändringar har inte alltid haft sin grund i lagändringar. Det skedde en betydande ”bort- pensionering” av långa sjukfall 1993, vilket innebar att antalet nybevil- jade förtidspensioner ökade samtidigt som antalet långa sjukfall mins- kade. Det sammanlagda antalet långa sjukfall och förtidspensioner ökade fram till 1994, men minskade 1995 och 1996. Kunskaperna om vilka som fått avslag på sina ansökningar om exempelvis förtids- pension och arbetsskada är begränsade.

Att beskriva förändringar i välfärdsstater av Sveriges typ bjuder särskilda svårigheter om man vill försöka karaktärisera förändringarna på ett meningsfullt sätt. De flesta begrepp vi har att studera ”mogna” välfärdsstater med, leder tankarna till deras uppbyggnadsfas. Reform ger association till expansion och är därför inget lämpligt samlingsbegrepp för 1990-talet, även om det åtminstone inledningsvis skedde höjningar av barnbidrag m.m., och vårdnadsbidraget tillkom mitt under den statsfinansiella krisen. Att ge beteckningen nedskärning till förändringar som skett är i många fall oproblematiskt. I vissa fall kan det dock vara en ofullständig eller t.o.m. missvisande rubricering. En nedskärning kan kopplas till en omstrukturering av det enskilda systemet, som fallet var med bostadsbidragen där inte alla drabbades av sänkta nivåer. Ett annat sätt att få konceptualisera utvecklingen är att utgå ifrån de intentioner som ligger bakom. Modellskifte skulle kunna användas för att beteckna förändringar som är så långtgående att de förändrar de underliggande principerna i ett förmånsslag och därmed kan ha potentiellt långtgående konsekvenser för intressebildningen i samhället. Jag tänker här på förändringar där man övergår från inkomstrelaterade socialförsäkringar, till grundbelopp, behovsprövade förmåner eller en korporativ organisation av dylika försäkringar. Det som kommer närmast modellskifte är införandet av inkomstprövning av folkpensionsdelen i änkepensionerna, och vårdnadsbidragets införande

84 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd

SOU 2000:40

och avskaffande. Förändringar behöver inte syfta till eller innebära ett modellskifte. De kan ta fasta på antingen att de avsedda målen inte uppfyllts eller att programmet i fråga har fått oavsedda konsekvenser som man velat motverka. Det kunde här vara fruktbart att tala om ändrad design. Ytterligare en typ av förändring kan anses förekomma då ett modellskifte sker utan att det varit avsikten, antingen genom direkta handlingar eller genom icke-beslut. Det faktum att allt fler får inkomster över de förmånsgrundande taken i sjukpenningen kan ses som ett exempel på detta. En sista typen av förändring är inte ett resultat av lagändring eller rättsfall utan kan ses som en ren praxis förändring, också här har exempel givits i framställningen ovan. Det här kapitlet har visat att vid slutet av 1990-talet utgår många förmåner i försörjningssystemen med lägre nivåer än vid decenniets inledning. Kvalificeringsvillkoren har i allmänhet skärpts, liksom den allmänna kontrollen av utbetalningarna. Sammantaget har dock försörjnings- systemens grundläggande karaktär i huvudsak bibehållits. I ett historiskt och internationellt perspektiv har inget modellskifte kunnat beläggas. Utvecklingen på socialförsäkringarnas och de kontanta familjestödens områden väcker frågor för framtida forskning kring såväl orsakerna till som konsekvenserna av de förändringar som gjorts. För Kommittén Välfärdsboksluts syften är det konsekvenserna som är av störst intresse, och både fördelnings- och beteende frågor är aktuella. Förändringar i såväl kvalificeringsvillkor som ersättnings- nivåer och ersättningstid kan ha haft olika typer av effekter. När det gäller den allmänna trend mot skärpta kvalificeringsvillkor som kunnat konstateras ovan, är det angeläget att belysa vad som hänt med dem som fått avslag på ansökningar om olika förmåner. De förändringar som gjorts kan också ha haft effekter på olika typer av beteenden. Sänkningarna och höjningarna av ersättningsnivåerna i sjukpenning- försäkringen kan ha påverkat olika typer av ersatt sjukfrånvaro. Den ökade betydelsen av de inkomst- och behovsprövade förmåner, i kombination med inkomstrelaterade avgifter till t ex barnomsorg, kan ha påverkat det faktiska arbetskraftsdeltagandet bland barnföräldrar. Även om det finns en del studier av 90-talsutvecklingen (t ex Bäckman 1998), är detta i huvudsak ett outforskat område. Det går också att se förändringar i hur både socialförsäkringarna och familjestöden utnytt- jas som konsekvenser av andra förhållanden i samhället, både i fråga om den ekonomiska och sociala strukturen och de välfärdsstatliga institutionerna. Det framstår t.ex. som angeläget att granska vad som har orsakat den ökade sjukfrånvaron och den ökade förtidspension- eringen framförallt bland kvinnor.

SOU 2000:40

Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 85

Referenser

Barron, K. M. Söder och D. Michaildakis, 2000, ”Funktionshindrade i den offentliga hjälpapparaten” i M. Szebehely (red), Välfärd, vård och omsorg. SOU 2000:38. Stockholm: Nordstedts.

Bäckman, O., 1998, Longitudinal Studies on Sickness Absence in Sweden. Institutets för social forskning avhandlingsserie 34, Stockholms universitet.

Försäkringskasseförbundet, 1999, Socialförsäkringsguiden 1999.

Stockholm: Försäkringskasseförbundet.

Hetzler, A., 1994, Socialpolitik i verkligheten. De handikappade och försäkringskassan. Lund: Bokbox förlag.

Lundberg, O., 2000, ”Sjukvård och vårdutnyttjande” i M. Szebehely (red) Välfärd, vård och omsorg. SOU 2000:38. Stockholm: Nordstedts.

Marklund, S., 1998, ”Svensk socialpolitik i förändring“, i SCB Levnadsförhållanden rapport 91. Välfärd och ojämlikhet i ett 20-års perspektiv 1975-1995. Örebro; Stockholm: Statistiska Centralbyrån.

Regnér, H., 2000, ”Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken?” Ss. 81-118 i Välfärdens förutsättningar SOU 2000:37. Stockholm: Nordstedts.

Palme, J., och Wennemo, I, 1998. Swedish Social Security in the 1990s: Reform and Retrenchment. Stockholm: Socialdepartementet

Riksförsäkringsverket (RFV), 1999a, Myndighetsunderlag till Kommittén Välfärdsbokslut.

Riksförsäkirngsverket (RFV), 1999b, Socialförsäkringsboken. 1999.

Stockholm: RFV.

Riksförsäkringsverket (RFV), 1999c, Socialförsäkring 1997 och 1998. Sveriges officiella statistik (SOS). Stockholm: Riksförsäkringsverket.

SCB: Nationalräkenskaperna. Bearbetningar gjorda för Kommittén Välfärdsbokslut.

86 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd

SOU 2000:40

Socialdepartementet, 1999, Sämre för mig, bättre för oss. Ds 1999:5. Stockholm: Socialdepartementet.

SOU 2000:3, Välfärd vid vägskäl. Delbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Nordstedts.

SOU 2000:40

87

3 Välfärdsutvecklingen för kvinnor och män på 1990-talet1

Diane Sainsbury

De två senaste decennierna betraktas vanligtvis som en period präglad av kris och nedskärningar i välfärdsstaten. Utvecklingen under 1980- talet genererade dock ett flertal reformer som syftade till att främja jämställdhet mellan könen (t.ex. förbättringar av föräldraförsäkringen, expansion av barnomsorgen, förbättrad sjukförsäkring för deltids- arbetande samt generösare barnbidrag).

Att bedöma nedskärningarna under 1990-talet är mer problematiskt av flera olika anledningar. För det första är siffror för den sista delen av decenniet ännu inte tillgängliga. Samtidigt har åren 1996–997 kännetecknats av de hårdaste nedskärningarna inom socialförsäkrings- och bidragssystemet generellt. För det andra kommer effekterna av vissa åtstramningar, som t.ex. skärpningen av sambandet mellan avgifter och förmåner eller de nya metoderna för att beräkna pensionspoäng, att visa sig först i framtiden. För det tredje har 1990- talet inneburit ett otal förändringar i välfärdsstaten med ständiga justeringar. Exempelvis ändrades ersättningsnivån i sjukpenningen åtta gånger på mindre än tio år (Riksförsäkringsverket 1999a:63), och de två senaste förändringarna innebar en återgång till högre ersättnings- nivåer. För det fjärde har förändringarna under decenniet i praktiken påverkat hela välfärdssystemet.

Det huvudsakliga syftet med detta kapitel är att belysa och bedöma förändringarna under 1990-talet ur ett könsperspektiv, dvs. vilka följder de har fått för kvinnor och män. Fokus ligger på offentliga försörj- ningsstöd och följande frågeställningar behandlas:

I. Hur har de många förändringarna påverkat de sociala förmånerna för kvinnor och män? Hur har mönstret sett ut vad gäller förmånsskillnader mellan könen under 1990-talet? Har könsfördelningen bland social-

1 Jag vill tacka Ann Morissens för hennes bearbetningar av LIS data. Vidare har Marie Jansson och Welat Songur varit till stor hjälp. Christina Bergqvist och Antoinette Hetzler har lämnat värdefulla synpunkter som har lett till förbättringar av denna version.

88 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

bidragstagare och fattiga ändrats under decenniet? Har åtstramningarna i välfärdsstaten under 1990-talet präglats av könsrelaterade skevheter?

II. Ensamföräldrar, och särskilt ensamstående mödrar, är ekonomiskt extremt sårbara, och olika sociala förmåner utgör en viktig del av deras inkomster. Hur har ensamföräldrar klarat sig under 1990-talet? Hur har nedskärningar påverkat deras ekonomiska välstånd och skillnaderna jämfört med tvåföräldrahushåll?

III. Hur ser nedskärningarna och de socialpolitiska förändringarna under decenniet ut i breda drag? Innebär förändringarna att Sverige går mot en ny typ av välfärdsstatsmodell?

Innan dessa frågeställningar behandlas är det nödvändigt att klargöra vad nedskärningar medför samt hur de ska analyseras här. Vid granskning av effekterna av utgiftsminskningarna är det fruktbart att göra två åtskillnader: 1) huruvida de är långsiktiga eller kortsiktiga samt 2) huruvida de är selektiva eller generella.

Nedskärningspolitik likställs ofta med minskningar av utgifter. Även om utgifter är ett sammanslaget mått som kan belysa viktiga politiska förändringar, är en analys som enbart fokuserar på sociala utgifter otillfredsställande. Som ett komplement till analys av utgiftsminskningar bör även förändringar i systemstrukturen utvärderas (Pierson 1994:14-15). Regler som rör de kvalificeringsvillkor som avgör vilka som omfattas av systemet är en av de viktigaste strukturella egenskaperna. En vanlig metod för att minska antalet förmånstagare i åtstramningstider är att höja kvalificeringskraven. Att reglerna ändras innebär en mer djupgående strukturell förändring. En sådan regeländring kan innebära att förmåner som baseras på medborgarskap omvandlas till förmåner som istället baseras på ställning på arbetsmarknaden eller på arbetsprestationer. Andra viktiga strukturella aspekter på ersättningssystemen är hur finansieringen ser ut och huruvida förmåner beskattas eller inte. Med andra ord är det viktigt att skilja mellan om åtstramningarna inneburit en nedskärning av välfärdsstaten eller en omstrukturering av det existerande systemet.

3.1 Kvinnors och mäns sociala rättigheter under 1990-talet

Vilka är de övergripande trenderna i hur kvinnors och mäns sociala rättigheter utvecklades under 1990-talet? Mer specifikt, hur ser mönstret för könsstratifieringen ut när det gäller förmånerna och förändrades denna under decenniet? För att kunna belysa kvinnors och

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 89

mäns sociala rättigheter analyseras två typer av könsskillnader. Den första är i vilken utsträckning rätten till förmåner baseras på den traditionella arbetsdelningen mellan könen, dvs. i vilken utsträckning kvinnor erhåller förmåner i egenskap av vårdare och mödrar och män som inkomsttagare. Den andra typen av könsskillnaderna bottnar i ojämlika värderingar av hur kvinnliga och manliga sysslor skall påverka rätten till olika förmåner. Således kan t.ex. det lika värdet av obetalt och betalt arbete förnekas. Sådana värderingar återspeglas i ersättningsnivåerna och i de belopp som utgår till kvinnor respektive män (Orloff 1993). Med hjälp av dessa två kategorier analyserar jag såväl mäns och kvinnors rättigheter vad gäller arbetsmarknads- och vårdrelaterade förmåner som skillnader i ersättningsnivåer.

3.1.1 Arbetsmarknadsrelaterade förmåner

Ett centralt kännetecken för det svenska välfärdssystemet har varit kombinationen av förmåner som ger alla grundläggande trygghet på basis av medborgarskap eller permanent bosättning2, med förmåner som garanterar ekonomisk trygghet på basis av deltagande på arbetsmarknaden. Med tiden har arbetslinjen blivit mer framträdande inom trygghetssystemet i två avseenden. Dels har arbetsmarknads- politiken, med aktiva arbetsmarknadsåtgärder samt rätten till arbete, utgjort grunden för ekonomiskt välbefinnande. I en vidare mening har arbetslinjen uppfattats som central för att minska behovet av sociala förmåner. Dels har rätten till sociala förmåner i allt högre grad kommit att baseras på ställning på arbetsmarknaden och arbetsprestationer. Många feminister har kritiserat denna utveckling eftersom männen därmed har antagits som norm och att män är privilegierade eftersom de har lättare att kvalificera sig för förmånerna. Samtidigt argumenterar andra feminister för att betalt arbete och sociala förmåner baserade på arbetsmarknadsstatus är nyckeln till personlig självständighet.

Rätten till och mottagande av förmåner

Under de tre senaste decennierna har det skett dramatiska förändringar i såväl kvinnors rätt till arbetsmarknadsrelaterade förmåner som i andelen kvinnor som har mottagit dessa förmåner. Detta har följts av en reducerad genusdifferentiering i rätten till förmåner som baseras på den

2 Man talar ofta om sociala rättigheter baserade på medborgarskap. Enligt svensk praxis har denna princip varit bredare än medborgarskap och även omfattat icke medborgare som är permanent bosatta, dvs. är mantalsskrivna i Sverige.

90 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

traditionella arbetsdelningen mellan könen. Tabell 1 visar att kvinnors och mäns sociala rättigheter knutna till deltagande på arbetsmarknaden. För att sätta 1990-talets trender i ett historiskt perspektiv redovisas hur kvinnors rättigheter till förmåner såg ut 1970. Kvinnor utgjorde då en betydligt mindre del av arbetskraften och skillnaden mellan kvinnors och mäns deltagande på arbetsmarknaden var betydligt större. Genom att jämföra kvinnors och mäns rätt till arbetsmarknadsrelaterade förmåner 1970 med 1990 ges en bild av förändringarna som har skett under denna 20-årsperiod.

Tabell 1. Kvinnor och mäns sociala förmåner baserat på arbets- marknadsstatus (procent)

	1970	1990	1994	1997
Sjukersättning	54,9	83,4	76,5	75,5i
Kvinnor (16-64) berättigade till inkomstrelaterad
sjukersättning	87,6	87,1	79,8	77,9i
Män (16-64) berättigade till inkomstrelaterad
sjukersättning
Arbetslöshetsförsäkring	43,2	84,2	94,7	94,2
Kvinnor i arbetskraften som är försäkrade
Män i arbetskraften som är försäkrade	66,6	75,2	83,9	83,9
Arbetslösa kvinnor som är berättigade till ersättning	19,0	64,5	80,2	75,6
Arbetslösa män som är berättigade till ersättning	49,0	63,8	81,4	76,0
ATP
Kvinnliga ålderspensionärer med ATP som
överstiger minimipensionii	3,3	50,7	59,6	66,2
Manliga ålderspensionärer med ATP som överstiger
minimipension	23,3	89,1	91,8	92,2
Kvinnliga förtidspensionärer med ATP som överstiger
minimum ersättning	13,2	59,3	68,2	71,0
Manliga förtidspensionärer med ATP som överstiger
minimum ersättning	44,3	78,6	80,5	78,1

Kommentarer: i Siffror gäller för 1996. ii Minimipension avser grundpension och pensionstillägg för dem utan ATP eller med låg ATP. Andelen arbetslösa kvinnor och män som är berättigade till ersättningar under 1990-talet är beräknade på årliga medeltal, medan motsvarande siffror i Sainsbury och Nordgren 1997 baseras på enskilda månader – november 1990 och december 1994. Källa: Sainsbury och Nordgren 1997: 11, Riksförsäkringsverket 1999a:145 och 1997b:60, SCB 1999a:319, AKU 1990:131, AKU 1994:133, AKU 1997:2, 133, Arbetsmarknadsstyrelsen 1997:31 och 1991:Tabell 14.

Ser man till sjukpenningen och ATP har könsskillnaderna fortsatt att minska under 1990-talet. Skillnaden i rätten till arbetslöshets-försäk- ringen har också utjämnats över tid. Sedan början av 1980-talet har en större andel kvinnor i arbetskraften varit medlemmar i arbetslöshets-

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 91

kassorna och skillnaderna mellan kvinnor och män har fortsatt att öka under 1990-talet. Ser vi däremot till dem som faktiskt är arbetslösa har skillnaden mellan kvinnor och män som fått ersättning från kassorna dock inte varit särskilt stor under 1990-talet. Trots att män har en lägre täckningsgrad i arbetskraften har de alltså erhållit arbetslöshetsersättning i nästan samma utsträckning som kvinnor.

Jämfört med sjukpenningen och arbetslöshetsersättningen är skill- naderna mellan kvinnor och män betydligt större både vad gäller förtidspension och ålderspension (tabell 1). Skillnaderna är mest fram- trädande i ålderspensionen, vilket är ett resultat av kvinnors avbrutna arbetsperioder och deltidsarbetande samt deras lägre inkomster.

Den minskade arbetskraften och höga arbetslösheten under 1990- talet har genererat tre sannolika effekter. För det första skedde det en minskning av andelen personer som var kvalificerade för sjukpenning. Detta var främst ett resultat av att antalet anställda personer minskade i både absoluta och relativa tal. Samtidigt har könsskillnaderna minskat vad gäller rätten till sjukpenning. Detta kan förklaras med att inkomstkraven för att erhålla sjukpenning är låga. Nästan alla i arbetskraften kan därmed möta kvalifikationskraven.3 Därutöver räknas även arbetslöshetsersättning som inkomst för att kvalificera sig för sjukpenning. Det faktum att sjukpenningen baseras på framtida inkomst (de nästkommande sex månaderna) påverkar troligtvis skillnaderna mellan kvinnor och män. Tillfälligt anställda, som dessutom är anställda under kortare perioder, kan därmed ha större svårigheter att kvalificera sig. På 1990-talet ökade antalet tillfälligt anställda och bland dessa var en övervägande andel kvinnor (Riksförsäkringsverket 1999a:86). År 1999 var 17 procent bland kvinnorna och tio procent bland männen i arbetskraften tillfälligt anställda.

För det andra sjönk andelen arbetslösa personer som var berättigade till arbetslöshetsförsäkring mellan åren 1994 och 1997. Detta trots att arbetslöshetsförsäkringen omfattade en högre andel av arbetskraften 1997 jämfört med 1990. En förklaring kan vara utförsäkringen av en stor andel långtidsarbetslösa. Över 105 000 personer drabbades av detta under 1990-talet och en något större andel var kvinnor (51 procent) (beräknat från Arbetsmarknadsstyrelsen 1999:3, tabell 1 och 2). Under 1970- och 1980-talen stod arbetslösa kvinnor i hög grad utanför arbetslöshetsförsäkringen, då de inte deltagit på arbets- marknaden. På 1990-talet var andelarna arbetslösa kvinnor och män, som var berättigade till arbetslöshetsförsäkringen, i princip lika stora. Antalet kvinnor som stod utanför arbetsmarknaden ökade dock under

3 I början av årtiondet var inkomstkravet 6 000 kronor och i slutet av 1990-talet 8 000 kronor per år.

92 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

decenniet. Det är företrädesvis unga människor och invandrare som inte tillhör arbetskraften och därför inte heller är berättigade till arbetslöshetsförsäkring.

En tredje möjlig effekt av 1990-talets höga arbetslöshet och mins- kade arbetskraft gäller förtidspensionen. Andelen förtidspensionerade män med ATP som överskred minimibeloppet sjönk 1997 vid en jämförelse med 1994. En rimlig orsak är att en större andel män har beviljats förtidspension i tidig ålder, innan de har fått en stabil inkomst.

Nedskärningarna har omfattat flertalet arbetsmarknadsrelaterade förmåner. Hårdare kvalificeringsvillkor har introducerats för förtids- pensioner och sjukbidrag. 1991 avskaffades särskild kvalificering p.g.a. arbetsmarknadsskäl, vilket reducerade möjligheten för äldre anställda att få förtidspension. Sedan 1995 har rätten till förtidspension enbart baserats på medicinska grunder. Förlängningen tycks ha drabbat män hårdare än kvinnor. Sedan slutet av 1980-talet har fler kvinnor än män mottagit förtidspension och under 1990-talet har antalet nya förmånsta- gare bland kvinnor varit konstant högre än bland män. Trots hårdare regler för berättigande samt lägre ersättningsnivåer sjönk antalet nya förmånstagare först i mitten av 1990-talet. Antalet förmånstagare bland män sjönk då med 48 procent och bland kvinnor med 42 procent. År 1997 ökade antalet nya förtidspensionärer återigen. Antalet nya motta- gare av arbetsskadeersättning minskade dramatiskt under årtiondet. Antalet ansökningar sjönk från 110 000 1990 till omkring 15 000 1998 och antalet beviljade ansökningar från nästan 85 procent 1990 till mindre än 70 procent 1998 (www.rfv.se/stati/-sjukh/arbsk.htm uppdaterad 1999-11-09). Den markanta nedgången kan relateras till flera förändringar. I början av 1990-talet samordnades arbetsskadeför- säkringen med den vanliga sjukpenningen fullt ut. Arbetsskadeersätt- ningen gav följaktligen endast samma inkomstersättning som utgick vid annan sjukdom eller skada. Därutöver ställdes det även högre krav på bevisbördan. En hårdare bedömning av skador som orsakats av tunga lyft eller monotona rörelser drabbade kvinnors ansökningar negativt (Riksförsäkringsverket 1998b:61).

Sänkta ersättningsnivåer har följts av en minskning av antalet mottagare av sjukpenning, delpension och rehabiliteringspenning. Den tydligaste minskningen inträffade bland nya deltidspensionärer, vilka rasade i antal från 15 000 år 1994 till 900 år 1995. Antalet kvinnliga förmånstagare minskade med 75 procent och motsvarande minskning bland männen var 72 procent. Trenden visar dock att mottagandet av sjukpenning ökade under senare delen av 1990-talet parallellt med förtidspension och sjukbidrag.

En expansion ägde rum på två områden under 1990-talet. Dels ökade arbetslivsinriktad rehabilitering och dels ökade aktiva arbets-

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 93

marknadsåtgärder – båda i samstämmighet med arbetslinjen. Den ihållande ökningen av sjukbidrag och förtidspensioner bidrog till det ökade intresset för att utveckla arbetslivsinriktad rehabilitering. 1992 års reform skapade särskilda incitament eftersom ersättningsnivåerna för arbetslivsrehabilitering var högre än sjukersättningen. Andelen långtidssjuka personer som deltog i rehabiliteringsprogram ökade från 10 procent i slutet av 1980-talet till 20 procent under tidigt 1990-tal (Jansson 1999:13). Antalet deltagare nådade sin höjdpunkt med 65 000 1995 för att sedan falla till 45 000 nästkommande år, (www.rfv.se/- stati/sjukh/rehab.htm uppdaterat 1999-11-21) då ersättningsnivåerna för rehabiliteringsersättning och sjukpenning sjönk till 75 procent.

Fler kvinnor än män mottog rehabiliteringsersättning under årtiondet. Detta är inte överraskande eftersom kvinnor utgör en större andel av dem som erhöll såväl långtidssjukpenning som sjukbidrag. Det är dock oklart om en större andel kvinnor än män mottagit rehabi- literingspenning i förhållande till antalet potentiella bidragstagare (Riksförsäkringsverket 1999a:120). Dessutom gynnades män som tagit del av rehabiliteringsåtgärder i slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet. Män deltog i högre grad i yrkesvägledning, lämplighetsut- värdring samt utbildning medan kvinnor i större utsträckning genom- gick arbetsplatsutbildning. I mitten av 1990-talet blev skillnaderna mindre och arbetsplatsutbildning blev den huvudsakliga åtgärden för båda könen. Aktiva arbetsmarknadsåtgärder har utgjort en hörnsten i den svenska välfärdsstaten. Ett mått på detta är att utgifterna för aktiva arbetsmarknadsåtgärder har varit mycket högre än utgifterna för arbetslöshetsersättning. På grund av en stigande arbetslöshet var mönstret dock det omvända under mitten på 1990-talet. Trots detta har aktiva arbetsmarknadsåtgärder haft en ökad betydelse under decenniet. Antalet deltagare i denna typ av åtgärdsprogram växte från 60 000 1990 till mellan 250 000 och 300 000 i slutet av 1990-talet (Arbetsmarknadsstyrelsen 1991, tabell 1 och 1997:7, tabell 1). Under första hälften av årtiondet var arbetslöshetsnivån bland män högre än bland kvinnor, och män deltog i större utsträckning i olika arbetsmarknadspolitiks åtgärdsprogram. I slutet av 1990-talet var skill- naderna mellan kvinnors och mäns arbetslöshetsnivåer inte särskilt stora. Samtidigt ökade andelen kvinnor som stod utanför arbets- marknaden. Deltagandet i olika åtgärdsprogram bidrog dock till att fler tog steget in på, eller återgick till, arbetsmarknaden. Emellertid fort- satte män att dominera bland deltagarna i arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogram (Arbetsmarknadsstyrelsen 1997: 7, tabell 1b).4

4 Det var små skillnader mellan könen i deltagande i arbetsmarknadsutbildning - inräknat datakurser. Skillnader existerade i åtgärder för att skapa arbete,

94 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

Förmånsnivåer

Trots dramatiska förändringar i kvinnors berättigande till arbets- marknadsrelaterade förmåner existerar fortfarande könsskillnader i systemet. Detta tar sig uttryck i kvinnors och mäns genomsnittliga ersättningar. Inom i princip alla arbetsmarknadsrelaterade förmåns- system som kompenserar för utebliven inkomst är den genomsnittliga ersättningen lägre för kvinnor än för män. Skillnaderna har varierat från att kvinnor i genomsnitt har haft 37 procent av männens genom- snittliga ersättning för ATP till 87 procent för daglig arbetslöshets- ersättning 1997 (räknat från Riksförsäkringsverket 1999a:134,145).5 Vanligtvis reflekterar mäns högre ersättningsnivåer deras högre inkomster. Ytterligare en faktor har emellertid betydelse för förtids- pensionen. Kvinnor har genomgående i högre utsträckning mottagit delpension och män helpension. Skillnaderna kan vara ett resultat av hur kvinnors och mäns arbetsförmåga bedöms. Förmågan att utföra betalt arbete är vanligtvis det enda kriterium som utnyttjas i bedöm- ningen av män, medan man för kvinnor ofta beaktar såväl hushålls- sysslor som arbetsinkomst. Det som möjliggör detta dubbla kriterium för kvinnor är lagtextens formulering där ”inkomst av arbete likställs i skälig omfattning med värdet av hushållsarbete i hemmet” (Jansson 1999:16). Denna formulering har troligtvis varit en hjälp för kvinnors berättigande till förtidspension, men den har likväl skapat grunden för partiell pensionsersättning. Kvinnor antas kunna utföra hushållsarbete eller barnpassning i viss utsträckning och kvalificerar sig därmed endast för partiell förtidspension.6

En framträdande nedskärningsstrategi har varit att sänka ersättnings- nivåerna i arbetsmarknadsrelaterade förmåner. Har detta påverkat könsskillnaderna i förmånsnivåer? Tillgängliga data visar inte en entydig bild. Vad gäller arbetsskador har könsskillnaderna ökat under årtiondet. Kvinnors ersättning stagnerade medan ersättningen för män ökade något (Riksförsäkringsverket 1992:3 och 1999c, tabell 1). Sänkningen av ersättningsnivåer i föräldrapenningen, från 85 procent till 75 procent i januari 1997, minskade skillnaden i dagpenningen

lönesubventioner, anställning för handikappade samt stöd för att starta eget företag.

5 Det enda undantaget jag har funnit till denna generalisering är den tidigare arbetsplatsskadeersättningen (YFL). Bidragsnivåer räknades inte efter aktuell utebliven inkomst utan med hänsyn till hur allvarlig skadan var.

6 Vad som är intressant beträffande rehabiliteringsersättningen är att kvinnor i det fallet inte erfar samma slags diskriminering. Procenttalen för kvinnliga respektive manliga förmånstagare med reducerad ersättning är i princip desamma (Riksförsäkringsverket 1998b:64).

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 95

mellan kvinnor och män (Riksförsäkringsverket 1998b:28). De flesta förändringarna, som påverkat skillnaden i genomsnittliga ersättnings- nivåer mellan könen, har dock varit relativt små under årtiondet. Istället slås man av stabiliteten i skillnaderna i ersättningsnivåer mellan kvinnor och män. Bland de minsta skillnaderna i kvinnors och mäns ersättningsnivåer i slutet av 1990-talet var dagpenningen för arbetslös- hetsersättning. Det låga förmånstaket är en möjlig förklaring. Arbetslöshetsförsäkringen speglar den marknadsgenererade löne- strukturen dåligt och det låga taket för de förmånsgrundande inkomsterna hindrar löneskillnader från att reproduceras som ersätt- ningsskillnader fullt ut. Aktuella förslag att höja taket för sjukpen- ningen och ATP skulle resultera i större ersättningsskillnader mellan kvinnor och män. Med hänsyn till mottagandet av arbetsmarknadsrela- terade förmåner tjänar kvinnor sammanfattningsvis på systemet som grupp medan män drar fördelar av systemet som individer. Det ökade antalet kvinnor som erhåller arbetsmarknadsrelaterade förmåner har haft inverkan på den totala summan utbetalningar till kvinnor. I följande arbetsmarknadsrelaterade försäkringssystem var antalet kvinnor fler än antalet män i slutet av 1990-talet: arbetslöshetsförsäk- ringen, sjukersättningen, förtidspensionen och rehabiliteringsersätt- ningen. År 2000 kan kvinnor med ATP som överstiger minimipension t.o.m. komma att bli fler än män. Med andra ord har kvinnor antalsmässigt fått ut relativt mer av systemet p.g.a. sin svagare ställning på arbetsmarknaden i kombination med att de i högre grad har fått rätt till arbetsmarknadsrelaterade förmåner. Däremot har män som individer varit gynnande av högre arbetsmarknadsrelaterade förmåner överlag och längre ersättningstider när det gäller rehabiliteringspenning och arbetslöshetsersättning.

3.1.2 Vårdrelaterade förmåner

Trots kvinnors och mäns lika rättigheter till vårdrelaterade förmåner, följer mottagandet av dessa ett mer traditionellt mönster. Det är en övervägande del kvinnor som erhåller vårdrelaterade förmåner. Tabell 2 visar kvinnors och mäns mottagande av ett flertal vårdrelaterade förmåner under 1990-talet. Av det totala antalet förmånstagare utgjorde kvinnorna, beroende på typ av förmån, mellan 2/3 och 9/10. Omvänt utgjorde männen mellan 1/10 och 1/3 av det totala antalet. För att klargöra 1990-talets trender visar fetmarkerade siffror de fall där män i ökad utsträckning mottar vårdrelaterade förmåner. Kursiva siffror visar nedåtgående trender.

96	SOU 2000:40

Tabell 2 Kvinnors och mäns nyttjande av vårdrelaterade bidrag under 1990 talet

		Föräldrarpenning			Tillfällig föräldrapenning				Närståendepenning			Bidrag för	vård
												av handikappat barn
									%Fäder
	Bidragstagare		Bidragsdagar		Bidragstagare		Bidragsdagar		som tar	Bidragstagare		Bidragstagare
	%Kvinnor %Män		%Kvinnor	%Män	%Kvinnor	%Män	%Kvinnor	%Män	pappadagar	%Kvinnor %Män		%Kvinnor	%Män
1990	73.9	26.1	92.9	7.1	58.8	41.2	65.5	34.5	86.3	73.9	26.1	95,4	4,5
1991	73.5	26.5	92.3	7.7	59.0	41.0	65.9	34.1	84.7	76.3	23.7	95,2	4,8
1992	73.1	26.9	91.4	8.6	59.1	40.9	65.7	34.3	81.9	72.9	27.1	95,1	4,9
1993	72.6	27.4	90.4	9.6	59.3	40.7	67.1	32.9	78.2	71.9	28.1	94,5	5,5
1994	71.7	28.3	89.1	10.9	60.1	39.9	67.0	33.0	77.6	72.8	27.2	94,2	5,8
1995	71.5	28.5	90.8	9.2	60.7	39.3	68.4	31.6	75.0	72.7	27.3	92,4	7,6
1996	68.9	31.1	89.4	10.6	61.3	38.7	69.0	31.0	73.4	72.8	27.2	91,7	8,3
1997	69.1	30.9	90.1	9.9	61.7	38.3	69.0	31.0	72.6	71.8	28.2	91.1	8,9
1998	67.6	32.4	89.6	10.4	60.9	39.1	67.7	32.3	72.8	71,6	28.4

Källa: RFV1999:117, http://www.rfv.se/stati/famba och http://www.rfv.se/stati/sjukh/narpe.htm uppdaterad 1999 - 05 -27, Riksförsäkringsverket 199b, tabell1

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 97

Trenden under 1990-talet har varit att fler män nyttjar föräldra- penningen. Deras andel av förmånstagarna steg från drygt en fjärdedel 1990 till nästan en tredjedel 1998. Den största ökningen ägde rum mellan 1995 och 1996 – året efter att ”pappamånaden” hade introducerats. Ökningen var föga imponerande – mindre än tre procentenheter. Andelen ersättningsdagar som fäder tog ut ökade också till och med 1994 och var som högst elva procent. Deras andel ersättningsdagar var större 1998 än 1990 trots en tillfällig nedgång 1997. Därtill skedde en procentuell höjning i andelen män som har mottagit närståendepenning samt vårdbidrag.

Vi kan konstatera nedåtgående trender vad gäller männens utnyttjande av den tillfälliga föräldrapenningen för vård av barn, andelen fäder som tar ut pappadagar i samband med barnets födelse och fädernas genomsnittliga antal föräldrapenningsdagar. Den största förändringen var nedgången i andelen fäder som tog ut pappadagar, från 86 procent 1990 till 73 procent i slutet av 1990-talet. Ersättnings- nivåerna sänktes successivt, till en början från 90 procent till 80 procent och sedan till 75 procent.

Fäders sänkta nyttjandegrad sammanföll i tiden med de lägre ersätt- ningsnivåerna. Den lägsta nyttjandegraden under årtiondet ägde rum när ersättningsnivåerna endast var 75 procent. När ersättningsnivåerna höjdes till 80 procent 1998 bröts nedgången och det skedde en ökning. Detta var den första ökningen under decenniet. Mönstret ser likadant ut vad gäller den tillfälliga föräldrapenningen (se tabell 2). Det genomsnittliga antalet föräldrapenningsdagar som fäder använde (presenteras inte i tabell 2) var som högst i mitten av årtiondet. 1998 hade dock det genomsnittliga antalet dagar sjunkit långt under 1990 års genomsnitt för både män och kvinnor (räknat från www.rfv.se/- stati/famba/foral.htm uppdaterad 1999-05-27).

Lägre ersättningsnivåer är dock inte den enda förklaringen till mäns minskade föräldrapenninguttag. Nedgången inträffade före nedskär- ningarna i ersättningsnivåerna. Det hårdare trycket på arbetsmarknaden (som följde med den ökade arbetslösheten) har troligtvis gjort män mer tveksamma till att utnyttja föräldrapenning. En studie från mitten av 1980-talet visade att män på arbetet kände sig pressade att inte ta ut föräldrapenning. Den försämrade ekonomiska situationen under 1990- talet kan också ha gjort det svårare för fäder att nyttja förmånen efter- som det innebär en större förlorad inkomst ifall mannen tar föräldraledigt än ifall modern nyttjar föräldrapenningen (Sundström och Duvander 1998).

Sammanfattningsvis är trenderna i mäns nyttjande av vårdrelaterade förmåner motsägelsefulla. Introduktionen av pappamånaden borde ha uppmuntrat fäder att ta ut föräldrapenningen. Det verkar dock som om

98 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

nedskärningarna har hämmat män från att använda den här typen av förmåner. Hursomhelst inträffade det lägsta föräldrapenninguttaget samtidigt som ersättningsnivåerna var som lägst. Under 1998 tog en större andel män ut föräldrapenning men deras genomsnittliga antal ersättningsdagar var lägre än under 1990. I korthet har en stor andel män inte nyttjat vårdrelaterade förmåner. De män som dock har nyttjat förmånen har vanligtvis gjort det på deltid.

Det bör betonas att statistiken i tabell 2 i viktiga avseenden inte fullständigt belyser fäders nyttjande av föräldrapenningen. Data visar andelen förmånstagare och inte nyttjandegrader, med undantag av pappadagarna. Istället visar den officiella statistiken siffror för alla mödrar, alla fäder och alla barn under åtta år. Inte heller är data om föräldrar relaterade till barnen. När det är möjligt att jämföra den officiella statistiken med uppgifter som visar nyttjandegraden bland föräldrar under de två första åren efter barnets födelse, blir problemet med den här typen av data tydligt. Den officiella statistiken visade att fäder endast utgjorde 26,1 procent av dem som erhöll föräldrapenning under 1990 (tabell 2), medan en studie av barn som föddes under 1990 visar att 54,8 procent av fäderna nyttjade förmåner under barnets första 21 månader (Sundström och Duvander 1998:79; Sainsbury 1999). En större andel män utnyttjar alltså den här typen av förmåner än vad deras andel av de totalt nyttjade dagarna indikerar.

Förmånsnivåer

Flera av de förmåner som är vårdinriktade är inte lika generösa som de som baseras på ställning på arbetsmarknaden. Till skillnad från inkomstrelaterade förmåner är de konstruerade med fasta ersättnings- belopp som ger samma förmåner oavsett inkomst. Förmåner som baseras på vårdprincipen har dock i allt större utsträckning blivit kopplade till arbetsmarknadsstatus. Denna typ av koppling visar på ett steg mot att likställa vårdrelaterade förmåner med förmåner relaterade till lönearbete, särskilt när ersättningsnivå och tid är desamma. Denna konstruktion visar på en jämlik värdering av vård och arbete. Det möjliggör även för alla inkomsttagare att kunna växla mellan perioder av vård respektive arbete. Denna koppling mellan förmånerna skapar en incitamentstruktur för kvinnor att engagera sig i betalt arbete och för män att svara för omsorg. Detta är en viktig strategi för att eliminera könsskillnader i förmånsnivåer.

Som framgår av tabell 2 är klyftan stor mellan mäns och kvinnors vårdrelaterade förmånstagande. En högre andel män mottar

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 99

vårdrelaterade förmåner som kompenserar för förlorad inkomst än förmåner med enhetsbelopp.

Män erhåller föräldra- och närståendepenning i högre utsträckning än vårdbidrag för handikappat barn. Männen stod för ungefär 30 till 40 procent av det totala antalet förmånstagare för de två förstnämnda typerna av förmåner medan mindre än tio procent av dem som fick vårdbidrag var män. Ju högre ersättningsnivån i föräldrapenningen är desto oftare utnyttjas den av männen. Detta faktum tillsammans med högre förmånsgrundande inkomster gör att män erhåller högre dagersättning från föräldraförsäkringen än kvinnor (figur 1). Detta gäller också för närståendepenning. Däremot är den genomsnittliga ersättningen per månad för vårdbidrag lägre för män än för kvinnor (Riksförsäkringsverket 1998b: 28-29 och 1999a:117, 128).7

Figur 1. Föräldrapenningdagar, fördelning mellan kvinnor och män ersättningstyp, 1996

Typ av dagar

85%-nivå

75%-nivå garantidagar

dagar med garantinivå

0%	20%		40%	60%		80%	100%
		Kvinnornas andel			Männens andel

Källa: RFV 1989b:29

Trots denna incitamentstruktur är det huvudsakligen kvinnor som tar ut vårdrelaterade förmåner, och det totala beloppet som utbetalas till kvinnor för vårdrelaterade förmåner överskrider långt det som betalas ut till män. Att kvinnor i högre grad än män erhåller vårdrelaterade förmåner, och att de i regel har lägre ersättningar, är en betydelsefull

7 Bidraget för vård av handikappat barn höjdes i början av 1990-talet och är det mest generösa bidraget med enhetstaxa i det generella pensionsförsäkringssystemet (Sainsbury 1996:192). Det är en viktig inkomstkälla och kompensation för de extra kostnader som tillkommer för ett handikappat barn. Förmånen kan dock, med hänsyn till mäns låga nyttjandefrekvens, bidra till att upprätthålla kvinnors traditionella roll som ”vårdare”.

100 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

aspekt på könsskillnader i det svenska ersättningssystemet. Så länge kvinnor med lägre ersättningar (baserade på deras inkomster) oproportionerligt mottar förmåner som baseras på vårdprincipen, kommer ersättningarna att vara lägre i vårdrelaterade förmåner jämfört med arbetsrelaterade förmåner. Samtidigt inskränker kvinnors större vårdansvar på deras möjligheter att ägna sig åt lönearbete, vilket automatiskt leder till ojämlikhet i ersättningssystemen. En annan viktig aspekt på könsskillnaderna i det svenska ersättningssystemet är att män fortfarande är gynnade som inkomsttagare. I praktiskt taget alla arbetsmarknadsrelaterade system åtnjuter män högre ersättningar än kvinnor. Därtill hade arbetslöshetsersättningen och aktiva arbetsmark- nadsåtgärder (som t.ex. arbetsmarknadsutbildning) mycket större effekt på mäns inkomster i mitten av 1990-talet (Nyberg 1997:32). Bland handikappade har dessutom män fått lönesubventioner eller varit placerade i ”skyddad” anställning i högre utsträckning än kvinnor (Arbetsmarknadsstyrelsen 1997:4).

Genom att fokusera på arbets- och vårdrelaterade förmåner är det slutligen lätt att missa förändringen i socialbidragstagandet bland kvinnor och män under 1990-talet. En internationellt sett ovanlig egenskap i det svenska transfereringssystemet är att män, sedan tidigt 1970-tal, har utgjort en majoritet bland socialbidragstagarna. År 1995 gick kvinnorna dock förbi männen (SCB 1999a:333) och statistiken för år 1998 visar att de fortfarande utgjorde majoriteten av bidragstagarna. Både ensamstående kvinnor utan barn och ensamstående mödrar har sökt socialbidrag i ökad utsträckning. Ökningen är dock större bland ensamstående kvinnor utan barn. Vad som kanske är mer anmärknings- värt än svängningen från en majoritet av män till en majoritet av kvinnor bland socialbidragstagarna, är att det under de tre senaste decennierna funnits mycket små skillnader mellan antalet kvinnor och män som erhållit socialbidrag.

3.1.3 Förmåner och kvinnors och mäns ekonomiska välstånd

För att belysa kvinnors och mäns ekonomiska välstånd använder jag två typer av mått: 1) könsskillnader i fattigdom och 2) könsskillnader i dis- ponibel inkomst. Om inte annat specificeras, använder jag i denna studie en definition av fattigdom som vanligtvis används i internatio- nell forskning. Fattigdom definieras som att ha en disponibel inkomst, med hänsyn till familjestorlek, som är mindre än hälften av medianin- komsten.

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 101

Könsskillnader i fattigdom

I ett internationellt perspektiv är andelen fattiga i den svenska befolk- ningen låg. Vad som är mer ovanligt, i jämförelse med andra länder, är karaktären av könsskillnaderna i fattigdom. I Sverige råder det små skillnader mellan kvinnors och mäns fattigdomsnivåer och kvinnor har haft lägre nivåer än män (Casper m.fl. 1994, Sainsbury 1999, Christopher m.fl. 1999). I de flesta andra länder är, i motsats till i Sverige, fattigdomskvoten bland män lägre än bland kvinnor. Tabell 3 visar andel fattiga efter kön och familjetyp under 1980- och 1990-talen.

Tabell 3. Andel fattiga efter familjetyp och kön under 1980- och 1990- talen (procent)

	1981	1987	1992	1995
Ensamstående äldre kvinnor	0,0	2,7	3,8	2,5
Ensamstående äldre män	0,0	0,9	2,2	2,4
Äldre par	0,2	0,2	0,6	0,9
Ensamstående kvinnor utan barn	8,2	16,5	18,7	19,0
Ensamstående män utan barn	12,3	17,6	14,8	18,5
Par med barn	5,1	4,5	3,7	2,5
Ensamstående mödrar	8,3	4,3	3,8	4,8
Ensamstående fäder			2,6	4,5
Alla kvinnor		5,7	5,3	(6,3)
Alla män		6,5	5,4	(8,1)

Kommentarer: Beräkningarna av alla kvinnor och alla män baseras på individnivå. Den högre fattigdomskvoten bland vuxna kvinnor och män jämfört med hela befolkningen beror på att barnen inte är inkluderade och dessa har en låg fattigdomskvot. Siffrorna inom parentes är preliminära.

Källa: The Luxembourg Income Study (LIS)

Vid en studie av fattigdomsnivåer i den arbetsföra befolkningen i åtta länder, hävdar Casper m.fl. (1994) att svenska kvinnors höga arbetsmarknadsdeltagande förklarar deras låga andel fattiga. Däremot förklarar detta inte varför kvinnor har lägre fattigdomsnivåer än män i Sverige. I en färskare studie noterar Christopher m.fl. (1999) vikten av sociala förmåner. På grund av förvärvsarbetande kvinnors lägre inkomster hade kvinnor, under tidigt 1990-tal, en högre fattigdomsnivå än män ”före” sociala transfereringar. Kontantöverföringar spelade en avgörande roll för att lyfta dessa kvinnor ur fattigdom. Det svenska transfereringssystemet har lyft fler kvinnor än män ut ur fattigdom och därmed utjämnat fattigdomsnivåerna mellan kvinnor och män, men också ändrat förhållandena till kvinnors fördel.

102 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

Könsskillnader i disponibel inkomst

Sociala förmåner utgår till nästan alla i Sverige, men de är särskilt viktiga för den disponibla inkomsten hos vissa grupper: arbetslösa, personer som är sjuka eller handikappade, familjer med barn, ensam- stående föräldrar och pensionärer. För de flesta av dessa grupper saknas data för att kunna visa hur ersättningar påverkar disponibel inkomst med hänsyn till kön. Ett undantag är pensionärerna. Deras huvudsakliga inkomstkälla är transfereringar, främst pensioner. Pensionsförmånerna är lägre för kvinnor än för män eftersom ATP- systemet har gynnat betalt arbete. Män har dessutom arbetat längre och haft högre inkomster. Den genomsnittliga pensionsinkomsten för äldre kvinnor (65 år och uppåt) låg 1990 på endast 60 procent av äldre mäns pensionsinkomst. Pensionsförsäkringen är dock inte den enda inkomsten för äldre medborgare. Skatter och andra transfereringar reducerar skillnaderna mellan kvinnors och mäns pensioner. Om man istället ser till den disponibla inkomsten bland pensionärer är köns- skillnaderna mycket mindre. När jag tidigare studerat hur pensionsin- komsten påverkat skillnaderna i inkomster mellan män och kvinnor och jämfört det tidiga 1980-talet med 1990 fann jag att skillnaderna minskade påtagligt vid båda tidpunkterna. Minskningen av skillnaderna var dock mindre 1990 vilket bidrog till att skillnaderna mellan äldre män och kvinnor ökade. 1982 hade äldre kvinnor i genomsnitt 94 procent av äldre mäns inkomster och 1990 hade denna procentsats sjunkit till 90 procent (Sainsbury 1996: 165-66). Har denna skillnad blivit större under 1990-talet? I mitten av 1990-talet var kvinnors pensionsinkomst lika låg som tidigare, bara 60 procent av männens (1995), men könsskillnaden i genomsnittlig disponibel inkomst hade dock ökat (86,6 procent jämfört med 90 procent 1990) (räknat från SCB 1997a:164-5,153). Möjliga förklaringar till de ökade skillnaderna är 1991 års skattereform och/eller nedskärningarna i ålders- pensionerna.8

8 En annan eventuell förklaring är brister i jämförbarhet i data från 1990 och 1995. Data från 1990 är mycket mer detaljerade. Följaktligen har jag studerat könsskillnader i disponibel inkomst bland ålderspensionärer och hittat en liknande trend som sträcker sig från 1987 till 1995 (SCB 1989, 1993 och 1997a).

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 103

3.1.4 Slutsats

Sänkningen i ersättningsnivåer tycks inte vara ett tecken på en omstrukturering av välfärdsstaten, utan snarare på nedskärningar i existerande system. Två typer av nedskärningar är dock särskilt intressanta ur ett könsperspektiv. För det första är det nödvändigt att beakta nedskärningar i ersättningar som specifikt har en inverkan på könsförhållanden. Att reducera ersättningsnivåerna för vårdrelaterade förmåner, som är tillgängliga för både kvinnor och män, kan under- gräva incitamenten för män att ta vårdansvar. Detta kan därmed låsa kvinnor till den traditionella omsorgsrollen. För det andra bör man uppmärksamma när ersättningar utgör en större del av inkomsterna för ett av könen jämfört med det andra. Nedskärningsåtgärderna har växelvis varit till större nackdel för män och kvinnor beroende på vilket av könen som stått för den högsta graden av förmånstagande. Exempelvis missgynnade de första nedskärningarna i sjukpenningen 1991 kvinnor.

Nedskärningarna innebar reducerade ersättningsnivåer till 65 procent för de tre första sjukdagarna, och kvinnor har högre korttidsfrånvaro. Övergången av ansvaret för sjukersättningen till arbetsgivaren de två första sjukveckorna kan också ha påverkat kvinnornas möjlighet till arbete negativt. Kvinnors högre korttidsfrånvaro resulterar i en högre kostnad för arbetsgivaren jämfört med män (Johansson och Palme 1998:108). Å andra sidan har män erfarit högre nivåer av långtidsarbetslöshet. De har således drabbats hårdare av åtgärder för att reducera tiden man berättigas till arbetslöshetsersättning.

Effekterna av nedskärningar är dock betydligt större när transfere- ringarna utgör den enda inkomstkällan. Detta är särskilt påtagligt när transfereringarna endast berättigar minimiersättning, som exempelvis till äldre som enbart erhåller folkpension. Denna grupp är visserligen på väg att försvinna, men är fortfarande mest sårbar. Gruppen utgörs till största delen av kvinnor. Allteftersom de minskar i antal kommer deras inverkan på statistiken att reduceras.

Slutligen har det generellt funnits en könsrelaterad skevhet i nedskärningarna under 1990-talet. Trots att nedskärningar i ersätt- ningar har skett på alla områden, har lägre ersättningar påverkat levnadsstandarden för kvinnor och män på olika sätt. Förmånerna har i allmänhet utgjort en större del av kvinnors totala inkomster. Därför har nedskärningarna oftare haft en mer substantiell effekt på kvinnors för- sörjning och särskilt på ensamstående kvinnors ekonomiska välstånd. Vad gäller gifta kvinnor kan försämrade ersättningsnivåer undergräva deras ekonomiska självständighet.

104 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

3.2 Nedskärningar och ensamstående föräldrar

Ensamstående föräldrar är ofta utsatta för stora ekonomiska svårigheter då enbart en inkomsttagare försörjer familjen. Detta gör dem i sin tur utsatta för fattigdom. Familjer med ensamstående mödrar är mer utsatta än familjer med ensamstående fäder. Detta beror på att kvinnor i allmänhet har lägre löner än män (Socialdepartementet 1996:40). De ensamstående mödrarnas svårigheter innebär att deras situation utgör ett intressant testfall ur rättvisehänseende och för hur det som brukar kallas det sociala medborgarskapet fungerar. Stigande skilsmässotal ökar risken för en gift kvinna att bli ensamstående. Om de sociala rättigheterna håller en hög standard och negativa effekter av att vara ensamstående mor saknas, sänks de höga trösklar som finns när man skall lämna ett olyckligt äktenskap. Därför har åtgärder som stödjer ensamstående mödrar implikationer för jämställdheten inom familjen (Hobson 1994: 176). Det växande antalet familjer med två inkomsttagare ökar de totala inkomsterna inom gruppen relativt till ensamföräldrars inkomster. Därmed blir olika transfereringar desto viktigare för att minska inkomstskillnaderna mellan familjer. I korthet är nivån på ensamstående mödrars sociala förmåner inte enbart en barometer på jämställdhet inom familjen, utan även jämlikhet mellan familjer.

Ensamföräldrars inkomster utgörs av marknadsinkomster (inkomster från arbete och kapital), sociala transfereringar (offentliga system) samt privata transfereringar (underhåll och annan inkomst – vanligen från släktingar). En analys av Hobson visar att löneinkomst var den huvudsakliga inkomsten för ensamstående mödrar i slutet av 1980- talet. Detta gällde för nästan 75 procent av Sveriges ensamstående mödrar. Trots det höga arbetskraftsdeltagandet i slutet av 1980-talet, utgjorde löneinkomster endast omkring 55 procent av de totala inkomsterna bland alla i gruppen. Den näst största delen av gruppens totala inkomster var sociala transfereringar (Hobson 1994:179-180). En uppdatering av analysen av ensamstående mödrars totala inkomster visar under tidigt 1990-tal på en nedgång i löneinkomstens del (Morissens 1999:51). Denna trend har hållit sig in på mitten av 1990- talet. Med data från Luxembourg Income Study (LIS) visas i figur 2 ensamföräldrarnas (både mödrars och fäders) sammantagna inkomster. Löneinkomster utgör som väntat en betydligt större del av fädernas inkomster vid jämförelse med mödrarnas inkomster. Löneinkomsternas andel av de totala inkomsterna har heller inte sjunkit över tid. Sammansättningen av ensamstående fäders totala inkomster motsvarar

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 105

den som tvåföräldrafamiljer har. Förmåner utgör bara en något större del (omkring 20-25 procent) av de ensamstående fädernas totala inkomster jämfört med tvåföräldrahushållens. Den huvudsakliga skillnaden är de privata transfereringarna som utgör en mätbar del av de ensamstående fädernas inkomster.

Figur 2. Inkomstsammansättning för ensamstående med barn 1987, 1992 och 1995.

Ensamma mödrar 1987	Ensamma fäder 1987
13%	9%
	21%
31%
56%	70%
Ensamma mödrar 1992	Ensamma fäder 1992
11%	6%
	24%
41%
48%	70%
Ensamma mödrar 1995	Ensamma fäder 1995
10%	5%
	24%

47%

43%

71%

OFFENTLIGA TRANSF. FÖRVÄRVSINK. PRIVATA TRANSF.

Källa: LIS-bearbetningar av Ann Morissens

106 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

I sammansättningen av de ensamstående mödrarnas inkomster visar lönedelen på en stadig minskning över tid. Den sjönk från 56 procent i slutet av 1980-talet till 43 procent i mitten av 1990-talet. Den växande arbetslösheten i mitten av 1990-talet drabbade ensamstående mödrar hårdare än sammanboende mödrar (Björnberg 1997:243–7). Ensam- stående mödrar och sammanboende mödrar hade 1990 likvärdiga anställningsnivåer, men mot decenniets slut föll nivån bland ensam- stående mödrar. I mitten av 1990-talet befann sig 62 procent av ensamstående mödrar med barn under sju år i anställning. Motsvarande siffra för sammanboende mödrar var 73 procent. Mönstret var likartat för mödrar med äldre barn (7–18 år) – 80 procent av de ensamstående mödrarna befann sig i anställning, jämfört med 89 procent av de sammanboende. Försämringen återspeglas inte enbart i ett sjunkande arbetsmarknadsdeltagande, utan även i högre arbetslöshet, längre perioder av arbetslöshet, under sysselsättning samt utträde ur arbetskraften. Ensamstående mödrar har högre arbetslöshet än sammanboende mödrar och de har även erfarit fler omgångar i arbets- löshet (SCB 1998:87,99,111). Vidare har heltidsarbetandet inom gruppen sjunkit sedan 1991 (Björnberg 1997:247). Ensamstående mödrars svåra arbetsmarknadssituation tar sig uttryck även i ett högre antal tillfälliga anställningar, en större andel dubbelarbetande samt att de ofta arbetar samtidigt som de letar efter annat arbete (SCB 1998:103).9

Ensamstående mödrars osäkra situation reflekteras dessutom i deras socialbidragsmottagande – det sista skyddsnätet. Har graden av nyttjande ökat bland ensamstående mödrar under årtiondet? Hur stor del av deras totala inkomster har utgjorts av socialbidrag? Under 1990- talet skedde en ökning i antalet hushåll som mottog socialbidrag. Under åren 1996–1997, då antalet socialbidragstagare var som störst, erhöll tio procent av alla svenska hushåll (drygt 400 000 hushåll) bidraget. Antalet ensamstående föräldrar som erhöll socialbidrag växte från ungefär 56 000 1990 till över 70 000 1996. 1998 sjönk antalet till cirka 64 000 (SCB 1999a:333). Det är huvudsakligen ensamstående mödrar som står för ökningen. Antalet ensamstående fäder som erhöll social- bidrag uppgick till mellan 6 000 och 7 000. Trots det ökade antalet har andelen ensamstående mödrar som förlitar sig till socialbidrag varit relativt stabilt under årtiondet (omkring 25 procent).10

9 En annan trend visar att en mindre andel ensamstående mödrar studerar (SCB 1998:87, SCB 1997b:100).

10 Detta procenttal baseras på HINK-data, vilka rapporterar en mindre andel ensamstående mödrar jämfört med arbetskraftsutredningen (AKU). Med

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 107

Den genomsnittliga bidragstiden har sedan 1990 ökat bland både ensamstående mödrar och fäder (se tabell 4). Andelen ensamstående föräldrar som erhåller socialbidrag under hela året har också ökat. Socialbidrag utgör den huvudsakliga inkomstkällan för en relativt liten men växande andel ensamstående mödrar. Två till tre procent av dessa erhöll socialbidrag under hela året 1998.

Tabell 4. Socialbidragstidens längd bland ensamstående föräldrar 1990 och 1998, samt andel bidragstagare som uppbär bidrag under hela året

År	Genomsnittlig	Bidragstagare
	längd	under hela året
1990
Mödrar	4,3 månader	5%
Fäder	3,9 månader	4%
1998
Mödrar	5,5 månader	10%
Fäder	5,2 månader	9%

Källa: SCB 1991: 20, Socialstyrelsen 1999: Tabell 7.

Under 1990-talet spelade andra transfereringar en viktigare roll än socialbidrag för ensamstående mödrars ekonomiska välstånd (SCB 1999b:46). Socialbidrag har fortsatt att utgöra en mycket liten del av transfereringsinkomsterna bland flertalet inom gruppen (se vidare Janssons bidrag i denna volym).

3.2.1 Nedskärningar i förmåner och dess effekter

Eftersom sociala transfereringar utgör en allt större del av ensam- stående mödrars totala inkomster har nedskärningar i dessa sannolikt en stark effekt på gruppens ekonomiska välstånd. År 1992 var andelen fattiga i gruppen 44 procent innan man tagit hänsyn till transfe- reringarna. Dessa lyfte emellertid över 90 procent av de fattiga mödrarna ur fattigdom och därmed reducerades fattigdomsnivån till 3,7 procent (Morissens 1999:50). Utan transfereringarna skulle andelen fattiga bland svenska ensamstående mödrar och deras barn vara nästan densamma som bland ensamstående mödrar i USA. (Christopher m.fl.

utgångspunkt från AKU-data är andelen som fick socialbidrag omkring 1/3, vilken även den har varit relativt stabil under 1990-talet.

108 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

1999 rapporterar en fattigdomskvot på 47 procent bland ensamstående mödrar i åldrarna 25 och 54 år i USA 1994).

Flertalet av de viktigaste förändringarna som har haft negativ effekt på de totala inkomsterna för ensamstående mödrar skedde under 1996– 1997. Förändringarna omfattade nedskärningar i barnbidrag och bostadsbidrag samt en övergång från bidragsförskott till underhålls- stöd. Dessa tre förmåner är särskilt viktiga inkomstkällor för ensam- stående mödrar, då nästan alla (omkring 90 procent) i gruppen mottog dem i början av 1990-talet (Socialdepartementet 1996:41). Nedskär- ningar i dessa ersättningar är särskilt kännbara då de utgör skattefri inkomst. Dessutom sammanföll nedskärningarna med de lägsta ersättningsnivåerna i föräldrapenningen och sjukpenningen under årtiondet. Därtill sänktes nivån i arbetslöshetsersättningen till 75 procent av inkomsten 1996 och under 1998 reducerades social- bidragsnormen (SCB 1997b: 153,232). Vidare sänktes barnbidraget 1996 från 750 till 640 kronor per månad, eller med 1 720 kronor per barn och år. Efter 1 januari 1996 utgick inte heller nya flerbarnstillägg till familjer med tre eller flera barn. De flesta ensamstående mödrarna (omkring 60 procent 1993) hade bara ett barn. Omkring tio procent hade tre eller flera barn (Socialdepartementet 1996: 23) och för dem som drabbades innebar nedskärningarna ett hårt slag. 1998 återinfördes flerbarnstillägget, men tilläggsbeloppen var emellertid lägre än i början av 1990-talet (Riksförsäkringsverket 1999a: 110 och 1993:67). Därutöver återställdes bidragsnivåerna för första och andra barnet.

Nedskärningar gjordes även i bostadsbidragen och 1997 skärptes reglerna för rätt till bidraget. Förändringen resulterade i att antalet hushåll som erhöll bostadsbidrag reducerades till nästan hälften. År 1995 var antalet hushåll som fick bostadsbidrag 627 780 (SCB 1997a:169) och 1997 var motsvarande siffra 342 000. De som drabbades hårdast var ensamstående utan barn (29 år och äldre) som inte längre blev berättigade bidrag, unga utan barn och sammanboende föräldrar. Ensamstående föräldrar drabbades inte lika hårt (en nedgång från cirka 225 000 hushåll till något under 200 000 hushåll mellan de aktuella åren) (Riksförsäkringsverket 1999a: 114-5). Det var företrädesvis antalet bostadsbidragstagande ensamstående med ett barn som sjönk (www.rfv.se/stati/famba/bobid.htm uppdaterat 1999-05-27).

Vidare omvandlades bidragsförskottet till underhållsstöd 1997. Utgifterna hade ökat från 3,7 miljarder kronor i mitten av 1980-talet till 4,4 miljarder (1994 års priser) i mitten av 1990-talet (Social- departementet 1996: 81). Två faktorer tycks ha bidragit till höjda utgifter. För det första erhöll en större andel ensamstående mödrar bidragsförskott under 1990-talet jämfört med tidigt 1980-tal (ungefär 90 procent jämfört med närmare 55 procent) (Sainsbury 1996:85,

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 109

Socialdepartementet 1996:41). För det andra resulterade ”baby- boomen” under det sena 1980-talet och tidiga 1990-talet i ett ökat antal barn. Därmed steg den totala andelen barn som erhöll bidrag från 14 procent 1990 till 16 procent 1997 (Riksförsäkringsverket 1999a: 112).

Den huvudsakliga förändringen som påverkade ersättningsnivåerna var att man frös den del av bidraget som utbetalades månadsvis genom att frikoppla den från basbeloppet. Därtill betonades det finansiella ansvaret hos den icke vårdnadshavande föräldern. Åtgärder introducerades för att framtvinga betalningar och skatteavdrag infördes för att göra det mer attraktivt att fullgöra skyldigheterna. Det är för tidigt att bedöma fullständiga effekter av frysningen av bidragsnivån samt av de åtgärder som vidtogs för att uppmuntra föräldrar att i större utsträckning ansvara för försörjningen av sina barn. Siffror från 1998 indikerar dock en brytpunkt i förhållande till tidigare trender. Trots ökningen av antalet barn som erhöll underhållsstöd minskade de totala offentliga utgifterna för barn 1997 och 1998 jämfört med 1996. Föräldrar stod för en större andel av kostnaderna, vilket resulterade i reducerade offentliga utgifter (räknat från www.rfv.se/stati/famba/- bidrf/htm och www.rfv.se/stati/famba/undh/htm).

Även sjukpenning och föräldrapenning utgör viktiga delar av ensamstående föräldrars totala inkomster. Nedskärningarna i ersätt- ningsnivå från 90 till 75 procent av inkomsten innebar således att gruppen drabbades hårt. Under början av 1990-talet var ensam- föräldrars sjukfrånvaro nästan dubbelt så hög som sammanboende föräldrars (Socialdepartementet 1996: 69). Trots att andelen ensam- stående mödrar som tog ut föräldrapenning var lägre än för samman- boende mödrar, var den genomsnittliga utbetalningen till ensamstående mödrar något högre (Socialdepartementet 1996: 41).11

Tyvärr är tillgängliga data begränsade när det gäller att analysera de största nedskärningarna i förmåner för ensamstående föräldrar. De senaste LIS-data för Sverige är från 1995, innan nedskärningarna hade introducerats. Dessa data pekar på att fattigdomsnivån (med hänsyn tagen till tiden både före och efter transfereringar) bland ensamstående föräldrar hade ökat i mitten av 1990-talet. Ökningen var dock ganska liten (tabell 5). (En analys med utgångspunkt i HINK-data 1997 visar på fattigdomsnivåer liknande dem som redovisas i tabell 5, se Kjell Jansson i denna volym).

11 Den högre nivån för sammanboende mödrar kan sannolikt förklaras med att de har fler barn samt att de generellt är yngre än ensamstående mödrar.

110 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

Tabell 5. Andelar fattiga bland barnfamiljer före och efter skatter och transfereringar samt fattigdomsreduktion i Sverige 1992 och 1995, procent

Andelar fattiga före skatter och transfereringar

	1992	1995
Alla familjer	32,4	35,3
Sammanboende	12,7	14,0
Ensamma mödrar	43,6	47,7
Ensamma fäder	18,8	24,0

Andelar fattiga efter skatter och transfereringar

	1992	1995
Alla familjer	5,4	5,9
Sammanboende	3,7	2,5
Ensamma mödrar	3,7	4,8
Ensamma fäder	2,6	4,5
Fattigdomsreduktion
	1992	1995
Alla familjer	83,3	82,3
Sammanboende	70,9	82,0
Ensamma mödrar	91,5	90,0
Ensamma fäder	86,2	81,3

Källa: LIS- bearbetningar av Ann Morissens.

Ovanstående siffror är baserade på den definition av fattigdom som användes tidigare. Man betraktas som fattig om ens inkomster är mindre än hälften av medianinkomsten. Med inkomst menas här disponibel inkomst (efter skatt), med hänsyn tagen till familjestorlek. Om man istället använder den svenska socialbidragsnormen som används t.o.m. 1997 – vilken var mer generös – är fattigdomsnivåerna bland ensamstående föräldrar högre. Enligt detta mått var andelen fattiga bland ensamstående föräldrar tio procent 1990, men ökade till nästan 25 procent 1995 (SCB 1997b:157). En betydligt större andel ensamstående mödrar erfor ekonomiska svårigheter under 1990-talets mitt. Ekonomiska svårigheter i detta fall var detsamma som att exempelvis inte ha tillräckligt med pengar till hyra eller mat (SCB 1997b:189-91). Med andra ord kan man konstatera att även om inte fattigdomen med den definition som används här (50 procent av medianinkomsten) har ökat särskilt mycket, är det uppenbart att många ensamstående föräldrar hade inkomster som inte låg långt över denna fattigdomsgräns.

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 111

En annan viktig datakälla är 1997 års inkomstfördelningsundersök- ning,12 vilken gör det möjligt att följa utvecklingar under årtiondet. Från 1989 t.o.m. 1997 föll ensamstående föräldrars disponibla inkomst med elva procent mätt i 1997 års priser (SCB 1999b:6). Under första hälften av 1990-talet tycks ensamstående mödrars försämrade inkomster företrädesvis vara ett resultat av reducerade löneinkomster. Transfereringar och lägre skatter dämpade effekten av lägre löneinkomster, men de kompenserade dock inte fullt ut. Den största nedskärningen, som kan urskiljas ur uppgifter från tidigt 1990-tal, är reducerad inkomst från sjukpenningen (detta gäller för alla familjer med barn). Sedan 1995 har ensamföräldrars genomsnittliga disponibla inkomst stagnerat på en låg nivå. Därutöver tyder 1997 års undersökning på att bidragsnedskärningarna under 1996–1997 inte ledde till en kraftig försämring i gruppens inkomster. Familjestöd sänktes 1996 och 1997, men uppvägdes i hög grad av höjd arbets- löshetsersättning, arbetsmarknadsstöd, API/ALU etc. (SCB 1999b:46). Kjell Janssons analys i denna volym indikerar en tydligare nedgång i ensamstående föräldrars disponibla inkomster 1996 och 1997. Sammanfattningsvis drabbades ensamstående mödrar och deras barn av en kraftig sänkning i disponibel inkomst under årtiondet. Det fanns inte heller några tecken på att gruppens situation hade förbättrats under 1997.

3.2.2 Vilka ensamstående föräldrar riskerar att utsättas för fattigdom?

I många länder är ensamstående mödrar den mest utsatta gruppen med avseende på låga inkomster och fattigdom. I ett internationellt pers- pektiv har andelen fattiga bland svenska ensamstående mödrar och fäder varit relativt låg. Ensamstående mödrar är emellertid inte en homogen grupp och det finns dessutom anledning att misstänka att

12 Dessa mätningar visar medeltal som missar viktiga variationer bland enförälder- hushåll. Kategorin ”ensamstående föräldrar” inkluderar både ensamstående mödrar och fäder. Fäder har en betydligt högre inkomst. I 1995 års undersökning var exempelvis den genomsnittliga inkomsten bland ensamstående fäder närmare

189 000 kronor medan motsvarande siffra för ensamstående mödrar endast var 96 000 kronor (räknat från LIS). Antalet ensamstående föräldrar i studien är litet

(mellan 347 och 584) och utredarna reserverar sig för att dra slutsatser för enskilda år, eftersom data kan variera stort från år till år (SCB 1999b:19). Därutöver är hushåll med låg eller ingen inkomst alls underrepresenterade p.g.a. registerbortfall (s.19). Vidare var det externa bortfallet närmare 30 procent 1997.

112 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

skillnaderna inom gruppen ökar. Vissa mödrar är mer sårbara än andra. Vilka ensamstående mödrar löper då den största risken att bli fattiga? Både svenska studier (Hobson 1994, Hobson och Takahashi 1997, Morrisens 1999) och internationell forskning (Bradshaw et.al.1996, Kilkey och Bradshaw 1999) visar att ensamstående mödrar utan lön riskerar att i betydligt högre utsträckning bli fattiga än mödrar som har betalt arbete. Under 1987 var risken att ha en inkomst som låg under fattigdomsgränsen dubbelt så stor bland ensamstående mödrar utan anställning jämfört med dem som arbetade (Hobson 1994: figur 4). Morrisens fann att fattigdomsnivån bland mödrar utan inkomst var sex procent 1992. Ensamstående mödrar med anställning var i princip inte utsatta för fattigdom överhuvudtaget (Morrisens 1999:55). En fast förankring på arbetsmarknaden minskar således risken för fattigdom bland ensamstående mödrar.

Ensamstående mödrar utan betalt arbete tillhör därmed de mest ekonomiskt sårbara. Därutöver bidrar faktorer som gör det svårare att få anställning till att öka sannolikheten för fattigdom. Exempelvis är det sannolikt att mödrar som har låg utbildning, barn i förskoleåldern samt många barn också har högre fattigdomstal. Procentuellt sett har ensamstående mödrar lägre utbildningsnivåer än gifta kvinnor (Björnberg 1997:243). Beräkningar baserade på LIS-material visade att mödrar med den lägsta utbildningen hade en hög fattigdomskvot. I övrigt spelade utbildningsnivån en mycket liten roll. Endast omkring 1/10 av ensamstående mödrar har tre eller flera barn. I motsats till vad som kunde förväntas, hade inte ensamstående mödrar med många barn en högre andel fattiga än mödrar med färre barn.13

Den etniska aspekten och diskriminering på arbetsmarknaden tycks vara viktiga faktorer för att avgöra vilka ensamföräldrar som riskerar att hamna i fattigdom. Exempelvis är skilsmässotalen högre bland invandrare än bland svenska par (Björnberg 1997:254). Därtill ökar antalet familjer med endast mödrar bland invandrarhushåll med barn. I mitten av 1990-talet utgjorde familjer med ensamstående mödrar dock en större andel av svenska hushåll med barn än av invandrarhushåll (räknat från SCB 1997a: 169-70). Ur figur 3 framgår att mödrar som inte är födda i Sverige (såväl ensamstående som gifta) har en högre arbetslöshetsgrad än svenska mödrar. Den är särskilt hög bland mödrar som inte kommer från västerländska länder och ensamstående mödrar från dessa länder hade en arbetslöshetsnivå som var över 40 procent i mitten av 1990-talet.

13 Dessa resultat, vilka är baserade på preliminära beräkningar, är överraskande och kan troligtvis förklaras med en relativt liten andel ensamstående föräldrar i 1995 års HINK-urval, vilket utgör basen för LIS-data.

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 113

Figur 3. Mödrars arbetslöshet efter civilstånd, barnens ålder och födelseland.

Arbetslöshet %

45	Födelseland
40
35
30
25
20
15
10
5
0	Skolbarn	Förskolebarn	Skolbarn
Förskolebarn
Ensamma mödrar		Gifta mödrar

Sverige

OECD-länder

Övriga länder

Källa: Björnberg 1997: 255.

Under 1990-talet har ett växande antal utländska ensamstående föräld- rar sökt socialbidrag (tabell 6) men vad beträffar andelen bidragstagare har ingen särskild förändring skett. Utländska ensamstående mödrar utgjorde 17 procent av det totala antalet ensamstående mödrar som fick bidrag 1990. År 1998 svarade gruppen för 21 procent av det totala antalet socialbidragstagande ensamstående mödrar. För utländska ensamstående fäder var siffran 27 procent både 1990 och 1998. Bidragstagandet är å andra sidan högre bland utländska ensamstående föräldrar än bland svenska.14 Vidare är den genomsnittliga bidrags- summan betydligt högre bland invandrar- och flyktingfamiljer än bland svenska bidragstagare.

14 Bidragsfrekvensen är högst bland utländska ensamstående fäder (58 procent). Utländska ensamstående mödrar har den näst högsta bidragsfrekvensen (34 procent). Frekvenserna är betydligt lägre bland svenska ensamstående föräldrar: mödrarna hade en frekvens på 19 procent och fäder en frekvens på 17 procent. Dessa frekvenser gäller för 1995 (räknade från SCB 1997a:169-70 och Socialstyrelsen 1996:33).

114 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

Tabell 6. Ensamstående föräldrar med socialbidrag utifrån medborgar- skap och flyktingstatus

Antal ensamstående mödrar

År	Alla	Svenska	Utländska	Flykting-
		hushåll	hushålli	hushåll
1990	49 093	40 842	4 799	3 452
1996	62 785	49 597	9 766	3 422
1997	61 212	47 923	10 356	2 933
1998	56 846	45 252	9 686	2 009
Genomsnittlig utbetalning (löpande priser)
1990	17 823	14 739	33 087	43 770
1998	28 357	22 250	37 686	58 259

Antal ensamstående fäder

År	Alla	Svenska	Utländska	Flykting-
		hushåll	hushålli	hushåll
1990	6 075	4 437	649	989
1996	7 638	5 541	1 197	900
1997	7 636	5 323	1 468	845
1998	6 948	5 074	1374	500
Genomsnittlig utbetalning (löpande priser)
1990	18 237	13 100	32 153	38 847
1998	30 842	21 065	41 115	56 142

i Avser hushåll där någon av de vuxna är utländsk medborgare. Källa: SCB 1991: 23, 25; Socialstyrelsen 1997: 21 och 1998: 20; opublicerade uppgifter för 1998.

Det finns ett flertal möjliga förklaringar till det högre bidragstagandet och de högre bidragssummorna bland invandrar- och flyktingfamiljer. Dels är familjerna större, dels är de beroende av bidrag under längre tid (Mossler m.fl. 1999:18). Därtill är arbetslöshetsnivåerna höga bland invandrare från länderna utanför Norden.

SOU 2000:40			Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 115
Figur 4. Mäns och kvinnors arbetsmarknadsanknytning 1990 och 1998
					Män 16-64
Hela befolkningen
	1							86					13
1990
Utomnordiska
medborgare		4				72						25
Hela befolkningen
		5					74					21
1998
Utomnordiska
medborgare				18			45				36
	0%		20%		40%				60%	80%		100%

Kvinnor 16-64

Hela befolkningen
	1										81
																	17
1990
Utomnordiska
		3						60
medborgare															37
Hela befolkningen
			4							69						26
1998
Utomnordiska
medborgare				11			32							57
	0%				20%			40%				60%	80%					100%
						Arbetssökande			Förvärvsarbetande				Utanför arbetskraften

Källa: AKU 1990:216; 1998:225

116 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

Figur 4 visar försämringen i arbetsmarknadssituationen för den totala arbetsföra befolkningen och för utomnordiska medborgare efter kön mellan 1990 och 1998. Den tydligaste förändringen är sänkningen i arbetsmarknadsdeltagandet bland utomnordiska kvinnor. De utom- nordiska kvinnornas arbetslöshetsnivå (24,8 procent) var lägre än de utomnordiska männens (28,8 procent) 1998 (Arbetsmarknadsstyrelsen, AKU 1998:225), men arbetskraftsdeltagandet sjönk inom gruppen med 20 procent mellan 1990 och 1998.15 Endast 43 procent av de utomnordiska kvinnorna befann sig i arbetskraften 1998, jämfört med 64 procent av männen. Mellan svenska kvinnor och män är det en relativt liten skillnad vad gäller nedgången i arbetskraftsdeltagandet. Skillnaden mellan svenska och utomnordiska män i nedgången är heller inte särskilt stor. I slutet av 1990-talet var skillnaderna däremot stora mellan utomnordiska kvinnor och svenska kvinnor och män

3.2.3 Inkomstnivåer bland familjer med barn och familjer utan barn

Det har även skett en nedgång i inkomstnivåer bland barnfamiljer under 1990-talet. Den genomsnittliga disponibla inkomsten för enföräldrahushåll (med hänsyn till familjestorlek), var 87 procent av den som gällde för tvåföräldrahushåll i slutet av 1980-talet. I början av 1990-talet föll denna andel till 82 procent och inkomstfördelningsun- dersökningen visar att ingen förändring har skett sedan dess (t.o.m. 1997) (räknat från SCB 1999b:37,47). Skillnaden i genomsnittlig disponibel inkomst (med hänsyn till familjestorlek) mellan enförälder- hushåll och tvåföräldrahushåll med tre eller fler barn är dock inte särskilt stor (SCB 1999b:43). LIS-data visar att sammanboende föräldrar med tre eller flera barn snarare hade en högre fattigdomsfrekvens i mitten av 1990-talet (6,1 procent vilken ökade till 6,8 procent för fyra eller flera barn). Vidare hade ensamstående föräldrar med många barn det mycket bättre ställt än både ensam- stående med få barn och stora tvåföräldrahushåll. Slutligen reducerar transfereringar till barnfamiljer skillnader mellan invandrarfamiljer och svenska familjer. I mitten av 1990-talet hade visserligen invandrare en högre fattigdomsfrekvens än svenskar (elva procent jämfört med sex procent) men skillnaderna i fattigdomsnivåer bland svenska och

15 Arbetslöshetsnivån definieras som arbetssökande som andel av arbetskraften. Arbetskraften utgörs av summan av förvärvsarbetande och arbetssökande. I figur 4 däremot, anger procenttalen hur stor andel av befolkningen som respektive grupp utgör.

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 117

invandrade tvåföräldrahushåll, och mellan svenska och invandrade ensamma mödrar, var dock relativt små (omkring två till tre procent).16 Av alla familjer hade ensamma mödrar och sammanboende med många barn de lägsta disponibla inkomsterna (med hänsyn till familje- storlek) i mitten av 1990-talet. De största skillnaderna i disponibel inkomst existerade mellan par utan barn och familjer med barn – både

bland enförälderhushållen och tvåföräldrahushållen.

3.3 Förändrade välfärdsstatsmodeller?

Många kommentatorer har menat att de politiska förändringarna under 1990-talet utgjorde ett hot mot själva välfärdsstaten, eller att förändringarna var så pass genomgripande att de representerade en ny typ av välfärdsmodell. I detta sammanfattande avsnitt försöker jag att avgöra huruvida förändringar under det senaste årtiondet kan utgöra ett skifte i existerande välfärdsstatsmodell. Av särskilt intresse är förändringar som har haft skilda effekter på kvinnors och mäns rättigheter.

Esping-Andersen (1990, 1999) skiljer i sin välkända modelltypologi mellan tre typer av välfärdsstatsmodeller: den liberala, den konserva- tiva samt den socialdemokratiska välfärdsstatsmodellen. De som spekulerat kring en mer genomgripande förändring i Sverige menar att nedskärningarna under 1990-talet pekar på en övergång mot den liberala modellen alternativt den konservativa modellen eller mot en kombination av dessa två (Olsson 1993).

3.3.1 Mot en liberal modell

Den liberala välfärdsstaten karaktäriseras av ett stort inslag av behovs- prövade åtgärder och begränsade socialförsäkringar. Det råder även en stark betoning på marknadsanpassade lösningar i form av avtals- bestämda försäkringar och förmåner samt privata, individuella försäkringar. Historiskt sett har begreppen ”självhjälp” och ”mindre berättigande” – principen att bidragstagarnas ersättning ska vara lägre än den lägsta inkomsten bland dem som arbetar – fått gälla för att hålla de offentliga utgifterna på en mycket låg nivå. Den huvudsakliga principen för rätt till bidrag är behov på grund av ekonomiska svårig- heter. Därutöver har bidragen en särskiljande effekt på individer som

16 De största skillnaderna i andel fattiga bland svenska och utländska medborgare var mellan ensamstående fäder och äldre kvinnor.

118 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

leder till en uppdelning mellan fattiga och icke fattiga (Esping- Andersen 1990).

De två hörnstenarna i den liberala välfärdsstatsmodellen, behovs- prövning och avtalsbaserade förmånssystem, har en negativ effekt på kvinnors rättigheter. Behovsprövning undergräver gifta kvinnors rätt till förmåner och incitament till att ta anställning. Detta beror på att det vanligtvis är familjeinkomst och inte individens inkomst som avgör rätt till bidrag samt bidragsnivån. Därmed kan en kvinna nekas bidrag på grund av sin partners inkomst. Omvänt kan en kvinnas anställning äventyra familjens eller partnerns rätt till förmåner. Det avtalsbaserade förmånssystemet, som baseras på marknadens belöningsstruktur samt på hierarkier inom företaget, utgör andra hinder. Exempelvis är förmånerna baserade på långvarig anställning och återspeglar ofta löneskillnaderna. De som är tillfälligt anställda, deltidsanställda eller anställda med rutinarbete är ofta exkluderade. Vertikal segregation på arbetsmarknaden och löneskillnader missgynnar kvinnors rätt till dessa typer av förmåner. Könsskillnaderna i rätten till förmåner och i ersättningsnivåer är generellt sett större inom avtalsbaserade förmåns- system än inom socialförsäkringssystem (Sainsbury 1996, kapitel 5).

En övergång mot den liberala välfärdstatsmodellen skulle innebära 1) att de statliga åtagandena begränsades till ett skyddsnät som främst bygger på behovsprövade ersättningar, och 2) att arbetsgivarens ansvar för förmåner förstärktes och privata försäkringar tilldelades en större roll. Vilka bevis för en sådan typ av politik kan urskiljas om man ser till förändringarna som har skett under 1990-talet?

1990-talets kris resulterade i att socialbidraget tydligt fick en mer framträdande roll i välfärdssystemet. Antalet socialbidragstagare ökade under decenniet. I mitten av årtiondet blev fler kvinnor än män bidragstagare. Därtill fördubblades andelen långvariga socialbidrags- tagare (tabell 4). Utgifterna för bidrag växte och trycket på de kommunala finanserna ökade. Å andra sidan introducerades inga nya behovsprövade förmåner. Tanken om behovsprövade förmåner till barnfamiljer övergavs och istället genomfördes nedskärningar i de allmänna barnbidragen. 1990-talets reformer var få men de som ägde rum – pappamånaden, ökat stöd till handikappade, arbetslivsinriktad rehabilitering samt det nya pensionssystemet – har antingen betonat deltagande på arbetsmarknaden och/eller medborgarskap som villkor för berättigande. Ekonomisk nöd har inte varit ett villkor för att omfattas av förmånerna. Befintliga system som kompenserar för förlorad inkomst (p.g.a. olycksfall, sjukdom, ålderdom och arbetslöshet) varken övergavs eller omvandlades till behovsprövade bidrag. Generella förmåner utgör fortfarande kärnan av de förmåner som erhålls av de flesta svenskar. Även bland de flesta av de ensam-

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 119

stående mödrarna, vilka har ett högt socialbidragstagande, utgör andra typer av ersättningar en större del av deras totala inkomster.

Länder som tillämpar en liberal välfärdsstatsmodell riktar förmånerna till de mest behövande. Bidragsnivåerna är dock väldigt låga och följaktligen har dessa länder höga fattigdomskvoter. Resultat som visats tidigare i denna studie, och även i Kjell Janssons kapitel, uppvisar låg fattigdomsfrekvens genom större delen av årtiondet. Detta gällde även 1997, då de flesta nedskärningarna ägde rum.

Dessutom har länder med en liberal välfärdsstatsmodell de största fattigdomsskillnaderna mellan könen, där kvinnor i större utsträckning än män riskerar att hamna i fattigdom (Casper m.fl. 1994, Christopher m.fl. 1999). I motsats till detta, som tabell 3 visade, var fattigdoms- kvoten lägre för kvinnor än för män i Sverige. Till skillnad från miniminivåerna i liberala modeller, lyftes vidare en majoritet av Sveriges bidragstagare ur fattigdom 1997 (se Jansson i denna volym). Därutöver ägde en nedgång i antalet bidragstagare rum i slutet av 1990- talet, allteftersom ekonomin förbättrades och arbetslöshetsnivån sjönk. Ersättningsnivåerna återställdes under de sista åren av decenniet, vilket åtminstone marginellt reducerade risken att behöva förlita sig till socialbidrag. I huvudsak avgörs dock att risken för arbetslösa att behöva söka socialbidrag inte av ersättningsnivåernas storlek utan av huruvida man överhuvudtaget uppbär arbetslöshetsersättning (Bergmark i denna volym). Med hänvisning till de liberala staternas starka betoning på behovsprövade förmåner kan förändringarna under 1990-talet knappast betraktas som ett steg mot en liberal välfärds- statmodell.

En reform som emellertid kan förknippas med system som tillämpar avtalsbaserade/privata förmåner genomfördes 1992 och innebar att arbetsgivaren blev ansvarig för sjukersättning under de två första sjukveckorna (och under en period i slutet av 1990-talet för de fyra första veckorna). Dessa lösningar kan hämma kvinnors anställnings- möjligheter. Arbetsgivare som vill hålla nere kostnader för sjuk- ersättning kan tänkas föredra att anställa män. Man har hittills inte diskuterat om man ska avskaffa arbetsgivarperioden och återvända till 1991 års system. På det hela taget har trenden på 1990-talet visat på en önskan att arbetsgivare i högre grad ska ansvara för anställdas sjukersättning och arbetsrehabilitering. Dessa program karaktäriseras dock av delat ansvar, men statliga system dominerar. Staten har således fortfarande huvudansvaret för att se till att hela arbetskraften omfattas samt att generella ersättningar tillämpas i linje med principen om universialism.

Intresset för privata försäkringsalternativ har ökat som ett resultat av en osäkerhet gällande framtida statliga åtaganden och även av de lägre

120 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

ersättningsnivåerna för höginkomsttagare i arbetslöshetsförsäkringen och i sjukpenningen. Redan på 1980-talet ökade intresset för privata pensionsförsäkringar och ökningen fortsatte på 1990-talet. Privata försäkringar har dock inte ersatt de allmänna, utan fungerar snarare som ett komplement. För närvarande diskuterar höginkomsttagare och deras fackförbund att komplettera de lägre ersättningsnivåerna i arbetslöshetsersättningen och sjukpenningen med privata försäkringar. Det har lagts fram förslag att höja inkomsttaket för dessa ersättningar i det allmänna systemet, i syfte att bemöta den växande marknaden av privata försäkringar. I korthet är det dock svårt att hävda att Sverige har gått mot en liberal välfärdsstat utifrån de nedskärningar och politiska förändringar som skett under 1990-talet.

3.3.2 Mot en konservativ modell

I den konservativa välfärdsstaten är socialförsäkringssystemen centrala, men de är differentierade med hänsyn till klass och status. Förmåner är knutna till arbetsmarknadsdeltagande. Försäkringssystemen är utformade för att bibehålla ”status quo” vad beträffar inkomstfördel- ning, klasstruktur och institutioner som staten, kyrkan och familjen. Den konservativa välfärdsstatsmodellen skapar klass- och statusskill- nader. Detta sker genom en tillämpning av olika system för olika grupper på arbetsmarknaden samt av förmåner som upprätthåller befintliga inkomstskillnader (Esping-Andersen 1990).

Bismarckianska försäkringssystem, som är centrala inom den konservativa välfärdsstatsmodellen, har olika konsekvenser för kvinnors respektive mäns rättigheter. System av detta slag har historiskt sett gynnat män, till skillnad från majoriteten av kvinnor som inte deltar på arbetsmarknaden. Dessa system gynnar även för närvarande män eftersom arbetsprestation (heltidsanställning och flera år i anställning), lön och avgiftsinbetalningar i kombination med försäkringsprincipen avgör ersättningsnivåer.

Vidare har försäkringssystemen i den konservativa välfärds- statsmodellen framtvingat en strikt arbetsdelning inom familjen, där kvinnan står för vård och omsorg och mannen för försörjning. Kvinnor som arbetar, och som därmed omfattas av det arbetsmarknadsrelaterade försäkringssystemet, erhåller en generös moderskapspenning vid barnafödande. Den generösa behandlingen av mödrar som arbetare står dock i motsatsförhållande till de förmåner mödrar (eller föräldrar) erhåller som vårdare. Generellt är vårdrelaterade förmåner enhets- belopp eller ingen ersättning alls, vilket uppmuntrar fäder till att inte ta föräldraledigt. Omvänt ger socialförsäkringssystemet frikostiga

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 121

förmåner till män p.g.a. deras ekonomiska ansvar för familjen. Systemet misslyckas dock i det stora hela med att ta hänsyn till mäns ansvar i omsorgen om barnen (Sainsbury 1999).

I vilken utsträckning har en omvandling i riktning mot ett Bismarc- kianskt system ägt rum? Det nya pensionssystemet, som var en av de viktigaste reformerna på 1990-talet, har stärkt de Bismarckianska dragen. Ett exempel är de hårdare arbetskraven som ställs. Istället för ett krav på 30 år krävs nu 40 års arbete för att kvalificera sig för full pension. Pensionen baseras på livstidsinkomster snarare än på de femton bästa åren. För närvarande betalar försäkrade personer ganska höga avgifter (18 procent av förvärvsinkomsten) och pensionen följer också försäkringsprincipen.

De totala effekterna av dessa förändringar är inte kända, men systemet verkar missgynna kvinnor på fler sätt än män. Norge har t.ex. haft ett krav på 40 års arbetsmarknadsdeltagande och vid en jämförelse med svenska pensionärer har en större andel av befolkningen inte lyckats kvalificera sig för ATP i lika stor utsträckning. Vidare är andelen norska kvinnliga pensionärer, som saknar allmän pension, större jämfört med de manliga pensionärerna (Sainsbury 1999). Införandet av vårdpoäng kan dock kompensera nackdelarna med kravet på fler arbetande år. Förändringen till livstidsinkomst straffar personer med avbrutna perioder på arbetsmarknaden samt personer med långa perioder i deltidsarbete. Det är huvudsakligen mödrar som jobbar deltid. Även bland mödrar med äldre barn är deltidsarbete överraskande vanligt. Detta mönster av deltidsanställning kombinerat med den nya regeln om ersättningsnivåer baserade på livstidsin- komster bådar därför inte gott för många kvinnors pensions- ersättningar. De introducerade egenavgifterna har medfört två nackdelar. För det första har kvinnor vanligtvis drabbats hårdare än män vad beträffar så kallade bortkastade egenavgifter. Man betalar in avgifterna men om man inte uppfyller kvalificeringsvillkor får man ingen nytta av de inbetalade avgifterna. För det andra gynnar skatteavdrag på egenavgifterna män mer eftersom de i regel har högre inkomster än kvinnor.

Dessa delar av det nya pensionssystemet är i linje med centrala delar inom den konservativa välfärdsmodellen. På flera sätt är det dock utformat så att man kan ställa sig frågan i vilken utsträckning Sverige har antagit en konservativ välfärdsstatsmodell. Viktigast, och i motsats till den konservativa modellen, är att man bibehållit en statligt garanti- pension där principen för berättigande antingen är medborgarskap eller permanent bosättning. Arbetslöshetsersättning utgår också ifrån ett system med två olika kriterier för berättigande. Dels sker berättigande till inkomstbortfallsskydd efter arbetsprestation, dels är alla berättigade

122 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

en grundtrygghet efter principen om universialism. Den konservativa regimen har handskats med arbetslöshet på så vis att man kompenserar för förlorad inkomst snarare än använder strategier för att hjälpa arbetslösa tillbaks till arbetsmarknaden. Aktiva åtgärder och arbets- rehabilitering har, vilket har diskuterats tidigare, varit centrala inom 1990-talets arbetsmarknadspolitik. En annan reform som inte är i linje med den konservativa lösningen är införandet av ”pappamånaden” i föräldraförsäkringen. I motsatsförhållande till den konservativa modellen stärkte reformen mäns rätt till vårdrelaterade förmåner och deras förmåner var generösa.

3.3.31990-talets välfärdsutveckling och framtida utmaningar

Sammanfattningsvis har 1990-talet varit ett årtionde präglat av nedskärningar och en mängd politiska ändringar. Facit på välfärds- utvecklingen för det senaste årtiondet visar upp några positiva drag samt allvarliga brister och det gör det lättare att urskilja de olika aspekterna på den existerande välfärdsstaten. Till de positiva dragen hör den relativt låga andelen fattiga, trots dålig ekonomi och hög arbetslöshet. Kvinnors fattigdomsfrekvens fortsatte att vara lägre än mäns. Skillnaderna i fattigdomsnivå mellan könen kan delvis förklaras av åtgärder för att bekämpa fattigdom bland barn.

Rättigheter baserade på medborgarskap eller permanent bosättning har i viss mån urholkats. Det tydligaste exemplet är de nya kvalificeringskraven i pensionssystemet som kräver 40 år av boende i landet under vuxenåren. Detta krav kan vara svårt att uppfylla bland både svenskar som väljer att arbeta i utlandet några år och invandrare. Vad som emellertid är kännetecknande är en livskraft i den existerande välfärdsstaten, vilken bygger på en kombination av två typer av sociala rättigheter, dels de som är baserade på medborgarskap eller permanent bosättning, dels de som är baserade på arbetsmarknadsdeltagande. Därutöver är strävan att göra rättigheter som är knutna till arbets- marknaden generella, eller så generella som möjligt, fortfarande ett utmärkande drag för den svenska välfärdsstaten. Detta drag gör också att den skiljer sig markant från den konservativa välfärdsstatsmodellen. Vidare har detta varit avgörande för att förbättra kvinnors sociala rättigheter baserade på ställning på arbetsmarknaden. 1990-talet vittnar om en förbättring av kvinnors rätt till arbetsmarknadsrelaterade förmåner, medan en utjämning av förmånsnivåer mellan könen lyste med sin frånvaro. Inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män har i stort sett varit oförändrade under årtiondet. De starka omfördelnings-

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 123

effekterna i välfärdspolitiken (vilket också är en särskiljande aspekt av den existerande modellen) har emellertid inte reducerats i någon betydande omfattning under 1990-talet.

Två framtida utmaningar har framkommit i denna studie. Den första rör behovet av att eliminera skillnader i kvinnors och mäns förmåns- nivåer i arbetsrelaterade system samt i kvinnors och mäns användande av vårdrelaterade förmåner. Den andra utmaningen handlar om sociala rättigheter för kvinnor och män med utländsk bakgrund. Denna studie har stundom pekat på framträdande luckor i ekonomiskt välstånd. Ett exempel är högre fattigdom och arbetslöshet samt lägre arbets- marknadsdeltagande bland kvinnor och män med utländsk bakgrund. I detta sammanhang handlar utmaningen om att stärka de två typer av sociala rättigheter som karaktäriserar den existerande välfärdsstaten. Förutom de rättigheter som grundar sig på permanent bosättning krävs ansträngningar för att göra de sociala rättigheterna som baseras på deltagande på arbetsmarknaden så generella att de innefattar både svenskar och invandrare.

124 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

Referenser

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1991. Arbetsmarknadsstatistik. Rapport från utredningsenheten,1991:1. Stockholm: Arbetsmarknadsstyrelsen.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1997. Arbetsmarknadsstatistik. Uar 1997:8.

Stockholm: Arbetsmarknadsstyrelsen.

Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999. Personer vars ersättningsperiod upphörde under andra kvartalet 1999. Fut 1999: 3. Stockholm: Arbetsmarknadsstyrelsen.

Bergmark, Å. 2000. Socialbidragen under 1990-talet. I denna antologi.

Björnberg, U. 1997. ”Single Mothers in Sweden: Supported Workers Who Mother”, i Duncan, S. & R. Edwards (red.), Single Mothers in an International Context. London: University College London Press.

Bradshaw, J., S. Kennedy, M. Kilkey, S. Hutton, A. Corden, T. Eardley, H. Holmes & J. Neale, 1996. Policy and the Employment of Lone Parents in 20 Countries. York: The University of York.

Casper, L.M., S. McLanahan & I. Garfinkel, 1994. ”The Gender Poverty Gap: What We Can Learn from Other Countries”. American Sociological Review 59, 594-605.

Christopher, K., P. England, K. Ross, T. Smeeding & S. Mc Lanahan, 1999. The Sex Gap in Poverty in Modern Nations: Single Mother-hood, the Market, and the State. Uppsats framlagd på ”Conference on Child Well-Being in Rich and Transition Countres”, 30 september, 2 oktober: Luxemburg.

Esping-Andersen, G. 1990. The Three Worlds of Welfare Captalism. Cambridge: Polity Press.

Esping-Andersen, G. 1999. Social Foundations of Postindustrial Economies. Oxford: Oxford University Press.

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 125

Gustafsson, S. 1990. ”Labor force participation and earnings of lone parents: a Swedish case study including comparisons with Germay”, i

Lone-Parent Families. Paris: OECD.

Gustafsson, S. 1995. ”Single Mothers in Sweden: Why Is Poverty Less Severe?”, i McFate, K., R. Lawson & W.J. Wilson (red.), Poverty, Inequality and the Future of Social Policy: Western States in the New World Order. New York: Russell Sage Foundation.

Hobson, B. 1994. ”Solo Mothers, Social Policy Regimes and the Logics of Gender”, i Sainsbury, D. (red.), Gendering Welfare States. London: Sage Publications.

Hobson, B. & M. Takahashi, 1997. ”The Parent-Worker Model: Lone Mothers in Sweden”, i Lewis, J. (red.), Lone Mothers in Eurpean Welfare Regimes. London: Jessica Kingsley.

Jansson, K. 1999. Inkomstfördelningen under 1990-talet. I denna antologi.

Jansson, M. 1999. Rehabilitering på lika villkor? Linköping: Centrum för handikappvetenskap, Linköpings universitet.

Johansson, P. & M. Palme, 1998. ”Sjukförsäkringen ur ett genusperspektiv”, i Persson, I. & E. Wadensjö (red.), Välfärdens genusansikte (SOU 1998:3). Stockholm: Arbetsmarknads- departementet.

Kilkey, M. & J. Bradshaw, 1999. ”Lone Mothers, Economic Well-Being, and Policies”, i Sainsbury, D. (red.), Gender and Welfare State Regimes. Oxford: Oxford University Press.

Morissens, A. 1999. Solo Mothers and Poverty: Do Policies Matter?A Comparative Case Study of Sweden and Belgium. Masteruppsats, IGP, Stockholms universitet. Finns även tillgänglig som ”Luxembourg Income Study Working Paper”, nr. 210.

Mossler, K., J. Torége & A. Öström, 1999. ”120 000 barn berörs av långvarigt socialbidrag”. VälfärdsBulletinen 1999:2, 16 - 19.

Nyberg, A. 1997. Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhet och oberoende (SOU 1997: 87). Stockholm: Arbetsmarknads- departementet.

126 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

Olsson, S.E. 1993. Social Policy and Welfare State in Sweden. Lund:

Arkiv.

Orloff, A.S. 1993. ”Gender and the Social Rights of Citizenship: the Comparative Analysis of Gender Relations and Welfare State”.

American Sociological Review 58, 303-28.

Pierson, P. 1994. Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher and the Politics of Retrenchment. Cambridge University Press.

Riksförsäkringsverket, 1992. Statistikinformation Is-I 1992:6. Stockholm:

Riksförsäkringsverket.

Riksförsäkringsverket, 1993. Social Insurance Statistics – Facts 1993.

Stockholm: Riksförsäkringsverket.

Riksförsäkringsverket, 1997a. Vem får arbetslivsinriktad rehabilitering?

RFV redovisar 1997:10. Stockholm: Riksförsäkringsverket.

Riksförsäkringsverket, 1997b. Socialförsäkring 1995 och 1996. Stockholm: Riksförsäkringsverket.

Riksförsäkringsverket, 1998a. Socialförsäkringsfakta 1998. Stockholm:

Riksförsäkringsverket.

Riksförsäkringsverket, 1998b. En socialförsäkring för kvinnor och män – en kartläggning ur ett genderperspektiv. RFV Redovisar 1998:1. Stockholm: Riksförsäkringsverket.

Riksförsäkringsverket, 1999a. Socialförsäkringsboken 1999. Stockholm:

Riksförsäkringsverket.

Riksförsäkringsverket, 1999b. Statistikinformation Is-I 1999: 002, 1999-

02-02. Stockholm: Riksförsäkringsverket.

Riksförsäkringsverket,	1999c.	Statistikinformation	Is-I 1999:005.
Stockholm: Riksförsäkringsverket.

Sainsbury, D. 1996. Gender, Equality and Welfare States. Cambridge: Cambridge University Press.

SOU 2000:40

Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet 127

Sainsbury, D. 1999. ”Gender and Social Democratic Welfare States”, i Sainsbury, D. (red.), Gender and Welfare State Regimes. Oxford: Oxford University Press.

Sainsbury, D. & M. Nordgren, 1997. ”I nedskärningarnas tecken. Välfärdsstaten och jämställdheten”, i Stark, A. (red.), Ljusnande framtid eller ett långt farväl: Den svenska välfärdsstaten i jämförande belysning (SOU 1997: 115). Stockholm: Arbetsmarknads- departementet.

SCB, AKU, olika år. Arbetskraftsundersökning. Årsmedeltal. Grund- tabeller.

SCB, 1989. Inkomstfördelningen 1987 för individer och familjetabellsammanställning. Be 20 SM8902 Statistiska meddelanden. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

SCB, 1991. Socialbidrag under 1990. Definitiva uppgifter. S 33 SM 9102 Statistiska meddelanden. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

SCB, 1993. Inkomstfördelningsundersökning 1991. Be 21 SM9301 Statistiska meddelanden. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

SCB, 1997a. Inkomster, skatter och bidrag 1995. Totalräknad statistik. Individ- och familjeuppgifter. Statistiska meddelanden Be 20 SM 97 01. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

SCB, 1997b. Välfärd och ojämlikhet i 20-årsperspektiv 1975-1995. Levnadsförhållanden rapport 91. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

SCB, 1998. Sysselsättning, arbetstider och arbetsmiljö 1994-95. Levnadsförhållanden rapport 92. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

SCB, 1999a. Statistisk årsbok 1999. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

SCB, 1999b. Inkomstfördelningsundersökningen 1997. Statistiska meddelanden If 21 SM9901. Stockholm: Statistiska centralbyrån.

Socialdepartementet, 1996. Ensamföräldrarna – en utsatt grupp?

Väfärdsprojektet. Stockholm: Socialdepartementet.

128 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på 19990-talet

SOU 2000:40

Socialstyrelsen, 1996. Socialbidrag 1995. Statistik Socialtjänst 1996: 8.

Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen, 1997. Socialbidrag 1996. Statistik Socialtjänst 1997: 9.

Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen, 1998. Socialbidrag 1997. Statistik Socialtjänst 1998: 8.

Stockholm: Socialstyrelsen.

Socialstyrelsen, 1999. Socialbidrag 1998. Stockholm: Socialstyrelsen

(internetversion).

Sundström, M. & A-Z. Duvander, 1998. ”Föräldraförsäkringen och jämställdheten mellan kvinnor och män”, i Persson, I. & E. Wadensjö (red.), Välfärdens genusansikte (SOU 1998:3). Stockholm: Arbets- marknadsdepartementet.

SOU 2000:40

129

4 Socialbidragen under 1990-talet

Åke Bergmark

4.1 Inledning – socialbidraget som välfärdsindikator

Bedömningar av huruvida ett samhälles social- eller välfärdspolitik har varit framgångsrik under en given period kan göras på en mängd olika sätt. Aspekter att beakta är till exempel utveckling och fördelning av disponibla inkomster, kvalitet och tillgänglighet i offentlig vård och service samt i vilken utsträckning som levnadsvillkoren i särskilda livsfaser eller för vissa grupper genomgår en negativ eller positiv utveckling. Mer allmänt kan den offentliga välfärdens kvaliteter sägas handla om samhällets förmåga att kompensera för de resursproblem som uppstår på grund av att vare sig marknad eller familj fullt ut förmår tillgodose vad vi uppfattar som legitima behov eller acceptabla förhållanden. För merparten av de välfärdspolitiska arrangemang som inrättats betraktas vanligtvis inte utnyttjandet av dem i sig som något större problem. Visserligen innebär konjunkturbetingade efterfråge- ökningar av olika stöd i regel att utvecklingen problematiseras, men då mer i termer av resurs- eller finansieringssvårigheter än på grund av att själva mottagandet betraktas som icke önskvärt. Så förhåller det sig i stort, men ett antal undantag från detta kan naturligtvis identifieras. Ett av de tydligaste är otvivelaktigt socialbidraget, där inte bara kostnads- utvecklingen utan också omfattningen av behoven/utnyttjandet regel- mässigt föranleder välfärdspolitisk oro av olika slag. Socialbidraget intar något av en särställning därför att det, mer än någon annan form av finansiellt stöd, uppfattas som en rättighet som helst inte skall (behöva) utnyttjas. Denna uppfattning har ett starkt fäste inte bara bland välfärdspolitiska aktörer, utan också hos människor i allmänhet. Omfattningen på socialbidragstagandet kan ses som ett mått på den generella socialpolitikens framgång eller grad av ”generalitet”. Social- bidraget brukar ofta beskrivas som samhällets sista ekonomiska skyddsnät. Vilka som vid ett givet tillfälle behöver socialbidrag för sin försörjning bestäms därför bland annat av hur finmaskiga skyddsnäten

130 Socialbidragen under 1990-talet

SOU 2000:40

ovanför är. Ett högt eller ökande socialbidragstagande indikerar därför brister i de grundläggande transfereringarnas och socialförsäkringarnas förmåga att upprätthålla en ekonomisk grundtrygghet. Vidare fokuseras intresset ofta också mot fördelningspolitiska aspekter. Ökande social- bidragstagande betraktas då som uttryck för vidgade sociala och ekonomiska klyftor och uppgångar koncentrerade till särskilda grupper är ett sätt att identifiera ”förlorare” i välfärdspolitiskt hänseende. Utvecklingen av socialbidragstagandet kan med andra ord sägas exponera inneboende svagheter i ett samhälles fördelnings- eller välfärdspolitik. Med ett vidare perspektiv kan man i detta också inbegripa villkoren för de hushåll som faktiskt uppbär socialbidrag. Det handlar då såväl om omständigheter i själva bidragssökandet – det vill säga kontakterna med socialtjänsten – som vilka levnadsförhållanden en mer eller mindre stadigvarande försörjning på socialbidrag medger. Detta är inte bara en viktig välfärdsaspekt i sig själv. Eftersom kraven för att vara berättigad till bidrag och generositeten i bidragen varierar inte bara över tid utan också mellan enskilda kommuner, så kan policy- förändringar (nationellt eller inom socialtjänsten) av olika slag bidra till att dämpa eller förstärka effekterna av strukturellt betingade efter- frågeförändringar. Socialbidragen är med andra ord inte en statisk välfärdsindikator, utan i hög grad en måttstock som ständigt förändras. Att regelverk och policy för socialbidragen är föremål för täta föränd- ringar sammanhänger med att olika politiska viljeinriktningar och intressen tenderar att vinna mark under olika perioder. Vanligt är att omsorg om klienternas levnadsvillkor står mot kommunalekonomiska intressen och en strävan att hålla offentliga kostnader nere. Ett annat perspektiv som verkar i riktning mot en mer återhållsam bidragsgivning är föreställningen om att ersättningsnivåerna för socialbidragen har en avgörande inverkan på förutsättningarna för fördelningspolitiken i stort – det så kallade ”grundbultsperspektivet” (Finansdepartementet, 1994; Bergmark, 1997). Grundläggande här är att ersättningsnivåerna uppfattas som alltför generösa och alltför närliggande de inkomstnivåer som låglönearbete ger. Detta anses problematiskt av framförallt två skäl. För det första att mer normala belöningsstrukturer i samhället slås sönder om det sista skyddsnätet – socialbidragen – uppvisar för hög generositet. För det andra att socialbidragen betraktas som ett golv för såväl lönebildning som nivåer inom andra socialförsäkringar. Konse- kvenserna anses då vara att förment nödvändiga korrigeringar nedåt i låglönearbeten och andra välfärdsförmåner blockeras (Finansdeparte- mentet, a.a.). Att socialbidragen ägnas uppmärksamhet är således inte alltid enbart betingat av ett intresse för stödformen i sig, utan också ett resultat av föreställningar om dess reella och symboliska betydelse för löne- och socialpolitik i ett vidare sammanhang.

SOU 2000:40

Socialbidragen under 1990-talet 131

I det följande skall socialbidragets utveckling under 1990-talet beskrivas. Det handlar i allt väsentligt om en kunskapsgenomgång, där ambitionen är att sammanfatta de viktigaste kunskaperna under decen- niet. Inledningsvis görs en genomgång av socialbidragets utveckling i ett antal olika avseenden. Därpå följer en mer principiell diskussion avseende vilka faktorer som påverkar bidragstagandets variationer. Denna är tänkt att tjäna som bakgrund för kapitlets fortsättning. Sedan behandlas i tur och ordning: arbetslöshet, förändringar i det social- politiska stödsystemet, invandring, policyförändringar, insatser i syfte att hjälpa klienter till självförsörjning samt villkor förenade med att leva på socialbidrag. Andra teman som hade varit värda att uppmärksammas – till exempel ungdomars särskilda problematik, principiella förändringar i lagstiftningen eller generell inkomst- utveckling – diskuteras inte ingående här då de behandlas i andra kapitel.

4.2 En period av expansion

Socialbidragen har under större delen av 1990-talet beskrivit en ökning. Kostnaderna har stigit, bidragstiderna har blivit längre och bidrags- tagarna har blivit fler. Det är först under de allra senaste åren som denna trend har brutits. I sin helhet kan utvecklingen beskrivas som dramatisk och utan motsvarighet i modern tid i vårt land. Huvuddragen i denna utveckling finns beskriven i en mängd olika sammanhang, men det kan ändå finnas anledning att rekapitulera något av den här. I figur 1 illustreras utvecklingen avseende kostnader, andel bidragstagare i befolkningen och de genomsnittliga bidragstidernas längd. Figuren visar indexerade förändringar, vilket gör det möjligt att jämföra den relativa ökningen för olika mått.

132 Socialbidragen under 1990-talet

SOU 2000:40

Figur 1. Andel bidragstagare i befolkningen, genomsnittligt antal månader som bidrag utgått per år samt totala kostnader för social- bidragen i fasta priser, 1990–1998. Indexerade förändringar 1990=0

	120
	100
Index	80
	60
	40
	20
	0
	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
		andel bidragstagare			bidragstidens längd			kostnader
Källa: SCB/Socialstyrelsen, egna bearbetningar.

Av figuren framgår att expansionen generellt sett är som kraftigast till och med 1994, varefter ökningstakten minskar något och från och med 1998 är förbytt i en nedgång. Andelen i befolkningen som någon gång under ett år fått socialbidrag ökar med drygt 40 procent mellan 1990 och 1997, det vill säga från sex procent 1990 till 8,5 procent (cirka 750 000 personer) 19971 – en nivå som också med ett historiskt per- spektiv är att betrakta som mycket hög. Man får söka sig tillbaka till krisåren på 1930-talet för att hitta liknande siffror (se t.ex. Knutsson och Stridsman, 1988). Noterbart är dock att nedgången 1998 är av en omfattning som för bidragstagandet tillbaka till 1993 års nivå. Kvartalsdata för 1999 tyder också på en fortsatt kraftig minskning. (www.sos.se).

Att bidragstagarna inte bara blivit fler under 1990-talet, utan bidragsbehoven också mer genomgripande framgår av den i stort sett lika omfattande uppgången i de genomsnittliga hjälpperiodernas längd. Bakom de indexerade måtten döljer sig en ökning från drygt fyra månader 1990 till cirka fem och en halv månad 1998 och en påtaglig ökning av hushåll som, med olika definitioner, kan beskrivas som lång- varigt beroende. Till skillnad mot andelen bidragstagare i befolkningen sker här ingen minskning 1998. Den följsamhet mellan de bägge kurvorna som karakteriserar perioden i övrigt bryts med andra ord detta år, vilket antyder att mönstren för en fortsatt nedgång av socialbidrags- tagandets omfattning inte nödvändigtvis beskriver rörelsen av en speg- elvänd uppgång.

1 Om bidragstagandet beräknas på andel hushåll istället för individer blir den relativa ökningen något lägre (35 procent). Detta mått är dock något mer osäkert då det bygger på en skattning av antal hushåll i befolkningen.

SOU 2000:40

Socialbidragen under 1990-talet 133

Kostnaderna för socialbidragen är det som beskriver den mest markanta expansionen under perioden, från knappt sex miljarder 1990 (i 1998 års penningvärde) till totalt 11,4 miljarder 1998, med en topp på 12,4 miljarder 1997. Att denna kurva stiger betydligt brantare än de bägge övriga är rimligt då kostnaderna är en funktion av antal bidrags- tagare, bidragstidernas längd och – här ej redovisat – de genomsnittliga nivåerna på utbetalda bidrag per månad. Ökningen av de senare, i fasta priser, uppgår dock endast till sju procent under den redovisade perioden, varav merparten under de sista fyra åren. Storleken på de utbetalda bidragen kan inte heller utan vidare betraktas som ett mått på generositet i förhållande till mottagarna. En analys av detta förutsätter att hänsyn tas till hur bidragstagargruppens sammansättning och behov förändrats under perioden. Utöver mer självklara bakgrundsvariabler som familjesammansättning och försörjningsbörda (t.ex. boendekost- nader) så är orsaken till att man behöver socialbidrag en faktor som påverkar bidragsbeloppens storlek. Bland annat så har socialbidrags- tagare som behöver hjälp på grund av arbetslöshet i regel mer omfattande behov än socialbidragstagare i övrigt (Bergmark, 1991). Mot bakgrund av att 1990-talet utmärks av att den förra gruppen mycket påtagligt ökat sin andel av bidragstagarna måste den sjuprocentiga ökningen av de genomsnittliga bidragsbeloppen snarast betraktas som låg.

Antalet personer som behöver socialbidrag under ett visst år är ett resultat av hur många nya individer som tillkommer och hur stor andel av tidigare års socialbidragstagare som lyckas bryta sitt bidragsberoende, det vill säga en effekt av in- och utflöden. Beskriver vi utvecklingen under 1990-talet med utgångspunkt från dessa rörelser avtecknas en bild som närmare belyser karaktären på den expansion, och begynnande nedgång, som avtecknats i figur 1.

134 Socialbidragen under 1990-talet

SOU 2000:40

Figur 2. För året nya respektive från föregående år kvarvarande vuxna
socialbidragstagare 1991–1998.2 Tusental
350
300
250
200
150
100
50
0
1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
			nya	kvarvarande
Källa: SCB/Socialstyrelsen, egna bearbetningar.

Av figur 2 framgår att ökningen av nytillkomna bidragstagare upphör efter 1993 för att sedan kontinuerligt minska till en nivå som i slutet av mätperioden ligger väsentligt lägre än i dess inledning. Den netto- ökning av andel bidragstagare i befolkningen som ovan beskrivits för åren 1994 till 1996 kan därför primärt hänföras till ett minskat utflöde. I figuren ovan kommer detta till uttryck i en uppgång av kvarvarande bidragstagare som sträcker sig över hela perioden, med undantag för en försiktig nedgång 1998. Uppenbart är att svårigheterna att ta sig ur den typ av försörjningssvårigheter som leder till socialbidragsbehov ökat påtagligt under 1990-talet, medan själva uppkomsten av sådana problem legat på en mer stabil nivå. Vid en enkel betraktelse av vad som händer mellan 1997 och 1998 ser det också ut som den markanta mins-kning som kan noteras för dessa år när det gäller andel bidragstagare i befolkningen (se figur 1) primärt kan tillskrivas det faktum att kurvan för kvarvarande bidragstagare tenderar att vända (nedgången i antal nytillkomna socialbidragstagare är i princip lika stor från 1996 till 1997 som mellan 1997 och 1998). Går vi över till att betrakta utvecklingen för olika typer av hushåll finner vi att relativt stora förskjutningar har skett under årtiondet. I tabell 1 visas omfattningen av bidragstagande för olika hushållskategorier.

2 Som ”nya” socialbidragstagare räknas alla som inte erhållit socialbidrag året före mätåret, oavsett hur mycket socialbidrag de haft under tidigare perioder. Som ”vuxna” räknas individer från 18 år och uppåt.

SOU 2000:40

Socialbidragen under 1990-talet 135

Tabell 1. Andel bidragshushåll i olika hushållstyper 1990, 1994 och 1998, samt olika hushållstypers andel av bidragshushållen 1990 och 1998.3 Procent

				Andel av bidrags-
Hushållstyp	1990	1994	1998	hushåll 90/98
Ensamstående män utan barn	12,4	16,0	13,6	37,6/36,1
Ensamstående män med barn	18,8	17,8	12,4	2,2/1,9
Ensamstående kvinnor utan barn	10,0	13,1	12,6	22,3/25,5
Ensamstående kvinnor med barn	35,2	35,2	32,3	17,7/15,5
Gifta/samboende utan barn	1,9	2,5	2,2	5,7/6,1
Gifta/samboende med barn	4,3	6,2	6,0	14,5/14,9

Källa: SCB samt Socialstyrelsen 1991–1999.

Bidragstagandet har under 1990-talet ökat i flertalet hushållstyper, med toppnoteringar någon gång under perioden 1994 till 1997. Kraftiga rörelser beskriver bland annat de hushåll som under ett antal decennier dominerat populationen – ensamstående män och kvinnor utan barn. Medan de ensamboende männens bidragstagande framförallt ökade under periodens inledande år och därefter följdes av en nedgång sedan 1995, har uppgången för de ensamma kvinnorna skett mer kontinuerligt och med en minskning först 1998. De ensamboende kvinnorna utgör också en väsentligt högre andel av bidragshushållen 1998 jämfört med 1990. Ensamstående kvinnor med barn är sedan ett antal decennier tillbaka de som haft det högsta bidragstagandet av samtliga hushålls- kategorier. Detta gäller alltjämt under hela 1990-talet, trots att en viss minskning kan noteras under den senare delen av perioden. Nivån har sjunkit från 35 till 32 procent, vilket också avspeglas i att gruppen ensamstående kvinnor med barn successivt kommit att utgöra en mindre andel av bidragshushållen. En förklaring till detta är att gruppen innehåller jämförelsevis låga andelar av de kategorier som svarat för en stor del av socialbidragens expansion under 1990-talet, det vill säga flyktingar och ungdomar under 25 år (se nedan). Höga flyktingandelar återfinner vi emellertid bland gifta/samboende med och utan barn.4 Dessa hushållstyper har också ökat sitt bidragstagande markant under perioden, men alltjämt inom ramen för jämförelsevis låga nivåer. Den relativa ökningen för svenska och utländska socialbidragshushåll bland gifta/-samboende har dock i stort sett varit lika stor, medan antalet flyktinghushåll i gruppen ökat i runda tal dubbelt så mycket.

3 Antalet hushåll i befolkningen är skattade tal hämtade från AKU.

4 Andelen flyktingar bland gifta/samboende med eller utan barn uppgick 1997 till 25 respektive 21 procent, att jämföras med fem procent bland ensamstående kvinnor med barn.

136 Socialbidragen under 1990-talet

SOU 2000:40

Ser vi till könsfördelning så innebär utvecklingen under perioden en viss förskjutning. År 1990 utgjorde ensamstående män med och utan barn 39,8 procent av bidragshushållen, medan motsvarande andel för ensamma kvinnor med och utan barn uppgick till 40,0. Åtta år senare noterar vi 38,0 procent för männen och 41,0 procent för kvinnorna. En svag tendens till ökning av det kvinnliga socialbidragstagandet finns med andra ord, men inom ramen för en alltjämt förhållandevis jämn fördelning. Utvecklingen avseende bidragstider och utbetalda belopp har i allt väsentligt varit likartad för de bägge könen. När det gäller mönstret för olika åldrar präglas 1990-talet framförallt av den markanta ökningen av ungdomars socialbidragstagande. Nedan (tabell 2) framgår att ungdomar i åldrarna 20 till 24 år har haft en utveckling som ingen annan grupp kommer i närheten av. Bidragstagandet i gruppen har, sett till toppnoteringen 1997 på 16,4 procent, fördubblats under den aktuella perioden och man har substantiellt ökat sin andel av bidragshushållen, trots att påtagliga ökningar skett i alla åldrar. Den generella nedgången i bidragstagande under 1998 har dock haft ett tydligt genomslag framförallt bland de unga och fört andelen bidragshushåll tillbaka under 1994 års nivå (för en vidare diskussion om ungdomarnas villkor och socialbidragsmönster hänvisas till Johanssons och Salonens kapitel i denna antologi 1).5

Tabell 2. Andel bidragshushåll i olika åldersgrupper (registerledarens ålder) 1990, 1994 och 1998 samt andel av bidragshushållen 1990 och 1998

				Andel av bidrags-
Ålder	1990	1994	1998	hushåll 90/98
18-24 år	8,3	15,5	14,8	21,1/26,1
25-29 år	12,0	14,2	12,4	17,7/13,6
30-39 år	10,7	13,6	11,8	27,5/25,1
40-49 år	6,2	8,5	9,1	17,2/17,9
50-59 år	3,6	4,4	4,5	7,0/8,8
60-64 år	2,5	2,9	3,2	2,3/2,2

Källa: SCB/Socialstyrelsen.

Vid sidan av de kraftiga svängningarna i den yngsta gruppen har omfattningen av bidragstagandet ökat också högre upp i åldrarna.

5 Åldersindelningen i den löpande socialbidragsstatistiken är inte enhetlig under den aktuella perioden. Under senare år har åldersklasserna 18 till 19 samt 20 till 24 år utnyttjats i många sammanhang. Med denna indelning framträder den senare åldersgruppens relativt större utsatthet tydligt, andelen bidragstagare där uppgår till 18,3 procent 1998 och minskar inte heller lika kraftigt som hos 18- 19-åringarna.

SOU 2000:40

Socialbidragen under 1990-talet 137

Bland annat kan vi notera en stadig, om än jämförelsevis begränsad, ökning i förvärvsaktiva åldrar från 40 år och uppåt. Här är inte heller nedgången mellan 1997 och 1998 lika uttalad som bland de yngre – den relativa minskningen (i antal hushåll) låg här på mellan fyra och sex procent, att jämföras med en reduktion på mellan åtta och 16 procent i åldrarna 18 till 39 år.

Förändringar kopplade till ålder har, socialpolitiskt och forsknings- mässigt, i första hand uppmärksammats utifrån ett ungdomsperspektiv, vilket har sin logik mot bakgrund av hur utvecklingen under större delen av decenniet har sett ut. Övriga åldersgrupper har generellt sett dragit till sig mindre intresse. Några mer ingående analyser avseende hur förändrade villkor för olika hushållstyper påverkat deras social- bidragstagande under 1990-talet finner vi heller inte, även om de socio- ekonomiska villkoren för vissa familjetyper behandlats inom ramen för mer övergripande betraktelser (se t.ex. Socialdepartementet, 1996). De studier som utifrån ett socialbidragsperspektiv mer uttalat fokuserat vissa hushållskategorier (t.ex. Gunnarsson, 1993; Bergmark, 1991) ligger för långt tillbaka i tiden och innehåller i regel inga ambitioner att förklara utvecklingen över tid. Att tolka utvecklingen i termer av för- svårade förutsättningar för just vissa typer av hushåll förutsätter dessutom kontroll för inflytandet av andra variabler, beroende på att hushållssammansättningen i helt andra kategorier där bidragstagandet minskar eller ökar (ungdomar och flyktingar är tydliga men inte uttömmande exempel på sådana grupper) påverkar mönstren för enskilda hushållstyper.

4.3 Vad förklarar socialbidragstagandets variationer?

I det mesta av den forskning som handlar om socialbidrag finns mer eller mindre uttalade anspråk på att säga någonting om bidragstagan- dets orsaker. Betydelsen av orsaksbegreppet skiftar beroende av på vilken nivå analysen genomförs. Individperspektiv inbegriper ofta en ambition att klarlägga vad som utlöser bidragsbehoven eller att identifiera karakteristika som ökar den relativa risken att bli social- bidragstagare, medan man i mer övergripande, vanligtvis aggregerade, analyser i regel riktar intresset mot hur och varför socialbidrags- tagandets nivåer varierar. Dessa perspektiv är givetvis besläktade och ofta är det samma typ av faktorer som behandlas.

I det följande kommer vi anlägga ett relativt brett perspektiv, men ta avstamp i förhållanden som kan antas ha betydelse när det gäller nivå-

138 Socialbidragen under 1990-talet

SOU 2000:40

mässiga variationer. Att uttömmande identifiera vilka dessa förhållan- den är låter sig, mot bakgrund av socialbidragets funktion som ”rest- post”, inte göras. Tar vi hänsyn till den kunskap som idag finns samt de omständigheter som på teoretiska grunder kan antas ha betydelse, är följande uppställning dock möjlig:

Strukturella faktorer

• Arbetslöshet

• Befolkningsförändringar (t.ex. invandring)

•Inkomst-/kostnadsutveckling

Trygghetssystemens utformning

• Socialbidragen

• Det socialpolitiska skyddsnätet i övrigt

• Socialtjänstens stödjande åtgärder

Individuella faktorer

• Sökbeteende

• Individuella resurser/problem

Bland de strukturella faktorerna är arbetslösheten den som traditionellt har ägnats mest uppmärksamhet och tillika den som, oavsett val av analysnivå, visat sig ha det största förklaringsvärdet. I stort sett alla mer dramatiska förändringar av socialbidragstagandets omfattning kan föras tillbaka på arbetsmarknadsutvecklingen och 1990-talet innebär inget undantag i detta avseende. När det gäller befolkningsförändringar är det viktigaste i detta sammanhang flyktinginvandringen under decen- niets första hälft, vilken inneburit såväl en omfattande etablerings- problematik som en tillväxt av en grupp (invandrare) som redan tidig- are har en överrisk för socialbidrag. Inkomst/kostnadsutveckling är kanske inte att betrakta som en strukturell faktor på samma sätt som de två förstnämnda. Framförallt därför att inkomstutvecklingen i sig är avhängig övriga faktorer ovan och liksom socialbidragstagandet också kan ses som ett resultat av vad som händer i dessa.

Att trygghetssystemens utformning har en central betydelse för socialbidragstagandet har redan tidigare berörts. Detta gäller naturligtvis för det regelverk och den policy som reglerar social- bidragen i sig. Ersättningsnivåer och kvalifikationskrav är här allt annat än stabila över tid och förändringar i dessa kan bidra till att dämpa eller förstärka effekterna av andra tendenser. Utvecklingen under 1990-talet har oftast beskrivits som rörelse mot minskad tillgänglighet och generositet. Det socialpolitiska skyddsnätet i övrigt uppvisar i vissa delar en likartad utveckling under perioden och betydelsen av detta har påtalats av ett antal forskare på området. Logiken är här förhållandevis enkel: Ju mindre finmaskigt detta skyddsnät görs, desto fler faller

SOU 2000:40

Socialbidragen under 1990-talet 139

igenom det och desto fler tvingas söka socialbidrag. Socialtjänstens stödjande åtgärder syftar på de insatser som görs för att hjälpa dem som redan är socialbidragstagare till självförsörjning. Arbetet här inriktas på förändring på kort och lång sikt, det vill säga såväl att bryta det aktuella bidragstagandet som att minska risken för återkommande behov. Betydelsen av individuella faktorer är en av de mer kontroversiella frågorna i diskussioner om socialbidragstagandets förändringar över tid. Faktorn ”sökbeteende” används här som ett samlande begrepp för i vilken utsträckning människor utnyttjar sin legitima rätt till socialbidrag, i vilken utsträckning socialbidrag utgår till människor som egentligen inte är berättigade och i vilken omfattning socialbidragens utformning innebär att människor inte söker annan typ av försörjning. Det handlar med andra ord om, i tur och ordning, utnyttjade rättigheter, moral och incitament. Med individuella resurser/problem avses den generella samhälleliga utvecklingen när det gäller omfattningen av förhållanden som kan bidra till att öka eller minska möjligheterna att upprätthålla självförsörjning. Exempel på det förra är kontantmarginal och kontaktnät. När det gäller det senare kan faktorer som arbetslöshetserfarenhet, missbruk, psykiska problem och social isolering nämnas.

4.4 Arbetslöshet

När socialbidragstagandets orsakssammanhang diskuteras är i regel arbetslösheten den enskilda faktor som ägnas störst uppmärksamhet. Detta sammanhänger bland annat med att arbetslösheten i de allra flesta studier visat sig ha ett större förklaringsvärde än andra faktorer och att en empirisk eller tematisk behandling av relationen arbetslöshet och socialbidragstagande därför blivit närmast obligatorisk. Ur ett socialpolitiskt perspektiv är denna koppling också intressant då ett högt eller ökande bidragstagande som kan tillskrivas utvecklingen på arbets- marknaden ger signaler om arbetslöshetsförsäkringarnas bristande förmåga att skapa en ekonomisk grundtrygghet.

Mer ingående analyser av tidsserier över arbetslöshetens och social- bidragstagandets utveckling har visat på ett relativt tydligt samband mellan de bägge måtten under större delen av 1900-talet. Upp till 60 procent av bidragstagandets variationer har periodvis kunnat tillskrivas förändringar i arbetslöshetens storlek och man har dessutom kunnat se att denna också påverkar socialbidragsnivåerna även påföl- jande år (Korpi, 1974; Gustafsson, 1983). Den enda analys av detta slag som inbegriper delar av 1990-talet har genomförts av Stenberg (1998), där data sträcker sig fram till 1993. Stenberg konstaterar där att

140 Socialbidragen under 1990-talet

SOU 2000:40

ett klart samband mellan arbetslöshet och socialbidragstagande före- ligger mellan 1946 och 1993, men att den ovan beskrivna fördröjnings- effekten på ett år inte kan iakttas för denna period. Separata analyser avseende utvecklingen under 1990-talet har emellertid inte gjorts. Vid en omedelbar betraktelse av figur 3 framgår dock att expansionen av socialbidragstagandet under inledningen av decenniet i huvudsak sammanfaller med den än mer stigande arbetslösheten. Vidare kan vi konstatera att bidragstagandet fortsätter att öka också när arbetslöshets- nivåerna tenderar att stabiliseras, men att bägge kurvorna beskriver en tydlig nedgång för 1998. Den fortsatta ökningen av andelen social- bidragstagare i befolkningen under åren 1994–1996 kan vara en fördröjd effekt av uppgången i arbetslöshet under tidigare år, orsakad av uttömda besparingar och utförsäkringar från A-kassa/KAS och/eller en följd av försämringar på andra områden, till exempel i social- försäkringssystemet. Den mindre goda följsamheten mellan de bägge kurvorna under dessa år illustrerar hur andra omständigheter på kort sikt kan upphäva ett annars mycket väl etablerat samband. Liknande mönster har tidigare kunnat iakttas under bland annat mitten av 1980- talet. Utvecklingen under 1990-talets inledning visar också på att relationen mellan de bägge kurvorna förändras då arbetslösheten till sin nivå genomgår mer påtagliga förändringar.

Figur 3. Arbetslöshet (andel öppet arbetslösa i arbetskraften, AKU årsmedelvärden) och socialbidragstagande (andel socialbidragstagare i befolkningen) 1988-1998

10

8

6

4

2

0
1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
			arbetslöshet				socialbidragstagare

Källa: SCB/Socialstyrelsen.

Ett alternativt sätt att undersöka samvariationen mellan arbetslöshet och socialbidragstagande är att utifrån tvärsnittsdata studera kommunala variationer. I de analyser som genomförts har i regel arbetslösheten endast utgjort en av flera oberoende variabler som prövats. Resultaten visar, för såväl 1980- som 1990-talet, att inget positivt samband mellan arbetslöshetens totala nivå och omfattningen

SOU 2000:40

Socialbidragen under 1990-talet 141

av socialbidragstagande föreligger – i vissa fall har till och med negativa samband konstaterats (Sparén, 1986; Halleröd, 1987; Aguilar och Gustafsson, 1989; Schwartz och Puide, 1993; Byberg, 1998; Bergmark och Sandgren, 1998).6 En förklaring som brukar anföras är att områden med traditionellt sett hög arbetslöshet generellt sett har högre andelar med A-kasseersättning. Mycket klara samband har däremot, i de undersökningar där detta beaktats, kunnat iakttas mellan andelen arbetslösa utan arbetslöshetsersättning och socialbidrags- tagandets nivåer. I en analys avseende 1994 finner Byberg (a.a.) att andel arbetslösa utan A-kassa/KAS samvarierar påtagligt med socialbidragskostnaderna (R2.22) och att det är en av ett antal jämförbart starka variabler som kvarstår i en multivariat modell.7 I en annan studie, gällande 1996, framkommer liknande resultat men med ett möjligen än starkare genomslag av den ej ersatta arbetslösheten (Bergmark och Sandgren, a.a.). Att det är andel utan A-kassa eller KAS som slår igenom i modellerna är inte förvånande mot bakgrund av att arbetslösa socialbidragstagare i jämförelse med gruppen arbetslösa som helhet har en sämre arbetsmarknadsförankring och i lägre grad uppbär arbetslöshetsersättning (se t.ex. Salonen, 1999). Systematiska över- sikter av hur den relativa betydelsen av ej ersatt arbetslöshet har förändrats under 1990-talet när det gäller kommunala variationer saknas dock. Ett tredje sätt att närma sig frågan om arbetslöshetens betydelse för socialbidragen är att utgå från uppgifter på individnivå. I de klientstudier som genomförts under 1970- och 1980-talet varierar andelen arbetslösa bland socialbidragstagarna mellan 25 och 50 procent (Bergmark, 1991). Arbetslöshet som angiven orsak till socialbidragsbehov under samma period sträcker sig från 20 till drygt 40 procent. Utvecklingen under 1990-talets inledande år har inneburit en förskjutning uppåt av dessa nivåer och att arbetslöshetens relativa genomslag ökat. Stenberg (a.a.) visar med utgångspunkt från årlig socialbidragsstatistik och LNU-data hur andelen arbetslösa bland socialbidragstagarna ökade från 45 procent 1990 till 54 procent 1991 och 64 procent 1992.8 Lokala undersökningar visar på likartade

6 I två av dessa studier (Sparén, a a; Halleröd, a a) utgör andelen bidragstagare/- bidragshushåll beroende variabel, i övriga fall handlar det om kommunernas socialbidragskostnader.

7 En modell som totalt förklarar 53 procent av variationen. Övriga faktorer av betydelse där är storstad, andel ensamstående kvinnor med barn upp till 15 år, andel ensamboende män 18-39 år, andel utländska medborgare och skattekraft.

8 Parallellt med denna utveckling sjunker andelen socialbidragstagare bland de arbetslösa från 23 procent 1990 till 17 procent 1992. Anledningen är att arbetslösheten totalt sett ökar så pass mycket mer än socialbidragstagandet och

142 Socialbidragen under 1990-talet

SOU 2000:40

mönster och på en, följdriktig, kraftig nedgång av bidragstagare med inkomster från arbete (se t.ex. Hedberg, 1999). På samma sätt har också arbetslöshet som angiven orsak blivit vanligare. Ur en sammanställning av orsaksstatistik från Stockholm, Göteborg och Malmö framgår att mellan 47 och 72 procent av dessa kommuners socialbidragskostnader under 1998 är en följd av arbetsmarknadsrelaterade svårigheter hos klienterna (Salonen, 1999).9 Specialbearbetningar av SCB:s databas LINDA visar att en majoritet av långvariga socialbidragstagare (minst tio månader under ett år) var arbetslösa under 1996 och de flesta med mycket långa inskrivningstider vid arbetsförmedlingen (Social- styrelsen, 1999 a). Sammantaget kan konstateras att arbetslöshet är en faktor som redan i ingången av 1990-talet är viktig, men som i takt med den försämrade arbetsmarknaden under decenniet blivit allt mer betydelsefull. Eftersom andelen arbetslösa bland bidragstagarna ökat parallellt med bidragstagandet totalt så har tillskottet av arbetslösa socialbidragstagare, i absoluta tal räknat, varit mycket omfattande. Vad som dock är viktigt att hålla i minnet är att arbetslöshet bland socialbidragstagare inte representerar någon homogen eller enhetlig problematik. De omständig-heter som är av betydelse för arbets- löshetens uppkomst och utsträckning kan vara av mycket olika slag, liksom graden av känslighet för arbetsmarknadens variationer. Det som trots allt förenar merparten av de arbetslösa bidragstagarna, under 1990-talet liksom tidigare, är avsaknaden av arbetslöshetsersättning.10 Detta följer av socialbidragens subsidiära karaktär och av det faktum att A-kassan i flertalet fall erbjuder ett fullgott ekonomiskt skydd. De arbetslösa bidragstagarna saknar i regel rätt till ersättning därför att de har en svag eller instabil anknytning till arbetsmarknaden (vilket bland annat ungdomar och invandrare har i de faser där de initialt söker inträde i arbetslivet) – utförsäkring spelar i sammanhanget en väsentligt mindre roll (Salonen, 1999). Följaktligen har gruppens möjligheter att konkurrera på arbetsmarknaden varit särskilt ogynnsamma när stora grupper med en relativt sett bättre förankring samtidigt stått utan arbete.

att flertalet arbetslösa har ett fullgott skydd via arbetslöshetsförsäkringen (Stenberg, a a).

9 Orsaksstatistik av detta slag innehåller dock en mängd brister och principiella svårigheter (se Bergmark, 1991 eller Salonen, 1994)

10 Salonen (1999) uppskattar i en analys baserad på registerdata från storstäder 1998 att i runda tal en tredjedel av landets socialbidragskostnader kan kopplas till avsaknad av rätt till arbetslöshetsersättning. I Socialstyrelsen undersökning av långvarigt socialbidragstagande framgår – baserat på uppgifter ur databasen LINDA – att drygt 70 procent av de långvariga arbetslösa klienterna saknade ersättning under 1996 (Socialstyrelsen, 1999 fp).

SOU 2000:40

Socialbidragen under 1990-talet 143

4.5 Det socialpolitiska skyddsnätet i övrigt

Socialbidragen är avsedda för situationer där vare sig marknad eller andra offentliga stödsystem ger den enskilde sådana inkomster att försörjningen kan tryggas. Betydelsen av socialförsäkringssystemet kan, när det gäller socialbidragstagandets variationer, i huvudsak förstås på två sätt. För det första innebär förändringar i kvalifikations- krav och ersättningsnivåer för olika socialförsäkringar att såväl antalet bidragsberoende som bidragsbehovens storlek kan påverkas. För det andra är förmågan hos olika stödformer att – genom sin grundläggande konstruktion – stå emot eller fånga upp behov som förorsakas av strukturella förändringar av skilda slag (t.ex. ökad arbetslöshet eller ökad flyktinginvandring) en faktor av betydelse. Det handlar med andra ord å ena sidan om hur stödformerna i sig förändras och å andra sidan om deras förmåga att svara upp mot de krav och behov som genereras i en föränderlig omvärld.

Jämfört med tidigare perioder kännetecknas 1990-talet av en ökande aktivitet när det gäller förändringar av socialförsäkringssystemet (se Palmes kapitel i denna rapport). De flesta och de mest omfattande förändringarna har gått i riktning mot minskad generositet, det vill säga mot sänkta ersättningsnivåer och ökade kvalifikationskrav (Marklund, 1997). Att detta, åtminstone i viss utsträckning, har betydelse för socialbidragstagandets omfattning har en uppenbar logik. Nedgången i samhällsekonomin och den kraftigt försämrade arbetsmarknaden innebär dock att renodlade effekter av förändringar i de socialpolitiska stödsystemen är svåra att fastställa med någon högre grad av precision. Vidare är sambanden här allt annat än enkla. Man vet exempelvis ytterst litet om hur ändrade regler förändrar individers beteende eller efterfrågan av olika stöd.

En typ av studier som använts för att studera socialförsäkringssys- temets betydelse för socialbidragstagande och inkomstfördelning är mikrosimuleringar med utgångspunkt från inkomstdata. Designen här innebär i flertalet fall att man utgår från ett antal faktiska eller fiktiva förändringar av olika transfereringar och uppskattar de effekter de får på de disponibla inkomsterna för ett representativt urval av hushåll (underlaget vanligtvis hämtat från SCB:s HINK-undersökning). Social- bidragsbehovens förändring uppskattas genom iakttagelser av hur stora andelar som hamnar på årsinkomster under socialbidragsnormen (eller något annat, närliggande, konsumtionsmått). Metodens styrka ligger i att den tillåter exakta beräkningar på reella inkomstunderlag. Dess – i sammanhanget avgörande – svaghet kan hänföras till det faktum att sambandet mellan låg disponibel inkomst och socialbidrag inte är särskilt starkt. Mindre än hälften av de hushåll som har en årsinkomst

144 Socialbidragen under 1990-talet

SOU 2000:40

som understiger socialbidragsnormen utgörs av bidragshushåll (Social- departementet, 1994; 1999).11 Den individuella behovsprövning som socialbidraget baseras på inbegriper väsentligt mer än en enkel balans- räkning mellan inkomster och schabloniserade utgifter. Framförallt förutsätter den att andra möjligheter än socialbidrag inte föreligger (t.ex. att ta av besparingar) och att den enskilde medverkar till att självförsörjning kan uppnås så snart som möjligt (t.ex. genom att stå till arbetsmarknadens förfogande). Vidare bygger besluten på en månatlig, inte årlig, prövning, vilket bland annat avspeglas i att en förhållandevis stor andel av socialbidragen går till hushåll med samlade årsinkomster över normen.12

Mikrosimuleringar kan därför endast bidra till en ungefärlig upp- skattning av hur socialpolitiska förändringar faktiskt slår på bidrags- tagandet. De ger dock en viss vägledning om generella samband och, i sammanhanget kanske viktigast, vilka förändringar som relativt sett förefaller viktigast för låglönegrupper. Vad visar då resultaten av de mikrosimuleringar som genomförts? I en analys från 1994 (Social- departementet, 1994) beräknas det sammanlagda genomslaget av fiktiva besparingar inom pensioner, arbetslöshetsförsäkring, sjukför- säkring, föräldraförsäkring, barnbidrag och bostadsbidrag under olika nivåer för den samhällsekonomiska utvecklingen (tre olika scenarier) mellan 1993 och 1998. Inte oväntat visar sig besparingarna slå hårdast – såväl inkomstmässigt som för uppskattat socialbidrags- tagande – under de sämsta konjunkturmässiga förhållandena. De största inkomstförsämringarna noteras bland ensamstående med och utan barn, medan pensionärerna är den enda grupp som minskar andelen låginkomsthushåll.

I ett delbetänkande från Socialtjänstutredningen (Socialdepartemen- tet, 1999a) analyseras hur ett antal fiktiva förändringar i riktning mot ökad generositet påverkar kostnaderna för socialbidragen och hur stor

11 Jämförelser över tid tyder dock på att överlappningen mellan låga inkomster och socialbidragstagande har ökat under 1990-talet (Halleröd, 2000; Social- departementet, 1999 a; Socialstyrelsen, 1999a). I stort sett alla grupper med inkomst under socialbidragsnorm har ökat sitt socialbidragstagande. För hel- tidsarbetande med låg utbildning ökade bidragstagandet från 8 till 15 procent mellan 1990 och 1996. Nivån det senare året är dock endast hälften så hög som för hela befolkningen med årsinkomster under socialbidragsnormen – en indikation på att låga inkomster från heltidsarbete spelar en jämförelsevis liten roll för socialbidragstagandet i stort. (Socialdepartementet, a a).

12 Ett annat problem med svenska inkomstdata är att de vanligtvis definieras utifrån taxeringsenhet. Hemmavarande barn kommer därför från och med det år de fyller 18 år att definieras som ett eget hushåll trots att de i flertalet fall fortfarande utgör en integrerad del av föräldrarnas hushåll.

SOU 2000:40

Socialbidragen under 1990-talet 145

del av kostnaderna för dessa åtgärder som kompenseras av minskat bidragstagande (så kallad reduktionskvot). Av de åtgärder som prövas visar sig ett tänkt introduktionsbidrag till utomnordiska flyktingar (på 5 000 eller 6 000 kr per månad) samt ett riktat bidrag till arbetslösa ungdomar 18–24 år ha de största effekterna på bidragstagandet, med en reduktionskvot på 40 respektive 64 procent. Relativt mycket av kostnaderna för höjda studiemedel för studerande med barn (35 procent), en höjning av barndelen i bostadsbidraget (34 procent) och ett utökat barnbidrag för ensamstående föräldrar (28 procent) kommer också till-baka till det offentliga i form av sänkta social- bidragskostnader. Mer blygsamma effekter på socialbidragstagandet har förvärvsavdrag för respektive skatterabatt för barnfamiljer (sju respektive nio procent).13

En mer direkt uppskattning av hur förändrade regler för social- försäkringarna påverkar socialbidragskostnaderna har gjorts i en studie av Salonen (1997). Inom ramen för ett urval på 15 kommuner under- söktes vilken effekt nio faktiskt genomförda, statliga besparingar på socialförsäkringsområdet under 1996 hade på socialbidragets omfatt- ning samma år. Underlaget för analysen utgjordes av detaljerade hus- hållsdata, hämtade från kommunernas datoriserade socialbidragsregis- ter. För vissa stödformer har effekterna kunnat beräknas relativt direkt, för andra har vissa grundantaganden behövt göras. Av de regel- ändringar som studerades visade sig, i tur och ordning, besparingar inom bostadsbidraget, barnbidraget och utbildningsbidraget vara de allra viktigaste. Tillsammans svarade dessa för drygt 70 procent av den uppskattade kostnadsökningen i studien. Förändrade regler av A-kassa och föräldrapenning gav också vissa effekter, medan neddragningar inom KAS, bidragsförskott och höjning av egenavgiften gjorde mer begränsade avtryck.

Den samlade kostnadsökningen på socialbidragen som föränd- ringarna åstadkom uppskattades, uppräknat till riket som helhet, till 894 miljoner kr. Totalt sett ökade socialbidragen 1 131 miljoner kronor mellan 1995 och 1996 och en slutsats i undersökningen är följdaktligen att närmare 80 procent av kostnadsökningarna kan härledas till effekter från de studerade neddragningarna. I förhållande till de besparingar som regeländringarna gav för staten – drygt 10,5 miljarder – utgjorde den uppskattade ökningen av socialbidragskostnaderna cirka åtta

13 Försök har också gjorts att utifrån en statistisk modell (s k tobit-analys) och på grundval av HINK-data uppskatta hur åtta olika förändringar (i huvudsak introducerade under 1996) i det statliga trygghetssystemet slår mot social- bidragen. Störst kostnadseffekter visar sig då förändrade regler för bostads- bidrag, barnbidrag och utbildningsbidrag ha (Socialdepartementet, 1996).

146 Socialbidragen under 1990-talet

SOU 2000:40

procent.14 En viss osäkerhet finns i materialet när det gäller kommun- urvalets representativitet (storstäder ingår ej), och de grundantaganden som görs i vissa beräkningar. Att närmare 80 procent av kostnadsök- ningarna 1996 skulle kunna hänföras till besparingar på socialförsäk- ringsområdet låter möjligtvis också mycket, men vad som talar till förmån för uppskattningen är att 1996 infaller i ett skede där social- bidragen fortsätter att öka trots att den öppna arbetslösheten tenderar att stabiliseras och under en period där de utbetalda månatliga social- bidragsbeloppen ökar mer än i början av decenniet. Detta år gjordes också jämförelsevis stora förändringar i socialförsäkringarna.

Emellanåt beskrivs socialbidragen och övriga socialpolitiska stöd som kommunicerande kärl, där förändringar i ett system avspeglar sig som efterfrågeförändringar i ett annat. Resultaten ovan visar på rimlig- heten i ett sådant perspektiv, även om vi med säkerhet inte vet hur olika förändringar slår och saknar underlag för att sammanfattande beskriva utvecklingen under 1990-talet. En annan aspekt, berörd inledningsvis i detta avsnitt, handlar om vilka effekter – på socialbidragstagandet – givna systemegenskaper leder till under ett ökat efterfrågetryck. Ser vi till utbudet av socialförsäkringar i stort saknas i allt väsentligt studier som beskriver sådana processer för 1990-talet. När det gäller kvalifika- tionskraven i arbetslöshetsförsäkringen är dock betydelsen uppenbar. Ökade behov av stöd koncentrerade till på arbetsmarknaden svagt förankrade (och därför ej kvalificerade till arbetslöshetsersättning) grupper – som ungdomar och flyktingar – är den viktigaste enskilda orsaken till socialbidragens expansion under decenniets första hälft. Utvecklingen har här exponerat en inneboende svaghet i det svenska välfärdsbygget eller, åtminstone, en oförmåga att fullt ut upprätthålla den betoning på generell välfärd som den svenska modellen förknippas med.

Utöver det som mer direkt kan kopplas till socialpolitiska beslut på olika områden är också den skatteväxling som genomfördes i början av decenniet en faktor som inte kan uteslutas i diskussionerna om social- bidragens ökning. I grova drag innebar denna en omläggning från direkt till indirekt beskattning, där hushåll med låga inkomster fick ett

14 Övervältring – mätt som relationen mellan statlig besparing och ökat social- bidrag – ger en något annorlunda rangordning mellan de olika stödformerna jämfört med de absoluta effekterna (se ovan). Visserligen ligger bostads- bidragen i topp här också med en övervältringsgrad på 39 procent, men nu närmast följt av KAS (19 procent), bidragsförskott (16 procent) och utbild- ningsbidrag (15 procent). När det gäller de sistnämnda gjordes 1997 en markant sänkning av den lägsta ersättningen för deltagare i arbetsmarknads- utbildning från 240 till 103 kronor per dag – en förändring som tillskrivits betydelse för socialbidragens utveckling (Socialdepartementet, 1999b).

SOU 2000:40

Socialbidragen under 1990-talet 147

begränsat utbyte av den sänkta direkta beskattningen, men påverkades negativt av de höjda indirekta skatterna. Framförallt steg kostnaderna för vissa typer av boende kraftigt, vilket medförde att vissa utsatta grupper fick än mindre marginaler (Socialdepartementet, 1999b).15

4.6 Invandring

En orsak till att socialbidragstagandets omfattning varierar är förändringar i befolkningens sammansättning. Särskild betydelse har förändringar av utsatta gruppers relativa storlek. Detta har under 1990- talet tydligt illustrerats genom den effekt som den ökade flykting- invandringen under decenniets inledande år haft på socialbidraget. Bidragstagandet bland utländska hushåll var redan före detta tre till fyra gånger högre än bland svenska hushåll. Då den ökade invand- ringen sammanföll med de vikande konjunkturerna och dräneringen på arbetsmarknaden, var effekterna på socialbidragstagandet oundvikliga.

Sedan 1985 kan socialbidrag ges till nyanlända flyktingar. Undantag görs för asylsökande som (sedan 1988) istället erhåller ett så kallat asylbidrag. Under den introduktionsperiod som flyktingar genomgår i landet (innehållande svenskundervisning m.m.) kan också ett så kallat introduktionsbidrag utgå. Detta bidrag – som särredovisas i social- bidragsstatistiken – infördes 1993 och ger kommunerna större möjlig- heter att påverka bidragets nivå och utformning i jämförelse med reguljärt socialbidrag.

I dagsläget utgör de utländska hushållen knappt 30 procent av samt- liga bidragshushåll och sammantaget svarar de för ungefär 45 procent av socialbidragskostnaderna.16 Av tabell 3 framgår att ökningen när det gäller utländska hushåll i allt väsentligt är koncentrerad till 1990-talets första hälft.

15 En annan, mer fristående, kostnadsökning som kan ha påverkat bidrags- behoven för barnfamiljer är den taxehöjning för barnomsorg som genomförts i många kommuner under 1990-talet. Effekterna av detta är dock inte närmare undersökta.

16 Till och med 1997 redovisades endast ”utländska hushåll”, d v s hushåll där någon av de vuxna i hushållet har utländskt medborgarskap, i socialbidrags- statistiken. Fr o m 1998 används istället ”utrikes födda” – andelen där någon av de vuxna i hushållet är utrikes född utgör 1998 ca 42 procent av samtliga bidragshushåll. Den högre siffran (jämförd med utländska hushåll) förklaras av att många invandrare hunnit få svenskt medborgarskap under sin tid i Sverige.

148 Socialbidragen under 1990-talet

SOU 2000:40

Tabell 3. Andel utländska hushåll av samtliga bidragshushåll och de utländska hushållens andel av de samlade socialbidragskostnaderna, 1990, 1995 och 1998. Procent

	1990	1995	1998
Andel utländska
hushåll	25	30	29
Andel av
kostnader	47	49	45

Källa: SCB/Socialstyrelsen.

I jämförelse med svenska socialbidragshushåll har invandrarhushållen väsentligt längre bidragstider och erhåller högre månatligt utbetalda belopp, det senare även när hänsyn till hushållsstorlek tagits (Social- styrelsen, 1999a).17 Invandrare med socialbidrag har med andra ord i regel mer genomgripande behov av hjälp än infödda svenskar. Detta förklarar det faktum att andelen av kostnaderna är högre än andelen av hushållen.

I tabell 3 ser vi att tiden efter 1995 kännetecknas av en viss minskning när det gäller den utländska gruppens relativa betydelse för socialbidragstagandet. En rimlig tolkning är att effekterna av den ”nyanländandeproblematik” som följde på den omfattande flykting- invandringen under 1990-talets första år, gradvis har börjat klinga av och – möjligen – att den förbättrade arbetsmarknaden betyder mest för invandrarhushållen. Bakom denna övergripande utveckling döljer sig dock en mängd olika rörelser och mönster. Invandrare är ingen enhetlig kategori utan varierar med avseende på sådant som ursprungsland, vistelsetid i Sverige och invandringsorsak. Analyser av material i olika databaser visar att detta genomgående är variabler med stor betydelse för risken att behöva söka socialbidrag och för att bli kvar i bidrags- beroende. När det gäller ursprungsland är grupperna med invandrare födda i Norden, Europa utom Norden samt utanför Europa i stort sett jämnstora i Sverige. Sammanlagt handlar det om drygt 900 000 personer. De flyktingar som anlände under 1990-talets första år dominerades av utomeuropeer och grupper från forna Jugoslavien. Bearbetningar av SCB:s databas LINDA visar att just dessa har det

17 Medan svenska hushåll har bidragstider som är väsentligt kortare än jäm- förbara hushåll i andra västländer (jämförelsen här avser Tyskland och Italien), så har invandrarna i Sverige bidragstider som ligger i nivå eller till och med över invandrare utomlands (Gustafsson, 2000). Mellan 1990 och 1996 har dessutom det långvariga beroendet av socialbidrag (här: mer än åtta mån/år) relativt sett ökat påtagligt mer för utomnordiska än för nordiska hushåll i Sverige (Socialdepartementet, 1999 a).

SOU 2000:40

Socialbidragen under 1990-talet 149

högsta bidragstagandet (avser 1996) och att utomeuropeer är de som relativt sett ökat sitt bidragstagande mest under 1990-talet. Skillnaderna är dessutom mest markanta när det gäller långvarigt bidragstagande (Socialstyrelsen, 1999a). Av analyser baserade på SCB:s befolkningsregister och den löpande socialbidragsstatistiken framgår – med en delvis annan indelning – att risken att bli socialbidragstagare är generellt sett högst för de utrikes födda som kommer från typiska flyktingländer, från mellanöstern och från övriga fattiga delar av världen (Franzén, 2000). Om man kontrollerar invandringsorsak och vistelsetid så försvagas dessa samband dock avsevärt. Mer detaljerade analyser visar dock på relativt stora skillnader mellan invandrargrupper från olika länder också när andra förhållanden hålls under kontroll.

I en fördjupad studie av invandrare från fyra olika länder framgår också att invandrare från Chile, Turkiet och Iran löper två till tre gånger så hög risk att behöva utnyttja socialbidrag som jämförbara invandrare från Polen (Franzén, 1999). Vistelsetid är en annan faktor av mycket stor betydelse – ju längre tid i Sverige desto lägre social- bidragstagande. Särskilt tydligt är sambandet under de första tio åren i landet. För perioder därutöver betyder vistelsetiden relativt sett mindre (Franzén, 1997; Franzén, 2000; Socialstyrelsen, 1999a). Invandrare som vistats i Sverige i 15 år eller mer har ett bidragstagande som i stort sett är jämförbart med svenskars. Huruvida det också kommer att gälla för dem som anlänt hit under 1990-talet får vi dock, av uppenbara skäl, låta vara osagt. Vistelsetiden har i övrigt inte bara en effekt på den relativa risken att bli bidragstagare, utan ett än större genomslag när det gäller långvariga socialbidragsbehov (Socialstyrelsen, a.a.).

Ser vi till invandringsorsak så har de som kommit hit som flyktingar ett väsentligt högre bidragstagande (med alla tänkbara mått) än grupper som anlänt av andra skäl (Franzén 2000).18 I jämförelse med dem som kommer till Sverige av familjeskäl eller på grund av arbete eller studier, så har flyktingar i regel sämre grundförutsättningar såväl när det gäller personliga resurser som omedelbara möjligheter till integ- rering i det svenska samhället. Vissa flyktingar avser inte heller att stanna i landet och har kanske därför inte alltid samma incitament som andra när det gäller att integreras i Sverige.

18 Analyser av andelen långvariga bidragstagare i landets samtliga kommuner visar att såväl andel invandrare med invandringsorsak ”flykting” som andel invandrare som vistats i Sverige två till fyra år har ett mycket högt förklaringsvärde när det gäller skillnader mellan olika kommuner (Bergmark & Byberg, 1999).

150 Socialbidragen under 1990-talet

SOU 2000:40

Efter flyktingar är så kallade ”anhöriginvandrare” de som har det högsta bidragstagandet (Socialstyrelsen, a.a.). Detta är familje- medlemmar av olika slag som invandrar till Sverige för att återförenas med de sina. En särgrupp här är utrikes födda ålderspensionärer utan rätt till folkpension, som ofta blir mer eller mindre permanent beroende av socialbidrag för sin försörjning.

De försörjningsproblem som gör invandrare mer socialbidrags- beroende än infödda svenskar har framförallt sin grund i svårigheter på arbetsmarknaden. Betraktar man de resultat som framkommit i forskningen kring invandrares förankring på arbetsmarknaden, fram- kommer att de riskfaktorer som identifierats när det gäller arbetslöshet och arbetslöshetens utsträckning i många fall är desamma som för social-bidragstagande.

Sedan ett antal decennier tillbaka har invandrarnas situation präglats av relativt sett större svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden och att många fått arbeta i yrken som inte motsvarar deras formella kompetens (Gustafsson m.fl., 1990). Utvecklingen under 1990-talet har ytterligare accentuerat detta och i dagsläget har utländska medborgare en arbetslöshet som är ungefär tre gånger så hög som för befolkningen i övrigt. Gustafsson (1999b) visar i en analys baserad på inkomstdata avseende 1996 (ur: SWIP – Swedish Income Panel) av fyra invandrar- grupper att sannolikheten att ha någon form av arbetsinkomst är högre ju längre tid man befunnit sig i landet samt om man är från Polen eller Chile istället för Iran eller Turkiet.

Tidigare – i avsnittet om socialförsäkringar – påtalades det faktum att låga årliga inkomster endast undantagsvis kom till uttryck i social- bidragstagande. Bearbetningar av material i databasen LINDA klargör dock att en relativt sett större andel av utrikes födda med årsinkomster under socialbidragsnivån har socialbidrag (57 procent) än svenskar i samma situation (27 procent) (Socialstyrelsen, 1999a).

4.7 Policy och regelverk

Socialbidragstagandets omfattning påverkas inte enbart av hur efter- frågan fluktuerar. Även detta välfärdssystemets sista skyddsnät inne- håller kvalifikationskrav som på intet sätt är statiska, utan som varierar i takt med att formella regler och kommunal policy förändras. Varierar gör också ersättningsnivåerna, uttryckt bland annat i olika normnivåer eller normkonstruktioner. Sammantaget innebär detta att effekter av efterfrågeförändringar, orsakade av till exempel arbetslöshet och besparingar i socialförsäkringarna, kan förstärkas eller dämpas genom

SOU 2000:40

Socialbidragen under 1990-talet 151

ökad eller minskad generositet i bidragsgivningen.19 Kännetecknande för socialbidraget är att det innehåller en jämförelsevis låg grad av detaljreglering. Genom lagstiftning och rättspraxis anges ett slags yttre ramar, men inom dessa har aktörer på olika nivåer ett spelrum som gör att villkor och ersättningar varierar inte bara över tid, utan också geografiskt. Tablå 1 nedan innehåller en översikt av de viktigaste styr- medlen eller beslutsnivåerna.

Tablå 1. Regelverk samt kommunala/professionella strukturer med betydelse för kvalifikationskrav och ersättningsnivåer för social- bidragen

NIVÅ	KVALIFIKATIONSKRAV	ERSÄTTNINGSNIVÅER
A. Lagstiftning	Genom SoL	Genom SoL
B. Rättspraxis	Regeringsrättens beslut	Regeringsrättens beslut
C. Socialstyrelsens råd	Uttolkning av A+B	Uttolkning av A+B
D. Kommunalpolitiska	Fastställande av generella	Fastställande av norm,
beslut	villkor, formell beslutanderätt	formell beslutanderätt
E. Organisatorisk/	Uttolkning av villkor,	Tillämpning av norm,
professionell struktur	arbetsmodeller för	modeller för ek. prövning
	motprestationer, sparkrav
F. Handläggarnivå	Handläggarens individuella	Handläggarens individuella