SOU 2000:40
Till statsrådet och chefen för
Socialdepartementet
Genom regeringsbeslut den 4 februari 1999 bemyndigades chefen för Socialdepartementet, statsrådet Lars Engqvist, att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett välfärdsbokslut över
En väsentlig grund för detta delbetänkande var de cirka 25 kunskapsunderlag som olika forskare och forskargrupper på kort tid skrev för kommittén. De uppdrag som, efter samråd, gavs till forskarna var ofta att sammanfatta det befintliga kunskapsläget inom ett forskningsfält, men i många fall också att ta fram ny kunskap via primära analyser. I kommitténs direktiv angavs identifierandet av kunskapsluckor som ett centralt mål. Detta uppdrag har därför också i tillämpliga fall vidarebefordrats till berörda forskare. Gemensamt för alla uppdrag var också det fokus på
Föreliggande forskarvolym Välfärd och försörjning utgör den fjärde i en serie av skrifter där dessa underlag presenteras. Vi hoppas och tror att dessa uppsatser skall bidra till en nyanserad diskussion kring välfärdens utveckling i Sverige.
SOU 2000:40
Kommitténs ledamöter har inte tagit ställning till innehållet i de enskilda uppsatserna. Det är med andra ord författarnas analyser, tolkningar och slutsatser som presenteras här och varje författare ansvarar själv för innehållet.
Stockholm i september 2000
Joakim Palme |
|
Åke Bergmark |
Elisabet Näsman |
Johan Fritzell |
Lena Sommestad |
Olle Lundberg |
Marta Szebehely |
/Martin Hörnqvist |
/Anna Öström |
SOU 2000:40 |
5 |
|
|
Innehåll
Förord ........................................................................................................ |
|
9 |
1 Inkomstfördelningen under |
15 |
|
Kjell Jansson |
|
|
1.1 |
Inledning..................................................................................... |
15 |
1.2 |
Data .......................................................................................... |
16 |
1.3 |
Metod ......................................................................................... |
17 |
|
1.3.1 Inkomst.............................................................................. |
17 |
|
1.3.2 Populationen...................................................................... |
19 |
|
1.3.3 Ekvivalenser...................................................................... |
20 |
|
1.3.4 Simulering för perioden |
21 |
1.4 |
Översikt |
22 |
|
1.4.1 Det vände 1995.................................................................. |
25 |
|
1.4.2 Ökade inkomster i slutet av |
27 |
|
1.4.3 Ungdomar har fått det sämre............................................. |
29 |
|
1.4.4 Inkomstskillnader ökade redan på |
31 |
1.5 |
Utvecklingen |
32 |
|
1.5.1 Deciler ............................................................................... |
32 |
|
1.5.2 Ålder.................................................................................. |
34 |
|
1.5.3 Olika stadier i livet ............................................................ |
36 |
|
1.5.4 Socioekonomisk indelning ................................................ |
40 |
1.6 |
Inkomststruktur .......................................................................... |
42 |
1.7 |
Låga inkomster........................................................................... |
45 |
|
1.7.1 Fler rika än fattiga ............................................................. |
49 |
1.8 |
Omfördelning ............................................................................. |
50 |
1.9 |
Sammanfattning ......................................................................... |
55 |
2 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd .................................... |
61 |
|
Joakim Palme |
|
|
2.1 |
Inledning..................................................................................... |
61 |
2.2 |
Utgifternas utveckling................................................................ |
62 |
2.3 |
Förändringar i socialförsäkringarna ........................................... |
65 |
|
2.3.1 Ålderspensioner................................................................. |
67 |
6 Innehåll |
|
SOU 2000:40 |
|
2.3.2 Förtidspensioner................................................................ |
69 |
|
2.3.3 Efterlevandepensioner....................................................... |
71 |
|
2.3.4 Delpension......................................................................... |
71 |
|
2.3.5 Sjukpenning....................................................................... |
71 |
|
2.3.6 Arbetsskadeförsäkring....................................................... |
75 |
|
2.3.7 Ersättning från socialförsäkringen till personer med |
|
|
funktionshinder ................................................................. |
76 |
2.4 |
Förändringar i de kontanta familjestöden .................................. |
77 |
|
2.4.1 Föräldraförsäkringen ......................................................... |
78 |
|
2.4.2 Barnbidrag......................................................................... |
78 |
|
2.4.3 Bidragsförskott och underhållsstöd................................... |
79 |
|
2.4.4 Bostadsbidrag.................................................................... |
80 |
|
2.4.5 Barnpension....................................................................... |
80 |
|
2.4.6 Vårdbidrag......................................................................... |
80 |
|
2.4.7 Familjestödens storlek....................................................... |
81 |
2.5 |
Diskussion .................................................................................. |
82 |
3 Välfärdsutvecklingen för kvinnor och män på |
87 |
|
Diane Sainsbury |
|
|
3.1 |
Kvinnors och mäns sociala rättigheter under |
88 |
|
3.1.1 Arbetsmarknadsrelaterade förmåner ................................. |
89 |
|
3.1.2 Vårdrelaterade förmåner ................................................... |
95 |
|
3.1.3 Förmåner och kvinnors och mäns ekonomiska välstånd. 100 |
|
|
3.1.4 Slutsats ............................................................................ |
103 |
3.2 |
Nedskärningar och ensamstående föräldrar ............................. |
104 |
|
3.2.1 Nedskärningar i förmåner och dess effekter ................... |
107 |
|
3.2.2 Vilka ensamstående föräldrar riskerar att utsättas för |
|
|
fattigdom? ....................................................................... |
111 |
|
3.2.3 Inkomstnivåer bland familjer med barn och familjer |
|
|
utan barn ......................................................................... |
116 |
3.3 |
Förändrade välfärdsstatsmodeller? .......................................... |
117 |
|
3.3.1 Mot en liberal modell ...................................................... |
117 |
|
3.3.2 Mot en konservativ modell.............................................. |
120 |
|
3.3.3 |
|
4 Socialbidragen under |
129 |
|
Åke Bergmark |
|
|
4.1 |
Inledning – socialbidraget som välfärdsindikator .................... |
129 |
4.2 |
En period av expansion ............................................................ |
131 |
4.3 |
Vad förklarar socialbidragstagandets variationer?................... |
137 |
4.4 |
Arbetslöshet.............................................................................. |
139 |
4.5 |
Det socialpolitiska skyddsnätet i övrigt ................................... |
143 |
4.6 |
Invandring ................................................................................ |
147 |
SOU 2000:40 |
|
Innehåll 7 |
4.7 |
Policy och regelverk................................................................. |
150 |
4.8 |
Arbetet med socialbidragen – hjälp till självförsörjning ......... |
156 |
4.9 |
Att vara socialbidragstagare..................................................... |
158 |
4.10 Sammanfattning ..................................................................... |
160 |
|
4.11 Kunskapsluckor...................................................................... |
162 |
|
5 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
|
|
under |
171 |
|
Tapio Salonen |
|
|
5.1 |
Inledning................................................................................... |
171 |
5.2 |
Socialbidragsutvecklingen bland ungdomar ............................ |
172 |
5.3 |
Ungdomars etablering under |
|
|
samhällsutveckling ................................................................... |
175 |
|
5.3.1 Ungdomskullars storlek................................................... |
176 |
|
5.3.2 Sysselsättningsras............................................................ |
178 |
|
5.3.3 Studiedeltagande ............................................................. |
180 |
|
5.3.4 Arbetslöshet och arbetsmarknadsåtgärder....................... |
183 |
|
5.3.5 Ungdomars ekonomiska skydd vid arbetslöshet och i |
|
|
åtgärdsprogram ............................................................... |
185 |
|
5.3.6 Ungdomars inkomstutveckling........................................ |
187 |
5.4 |
Specifika socialbidragsmönster bland ungdomar..................... |
192 |
|
5.4.1 Ungdomar och socialbidrag – en kohorteffekt? .............. |
192 |
|
5.4.2 Ungdomar med långvarigt socialbidrag .......................... |
194 |
|
5.4.3 Könsrelaterade skillnader? .............................................. |
199 |
|
5.4.4 Fortsatt uppmärksamhet behövs...................................... |
201 |
6 Ungdomar med socialbidrag – ett politiskt problem för |
|
|
207 |
||
Håkan Johansson |
|
|
6.1 |
De gemensamma linjerna......................................................... |
209 |
|
6.1.1 Den rättsliga omtolkningen ............................................. |
210 |
|
6.1.2 Kursändring..................................................................... |
212 |
|
6.1.3 |
213 |
|
6.1.4 Utvecklingsgarantin – en konkretiserad skyldighet ........ |
215 |
|
6.1.5 Politikens fortsättning ..................................................... |
218 |
6.2 |
Kommunala uttryck.................................................................. |
219 |
|
6.2.1 Ett övergripande mönster ................................................ |
220 |
|
6.2.2 Kommunala variationer................................................... |
222 |
6.3 |
Decenniets karaktärsdrag ......................................................... |
225 |
Författarpresentation............................................................................ |
235 |
SOU 2000:40 |
9 |
|
|
Förord
Den forskarantologi som presenteras här har fått rubriken Välfärd och försörjning. De bidrag som ingår i volymen behandlar frågor om in- komsternas fördelning, de statliga och kommunala inkomststödsyste- mens förändringar och hur behoven av socialbidrag utvecklats under
Sammanlagt innehåller antologin sex kapitel. I det inledande –
Inkomstfördelningen under
10 Förord |
SOU 2000:40 |
|
|
Joakim Palme, Institutet för social forskning vid Stockholms universi- tet, tar i sitt kapitel Socialförsäkringarna och det kontanta familjestö- det upp de många förändringar som under
Antologins tredje kapitel, Välfärdsutvecklingen för kvinnor och män på
SOU 2000:40 |
Förord 11 |
|
|
svenska ekonomin. Kvinnors fattigdomsfrekvens fortsatte också att vara något lägre än mäns, ett faktum som delvis tillskrivs omfattningen av de stöd som är inriktade på att bekämpa fattigdom bland barn. Som mer negativt utpekas att rättigheter baserade på medborgarskap eller permanent bosättning urholkades, till exempel i pensionssystemet.
Kapitel fyra, Socialbidragen under
I det femte kapitlet, Ungdomars socialbidragstagande och försörj- ningssvårigheter under
12 Förord |
SOU 2000:40 |
|
|
allt färre i gruppen omfattats av arbetslöshetsförsäkringen – en omstän- dighet som har en avgörande betydelse för det ökande socialbidragsta- gande som kunnat registreras. När det gäller socialbidragsmönster kon- staterar Salonen att de ungdomar som lämnade skolan under 1990- talets inledande år för att etablera sig på arbetsmarknaden, uppvisade en väsentligt mer negativ utveckling, det vill säga ett högre bidragsta- gande, än ungdomar som befann sig i denna fas under andra halvan av
Antologin avslutas med kapitlet Ungdomar med socialbidrag – ett politiskt problem för
Samtliga texter som ingår i denna volym har i tidigare versioner va- rit föremål för vetenskaplig granskning. Detta gjordes inom ramen för en seminarieserie som hölls på Rosenbad under hösten 1999. Ett stort tack riktas till de forskare som kommenterade de olika bidragen:
SOU 2000:40 |
Förord 13 |
|
|
Christina Bergqvist, Björn Halleröd, Antoinette Hetzler, Staffan Marklund och Irene Wennemo. Tack också till Maria Sundling som språkgranskat manus, till kommitténs sekreterare Anna Öström som hållit i alla trådar samt till kommittéassistenterna Nina Eklöf och Sara Sigfridsson som ansvarat för det praktiska arbetet i samband med an- tologins publicering.
Stockholm i september 2000
Åke Bergmark
SOU 2000:40 |
15 |
|
|
1Inkomstfördelningen under
Kjell Jansson
1.1Inledning
Den löpande redovisningen av svenska folkets inkomstförhållanden sker i första hand i den officiella statistik som SCB ansvarar för. Vid redovisningar använder sig SCB företrädesvis av inkomstfördelnings- undersökningen, ofta kallad HINK, som står för hushållens inkomster. Resultaten publiceras årligen normalt i maj månad och då 17 månader efter det år som redovisningen avser.
I regeringens budgetproposition har det under en rad av år funnits en fördelningspolitisk bilaga där finansdepartementet gjort en del egna beräkningar. Departementet har då haft tillgång till SCB:s simulerings- modell FASIT, där man kan göra beräkningar för tre år framåt från det senaste mätåret. För att definiera det hushållsbegrepp som hittills har använts har information hämtats dels från en intervju, dels från taxeringen. Vid intervjun har SCB frågat vilka personer som bor ihop i ett hushåll, och man har därför kunnat bilda sammanboende hushåll även om man inte varit gifta eller haft gemensamma barn. I de fall man inte fått svar från en intervju har information om samtaxering använts
1 Grundstommen till detta kapitel har behandlats vid ett seminarium i oktober 1999. Värdefulla synpunkter erhölls under seminariet och speciellt bör nämnas de två opponenterna Björn Halleröd och Irene Wennemo. När nya data ska tas fram och nya metoder tillämpas krävs tålamod och man måste pröva hur man på lämpligast sätt ska kunna förbättra dataunderlaget. I detta arbete har flera personer på SCB deltagit. Speciellt ska omnämnas Klas Lindström som framställt datafiler där nya statistiska metoder har tillämpats. Margareta Eriksson, Bengt Olof Gert och Åsa Karlsson har fått stå ut med att pröva en del hugskott och tålmodigt har dessa personer hjälpt till att få fram datafiler och tabeller som sedan har kunnat användas. Trots all hjälp och synpunkter som lämnats är jag själv ansvarig för det resultat som framställts. De åsikter och kommentar som finns i kapitlet är mina egna och speglar nödvändigtvis inte SCB:s uppfattning.
16 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
för att identifiera sammanboende hushåll. Ett hushåll har avgränsats som en eller två vuxna med eller utan hemmavarande barn. Barn har definierats
I detta kapitel kommer vi att behandla s.k. kosthushåll vilket omfattar alla hemmavarande barn oavsett deras ålder. Det kan vi göra för perioden
1.2Data
De data som används i kapitlet är hämtade från SCB:s inkomstfördel- ningsundersökning, HINK. Undersökningen är en urvalsundersökning där storleken på urvalet har varierat över åren. För studien över 1990- talet var urvalet som lägst år 1991 då cirka 9 500 hushåll ingick. 1997 var det år då det största urvalet noterades, cirka 18 800 hushåll.
Uppgifter om själva inkomsterna för 1997 hämtades så gott som uteslutande från olika administrativa register. För tidigare år hämtades en mindre del från självdeklarationer i samband med taxeringen. Uppgifter om hushållet, boendet och sysselsättning samt vissa utgifter erhölls från en telefonintervju. I samband med intervjun finns emeller- tid bortfall. I denna rapport har data använts endast för de hushåll som svarat på intervjun. Bortfallet i intervjun har också varierat över åren, från 17 till 28 procent.
För att minska risken att bortfall påverkar resultaten på ett sned- vridande sätt har vi tillämpat en s.k. kalibreringsmetod. Denna metod utnyttjar känd information om olika befolkningsgruppers och inkomst- summors storlek. Denna teknik har använts för beräkningarna vad gäller huvudunderlaget, dvs. kosthushållen. Vid beräkningar med den äldre definitionen av hushåll har vi tillämpat en s.k. rak uppräkning. Det innebär att man antar att bortfallet har samma egenskaper som dem som svarat på intervjun.
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
1.3Metod
1.3.1Inkomst
Uppbyggnaden av inkomsten kan beskrivas schematiskt med följande uppställning:
+lön
+företagarinkomst
+ränta och utdelningar
+reavinster (ej förluster)
+inkomst av eget hem
+olika typer av socialförsäkringar inkl. erhållet underhållsbidrag
+skattefria transfereringar inkl studielån från CSN
skatt och allmänna egenavgifter samt justering för skattereduktion för ränteutgifter för eget boende
betalt underhållsbidrag, återbetalt studielån, pensionspremier och periodiskt understöd
=disponibel inkomst
I vissa delar av inkomstbegreppen har vi i denna rapport gjort några justeringar i jämförelse med den definition som används i den officiella statistiken. Företagarinkomst. Vi har kodat om negativa inkomster till 100 kr. Inkomsten hämtas från den redovisning som enskilda närings- idkare har lämnat till skattemyndigheterna. Många redovisar under- skott, dvs. en negativ inkomst. Vissa fördjupade analyser kan inte göras om de delar man vill studera uppvisar negativa värden. Effekten av att koda om företagarinkomsten är mycket liten när det gäller att mäta den övergripande inkomstfördelningen. Det allmänna fördelningsmåttet,
Inkomst av eget hem beräknas som en fiktiv ränta på 2,5 procent av marknadsvärde minus den skuld som löper på eget hem och fritidshus. Detta är en alternativ och enkel metod att beräkna intäkt av värdet att bo i eget hem. I andra sammanhang söker man beräkna ett driftsöver-
18 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
skott för egnahemsboende genom att man från en fiktiv hyresintäkt drar i från normerade kostnader för driften och de kapitalutgifter man har i form av räntor och tomträttsavgäld. Man vill uppnå jämförbarhet mellan egnahemsägare och hushåll som bor i hyresrätt. När inkomster ska jämföras ska hyresgästen med sin inkomst betala en hyra. Egnahemsägaren kan sägas betala en hyra till sig själv. Skillnaden mellan egnahemsägarens fiktiva hyresintäkt och de utgifter han har för boendet ger det överskott man kan räkna som inkomst. I olika anvisningar förespråkar man att man ska göra en beräkning av inkomst av eget hem. Man brukar emellertid ha svårt att finna bra metoder för dessa beräkningar. Vi har valt en enkel metod som beräknar en fiktiv avkastning på det egna kapitalet i det egna boendet. Det sker ingen motsvarande justering för boende i bostadsrätt eftersom det saknas underlag att göra denna beräkning. Effekterna av denna justering är mest märkbar för dem som har betalat av sina lån på huset. Även här har metoden en liten effekt på
Handikappersättning ingår som en positiv transferering i den offici- ella statistiken. Ersättningen betalas ut med schablonbelopp för att stödja personer med handikapp. Syftet är att ge dessa ekonomiskt stöd så att de kan betala de extra utgifter man kan ha för sitt handikapp. Ett stort handikapp ger ett större stöd som ger en högre disponibel inkomst. I denna rapport ingår inte handikappersättning som en transferering. Beloppet är litet och påverkar inte fördelningsmåttet nämnvärt.
Fastighetsskatt. I den officiella statistiken ingår fastighetsskatt i den skatt som dras ifrån hushållens inkomster när disponibel inkomst beräknas. För egnahemsägare innebär det att man får en högre skatt än vad boende i hyresrätt och bostadsrätt erhåller, allting annat lika. Med högre skatt får man en mindre disponibel inkomst. Fastighetsskatt på de fastigheter som boende i hyresrätt och bostadsrätt bor i betalas av fastighetsägaren. Man får därför anta att den övervältras på de boende via den hyra och avgift man betalar till fastighetsägaren. Här har vi valt att betrakta fastighetsskatten för boende som en utgift och inte något som påverkar den disponibla inkomsten.
Ränteutgifter för boendet. Samma asymmetri uppstår när det gäller ränteutgifter för boende. I den officiella statistiken beräknas skatten efter den debitering som skattemyndigheterna fastställer. Ränteutgiften i sig är ingen negativ inkomst i fördelningsanalyser. Däremot leder ränteutgifter till skattereduktion vid taxeringen, dvs. ger en högre dis- ponibel inkomst i den officiella statistiken. Här har vi återfört skatte-
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
reduktion för ränteutgifterna för boende och den behandlas som skatt. Vi får en jämförelse mellan olika boendeformer som är neutral.
Den avdragsgilla pensionspremien som tas upp vid taxeringen behandlas inte som en negativ transferering i den officiella statistiken. Motivet är att man frivilligt har valt att spara och skjuter upp konsum- tionen. Om man sparar eller konsumerar är en fråga om preferenser som inte ska påverka inkomstmätningen. Pensionssparandet kan normalt tas ut efter det man fyllt 55 år. De år den privata pensionen faller ut kommer den att räknas som pensionsinkomst tillsammans med den värdeförändring som skett i det sparande man har gjort. Om man inte justerar inkomsten för pensionspremien kan man säga att den räknas både det år man sparar och de år pensionen faller ut. Beloppet räknas därför dubbelt sett över en livstid i den officiella statistiken. I kapitlet behandlar vi emellertid pensionspremien som en negativ transferering. Vi finner det svårare att justera inkomsten när pensionen väl faller ut och väljer därför att justera inkomsten det år man sparar till pensionen. Vi ser det också som rimligt att inkomsten ska räknas när den väl faller ut även om det i detta fall är ett frivilligt sparande. Den disponibla inkomsten blir en värdemätare på den ekonomiska standard som ett hushåll har ett givet år.
Fastprisberäkning. Inkomsterna har räknats om till fasta priser till 1999 års prisnivå med hjälp av årsmedeltal för konsumentprisindex. Beräkningen av 1999 års index är gjort med Konjunkturinstitutets prognos sommaren 1999.
1.3.2Populationen
Beskrivningar och analyser utgår från de årsinkomster som hämtas från olika administrativa register. Vi beräknar därför inkomsten för de hushåll där de vuxna, 18 år och äldre, har varit folkbokförda i Sverige hela undersökningsåret. Det vore snedvridande att låta hushåll med inkomster som härrör från kortare tid än ett år ingå i en fördelnings- studie. De som utelämnas är främst immigranter som anlänt till Sverige under året. Inte heller personer som är folkbokförda i Sverige men som har levt utomlands under undersökningsåret ingår i undersökningen.
Vi har också undantagit de hushåll där vi funnit värnplikts- ersättningar. Den värnpliktige har fått en stor del av sin försörjning från det militära, något vi inte kan sätta några ekonomiska värden på. Vi kan därför inte göra relevanta jämförelser med andra hushåll med de registrerade inkomsterna för hushåll där den värnpliktige ingår. På detta sätt har vi minskat antal hushåll med cirka 30 000 – 40 000 mot vad som annars skulle ha redovisats. Beskrivning av befolkningen utgår
20 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
från förhållandet den 31 december respektive år för åren
Analysenheten är individer. Även om vi först måste mäta inkomsten för hushållen har vi att studera den ekonomiska välfärden för individer. Vi gör det genom att på varje individ i hushållet lägga ut hushållets disponibla inkomst/konsumtionsenhet (ke) och använder denna inkomst som ett mått på ekonomisk standard i hushållet. Vi ser det inte som att varje individ själv förfogar över det krontalsbelopp som finns. Metoden bygger in ett antagande att den ekonomiska standarden mätt med disponibel inkomst/ke är lika fördelad inom varje hushåll. I olika forskningsansatser har andra försökt komma underfund med hur resur- ser fördelas inom hushållen. I denna undersökning kan vi för dagen inte komma längre. Vi har därför antagit att alla medlemmar i hushållet har lika tillgång och möjlighet till samma ekonomiska standard. Vill man vara tydlig kan man läsa tabellerna som att de speglar individer som tillhör hushåll med en viss inkomst.
1.3.3Ekvivalenser
För att jämföra individer som tillhör hushåll av olika storlek och sam- mansättning bör man justera inkomsten. 200 000 kr för en ensam- stående ger en högre standard än samma belopp för en barnfamilj. Justeringen bör emellertid inte göras som inkomsten dividerad per person eller per capita. Man bör ta hänsyn till att det finns stordrifts- fördelar inom ett hushåll. Den ekvivalensskala som används i detta kapitel avviker från den som används i den officiella statistiken. Båda skalorna har emellertid sitt ursprung i socialbidragsnormerna såsom de såg ut i början av
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
I denna studie tillämpar vi en ekvivalensskala som utöver de normerade utgifterna också tar hänsyn till utgifter för boende, fackförenings- avgifter samt lokala resor. Skalan är också normerad till 1,0 för ett hushåll med endast en person. Denna skala har tidigare beräknats av SCB i samband med Socialstyrelsens rapport om långvarigt social- bidragstagande under
Tabell 1. Ekvivalensskalor grundade på socialbidragsnormen för
|
|
I denna |
||
|
officiell statistik |
justerad |
studie |
|
Vuxen person 1 |
1,16 |
1,00 |
1,00 |
|
Sammanboende person 2 |
0,76 |
0,65 |
0,55 |
|
Barn |
0,56 |
0,48 |
0,47 |
|
Barn |
0,66 |
0,57 |
0,47 |
|
Barn |
0,76 |
0,65 |
0,47 |
|
Övriga 18 år |
0,96 |
0,83 |
0,55 |
|
1.3.4Simulering för perioden
För att beskriva hela
Modellens främsta uppgift är att studera effekter på budget och inkomstfördelning när man diskuterar tänkta förändringar i systemen. Man kan mäta förhållandena före och efter en förändring. Som en bieffekt kan man använda modellen till att bedöma vad som sker i fördelningen om man inte gör några ändringar utan låter beräkna inkomstfördelning med de system som är beslutade. Man kan säga att ett s.k. 0- alternativ får vara en prognos av inkomstfördelningen från mätåret och så långt modellen sträcker sig,
22 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
detta kapitel är de bedömningar som Konjunkturinstitutet lämnade i sin augustirapport 1999 (Konjunkturinstitutet 1999).
FASIT har hittills varit inriktad på att göra simuleringar för det äldre hushållsbegrepp som används i den officiella inkomststatistiken. Det har därför inte varit möjligt att simulera inkomstfördelningen med det kosthushåll som vi helst vill använda.
1.4Översikt
Utvecklingen av hushållens inkomster under
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
Figur 1. BNP/capita och disponibel inkomst/capita i 1995 års priser.
250 |
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
1970 |
1975 |
1980 |
1985 |
1990 |
1995 |
|
BNP/capita 95 år priser |
|
Disponibel inkomst/capita |
Källa: SCB, nationalräkenskaperna.
Så småningom utbyttes den svenska inflationsekonomin till en ekonomi med mycket låga inflationstal. Samtidigt som sysselsättningen mins- kade kraftigt och därmed också hushållens egna inkomster, präglades aktiemarknaden av en kraftig uppgång av börsvärdet under i stort sett hela
Regelsystemen förändrades på en rad områden. Ersättningsnivåer vid nyttjande av arbetslöshets, sjuk och föräldraförsäkringar minskade, reglerna för bostadsbidrag förändrades, barnbidragen sänktes, den s.k. värnskatten infördes.
Allmänna egenavgifter infördes år 1993 och höjdes successivt fram till år 1998 till 6,95 procent av avgiftsbelagd förvärvsinkomst. På områden där kommunerna hade ansvaret höjde man också avgifts- finansieringen, främst inom barn och äldreomsorgen.
Andelen personer med arbete minskade kraftigt, främst bland ungdomar. Statistiken i SCB:s arbetskraftsundersökningar, AKU, över sysselsättning och arbetslöshet utgår från en mätvecka. Som sysselsatt räknas alla med förvärvsarbete minst en timme denna mätvecka. Över ett helt år kan man summera de månadsvisa mätningarna för att erhålla en genomsnittlig bild över åren.
24 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
|
|
|
SOU 2000:40 |
||||
|
Figur 2. Andel sysselsatta i befolkningen |
|
|
|
|
||||||
|
|
|
Män |
|
|
|
Kvinnor |
|
|
|
|
|
100% |
Arbetslösa Deltid |
|
|
|
Arbetslösa |
|
|
100% |
||
|
|
Ej i arbetskraft |
|
|
|
|
|
||||
|
80% |
|
|
|
Ej i arbetskraft |
80% |
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
60% |
|
|
|
|
|
|
|
Deltid |
60% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
40% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40% |
|
20% |
|
Heltid |
|
|
|
|
|
Heltid |
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
1990 |
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
|
|
Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningarna |
|
|
|
|
|
Det var inte enbart arbetslöshetstalen som ökade, utan även andelen personer utanför arbetskraften. Utvecklingen på arbetsmarknaden speglas också i att fler fick svårare att få en rimlig inkomst genom eget förvärvsarbete. Vi visar detta med att mäta andelen i olika ålders- grupper som har en arbetsinkomst som överstiger tre basbelopp. För 1999 motsvarar detta en inkomstnivå på 109 200 kr eller 9 100 kr i månaden. Tre basbelopp är valt för att undvika de personer som har en lös anknytning till arbetsmarknaden sett över hela året eller att arbetet sker med en så liten omfattning att man inte kommer upp till de lägsta lönerna på arbetsmarknaden för heltidsanställda. Arbetsinkomsten innefattar lön från anställning och inkomst från eget företag men också ersättning från sjuk och föräldraförsäkring. Inkomsten speglar därför på ett tydligt sätt den förankring olika personer kan ha på arbets- marknaden. I mätningen ingår inte någon ersättning man får i samband med arbetslöshet.
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
Figur 3. Andel personer i olika åldersgrupper med inkomst över tre basbelopp.
|
Arbetsinkomst |
|
|
Förvärvsinkomst |
|
||||
100 |
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
1991 |
1993 |
1995 |
1997 |
1999 |
1991 |
1993 |
1995 |
1997 |
1999 |
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
Anmärkning.
Under
1.4.1Det vände 1995
Mönstret är emellertid klart. Det är bland ungdomarna som nedgången på arbetsmarknaden under
Ett sätt att mildra de ekonomiska konsekvenserna när sysselsätt- ningen minskar är de traditionella arbetsmarknadspolitiska stöden. Den vanliga arbetslöshetskassan gäller för dem som redan har varit etablerade på arbetsmarknaden. För andra har det funnits olika stöd
26 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
som växlat under åren. Några stödformer har varit att bereda folk plats i olika utbildningar. För dem som får utbildning inom arbetsmarknads- politikens ramar ges ersättning i form av arbetsmarknadsstöd. Dessa stöd ingår sedan i de skattepliktiga förvärvsinkomsterna.
Vi får en annan bild om vi till arbetsinkomsten också lägger de socialförsäkringar som i övrigt ingår i förvärvsinkomsten. Det gäller utöver de ovan visade arbetsmarknadsstöden också pensioner. I de fall man får finansiera sin utbildning med lån från Centrala studiestöds- nämnden kommer försörjningen dels ifrån lånade pengar och dels från den del av studiestödet som är ett bidrag. Dessa studiestöd ingår inte i förvärvsinkomsten.
När vi belyser utvecklingen med andel som har förvärvsinkomst större än tre basbelopp framträder bilden än tydligare. Åldersgrupperna över 30 år har inte kunnat registreras med minskad andel med förvärvs- inkomst över tre basbelopp. I jämförelse med analysen av dem med arbetsinkomst över tre basbelopp påverkar pensioner och arbetsmark- nadsstöd gruppen
Den låga andelen med inkomst över tre basbelopp för de yngsta, 18– 22 år, beror naturligtvis på att majoriteten av
En stark anknytning till arbetsmarknaden är den viktigaste förutsätt- ningen för att kunna försörja sig. Arbetsinkomster och förvärvsin- komster ger emellertid inte den fullständiga bilden av befolkningens ekonomiska standard. Genom skatt och bidrag omfördelas inkomster. Personer med svag förankring på arbetsmarknad eller en större försörj- ningsbörda erhåller stöd från socialförsäkringar eller andra transfere- ringar. Hushållens disponibla inkomst justerad för försörjningsbörda, disponibel inkomst/konsumtionsenhet, får därför spegla den ekono- miska standarden.
Vi kommer att visa hur det ser ut för s.k. kosthushåll. Kosthushållen avgränsas av de individer som bor tillsammans och har en gemensam ekonomi. I den officiella statistiken har hittills ungdomar som är 18 år eller äldre bildat egna hushåll trots att de fortfarande bor kvar hos någon av eller båda föräldrarna. I begreppet kosthushåll bildar dessa ungdomar hushåll tillsammans med den eller de föräldrar man bor till- sammans med. Kosthushåll där de s.k. kvarboende ungdomarna ingår i
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
föräldrahushållet kan för närvarande endast redovisas för perioden
1.4.2Ökade inkomster i slutet av
Figur 4. Disponibel inkomst/ke inkl. reavinst, medianvärden i 1999 års priser. Samtliga individer.
|
130 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kr/ke |
125 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
115 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tusen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
110 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
105 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
|
|
|
Myndighetsålder |
|
Kosthushåll |
|
|||
Anmärkning. Individer i hushåll efter äldre definition av hushåll (myndig- |
||||||||||
hetsålder) respektive kosthushåll. |
|
|
Det tydliga mönstret är den nedgång som inträffade i början av 1990- talet. Den markerar att hushållen erhöll minskad ekonomisk standard. Efter 1995 inträffade en uppgång av den ekonomiska standarden som tycks hålla i sig perioden ut. Mätningen omfattar alla individer i de hushåll som har varit skrivna i Sverige både vid ingången och utgången av respektive år. Mätningen är gjord med medianinkomsten för att undvika den påverkan extremvärden kan ha om man baserar studien på medelvärden. Det är också anmärkningsvärt att utvecklingen i stort överensstämmer oavsett om vi använder oss av kosthushåll eller den äldre definitionen av hushåll. Förklaringen ligger i den ekvivalensskala som vi tillämpar. Kvarboende ungdomar har erhållit ekvivalensvikten 0,55 i båda mätningarna. Syftet är att minska den skevhet som uppstår när de kvarboende betraktas som ett självständigt hushåll. Vi vet att ungdomar som i verkligheten bor kvar i föräldrahushållet men betraktas som självständiga hushåll får hjälp med sin försörjning. Man bör också markera de skalfördelar som man har när fler personer delar på levnadskostnaderna i ett hushåll. Det gör vi genom att använda ekvival-
28 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
ensvikten 0,55. Fortfarande kvarstår emellertid ett mätfel om vi be- traktar dessa kvarboende som självständiga hushåll eftersom vi inte har hela hushållets ekonomi kartlagd. Detta fel rättas till när vi använder oss av kosthushåll i redovisningen.
Det verkar också som nedgången upphörde kring
Den översiktliga bilden över hur fördelningen förändrats visar vi med det traditionella måttet
Figur 5.
0,30 |
|
|
|
|
0,25 |
|
|
|
|
0,20 |
|
|
|
|
0,15 |
|
|
|
|
1991 |
1993 |
1995 |
1997 |
1999 |
|
|
Myndighetsålder |
Kosthushåll |
|
Anmärkning. Individer i hushåll efter äldre definition av hushåll (myndighets- |
||||
ålder) respektive kosthushåll. |
|
Detta ger en bild som visar på ökade inkomstskillnader under 1990- talet. Den kraftiga uppgången under 1994 och nedgången 1995 för- klaras till den absolut största delen av kraftiga reavinster detta år samt att aktieutdelningar var skattefria. Det är alltid en avvägning hur man ska betrakta just reavinster. De är per definition tillfälliga och speglar de värdeförändringar som realiseras vid ett tillfälle. Själva värde- förändringen kan ha pågått kontinuerligt men läses av först när man gör en försäljning av sina tillgångar.
Man kan söka undvika dessa tillfälliga hopp i inkomstutveckling genom att söka jämna ut dessa värdeförändringar under en längre tid. En annan teknik är att visa inkomsterna och dess fördelning utan att dessa realiserade värdeförändringar ingår i inkomstbegreppet. Det senare har vi gjort för att illustrera inkomstfördelningen under denna period och avläsa på vilket sätt inkomstfördelningen då kan beskrivas. Vi får då en svagare utveckling av ojämnheten men fortfarande en utveckling som pekar på ojämnare fördelning i slutet av
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
1999 och 2000. Vi understryker än en gång att uppgifterna för 1998– 2000 baseras på simuleringar och därför är mer osäkra.
Figur 6.
0,30 |
|
|
|
|
0,25 |
|
|
|
|
0,20 |
|
|
|
|
0,15 |
|
|
|
|
1991 |
1993 |
1995 |
1997 |
1999 |
|
|
Myndighetsålder |
|
Kosthushåll |
Anmärkning. Individer i hushåll efter äldre definition av hushåll (myndighets- |
||||
ålder) respektive kosthushåll. |
|
1.4.3Ungdomar har fått det sämre
I denna översikt ska vi belysa hur det ser ut över hela
30 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
Figur 7. Disponibel inkomst/ke inkl. reavinst efter ålder.
180 |
Tusen kr/ke |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
160 |
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
1991 |
1993 |
1995 |
1997 |
1999 |
|
|
|
|
|||
|
|
|
|||
|
|
|
75 - år |
180 |
Tusen kr/ke |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
160 |
|
|
|
|
|
140 |
|
|
|
|
|
120 |
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
1991 |
1993 |
1995 |
1997 |
1999 |
|
|
|
|
||
|
|
|
|
||
|
|
Kvarbo |
|
|
|
Anmärkning. Individer i hushåll efter äldre definition av hushåll (myndighets- ålder).
Efter nedgången fram till mitten av
Vid studier som baseras på tvärsnitt måste man understryka att det inte är samma grupper av individer som ingår i redovisningen vid periodens början som vid periodens slut. Alla har blivit tio år äldre. De som representerade ungdomar 1991 finns i nästa redovisningsgrupp år 2000. Det är speciellt viktigt att notera detta vid pensionsåldern. De som var
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
1.4.4Inkomstskillnader ökade redan på
För att få ett perspektiv på hur inkomsterna har utvecklats fram till
Figur 8. Disponibel inkomst/ke och faktorinkomst/ke. Medelvärden i |
||||
1997 års priser. |
|
|
|
|
i |
|
|
|
|
110 Tusen kr/ke |
|
|
|
|
|
|
Disponibel inkomst/ke |
|
|
90 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Faktorinkomst/ke |
|
70 |
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
1975 |
1980 |
1985 |
1990 |
1995 |
Källa: SCB, Inkomstfördelningsundersökningen 1997, Statistiskt meddelande.
Figur 9.
0,30 |
|
|
|
|
|
|
|
Inkl reavinst |
|
0,25 |
|
|
|
|
0,20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Exkl. reavinst |
0,15 |
|
|
|
|
1975 |
1980 |
1985 |
1990 |
1995 |
Källa: SCB, Inkomstfördelningsundersökningen 1997, Statistiskt meddelande.
Utvecklingen under
32 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
att öka även senare. Hoppet i kurvorna visar svårigheten att länka ihop mätningarna före och efter skatteomläggningen 1990/91.
Vi påpekar ånyo att behandlingen av data i den officiella statistiken, figur 8 och 9, skiljer sig från det som presenteras i övrigt i detta kapitel.
•inkomstbegreppen är något olika
•i den officiella statistiken används en annan ekvivalensskala
•redovisningen i den officiella statistiken grundar sig på hushåll/- familjeenheter i stället för individer.
Detta översiktliga avsnitt har visat på huvuddragen under
1.5Utvecklingen
Tidigare studier av inkomstfördelningen har ibland fått kritik som grundar sig på hur hushållen har avgränsats. Hushållsbegreppet har styrts av myndighetsåldern, barn har avgränsats till och med
1.5.1Deciler
För att beskriva fördelningen i andra termer än
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
stigande ordning efter den inkomst som hushållet har där individerna hör hemma. Därefter har vi markerat de gränsvärden som delar av vid de individer som har lägst tio procent, 25 procent osv. upp till det värde som avgränsar de tio procent som har de högsta värdena på inkomsten. I tabellerna har vi också lagt in gränsvärden för lägsta respektive högsta fem procent.
Figur 10. Disponibel inkomst/ke inklusive reavinst |
||||
centilvärden i 1999 års priser. |
|
|
|
|
250 |
|
|
|
|
225 |
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
175 |
|
|
|
|
kr/ke |
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
125 |
|
|
|
|
Tusen |
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
75 |
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
25 |
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
P90 |
P75 |
P50 |
P25 |
P10 |
Figur 11. Disponibel inkomst/ke inklusive reavinst
175
150
125
P90/P50
100
75
50
25 P10/P50
0 |
|
|
|
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
I fasta priser ser vi inga dramatiska förändringar. Under perioden
34 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
sämre. En andra kommentar är att avståndet har ökat till medianvärdet för både lägsta och högsta tio procent. År 1993 var värdet för lägsta tio procent 68 procent av medianvärdet medan 1997 hade avståndet ökat till 64 procent. Samma sak gäller för gränsvärdet vid högsta tio procent. År 1993 låg detta gränsvärde 63 procent över median och år 1997 hade det ökat till 69 procent. Så långt när vi använder oss av disponibel inkomst inkl. reavinster.
Tabell 2. Disponibel inkomst/ke för individer i kosthushåll. Percentil- värden i tusen kr i 1999 års priser.
|
Inklusive reavinst |
|
|
|
Exklusive reavinst |
|
|
|
||
Percentilgräns |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
P05 |
67,8 |
68,8 |
65,7 |
63,9 |
64,2 |
67,0 |
67,9 |
65,3 |
63,0 |
63,5 |
P10 |
79,4 |
79,0 |
74,3 |
74,2 |
74,9 |
78,9 |
78,5 |
73,9 |
73,3 |
74,2 |
P25 |
94,9 |
94,6 |
91,2 |
91,0 |
92,0 |
94,4 |
93,5 |
90,7 |
90,3 |
91,3 |
P50 |
117,4 |
117,0 |
113,9 |
115,8 |
117,5 |
116,8 |
115,1 |
112,9 |
114,0 |
116,0 |
P75 |
151,3 |
151,9 |
145,6 |
150,3 |
154,3 |
149,6 |
147,5 |
143,9 |
147,0 |
150,9 |
P90 |
190,9 |
197,5 |
183,8 |
191,5 |
198,7 |
186,6 |
185,2 |
179,7 |
183,6 |
191,4 |
P95 |
219,9 |
238,9 |
211,2 |
224,5 |
237,6 |
212,7 |
216,0 |
205,7 |
209,7 |
221,5 |
Medelvärde |
129,6 |
134,6 |
124,8 |
127,6 |
133,9 |
127,1 |
126,6 |
122,3 |
123,4 |
126,9 |
P10/P50 |
67,7 |
67,5 |
65,3 |
64,1 |
63,7 |
67,6 |
68,2 |
65,5 |
64,3 |
64,0 |
P90/P50 |
162,6 |
168,7 |
161,4 |
165,4 |
169,1 |
159,7 |
160,9 |
159,1 |
161,1 |
165,0 |
P90/P10 |
240,3 |
249,9 |
247,3 |
257,9 |
265,4 |
236,3 |
235,9 |
243,1 |
250,5 |
258,0 |
Ginikoeffcient |
0,215 |
0,242 |
0,217 |
0,226 |
0,249 |
0,206 |
0,208 |
0,208 |
0,211 |
0,221 |
Det intressanta är också att vi inte finner några skillnader i tendensen när vi belyser inkomsten exklusive reavinst. Spridningen ökade fram- förallt för 1997.
1.5.2Ålder
När vi undersöker kosthushållen efter ålder finner vi samma tendens som vi fann med den äldre definitionen av hushåll. Det är ett genera- tionsperspektiv på utvecklingen. De som representerar de äldre har haft en gynnsam utveckling, i synnerhet personer i pensionsåldern. Barn och ungdomar
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
Tabell 3. Disponibel inkomst/ke för individer i kosthushåll efter ålder. Belopp i tusen kr/ke 1999 års priser.
|
Inklusive reavinst |
|
|
|
Exklusive reavinst |
|
|
|
||
Ålder |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
100,7 |
101,2 |
96,3 |
95,0 |
98,3 |
100,1 |
100,2 |
96,0 |
94,2 |
97,3 |
|
107,6 |
107,6 |
102,6 |
103,5 |
103,7 |
106,6 |
106,3 |
101,8 |
102,1 |
102,4 |
|
114,3 |
109,0 |
101,1 |
105,1 |
104,0 |
114,0 |
108,4 |
100,6 |
103,5 |
102,9 |
|
116,9 |
113,7 |
111,7 |
116,2 |
115,7 |
116,3 |
112,4 |
110,4 |
115,2 |
115,1 |
|
112,4 |
113,8 |
109,6 |
110,0 |
113,8 |
111,9 |
112,8 |
108,8 |
108,2 |
112,5 |
|
133,9 |
132,6 |
127,4 |
128,1 |
127,8 |
133,1 |
130,3 |
125,8 |
125,9 |
125,2 |
|
157,3 |
158,0 |
152,5 |
155,6 |
159,5 |
155,9 |
155,5 |
150,1 |
153,1 |
155,3 |
|
147,0 |
149,9 |
140,9 |
145,2 |
153,5 |
146,1 |
147,1 |
140,0 |
141,4 |
150,3 |
|
118,1 |
117,4 |
117,8 |
123,1 |
125,0 |
117,5 |
116,2 |
116,8 |
121,0 |
121,9 |
|
75- |
93,8 |
94,9 |
96,8 |
97,7 |
97,1 |
93,5 |
94,3 |
96,5 |
96,8 |
96,3 |
130,0 |
130,0 |
125,0 |
127,6 |
130,8 |
128,9 |
127,9 |
124,0 |
125,7 |
128,9 |
|
65- |
106,3 |
106,7 |
107,8 |
108,9 |
109,9 |
106,0 |
105,4 |
106,9 |
107,8 |
108,5 |
Samtliga |
117,4 |
117,0 |
113,9 |
115,8 |
117,5 |
116,8 |
115,1 |
112,9 |
114,0 |
116,0 |
0,215 |
0,242 |
0,217 |
0,226 |
0,249 |
0,206 |
0,208 |
0,208 |
0,211 |
0,221 |
Vi har tidigare sett att inkomstnivåerna ändras om vi exkluderar rea- vinsterna och spridningen mätt med
Tabell 4. Förändring i procent av disponibel inkomst/ke inkl. och exkl. reavinst för individer
Ålder |
Inklusive |
Exklusive |
|
reavinst |
reavinst |
2,4 |
2,8 |
|
3,6 |
3,9 |
|
9,0 |
9,7 |
|
1,0 |
1,1 |
|
1,2 |
0,5 |
|
4,5 |
5,9 |
|
1,4 |
0,3 |
|
4,5 |
2,9 |
|
5,8 |
3,8 |
|
75- |
3,6 |
3,0 |
0,7 |
0,1 |
|
65- |
3,4 |
2,3 |
Samtliga |
0,1 |
0,7 |
15,8 |
7,3 |
Efter stigande ålder har man fått en bättre inkomstutveckling med undantag för åldersgruppen
36 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
sammanboende med eller utan barn. Längre fram visas att just barn- familjerna har haft en sämre utveckling än andra. Detta slår igenom på denna åldersgrupp.
1.5.3Olika stadier i livet
De övergripande resultaten om fördelningen har hittills visats för samtliga individer uppdelat efter percentilgrupper och ren åldersupp- delning. En stor del av socialförsäkringarna och bidragen berör per- soner i särskilda faser en livscykeln, alltifrån barnbidrag via föräldra- försäkring, bostadsbidrag och socialbidrag till pensioner. En belysning av befolkning efter dessa olika faser i livscykeln presenteras därför mer ingående. Det är också i dessa olika faser som välfärdsstaten kan rikta in direkta åtgärder i form av olika stöd. Det är tydliga skillnader mellan olika hushållsindelningar. Vi känner igen att disponibel inkomst/ke för personer över 65 år har ökat. Ökningen är koncentrerad till samman- boende ålderspensionärer. Värdet för ensamstående ålderspensionärer har också ökat men i mindre omfattning.
Ensamstående med barn har fått de kraftigaste minskningarna. Under perioden har inkomsten minskat med närmare 10 procent i fasta priser. Ensamstående med barn är också den familjetyp som, till- sammans med sammanboende med minst tre barn och ensamstående äldre pensionärer, hade de lägsta medianvärdena. De högsta värdena hade sammanboende familjer mellan
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
Tabell 5. Disponibel inkomst/ke inkl. reavinst för individer i kost- hushåll efter hushållstyp. Medianvärden i tusen kr/ke i 1999 års priser.
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
97/93 % |
Ensamstående utan barn |
|
|
|
|
|
|
102,6 |
100,2 |
95,4 |
93,6 |
97,7 |
4,8 |
|
126,3 |
125,7 |
120,3 |
125,6 |
123,7 |
2,0 |
|
126,8 |
128,3 |
123,7 |
124,4 |
131,2 |
3,5 |
|
101,3 |
102,6 |
101,1 |
103,0 |
104,1 |
2,8 |
|
75 år - |
89,2 |
91,4 |
90,5 |
90,6 |
90,7 |
1,7 |
Ensamst med barn |
99,4 |
94,4 |
92,5 |
90,7 |
89,5 |
9,9 |
Ensamst med övrig vuxen, inga |
|
|
|
|
|
|
barn |
142,3 |
128,6 |
124,7 |
125,4 |
127,5 |
10,5 |
Sammanboende utan barn |
|
|
|
|
|
|
143,1 |
138,4 |
136,6 |
138,7 |
139,6 |
2,5 |
|
169,9 |
165,4 |
165,5 |
161,4 |
171,9 |
1,2 |
|
170,5 |
172,2 |
168,0 |
172,3 |
175,4 |
2,9 |
|
129,9 |
131,0 |
133,8 |
137,8 |
137,6 |
5,9 |
|
75 år - |
101,7 |
104,3 |
110,6 |
110,4 |
112,5 |
10,6 |
Sammanboende med barn |
|
|
|
|
|
|
1 barn |
129,7 |
131,5 |
128,1 |
128,5 |
133,0 |
2,6 |
2 barn |
112,4 |
112,1 |
109,2 |
109,2 |
113,0 |
0,6 |
3+ barn |
94,1 |
95,5 |
89,6 |
90,1 |
89,5 |
4,9 |
1+ barn |
111,6 |
112,0 |
107,7 |
108,2 |
110,8 |
0,7 |
Sammanboende med övrig |
|
|
|
|
|
|
vuxen, inga barn |
147,1 |
155,0 |
150,6 |
155,5 |
161,3 |
9,7 |
Samtliga 0 år |
117,4 |
117,0 |
113,9 |
115,8 |
117,5 |
0,1 |
Anmärkning. Ensamstående och sammanboende med övrig vuxen, inga barn 0- 19 år innebär att det finns personer som är över 19 år och som tillhör hushållet utöver just den ensamstående respektive de sammanboende. Oftast är det fråga om barn äldre än 19 år som fortfarande bor kvar hos föräldrarna.
Vi påpekar att vi redovisar individer och de redovisas i den grupp där hushållsföreståndaren finns. Det innebär att i denna redovisning ingår barnen i samma grupp som den förälder som är hushållsföreståndare. Det innebär också att i gruppen gifta sammanboende
38 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
Figur 12. Disponibel inkomst/ke inkl. reavinst 1997. Individer i kost- hushåll efter hushållstyp. Medianvärden samt förändring i procent
G/S u b |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
+2,9 |
|
G/S u b |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
+1,2 |
|
|
G/S u b |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
G/S u b |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
+5,9 |
|
|
|
G/S 1barn |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
+2,6 |
|
|
|
Ensamst u b |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
+3,5 |
|
|
|
|
Ensamst u b |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- |
2,0 |
|
|
|
|
G/S 2 barn |
|
|
|
|
|
|
|
|
+0,6 |
|
|
|
|
|
|
G/S u b 75 - |
|
|
|
|
|
|
|
|
+10,6 |
|
|
|
|
|
|
Ensamst u b |
|
|
|
|
|
|
|
+2,8 |
|
|
|
|
|
|
|
Ensamst u b |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
Ensamst u b 75 - |
|
|
|
|
|
+1,7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ensamst m barn |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
G/S 3+ barn |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
0,0 |
50,0 |
100,0 |
|
150,0 |
200,0 |
||||||||||
|
|
|
|
Tusen kr/ke |
|
|
|
|
|
|
|
I tabellen finns några indelningar som kan behöva förklaras något närmare. Vi avgränsar barn med dem som bor kvar hos någon av för- äldrarna upp t.o.m. 19 år. I andra redovisningar är det vanligt att barn avgränsas t.o.m. det år man fyller 17 år. Vi vill även se
Barn som bor kvar hos föräldrar även efter 19 år redovisas som övrig vuxen. Ensamstående med barn
Hittills har vi endast belyst medianvärdet vid de olika indelningar vi arbetat med. Medianvärdet har vi använt för att det ska representera precis vad det är, värdet i mitten för den grupp som redovisas. Men värdet säger inte hur typiskt värdet är, endast att mittenvärdet är just där. Vi ska försöka visa hur spridningen kan te sig för olika grupper.
SOU 2000:40 |
|
Inkomstfördelningen under |
|||
|
|
|
|
||
|
|
|
|
||
|
Diagramtolkning: I |
figur 13 har vi lagt in gränsvärden som skiljer ut de |
|
||
|
10 procent med de |
lägsta |
värdena, sedan 25 procent, därefter |
50 procent |
|
|
(median) och sedan motsvarande vid 75 procent och 90 procent. På så vis kan |
|
|||
|
vi visa i ett fält hur spridningen för olika grupper ser ut. Hela fältet omfattar |
|
|||
|
således gränsvärdet |
vid |
lägsta tio procent till gränsvärdet |
vid högsta |
|
|
10 procent. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Figur 13. Disponibel inkomst/ke inkl. reavinst 1997 efter hushållstyp. Individer i kosthushåll efter hushållstyp. Värden markerade för P10, P25, P50, P75 och P90.
P10P25 P50 |
P75 |
P90 |
G/S 74 -
G/S
G/S
G/S
G/S
E 74 -
E
E
E
E
G/S 3+b
G/S 2b
G/S 1b
G/S mb
Emb
0 |
50 000 |
100 000 |
150 000 |
200 000 |
250 000 |
300 000 |
Inte oväntat finner vi den minsta spridningen för ensamstående med barn och den största spridningen bland de sammanboende
40 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
1.5.4Socioekonomisk indelning
Den socioekonomiska indelningen i detta kapitel syftar till att visa hur inkomsterna fördelas när indelning görs efter den koppling den enskilde har till arbetsmarknaden. Vi frångår här att indelningen grundar sig på hushållets klassificering och därmed hushållsföre- ståndarens. Vi visar den enskildes klassning såsom den framkommit efter yrke och sysselsättning men inkomsten är disponibel inkomst/ke för det hushåll individen tillhör. Vi har också begränsats oss till dem som är i intervallet
Studerande har avgränsats efter om de själva anser att de studerar, med ett undantag. Har de arbetsinkomster över tre basbelopp, så lyfter vi ut personen ur studerandegruppen och han/hon placeras som förvärvsarbetande.
De sänkta inkomsterna för dem som studerar på gymnasium och för de kvarboende ungdomarna påverkar ändå indirekt. Deras lägre inkomster registreras i det kosthushåll de tillhör. På det viset har hushållets inkomst påverkats även för övriga i hushållet. Företagare i eget aktiebolag vill vi också hänföra till gruppen företagare. I en del andra studier har man låtit företagare endast representeras av enskilda näringsidkare medan företagare i eget aktiebolag inte räknas hit. Vi vet sedan tidigare att företagare i eget aktiebolag oftast har högre inkomster än företagare i enskild näring (SOU 1997: 87).
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
Tabell 6. Disponibel inkomst/ke inkl. reavinst för individer i kosthus- håll efter socioekonomisk indelning. Medianvärden i tusen kr per ke i 1999 års priser.
|
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
97/93 |
|
|
|
|
|
|
% |
Arbetare |
125,2 |
125,5 |
122,3 |
125,0 |
126,8 |
1,2 |
Lägre tjänstemän |
143,6 |
141,8 |
136,9 |
140,3 |
143,2 |
0,3 |
Mellantjänstemän |
148,0 |
147,1 |
140,5 |
144,2 |
151,8 |
2,6 |
Högre tjänstemän |
170,9 |
174,4 |
166,2 |
168,2 |
173,2 |
1,4 |
Jordbrukare, företagare |
115,0 |
120,1 |
116,7 |
119,4 |
121,9 |
6,0 |
Övriga förvärvsarbetande |
115,3 |
113,8 |
109,9 |
113,8 |
114,6 |
0,6 |
Samtliga förvärvsarbetande |
135,6 |
135,5 |
131,5 |
134,6 |
139,1 |
2,6 |
Studerande |
97,6 |
93,7 |
84,4 |
88,9 |
90,6 |
7,2 |
Arbetslösa, sjukskrivna och pensionärer |
120,6 |
118,9 |
111,7 |
112,7 |
115,3 |
4,3 |
Övriga ej förvärvsarbetande |
79,0 |
83,0 |
76,3 |
74,7 |
78,4 |
0,8 |
Samtliga ej förvärvsarbetande |
111,0 |
108,5 |
99,6 |
100,2 |
101,5 |
8,6 |
Samtliga |
128,7 |
128,6 |
123,4 |
126,0 |
129,4 |
0,6 |
Anmärkning. Personer har tilldelats den grupp som individen själv tillhör. I andra sammanhang tilldelas man den grupp som hushållsföreståndaren tillhör.
Personer utanför arbetsmarknaden har genomgående en lägre inkomst än de med förvärvsarbete, med undantag för jordbrukare, företagare och gruppen övriga förvärvsarbetande. Medianvärdet för disponibel inkomst/ke för dem som är utanför arbetsmarknaden har minskat medan inkomsten för dem som har en plats på arbetsmarknaden har ökat. Den största minskningen har studerande fått vidkännas. En trolig förklaring är att deras möjlighet att förstärka inkomsten med extra arbete eller arbete under ferier har försämrats. För arbetslösa och sjuk- skrivna kan minskningarna i ersättningsnivåer också ha spelat roll.
Inkomsten för företagarna har ökat kraftigt. Trots att ökningen är kraftig måste man tolka den med stor försiktighet. Vi har sökt minska osäkerheten genom att betrakta medianvärden. Motsvarande ökning för medelvärden är 11 procent. Trots denna kraftiga förändring för medel- värdena är förändringen av medelvärdet ändock inte statistiskt säker- ställd. Orsaken till den stora osäkerheten är att inkomsterna inom gruppen företagare varierar synnerligen kraftigt i jämförelse med andra grupper.
42 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
1.6Inkomststruktur
För att undersöka beroendet av olika inkomster för olika befolknings- grupper har vi gjort följande beräkningar. De olika inkomsterna beräknas per ke och läggs ut på alla individer i respektive hushåll. För varje inkomstslag beräknar vi sedan medelvärde. Vi får tyvärr lämna beräkningar med median eftersom delsummorna för varje inkomstlag bör summeras till hela inkomstsumman. Detta kan endast göras när beräkningen sker med medelvärde. Vid decilindelning använder vi oss av deciler efter disponibel inkomst/ke. Fortfarande är indelningen efter individer. Vi får då följande sammanställning.
Tabell 7. Inkomststruktur brutto 1997 efter deciler. Belopp i tusen kr/ke.
Deciler
Belopp mv alla |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
|
Arbete |
121,5 |
26,4 |
40,4 |
56,4 |
80,0 |
99,7 |
118,0 |
137,2 |
167,4 |
202,9 |
286,5 |
Kapital |
18,8 |
3,3 |
3,3 |
3,6 |
5,2 |
5,6 |
7,6 |
10,9 |
13,4 |
20,5 |
114,5 |
Pension |
33,7 |
9,1 |
21,1 |
29,8 |
30,1 |
33,2 |
35,1 |
38,3 |
38,6 |
42,5 |
58,8 |
Övriga |
14,4 |
15,2 |
19,6 |
17,1 |
16,7 |
15,5 |
14,6 |
13,9 |
11,9 |
10,5 |
9,3 |
socialförsäkringar |
|||||||||||
Summa |
188,4 |
54,1 |
84,4 |
107,0 |
132,1 |
154,0 |
175,3 |
200,3 |
231,4 |
276,3 |
469,1 |
Generella bidrag |
6,2 |
10,2 |
10,3 |
9,4 |
7,9 |
6,2 |
5,3 |
4,4 |
3,3 |
2,5 |
2,3 |
Bostadsstöd |
2,0 |
4,2 |
5,7 |
5,4 |
2,5 |
1,3 |
0,6 |
0,2 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
Socialbidrag |
1,8 |
7,6 |
5,2 |
2,4 |
0,8 |
0,6 |
0,4 |
0,3 |
0,2 |
0,0 |
0,1 |
Skatt |
62,1 |
15,0 |
23,5 |
31,0 |
40,4 |
48,5 |
55,9 |
65,1 |
77,0 |
94,4 |
169,9 |
Övriga negativa |
2,7 |
0,7 |
0,9 |
1,3 |
1,7 |
1,8 |
2,5 |
2,7 |
3,5 |
4,5 |
7,4 |
transfereringar |
|||||||||||
Disponibel inkomst |
133,6 |
60,4 |
81,3 |
91,8 |
101,2 |
111,8 |
123,3 |
137,4 |
154,4 |
180,0 |
294,3 |
Bakom indelningarna finner vi följande:
Arbete: Inkomster från lön och företagarinkomst. Däremot ingår inga socialförsäkringar som arbetslöshetskassa eller sjukersättning från försäkringskassan. Den sjuklön man erhåller från arbetsgivaren ingår emellertid.
Kapital: Löpande inkomster från ränta och aktieutdelningar men även reavinster. Här finns även en beräkning av inkomst av eget hem. Under metodavsnittet förklaras begreppet inkomst av eget hem.
Pension: Skattepliktiga pensioner från alla olika pensionssystem samt utfall av livförsäkringar som är skattepliktiga.
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
Övriga socialförsäkringar: Skattepliktiga ersättningar från sjukför- säkring, föräldraförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och ersättning vid repetitionsutbildning inom försvaret. Dessutom ingår skatte- pliktiga utbildningsstöd i samband med vuxenstudier.
Generella bidrag: Skattefria bidrag undantaget bostadsbidrag och socialbidrag, som redovisas för sig. Det är främst barnbidrag, under- hållsbidrag och bidragsförskott. Studiestöd samt även lånedelen vid lån från CSN, Centrala studiestödsnämnden, ingår.
Bostadsstöd: Innefattar de olika systemen av bostadsbidrag. Socialbidrag: Utbetalda socialbidrag.
Skatt: Utöver direkt skatt och allmänna egenavgifter som finns i underlaget ingår även en korrigering för den skattereduktion hushåll i egna hem har för räntorna i boendet. Se vidare i metodavsnittet.
Övriga negativa transfereringar: Här samlas det som hushållet betalar som underhållsbidrag, återbetalning av studielån, men även avdragsgilla pensionspremier.
Inte oväntat finner vi de högsta värdena för skattepliktiga inkomster i de högsta decilerna. Omvänt finner vi de högsta bidragen i de lägre decilerna. Socialförsäkringar utom pensioner faller ut i samtliga deciler men något mindre i de högsta decilerna.
Inkomststrukturen är uppbyggd av en blandning av skattepliktiga och skattefria inkomster. Det gör att det är svårt att få en helhetsbild. Ett skattefritt bidrag på 20 000 kr är mer värt än en skattepliktig transferering med samma belopp. I det senare fallet avgår en del i skatt.
Vi har sökt beräkna en struktur där vi har exkluderat skatter och andra negativa transfereringar. Beräkningarna är gjorda i två steg. Först delas de skattepliktiga inkomsterna upp i vad som betecknas som förvärvsinkomster och inkomst av kapital. Vi beräknar en skatt för respektive inkomstslag med de underlag som finns tillgängliga i data- materialet. Varje inkomst minskas sedan proportionellt med den del av skatten som svarar mot inkomstens storlek. Det första steget ger alltså inkomsterna efter skatt.
I nästa steg gör vi på samma sätt med övriga negativa transfere- ringar, dvs. återbetalning av studielån, betalning av underhållsbidrag och pensionspremier. Dessa avdrag görs proportionellt mot inkoms- ternas storlek efter steg 1. I detta andra steg har vi nu fått en struktur som sammantaget utgör disponibel inkomst. Denna struktur kan sedan beräknas i procentenheter. Vi får då en bild av hur stor andel som kommer från olika inkomster. Beräkningarna är gjorda med redovis- ningsgruppernas medelvärde som underlag.
44 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
Tabell 8. Inkomststruktur netto i procent 1997 efter deciler.
Deciler
|
Samtliga |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
Arbete |
59,2 |
31,6 |
35,5 |
43,0 |
53,9 |
59,9 |
63,6 |
65,6 |
70,1 |
71,6 |
58,1 |
Kapital |
10,0 |
3,2 |
2,8 |
2,9 |
3,7 |
3,7 |
4,6 |
5,9 |
6,4 |
8,3 |
27,2 |
Pension |
16,4 |
10,9 |
18,6 |
22,7 |
20,3 |
20,0 |
18,9 |
18,3 |
16,2 |
15,0 |
11,9 |
Övriga social- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
försäkringar |
7,0 |
18,2 |
17,3 |
13,0 |
11,3 |
9,3 |
7,9 |
6,6 |
5,0 |
3,7 |
1,9 |
Generella |
4,5 |
16,6 |
12,5 |
10,1 |
7,6 |
5,5 |
4,2 |
3,1 |
2,1 |
1,3 |
0,7 |
bidrag |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Bostadsstöd |
1,5 |
6,9 |
6,9 |
5,8 |
2,4 |
1,1 |
0,5 |
0,1 |
0,1 |
0,0 |
0,0 |
Socialbidrag |
1,3 |
12,4 |
6,4 |
2,6 |
0,8 |
0,5 |
0,3 |
0,2 |
0,1 |
0,0 |
0,0 |
Disponibel |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
inkomst |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
Vi finner att arbetsinkomst är den största enskilda inkomstposten i varje grupp. Högsta värden för arbetsinkomsten får vi i den övre halvan av fördelningen bortsett från den högsta decilen. I den tionde decilen är kapitalinkomsten en mycket stor post i inkomststrukturen. I alla deciler utom den tionde svarar kapitalinkomsterna för mellan 3 och 8 procent. I den tionde är kapitalinkomsterna 27 procent av samtliga inkomster.
De inkomstprövade bidragen ger betydande inkomsttillskott för de två lägsta decilgrupperna.
Figur 14. Inkomststruktur 1997. Belopp netto kr/ke i 1999 års priser samt procentuell fördelning.
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000 |
0 |
100 Procent
90
80
70
60
50
40 |
30 |
20 |
10 |
0
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Arbete |
|
|
Kapital |
|
Pension |
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
Öv soc förs |
|
Bidrag |
|
Bostad |
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
Socbidrag |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Trots att decilgrupp tio har en lägre andel av sin inkomst från arbete är själva nivån för inkomsten från arbete den största i jämförelse med andra grupper. Vi har gjort samma beräkningar av inkomststrukturen även efter familjetyp. I denna tabell har vi valt att visa ett antal hus- hållstyper i förvärvsarbetande ålder. I kolumnen för samtliga ingår emellertid samtliga individer i samtliga hushållstyper, inklusive ålders-
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
pensionärer. Det mest iögonfallande är att ensamstående med barn har cirka hälften av sina inkomster från egna resurser, dvs. lön/företagar- inkomst och kapitalinkomster. Den andra hälften erhålls i form av olika bidrag och socialförsäkringar. Nästa grupp med relativt liten del från eget arbete och kapital är sammanboende med tre eller fler barn samt ensamstående i åldern
Tabell 9. Inkomststruktur netto i procent 1997 efter hushållstyp.
|
|
Ensamst |
Gift /sammanboende |
|
Ensamtående |
|
Gift/sammanboende |
|||||
|
Samtliga |
med |
med |
|
|
|
utan barn |
|
utan barn |
|
||
|
|
barn |
barn |
1 b. |
2 b. |
3 + b |
||||||
Arbete |
59,2 |
47,3 |
72,5 |
75,1 |
75,2 |
63,6 |
67,5 |
74,6 |
51,6 |
77,3 |
80,9 |
63,2 |
Kapital |
10,0 |
2,9 |
8,4 |
8,9 |
7,8 |
8,8 |
2,2 |
6,2 |
12,9 |
3,4 |
8,9 |
14,8 |
Pension |
16,4 |
3,7 |
1,8 |
2,6 |
1,2 |
1,6 |
0,5 |
4,4 |
27,1 |
0,2 |
3,2 |
16,4 |
Övriga social- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
försäkringar |
7,0 |
11,9 |
8,8 |
8,4 |
8,5 |
10,0 |
9,8 |
10,0 |
6,0 |
8,8 |
5,9 |
5,5 |
Generella |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
bidrag |
4,5 |
20,9 |
6,3 |
3,6 |
5,9 |
10,7 |
15,3 |
1,2 |
0,0 |
8,7 |
0,7 |
0,0 |
Bostadsstöd |
1,5 |
8,5 |
0,8 |
0,4 |
0,5 |
1,8 |
1,2 |
1,2 |
1,4 |
0,2 |
0,1 |
0,1 |
Socialbidrag |
1,3 |
4,8 |
1,4 |
0,9 |
0,8 |
3,4 |
3,6 |
2,4 |
0,9 |
1,4 |
0,3 |
0,1 |
Disponibel |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
inkomst |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
1.7Låga inkomster
Det finns inget officiellt fastställt fattigdomsstreck i Sverige. Inte heller finns ett allmänt vedertaget begrepp som säger vem som är fattig. Själva ordet fattigdom är också värdeladdat. Många reagerar mot att använda ordet fattigdom vid beskrivningar av den svenska befolk- ningen. Ibland relateras inkomsten för hushållen till en tänkt social- bidragsnorm, i andra fall räknas man som låginkomsthushåll om man har inkomst mindre än halva median eller medelvärdet. Att räkna socialbidragstagare kan vara ett tredje sätt att påvisa dem med låga inkomster.
Vi har valt att redovisa ett antal alternativa metoder att mäta andel med låg inkomst. En av de mest använda metoderna är att mäta andel som lever i hushåll med inkomst under halva medianen. Vi finner då att andel med låg inkomst är 3,1 procent. Vi kan visa hur andelen ändras genom att sätta låginkomstgränsen till 60 procent av medianen och finner då att 7,7 procent tillhör hushåll med låga inkomster. Dessa två metoder bygger på s.k. relativa låginkomstgränser. Om medianvärden ökar över tiden så ökar också låginkomstgränsen.
46 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
När vi räknar andel som tillhör hushåll som någon gång under året har erhållit socialbidrag så finner vi andra låginkomsttal. Reglerna för socialbidragsprövning har ändrats över åren och man kan därför säga att låginkomsttalen blir ett utfall efter det som det rådande samhället finner är acceptabelt. De som erhåller socialbidrag har prövats efter de normer som råder just vid ansökan. Några hushåll har säkert sökt socialbidrag men inte erhållit något. Andra kan i och för sig ha haft så låga inkomster att man skulle ha fått bidrag om man bara hade sökt. Icke desto mindre får ändå andelen med socialbidrag vara en viktig värdemätare på andel som har låga inkomster. 1997 var det nästan 9 procent som tillhörde hushåll som någon gång under året erhöll socialbidrag.
Vi har även sökt få ett mått på låg inkomst genom att jämföra hushållets inkomst med en fast norm som bygger på socialbidragen. Vi jämför med socialbidragsnormen och tillämpar två metoder. Bägge utgår från socialbidragsnormerna som de fastställdes på
Räknar vi andel med lägre inkomst än socialbidragsnorm där verkliga boendeutgifter ingår i beräkningarna träffar vi på nästan 13 procent av befolkningen. Utgår vi från trångboddhetsnorm finner vi tio procent i hushåll med låga inkomster.2
2 Det är denna låginkomstgräns som framförallt används i Kommittén Välfärds- boksluts delbetänkande Välfärd vid vägskäl (SOU 2000:3). Där redovisas också förändringar i andelen med inkomster under denna gräns för olika delgrupper vilka ej redovisas här. Redovisningarna i SOU 2000:3 bygger dock på samma material och beräkningar.
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
Tabell 10. Personer i hushåll med låg disponibel inkomst 1997 efter hushållstyp.
|
|
Med disponibel |
|
Med inkomst under |
|
|||
|
|
inkomst/ke |
|
socialbidragsnorm |
|
|||
|
|
|
|
|
efter |
|
|
|
|
Antal indi- |
<50% |
<60% |
Med |
trångbo |
beräknad |
|
|
|
vider i hus- |
av |
av |
social- |
ddhets- |
verklig |
|
|
|
håll med |
median |
median |
bidrag |
norm 2 |
boende- |
|
|
|
angiven |
|
|
|
|
utgift |
|
|
|
kategori |
|
|
|
|
|
|
|
Ensamstående utan barn |
|
|
|
|
|
|
|
|
384 000 |
13,8 |
21,5 |
16,4 |
24,7 |
27,7 |
|
|
|
402 000 |
4,1 |
7,2 |
11,2 |
8,5 |
12,5 |
|
|
|
309 000 |
2,7 |
3,9 |
6,1 |
4,9 |
9,4 |
|
|
|
239 000 |
0,5 |
3,1 |
2,7 |
4,8 |
12,3 |
|
|
|
75 år - |
390 000 |
2,3 |
9,3 |
1,4 |
13,8 |
31,2 |
|
|
Ensamstående med |
617 000 |
4,5 |
16,8 |
28,3 |
26,4 |
32,0 |
|
|
barn |
|
|
|
|
|
|
|
|
Ensamstående med övrig |
|
|
|
|
|
|
|
|
vuxen, inga barn |
148 000 |
4,8 |
7,7 |
19,7 |
11,2 |
10,2 |
|
|
Sammanboende utan barn |
|
|
|
|
|
|
|
|
209 000 |
2,6 |
4,8 |
9,9 |
6,2 |
5,8 |
|
|
|
265 000 |
1,2 |
2,0 |
4,8 |
2,3 |
2,7 |
|
|
|
796 000 |
0,5 |
1,3 |
0,6 |
1,5 |
2,5 |
|
|
|
499 000 |
0,8 |
1,5 |
0,7 |
2,3 |
2,3 |
|
|
|
75 år - |
361 000 |
0,0 |
1,5 |
0,5 |
3,0 |
2,7 |
|
|
Sammanboende med |
|
|
|
|
|
|
|
|
barn |
|
|
|
|
|
|
|
|
1 barn |
973 000 |
2,0 |
4,9 |
7,1 |
6,1 |
7,0 |
|
|
2 barn |
1 543 000 |
1,8 |
5,5 |
5,5 |
6,6 |
8,6 |
|
|
3+ barn |
989 000 |
7,2 |
19,5 |
17,3 |
23,1 |
25,6 |
|
|
Sammanboende med |
övrig |
|
|
|
|
|
|
|
vuxen, inga barn |
240 000 |
0,1 |
0,9 |
9,4 |
2,0 |
1,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Samtliga 0 år |
8 366 000 |
3,1 |
7,7 |
8 ,8 |
10,0 |
12,8 |
|
|
De grupper som är överrepresenterade bland dem med låga inkomster är sammanboende med många barn, ensamstående med barn och unga ensamstående utan barn. Dessa tre grupper är mer utsatta på vilket sätt vi än mäter andel med låga inkomster. Det innebär att för de utsatta barnfamiljerna räcker inte de egna inkomsterna till för att komma över de olika låginkomstgränserna trots att det finns stödsystem som barn- bidrag, bostadsbidrag och i slutändan socialbidrag. De unga ensam- stående utan barn med låga inkomster har mött en krympande arbets- marknad under
Med en låginkomstgräns som bygger på socialbidragsnormerna och där bostadsutgiftens sätts till medelvärdet för bostäder just på gränsen till trångboddhet kommer cirka en fjärdedel av ensamstående med barn, sammanboende med tre eller fler barn samt de unga ensamstående utan barn att hamna under denna inkomstgräns. För ensamstående äldre pensionärer är det anmärkningsvärt att 31 procent har inkomst som
48 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
understiger socialbidragsnormen, när verkliga utgifter för boende lagts till. Vid övriga låginkomstgränser utmärker sig inte denna grupp nämn- värt. Orsaken till den höga andelen med låg inkomst med alternativet verkliga boendeutgifter kan vara att ensamstående änkor bor kvar i en större och dyrare bostad än vad rimligen inkomsten räcker till. Vi vet att det 1997 fortfarande fanns cirka 325 000 pensionärer som hade den lägsta pensionen, flertalet av dessa är kvinnor över 75 år.
Andelen med låga inkomster har ökat något under
Tabell 11. Andel personer i hushåll med låga inkomster
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
< 50% av median |
|
|
|
|
|
|
|
|
Kosthushåll |
|
|
|
2,6 |
2,7 |
2,7 |
3,1 |
3,1 |
Myndighetsålder |
2,8 |
2,9 |
2,6 |
2,9 |
3,2 |
3,5 |
3,2 |
|
< 60% av median |
|
|
|
|
|
|
|
|
Kosthushåll |
|
|
|
5,9 |
5,2 |
6,5 |
7,7 |
7,7 |
Myndighetsålder |
6,7 |
6,3 |
5,7 |
5,6 |
6,9 |
8,0 |
7,6 |
|
Socialbidrag |
|
|
|
|
|
|
|
|
Kosthushåll |
|
|
|
8,0 |
8,1 |
8,7 |
9,0 |
8,8 |
Myndighetsålder |
4,8 |
5,3 |
5,7 |
5,8 |
6,6 |
7,0 |
6,4 |
|
Socialbidragsnorm |
med |
|
|
|
|
|
|
|
trångboddhetsnorm 2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Kosthushåll |
|
|
|
7,3 |
7,2 |
9,0 |
10,4 |
10,0 |
Myndighetsålder |
5,4 |
6,2 |
7,0 |
7,2 |
9,2 |
10,9 |
9,7 |
|
Socialbidragsnorm utan |
|
|
|
|
|
|
|
|
trångboddhetsnorm |
|
|
|
|
|
|
|
|
Kosthushåll |
|
|
|
9,6 |
9,3 |
11,7 |
13,6 |
12,8 |
Myndighetsålder |
7,2 |
8,4 |
9,6 |
9,5 |
11,9 |
14,2 |
12,4 |
Anmärkning. Kosthushåll = beräkningar för individer i kosthushåll. Samtliga hushåll ingår. Myndighetsålder = Hushåll efter myndighetsålder. Ungdomar i åldern
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
1.7.1Fler rika än fattiga
Fördelningen är inte endast intressant ur ett låginkomstperspektiv. Man vill många gånger också veta hur många som lever med goda in- komster. Även här saknas emellertid en allmänt vedertagen indelning över vad som är acceptabla, goda eller höga inkomster. Vi har i alla fall gjort beräkningar med en metod som har använts vid internationella jämförelser. Indelningen bygger på avståndet till medianvärdet och kan sägas vara en fortsättning på den låginkomstgräns som används när man beräknar andel med inkomst mindre än 50 procent av medianen.
Tabell 12. Andel personer i hushåll med disponibel inkomst/ke i olika intervall av medianvärdet för samtliga, 1997, procent.
|
Mycket |
Låg |
Klarar |
Bra |
Välbär- |
Rik |
|
|
låg |
inkomst |
sig |
ställt |
gad |
|
|
|
inkomst |
|
|
|
|
|
|
|
0,5 |
0,50,7 |
0,71,0 |
1,01,3 |
1,32,0 |
2,0 |
|
Ensamstående utan barn |
|
|
|
|
|
|
|
13,8 |
17,2 |
39,0 |
20,6 |
9,1 |
0,3 |
100 |
|
4,1 |
8,1 |
31,3 |
30,9 |
22,9 |
2,7 |
100 |
|
2,7 |
5,4 |
31,1 |
25,3 |
28,4 |
7,2 |
100 |
|
0,5 |
12,8 |
51,2 |
19,2 |
12,0 |
4,2 |
100 |
|
75 år- |
2,3 |
26,8 |
55,5 |
8,1 |
5,5 |
1,9 |
100 |
Ensamstående med barn |
|
|
|
|
|
|
|
4,5 |
29,4 |
52,2 |
11,1 |
2,5 |
0,3 |
100 |
|
Ensamstående med |
övrig vuxen, |
|
|
|
|
|
|
inga barn |
4,8 |
6,9 |
28,7 |
30,1 |
26,2 |
3,3 |
100 |
Sammanboende utan barn |
|
|
|
|
|
|
|
2,6 |
6,5 |
21,7 |
32,7 |
34,5 |
2,1 |
100 |
|
1,2 |
2,0 |
8,4 |
20,6 |
54,6 |
13,2 |
100 |
|
0,5 |
1,6 |
7,1 |
22,7 |
50,8 |
17,2 |
100 |
|
0,8 |
2,5 |
23,3 |
35,0 |
28,1 |
10,4 |
100 |
|
75 år - |
0,0 |
7,3 |
48,0 |
25,4 |
15,1 |
4,2 |
100 |
Sammanboende med barn 019 år |
|
|
|
|
|
|
|
1 barn |
2,0 |
6,9 |
24,7 |
35,3 |
25,9 |
5,2 |
100 |
2 barn |
1,8 |
9,7 |
44,7 |
28,8 |
12,4 |
2,5 |
100 |
3+ barn |
7,2 |
30,4 |
44,4 |
12,0 |
4,7 |
1,4 |
100 |
1+ barn |
3,4 |
14,8 |
39,1 |
25,9 |
14,0 |
3,0 |
100 |
Sammanboende med övrig vuxen, |
|
|
|
|
|
|
|
inga barn |
0,1 |
2,4 |
13,1 |
26,5 |
47,7 |
10,2 |
100 |
Samtliga 0 år |
3,1 |
12,4 |
34,5 |
24,1 |
20,8 |
5,1 |
100 |
Vi kan säga att cirka 25 procent av befolkningen lever i hushåll som kan kallas välbärgade eller rika och 15 procent finns bland hushåll med låga eller mycket låga inkomster. Det är främst sammanboende i aktiv ålder med ett eller inget barn i hushållet som är överrepresenterade bland dem med de högsta inkomsterna. I engelskt och amerikanskt språkbruk används ibland beteckningen DINKies, Double Income No Kids, (dubbla inkomster inga barn). Vi noterar också att samman- boende i hushåll där någon är ålderspensionär är väl representerade bland dem med höga inkomster. Däremot är ensamstående ålders- pensionärer överrepresenterade i gruppen med låga inkomster, dock
50 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
inte i gruppen med de allra lägsta inkomsterna. 35 procent av personer som tillhör gruppen ensamstående med barn kan sägas ha låga eller mycket låga inkomster.
1.8Omfördelning
Skatter och transfereringar påverkar självklart fördelningen av hus- hållens inkomster. Fördelningen är jämnare för disponibel inkomst än för löneinkomst. I detta avsnitt ska vi studera hur inkomsterna omför- delas från just löneinkomsterna, dvs. egna inkomster från marknaden, över olika transfereringar till disponibel inkomst. Metoden bör emeller- tid kommenteras något. Vi använder samma teknik som när vi har visat den disponibla inkomsten som ett mått på ekonomisk standard. Vi mäter hushållets inkomst och lägger den sedan på varje individ som tillhör hushållet. Vi gör nu på samma sätt för olika komponenter i inkomststrukturen. Vi utgår från hushållets samlade löneinkomst, justerar den med samma ekvivalensskala som vi använt för disponibel inkomst. Därefter tilldelas varje individ i hushållet denna inkomst och vi gör sedan analysen med samtliga individer i stället för hushåll. Vi bör därför markera att det inte är enskilda individers egna inkomster som analyseras utan hushållets justerade inkomst. Vi ska alltså tolka resultaten som hur fördelningen ser ut för olika inkomster och hur fördelningen ändras när vi i analysen lägger till inkomsterna i struk- turen fram till disponibel inkomst.
När vi ska studera omfördelningen är vi i denna studie hänvisade till jämförelser mellan registrerade data före respektive efter skatter och transfereringar. Omfördelningarna mäts då kortsiktigt och statiskt. Förvärvsarbete, utbildning eller fritid m.m. beror bl.a. på de olika skatter och transfereringar som gäller vid varje tidpunkt. Skatter och transfereringar påverkar därför också arbetsutbud, sparbeteende m.m. Det är inte endast skatter och transfereringar som direkt avgör hushållens disponibla inkomster utan andra insatser påverkar också hushållens ekonomiska välfärd. Arbetsmarknads och utbildningspolitik samt samhällets insatser på sjuk och hälsopolitikens område inverkar på hushållens möjliga faktorinkomster. Vidare kan omfördelningar av köpkraften ske med åtgärder som påverkar marknadens priser i form av beskattning eller subventioner av olika konsumtionsområden.
I detta avsnitt ska endast skatter och transfereringar som är med i den traditionella inkomststrukturen tas med i analysen. Studien av transfereringarnas omfördelande effekt är därför ingen egentlig effekt- studie utan endast en beskrivning av förhållanden med hjälp av inkomststatistiska data. Det måste därför betonas att analysen är statisk
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
och begränsad. Vi kommer att göra denna analys av omfördelningen med två metoder. Först ska vi se mycket översiktligt på hur samlade transfereringar påverkar inkomstfördelningen och till detta lägga de negativa transfereringarna som till övervägande del är skatter. I den andra metoden gör vi en mer detaljerad uppdelning av inkomsterna.
Figur 15. Omfördelning av inkomster. Översiktlig och detaljerad metod.
Metod A |
Metod B |
Faktorinkomst |
Arbete |
|
+ kapital |
+ Alla transfereringar |
+ pension |
|
+ övriga socialförsäkringar |
Skatt mm |
Skatt |
|
+ generella bidrag |
|
+ selektiva bidrag |
|
återbet. av csn, underhåll |
= Disponibel inkomst |
= Disponibel inkomst |
För båda metoderna beräknar vi inkomstfördelningen med
52 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
Tabell 13.
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Faktorinkomst |
0,439 |
0,447 |
0,474 |
0,489 |
0,479 |
0,484 |
0,493 |
Bruttoinkomst |
0,261 |
0,255 |
0,261 |
0,286 |
0,269 |
0,283 |
0,297 |
Disponibel inkomst |
0,225 |
0,220 |
0,223 |
0,253 |
0,227 |
0,241 |
0,257 |
Omfördelning i % |
|
|
|
|
|
|
|
Transfereringar |
40,5 |
43,0 |
44,9 |
41,5 |
43,8 |
41,5 |
39,8 |
Skatt mm |
13,8 |
13,7 |
14,6 |
11,5 |
15,6 |
14,8 |
13,5 |
Totalt |
48,7 |
50,8 |
53,0 |
48,3 |
52,6 |
50,2 |
47,9 |
Anmärkning. Omfördelning beräknas som procentuell förändring av Gini- koefficient mellan olika inkomster.
För samtliga hushåll ökade ojämnheten i faktorinkomsten mellan 1991 och 1997. Den starka nedgången i den svenska ekonomin i början av
Det är också transfereringarna som har den största inverkan på omfördelningen. Skatterna har en betydligt mindre omfördelande effekt på fördelning. Under 1994 syns också att skatten minskade sin omför- delande effekt. Detta år var aktieutdelningar skattefria och reavinster beskattades endast med 12,5 procent mot tidigare 25 procent. År 1995 lades skattenivån för reavinster på 30 procent och skattebefrielsen för privatpersoners aktieutdelningar togs bort. En fördjupad analys av omfördelningen bör inrikta sig på olika slag av åtgärder i skatter och transfereringar. Speciellt finns det skäl att skilja på inkomst från arbete, dvs. lön- och företagarinkomst, och kapitalinkomster.
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
Tabell 14.
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Arbete |
0,455 |
0,467 |
0,493 |
0,495 |
0,496 |
0,501 |
0,497 |
+ kapital |
0,439 |
0,447 |
0,474 |
0,489 |
0,479 |
0,484 |
0,493 |
+ pension |
0,329 |
0,337 |
0,360 |
0,381 |
0,364 |
0,373 |
0,383 |
+ övr. socialförsäkringar |
0,294 |
0,292 |
0,303 |
0,329 |
0,312 |
0,326 |
0,338 |
skatt |
0,272 |
0,272 |
0,281 |
0,314 |
0,290 |
0,303 |
0,317 |
+ generella bidrag |
0,245 |
0,241 |
0,249 |
0,281 |
0,256 |
0,270 |
0,283 |
+ selektiva bidrag |
0,229 |
0,224 |
0,227 |
0,257 |
0,231 |
0,244 |
0,260 |
återbet av studielån, underhåll |
|
|
|
|
|
|
|
= disponibel inkomst |
0,225 |
0,220 |
0,223 |
0,253 |
0,227 |
0,241 |
0,257 |
När vi betraktar löner och företagarinkomster för individer i samtliga hushåll ser vi den tydliga ökningen av spridningen från 1993 när den öppna arbetslösheten hade kommit upp till åtta procent. När kapitalin- komsterna läggs till minskade spridningen, något förvånande. Orsaken till detta är att vi nu tittar på individer i samtliga hushåll. Här ingår alla ålderspensionärer som per definition har mycket liten inkomst från eget arbete. Däremot har pensionärer kapitalinkomster. Därför blir inkomst- spridningen jämnare när kapitalinkomster läggs till inkomst från direkt lön och företagarinkomst. Betraktar vi endast individer i åldern
Tabell 15. Omfördelning för olika inkomster, detaljerad redovisning, samtliga individer i äldre hushållsdefinition.
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Arbete |
|
|
|
|
|
|
|
+ kapital |
3,5 |
4,3 |
3,9 |
1,2 |
3,4 |
3,4 |
0,8 |
+ pension |
25,1 |
24,6 |
24,1 |
22,1 |
24,0 |
22,9 |
22,3 |
+ övr socialförsäkringar |
10,6 |
13,4 |
15,8 |
13,6 |
14,3 |
12,6 |
11,7 |
skatt |
7,5 |
6,8 |
7,3 |
4,6 |
7,1 |
7,1 |
6,2 |
+ generella bidrag |
9,9 |
11,4 |
11,4 |
10,5 |
11,7 |
10,9 |
10,7 |
+ selektiva bidrag |
6,5 |
7,1 |
8,8 |
8,5 |
9,8 |
9,6 |
8,1 |
återbet av studielån, underhåll |
1,7 |
1,8 |
1,8 |
1,6 |
1,7 |
1,2 |
1,2 |
= disponibel inkomst |
|
|
|
|
|
|
|
Pensioner är den inkomst som omfördelar mest. När pensionen läggs till marknadsinkomsterna minskade spridningen i inkomst mellan 22 och 25 procent. Det blir mindre omfördelning med åren och det beror främst på att personer med full ATP har blivit pensionärer och äldre pensionärer med mycket låg ATP har avlidit. Den pension, som
54 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
nyblivna pensionärer får, ska spegla de inkomster de tidigare har haft i sina liv. Såväl ATP som det nya pensionssystemet har mindre utjämn- ande inverkan på inkomstfördelningen jämfört med hur pensionerna verkade tidigare.
Övriga socialförsäkringar har också en kraftig inverkan på omför- delning av inkomsterna i utjämnande riktning. Det finns emellertid tre olika huvudkomponenter i övriga socialförsäkringar. Det är sjukförsäk- ringen, föräldraförsäkringen och de olika stödformer som finns vid arbetslöshet.
Inkomstförsäkringarna ska utjämna horisontellt, d.v.s. perioden då man av olika skäl har fått låg inkomst ska kompenseras med försäk- ringsutfall. Inkomstförsäkringarna leder emellertid även till en utjäm- ning i vertikalt led, dvs. det sker en omfördelningen från hög till låg- inkomsttagare. Socialförsäkringarnas grundprincip är att man ska vara försäkrad mot inkomstbortfall när man är frånvarande p.g.a. sjukdom, föräldraskap eller arbetslöshet. I alla tre formerna finns det högsta belopp som försäkringen gäller för, vilket innebär att principen om försäkring för inkomstbortfall inte kan verka fullt ut. Inkomstförsäk- ringarna, framförallt sjukpenning, berör dessutom i större utsträckning lägre avlönade och kvinnor, därmed får inkomstförsäkringarna en utjämnande effekt.
Alla tre försäkringsformerna har förändrats under
Föräldraförsäkringen bör ha haft en tydligare utjämnande påverkan just i början av
Skatten har haft en mycket liten omfördelande effekt under hela årtiondet. I denna analys beräknar vi skatten i steget efter de skatte- pliktiga inkomsterna. Det är på dessa som skatten beräknas och vi finner det mer relevant att jämföra skattens effekt på just de skattepliktiga inkomsterna. År 1994 sänktes skatten på kapital, som vi
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
tidigare beskrivit, och det får en mycket tydlig effekt på skattens omfördelande effekt. Det året minskade inkomstspridningen endast med 4,6 procent för samtliga när skatten dragits ifrån. För beräkningar med individer i hushåll
Nästa steg i inkomststrukturen är generella skattefria bidrag. De omfattar främst barnbidrag, studiebidrag och studielån samt under- hållsbidrag/bidragsförskott. Dessa bidrag och lån skiljer sig från bostadsbidrag och socialbidrag som vi kallar selektiva bidrag genom att de senare prövas tydligt mot hushållets inkomst. Även studielån är i princip inkomstprövade men på en så hög nivå att vi valt att se dem som ett generellt stöd.
De generella bidragen har minskat spridningen med i runda tal 10 procent. De förändringar som skett i bidragen under
1.9Sammanfattning
Vid ingången till
När skattereformen genomfördes och de första effekterna av denna blev synliga sammanföll detta med en stor ekonomisk kris i den svenska ekonomin. Bruttonationalprodukten, BNP, minskade tre år i rad under början av
56 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
bidrag ökade i takt med att hushållen inte kunde försörja sig med inkomster från arbetsmarknaden i lika stor utsträckning som tidigare.
Den svenska samhällsekonomin ansträngdes från flera håll. Dels ökade utgifterna för transfereringarna samtidigt som skatteintäkterna från arbete minskade. Dels var skattereformen som genomfördes under- finansierad. De skattelättnader som infördes i form av sänkta skatte- satser uppvägdes inte av den breddning av skattebasen som samtidigt genomfördes. Dessa två faktorer, det djupa fallet i konjunkturen och skattereformens underfinansiering, medförde att den svenska ekonomin och den svenska kronan blev extremt utsatt.
Samtidigt som lågkonjunkturen var ihärdig vidtogs åtgärder för att sanera de offentliga utgifterna genom ändringar i bidragsregler och införande av karensdagar m.m. Skatte- och avgiftshöjningar infördes med den s.k. värnskatten år 1995 och från år 1993 introducerades all- männa egenavgifter som successivt höjdes. I nedgångstider fick hus- hållen vidkännas åtstramningar som samtidigt skulle balanseras mot det verkliga behov av försörjningsstöd som behövdes i lågkonjunkturen. Under samma tid, den första hälften av
Nedgången i den svenska ekonomin ledde till minskade inkomster för hushållen fram till mitten av
Lågkonjunkturen och saneringen av de offentliga finanserna påverk- ade fördelningen av inkomsterna mycket kraftigt. Man kan urskilja tre grupper som kan sägas vara förlorare i dessa förändringar, nämligen ungdomar, ensamstående föräldrar samt sammanboende med tre eller flera barn.
Ungdomar fick mycket svårt att få fotfäste på arbetsmarknaden under lågkonjunkturen. Det var svårt för ungdomar att få arbete samtidigt som erfaret yrkesfolk blev uppsagt p.g.a. arbetsbrist. Den ekonomiska utsattheten för ungdomar förstärktes av att de ofta inte var kvalificerade för de socialförsäkringar som annars gäller på arbets- marknaden. För att erhålla fullgott arbetsmarknadsstöd måste man tidigare ha haft ett arbete. Många blev hänvisade till att utbilda sig även om de inte alltid var studiemotiverade.
Ensamstående föräldrar är mer beroende av samhällsstöd än andra barnfamiljer. De får i genomsnitt hälften av sin försörjning från sam- hället och den andra hälften från arbete. Utöver en kärv arbetsmarknad fick de möta nedskärningar i bidragssystemen. Samma sak gällde för sammanboende med tre eller fler barn. Ju fler barn desto större är
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
beroendet av samhällsstöd. Vid mitten av
De högsta inkomsterna har ökat sedan 1993 och de lägsta inkomst- erna har minskat. Den ökade inkomstspridningen som uppmättes under
Andelen som lever med synnerligen låga inkomster har inte ökat kraftigt, trots den mycket ansträngda situation som gällt fram till 1997, och trots att den ökade inkomstspridningen kan härledas även till botten av fördelningen. Det är endast något fler som 1997 tillhörde hushåll som erhöll socialbidrag, knappt nio procent jämfört med åtta procent år 1993. Andel personer i hushåll med inkomst under halva medianvärdet ökade från 2,6 procent år 1993 till 3,1 procent år 1997. I en internationell jämförelse är dessa tal mycket låga. Vid en jämförelse med en tänkt socialbidragsnorm har emellertid andel människor som har inkomst under denna norm ökat från ca sju procent till tio procent.
Inkomsten från eget arbete svarade för nästan 60 procent av inkomsterna när man belyser situationen för samtliga, inklusive ålders- pensionärer. Kapitalinkomsterna har ökat i betydelse under en lång rad av år och 1997 stod de för tio procent av inkomsterna. Bland trans- fereringar är det främst pensioner som svarade för en stor andel, cirka 16 procent. Övriga socialförsäkringar och andra bidrag stod för resten. Socialbidrag som enskild bidragspost svarade för 1,3 procent av inkomsterna.
Ökningen av kapitalinkomsterna är en fortsättning på utvecklingen från
58 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
stöd till dem med låga egna inkomster kan mätas med transfereringar och skatter. Det sker en omfördelning av inkomster från dem med höga egna inkomster till dem med låga inkomster. Sammantaget medförde omfördelningen med hjälp av transfereringar och skatter att inkomst- spridningen minskade med 48 procent år 1997. Omfördelningen under
Pensionerna är den enskilda faktor som omfördelade mest. Inkomst- skillnaderna minskade med cirka 22 procent när pensionerna lades till inkomsterna från arbets- och kapitalmarknaden. Övriga socialförsäk- ringar omfördelade betydande belopp och inkomstspridningen mins- kade med nästan 12 procent. När skatten drogs från de skattepliktiga inkomsterna minskade spridningen i inkomst med 6 procent. De generella bidragen som barnbidrag, studiestöd mm minskade sprid- ningen med 11 procent och de behovsprövade bidragen som bostads- bidrag och socialbidrag med 8 procent.
SOU 2000:40 |
Inkomstfördelningen under |
|
|
Bilaga
Tabell 16.
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Gini koefficient |
|
|
|
|
|
|
|
Faktorinkomst |
0,363 |
0,375 |
0,401 |
0,430 |
0,411 |
0,418 |
0,424 |
Bruttoinkomst |
0,260 |
0,257 |
0,263 |
0,294 |
0,274 |
0,290 |
0,300 |
Disponibel inkomst |
0,228 |
0,225 |
0,232 |
0,266 |
0,239 |
0,254 |
0,266 |
Omfördelning i % |
|
|
|
|
|
|
|
Transfereringar |
28,4 |
31,5 |
34,4 |
31,6 |
33,3 |
30,6 |
29,2 |
Skatt mm |
12,3 |
12,5 |
11,8 |
9,5 |
12,8 |
12,4 |
11,3 |
Totalt |
37,2 |
40,0 |
42,1 |
38,1 |
41,8 |
39,2 |
37,3 |
Anmärkning. Omfördelning beräknas som procentuell förändring av
Tabell 17.
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Arbete |
0,358 |
0,373 |
0,402 |
0,415 |
0,410 |
0,415 |
0,408 |
+ kapital |
0,363 |
0,375 |
0,401 |
0,430 |
0,411 |
0,418 |
0,424 |
+ pension |
0,328 |
0,342 |
0,364 |
0,393 |
0,373 |
0,382 |
0,389 |
+ övr socialförsäkringar |
0,289 |
0,290 |
0,299 |
0,333 |
0,314 |
0,328 |
0,337 |
skatt |
0,271 |
0,273 |
0,283 |
0,322 |
0,296 |
0,310 |
0,321 |
+ generella bidrag |
0,242 |
0,241 |
0,250 |
0,288 |
0,262 |
0,277 |
0,286 |
+ selektiva bidrag |
0,233 |
0,229 |
0,236 |
0,271 |
0,243 |
0,257 |
0,269 |
återbet av studielån, underhåll |
|
|
|
|
|
|
|
= disponibel inkomst |
0,228 |
0,225 |
0,232 |
0,266 |
0,239 |
0,254 |
0,266 |
Tabell 18. Omfördelning för olika inkomster, detaljerad redovisning, individer
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Arbete |
|
|
|
|
|
|
|
+ kapital |
1,4 |
0,5 |
0,2 |
3,6 |
0,2 |
0,7 |
3,9 |
+ pension |
9,6 |
8,8 |
9,2 |
8,6 |
9,2 |
8,6 |
8,3 |
+ övr socialförsäkringar |
11,9 |
15,2 |
17,9 |
15,3 |
15,8 |
14,1 |
13,4 |
skatt |
6,2 |
5,9 |
5,4 |
3,3 |
5,7 |
5,5 |
4,7 |
+ generella bidrag |
10,7 |
11,7 |
11,7 |
10,6 |
11,5 |
10,6 |
10,9 |
+ selektiva bidrag |
3,7 |
5,0 |
5,6 |
5,9 |
7,3 |
7,2 |
5,9 |
återbet av studielån, underhåll |
|
|
|
|
|
|
|
= disponibel inkomst |
2,1 |
1,7 |
1,7 |
1,8 |
1,6 |
1,2 |
1,1 |
60 Inkomstfördelningen under |
SOU 2000:40 |
|
|
Referenser
Franz, A, J. Walton & D. Ramprakash 1998. Statistics on the Distribu- tion of Income, Consumption and Accumulation of Households. (DICAH Report). Eurostat, Luxembourg.
Jansson, K. & L. Johansson 1996. Disposable Income in Sweden – Effects on distribution with different definitions of imputed rent, interest, Capital Gain and Income from Selfemployment, seminariepapper i Papers and Final Report, Camberra Group. Canberra: Australian Bureau of Statistics.
Jansson, K. 1998. Översyn av ekvivalensskalor vid inkomstfördelnings- studier. PM. Örebro: SCB.
Konjunkturinstitutet 1999. Analysunderlag till konjunkturläget, augusti 1999. Stockholm: Konjunkturinstitutet.
SCB 1999. Inkomstfördelningsundersökningen 1997. Statistiska med- delanden If 21 SM 9901, Örebro: SCB.
Socialstyrelsen 1999. Långvarigt socialbidragstagande under 1990- talet. Rapport 1999:5. Stockholm: Socialstyrelsen.
SOU 1997:87. Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhet och obero- ende. Rapport till utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män (Kvinno- maktutredningen), Stockholm: Fritzes.
SOU 2000:40 |
61 |
|
|
2Socialförsäkringar och kontanta familjestöd
Joakim Palme
2.1Inledning1
Den svenska välfärdsstaten har under
Socialförsäkringarna och familjestöden syftar ytterst till att påverka nivån och fördelningen av välfärd i vid mening för dem som har försörjningsproblem p.g.a. av bristande arbetsförmåga och/eller stor försörjningsbörda. För att kunna bedöma välfärdens utveckling under
Det här kapitlet syftar till att beskriva de förändringar i det svenska socialförsäkrings- och familjestödssystemet som skett under
1 Jag vill förutom de personer som omnämns i förordet tacka Mia Hultin för hjälp med bearbetningar av vissa textavsnitt, Marta Szebehely för hjälp med handikapp- förmånerna och Anna Öström för kommentarer på ett utkast till kapitlet.
62 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd |
SOU 2000:40 |
|
|
såväl kvalificeringsvillkor som ersättningsnivåer och ersättningstid, liksom utvecklingen av antalet mottagare av olika förmånsslag. Kapitlet innehåller ingen beskrivning av de förändringar som vid ingången till det 21a århundradet ännu låg i stöpsleven. I första hand gäller det pensionsområdet. Pensionsreformen påverkade inte utbetal- ningen av förmåner under
2.2Utgifternas utveckling
Både forskning och debatt om socialförsäkringar och bidrag har ofta fokuserats på de offentliga utgifterna. De sociala utgifternas utveckling är onekligen av central betydelse i flera avseenden. De faktiska utgifts- nivåerna är dock ett resultat av flera och ibland samverkande faktorer. Demografiska faktorer, som andelen barn och äldre i befolkningen, och andra strukturella förhållanden, som arbetslöshetens nivå, påverkar vid sidan av sociallagstiftningens utformning hur mycket de enskilda prog- rammen kostar. Vill vi studera förändringar i de socialpolitiska åtgärds- systemen ger emellertid utgiftsnivåerna bara indirekta indikationer. När det gäller
I det här avsnittet kommer bruttoutgifterna för socialförsäkringarna och de kontanta familjestöden beskrivas såväl i relation till BNP som i nominella (löpande priser) och reala (1998 års priser) termer. Syftet är att beskriva hur stora resurser som kanaliserats till transfereringarna. Därför har såväl sjukvårdsförmåner som tandvård och läkemedel ute- slutits från socialförsäkringsutgifterna. Från 1994 gäller detta också assistansersättningen. Det betyder att endast de förmånssystem som i övrigt behandlas i det här kapitlet speglas i de utgiftsdata som presen-
SOU 2000:40 |
Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 63 |
|
|
teras. Det finns goda skäl att särskilt på socialförsäkringens område relatera de totala kostnaderna till den totala produktionen, bl.a. därför att det på det här området ytterst handlar om en fördelning av konsum- tionsutrymmet. Det finns också skäl att granska både de nominella och de reala kostnadernas utveckling.
Om vi sätter utgifterna i relation till BNP blir bilden en annan. Den snabbaste tillväxten av utgifterna i förhållande till BNP inträffade under 1960- och
64 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd |
SOU 2000:40 |
|
|
Figur 1. Utvecklingen av de offentliga utgifterna för socialförsäkringar och kontanta familjestöd
|
25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
% BNP |
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
Kontanta familjestöd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Socialförsäkringar |
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Källa: SCB: Nationalräkenskaperna och RFV1999a, b, c.
Bakom dessa aggregerade siffror döljer sig stora skillnader mellan olika försäkrings- och bidragsområden. I vissa fall kan dessutom rakt motsatta trender observeras. Detta var fallet redan under
Om vi istället ser till utgiftsutvecklingen i fasta priser blir bilden åter en annan. Det framgår av figur 2 att de offentliga utgifterna för socialförsäkringarna sjunkit något i reala termer under
SOU 2000:40 |
Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 65 |
|
|
gången under
Figur 2. Utvecklingen av de offentliga utgifterna för socialförsäkringar och kontanta familjestöd
|
300000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
priserårs |
250000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
200000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
98 |
150000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kontanta familjestöd |
|
kr, |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100000 |
|
|
|
|
|
|
|
Socialförsäkringar |
|
milj |
|
|
|
|
|
|
|
||
50000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
1 994 |
|
|
|
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Källa: SCB: Nationalräkenskaperna och RFV 1999a, b, c.
2.3Förändringar i socialförsäkringarna
Antalet förändringar i lagstiftningen om socialförsäkringar och bidrag är ett sätt att beskriva utvecklingen på
En viktig uppgift för kommittén är att studera välfärdens nivå och fördelning och därför är det också angeläget att studera andra aspekter
66 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd |
SOU 2000:40 |
|
|
på transfereringssystemet än utgifter och antalet förändringar. Nedan skall vi försöka att gå ett steg vidare och granska förändringar med avseende på hur de påverkar socialförsäkringarna och bidragen i följande avseende:
•En grundläggande aspekt gäller de kvalificeringskrav som styr rätten till olika typer av förmåner. Villkoren skiljer sig i allmänhet mellan socialförsäkringar och bidrag. På socialförsäkringssidan brukar det mest grundläggande kravet indikeras av namnet på res- pektive försäkringsgren. För ålderspension gäller ett ålderskrav, för sjukpenning arbetsoförmåga p.g.a. sjukdom, för arbetslöshetsför- säkring arbetslöshet osv. Därtill kan det komma krav på förvärvs- arbete och/eller bosättning. När det gäller bidragen kan man göra skillnad mellan allmänna bidrag till olika kategorier, som t ex barn- familjer, och selektiva bidrag som innehåller olika grad av inkomst- och eller behovsprövning. Även de förmåner som normalt förknippas med socialförsäkringen kan komma att inkomstprövas. (se nedan).
•Tillsammans med förändringar i den aktuella befolkningskate- goriens sammansättning påverkar kvalificeringskravens utformning hur hög täckningsgraden blir, dvs. hur stor andel av dem som behöver en form av ersättning som faktiskt får det.
•En annan viktig aspekt på förmånerna gäller ersättningsnivån, hur mycket av den vanliga inkomsten som faktiskt ersätts vid sjukdom, arbetslöshet, etc. När det gäller ersättningsnivån kan man skilja mellan de socialpolitiska målen om grundtrygghet - som är förknippad med fattigdomsbekämpning - och standardtrygghet - som speglar i vilken utsträckning man upprätthåller den normala levnadsstandarden, vid t.ex. sjukdom, med de lagstadgade för- månerna.
•Ersättningstiden kan också vara av avgörande betydelse för hur individers ekonomiska välfärd tryggas av försäkringen. Här kan vi skilja mellan karenstid och varaktighet som ju fångar ersättnings- tidens båda ändar.
Brister i täckningsgraden, låga ersättningsnivåer och ofullständig ersättningstid ökar riskerna för ekonomisk ofärd för de individer som drabbas av sjukdom, arbetslöshet, ålderdom eller förändringar i försörj- ningsbördan. Konsekvenserna av regelförändringarna går alltid igenom ett administrativt filter. Det kan också ske förändringar i försäkrings- administrationens tillämpning av försäkringen utan att det sker någon förändring i lagstiftningen, eller ens i de allmänna råd som Riksförsäk- ringsverket utfärdar. Även om dessa fenomen har uppmärksammats och
SOU 2000:40 |
Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 67 |
|
|
studerats (t ex Hetzler 1994) saknas fortfarande bredare empiriska studier på hela
2.3.1Ålderspensioner
De svenska folkpensionerna har i princip utgått till alla bofasta i landet som uppnått den normala pensionsåldern. Det har dock alltid funnits vissa tidsmässiga boendevillkor som måste uppfyllas innan man fått rätt till pension. Det svenska undertecknandet av det så kallade EES- avtalet 1992 fick konsekvenser för pensionsområdet i ett viktigt avseende. År 1993 skärptes kvalificeringsreglerna för folkpension så att det numera krävs 40 års boende i Sverige för full folkpension. Det finns visserligen vissa övergångsregler i detta avseende, men förändringarna i kvalificeringsreglerna resulterade i en minskning av andelen av den äldre befolkningen som faktiskt får full folkpension. Storleken på den grupp som inte får full folkpension är beroende av omfattningen av framför allt den utomeuropeiska invandringen, eftersom
Nivån på pensionsförmånerna har blivit föremål för olika ingrepp under
•1990 höjs pensionstillskottet till 50 procent av basbeloppet och samma år beslutas om att ge pensionstillskott även till de s.k. undantagande pensionärerna, de som i samband med ATP- systemets införande valt att stå utanför denna del av det offentliga pensionsskyddet.
•1993 minskas basbeloppet med 2 procent vilket leder till lägre
pensioner av alla slag. Samtidigt höjs pensionstillskottet till 55,5 procent. Den senare höjningen sker dock i relation till det minskade basbeloppet.
68 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd |
SOU 2000:40 |
|
|
•1996 minskas ålderspensionens folkpensionsdel och blir 2 procent mindre av basbeloppet.
•1999 sker emellertid full basbeloppsuppräkning efter prisutveck- lingen. Det innebär dock inte att pensionerna kompenseras för den brist på uppräkning som skedde under krisåren.
I samband med den stora skattereformen 1991 blev det uppenbart att också pensionärernas hyror skulle öka som ett resultat av minskade boendesubventioner. För att kompensera för detta höjdes de kommunala bostadstilläggen och ett särskilt kommunalt bostadstillägg infördes. Det är uppenbart att betydelsen av bostadstilläggen ökat för de sämst ställda pensionärerna samtidigt som den relativa betydelsen av detta förmånsslag minskat totalt sett. 1995 ändras bostadstilläggs- systemet för pensionärer och det kallas nu Bostadstillägg till pensionärer (BTP). Ett särskilt bostadstillägg för pensionärer (SBTP) för dem med de lägsta pensionerna kvarstår dock. Reglerna ändras åter 1996. 1997 minskas kompensationsgraden i bostadstilläggen för att 1998 åter ökas. 1999 får kommunerna tillfälligt rätt att komplettera bostadstilläggen
Flertalet förändringar under
Frågan om pensionsåldern har diskuterats upprepade gånger under
Ett sätt att studera konsekvenserna av de förändringar som görs i socialförsäkringarna är att se på antalet mottagare av olika förmåner. Därtill måste man självklart beakta förmånernas nivå och fördelning. När det gäller antalet ålderspensionärer har det inte skett särskilt stora förändringar under
SOU 2000:40 |
Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 69 |
|
|
2.3.2Förtidspensioner
Förtidspensionerna har påverkats av en rad av de förändringar som ovan beskrivits när det gäller ålderspensionssystemet. Därtill kommer flera förändringar som specifikt gällt förtidspensionerna.
Det har skett stegvisa förändringar av kvalificeringsvillkoren i för- tidspensionerna. År 1991 avskaffades de särskilda arbetsmarknads- skälen. Dessa hade tidigare gjort det möjligt att för de försäkrade att få förtidspension av rena arbetsmarknadsskäl. I de tidigare särskilda regler som innebar att ansökningar från äldre skulle behandlas i särskild ordning infördes 1992 en fast åldersgräns på 60 år. År 1993 infördes nya nivåer för förtidspension och sjukbidrag innebärande att dessa kan utges som fjärdedelar och inte bara som halva eller hela bidrag. År 1997 togs äldrereglerna bort helt och 1998 mildrades reglerna för att få full förtidspension. Av större betydelse för utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspensioner har sannolikt varit dels de förändringar som gällt grunden för rätten till förtidspension, dels förskjutningarna i praxis. Från oktober 1995 är rätten till förtidspension formulerad så att pensionen ska ha sin grund i medicinska skäl, vilket lett till att kvalificeringsvillkoren skärpts och att antalet nybeviljade förtidspensioner minskat.
Figur 3 visar utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspensioner bland män och kvinnor från 1990 till 1998. Nivån är högre för kvinnor än för män, men på det hela taget finns inga stora könsskillnader. Uppgången 1992 och 1993 följdes åt av en ännu kraftigare nedgång. Uppgången har delvis att göra med att många långa sjukfall ”bort- pensionerades” 1993. Nedgången inträffade innan skärpningar infördes i kvalificeringsvillkoren. Det skedde en viss uppgång i förtidspen- sionerna för kvinnor 1996 och för både män och kvinnor 1997. Det sista året vi har siffror för är 1998 och då registrerades det lägsta antalet nybeviljade förtidspensioner under hela
70 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd |
SOU 2000:40 |
|
|
Figur 3. Antal nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag för män och kvinnor,
35 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
30 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
25 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
20 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
15 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
5 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Källa: Riksförsäkringsverket 1999a.
Om vi istället för att se till nybeviljade förtidspensioner betraktar hur många förtidspensionärer (inklusive mottagare av sjukbidrag) som faktiskt finns framstår bilden något annorlunda. Nedgången i antalet nybeviljade pensioner efter 1993 har ännu inte givit utslag i stocken av pensionärer. År 1991 fanns det 361 000 mottagare och 1998 hade antalet växt till 417 000.
Utgående förtidspensioner påverkas på samma sätt som ålders- pensionerna av de förändringar i indexeringen som gjorts vid olika tidpunkter, men konsekvenserna blir delvis annorlunda. När pensions- tillskottet för ålderspensionärerna höjs till 50 procent av basbeloppet 1990 blir höjningen till 100 procent av basbeloppet för den som har förtidspension eller sjukbidrag. 1993 höjs sedan pensionstillskottet för förtidspensionärer till 105,5 procent av det minskade basbeloppet. Förtidspensionernas ersättningsnivåer har också påverkats av särskilda beslut. 1995 kom beslut om en särskild minskning av förtidspen- sionernas
SOU 2000:40 |
Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 71 |
|
|
2.3.3Efterlevandepensioner
Det har tidigare funnits änkepensioner i både folkpensions- och ATP- systemen, men inga änklingspensioner. Beslut som fattats under 1980- talet kom från 1990 att innebära en successiv utfasning av änkepen- sionerna på lång sikt. Samtidigt infördes en ny typ av efterlevande- skydd, en omställningspension som gäller för både änkor och änk- lingar. För personer som har barn under 12 år utbetalas förlängd efterlevandepension och till hemarbetande utgår en särskild efterlevandepension.
1997 sänks folkpensionsdelen i omställningspension från 96 till 90 procent av det minskade basbeloppet samtidigt som pensionstill- skottet höjs i motsvarande grad. Det är en analog förändring till de som gjorts med förtidspensionerna ett par år tidigare. Samma år halveras ersättningstiden från 12 till 6 månader, om inte vissa speciella omstän- digheter råder. En principiellt viktig förändring sker samtidigt då folk- pensionsdelen till änkepensionen inkomstprövas för dem som är under normal pensionsålder.
Antalet mottagare av dessa förmåner har förskjutits i förväntad riktning. Antalet änkepensioner minskade från 60 000 år 1990 till mindre än 16 000 år 1998. Under samma period ökade antalet efter- levandepensioner från 2 000 till 4 500.
2.3.4Delpension
Delpensionssystemet har haft sin egen brokiga historia under 1990- talet. För våra intressen är detta måhända av begränsat intresse efter- som en del av de förändringar som man fattat beslut om inte genom- förts. Kvalificeringvillkoren har dock påverkats, t ex genom en höjning av lägsta pensioneringsålder från 60 till 61 år 1994. Samma år sänktes kompensationsnivån. Med den nya pensionsreformens genomförande kommer delpensionen att successivt försvinna.
2.3.5Sjukpenning
Sjukpenningförsäkringen har genom gått en rad förändringar som påverkat såväl kvalificeringsvillkor som ersättningsnivåer och ersätt- ningstider. Liksom när det gäller förtidspensioner gäller nya regler för rätt till sjukpenning från oktober 1995. Det är oklart om detta påverkat de korta sjukfallen. Konsekvenserna är sannolikt större för de långa sjukfallen och ännu större när det gäller förtidspensionerna:
72 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd |
SOU 2000:40 |
|
|
•I mars 1991 införs nya ersättningsnivåer för korta sjukfall. Ersättningen för de första dagarna minskas mest och s.k. minsk- ningsregler införs som begränsar avtalsförmånerna. Sjukpenningen blir 65 procent de första tre dagarna och därefter 80 procent till dag
90.Enligt minskningsreglerna skall ersättningen sammanlagt för de först 3 dagarna inte övergå 75 procent och därefter inte 90 procent.
•En viktig principiell förändring sker 1992 när en två veckors sjuklöneperiod införs. Visserligen påverkas inte ersättningsnivå- erna i praktiken men det innebär att arbetsgivaren får bära hela kostnaden av korttidsfrånvaron såvida han/hon inte tecknat komp- letterande försäkring. Sjuklön med 75 procent ersättningsnivå för de första tre dagarna och 90 procent ersättningsnivå för dag 4 till
14utgår dock bara till anställda. Till övriga försäkrade utgår sjuk- penning och ev. avtal enligt tidigare regler.
•I april 1993 införs 1 karensdag. Sjuklönens ersättningsnivåer bibehålls för dag
penningförsäkringen bibehålls för dag 2 och 3 men sänks till 80 procent från dag 4. I juli samma år sänks ersättningsnivån till 70 procent efter 1 års sjukskrivning.
•1996 sänks ersättningsnivån till 75 procent både när det gäller sjuk- lön och sjukpenning.
•1998 införs åter en ersättningsnivå på 80 procent. Samtidigt ändras minskningsreglerna för avtalsersättningarna, vilket gör det möjligt att uppnå 90 procents ersättningsnivå sammanlagt – också efter ett sjukfalls 91:a dag.
Det skall dock i det här sammanhanget understrykas att inkomstunder- laget för sjukpenningen har förändrats under
När det gäller ersättningstiden infördes alltså 1 karensdag 1993. Till det här sammanhanget hör också förändringar i sjuklöneperiodens längd. Efter dess införande 1992 förblev den 14 dagar till 1996 då den förlängdes till 28 dagar. I april 1998 blev den dock åter 14 dagar.
Varaktigheten i sjukpenningen är i stor utsträckning beroende av försäkringskassans agerande. Här är det uppenbart att det skett betyd- ande förändringar när det gäller försäkringskassornas handläggning av långa sjukfall, och att detta inte alltid haft sin grund i lagändringar. Det sker en betydande “bortpensionering“ av långa sjukfall 1993 varför antalet nybeviljade förtidspensioner ökar, men antalet långa sjukfall minskar. 1994 fortsätter antalet nybeviljade förtidspensioner att minska liksom de pågående långa sjukfallen.
SOU 2000:40 |
Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 73 |
|
|
Införandet av en karensdag har lett till att en mindre del av den totala sjukfrånvaron registreras som ersatt sjukfrånvaro. Införandet av en sjuklöneperiod och de förändringar i periodens längd som gjorts, först från 14 till 28 dagar och sedan åter till 14 dagar, innebär svårigheter att jämföra den ersatta sjukfrånvaron över tid. När det gäller den ersatta korttidsfrånvaron tyder det underlag som finns på att det skett en kraftig nedgång under årtiondet. Bristerna i data gör dock att vi vill undvika att redovisa utvecklingen av den ersatta korttidsfrånvaron i figur 4 nedan. I stället beskriver vi där bara utvecklingen gällande sjukfall som är längre än 30 dagar.2 Det framgår att de långa sjukfallen minskade fram till 1996 och att denna utveckling varit starkare för kvinnor än för män. Även den kraftiga uppgång som sker av de långa sjukfallen mellan 1997 och 1998 är mest markant för kvinnor.
Figur 4. Antal pågående långa sjukfall (inklusive fall av rehabili- teringsersättning) för män och kvinnor,
100 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
90 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
80 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
70 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
60 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
50 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
40 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
30 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
20 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
10 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Källa: Riksförsäkringsverket 1999a.
Till bilden av utvecklingen på sjukpenningområdet hör rehabiliterings- lagstiftningen. En ny rehabiliteringslagstiftning införs 1992 som bl.a. ger 100 procent i ersättningsnivå för den som blir berättigad till rehabilteringspenning. Sedan påverkas rehabilteringspenning av de förändringar som sker på sjukpenningområdet. Rehabiliteringpenning utgår även efter sänkningarna 1993 med en högre nivå, 95 procent, än sjukpenningen. För den som är sjukskriven längre än ett år utgår ersättning med 80 procent om personen deltar i rehabilitering, men annars endast med 70 procent. Från 1996 kommer ersättningsnivån för rehabiliteringspenning att bli samma som för sjukpenning.
2 Uppgifterna gäller antalet pågående fall.
74 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd |
SOU 2000:40 |
|
|
Ytterligare två problem förtjänar att uppmärksammas särskilt i relation till sjukpenningen, även om de i olika utsträckning gäller också för de andra socialförsäkringarna. Det ena gäller den s.k. golv- eller tröskel- problematiken, det andra gäller de s.k. taken.
Det saknas för närvarande ett adekvat kunskapsunderlag gällande den så kallade tröskel/golvproblematiken, det vill säga de villkor utifrån vilka det fastställs om individen har en sjukpenninggrundande inkomst. Den bedömning som Riksförsäkringsverket (RFV 1999a) gör utgår ifrån regelsystemet snarare än ifrån en systematisk genomgång av hur systemet fungerar i praktiken.3 RFV:s bedömning är att en person kan bära med sig rätt till sjukpenning som grundats i en tidigare anställning och att det i princip räcker att man har för avsikt att förvärvsarbeta för att man ska ha rätt till sjukpenning vid sjukdom. Det redovisas dock ingen direkt statistik av hur många som inte har rätt till sjukpenning till följd av att de saknar inkomstgrund för ersättning (vid sidan av de villkor som rör sjukdomen eller arbetsförmågan). Det finns dock situationer av oförsäkring som RFV uppfattar som problematiska, till exempel när arbetssökande som inte hunnit etablera sig på arbets- marknaden och som visserligen har rätt till en grundförsäkring i arbets- löshetsförsäkringen saknar motsvarande förmån om de blir sjuka. Frågan om vilka konsekvenser olika kvalificeringsvillkor får för den ökade grad av oförsäkring som kunnat identifieras inte minst bland ungdomar har väckt en intensiv debatt. Kunskaperna om vilka som saknar försäkring för exempelvis sjukpenning är emellertid begränsade. Ersättningsnivån i socialförsäkringarna bestäms inte bara av procent- satsen av det fastställda inkomstunderlaget. En annan viktig faktor är hur högt upp i inkomsthierarkin som taket för de förmånsgrundande inkomsterna ligger. I det svenska systemet har taket under de senaste årtiondena legat på 7,5 basbelopp i såväl pensions- som sjukpenning- försäkringen. Det faktum att taket är bestämt av det prisindexerade basbeloppet gör att antalet personer med inkomster över taket stiger när reallönerna växer. Detta leder till att försäkringsgraden blir lägre för allt fler inkomsttagare.
3 Riksförsäkringsverkets (1999) underlag till kommittén.
SOU 2000:40 |
Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 75 |
|
|
andel var knappt 5 procent för kvinnorna. Det finns också betydande åldersskillnader bland heltidsarbetande i detta avseende. De största andelarna med inkomster över taket återfinns bland personer i åldrarna 40 till 59 år. Det finns också stora skillnader mellan olika fackliga grupper på arbetsmarknaden. Endast 1,7 procent av de heltidsanställda
2.3.6Arbetsskadeförsäkring
1993 förändras arbetsskadebegreppet så att en högre grad av sannolik- het krävs för att en skada eller sjukdom skall betraktas som orsakad av arbetet (RFV 1999b). Samtidigt avskaffas den särskilda arbetsskade- sjukpenningen. Fortfarande kan de som fått sin arbetsskada klassas som permanent uppbära livränta. Dessa förändringar får stora konsekvenser för både antalet ansökningar och godkännanden av arbetsskador. I praktiken blir många arbetsskador sannolikt inte anmälda eftersom det inte utgår någon extraersättning från den allmänna försäkringen såvida inte skadan klassas som permanent.
När vi ser till utvecklingen av antalet anmälda arbetsskador har det skett stora förändringar under
76 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd |
SOU 2000:40 |
|
|
Den tydligaste nedgången gäller belastningsskador, vilket framför allt gäller kvinnor.
Figur 5. Antalet ansökningar om arbetsskadeersättning samt antalet beviljanden och avslag,
120 000 |
|
|
|
|
|
|
|
100 000 |
|
|
|
|
|
|
|
80 000 |
|
|
|
|
|
|
|
60 000 |
|
|
|
|
|
|
|
40 000 |
|
|
|
|
|
|
|
20 000 |
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Källa: Riksförsäkringsverket 1999a.
2.3.7Ersättning från socialförsäkringen till personer med funktionshinder
Utöver förtidspensionerna finns det tre ersättningar som riktas till personer med mer varaktiga handikapp och funktionsnedsättningar, nämligen närståendepenning, handikappersättning och bilstöd. Dessa har inte påverkats av förändringar av indexering under decenniet och det har inte skett någon dramatisk nedgång i antalet mottagare eller i de registrerade genomsnittliga utbetalningsbeloppen. Närståendepen- ningen infördes 1989 och ska göra det möjligt för en person att vara hemma från arbetet för att ge en sjuk anhörig vård. Antalet mottagare har ökat kraftigt sedan 1991 då närmare 2 000 personer fick närståendepenning. Flertalet av dessa var kvinnor. Expansionen stag- nerade mellan 1995 och 1997, men 1998 hade antalet stigit till 7 477 mottagare, varav 72 procent var kvinnor. Genomsnittsbeloppet var 42 033 kronor och kvinnor uppbar generellt sett högre belopp än män.
Det finns inom ramen för socialförsäkringssystemet också en handikappersättning som syftar till att ge ekonomisk trygghet för personer som har merkostnader på grund av sitt funktionshinder. Det
SOU 2000:40 |
Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 77 |
|
|
genomsnittliga bidragsbeloppet var 1998 cirka 1 400 kronor, och totalkostnaden var ungefär en miljard kronor. Antalet personer med handikappersättning har ökat något från cirka 49 000 personer 1990 till ungefär 56 000 personer 1998. Resultat från en studie utförd 1987 tyder på att män fick högre handikappersättning än kvinnor med lik- nande behov (Hetzler 1994). Det saknas dock mer aktuella kunskaper om huruvida insatser och ekonomiska ersättningar fördelas jämnt mellan kvinnor och män i förhållande till deras behov.
Sedan 1988 finns det ett särskilt bilstöd för personer som har varak- tiga funktionshinder och som är under normal pensionsålder. Året efter införandet var det mer än 5 000 personer som fick del av denna förmån. Sedan dess har ungefär 2 000 män och kvinnor per år fått rätt till bilstöd. Eftersom bilstödet kan erhållas vart sjunde år inträffade en ökning 1996 när det var dags för den stora grupp som fick bilstöd 1989 att få detta förnyat. Det är något fler män än kvinnor som uppbär bilstöd.
2.4Förändringar i de kontanta familjestöden
Det här avsnittet syftar till att beskriva de förändringar som gjorts i det ekonomiska stödet till barnfamiljerna. Liksom på socialförsäkringarnas område har det här skett ett stort antal förändringar.
78 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd |
SOU 2000:40 |
|
|
betalas fortfarande ut till de ensamstående föräldrar som inte får tillräckligt stort underhållsbidrag från den förälder som inte är vårdnadshavare. Vårdbidrag utgår till föräldrar som har funktions- hindrade barn. Även om huvuddragen i familjestöden har stått sig, har det skett betydande regelförändringar och förändringar av ersätt- ningarnas storlek som fått konsekvenser för barnfamiljernas ekono- miska välfärd. För att bedöma välfärdsutvecklingen under
2.4.1Föräldraförsäkringen
Föräldraförsäkringen har påverkats av de flesta av de förändringar som gjorts av ersättningsnivåerna i sjukpenningförsäkringen. I princip har ersättningsnivån gått från 90 till 80 till 75 och åter till 80 procent. Därtill har ersättningsnivåerna för den individualiserade mamma- respektive pappamånaden – som är reserverad för respektive förälder – ändrats ytterligare ett antal gånger, men utgår vid årtiondets slut med samma procentsats som föräldrapenningen i övrigt. Det kan noteras att det under
Till
2.4.2Barnbidrag
Barnbidragen har under hela
Barnbidraget var ett av de instrument som anvisades i 1991 års skattereform för att kompensera den minskade betydelsen av inkomst- skatterna som omfördelningsinstrument. Den första barnbidragshöj-
SOU 2000:40 |
Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 79 |
|
|
ningen kom dock redan 1990 då beloppet blev 560 kr per barn och månad. 1991 höjdes beloppet till 750 kr per månad och flerbarnstilläg- gen förstärktes. I reala termer, men också sett i relation till vad en industriarbetare i medeltal tjänar, nådde barnbidragen sannolikt vad som kan kallas ett ‘all time high’ 1991. Det låg i reformens upplägg att barnbidragen skulle höjas ytterligare. I den ekonomiska krisens och de försämrade statsfinansernas spår uteblev emellertid denna höjning.
I budgetpropositionen 1995 anges att barnbidragen skulle bli föremål för en nominell sänkning för första gången sedan de infördes. 1995 justeras flerbarnstilläggen också ned. Efter riksdagsbehandlingen stod det klart att flerbarnstilläggen också skulle avskaffas per 1 januari 1996, d.v.s. för dem som föddes efter den 1 januari och senare. Övriga fick behålla tillägget.
I januari 1998 höjdes barnbidragen åter till den nominella nivån som gällde 1995, d.v.s. 750 kr per månad och flerbarnstilläggen kom åter att gälla alla, d.v.s. också dem som föddes efter 1995. (Ytterligare höjningar är beslutade men kommer i så fall att inträffa efter utgången av 1999.)
2.4.3Bidragsförskott och underhållsstöd
1997 ersattes det gamla systemet med bidragsförskott med ett nytt där förmånen kallas underhållsstöd. Den största förändringen i systemet gäller hur nivån på underhållsskyldigheten fastställs och de villkor som bestämmer hur den underhållsskyldigheten skall betalas. Det finns dock en viktig principiell förändring när det gäller hur nivån på det sammanlagda underhållsstödet bestäms. Man går från basbeloppsupp- räkning till nominella belopp med en svag skrivning om att de under- liggande inkomsterna skall få styra bidragets storlek. Dessa regel- förändringar införs redan 1995 och innebär att bidragsförskottet inte längre indexeras automatiskt med 40 procent av basbeloppet utan fastställs i nominella termer. Det finns en skrivning i förarbetena om att man istället skall låta utvecklingen av underlaget för betalningen av underhållsskyldigheten påverka nivån. Den nominella nivån är dock oförändrat 1 173 kr per månad sedan 1994.
80 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd |
SOU 2000:40 |
|
|
2.4.4Bostadsbidrag
Under
Resultatet blev att en rad förändringar föreslogs och så småningom kom att genomföras. Förändringarna gällde bidragens nivåer både i 1995 och 1996 års vårpropositioner. Det ledde till att både belopp och ytnorm stramades åt. Inget bostadsbidrag betalas heller ut för dem över 28 år som saknar barn.
2.4.5Barnpension
Även barnpensionerna brukar räknas till familjestödet. Barnpension i form av den avlidne förälderns folkpension och
2.4.6Vårdbidrag
Vårdbidrag kan utgå till föräldrar och syftar till att underlätta för föräldrar att i hemmet ta hand om barn som är sjuka eller har funktions- hinder. Antalet föräldrar som får detta bidrag har nästan fördubblats mellan 1990 och 1998. År 1990 betalades vårdbidrag ut till ungefär 15 000 föräldrar och 1998 var antalet omkring 27 000. Helt vårdbidrag utgår som 250 procent av basbeloppet, men kan också utgå som delar av helt belopp. Dessutom kan kostnadsersättningar utgå. Bidraget var i genomsnitt 4 500 kr per månad 1998, och den totala kostnaden för insatsen var 1,5 miljarder kronor.
SOU 2000:40 |
Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 81 |
|
|
2.4.7Familjestödens storlek
Figur 6 beskriver utvecklingen av några av familjestöden under 1990- talet. Kurvorna beskriver dels barnbidragens och bidragsförskottens/- underhållsbidragens belopp i 1998 års priser, dels föräldrapenningens ersättningsnivå i procent. Barnbidragens reala värde ökade i samband med skattereformen vid decenniets inledning. Inflationen var visser- ligen låg under de följande åren, men det oförändrade nominella barn- bidraget innebar att köpkraften sjönk något fram till mitten av 1990- talet. När det nominella barnbidraget sänktes 1996 fick det till konse- kvens att det reala värdet under ett par år låg under ingångsvärdet för
Figur 6. Barnbidragens storlek (kronor per år i 1998 års priser), bidragsförskottens storlek (kronor per år i 1998 års priser) samt ersättningsnivå för föräldrapenningen (procent),
16 0 0 0 |
10 0 |
|
14 0 0 0 |
9 0 |
|
12 0 0 0 |
||
|
||
10 0 0 0 |
8 0 |
|
8 0 0 0 |
70 |
|
6 0 0 0 |
||
4 0 0 0 |
6 0 |
|
2 0 0 0 |
||
|
||
0 |
50 |
19 9 0 |
199 1 |
19 9 2 |
19 9 3 |
19 9 4 |
19 9 5 |
19 9 6 |
19 9 7 |
19 9 8 |
||
BARNBIDRAG, KRONORPERÅR |
|
|
|
|
BIDRAGSFÖRSKOTT, KRONORPERÅR |
|||||
|
|
|
|
|||||||
FÖRÄLDRAPENNING, ERSÄTTNINGSNIVÅ |
|
|
|
|
|
|
Källa: Riksförsäkringsverket (1999a).
Värdet av bostadsbidraget är svårare att fastställa på något enkelt sätt eftersom bostadsbidraget gjorts beroende av så många faktorer. De beräkningar som gjorts över de medelbelopp som utbetalats i bostads- bidrag under
82 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd |
SOU 2000:40 |
|
|
bidragens betydelse som inkomstkälla ökat, men måhända inte i samma utsträckning som bostadskostnaderna ökat sin betydelse som utgifts- post.
2.5Diskussion
Socialförsäkringarna och bidragen har utsatts för dubbla påfrestningar under
De förändringar som skett har i sin inriktning tydligt följt arbets- löshetens och statsfinansernas svängningar. Besluten om att sänka ersättningsnivåerna i de inkomstrelaterade förmånerna, men också i delar av familjestödet, kom då konjunkturen var nära bottenläget. Sedan konjunkturen vänt har nivåerna justerats uppåt, om än inte ända upp till de nivåer som rådde vid decenniets ingång. Med nedgången följde också beslut som på olika sätt skärpte kvalificeringsvillkoren i systemen. Först skärptes beviskraven i arbetsskadeförsäkringen och därefter infördes hårdare krav i förtidspension och sjukförsäkring. Dessa åtgärder har inte minskat antalet försäkrade, men däremot antalet som faktiskt uppbär ersättning.
Man kan också säga att villkoren i försäkringarna skärptes genom införandet av karenstid i sjukpenningförsäkringen (liksom i arbetslös- hetsförsäkringen). Det faktum att arbetsgivaren genom införandet av sjuklöneperioden fick ta hela kostnaden för de första veckornas från- varo medförde indirekt att arbetsgivarnas uppmärksamhet kom att skär- pas mot den korta sjukfrånvaron. Till skillnad från ersättningsnivåerna och de nominella bidragsbeloppen har det inte skett någon återgång till de tidigare kvalificeringskraven.
De inkomstprövade bidragen uppvisar ett något annorlunda möns- ter. För bostadsbidraget avbröts expansionen av antalet mottagare och
SOU 2000:40 |
Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 83 |
|
|
av medelbeloppen senare än för de andra systemen. Också kontrollen och villkoren har skärpts med viss eftersläpning.
Betydelsen av försäkringsadminstrationen är viktig att beakta rent allmänt, men verkar ha särskild betydelse för arbetsskadeförsäkringen, långa sjukfall och förtidspensionering. Vad gäller arbetsskadeförsäk- ringen finns det exempelvis anledning att uppmärksamma de stora förändringar som skett av andelen beviljade ansökningar. Denna andel sjönk redan i slutet av
Att beskriva förändringar i välfärdsstater av Sveriges typ bjuder särskilda svårigheter om man vill försöka karaktärisera förändringarna på ett meningsfullt sätt. De flesta begrepp vi har att studera ”mogna” välfärdsstater med, leder tankarna till deras uppbyggnadsfas. Reform ger association till expansion och är därför inget lämpligt samlingsbegrepp för
84 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd |
SOU 2000:40 |
|
|
och avskaffande. Förändringar behöver inte syfta till eller innebära ett modellskifte. De kan ta fasta på antingen att de avsedda målen inte uppfyllts eller att programmet i fråga har fått oavsedda konsekvenser som man velat motverka. Det kunde här vara fruktbart att tala om ändrad design. Ytterligare en typ av förändring kan anses förekomma då ett modellskifte sker utan att det varit avsikten, antingen genom direkta handlingar eller genom
SOU 2000:40 |
Socialförsäkringar och kontanta familjestöd 85 |
|
|
Referenser
Barron, K. M. Söder och D. Michaildakis, 2000, ”Funktionshindrade i den offentliga hjälpapparaten” i M. Szebehely (red), Välfärd, vård och omsorg. SOU 2000:38. Stockholm: Nordstedts.
Bäckman, O., 1998, Longitudinal Studies on Sickness Absence in Sweden. Institutets för social forskning avhandlingsserie 34, Stockholms universitet.
Försäkringskasseförbundet, 1999, Socialförsäkringsguiden 1999.
Stockholm: Försäkringskasseförbundet.
Hetzler, A., 1994, Socialpolitik i verkligheten. De handikappade och försäkringskassan. Lund: Bokbox förlag.
Lundberg, O., 2000, ”Sjukvård och vårdutnyttjande” i M. Szebehely (red) Välfärd, vård och omsorg. SOU 2000:38. Stockholm: Nordstedts.
Marklund, S., 1998, ”Svensk socialpolitik i förändring“, i SCB Levnadsförhållanden rapport 91. Välfärd och ojämlikhet i ett
Regnér, H., 2000, ”Ändrade förutsättningar för arbetsmarknadspolitiken?” Ss.
Palme, J., och Wennemo, I, 1998. Swedish Social Security in the 1990s: Reform and Retrenchment. Stockholm: Socialdepartementet
Riksförsäkringsverket (RFV), 1999a, Myndighetsunderlag till Kommittén Välfärdsbokslut.
Riksförsäkirngsverket (RFV), 1999b, Socialförsäkringsboken. 1999.
Stockholm: RFV.
Riksförsäkringsverket (RFV), 1999c, Socialförsäkring 1997 och 1998. Sveriges officiella statistik (SOS). Stockholm: Riksförsäkringsverket.
SCB: Nationalräkenskaperna. Bearbetningar gjorda för Kommittén Välfärdsbokslut.
86 Socialförsäkringar och kontanta familjestöd |
SOU 2000:40 |
|
|
Socialdepartementet, 1999, Sämre för mig, bättre för oss. Ds 1999:5. Stockholm: Socialdepartementet.
SOU 2000:3, Välfärd vid vägskäl. Delbetänkande från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Nordstedts.
SOU 2000:40 |
87 |
|
|
3Välfärdsutvecklingen för kvinnor och män på
Diane Sainsbury
De två senaste decennierna betraktas vanligtvis som en period präglad av kris och nedskärningar i välfärdsstaten. Utvecklingen under 1980- talet genererade dock ett flertal reformer som syftade till att främja jämställdhet mellan könen (t.ex. förbättringar av föräldraförsäkringen, expansion av barnomsorgen, förbättrad sjukförsäkring för deltids- arbetande samt generösare barnbidrag).
Att bedöma nedskärningarna under
Det huvudsakliga syftet med detta kapitel är att belysa och bedöma förändringarna under
I. Hur har de många förändringarna påverkat de sociala förmånerna för kvinnor och män? Hur har mönstret sett ut vad gäller förmånsskillnader mellan könen under
1 Jag vill tacka Ann Morissens för hennes bearbetningar av LIS data. Vidare har Marie Jansson och Welat Songur varit till stor hjälp. Christina Bergqvist och Antoinette Hetzler har lämnat värdefulla synpunkter som har lett till förbättringar av denna version.
88 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
bidragstagare och fattiga ändrats under decenniet? Har åtstramningarna i välfärdsstaten under
II. Ensamföräldrar, och särskilt ensamstående mödrar, är ekonomiskt extremt sårbara, och olika sociala förmåner utgör en viktig del av deras inkomster. Hur har ensamföräldrar klarat sig under
III. Hur ser nedskärningarna och de socialpolitiska förändringarna under decenniet ut i breda drag? Innebär förändringarna att Sverige går mot en ny typ av välfärdsstatsmodell?
Innan dessa frågeställningar behandlas är det nödvändigt att klargöra vad nedskärningar medför samt hur de ska analyseras här. Vid granskning av effekterna av utgiftsminskningarna är det fruktbart att göra två åtskillnader: 1) huruvida de är långsiktiga eller kortsiktiga samt 2) huruvida de är selektiva eller generella.
Nedskärningspolitik likställs ofta med minskningar av utgifter. Även om utgifter är ett sammanslaget mått som kan belysa viktiga politiska förändringar, är en analys som enbart fokuserar på sociala utgifter otillfredsställande. Som ett komplement till analys av utgiftsminskningar bör även förändringar i systemstrukturen utvärderas (Pierson
3.1Kvinnors och mäns sociala rättigheter under
Vilka är de övergripande trenderna i hur kvinnors och mäns sociala rättigheter utvecklades under
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
mäns sociala rättigheter analyseras två typer av könsskillnader. Den första är i vilken utsträckning rätten till förmåner baseras på den traditionella arbetsdelningen mellan könen, dvs. i vilken utsträckning kvinnor erhåller förmåner i egenskap av vårdare och mödrar och män som inkomsttagare. Den andra typen av könsskillnaderna bottnar i ojämlika värderingar av hur kvinnliga och manliga sysslor skall påverka rätten till olika förmåner. Således kan t.ex. det lika värdet av obetalt och betalt arbete förnekas. Sådana värderingar återspeglas i ersättningsnivåerna och i de belopp som utgår till kvinnor respektive män (Orloff 1993). Med hjälp av dessa två kategorier analyserar jag såväl mäns och kvinnors rättigheter vad gäller arbetsmarknads- och vårdrelaterade förmåner som skillnader i ersättningsnivåer.
3.1.1Arbetsmarknadsrelaterade förmåner
Ett centralt kännetecken för det svenska välfärdssystemet har varit kombinationen av förmåner som ger alla grundläggande trygghet på basis av medborgarskap eller permanent bosättning2, med förmåner som garanterar ekonomisk trygghet på basis av deltagande på arbetsmarknaden. Med tiden har arbetslinjen blivit mer framträdande inom trygghetssystemet i två avseenden. Dels har arbetsmarknads- politiken, med aktiva arbetsmarknadsåtgärder samt rätten till arbete, utgjort grunden för ekonomiskt välbefinnande. I en vidare mening har arbetslinjen uppfattats som central för att minska behovet av sociala förmåner. Dels har rätten till sociala förmåner i allt högre grad kommit att baseras på ställning på arbetsmarknaden och arbetsprestationer. Många feminister har kritiserat denna utveckling eftersom männen därmed har antagits som norm och att män är privilegierade eftersom de har lättare att kvalificera sig för förmånerna. Samtidigt argumenterar andra feminister för att betalt arbete och sociala förmåner baserade på arbetsmarknadsstatus är nyckeln till personlig självständighet.
Rätten till och mottagande av förmåner
Under de tre senaste decennierna har det skett dramatiska förändringar i såväl kvinnors rätt till arbetsmarknadsrelaterade förmåner som i andelen kvinnor som har mottagit dessa förmåner. Detta har följts av en reducerad genusdifferentiering i rätten till förmåner som baseras på den
2 Man talar ofta om sociala rättigheter baserade på medborgarskap. Enligt svensk praxis har denna princip varit bredare än medborgarskap och även omfattat icke medborgare som är permanent bosatta, dvs. är mantalsskrivna i Sverige.
90 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
traditionella arbetsdelningen mellan könen. Tabell 1 visar att kvinnors och mäns sociala rättigheter knutna till deltagande på arbetsmarknaden. För att sätta
Tabell 1. Kvinnor och mäns sociala förmåner baserat på arbets- marknadsstatus (procent)
|
1970 |
1990 |
1994 |
1997 |
Sjukersättning |
54,9 |
83,4 |
76,5 |
75,5i |
Kvinnor |
||||
sjukersättning |
87,6 |
87,1 |
79,8 |
77,9i |
Män |
||||
sjukersättning |
|
|
|
|
Arbetslöshetsförsäkring |
43,2 |
84,2 |
94,7 |
94,2 |
Kvinnor i arbetskraften som är försäkrade |
||||
Män i arbetskraften som är försäkrade |
66,6 |
75,2 |
83,9 |
83,9 |
Arbetslösa kvinnor som är berättigade till ersättning |
19,0 |
64,5 |
80,2 |
75,6 |
Arbetslösa män som är berättigade till ersättning |
49,0 |
63,8 |
81,4 |
76,0 |
ATP |
|
|
|
|
Kvinnliga ålderspensionärer med ATP som |
|
|
|
|
överstiger minimipensionii |
3,3 |
50,7 |
59,6 |
66,2 |
Manliga ålderspensionärer med ATP som överstiger |
|
|
|
|
minimipension |
23,3 |
89,1 |
91,8 |
92,2 |
Kvinnliga förtidspensionärer med ATP som överstiger |
|
|
|
|
minimum ersättning |
13,2 |
59,3 |
68,2 |
71,0 |
Manliga förtidspensionärer med ATP som överstiger |
|
|
|
|
minimum ersättning |
44,3 |
78,6 |
80,5 |
78,1 |
Kommentarer: i Siffror gäller för 1996. ii Minimipension avser grundpension och pensionstillägg för dem utan ATP eller med låg ATP. Andelen arbetslösa kvinnor och män som är berättigade till ersättningar under
Ser man till sjukpenningen och ATP har könsskillnaderna fortsatt att minska under
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
kassorna och skillnaderna mellan kvinnor och män har fortsatt att öka under
Jämfört med sjukpenningen och arbetslöshetsersättningen är skill- naderna mellan kvinnor och män betydligt större både vad gäller förtidspension och ålderspension (tabell 1). Skillnaderna är mest fram- trädande i ålderspensionen, vilket är ett resultat av kvinnors avbrutna arbetsperioder och deltidsarbetande samt deras lägre inkomster.
Den minskade arbetskraften och höga arbetslösheten under 1990- talet har genererat tre sannolika effekter. För det första skedde det en minskning av andelen personer som var kvalificerade för sjukpenning. Detta var främst ett resultat av att antalet anställda personer minskade i både absoluta och relativa tal. Samtidigt har könsskillnaderna minskat vad gäller rätten till sjukpenning. Detta kan förklaras med att inkomstkraven för att erhålla sjukpenning är låga. Nästan alla i arbetskraften kan därmed möta kvalifikationskraven.3 Därutöver räknas även arbetslöshetsersättning som inkomst för att kvalificera sig för sjukpenning. Det faktum att sjukpenningen baseras på framtida inkomst (de nästkommande sex månaderna) påverkar troligtvis skillnaderna mellan kvinnor och män. Tillfälligt anställda, som dessutom är anställda under kortare perioder, kan därmed ha större svårigheter att kvalificera sig. På
För det andra sjönk andelen arbetslösa personer som var berättigade till arbetslöshetsförsäkring mellan åren 1994 och 1997. Detta trots att arbetslöshetsförsäkringen omfattade en högre andel av arbetskraften 1997 jämfört med 1990. En förklaring kan vara utförsäkringen av en stor andel långtidsarbetslösa. Över 105 000 personer drabbades av detta under
3 I början av årtiondet var inkomstkravet 6 000 kronor och i slutet av
92 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
decenniet. Det är företrädesvis unga människor och invandrare som inte tillhör arbetskraften och därför inte heller är berättigade till arbetslöshetsförsäkring.
En tredje möjlig effekt av
Nedskärningarna har omfattat flertalet arbetsmarknadsrelaterade förmåner. Hårdare kvalificeringsvillkor har introducerats för förtids- pensioner och sjukbidrag. 1991 avskaffades särskild kvalificering p.g.a. arbetsmarknadsskäl, vilket reducerade möjligheten för äldre anställda att få förtidspension. Sedan 1995 har rätten till förtidspension enbart baserats på medicinska grunder. Förlängningen tycks ha drabbat män hårdare än kvinnor. Sedan slutet av
Sänkta ersättningsnivåer har följts av en minskning av antalet mottagare av sjukpenning, delpension och rehabiliteringspenning. Den tydligaste minskningen inträffade bland nya deltidspensionärer, vilka rasade i antal från 15 000 år 1994 till 900 år 1995. Antalet kvinnliga förmånstagare minskade med 75 procent och motsvarande minskning bland männen var 72 procent. Trenden visar dock att mottagandet av sjukpenning ökade under senare delen av
En expansion ägde rum på två områden under
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
marknadsåtgärder – båda i samstämmighet med arbetslinjen. Den ihållande ökningen av sjukbidrag och förtidspensioner bidrog till det ökade intresset för att utveckla arbetslivsinriktad rehabilitering. 1992 års reform skapade särskilda incitament eftersom ersättningsnivåerna för arbetslivsrehabilitering var högre än sjukersättningen. Andelen långtidssjuka personer som deltog i rehabiliteringsprogram ökade från 10 procent i slutet av
Fler kvinnor än män mottog rehabiliteringsersättning under årtiondet. Detta är inte överraskande eftersom kvinnor utgör en större andel av dem som erhöll såväl långtidssjukpenning som sjukbidrag. Det är dock oklart om en större andel kvinnor än män mottagit rehabi- literingspenning i förhållande till antalet potentiella bidragstagare (Riksförsäkringsverket 1999a:120). Dessutom gynnades män som tagit del av rehabiliteringsåtgärder i slutet av
4 Det var små skillnader mellan könen i deltagande i arbetsmarknadsutbildning - inräknat datakurser. Skillnader existerade i åtgärder för att skapa arbete,
94 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
Förmånsnivåer
Trots dramatiska förändringar i kvinnors berättigande till arbets- marknadsrelaterade förmåner existerar fortfarande könsskillnader i systemet. Detta tar sig uttryck i kvinnors och mäns genomsnittliga ersättningar. Inom i princip alla arbetsmarknadsrelaterade förmåns- system som kompenserar för utebliven inkomst är den genomsnittliga ersättningen lägre för kvinnor än för män. Skillnaderna har varierat från att kvinnor i genomsnitt har haft 37 procent av männens genom- snittliga ersättning för ATP till 87 procent för daglig arbetslöshets- ersättning 1997 (räknat från Riksförsäkringsverket 1999a:134,145).5 Vanligtvis reflekterar mäns högre ersättningsnivåer deras högre inkomster. Ytterligare en faktor har emellertid betydelse för förtids- pensionen. Kvinnor har genomgående i högre utsträckning mottagit delpension och män helpension. Skillnaderna kan vara ett resultat av hur kvinnors och mäns arbetsförmåga bedöms. Förmågan att utföra betalt arbete är vanligtvis det enda kriterium som utnyttjas i bedöm- ningen av män, medan man för kvinnor ofta beaktar såväl hushålls- sysslor som arbetsinkomst. Det som möjliggör detta dubbla kriterium för kvinnor är lagtextens formulering där ”inkomst av arbete likställs i skälig omfattning med värdet av hushållsarbete i hemmet” (Jansson 1999:16). Denna formulering har troligtvis varit en hjälp för kvinnors berättigande till förtidspension, men den har likväl skapat grunden för partiell pensionsersättning. Kvinnor antas kunna utföra hushållsarbete eller barnpassning i viss utsträckning och kvalificerar sig därmed endast för partiell förtidspension.6
En framträdande nedskärningsstrategi har varit att sänka ersättnings- nivåerna i arbetsmarknadsrelaterade förmåner. Har detta påverkat könsskillnaderna i förmånsnivåer? Tillgängliga data visar inte en entydig bild. Vad gäller arbetsskador har könsskillnaderna ökat under årtiondet. Kvinnors ersättning stagnerade medan ersättningen för män ökade något (Riksförsäkringsverket 1992:3 och 1999c, tabell 1). Sänkningen av ersättningsnivåer i föräldrapenningen, från 85 procent till 75 procent i januari 1997, minskade skillnaden i dagpenningen
lönesubventioner, anställning för handikappade samt stöd för att starta eget företag.
5Det enda undantaget jag har funnit till denna generalisering är den tidigare arbetsplatsskadeersättningen (YFL). Bidragsnivåer räknades inte efter aktuell utebliven inkomst utan med hänsyn till hur allvarlig skadan var.
6Vad som är intressant beträffande rehabiliteringsersättningen är att kvinnor i det fallet inte erfar samma slags diskriminering. Procenttalen för kvinnliga respektive manliga förmånstagare med reducerad ersättning är i princip desamma (Riksförsäkringsverket 1998b:64).
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
mellan kvinnor och män (Riksförsäkringsverket 1998b:28). De flesta förändringarna, som påverkat skillnaden i genomsnittliga ersättnings- nivåer mellan könen, har dock varit relativt små under årtiondet. Istället slås man av stabiliteten i skillnaderna i ersättningsnivåer mellan kvinnor och män. Bland de minsta skillnaderna i kvinnors och mäns ersättningsnivåer i slutet av
3.1.2Vårdrelaterade förmåner
Trots kvinnors och mäns lika rättigheter till vårdrelaterade förmåner, följer mottagandet av dessa ett mer traditionellt mönster. Det är en övervägande del kvinnor som erhåller vårdrelaterade förmåner. Tabell 2 visar kvinnors och mäns mottagande av ett flertal vårdrelaterade förmåner under
96 |
SOU 2000:40 |
|
|
Tabell 2 Kvinnors och mäns nyttjande av vårdrelaterade bidrag under 1990 talet
|
|
Föräldrarpenning |
|
Tillfällig föräldrapenning |
Närståendepenning |
Bidrag för |
vård |
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
av handikappat barn |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
%Fäder |
|
|
|
|
|
Bidragstagare |
Bidragsdagar |
Bidragstagare |
Bidragsdagar |
som tar |
Bidragstagare |
Bidragstagare |
||||||
|
%Kvinnor %Män |
%Kvinnor |
%Män |
%Kvinnor |
%Män |
%Kvinnor |
%Män |
pappadagar |
%Kvinnor %Män |
%Kvinnor |
%Män |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1990 |
73.9 |
26.1 |
92.9 |
7.1 |
58.8 |
41.2 |
65.5 |
34.5 |
86.3 |
73.9 |
26.1 |
95,4 |
4,5 |
1991 |
73.5 |
26.5 |
92.3 |
7.7 |
59.0 |
41.0 |
65.9 |
34.1 |
84.7 |
76.3 |
23.7 |
95,2 |
4,8 |
1992 |
73.1 |
26.9 |
91.4 |
8.6 |
59.1 |
40.9 |
65.7 |
34.3 |
81.9 |
72.9 |
27.1 |
95,1 |
4,9 |
1993 |
72.6 |
27.4 |
90.4 |
9.6 |
59.3 |
40.7 |
67.1 |
32.9 |
78.2 |
71.9 |
28.1 |
94,5 |
5,5 |
1994 |
71.7 |
28.3 |
89.1 |
10.9 |
60.1 |
39.9 |
67.0 |
33.0 |
77.6 |
72.8 |
27.2 |
94,2 |
5,8 |
1995 |
71.5 |
28.5 |
90.8 |
9.2 |
60.7 |
39.3 |
68.4 |
31.6 |
75.0 |
72.7 |
27.3 |
92,4 |
7,6 |
1996 |
68.9 |
31.1 |
89.4 |
10.6 |
61.3 |
38.7 |
69.0 |
31.0 |
73.4 |
72.8 |
27.2 |
91,7 |
8,3 |
1997 |
69.1 |
30.9 |
90.1 |
9.9 |
61.7 |
38.3 |
69.0 |
31.0 |
72.6 |
71.8 |
28.2 |
91.1 |
8,9 |
1998 |
67.6 |
32.4 |
89.6 |
10.4 |
60.9 |
39.1 |
67.7 |
32.3 |
72.8 |
71,6 |
28.4 |
|
|
Källa: RFV1999:117, http://www.rfv.se/stati/famba och http://www.rfv.se/stati/sjukh/narpe.htm uppdaterad 1999 - 05
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
Trenden under
Vi kan konstatera nedåtgående trender vad gäller männens utnyttjande av den tillfälliga föräldrapenningen för vård av barn, andelen fäder som tar ut pappadagar i samband med barnets födelse och fädernas genomsnittliga antal föräldrapenningsdagar. Den största förändringen var nedgången i andelen fäder som tog ut pappadagar, från 86 procent 1990 till 73 procent i slutet av
Fäders sänkta nyttjandegrad sammanföll i tiden med de lägre ersätt- ningsnivåerna. Den lägsta nyttjandegraden under årtiondet ägde rum när ersättningsnivåerna endast var 75 procent. När ersättningsnivåerna höjdes till 80 procent 1998 bröts nedgången och det skedde en ökning. Detta var den första ökningen under decenniet. Mönstret ser likadant ut vad gäller den tillfälliga föräldrapenningen (se tabell 2). Det genomsnittliga antalet föräldrapenningsdagar som fäder använde (presenteras inte i tabell 2) var som högst i mitten av årtiondet. 1998 hade dock det genomsnittliga antalet dagar sjunkit långt under 1990 års genomsnitt för både män och kvinnor (räknat från www.rfv.se/- stati/famba/foral.htm uppdaterad
Lägre ersättningsnivåer är dock inte den enda förklaringen till mäns minskade föräldrapenninguttag. Nedgången inträffade före nedskär- ningarna i ersättningsnivåerna. Det hårdare trycket på arbetsmarknaden (som följde med den ökade arbetslösheten) har troligtvis gjort män mer tveksamma till att utnyttja föräldrapenning. En studie från mitten av
Sammanfattningsvis är trenderna i mäns nyttjande av vårdrelaterade förmåner motsägelsefulla. Introduktionen av pappamånaden borde ha uppmuntrat fäder att ta ut föräldrapenningen. Det verkar dock som om
98 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
nedskärningarna har hämmat män från att använda den här typen av förmåner. Hursomhelst inträffade det lägsta föräldrapenninguttaget samtidigt som ersättningsnivåerna var som lägst. Under 1998 tog en större andel män ut föräldrapenning men deras genomsnittliga antal ersättningsdagar var lägre än under 1990. I korthet har en stor andel män inte nyttjat vårdrelaterade förmåner. De män som dock har nyttjat förmånen har vanligtvis gjort det på deltid.
Det bör betonas att statistiken i tabell 2 i viktiga avseenden inte fullständigt belyser fäders nyttjande av föräldrapenningen. Data visar andelen förmånstagare och inte nyttjandegrader, med undantag av pappadagarna. Istället visar den officiella statistiken siffror för alla mödrar, alla fäder och alla barn under åtta år. Inte heller är data om föräldrar relaterade till barnen. När det är möjligt att jämföra den officiella statistiken med uppgifter som visar nyttjandegraden bland föräldrar under de två första åren efter barnets födelse, blir problemet med den här typen av data tydligt. Den officiella statistiken visade att fäder endast utgjorde 26,1 procent av dem som erhöll föräldrapenning under 1990 (tabell 2), medan en studie av barn som föddes under 1990 visar att 54,8 procent av fäderna nyttjade förmåner under barnets första 21 månader (Sundström och Duvander 1998:79; Sainsbury 1999). En större andel män utnyttjar alltså den här typen av förmåner än vad deras andel av de totalt nyttjade dagarna indikerar.
Förmånsnivåer
Flera av de förmåner som är vårdinriktade är inte lika generösa som de som baseras på ställning på arbetsmarknaden. Till skillnad från inkomstrelaterade förmåner är de konstruerade med fasta ersättnings- belopp som ger samma förmåner oavsett inkomst. Förmåner som baseras på vårdprincipen har dock i allt större utsträckning blivit kopplade till arbetsmarknadsstatus. Denna typ av koppling visar på ett steg mot att likställa vårdrelaterade förmåner med förmåner relaterade till lönearbete, särskilt när ersättningsnivå och tid är desamma. Denna konstruktion visar på en jämlik värdering av vård och arbete. Det möjliggör även för alla inkomsttagare att kunna växla mellan perioder av vård respektive arbete. Denna koppling mellan förmånerna skapar en incitamentstruktur för kvinnor att engagera sig i betalt arbete och för män att svara för omsorg. Detta är en viktig strategi för att eliminera könsskillnader i förmånsnivåer.
Som framgår av tabell 2 är klyftan stor mellan mäns och kvinnors vårdrelaterade förmånstagande. En högre andel män mottar
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
vårdrelaterade förmåner som kompenserar för förlorad inkomst än förmåner med enhetsbelopp.
Män erhåller föräldra- och närståendepenning i högre utsträckning än vårdbidrag för handikappat barn. Männen stod för ungefär 30 till 40 procent av det totala antalet förmånstagare för de två förstnämnda typerna av förmåner medan mindre än tio procent av dem som fick vårdbidrag var män. Ju högre ersättningsnivån i föräldrapenningen är desto oftare utnyttjas den av männen. Detta faktum tillsammans med högre förmånsgrundande inkomster gör att män erhåller högre dagersättning från föräldraförsäkringen än kvinnor (figur 1). Detta gäller också för närståendepenning. Däremot är den genomsnittliga ersättningen per månad för vårdbidrag lägre för män än för kvinnor (Riksförsäkringsverket 1998b:
Figur 1. Föräldrapenningdagar, fördelning mellan kvinnor och män ersättningstyp, 1996
Typ av dagar
dagar med garantinivå
0% |
20% |
40% |
60% |
80% |
100% |
||
|
|
Kvinnornas andel |
|
Männens andel |
|
||
|
|
|
|
Källa: RFV 1989b:29
Trots denna incitamentstruktur är det huvudsakligen kvinnor som tar ut vårdrelaterade förmåner, och det totala beloppet som utbetalas till kvinnor för vårdrelaterade förmåner överskrider långt det som betalas ut till män. Att kvinnor i högre grad än män erhåller vårdrelaterade förmåner, och att de i regel har lägre ersättningar, är en betydelsefull
7 Bidraget för vård av handikappat barn höjdes i början av
100 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
aspekt på könsskillnader i det svenska ersättningssystemet. Så länge kvinnor med lägre ersättningar (baserade på deras inkomster) oproportionerligt mottar förmåner som baseras på vårdprincipen, kommer ersättningarna att vara lägre i vårdrelaterade förmåner jämfört med arbetsrelaterade förmåner. Samtidigt inskränker kvinnors större vårdansvar på deras möjligheter att ägna sig åt lönearbete, vilket automatiskt leder till ojämlikhet i ersättningssystemen. En annan viktig aspekt på könsskillnaderna i det svenska ersättningssystemet är att män fortfarande är gynnade som inkomsttagare. I praktiskt taget alla arbetsmarknadsrelaterade system åtnjuter män högre ersättningar än kvinnor. Därtill hade arbetslöshetsersättningen och aktiva arbetsmark- nadsåtgärder (som t.ex. arbetsmarknadsutbildning) mycket större effekt på mäns inkomster i mitten av
Genom att fokusera på arbets- och vårdrelaterade förmåner är det slutligen lätt att missa förändringen i socialbidragstagandet bland kvinnor och män under
3.1.3Förmåner och kvinnors och mäns ekonomiska välstånd
För att belysa kvinnors och mäns ekonomiska välstånd använder jag två typer av mått: 1) könsskillnader i fattigdom och 2) könsskillnader i dis- ponibel inkomst. Om inte annat specificeras, använder jag i denna studie en definition av fattigdom som vanligtvis används i internatio- nell forskning. Fattigdom definieras som att ha en disponibel inkomst, med hänsyn till familjestorlek, som är mindre än hälften av medianin- komsten.
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
Könsskillnader i fattigdom
I ett internationellt perspektiv är andelen fattiga i den svenska befolk- ningen låg. Vad som är mer ovanligt, i jämförelse med andra länder, är karaktären av könsskillnaderna i fattigdom. I Sverige råder det små skillnader mellan kvinnors och mäns fattigdomsnivåer och kvinnor har haft lägre nivåer än män (Casper m.fl. 1994, Sainsbury 1999, Christopher m.fl. 1999). I de flesta andra länder är, i motsats till i Sverige, fattigdomskvoten bland män lägre än bland kvinnor. Tabell 3 visar andel fattiga efter kön och familjetyp under 1980- och
Tabell 3. Andel fattiga efter familjetyp och kön under 1980- och 1990- talen (procent)
|
1981 |
1987 |
1992 |
1995 |
|
Ensamstående äldre kvinnor |
0,0 |
2,7 |
3,8 |
2,5 |
|
Ensamstående äldre män |
0,0 |
0,9 |
2,2 |
2,4 |
|
Äldre par |
0,2 |
0,2 |
0,6 |
0,9 |
|
Ensamstående kvinnor utan barn |
8,2 |
16,5 |
18,7 |
19,0 |
|
Ensamstående män utan barn |
12,3 |
17,6 |
14,8 |
18,5 |
|
Par med barn |
5,1 |
4,5 |
3,7 |
2,5 |
|
Ensamstående mödrar |
8,3 |
4,3 |
3,8 |
4,8 |
|
Ensamstående fäder |
|
|
2,6 |
4,5 |
|
Alla kvinnor |
|
5,7 |
5,3 |
(6,3) |
|
Alla män |
|
6,5 |
5,4 |
(8,1) |
Kommentarer: Beräkningarna av alla kvinnor och alla män baseras på individnivå. Den högre fattigdomskvoten bland vuxna kvinnor och män jämfört med hela befolkningen beror på att barnen inte är inkluderade och dessa har en låg fattigdomskvot. Siffrorna inom parentes är preliminära.
Källa: The Luxembourg Income Study (LIS)
Vid en studie av fattigdomsnivåer i den arbetsföra befolkningen i åtta länder, hävdar Casper m.fl. (1994) att svenska kvinnors höga arbetsmarknadsdeltagande förklarar deras låga andel fattiga. Däremot förklarar detta inte varför kvinnor har lägre fattigdomsnivåer än män i Sverige. I en färskare studie noterar Christopher m.fl. (1999) vikten av sociala förmåner. På grund av förvärvsarbetande kvinnors lägre inkomster hade kvinnor, under tidigt
102 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
Könsskillnader i disponibel inkomst
Sociala förmåner utgår till nästan alla i Sverige, men de är särskilt viktiga för den disponibla inkomsten hos vissa grupper: arbetslösa, personer som är sjuka eller handikappade, familjer med barn, ensam- stående föräldrar och pensionärer. För de flesta av dessa grupper saknas data för att kunna visa hur ersättningar påverkar disponibel inkomst med hänsyn till kön. Ett undantag är pensionärerna. Deras huvudsakliga inkomstkälla är transfereringar, främst pensioner. Pensionsförmånerna är lägre för kvinnor än för män eftersom ATP- systemet har gynnat betalt arbete. Män har dessutom arbetat längre och haft högre inkomster. Den genomsnittliga pensionsinkomsten för äldre kvinnor (65 år och uppåt) låg 1990 på endast 60 procent av äldre mäns pensionsinkomst. Pensionsförsäkringen är dock inte den enda inkomsten för äldre medborgare. Skatter och andra transfereringar reducerar skillnaderna mellan kvinnors och mäns pensioner. Om man istället ser till den disponibla inkomsten bland pensionärer är köns- skillnaderna mycket mindre. När jag tidigare studerat hur pensionsin- komsten påverkat skillnaderna i inkomster mellan män och kvinnor och jämfört det tidiga
8 En annan eventuell förklaring är brister i jämförbarhet i data från 1990 och 1995. Data från 1990 är mycket mer detaljerade. Följaktligen har jag studerat könsskillnader i disponibel inkomst bland ålderspensionärer och hittat en liknande trend som sträcker sig från 1987 till 1995 (SCB 1989, 1993 och 1997a).
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
3.1.4Slutsats
Sänkningen i ersättningsnivåer tycks inte vara ett tecken på en omstrukturering av välfärdsstaten, utan snarare på nedskärningar i existerande system. Två typer av nedskärningar är dock särskilt intressanta ur ett könsperspektiv. För det första är det nödvändigt att beakta nedskärningar i ersättningar som specifikt har en inverkan på könsförhållanden. Att reducera ersättningsnivåerna för vårdrelaterade förmåner, som är tillgängliga för både kvinnor och män, kan under- gräva incitamenten för män att ta vårdansvar. Detta kan därmed låsa kvinnor till den traditionella omsorgsrollen. För det andra bör man uppmärksamma när ersättningar utgör en större del av inkomsterna för ett av könen jämfört med det andra. Nedskärningsåtgärderna har växelvis varit till större nackdel för män och kvinnor beroende på vilket av könen som stått för den högsta graden av förmånstagande. Exempelvis missgynnade de första nedskärningarna i sjukpenningen 1991 kvinnor.
Nedskärningarna innebar reducerade ersättningsnivåer till 65 procent för de tre första sjukdagarna, och kvinnor har högre korttidsfrånvaro. Övergången av ansvaret för sjukersättningen till arbetsgivaren de två första sjukveckorna kan också ha påverkat kvinnornas möjlighet till arbete negativt. Kvinnors högre korttidsfrånvaro resulterar i en högre kostnad för arbetsgivaren jämfört med män (Johansson och Palme 1998:108). Å andra sidan har män erfarit högre nivåer av långtidsarbetslöshet. De har således drabbats hårdare av åtgärder för att reducera tiden man berättigas till arbetslöshetsersättning.
Effekterna av nedskärningar är dock betydligt större när transfere- ringarna utgör den enda inkomstkällan. Detta är särskilt påtagligt när transfereringarna endast berättigar minimiersättning, som exempelvis till äldre som enbart erhåller folkpension. Denna grupp är visserligen på väg att försvinna, men är fortfarande mest sårbar. Gruppen utgörs till största delen av kvinnor. Allteftersom de minskar i antal kommer deras inverkan på statistiken att reduceras.
Slutligen har det generellt funnits en könsrelaterad skevhet i nedskärningarna under
104 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
3.2Nedskärningar och ensamstående föräldrar
Ensamstående föräldrar är ofta utsatta för stora ekonomiska svårigheter då enbart en inkomsttagare försörjer familjen. Detta gör dem i sin tur utsatta för fattigdom. Familjer med ensamstående mödrar är mer utsatta än familjer med ensamstående fäder. Detta beror på att kvinnor i allmänhet har lägre löner än män (Socialdepartementet 1996:40). De ensamstående mödrarnas svårigheter innebär att deras situation utgör ett intressant testfall ur rättvisehänseende och för hur det som brukar kallas det sociala medborgarskapet fungerar. Stigande skilsmässotal ökar risken för en gift kvinna att bli ensamstående. Om de sociala rättigheterna håller en hög standard och negativa effekter av att vara ensamstående mor saknas, sänks de höga trösklar som finns när man skall lämna ett olyckligt äktenskap. Därför har åtgärder som stödjer ensamstående mödrar implikationer för jämställdheten inom familjen (Hobson 1994: 176). Det växande antalet familjer med två inkomsttagare ökar de totala inkomsterna inom gruppen relativt till ensamföräldrars inkomster. Därmed blir olika transfereringar desto viktigare för att minska inkomstskillnaderna mellan familjer. I korthet är nivån på ensamstående mödrars sociala förmåner inte enbart en barometer på jämställdhet inom familjen, utan även jämlikhet mellan familjer.
Ensamföräldrars inkomster utgörs av marknadsinkomster (inkomster från arbete och kapital), sociala transfereringar (offentliga system) samt privata transfereringar (underhåll och annan inkomst – vanligen från släktingar). En analys av Hobson visar att löneinkomst var den huvudsakliga inkomsten för ensamstående mödrar i slutet av 1980- talet. Detta gällde för nästan 75 procent av Sveriges ensamstående mödrar. Trots det höga arbetskraftsdeltagandet i slutet av
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
den som tvåföräldrafamiljer har. Förmåner utgör bara en något större del (omkring
Figur 2. Inkomstsammansättning för ensamstående med barn 1987, 1992 och 1995.
Ensamma mödrar 1987 |
Ensamma fäder 1987 |
|
13% |
9% |
|
21% |
||
|
||
31% |
|
|
56% |
70% |
|
Ensamma mödrar 1992 |
Ensamma fäder 1992 |
|
11% |
6% |
|
24% |
||
|
||
41% |
|
|
48% |
70% |
|
|
||
Ensamma mödrar 1995 |
Ensamma fäder 1995 |
|
10% |
5% |
|
|
24% |
47%
43%
71%
Källa:
106 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
I sammansättningen av de ensamstående mödrarnas inkomster visar lönedelen på en stadig minskning över tid. Den sjönk från 56 procent i slutet av
Ensamstående mödrars osäkra situation reflekteras dessutom i deras socialbidragsmottagande – det sista skyddsnätet. Har graden av nyttjande ökat bland ensamstående mödrar under årtiondet? Hur stor del av deras totala inkomster har utgjorts av socialbidrag? Under 1990- talet skedde en ökning i antalet hushåll som mottog socialbidrag. Under åren
9En annan trend visar att en mindre andel ensamstående mödrar studerar (SCB 1998:87, SCB 1997b:100).
10Detta procenttal baseras på
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
Den genomsnittliga bidragstiden har sedan 1990 ökat bland både ensamstående mödrar och fäder (se tabell 4). Andelen ensamstående föräldrar som erhåller socialbidrag under hela året har också ökat. Socialbidrag utgör den huvudsakliga inkomstkällan för en relativt liten men växande andel ensamstående mödrar. Två till tre procent av dessa erhöll socialbidrag under hela året 1998.
Tabell 4. Socialbidragstidens längd bland ensamstående föräldrar 1990 och 1998, samt andel bidragstagare som uppbär bidrag under hela året
År |
Genomsnittlig |
Bidragstagare |
|
längd |
under hela året |
1990 |
|
|
Mödrar |
4,3 månader |
5% |
Fäder |
3,9 månader |
4% |
1998 |
|
|
Mödrar |
5,5 månader |
10% |
Fäder |
5,2 månader |
9% |
Källa: SCB 1991: 20, Socialstyrelsen 1999: Tabell 7.
Under
3.2.1Nedskärningar i förmåner och dess effekter
Eftersom sociala transfereringar utgör en allt större del av ensam- stående mödrars totala inkomster har nedskärningar i dessa sannolikt en stark effekt på gruppens ekonomiska välstånd. År 1992 var andelen fattiga i gruppen 44 procent innan man tagit hänsyn till transfe- reringarna. Dessa lyfte emellertid över 90 procent av de fattiga mödrarna ur fattigdom och därmed reducerades fattigdomsnivån till 3,7 procent (Morissens 1999:50). Utan transfereringarna skulle andelen fattiga bland svenska ensamstående mödrar och deras barn vara nästan densamma som bland ensamstående mödrar i USA. (Christopher m.fl.
utgångspunkt från
108 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
1999 rapporterar en fattigdomskvot på 47 procent bland ensamstående mödrar i åldrarna 25 och 54 år i USA 1994).
Flertalet av de viktigaste förändringarna som har haft negativ effekt på de totala inkomsterna för ensamstående mödrar skedde under 1996– 1997. Förändringarna omfattade nedskärningar i barnbidrag och bostadsbidrag samt en övergång från bidragsförskott till underhålls- stöd. Dessa tre förmåner är särskilt viktiga inkomstkällor för ensam- stående mödrar, då nästan alla (omkring 90 procent) i gruppen mottog dem i början av
Nedskärningar gjordes även i bostadsbidragen och 1997 skärptes reglerna för rätt till bidraget. Förändringen resulterade i att antalet hushåll som erhöll bostadsbidrag reducerades till nästan hälften. År 1995 var antalet hushåll som fick bostadsbidrag 627 780 (SCB 1997a:169) och 1997 var motsvarande siffra 342 000. De som drabbades hårdast var ensamstående utan barn (29 år och äldre) som inte längre blev berättigade bidrag, unga utan barn och sammanboende föräldrar. Ensamstående föräldrar drabbades inte lika hårt (en nedgång från cirka 225 000 hushåll till något under 200 000 hushåll mellan de aktuella åren) (Riksförsäkringsverket 1999a:
Vidare omvandlades bidragsförskottet till underhållsstöd 1997. Utgifterna hade ökat från 3,7 miljarder kronor i mitten av
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
Socialdepartementet 1996:41). För det andra resulterade ”baby- boomen” under det sena
Den huvudsakliga förändringen som påverkade ersättningsnivåerna var att man frös den del av bidraget som utbetalades månadsvis genom att frikoppla den från basbeloppet. Därtill betonades det finansiella ansvaret hos den icke vårdnadshavande föräldern. Åtgärder introducerades för att framtvinga betalningar och skatteavdrag infördes för att göra det mer attraktivt att fullgöra skyldigheterna. Det är för tidigt att bedöma fullständiga effekter av frysningen av bidragsnivån samt av de åtgärder som vidtogs för att uppmuntra föräldrar att i större utsträckning ansvara för försörjningen av sina barn. Siffror från 1998 indikerar dock en brytpunkt i förhållande till tidigare trender. Trots ökningen av antalet barn som erhöll underhållsstöd minskade de totala offentliga utgifterna för barn 1997 och 1998 jämfört med 1996. Föräldrar stod för en större andel av kostnaderna, vilket resulterade i reducerade offentliga utgifter (räknat från www.rfv.se/stati/famba/- bidrf/htm och www.rfv.se/stati/famba/undh/htm).
Även sjukpenning och föräldrapenning utgör viktiga delar av ensamstående föräldrars totala inkomster. Nedskärningarna i ersätt- ningsnivå från 90 till 75 procent av inkomsten innebar således att gruppen drabbades hårt. Under början av
Tyvärr är tillgängliga data begränsade när det gäller att analysera de största nedskärningarna i förmåner för ensamstående föräldrar. De senaste
11 Den högre nivån för sammanboende mödrar kan sannolikt förklaras med att de har fler barn samt att de generellt är yngre än ensamstående mödrar.
110 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
Tabell 5. Andelar fattiga bland barnfamiljer före och efter skatter och transfereringar samt fattigdomsreduktion i Sverige 1992 och 1995, procent
Andelar fattiga före skatter och transfereringar
|
1992 |
1995 |
Alla familjer |
32,4 |
35,3 |
Sammanboende |
12,7 |
14,0 |
Ensamma mödrar |
43,6 |
47,7 |
Ensamma fäder |
18,8 |
24,0 |
Andelar fattiga efter skatter och transfereringar
|
1992 |
1995 |
Alla familjer |
5,4 |
5,9 |
Sammanboende |
3,7 |
2,5 |
Ensamma mödrar |
3,7 |
4,8 |
Ensamma fäder |
2,6 |
4,5 |
Fattigdomsreduktion |
|
|
|
1992 |
1995 |
Alla familjer |
83,3 |
82,3 |
Sammanboende |
70,9 |
82,0 |
Ensamma mödrar |
91,5 |
90,0 |
Ensamma fäder |
86,2 |
81,3 |
Källa: LIS- bearbetningar av Ann Morissens.
Ovanstående siffror är baserade på den definition av fattigdom som användes tidigare. Man betraktas som fattig om ens inkomster är mindre än hälften av medianinkomsten. Med inkomst menas här disponibel inkomst (efter skatt), med hänsyn tagen till familjestorlek. Om man istället använder den svenska socialbidragsnormen som används t.o.m. 1997 – vilken var mer generös – är fattigdomsnivåerna bland ensamstående föräldrar högre. Enligt detta mått var andelen fattiga bland ensamstående föräldrar tio procent 1990, men ökade till nästan 25 procent 1995 (SCB 1997b:157). En betydligt större andel ensamstående mödrar erfor ekonomiska svårigheter under
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
En annan viktig datakälla är 1997 års inkomstfördelningsundersök- ning,12 vilken gör det möjligt att följa utvecklingar under årtiondet. Från 1989 t.o.m. 1997 föll ensamstående föräldrars disponibla inkomst med elva procent mätt i 1997 års priser (SCB 1999b:6). Under första hälften av
3.2.2Vilka ensamstående föräldrar riskerar att utsättas för fattigdom?
I många länder är ensamstående mödrar den mest utsatta gruppen med avseende på låga inkomster och fattigdom. I ett internationellt pers- pektiv har andelen fattiga bland svenska ensamstående mödrar och fäder varit relativt låg. Ensamstående mödrar är emellertid inte en homogen grupp och det finns dessutom anledning att misstänka att
12 Dessa mätningar visar medeltal som missar viktiga variationer bland enförälder- hushåll. Kategorin ”ensamstående föräldrar” inkluderar både ensamstående mödrar och fäder. Fäder har en betydligt högre inkomst. I 1995 års undersökning var exempelvis den genomsnittliga inkomsten bland ensamstående fäder närmare
189 000 kronor medan motsvarande siffra för ensamstående mödrar endast var 96 000 kronor (räknat från LIS). Antalet ensamstående föräldrar i studien är litet
(mellan 347 och 584) och utredarna reserverar sig för att dra slutsatser för enskilda år, eftersom data kan variera stort från år till år (SCB 1999b:19). Därutöver är hushåll med låg eller ingen inkomst alls underrepresenterade p.g.a. registerbortfall (s.19). Vidare var det externa bortfallet närmare 30 procent 1997.
112 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
skillnaderna inom gruppen ökar. Vissa mödrar är mer sårbara än andra. Vilka ensamstående mödrar löper då den största risken att bli fattiga? Både svenska studier (Hobson 1994, Hobson och Takahashi 1997, Morrisens 1999) och internationell forskning (Bradshaw et.al.1996, Kilkey och Bradshaw 1999) visar att ensamstående mödrar utan lön riskerar att i betydligt högre utsträckning bli fattiga än mödrar som har betalt arbete. Under 1987 var risken att ha en inkomst som låg under fattigdomsgränsen dubbelt så stor bland ensamstående mödrar utan anställning jämfört med dem som arbetade (Hobson 1994: figur 4). Morrisens fann att fattigdomsnivån bland mödrar utan inkomst var sex procent 1992. Ensamstående mödrar med anställning var i princip inte utsatta för fattigdom överhuvudtaget (Morrisens 1999:55). En fast förankring på arbetsmarknaden minskar således risken för fattigdom bland ensamstående mödrar.
Ensamstående mödrar utan betalt arbete tillhör därmed de mest ekonomiskt sårbara. Därutöver bidrar faktorer som gör det svårare att få anställning till att öka sannolikheten för fattigdom. Exempelvis är det sannolikt att mödrar som har låg utbildning, barn i förskoleåldern samt många barn också har högre fattigdomstal. Procentuellt sett har ensamstående mödrar lägre utbildningsnivåer än gifta kvinnor (Björnberg 1997:243). Beräkningar baserade på
Den etniska aspekten och diskriminering på arbetsmarknaden tycks vara viktiga faktorer för att avgöra vilka ensamföräldrar som riskerar att hamna i fattigdom. Exempelvis är skilsmässotalen högre bland invandrare än bland svenska par (Björnberg 1997:254). Därtill ökar antalet familjer med endast mödrar bland invandrarhushåll med barn. I mitten av
13 Dessa resultat, vilka är baserade på preliminära beräkningar, är överraskande och kan troligtvis förklaras med en relativt liten andel ensamstående föräldrar i 1995 års
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
Figur 3. Mödrars arbetslöshet efter civilstånd, barnens ålder och födelseland.
Arbetslöshet %
45 |
Födelseland |
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
35 |
|
|
|
30 |
|
|
|
25 |
|
|
|
20 |
|
|
|
15 |
|
|
|
10 |
|
|
|
5 |
|
|
|
0 |
Skolbarn |
Förskolebarn |
Skolbarn |
Förskolebarn |
|||
Ensamma mödrar |
Gifta mödrar |
|
Sverige |
|
|
Övriga länder |
|
|
|
|
Källa: Björnberg 1997: 255.
Under
14 Bidragsfrekvensen är högst bland utländska ensamstående fäder (58 procent). Utländska ensamstående mödrar har den näst högsta bidragsfrekvensen (34 procent). Frekvenserna är betydligt lägre bland svenska ensamstående föräldrar: mödrarna hade en frekvens på 19 procent och fäder en frekvens på 17 procent. Dessa frekvenser gäller för 1995 (räknade från SCB
114 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
Tabell 6. Ensamstående föräldrar med socialbidrag utifrån medborgar- skap och flyktingstatus
Antal ensamstående mödrar
År |
Alla |
Svenska |
Utländska |
Flykting- |
|
|
hushåll |
hushålli |
hushåll |
1990 |
49 093 |
40 842 |
4 799 |
3 452 |
1996 |
62 785 |
49 597 |
9 766 |
3 422 |
1997 |
61 212 |
47 923 |
10 356 |
2 933 |
1998 |
56 846 |
45 252 |
9 686 |
2 009 |
Genomsnittlig utbetalning (löpande priser) |
|
|||
1990 |
17 823 |
14 739 |
33 087 |
43 770 |
1998 |
28 357 |
22 250 |
37 686 |
58 259 |
Antal ensamstående fäder
År |
Alla |
Svenska |
Utländska |
Flykting- |
|
|
hushåll |
hushålli |
hushåll |
1990 |
6 075 |
4 437 |
649 |
989 |
1996 |
7 638 |
5 541 |
1 197 |
900 |
1997 |
7 636 |
5 323 |
1 468 |
845 |
1998 |
6 948 |
5 074 |
1374 |
500 |
Genomsnittlig utbetalning (löpande priser) |
|
|||
1990 |
18 237 |
13 100 |
32 153 |
38 847 |
1998 |
30 842 |
21 065 |
41 115 |
56 142 |
i Avser hushåll där någon av de vuxna är utländsk medborgare. Källa: SCB 1991: 23, 25; Socialstyrelsen 1997: 21 och 1998: 20; opublicerade uppgifter för 1998.
Det finns ett flertal möjliga förklaringar till det högre bidragstagandet och de högre bidragssummorna bland invandrar- och flyktingfamiljer. Dels är familjerna större, dels är de beroende av bidrag under längre tid (Mossler m.fl. 1999:18). Därtill är arbetslöshetsnivåerna höga bland invandrare från länderna utanför Norden.
SOU 2000:40 |
|
|
|
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
Figur 4. Mäns och kvinnors arbetsmarknadsanknytning 1990 och 1998 |
|||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
Män |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
Hela befolkningen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
86 |
|
|
|
|
|
|
|
13 |
|
|
||
1990 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Utomnordiska |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
medborgare |
|
|
4 |
|
|
|
|
|
72 |
|
|
|
|
|
|
|
|
25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Hela befolkningen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
74 |
|
|
|
|
|
|
|
21 |
|
|
|
|
1998 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Utomnordiska |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
medborgare |
|
|
|
|
18 |
|
|
|
|
45 |
|
|
|
|
36 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
20% |
40% |
|
|
60% |
80% |
|
100% |
Kvinnor
Hela befolkningen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
81 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
17 |
|
|
||||||
1990 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Utomnordiska |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
3 |
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
medborgare |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
37 |
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Hela befolkningen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
4 |
|
|
|
|
|
|
|
69 |
|
|
|
|
|
|
26 |
|
|
|
||||||||
1998 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Utomnordiska |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
medborgare |
|
|
|
|
|
11 |
|
|
|
32 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
57 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
20% |
|
40% |
60% |
80% |
|
|
100% |
|||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Arbetssökande |
|
|
Förvärvsarbetande |
|
Utanför arbetskraften |
|
|
||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: AKU 1990:216; 1998:225
116 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
Figur 4 visar försämringen i arbetsmarknadssituationen för den totala arbetsföra befolkningen och för utomnordiska medborgare efter kön mellan 1990 och 1998. Den tydligaste förändringen är sänkningen i arbetsmarknadsdeltagandet bland utomnordiska kvinnor. De utom- nordiska kvinnornas arbetslöshetsnivå (24,8 procent) var lägre än de utomnordiska männens (28,8 procent) 1998 (Arbetsmarknadsstyrelsen, AKU 1998:225), men arbetskraftsdeltagandet sjönk inom gruppen med 20 procent mellan 1990 och 1998.15 Endast 43 procent av de utomnordiska kvinnorna befann sig i arbetskraften 1998, jämfört med 64 procent av männen. Mellan svenska kvinnor och män är det en relativt liten skillnad vad gäller nedgången i arbetskraftsdeltagandet. Skillnaden mellan svenska och utomnordiska män i nedgången är heller inte särskilt stor. I slutet av
3.2.3Inkomstnivåer bland familjer med barn och familjer utan barn
Det har även skett en nedgång i inkomstnivåer bland barnfamiljer under
15 Arbetslöshetsnivån definieras som arbetssökande som andel av arbetskraften. Arbetskraften utgörs av summan av förvärvsarbetande och arbetssökande. I figur 4 däremot, anger procenttalen hur stor andel av befolkningen som respektive grupp utgör.
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
invandrade tvåföräldrahushåll, och mellan svenska och invandrade ensamma mödrar, var dock relativt små (omkring två till tre procent).16 Av alla familjer hade ensamma mödrar och sammanboende med många barn de lägsta disponibla inkomsterna (med hänsyn till familje- storlek) i mitten av
bland enförälderhushållen och tvåföräldrahushållen.
3.3Förändrade välfärdsstatsmodeller?
Många kommentatorer har menat att de politiska förändringarna under
3.3.1Mot en liberal modell
Den liberala välfärdsstaten karaktäriseras av ett stort inslag av behovs- prövade åtgärder och begränsade socialförsäkringar. Det råder även en stark betoning på marknadsanpassade lösningar i form av avtals- bestämda försäkringar och förmåner samt privata, individuella försäkringar. Historiskt sett har begreppen ”självhjälp” och ”mindre berättigande” – principen att bidragstagarnas ersättning ska vara lägre än den lägsta inkomsten bland dem som arbetar – fått gälla för att hålla de offentliga utgifterna på en mycket låg nivå. Den huvudsakliga principen för rätt till bidrag är behov på grund av ekonomiska svårig- heter. Därutöver har bidragen en särskiljande effekt på individer som
16 De största skillnaderna i andel fattiga bland svenska och utländska medborgare var mellan ensamstående fäder och äldre kvinnor.
118 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
leder till en uppdelning mellan fattiga och icke fattiga (Esping- Andersen 1990).
De två hörnstenarna i den liberala välfärdsstatsmodellen, behovs- prövning och avtalsbaserade förmånssystem, har en negativ effekt på kvinnors rättigheter. Behovsprövning undergräver gifta kvinnors rätt till förmåner och incitament till att ta anställning. Detta beror på att det vanligtvis är familjeinkomst och inte individens inkomst som avgör rätt till bidrag samt bidragsnivån. Därmed kan en kvinna nekas bidrag på grund av sin partners inkomst. Omvänt kan en kvinnas anställning äventyra familjens eller partnerns rätt till förmåner. Det avtalsbaserade förmånssystemet, som baseras på marknadens belöningsstruktur samt på hierarkier inom företaget, utgör andra hinder. Exempelvis är förmånerna baserade på långvarig anställning och återspeglar ofta löneskillnaderna. De som är tillfälligt anställda, deltidsanställda eller anställda med rutinarbete är ofta exkluderade. Vertikal segregation på arbetsmarknaden och löneskillnader missgynnar kvinnors rätt till dessa typer av förmåner. Könsskillnaderna i rätten till förmåner och i ersättningsnivåer är generellt sett större inom avtalsbaserade förmåns- system än inom socialförsäkringssystem (Sainsbury 1996, kapitel 5).
En övergång mot den liberala välfärdstatsmodellen skulle innebära 1) att de statliga åtagandena begränsades till ett skyddsnät som främst bygger på behovsprövade ersättningar, och 2) att arbetsgivarens ansvar för förmåner förstärktes och privata försäkringar tilldelades en större roll. Vilka bevis för en sådan typ av politik kan urskiljas om man ser till förändringarna som har skett under
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
stående mödrarna, vilka har ett högt socialbidragstagande, utgör andra typer av ersättningar en större del av deras totala inkomster.
Länder som tillämpar en liberal välfärdsstatsmodell riktar förmånerna till de mest behövande. Bidragsnivåerna är dock väldigt låga och följaktligen har dessa länder höga fattigdomskvoter. Resultat som visats tidigare i denna studie, och även i Kjell Janssons kapitel, uppvisar låg fattigdomsfrekvens genom större delen av årtiondet. Detta gällde även 1997, då de flesta nedskärningarna ägde rum.
Dessutom har länder med en liberal välfärdsstatsmodell de största fattigdomsskillnaderna mellan könen, där kvinnor i större utsträckning än män riskerar att hamna i fattigdom (Casper m.fl. 1994, Christopher m.fl. 1999). I motsats till detta, som tabell 3 visade, var fattigdoms- kvoten lägre för kvinnor än för män i Sverige. Till skillnad från miniminivåerna i liberala modeller, lyftes vidare en majoritet av Sveriges bidragstagare ur fattigdom 1997 (se Jansson i denna volym). Därutöver ägde en nedgång i antalet bidragstagare rum i slutet av 1990- talet, allteftersom ekonomin förbättrades och arbetslöshetsnivån sjönk. Ersättningsnivåerna återställdes under de sista åren av decenniet, vilket åtminstone marginellt reducerade risken att behöva förlita sig till socialbidrag. I huvudsak avgörs dock att risken för arbetslösa att behöva söka socialbidrag inte av ersättningsnivåernas storlek utan av huruvida man överhuvudtaget uppbär arbetslöshetsersättning (Bergmark i denna volym). Med hänvisning till de liberala staternas starka betoning på behovsprövade förmåner kan förändringarna under
En reform som emellertid kan förknippas med system som tillämpar avtalsbaserade/privata förmåner genomfördes 1992 och innebar att arbetsgivaren blev ansvarig för sjukersättning under de två första sjukveckorna (och under en period i slutet av
Intresset för privata försäkringsalternativ har ökat som ett resultat av en osäkerhet gällande framtida statliga åtaganden och även av de lägre
120 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
ersättningsnivåerna för höginkomsttagare i arbetslöshetsförsäkringen och i sjukpenningen. Redan på
3.3.2Mot en konservativ modell
I den konservativa välfärdsstaten är socialförsäkringssystemen centrala, men de är differentierade med hänsyn till klass och status. Förmåner är knutna till arbetsmarknadsdeltagande. Försäkringssystemen är utformade för att bibehålla ”status quo” vad beträffar inkomstfördel- ning, klasstruktur och institutioner som staten, kyrkan och familjen. Den konservativa välfärdsstatsmodellen skapar klass- och statusskill- nader. Detta sker genom en tillämpning av olika system för olika grupper på arbetsmarknaden samt av förmåner som upprätthåller befintliga inkomstskillnader
Bismarckianska försäkringssystem, som är centrala inom den konservativa välfärdsstatsmodellen, har olika konsekvenser för kvinnors respektive mäns rättigheter. System av detta slag har historiskt sett gynnat män, till skillnad från majoriteten av kvinnor som inte deltar på arbetsmarknaden. Dessa system gynnar även för närvarande män eftersom arbetsprestation (heltidsanställning och flera år i anställning), lön och avgiftsinbetalningar i kombination med försäkringsprincipen avgör ersättningsnivåer.
Vidare har försäkringssystemen i den konservativa välfärds- statsmodellen framtvingat en strikt arbetsdelning inom familjen, där kvinnan står för vård och omsorg och mannen för försörjning. Kvinnor som arbetar, och som därmed omfattas av det arbetsmarknadsrelaterade försäkringssystemet, erhåller en generös moderskapspenning vid barnafödande. Den generösa behandlingen av mödrar som arbetare står dock i motsatsförhållande till de förmåner mödrar (eller föräldrar) erhåller som vårdare. Generellt är vårdrelaterade förmåner enhets- belopp eller ingen ersättning alls, vilket uppmuntrar fäder till att inte ta föräldraledigt. Omvänt ger socialförsäkringssystemet frikostiga
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
förmåner till män p.g.a. deras ekonomiska ansvar för familjen. Systemet misslyckas dock i det stora hela med att ta hänsyn till mäns ansvar i omsorgen om barnen (Sainsbury 1999).
I vilken utsträckning har en omvandling i riktning mot ett Bismarc- kianskt system ägt rum? Det nya pensionssystemet, som var en av de viktigaste reformerna på
De totala effekterna av dessa förändringar är inte kända, men systemet verkar missgynna kvinnor på fler sätt än män. Norge har t.ex. haft ett krav på 40 års arbetsmarknadsdeltagande och vid en jämförelse med svenska pensionärer har en större andel av befolkningen inte lyckats kvalificera sig för ATP i lika stor utsträckning. Vidare är andelen norska kvinnliga pensionärer, som saknar allmän pension, större jämfört med de manliga pensionärerna (Sainsbury 1999). Införandet av vårdpoäng kan dock kompensera nackdelarna med kravet på fler arbetande år. Förändringen till livstidsinkomst straffar personer med avbrutna perioder på arbetsmarknaden samt personer med långa perioder i deltidsarbete. Det är huvudsakligen mödrar som jobbar deltid. Även bland mödrar med äldre barn är deltidsarbete överraskande vanligt. Detta mönster av deltidsanställning kombinerat med den nya regeln om ersättningsnivåer baserade på livstidsin- komster bådar därför inte gott för många kvinnors pensions- ersättningar. De introducerade egenavgifterna har medfört två nackdelar. För det första har kvinnor vanligtvis drabbats hårdare än män vad beträffar så kallade bortkastade egenavgifter. Man betalar in avgifterna men om man inte uppfyller kvalificeringsvillkor får man ingen nytta av de inbetalade avgifterna. För det andra gynnar skatteavdrag på egenavgifterna män mer eftersom de i regel har högre inkomster än kvinnor.
Dessa delar av det nya pensionssystemet är i linje med centrala delar inom den konservativa välfärdsmodellen. På flera sätt är det dock utformat så att man kan ställa sig frågan i vilken utsträckning Sverige har antagit en konservativ välfärdsstatsmodell. Viktigast, och i motsats till den konservativa modellen, är att man bibehållit en statligt garanti- pension där principen för berättigande antingen är medborgarskap eller permanent bosättning. Arbetslöshetsersättning utgår också ifrån ett system med två olika kriterier för berättigande. Dels sker berättigande till inkomstbortfallsskydd efter arbetsprestation, dels är alla berättigade
122 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
en grundtrygghet efter principen om universialism. Den konservativa regimen har handskats med arbetslöshet på så vis att man kompenserar för förlorad inkomst snarare än använder strategier för att hjälpa arbetslösa tillbaks till arbetsmarknaden. Aktiva åtgärder och arbets- rehabilitering har, vilket har diskuterats tidigare, varit centrala inom
3.3.3
Sammanfattningsvis har
Rättigheter baserade på medborgarskap eller permanent bosättning har i viss mån urholkats. Det tydligaste exemplet är de nya kvalificeringskraven i pensionssystemet som kräver 40 år av boende i landet under vuxenåren. Detta krav kan vara svårt att uppfylla bland både svenskar som väljer att arbeta i utlandet några år och invandrare. Vad som emellertid är kännetecknande är en livskraft i den existerande välfärdsstaten, vilken bygger på en kombination av två typer av sociala rättigheter, dels de som är baserade på medborgarskap eller permanent bosättning, dels de som är baserade på arbetsmarknadsdeltagande. Därutöver är strävan att göra rättigheter som är knutna till arbets- marknaden generella, eller så generella som möjligt, fortfarande ett utmärkande drag för den svenska välfärdsstaten. Detta drag gör också att den skiljer sig markant från den konservativa välfärdsstatsmodellen. Vidare har detta varit avgörande för att förbättra kvinnors sociala rättigheter baserade på ställning på arbetsmarknaden.
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
effekterna i välfärdspolitiken (vilket också är en särskiljande aspekt av den existerande modellen) har emellertid inte reducerats i någon betydande omfattning under
Två framtida utmaningar har framkommit i denna studie. Den första rör behovet av att eliminera skillnader i kvinnors och mäns förmåns- nivåer i arbetsrelaterade system samt i kvinnors och mäns användande av vårdrelaterade förmåner. Den andra utmaningen handlar om sociala rättigheter för kvinnor och män med utländsk bakgrund. Denna studie har stundom pekat på framträdande luckor i ekonomiskt välstånd. Ett exempel är högre fattigdom och arbetslöshet samt lägre arbets- marknadsdeltagande bland kvinnor och män med utländsk bakgrund. I detta sammanhang handlar utmaningen om att stärka de två typer av sociala rättigheter som karaktäriserar den existerande välfärdsstaten. Förutom de rättigheter som grundar sig på permanent bosättning krävs ansträngningar för att göra de sociala rättigheterna som baseras på deltagande på arbetsmarknaden så generella att de innefattar både svenskar och invandrare.
124 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
Referenser
Arbetsmarknadsstyrelsen, 1991. Arbetsmarknadsstatistik. Rapport från utredningsenheten,1991:1. Stockholm: Arbetsmarknadsstyrelsen.
Arbetsmarknadsstyrelsen, 1997. Arbetsmarknadsstatistik. Uar 1997:8.
Stockholm: Arbetsmarknadsstyrelsen.
Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999. Personer vars ersättningsperiod upphörde under andra kvartalet 1999. Fut 1999: 3. Stockholm: Arbetsmarknadsstyrelsen.
Bergmark, Å. 2000. Socialbidragen under
Björnberg, U. 1997. ”Single Mothers in Sweden: Supported Workers Who Mother”, i Duncan, S. & R. Edwards (red.), Single Mothers in an International Context. London: University College London Press.
Bradshaw, J., S. Kennedy, M. Kilkey, S. Hutton, A. Corden, T. Eardley, H. Holmes & J. Neale, 1996. Policy and the Employment of Lone Parents in 20 Countries. York: The University of York.
Casper, L.M., S. McLanahan & I. Garfinkel, 1994. ”The Gender Poverty Gap: What We Can Learn from Other Countries”. American Sociological Review 59,
Christopher, K., P. England, K. Ross, T. Smeeding & S. Mc Lanahan, 1999. The Sex Gap in Poverty in Modern Nations: Single
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
Gustafsson, S. 1990. ”Labor force participation and earnings of lone parents: a Swedish case study including comparisons with Germay”, i
Gustafsson, S. 1995. ”Single Mothers in Sweden: Why Is Poverty Less Severe?”, i McFate, K., R. Lawson & W.J. Wilson (red.), Poverty, Inequality and the Future of Social Policy: Western States in the New World Order. New York: Russell Sage Foundation.
Hobson, B. 1994. ”Solo Mothers, Social Policy Regimes and the Logics of Gender”, i Sainsbury, D. (red.), Gendering Welfare States. London: Sage Publications.
Hobson, B. & M. Takahashi, 1997. ”The
Jansson, K. 1999. Inkomstfördelningen under
Jansson, M. 1999. Rehabilitering på lika villkor? Linköping: Centrum för handikappvetenskap, Linköpings universitet.
Johansson, P. & M. Palme, 1998. ”Sjukförsäkringen ur ett genusperspektiv”, i Persson, I. & E. Wadensjö (red.), Välfärdens genusansikte (SOU 1998:3). Stockholm: Arbetsmarknads- departementet.
Kilkey, M. & J. Bradshaw, 1999. ”Lone Mothers, Economic
Morissens, A. 1999. Solo Mothers and Poverty: Do Policies Matter?A Comparative Case Study of Sweden and Belgium. Masteruppsats, IGP, Stockholms universitet. Finns även tillgänglig som ”Luxembourg Income Study Working Paper”, nr. 210.
Mossler, K., J. Torége & A. Öström, 1999. ”120 000 barn berörs av långvarigt socialbidrag”. VälfärdsBulletinen 1999:2, 16 - 19.
Nyberg, A. 1997. Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhet och oberoende (SOU 1997: 87). Stockholm: Arbetsmarknads- departementet.
126 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
Olsson, S.E. 1993. Social Policy and Welfare State in Sweden. Lund:
Arkiv.
Orloff, A.S. 1993. ”Gender and the Social Rights of Citizenship: the Comparative Analysis of Gender Relations and Welfare State”.
American Sociological Review 58,
Pierson, P. 1994. Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher and the Politics of Retrenchment. Cambridge University Press.
Riksförsäkringsverket, 1992. Statistikinformation
Riksförsäkringsverket.
Riksförsäkringsverket, 1993. Social Insurance Statistics – Facts 1993.
Stockholm: Riksförsäkringsverket.
Riksförsäkringsverket, 1997a. Vem får arbetslivsinriktad rehabilitering?
RFV redovisar 1997:10. Stockholm: Riksförsäkringsverket.
Riksförsäkringsverket, 1997b. Socialförsäkring 1995 och 1996. Stockholm: Riksförsäkringsverket.
Riksförsäkringsverket, 1998a. Socialförsäkringsfakta 1998. Stockholm:
Riksförsäkringsverket.
Riksförsäkringsverket, 1998b. En socialförsäkring för kvinnor och män – en kartläggning ur ett genderperspektiv. RFV Redovisar 1998:1. Stockholm: Riksförsäkringsverket.
Riksförsäkringsverket, 1999a. Socialförsäkringsboken 1999. Stockholm:
Riksförsäkringsverket.
Riksförsäkringsverket, 1999b. Statistikinformation
Riksförsäkringsverket, |
1999c. |
Statistikinformation |
|
Stockholm: Riksförsäkringsverket. |
|
Sainsbury, D. 1996. Gender, Equality and Welfare States. Cambridge: Cambridge University Press.
SOU 2000:40 |
Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
|
|
Sainsbury, D. 1999. ”Gender and Social Democratic Welfare States”, i Sainsbury, D. (red.), Gender and Welfare State Regimes. Oxford: Oxford University Press.
Sainsbury, D. & M. Nordgren, 1997. ”I nedskärningarnas tecken. Välfärdsstaten och jämställdheten”, i Stark, A. (red.), Ljusnande framtid eller ett långt farväl: Den svenska välfärdsstaten i jämförande belysning (SOU 1997: 115). Stockholm: Arbetsmarknads- departementet.
SCB, AKU, olika år. Arbetskraftsundersökning. Årsmedeltal. Grund- tabeller.
SCB, 1989. Inkomstfördelningen 1987 för individer och familjetabellsammanställning. Be 20 SM8902 Statistiska meddelanden. Stockholm: Statistiska centralbyrån.
SCB, 1991. Socialbidrag under 1990. Definitiva uppgifter. S 33 SM 9102 Statistiska meddelanden. Stockholm: Statistiska centralbyrån.
SCB, 1993. Inkomstfördelningsundersökning 1991. Be 21 SM9301 Statistiska meddelanden. Stockholm: Statistiska centralbyrån.
SCB, 1997a. Inkomster, skatter och bidrag 1995. Totalräknad statistik. Individ- och familjeuppgifter. Statistiska meddelanden Be 20 SM 97 01. Stockholm: Statistiska centralbyrån.
SCB, 1997b. Välfärd och ojämlikhet i
SCB, 1998. Sysselsättning, arbetstider och arbetsmiljö
SCB, 1999a. Statistisk årsbok 1999. Stockholm: Statistiska centralbyrån.
SCB, 1999b. Inkomstfördelningsundersökningen 1997. Statistiska meddelanden If 21 SM9901. Stockholm: Statistiska centralbyrån.
Socialdepartementet, 1996. Ensamföräldrarna – en utsatt grupp?
Väfärdsprojektet. Stockholm: Socialdepartementet.
128 Välfärdsutveckling för kvinnor och män på |
SOU 2000:40 |
|
|
Socialstyrelsen, 1996. Socialbidrag 1995. Statistik Socialtjänst 1996: 8.
Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen, 1997. Socialbidrag 1996. Statistik Socialtjänst 1997: 9.
Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen, 1998. Socialbidrag 1997. Statistik Socialtjänst 1998: 8.
Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen, 1999. Socialbidrag 1998. Stockholm: Socialstyrelsen
(internetversion).
Sundström, M. &
SOU 2000:40 |
129 |
|
|
4 Socialbidragen under
Åke Bergmark
4.1Inledning – socialbidraget som välfärdsindikator
Bedömningar av huruvida ett samhälles social- eller välfärdspolitik har varit framgångsrik under en given period kan göras på en mängd olika sätt. Aspekter att beakta är till exempel utveckling och fördelning av disponibla inkomster, kvalitet och tillgänglighet i offentlig vård och service samt i vilken utsträckning som levnadsvillkoren i särskilda livsfaser eller för vissa grupper genomgår en negativ eller positiv utveckling. Mer allmänt kan den offentliga välfärdens kvaliteter sägas handla om samhällets förmåga att kompensera för de resursproblem som uppstår på grund av att vare sig marknad eller familj fullt ut förmår tillgodose vad vi uppfattar som legitima behov eller acceptabla förhållanden. För merparten av de välfärdspolitiska arrangemang som inrättats betraktas vanligtvis inte utnyttjandet av dem i sig som något större problem. Visserligen innebär konjunkturbetingade efterfråge- ökningar av olika stöd i regel att utvecklingen problematiseras, men då mer i termer av resurs- eller finansieringssvårigheter än på grund av att själva mottagandet betraktas som icke önskvärt. Så förhåller det sig i stort, men ett antal undantag från detta kan naturligtvis identifieras. Ett av de tydligaste är otvivelaktigt socialbidraget, där inte bara kostnads- utvecklingen utan också omfattningen av behoven/utnyttjandet regel- mässigt föranleder välfärdspolitisk oro av olika slag. Socialbidraget intar något av en särställning därför att det, mer än någon annan form av finansiellt stöd, uppfattas som en rättighet som helst inte skall (behöva) utnyttjas. Denna uppfattning har ett starkt fäste inte bara bland välfärdspolitiska aktörer, utan också hos människor i allmänhet. Omfattningen på socialbidragstagandet kan ses som ett mått på den generella socialpolitikens framgång eller grad av ”generalitet”. Social- bidraget brukar ofta beskrivas som samhällets sista ekonomiska skyddsnät. Vilka som vid ett givet tillfälle behöver socialbidrag för sin försörjning bestäms därför bland annat av hur finmaskiga skyddsnäten
130 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
ovanför är. Ett högt eller ökande socialbidragstagande indikerar därför brister i de grundläggande transfereringarnas och socialförsäkringarnas förmåga att upprätthålla en ekonomisk grundtrygghet. Vidare fokuseras intresset ofta också mot fördelningspolitiska aspekter. Ökande social- bidragstagande betraktas då som uttryck för vidgade sociala och ekonomiska klyftor och uppgångar koncentrerade till särskilda grupper är ett sätt att identifiera ”förlorare” i välfärdspolitiskt hänseende. Utvecklingen av socialbidragstagandet kan med andra ord sägas exponera inneboende svagheter i ett samhälles fördelnings- eller välfärdspolitik. Med ett vidare perspektiv kan man i detta också inbegripa villkoren för de hushåll som faktiskt uppbär socialbidrag. Det handlar då såväl om omständigheter i själva bidragssökandet – det vill säga kontakterna med socialtjänsten – som vilka levnadsförhållanden en mer eller mindre stadigvarande försörjning på socialbidrag medger. Detta är inte bara en viktig välfärdsaspekt i sig själv. Eftersom kraven för att vara berättigad till bidrag och generositeten i bidragen varierar inte bara över tid utan också mellan enskilda kommuner, så kan policy- förändringar (nationellt eller inom socialtjänsten) av olika slag bidra till att dämpa eller förstärka effekterna av strukturellt betingade efter- frågeförändringar. Socialbidragen är med andra ord inte en statisk välfärdsindikator, utan i hög grad en måttstock som ständigt förändras. Att regelverk och policy för socialbidragen är föremål för täta föränd- ringar sammanhänger med att olika politiska viljeinriktningar och intressen tenderar att vinna mark under olika perioder. Vanligt är att omsorg om klienternas levnadsvillkor står mot kommunalekonomiska intressen och en strävan att hålla offentliga kostnader nere. Ett annat perspektiv som verkar i riktning mot en mer återhållsam bidragsgivning är föreställningen om att ersättningsnivåerna för socialbidragen har en avgörande inverkan på förutsättningarna för fördelningspolitiken i stort – det så kallade ”grundbultsperspektivet” (Finansdepartementet, 1994; Bergmark, 1997). Grundläggande här är att ersättningsnivåerna uppfattas som alltför generösa och alltför närliggande de inkomstnivåer som låglönearbete ger. Detta anses problematiskt av framförallt två skäl. För det första att mer normala belöningsstrukturer i samhället slås sönder om det sista skyddsnätet – socialbidragen – uppvisar för hög generositet. För det andra att socialbidragen betraktas som ett golv för såväl lönebildning som nivåer inom andra socialförsäkringar. Konse- kvenserna anses då vara att förment nödvändiga korrigeringar nedåt i låglönearbeten och andra välfärdsförmåner blockeras (Finansdeparte- mentet, a.a.). Att socialbidragen ägnas uppmärksamhet är således inte alltid enbart betingat av ett intresse för stödformen i sig, utan också ett resultat av föreställningar om dess reella och symboliska betydelse för löne- och socialpolitik i ett vidare sammanhang.
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
I det följande skall socialbidragets utveckling under
4.2En period av expansion
Socialbidragen har under större delen av
132 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
Figur 1. Andel bidragstagare i befolkningen, genomsnittligt antal månader som bidrag utgått per år samt totala kostnader för social- bidragen i fasta priser,
|
120 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Index |
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
|
andel bidragstagare |
bidragstidens längd |
kostnader |
|||||
Källa: SCB/Socialstyrelsen, egna bearbetningar. |
|
|
|
Av figuren framgår att expansionen generellt sett är som kraftigast till och med 1994, varefter ökningstakten minskar något och från och med 1998 är förbytt i en nedgång. Andelen i befolkningen som någon gång under ett år fått socialbidrag ökar med drygt 40 procent mellan 1990 och 1997, det vill säga från sex procent 1990 till 8,5 procent (cirka 750 000 personer) 19971 – en nivå som också med ett historiskt per- spektiv är att betrakta som mycket hög. Man får söka sig tillbaka till krisåren på
Att bidragstagarna inte bara blivit fler under
1 Om bidragstagandet beräknas på andel hushåll istället för individer blir den relativa ökningen något lägre (35 procent). Detta mått är dock något mer osäkert då det bygger på en skattning av antal hushåll i befolkningen.
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
Kostnaderna för socialbidragen är det som beskriver den mest markanta expansionen under perioden, från knappt sex miljarder 1990 (i 1998 års penningvärde) till totalt 11,4 miljarder 1998, med en topp på 12,4 miljarder 1997. Att denna kurva stiger betydligt brantare än de bägge övriga är rimligt då kostnaderna är en funktion av antal bidrags- tagare, bidragstidernas längd och – här ej redovisat – de genomsnittliga nivåerna på utbetalda bidrag per månad. Ökningen av de senare, i fasta priser, uppgår dock endast till sju procent under den redovisade perioden, varav merparten under de sista fyra åren. Storleken på de utbetalda bidragen kan inte heller utan vidare betraktas som ett mått på generositet i förhållande till mottagarna. En analys av detta förutsätter att hänsyn tas till hur bidragstagargruppens sammansättning och behov förändrats under perioden. Utöver mer självklara bakgrundsvariabler som familjesammansättning och försörjningsbörda (t.ex. boendekost- nader) så är orsaken till att man behöver socialbidrag en faktor som påverkar bidragsbeloppens storlek. Bland annat så har socialbidrags- tagare som behöver hjälp på grund av arbetslöshet i regel mer omfattande behov än socialbidragstagare i övrigt (Bergmark, 1991). Mot bakgrund av att
Antalet personer som behöver socialbidrag under ett visst år är ett resultat av hur många nya individer som tillkommer och hur stor andel av tidigare års socialbidragstagare som lyckas bryta sitt bidragsberoende, det vill säga en effekt av in- och utflöden. Beskriver vi utvecklingen under
134 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
Figur 2. För året nya respektive från föregående år kvarvarande vuxna |
|||||||
socialbidragstagare |
|
|
|
||||
350 |
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
250 |
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
|
|
nya |
kvarvarande |
|
|
|
Källa: SCB/Socialstyrelsen, egna bearbetningar. |
|
|
|
Av figur 2 framgår att ökningen av nytillkomna bidragstagare upphör efter 1993 för att sedan kontinuerligt minska till en nivå som i slutet av mätperioden ligger väsentligt lägre än i dess inledning. Den netto- ökning av andel bidragstagare i befolkningen som ovan beskrivits för åren 1994 till 1996 kan därför primärt hänföras till ett minskat utflöde. I figuren ovan kommer detta till uttryck i en uppgång av kvarvarande bidragstagare som sträcker sig över hela perioden, med undantag för en försiktig nedgång 1998. Uppenbart är att svårigheterna att ta sig ur den typ av försörjningssvårigheter som leder till socialbidragsbehov ökat påtagligt under
2 Som ”nya” socialbidragstagare räknas alla som inte erhållit socialbidrag året före mätåret, oavsett hur mycket socialbidrag de haft under tidigare perioder. Som ”vuxna” räknas individer från 18 år och uppåt.
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
Tabell 1. Andel bidragshushåll i olika hushållstyper 1990, 1994 och 1998, samt olika hushållstypers andel av bidragshushållen 1990 och 1998.3 Procent
|
|
|
|
Andel av bidrags- |
Hushållstyp |
1990 |
1994 |
1998 |
hushåll 90/98 |
Ensamstående män utan barn |
12,4 |
16,0 |
13,6 |
37,6/36,1 |
Ensamstående män med barn |
18,8 |
17,8 |
12,4 |
2,2/1,9 |
Ensamstående kvinnor utan barn |
10,0 |
13,1 |
12,6 |
22,3/25,5 |
Ensamstående kvinnor med barn |
35,2 |
35,2 |
32,3 |
17,7/15,5 |
Gifta/samboende utan barn |
1,9 |
2,5 |
2,2 |
5,7/6,1 |
Gifta/samboende med barn |
4,3 |
6,2 |
6,0 |
14,5/14,9 |
Källa: SCB samt Socialstyrelsen
Bidragstagandet har under
3Antalet hushåll i befolkningen är skattade tal hämtade från AKU.
4Andelen flyktingar bland gifta/samboende med eller utan barn uppgick 1997 till 25 respektive 21 procent, att jämföras med fem procent bland ensamstående kvinnor med barn.
136 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
Ser vi till könsfördelning så innebär utvecklingen under perioden en viss förskjutning. År 1990 utgjorde ensamstående män med och utan barn 39,8 procent av bidragshushållen, medan motsvarande andel för ensamma kvinnor med och utan barn uppgick till 40,0. Åtta år senare noterar vi 38,0 procent för männen och 41,0 procent för kvinnorna. En svag tendens till ökning av det kvinnliga socialbidragstagandet finns med andra ord, men inom ramen för en alltjämt förhållandevis jämn fördelning. Utvecklingen avseende bidragstider och utbetalda belopp har i allt väsentligt varit likartad för de bägge könen. När det gäller mönstret för olika åldrar präglas
Tabell 2. Andel bidragshushåll i olika åldersgrupper (registerledarens ålder) 1990, 1994 och 1998 samt andel av bidragshushållen 1990 och 1998
|
|
|
|
Andel av bidrags- |
Ålder |
1990 |
1994 |
1998 |
hushåll 90/98 |
8,3 |
15,5 |
14,8 |
21,1/26,1 |
|
12,0 |
14,2 |
12,4 |
17,7/13,6 |
|
10,7 |
13,6 |
11,8 |
27,5/25,1 |
|
6,2 |
8,5 |
9,1 |
17,2/17,9 |
|
3,6 |
4,4 |
4,5 |
7,0/8,8 |
|
2,5 |
2,9 |
3,2 |
2,3/2,2 |
Källa: SCB/Socialstyrelsen.
Vid sidan av de kraftiga svängningarna i den yngsta gruppen har omfattningen av bidragstagandet ökat också högre upp i åldrarna.
5 Åldersindelningen i den löpande socialbidragsstatistiken är inte enhetlig under den aktuella perioden. Under senare år har åldersklasserna 18 till 19 samt 20 till 24 år utnyttjats i många sammanhang. Med denna indelning framträder den senare åldersgruppens relativt större utsatthet tydligt, andelen bidragstagare där uppgår till 18,3 procent 1998 och minskar inte heller lika kraftigt som hos 18-
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
Bland annat kan vi notera en stadig, om än jämförelsevis begränsad, ökning i förvärvsaktiva åldrar från 40 år och uppåt. Här är inte heller nedgången mellan 1997 och 1998 lika uttalad som bland de yngre – den relativa minskningen (i antal hushåll) låg här på mellan fyra och sex procent, att jämföras med en reduktion på mellan åtta och 16 procent i åldrarna 18 till 39 år.
Förändringar kopplade till ålder har, socialpolitiskt och forsknings- mässigt, i första hand uppmärksammats utifrån ett ungdomsperspektiv, vilket har sin logik mot bakgrund av hur utvecklingen under större delen av decenniet har sett ut. Övriga åldersgrupper har generellt sett dragit till sig mindre intresse. Några mer ingående analyser avseende hur förändrade villkor för olika hushållstyper påverkat deras social- bidragstagande under
4.3Vad förklarar socialbidragstagandets variationer?
I det mesta av den forskning som handlar om socialbidrag finns mer eller mindre uttalade anspråk på att säga någonting om bidragstagan- dets orsaker. Betydelsen av orsaksbegreppet skiftar beroende av på vilken nivå analysen genomförs. Individperspektiv inbegriper ofta en ambition att klarlägga vad som utlöser bidragsbehoven eller att identifiera karakteristika som ökar den relativa risken att bli social- bidragstagare, medan man i mer övergripande, vanligtvis aggregerade, analyser i regel riktar intresset mot hur och varför socialbidrags- tagandets nivåer varierar. Dessa perspektiv är givetvis besläktade och ofta är det samma typ av faktorer som behandlas.
I det följande kommer vi anlägga ett relativt brett perspektiv, men ta avstamp i förhållanden som kan antas ha betydelse när det gäller nivå-
138 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
mässiga variationer. Att uttömmande identifiera vilka dessa förhållan- den är låter sig, mot bakgrund av socialbidragets funktion som ”rest- post”, inte göras. Tar vi hänsyn till den kunskap som idag finns samt de omständigheter som på teoretiska grunder kan antas ha betydelse, är följande uppställning dock möjlig:
Strukturella faktorer
•Arbetslöshet
•Befolkningsförändringar (t.ex. invandring)
•
Trygghetssystemens utformning
•Socialbidragen
•Det socialpolitiska skyddsnätet i övrigt
•Socialtjänstens stödjande åtgärder
Individuella faktorer
•Sökbeteende
•Individuella resurser/problem
Bland de strukturella faktorerna är arbetslösheten den som traditionellt har ägnats mest uppmärksamhet och tillika den som, oavsett val av analysnivå, visat sig ha det största förklaringsvärdet. I stort sett alla mer dramatiska förändringar av socialbidragstagandets omfattning kan föras tillbaka på arbetsmarknadsutvecklingen och
Att trygghetssystemens utformning har en central betydelse för socialbidragstagandet har redan tidigare berörts. Detta gäller naturligtvis för det regelverk och den policy som reglerar social- bidragen i sig. Ersättningsnivåer och kvalifikationskrav är här allt annat än stabila över tid och förändringar i dessa kan bidra till att dämpa eller förstärka effekterna av andra tendenser. Utvecklingen under
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
igenom det och desto fler tvingas söka socialbidrag. Socialtjänstens stödjande åtgärder syftar på de insatser som görs för att hjälpa dem som redan är socialbidragstagare till självförsörjning. Arbetet här inriktas på förändring på kort och lång sikt, det vill säga såväl att bryta det aktuella bidragstagandet som att minska risken för återkommande behov. Betydelsen av individuella faktorer är en av de mer kontroversiella frågorna i diskussioner om socialbidragstagandets förändringar över tid. Faktorn ”sökbeteende” används här som ett samlande begrepp för i vilken utsträckning människor utnyttjar sin legitima rätt till socialbidrag, i vilken utsträckning socialbidrag utgår till människor som egentligen inte är berättigade och i vilken omfattning socialbidragens utformning innebär att människor inte söker annan typ av försörjning. Det handlar med andra ord om, i tur och ordning, utnyttjade rättigheter, moral och incitament. Med individuella resurser/problem avses den generella samhälleliga utvecklingen när det gäller omfattningen av förhållanden som kan bidra till att öka eller minska möjligheterna att upprätthålla självförsörjning. Exempel på det förra är kontantmarginal och kontaktnät. När det gäller det senare kan faktorer som arbetslöshetserfarenhet, missbruk, psykiska problem och social isolering nämnas.
4.4Arbetslöshet
När socialbidragstagandets orsakssammanhang diskuteras är i regel arbetslösheten den enskilda faktor som ägnas störst uppmärksamhet. Detta sammanhänger bland annat med att arbetslösheten i de allra flesta studier visat sig ha ett större förklaringsvärde än andra faktorer och att en empirisk eller tematisk behandling av relationen arbetslöshet och socialbidragstagande därför blivit närmast obligatorisk. Ur ett socialpolitiskt perspektiv är denna koppling också intressant då ett högt eller ökande bidragstagande som kan tillskrivas utvecklingen på arbets- marknaden ger signaler om arbetslöshetsförsäkringarnas bristande förmåga att skapa en ekonomisk grundtrygghet.
Mer ingående analyser av tidsserier över arbetslöshetens och social- bidragstagandets utveckling har visat på ett relativt tydligt samband mellan de bägge måtten under större delen av
140 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
ett klart samband mellan arbetslöshet och socialbidragstagande före- ligger mellan 1946 och 1993, men att den ovan beskrivna fördröjnings- effekten på ett år inte kan iakttas för denna period. Separata analyser avseende utvecklingen under
Figur 3. Arbetslöshet (andel öppet arbetslösa i arbetskraften, AKU årsmedelvärden) och socialbidragstagande (andel socialbidragstagare i befolkningen)
10
8
6 |
4 |
2 |
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
arbetslöshet |
|
|
|
|
|
|
|
|
socialbidragstagare |
|
|
|
|||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: SCB/Socialstyrelsen.
Ett alternativt sätt att undersöka samvariationen mellan arbetslöshet och socialbidragstagande är att utifrån tvärsnittsdata studera kommunala variationer. I de analyser som genomförts har i regel arbetslösheten endast utgjort en av flera oberoende variabler som prövats. Resultaten visar, för såväl 1980- som
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
av socialbidragstagande föreligger – i vissa fall har till och med negativa samband konstaterats (Sparén, 1986; Halleröd, 1987; Aguilar och Gustafsson, 1989; Schwartz och Puide, 1993; Byberg, 1998; Bergmark och Sandgren, 1998).6 En förklaring som brukar anföras är att områden med traditionellt sett hög arbetslöshet generellt sett har högre andelar med
6I två av dessa studier (Sparén, a a; Halleröd, a a) utgör andelen bidragstagare/- bidragshushåll beroende variabel, i övriga fall handlar det om kommunernas socialbidragskostnader.
7En modell som totalt förklarar 53 procent av variationen. Övriga faktorer av betydelse där är storstad, andel ensamstående kvinnor med barn upp till 15 år, andel ensamboende män
8Parallellt med denna utveckling sjunker andelen socialbidragstagare bland de arbetslösa från 23 procent 1990 till 17 procent 1992. Anledningen är att arbetslösheten totalt sett ökar så pass mycket mer än socialbidragstagandet och
142 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
mönster och på en, följdriktig, kraftig nedgång av bidragstagare med inkomster från arbete (se t.ex. Hedberg, 1999). På samma sätt har också arbetslöshet som angiven orsak blivit vanligare. Ur en sammanställning av orsaksstatistik från Stockholm, Göteborg och Malmö framgår att mellan 47 och 72 procent av dessa kommuners socialbidragskostnader under 1998 är en följd av arbetsmarknadsrelaterade svårigheter hos klienterna (Salonen, 1999).9 Specialbearbetningar av SCB:s databas LINDA visar att en majoritet av långvariga socialbidragstagare (minst tio månader under ett år) var arbetslösa under 1996 och de flesta med mycket långa inskrivningstider vid arbetsförmedlingen (Social- styrelsen, 1999 a). Sammantaget kan konstateras att arbetslöshet är en faktor som redan i ingången av
att flertalet arbetslösa har ett fullgott skydd via arbetslöshetsförsäkringen (Stenberg, a a).
9Orsaksstatistik av detta slag innehåller dock en mängd brister och principiella svårigheter (se Bergmark, 1991 eller Salonen, 1994)
10Salonen (1999) uppskattar i en analys baserad på registerdata från storstäder 1998 att i runda tal en tredjedel av landets socialbidragskostnader kan kopplas till avsaknad av rätt till arbetslöshetsersättning. I Socialstyrelsen undersökning av långvarigt socialbidragstagande framgår – baserat på uppgifter ur databasen LINDA – att drygt 70 procent av de långvariga arbetslösa klienterna saknade ersättning under 1996 (Socialstyrelsen, 1999 fp).
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
4.5Det socialpolitiska skyddsnätet i övrigt
Socialbidragen är avsedda för situationer där vare sig marknad eller andra offentliga stödsystem ger den enskilde sådana inkomster att försörjningen kan tryggas. Betydelsen av socialförsäkringssystemet kan, när det gäller socialbidragstagandets variationer, i huvudsak förstås på två sätt. För det första innebär förändringar i kvalifikations- krav och ersättningsnivåer för olika socialförsäkringar att såväl antalet bidragsberoende som bidragsbehovens storlek kan påverkas. För det andra är förmågan hos olika stödformer att – genom sin grundläggande konstruktion – stå emot eller fånga upp behov som förorsakas av strukturella förändringar av skilda slag (t.ex. ökad arbetslöshet eller ökad flyktinginvandring) en faktor av betydelse. Det handlar med andra ord å ena sidan om hur stödformerna i sig förändras och å andra sidan om deras förmåga att svara upp mot de krav och behov som genereras i en föränderlig omvärld.
Jämfört med tidigare perioder kännetecknas
En typ av studier som använts för att studera socialförsäkringssys- temets betydelse för socialbidragstagande och inkomstfördelning är mikrosimuleringar med utgångspunkt från inkomstdata. Designen här innebär i flertalet fall att man utgår från ett antal faktiska eller fiktiva förändringar av olika transfereringar och uppskattar de effekter de får på de disponibla inkomsterna för ett representativt urval av hushåll (underlaget vanligtvis hämtat från SCB:s
144 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
som understiger socialbidragsnormen utgörs av bidragshushåll (Social- departementet, 1994; 1999).11 Den individuella behovsprövning som socialbidraget baseras på inbegriper väsentligt mer än en enkel balans- räkning mellan inkomster och schabloniserade utgifter. Framförallt förutsätter den att andra möjligheter än socialbidrag inte föreligger (t.ex. att ta av besparingar) och att den enskilde medverkar till att självförsörjning kan uppnås så snart som möjligt (t.ex. genom att stå till arbetsmarknadens förfogande). Vidare bygger besluten på en månatlig, inte årlig, prövning, vilket bland annat avspeglas i att en förhållandevis stor andel av socialbidragen går till hushåll med samlade årsinkomster över normen.12
Mikrosimuleringar kan därför endast bidra till en ungefärlig upp- skattning av hur socialpolitiska förändringar faktiskt slår på bidrags- tagandet. De ger dock en viss vägledning om generella samband och, i sammanhanget kanske viktigast, vilka förändringar som relativt sett förefaller viktigast för låglönegrupper. Vad visar då resultaten av de mikrosimuleringar som genomförts? I en analys från 1994 (Social- departementet, 1994) beräknas det sammanlagda genomslaget av fiktiva besparingar inom pensioner, arbetslöshetsförsäkring, sjukför- säkring, föräldraförsäkring, barnbidrag och bostadsbidrag under olika nivåer för den samhällsekonomiska utvecklingen (tre olika scenarier) mellan 1993 och 1998. Inte oväntat visar sig besparingarna slå hårdast – såväl inkomstmässigt som för uppskattat socialbidrags- tagande – under de sämsta konjunkturmässiga förhållandena. De största inkomstförsämringarna noteras bland ensamstående med och utan barn, medan pensionärerna är den enda grupp som minskar andelen låginkomsthushåll.
I ett delbetänkande från Socialtjänstutredningen (Socialdepartemen- tet, 1999a) analyseras hur ett antal fiktiva förändringar i riktning mot ökad generositet påverkar kostnaderna för socialbidragen och hur stor
11Jämförelser över tid tyder dock på att överlappningen mellan låga inkomster och socialbidragstagande har ökat under
12Ett annat problem med svenska inkomstdata är att de vanligtvis definieras utifrån taxeringsenhet. Hemmavarande barn kommer därför från och med det år de fyller 18 år att definieras som ett eget hushåll trots att de i flertalet fall fortfarande utgör en integrerad del av föräldrarnas hushåll.
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
del av kostnaderna för dessa åtgärder som kompenseras av minskat bidragstagande (så kallad reduktionskvot). Av de åtgärder som prövas visar sig ett tänkt introduktionsbidrag till utomnordiska flyktingar (på 5 000 eller 6 000 kr per månad) samt ett riktat bidrag till arbetslösa ungdomar
En mer direkt uppskattning av hur förändrade regler för social- försäkringarna påverkar socialbidragskostnaderna har gjorts i en studie av Salonen (1997). Inom ramen för ett urval på 15 kommuner under- söktes vilken effekt nio faktiskt genomförda, statliga besparingar på socialförsäkringsområdet under 1996 hade på socialbidragets omfatt- ning samma år. Underlaget för analysen utgjordes av detaljerade hus- hållsdata, hämtade från kommunernas datoriserade socialbidragsregis- ter. För vissa stödformer har effekterna kunnat beräknas relativt direkt, för andra har vissa grundantaganden behövt göras. Av de regel- ändringar som studerades visade sig, i tur och ordning, besparingar inom bostadsbidraget, barnbidraget och utbildningsbidraget vara de allra viktigaste. Tillsammans svarade dessa för drygt 70 procent av den uppskattade kostnadsökningen i studien. Förändrade regler av
Den samlade kostnadsökningen på socialbidragen som föränd- ringarna åstadkom uppskattades, uppräknat till riket som helhet, till 894 miljoner kr. Totalt sett ökade socialbidragen 1 131 miljoner kronor mellan 1995 och 1996 och en slutsats i undersökningen är följdaktligen att närmare 80 procent av kostnadsökningarna kan härledas till effekter från de studerade neddragningarna. I förhållande till de besparingar som regeländringarna gav för staten – drygt 10,5 miljarder – utgjorde den uppskattade ökningen av socialbidragskostnaderna cirka åtta
13 Försök har också gjorts att utifrån en statistisk modell (s k
146 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
procent.14 En viss osäkerhet finns i materialet när det gäller kommun- urvalets representativitet (storstäder ingår ej), och de grundantaganden som görs i vissa beräkningar. Att närmare 80 procent av kostnadsök- ningarna 1996 skulle kunna hänföras till besparingar på socialförsäk- ringsområdet låter möjligtvis också mycket, men vad som talar till förmån för uppskattningen är att 1996 infaller i ett skede där social- bidragen fortsätter att öka trots att den öppna arbetslösheten tenderar att stabiliseras och under en period där de utbetalda månatliga social- bidragsbeloppen ökar mer än i början av decenniet. Detta år gjordes också jämförelsevis stora förändringar i socialförsäkringarna.
Emellanåt beskrivs socialbidragen och övriga socialpolitiska stöd som kommunicerande kärl, där förändringar i ett system avspeglar sig som efterfrågeförändringar i ett annat. Resultaten ovan visar på rimlig- heten i ett sådant perspektiv, även om vi med säkerhet inte vet hur olika förändringar slår och saknar underlag för att sammanfattande beskriva utvecklingen under
Utöver det som mer direkt kan kopplas till socialpolitiska beslut på olika områden är också den skatteväxling som genomfördes i början av decenniet en faktor som inte kan uteslutas i diskussionerna om social- bidragens ökning. I grova drag innebar denna en omläggning från direkt till indirekt beskattning, där hushåll med låga inkomster fick ett
14 Övervältring – mätt som relationen mellan statlig besparing och ökat social- bidrag – ger en något annorlunda rangordning mellan de olika stödformerna jämfört med de absoluta effekterna (se ovan). Visserligen ligger bostads- bidragen i topp här också med en övervältringsgrad på 39 procent, men nu närmast följt av KAS (19 procent), bidragsförskott (16 procent) och utbild- ningsbidrag (15 procent). När det gäller de sistnämnda gjordes 1997 en markant sänkning av den lägsta ersättningen för deltagare i arbetsmarknads- utbildning från 240 till 103 kronor per dag – en förändring som tillskrivits betydelse för socialbidragens utveckling (Socialdepartementet, 1999b).
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
begränsat utbyte av den sänkta direkta beskattningen, men påverkades negativt av de höjda indirekta skatterna. Framförallt steg kostnaderna för vissa typer av boende kraftigt, vilket medförde att vissa utsatta grupper fick än mindre marginaler (Socialdepartementet, 1999b).15
4.6Invandring
En orsak till att socialbidragstagandets omfattning varierar är förändringar i befolkningens sammansättning. Särskild betydelse har förändringar av utsatta gruppers relativa storlek. Detta har under 1990- talet tydligt illustrerats genom den effekt som den ökade flykting- invandringen under decenniets inledande år haft på socialbidraget. Bidragstagandet bland utländska hushåll var redan före detta tre till fyra gånger högre än bland svenska hushåll. Då den ökade invand- ringen sammanföll med de vikande konjunkturerna och dräneringen på arbetsmarknaden, var effekterna på socialbidragstagandet oundvikliga.
Sedan 1985 kan socialbidrag ges till nyanlända flyktingar. Undantag görs för asylsökande som (sedan 1988) istället erhåller ett så kallat asylbidrag. Under den introduktionsperiod som flyktingar genomgår i landet (innehållande svenskundervisning m.m.) kan också ett så kallat introduktionsbidrag utgå. Detta bidrag – som särredovisas i social- bidragsstatistiken – infördes 1993 och ger kommunerna större möjlig- heter att påverka bidragets nivå och utformning i jämförelse med reguljärt socialbidrag.
I dagsläget utgör de utländska hushållen knappt 30 procent av samt- liga bidragshushåll och sammantaget svarar de för ungefär 45 procent av socialbidragskostnaderna.16 Av tabell 3 framgår att ökningen när det gäller utländska hushåll i allt väsentligt är koncentrerad till
15En annan, mer fristående, kostnadsökning som kan ha påverkat bidrags- behoven för barnfamiljer är den taxehöjning för barnomsorg som genomförts i många kommuner under
16Till och med 1997 redovisades endast ”utländska hushåll”, d v s hushåll där någon av de vuxna i hushållet har utländskt medborgarskap, i socialbidrags- statistiken. Fr o m 1998 används istället ”utrikes födda” – andelen där någon av de vuxna i hushållet är utrikes född utgör 1998 ca 42 procent av samtliga bidragshushåll. Den högre siffran (jämförd med utländska hushåll) förklaras av att många invandrare hunnit få svenskt medborgarskap under sin tid i Sverige.
148 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
Tabell 3. Andel utländska hushåll av samtliga bidragshushåll och de utländska hushållens andel av de samlade socialbidragskostnaderna, 1990, 1995 och 1998. Procent
|
1990 |
1995 |
1998 |
Andel utländska |
|
|
|
hushåll |
25 |
30 |
29 |
Andel av |
|
|
|
kostnader |
47 |
49 |
45 |
Källa: SCB/Socialstyrelsen.
I jämförelse med svenska socialbidragshushåll har invandrarhushållen väsentligt längre bidragstider och erhåller högre månatligt utbetalda belopp, det senare även när hänsyn till hushållsstorlek tagits (Social- styrelsen, 1999a).17 Invandrare med socialbidrag har med andra ord i regel mer genomgripande behov av hjälp än infödda svenskar. Detta förklarar det faktum att andelen av kostnaderna är högre än andelen av hushållen.
I tabell 3 ser vi att tiden efter 1995 kännetecknas av en viss minskning när det gäller den utländska gruppens relativa betydelse för socialbidragstagandet. En rimlig tolkning är att effekterna av den ”nyanländandeproblematik” som följde på den omfattande flykting- invandringen under
17 Medan svenska hushåll har bidragstider som är väsentligt kortare än jäm- förbara hushåll i andra västländer (jämförelsen här avser Tyskland och Italien), så har invandrarna i Sverige bidragstider som ligger i nivå eller till och med över invandrare utomlands (Gustafsson, 2000). Mellan 1990 och 1996 har dessutom det långvariga beroendet av socialbidrag (här: mer än åtta mån/år) relativt sett ökat påtagligt mer för utomnordiska än för nordiska hushåll i Sverige (Socialdepartementet, 1999 a).
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
högsta bidragstagandet (avser 1996) och att utomeuropeer är de som relativt sett ökat sitt bidragstagande mest under
I en fördjupad studie av invandrare från fyra olika länder framgår också att invandrare från Chile, Turkiet och Iran löper två till tre gånger så hög risk att behöva utnyttja socialbidrag som jämförbara invandrare från Polen (Franzén, 1999). Vistelsetid är en annan faktor av mycket stor betydelse – ju längre tid i Sverige desto lägre social- bidragstagande. Särskilt tydligt är sambandet under de första tio åren i landet. För perioder därutöver betyder vistelsetiden relativt sett mindre (Franzén, 1997; Franzén, 2000; Socialstyrelsen, 1999a). Invandrare som vistats i Sverige i 15 år eller mer har ett bidragstagande som i stort sett är jämförbart med svenskars. Huruvida det också kommer att gälla för dem som anlänt hit under
Ser vi till invandringsorsak så har de som kommit hit som flyktingar ett väsentligt högre bidragstagande (med alla tänkbara mått) än grupper som anlänt av andra skäl (Franzén 2000).18 I jämförelse med dem som kommer till Sverige av familjeskäl eller på grund av arbete eller studier, så har flyktingar i regel sämre grundförutsättningar såväl när det gäller personliga resurser som omedelbara möjligheter till integ- rering i det svenska samhället. Vissa flyktingar avser inte heller att stanna i landet och har kanske därför inte alltid samma incitament som andra när det gäller att integreras i Sverige.
18 Analyser av andelen långvariga bidragstagare i landets samtliga kommuner visar att såväl andel invandrare med invandringsorsak ”flykting” som andel invandrare som vistats i Sverige två till fyra år har ett mycket högt förklaringsvärde när det gäller skillnader mellan olika kommuner (Bergmark & Byberg, 1999).
150 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
Efter flyktingar är så kallade ”anhöriginvandrare” de som har det högsta bidragstagandet (Socialstyrelsen, a.a.). Detta är familje- medlemmar av olika slag som invandrar till Sverige för att återförenas med de sina. En särgrupp här är utrikes födda ålderspensionärer utan rätt till folkpension, som ofta blir mer eller mindre permanent beroende av socialbidrag för sin försörjning.
De försörjningsproblem som gör invandrare mer socialbidrags- beroende än infödda svenskar har framförallt sin grund i svårigheter på arbetsmarknaden. Betraktar man de resultat som framkommit i forskningen kring invandrares förankring på arbetsmarknaden, fram- kommer att de riskfaktorer som identifierats när det gäller arbetslöshet och arbetslöshetens utsträckning i många fall är desamma som för
Sedan ett antal decennier tillbaka har invandrarnas situation präglats av relativt sett större svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden och att många fått arbeta i yrken som inte motsvarar deras formella kompetens (Gustafsson m.fl., 1990). Utvecklingen under
Tidigare – i avsnittet om socialförsäkringar – påtalades det faktum att låga årliga inkomster endast undantagsvis kom till uttryck i social- bidragstagande. Bearbetningar av material i databasen LINDA klargör dock att en relativt sett större andel av utrikes födda med årsinkomster under socialbidragsnivån har socialbidrag (57 procent) än svenskar i samma situation (27 procent) (Socialstyrelsen, 1999a).
4.7Policy och regelverk
Socialbidragstagandets omfattning påverkas inte enbart av hur efter- frågan fluktuerar. Även detta välfärdssystemets sista skyddsnät inne- håller kvalifikationskrav som på intet sätt är statiska, utan som varierar i takt med att formella regler och kommunal policy förändras. Varierar gör också ersättningsnivåerna, uttryckt bland annat i olika normnivåer eller normkonstruktioner. Sammantaget innebär detta att effekter av efterfrågeförändringar, orsakade av till exempel arbetslöshet och besparingar i socialförsäkringarna, kan förstärkas eller dämpas genom
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
ökad eller minskad generositet i bidragsgivningen.19 Kännetecknande för socialbidraget är att det innehåller en jämförelsevis låg grad av detaljreglering. Genom lagstiftning och rättspraxis anges ett slags yttre ramar, men inom dessa har aktörer på olika nivåer ett spelrum som gör att villkor och ersättningar varierar inte bara över tid, utan också geografiskt. Tablå 1 nedan innehåller en översikt av de viktigaste styr- medlen eller beslutsnivåerna.
Tablå 1. Regelverk samt kommunala/professionella strukturer med betydelse för kvalifikationskrav och ersättningsnivåer för social- bidragen
NIVÅ |
KVALIFIKATIONSKRAV |
ERSÄTTNINGSNIVÅER |
A. Lagstiftning |
Genom SoL |
Genom SoL |
B. Rättspraxis |
Regeringsrättens beslut |
Regeringsrättens beslut |
C. Socialstyrelsens råd |
Uttolkning av A+B |
Uttolkning av A+B |
D. Kommunalpolitiska |
Fastställande av generella |
Fastställande av norm, |
beslut |
villkor, formell beslutanderätt |
formell beslutanderätt |
E. Organisatorisk/ |
Uttolkning av villkor, |
Tillämpning av norm, |
professionell struktur |
arbetsmodeller för |
modeller för ek. prövning |
|
motprestationer, sparkrav |
|
F. Handläggarnivå |
Handläggarens individuella |
Handläggarens individuella |
|
tillämpning/tolkning av |
tillämpning/tolkning av |
Utvecklingen under
19 En historisk illustration av detta är det faktum att andelen socialbidragstagare i befolkningen i Sverige varit relativt stabil under större delen av detta århundrade (mellan fyra och åtta procent) (Knutsson & Stridsman, 1988), trots den mängd sociala reformer som genomförts. Bidragstagargruppen i dag består dock till övervägande del av kategorier som historiskt sett varit mer eller mindre uteslutna, det vill säga unga och arbetsföra människor. Graden av beroende är i dag också väsentligt annorlunda än i under seklets första hälft.
152 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
20 Bruttonorm innebär att den ekonomiska prövningen mer bygger på en schab- lon för hushållets utgifter och mindre på en detaljgranskning av faktiska utgifts- poster.
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
innefattas i försörjningsstödet. Viktigast här är i dagsläget ersättningen för
21Mindre än två år efter att de nya reglerna trätt i kraft har Socialtjänstutred- ningen lagt ett förslag till förändringar där man bland annat föreslår att social- bidraget får en egen separat lagstiftning (men förblir socialtjänstens ansvar) och att överklagningsrätten återställs (Socialdepartementet, 1999b).
22Den riksnorm som gäller från och med 1998 justeras årligen av Konsument- verket utifrån de reala förändringar som sker för de poster som ingår i normen (Norström & Thunved, 1998).
154 Socialbidragen under
nader och boendekostnader prövades separat i besluten om social- bidrag, så ökade normen mer än priserna för de (övriga) kostnader som den avsåg att täcka (Socialstyrelsen, 1995b). Oavsett hur vi uttolkar utvecklingen av normkonstruktionen så finns emellertid data som talar för att normens nivå är ett trubbigt instrument när det gäller att påverka socialbidragskostnaderna. Avvikelser från norm, uppåt och nedåt, är mycket vanliga i bidragsbesluten (Bergmark, 1991; Byberg, 1998). Analyser av kommunala kostnader för socialbidrag visar dessutom att inget samband föreligger mellan den normnivå som tillämpats och hur mycket socialbidrag som betalats ut (Byberg, a.a.; Bergmark och Sandgren, 1998). I ett antal studier av hur handläggare av socialbidrag bedömer identiska ärenden framkommer stora variationer – inte bara mellan olika kommuner utan också mellan olika handläggare i samma kommun – och normen visar sig där endast ha en begränsad betydelse för hur mycket bidrag som beviljades (Gustafsson, m.fl. 1990; Hydén m.fl., 1995).
Parallellt med utvecklingen av det mer formella normsystemet har det också funnits ambitioner i de flesta kommuner att hålla kostnaderna för socialbidragen nere.
I en undersökning av prioriteringar i socialtjänsten (i fyra kommuner) från 1994 framgår att politiker i kommunerna framförallt betraktar socialbidragsområdet som ett lämpligt objekt för besparingar, medan satsningar på de bidragsberoendes ”välfärd” har mycket låg prioritet (Bergmark, 1995). I samma studie anger 82 procent av tjänste- männen inom individ- och familjeomsorgen att ökat kostnads- medvetande i de kommuner där de är verksamma lett till att kraven på socialbidragstagarna ökat. Hur stor betydelse låg prioritet eller allmänt ökade krav reellt har haft är dock inte klarlagt empiriskt. Det kan dock inte uteslutas att de sammantaget betytt mer för de faktiska ersättningarna än utvecklingen av normkonstruktionen.
Den bidragssökande har inte heller någon ovillkorlig rätt till hjälp bara för att det föreligger ett underskott enligt norm. Prövningen av den enskildes rätt inbegriper också ett ställningstagande ifråga om den enskildes möjligheter att klara sin försörjning på annat sätt och ett utrymme för socialtjänsten att formulera villkor som måste uppfyllas för att bidrag skall beviljas. Det förstnämnda handlar framförallt om trycket att realisera tillgångar av olika slag, medan det senare handlar om beteendekrav avseende arbete eller arbetssökande. Också här har förskjutningar skett under
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
många gånger exklusivt riktat mot ungdomar (se Johanssons kapitel). Förändringarna när det gäller kommunal policy på kravsidan har egentligen aldrig studerats systematiskt. De iakttagelser som finns tyder dock tämligen entydigt på en skärpning av kraven. I en undersökning från 1996 lät Socialstyrelsen 22 kommuner i
23 När det gäller de mer övergripande organisationsförändringar som genom- förts i kommunerna i riktning mot mer marknadsliknande strukturer så saknas studier som mer specifikt belyser vad dessa betytt för socialbidragsarbetet. Genom att handläggningen av socialbidrag i huvudsak handlar om ren myndig- hetsutövning har den inte – som andra verksamheter – konkurrensutsatts eller lagts ut på entreprenad, utan bedrivs i regel förhållandevis traditionellt inom ramen för en centraliserad enhet också i de kommuner som infört s k beställar- utföraremodeller (BUM) (Bergmark, 1995; Blom, 1998). I en analys av kom- munala variationer (avser 1997) framgår också att användande av BUM inte heller uppvisar något samband med socialbidragskostnader eller andel lång- variga bidragstagare i kommunerna (Bergmark & Byberg, 1999).
156 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
under
4.8Arbetet med socialbidragen – hjälp till självförsörjning
Socialtjänstens uppdrag när det gäller socialbidragen inbegriper emel- lertid inte bara utredning och beslut avseende rätten till bidrag, utan också ett ansvar för att hjälpa den enskilde att klara sig utan bistånd. Många betraktar detta som arbetets professionella kärna, och det är i mångt och mycket detta inslag som ytterst motiverar att socialbidragen överhuvudtaget skall vara en angelägenhet för den kommunala social- tjänsten. Insatserna här kan var förlagda på en mängd olika nivåer – allt ifrån rent personliga kontakter mellan handläggare och klienter till formaliserat samarbete mellan socialtjänsten och andra organisationer eller myndigheter.
I takt med att socialbidragen ökat i omfattning har också trycket på socialtjänsten ökat. Resurserna att göra någonting utöver att utreda och besluta om bidrag har därför minskat samtidigt som de upplevda behoven av att göra någonting åt utvecklingen ökat. Lösningen på detta dilemma har i många kommuner under
I den tidigare omnämnda undersökningen av 22 kommuner i
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
22 kommunerna) och att öka antalet socialbidragshandläggare (16 kommuner). I Bergmarks och Lundströms undersökning (se ovan), avseende 1997, ser utbudet av satsningar ut på ett likartat sätt. Vanligast är satsningar på arbetslösa ungdomar (60 procent), följt av långtidsarbetslösa generellt (45 procent) och arbetslösa med invandrar- bakgrund (32 procent) (Bergmark och Lundström, a.a.).
Vad man kan säga om utbudet av särskilda satsningar i kommunerna är att målgrupperna förefaller adekvata sett till socialbidragens utveckling under
Den tidigare omnämnda Uppsalamodellen är i jämförelse med de flesta andra arbetsmetoder på området förhållandevis tydligt beskriven ifråga om innehåll. Även om man i ytterst få kommuner säger sig tillämpa modellen ”fullt ut” så kan den därför betraktas som mer reproducerar. Vidare är den ett mycket tydligt
158 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
dragstagande tidigare eller hade större möjligheter att komma i arbete/- utbildning än övriga (Milton och Bergström, 1998).24 Resultat från Bybergs (a.a.) jämförande kommunstudie antyder dock att arbetssätt med inslag av Uppsalamodellen kan ha en återhållande effekt på social- bidragskostnaderna.
Vid sidan av Uppsalamodellens genomslag har
4.9Att vara socialbidragstagare
Vid sidan av de diskussioner som förs om socialbidragstagandets omfattning och vad detta uttrycker om den svenska välfärden finns det också anledning att reflektera över villkoren för dem som får social- bidrag. Generellt rekryteras socialbidragstagare ur grupper som redan
24Ett grundläggande problem med denna studie är dock att kommundelen som jämförelsen gjordes mot i viss utsträckning också präglades av en tydlig arbets- linje och att den därför inte alldeles självklart var lämplig ur kontrafakticitets- synpunkt.
25Detta hindrar inte att man i en nyligen framlagd utredning föreslår en utvidgning av utvecklingsgarantin, till att innefatta långtidsarbetslösa utan A- kassa generellt (Socialdepartementet, 1999c).
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
initialt lever under sämre förhållanden än befolkningen i övrigt, såväl materiellt som socialt (Socialstyrelsen, 1997; 1999a). Bidragstagandet i sig innebär dessutom, för de allra flesta, en ytterligare påfrestning. Här finns det framförallt två aspekter att beakta. För det första vilka levnadsvillkor som socialbidragstagande, i synnerhet under längre eller mer sammanhängande perioder, medger. För det andra vilka känslor eller upplevelser som följer av att behöva söka socialbidrag och hur detta sammanhänger med socialbidragshandläggningens innehåll och utformning.
Ser vi till den första frågan är det svårt att med annat än en allmän hänvisning till en minskad generositet säga någonting om utvecklingen under
Utöver de svårigheter som direkt kan föras tillbaka på den försämrade ekonomin är socialbidragstagandet i sig ofta också förenat med känslor av stigma, nederlag och skam. Även här gäller dock att systematiska iakttagelser som visar huruvida detta har förändrats under
26 De jämförelser som finns över tid visar att levnadsförhållanden som relaterar till inkomster och arbete tycks ha försämrats under
160 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
beskrivas så är skamkänslorna i sig ytterst väldokumenterade. De senaste årtiondenas forskning (i huvudsak lokala studier) visar att ungefär hälften av dem som söker socialbidrag anger att de upplever obehag eller skamkänslor (Pettersson, 1986; Jönsson och Starrin, 1998). Föreställningar om att folk i allmänhet är negativa mot social- bidragstagare och misstror deras motiv är också mycket vanliga bland bidragstagarna (Jönsson och Starrin, a.a.; Swärd, 2000).
Trots att det saknas empiriska belägg för att upplevelser av skam och stigma i samband med bidragstagande är avhängiga socialtjänstens bemötande är det ändå sannolikt att negativa, fördömande attityder eller ett allmänt dåligt bemötande förstärker klienternas obehags- känslor. Exempel på dåligt bemötande är inte svåra att hitta och i länsstyrelsernas översyn av socialtjänsten 1998 så var ekonomiskt bistånd det område där ”dåligt bemötande” representerade den högsta andelen av enskilda tillsynsärenden (19 procent, jämför med mellan åtta och tolv procent för övriga områden) (Socialstyrelsen, 1999b). Beslut om ekonomiskt bistånd är dock ägnade att skapa oenighet och konflikter och i allt väsentligt saknas närmare kunskaper om vilken betydelse som allmänt hårdare villkor, en mer uttalad arbetslinje27 och en minskad rättssäkerhet har, liksom vilken betydelse det har att ansvaret för socialbidragen ligger hos socialtjänsten och inte hos någon mer ”neutral” myndighet.
4.10Sammanfattning
Socialbidragens utveckling under
27 Vid en jämförelse mellan fyra kommuner i Kalmar län framkom dock att klienterna i stort var mindre nöjda med handläggningen i de två kommuner som hade en uttalad arbetslinje (i form av fler och tydligare krav när det gällde att stå till arbetsmarknadens förfogande) (Steen & Sundberg, 1999).
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
men inte när det gäller kostnader eller bidragstidernas längd. Detta är en period som karakteriseras av att antalet årligen nytillkomna bidragstagare är i avtagande, medan kurvan för kvarvarande bidragstagare (det vill säga de som inte lyckats bryta bidragsberoendet) fortsätter att peka uppåt. I nedgången 1998 faller såväl kostnader som andel bidragstagare, den senare ner till 1993 års nivå. Nivåerna sjunker för i stort sett alla grupper, men framförallt för ungdomar. Mönstret för socialbidragstagandet följer relativt väl arbetslöshetens variationer under
Arbetslöshetens betydelse för socialbidragstagandet finns dokumen- terad för i stort sett hela
Andra riskfaktorer, i invandrargruppen, var och är kort vistelsetid i Sverige och flyktingstatus. Mottagandet av stora flyktinggrupper i ett skede där arbetsmarknaden var kraftigt vikande hade därför en ound- viklig effekt på bidragstagandets omfattning. Invandringsvariabeln hade sitt starkaste genomslag i mitten av decenniet. Därefter har dess betydelse minskat något, vilket sannolikt är en effekt av att andelarna med mycket kort vistelsetid i Sverige sjunkit. Invandrargruppen som helhet och flyktingar i synnerhet har dock alltjämt i
Under
162 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
det regelverk och den kommunala policy som bestämmer socialbidrag- ens tillgänglighet och reglerar generositeten i ersättningsnivåerna. Mycket av det som man (åtminstone hypotetiskt) här kan anta har haft betydelse under perioden undandrar sig mer exakta beskrivningar. Framförallt gäller detta vad som händer i den kommunala praktiken och hur sparkrav, ansvarsmodeller och hårdare betoning på arbetslinjen har påverkat rätten till bistånd, sökbeteende och bidragstagarnas välfärd. Alla tillgängliga data pekar dock mot en minskad generositet, och man kan på goda grunder anta att utvecklingen av kommunernas policy under
Också i det arbete som socialtjänsten bedriver i syfte att hjälpa bidragstagare till självförsörjning har arbetslinjen vunnit terräng under decenniet. Insatserna här har framförallt inbegripit grupper som ungdomar, invandrare eller långvariga bidragstagare mer generellt. Inte sällan handlar det om insatser i projektform, om riktade åtgärder i syfte att stödja eller höja den enskildes kompetens eller om ett utvidgat samarbete med andra myndigheter. I stort sett alla kommuner ägnar sig åt arbete av detta slag och totalt sett handlar det om en mycket omfattande verksamhet. Detta till trots är kunskaperna om såväl innehåll som effekter av denna typ av verksamhet mycket begränsade.
Om tillvaron som socialbidragstagare vet vi att den också under
4.11Kunskapsluckor
Att peka på områden där avsaknaden av generaliserbara och regel- bundet insamlade data förhindrar säkra utsagor om vad som hänt under
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
bara baseras på iakttagelser av var eller i vilka avseenden det varit svårt att få ihop bilden av vad som skett under det gångna decenniet. Sådana avgöranden bör också bygga på en idé om vad som är välfärdspolitiskt relevant, det vill säga vilken typ av kunskap som är av betydelse för välfärdspolitiska beslut på olika nivåer. Med detta som utgångspunkt kan följande sägas:
•Att arbetslösheten påverkar socialbidragstagandet, och sammantaget mer än någonting annat, måste anses klargjort. Det som saknas här är i första hand inte ytterligare studier som söker slå fast detta sam- band eller uppskatta dess relativa betydelse. Fördjupade analyser borde istället inriktas på den ej ersatta arbetslösheten: hur den varierar över tid och mellan olika regioner, hur kvalifikationskraven för ersättning slår i olika grupper, vilka processer som på individ- nivå leder till att man hamnar utan skydd – och hur allt detta relaterar till socialbidragsbehovens uppkomst och variationer.
•När det gäller betydelsen av socialförsäkringssystemet i övrigt är kunskapsläget otillfredsställande. Framförallt saknas mer kontinuer- ligt gjorda studier av hur genomförda förändringar i realiteten slår mot olika grupper och vad detta betyder i termer av övervältring och förändrade socialbidragsnivåer. Osäkerheten i de simuleringar som utnyttjats är dessutom betydande.
•Ser vi till studier av enskilda gruppers villkor och socialbidrags- mönster finns det en framväxande kunskapsbas avseende ungdomar och invandrare, det vill säga de grupper som spelat en huvudroll under
•Bristande är också kunskapsläget när det gäller gradvisa policy- förskjutningar i kommunerna och hur ändrad lagstiftning eller rätts- praxis kommer till uttryck i kvalifikationskrav och ersättnings- nivåer. Mer allmänna bedömningar pekar entydigt mot att kraven på bidragstagare successivt skärpts under decenniet, men tillförlitliga
164 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
data som visar hur, i vilken omfattning och vad detta betytt saknas i allt väsentligt.
•Saknas gör också studier som inte bara söker beskriva den utsatthet i olika avseenden som bidragstagandet är förenat med, utan också försöker sätta denna utsatthet i relation till sådant som har att göra med vilken typ av organisation den enskilde möter, hur handlägg- ningen är upplagd, generositeten i bidragen och vilken typ av krav och motprestationer som gäller.
•Generellt sett är också kunskaperna när det gäller socialtjänstens arbete i syfte att hjälpa bidragstagare till självförsörjning otill- räckliga. Mot bakgrund av att det handlar om en typ av verksamhet som i stort sett alla kommuner ägnar sig åt och att möjligheterna att åstadkomma positiva resultat i detta avseende är det som kanske ytterst motiverar att ansvaret för socialbidragen överhuvudtaget skall ligga hos socialtjänsten, har innehållet i och resultaten av det arbete som bedrivs ägnats anmärkningsvärt litet uppmärksamhet.
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
Referenser
Aguilar, R. & Gustafsson, B. 1989. Kommunerna och ekonomiskt bistånd. Göteborg: Nationalekonomiska institutionen, Göteborgs universitet.
Bergmark, Å. 1991. Socialbidrag och försörjning. Diss. Stockholm: Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet.
Bergmark, Å. 1995. Prioriteringar i socialtjänsten – rättvisa och ekonomi. Stockholm: Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet.
Bergmark, Å. 1997. ”Sex sätt att värdera socialbidrag”, I: 11 röster om socialbidrag. Stockholm: Socialstyrelsen.
Bergmark, Å. & Lundström, T. 1998. Metoder i socialt arbete. Om insatser och arbetssätt i socialtjänstens individ- och familje- omsorg. Socialvetenskaplig tidskrift, 5,
Bergmark, Å. & Byberg, I. 1999. Långvarigt bidragstagande och socialbidragskostnader. Opublicerat manus.
Bergmark, Å. & Sandgren, P. 1998. Vilka faktorer bestämmer social- bidragskostnaderna? En analys av kommunala variationer. Stock- holm: Socialstyrelsen.
Blom, B. 1998. Marknadsorientering av socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Diss. Umeå: Institutionen för socialt arbete, Umeå universitet.
Byberg, I. 1998. Arbetsmetoder och socialbidrag.
Finansdepartementet 1994. En social försäkring. Ds 1994:81. Stockholm: Finansdepartementet.
Franzén, E. 1997. ”Invandrare och socialbidrag”, Socialvetenskaplig tidskrift, vol. s.
166 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
Franzén, E. 2000. ”Socialbidrag bland invandrare”. I Puide, A. (Red):
Socialbidrag i forskning och praktik. Stockholm: Gothia.
Franzén, E. 1999b. ”Socialbidrag som försörjningsstöd”, i Social- styrelsen, Social och ekonomisk förankring bland invandrare från Chile, Iran, Polen och Turkiet. Stockholm: Socialstyrelsen.
Gunnarsson, E. 1993. I välfärdsstatens utmarker. Om socialbidrag och försörjning bland ensamstående kvinnor utan barn. Diss. Stock- holm, Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet.
Gustafsson, B. 1983. Socialhjälpens bestämningsfaktorer. Stockholm, DSF.
Gustafsson, B. 2000. ”Socialbidrag i Sverige och några andra EU- länder”. I Puide, A. (red): Socialbidrag i forskning och praktik. Stockholm: Gothia
Gustafsson. B. 1999b. Inkomstkällor. i Socialstyrelsen, Social och ekonomisk förankring bland invandrare från Chile, Iran, Polen och Turkiet. Stockholm: Socialstyrelsen.
Gustafsson, B.,
Gustafsson, B., M. Zamanian & Aguilar, R. 1990. Invandrare och försörjning. Göteborg: Daidalos.
Halleröd, B. 1987. Socialbidragstagande i kommunerna 1980 och 1985. Umeå: Sociologiska institutionen, Umeå universitet.
Halleröd, B. 2000. ”Socialbidragstagande och fattigdom”. I Puide, A. (red): Socialbidrag i forskning och praktik. Stockholm: Gothia.
Hedberg, K. 1999. Socialbidrag i Strängnäs. Magisteruppsats. Stock- holm: Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet.
Hydén,
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
Jönsson, L. & Starrin, B. 1998. Ett annat liv. Lund: Socialhögskolan, Lunds universitet.
Karlsson, U. 1995. ”Uppsalamodellen – ett nygammalt arbetssätt inom socialt arbete”, Nordiskt Socialt Arbete,
Knutsson, G & Stridsman, K. 1988. Fattiga i Sverige. Vem behöver socialbidrag och varför? Stockholm: Allmänna förlaget.
Korpi, W. 1974. Poverty, social assistance and social policy in post- war Sweden. Särtryck från Institutet för social forskning, nr 16, Stockholms universitet.
Länsstyrelsen Uppsala län 1993. Tillsynsärende enligt 68 § social- tjänstlagen. Beslut nr
Marklund, S. 1997. ”Svensk socialpolitik i förändring”, i SCB, Välfärd och ojämlikhet i
Milton, P. & Bergström, R. 1998. Uppsalamodellen och socialbidrags- tagarna. Stockholm: CUS/Socialstyrelsen
Minas, R & Stenberg,
Mosesson, M. & Jönsson, L.R. (red) 1998. Socialbidragshantering – metoder och modeller. Meddelanden från Socialhögskolan, Lunds universitet, 1998:6.
Nilsson, G. 1989. Fattigliv. Lund: Socialhögskolan, Lunds universitet.
Norström, C. & Thunved, A. 1998. Nya sociallagarna. Stockholm: Norstedts Juridik.
Pettersson, U. 1986. Socialtjänsten i praktiken. Stockholm: Skeab Förlag.
Roander, S. 1999. Socialtjänstens arbete med arbetslösa. En undersök- ning som inte genomförts
168 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
Rönnlund, E. 1992. Socialt arbete – att se möjligheter. Stockholm: Almqvist & Wiksell.
Salonen, T. 1994. Margins of Welfare. Diss. Hällestad: Hällestad Press.
Salonen, T. 1997. Övervältringar från socialförsäkringar till socialbidrag. Lund: Socialhögskolan, Lunds universitet.
Salonen, T. 1999. Ersättning vid arbetslöshet – socialbidrag eller arbetslöshetsersättning? Manus, Lund: Socialhögskolan, Lunds universitet.
Schwartz, B. & Puide, A. 1993. Kommunala kostnadsvariationer – En studie av området Individ- och familjeomsorg. Bilaga i: Finans- departementet. Kostnadsutjämning mellan kommunerna. SOU 1993:53.
Socialdepartementet 1994. Sambandet mellan samhällsekonomi, trans- fereringar och socialbidrag. SOU 1994:46.
Socialdepartementet 1996. Kostnadsövervältring från staten på kom- munerna till följd av förändringar i de statliga trygghetssystemen.
Socialdepartementet 1998. På marginalen. SOU 1998:161. Stockholm:
Socialdepartementet 1999a. Ökade socialbidrag. SOU 1999:46.
Socialdepartementet 1999b. Socialtjänst i utveckling. SOU 1999:97.
Socialdepartementet 1999c. Samverkan för färre bidrag och fler i jobb. Ds 1999:54.
Socialstyrelsen 1989. Organisationsformer inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen 1995. Rättssäkerhet i socialtjänsten. Socialbidrag på lika villkor. Aktiv uppföljning. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen 1995b. Socialbidragsnormen – en översyn. Stockholm: Socialstyrelsen.
SOU 2000:40 |
Socialbidragen under |
|
|
Socialstyrelsen 1996. Hur kan kommunerna minska kostnaderna för socialbidrag? Aktiv uppföljning. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen 1997. Social rapport 1997. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen 1999a. Långvarigt socialbidragstagande under 1990- talet. Stockholm: Socialstyrelsen
Socialstyrelsen 1999b. Resultatet av den nationella tillsynen 1998. Stockholm: Socialstyrelsen
Sparén, P. 1986. Socialbidragstagandet i landets kommuner. Stock- holm: Sociologiska institutionen, Stockholms universitet.
Statskontoret. 1999. Utvecklingsgarantin för ungdomar – det första året. Stockholm: Statskontoret.
Steen, I. & Sundberg, K. 1999. Från bidrag och beroende till arbete och ansvar. Fyra modeller för socialbidrag med kvalitet. Kalmar: Blekinge
Stenberg,
Swärd, H. 2000. ”Ungdomar med socialbidrag”. I Puide,A. (red):
Socialbidrag i forskning och praktik. Stockholm: Gothia.
Westlund, P. 1998. Handläggning av socialbidrag. Videoanalyser av kvalitet. Karlshamn: Nätverksprojekten.
Åström, H. 2000. ”Förändringar och förskjutningar i välfärdens rätt- sliga reglering under
170 Socialbidragen under |
SOU 2000:40 |
|
|
SOU 2000:40 |
171 |
|
|
5Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter under
Tapio Salonen
5.1Inledning
Utan tvekan har ungdomars levnadsvillkor påverkats av
Ett introducerande avsnitt ger en översiktlig bild av ungdomars socialbidragstagande under
172 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
ningssituationen före och efter arbetslöshetschocken i början av 1990- talet. Är det så att vissa ungdomar tenderar att fastna i socialbidrags- systemet och i så fall vilka ungdomar löper en sådan, mer bestående, risk? I avsnittet belyses även socialbidragets varaktighet bland ungdomar utifrån bl.a. könsmässiga och etniska utgångspunkter.
5.2Socialbidragsutvecklingen bland ungdomar
Traditionellt har yngre människor inte varit en särskilt stor grupp bland de delar av befolkningen som har behövt samhällets yttersta hjälp- form – fattigvården. Fram till de breda socialpolitiska reformerna i mitten av
Låga ersättningsbelopp och framförallt höga kvalifikationsregler in i arbetslöshetsförsäkringen har medfört att grupper som tidigare inte varit etablerade på arbetsmarknaden tvingats söka socialbidrag i akuta situationer. Ungdomars förhöjda socialbidragstagande i början av
1 Se t.ex. Ds S 1969:9, Korpi 1971, Szulkin 1981 och Gustafsson 1983 för makrostudier om sambandet mellan arbetslöshet och socialbidrag.
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 173 |
|
|
Tabell 1. Bidragstagare efter åldersklasser 1982i, 1990 och 1997. I procent av samtliga personer.
|
|
|
|
Differens, i % |
|
Ålder |
1982 |
1990 |
1997 |
1997/1982 |
1997/1990 |
17 |
7,8 |
9,3 |
13,1 |
+ 68 |
+ 41 |
7,8 |
9,1 |
17,2 |
+ 121 |
+ 89 |
|
8,7 |
9,8 |
11,4 |
+ 31 |
+ 16 |
|
6,4 |
8,2 |
10,6 |
+ 66 |
+ 29 |
|
4,3 |
4,5 |
7,3 |
+ 70 |
+ 62 |
|
2,4 |
2,5 |
3,4 |
+ 42 |
+ 36 |
|
1,2 |
1,8 |
2,6 |
+ 117 |
+ 44 |
|
0,9 |
1,4 |
2,1 |
+133 |
+ 50 |
|
75 |
0,6 |
1,1 |
1,4 |
+133 |
+ 27 |
Totalt |
5,2 |
5,9 |
8,5 |
+ 64 |
+ 44 |
Antal |
433 578 |
515 285 |
749 104 |
+315 526 |
+233 819 |
i 1982 vald p.g.a. ändrad åldersindelning fr.o.m. det året i statistik redovis- ningen (SCB; Statistiska meddelanden S 1984:3). Antal bidragstagare var på
Källa: Officiell socialbidragstatistik, SCB och Socialstyrelsen.
Under 1960- och
2 Som regel mannen i hushållet i hushåll med sammanboende vuxna. Dock har bl.a. Stockholm bibehållit kvinnan som registerledare.
174 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
Tabell 2. Ungdomar
|
Antal |
|
År |
personer |
Andel |
1990 |
75 885 |
9,0 |
1991 |
82 371 |
10,0 |
1992 |
96 307 |
11,9 |
1993 |
117 150 |
14,9 |
1994 |
126 582 |
15,9 |
1995 |
122 802 |
15,6 |
1996 |
128 382 |
16,8 |
1997 |
129 154 |
17,2 |
1998 |
117 953 |
16,0 |
Källa: Officiell socialbidragsstatistik, SCB och Socialstyrelsen.
Ungdomars socialbidragstagande ökade snabbt under
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 175 |
|
|
Diagram 1. Andel personer med socialbidrag 1997. I procent av samtliga personer i varje årsklass.
|
24 |
|
22 |
|
20 |
|
18 |
Procent |
16 |
14 |
|
12 |
|
10 |
|
|
8 |
|
6 |
|
4 |
|
2 |
|
0 |
|
18 21 24 27 30 33 36 39 42 45 48 51 54 57 60 63 66 69 72 75 78 |
|
Ålder |
Källa: Egna beräkningar från forskningsregister motsvarande 10 % av samtliga personer i bidragshushåll 1997 och SCB:s befolkningsstatistik.
Socialbidraget har uppenbart blivit en ekonomisk ”livlina” för allt fler ungdomar under
5.3Ungdomars etablering under
Ungdomars etableringssvårigheter under
3 Se t.ex. Ungdomsstyrelsen 1996 och 1998, Schröder 1996, Hagquist 1997, Gullberg & Börjeson 1999.
176 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
för många ungdomar blivit en osäker prövotid, med erfarenhet av både arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogram. Samtidigt har ökade krav på kompetens och personligt engagemang inom framför allt de expansiva branscherna inom arbetslivet inneburit en språngbräda för många unga människor. Mycket tyder på att ungdomars etableringsmönster under senare år har blivit allt mer differentierade. Skillnader och spännvidd i vuxenblivandets villkor innebär att man bör förhålla sig skeptisk till svepande och stereotypa beskrivningar av
5.3.1Ungdomskullars storlek
Ungdomars väg till högre utbildning och arbetsliv har de senaste årtiondena påverkats av en rad faktorer som hänger samman med den snabba samhällsomvandlingen. Vid sidan om sådana strukturella faktorer spelar även rent demografiska faktorer in. Detta gäller i syn- nerhet under ungdomstiden, då tillgången på utbildningsplatser och jobb är en fråga om konkurrenskraft och påverkas av balansen mellan tillgång och efterfrågan. Barnkullarnas storlek i Sverige uppvisar kraftiga svängningar (diagram 2). I mitten av 1960talet översteg vissa årsklasser 130 000 personer medan antalet födda barn i slutet av 1970- talet och
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 177 |
|
|
Diagram 2. Antal personer per årsklass
140 000 |
|
|
|
|
|
|
|
130 000 |
|
|
|
|
|
|
|
120 000 |
|
|
|
|
|
|
|
110 000 |
|
|
|
|
|
|
|
100 000 |
|
|
|
|
|
|
|
90 000 |
|
|
|
|
|
|
|
80 000 |
|
|
|
|
|
|
|
1960 |
1965 |
1970 |
1975 |
1980 |
1985 |
1990 |
1995 |
|
|
|
|
Årsklass |
|
|
|
Källa: SCB:s befolkningsstatistik.
Årskullarna som hade oturen att passera myndighetsåldern när arbets- löshetskrisen eskalerade under
Under
4 Det traditionella födelsemönstret är att det föds fler barn i besvärliga tider. Sveriges barnafödande under senare delen av
178 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
Diagram 3. Antal |
650000 |
600000 |
550000 |
500000 |
450000 |
400000 |
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 |
Källa: SCB: befolkningsstatistik och befolkningsprognos.
Under
5.3.2Sysselsättningsras
Under
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 179 |
|
|
arbetslivet. Den utsträckta ungdomstiden har lett till att allt fler ungdomar prövar sig fram mellan utbildning, arbete och familje- bildning.
Diagram 4. Sysselsättning bland |
|
|||||||||
I procent av samtliga ungdomar. |
|
|
|
|
|
|
||||
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Andel |
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
91 |
92 |
93 |
94 |
95 |
96 |
97 |
98 |
99 |
|
|
|
|
|
Kvartal 1/år |
|
|
|
|
|
|
|
Sysselsatta |
|
Arbetslösa |
|
Utanför arbetskraften |
||||
iAvser första kvartalet respektive år. |
|
|
|
|
|
|
||||
Källa: SCB AKU. |
|
|
|
|
|
|
|
|
Förändringen av ungdomars sysselsättningsmönster under
5 Källa: SCB:s
180 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
Tabell 3. Andel ungdomar
År |
Tidsbegränsad |
Deltids- |
|
anställning, % |
anställning, % |
1990 |
20 |
14 |
1991 |
21 |
16 |
1992 |
26 |
19 |
1993 |
33 |
23 |
1994 |
40 |
27 |
1995 |
41 |
28 |
1996 |
42 |
29 |
1997 |
43 |
30 |
1998 |
44 |
29 |
Källa: SCB AKU årsmedeltal, egna beräkningar.
5.3.3Studiedeltagande
Andelen ungdomar
6 Det är rimligt att anta att det ökade högskoledeltagandet bland
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 181 |
|
|
Tabell 4. Andel av årsklasserna
|
|
|
|
Årsklass |
|
|
|
|
|
Ålder |
1968 |
1969 |
1970 |
1971 |
1972 |
1973 |
1974 |
1975 |
1976 |
20 |
10 |
11 |
13 |
15 |
18 |
20 |
22 |
22 |
23 |
21 |
15 |
17 |
19 |
21 |
24 |
26 |
28 |
29 |
30 |
22 |
19 |
21 |
23 |
25 |
28 |
30 |
32 |
33 |
|
23 |
22 |
23 |
25 |
28 |
30 |
33 |
35 |
|
|
24 |
24 |
26 |
27 |
30 |
32 |
35 |
|
|
|
25 |
25 |
27 |
29 |
32 |
34 |
|
|
|
|
26 |
27 |
29 |
31 |
34 |
|
|
|
|
|
27 |
28 |
30 |
32 |
|
|
|
|
|
|
28 |
29 |
31 |
|
|
|
|
|
|
|
Källa: SCB, U 20 SM 9802.
Ökningen av studiedeltagandet för ungdomar 20 år och uppåt är inte enbart ett resultat av att antalet högskoleplatser i Sverige har expan- derat med drygt 100 000 platser, utan beror till hög grad även på att andra utbildningsalternativ har ökat kraftigt under senare år. För samtliga ungdomar
7 Utan tvekan har det skett en högskoleboom i Sverige under det gångna decenniet. Andelen som påbörjat sådan utbildning var 1990 12,4 procent bland
182 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
Tabell 5. Studiedeltagande bland ungdomar
|
1993 |
1997 |
|
Differens |
|
Typ av utbildning |
Antal |
% |
Antal |
% |
% |
Gymnasieutbildning |
8 085 |
1,4 |
6 281 |
1,1 |
0,3 |
KOMVUX |
31 629 |
5,5 |
55 229 |
10,1 |
+ 4,6 |
Högskoleutbildning |
97 475 |
16,8 |
118 913 |
21,6 |
+ 4,8 |
Övriga utbildningarii |
10 896 |
1,9 |
26 533 |
4,8 |
+ 2,9 |
TOTALT |
148 085 |
25,6 |
206 956 |
37,7 |
+ 12,1 |
i Avser studiedeltagande under höstterminen respektive år. ii Ingår ”kvalificerad yrkesutbildning”, ”folkhögskola, kunskapslyft”, ”studiemedel för utlands- studier” och ”övriga med studiemedel”.
Källa: SCB:s utbildningsstatistik. Årligt register fr.o.m. 1993.
Utbildningsval har traditionellt varit starkt knutet till uppväxtvillkor och föräldrarnas klassmässiga och sociala bakgrund. Detta tycks hålla i sig även under
Tabell 6. Andel ungdomar som påbörjat högskolestudier före 22 års ålder efter social bakgrund. I procent.
|
|
Födelseår |
|
|
|
Social bakgrund |
1963 |
1967 |
1971 |
1975 |
|
Högre tjänsteman |
37 |
34 |
44 |
55 |
|
Mellan tjänsteman |
20 |
20 |
28 |
38 |
|
Lägre tjänsteman |
13 |
12 |
17 |
27 |
|
Företagare/lantbr. |
12 |
11 |
17 |
24 |
|
Facklärda arbetare |
8 |
8 |
12 |
18 |
|
Ej facklärda arb. |
6 |
7 |
9 |
14 |
|
Totalt |
14 |
14 |
21 |
29 |
|
Källa: SCB, U 20 SM 9802.
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 183 |
|
|
5.3.4Arbetslöshet och arbetsmarknadsåtgärder
Det tydligaste uttrycket för ungdomars försvårade väg in i vuxenlivet under
Diagram 5. Andel |
||||||||
|
|
|
|
|||||
25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Andel arbetslösa |
|
|
Andel i åtgärd |
|
Källa: AMS årsstatistik. Till skillnad från gängse arbetslöshetsmått (andel av arbetskraften) beräknas dessa tal i relation till samtliga ungdomar.
8 Översikter om ungdomars arbetslöshetsproblem återfinns t.ex. i Schröder 1995, Rantakeisu, Starrin & Hagquist 1996, Hammarström 1996, Palme & Stenberg 1998 och Gullberg & Börjeson 1999.
184 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
Diagram 6. Andel |
||||||||
|
|
|
|
|||||
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Andel arbetslösa |
|
|
Andel i åtgärd |
|
Källa: AMS årsstatistik. Till skillnad från gängse arbetslöshetsmått (andel av arbetskraften) beräknas dessa tal i relation till samtliga ungdomar.
Andelen ungdomar registrerat arbetslösa eller i olika arbetsmarknads- politiska åtgärdsprogram femdubblades mellan 1990 och 1993, från cirka 5 till
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 185 |
|
|
5.3.5Ungdomars ekonomiska skydd vid arbetslöshet och i åtgärdsprogram
Genom den tydliga kopplingen mellan anknytningen till arbetslivet och socialbidraget kan det vara av särskilt värde att specialgranska ersätt- ningsstödet för ungdomar vid arbetslöshet och deltagande i olika former av sysselsättningsåtgärder. Den svaga anknytningen till arbets- marknaden och dess inkomstrelaterade försäkringsskydd har lett till att allt fler hushåll har behövt söka socialbidrag under
Andelen av samtliga öppet arbetslösa personer som helt saknar rätt till arbetslöshetsförsäkring har sedan mitten av
Hur har då försäkringsskyddet för arbetslösa ungdomar förändrats under
9Det saknas tillförlitlig löpande offentlig statistik på hushållsnivå av relationen arbetslöshet/deltagande i åtgärder och förekomst av socialbidrag. Istället grundar sig kunskapen om denna relation vanligtvis på lokala tvärsnitts- undersökningar (se t.ex. Svenska Kommunförbundet 1999 för en aktuell kart- läggning).
10Beräkningar utifrån AMS löpande månadsstatistik, kategorin ”ej ersättning” (Salonen 1994:200 och Salonen 1999).
11Flera andra justeringar av arbetslöshetsförsäkringens ”främre parentes” (inträdeskraven) har skett under
186 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
kohort och selektionseffekter12 å ena sidan och skärpning av regelförändringar å andra sidan är inte i detalj klarlagt. Förmodligen är det en fråga om en kombination av policyförändringar och att kvalifikationsnivån bland de kvarvarande arbetslösa har sjunkit. Antalet arbetslösa ungdomar utan arbetslöshetsförsäkring var 1998 fler än vid arbetslöshetskrisens inledning. Dock har de minskat med en tredjedel sedan de värsta arbetslöshetsåren i mitten av årtiondet. Att andelen arbetslösa ungdomar utan rätt till arbetslöshetsersättning ökat under
Ersättningsformerna och nivåernas storlek vid deltagande i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogram har under
12Med selektionseffekt menas i detta sammanhang att de kvarvarande arbets- lösa i högre utsträckning utgörs av personer som saknar rätt till arbetslös- hetsersättning och därigenom påverkar andelen oförsäkrade bland samtliga arbetslösa.
13Denna ersättningsform har förändrats vid ett flertal tillfällen under
338kr/dag till nuvarande 103 kr/dag. Detta motsvarar bidragsdelen i studie- stödssystemet (1 967 kr/månad netto).
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 187 |
|
|
Tabell 7. Ungdomar
Åtgärd / ersättning |
1992 |
1994 |
1996 |
1998 |
Öppet arbetslös, totalt |
69 860 |
89 836 |
75 288 |
42 788 |
ej ersättning |
16 785 |
25 534 |
25 201 |
17 263 |
i % |
24,0 |
28,4 |
33,5 |
40,4 |
I åtgärd, totalt |
41 258 |
60 476 |
45 416 |
31 475 |
ej ersättning |
17 958 |
23 500 |
14 573 |
13 801 |
i % |
43,5 |
38,9 |
32,1 |
43,9 |
Obalans, totalt |
111 118 |
150 312 |
120 704 |
74 263 |
ej ersättning |
34 743 |
49 034 |
39 774 |
31 064 |
i % |
31,3 |
32,6 |
33,0 |
41,8 |
Andel av samtliga |
6,0 |
8,4 |
7,0 |
5,8 |
Källa: AMS månadsstatistik, egna beräkningar.
Sammanfattningsvis har många ungdomar erfarit osäkra och knappa ekonomiska villkor under varierande perioder av arbetslöshet och deltagande i sysselsättningsåtgärder. Andel ungdomar utanför arbets- löshetsförsäkringen var dubbelt så hög än bland samtliga arbetslösa eller i åtgärdsprogram under 1998 (42 respektive 22 procent).
5.3.6Ungdomars inkomstutveckling
Vilka spår kan då dessa föränderliga villkor för ungdomar på
En tydlig indikation på förändrade villkor för ungdomar är det ökade kvarboendet i föräldrahemmet. Hög arbetslöshet, höjda boende- kostnader och en minskning av antalet smålägenheter i det äldre bostadsbeståndet är bidragande faktorer till ungdomars ökade kvar- boende (Ungdomsstyrelsen 1997). Andelen kvarboende
I en undersökning från våren 1999 framgår att 62 procent av samtliga i åldern
14 Källa: SCB:s register över totalbefolkningen 1998 (Rtb).
188 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
unga som bor hos föräldrar skulle flytta hemifrån om de hade råd. De flesta ”mamboförhållanden” kan ses som oönskade bostadsför- hållanden bland de unga och bottnar i knappa ekonomiska resurser.
De svenska hushållens disponibla inkomster har generellt sjunkit något under åren
Tabell 8. Disponibel inkomst per konsumtionsenhet för ungdomar och samtliga hushåll
År |
Kvarboende ungdomi |
Samtliga hushåll |
||||||
|
Disp. |
Index |
Index |
Disp. |
Index |
Index |
Disp. |
Index |
|
ink/ke |
1990 |
median |
ink/ke |
1990 |
median |
ink/ke |
1990 |
|
Tkr |
= 100 |
resp år = |
Tkr |
= 100 |
resp år = |
Tkr |
= 100 |
|
|
|
100 |
|
|
100 |
|
|
1990 |
58,3 |
100 |
60 |
85,0 |
100 |
88 |
97,0 |
100 |
1991 |
45,1 |
77 |
47 |
83,4 |
98 |
87 |
95,6 |
99 |
1992 |
46,4 |
80 |
48 |
81,1 |
95 |
83 |
97,2 |
100 |
1993 |
36,3 |
62 |
39 |
73,1 |
86 |
79 |
92,6 |
95 |
1994 |
28,6 |
49 |
31 |
69,1 |
81 |
75 |
91,7 |
95 |
1995 |
34,1 |
58 |
38 |
63,7 |
75 |
71 |
89,4 |
92 |
1996 |
28,0 |
48 |
31 |
67,5 |
79 |
75 |
90,3 |
93 |
1997 |
32,5 |
56 |
36 |
73,2 |
86 |
80 |
91,5 |
94 |
i Personer upp till 29 år boende i föräldrahemmet. Källa: SCB, IF 21 SM 9901.
Flera studier har uppmärksammat att en ekonomisk generationsklyfta vidgats i Sverige under
15 Se t.ex. Socialstyrelsen 1997, SCB 1997 och 1999.
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 189 |
|
|
och äldre åldersgrupper har ökat stadigt under
Andelen ungdomshushåll som utifrån olika vedertagna definitioner brukar betecknas som fattiga visar på ett trendbrott under de senaste årtiondena. Andel fattiga16 bland unga17 minskade successivt under
16Definierat utifrån hushåll med inkomster under socialbidragsnormen och skälig bostadskostnad respektive år, se beskrivning i SCB 1997:19.
17Mellan 20 och 29 år, exkl. studerande, kvarboende ungdomar och företagare, SCB 1997:607.
190 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
Tabell 9. Andel hushåll med låg disponibel inkomst per konsumtions- enhet i 1991 och 1997.
Hushåll |
|
1991i i i |
|
1997 |
Differens |
|
|
<50 % |
< 62,5 % |
<50 % |
< 62,5 % |
< 50 % |
< 62,5 % |
Kvarboende |
|
|
|
|
|
|
ungdom i i |
51,2 |
62,6 |
61,6 |
71,3 |
+10,4 |
+ 8,7 |
|
|
|
|
|
|
|
exkl. kvarb. |
22,1 |
29,4 |
19,1 |
29,8 |
3,0 |
+ 0,4 |
Samtliga |
7,2 |
12,7 |
8,4 |
13,9 |
+ 1,2 |
+ 1,2 |
i I relation till medianinkomst respektive år. Under hälften av median = EU:s officiella fattigdomsdefinition. ii Ungdomar upp till 29 år kvarboende i föräld- rahem. iii1991 har valts för att skattereformen 1990/91 försvårar jämförbar- heten med åren före 1991.
Källa: SCB HINK, egen bearbetning.
Ett annat sätt att skildra ungdomars generella försörjningsvillkor är analyser av vilka inkomstkällor som ligger till grund för deras hushållsekonomi (tabell 10). I takt med att allt färre ungdomar arbetar har förvärvsinkomstens betydelse för ungdomshushållen minskat under
18 Skillnaden är förmodligen större eftersom ungdomsgruppen 1990 inklude- rade även
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 191 |
|
|
Tabell 10. Inkomstkällor bland ungdomar
Inkomstslag |
Män |
Kvinnor |
Totalt |
|
Enbart förvärvsinkomst |
28 |
21 |
24 |
|
Förvärvsink. + studieersättning |
16 |
23 |
19 |
|
Förvärvsink. + social inkomst i |
41 |
39 |
41 |
|
Summa med förvärvsinkomsti i |
81 |
81 |
81 |
|
Enbart studieersättning |
4 |
4 |
4 |
|
Studieers. + social inkomst |
5 |
4 |
5 |
|
Enbart social inkomst |
8 |
8 |
8 |
|
Ingen inkomst alls |
2 |
3 |
2 |
|
Totalt |
100 |
100 |
100 |
|
1. |
Ers. vid arbetslöshet |
27 |
32 |
29 |
2. |
Ers. vid deltagande i arb.m.åtg. |
19 |
18 |
18 |
3. |
Socialbidrag i i i |
15 |
17 |
16 |
|
Summa 1 + 2 + 3 |
40 |
46 |
43 |
i I ”socialinkomst” ingår ersättning vid värnplikt, föräldraledighet, sjuk- dom/arbetsskada, arbetslöshet, arbetsmarknadspolitisk åtgärd, rehabilitering, socialbidrag, olika pensioner och livräntor. i i Nettoberäkning av samtliga hus- håll med förvärvsinkomster, i delkategorierna förekommer viss överlappning av hushåll som både har studieersättning och sociala inkomster under året jäm- sides med förvärvsinkomst. i i i Socialbidraget i ett hushåll fördelas på enskilda individer med hjälp av konsumtionsvikter.
Källa: SCB LOUISE, egna beräkningar.
Ungdomars ekonomiska villkor påverkas inte bara av inkomstrelaterade faktorer utan också av utgiftssidan. Den utgiftspost som spelar en ojämförbart stor roll i synnerhet för ungdomar är bostadskostnaden. Som framgått tidigare har allt fler ungdomar inte råd med ett eget boende. Bland de ungdomar som har ett eget boende dominerar hyres- lägenhet. Till följd av bl.a. skattereformen 1990/91 har bostadsut- gifternas andel av svenska hushållens inkomster ökat. För ensam- stående ungdomar under 25 år utgjorde bostadskostnaden en tredjedel av deras disponibla inkomster 1993, vilket var en ökning med cirka fem procent jämfört med tiden före skatteomläggningen (Ungdomsstyrelsen 1997).
Inkomst och försörjningsbördan skiljer sig naturligtvis mellan olika ungdomar beroende på bl.a. grad av etablering på arbetsmarknaden, familjebildning och konsumtionsmönster. Men den övergripande bilden av ungdomars materiella villkor under
192 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
beroende av såväl sociala nätverk (inte minst av föräldrar) som offentliga försörjningssystem. För många ungdomar kan dessa svårig- heter ses som en kort övergående problematik mellan barn och vuxen- liv. I nästa avsnitt belyses socialbidragsmönster för de ungdomar för vilka denna besvärliga övergångsfas tenderar bli av mer långvarig natur.
5.4Specifika socialbidragsmönster bland ungdomar
Det är framför allt två aspekter av ungdomars socialbidragsmönster på
5.4.1Ungdomar och socialbidrag en kohorteffekt?
Inom ramen för ett forskningsprojekt som studerat hushållens social- bidragsmönster under en lång följd av år har olika ungdomskullars socialbidragserfarenhet särskilt följts upp.19 Till skillnad från sedvanlig årsrelaterad statistik har ungdomars socialbidragskarriärer följts från debuttillfället och framöver. Detta ger möjligheter att mer precist studera vid vilken ålder som debut i socialbidrag sker. I diagram 7 presenteras en jämförelse av bidragsmönstret mellan fyra årsklasser som blev 18 år under
19 Forskningsprojektet ’Socialbidragets dynamik’ vid Socialhögskolan, Lunds Universitet. Projektet som pågått sedan 1995, har finansierats av Social- styrelsen och haft som uppgift att utveckla metoder för att studera den årliga socialbidragsstatistiken i ett longitudinellt perspektiv. Se t.ex. Salonen (1997b).
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 193 |
|
|
hetsåldern från det att arbetslöshetskrisen slog genom i början av 1990- talet.20 Dessa två gruppers bidragserfarenhet skiljer sig åt markant. Trots att de fyra äldre årskullarna var antalsmässigt betydligt fler ligger deras samlade socialbidragserfarenhet på en betydligt lägre nivå. Bland födda 1967 som kunnat följas ända fram till 30 år (1997) har 28 procent haft socialbidrag åtminstone vid något tillfälle.21 De tre efterföljande årskullarna uppvisar ett likartat åldersrelaterat bidrags- mönster. Vid 23 års ålder har knappt 20 procent av ungdomarna i dessa åldrar haft socialbidrag. Detta kan jämföras med situationen för ungdomarna födda 1974. De var den första årsklassen som blev 18 år i
20Årskullarna däremellan, födda
21Dessa beräkningar innehåller en viss underskattning av socialbidragets genomslag, då personer som förekommit i bidragshushåll endast som samman- boende vuxen inte medräknats. Ifall dessa personer räknats med hade socialbidragsandelen vid den sista observerade åldern för resp. årsklass varit 2–
4procent högre, t.ex. 36,0 procent för födda 1974 vid
194 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
Diagram 7. Ackumulerad bidragserfarenhet bland årsklasserna 1967– 1970 och
35 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
25 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
Procent |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
18 |
19 |
20 |
21 |
22 |
23 |
24 |
25 |
26 |
27 |
28 |
29 |
30 |
|
|
född |
|
|
|
Ålder |
född |
|
|
född |
||||
|
|
född |
|
|
|
||||||||
|
född |
|
född |
|
född |
|
|
född |
i Relationstalen utgår från beräkningar av bruttobefolkning som tar hänsyn till årlig inflyttning av personer i respektive årsklass.
Källa: Forskningsregister inom projektet ”Socialbidragets dynamik”. Avidenti- fierade totalregister för dessa aktuella ungdomskohorter.
5.4.2Ungdomar med långvarigt socialbidrag
Vi har tidigare visat att många ungdomar under
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 195 |
|
|
Ökningen av ungdomars socialbidragsmottagande under
Med socialbidragsnivåer på
Hur har då varaktigheten i ungdomars socialbidragstagande utvecklats under
22Se Svedberg (1995) för en svensk introduktion av marginalitetsbegreppet.
23Se t.ex. SOU 1997:118 och Strandh 1999.
24Avser ungdomar i åldern
25Se t.ex. Room (1995) och Leisering & Walker (1998).
26T.ex. SCB:s register LINDA och LOUISE, den sociala databasen vid EPC och olika longitudinella forskningsregister kring socialbidraget.
27Mossler, Torége & Öström (1999), som definierar ”långvarigt socialbidrag” med
196 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
bidragsmånader under kalenderåret har ökat från 8 till
Av tabell 11 framgår att antalet ungdomar
28 Denna definition på ”långvarigt” bidragstagande är vald så att antalet bidragsmånader utgör åtminstone hälften av samtliga observationsmånader under debutår och två efterföljande år. Eftersom debutmånad under startåret är okänt i registermaterialet har ett antagande gjorts att debut sker under sommar- månaderna.
29 Offentliga registerdata kring socialbidraget medger inte mer inträngande analyser av etnicitet än nationalitetsrelaterade data utifrån dikotomin svensk- utländsk.
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 197 |
|
|
Tabell 11. Andel ungdomar
Nationalitet/flyktingstatus
|
Svensk |
Utländskii |
Flykting |
Totalt |
|
Debutår |
% |
% |
% |
% |
n |
1990 |
13 |
17 |
56 |
19 |
4 330 |
1991 |
14 |
27 |
65 |
19 |
5 200 |
1992 |
16 |
36 |
74 |
22 |
8 230 |
1993 |
15 |
32 |
72 |
19 |
8 670 |
1994 |
17 |
40 |
77 |
26 |
10 890 |
1995 |
21 |
41 |
76 |
26 |
8 880 |
Summa 19901995 |
16 |
34 |
69 |
22 |
|
n= |
27 748 |
7 250 |
11 210 |
|
46 200 |
iDefinition av ”långvarigt” = minst 15 bidragsmånader under tre år från debutåret.
iiExklusive hushåll med flyktingstatus.
Källa: Forskningsregister inom projektet ”Socialbidragets dynamik”. Avidenti- fierade totalregister för dessa aktuella ungdomskohorter.
Utöver den tydliga etniska särprägeln bland ungdomar med långa bidragstider och flyktinghushållens extremt långa bidragsbehov fram- kommer ytterligare två märkbara förändringar av ungdomars bidrags- tider. För det första sker det en successiv ökning av andelen med långvariga bidragstider bland ungdomar överlag mellan åren 1990– 1995. Före sysselsättningskrisen (1990/1991) uppgick andelen långvariga bidrag bland debuterande ungdomar till 19 procent för att därefter stiga till 26 procent av samtliga debuterande ungdomar 1994 och 1995.30 Räknat per kalenderår har ungdomarnas bidragstider ökat med en tredjedel mellan åren 1990 och 1998, från 3,6 till 4,8 bidrags- månader i genomsnitt per år. Denna ökning följer i stort bidragstidens ökning för samtliga hushåll med socialbidrag. Att allt fler ungdomar stannar kvar längre i bidragsmottagandet eller återkommer oftare medför att andelen ungdomar som varit inne ett tag i åtgärdscirkeln mellan bidrag, arbete och olika arbetsmarknadsåtgärder efterhand blivit större i socialbidragssystemet. Det andra tydliga sambandet gäller debutålder och bidragstidernas längd. Ju yngre man är när man debuterar i socialbidrag desto större risk att man blir kvar längre tid. Bakom tidig debutålder döljer sig sannolikt andra problemför- hållanden. En kartläggning av debuterande ungdomar 1992 och 1993
30 Den officiella socialbidragsstatistiken efter 1995 indikerar att ungdomars bidragstider har fortsatt att förlängas även efter 1995.
198 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
visar att debutanter i övre tonåren har betydligt längre bidragstider än deras något äldre kamrater (tabell 12). I synnerhet debuterande 18- åringar avviker med betydligt längre bidragstider. Närmare hälften av
Tabell 12. Andel ungdomar med långvarigti socialbidrag efter debut- ålder 1992 och 1993. I procent av samtliga ungdomar i respektive debutgrupp.
|
Debutår |
|
Ålder |
1992 |
1993 |
18 år |
44 |
46 |
19 år |
22 |
21 |
20 år |
17 |
16 |
21 år |
15 |
16 |
22 år |
18 |
15 |
23 år |
20 |
18 |
24 år |
22 |
20 |
Summa |
23 |
22 |
n= |
8578 |
9824 |
i Definierat som minst 20 bidragsmånader under en femårsperiod från debutåret
Källa: Forskningsregister inom projektet ”Socialbidragets dynamik”. Avidenti- fierade totalregister för dessa aktuella ungdomskohorter.
31 Av det långvariga bidragsbehovet bland 23- och
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 199 |
|
|
5.4.3Könsrelaterade skillnader?
Tidigare under
I många jämförbara länder dominerar fortfarande kvinnohushållen i behovsprövade hjälpsystem, (Eardsley m.fl. 1996). Frågan är om de senaste årens förändringar inom arbetslivet och välfärdsstaten också har inneburit en återgång till en mer markant ekonomisk sårbarhet bland kvinnor? Sysselsättningskrisen på
Faktorer som värnpliktstjänstgöring för unga män och att unga kvinnor i högre utsträckning påbörjar högre utbildningar kan spela en viss roll vad gäller socialbidragsbehov för ungdomar. De unga kvinnorna ser ut att vara betydligt fler än männen bland de allra yngsta ungdomsklasserna
200 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
Tabell 13. Andel kvinnor bland
|
|
|
Debutålder |
|
|
Årsklass |
|
|
|
|
n |
|
18 år |
19 år |
20 år |
1820 år |
1820 år |
1967 |
59 |
59 |
52 |
57 |
9 273 |
1970 |
57 |
55 |
49 |
54 |
5 684 |
1974 |
49 |
49 |
49 |
49 |
14 073 |
1977 |
54 |
52 |
50 |
52 |
11 689 |
Källa: Kohortregister för respektive årsklass. Enbart registerledaren är medräknad.
Internationell och i synnerhet amerikansk belysning av ungdomars beroende av behovsprövade hjälpformer har ofta fokuserat på unga mammors hjälpbehov. I USA har diskussionen om ‘welfare mothers” och ”teenage mothers” inte sällan förts med moraliserande undertoner. Hur ser det då ut i Sverige vad gäller unga mammor och socialbidrag? Hur vanligt är det och har det förändrats i samband med ungdomars ökade etableringsproblem under
Tabell 14. Debuterande unga kvinnor med barn vid debut ålder
Debutår |
Antal |
Andel av kvinnor |
Andel av samtliga |
|
|
med socialbidrag |
kvinnor i års |
|
|
klass |
|
680 |
7 |
1,1 |
|
612 |
11 |
1,1 |
|
856 |
6 |
1,5 |
|
640 |
6 |
1,3 |
Källa: Kohortregister för respektive årsklass.
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 201 |
|
|
Sammanfattningsvis kan vi dra slutsatsen att det knappast finns några betydande könsrelaterade skillnader i ungdomars socialbidragsmönster fram till 1997. Under
5.4.4Fortsatt uppmärksamhet behövs
Flera andra längdsnittsstudier har belyst ungdomars ökade ekonomiska sårbarhet under
Leder då det förhöjda socialbidragsmottagandet och de förlängda bidragstiderna till mer bestående långsiktiga effekter? Resultaten från tillgängliga empiriska studier pekar i riktning mot att allt fler ungdomar varit utsatta för svårigheter i etableringsfasen som riskerar att påverka deras levnadsvillkor även upp i åldrarna. Att befinna sig i en rundgång av tillfälliga arbeten, kortvariga utbildningsinsatser och återkommande bidragsperioder kan för en del ungdomar, liksom för många nyanlända invandrare, övergå till ett mer varaktigt utanförskap.
Samtidigt bör man ha i åtanke att de förändringar vi diskuterat i detta sammanhang skett under mycket kort tid – några få år – och därför kan den hittillsvarande forskningen inte ge några definitiva svar om de mer långsiktiga och bestående effekterna av dessa riskmönster. Att upptäcka och förmedla nya tendenser till sociala skiktningar och utestängningshot i det svenska välfärdssamhället har länge varit ett angeläget välfärdspolitiskt forskningsfält. I övergången till
202 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
tycks det finns starka skäl att utveckla såväl denna forskningstradition som ett reforminriktat välfärdsarbete som förmår svara upp emot ungdomars föränderliga livsvillkor i övergången från industrisamhället.
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 203 |
|
|
Referenser
Eardsley, T., J. Bradshaw, J. Ditch, I. Gough & P. Whiteford 1996.
Social Assistance in OECD Countries. Syntesis Report. Research Report No. 46. London HMSO.
Ds S 1969:9. Socialhjälpen i län och kommuner. Stockholm: Socialde- partementet.
Ds S 1987:2. Om socialbidrag – analyser av utvecklingen under 1980- talet. Stockholm: Socialdepartementet.
Gullberg, A. & M. Börjeson 1999. I vuxenlivets väntrum. Umeå: Boréa.
Gunnarsson, E. 1993. I välfärdsstatens utmarker. Om socialbidrag och försörjning bland ensamstående utan barn. Stockholm: Inst. för socialt arbete, Stockholms Universitet.
Gustafsson, B. 1983. Socialhjälpens bestämningsfaktorer. DSF projekt 1983:1. Stockholm: Delegationen för social forskning.
Gustafsson, B. 1999. Ӏr fattigdomen i Norden under
Hagquist, C. 1997. The Living Conditions of Young People in Sweden. Göteborgs Universitet.
Hammarström, A. 1996. Arbetslöshet och ohälsa – om ungdomars livsvillkor. Lund: Studentlitteratur.
Hyresgästernas Riksförbund, 1999. Ungas boende 1999. Stockholm.
Korpi, W. 1971. Fattigdom i välfärden. Stockholm: Tiden.
Leisering, L. & R. Walker 1998. The Dynamics of Modern Society. Bristol: The Policy Press.
Mossler, K., J. Torége & A. Öström 1999. ”120 000 barn berörs av långvarigt socialbidrag”, i Välfärdsbulletinen nr 2 1999. Stock- holm: Statistiska centralbyrån.
204 Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter |
SOU 2000:40 |
|
|
Palme, J. & SÅ. Stenberg (red.), 1998. Arbetslöshet och välfärd. Välfärdsprojektet skrift nr 11. Stockholm: Socialdepartementet.
Rantakeisu, U., B. Starrin & C. Hagquist 1996. Ungdomsarbetslöshet. Vardagsliv och samhälle. Lund: Studentlitteratur.
Riksförsäkringsverket, 1999. Socialförsäkringsboken 1999. Stockholm
Room, G. (ed.), 1995. Beyond the Threshold. The Measurement and Analysis of Social Exclusion. Bristol: The Policy Press.
Salonen, T. 1994. Välfärdens marginaler. Stockholm: Publica.
Salonen, T. 1997a. Övervältringar från socialförsäkringar till social- bidrag. Meddelande 1997:8 Socialhögskolan, Lunds Universitet.
Salonen, T. 1997b. ”Socialbidraget – mellan personliga bekymmer och systembrister”, i 11 röster om socialbidrag. SoSrapport 1997:5. Stockholm: Socialstyrelsen.
Salonen, T. 1999. Den främre parentesen och socialbidraget. Medde- landen från Socialhögskolan 1999:5, Lunds Universitet.
SCB, 1997. Välfärd och ojämlikhet i ett 20årsperspektiv
SCB, 1999. Inkomstfördelningsundersökningen 1997. If 21 SM 9901.
Stockholm: Statistiska centralbyrån.
Schröder, L. 1995. Ungdomars etablering på arbetsmarknaden. EFA, rapport nr 38. Stockholm: Arbetsmarknadsdepartementet.
Schröder, L. 1996. ”Förändrade vägar till arbete”, i Ungdomsrapporten 1996 del 2. Stockholm: Ungdomsstyrelsen.
Socialstyrelsen, 1997. Social rapport 1997. SoSrapport 1997:14. Stockholm: Socialstyrelsen.
SOU 1997:118. Delade städer. Underlagsrapport från Storstads- kommittén. Stockholm: Socialdepartementet.
SOU 2000:40 |
Ungdomars socialbidragstagande och försörjningssvårigheter 205 |
|
|
Strandh, M. 1999. ”Ungdomsarbetslöshet och ekonomisk marginali- sering”, i Gullberg, A. & M. Börjeson (red.), I vuxenlivets väntrum. Umeå: Boréa.
Svedberg, L. 1995. Marginalitet. Lund: Studentlitteratur.
Svenska Kommunförbundet, 1999. Orsaken bakom ekonomiskt bistånd. PM 19990128. Stockholm.
Swärd, H. 1995. ”Young and Poor” i Young, Nordic Journal of Youth Research, nr 3.
Szulkin, R. 1981. Om socialhjälpsfrekvensen och dess bestämnings- faktorer. Särtrycksserie nr. 99. Stockholm: Institutet för social forskning, Stockholms Universitet.
Ungdomsstyrelsen, 1996. Krokig väg till vuxen. En kartläggning av ungdomars livsvillkor. Ungdomsrapporten 1996. Ungdoms- styrelsens utredningar nr 6, Stockholm.
Ungdomsstyrelsen, 1997. Svensk ungdomsstatistik. Ungdomsstyrelsens utredningar nr 9, Stockholm.
Ungdomsstyrelsen, 1998. Vid sidan av – om ungas inträde på arbets- marknaden. Ungdomsstyrelsens utredningar nr 13, Stockholm.
Vogel, J. 1997. ”Materiell ojämlikhet – i tids och internationellt perspektiv”, i SCB Välfärd och ojämlikhet i ett 20årsperspektiv 1975 1995. Levnadsförhållanden Rapport 91. Stockholm: Statistiska centralbyrån.
SOU 2000:40 Ungdomar med
6 Ungdomar med socialbidrag – ett
politiskt problem för
Håkan Johansson
Under det senaste decenniet har en rad europeiska länder startat nya politiska åtgärder riktade mot socialbidragstagare i allmänhet och socialbidragstagande ungdomar i synnerhet. Den gemensamma nämna- ren har varit att skärpa kraven på bidragstagarna, skapa mer aktiva bidragssystem och uttryckligen rikta kraven mot ungdomar. I huvudsak har kraven uttryckts som skyldigheter att arbeta, att delta i arbets- marknadspolitiska åtgärder eller att delta i olika
I Europa har Danmark otvivelaktigt utgjort ett föregångsland. Olika former av arbetskrav har under en längre tid varit centrala delar av dansk socialpolitik och arbetsmarknadspolitik (Lödemel 1997, 1998, Abrahamson 1998, Arbetsmarknadsstyrelsen 1998). Under
Den svenska välfärdsstaten har inte förblivit oberörd av denna internationella ”trend”. Tvärtom har svensk välfärdspolitik uttryckligen
208 Ungdomar med |
SOU 2000:40 |
|
|
inspirerats av den danska modellen. I svensk politisk debatt har dansk aktiveringspolitik setts som en starkt bidragande orsak till vårt grannlands sjunkande ungdomsarbetslöshet och sjunkande social- bidragstagande. Av den anledningen har idéer från den danska modellen förts över till svensk arbetsmarknadspolitik och till svensk sociallagstiftning. Det övergripande syftet från svensk sida har varit att råda bot på
Det definitiva genomslaget för den nya politiska linjen kom den 1 januari 1998, när den ändrade socialtjänstlagen trädde i kraft. I 1998 års socialtjänstlag angavs att socialbidragstagare under 25 år hade en skyldighet att delta i kompetensutvecklande verksamhet för att vara berättigade till socialbidrag – eller försörjningsstöd som det numera kallas (Proposition 1996/97:124). Innehållet i den kompetens- utvecklande verksamheten konkretiserades genom den angränsande
Lag om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år (SFS 1997: 1268). Sammantaget innebar den ändrade socialtjänstlagen att socialbidragstagande ungdomar skildes från övriga bidragsberättigade och gavs utökade skyldigheter. Skillnaderna gentemot tidigare socialtjänstlag var uppenbara.
Skärpningen av socialbidragstagarnas skyldigheter är dock något som har pågått under hela
I detta kapitel skall
SOU 2000:40 Ungdomar med
6.1De gemensamma linjerna
Socialtjänstlagen trädde i kraft 1982 och var ett uttryck för den tidens politiska klimat. Socialtjänstlagen utformades som en ramlag och var allmänt hållen och generellt inriktad. Detsamma gällde för lagens biståndsparagraf, vilken angav den enskildes rätt till bistånd och den enskildes rätt till socialbidrag.1 Paragrafen preciserade inte direkt förutsättningarna eller innehållet för den enskildes rätt till socialbidrag. Istället var det den enskildes behov som var utgångspunkten för bedömningen.
Den enskilde har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt.
Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv (SFS 1980:620, 6 §).
Socialtjänstlagens och biståndsparagrafens generella utformning grundade sig i en ambition att undvika detaljreglering av kommunernas sociala arbete. Socialtjänstlagens uppgift var enbart att ange de över- gripande målsättningarna, reglerna och riktlinjerna för socialtjänsten. Den mer konkreta utformningen av socialtjänsten överlämnades åt kommunerna och de kommunala förutsättningarna. Det var kommunala politiker och kommunala förvaltningar som mer konkret skulle få styra det sociala arbetet och ange den direkta innebörden av rätten till bistånd. Lagstiftaren gav dock inte kommunerna full tolknings- och tillämpningsfrihet, utan de fick verka under tillsynsmyndigheternas och förvaltningsdomstolarnas översyn. Staten hyste stor tilltro till myndigheternas och domstolarnas korrigerande verksamhet som en garant för att kommunernas verksamhet verkligen skulle överens- stämma med lagens intentioner (Proposition 1979/80:1).
Utformningen av socialtjänstlagen är oerhört viktig för att förstå utvecklingen av den enskildes rättigheter och skyldigheter i
1 Att definiera och tolka socialtjänstlagens ”rätt till bistånd” som en rättighet är en lång socialrättslig diskussion allt sedan lagen instiftades. För centrala inlägg se Åström 1988; Holmberg 1990; Bramstång 1984 & 1985; Hollander 1995; Westerhäll 1990.
210 Ungdomar med |
SOU 2000:40 |
|
|
villkor ständigt kunnat ändras med välfärdsstatens och kommunernas förändrade ekonomiska, politiska och ideologiska förutsättningar.
6.1.1Den rättsliga omtolkningen
Under
För att få rätt till socialbidrag krävs som regel att man står till arbets- marknadens förfogande och att man antar lämpligt anvisat arbete. I några av landets kommuner har det förts fram förslag som innebär att klienten ”måste arbeta för socialbidraget”, reparera leksaker åt kommunen, rensa stränder etc. Det är riktigt att erbjuda arbetslösa sysselsättning. En sådan verksamhet kan dock inte likställas med ett vanligt arbete. Ingen bör vägras socialbidrag för att han inte vill arbeta utan avtalsenlig lön och utan de försäkringar som följer av ett vanligt arbete (Socialstyrelsen 1992:101).
Socialstyrelsens ställningstagande var tydligt. Men i takt med att kommunerna förändrade sin praktik och utvecklade lokala modeller uppkom nya prövningar i förvaltningsdomstolarna och så småningom också nya tolkningar av den enskildes skyldighet ”att stå till arbets- marknadens förfogande”. I mitten av
SOU 2000:40 Ungdomar med
Låt oss titta närmare på några av dessa mål. I ett mål från 1995 prövade regeringsrätten om en kommun hade rätt att kräva deltagande av socialbidragstagaren i kommunal jobbsökarverksamhet som arrangerats i samarbete med arbetsförmedlingen. Kommunen hävdade å sin sida att den kommunala jobbsökarverksamheten var ett komplement till den statliga och att kommunens insats skulle stärka den enskildes möjligheter att bli självförsörjande. När länsrätten och kammarrätten prövade målet beslutade de till förmån för den enskilde, men när regeringsrättens meddelade sitt ställningstagande var domen en annan. Regeringsrätten menade att kommunens krav på socialbidragstagaren var skäligt och överensstämde med socialtjänstlagens grundtanke även om kommunen stod som huvudman för åtgärden (RÅ 1995 ref 97). Ett år senare fick ett annat mål en liknande utgång. Då prövades om deltagande i ett kommunalt introduktionsprogram för invandrare var en skyldighet för den enskilde. Skillnaden mot tidigare mål bestod i att kommunen nu var ensam huvudman. Kopplingen till statens arbets- marknadspolitiska åtgärder hade släppts. Det kommunala introduk- tionsprogrammet bestod av 50 procent studier i svenska och 50 procent oavlönad praktik och kommunens motiv var detsamma som tidigare. Programmet förväntades stärka den enskildes möjligheter att komma ut på arbetsmarknaden. Återigen accepterade regeringsrätten kommunens argument och uttalade att introduktionsprogrammet var att se som en ”…i samhällelig regi tillhandahållen arbetsmarknadspolitisk åtgärd” (RÅ 1996 ref 70). Den enskilde var därför skyldig att delta.
De två målen i regeringsrätten illustrerar en omtolkning av social- bidragstagarens skyldigheter. Genom regeringsrättens beslut blev kommunala arbetsmarknadspolitiska projekt och verksamheter ett alternativ till statliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För den enskilde innebar detta att han eller hon hade en skyldighet att delta i exempelvis kommunala jobbprojekt och jobbklubbar för att vara berättigad till socialbidrag. Liknande krav ställdes på deltagande i kommunal praktik. Regeringsrätten har även i andra mål upprepat samma syn på den enskildes skyldigheter (RÅ 1998 ref 24). Därmed har innebörden av ”att stå till arbetsmarknadens förfogande” utvidgats betydligt sedan socialstyrelsen gjorde sin sammanfattning av rättspraxis i början av
212 Ungdomar med |
SOU 2000:40 |
|
|
Konsekvenserna av regeringsrättens ändrade rättspraxis blev fram- förallt påtagliga för de socialbidragstagande ungdomarna.2 Under 1990- talet har flertalet kommuner satsat på projekt och insatser riktade mot ungdomar. Därför har det också blivit möjligt för kommunerna att kräva deltagande i projekten. En förändrad rättslig tolkning är självfallet viktig, men det är först i relation till existerande projekt som skyldigheten verkställs och får en konkret innebörd. Ett krav eller en skyldighet att delta i olika åtgärder blir nämligen verkningslöst om det inte finns några åtgärder för den enskilde att delta i. Detta är viktigt att ha i åtanke då man läser den kommande diskussionen om politiska insatser i kommunerna.
6.1.2Kursändring
När den ändrade socialtjänstlagen trädde i kraft 1 januari 1998 hade förändringsarbetet med lagen pågått sedan början av
2 I ett annat uppmärksammat mål i regeringsrätten beslutade domstolen om ungdomarnas rätt till socialbidrag för eget boende. I korthet uttalade regeringsrätten att ungdomar endast hade rätt till socialbidrag till eget boende om bostadsbytet varit nödvändigt för att försäkra dem en skälig levnadsnivå, dvs. att ungdomar inte hade samma rätt att få socialbidrag till bostadskostnader som övriga socialbidragsberättigade (RÅ 1997 ref 79).
SOU 2000:40 Ungdomar med
var det eftersträvansvärt att ställa ökade krav på socialbidragstagare och framför allt på socialbidragstagande ungdomar.
En central linje i propositionen var att utvecklingen under
6.1.3
Regeringens förslag om ökade aktiva åtgärder riktade mot social- bidragstagande ungdomar krävde tydliga förändringar i socialtjänst- lagen och dess biståndsparagraf eftersom 1982 års socialtjänstlag inte uttryckligen gav kommunerna rätt eller möjligheter att kräva deltagande i olika kommunala arbetsmarknadspolitiska verksamheter. Stöd för regeringens förslag hade utvecklats i
Socialnämnden får begära att den som uppbär försörjningsstöd under en viss tid skall delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetens-
214 Ungdomar med |
SOU 2000:40 |
|
|
höjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat beredas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd, och
1.inte har fyllt 25 år, eller1. inte har fyllt 25 år, eller
2.har fyllt 25 år men av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser, eller
3.följer en utbildning med tillgång till finansiering i särskild ordning men under tid för studieuppehåll behöver försörjningsstöd.
Praktik eller kompetenshöjande verksamhet som avses i första stycket skall syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv. Verksamheten skall stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden, eller, där så är lämpligt, på en fortsatt utbildning. Den skall utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar.
Socialnämnden skall samråda med länsarbetsnämnden innan beslut fattas enligt första stycket (Proposition 1996/97:124, 6 c §).
I ytterligare tilläggsparagrafer angavs att kommunen hade rätt att vägra eller nedsätta försörjningsstödet om den enskilde utan godtagbara skäl inte deltog i den anvisade praktiken (Proposition 1996/97:124, 6 d §). Vid deltagande i den kompetenshöjande praktiken skulle ungdomarna inte heller betraktas som arbetstagare.
Om vi nu går tillbaka till 1982 års socialtjänstlag och dess bistånds- paragraf, som diskuterades ovan, blir förändringen uppenbar. I 1982 års socialtjänstlag förekom inga hänvisningar till specifika gruppers rättigheter eller skyldigheter, utan biståndsrätten var generell och riktad till alla behövande. I 1998 års lag utgör ungdomar en specifik grupp och ungdomarna har särskilda skyldigheter jämfört med andra bidrags- tagare. Tydligt är också kommunernas ökade handlingsutrymme inom arbetsmarknadspolitiken. För den unge socialbidragstagaren innebar detta att skyldigheten ”att stå till arbetsmarknadens förfogande” också inbegrep deltagande i kommunala åtgärder såväl som i statliga. Vi ser därmed tre tydliga karaktärsdrag i
SOU 2000:40 Ungdomar med
6.1.4Utvecklingsgarantin – en konkretiserad skyldighet
Samma dag som socialtjänstlagen trädde i kraft började ytterligare en lag gälla. Denna lag riktades mot arbetslösa ungdomar i allmänhet och socialbidragstagande ungdomar i synnerhet. Lagen benämndes Lag om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år (SFS 1997: 1268). I huvudsak innebar den nya lagstiftningen att kommunerna fick möjlighet att ta på sig en så kallad utvecklingsgaranti för långtids- arbetslösa ungdomar (Svenska Kommunförbundet 1999b). Utveck- lingsgarantin kan därmed ses som en konkretisering och precisering av decenniets karaktärsdrag. Utvecklingsgarantin uttrycker i sig ett särskiljande av de arbetslösa ungdomarna, förstärkta skyldigheter för ungdomarna och en kommunalisering av de arbetsmarknadspolitiska insatserna. Om 6 c § i den ändrade socialtjänstlagen angav villkoret och kopplingen mellan aktivitet och socialbidrag, så var det inom ramen för utvecklingsgarantin som aktivitetens närmare innehåll och utformning klargjordes.
Innan vi går vidare och diskuterar utvecklingsgarantins mer precisa utformning kan det vara på sin plats att kort lyfta fram delar av den arbetsmarknadspolitiska utveckling som föregick lagen om en kommunal utvecklingsgaranti (Olli 1996, Schröder 1996). Liksom den ändrade socialtjänstlagen har utvecklingsgarantin inte sprungit upp ur intet. Tvärtom har det under hela
Det definitiva genomslaget för en dylik politisk linje kom 1995, då kommunerna övertog ansvaret för alla arbetslösa 18- och
216 Ungdomar med |
SOU 2000:40 |
|
|
1996). Sedan dess har det kommunala ansvaret utvidgats bland annat genom ett ansvar för datorteken.
Statens uttryckliga strävan att decentralisera delar av arbets- marknadspolitiken har fått stöd av kommunernas ökade engagemang och aktivitet inom det arbetsmarknadspolitiska området. Under 1990- talet har kommunerna i allt högre utsträckning arrangerat och finansierat traditionella arbetsmarknadspolitiska insatser som arbets- livsutveckling, arbetsmarknadsutbildning, offentliga tillfälliga arbeten och arbetsplatsintroduktion. Mellan 1993 och 1995 tog kommunerna ansvar för 60 000 arbetsmarknadspolitiska platser. Sedan dess har antalet stigit och 1998 var cirka 90 000 delaktiga i kommunalt organiserade arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Av dessa deltog 15 400 ungdomar i Kommunalt Ungdoms Program (KUP) och nästan 14 000 ungdomar i datorteken (Svenska Kommunförbundet 1998:48ff). Flertalet kommuner har också utvecklat egna arbetsmarknadsenheter för att hantera de arbetsmarknadspolitiska frågorna och några har startat politiska nämnder med syfte att ta ett politiskt ansvar för den kommunala arbetsmarknadspolitiken. På det hela taget har kommu- nerna under
Instiftandet av utvecklingsgarantin summerade på många sätt den arbetsmarknadspolitiska utvecklingen under
Rent konkret innebar utvecklingsgarantin att kommunerna tog över ansvaret för de långtidsarbetslösa ungdomar som inte hade kommit ut på arbetsmarknaden eller placerats i en åtgärd av arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen hade totalt 90 dagar på sig innan kommunerna tog över. Det blev då kommunens sak att finna utbildning, praktik, sysselsättning eller annan verksamhet för den unge. Senast inom 100 dagar skulle han eller hon vara aktiverad och kommunerna fick 150 kronor per dag i ersättning från arbetsförmedlingen (Proposition
SOU 2000:40 Ungdomar med
1997/98:1). Men kommunerna var inte på något sätt skyldiga att anordna en utvecklingsgaranti. Tvärtom hade kommunerna möjligheten att teckna ett kontrakt med staten om de ville engagera sig och ta på sig en skyldighet för de långtidsarbetslösa ungdomarna. Utvecklings- garantin var således ett frivilligt åtagande för kommunerna, även om flertalet kommuner tecknade ett kontrakt med staten (Statskontoret 1999:18). Som en konsekvens blev utvecklingsgarantin heller inte en rättighet för den unge arbetslöse, utan snarare en tydligt lagstadgad skyldighet (SFS 1997:1268, 11 §). Den som vägrade delta i den kommunala aktiviteten förlorade sin ekonomiska ersättning eller fick den reducerad. Och eftersom alla långtidsarbetslösa ungdomar innefattades av utvecklingsgarantin innebar detta möjligheten av att förlora ett socialbidrag, en ersättning från
Därigenom följer utvecklingsgarantin upp den centrala utvecklingen under
3 Utvecklingsgarantin bygger på tre olika former av ersättningar. Den unge kan antingen få ett utbildningsbidrag motsvarande ersättning från arbetslöshets- försäkring. Detta gäller för dem som är försäkrade. Den unge kan också få en utvecklingsersättning som antingen motsvarar försörjningsstöd enligt social- tjänstlagen eller 1 967 kronor för de som inte är berättigade till försörjnings- stöd, enligt samma lag ( SFS 1997:1268).
218 Ungdomar med |
SOU 2000:40 |
|
|
6.1.5Politikens fortsättning
Sedan utvecklingsgarantin startade har den fått mycket uppmärksam- het. I politiska diskussioner har man tagit fasta på utvecklingsgarantin som en bidragande orsak till den sjunkande ungdomsarbetslösheten. I den ungdomspolitiska propositionen våren 1999 uttalade sig den socialdemokratiska regeringen i positiva ordlag om den kommunala utvecklingsgarantin och såg helst att den fick en fortsättning och en stark ställning (Proposition 1998/99:115, s.
I den efterföljande rapporten från utredaren presenterades ett förslag om en ”utvidgad utvecklingsgaranti”. Förslaget byggde i stort på den tidigare utvecklingsgarantin. De principiella grunderna låg fast med tydliga skyldigheter för den enskilde att delta i åtgärden (Ds 1999:54, s. 106). Samarbetet mellan kommun och arbetsförmedling var också uttryckligen en viktig del i den utvidgade utvecklingsgarantin (Ds 1999:54, s. 104). En stor skillnad fanns dock. Målgruppen var inte bara ungdomar, utan alla ”… personer som under minst sex månader uppburit försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen … på grund av arbetslöshet och som inte är berättigade till någon ersättning enligt lagen … om arbetslöshetsersättning” (Ds 1999:54, s. 128). Ålders- gruppen hade därmed utsträckts till alla socialbidragstagare oavsett ålder.
Regeringens och utredarens ställningstaganden var tydliga, men från en forskarposition är det viktigt att påpeka det problematiska i dylika positiva utsagor om utvecklingsgarantins effekter på arbetslösheten. Det är nämligen ännu inte är klarlagt vilken betydelse utvecklings- garantin i sig har haft för det senaste årets nedgång i ungdomsarbets- lösheten. De hittills genomförda studierna har inte byggt på en undersökningsdesign som på ett fullgott sätt kan understödja ställningsagandet. Det saknas exempelvis studier som följer deltagarna i utvecklingsgrantin under en längre tidsperiod och som studerar dem i relation till andra grupper av likvärdiga arbetslösa ungdomar. Dessa utvärderingskriterier ses ofta som grundläggande inom den arbets- marknadspolitiska utvärderingsforskningen (Björklund 1991, Giertz 1998). Det senaste årets konjunkturuppgång och sjunkande arbetslöshet
SOU 2000:40 Ungdomar med
försvårar utsagan ytterligare. Effekterna av utvecklingsgarantin kan därför inte anses tillräckligt empiriskt belysta. Konsekvenserna och effekterna av åtgärden måste tillsvidare betraktas som en öppen fråga.
Det är emellertid inte på något vis fastlagt att utvecklingsgarantin kommer att utvidgas. Tvärtom har Arbetsmarknadsstyrelsen under hösten 1999 uttalat att arbetsmarknadspolitiken måste tillbaka till sin kärnverksamhet (Arbetsmarknadsstyrelsen 1999). Det återstår att se om en utvidgad utvecklingsgaranti kommer att rymmas inom ramen för en framtida arbetsmarknadspolitisk strategi.
6.2Kommunala uttryck
Det senaste decenniets utveckling inom lagstiftning, rättspraxis och arbetsmarknadspolitik har sin parallella historia hos Sveriges kommuner. Det är kommunerna som har tolkat och tillämpat lagstift- ningen och gett den en konkret utformning. En beskrivning av kommunal verksamhet ger därigenom en mer konkret och utfalls- inriktad analys av det senaste decenniets insatser och åtgärder riktade mot socialbidragstagande ungdomar. Det finns dock få översikter och genomgångar av kommunernas åtgärder och insatser. Detta gäller både studier som speglar förekomsten av olika åtgärder och studier som mer ingående analyserar principerna för verksamheten. Avsaknaden av studier på området beror på en rad olika faktorer. Mest avgörande är självfallet att kommunernas verksamhet tar form i 289 olika kommu- ner, vilket självfallet försvårar överblick och analys. Kommunernas intensifierade insatser under
220 Ungdomar med |
SOU 2000:40 |
|
|
6.2.1Ett övergripande mönster
Nedgången i den svenska ekonomin drabbade kommunerna hårt. Minskad sysselsättning och ökad arbetslöshet fick omfattande konsek- venser för kommunerna och socialbidragskostnaderna ökade stadigt (se Bergmarks kapitel). I huvudsak var det ungdomar som drabbades av den försämrade konjunkturen (se Salonens kapitel). Det är mot bakgrund av denna utveckling som man skall se kommunernas intensi- fierade satsningar på olika sysselsättningsprojekt och den allt tydligare kopplingen mellan arbete och bidrag.
En av de första studierna på området genomfördes av Svenska Kommunförbundet 1994. I en omfattande enkät fick kommunerna svara på frågan om de, som en metod för socialbidragshandläggningen, erbjöd ”arbete istället för socialbidrag” (Svenska Kommunförbundet 1994). En majoritet av kommunerna svarade att så var fallet och den uttalade målgruppen var framför allt unga socialbidragstagare, men även långtidsarbetslösa och andra vuxengrupper. Motivet för verksam- heten var, liksom för kommunernas engagemang inom arbets- marknadspolitiken, att minska kostnaderna för socialbidragstagandet. Av studien framgick också stora skillnader mellan olika kommuner. Vissa hade byggt upp omfattande projektverksamheter medan andra endast anställt en extra socialsekreterare för att arbeta med syssel- sättningsfrågor. Resultaten från Svenska Kommunförbundets studie bekräftades några år senare, då Bergmark & Lundström undersökte metoder i det sociala arbetet.4
Åter visade sig socialbidragstagande ungdomar vara i fokus för socialtjänstens insatser: 60 procent av de kommunala förvaltnings- enheterna bedrev satsningar riktade mot arbetslösa ungdomar, 45 procent bedrev satsningar mot långtidsarbetslösa och 32 procent av enheterna gjorde satsningar mot arbetslösa med invandrarbakgrund (Bergmark & Lundström 1998:298). På frågan vilka metoder man arbetade med var motivationsarbete den mest frekventa. Få kommuner svarade uttryckligen att de arbetade efter Hallstahammarmodellen eller Uppsalamodellen, dvs. två av
4 Enkäten skickades ut till 177 enheter inom olika kommunala socialförvalt- ningar. Totalt studerades 70 kommuner och däribland storstadskommunerna. 156 enkäter skickades ut rörande socialbidragshantering och 94 procent, 147 st., besvarade enkäten (Bergmark & Lundström 1998).
5 Hallstahammarmodell innebar i korthet att kommunen krävde någon form av arbetsinsats i utbyte mot socialbidrag. (Bergmark & Lundström 1998:304)
SOU 2000:40 Ungdomar med
eget ansvar, fler kontakter mellan klient och handläggare och skärpta krav på klienterna att söka arbete, vilket framför allt gällde ungdomar (Milton & Bergström 1998).
Den övergripande bild som de två studierna förmedlar är att flertalet kommuner har genomfört satsningar på egna sysselsättningsprojekt och att utvecklingen har intensifierats under
Viktigt att betona i sammanhanget är att dessa insatser ligger utanför övrig arbetsmarknadspolitisk verksamhet som bedrivs i samarbete med arbetsförmedlingen. Åtgärderna är enbart ett kommunalt ansvar, finansiellt, administrativt och innehållsmässigt. Kommunernas målsättning med dessa projekt har i första hand varit att minska socialbidragskostnaderna genom att ersätta socialbidrags- tagande med arbete, men även att lyfta fram de grupper som, enligt kommunerna, tenderar att falla utanför arbetsförmedlingens åtgärder. Kommunerna har ansett det viktigt att ha egna arbetsmarknadspolitiska projekt för att förstärka den lokala politiken, men också som en frihet i förhållande till statens arbetsmarknadspolitik. Merparten av sysselsätt- ningsprojekten har haft en tydlig inriktning gentemot socialbidrags- tagande ungdomar och med stöd av rättsutveckling på området har deltagande i projekten allt mer definierats som en skyldighet för den enskilde.6
6 Vissa forskare har tolkat utvecklingen under
222 Ungdomar med |
SOU 2000:40 |
|
|
6.2.2Kommunala variationer
Vad som dock är viktigt att ha i åtanke då man analyserar och diskuterar kommunalpolitiska insatser och verksamheter är det faktum, att projektverksamheten är just kommunal och lokal. Ett mönster kan framträda mellan flertalet kommuner, men ändock kan det föreligga stor variation mellan kommunerna exempelvis avseende de direkta formerna för projekten.7 Vissa kommuner har anställt bidragstagare som beredskapsarbetare eller anställt dem i olika projekt med målet att kvalificera den enskilde för
7 Kommunal variation har diskuterats i andra sammanhang, exempelvis av Hydén m.fl. som analyserade utfallet av socialbidragsbeslut i elva kommuner (Hydén, Westermark & Stenberg 1995).
SOU 2000:40 Ungdomar med
Tabell 1. De fem kommuner med lägsta respektive högsta kostnader för arbetsmarknadsåtgärder, kronor per arbetslös, 19968
Lägst satsningar |
Kr/arbetslös |
Högst satsningar |
Kr/arbetslös |
Österåker |
311 |
Tyresö |
13 333 |
Ulricehamn |
372 |
Bräcke |
8 666 |
Ragunda |
678 |
Norrköping |
8 357 |
Danderyd |
708 |
Helsingborg |
8 164 |
Kinda |
765 |
Torsås |
7 846 |
Källa: Svenska kommunförbundet 1997:83
Som framgår av tabellen är skillnaden mellan olika kommuner minst sagt markant. Liknande uppdelningar framträder om Sveriges kommuner rangordnas efter kostnader för arbetsmarknadsåtgärder mätt som del av kommunens disponibla resurser eller kostnader för arbets- marknadsåtgärder mätt i kronor per invånare. Detta faktum är av central betydelse vid en analys av kommunala insatser och av kommunal förvaltning. Allt som oftast finns det en stor variation och splittring mellan olika kommuner, vilket inte får förbises. Variationen och spännvidden kan ha sin grund i en rad olika faktorer som kostnads- utveckling för socialbidrag, politisk styrning i kommunen, storlek på kommunen, geografiskt läge, ekonomiskt utrymme, arbetslöshet i kommunen, samarbetstradition mellan kommun och arbetsförmedling, förvaltningstradition etc. Åter saknas det dock forskning som ingående analyserar dessa frågor och jämför olika kommuner.9
Låt mig kort exemplifiera variationer och likheter mellan olika kommuner genom att lyfta fram några i sammanhanget strategiska kommuner. Valet faller på Tyresö, Norrköping och Helsingborg, vilka under de senaste åren har satsat mycket pengar på arbetsmarknads- politiska insatser. Under hela
8Tabellen avser bruttokostnader, dvs. kommunens kostnader subtraherat med statsbidrag. Talen bygger på uppgifter från Svenska Kommunförbundet och från AMS (Svenska Kommunförbundet, 1997:83).
9Ett försök att diskutera och angripa problematiken har gjorts av Ingrid Byberg, som har analyserat och jämfört tio kommuner med höga kostnader för socialbidrag och tio kommuner med låga kostnader för socialbidrag (Byberg 1998).
224 Ungdomar med |
SOU 2000:40 |
|
|
insatser till en mer organiserad och permanent kommunal verksamhet. Detta är en utveckling som pågått under hela
Tyresö kommun har uttryckligen använt sig av ungdom som ett grundläggande uppdelningskriterium. Kommunen har skapat en fristående förvaltningsenhet som kallas för ”Upp till 25” och som innebär en samlokalisering mellan socialförvaltning, arbetscentrum, arbetsförmedling och syokonsulenter från skola och komvux (Ström 1997). Verksamheten har pågått sedan 1995 och permanentades under 1998. Även Norrköpings kommun använder sig av samma uppdel- ningskriterium (Thorén 1998). Kommunen inrättade under 1998 en så kallad ”Ungdomsresurs” för att föra samman kommunens arbets- marknadspolitiska projekt under en och samma enhet. Enheten är fristående och rymmer socialförvaltningens ekonomihandläggare och socialsekreterare med inriktning på ungdomar, arbetsmarknadsenhetens ungdomshandläggare och arbetsförmedlingens ungdomsarbetsför- medlare. I Tyresö och Norrköping har utvecklingsgarantin fått en naturlig placering i de nya förvaltningsenheterna. Dock skiljer de sig åt på en grundläggande punkt. I Tyresö ingår alla ungdomar under 25 år i enhetens ansvar. I Norrköping har man valt ytterligare ett uppdelnings- kriterium. I ”Ungdomsresursen” ryms endast de med ett arbets- marknads- eller arbetslöshetsrelaterat försörjningsstöd. De med en mer ingående social problematik lämnas utanför. Helsingborgs kommun har gått en något annorlunda väg än de båda andra. Kommunen har under det senaste året inrättat en så kallad ”Utvecklingsenhet” som rymmer två andra enheter, ett ”Visionscenter” och ett ”Möjligheternas hus”. Det centrala uppdelningskriteriet i Helsingborg är inte ålder, även om det finns ungdomsarbetsgrupper, utan den grundläggande distinktionen finns mellan dem som enbart har behov av försörjningsstöd på grund av arbetslöshet – Visionscentret – och dem som behöver försörjningsstöd på grund av en social problematik – Möjligheternas hus (Helsingborgs kommun 1999).
Dessa korta nedslag i kommunerna lämnar självfallet mycket därhän. Åtgärderna har förstås haft sin historia i kommunen med olika former av föregångare. Exempelvis föregicks Helsingborgs Visions- centra av ett projekt inriktat på socialbidragstagande ungdomar i direkt
SOU 2000:40 Ungdomar med
samarbete med arbetsförmedlingen. Syftet med diskussionen är dock inte att ge en heltäckande bild av kommunernas politik, utan endast att lyfta fram några centrala karakteristika i kommunernas synsätt på socialbidragstagande ungdomar. Bilden torde bli annorlunda om valet hade fallit på de kommuner som hade minst omfattning av arbets- marknadspolitiska satsningar.
För de tre diskuterade kommunerna framgår det att kommunernas omorganiseringar faller väl in i decenniets utveckling, när det gäller socialbidragstagande ungdomar. Men kommunerna har gjort det på tre olika sätt. Tyresö har i första hand prioriterat ungdomar generellt. Norrköping har prioriterat ungdomar med arbetslöshetsrelaterat biståndsbehov. Helsingborg har prioriterat arbetslöshetsrelaterat biståndsbehov oberoende ålder. Trots dessa mindre avvikelser visar de tre fallen på nya sätt att organisera socialtjänsten. Exempelvis tillämpar ingen av kommunerna – för tillfället – geografiska enheter som annars utgör en av socialtjänstens klassiska organisationstyper. Diskussionen visar på likheter, men samtidigt variation och splittring mellan olika kommuner. Återigen är dock detta diskussioner som skulle kräva mer ingående empirisk forskning. Frågor om hur kommuner har hanterat sin interna organisation och vilken betydelse detta har för myndighetens bemötande av bidragstagarna är fortfarande obesvarade.
6.3Decenniets karaktärsdrag
Det senaste decenniet tenderar att följa ett visst mönster. Jag har tidigare beskrivit detta mönster som ett särskiljande av ungdomar från övriga arbetslösa och bidragstagare, ökade och skärpta skyldigheter för dessa ungdomar samt en kommunalisering av de arbetsmarknads- politiks åtgärderna riktade mot denna grupp. Mönstret har tagit olika uttryck i nationell rättsutveckling och lagstiftning. Parallellt förekommer variation och splittring i kommunal praktik och politik. Trots det har det grundläggande budskapet varit detsamma. Gemensamt är kraven på att arbeta, söka arbete eller delta i olika sysselsättnings- projekt. Kraven har framträtt i lagstiftning och blivit centrala metoder i socialtjänstens arbete. Samtidigt har kommunens interventions- möjligheter gentemot den unge klarlagts. Om den enskilde inte deltar i verksamheten kan socialbidraget reduceras eller dras in. Om förändringarna i socialtjänstlagen sammankopplas med instiftandet av utvecklingsgarantin får de en fördjupad innebörd. Genom utvecklings- garantin har kommunerna fått nya och utökade möjligheter att starta olika projektverksamheter, bygga upp förvaltningsenheter, öka sitt arbetsmarknadspolitiska engagemang och stärka den lokala kopplingen
226 Ungdomar med |
SOU 2000:40 |
|
|
mellan arbete och bidrag. Än en gång har den unge arbetslöses rättigheter och framför allt skyldigheter klarlagts och fastställts. Detsamma gäller kommunens möjliga sanktionsmedel gentemot den enskilde. Detta är i korta drag det mönster som har framträtt under det senaste decenniet.
I detta mönster finns det vissa principiella frågor som är viktiga att belysa för att visa på relationen till den svenska välfärdsstaten i stort. Vad som är mest uppenbart under det senaste decenniet är arbetslinjens förändrade karaktär och den påtagliga sammanblandningen mellan socialpolitik och arbetsmarknadspolitik. Under hela efterkrigstiden har arbetsmarknadspolitiken varit statens domän och socialbidraget kommunens ansvar. Det senaste decenniets utveckling har dock medfört en sammanblandning av dessa två domäner. Decent- raliseringen av arbetsmarknadspolitiken, den ändrade socialtjänstlagen och instiftandet av utvecklingsgarantin har tillsammans med kommu- nernas utökade projektverksamheter förändrat gränsdragningen mellan de båda domänerna. Resultatet har blivit tydligare och mer direkta kopplingar mellan socialförvaltningens bidragshandläggning och lokala arbetsmarknadsrelaterade projekt, dvs. kopplingen mellan rätten till socialbidrag och skyldigheten att arbeta. I Tyresös, Norrköpings och Helsingborgs kommuner uttrycktes denna sammanblandning exempel- vis genom en samlokalisering och ett samarbete mellan socialförvalt- ning och arbetsförmedling i nya kommunala förvaltningsenheter. Sammanblandningen kan även uttryckas genom utvecklingsgarantin i sig. Som arbetsmarknadspolitisk åtgärd var den uttryckligen ett försök att föra samman kommunernas försörjningsstöd med arbetsför- medlingens verksamhet (Salonen & Johansson 1999b).
Uppenbarligen har den svenska välfärdsstaten avlägsnat sig ifrån en av dess grundläggande principer. En nationellt reglerad arbets- marknadspolitik var tidigare en del av välfärdsstatens reformpolitik. Åtgärder och insatser skulle ha en tydlig koppling till den reguljära arbetsmarknaden, till lönearbetet och till socialförsäkringssystemet i övrigt. Insatserna skulle även sträva efter en lika behandling och lika möjligheter över hela landet. Den statliga arbetsmarknadspolitiken hade en central och offensiv funktion i skapandet av den svenska välfärdsstaten. Men genom utvecklingsgarantin har denna politik förändrats. De 289 kommunerna har nu det fulla ansvaret för samhällets arbetsmarknadspolitiska insatser riktade mot arbetslösa ungdomar. Den unge deltagaren räknas inte längre som en arbetstagare och verksamheten kvalificerar därför inte för några socialförsäkrings- förmåner. Ersättningarna inom utvecklingsgarantin ligger även långt ifrån ”normala” löner. Utvecklingsgarantins karaktär och funktion faller istället tillbaka på helt andra frågor om ett fungerande samarbete
SOU 2000:40 Ungdomar med
mellan kommun och arbetsförmedling, förekomsten av olika förvalt- ningstraditioner i kommunerna och utgången av trepartssamtalet mellan kommun, arbetsförmedling och den enskilde. Välfärdsstatens reform- politik har härigenom i hög grad blivit beroende av den lokala arenans funktion och logik.
I våra nordiska grannländer har forskare försökt tolka den nya politiken som ett avsteg från välfärdsstatens traditionella arbetslinje. Benämningar som aktiveringslinje och aktivitetspolitik är vanliga (Lödemel 1997 & 1998, Abrahamson 1998, Kildal 1998). Alla är eniga om att arbetskrav ständigt har varit en del av välfärdsstatens grund- läggande principer. Men med dessa nya benämningar har forskarna poängterat att under
I Sverige har denna diskussion och forskning ännu inte fått genomslag. Detta är förvånande, eftersom den enskildes aktivitet allt tydligare har uttryckts i lag och praktik och uttryckligen har kopplats till samhällets sista skyddsnät, dvs. försörjningsstödet. Kanske beror avsaknaden av en svensk diskussion på en osäkerhet huruvida de senaste årens utveckling utgör ett grundläggande skifte för svensk välfärdspolitik eller om förändringarna endast är ett uttryck för 1990- talets krispolitik. I några av våra nordiska grannländer råder inte samma osäkerhet eftersom aktiveringspolitiken har förstärkts och utvidgats.
228 Ungdomar med |
SOU 2000:40 |
|
|
Referenser
Abrahamson, P. 1998. ”Efter velferdsstaten: Ret og pligt til aktivering”, Nordisk Sosialt Arbeid, 18:3, s.
Arbetsmarknadsstyrelsen, 1997. Ett garantisystem för arbetslösa 20-
Arbetsmarknadsstyrelsen, 1998. Den danska arbetsmarknads- politiken – inte bara rättigheter utan också skyldigheter, Ura- Rapport 1998:10. Stockholm: Arbetsmarknadsstyrelsen.
Arbetsmarknadsstyrelsen, 1999. Arbetsmarknadsverket i
Bane, M.J. & D. Ellwood, 1994. Welfare Realities. From Rhetoric to Reform. Cambridge Massachusetts: Harvard University Press.
Bergmark, Å. & T. Lundström. 1998. ”Metoder i socialt arbete”.
Socialvetenskaplig tidskrift, 5:4, s.
Bergmark, Å. 2000. Socialbidragen under
Björklund, A. 1991. ”Evaluation of Labour Market Policy in Sweden”, i Evaluating Labour Market and Social Programmes: The State of a Complex Art. Paris: OECD.
Bramstång, G. 1984. ”Den nya sociallagstiftningen – normgivnings- teknik, begreppsbildning och tolkning”, Svensk Jurist Tidning,
Bramstång, G. 1985. Sociallagstiftningen – en kommentar. Stockholm: Nordstedts.
Byberg, I. 1998. Arbetsmetoder och socialbidrag – en studie av olika faktorers betydelse för kommunernas socialbidragskostnader.
SOU 2000:40 Ungdomar med
Dir. 1991:50. Översyn av socialtjänstlagen.
Ds 1995:12. Kommunernas ansvar för ungdomar under 20 år. Stockholm: Arbetsmarknadsdepartementet.
Ds 1999:54. Samverkan för färre bidrag och fler i jobb.
Giertz, A. 1998. ”Arbete”, i Denvall, V. & T. Jacobson (red.), Var- dagsbegrepp i socialt arbete – ideologi, teori och praktik. Stock- holm: Nordstedts Juridik.
Hallström,
Heikkilä, M. 1999. Linking Welfare and Work. Dublin: European Foun- dation for the Improvement of Living and Working Conditions.
Helsingsborgs kommun. 1999. Utvecklingsnämnden. www.helsing- borg.se
Hollander, A. 1995. Rättighetslag i teori och praxis. Uppsala: Iustus Förlag.
Holmberg, S. 1990. ”Sociala rättigheter – mål och medel”, Förvalt- ningsrättslig Tidskrift,
Hydén,
Kildal, N. 1998. ”Velferd og arbeidsplikt – om arbeidslinjens begrunnelse”, Tidskrift for velferdsforskning, 1:1. s.
King, D. 1995. Actively Seeking Work? Chicago: University of Chicago
Press.
Kristiansson, A. & A. Tidqvist, 1999. Vesstid – en bra åtgärd för ungdomar?, Arbetsrapport Förvaltningshögskolan, Göteborg: Göteborgs Universitet.
230 Ungdomar med |
SOU 2000:40 |
|
|
Liljegren, T. 1996. Kommunernas ansvar för ungdomar t.o.m juni det år de fyller 20 år – Vad har hänt de första månaderna som åtgärden varit i kraft?
Lödemel, I. 1997. Pisken i arbeidslinja. Om iverksetjinga av arbeid for sosialhjelp.
Lödemel, I. 1998. ”Hidden objectives in the Implementation of work- fare in Norway”. Nordisk Sosialt Arbeid, 18:3. s.
Lödemel, I. & H. Trickey (red.) under publicering. An offer you can´t refuse – workfare in an international perspective. Bristol: The Policy Press.
Milton, P. & R. Bergström, 1998. Uppsalamodellen och socialbidrags- tagarna. En effektutvärdering.
Nathan, R. P. 1993. Turning Promises into Performance – The Management and Challenge of Implementing Workfare. New York: Columbia University Press.
Olli, Å. 1996. Arbetsmarknadspolitiskt kalendarium.
Perjos, S. 1999. En bro mellan utveckling och arbete. Stockholm: Ungdomsstyrelsen.
Persson, L. 1999. En studie av Arbete istället för socialbidrag utifrån ett deltagarperspektiv och graden av måluppfyllelse. Arbets- rapport. Lund: Socialhögskolan.
Proposition, 1979/80:1. Om socialtjänsten.
Proposition, 1994/95:218. En effektivare arbetsmarknadspolitik.
Proposition, 1995/96:25. En politik för arbete, trygghet och utveckling. Proposition, 1995/96:148. Lokal samverkan mot arbetslösheten.
Proposition, 1996/97:124. Ändring i Socialtjänstlagen.
SOU 2000:40 Ungdomar med
Proposition, 1997/98:1. Budgetproposition för 1998, Utgiftsområde 14, Arbetsmarknad och arbetsliv.
Proposition, 1998/99:115. På ungdomars villkor – ungdomspolitik för demokrati, rättvisa och framtidstro.
Regeringsbeslut, S 1997/651/IFO. Uppdrag att utarbeta förslag i syfte att aktivera och kompetensutveckla arbetslösa ungdomar under 25 år vilka är berättigade till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen.
Regeringsbeslut, S 1999/3330/ST. Åtgärdssystem för personer som är socialbidragsberoende på grund av svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden.
Regeringsrättens Årsbok (RÅ). 1995. ref 97.
Regeringsrättens Årsbok (RÅ). 1996. ref 70.
Regeringsrättens Årsbok (RÅ). 1997. ref 79.
Regeringsrättens Årsbok (RÅ). 1998. ref 24.
Riksrevisionsverket. 1997. Lokal samverkan |
i arbetsmarknads- |
||
politiken – slutrapport. Rapport |
1997:58. |
Stockholm: |
Riks- |
revisionsverket. |
|
|
|
Salonen, T. 2000. ”Ungdomars |
socialbidragstagande |
och |
försörjningssvårigheter under
Salonen, T. & H. Johansson, 1999a. ”The Development Guarantee Programme – a case study of youth unemployment policies in Sweden”, i Social Inclusion Problems and Policies: Case studies of policy and practice across 12 EU member states. Vol 2. July 1999. SEDEC Network. TSER THEMATIC NETWORK. SOE2-
Salonen, T. & H. Johansson, 1999b. Youth and Workfare – a case study of youth unemployment policies in Sweden. Paper presenterat vid 4th European Sociological Conference ”Will Europe Work”. 18- 21 augusti 1999. Amsterdam. Nederländerna.
232 Ungdomar med |
SOU 2000:40 |
|
|
Schröder, L. 1996. ”Från AK till ALU eller det svenska systemets renässans”, i J. Reiersen (red.), En ny aktiveringsdimensjon – nye aktiveringsformer i Norden. Tema Nord 1996:3.
SFS, 1980:620. Socialtjänstlag.
SFS, 1997:1268. Lag om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år.
Socialstyrelsen, 1992. Allmänna råd från Socialstyrelsen. Rapport 1992:4. Stockholm: Nordstedts.
Socialstyrelsen, 1997. På väg till jobbet – ett garantisystem för ung- domar mellan 20 och 25 år. Stockholm: Socialstyrelsen.
SOU 1993:30. Rätten till bistånd inom socialtjänsten.
SOU 1994:139. Ny socialtjänstlag.
Statskontoret, 1999. Utvecklingsgarantin för ungdomar – det första året. Rapport 1999:6. Stockholm: Statskontoret.
Ström, S. 1997. Ungdomsprojektet – ett samverkansprojekt mellan Tyresö kommun och Arbetsförmedlingen. Tyresö: Socialförvaltningen.
Ståhl, L. 1999. Utvecklingsgarantin för långstidsarbetslösa ungdomar i 10 kommuner. Stockholm: Ungdomsstyrelsen.
Svenska Kommunförbundet, 1994. Jobb istället för bidrag – syssel- sättningsalternativ inom socialtjänsten. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.
Svenska Kommunförbundet, 1997. Arbetslöshet och arbetsmarknads- åtgärder i Sveriges kommuner – en sammanställning med nyckeltal. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.
Svenska Kommunförbundet, 1998. Kommunernas ekonomiska läge, Mars 1998. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.
SOU 2000:40 Ungdomar med
Svenska Kommunförbundet, 1999a. Kommunerna i arbetsmarknads- politiken – en enkätundersökning 1998. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.
Svenska Kommunförbundet, 1999b. Utvecklingsgarantin – som kommunerna ser det. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.
Thorén, L. 1998. Ungdomsresursen – samordnad verksamhet för 18-
Walker, R. 1991. Thinking about workfare. Evidence from the USA. London: HMSO.
Westerhäll, L. 1990. Den svenska socialrätten. Stockholm: Nordstedts.
Åström, K. 1988. Socialtjänstlagen i politik och förvaltning – en studie av parallella normbildningsprocesser. Lund: Lund University Press.
SOU 2000:40 |
235 |
|
|
Författarna
Docent
Åke Bergmark
Kommittén Välfärdsbokslut Regeringsgatan
103 33 Stockholm
Utredare Kjell Jansson SCB
701 89 Örebro
Doktorand
Håkan Johansson
Socialhögskolan
Box 23
221 00 Lund
Docent
Joakim Palme
Kommittén Välfärdsbokslut
Regeringsgatan
103 33 Stockholm
Docent
Tapio Salonen
Socialhögskolan
Box 23
221 00 Lund
Professor Diane Sainsbury
Statsvetenskapliga institutionen 106 91 Stockholm