sou 2000 3

SOU 2000:3

Till statsrådet och chefen för

Socialdepartementet

Genom regeringsbeslut den 4 februari 1999 bemyndigades chefen för Socialdepartementet, statsrådet Lars Engqvist, att tillkalla en kommitté bestående av forskare med uppdrag att göra ett välfärdsbokslut över 1990-talet (dir. 1999:7, se bilaga 1). Med stöd av bem yndigandet för- ordnades docent Joakim Palme som ordförande samt docent Åke Bergmark, docent Johan Fritzell, docent Olle Lundberg, tf. professor Elisabet Näsman, docent Lena Sommestad samt docent Marta Szebehely som övriga ledamöter i kommittén. Till sekreterare för kommittén utsågs filosofie kandidaterna Mia Hultin och Martin Hörnqvist. Ann-Charlotte McCarthy och Monica Berglund har varit kommittéassistenter. Kommittén antog sedermera namnet ”Kommittén Välfärdsbokslut”.

Det föreliggande betänkandet svarar mot det krav i direktiven som anger att kommittén ska lämna ett delbetänkande senast januari 2000. Eftersom det ännu saknas underlag för att göra ett bokslut för hela 1990- talet och kommittén anser det vara väsentligt att göra fördjupade analyser på vissa områden kan detta första betänkande från Kommittén Välfärdsbokslut rubriceras som ett delbokslut. Kommittén skall lämna sitt slutbetänkande år 2001.

Delbokslutet baserar sig på olika typer av underlag. Kommitténs ledamöter har själva utfört och sammanställt forskning på olika om- råden, men också uppdragit åt ett antal externa forskare att utarbeta översikter inom sina respektive forskningsområden. Följande forskare har medverkat till att utarbeta underlag för kommittén: Roger Andersson, Maria Appelqvist, Karin Barron, Donald Broady (med Mats B. Andersson, Mikael Börjesson, Jonas Gustafsson, Elisabeth Hultqvist och Mikael Palme), Gunilla Fredriksson, Roland Granqvist, Jan Eric Gustafsson (med Anette Andersson och Michael Hansen), Håkan Johansson, Mikko Kautto, Thomas Lindh, Per Lundborg, Tommy Lundström, Dimitris Michailakis, Michael Nordenmark, Lars Oscarsson, Håkan Regnér, Diane Sainsbury, Tapio Salonen, Karin Svedberg Nilsson, Måns Svensson, Hans Swärd, Mårten Söder, Rune Åberg samt Karsten Åström.

SOU 2000:3

SCB har givits särskilda uppdrag att analysera fruktsamhets- utveckling och inkomstfördelning. På dessa områden har Britta Hoem och Kjell Jansson lämnat underlagsrapporter. Dessutom har kommittén gjort beställningar på bearbetningar av nationalräkenskaperna från SCB. Här ska också nämnas att SCB:s Undersökningar av levnads- förhållanden (ULF) har utgjort grundmaterial för kommitténs beskriv- ning och analys av människor levnadsvillkor i Sverige under 1990-talet.

Kommittén har i sitt arbete även använt sig av kunskapsöversikter sammanställda av Riksförsäkringsverket, Skolverket och Socialstyrelsen. Dessa myndigheter gavs den 20 maj 1999 i uppdrag av regeringen att bistå kommittén med statistik och annan tillgänglig kunskap inom sina respektive verksamhetsområden.

Ett stort tack riktas till alla som bidragit med underlag till kommittén. Ett stort tack riktas också till det stora antal experter som läst och kommenterat de underlag som delbetänkandet baseras på. Experternas medverkan har också varit viktig för att identifiera kunskapsluckor kring välfärdsutvecklingen. Samtliga slutsatser och bedömningar är dock kommitténs egna.

Kommittén får härmed överlämna sitt delbetänkande ”Välfärd vid vägskäl”.

Stockholm den 18 januari 2000

Joakim Palme
Åke Bergmark	Elisabet Näsman
Johan Fritzell	Lena Sommestad
Olle Lundberg	Marta Szebehely
/Mia Hultin	/Martin Hörnqvist

SOU 2000:3	5

Innehåll

Inledning		...............................................................................................	11
Delbokslut: .................Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning			17
1	Strukturella ..............................förutsättningar och förändringar		37
	1.1 .........................	Ekonomiska förutsättningar och förändringar	38
	..........................	Arbetslösheten drabbade alla sektorer i ekonomin	42
		Arbetslösheten har totalt sett slagit hårdare mot män
	...............................................................................	än mot kvinnor	46
	1.2 ......................	Demografiska förutsättningar och förändringar	47
	............................	1.2.1 Barnafödandet har minskat kraftigt	47
		Fruktsamheten har minskat mest bland yngre
	.............................................................................	kvinnor	48
		Fruktsamheten är relaterad till sysselsättnings -
	..........................	situation och ekonomiska förutsättningar	48
	....................	1.2.2 Barnen och de allra äldsta har blivit fler	51
		1.2.3 Stor flyktinginvandring och förstärkt boende -
	................................................................	segregation	53
	...............	Stora förändringar i svenskt flyktingmottagande	55
	...................................	Boendesegregationen har förstärkts	56
		Etniskt grundad boendesegregation – inte bara ett
	...............................................................	storstadsproblem	57
2	Socialpolitikens ........................förutsättningar och förändringar		61
	2.1 ...................................................	Välfärdsstat och försörjning	65
		2.1.1 Arbetsmarknadspolitiken har differentierats och
	.........................................................	decentraliserats	69
	...	Antalet aktiva arbetsmarknadsåtgärder har ökat kraftigt	70
		Kommunerna har fått ökat ansvar för
	...................................................	arbetsmarknadspolitiken	72

6 Innehåll		SOU 2000:3
2.1.2	Förändringar av arbetslöshetsersättningarna ..............	75
	Förändringar av kvalificeringsvillkor och täcknings-
	grad ..................................................................................	75
	Förändringar av ersättningsnivåer och ersättnings-
	tider ..................................................................................	76
2.1.3 Förändringar på socialförsäkringarnas område...........		78
	Förändringar i kvalificeringsvillkor och täcknings-
	grad ..................................................................................	79
	Förändringar av ersättningsnivåer och ersättnings-
	tider ..................................................................................	84
	Förändringar i försäkringens tillämpning..........................	86
	Ersättning från socialförsäkringen till personer med
	funktionshinder.................................................................	87
2.1.4	Förändringar i familjestöden ......................................	88
2.1.5 Allt fler har fått socialbidrag och kostnaderna har
	ökat kraftigt ..............................................................	92
	Fördubblat socialbidragstagande bland ungdomar .............	94
	Flyktinginvandringen och socialbidragstagandet ...............	98
	Normerna för socialbidrag har blivit mer restriktiva..........	99
	Arbetslinjen har förstärkts i första hand för ung-
	domar .............................................................................	101
	Kommunernas arbete med att hålla nere social-
	bidragskostnaderna har intensifierats ..............................	102
2.1.6	Förändringar i försörjningssystemen ........................	104
2.2 Utvecklingen på välfärdstjänsteområdet ...............................		109

2.2.1Fler barn får barnomsorg trots minskade offentliga

utgifter....................................................................	113
De totala kostnaderna för barnomsorgen har varit stabila 113
Barngruppernas storlek har ökat .....................................	116
Barnomsorgsavgifterna har ökat och varierar kraftigt
mellan kommuner ...........................................................	117
Barn till arbetslösa föräldrar har bristande tillgång till
barnomsorg.....................................................................	118
Allt fler barn skrivs in i privat driven barnomsorg...........	119
Jämlikhet och skiktning i barnomsorgen .........................	119
2.2.2 Ett turbulent decennium på skolans område .............	121
Kostnaderna per elev har minskat ...................................	122
Kommunerna har fått allt större ansvar för skolans
verksamhet .....................................................................	123
Utsatta områden får större del av resurserna....................	124
Allt fler elever går i fristående skolor ..............................	124
Fler elever går ut skolan med ofullständiga betyg ............	125

SOU 2000:3	Innehåll 7
	Allt fler elever har ett annat modersmål än svenska, men
	hemspråksundervisningen har minskat ...........................	126
	Antalet elever i särskolan har ökat ..................................	127
	Det individuella programmet på gymnasiet – en första
	andrachans?....................................................................	128
	Den sociala snedrekryteringen i gymnasievalen
	minskade i början av decenniet .......................................	128
	Universitets- och högskolesystemet har expanderat
	kraftigt............................................................................	129
2.2.3 Ökat tryck på barn- och ungdomsvården ..................		132
	Antalet omhändertaganden av barn och ungdomar ökar ..	134
	Antalet barn och ungdomar med
	kontaktperson/kontaktfamilj har ökat ..............................	136
	Bristande kunskaper om resursutveckling och resultat.....	137
2.2.4	Missbrukarvårdens utveckling.................................	138
	Antalet missbrukare intagna på institution minskar.........	140
	Kraftig minskning av antalet alkoholmissbrukare i
	institutionsvård ...............................................................	141
	Förskjutning från sluten till öppen vård...........................	142
	De privata inslagen i missbrukarvården har ökat.............	142
2.2.5	Sjukvård och vårdutnyttjande ..................................	145
	Patienternas utgifter för hälso- och sjukvård har ökat ......	147
	Betydande personalminskningar inom hälso- och
	sjukvården ......................................................................	149
	Antalet vårdplatser har minskat ......................................	149
	Vårdtiderna har blivit kortare..........................................	151
	De yngres vårdkonsumtion har minskat ..........................	152
	Drygt var tionde person med vårdbehov avstår från att
	söka läkarvård.................................................................	155
	Läkemedelskostnaderna har ökat kraftigt ........................	156
	Läkemedelsanvändningen har ökat bland de yngre..........	158
2.2.6 Ökad ambitionsnivå, men också ökad differentie-
	ring i insatserna för personer med funktionshinder ...	159
	Handikappreformen och psykiatrireformen .....................	159
	Täcker insatserna de befintliga behoven? ........................	161
	Ökade kostnader, men ofullständig behovstäckning ........	162
	Förbättrade villkor för vissa – försämrade villkor för
	andra ..............................................................................	163
	Bristande samverkan och bristande information är ett
	problem ..........................................................................	165

8 Innehåll			SOU 2000:3

		2.2.7 Äldreomsorgens utveckling – allt färre får hjälp.......	167
		Färre får del av äldreomsorgens resurser .........................	170
		Strängare biståndsbedömningar och hårdare prio-
		riteringar ........................................................................	172
		Äldreomsorgens utformning och kvalitet.........................	173
		Nya organisationsformer och ökad kommunal variation ..174
		2.2.8 Stora organisationsförändringar på välfärds-
		tjänsternas område ..................................................	177
		Decentraliseringen har förstärkts ....................................	177
		Marknadsinfluerade förändringar av välfärds-
		tjänsternas organisering ..................................................	178
		Välfärdstjänster i privat drift har ökat i omfattning .........	180
		Välfärdspersonalens arbetsförhållanden och
		brukarnas välfärd ............................................................	184
3	Välfärd, ofärd och ojämlikhet .....................................................		187
	3.1	Sysselsättning, arbetsförhållanden och utbildning.................	190
		3.1.1 1990-talet – ett decennium präglat av sysselsätt-
		ningskris .................................................................	191
		Ungdomar och invandrare hårt drabbade av arbets-
		löshet ..............................................................................	193
		3.1.2 Andra större förändringar på arbetsmarknaden ........	198
		Fler har fått tillfälliga anställningar ................................	199
		3.1.3 Arbetstagarnas fysiska och psykiska arbetsför-
		hållanden ................................................................	202
		Fysiskt krävande och enformiga arbeten fortfarande
		vanligt förekommande ....................................................	202
		Kvinnor har fått sämre psykisk arbetsmiljö .....................	205
		Andra gruppskillnader i arbetsvillkor..............................	207
		3.1.4 Utbildningsnivåerna har ökat för både äldre och
		yngre ......................................................................	209
		Vuxenutbildningen har expanderat .................................	209
	3.2	Sänkta inkomster och ökade inkomstskillnader .....................	212
		Inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män har minskat något .212
		De genomsnittliga inkomstnivåerna har sänkts.............................	213
		Inkomstskillnaderna har ökat .......................................................	215
		Inkomstnivåer och inkomstskillnader över livscykeln ...................	218
		Allt fler har inkomster som underskrider socialbidrags-
		normen .......................................................................................	220
		Allt fler barn lever i hushåll med mycket låga inkomster ..............	224
		Allt fler lever under stora ekonomiska svårigheter ........................	225

SOU 2000:3				Innehåll 9

	3.3	Förändringar i dödlighet och ohälsa .....................................		228
		Sociala skillnader i dödlighet kvarstår ..........................................		229
		Tendenser till ökad ohälsa under d ecenniets första hälft ...............		232
		Ohälsan är ojämnt fördelad mellan befolkningsgrupper ................		233
		Klasskillnaderna i ohälsa kvarstår ................................................		235
		Ojämlikheten i hälsa har inte ökat i omfattning ............................		236
	3.4	Social förankring, boende och hemlöshet..............................		239
		3.4.1 Människors sociala förankring har inte försvagats ...		240
			Bristande sociala nätverk och avsaknad av vän -
			skapsrelationer vanligare bland utrikesfödda ...................	242
		3.4.2	Förändringar av bostads - och boendeförhållanden ....	243
		3.4.3 Hemlöshetsproblematik – ett område präglat av stora
			kunskapsluckor .......................................................	246
			Orsakerna bakom hemlöshet är otillräckligt belysta .........	248
			Effekterna av insatserna är i stort sett okända ..................	248
		3.4.4	Regionala skillnader i välfärd ..................................	250
	3.5	Utsatthet och ackumulering av ofärd....................................		254
		Bristande ekonomiska resurser – ett centralt välfärdsproblem .......		255
		Vissa grupper har särskilt höga risker för att drabbas av flera
		olika välfärdsproblem ...................................................................		259
		Välfärdsproblem bland de arbetslösa ............................................		261
	3.6	Välfärdsförändringar – har 1990-talet varit ett unikt
		årtionde? .............................................................................		264
4	Ofärd, kunskapsluckor och vägval ............................................			269
	4.1	Ofärd	..................................................................................	270
	4.2	Kunskapsluckor ..................................................................		273
	4.3	Välfärd .............................................................vid vägskäl		279
Referenser...........................................................................................				283
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv ................................................................		299
Bilaga 2		Underlag .............................till Kommittén Välfärdsbokslut		305

SOU 2000:3	11

Inledning

Uppdraget

Kommitténs uppdrag är att beskriva utvecklingen av människors välfärd under 1990-talet. Denna beskrivning görs mot bakgrund av hur strukturella och institutionella förutsättningar förändrats under perioden.

I enlighet med de direktiv som föreligger lämnar vi med detta betänkande en första delrapport.

Den centrala uppgiften för kommittén är att göra en samlad bedöm- ning av välfärdsutvecklingen under decenniet. Kommittén har tolkat uppdraget så att detta också inbegriper en översikt av hur viktiga strukturella villkor och de socialpolitiska stödsystemen förändrats. Ett uttalat mål för arbetet har dessutom varit att identifiera viktiga kun- skapsluckor samt att peka ut forskningsuppgifter av särskild relevans för 2000-talets socialpolitiska utmaningar.

Flera av de områden som kommittén förväntas belysa är eller har nyligen varit föremål för utredning i olika statliga kommittéer eller är en del av de statistik- och rapporteringsuppdrag som åvilar olika statliga myndigheter. Kommittén har mot denna bakgrund valt att ägna mindre uppmärksamhet åt vissa områden som belyses i andra sammanhang, såsom vuxenutbildning, rehabiliteringsfrågor, frivilligsektorn, regional utveckling och konsekvenser av boendesegregation.

Underlaget

Delbetänkandet grundar sig på olika typer av underlag som dels tagits fram direkt för kommittén, dels funnits tillgängliga på annat sätt i sta- tistik, forskning och andra utredningar. De underlag som tagits fram inom ramen för kommitténs arbete är av olika karaktär. För det första har kommittén gjort egna analyser och författat självständiga underlag och sammanställningar. För det andra har en rad forskare givits i upp- drag att författa underlag på olika områden. För det tredje har ett antal myndigheter bidragit med underlag. Ett flertal analysuppdrag har lagts på Statistiska Centralbyrån. Socialdepartementet har lämnat uppdrag till

12 Inledning	SOU 2000:3

Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket medan Utbildnings- departementet har lämnat uppdrag till Skolverket att komma med underlag om 1990-talsutvecklingen. Samtliga underlag har i seminarie- form granskats och diskuterats av externa experter och finns förtecknade i bilaga 2 i detta betänkande. Underlagen kommer senare att publiceras genom kommitténs försorg eller göras tillgängliga på annat sätt.

Ett delbokslut över välfärdsutvecklingen

Ett ekonomiskt bokslut består dels av en översikt över ett företags eller en förenings intäkter och kostnader under en viss period, dels av en sammanställning av verksamhetens tillgångar och skulder vid periodens slut. Medan valutan i företagsekonomiska bokslut är kronor och ören är valutan i ett välfärdsbokslut istället välfärd i vid mening. Ett bokslut utgör normalt ett underlag för bedömning av ett företags verksamhet och därmed för beslut om dess framtida inriktning. Ett bokslut för välfärden syftar på samma sätt till att utgöra ett underlag för bedömningar av välfärdens och socialpolitikens utveckling och därmed för beslut om politikens framtida inriktning. Eftersom det ännu saknas underlag för att göra ett bokslut för hela 1990-talet rubriceras detta första betänkande från Kommittén Välfärdsbokslut som ett delbokslut.

Hur ska man då förstå ”välfärd i vid mening”? I den dominerande svenska forskningstraditionen har välfärd ofta definierats som ”för- fogande över resurser i pengar, ägodelar, kunskaper, psykisk och fysisk energi, sociala relationer, säkerhet m.m. med vars hjälp individen kan kontrollera och medvetet styra sina livsvillkor” (Johansson 1970: 25). I stället för att söka mäta ett eftersträvansvärt idealtillstånd som gäller för

alla individer, mäter man vilka resurser och möjligheter individen har att förverkliga sina egna mål i livet, vilka dessa än är. Med ett sådant perspektiv är pengar bara en av många resurser som individen kan omsätta i sin strävan efter ett gott liv. Utgångspunkten är att frågor om välfärdens utveckling inte kan besvaras enbart utifrån kunskap om ekonomiskt välstånd.

En orsak till förvirring är att begreppet välfärd i debatten omväx- lande används om individuella levnadsförhållanden, om landets tillväxt och för att beskriva de strukturer av offentliga transfereringar och tjänster som utgör ett lands socialpolitik. Vad välfärdsforskningen lär oss är dock att de flesta individers välfärd i väsentliga avseenden är avhängig socialpolitikens utformning. Medan goda individuella lev- nadsförhållanden otvivelaktigt har ett egenvärde, avgörs enligt vårt för- menande värdet av de välfärdsstatliga systemen ytterst av deras förmåga att garantera medborgarna den typ av resurser som beskrivs ovan.

SOU 2000:3	Inledning 13

Vi kommer att betrakta människors resurser, i vid bemärkelse, som den ”valuta” med vars hjälp välfärden kan beskrivas. Det inbegriper inte bara en översikt över tillgång och fördelning av resurser i största allmänhet, utan också att särskild vikt läggs vid bristande resurser, det vill säga ofärdsproblem av olika slag. Trots uppenbara sk illnader mellan ekonomiska och sociala bokslut vad gäller deras respektive ”valutor”, finns det tankegångar i det traditionella bokslutsförfarandet som är relevanta för en översikt av välfärdsutvecklingen under 1990-talet. Ett bokslut ska präglas av en tydlig, men försiktigt hållen, beskrivning av relevanta förhållanden. Det ska i ett bokslut inte göras några explicita specifikationer eller analyser av vilka motiven eller orsakerna är bakom de utfall som kan observeras. Däremot är det brukligt att i den så kallade förvaltningsberättelsen beskriva viktiga händelser som inträffat under den studerade perioden och som kan ha haft betydelse för det observerade utfallet. En förvaltningsberättelse översatt till en välfärds- kontext består i bakgrundsbeskrivningar mot vilka välfärdsutvecklingen bör ses. För ett företag är det relevant att beskriva olika marknaders utveckling och andra omvärldsförändringar. På välfärdsområdet är det viktigt att beskriva såväl ekonomiska och demografiska förändringar som utvecklingen i de socialpolitiska åtgärdssystemen.

En vägledande och viktig princip i ett bokslut är att beskrivningen tydligt går att särskilja från bedömningarna av den. Bokslutet ska kunna ligga till grund för bedömningar av utvecklingen, men ska däremot inte i sig vara bemängt av bedömningar eller konkreta förslag. Vi har strävat efter att följa denna princip.

Något som är viktigt att komma ihåg när man tar del av den bild som förmedlas inom ramen för detta välfärdsbokslut är att den enbart är baserad på uppgifter som man, med någorlunda rimliga vetenskapliga anspråk, kan anse stabila och rättvisande. Kommittén är genomgående sammansatt av forskare och värderingen av olika sorters kunskap har varit central i arbetet med betänkandet. Vidare är fokus så gott som uteslutande riktat mot vad som hänt sett på nationell nivå, vilket innebär att utvecklingen för enskilda kommuner, landsting eller regioner inte fångas upp. Sammantaget innebär detta att det finns välfärdspolitiskt relevanta utvecklingsdrag som inte fångas upp i denna genomgång. Mycket som har hänt under decenniet undandrar sig beskrivningar utifrån tillgängliga data och vissa kommuner har genomgått förändringar som radikalt avviker från det generella mönstret.

14 Inledning	SOU 2000:3

Betänkandet

I betänkandet presenteras sådan kunskap om välfärdsutvecklingen i Sverige på 1990-talet som kommittén anser att det finns rimliga belägg för. Huvudresultaten finns sammanfattade i avsnittet ”Delbokslut: Väl- färden under 1990-talet – en sammanfattning”. Betänkandet är i övrigt uppdelat i fyra kapitel.

I det första kapitlet behandlas de strukturella förutsättningar som gällt under 1990-talet. Med detta avses de e konomiska, sysselsätt- ningsmässiga och demografiska förhållanden som inte bara påverkat människors levnadsförhållanden, utan också utgjort förutsättningar för

de socialpolitiska åtgärdssystemen och den välfärdspolitik som syftar till fördelning av ekonomiskt välstånd och av välfärd i en vidare mening.

I det andra kapitlet granskas i två delar välfärdspolitikens utveckling. I den första behandlas utvecklingen när det gäller olika insatser som syftar till att förbättra människors försörjningssituation. Här beskrivs huvuddragen för arbetsmarknadspolitiken och arbetslöshets- ersättningarna, förändringar inom socialförsäkringarna och familjestödet och hur socialbidraget utvecklats. I den andra delen behandlas den del av välfärdsstaten som är inriktad på produktionen av olika typer av välfärdstjänster, eller som det i dagspolitiken ofta benämns ”vård, skola och omsorg”. Inledningsvis görs en översikt över hur de offentliga resurserna till olika områden varierat över decenniet. Framställningen därefter följer i någon mån ett livscykelperspektiv. Först behandlas barnomsorg och skola samt den sociala barn- och ungdomsvården. Därefter följer genomgångar av missbrukarvården, hälso- och sjuk- vården, omsorgen om personer med funktionshinder samt äldre- omsorgen. Avsnittet om välfärdstjänsterna avslutas med en diskussion om de många organisationsförändringar som skett under det kristyngda 1990-talet.

I det tredje kapitlet redovisas en bild av den individuella välfärds- utvecklingen under decenniet. Först beskrivs befolkningens situation med avseende på sysselsättning, arbetsförhållanden och utbildning. Därefter studeras inkomster, inkomstfördelning och andra aspekter på ekonomiska resurser. Hälsa och dödlighet avhandlas i ett särskilt avsnitt som följs av en beskrivning av social förankring, boende och hemlöshet. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om grupper som upplever resursbrister i mer än ett avseende.

I betänkandets fjärde kapitel söker vi i korthet lyfta fram några centrala välfärdsproblem i olika befolkningsgrupper. Vi pekar också på

SOU 2000:3	Inledning 15

ett antal kunskapsluckor vad gäller centrala aspekter av välfärds- utvecklingen, och anger inriktningen på kommitténs fortsatta arbete. Avslutningsvis urskiljs några viktiga vägval inför den framtida inrikt- ningen på socialpolitiken.

SOU 2000:3	17

Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning

Befolkningsförändringar

Under 1990-talet har befolkningens sammansättning i Sverige förändrats på ett sätt som har haft direkta konsekvenser för välfärden och de socialpolitiska stödsystemen. Vi har bevittnat en kraftig ökning av antalet äldre pensionärer, en omfattande flyktinginvandring under decenniets första hälft och ett snabbt fall i barnafödandet.

Ökningen av antalet äldre personer i befolkningen under decenniet gäller enbart dem som är 80 år eller äldre. Antalet yngre pensionärer har till och med minskat något. Uppgången utgör en förlängning av en trend som inleddes redan under tidigare decennier, och mellan 1990 och 1998 ökade antalet personer i gruppen 80 år eller äldre med 17 procent. Ur ett välfärdsstatsperspektiv är denna utveckling av stor betydelse, då man i denna åldersgrupp använder en relativt stor del av de resurser som finns inom de offentliga vård- och omsorgssystemen.

Ett flertal internationella konflikter och inbördeskrig har lett till att Sverige i olika vågor under 1990-talet har tagit emot flyktingar. De ojämförligt starkaste strömmarna kom under perioden 1992 till 1994 från det sönderfallande före detta Jugoslavien. Invandringen under decenniet i övrigt ligger i stort sett i nivå med siffrorna för 1980-talets senare del. Av dem som beviljats uppehållst illstånd under 1990-talet kom drygt hälften från det forna Jugoslavien, knappt 20 procent från Iran eller Irak och cirka fem procent från Etiopien eller Somalia. De stora flyktinggrupperna anlände samtidigt som den svenska samhälls- ekonomin och arbetsmarknaden genomgick sina mest ogynnsamma faser. Möjligheterna för de nyanlända flyktingarna att hitta försörj- ningsmöjligheter på den öppna arbetsmarknaden var därför starkt begränsade och eftersom inga andra skyddsnät egentligen fanns för denna grupp blev de i stor omfattning hänvisade till att klara sig med hjälp av socialbidrag.

Fruktsamheten i Sverige har under de senaste årtiondena präglats av mycket kraftiga svängningar och i början av 1990-talet var barnafödan- det uppe i det för europeiska förhållanden mycket höga talet 2,1 barn per

18 Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning	SOU 2000:3

kvinna. Efter 1992 började dock fruktsamheten att sjunka mycket snabbt och i dag ligger den i genomsnitt på 1,5 barn per kvinna, vilket är den lägsta nivå som någonsin registrerats i vårt land. Nedgången har varit tydligast bland yngre kvinnor, vilket har inneburit en successiv förskjutning av barnafödandet mot allt högre åldrar. Kvinnor med låga arbetsinkomster och låg utbildning uppvisar också en lägre fruktsamhet än andra grupper. Sammantaget finns det mycket som talar för att bar- nafödandet blivit allt mer av en resursfråga under 1990-talet. En viktig konsekvens av de snabbt fallande födelsetalen under decenniet är att barnkullarnas storlek i dag varierar kraftigt. De största barnkullarna är i dag runt tio år gamla, medan antalet barn som är i förskoleåldern är betydligt mindre.

Sysselsättning och arbetslöshet

Under 1990-talet nådde arbetslösheten i Sverige nivåer som inte före- kommit sedan krisåren på 1930-talet. Mellan 1990 och 1993 ökade den öppna arbetslösheten i Sverige från knappt två till drygt åtta procent.

Sysselsättningen minskade totalt med mer än en halv miljon personer under samma period. Under åren 1993 till 1997 var arbetslösheten i stort sett oförändrad, medan en kraftig nedgång inleddes 1998. Totalt sett har recessionen slagit hårdast mot tillverknings- och byggnadsindustri, medan man inom den privata tjänstesektorn t o m haft en sys- selsättningsökning under decenniet. Under andra halvan av 1990-talet har sysselsättningsfallet varit störst inom hälso- och sjukvård och sociala tjänster.

Mest har arbetslösheten ökat bland ungdomar. Också för dessa skedde den mest markanta uppgången under decenniets första hälft, och 1994 hade var tredje person i åldrarna 16-23 år varit arbetslös någon gång under året. För perioden därefter har den öppna arbetslösheten dock minskat i gruppen. Ungdomarnas svårigheter på arbetsmarknaden har också kommit till uttryck i att allt fler har stått utanför arbetskraften. Denna trend har varit mer ihållande än arbetslöshetens uppgång för de unga. Mellan 1990 och 1997 fördubblades i stort sett andelen unga mellan 20 och 25 år som inte stod till arbetsmarknadens förfogande. Ingen annan åldersgrupp har varit i närheten av en sådan utveckling. En anledning till detta är att det för unga ligger mer nära till hands att fortsätta med utbildning när möjligheterna till arbete är små. Jämfört med 1980-talets senare hälft har också andelen studerande bland ungdomar 20 till 25 år förd ubblats under 1990-talet. Noterbart är att det inte skett någon ökad utslagning från arbetskraften i de högsta förvärvsaktiva åldrarna (56 till 65 år) under perioden.

SOU 2000:3	Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning	19

Vid sidan av ungdomar har invandrare drabbats särskilt hårt av arbetslösheten. Det är dock skillnad mellan olika invandrargr upper. Invandrare födda utanför Europa har haft en kraftigare arbetslöshets- uppgång och ett mer omfattande sysselsättningsfall än europeiska invandrare. Också för dessa upphör emellertid ökningen av arbetslös- heten vid decenniets mitt. Ser vi till kön kan vi konstatera att arbets- lösheten, som i slutet av förgående årtionde var jämnt fördelad, ökade mer bland män än kvinnor under 1990-talets inledande år. Mellan 1994 och 1996 minskade ånyo sk illnaderna mellan könen, men sammantaget har dock arbetslösheten under decenniet drabbat män något hårdare. I övrigt har arbetslösheten också slagit hårt mot ensamstående, med eller utan barn. Men medan uppgången för de senare, i likhet med för andra hushållstyper, upphör efter 1994 fortsätter arbetslösheten att öka för de ensamstående med barn.

Den aktiva arbetsmarknadspolitiken har, som ett resultat av arbets- löshetens uppgång, vuxit i omfattning i så måtto att antalet personer som är föremål för individuella åtgärder ökat kraftigt under decenniets första hälft. Däremot har den andel av de arbetslösa som varit i åtgärder sjunkit under arbetslöshetens mest expansiva fas, då antalet arbetslösa ökat snabbare än de individuella åtgärderna. En annan tendens är att kommunerna successivt har tagit över ett större ansvar för den aktiva arbetsmarknadspolitiken och att utbudet av olika former av åtgärder har breddats. Generellt sett har denna utveckling inneburit en uttunning av de aktiva åtgärderna i meningen att fler kommit att delta i jämförelsevis billiga program. Denna utveckling har emellertid brutits de allra senaste åren.

Boendesegregation

En av de samhällsfrågor som diskuterats mest ingående under senare år är otvivelaktigt de tendenser till segregation som kunnat iakttagas. Politiskt har frågan varit aktuell under i stort sett hela det gångna decenniet, men det saknas i allt väsentligt systematiska studier av seg- regationens konsekvenser. Analyser av utvecklingen under 1990-talet visar att såväl den ekonomiska som etniska boendesegregationen har ökat.

Mönstret för den ekonomiska segregationen kan framför allt iakttagas i storstäderna, där människor med låga inkomster blivit allt mer geografiskt koncentrerade. Utvecklingen – som varit mest accentuerad under den första halvan av decenniet – visar att andelen låginkomst- tagare ökat i de områden där inkomsterna totalt sett är allra lägst och att

20 Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning	SOU 2000:3

de minskat i höginkomstområden. Resultatet är en ökad geografisk åtskillnad mellan personer med höga respektive låga inkomster.

Den etniska boendesegregationen ökade i de tre storstadsregionerna under första hälften av 1990-talet och var i stort sett konstant mellan 1995 och 1998. Den geografiska åtsk illnaden mellan inrikes och utrikes födda är under hela perioden mer utpräglad i Malmö och Göteborg än i Stockholm. Betraktar vi utvecklingen utanför storstäderna finner vi en ökad segregation också mellan 1995 och 1998.

Inkomster och ekonomiska resurser

Nedgången i den svenska ekonomin och den ökade arbetslösheten under 1990-talets inledande år har satt tydliga avtryck i hushållens e konomi. De genomsnittliga disponibla inkomsterna sjönk fram till 1995 för att därefter vända uppåt. Uppgången tycks av allt att döma hålla i sig, men inkomstnivån 1997 var alltjämt väsentligt lägre än vid decenniets inledning. Perioden utmärks också av att inkomstskillnaderna ökat. Detta är en fortsättning på en trend som påbörjades under 1980-talet. De genomsnittligt ökade inkomsterna efter 1995 innebär inte att denna trend brutits. Tvärtom är det under detta senare skede som vi finner den mest markanta ökningen i inkomstojämlikhet.

Närmare analyser av inkomsternas fördelning visar att det framför allt är höginkomsttagare som fått ta del av den generella uppgången under periodens senare del. Hushåll med mycket höga inkomster skiljer sig från övriga i det att de har betydande kapitalinkomster och den relativa vikten av sådana inkomster har också ökat över tid för gr uppen. Låginkomsttagare har en helt annan inkomstsammansättning och är i väsentligt högre grad beroende av inkomster från socialförsäkringar och bidragssystem. I denna grupp har socialbidragens relativa betydelse som inkomstkälla ökat över tid. Vi kan också se att andelen som har årliga inkomster under socialbidragsnormen ökat under större delen av decenniet.

Ser vi till utvecklingen för olika hushållstyper uppvisar ensamstående (i huvudsak kvinnor) med barn och gifta/samboende med många (tre eller fler) barn de största relativa inkomstminskningarna. Det är också dessa hushållskonstellationer som vid en jämförelse faller sämst ut när inkomst relateras till försörjningsbörda. Sammanboende pensionärer är de som haft den mest positiva utvecklingen gällande inkomstnivå, ett faktum som bland annat förklaras av att kullar med hög ATP gjort entré i pensionärsgruppen under perioden. När det gäller utvecklingen för olika åldersgrupper är det u ngdomar som upplevt de största försämringarna.

SOU 2000:3	Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning	21

De sjunkande inkomsterna under decenniet har lett till ekonomiska svårigheter för stora grupper. Detta framgår också av ett ökande antal personer som anger att de haft svårigheter att få pengarna att räcka till eller att de saknar kontantmarginaler för eventuella oförutsedda utgifter. Ökningen är kraftigast under decenniets inledande år. Generellt sett har unga hushåll och ensamstående med barn större svårigheter än andra, men utsattheten har ökat i alla grupper, undantaget de allra äldsta. Problemen är större i storstäder än i övriga landet.

Ohälsa

En viktig indikator på välfärdens utveckling är hälsoläget i befolkningen. Ungefär en fjärdedel av alla vuxna människor brukar ange att deras hälsa inte är god. Under 1990-talets inledande år skedde en viss ökning av denna självskattade ohälsa följd av en tendens till minskning från mitten av decenniet. Större förändringar skedde för olika former av nervösa besvär. Andelen i befolkningen som kände ängslan, oro eller ångest ökade markant i början av den aktuella perioden för att sedan stabiliseras på en jämförelsevis hög nivå.

Ohälsan är inte jämnt fördelad mellan olika befolkningsgrupper. Äldre, kvinnor, utrikes födda och arbetare är gr upper med relativt sett högre förekomst av hälsoproblem än yngre, män, svenskfödda och tjänstemän. Skillnaderna mellan gr upperna har dock inte förändrats under decenniet. Fördelningen av nervösa besvär ser i allt väsentligt ut på samma sätt, även om skillnaderna mellan olika befolkningsgr upper är mindre. Utvecklingen under 1990-talet har medfört en utjämning mellan åldersgrupper, såt illvida att det psykiska välbefinnandet försämrats betydligt mer bland de yngre än bland de äldre.

Ett annat mått på hälsoläget i befolkningen är dödlighet. Dödligheten

i Sverige har sedan lång tid tillbaka minskat. Från mitten av 1970-talet till mitten av 1990-talet sjönk den med närmare 30 procent. Utvecklingen under 1990-talet som helhet är i allt väsentligt likartad. Män uppvisar generellt sett högre dödlighet än kvinnor, men skillnaderna tenderar att minska eftersom männens dödlighet alltsedan början av 1980-talet har sjunkit snabbare än kvinnornas. Arbetare har högre dödlighet än tjänstemän. Denna skillnad är tydligast bland män även om det föreligger skillnader också bland kvinnor. Utvecklingen under den aktuella perioden har dock inneburit att medan klasskillnaderna i dödlighet hållit sig oförändrade bland män så har de ökat bland kvinnor. Faktum är att kvinnor i okvalificerade arbetaryrken är en av få gr upper för vilka

22 Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning	SOU 2000:3

dödligheten inte gått ned under 1990-talet. Sk illnaden mellan män och kvinnor är dock så stor att kvinnor i okvalificerade arbetaryrken alltjämt har en lägre dödlighet än män i högre tjänstemannayrken.

De förvärvsarbetandes villkor

Arbetslivets fysiska och psykiska villkor har genom den mängd män- niskor som berörs och genom den genomgripande effekt som arbetet kan ha på välbefinnandet en betydelse som knappast kan överskattas.

Beträffande utvecklingen av fysiskt krävande arbeten visar data att dessa är i det närmaste lika vanligt förekommande i slutet av decenniet som i dess början. Också förekomsten av monotona arbeten har varit relativt stabil. Ingenting i utvecklingen stöder med andra ord tanken på att tunga eller repetitiva arbeten i större skala automatiserats bort eller förflyttats till andra delar av världen. Om så har skett, har det skett parallellt med en ökad belastning eller grad av monotoni i sektorer som inte påverkats av en sådan strukturomvandling.

En betraktelse av de psykosociala arbetsvillkoren visar att före- komsten av jäktiga arbeten ökat under hela 1990-talet, medan psykiskt ansträngande arbeten av olika slag blivit vanligare under dess inledande år för att sedan gå tillbaka något. Såväl psykiskt ansträngande som jäktiga arbeten är betydligt vanligare bland kvinnor än bland män, och skillnaderna har ökat påtagligt under perioden. Ökningen bland kvinnorna har varit särskilt stark inom sektorer som vård, omsorg, skola och socialt arbete. Bland kvinnliga lärare, socialsekreterare, skötare inom den psykiatriska vården och bland vårdare av psykiskt utvecklingsstörda ansåg, i mitten av decenniet, 80 procent eller mer att de hade ett psykiskt påfrestande arbete. Det kan jämföras med 46 procent för kvinnorna totalt sett och 38 procent för männen. Utöver könsskillnader finns det också stora skillnader i den psykosociala arbetsmiljön med avseende på ålder, etnicitet och klass. Här har det dock inte skett några större förändringar under decenniet.

Jämför vi förvärvsarbetande med arbetslösa och personer utanför arbetskraften framkommer att de som har ett arbete har det bättre på de allra flesta områden. Svag arbetsmarknadsförankring har tydliga sam- band med nedsatt hälsa, svaga politiska resurser och allvarliga eko- nomiska problem.

SOU 2000:3	Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning	23

Boende, social förankring och hemlöshet

Beträffande grundläggande aspekter av boendet – såsom trångboddhet och ägandeformer – har 1990-talet inte inneburit några märkbara för- ändringar. Trångboddheten i Sverige uppgår under hela perioden till drygt två procent och andelen individer som bor i bostadsrätt, villa eller radhus har varit konstant. Däremot finns en klar tendens att ungdomar bor kvar hos sina föräldrar längre än tidigare. Andelen i åldrarna 20 till 24 år som bor kvar i föräldrahemmet har ökat från 30 till 35 procent under den aktuella perioden.

Social förankring är ett annat område som utmärks av förhållandevis hög stabilitet. Betraktar vi de aspekter som fångas upp i surveyunder- sökningar framgår att människors tillgång till sociala nätverk varit oförändrad: omkring fem procent uppger i intervjuer att de sällan träffar vänner eller släktingar utanför hushållet. Det har inte heller blivit vanligare att människor saknar socialt stöd i form av en förtrolig relation med en nära vän utom familjen.

Ett mer omfattande uttryck för bristande social förankring är hem- löshet. Här är dock kunskapsunderlaget alltför bristfälligt för att man med säkerhet ska kunna säga någonting om utvecklingen under decen- niet. Endast ett par större kartläggningar har gjorts, och då med till- vägagångssätt som inte är helt jämförbara. Av dessa att döma har antalet hemlösa minskat med ungefär 15 procent mellan 1993 och 1999. Av samma material kan man dock utläsa en ökning av problem i gr uppen; jämförelsevis fler har vid det senare mättillfället missbruksproblem eller psykiska problem.

Socialförsäkringar och familjestöd

Socialförsäkringarnas utveckling under 1990-talet präglas av att antalet förändringar i systemen varit högre än under tidigare årtionden och av att de förändringar som vidtagits till övervägande del varit av begrän- sande karaktär, det vill säga att de inneburit minskad generositet och räckvidd. Expansiva beslut som verkat i motsatt riktning har också förekommit, men under perioden 1991 till 1997 har de begränsande besluten hela tiden överstigit de expansiva i antal. De viktigaste regel- förändringarna har rört kvalifikationskrav och ersättningsnivåer eller, annorlunda uttryckt, vilka som ska ha rätt till stöd och med hur mycket.

Generellt sett har kvalificeringsreglerna varit mer stabila än ersätt- ningsnivåerna. På vissa områden har det dock genomförts principiellt betydelsefulla förändringar. Ett sådant är förtidspensionerna där de sär- skilda arbetsmarknads- och åldersskälen som grund för pension har

24 Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning SOU 2000:3

avskaffats och där rätten till förtidspension sedan 1995 är formulerad så att den ska ha sin grund i medicinska skäl. Ett annat område är folk- pensionerna där Sverige, som en konsekvens av undertecknandet av EES-avtalet, skärpte reglerna så att det numera krävs minst 40 års boende i Sverige för full folkpension. Det har också gjorts inskränk- ningar i efterlevandeskyddet, bland annat genom att folkpensionsdelen i änkepensionen inkomstprövas sedan 1997. En mer restriktiv definition av vad som ska betraktas som arbetsskada har lett till en dramatisk nedgång i antalet ersatta arbetsskador.

Utvecklingen av beslutade ersättningsnivåer har präglats av instabi- litet. Ett genomgående mönster är att första halvan och mitten av decenniet inneburit sänkta nivåer medan vissa höjningar gjorts under de allra senaste åren. Det gäller exempelvis pensionssystemet där besparingar gjorts genom förändrade indexeringar 1993 och 1996, men där pensionerna från och med 1999 indexeras fullt ut. De sammantagna konsekvenserna är dock att pensionerna för större delen av 1990-talet blivit lägre än vad som annars skulle ha blivit fallet, såväl för ålders- som för förtidspensionärer. Ersättningsnivåerna för de senare har också sänkts genom olika beslut 1995 och 1997, men där har man genom en förstärkning av pensionstillskottet sökt skydda dem med låg eller ingen ATP. Ett annat område som genomgått många förändringar är sjukpen- ningen. Där har ersättningsnivån sänkts i flera omgångar, 1991, 1993 och 1996, för att 1998 höjas t illbaka till 1993 års nivå. Ersättningstiden i sjukförsäkringen har också påverkats genom införandet av en karens- dag 1993. I arbetslöshetsförsäkringen har ersättningsnivåerna förändrats

på samma sätt och det har införts en karenstid på fem dagar.

I de stöd som mer direkt är riktade till barnfamiljer har det också skett ett stort antal förändringar. Bland annat har ersättningsnivån inom föräldraförsäkringen förändrats i ungefär samma takt och omfattning som sjukpenningen. För barnbidragen höjdes ersättningsnivån i ett par omgångar under decenniets inledande år för att sedan genomgå ned- skärningar i form av en nominell sänkning och slopade flerbarnstillägg 1996. Barnbidragen återställdes 1998 i stort sett till det som gällde tidi- gare. Bostadsbidragen gjordes generösare i början av 1990-talet, men genomgick åtstramningar i mitten av årtiondet då rätten till bidrag för barnlösa över 29 år drogs bort och bidragen stramades åt eller sänktes.

Socialbidrag

Socialbidragen har under 1990-talet ökat i de flesta tänkbara avseenden. Kostnaderna har stigit, bidragstiderna har blivit längre och bidrags- tagarna har blivit fler. Utvecklingen kan på många sätt beskrivas som

SOU 2000:3	Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning		25

dramatisk, och saknar motsvarighet i modern tid i Sverige. Uppgången
var som kraftigast till och med 1994, varefter ökningstakten minskade
något för att bytas i en nedgång efter 1997. Ökningen har varit särskilt
kraftig vad gäller kostnaderna för socialbidragen. År 1997 uppgick de
till 12,4 miljarder kronor, vilket är mer än en förd ubbling jämfört med
1990. Andelen bidragstagare i befolkningen ökade från 6 till 8,5 procent
under samma period. Noterbart här är dock att den nedgång som skedde
1998 var av en omfattning som förde andelen bidragstagare t illbaka till
1993 års nivå. Bidragstidernas genomsnittliga längd ökade från drygt
fyra månader 1990 till fem och en halv månad 1998 och det skedde
dessutom en påtaglig ökning av andelen hushåll som med olika
definitioner kan betraktas som långvarigt socialbidragsberoende. Vad
beträffar långvarigt socialbidragsberoende har det inte skett någon
nedgång 1998.
Socialbidragens expansion under decenniet är av en sådan omfattning
att i stort sett alla grupper i samhället har ökat sitt bidragstagande. De
mest markanta uppgångarna kan dock noteras för framför allt två
grupper; ungdomar och utländska hushåll. Bidragstagandet för ung-
domar i åldrarna 18 till 24 år har i det närmaste fördubblats under den
aktuella perioden. Den generella nedgången i bidragstagandet 1998 har
emellertid haft ett tydligt genomslag just bland de unga. Uppgången
bland utländska hushåll kan i huvudsak föras tillbaka på den omfattande
flyktinginvandringen under årtiondets första hälft. Mellan		1990 och
1995 ökade de utländska hushållen sin andel av samtliga bidragshushåll
från 25 till 30 procent och sin andel av kostnaderna från 47 till 52
procent. Under åren därefter har gruppens relativa betydelse för
bidragstagandets omfattning minskat något. Vistelsetid i Sverige har
avgörande betydelse för risken att behöva socialbidrag. Medan de som
vistats i Sverige ett eller ett par år har kraftigt förhöjda nivåer, har utri-
kes födda som levt här i 15 år eller mer ett bidragstagande som i allt
väsentligt är jämförbart med de inrikes föddas.
Parallellt med socialbidragens expansion har också regelverk och
kommunal policy förändrats under decenniet. Sammanfattningsvis kan
utvecklingen sägas ha gått i riktning mot minskad generositet och ökade
krav. Socialbidragsnormen har, genom ett antal regeringsrättsdomar och
genom den reviderade Socialtjänstlag som trädde i kraft 1998 successivt
urholkats och kommit att inbegripa en allt högre grad av detaljprövning.
Med den reviderade lagen har också den enskildes möjligheter att
överklaga beslut om socialbidrag begränsats. Kommunernas möjlighet
att ställa krav i form av medverkan i kommunala arbetsmarknadsinsatser
av olika slag har utökats, i synnerhet för ungdomar, och kommunernas
tolkning av vad det innebär att stå till arbetsmarknadens förfogande har
skärpts. Överhuvudtaget har kommunernas åtaganden när		det gäller

26 Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning	SOU 2000:3

aktiva arbetsmarknadsinsatser ökat under perioden, liksom den uttalade kopplingen mellan dessa och socialtjänstens arbete med socialbidrags- tagare.

Barnomsorg

Barnomsorg är en sektor där 1990-talet måste beskrivas som händelse- rikt. Ansvaret för verksamheten har överförts från socialtjänstens till skolans område och sedan 1995 har kommunerna ett lagreglerat ansvar för att utan dröjsmål tillhandahålla plats till barn vars föräldrar arbetar eller studerar. Merparten av Sveriges kommuner har anpassat sig till detta utökade ansvar, men många har samtidigt infört bestämmelser som begränsar arbetslösas rätt till barnomsorg.

Antalet barn inskrivna i barnomsorgen har ökat under hela decenniet, medan kostnaderna för verksamheten legat i stort sett stilla. Sam- mantaget har antalet inskrivna barn ökat med drygt 30 procent mellan 1990 och 1997. En expansion av detta slag inom ramen för oförändrade resurser innebär med nödvändighet att mindre pengar läggs på varje barn. I fasta priser handlar det om en kostnadsminskning inom förskolan på cirka 14 procent per barn mellan 1991 och 1998. Utvecklingen innebär att barngruppernas storlek och antalet barn per anställd har ökat markant såväl i förskolan som, än mer uttalat, inom fritidshemmen.

Ett annat utvecklingsdrag är att de avgifter som kommunerna tar ut av föräldrar som utnyttjar barnomsorgen har stigit under 1990-talet. Den andel av barnomsorgens bruttokostnader som täcks genom föräldrarnas avgifter har ökat från 10 till 17 procent mellan 1990 och 1998. Bakom de ”oförändrade resurser” som nämns ovan ligger därför ett minskat offentligt åtagande och en ökad ekonomisk börda lagd på barnfamiljerna. Kommunerna har också i övrigt gjort stora förändringar av själva taxekonstruktionerna, främst genom att införa olika typer av inkomst- och tidsrelaterade avgiftssystem. I praktiskt taget alla Sveriges kommuner finns det i dag en direkt koppling mellan barnets närvarotid och avgifternas storlek, men avgifternas storlek varierar mycket mellan olika kommuner.

Vi har under 1990-talet också sett en ökning av den barnomsorg som sker i privata driftsformer. Den privata barnomsorgens andel av det totala antalet barnomsorgsplatser ökade från 4 till 12 procent mellan 1990 och 1998. Föräldra kooperativ är alltjämt den vanligaste formen av privat driven barnomsorg, men efter en lagändring 1992 – som innebär att barnomsorg i aktiebolagsform kan få statsbidrag – har den bolagsdrivna barnomsorgen ökat i omfattning och står i dag för ungefär en fjärdedel av den privata driften.

SOU 2000:3 Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning 27

Skola

På skolans område har under 1990-talet kommunernas ansvar och handlingsutrymme successivt ökat på bekostnad av det statliga infly- tandet. Detta är en fortsättning på en utveckling som pågått sedan länge.

Ett viktigt steg i denna process var den mål- och resultatstyrning som infördes 1989 och som i grova drag innebär att riksdagen fastställer mål och riktlinjer för verksamheten medan kommunerna ansvarar för organisation och genomförande. Från och med 1993 har kommunerna också givits möjlighet att själva bestämma om vilka medel som ska disponeras för skolverksamheten. Samtidigt stärktes den ovan beskrivna ansvarsfördelningen ytterligare.

Decentraliseringen har lett till en variation i hur kommuner och skolor organiserar sin verksamhet och i hur mycket pengar som satsas på området. Generellt präglas decenniet av en kraftig utgiftsminskning under dess inledande år, följt av en utplaning och en viss ökning från och med 1996. Dessa svä ngningar gäller framför allt grundskolan. Kostnaderna för gymnasiet har på det hela taget varit konstanta. Ökningen under periodens senare del följer i stort den ökning av elev- antalet i grundskolan som sker under andra halvan av decenniet. Totalt sett har utgifterna per skolelev minskat med nio procent mellan 1991 och 1997.

Utgiftsminskningarna har framför allt skett genom att de resurser som avsätts för undervisning har minskat. Utgifterna för undervisning i grundskolan var 1997 bara drygt 80 procent av vad de var 1991. Detta avspeglas bland annat i att lärartätheten sjunkit från 9,1 lärare per 100 elever i grundskolan 1991, till 7,5 lärare 1998. För läromedel och lik- nande gick kostnaderna upp efter 1996, efter att ha varierat måttligt under större delen av decenniet. Till övervägande del beror denna upp- gång på IT-satsningen i skolan. Om utgifterna för IT räknas bort har läromedelskostnaderna snarare minskat över tid.

År 1992 gavs skolor med en icke-offentlig huvudman rätt att få kommunala bidrag till sin verksamhet. Detta ledde till att antalet så kallade friskolor växte mycket snabbt. I runda tal handlade det om en tredubbling mellan 1992 och 1998. Det är dock alltjämt en mycket liten andel av landets elever som går i friskola – omkring tre procent i dagsläget. Antalet ansökningar om att starta friskolor fortsätter emel- lertid att öka kraftigt.

Under decenniet har också det relativa femgradiga betygssystemet ersatts av mål- och kunskapsrelaterade betyg med omdömena ”god- känd”, ”väl godkänd” och ”mycket väl godkänd”. Elever som inte når

upp till de utsatta målen ges inget betyg. De första årskullarna som lämnat grundskolan med de nya betygen gick ut vårterminen 1998. Det

28 Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning SOU 2000:3

är en aning tidigt att uttala sig om effekterna av förändringen, men vad man kunnat notera är att andelen med kompletta betyg och behörighet till gymnasiet sjunkit med det nya systemet. Annars kännetecknas inledningen av decenniet av att den sociala snedrekryteringen i valen till gymnasiets studieförberedande utbildningar minskade. Tendensen under de allra senaste åren är dock att den sociala snedrekryteringen ökar.

Under 1990-talet har högskolesystemet expanderat kraftigt. Mellan 1990 och 1997 ökade antalet inskrivna på högskola och universitet med 55 procent. Expansionen har skett genom en betydande utbyggnad av antalet platser, men trots detta har det blivit svårare att få plats beroende på att efterfrågan ökat kraftigt. Antagningssystemet till högskolan har förändrats så att högskoleprovet fått en väsentligt ökad betydelse, dels genom att allt fler antas på basis av resultat på högskoleprovet, dels genom möjligheten till upprepad provtagning. Kombinationen av dessa två förändringar har lett till att den sociala snedrekryteringen inte minskat i så hög grad som den annars skulle ha gjort.

Social barn- och ungdomsvård

Frågor som berör utsatta barn har under lång tid intagit en framskjuten position i samhällsdebatten. Etablerandet av FN:s barnkonvention 1989 och en Barnombudsman i Sverige har ytterligare bidragit till att rikta uppmärksamheten mot barnens v illkor. För den socialtjänstbaserade barn- och ungdomsvården innebär den reviderade socialtjänstlagen – i kraft från och med 1998 – att skyldigheten att beakta barnens situation (bevaka deras rättigheter och ta hänsyn till deras inställning) fått en mer framträdande plats än tidigare. Med den reviderade lagen har också anmälningsskyldigheten till socialtjänsten för vissa yrkesgrupper utvidgats och tidsgränser för hur lång tid barnavårdsutredningar får ta har införts. Ett år efter lagändringen visar det sig dock att få kommuner beslutat om nya riktlinjer för arbetet med barn och unga och att barn- perspektivet brister i många utredningar.

En utveckling som kunnat iakttagas i den sociala barn- och ung- domsvården är att såväl antalet anmälningar som antalet utredningar har ökat sedan decenniets inledning. Det går inte med säkerhet att avgöra vad denna ökning beror på. Möjliga förklaringar är att problemen ökat,

att anmälningsbenägenheten blivit större, att anmälningar registreras i större omfattning än tidigare eller att skolrelaterade problem i högre utsträckning än tidigare kommit att definieras som barnavårdsproblem. Den statistik som finns här är av dålig kvalitet och tillåter inga säkra slutsatser avseende varför anmälningarna ökat. Ser man på det samlade kunskapsläget avseende barn- och ungdomsproblemens omfattning är det

SOU 2000:3	Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning	29

också svårt att dra några entydiga slutsatser. Det finns inga säkra data för att beskriva utvecklingen av barn som far illa i sina familjer (till exempel i form av misshandel eller sexuella övergrepp), och för äldre barn och ungdomar förefaller brottsligheten ligga relativt stilla, även om vissa indikatorer pekar på att våldsbrottsligheten kan ha ökat under senare år.

Att försöka uppskatta den sociala barnavårdens utveckling avseende personal eller samlade resurser är också förenat med stora svårigheter på grund av brister i data och statistikföring. De uppgifter som finns pekar emellertid relativt entydigt på att nedskärningar inte har gjorts på området. Kommunernas kostnader för placeringar av barn och unga har ökat under decenniet, vilket främst beror på att antalet barn i så kallad dygnsvård ökat med i runda tal 20 procent mellan 1993 och 1998. Parallellt med denna ökning har det skett en viss förskjutning från familjehemsvård till mer kostnadskrävande institutionsvård och en påtaglig ökning av vård inom privat drivna institutioner.

Missbrukarvård

Tillgängliga data ger oss ingen möjlighet att på ett säkert sätt uppskatta hur missbruket av alkohol utvecklats under 1990-talet. Vad som finns är olika indikatorer som kan hjälpa oss att få en grov bild av missbrukets utveckling. Systembolagets försäljningssiffror visar på en knappt tioprocentig försäljningsminskning mellan 1990 och 1998. Konsum- tionsundersökningar bland vuxna tyder på en svag ökning av kvinnors konsumtion, medan männens är oförändrad. Däremot tycks ungdomar i åldrarna 16 till 24 år ha ökat sin konsumtion under perioden. Samman- taget finns det dock inga data som tyder på att alkoholkonsumtionen, den alkoholrelaterade dödligheten eller antalet missbrukare har ökat under decenniet. Osäkerheten avseende narkotikamissbrukets utveckling är också stor. Sammantaget pekar dock de indikatorer som finns på att antalet missbrukare har ökat.

Det saknas tillförlitlig löpande statistik för att bedöma utvecklingen av resurser eller kostnader för den socialtjänstbaserade missbrukar- vården. De enstaka skattningar som finns täcker endast perioden 1993 till 1996 och visar på i stort sett oförändrade resurser mellan dessa år, men också på avsevärda variationer mellan kommuner. När det gäller rättsliga och administrativa förändringar på området märks bland annat kommunernas övertagande av utrednings- och ansökningsansvar för

tvångsvård från länsstyrelserna 1994 och inskrä	nkningar av den enskil-
des rätt att överklaga beslut om missbrukarvård	med hjälp av förvalt-

ningsbesvär i den reviderade socialtjänstlag som trädde i kraft 1998.

30 Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning	SOU 2000:3

Antalet missbrukare som får behandling på institution har minskat under hela 1990-talet. Detta gäller såväl friv illig vård som tvångsvård. Inom båda vårdformerna är det vården av alkoholmissbrukare som står för hela nedgången. Omfattningen av vård av bland- och narkotika- missbrukare har i stort sett varit konstanta. För alkoholmissbrukare i frivillig institutionsvård har antalet nästan halverats mellan 1990 och 1997. Uppgifter från kommunerna antyder att ökade satsningar på öppenvård i någon mån kompenserat för detta. En annan förskjutning inom institutionsvården avser huvudmannaskap, där antalet platser som tillhandahålls av kommuner och landsting minskat medan antalet platser i privata driftsformer ökat markant.

Sjukvård

Hälso- och sjukvården är ett område som under det gångna decenniet präglats av relativt stora förändringar. Genom ett antal reformer har stora delar av landstingens omvårdande verksamheter flyttats ut till kommunerna. Viktigast av dessa är Ädel-reformen från 1992, vilken bland annat innebar att kommunerna övertog ansvaret för sjukhemsvård och långvård från landstingen. Vidare har det under decenniet skett stora förändringar av styr- och ägandeformer i sjukvården. Ett flertal landsting har infört beställar-utförarmodeller med intern prestationsersättning, samtidigt som privata vårdgivare blivit vanliga framför allt inom primärvården. År 1998 gjordes nästan vart femte läkarbesök i primär- vården hos privata läkare.

De samlade utgifterna för sjukvården (dit också kostnader för läke- medel och tandvård räknas) har under 1990-talet varit förhållandevis konstanta, eller till och med ökat något. En allt större del av kostnaderna har dock finansierats med hjälp av brukaravgifter. Mellan 1993 och 1998 ökade patienternas utgifter för läkarvård, ta ndvård och mediciner med närmare 30 procent. Höjda avgifter för tandvård och läkemedel svarar för största delen av denna ökning. Inom läkarvården har det också skett en generell taxehöjning, men genom ett ökat inslag av differentierade taxor har avgifterna utvecklats mycket olika mellan olika typer av vård och mellan olika landsting.

Inom ramen för i stort sett oförändrade sjukvårdskostnaderna har det skett en mycket kraftig ökning av de belopp som spenderas på läkemedel. I löpande priser handlar det om en fördubbling mellan 1990 och 1998; från drygt 10 till drygt 20 m iljarder kronor. Bakom upp- gången döljer sig i huvudsak ett antal nya och förhållandevis dyra pre- parat som slagit igenom i stor skala under perioden.

SOU 2000:3	Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning	31

Parallellt med detta har också antalet vårdplatser minskat och vård- tidernas längd förkortats avsevärt. Också detta är processer som påver- kats av bland annat Ädel-reformen. Dock har det skett omfattande reduktioner också i de delar som inte berörts av denna reform. Antalet läkarbesök i befolkningen har dock varit relativt konstant under decen- niet. Det har skett en omfattande neddragning på personalsidan under 1990-talet. Även om man korrigerar för de personalöverföringar som följt av Ädel-reformen och andra förändringar kvarstår en mycket kraftig minskning. Merparten av denna gäller personalgrupper med förhål- landevis kort utbildning, såsom undersköterskor och sjukvårdsbiträden.

Omsorg om funktionshindrade

Den lagstiftning som reglerar omsorgerna om funktionshindrade har genomgått betydelsefulla förändringar under 1990-talet. Handikapp- reformen som trädde i kraft 1994 innebar att insatserna delades upp i Socialtjänstlagen (SoL) och den nyinrättade Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Inom ramen för reformen sjösattes också Lagen om assistansersättning (LASS). Till skillnad mot SoL som omfattar alla med ”behov” av hjälp, inbegriper LSS och LASS endast personer med en viss typ av funktionshinder inom ramen för särskilt definierade personkretsar. En annan skillnad är att insatser enligt LSS och LASS i regel är kostnadsfria, medan brukaravgifter för bistånd enligt SoL har ökat kraftigt under decenniet.

Handikappreformen innebar också tillsammans med psykiatrirefor- men en förstärkning av den trend mot avinstitutionalisering som påbörjats under tidigare decennier. Psykiatrireformen, som trädde i kraft 1995, gav kommunerna ett utökat ansvar för personer med funk- tionsnedsättande psykiska besvär. Bland annat fick kommunerna betal- ningsansvar för de patienter som efter tre månaders sammanhängande vård inom psykiatrin bedöms vara färdigbehandlade. Sedan 1990 har vårdhem och specialsjukhus för utvecklingsstörda personer nästan helt avvecklats och mer än 6 000 personer flyttat till gruppboenden eller eget boende. Dessutom har antalet vårdplatser inom psykiatrin minskat från drygt 14 000 till drygt 6 000 mellan 1990 och 1997.

De samlade offentliga utgifterna för stöd och service till personer med svåra funktionshinder har ökat med uppskattningsvis 40 procent mellan 1993 och 1997. Statistik som beskriver utvecklingen och för- delningen av olika former av omsorg över tid saknas dock i allt väsentligt. Vad man kan se är att kommunernas insatser enligt LSS och LASS ökat i omfattning under senare år, medan insatser enligt SoL minskat ända sedan 1980-talet. Det antal som erhåller LSS-insatser är

32 Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning	SOU 2000:3

dock bara hälften så stort som man räknat med. Detta glapp har till en del tolkats som en konsekvens av att LSS kräver att individen aktivt ansöker om hjälp, vilket kan vara ett problem för många personer med funktionshinder och för psykiskt funktionshindrade i synnerhet. Beträf- fande konsekvenser av Handikappreformen i övrigt finns det tecken som tyder på att personer med mycket omfattande funktionshinder fått det bättre efter dess genomförande och särskilt då de personer som fått personlig assistent enligt LASS. Den kraftiga fokuseringen på klart definierade personkretsar medför dock att de som har mindre allvarliga problem riskerar att lämnas utan hjälp. Dessa har sannolikt också berörts negativt av den ökade restriktiviteten i system som hemtjänst och färdtjänst.

Äldreomsorg

Den offentliga äldreomsorgen har genomgått påtagliga förändringar under 1990-talet. Kommunerna har genom Ädel-reformen 1992 övertagit sjukhemsvården samt ansvaret för medicinskt färdigbehandlade personer från landstingen. Samtidigt har också en klar ökning av antalet äldre tillsammans med ett minskat antal sjukhusplatser inneburit ett ökat tryck på omsorgssystemen.

I allmänhet har kommunerna mött detta ökade tryck genom att göra striktare behovsbedömningar och genom att prioritera särskilt omfat- tande behov. Allt mer av insatserna har koncentrerats på de allra mest hjälpbehövande samtidigt som gr upper av äldre vilka tidigare fick del av de offentliga omsorgsinsatserna nu i ökad utsträckning får hjälp av anhöriga eller köper privata tjänster. Framför allt har hemtjänstens täckningsgrad minskat, samtidigt som de som får hjälp får fler hjälp- timmar än tidigare. De personer som i dag får hjälp från hemtjänsten är betydligt äldre och mer vårdkrävande än vad som var fallet tidigare.

Kommunerna har också höjt de avgifter som tas ut av dem som utnyttjar äldreomsorgen och har allt mer kommit att utnyttja inkomst- relaterade taxor. En konsekvens av detta är att det för dem som har en relativt god pension och måttliga hjälpbehov vanligtvis blivit billigare att köpa hjälp på den privata marknaden än att ta emot kommunal äld- reomsorg. Samtidigt har det visat sig att så mycket som var tionde pen- sionär helt har avstått från att söka hemtjänst med hänvisning till avgiftens storlek. Särskilt vanligt är detta bland kvinnor med låg pen- sion.

I de utvärderingar som gjorts av Ädel-reformen har det framkommit brister i såväl de kommunala vårdformerna som i vårdkedjan mellan sjukhusvård och vård i hemmet. Inom sjukhemsvården har tillgången till

SOU 2000:3	Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning	33

medicinsk personal och medicinska resurser minskat, trots att vårdtyngden ökat. De äldre som i dag bor och vårdas i olika former av särskilt boende har sämre fysisk och mental funktionsförmåga än vad som var fallet före Ädel-reformen. En annan förskjutning som ägt rum under decenniet är att allt mer av de offentligt finansierade omsorgs- insatserna tillhandahålls genom privata entreprenader.

Mönster för 1990-talets välfärdsutveckling

Vad kan då sammanfattningsvis sägas om välfärdens utveckling under 1990-talet? Ser vi till den period vi kunnat täcka in inom ramen för detta delbetänkande kan vi konstatera att några entydiga utvecklingsdrag knappast föreligger. Det är dock uppenbart att utvecklingen under den första halvan av decenniet inneburit en mer negativ utveckling i fråga om individuell välfärd och mer genomgripande nedskärningar i de välfärdspolitiska systemen än vad som skett under periodens senare del. Inom ramen för detta generella mönster ryms en mängd olika förlopp.

På försörjningssidan har arbetslösheten utvecklats enligt ett mönster som på många sätt är typiskt för perioden; en kraftig expansion de första tre åren, därefter en fas av relativ stabilitet och en tydlig minskning efter 1997. Inkomstutvecklingen följer ett delvis annorlunda mönster med fallande inkomster fram till 1995 och därefter en uppgång. Social- bidragstagandet i befolkningen ökar kraftigt under decenniets första fyra år, stiger därefter mer måttligt fram till 1997 för att sedan falla mycket snabbt. Inom samtliga dessa områden går det dock att hitta avvikande drag. Arbetslösheten för ensamstående kvinnor med barn fortsätter att gå upp när den faller för andra grupper, i nkomstojämlikheten ökar under hela perioden och accelererar när de allmänna inkomstnivåerna stiger och de genomsnittliga socialbidragstidernas längd minskar inte när socialbidragstagandet går ned.

För de individuella välfärdsmått vi har intresserat oss för är bilden på det hela taget mindre enhetlig. Visserligen finns det också här områden som kännetecknas av en försämring i början av decenniet, följt av en stabilisering eller förbättring under dess senare del. Dit hör exempelvis sådant som självskattad ohälsa, psykiskt välbefinnande och förekomst av psykiskt ansträngande arbetsförhållanden. På andra områden är dock välfärdsnivåerna i stort sett oförändrade över perioden. Det gäller bland annat social förankring och boendevillkor i termer av trångboddhet och ägandeformer. En genomgående negativ utveckling kan iakttagas när det gäller förekomst av jäktiga arbeten och då i synnerhet för kvinnor. Motsatsen gäller för dödligheten i befolkningen som under 1990-talet

34 Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning SOU 2000:3

fortsatt att sjunka i samma takt som den gjort under föregående decennier.

Utvecklingen för socialförsäkringar och familjestöd är sammansatt av en så stor mängd olika beslut att enkla och entydiga beskrivningar inte låter sig göras. Generellt sett kan man dock tala om en utveckling som från och med något år in på decenniet och till och med 1997 framför allt kännetecknas av beslut som reducerar ersättningarnas nivåer och som skärper villkoren för att uppbära ersättning. Under 1998 och 1999 har det fattats ett antal beslut i motsatt riktning när det gäller nivåerna, men i regel utan att dessa fullt återställs till de nivåer som gällde i början av årtiondet.

Att rättvisande periodisera de rörelser som skett på välfärdstjänster- nas område är inte alldeles enkelt då relevant statistik saknas eller är av dålig kvalitet. I de fall där resurserna till ett område totalt sett minskats har neddragningen vanligtvis varit koncentrerad till början av 1990-talet. Det gäller till exempel för skolan där perioden inleddes med en kraftig utgiftsminskning, följt av en viss utplaning och en ökning från och med 1996. Totalt sett har dock utgifterna per elev minskat påtagligt. För barnomsorgen har kostnaderna i stort sett varit konstanta, men antalet inskrivna barn har ökat mycket snabbt. Räknat i kostnad per barn är detta en resursminskning som i huvudsak genomförts under första halvan av decenniet. Vissa sektorer har förändrats med avseende på hur resurserna fördelas mellan olika former av insatser och till vilka hjälpen når. Det gäller exempelvis äldreomsorgen där hemtjänstens täcknings- grad minskat och där allt fler av insatserna koncentreras på de mest hjälpbehövande. Detta är i allt väsentligt en kontinuerlig process som sträcker sig över hela årtiondet. Inom sjukvården har det skett en resursöverföring som innebär att mer pengar satsas på mediciner sam- tidigt som vårdtiderna har kortats och personalnedskärningar genom- förts. Också detta är en trend som utvecklats förhållandevis kontinuerligt under decenniet.

På välfärdstjänsternas område har 1990-talet också präglats av för- ändringar som handlat om decentralisering, ökade inslag av privata driftsformer och en förskjutning mot mer av marknadsinfluerade modeller för arbetets organisering. Det går inte att med säkerhet säga i vilken utsträckning detta är utvecklingsdrag som är lika framträdande under alla enskilda faser av decenniet. Vad som däremot är ställt utom allt rimligt tvivel är att de karakteriserar den aktuella perioden i sin helhet. Det är därför anmärkningsvärt att så litet är känt om vad dessa förändringar betytt för verksamheterna och för de personer som berörts av dem.

Den samlade bilden handlar inte bara om välfärdens nivåer, utan i högsta grad också om dess fördelning. Den mest relevanta frågan är

SOU 2000:3	Delbokslut: Välfärd under 1990-talet – en sammanfattning	35

kanske då om vi kan urskilja befolkningsgr upper vars levnadsvillkor har förvärrats mer än andras under decenniet. I genomgången framträder försämringar för framför allt tre grupper, nämligen utrikes f ödda personer, ensamstående mödrar och yngre personer. Dessa gr upper har fått vidkännas en kraftigt minskad sysselsättningsnivå, vilket avspeglats

i att de i högre grad än andra fått stora ekonomiska problem. De utrikes födda, ensamstående mödrar och yngre har drabbats hårdare än andra också när det gäller andra aspekter av välfärden. Exempelvis tycks det psykiska välbefinnandet framför allt ha förvärrats för yngre personer. Utrikes födda personer uppvisar särskilda brister vad gäller politiska resurser och social förankring. Ensamma mödrar är i större utsträckning än många andra grupper utsatta för våld och hot om våld. Det bör tilläggas att de långtidsarbetslösas ekonomiska situation blivit alltmer pressad under perioden.

Om man summerar utvecklingen under 1990-talet så långt fram som underlaget tillåter kan man säga att vi i dag på många områden har en lägre välfärd jämfört med vid decenniets inledning, även om det inte saknas exempel på motsatsen. Många kurvor pekar dock för närvarande ”i rätt riktning”. Det kan inte uteslutas att de inom ett antal år kan tangera och till och med passera många av de nivåer som var för handen vid ingången till detta årtionde. Det finns därför anledning att fråga sig om den uppgång i ofärds- och resursproblem vi nu bevittnat endast utgjort ett tillfälligt ”hack” i utvecklingen eller om vi bevittnat början på en mer varaktig kursändring. Kan vi under kommande årtionden förvänta oss en fortsättning av den generella välfärdsuppgång som i allt väsentligt kännetecknat utvecklingen i Sverige under ett halvsekel, eller kommer ekonomiska och politiska förhållanden tvinga oss att acceptera en annan utveckling?

Det är rimligt att anta att människors välfärd också framöver kom- mer att vara beroende av en mängd förhållanden som ligger utanför den traditionella välfärdspolitiken. De erfarenheter som gjorts under 1990- talet ger emellertid ingen anledning att tro annat än att välfärdspolitiken kommer fortsätta att spela en stor roll för välfärdens nivå och kanske framför allt för dess fördelning. Utvecklingen har synliggjort ett flertal brister och oönskade förlopp som inte enbart är en avspegling av den ekonomiska krisen utan också av välfärdspolitikens utformning. Det är därför troligt att det blir nödvändigt med en del principiella ställningstaganden kring politikens utformning och inriktning framgent. Här kommer sannolikt tillgången på resurser att vara viktig, men också hur resurserna används. I den meningen befinner sig välfärden vid ett vägskäl vid ingången till det tjugoförsta århundradet.

SOU 2000:3	37

1Strukturella förutsättningar och förändringar

Utvecklingen av människors välfärd är starkt beroende av en rad strukturella förhållanden och förändringar. Detta kapitel syftar till att ge en bakgrundsteckning av några av de villkor som varit betydelsefulla för 1990-talets välfärdsutveckling. Den e konomiska krisen, arbetslösheten, fruktsamhetsutvecklingen, förändringarna i befolkningens samman- sättning samt invandring och boendemönster kan delvis ses som avspeglingar av människors levnadsförhållanden, men de utgör också grundläggande förutsättningar för socialpolitiken.

När decenniet inleddes var det knappast möjligt att förutse att Sverige stod inför den djupaste ekonomiska krisen sedan 1930-talet. De goda åren under slutet av 1980-talet hade snarast skapat förväntningar på en fortsatt positiv ekonomisk utveckling. Vid ingången till 1990-talet var arbetslösheten låg, statsbudgeten i balans, och Sverige uppvisade ett av de högsta födelsetalen i Europa. Politiskt förbereddes den stora skattereformen, vars syfte var att förbättra de långsiktiga för- utsättningarna för företagande och ekonomisk tillväxt. Redan vid ingången till decenniet fanns det dock vissa kristecken, som varslade om möjliga svagheter i svensk ekonomi. Inflationen var hög, konkur- renskraften urholkades, det rådde arbetskraftsbrist och investeringarna var låga. På den politiska arenan inträffade en regeringskris i ett parla- mentariskt osäkert läge. Även ur demografisk synvinkel var läget mindre gynnsamt. Sverige hade en ur europeiskt perspektiv hög andel äldre i befolkningen, samtidigt som barnkullarna växte, vilket på kort sikt innebar ytterligare påfrestningar.

38 Strukturella förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

1.1Ekonomiska förutsättningar och förändringar

När den ekonomiska krisen drabbade Sverige i början av 1990-talet föll sysselsättningen dramatiskt och arbetslösheten ökade till en nivå som tidigare hade varit i det närmaste otänkbar. Mellan 1990 och 1993 föll sysselsättningen med drygt en halv miljon personer (se Figur 1.1:1). Bruttonationalprodukten (BNP) sjönk tre år i rad (se Figur 1.1:2) och det blev kraftiga underskott i statens finanser (se Figur 1.1:3). År 1993 markerar bottenläget i ekonomin. Därefter vände tillväxttrenden och BNP ökade under resten av decenniet. Denna ökning av BNP från 1993 har dock inte följts åt av en motsvarande uppgång i sysselsättningen.

Trots att det skett en viss ökning av sysselsättningen framför allt för män under senare år, har sysselsättningsproblemen kommit att kvarstå under hela decenniet. Sysselsättningsnivån är fortfarande väsentligt lägre än före krisen, vilket framgår av Figur 1.1:1. Sysselsättningsnedgången ledde inte bara till ökad arbetslöshet, utan också till att arbets- kraftsdeltagandet successivt minskade. År 1993 brukar betecknas som det värsta krisåret under 1990-talet, men arbetskraftsdeltagandet var trots allt högre då än vad det var 1998. Vi kommer nedan att beskriva olika faser i krisen som medverkat inte bara till dess utdragna förlopp, utan också till den i allmänhet svaga efterfrågan på arbetskraft. Vid sidan av dessa efterfrågerelaterade faktorer kan förhållanden på arbets- utbudssidan ha medverkat till det begränsade arbetskraftsdeltagandet. Genomsnittsåldern för inträde i arbetslivet har successivt höjts och många, framför allt nyanlända invandrare, har haft betydande svårig- heter att överhuvudtaget komma in på arbetsmarknaden (Wadensjö 1999). I kapitel 3 ges en närmare beskrivning av hur sysselsättnings- nedgången drabbat olika befolkningsgrupper under årti ondet.

SOU 2000:3	Strukturella förutsättningar och förändringar	39

Figur 1.1:1. Antalet sysselsatta män och kvinnor, 1990–1998

Antal sysselsatta

2 500 000
2 000 000
1 500 000
1 000 000
500 000
0
1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998

Antal sysselsatta män		Antal sysselsatta kvinnor

Källa: SCB.

Figur 1.1:2. Bruttonationalprodukten (BNP) i fasta priser 1990–1998. Volymindex (1993=100)

Volymindex

115
110
105
100
95
90
1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998

BNP enligt äldre beräkningssätt		BNP enligt nytt beräkningssätt

Källa: Nationalräkenskaperna (SCB) 1

1 Tidsserie för hela perioden saknas på grund av förändrade beräkningsmetoder för BNP. I diagrammet redovisas därför volymutvecklingen både enligt den gamla beräkningsmetoden för perioden 1990–1997, och enligt den nya för 1993–1998.

40 Strukturella förutsättningar och förändringar SOU 2000:3

Sysselsättningskrisen fick också förödande konsekvenser för statens finanser. Den minskade sysselsättningsgraden medförde dels att skat- teintäkterna krympte, dels att de offentliga utgifterna ökade. Detta resulterade i ett snabbt accelererande underskott i statens finanser, vilket framgår av Figur 1.1:3. År 1990 uppvisade statens finanser ett överskott på nästan 19 miljarder kronor. Från 1991 befann sig underskottet mer eller mindre i fritt fall och uppgick 1993 till närmare 210 m iljarder kronor. Detta belopp motsvarade det årets samlade utgifter för social

trygghet, försvaret och polis- och domstolsväsendet. År

1994 var

underskottet fortfarande närmare 200 miljarder kronor, men minskade därefter och 1998 förelåg ett överskott på drygt 20 m iljarder kronor. En rad inslag i den ekonomiska politiken har direkt och indirekt påverkat det statsfinansiella utrymmet för de socialpolitiska åtgärdssystemen i vid mening. Den stora skattereformen och försvaret av den fasta växelkursen utgör två viktiga exempel.

Figur 1.1:3. Statens finansiella sparande (skillnader mellan inkomster och utgifter), 1990–1998. M iljarder kronor i löpande priser

Miljarder kronor

-50

-100

-150

-200

-250

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Källa: Finansdepartementet.

Det är uppenbart att utvecklingen av statsfinanserna var en viktig ut- lösande faktor för de beslut om skattehöjningar och utgiftsminskningar som fattats under 1990-talet. En del av saneringen kom att ske genom skattehöjningar, men en ännu större del utgjordes av utgiftsminskningar av olika slag, vilket framgår av Figur 1.1:4. Huvuddelen av dessa besparingar kom att falla på transfereringarna till hushållen.

SOU 2000:3	Strukturella förutsättningar och förändringar	41

De välfärdstjänster som tillhandahålls genom primärkommuner och landstingskommuner påverkas inte bara av statsbidragen, utan också av kommunernas egna skatteintäkter och utgiftsbehov. De finansiella be- sluten om välfärdstjänsterna faller emellertid i slutändan oftast på landstingen och kommunerna själva, bortom de prioriteringar som sker på den nationella nivån. Dessa beslut har, som vi ska se längre fram i detta betänkande, i många fall fått långtgående konsekvenser för välfärdstjänsterna.

Figur 1.1:4. Förändringar i offentliga sektorns inkomst- och utgifts- poster i andelar av BNP, 1994–1998. Procent

förändring

Procentuell

-2

-4

-6

Nettoköp

Skatter

Övriga inkomster

Investeringar

Ränteutgifter

Offentlig

konsumtion

Ränteinkomster

Transfereringar till

företag

Transfereringar till

hushåll

Källa: Finansdepartementet.

42 Strukturella förutsättningar och förändringar SOU 2000:3

Arbetslösheten drabbade alla sektorer i ekonomin

Arbetslösheten i Sverige utvecklades dramatiskt i jämförelse med många andra västeuropeiska länder. 2 Arbetslösheten kom, om än i olika skeden, att slå över i stort sett hela den svenska ekonomin. Det faktum att vågorna av arbetslöshet slog över ekonomins sektorer i olika sekvenser innebar att arbetslösheten har legat kvar på mycket höga nivåer, samtidigt som den totalt sett har fördelats över stora delar av arbets- kraften. För att belysa denna process kan man dela in den svenska utvecklingen i tre olika, men delvis överlappande, faser under vilka olika delar av ekonomin drabbades. De tre faserna kan benämnas ”den internationella fasen”, ”realräntefasen” och ”budgetsaneringsfasen”.

Den internationella fasen, under perioden 1990 till 1993, karakte- riserades av en kombination av internationell lågkonjunktur och inhemsk kostnadskris. Utomlands försvagades konjunkturen, samtidigt som svensk ekonomi under slutet av 1980-talet med hög fart hade gått in i en överhettad konjunktur. Under den fasta växelkursregim som rådde, kom i synnerhet svensk exportindustri att drabbas av en kraftigt minskad lönsamhet. Detta framtvingade neddragningar i sysselsättningen i första hand i de exportkonkurrerande sektorerna och i de branscher som var beroende av exportsektorn. En återhämtning skedde dock från november 1992, sedan den fasta växelkurspolitiken hade övergivits och kronans värde justerats nedåt.

Den andra fasen, realräntefasen, inleddes med kronförsvaret 1992. Försvaret av den fasta växelkursen i kombination med en politik inriktad mot inflationsnedväxling ledde till mycket höga realräntor. Värdet på inhemska reala tillgångar föll, vilket medförde en ökning av sparkvoten och kraftigt minskad konsumtion. Den inhemska efterfrågan på varor och arbetskraft minskade påtagligt framför allt i sektorer inriktade på hemmamarknaden, till exempel handel, transport, byggindustri och inhemsk tillverkningsindustri.

Från 1993 inleddes parallellt med realräntefasen den tredje krisfasen, budgetsaneringsfasen. Arbetslöshetskrisen i den privata sektorn hade resulterat i minskande skatteinkomster, vilket ledde till budgetproblem och krav på budgetsanering i både stat och kommuner. Budgetsaneringen skedde främst genom utgiftsminskningar, vilket påverkade den offentliga sysselsättningen. Den finansiella upprensningen pågick i stort sett till 1997, med början i staten och sedan, mycket utdraget, i kommunerna. I takt med att realräntorna började sjunka under slutet av 1990-talet gick dock Sverige ut ur såväl budgetsaneringsfasen som realräntefasen.

2 Framställningen i detta avsnitt är baserad på Per Lundborgs underlag till kommittén (F:XV, se bilaga 2).

SOU 2000:3	Strukturella förutsättningar och förändringar	43

Arbetslösheten kunde stabiliseras och sedan minskas och förutsättningar skapas för en bättre statsfinansiell situation.

Figur 1.1:5 nedan visar hur den totala arbetslösheten i Sverige utvecklades under perioden 1990 till 1998. Mellan 1990 och 1993 steg arbetslösheten i absoluta tal från 75 000 personer till 356 000 personer, vilket motsvarar en ökning från 1,6 procent till 8,2 procent av arbets- kraften. Åren 1993 till 1997 var den öppna arbetslösheten i stort sett oförändrad runt åtta procent av arbetskraften, men en nedgång inleddes från 1997. Denna minskning av arbetslösheten har fortsatt under 1999.

Figur 1.1:5. Den öppna arbetslösheten, 1990–1998. Procent
	9
	8
	7
Procent	6
	5
	4
	3
	3
	2
	1
	0
	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998

Källa: AKU (SCB).

I Figur 1.1:6 visas sysselsättningssituationen i ett antal delsektorer av ekonomin, nämligen tillverkningsindustrin, handel och transport, hälso- och sjukvård (inkluderande sociala tjänster), privata tjänster (inklu- derande bland annat banker, försäkringsbolag, datakonsulter, företags- service och övrig service) samt byggnadsindustri. Här framgår det hur olika grupper på arbetsmarknaden kom att drabbas vid olika tidpunkter och med olika kraft. Med undantag för delar av den privata tjänste- sektorn omfattade arbetslösheten ekonomins alla sektorer.

44 Strukturella förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Figur 1.1:6. Sysselsättning i delsektorer av ekonomin, 1989–1998

	1 000 000
	900 000
	800 000
	700 000
sysselsatta	600 000
	500 000

Antal	400 000
Antal	300 000
	300 000
	200 000
	100 000
	0
	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998

					Privata tjänster		Handel, transporter


					Hälso- och sjukvård, sociala tjänster		Tillverkningsindustri
					Hälso- och sjukvård, sociala tjänster		Tillverkningsindustri
					Byggindustri

Källa: AKU (SCB).

Det står klart att sysselsättningsfallet absolut sett var som störst i till- verkningsindustrin, som drabbades såväl av den internationella fasen som realräntefasen. Sysselsättningen minskade brant i denna sektor i synnerhet mellan 1990 och 1993, och ökade därefter svagt till 1995, varefter sysselsättningen i stort sett legat konstant på ungefär 760 000 personer. De sektorer som är mer beroende av inhemsk efterfrågan, såsom handels-, transport- och byggsektorn, drabbades under realränte- fasen med sysselsättningsneddragningar framför allt under 1992 och 1993, varefter den stabiliserades efter 1994. Sysselsättningsnedgången i dessa sektorer har emellertid inte varit lika stor som i tillverknings- industrin. Offentlig verksamhet, såsom hälso- och sjukvård och sociala tjänster, uppvisade sysselsättnings ökningar fram till 1990, men därefter har sysselsättningen minskat (med undantag för 1995), i första hand under budgetsaneringsfasen. Nedgången i den offentliga verksamheten har dock inte varit tidsmässigt koncentrerad, utan utdragen över i stort sett hela 1990-talet. De privata tjänstesektorerna har, med undantag för 1993, kontinuerligt ökat sin sysselsättning och har i dag till och med något fler sysselsatta personer än vad tillverkningsindustrin har.

Att den privata sektorn drabbades av sysselsättningsnedgången tidi- gare än den offentliga sektorn framgår tydligt av Figur 1.1:7. Mellan 1990 och 1993 sjönk antalet sysselsatta från 2,4 till 2 m iljoner. Därefter

SOU 2000:3	Strukturella förutsättningar och förändringar	45

har den totala sysselsättningen i den privata delen av ekonomin stigit tämligen kraftigt. De statligt anställda drabbades i synnerhet under 1993 och 1994. Nedgången i den kommunala sektorn inleddes ungefär samtidigt som i den statliga, men har varit mer utdragen. Icke obetydliga neddragningar i sysselsättningen har skett varje år under perioden 1991 till 1997. Mellan 1990 och 1998 minskade sysselsättningen i den kommunala sektorn (inklusive landstingen) från nästan 1,3 miljoner till knappt 1,1 miljoner personer.

Figur 1.1:7. Sysselsättning i statlig, kommunal och privat sektor samt sysselsättning för egna företagare, 1989–1998

	2 500 000
	2 000 000
sysselsatta	1 500 000
sysselsatta	1 000 000
Antal	1 000 000
Antal
	500 000
	0
	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998

Statlig sektor		Kommunal sektor

Privat sektor		Företagare

Källa: AKU (SCB).

Vi ser också att sysselsättningen i gruppen egna företagare, liksom bland medhjälpande familjemedlemmar, har varit i stort sett konstant. Detta bör dock inte tolkas som att gruppen företagare inte skulle ha drabbats nämnvärt av sysselsättningsnedgången. Vissa anställda personer som förlorar sitt arbete startar eget och eftersom gruppen företagare ständigt fylls på med nya personer blir kurvan i stort sett oförändrad över tid, trots att antalet företagskonkurser nästan fyrd ubblades mellan 1988 och 1992. Efter 1992 har dock konkurserna minskat i antal och 1995 var de nere på samma nivå som 1990 (SCB 1999d).

46 Strukturella förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Arbetslösheten har totalt sett slagit hårdare mot män än mot kvinnor

Det faktum att krisen har slagit mot olika sektorer och branscher under olika tidsperioder har viktiga konsekvenser för hur arbetslösheten har drabbat män och kvinnor. Den svenska arbetsmarknaden är kraftigt könssegregerad bland annat i så måtto att män är överrepresenterade i den privata sektorn och kvinnor dominerar i den offentliga. Med tanke på den sektoriella utvecklingen av sysselsättningen som redovisades i figurerna 1.1:6 och 1.1:7 ovan, borde vi förvänta oss att arbetslösheten i inledningsskedet drabbade män hårdare och att kvinnor drabbades med en viss eftersläpning. Detta är också fallet, vilket framgår av figur 1.1:8. Under senare delen av 1980-talet var den öppna arbetslösheten jämnt fördelad mellan kvinnor och män. I krisens inledningsskede ökade den som förväntat kraftigare för män än för kvinnor. I samband med återhämtningen i den privata sektorn och den offentliga sektorns fortsatta sysselsättningsnedgång åren därefter, minskade könsskillnaderna mellan 1994 och 1996. Totalt sett har dock arbetslösheten slagit hårdare mot män än mot kvinnor.

Figur 1.1:8. Arbetslöshet i procent av arbetskraften för män och kvin- nor, 1989–1998

Procent

10
8
6
4
2
0
1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
			män		kvinnor

Källa: AKU (SCB).

Sammantaget är det ofrånkomligt att 1990-talets arbetslöshetskris på ett flertal sätt har påverkat välfärden i Sverige. Vi har därför skäl att åter- komma till sysselsättningsfrågorna även senare i detta betänkande. Bland annat kommer vi att i kapitel 3 mer ingående beskriva hur arbetslösheten har slagit mot olika grupper i befolkningen.

SOU 2000:3	Strukturella förutsättningar och förändringar	47

1.2Demografiska förutsättningar och förändringar

Befolkningsförändringar är av stor betydelse för ekonomisk utveckling, välfärdsutveckling och välfärdspolitik, både på kort och lång sikt. 3 I detta avsnitt ligger tyngdpunkten på demografins betydelse för väl- färdsutvecklingen i det korta perspektivet. Vi granskar först fruktsam- hetsutvecklingen under 1990-talet, därefter förändringar i befolkningens ålderssammansättning och slutligen invandringen.

1.2.1Barnafödandet har minskat kraftigt

En slående demografisk förändring under 1990-talet är de snabbt fal- lande födelsetalen. 4 Vid decenniets inledning uppvisade Sverige ett av de högsta fruktsamhetstalen i Europa (2,1 barn per kvinna), en nivå som bibehölls fram till 1992. Sedan dess har barnafödandet minskat mycket kraftigt. Fruktsamheten är i dag i genomsnitt ungefär 1,5 barn per kvinna, vilket är den lägsta nivå som någonsin registrerats i vårt land. Sedan 1997 är det fler som avlider än som föds i Sverige, vilket inte har varit fallet sedan 1809. I figur 1.2:1 ges en översiktlig bild av fruktsamhetsutvecklingen från slutet av 1980-talet till slutet av 1990- talet.

Figur 1.2:1. Summerad fruktsamhet (antal barn per kvinna), 1989–1999

	2,5
	2
Fruktsamhet	1,5
	1

	0,5
	0
	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999

Källa: SCB.

3Thomas Lindhs underlag till kommittén (F:XIV, se bilaga 2).

4Detta avsnitt baseras i huvudsak på Britta Hoems underlag till kommittén

(F:X, se bilaga 2).

48 Strukturella förutsättningar och förändringar SOU 2000:3

Fruktsamheten har minskat mest bland yngre kvinnor

Nedgången i förstabarnsfruktsamheten under senare år har varit tydli- gast bland yngre kvinnor. Fruktsamheten för kvinnor under 30 år har minskat för varje år under 1990-talet och det har skett en successiv för- skjutning av barnafödandet mot allt högre åldrar. År 1998 var över 70 procent av alla svenskfödda kvinnor som var 25 år eller yngre barnlösa, vilket kan jämföras med 45 procent tjugo år tidigare. 5 Kvin- nors val att senarelägga barnafödandet har ofta förklarats med att det har blivit vanligare att kvinnor skaffar sig en längre utbildning och etablerar sig på arbetsmarknaden innan de bildar familj. Mönstret i Sverige har dock hittills varit att kvinnor har kompenserat sig i högre åldrar för det låga barnafödandet i yngre år, vilket har inneburit att senareläggningen av barnafödandet hittills inte haft någon större påverkan på den slutliga barnlösheten bland kvinnor i 40–45-årsåldern. Det är dock en öppen fråga om en sådan kompensation är möjlig även i dag, när andelarna barnlösa kvinnor har ökat kraftigt ända upp i 30- årsåldern.

Fruktsamheten är relaterad till sysselsättningssituation och ekonomiska förutsättningar

Traditionellt har man ofta antagit att det finns en konflikt mellan barna- födande och kvinnligt förvärvsarbete. Det föreligger dock inte någon sådan tydlig konflikt i Sverige i dag. Tvärtom utgör förvärvsarbete och en stabil inkomst viktiga förutsättningar för barnafödande. Fruktsam- hetsuppgången under senare delen av 1980-talet inträffade samtidigt som förvärvsfrekvensen ökade och arbetslösheten var i det närmaste obefintlig. På motsvarande sätt skedde nedgången i barnafödande under 1990-talet parallellt med att den ekonomiska situationen försämrades och arbetslösheten ökade.

Kvinnors benägenhet att skaffa det första barnet är starkt kopplad till sysselsättningssituationen i hemkommunen. Ju mer sysselsättningsgraden i kvinnans hemkommun minskar, desto mindre blir hennes benägenhet att bli mor för första gången. Vidare kan vi konstatera att de kvinnor som saknar egen arbetsinkomst eller som har lägre inkomster av arbete än 100 000 kronor per år har mycket låg förstabarnsfruktsamhet jämfört

5 Analyserna av fruktsamheten begränsas till kvinnor födda i Sverige 1950 och senare, till följd av brister i statistiken för de kvinnor som invandrat till Sverige. Bland annat saknas fullständiga uppgifter om de barn som fötts av invandrade kvinnor före invandringstidpunkten.

SOU 2000:3	Strukturella förutsättningar och förändringar	49

med kvinnor som har en årlig arbetsinkomst på minst 100 000 kronor (se Tabell 1.2:2 nedan). Det bör dock poängteras att den låga fruktsamheten bland kvinnor med låga arbetsinkomster till övervägande del kan förklaras med att många av dessa kvinnor är studenter.

Tabell 1.2:2. Betydelsen av kvinnans arbetsinkomst för första ned- komsten, 1986–1997 (standardiserat för period och kvinnans ålder)

Kvinnans årliga arbetsinkomst (kronor)		Index för fruktsamheten a
0		100
1 000–49 000		120
50 000–99 000		210
100	000–149 000	300
150	000–199 000	310
200	000 eller mer	310

a Fruktsamheten för dem som saknar arbetsinkomster är satt till 100.

Källa: Hoem (F:X, se bilaga 2).

En annan faktor som är viktig att beakta i detta sammanhang är kvinnors utbildning. Högutbildade kvinnor har högre fruktsamhet än lågutbildade. Vidare har kvinnor med en utbildningsinriktning mot vård och pedagogik särskilt stor sannolikhet att få första barnet. Skillnaderna i fruktsamhet mellan kvinnor i olika utbildningsgrupper har förstärkts påtagligt under 1990-talet.

Sammantaget finns det mycket som talar för att barnafödandet blivit alltmer av en resursfråga under 1990-talet. Under senare år har välut- bildade kvinnor med stark förankring på arbetsmarknaden och med sta- bila arbetsinkomster i större utsträckning än andra kvinnor fött barn, oavsett om det handlar om första, andra eller tredje barnet. Det har aldrig i modern tid varit så stora skillnader i barnafödande mellan olika utbildningsgrupper som i dag.

Rimligen har även andra faktorer än kvinnors socioekonomiska situation haft inverkan på den sjunkande fruktsamheten. En viktig faktor att belysa är naturligtvis vilken roll männen spelar i detta sammanhang. Det saknas i dag i stor utsträckning kunskaper över tid om hur mannens och kvinnans situation i samverkan påverkar benägenheten att skaffa barn. Andra faktorer av betydelse kan vara försämringar i stödet till barnfamiljer, ökade boendekostnader, eller en allmänt sviktande framtidstro i den ekonomiska krisens spår.

1990-talets kraftigt sjunkande födelsetal utgör i sig en indikator på den ekonomiska kris som har präglat årtiondet. Fertilitetsfallet signalerar att många potentiella föräldrar kan ha saknat bland annat de ekonomiska

50 Strukturella förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

förutsättningar som krävs för att våga bilda familj. Den dramatiska fertilitetsutvecklingen är emellertid inte bara en krisindikator, utan också en central förutsättning för årtiondets välfärdsutveckling och välfärds- politik. För det första har födelsetalen påverkat försörjningbördan. De stora barnkullar, som föddes åren kring 1990, innebar ett stort ekonomiskt åtagande, både för föräldrar, stat och kommuner, medan det snabba fallet i fruktsamheten under decenniets andra hälft på motsvarande sätt innebar en ekonomisk lättnad. För det andra har de snabbt föränderliga födelsekullsstorlekarna skapat planeringsproblem, i synnerhet för kommunerna. Under åren 1990 till 1992 föddes drygt 120 000 barn i Sverige, mot knappt 90 000 barn 1998. Detta har i första hand påverkat barnomsorg och skola.

SOU 2000:3	Strukturella förutsättningar och förändringar	51

1.2.2Barnen och de allra äldsta har blivit fler

Sverige uppvisar i likhet med många andra rika länder en åldrande befolkning. På lång sikt påverkar detta självfallet både behoven av och förutsättningarna för olika socialpolitiska program och åtgärder, såsom pensioner och omsorg. Här ska vi dock ta ett mer kortsiktigt perspektiv och fokusera på de befolkningsförändringar som skett mellan 1990 och 1998.

I Figur 1.2:3 visas de procentuella förändringarna av respektive åldersgrupps storlek mellan 1990 och 1998. Vi ser då tydligt att det skett en markant ökning av de allra äldsta (de som är 80 år eller äldre), vilket är en trend som etablerats redan under tidigare decennier. Ur ett socialpolitiskt perspektiv är denna utveckling givetvis av stor vikt, eftersom de allra äldsta tenderar att vara mottagare av en stor del av välfärdstjänsterna. Det faktum att personer i dessa åldrar har ökat i antal med 17 procent under 1990-talet är en strukturell förändring som måste beaktas inte minst när vi studerar utvecklingen inom vård och omsorg. Det bör noteras att också gruppen barn i åldrarna 0 till 14 år har vuxit under decenniet, om än inte lika mycket som de allra äldsta. Till skillnad från ökningen i äldregr uppen, som utgör en fortsättning på en redan tidigare etablerad trend, är dock ökningen i barngr uppen en tillfällig expansion, skapad av den stora babyboomen omkring år 1990. De största barnkullarna är i dag omkring 10 år, det vill säga i grund- skoleåldern. Antalet personer i åldrarna 15 till 64 år, det vill säga den grupp som brukar beskrivas såsom varande i arbetsför ålder, har ökat något under decenniet. 6 Däremot har antalet yngre pensionärer i stort sett förblivit konstant.

6 Dock har det normala arbetslivsinträdet kommit att ske i allt högre åldrar.

52 Strukturella förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Figur 1.2:3. Procentuella förändringar av olika åldersgruppernas stor- lek, 1990–1998

Procentuell förändring

20
15
10
5
0
-5
0-14 år	15-64 år	6 5-7 9 å r	80+ å r

Källa: SCB:s befolkningsstatistik.

SOU 2000:3	Strukturella förutsättningar och förändringar	53

1.2.3Stor flyktinginvandring och förstärkt boendesegregation

Ett lands demografiska förutsättningar påverkas även av invandring. Under 1990-talet har ett flertal konflikter och inbördeskrig i världen lett till att Sverige i olika vågor tagit emot flyktingar. Den ojämförligt kraftigaste invandringen kom under 1992, 1993 och 1994 från det sön- derfallande före detta Jugoslavien. Det rörde sig om människor – fler- talet bosnier och etniska albaner – som flydde undan förföljelse, mass- mord och krig. Av dem som beviljades uppehållst illstånd av flyktingskäl eller flyktingliknande skäl under 1990-talet kom drygt 77 000 eller 53 procent från det forna Jugoslavien. Därutöver var knappt 20 procent från Iran och Irak, samt 5 procent från Etiopien eller Somalia. Det kom under 1990-talet också tämligen många flyktingar från Libanon och Vietnam, vilka sedermera beviljades uppehållst illstånd.

Ser man till den totala invandringen (se Figur 1.2:4) är den stora flyktingströmmen från Bosnien och det forna Jugoslavien klart urskiljbar i den starka uppgång som sker av antalet utomnordiska invandrare 1993 och 1994. Antalet invandrare från de nordiska länderna sjönk fram till 1991, varefter antalet legat kvar på en relativt låg nivå.

Figur 1.2:4. Antalet nordiska och utomnordiska invandrare, 1989–1997

70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
	Norden		Utom Norden
Källa: SCB.

54 Strukturella förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

En viktig aspekt av invandringen är att den ändrar förutsättningarna för socialpolitik och utbildningspolitik genom att befolkningssammansätt- ningen förändras. Som jämförelse kan nämnas att det 1960 fanns ungefär 300 000 utrikes födda i Sverige och av dessa kom 174 000 från Norden, 32 000 från Sovjetunionen (framför allt från Baltikum), 79 000 från övriga Europa och 12 000 från USA. Endast 3 000 personer kom från länder utanför dessa regioner. År 1997 var det totala antalet utrikes- födda cirka 955 000, varav 287 000 kom från de nordiska länderna, 314 000 från Europa utanför Norden, 23 000 från Nordamerika, 8 000 från före detta Sovjetunionen samt 322 000 från den övriga världen. På knappt 40 år har Sverige gått från att vara ett kulturellt och etniskt relativt homogent land till att bli ett mångkulturellt och etniskt sammansatt land, med de möjligheter och påfrestningar som följer av en sådan utveckling. Under de sju första åren under detta årtionde har antalet utomeuropéer i befolkningen ökat med 40 procent, vilket framgår av Figur 1.2:5. Antalet personer som kommer från Europa utom Norden har också ökat relativt kraftigt, medan antalet personer i befolkningen som invandrat från Norden har minskat något under perioden.

Figur 1.2:5. Utrikes födda i befolkningen med uppdelning på födelse- område, 1989–1997

	400 000
	350 000
	300 000
personer	250 000
personer	200 000
Antal	150 000

100 000

50 000

1989 1990

Norden












1991	1992		1993	1994	1995		1996	1997
		Europa utom Norden				Utom Europa

Källa: SCB.

Figur 1.2:6 visar att åldersstrukturen skiljer sig kraftigt åt mellan personer födda i Sverige och nyanlända invandrare. Bland invandrare är barn och personer i reproduktiva åldrar klart överrepresenterade, vilket speglar det faktum att det finns många barnfamiljer bland dem som

SOU 2000:3	Strukturella förutsättningar och förändringar	55

invandrat under perioden. Det finns också betydligt färre personer som är äldre bland nyanlända invandrare jämfört med bland personer födda i Sverige. I denna överrepresentation av yngre i arbetsför ålder bland invandrare ligger – under förutsättning att arbetsmarknadssituationen förbättras för nyanlända invandrare – en möjlighet att förbättra försörjningsbalansen i en åldrande svensk befolkning.

Figur 1.2:6. Åldersfördelning 1997 bland inrikes f ödda och bland in- vandrare som anlänt under åren 1990–1996. Procent

3,5
3
			Sverigefödda
2,5			Invandrare
2
1,5
1
0,5
0
1	5	9	13 17 21 25 29 33 37 41 45 49 53 57 61 65 69 73 77 81 85 89 93 97
			Ålder

Källa: SCB.

Stora förändringar i svenskt flyktingmottagande

Sverige har anslutit sig till den internationella målsättningen att de som tvingas fly till ett annat land en dag ska kunna återvända till sitt ur- sprungsland.7 Tidsbegränsade uppehållst illstånd var i första hand tänkt för massflyktssituationer, men har sedan 1995 fått ökad betydelse i det svenska flyktingmottagandet. Det har sålunda skapats en ny kategori av flyktingar som ges tillfälligt skydd och som förväntas återvända till sitt hemland när situationen tillåter detta. Ett ofta uppmärksammat problem inom flyktingmottagningens område är de långa väntetider som i många fall präglar avgöranden om permanent uppehållst illstånd. Långvariga

7 Detta avsnitt baseras delvis på Maria Appelqvists underlag till kommittén (F:II, se bilaga 2).

56 Strukturella förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

vistelser på flyktingförläggningar innebär dels att integrationen i det svenska samhället för dem som beviljas uppehållst illstånd försvåras, dels försämrade förutsättningar för återvändande för dem som avvisas. De långa väntetiderna medför också stora kostnader för samhället.

Från och med 1985 har staten och kommunerna ett gemensamt ansvar för flyktingmottagandet. Det statliga ansvaret åvilar Statens invandrarverk och det nya Integrationsverket som inrättades 1998. Antalet mottagna flyktingar i landets kommuner har minskat från drygt 60 000 år 1994 till knappt 12 000 år 1998. Statens utgifter för kommu- nernas flyktingmottagande har minskat väsentligt från och med 1996 till följd av den minskade flyktinginvandringen (Regeringen 1999). Kommunerna svarar för att tillhandahålla bostäder, undervisning i svenska och en allmän orientering om utbildning, samhälle och sam- hällsliv. Det förekommer över lag stora kommunala variationer i flyk- tingmottagandet och det saknas på det hela taget systematiska utvärde- ringar av kommunernas verksamhet inom detta område.

Mottagandet av asylsökande sker antingen i förläggningar eller, sedan 1994, i eget boende. I dag väljer merparten av de asylsökande att bo hos släktingar och vänner under utredningstiden. Det är inte ovanligt att flyktingar redan under introduktionsperioden flyttar ifrån mot- tagningskommunen. De flyktingar som tagits emot under 1990-talet har i stor utsträckning flyttat från landsorten till storstäderna och från de norra delarna av landet till de södra (Svenska Kommunförbundet 1999a). Många flyttar till någon av utbildningsorterna för att börja stu- dera eller söka arbete, men flertalet anger att de flyttar i avsikt att komma nära släktingar och andra landsmän (Tunevall 1994).

Boendesegregationen har förstärkts

Det finns indikationer på att såväl den ekonomiska som den etniska boendesegregationen har fördjupats i Sverige under 1990-talet. 8 Under första halvan av decenniet har den ekonomiska segregationen i storstä- derna ökat i så måtto att låginkomsttagarna har blivit alltmer geografiskt koncentrerade. Generellt sett har andelen låginkomsttagare ökat i de bostadsområden där inkomsterna är allra lägst. Än mer iögonenfallande

är emellertid den förstärkta etniska boendesegregationen. Vi ska i det följande rikta uppmärksamheten mot denna typ av segregering, som mot bakgrund av decenniets stora flyktinginvandring är av särskilt intresse.

8 Avsnittet om boendesegregation baseras i huvudsak på Roger Anderssons underlag till kommittén (F:I, se bilaga 2).

SOU 2000:3	Strukturella förutsättningar och förändringar	57

I Tabell 1.2:7 visas hur den etniska boendesegregationens omfattning förändrats i de tre storstadsregionerna under 1990-talet. Beskrivningen görs med hjälp av ett så kallat segregationsindex. Värde 0 på detta index innebär att människor i olika befolkningsgrupper är exakt jämnt fördelade över samtliga bostadsområden, medan värde 1 betyder att människor i olika befolkningsgrupper bor helt åtskilda från varandra. Ju högre värden, desto mer omfattande är segregationen. Att döma av tabellen har den etniskt grundade boendesegregationen ökat under första hälften av 1990-talet, framför allt i Malmö och Göteborg. Den geografiska åtskillnaden mellan Sverigefödda och utrikesfödda är överhuvud taget mer utpräglad i Malmö och Göteborg än i Stockholm. 9 Segregationens omfattning har legat i stort sett stabil mellan 1995 och 1998.

Tabell 1.2:7. Segregationsindex för utrikesfödda personer i de svenska storstadsregionerna 1990, 1995 och 1998

	1990	1995	1998

Utrikesfödda, Stockholm	0,27	0,28	0,29
Utrikesfödda, Malmö	0,35	0,39	0,39
Utrikesfödda, Göteborg	0,33	0,38	0,37

Källa: Andersson (F:1, se bilaga 2).

Etniskt grundad boendesegregation – inte bara ett storstadsproblem

Den etniskt grundade boendesegregationen finns inte bara i storstäderna, utan existerar i alla typer av orter, stora såväl som små (Andersson och Molina 1996). Dock är det troligt att effekterna av segregationen är mer genomgripande i storstäderna än ute i landet. I större städer är risken större att segregationen leder till skillnader i tillgänglighet till olika typer av kommersiell och offentlig service. I större städer finns också utrymme för att barn från skilda etniska och sociala miljöer sorteras till olika skolor. Sådana effekter torde vara mindre påfallande i mindre orter där det finns färre daghem och skolor och där offentliga mötesplatser är

9 Här görs genomgående en distinktion mellan Sverigefödda och utrikesfödda. Den etniska boendesegregationen skulle framstå som än mer påtaglig om upp- gifter om utländsk bakgrund inkluderades. Det har tidigare visats att ungefär hälften av de Sverigefödda som bor i områden med mycket få Sverigefödda in- vånare har minst en utrikesfödd förälder (Andersson 1997).

58 Strukturella förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

relativt få och ofta besöks av invånarna oavsett vilket område de bor i. I Tabell 1.2:8 visas hur Sverigefödda och utrikesfödda i hela landet fördelar sig över bostadsområden med olika etnisk profil. Mellan 1995 och 1998 har det skett en minskning av andelen utrikesfödda i bostadsområden där relativt många av de boende är Sverigefödda och det har blivit vanligare att utrikesfödda bor i svenskglesa områden. 10 År 1995 bodde cirka 19 procent av de utrikesfödda i svenskglesa områden. År 1998 hade denna andel stigit till nästan 23 procent.

Tabell 1.2:8. Fördelning av Sverigefödda respektive utrikesfödda över hela landets bostadsområden med olika representation av Sverigefödda, 1995 och 1998

Områdestyper	Andel av alla	Andel av alla	Andel av alla	Andel av alla
	Sverigefödda,	Sverigefödda,	utrikesfödda,	utrikesfödda,
	1995	1998	1995	1998

Svenskglesa	3,0	3,7	19,3	22,8
områden
Övriga områden	97,0	96,3	80,7	77,2
Totalt	100,0	100,0	100,0	100,0

Källa: Andersson (F:1, se bilaga 2).

Också när boende i ett urval av 16 medelstora kommuner i landet stu- deras framkommer att den etniska boendesegregationen har förstärkts mellan 1995 och 1998.11 Segregationen har ökat i omfattning i tolv av de studerade kommunerna och minskat i bara tre.12 I analyserna av de 16 kommunerna framkommer också att personer som invandrat från Etiopien, Chile, Irak, Iran, Libanon och Turkiet bor mer åtskilt från Sverigefödda än vad utrikesfödda generellt sett gör. Dessutom är ten- densen i flertalet kommuner att boendesegregationen förstärkts för just dessa invandrargrupper.

Det är svårt att dra några säkra slutsatser om hur individer och hus- håll mer konkret påverkas av att bo i segregerade miljöer. Den svenska forskningen på området är begränsad och har inte givit upphov till några entydiga slutsatser. En viktig fråga för framtida forskning att belysa är

10De bostadsområden där mindre än 70 procent av de boende är födda i Sve- rige betecknas som svenskglesa.

11De specialstuderade kommunerna är Uppsala, Eskilstuna, Norrköping, Jön- köping, Halmstad, Trollhättan, Karlstad, Örebro, Västerås, Borlänge, Gävle, Sundsvall, Östersund, Umeå, Skellefteå och Luleå.

12Segregationen har minskat i Luleå, Umeå och Östersund.

SOU 2000:3	Strukturella förutsättningar och förändringar	59

huruvida inflyttning till respektive kvarboende i bostadsområden med omfattande etnisk eller ekonomisk segregation innebär försämrade livschanser i ett längre tidsperspektiv.

***

Sammantaget har Sverige haft en ur socialpolitisk synvinkel problema- tisk ekonomisk och demografisk situation under 1990-talet. Det faktum att både barnen och de allra äldsta blivit fler, samtidigt som arbetslös- heten har varit rekordhög och flyktinginvandringen tidvis stor, har inneburit att de offentligt finansierade välfärdssystemen har mött stora och ofta växande behov. Samtidigt har arbetslösheten och den stats- finansiella krisen medfört att dessa ökade behov över lag inte kunnat mötas med ökade resurser. I nästa kapitel ges en översikt av utveck- lingen inom de socialpolitiska systemen under decenniet.

SOU 2000:3	61

2Socialpolitikens förutsättningar och förändringar

Det gångna decenniet framstår som något av en brytningsperiod för den svenska välfärdsstaten. Efter årtionden av förhållandevis obruten och entydig expansion, har 1990-talet präglats framför allt av begränsande beslut och åtgärder, även om det inte saknats inslag av såväl fortsatt utbyggnad som återställande av tidigare nedskärningar. Mängden av förändringar har varit massiv, vilket kan ses som ett problem i sig självt. Vissa åtgärder är ännu föremål för utrednings- och lagstiftningsarbete. Det är dock viktigt att poängtera att allt som föreslås inte genomförs, och att somt av det som genomförts senare dragits tillbaka.

En del av bakgrunden till de förändringar som skett har tecknats i föregående kapitel. Det är uppenbart att de stora strukturella föränd- ringarna under perioden starkt påverkat förutsättningarna för politiken, men de socialpolitiska förändringarna måste också ses som konsekvenser av politiska värderingar och prioriteringar. I detta avseende syftar det föreliggande betänkandet inte till att utröna vad som varit nödvändigt, önskvärt eller möjligt i denna process, utan till att beskriva vad som faktiskt hänt.

Årtiondet som helhet har präglats av ett stort antal förändringar i försörjningssystmen och välfärdstjänsterna. Syftet med det här kapitlet är att beskriva och granska karaktären av förändringarna. I kapitlets första delavsnitt behandlas de system som direkt har att göra med män- niskors försörjning. Här ingår såväl arbetsmarknadspolitikens aktiva inslag som dess kontanta ersättningar, liksom socialförsäkringarna och

familjestödet, och dessutom socialbidragen. I kapitlets andra delavsnitt granskas det vi valt att kalla välfärdstjänsterna. Här ingår barnomsorg och skola, sjukvården och de delar av socialtjänsten som har med barna- och ungdomsvården liksom vården av missbrukare att göra, och dessutom äldre- och handikappomsorg. Vi kommer i denna del också att presentera en översikt över organisationsförändringar på välfärds- tjänsternas område.

Gemensamt för försörjningssystemen och välfärdstjänsterna är att de syftar till att påverka nivån och fördelningen av välfärd i vid mening.

62 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Ofta kan detta avläsas direkt på individnivå, bland annat genom hushållens inkomster och utnyttjande av sjukvård, men ibland finns bara indirekta indikationer. Det är möjligt att följa hur många personer som faktiskt uppbär en ersättning eller brukar en tjänst, men många har rätt till och behov av förmåner av olika slag utan att direkt uppbära eller utnyttja dem. För att kunna bedöma välfärdens utveckling under 1990- talet är det därför både relevant och nödvändigt att inte bara granska de faktiska utgifterna och antalet personer som får del av insatserna, utan också andra aspekter av trygghetssystemens utveckling.

I detta betänkande söker vi ge en beskrivning av utvecklingen av resurstilldelningen på de olika områdena och i möjligaste mån sätta den i relation till den behovsutveckling som kan identifieras. Vid sidan av att beskriva nivån på resurstilldelningen är det vår strävan att också belysa hur resurserna fördelats inom respektive område. Vi söker också ge en beskrivning av hur förändringar i regelsystemen och andra förhållanden har påverkat tillgänglighet och innehåll i såväl försörjningsstöd som social service. Det framstår därför som angeläget att beskriva de förändringar som skett med avseende på organisation och produktion av välfärdstjänster.

Både i forskning och debatt kring socialpolitiken har man ofta foku- serat på de offentliga utgifterna. Utvecklingen av de sociala utgifterna är onekligen av central betydelse, men man bör också beakta att de observerade utgiftsnivåerna är ett resultat av flera och ibland samver- kande faktorer. Vid sidan av lagstiftningens utformning påverkar även demografiska faktorer och ekonomiska förhållanden hur mycket de enskilda programmen kostar. I studier av förändringar i de socialpoli- tiska åtgärdssystemen ger utgiftsnivåerna sålunda bara indirekta indi- kationer. Därför ägnas huvuddelen av uppmärksamheten i det här kapitlet åt förändringar av innehållet i de granskade socialpolitiska systemen.

Vi ska emellertid avsluta detta inledande avsnitt med att beskriva den offentliga utgiftsutvecklingen på de två huvudområdena vi identifierat, nämligen försörjningssystemen och välfärdstjänsterna (se Figur 2:1 och 2:2). Eftersom vi vill ge en bild av hur de offentliga medlen fördelats mellan sektorerna ingår inte brukaravgifterna i figurerna. Detta hade heller inte varit möjligt av praktiska skäl eftersom det saknas systematiska uppgifter om brukaravgifternas omfattning på flera tjänsteområden. Vi ska emellertid i kapitlets andra del visa att det under 1990-talet skett en betydande ökning av brukaravgifterna på de områden för vilka vi har data. I Figur 2:1 framgår utvecklingen av de offentliga utgifterna på respektive område i 1998 års priser, där utgifterna deflaterats med hjälp av konsumentprisindex, och i Figur 2:2 redovisas samma uppgifter som procent av BNP.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	63

Figur 2:1. Utvecklingen av de offentliga utgifterna för välfärdstjänsterna och försörjningssystemen, 1990–1997. M iljarder kronor i 1998 års prisera

Miljarder kronor

400
350
300
250
200
150
100
50
0
1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997

Utgifter, försörjning				Utgifter, tjänster

a I välfärdstjänsterna ingår barnomsorg, skola, sjukvård, barna- och ungdoms- vård, missbrukarvård samt äldre- och handikappomsorg. I försörjningssyste- men ingår aktiv och passiv arbetsmarknadspolitik, socialförsäkringar, familje- stöd och socialbidrag.

Källa: Nationalräkenskaperna (SCB).

När vi studerar de offentliga utgifterna för de två områdena framträder olika mönster. Det skedde en tydlig uppgång på försörjningssidan fram till 1994. Därefter följde en nedgång till 1997. När vi ser till offentliga utgifterna för välfärdstjänsterna kan vi konstatera att det, tvärtemot vad som noterades för försörjningsutgifterna, skedde en nedgång under 1990- talets början. Botten nås 1993, varefter en uppgång startar som dock till 1997 inte riktigt fört upp de offentliga utgifterna till 1990 års nivåer. På välfärdstjänsternas område saknas det ännu data för åren efter 1997.

Därför kan vi ännu inte registrera konsekvenserna av de tillskott av de offentliga utgifter som budgeterats för dessa år.

64 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Figur 2:2. Utvecklingen av de offentliga utgifterna för välfärdstjänsterna
och försörjningssystemen som procent av BNP, 1990–1997	a

	30
	25
	20
BNP	15
av
Procent	10
Procent
	5
	0
	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
		Utgifter, försörjning			Utgifter, tjänster

Källa: Nationalräkenskaperna (SCB).

Uppgången i utgifterna på försörjningssidan är tydlig också om de offentliga utgifterna räknas som andel av BNP. Den relativa ökningen är kraftigare, vilket kan förklaras av att BNP sjönk tre år i rad. Efter 1994 sker en nedgång i försörjningsutgifterna också betraktade som andel av BNP. Nedgången i de offentliga utgifterna på välfärdstjänsteområdet i början på 1990-talet ter sig mindre dramatisk eftersom också BNP föll dessa år, dessutom inträdde uppgången senare. Utgiftsnivåerna har i slutet av perioden kommit att närma sig dem som gällde 1990, dock utan att nå ända fram.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	65

2.1Välfärdsstat och försörjning

Stora delar av välfärdsstaten är relaterade till medborgarnas försörj- ningsmöjligheter och försörjningsproblem. I detta avsnitt ska vi utöver de klassiska trygghetssystemen, såsom socialförsäkringar, familjestöd och socialbidrag, också behandla arbetsmarknadspolitikens olika delar. Skälet till detta är att arbetsmarknadspolitikens så kallade aktiva del kan ses som en förebyggande strategi för att motverka försörjningsproblem samt att de kontanta arbetslöshetsersättningarna har stora likheter med socialförsäkringarna.

Den bild av den offentliga utgiftsutvecklingen gällande de försörj- ningsrelaterade systemen som gavs ovan bekräftas av Figur 2.1:1. Utgifterna ökade från 1990 till 1998. Den kraftigaste expansionen skedde fram till 1994, varefter det vidtog en svag nedgång, men mellan 1997 och 1998 ökade utgifterna å nyo. Bakom dessa aggregerade siffror döljer sig dock stora skillnader mellan de olika områdena. Det som för- klarar uppgången under årti ondets första hälft är de arbetsmarknads- relaterade utgifterna, medan utgifterna sjönk för den traditionella socialpolitiken. Inom ramen för den traditionella socialpolitiken är det i praktiken endast socialbidragskostnaderna som ökar, men eftersom de utgör en så liten del av de totala utgifterna, gav ökningen av denna ut- giftspost inget avtryck på de totala utgifterna.

Figur 2.1:1. Utvecklingen av de offentliga utgifterna för försörjnings- relaterade förmåner, 1990–1998. M iljarder kronor i 1998 års priser

	400
	350
	300
kronor	250
kronor	200
Miljarder	200
	150

	100
	50
	0
	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
		Socialförsäkringar				Familjestöd
		Socialbidrag				Passivt arbetsmarknadsstöd
		Aktivt arbetsmarknadsstöd

Källa: Nationalräkenskaperna (SCB).

66 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar SOU 2000:3

Motsatta trender kunde observeras under slutet av 1980-talet, då sjuk- penning- och arbetsskadeförsäkringarna stod för utgiftsexpansionen, medan utgifterna för exempelvis arbetslösheten sjönk och kostnaderna för pensionssystemet var relativt stabila. Under 1990-talets inledning var det i stället alltså så, att kostnaderna för sjukpenning och så småningom även arbetsskador sjönk, medan kostnaderna för den aktiva arbets- marknadspolitiken, arbetslöshetsförsäkringen och socialbidragen ökade kraftigt. Kostnaderna för dessa system låg därefter under några år kvar på en fortsatt hög nivå, men har under senare tid börjat sjunka. Däremot inträffade en ökning av utgifterna för sjukpenning 1998.

Vi har tidigare påpekat att det finns en rad problem med att använda utgifternas nivå och förändring som enda indikator på utvecklingen av de socialpolitiska systemen. Eftersom det ligger i kommitténs uppdrag att studera välfärdens nivå och fördelning är det angeläget att i beskriv- ningen av de välfärdspolitiska programmen inkludera andra aspekter vid sidan av de strikt ekonomiska. För denna uppgift krävs en be- greppsapparat som kan fånga de förändringar i de socialpolitiska åtgärdssystemen som enligt vårt förmenande har stor relevans för indi- viders välfärd. I detta avseende föreligger det betydande skillnader mellan den så kallade aktiva arbetsmarknadspolitiken och transfere- ringarna (inklusive arbetslöshetsersättningarna).

När det gäller arbetsmarknadspolitiken är det viktigt att beakta den relativa betydelsen av aktiva åtgärder i förhållande till de rena kon- tantersättningarna. Inslagen av olika typer av åtgärder i den aktiva arbetsmarknadspolitiken varierar också över tid, vilket framstår som viktigt att både beskriva och analysera. I detta betänkande ska vi dock nöja oss med att försöka beskriva förloppet. Utifrån ett välfärds- perspektiv framstår det emellertid som en viktig uppgift för framtiden att analysera vilka konsekvenser olika typer av aktiva åtgärder får för individens kunnande och förmågor i arbetslivshänseende. Det saknas dock idag underlag för att göra denna typ av analys. Med de budget- restriktioner som gällt under 1990-talet har konflikten mellan kvalitets- och volymmål blivit uppenbar. Antalet personer i åtgärder har ökat samtidigt som man haft dåliga resurser att tillse att åtgärderna varit av hög kvalitet.

Ur välfärdssynpunkt bör man alltså beakta en rad olika aspekter på transfereringssystemen. En grundläggande aspekt gäller de kvalifice- ringskrav som styr rätten till olika typer av förmåner. Det handlar dels om inträdeskrav för att man överhuvudtaget ska vara försäkrad, dels om sådana krav som bestämmer om en skada eller en sjukdom ska ersättas eller inte. Villkoren skiljer sig i allmänhet åt mellan socialförsäkringar och bidrag. På socialförsäkringssidan brukar det mest grundläggande kravet indikeras av namnet på respektive försäkringsgren. För ålders-

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar			67

pension gäller exempelvis ett ålderskrav. Därtill kan det i vissa fall
finnas krav rörande förvärvsarbete och bosättning. Vad gäller bidragen
kan man göra en åtskillnad mellan å ena sidan allmänna bidrag till olika
kategorier (exempelvis barnfamiljer) och å andra sidan selektiva bidrag
som är förknippade med olika grad av inkomst- eller behovsprövning.
Även de förmåner som normalt kopplas till socialförsäkringen kan
inkomstprövas. Utformningen av vissa kvalificeringskrav påverkar,
tillsammans med förändringar i den aktuella befolkningskategorins
sammansättning, hur hög täckningsgraden blir,		det vill säga	hur stor
andel som faktiskt är försäkrade för en viss typ av ersättning. Andra
kvalificeringsvillkor påverkar sedan hur många av de försäkrade som
faktiskt kommer att uppbära en förmån. Ett exempel på detta är
utformningen av beviskraven för att en skada ska godkännas som
arbetsskada.
En annan viktig aspekt på förmånerna gäller		ersättningsnivån , det
vill säga hur mycket av den normala inkomsten som faktiskt ersätts vid
sjukdom, arbetslöshet och så vidare. Ersättningstiden kan också vara av
avgörande betydelse för hur individers ekonomiska välfärd säkerställs av
försäkringen. Här kan vi skilja mellan karenstid och varaktighet som
fångar ersättningstidens båda tidsmässiga ändar i kronologisk ordning.
Sammantaget innebär brister i täckningsgraden, låga ersättningsnivåer
och ofullständig ersättningstid en ökad risk för ekonomisk ofärd för de
individer som drabbas av sjukdom, arbetslöshet, ålderdom eller
förändringar i försörjningsbördan.
Konsekvenser av regelförändringar går alltid igenom ett administ-
rativt filter. Här kan det också ske förändringar i försäkringsadminist-
rationens tillämpning av arbetslöshets- och socialförsäkringen utan att
det sker förändringar i själva lagstiftningen, eller ens i de allmänna råd
som verk och myndigheter utfärdar. Även om dessa fenomen			uppmärk-
sammats och studerats (se exempelvis Hetzler 1994) saknas det fort-
farande bredare empiriska studier som täcker hela 1990-talsutveck-
lingen. Själva problemets natur, som innebär att man ofta måste studera
hur de enskilda fallen behandlas, gör sådana studier till en grannlaga och
tidsödande uppgift. Vi ska i det här betänkandet bara peka på några
exempel som visar att den administrativa dimensionen är viktig för hur
lagar och förordningar påverkar enskilda människors välfärd.
Beskrivningen av 1990-talsutvecklingen i de försörjningsrelaterade
programmen tar sin början i den aktiva arbetsmarknadspolitiken och
fortsätter med en	genomgång av arbetslöshetsersättningarna. Därefter

68 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

följer beskrivningar av socialförsäkringarna och familjestödet och en genomgång av utvecklingen på socialbidragsområdet. Den översikt som presenteras över förändringar gällande socialbidrag för ungdomar och den nyligen införda särskilda ungdomsgarantin leder beskrivningen tillbaka till den aktiva arbetsmarknadspolitiken.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	69

2.1.1Arbetsmarknadspolitiken har differentierats och decentraliserats

Den snabbt ökande arbetslösheten under 1990-talets första år innebar en kraftig påfrestning på den svenska arbetsmarknadspolitiken. Den öppna arbetslösheten ökade från ungefär tre procent 1991 till drygt åtta procent 1993. År 1998 låg arbetslösheten fortfarande kvar på en enligt svenska förhållanden hög nivå (6,5 procent) och trots att sysselsättningen har gått upp under 1999 är antalet arbetslösa fortfarande nästan en kvarts miljon.1

De aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna betraktas tillsammans med de offentliga arbetsförmedlingarna som kärnan i den svenska arbetsmarknadspolitiken.2 Politiken har flera mål. Ett är att motverka den arbetslöshet som uppstår på grund av t illfälliga obalanser på arbetsmarknaden, det så kallade stabiliseringspolitiska målet. Ett andra mål är att i olika avseenden förbättra svaga gruppers ställning på arbetsmarknaden, vilket brukar kallas det fördelningspolitiska målet. Ett tredje mål, det så kallade allokeringspolitiska målet, är att påverka arbetsmarknaden så att resurserna används mer effektivt. Det riks- täckande nätet av arbetsförmedlingar ska tillhandahålla information om tillgängliga vakanser i alla län och har personal som ger yrkes- och stu- dievägledning. Allokeringen kan också påverkas genom att man söker förbättra matchningen mellan de arbetssökande och de lediga platserna på arbetsmarknaden. Flera åtgärder syftar till att anpassa de arbetslösas kvalifikationer till dem som krävs för tillgängliga arbeten och att påverka de arbetssökande att mer effektivt och aktivt söka arbete.

Under 1990-talet har antalet personer i aktiva arbetsmarknadsåtgär- der ökat. Den aktiva politiken har också förändrats i ett flertal andra avseenden genom den differentiering, individualisering och kommuna- lisering som skett under perioden. Det har också skett en uttunning av de aktiva åtgärderna i så måtto att fler kommit att deltaga i billiga åtgärder, som exempelvis olika former av praktik.

1Avser november 1999, enligt Arbetsmarknadsverkets statistik.

2Detta avsnitt bygger i huvudsak på Håkan Regnérs underlag till kommittén (F:XX, se bilaga 2).

70 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Antalet aktiva arbetsmarknadsåtgärder har ökat kraftigt

De aktiva arbetsmarknadsåtgärderna kan i princip delas in i tre grupper, nämligen yrkesutbildning, subventionerad sysselsättning och praktik. Därtill finns också olika typer av jobbsökaraktiviteter. Antalet typer av aktiva åtgärder har ökat dramatiskt samtidigt som särskilda åtgärder har kommit att profileras mot vissa grupper. Innehållet i dessa särskilda åtgärder liknar dock i stort innehållet i de åtgärder som erbjuds i övrigt. Exempelvis finns datorutbildning både som särskild åtgärd och som arbetsmarknadsutbildning. I början av 1990-talet fanns det fyra aktiva åtgärder som var tillgängliga för arbetslösa vuxna personer, nämligen arbetsmarknadsutbildning, handikappåtgärder, beredskapsarbete och rekryteringsstöd.

Arbetsmarknadsutbildning erbjuds personer som behöver förbättra sin kompetens eller byta till ett nytt yrke. Deltagare får utbildningsbidrag och nivån på bidraget beror av medlemskap i arbetslöshetskassa och familjeförhållanden. Mätt i antal deltagare har arbetsmarknadsutbildning vid sidan av handikappåtgärderna varit den viktigaste åtgärden under 1990-talet. Handikappåtgärderna inkluderar verksamhet inom Samhall, lönebidrag, arbetsmarknadsinstituten samt offentligt skyddat arbete.

Åtgärden beredskapsarbete (som upphörde 1997) gav arbetslösa personer tidsbegränsad sysselsättning under sex till tolv månader i verksamhet finansierad av den offentliga sektorn. Deltagarna skulle vara äldre än 25 år och de fick lön enligt gällande kollektivavtal på den vanliga arbetsmarknaden. Ett beredskapsarbete har traditionellt omfattat infrastrukturinvesteringar och har främst erbjudits till män, men under senare decennier har åtgärden i större utsträckning inriktats mot hälso- och sjukvårdssektorn (Forslund och Krueger 1995) och en betydande del av dem som placeras i beredskapsarbete är kvinnor. År 1998 ersattes åtgärden av individuellt anställningsstöd.

Rekryteringsstöd är en annan åtgärd som fanns i början av 1990- talet. Åtgärden innebar subventionerad sysselsättning i privat och offentlig sektor. Subventionsgraden varierade mellan 50 och 70 procent av den totala lönesumman och arbetsgivarna kunde erhålla subventionen i mellan sex och tolv månader beroende på individens egenskaper. Rekryteringsstödet försvann 1998 och ersattes av individuellt anställ- ningsstöd . Nya åtgärder har introducerats successivt under hela 1990- talet. Tabell 2.1:2 ger en översikt över denna utveckling samt över hur många deltagare de olika åtgärderna har haft.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	71

Tabell 2.1:2 Antal deltagare i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, 1990–1998 a

År	Arbets-		Bered-	Handi-kapp- Rekryte-		Ungdoms-	Utbild-	Arbetslivs-	Datortek
		marknads-	skaps-arbete	åtgärder	ringsstöd	åtgärder	nings-	utveckling
		utbildning					vikariat
1990	38 600		8 100	87 700	2 300	4 800	-	-	-
1991	58 600		10 800	86 000	4 800	13 200	-	-	-
1992	86 300		15 800	84 800	13 500	34 600	8 300	-	-
1993	53 200		14 000	84 000	9 200	67 700	9 800	35 100	-
1994	59 500		16 700	87 200	25 500	56 900	12 700	44 500	-
1995	54 600		14 500	92 000	21 000	20 400	11 200	41 300	5 900
1996	45 600		8 300	85 900	12 300	-	9 800	52 300	11 900
1997	36 900		7 100	85 200	3 700	-	3 500	52 500	14 000
1998	41 900		-	89 600	-	-	-	38 900	11 500

		Arbets-	Starta eget	Kommu-	Offentligt	Indivi-	Resurs-	Projekt-	IT-
		plats-		nala pro-	tillfälligt	duellt	arbete i	arbete	satsning
		introduk-		gram för	arbete	anställ-	offentlig	med
		tion		ungdomar	(OTA)	ningsstöd	verk-	a-kassa
							samhet
1990	-		-	-	-	-	-	-	-
1991	-		-	-	-	-	-	-	-
1992	-		-	-	-	-	-	-	-
1993	-		-	-	-	-	-	-	-
1994	-		10 200	-	-	-	-	-	-
1995	21 500		10 100	-	-	-	-	-	-
1996	32 400		10 300	12 600	-	-	-	-	-
1997	34 300		12 300	14 200	5 400	-	-	-	-
1998	19 400		12 500	12 200	7 800	10 600	4 100	300	700

a Ungdomsåtgärder inkluderar särskilda och avtalade inskolningsplatser. Handikappåtgärder inkluderar Samhall, lönebidrag, arbetsmarknadsinstituten och offentligt skyddat arbete. Arbets- platsintroduktion ersatte akademikerpraktik, invandrarpraktik och ungdomsintroduktion från den 1 juli 1995.

Källa: AMS statistiktjänst.

År 1992 introducerades utbildningsvikariat som innebär att arbetslösa personer ersätter redan anställda som deltar i utbildning på heltid. Del- tagarna väljs ut av arbetsförmedlingen och företagen får göra vissa skatteavdrag för anställningen samtidigt som de kan göra avdrag för utbildningskostnaderna för den anställde som deltar i utbildning. Åtgärden fick inte så stora deltagartal och ersattes 1998 av kombina- tionen utbildningsstöd och anställningsstöd .

72 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

År 1993 t illkom arbetslivsutveckling (ALU) med syfte att förstärka arbetslinjen, öka möjligheterna till återinträde på arbetsmarknaden och förhindra utförsäkring. Arbetslösa personer som har rätt till arbetslös- hetsersättning anställs för att genomföra projekt som inte är del av den vanliga verksamheten i företaget. Projektet ska pågå i högst sex månader och deltagarna får arbetslöshetsersättning under projektperioden. 3 Arbetsplatsintroduktion (API) tillkom 1995 och ersatte åtgärderna aka- demikerpraktik, invandrarpraktik och ungdomsintroduktion.

Under andra hälften av 1990-talet har det även t illkommit vissa åtgärder som har en utbildningsprofil. En åtgärd är de så kallade datorteken som ska ge utbildning i IT och olika datorprogram på halv- tid, medan resterande tid ska ägnas åt arbetsmarknadsinriktade projekt. En annan och mer kvalificerad åtgärd är det så kallade SWIT-projektet eller den nationella IT-satsningen som erbjuder avancerad arbetsmark- nadsutbildning för bristyrken inom IT-branschen. År 1998 deltog 12 200 personer i dessa åtgärder.

Starta eget-bidrag, offentligt tillfälligt arbete och kommunala pro- gram för ungdomar är tre andra åtgärder som tillkommit under senare delen av 1990-talet. Den förstnämnda åtgärden ger stöd till arbetslösa som vill starta egen verksamhet. Offentligt tillfälligt arbete är en arbetslivsutveckling för äldre och innebär att långtidsarbetslösa som är äldre än 55 år arbetar i offentlig sektor samtidigt som de erhåller arbetslöshetsersättning. Kommunala program för ungdomar innebär att kommunerna ska ordna praktik eller sysselsättning för ungdomar i åld- rarna 20 till 24 år

Kommunerna har fått ökat ansvar för arbetsmarknadspolitiken

Åtgärderna inom ramen för den individinriktade aktiva politiken har ökat

i antal under de senaste åtta åren, men arbetsmarknadspolitiken har förändrats även i andra avseenden. Arbetsmarknadspolitiken har decentraliserats successivt under 1990-talet och kommunerna har fått allt större inflytande på området och större möjligheter att utforma politiken efter lokala behov. Kommunerna har numera även ansvar för vissa arbetsmarknadspolitiska åtgärder. År 1995 övergick det politiska ansvaret för ungdomar under 20 år från stat till kommun och 1997 vid- gades detta kommunala ansvar till att gälla även ungdomar mellan 20 och 24 år. Genom införandet av denna så kallade utvecklingsgaranti ska

3 Projektarbete med arbetslöshetsersättning som introducerades år 1998 är ut- formad på samma sätt.

SOU 2000:3 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar 73

kommunen sysselsätta arbetslösa ungdomar som inte har fått ett arbete, en reguljär utbildning eller en arbetsmarknadspolitisk åtgärd under en period av 90 dagar. Sysselsättningen ska vara på heltid och stärka deltagarens möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller fortsatt utbildning. Åtgärden kan omfatta såväl praktik som utbildning. Idén med en decentraliserad arbetsmarknadspolitik har förstärkts under senare hälften av 1990-talet.

Förutsättningarna för arbetsmarknadspolitiken har också påverkats av inträdet i den europeiska unionen (EU), där arbetsmarknadspolitiken har fått nya möjligheter till försöksverksamhet genom EU:s så kallade strukturfonder. Under 1990-talet har också AMS fått större mö jligheter att finansiera ny verksamhet genom ersättning med otraditionella medel. Dessa infördes för första gången 1993 för att bekosta otraditionella insatser som motiveras av arbetsmarknadsskäl, men som inte ryms inom ordinarie verksamhet.

Sammantaget framträder två huvudsakliga trender i den aktiva arbetsmarknadspolitikens utveckling under 1990-talet. För det första har utrymmet för arbetsmarknadspolitisk försöksverksamhet ökat och för det andra har ansvaret för politiken i allt större utsträckning flyttats över på kommunerna. Kommunerna har fått större ansvar och fler möjligheter att utforma politiken efter lokala behov, samtidigt som en sådan profilering riskerar att försämra flexibiliteten på arbetsmarknaden.

Det sammanlagda antalet deltagare i aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder har varierat under 1990-talet. År 1998 uppgick andelen delta- gare till 3,8 procent av arbetskraften. I Figur 2.1:3 beskrivs utvecklingen under 1990-talet med avseende på antalet arbetslösa, antalet personer i aktiva åtgärder och antalet mottagare av arbetslöshetsersättningar. Ökningen av det totala antalet arbetslösa åtföljs i tiden av en uppgång av antalet personer i aktiva åtgärder och i än högre grad av antalet mottagare av kontantersättning. Det skedde inledningsvis en stor förskjutning mellan aktiva och passiva arbetsmarknadsåtgärder. Dock var nedgången i antalet aktiva åtgärder 1998 inte lika stor som nedgången i antalet med kontantersättning. Den över lag kraftiga expansionen av aktiva åtgärder har sannolikt utgjort ett problem när det gäller kvaliteten i åtgärderna.

74 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Figur 2.1:3. Antalet arbetslösa i olika åtgärder samt utan ersättning, 1990–1998. Tusental

	700
i tusental	600
	500
	400
personer	400
	300
	200
Antal	200
Antal	100
	100
	0
	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
	Antal i aktiva åtgärder					Antal med arbetslöshetskassa
	Antal med KAS/grundförsäkring					Antal utan ersättning

Källa: Bearbetningar av Regnér (F:XX, se bilaga 2).

Det finns betydande kunskapsluckor om arbetsmarknadspolitikens kon- sekvenser med avseende på de uppställda målen. Det är dessutom inte uppenbart om man ska mäta konsekvenser av åtgärderna var för sig eller sammantaget. Det är dock möjligt att studera mer indirekta indikatorer på arbetsmarknadspolitikens konsekvenser. En möjlig effekt av arbets- marknadspolitiken är att vi i Sverige inte fått lika omfattande långtids- arbetslöshet som kan konstateras i en mängd andra västeuropeiska länder.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	75

2.1.2Förändringar av arbetslöshetsersättningarna

I samhällen av Sveriges typ finns det ett uppenbart behov av en försäk- ring mot risken att bli arbetslös. 4 Här har såväl effektivitetsskäl som fördelningsskäl anförts (se exempelvis Regnér 1999). Den passiva arbetsmarknadspolitiken, eller arbetslöshetsersättningarna, kan därför ses som del av både arbetsmarknadspolitiken och socialpolitiken. Den svenska arbetslöshetsförsäkringen har historiskt följt den så kallade Ghent-modellen, baserad på frivilligt medlemskap i kassor organiserade av fackföreningarna och med finansiellt understöd från staten. Sedan mitten av 1970-talet har det funnits ett kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) för dem som stått utanför den frivilliga försäkringen. Så såg systemet ut vid ingången till 1990-talet och i huvudsak ser det ut på samma sätt 1999.

Det har dock skett vissa förändringar på arbetslöshetsersättningarnas område. Arbetslöshetsförsäkringen omfattar numera dels en in- komstrelaterad förmån, dels en grundersättning (på samma nivå som KAS). För att administrera grundersättningen för dem som inte är medlemmar i en frivillig kassa har en ny kassa, den så kallade alfa-kas- san, bildats. Vidare har den nya förmånen generationsersättning införts. I det följande ska vi redogöra för förändringar i kvalificeringskrav, ersättningsnivåer och ersättningstider.

Förändringar av kvalificeringsvillkor och täckningsgrad

För att vara berättigad till arbetslöshetsersättning måste en person vara arbetslös och registrerad som arbetssökande på en arbetsförmedling. Vidare krävs att den arbetslöse uppfyller ett medlemsv illkor och ett arbetsvillkor. År 1998 gällde att den arbetslöse måste ha varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst tolv månader samt ha arbetat i minst sex månader under en period av tolv månader före arbetslöshetsperioden för att vara berättigad till ersättning. Deltagande i de flesta aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärderna räknas som arbete. Personer som uppfyller dessa villkor och är yngre än 57 år har rätt till ersättning i högst 300 dagar. De som är 57 år eller äldre har rätt till ersättning i högst 450 dagar. Fram till år 1998 var åldersgränsen 55 år.

Arbetsvillkoret i arbetslöshetsersättningen har förändrats flera gånger under 1990-talet. Med undantag för en kortare period har kravet i huvudsak varit att den arbetslöse arbetat fyra månader under den

4 Detta avsnitt bygger i huvudsak på Håkan Regnérs underlag till kommittén (F:XX, se bilaga 2).

76 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

tolvmånadersperiod som föregick arbetslöshetsperioden. Arbetsvillkoret utökades till sex månader 1997. Den 1 januari 1998 bytte ersätt- ningssystemet namn till frivillig inkomstrelaterad försäkring, men den nya försäkringen överensstämmer i de flesta avseenden med det system som gällde före 1998. De arbetslösa personer som uppfyller arbetsv ill- koret, men inte medlemsvillkoret, erhåller grundersättning.

Förändringar av ersättningsnivåer och ersättningstider

Den formella ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen har förändrats samtidigt som nivån i sjukförsäkringen förändrats, det vill säga från 90 procent till 80 procent 1993 och till 75 procent 1996. Från september 1997 är ersättningsnivån åter 80 procent. År 1993 infördes fem dagars karenstid i försäkringen. Taken i försäkringen har traditionellt legat under dem som tillämpats i exempelvis sjukförsäkringen. Många inkomsttagare får därför den maximala ersättningen och deras faktiska ersättningsnivå blir lägre än vad den formella procentsatsen anger. För att bedöma utvecklingen av den faktiska ersättningsnivån är det därför minst lika viktigt att beakta förändringarna i maxbeloppet.

När KAS 1998 bytte namn till grundförsäkring förändrades de maximala ersättningstiden så att den överensstämmer med ersättnings- tiden i den inkomstrelaterade försäkringen. Personer som är yngre än 55 år hade sedan år 1974 och fram till år 1998 kunnat erhålla KAS i 150 dagar medan de som är äldre än 55 år hade kunnat få ersättning i högst 300 dagar.

I Tabell 2.1:4 redovisas de maximala dagliga ersättningsbeloppen från de båda ersättningssystemen i 1998 års priser. Det framgår av tabellen att det maximala ersättningsbeloppet från arbetslöshetskassan i genomsnitt är mer än dubbelt så högt som ersättningen från det kontanta arbetsmarknadsstödet KAS/grundersättning. Utvecklingen av ersätt- ningsbeloppen har varit ganska blygsam under 1990-talet. Den inkomst- relaterade ersättningen har tappat något i värde, medan grund- ersättningen ökat i ungefär motsvarande utsträckning.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	77

Tabell 2.1:4. Förändringar av arbetslöshetsersättningarnas nivå, 1990– 1998. Kronor per dag i 1998 års priser a

År	Maxersättning, arbetslös-	Maxersättning, grund-
	hetskassa	ersättning (KAS)
1990	613	215
1991	614	216
1992	624	219
1993	614	216
1994	583	253
1995	569	247
1996	566	231
1997	563	230
1998	580	240

a År 1993 ändrades ersättningsnivån två gånger. I tabellen redovisas ett genomsnitt av de två beloppen.

Källa: Olli (1996) och Arbetsmarknadsstyrelsens statistiktjänst för perioden 1996– 1998.

Under början av 1990-talet skedde en kraftig ökning av antalet arbets- lösa som saknar arbetslöshetsersättning. Andelen av de arbetslösa som har ersättning från arbetslöshetskassan har ökat under perioden mellan 1990 och 1998, medan andelen som har KAS/grundersättning har minskat. Andelen av de arbetslösa som inte har rätt till någon ersättning har minskat med nästan 10 procentenheter under 1990-talet. Fortfarande är det dock nästan 30 procent av de arbetslösa som inte har rätt till kompensation från den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen. Ungefär 20 procent av de arbetslösa saknar ersättning från såväl arbetslöshetskassan som grundförsäkringen. Utvecklingen av de arbets- lösas ekonomiska situation diskuteras närmare i avsnitt 3.5.

78 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

2.1.3Förändringar på socialförsäkringarnas område

Det har framgått ovan enligt figur 2.1:1 att de offentliga utgifterna för socialförsäkringarna sjunkit i reala termer under 1990-talet. 5 Pensions- utgifterna har ökat något, medan utgifterna för sjukdom och handikapp först minskade under flera år och sedan ökade från 1998. Socialförsäk- ringarnas utveckling på 1990-talet har dock i de flesta andra avseenden varit dramatisk. Ett sätt att beskriva utvecklingen är att se till själva antalet förändringar som skett i lagstiftningen. Antalet förändringar är stort och förändringstakten har varit högre under 1990-talet jämfört med under tidigare årtionden. Förändringarna kan kategoriseras utifrån om de är expansiva (exempelvis att ersättningsnivåer höjs eller att fler får rätt till ersättning) eller begränsande (Marklund 1997). I detta avseende har det skett ett tydligt trendbrott under 1990-talets första hälft. Efter 1990 skedde en kraftig uppgång av antalet begränsande beslut, samtidigt som antalet expansiva beslut minskade efter 1991. Därefter och fram till 1997 har de begränsande besluten överstigit de expansiva i antal. År 1998 har återigen de expansiva besluten blivit fler än de begränsande (Försäkringskasseförbundet 1999). Vi ska här granska de förändringar som skett också med avseende på hur de påverkat försäkringarnas kvalificeringkrav, ersättningsnivåer och ersättningstider.

Följande huvuddrag i utvecklingen kan identifieras:

•Förändringarna som gäller villkoren för att överhuvudtaget täckas av försäkringen har varit förhållandevis små. Samtidigt har det skett förändringar i sysselsättningen och på arbetsmarknaden som verkat mot lägre täckningsgrad, men dessa förändringar är alltså inte resultat av förändringar i socialförsäkringen. Inom arbetsskade- och sjukförsäkringen har det successivt skett skärpningar av de kvalifi- ceringsvillkor som gäller själva skadans eller sjukdomens art (till exempel huruvida en skada verkligen är orsakad av arbetet).

•Ersättningsnivåerna har förändrats huvudsakligen genom att pro- centsatsen i försäkringen har sänks och genom att förmånerna inte indexerats fullt ut. Under 1990-talets inledning skedde små föränd- ringar i delvis olika riktning. År 1993 och 1996 skedde tydliga ned- dragningar över hela linjen, medan det 1998 och 1999 skedde för- bättringar inom vissa områden.

•Ersättningstiderna förändrades formellt sett främst i början av decenniet. Därtill har det införts en rad mindre förändringar, som i vissa fall dock är av stort principiellt intresse.

5 Detta avsnitt bygger på Joakim Palmes underlag till kommittén (F:XIX, se bilaga 2).

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	79

För att något komprimera beskrivningen tematiseras den följande framställningen efter de olika aspekter som tidigare diskuterats, nämli- gen kvalifikationsvillkor, täckningsgrad, ersättningsnivåer och ersätt- ningstid. För var och en av dessa diskuteras de olika systemen i följande ordning: pensioner, sjukpenning, arbetsskadeförsäkring och övriga för- måner. Vissa av de förmåner som utöver förtidspensionerna är relaterade till funktionshinder och handikapp tas upp i ett särskilt avsnitt.

Förändringar i kvalificeringsvillkor och täckningsgrad

De svenska folkpensionerna har i princip utgått till alla bofasta i landet som uppnått den normala pensionsåldern. Det har dock alltid funnits vissa tidsmässiga boendevillkor som måste uppfyllas innan man fått rätt till pension. Det svenska undertecknandet av det så kallade EES-avtalet 1992 fick konsekvenser för pensionsområdet i ett viktigt avseende. År 1993 skärptes kvalificeringsreglerna för folkpension så att det numera krävs 40 års boende i Sverige för full folkpension. Det finns visserligen vissa övergångsregler i detta avseende, men förändringarna i kvalificeringsreglerna resulterade i en minskning av andelen av den äldre befolkningen som faktiskt får full folkpension. Storleken på den grupp som inte får full folkpension är beroende av omfattningen av framför allt den utomeuropeiska invandringen, eftersom EU-rätten ger visst skydd före dem som flyttar inom unionen. Det är just denna typ av invandring som varit särskilt omfattande under 1990-talet. Problemen med att uppfylla kvalificeringsvillkoren skulle emellertid ha varit uppenbara för många gamla invandrare även med det gamla systemet, men problemet har accentuerats som en konsekvens av de hårdare ställda kraven.

Ett sätt att studera konsekvenserna av de förändringar som görs i socialförsäkringarna är att se på antalet mottagare av olika förmåner. Därtill måste man självklart beakta förmånernas nivå och fördelning. När det gäller antalet ålderspensionärer har det inte skett särskilt stora förändringar under 1990-talet. År 1990 fanns det 1,55 m iljoner mot- tagare av offentliga ålderspensioner och 1998 hade denna siffra stigit till 1,59 miljoner. Av dessa är det – och har alltid varit – fler kvinnor än män.

Det har skett stegvisa förändringar av kvalificeringsvillkoren i för- tidspensionerna. År 1991 avskaffades de särskilda arbetsmarknads- skälen. I de tidigare särskilda regler som innebar att ansökningar från äldre skulle behandlas i särskild ordning infördes 1992 en fast ålders- gräns på 60 år. År 1993 infördes nya nivåer för förtidspension och sjukbidrag innebärande att dessa kan utges som fjärdedelar och inte bara som halva eller hela bidrag. År 1997 togs äldrereglerna bort helt och

80 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

1998 mildrades reglerna för att få full förtidspension. Av större betydelse för utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspensioner har sannolikt varit dels de förändringar som gällt grunden för rätten till förtidspension, dels förskjutningarna i praxis. Från oktober 1995 är rätten till förtidspension formulerad så att pensionen ska ha sin grund i medicinska skäl, vilket lett till att kvalificeringsvillkoren skärpts och att antalet nybeviljade förtidspensioner minskat.

Figur 2.1:5 visar utvecklingen av antalet nybeviljade förtidspensioner bland män och kvinnor från 1990 till 1998. Nivån på antalet nybev iljade förtidspensioner är högre för kvinnor än för män, men på det hela taget finns inga stora könsskillnader. Uppgången 1992 och 1993 följdes åt av en ännu kraftigare nedgång. Uppgången har delvis att göra med att många långa sjukfall ”bortpensionerades” 1993. Nedgången inträffade innan skärpningar infördes i kvalificeringsvillkoren. Det skedde en viss uppgång i förtidspensionerna för kvi nnor 1996 och för både män och kvinnor 1997. Det sista året vi har siffror för är 1998 och då registrerades det lägsta antalet nybeviljade förtidspensioner under hela 1990-talet. Det skedde visserligen en viss uppgång av förtids- pensioneringen i samband med att arbetslösheten ökade, men detta hade alltså andra orsaker. Det mest slående är att den höga arbetslösheten inte lett till samma kraftiga ökning av antalet förtidspensionerade som i övriga Europa.

Figur 2.1:5 Antal nybeviljade förtidspensioner och sjukbidrag för män och kvinnor, 1990–1998

35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998

Män Kvinnor

Källa: Riksförsäkringsverket (M:I, se bilaga 2).

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	81

Om vi istället för att se till nybeviljade förtidspensioner betraktar hur
många förtidspensionärer (inklusive mottagare av sjukbidrag) som fak-
tiskt finns framstår bilden något annorlunda. Nedgången i antalet nybe-
viljade pensioner efter 1993 har ännu inte givit utslag i stocken av pen-
sionärer. År 1991 fanns det 361 000 mottagare och 1998 hade antalet
växt till 417 000.
Beslut som fattats under 1980-talet kom från 1990 att innebära en
successiv utfasning av änkepensionerna. Samtidigt infördes en ny typ av
efterlevandeskydd, en omställningspension som gäller för både änkor och
änklingar. För personer som har barn under 12 år utbetalas förlängd
efterlevandepension och till hemarbetande utgår en särskild efter-
levandepension. En principiellt viktig förändring kom 1997, då
folkpensionsdelen i änkepensionen kom att inkomstprövas för dem som
är under normal pensionsålder. Antalet mottagare av dessa förmåner har
förskjutits i förväntad riktning. Antalet änkepensioner minskade från
60 000 år 1990 till mindre än 16 000 år 1998. Under samma period
ökade antalet efterlevandepensioner från 2 000 till 4 500.
Sjukpenningförsäkringen har under decenniet genomgått en rad för-
ändringar som påverkat såväl kvalificeringsvillkor som ersättningsnivåer
och ersättningstider. Liksom för förtidspensionerna gäller nya regler för
rätt till sjukpenning från oktober 1995. Det är oklart om detta påverkat
omfattningen av de korta sjukfallen. Konsekvenserna har sannolikt varit
större för de långa sjukfallen. När det gäller registreringen av den ersatta
korttidsfrånvaron är det två regelförändringar som leder till svårigheter
att göra jämförelser över tid. Införandet av en karensdag 1993 har lett
till att en mindre del av den totala sjukfrånvaron registreras som ersatt
sjukfrånvaro. Införandet av en sjuklöneperiod 1992 och de förändringar i
periodens längd som gjorts 1996 och 1998, först från 14 till 28 dagar
och sedan åter till 14 dagar, innebär svårigheter att jämföra den ersatta
sjukfrånvaron över tid. Det underlag som finns när det gäller den ersatta
korttidsfrånvaron tyder på att det skett en kraftig nedgång under
årtiondet. Bristerna i data gör dock att vi vill undvika att redovisa
utvecklingen av den ersatta korttidsfrånvaron i Figur 2.1:6 nedan. I
stället beskriver vi där bara utvecklingen gällande sjukfall som är längre
än 30 dagar. 6 Det framgår att de långa sjukfallen minskade fram till
1996 och att denna	utveckling varit starkare för kvi nnor än för män.

Även den kraftiga uppgång som sker av de långa sjukfallen mellan 1997 och 1998 är mest markant för kvi nnor.

6 Uppgifterna gäller antalet pågående fall.

82 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar SOU 2000:3

Figur 2.1:6. Antal pågående långa sjukfall (inklusive fall av rehabilite- ringsersättning) för män och kvinnor, 1990–1998

100 000
90 000
80 000
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998

Antal långa sjukfall bland män Antal långa sjukfall bland kvinnor

Källa: Riksförsäkringsverket (M:I, se bilaga 2).

Det saknas för närvarande ett adekvat kunskapsunderlag gällande den så kallade golvproblematiken, det vill säga de villkor utifrån vilka det fastställs om individen har en sjukpenninggrundande inkomst. Den bedömning som Riksförsäkringsverket (RFV) gör utgår ifrån regel- systemet snarare än ifrån en systematisk genomgång av hur systemet fungerar i praktiken.7 RFV:s bedömning är att en person kan bära med sig rätt till sjukpenning som grundats i en tidigare anställning och att det i princip räcker att man har för avsikt att förvärvsarbeta för att man ska ha rätt till sjukpenning vid sjukdom. Det redovisas dock ingen direkt statistik av hur många som inte har rätt till sjukpenning till följd av att de saknar inkomstgrund för ersättning (vid sidan av de villkor som rör sjukdomen eller arbetsförmågan). Det finns dock situationer av oförsäkring som RFV uppfattar som problematiska, till exempel när arbetssökande som inte hunnit etablera sig på arbetsmarknaden och som visserligen har rätt till en grundförsäkring i arbetslöshetsförsäkringen saknar motsvarande förmån om de blir sjuka. Frågan om vilka konsekvenser olika kvalificeringsvillkor får för den ökade grad av oför- säkring som kunnat identifieras inte minst bland ungdomar har väckt en intensiv debatt. Kunskaperna om vilka som saknar försäkring för

exempelvis sjukpenning är emellertid begränsade.
År 1993 förändrades arbetsskadebegreppet så att en	högre grad av
sannolikhet krävs för att en skada eller sjukdom ska	betraktas som

7 Riksförsäkringsverkets underlag till kommittén (M:I, se bilaga 2).


SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar		83

orsakad av arbetet. Samtidigt avskaffades den särskilda arbetsskade-
sjukpenningen. Fortfarande kan de som fått sin arbetsskada klassad som
permanent uppbära livränta. Dessa förändringar får stora		konsekvenser

för både antalet ansökningar och antalet godkännanden av arbetsskador. I praktiken blir många arbetsskador sannolikt inte anmälda, eftersom det inte utgår någon extraersättning från den allmänna försäkringen om inte

skadan klassas som permanent. Det har också skett en betydande minskning av antalet ansökningar och andelen beviljade ansökningar. Denna minskning inleddes redan i slutet av 1980-talet och har fortsatt under början av 1990-talet. I samband med att ett striktare arbets- skadebegrepp implementerats skedde en tillfällig höjning av antalet anmälningar till följd av att ansökningarna under en övergångsperiod skulle behandlas enligt de gamla reglerna. Efter det att det nya striktare arbetsskadebegreppet infördes skedde en skarp nedgång i såväl antalet anmälda som andelen beviljade ansökningar, vilket framgår av Figur 2.1:7. Den tydligaste nedgången gäller belastningsskador, vilket framför allt gäller kvinnor.

Figur 2.1:7. Antalet ansökningar om arbetsskadeersättning samt antalet beviljanden och avslag, 1990–1997

120 000
100 000
80 000
60 000
40 000
20 000
0
1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997

Antal för prövning inkomna ärenden

Antal bifall

Antal avslag

Källa: Riksförsäkringsverket (M:I, se bilaga 2).

84 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar SOU 2000:3

Förändringar av ersättningsnivåer och ersättningstider

Nivån på pensionsförmånerna har varit föremål för olika ingrepp under 1990-talet. År 1990 höjdes pensionst illskottet och samma år beslutade man att ge pensionstillskott även till de så kallade undantagande pen- sionärerna, det vill säga de som i samband med ATP-systemets infö- rande valt att stå utanför denna del av det offentliga pensionsskyddet. Denna utgiftshöjande inledning avbröts dock ganska snart och besluten har därefter i huvudsak gått i motsatt riktning. Det viktigaste instru- mentet för att göra besparingar i pensionssystemet har varit att förändra indexeringen, vilket skedde både 1993 och 1996. Från och med 1999 indexeras dock pensionerna fullt ut. Vissa åtgärder har vidtagits för att inte de sämst ställda pensionärernas försörjningssituation skulle för- sämras, såsom höjda pensionstillskott och förändringar i bostads- tilläggen.

Flertalet förändringar under 1990-talet har inneburit att pensionerna blivit lägre än vad som hade varit fallet om dessa förändringar inte kommit till stånd. Samtidigt har pensionärskollektivet över lag fått bättre inkomster, bland annat därför att de nytillkomna pensionärerna har haft relativt sett höga intjänade offentliga och avtalsbaserade pensioner. Det faktum att de offentliga pensionerna har blivit bättre för gruppen äldre som helhet, samtidigt som de enskilda pensionärerna upplevt urholkade förmåner, har träffande summerats under rubriken ”Sämre för mig, bättre för oss” (Socialdepartementet 1999a).

Nivåerna på förtidspensionerna påverkas på samma sätt som ålders- pensionerna av de förändringar i indexeringen som gjorts vid olika tid- punkter, men konsekvenserna blir delvis annorlunda. Förtidspensioner- nas ersättningsnivåer har också påverkats av särskilda beslut. När man minskat förtidspensionsnivåerna har man samtidigt skyddat dem som haft de lägsta pensionerna. När regeringen 1995 beslutade om en sär- skild minskning av förtidspensionernas ATP-del med sex procent kom- penserades de pensionärer som hade låg eller ingen ATP genom att det gjordes en motsvarande höjning av det särskilda pensionstillskottet med sex procent. År 1997 gjordes en liknande utgiftsminskning i efterlevandeskyddet när folkpensionsdelen i omställningspensionen sänktes från 96 procent till 90 procent av det minskade basbeloppet, samtidigt som pensionstillskottet höjdes i motsvarande grad. Intentionen var också i detta fall att nedskärningen skulle ske utan att förmånerna för dem med de lägsta pensionerna reducerades.

I mars 1991 infördes nya ersättningsnivåer för korta sjukfall. Ersätt- ningen för de första sjukdagarna minskades mest och det infördes regler som begränsade avtalsförmånerna. De nedskärningar som skett sedan dess har gällt sjukpenningen i allmänhet. År 1993 blev ersättningsnivån

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar			85

80 procent, 1996 ändrades den till 75 procent och 1998 blev den återigen
80 procent. Det ska dock understrykas att procentsatserna inte fångar
det faktum att inkomstunderlaget för sjukpenningen har förändrats under
1990-talet, vilket i sin tur fått förhållandevis stora effekter på såväl
ersättningar som utgiftsnivåer.
Ersättningsnivån i socialförsäkringarna bestäms alltså inte bara av
procentsatsen av det fastställda inkomstunderlaget. En annan viktig
faktor är hur högt upp i inkomsthierarkin som taket för de förmåns-
grundande inkomsterna ligger. I det svenska systemet har taket under de
senaste årtiondena legat på 7,5 basbelopp i såväl pensions- som
sjukpenningförsäkringen. Det faktum att taket är bestämt av det pris-
indexerade basbeloppet gör att antalet personer med inkomster över taket
stiger när reallönerna växer. Detta leder till att försäkringsgraden blir
lägre för allt fler inkomsttagare. 1990-talet inleddes med en snabb
ökning av arbetslösheten och minskade arbetsinkomster för många,
vilket återspeglas i att andelen av dem i förvärvsaktiva åldrar som har
inkomster över 7,5 basbelopp sjönk från			1990 till 1992. Därefter var
denna andel förhållandevis stabil under några år, men sedan 1997 har
andelen som har inkomster över taket ökat snabbt. Mot bakgrund av den
allmänt sett höga reallönetillväxten 1998 och 1999 finns all anledning att
tro att andelen fortsätter att stiga. Närmare 20 procent av männen i
förvärvsaktiv ålder hade 1997 i nkomster över taket, medan motsvarande
andel var knappt 5 procent för kvinnorna. Det finns också betydande
åldersskillnader bland heltidsarbetande i detta avseende. De största
andelarna med inkomster över taket återfinns bland personer i åldrarna
40 till 59 år. Det finns också stora skillnader mellan olika fackliga
grupper på arbetsmarknaden. Endast 1,7 procent av de heltidsanställda
LO-kvinnorna och 8 procent av LO-männen har inkomster som
överstiger taket. Bland de TCO-anslutna är motsvarande siffror 6,8
procent respektive 40,1 procent och i SACO är andelarna med inkomster
över taket 27,5 procent respektive 61,5 procent. Takproblematiken
ställer viktiga frågor om vem ska vara försäkrad för vad i framtiden och
hur höga inkomster som ska försäkras, men tyder också på att det redan
i dag finns brister i det offentliga försäkringsskyddet. För många finns
det kompletterande kollektiva eller individuella avtalsskydd, men sådana
typer av system är inte lika heltäckande som de obligatoriska systemen.
Frågan om pensionsåldern har diskuterats upprepade gånger under
1990-talet. Det fanns till och med i den så kallade krisöverenskommelsen
1992 en passus om höjd lagstadgad pensionsålder, även om det aldrig
fattades några beslut om detta. Pensionsåldern har också diskuterats i
relation till deltidspensionssystemet och till 1994 års pensionsreform. År
1997 halverades	ersättningstiden	i	omställningspensionen i
efterlevandeskyddet	från 12 månader	till	6 månader och samtidigt

86 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

infördes en förlängd omställningspension för dem som har barn under 12 år. Särskild omställningspension kan utbetalas om den efterlevande saknar egna möjligheter till försörjning. I förtidspensionssystemet har ersättningstiden påverkats indirekt av den höjda nivån för och sedermera avskaffandet av de så kallade äldrereglerna.

År 1993 infördes en karensdag i sjukpenningförsäkringen och det har också skett förändringar i sjuklöneperiodens längd. I det här samman- hanget är det på sin plats att påminna om att det 1992 infördes en sjuklöneperiod där arbetsgivaren betalar sjukersättning den första tiden. Varaktigheten i sjukpenningen är i stor utsträckning beroende av försäkringskassans agerande, vilket kommer att diskuteras nedan.

Förändringar i försäkringens tillämpning

Betydelsen av försäkringsadminstrationen är viktig att beakta rent all- mänt, men har särskild betydelse för arbetsskadeförsäkringen, långa sjukfall och förtidspensionering. Vad gäller arbetsskadeförsäkringen finns det exempelvis anledning att uppmärksamma de stora förändringar som skett av andelen beviljade ansökningar. Denna andel sjönk redan i slutet av 1980-talet och fortsatte att minska under början av 1990-talet. Det inträffade en skarp nedgång i andelen beviljade ansökningar i samband med att det nya striktare arbetsskadebegreppet infördes. Det faktum att andelen avslag ökade så markant redan innan lagen ändrats indikerar dock att det skett en kraftig förskjutning i praxis. Det har också skett betydande förändringar av försäkringskassornas handläggning av långa sjukfall, och dessa förändringar har inte alltid haft sin grund i lagändringar. Det skedde en betydande ”bortpensionering” av långa sjukfall 1993, vilket innebar att antalet nybeviljade förtidspensioner ökade samtidigt som antalet långa sjukfall minskade. Det sammanlagda antalet långa sjukfall och förtidspensioner ökade fram till 1994, men minskade 1995 och 1996. Kunskaperna om vilka som fått avslag på sina ansökningar om exempelvis förtidspension och arbetsskada är begränsade.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	87

Ersättning från socialförsäkringen till personer med funktionshinder

Utöver förtidspensionerna finns det tre ersättningar som riktas till per- soner med mer varaktiga handikapp och funktionsnedsättningar, nämli- gen närståendepenning, handikappersättning och bilstöd. Dessa har inte påverkats av förändringar av indexering under decenniet och det har inte skett någon dramatisk nedgång i antalet mottagare eller i de registrerade genomsnittliga utbetalningsbeloppen. Närståendepenningen infördes 1989 och ska göra det mö jligt för en person att vara hemma från arbetet för att ge en sjuk anhörig vård. Antalet mottagare har ökat kraftigt sedan 1991 då närmare 2 000 personer fick närståendepenning. Flertalet av dessa var kvinnor. Expansionen stagnerade mellan 1995 och 1997, men 1998 hade antalet stigit till 7 477 mottagare, varav 72 procent var kvinnor. Genomsnittsbeloppet var 42 033 kronor och kvinnor uppbar generellt sett högre belopp än män.

Det finns inom ramen för socialförsäkringssystemet också en handi- kappersättning som syftar till att ge ekonomisk trygghet för personer som har merkostnader på grund av sitt funktionshinder. Det genom- snittliga bidragsbeloppet var 1998 cirka 1 400 kronor, och totalkostna- den var ungefär en miljard kronor. Antalet personer med handikapp- ersättning har ökat något från cirka 49 000 personer 1990 till ungefär 56 000 personer 1998. Resultat från en studie utförd 1987 tyder på att män fick högre handikappersättning än kvinnor med liknande behov (Hetzler 1994). Det saknas dock mer aktuella kunskaper om huruvida insatser och ekonomiska ersättningar fördelas jämnt mellan kvinnor och män i förhållande till deras behov.

Sedan 1988 finns det ett särskilt bilstöd för personer som har varaktiga funktionshinder och som är under normal pensionsålder. Året efter införandet var det mer än 5 000 personer som fick del av denna förmån. Sedan dess har ungefär 2 000 män och kvinnor per år fått rätt till bilstöd. Eftersom bilstödet kan erhållas vart sjunde år inträffade en ökning 1996. Det är något fler män än kvi nnor som uppbär bilstöd.

88 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

2.1.4Förändringar i familjestöden

Det här avsnittet syftar till att beskriva de förändringar som gjorts i det ekonomiska stödet till barnfamiljerna. Liksom på socialförsäkringarnas område har det här skett ett stort antal förändringar. 1990-talet har som helhet inneburit stora påfrestningar på många barnfamiljers ekonomi. Årtiondet inleddes med att de ekonomiska familjestöden ökade, vilket delvis var en kompensation för att de direkta boendekostnaderna ökade. Därefter minskade dock sysselsättningen samtidigt som det skett utgiftsminskningar på familjestödets område och skattehöjningar på bland annat förvärvsinkomster. Det här avsnittet syftar till att beskriva de förändringar som gjorts i det ekonomiska stödet till barnfamiljerna. Liksom på socialförsäkringarnas område har det här skett ett stort antal förändringar. Till sin uppb yggnad har emellertid systemet behållit sin grundläggande karaktär. Barnbidragen är allmänna och utgår utan inkomstprövning och med tillägg för familjer med tre eller fler barn. Föräldrapenningen och den särskilda föräldrapenningen är inkomst- relaterade. Föräldrapenningen utgår med ett mycket lågt grundbelopp till den som inte har ersättningsgrundande inkomster. Bostadsbidrag utgår till de barnfamiljer som har låga inkomster i förhållande till sina hyreskostnader (inom vissa givna utrymmes- och kostnadsramar). Bidragförskottet benämns visserligen underhållsstöd numera, men betalas fortfarande ut till de ensamstående föräldrar som inte får till- räckligt stort underhållsbidrag från den förälder som inte är vårdnads- havare. Vårdbidrag utgår till föräldrar som har funktionshindrade barn.

Även om huvuddragen i familjestöden har stått sig, har det skett betydande regelförändringar och förändringar av ersättningarnas storlek som fått konsekvenser för barnfamiljernas ekonomiska välfärd. För att bedöma välfärdsutvecklingen under 1990-talet är det därför motiverat att granska de olika stödformernas utveckling närmare.

Barnbidragen har alltså förblivit allmänna och utbetalas utan inkomst- eller behovsprövning. Barnbidragen höjdes 1990 då beloppet blev 560 kr per barn och månad. År 1991 höjdes beloppet till 750 kr per månad och flerbarnstilläggen förstärktes. I reala termer nådde barn- bidragen då sin högsta nivå någonsin. Det låg i skattereformens upplägg att barnbidragen skulle höjas ytterligare. I den ekonomiska krisens och de försämrades statsfinansernas spår uteblev emellertid denna höjning. År 1995 justerades flerbarnst illäggen ned. Barnbidragen blev 1996 föremål för en nominell sänkning för första gången sedan de infördes. Flerbarnstillägget avskaffades för de barn som föddes den 1 januari 1996 och senare, medan övriga fick behålla t illägget. Den 1 januari 1998 höjdes barnbidragen åter till den nominella nivå som gällde 1995, det vill säga 750 kr per månad, och flerbarnstilläggen kom åter att gälla alla.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	89

Föräldraförsäkringen har påverkats av de flesta av de förändringar som gjorts av ersättningsnivåerna i sjukpenningförsäkringen. I princip har ersättningsnivån gått från 90 till 80 till 75 och åter till 80 procent. Därtill har ersättningsnivåerna för den individualiserade mamma- respektive pappamånaden – som är reserverad för respektive förälder – ändrats ytterligare ett antal gånger, men utgår vid årtiondets slut med samma procentsats som föräldrapenningen i övrigt. Det kan noteras att det under 1990-talet skett förändringar i den t illfälliga föräldrapen- ningen, det vill säga den ersättning som utgår när man vårdar sjukt barn. År 1990 förlä ngdes ersättningstiden till 120 dagar. Denna ersättning har inte omfattats av den karensdag som införts i den vanliga sjukpenningen.

Under 1990-talet har utvecklingen mot att ge bostadsbidragen karaktär av ren familjepolitik stärkts. Liksom barnbidragen var bostads- bidragen ett av de instrument som användes för att öka omfördelnings- graden av 1991 års skattereform och fick därmed en ökad betydelse utgiftsmässigt. I samband med att försäkringskassan 1994 övertog ansvaret för utbetalningarna av bostadsbidragen ändrades principerna för hur de sökandes inkomster skulle fastställas. Generösare bidragsnivåer och nya beräkningar av inkomstunderlaget ledde i kom- bination med massarbetslöshetens inträde till att kostnaderna för bostadsbidraget ökade snabbare än vad man budgeterat för. Kraven på besparingar kom att bli starka inte minst på detta område. Resultatet blev att en rad förändringar föreslogs och så småningom genomfördes. I 1995 och 1996 års vårpropositioner föreslogs förändringar gällande bidragens nivåer och såväl belopp som ytnorm stramades åt. Vidare beslutades att inget bostadsbidrag betalas ut för dem som är över 29 år och saknar barn. Från 1997 infördes också ett helt nytt system för beräkning av bidragens storlek och för återbetalning av för högt utbe- talade belopp (liksom utbetalning i efterskott av för lågt utbetalade belopp).

År 1997 ersattes det gamla systemet med bidragsförskott med ett nytt där förmånen kallas underhållsstöd. Den kanske största förändringen i detta system gäller hur nivån på underhållsskyldigheten fastställs och utformningen av villkoren för hur underhållsskyldigheten ska betalas. Det har också skett en viktig principiell förändring när det gäller hur nivån på det sammanlagda underhållsstödet bestäms. Tidigare räknade man upp bidragsförskottet så att det utgjorde 40 procent av basbeloppet. Underhållsstödet är emellertid ett nominellt belopp som inte räknas upp med pris- eller löneutvecklingen. Det fanns visserligen en svag skrivning i förslaget till det nya systemet om att man skulle låta inkomst- utvecklingen hos de underhållsskyldiga styra bidraget storlek. I praktiken har denna skrivning inte fått några konsekvenser. Sedan 1994 har den nominella nivån varit 1 173 kronor per månad.

90 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Även barnpensionerna brukar räknas till familjestödet. Barnpension i form av den avlidne förälderns folkpension och ATP-del utgår till efterlevande barn upp till 18 års ålder. Antalet barnpensioner ligger stabilt omkring 30 000 under hela decenniet. Här har reglerna i huvud- sak varit oförändrade, vilket också gäller vårdbidraget. Vårdbidrag kan utgå till föräldrar och syftar till att underlätta för föräldrar att i hemmet

ta hand om barn som är sjuka eller har funktionshinder. Antalet föräldrar som får detta bidrag har nästan fördubblats mellan 1990 och 1998. År 1990 betalades vårdbidrag ut till ungefär 15 000 föräldrar och 1998 var antalet omkring 27 000. Helt vårdbidrag utgår som 250 procent av basbeloppet, men kan också utgå som delar av helt belopp. Dessutom kan kostnadsersättningar utgå. Bidraget var i genomsnitt 4 500 kr per månad 1998, och den totala kostnaden för insatsen var 1,5 m iljarder kronor.

Figur 2.1:8 beskriver utvecklingen av några av familjestöden under 1990-talet. Kurvorna beskriver dels barnbidragens och bidragsför- skottens/underhållsbidragens belopp i 1998 års priser, dels föräldra- penningens ersättningsnivå i procent. Barnbidragens reala värde ökade i samband med skattereformen vid decenniets inledning. Inflationen var visserligen låg under de följande åren, men det oförändrade nominella barnbidraget innebar att köpkraften sjönk något fram till mitten av 1990- talet. När det nominella barnbidraget sänktes 1996 fick det till konsekvens att det reala värdet under ett par år låg under ingångsvärdet för 1990-talet. Det återställande av det nominella beloppet som skedde 1998 lyfte upp värdet över det som gällde 1990, men inte upp till 1991 års nivåer. Förändringarna när det gäller bidragsförskott/underhålls- bidrag är mindre dramatiska i reala termer. Det fasta nominella beloppet har under årtiondets andra hälft inte påverkats nämnvärt, tack vare den låga inflationen.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	91

Figur 2.1:8. Barnbidragens storlek (kronor per år i 1998 års priser), bidragsförskottens storlek (kronor per år i 1998 års priser) samt ersätt- ningsnivå för föräldrapenningen (procent), 1990–1998

år	16 000								100
år	14 000
Förmånsstorlek, kronor per	14 000								90	Ersättningsnivå, procent
	12 000								90
	12 000
	10 000								80
									80
	8 000
	6 000								70
	6 000
	4 000								60
	2 000								60
	2 000
	0								50
	0								50
	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998

Barnbidrag, kronor per år		Bidragsförskott, kronor per år
Barnbidrag, kronor per år		Bidragsförskott, kronor per år
Föräldrapenning, ersättningsnivå

Källa: Riksförsäkringsverket (M:I, se bilaga 2).

Värdet av bostadsbidraget är svårare att fastställa på något enkelt sätt eftersom bostadsbidraget gjorts beroende av så många faktorer. De beräkningar som gjorts över de medelbelopp som utbetalats i bostads- bidrag under 1990-talet pekar i linje med utgiftsutvecklingen på att det skedde en stor ökning fram till mitten av årtiondet. Sedan dess har beloppen sjunkit något såväl i nominella som reala termer. Antalet mottagare har också sjunkit, särskilt bland gifta och samboende (Socialdepartementet 1999). Sett över hela årti ondet har bostadsbidra- gens betydelse som inkomstkälla ökat, men måhända inte i samma utsträckning som bostadskostnaderna ökat sin betydelse som utgiftspost.

92 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

2.1.5Allt fler har fått socialbidrag och kostnaderna har ökat kraftigt

Socialbidragen har under 1990-talet fått allt större betydelse för många människors försörjning. 8 Arbetslösheten har medfört att stora grupper haft problem att etablera sig på arbetsmarknaden och därmed i mindre grad kommit att omfattas av de gängse socialförsäkringssystemen. Ungdomar och invandrare har haft särskilt stora problem på arbets- marknaden och har därför en stor del i expansionen på socialbidrags- området. Vi kommer därför att ägna särskilt intresse i detta avsnitt åt ungdomars och invandrares socialbidragstagande. Socialbidragen har ökat kraftigt i omfattning under större delen av 1990-talet. Kostnaderna har stigit, bidragstiderna har blivit längre och bidragstagarna har blivit fler. Det är först under de allra senaste åren som denna trend har brutits.

Figur 2.1:9. Andel bidragstagare i befolkningen, genomsnittligt antal månader som bidrag utgått per år samt totala kostnader för socialbidra- gen i fasta priser, 1990–1998. Index 1990=0

Index

120

100

0
0
1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997		1998
	andel bidragstagare			bidragstidens längd				kostnader
	andel bidragstagare			bidragstidens längd				kostnader

Källa: Bergmarks bearbetningar av data från SCB och Socialstyrelsen (F:IV, se bilaga 2).

Av Figur 2.1:9 framgår att socialbidragens expansion generellt sett var som kraftigast till och med 1994, varefter ökningstakten minskat något och övergått till en nedgång efter 1997. Andelen i befolkningen som fått socialbidrag någon gång under året har ökat från 6 procent år 1990 till

8 Detta avsnitt bygger på Åke Bergmarks samt Håkan Johanssons och Tapio Salonens underlag till kommittén (F:IV, F:XII och F:XXII, se bilaga 2).

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	93

8,5 procent år 1997. Socialbidragstagandets nivå kan betraktas som mycket hög utifrån ett historiskt perspektiv och man får söka sig tillbaka till krisåren på 1930-talet för att hitta liknande siffror (se exempelvis Knutsson och Stridsman 1988). Det är dock värt att notera att nedgången 1998 är av en omfattning som för andelen bidragstagare tillbaka till 1993 års nivå. Kvartalsdata för 1999 från Socialstyrelsen tyder också på en fortsatt kraftig minskning efter 1998. Vi vet dock ännu för lite för att uttala oss mer preciserat om vilka grupper som trots denna generella nedgång kommer att kvarstå med bidrag. Marginalise- ringsmönstren i tider av sjunkande bidragstagande kan komma att se annorlunda ut och omfatta andra grupper än vad som är fallet i tider av ökning.

Förutom att bidragstagarna blivit fler under 1990-talet har också bidragsbehoven blivit mer genomgripande i så måtto att de genom- snittliga hjälpperioderna blivit längre. Genomsnittstiden har ökat från drygt fyra månader 1990 till cirka fem och en halv månad 1998 och man kan se en påtaglig ökning av andelen hushåll som utifrån olika definitioner kan betraktas som långvarigt beroende. Till skillnad från vad som gäller andelen bidragstagare sker ingen minskning av bidrags- tidernas längd 1998.

Kostnaderna för socialbidragen beskriver den mest markanta expan- sionen under perioden. I fasta priser har socialbidragskostnaderna ökat från knappt 6 miljarder kronor 1990 till totalt 11,4 miljarder kronor 1998, med en topp på 12,4 m iljarder 1997. Att denna kurva stiger brantare än de båda övriga i Figur 2.1:9 har att göra med att kostna- derna inte bara är en funktion av antal bidragstagare, utan också av bidragstidernas längd och av hur mycket som i genomsnitt betalas ut till bidragshushållen per månad. Genomsnittsbeloppet för de bidrag som betalas ut har ökat med sju procent i fasta priser under perioden. Storleken på de utbetalda bidragen kan inte utan vidare betraktas som ett mått på generositet i förhållande till mottagarna, utan påverkas också av förändringar i bidragstagargruppens sammansättning och be hov. Exempelvis har socialbidragstagare som behöver hjälp på grund av arbetslöshet i regel mer omfattande behov än vad socialbidragstagare i övrigt har (Bergmark 1991). Mot bakgrund av att 1990-talet utmärks av att de arbetslösa påtagligt har ökat sin andel av bidragstagarna kan den sju-procentiga ökningen av de genomsnittliga bidragsbeloppen snarast betraktas som låg.

Tabell 2.1:10 visar att bidragstagandet ökat i flertalet hushållstyper under 1990-talet. Ensamboende män har ökat sitt bidragstagande fram- för allt under periodens inledande år, varefter de uppvisar en nedgång. Bidragstagandet bland ensamstående kvinnor utan barn har ökat konti- nuerligt under 1990-talet och uppvisar en minskning först 1998. Denna

94 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

grupp utgör också en väsentligt högre andel av bidragshushållen	1998 än
1990. Ensamstående kvi nnor med barn är sedan ett antal	decennier

tillbaka den hushållskategori som haft det allra högsta bidragstagandet. Detta gäller alltjämt under 1990-talet, trots att en viss minskning kan noteras under den senare delen av perioden. Generellt sett har vi i dag alltför lite kunskap om vilka orsakerna är bakom de ensamståendes höga socialbidragstagande. I synnerhet bör mer uppmärksamhet riktas mot processerna bakom det mycket höga bidragstagandet bland ensam- stående kvinnor med barn. Vad gäller kvinnors och mäns social- bidragstagande i allmänhet är fördelningen slående jämn, även om det finns en svag tendens mot en relativt större ökning av bidragstagandet bland kvinnor under 1990-talet. Utvecklingen vad gäller bidragstider och utbetalda belopp har i allt väsentligt varit likartad för män och kvinnor.

Tabell 2.1:10. Andel bidragshushåll i olika hushållstyper 1990, 1994 och 1998, samt olika hushållstypers andel av bidragshushållen 1990 och 1998. Procent

				Andel av
				bidragshushålle
				n
	1990	1994	1998	1990	1998
Ensamstående män utan barn	12,4	16,0	13,6	37,6	36,1
Ensamstående män med barn	18,8	17,8	12,4	2,2	1,9
Ensamstående kvinnor utan barn	10,0	13,1	12,6	22,3	25,5
Ensamstående kvinnor med barn	35,2	35,2	32,3	17,7	15,5
Gifta/samboende utan barn	1,9	2,5	2,2	5,7	6,1
Gifta/samboende med barn	4,3	6,2	6,0	14,5	14,9

Källa: SCB och Socialstyrelsen.

Fördubblat socialbidragstagande bland ungdomar

Utvecklingen på socialbidragsområdet under 1990-talet präglas framför allt av den markanta ökningen av ungdomars socialbidragstagande. Av Tabell 2.1:11 framgår att ungdomar i åldrarna 18 till 24 år har haft en utveckling av socialbidragstagandet som ingen annan grupp kommer i närheten av. Bidragstagandet i ungdomsgr uppen har i stort sett för- dubblats under den aktuella perioden. Den generella nedgången i bidragstagandet under 1998 har dock haft ett tydligt genomslag framför allt bland de unga.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	95

Tabell 2.1:11. Andel bidragshushåll i olika åldersgrupper 1990, 1994 och 1998 samt olika åldersgruppers andel av bidragshushållen 1990 och 1998

				Andel av
				bidragshushålle
				n
	1990	1994	1998	1990	1998
Ålder
18–24 år	8,3	15,5	14,8	21,1	26,1
25–29 år	12,0	14,2	12,4	17,7	13,6
30–39 år	10,7	13,6	11,8	27,5	25,1
40–49 år	6,2	8,5	9,1	17,2	17,9
50–59 år	3,6	4,4	4,5	7,0	8,8
60–64 år	2,5	2,9	3,2	2,3	2,2
65–	a	a	a	6,4	5,9
65–				6,4	5,9

a Uppgift saknas.

Källa: SCB och Socialstyrelsen.

Bidragstagandet har ökat också för dem i högre åldrar. Bland annat kan vi notera en stadig, om än jämförelsevis begränsad, ökning av bidrags- tagandet i förvärvsaktiva åldrar från 40 år och uppåt. Nedgången mellan 1997 och 1998 är inte lika uttalad för denna åldersgrupp som för de yngre. Andelen bidragshushåll bland gr upperna över 40 år har minskat med mellan 4 och 6 procent mellan 1997 och 1998, vilket kan jämföras med minskningar på mellan 8 och 16 procent för personer i åldrarna 18 till 39 år.

Vid en närmare granskning av ungdomars socialbidragsmönster fin- ner man stora variationer inom åldersgruppen (se Figur 2.1:12). Social- bidragstagandet är särskilt omfattande i åldrarna 19 till 22 år, det vill säga under åren direkt efter gymnasietiden. Ungefär en femtedel av såväl 20-åringarna som 21-åringarna hade socialbidrag 1997. Andelen med bidrag minskar successivt med ökad ålder.

96 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Figur 2.1:12. Andel personer med socialbidrag 1997 i procent av samt- liga personer i varje årsklass. Procent

Procent24

22
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
18	24	30	36	42	48		54	60	66	72	78
21	27		33	39	45	51	57	63		69	75

Ålder

Källa: Salonen (F:XXII, se bilaga 2).

Inom ramen för ett forskningsprojekt där hushållens socialbidrags- mönster studerats under en lång följd av år har olika ungdomskullars socialbidragserfarenhet särskilt följts upp (Salonen 1997). I Figur 2.1:13 presenteras en jämförelse av bidragsmönstret mellan å ena sidan fyra årsklasser som blev 18 år under 1980-talets andra hälft och å andra sidan fyra kullar som nått myndighetsåldern från det att arbetslös- hetskrisen slog genom i början av 1990-talet. Dessa två gruppers bidragserfarenhet skiljer sig åt markant. Socialbidragserfarenheten är mycket lägre för de äldre årskullarna som föddes mellan 1967 och 1970 än för dem som föddes mellan 1974 och 1977. Av de förra hade knappt 20 procent haft socialbidrag vid 23 års ålder, medan motsvarande andel för de senare var ungefär en tredjedel.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	97

Figur 2.1:13. Ackumulerad bidragserfarenhet bland ungdomar födda 1967–1970 respektive 1974–1977. Procent av samtliga personer i respektive årsklass

35
Procent
30
													F.67
25													F.68
													F.68
20													F.69
15													F.70
15
													F.74
10													F.75
													F.75
5													F.76
0													F.77
-18	18	19	20	21	22	23	24	25	26	27	28	29	30
						Ålder

Källa: Salonen (F:XXII, se bilaga 2).

För flertalet ungdomar har socialbidraget varit en akut hjälp under kortare perioder i skarven mellan utbildning och arbete, vid deltagande i kortare arbetsmarknadsåtgärder eller i avvaktan på jobb eller utbildning. Ungdomars bidragstider är kortare än de som gäller för äldre hushåll i allmänhet och för barnfamiljer i synnerhet. Dock har det under 1990- talets första hälft skett en successiv ökning av andelen ungdomar med långvariga bidragstider. Före sysselsättningskrisen 1991 uppgick andelen med långvariga bidrag av de debuterande ungdomarna till 19 procent.9 Denna andel hade 1994 och 1995 stigit till 26 procent. Ung- domarnas genomsnittliga bidragstid per kalenderår har ökat med en tredjedel mellan 1990 och 1998 (från 3,6 månader till 4,8 månader).

9 Långvarig bidragstid anses föreligga när individen haft socialbidrag under minst tio månader under ett kalenderår.

98 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar SOU 2000:3

En fjärdedel av de ungdomar som debuterat i socialbidrag under 1994 och 1995 har haft socialbidrag så länge att det rimligen haft en påtaglig inverkan på deras ekonomiska och sociala ställning. Från 1990 till 1995 har sammanlagt drygt 46 000 ungdomar varit långvarigt beroende av socialbidraget för sin försörjning. Invandrarungdomar och ungdomar med flyktingstatus är klart överrepresenterad i denna grupp. Medan i genomsnitt 16 procent av samtliga Sverigefödda ungdomar med socialbidrag hade långa bidragsperioder var motsvarande andel 34 respektive 69 procent bland ungdomar med utländskt medborgarskap respektive bland unga flyktingar. Risken att kvarstå under längre tider med socialbidrag är större ju yngre man är när man får socialbidrag för första gången. En kartläggning 1992 och 1993 visar att debutanter i övre tonåren har betydligt längre bidragstider än deras något äldre kamrater.

Flyktinginvandringen och socialbidragstagandet

Den ökade flyktinginvandringen under decenniets inledande år har haft tydliga effekter på socialbidragets omfattning. Bidragstagandet var redan före denna period tre till fyra gånger högre bland utländska hushåll än bland svenska. Eftersom den ökade invandringen sammanföll med den vikande konjunkturen och krisen på arbetsmarknaden blev effekterna på socialbidragstagandet oundvikliga. I dag utgör de utländska hushållen knappt 30 procent av samtliga bidragshushåll och de svarar samman- taget för ungefär 45 procent av socialbidragskostnaderna. I jämförelse med svenska socialbidragshushåll har invandrarhushållen väsentligt längre bidragstider och erhåller högre utbetalda belopp per månad, det senare även beaktat hushållsstorlek (Socialstyrelsen 1999c). Invandrare med socialbidrag har med andra ord i regel mer genomgripande behov av hjälp än vad Sverigefödda har, vilket förklarar det faktum att invandrarhushållens andel av kostnaderna är större än vad deras andel av samtliga bidragshushåll är.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	99

Tabell 2.1:14. Andel utländska hushåll a av samtliga socialbidragshushåll samt de utländska hushållens andel av de samlade social- bidragskostnaderna, 1990, 1995 och 1998. Procent

	1990	1995	1998
Andel av bidragshushåll	25	30	29
Andel av kostnader	47	49	45

a Avser hushåll där någon av de vuxna är utländsk medborgare. Källa: Bergmark (F:IV, se bilaga 2).

Av Tabell 2.1:14 framgår att ökningen av socialbidragen bland ut- ländska hushåll i allt väsentligt har varit koncentrerad till 1990-talets första hälft. Eftersom andelen utländska hushåll ökat parallellt med bidragstagandet totalt sett, har det absoluta tillskottet av utländska hus- håll varit omfattande. Tiden efter 1995 kännetecknas av en viss minsk- ning när det gäller de utländska hushållens andel av bidragshushållen och av kostnaderna. En rimlig tolkning är att effekterna av den ”nyanländandeproblematik” som följde på den omfattande flykting- invandringen under 1990-talets första år gradvis har börjat klinga av. I diskussionen av invandrares socialbidragstagande är det viktigt att komma ihåg att det förekommer stora variationer i mönster och rörelser inom gruppen. Ursprungsland, vistelsetid i Sverige och invandringsorsak har visat sig vara av stor betydelse för risken behöva söka socialbidrag och för att bli kvar i bidragsberoende. Bidragstagandet särskilt omfattande bland tämligen nyanlända invandrare. Utrikesfödda som vistats i landet i 15 år eller mer uppvisar ett bidragstagandet som i stort sett är jämförbart med svenskföddas (Franzén 1997, Franzén 1999, Socialstyrelsen 1999c). Huruvida detta kommer att gälla också för dem som anlänt till Sverige under 1990-talet får vi dock låta vara osagt.

Normerna för socialbidrag har blivit mer restriktiva

Nivån på bidragstagandet bestäms inte enbart av hur efterfrågan eller behoven utvecklas, utan påverkas också av förändringar i regler och system. Kännetecknande för socialbidraget är att det innehåller en jäm- förelsevis låg grad av detaljreglering. Genom lagstiftning och rättspraxis anges ett slags yttre ramar, men inom dessa har aktörer på olika nivåer ett spelrum som gör att villkor och ersättningar varierar inte bara över tid, utan också geografiskt. Utvecklingen under 1990-talet brukar sammanfattande karakteriseras som en period av hårdare krav och för-

100 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar SOU 2000:3

sämrade villkor för socialbidragstagarna. Kraven har otvivelaktigt ökat för centrala grupper och den generella tendensen när det gäller bidragets storlek eller vad bidraget ska omfatta har varit ökad restriktivitet.

Det som tilldragit sig mest uppmärksamhet under decenniet är utvecklingen av socialbidragsnormen. Enligt den lagstiftning som allt- jämt gäller ska socialbidraget vara av en omfattning som tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå. Fram till dess att Socialtjänstlagen reviderades 1998 skulle vad som var en skälig levnadsnivå bedömas med hänsyn till den allmänna standardutvecklingen och bestämmas i ett samspel mellan rättspraxis och preciseringar i Socialstyrelsens allmänna råd. Utanför Socialstyrelsens norm lades dock boendekostnader, kostnader för lokala resor, barnomsorgsavgifter och fackavgifter, vilka skulle prövas individuellt. Socialstyrelsens norm blev från 1993 den rådande genom rättspraxis på området, men många kommuner visade sig dock underskrida Socialstyrelsens rekommenderade nivå (se exempelvis Socialstyrelsen 1996a). Bland annat tillämpades på flera håll en så kallad ”Tingsrydsnorm”, med ett lägre schabloniserat belopp där kostnader för möbler, husgeråd samt läkar- och tandvårdskostnader exkluderades. Genom en dom i Regeringsrätten 1994 gavs kommunerna möjlighet att använda sig av ”Tingsrydsnormen”. I och med revisionen av Socialtjänstlagen 1998 fullbordades utvecklingen gentemot en ökad detaljgranskning av faktiska utgiftsposter i den ekonomiska prövningen. I lagen görs en åtskillnad mellan försörjningsstöd och så kallat annat bistånd. I försörjningsstödet ingår dels ett schablonbidrag (den så kallade riksnormen), dels ett individuellt prövat bidrag för vissa utgiftsposter som exempelvis boende, arbetsresor, el, hemförsäkring, läkarvård och akut tandvård. Medan riksnormen är bestämd av regeringen och gäller för landets alla kommuner, kan kommunerna själva bestämma vad som är att betrakta som skäligt för övriga kostnader. Utöver detta kan kommunerna frivilligt bevilja socialbidrag för sådant som inte innefattas i försörjningsstödet, såsom icke-akut tandvård. Medan beslut om försörjningsstödet kan överklagas genom så kallat förvaltningsbesvär kan inte den enskilde överklaga beslut som gäller sådana bidrag som kommunerna själva kan välja att ge (Åström F:XXVIII, se bilaga 2). 10

Konstruktionen med en enhetlig riksnorm som kombineras med ett kommunalt självbestämmande om nivåer för de individuellt prövade bidragen och om vilka bidrag som därutöver medges, kan betraktas som en kompromiss genom vilken såväl krav på rättvisa som rätten till

10 Mindre än två år efter att de nya reglerna trätt i kraft har Socialtjänstutred- ningen lagt fram ett förslag till förändringar där man bland annat föreslår att socialbidraget får en egen separat lagstiftning (men förblir socialtjänstens an- svar) och att överklagningsrätten återställs (SOU 1999:97).

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	101

kommunal handlingsfrihet ska tillfredsställas. Någon systematisk utvärdering av systemet har ännu inte genomförts, men Socialstyrelsens intervjuer med chefer inom socialtjänsten pekar i riktning mot att själva lagändringen har haft marginell betydelse för bedömningen av rätten till bistånd (Socialstyrelsen 1999i). Länsstyrelsernas årliga t illsyn av socialtjänsten 1998 visar att de nya reglerna resulterat i att flera kom- muner enbart prövar den enskildes rätt utifrån den så kallade riksnor- men, utan att någon prövning görs av individuella behov i övrigt. Denna utveckling står i strid med lagens intentioner, men är inte helt oväntad mot bakgrund av det generellt sett ökade besparingstrycket i kommunerna. Rättssäkerheten för den enskilde har dessutom försvagats till följd av det faktum att besvärsrätten i den nya lagkonstruktionen visat sig vara svår att förstå för den sökande (Socialstyrelsen 1999e).

Arbetslinjen har förstärkts i första hand för ungdomar

Det har under decenniet också skett förändringar av vilka villkor socialbidragstagande ska behäftas med. Det grundläggande villkoret har varit att den enskilde ska stå ”till arbetsmarknadens förfogande” och i början av 1990-talet preciserade Socialstyrelsen detta v illkor så att det kom att inkludera en skyldighet att (i) söka heltidsarbete, (ii) deltaga i statligt organiserade arbetsmarknadspolitiska åtgärder och (iii) ta anvisat arbete (Socialstyrelsen 1992). Många kommuner kom då att utveckla modeller som bland annat inriktades på att få den enskilde att delta i praktik av olika slag, vilket uppfattades som problematiskt av Socialstyrelsen, som därför slog fast att ingen bör vägras socialbidrag för att han eller hon nekar att arbeta utan avtalsenlig lön och utan de försäkringar som följer av ett vanligt arbete (Socialstyrelsen 1992). Men

i takt med att kommunerna förändrade praxis skedde en rad prövningar i förvaltningsdomstolarna och så småningom kom nya tolkningar av den enskildes skyldighet att stå till arbetsmarknadens förfogande. I mitten av 1990-talet beslutade Regeringsrätten att den enskilde hade en skyldighet att inte bara deltaga i statlig arbetsmarknadspolitisk verksamhet, utan även i kommunala arbetsmarknadspolitiska insatser (Se Regeringens proposition 1995/96:25; 1995/96:148).

Under 1990-talet har det skett en kontinuerlig decentralisering av arbetsmarknadspolitiken utifrån en strävan att öka samverkan mellan stat och kommun, effektivisera resursanvändningen och ta tillvara kommunernas speciella kunskaper om arbetslösa ungdomar. År 1995 tog kommunerna över ansvaret för arbetsmarknadspolitiska insatser för arbetslösa 18- och 19-åringar. Ungdomarna fick lägre ersättningsnivåer för deltagande i de kommunala programmen och fick inte längre ta del

102 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

av övriga statliga arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I den reviderade Socialtjänstlagen från 1998 angavs att socialbidragstagare under 25 år kunde ges skyldighet att delta i kompetensutvecklande verksamhet för att vara berättigade till socialbidrag. Socialbidragstagande ungdomar fick därigenom utökade skyldigheter och särskildes från övriga bidrags- berättigade. Kommunerna fick också rätt att vägra att ge eller sänka försörjningsstödet om den enskilde utan godtagbara skäl inte deltog i den anvisade praktiken (Regeringens proposition 1996/97:124). Den nya lagstiftningen innebar att kommunerna fick möjlighet att ta på sig en så kallad utvecklingsgaranti för långtidsarbetslösa ungdomar och därigenom ta över ansvaret för de arbetslösa ungdomar som arbets- förmedlingen inte lyckats få ut på arbetsmarknaden eller inte lyckats finna lämpliga åtgärder för. 11 Utvecklingsgarantin är dock inte en skyldighet för kommunen, och därigenom inte heller en rättighet för den arbetslöse. För ungdomar har biståndsrätten sålunda fått en tydlig koppling till arbetsmarknadspolitiken.

Utvecklingsgarantin har fått starkt genomslag och i politiska diskus- sioner har man tagit fasta på utvecklingsgarantin som en bidragande orsak till den sjunkande arbetslösheten. I den ungdomspolitiska propo- sitionen 1999 uttalade sig regeringen i positiva ordalag om utveck- lingsgarantin och såg helst att den skulle få en fortsättning och en stark ställning. Man kan dock konstatera att det utifrån tillgängliga data inte går att klarlägga vilken betydelse utvecklingsgarantin har haft för den nedgång som skett av ungdomsarbetslösheten på senare tid. Åtgärdens betydelse för arbetslösa ungdomars chanser på arbetsmarknaden måste tills vidare betraktas som en öppen fråga.

Kommunernas arbete med att hålla nere socialbidragskostnaderna har intensifierats

Parallellt med utvecklingen av det mer formella regelverket har arbetet med socialbidragen under 1990-talet i flertalet kommuner präglats av uttryckliga ansträngningar att hålla kostnaderna för socialbidragen nere.

Det finns inga systematiska studier av förändringar i kommunernas förhållningssätt, men de iakttagelser som finns tyder tämligen entydigt på minskad generositet och skärpta krav. Man kan på goda grunder anta att kommunernas mer restriktiva hållning har haft en återhållande effekt

11 För en översikt över bland annat hur många kommuner som tagit på sig en utvecklingsgaranti och antalet deltagande ungdomar, se Svenska Kommunförbundet (1999c).

SOU 2000:3 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar 103

på bidragstagandets expansion, men det saknas kunskap om i vilken omfattning detta skett och till vilka konsekvenser för dem som berörts.

I en undersökning från 1994 av prioriteringar i socialtjänsten i fyra kommuner framgår att kommunpolitikerna betraktar socialbidrags- området framför allt som ett lämpligt objekt för besparingar, medan satsningar på bidragstagarnas välfärd har låg prioritet (Bergmark 1995). I samma studie angav drygt 80 procent av tjänstemännen inom individ- och familjeomsorgen att ett ökat kostnadsmedvetande i kommunen lett till att kraven på socialbidragstagarna ökat. I en studie av 22 kommuner 1996 framkom att ökade krav på arbetssökande var ett av de viktigaste inslagen i kommunernas insatser för att minska socialbidragskostnaderna (Socialstyrelsen 1996a). Det står klart att arbetslinjen vunnit terräng i kommunernas arbete och att insatserna framför allt rört ungdomar, men också invandrare och långvariga socialbidragstagare mer generellt.

Under 1990-talet har man också kommit att fokusera insatser på grupper som identifierats som särskilt utsatta eller som anses särskilt påverkbara i positiv riktning, medan mindre görs i övriga ärenden (Byberg 1998, Socialstyrelsen 1996a). Det saknas dock data som möj- liggör beskrivningar över tid av de insatser som sker i syfte att göra socialbidragstagare självförsörjande. De studier som överhuvud taget finns på detta område är i regel lokala och av tvärsnittskaraktär och har dessutom så olika upplägg att rimliga jämförelser inte kan ske. Dessa kunskapsbrister är anmärkningsvärda mot bakgrund av att i stort sett alla kommuner bedriver olika typer av verksamheter i syfte att minska antalet socialbidragstagare och att möjligheterna att åstadkomma posi- tiva resultat i detta arbete kanske är det som ytterst motiverar att socialtjänsten överhuvud taget har ansvaret för socialbidragen.

104 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

2.1.6Förändringar i försörjningssystemen

De strukturella förändringarna, fallet i sysselsättningen och den ökade arbetslösheten, har utgjort förutsättningar för försörjningssystemens utveckling under 1990-talet. Det som huvudsakligen präglat mönstret i denna utveckling är förändringarna i antalet mottagare av olika arbets- löshetsrelaterade stödformer. Den snabba ökningen fick långtgående konsekvenser för utgiftsutvecklingen, vilket i sin tur återverkat på innehållet i såväl arbetsmarknadspolitiken som socialförsäkringarna och bidragen.

På arbetsmarknadsområdet har det skett förskjutningar mellan de olika försörjningssystemens relativa betydelse. Tyngdpunkten har skiftat från aktiva åtgärder till kontantersättning och från dyrare till billigare aktiva åtgärder. Sedan mitten av 1990-talet har arbetslösheten minskat, vilket på senare år lett till att färre personer deltar i aktiva åtgärder och att färre får arbetslöshetsersättningar.

Det har skett en rad institutionella förändringar i arbetslöshetsför- säkringen, socialförsäkringarna och bidragen. Dessa förändringar har i sin inriktning tydligt följt arbetslöshetens och statsfinansernas sväng- ningar. Besluten om att sänka ersättningsnivåerna i de inkomstrelaterade förmånerna, men också i delar av familjestödet, kom då konjunkturen var nära bottenläget. Sedan konjunkturen vänt har nivåerna justerats uppåt, om än inte ända upp till de nivåer som rådde vid decenniets ingång. Med nedgången följde också beslut som på olika sätt skärpte kvalificeringsvillkoren i systemen. Först skärptes beviskraven i arbets- skadeförsäkringen och därefter infördes hårdare krav i förtidspension och sjukförsäkring. Dessa åtgärder har inte minskat antalet försäkrade, men däremot antalet som faktiskt uppbär ersättning.

Man kan också säga att villkoren i försäkringarna skärptes genom införandet av karenstider i både arbetslöshetsförsäkringen och sjuk- penningförsäkringen. Det faktum att arbetsgivaren genom införandet av sjuklöneperioden fick ta hela kostnaden för de första veckornas frånvaro medförde indirekt att arbetsgivarnas uppmärksamhet kom att skärpas mot den korta sjukfrånvaron. Till skillnad från ersättningsnivåerna och de nominella bidragsbeloppen har det inte skett någon återgång till de tidigare kvalificeringskraven.

De inkomstprövade bidragen uppvisar ett något a nnorlunda mönster. För bostadsbidraget avbröts expansionen av antalet mottagare och av medelbeloppen senare än för de andra systemen. Också kontrollen och villkoren har stramats upp med viss eftersläpning. Villkoren för socialbidrag har också successivt kommit att skärpas, bland annat genom att socialbidragsnormen sedan 1998 blivit föremål för mer detaljprövning. Från detta år fick också kommunerna genom den så

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	105

kallade utvecklingsgarantin ökade möjligheter att skärpa kraven på unga socialbidragstagare genom exempelvis medverkan i olika typer av kommunala arbetsmarknadsinsatser.

Vid slutet av 1990-talet utgår många förmåner i försörjningssystemen med lägre nivåer än vid decenniets inledning. Kvalificeringsvillkoren har i allmänhet skärpts, liksom den allmänna kontrollen av utbetalningarna. Sammantaget har dock försörjningssystemens grundläggande karaktär i huvudsak bibehållits. I ett historiskt och internationellt perspektiv har inget modellskifte kunnat beläggas.

Ett sätt att studera konsekvenserna för befolkningens välfärd av för- sörjningssystemens förändringar är att se i vilken mån ersättningarna påverkar inkomster och inkomstfördelning. 12 I det följande kommer vi att ge en bild av hur stor betydelse olika transfereringar har volymmässigt för olika inkomstgr upper och hur detta förändrats under 1990-talet. Vid sidan av att studera inkomsternas sammansättning kommer vi också att belysa vilken roll socialförsäkringarna, skatterna och bidragen spelar för inkomstfördelningen.

I Figur 2.1:15 och 2.1:16 redovisas inkomststrukturen (det vill säga betydelsen av olika typer av inkomster) i Sverige 1997 utifrån en så kallad decilgruppsindelning.13 Detta innebär att vi först rangordnat inkomsterna efter storlek och därefter delat in befolkningen i tio lika stora grupper, från låga till höga inkomster. Utifrån denna indelning har vi först beräknat hur stora andelar av totalinkomsterna för respektive grupp som utgörs av de olika inkomstslagen. Därefter har vi beräknat hur stora belopp (i kronor) som utgörs av olika inkomstslag i de olika inkomstgrupperna. I figurerna särsk iljs arbetsinkomster, kapital- inkomster, socialförsäkringar och bidrag (pensioner, sjukpenning, barn- bidrag m.m.), bostadsbidrag samt socialbidrag.

12Analyserna i det följande baseras på SCB:s inkomstfördelningsstudier.

13Inkomstfördelningens utveckling kommer att belysas närmare i avsnitt 3.2 där bland annat olika inkomstdefinitioner diskuteras. Där beskrivs också förändringar i inkomstutvecklingen för olika befolkningsgrupper. De figurer som presenteras här baseras på Kjell Janssons underlag till kommittén (F:XI, se bilaga 2).

106 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Figur 2.1:15. Olika inkomstslags andelar av totalinkomsterna per kost- enhet (procent) i olika decilgrupper. Inkomståret 1997

	100%
	80%
av totalinkomsten	60%
av totalinkomsten	40%
Andel	40%
Andel
	20%
	0%
	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10

	Arbete		Kapital	Socialförsäkringar och bidrag	Bostadsbidrag		Socialbidrag

Figur 2.1:16. Olika inkomstslags belopp i kronor per kostenhet i olika decilgrupper. 1999 års priser. I nkomståret 1997


	300 000
	300 000
	250 000
	250 000
kostenhet	200 000
	200 000
	150 000
Kronor per

	100 000


	50 000




	0





	1		2
		Arbete		Kapital

3	4	5	6
		Decilgrupper

Socialförsäkringar och bidrag

Bostadsbidrag

Socialbidrag

Källa: Jansson (F:XII, se bilaga 2).

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	107

Figurerna visar att kapitalinkomsterna är mycket skevt fördelade mellan de olika inkomstgrupperna. För de tio procent som har högst inkomster utgör kapitalinkomsterna en stor del av totalinkomsterna. I de underlag som kommittén förfogat över (Jansson F:XII, se bilaga 2) har vi också kunnat konstatera att betydelsen av kapitalinkomster har ökat på 1990- talet för dem som har de högsta inkomsterna. Socialförsäkringarna utgör ett betydelsefullt inslag i samtliga inkomstgrupper, vilket kan hänföras till att pensionärerna är relativt jämnt fördelade över inkomstgr upperna (med undantag för grupperna med de allra lägsta respektive de allra högsta inkomsterna). Vidare är framför allt socialbidragen, men även bostadsbidragen, koncentrerade till inkomstfördelningens nedre skikt. Sammantaget utgör transfereringarna en avsevärt större del av totalinkomsterna för dem med låga inkomster än för dem med höga. Under 1990-talet har särskilt socialbidragen också kommit att utgöra en allt större del av de två lägsta inkomstgr uppernas totala inkomster. För den tiondel av befolkningen som har de lägsta inkomsterna utgjorde socialbidragen något mer än tolv procent av inkomsterna 1997, vilket kan jämföras med knappt åtta procent fyra år tidigare.

Inom det inkomstslag som utgörs av socialförsäkringar m.m. har det skett vissa förskjutningar, i så måtto att de generella bidragen (framför allt barnbidraget) fått en allt mer progressiv profil, medan pensionerna fått minskad betydelse i de lägre inkomstskikten. Båda dessa trender kan i huvudsak hänföras till att barnfamiljer i högre grad kommit att befinna sig i inkomstfördelningens nedre del, medan motsatsen gäller för ålderspensionärerna. Dessa stora förskjutningar kan inte förklaras av förändringar som gjorts i försörjningssystemets olika delar. Ned- skärningarna av pensionerna kan självklart inte förklara pensionärernas förbättrade positioner. De sänkta barnbidragen kan heller inte förklara hela nedgången för barnfamiljerna även om förändringen går i förväntad nedåtgående riktning. Barnfamiljernas ekonomi har i stor utsträckning också påverkats av minskade arbetsinkomster medan pensionärs- kollektivets inkomster har påverkats uppåt till följd av de allt högre pensioner (ATP-pensioner, avtalspensioner och privata individuella pensioner) som de nya pensionsavgångarna disponerat.

Det är väl belagt i andra inkomstfördelningsstudier att såväl transfe- reringar som skatter har en utjämnande inverkan på inkomstfördel- ningen. Vi har i det material som vi haft till vårt förfogande kunnat konstatera att denna utjämnande effekt ökade när den ekonomiska krisen tilltog. I någon mån kom alltså de socialpolitiska systemen initialt sett att fungera i enlighet med intentionen att de ska träda in som ett skydd för människor som står utanför den reguljära arbetsmarknaden.

Arbetsinkomsterna uppvisade naturligt nog en högre grad av ojämlikhet när sysselsättningskrisen inträffade till följd av att gruppen som antingen

108 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar SOU 2000:3

saknar arbetsinkomster eller endast har tillfälliga inkomster ökade. Trots detta var den initiala ökningen av ojämlikheten blygsam vad beträffar de disponibla inkomsterna. Först under andra hälften av 1990-talet har det skett en tydligare ökning av de disponibla inkomsternas spridning och en viss nedgång av socialförsäkringarnas omfördelande effekt. Sammantaget har försörjningssystemen haft en stor och ökande betydelse för de hushåll som har låga inkomster, medan den uppgång av inkomstojämlikheten som inträffade åren 1996 och 1997 inte har kunnat kompenseras.

***

För att man ska kunna ge en samlad bedömning av hur människors väl- färd påverkats av förändringar i försörjningssystemen krävs att man också beaktar de förändringar som skett på välfärdstjänsternas område. En försämring i försörjningssystemen skulle i viss mån kunna kompen- seras av en förbättring på välfärdstjänsteområdet och vice versa. Men för många grupper kan även små förändringar i negativ riktning på båda områdena få stora konsekvenser för deras välfärd.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	109

2.2Utvecklingen på välfärdstjänsteområdet

I detta betänkande använder vi ”välfärdstjänster” som ett samlande begrepp för de verksamheter som i den politiska debatten under slutet av 1990-talet ofta benämnts ”vård, skola och omsorg”. I välfärdstjänsterna ingår både mer förändringsinriktade insatser som syftar till att bota, fostra eller utbilda människor, och mer omsorgsinriktade insatser för människor som varaktigt eller tillfälligt behöver hjälp för att överleva eller ha ett drägligt liv. Sammantaget omfattar välfärdstjänsterna hälso- och sjukvård, barnomsorg, skola, insatser för funktionshindrade, äldreomsorg samt de sociala tjänster som inom socialtjänsten benämns individ- och familjeomsorg, här främst missbrukarvård och barna- och ungdomsvård.

Den totala mängden välfärdstjänster i ett samhälle är inte konstant över tid. I ett historiskt perspektiv har den totala volymen ökat kraftigt. Höjda politiska ambitioner, teknikutveckling inom sjukvårdens område och ökade krav på arbetskraftens utbildningsnivå är bara några av de faktorer som påverkat utbyggnaden av välfärdstjänsterna. I ett längre perspektiv kan exempelvis utbyggnaden av sjukvården, förlängningen av skolplikten och gymnasieskolans genomslag ses som avspeglingar av dessa höjda ambitionsnivåer.

Det har aldrig varit en självklarhet vem som ska utföra välfärds- tjänstearbetet. Särskilt när det gäller de mer omsorgsinriktade delarna av välfärdstjänsterna har en viktig gränsdragning gällt om arbetet ska vara oavlönat eller avlönat, vilket i praktiken är en fråga om huruvida arbetet ska utföras inom eller utom familjens ram. En annan gränsdragning som rör alla former av välfärdstjänster har gällt hur den avlönade delen av arbetet ska finansieras, det vill säga hur stor del av finansieringen som ska bekostas av offentliga respektive privata medel. Ytterligare en gränsdragning har gällt huruvida arbetet ska utföras av offentligt eller privat anställda personer. Alla dessa gränsdragningar skiftar över tid och mellan länder, men också mellan olika delar av välfärdstjänsterna.

I alla länder – även i dem som i likhet med Sverige har en relativt omfattande offentligt finansierad och organiserad omsorgssektor – utförs en stor del av omsorgsarbetet i form av oavlönat arbete inom familjen. I alla länder utförs också merparten av såväl det avlönade som det oavlönade välfärds- och omsorgsarbetet av kvinnor. Sverige, i likhet med de övriga skandinaviska länderna, utmärks dock av att de offentligt organiserade och finansierade omsorgstjänsterna är mer omfattande än i många andra länder och av att en förhållandevis stor del av omsorgsarbetet är avlönat. Ytterligare ett svenskt särdrag är att såväl högutbildade som lågutbildade kvinnor uppvisar ett mycket högt arbetskraftsdeltagande. Framväxten av de offentliga välfärdstjänsterna i

110 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Sverige skapade en arbetsmarknad som främst kom att befolkas av kvinnor, samtidigt som tillgången till kraftigt subventionerade omsorgs- tjänster, såsom barnomsorg och äldreomsorg, gjorde det möjligt för kvinnor från alla samhällsklasser att kombinera omsorgsansvar och förvärvsarbete. Utmärkande för Sverige är också att olika sociala skikt under de senaste årtiondena generellt sett har utnyttjat samma tjänster, det vill säga samma slags sjukvård, skolor, barnomsorg och äldre- omsorg.

De offentliga medel som avsatts för välfärdstjänster har ökat kraftigt under efterkrigstiden fram till i slutet av 1980-talet, vilket också avspeglas i en kraftig ökning av antalet personer som får del av dessa tjänster. Under 1990-talet har dock de offentliga utgifterna för dessa verksamheter minskat. Figur 2.2:1 visar de offentliga utgifterna för skola, barnomsorg, äldre- och handikappomsorg samt hälso- och sjuk- vård. Utgifterna för dessa verksamheter har minskat under 1990-talets första del, och därefter ökat något mellan 1995 och 1997. Den starka minskningen av de offentliga utgifterna för sjukvården mellan 1991 och 1992 och motsvarande ökning för äldre- och handikappomsorgen kan hänföras till Ädel-reformen, vilken innebar att delar av sjukvården överfördes till äldreomsorgen. Justerat för effekterna av denna över- föring var nedgången i de offentliga utgifterna under 1990-talets första del i stort sett lika stark för samtliga studerade välfärdsområden. Där- emot har återhämtningen varit svagare inom barnomsorgen än inom framför allt äldre- och handikappomsorgen. Sammantaget är de offent- liga utgifterna för skola, vård och omsorg cirka fyra procent lägre 1997 än 1990.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	111

Figur 2.2:1. Offentliga utgifter för skola, barnomsorg, hälso- och sjuk- vård samt äldre- och handikappomsorg, 1990-1997. M iljarder kronor i 1998 års priser

	300
	250
kronor	200
kronor	150
Miljarder	150
Miljarder	100
	100
	50
	0
	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997

	Hälso- och sjukvård		Äldre- och handikappomsorg
	Hälso- och sjukvård		Äldre- och handikappomsorg
	Barnomsorg		Skola (grundskola, gymnasium, särskola)

Källa: Nationalräkenskaperna, SCB. 14

Minskningen av de offentliga utgifterna återspeglar inte fullt ut utvecklingen av det faktiska ekonomiska utrymmet inom verksam- heterna. Med undantag för skolans område har i själva verket det totala ekonomiska utrymmet varit konstant eller ökat något under 1990-talet. Detta har varit möjligt genom att det under perioden har skett en ökning av brukaravgifternas andel av de totala kostnaderna för hälso- och sjukvård, äldreomsorg och – alldeles särskilt – barnomsorg. Det minskade offentliga åtagandet har således till viss del kompenserats med ekonomiska insatser från dem som använder de olika välfärdstjänsterna. Höjda brukaravgifter i kombination med minskade offentliga utgifter innebär en förskjutning av välfärdstjänsternas finansiering i riktning från offentlig mot privat finansiering.

I det följande kommer utvecklingen inom olika välfärdstjänste- områden att beskrivas. Ordningsföljden på de olika avsnitten följer

14 Diagrammet baseras på den offentliga konsumtionen enligt Nationalräken- skaperna (NR).Vi har dock inkluderat även vissa andra utgifter som inte ingår i den offentliga konsumtionen som den definieras i NR. Det gäller ersättningen för personlig assistent enligt LASS samt kommunernas bidrag till föräldrakooperativa daghem och till fristående skolor.

112 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

huvudsakligen ett livscykelperspektiv. De insatser som specifikt riktas till barn och unga presenteras först och äldreomsorgen behandlas sist i avsnittet. Däremellan beskrivs de välfärdstjänster som inte har någon utpräglad åldersprofil. Fokus i framställningen ligger inom alla områden både på omfattningen av tjänsterna och på verksamheternas organisering och innehåll. I ett avslutande avsnitt sammanfattas de omfattande organisatoriska förändringar som har ägt rum på välfärdstjänsternas område under perioden, främst den tilltagande decentraliseringen och det ökade inslaget av marknadsinfluerade organisationsmodeller.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	113

2.2.1Fler barn får barnomsorg trots minskade offentliga utgifter

Barnomsorgen i Sverige har av tradition haft en dubbel funktion. Verk- samheten ska dels möjliggöra för föräldrar att förena föräldraskapet med förvärvsarbete eller studier, dels stimulera barnens utveckling genom pedagogiska insatser. Barnomsorgssektorn har under 1990-talet utsatts för ett kraftigt tryck i och med de stora barnkullar som föddes under slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet. Sedan 1995 är kommunerna skyldiga att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla plats till alla barn mellan 1 och 12 års ålder vars föräldrar förvärvsarbetar eller studerar samt till barn som har eget behov av barnomsorg. Våren 1995 uppgav drygt 95 procent av landets kommuner att de kunde tillhanda- hålla plats inom kommunen till såväl förskolebarn som skolbarn inom tre till fyra månader efter det att föräldrarna anmält behov (Skolverket, M:II, se bilaga 2).

Under 1990-talet har ansvaret för barnomsorgen överförts från den sociala sektorn till skolans område. År 1996 fördes barnomsorgs- frågorna över från Socialdepartementet till Utbildningsdepartementet och 1998 överfördes bestämmelserna om förskoleverksamhet och skol- barnomsorg från Socialtjänstlagen till Skollagen. I samband med detta gjordes också Skolverket, i stället för som tidigare Socialstyrelsen, till tillsynsmyndighet på barnomsorgens område. Avsikten med denna ansvarsförskjutning har varit att understryka barnomsorgens pedago- giska aspekter och att stärka bilden av att skola och förskola bör betraktas som en integrerad helhet.

De totala kostnaderna för barnomsorgen har varit stabila

De offentliga utgifterna för barnomsorg har minskat under 1990-talet, men genom en ökad grad av avgiftsfinansiering har de totala kostnaderna varit i stort sett konstanta. Efter en viss nedgång vid mitten av decenniet avsätts det totalt sett lika mycket pengar till barnomsorgen vid 1990- talets slut som vid årtiondets början. Bruttokostnaderna (som förutom de offentliga utgifterna även inkluderar föräldrarnas avgifter) för barnomsorgen var såväl 1990 som 1997 cirka 42 m iljarder kronor, räknat i 1997 års priser. Som framgår av Figur 2.2:2 gick 1998 nästan två tredjedelar av pengarna till förskolan, 20 procent till fritidshemmen, 13 procent till familjedaghemmen och 1 procent till öppna verksamheter.

114 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Figur 2.2:2. Fördelningen av barnomsorgens totala kostnader på olika verksamhetstyper, 1998. Procent

Öppen

verksamhet: Familjedaghem: 1%

13%

Fritidshem:

20%

Förskola: 66%

Källa: Skolverket (M:II, se bilaga 2).

Kostnadsutvecklingen för barnomsorgen under 1990-talet kan beskrivas som en påtaglig utplaning i förhållande till den kraftiga expansion som skedde på barnomsorgens område under framför allt 1980-talet. Den utbyggnad av sektorn som då genomfördes åtföljdes av ett propor- tionerligt tillskott av ekonomiska resurser och sammantaget var barn- omsorgen den del av socialtjänsten som växte allra mest under 1980- talet (Bergmark 1997). Trots att kostnaderna i stort sett legat stilla under 1990-talet har antalet inskrivna barn i barnomsorgen ökat under hela perioden. Sammantaget omfattade barnomsorgsverksamheten 750 000 barn år 1997, vilket är omkring 180 000 fler än 1990. Detta motsvarar en ökning med drygt 30 procent, vilket framgår av Figur 2.2:3. Enligt Skolverket (1999d) är såväl kostnaderna som antalet inskrivna barn i barnomsorgen oförändrade mellan 1997 och 1998.

SOU 2000:3 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar 115

Figur 2.2:3. Antal barn i barnomsorg samt bruttokostnader för barn- omsorgen, fasta priser. Index 1990=100

	140
	130
	120
Index	110
Index
	100
	90
	80
	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997

Antal barn i barnomsorg		Bruttokostnad för barnomsorg

Källa: Socialstyrelsen (1996c), Regeringen (1999) och SCB (1998).

Av Figur 2.2:4 framgår att utbyggnaden omfattat såväl förskolebarn som yngre skolbarn. I slutet av 1998 gick nästan tre fjärdedelar av alla förskolebarn i förskola eller familjedaghem, jämfört med knappt 60 procent 1990. Expansionen har dock inte gällt antalet inskrivna barn i familjedaghem, där det i stället skett en minskning. Insatserna för äldre skolbarn avviker också från det generella mönstret. År 1990 gick åtta procent av barnen åldersgruppen 10 till 12 år på fritidshem eller på familjedaghem och 1998 var motsvarande andel sju procent (SCB 1998). Enligt skollagen kan skolbarnsomsorgen i denna åldersgrupp även ske i form av öppen fritidsverksamhet, men denna typ av verksamhet fanns 1998 bara i en fjärdedel av kommunerna. År 1996 fanns denna typ av verksamhet i en tredjedel av kommunerna (Skolverket 1999d).

116 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Figur 2.2:4 Barnomsorgens utveckling från 1990 till 1998. Andelar barn i åldern 1–6 år, respektive 7–9 år inskrivna i daghem, fritidshem och familjedaghem. Procenta

	100
	100
	90
	80
Procent	70
Procent	40
	60
	50

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

1-6 år i familjedaghem

1-6 år i daghem/fritidshem

100
100
	90
	80
Procent	70
Procent	40
	60
	50

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

7-9 år i familjedaghem 7-9 år i fritidshem

a Åldersgränserna 1998 skiljer sig från tidigare år genom att omsorgen om förskolebarn omfattar åldersgruppen 1–5 år och skolbarnomsorgen omfattar åldersgruppen 6–9 år.

Källa: SCB (1998) och Skolverket (1999c).

Barngruppernas storlek har ökat

En expansion av tillgängligheten inom ramen för oförändrade resurser innebär med nödvändighet att mindre pengar läggs på varje barn. I för- skolan har det i fasta priser skett en kostnadsminskning med 20 procent per barn mellan 1990 och 1995. Under åren därefter ökade åter kostna- den per barn, men totalt sett är bruttokostnaden per barn 14 procent lägre 1998 än 1990 (Skolverket 1999b). Barngruppernas storlek har ökat under 1990-talet. År 1990 var den genomsnittliga gruppstorleken i förskolan 13,8 barn, medan motsvarande siffra är 16,5 år 1998. Huvud- delen av denna ökning skedde under decenniets inledande år och under de senaste åren kan skönjas en viss minskning. Antalet barn per årsarbetare i förskolan har ökat från 4,4 till 5,6 mellan 1990 och 1998. Ökningen av barngruppernas storlek har varit än mer markant på fritidshemmen. År 1990 fanns i genomsnitt 18 barn i varje grupp och 1998 var antalet 29. Också personaltätheten på fritidshemmen har minskat under 1990-talet. År 1990 gick det 8,3 barn per årsarbetare och motsvarande siffra för 1998 är 15,3 (Skolverket 1999d). Det saknas i allt väsentligt kunskap om vad uttunningen på personalsidan har inneburit för barnomsorgens kvalitet och dess beredskap att möta behov hos särskilt utsatta grupper av barn.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	117

Barnomsorgsavgifterna har ökat och varierar kraftigt mellan kommuner

Kommunerna har rätt att ta ut ”skäliga avgifter” för barnomsorgen, men avgifterna får inte bli så betungande att föräldrar av ekonomiska skäl avstår från en verksamhet som är gynnsam för barnen. Avgiftsnivån har generellt sett stigit under 1990-talet, samtidigt som barnfamiljernas ekonomiska standard har försämrats. Den andel av barnomsorgens bruttokostnader som täcks av föräldrarnas avgifter har ökat från 10 till 17 procent mellan 1990 och 1998. Avgiftsfinansieringen är högre inom fritidshemsverksamheten än inom förskoleverksamheten. År 1998 täckte föräldrarnas avgifter drygt 20 procent av kostnaderna för fritidshemmen, medan 15 procent av förskolans kostnader täcks av avgifter (Skolverket 1999d). Mellan 1996 och 1999 har avgifterna höjts i ungefär hälften av landets kommuner. Höjningarna har i genomsnitt varit mellan 10 och 15 procent beroende på inkomstnivå (Skolverket 1999a).

Avgifternas storlek varierar kraftigt mellan kommuner och skillna- derna har ökat under 1990-talet. En familj med genomsnittliga i nkomster och med två barn i förskola 40 timmar per vecka betalar år 1999, beroende på hemkommun, mellan 1 560 och 4 200 kronor per månad för barnomsorgen.15 För lågavlönade föräldrar – i synnerhet ensamstående –

har barnomsorgsavgifterna blivit en allt större utgift. En ensamstående lågavlönad förälder med två barn i förskola 40 timmar per vecka betalar

år 1999 mellan 350 och 3 090 kr onor per månad. I flertalet kommuner har denna familjetyp ett konsumtionsutrymme som understiger socialbidragsnormen när barnomsorgsavgiften är betald. Avgifts- skillnaderna är så stora att Skolverket anser det berättigat att fråga hur mycket avgifterna kan tillåtas variera utan att komma i konflikt med kravet på lika tillgång till barnomsorg oavsett i vilken kommun familjen bor (Skolverket 1999a).

Kommunerna har också i stor utsträckning förändrat taxekonstruk- tionerna, främst genom att införa olika typer av inkomst- och tidsrelate- rade avgiftssystem. Avgifterna och taxornas konstruktion har allt mer kommit att användas som ett medel för kommunerna att styra efterfrågan och därmed hålla tillbaka kostnaderna (Socialstyrelsen 1996c). Avgifternas koppling till barnens vistelsetid har ökat starkt under 1990- talet. Mellan 1993 och 1999 har andelen kommuner som har barn- omsorgstaxan uppdelad på minst tre tidsintervall ökat från drygt 40 till 85 procent. År 1999 har endast två procent av kommunerna avgifts- system som inte alls relateras till barnens närvarotid, medan 18 procent

15 Kommunen Ragunda, som har avgiftsfri barnomsorg, ingår inte i jämförelsen.

118 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

har en taxekonstruktion som innebär betalning per timme (Skolverket 1999a). Den tidsrelaterade taxan har sannolikt haft större konsekvenser för ensamföräldrar som inte har samma möjligheter som många sam- boende att på olika sätt förkorta barnens tid i barnomsorgen. De tids- och inkomstrelaterade barnomsorgsavgifterna har också visat sig inne- bära starka marginaleffekter för de föräldrar som återgår i arbete efter arbetslöshet, ökar sin arbetstid eller på andra sätt höjer sin arbetsin- komst. Marginaleffekterna är särskilt starka för ensamstående föräldrar (Utbildningsdepartementet 1999).

Barn till arbetslösa föräldrar har bristande tillgång till barnomsorg

Samtidigt som kommunerna har fått ökad skyldighet att tillhandahålla barnomsorg till alla föräldrar som förvärvsarbetar eller studerar har barnomsorg till arbetslösas barn kommit att begränsas. 16 År 1998 upp- gav 40 procent av kommunerna att förskolebarn förr eller senare mister sin plats i daghem eller familjedaghem om en förälder blir arbetslös. För skolbarn gäller denna situation i närmare 60 procent av landets kommuner. Än svårare är det för redan arbetslösa föräldrar att få till- gång till barnomsorg. I nästan 60 procent av kommunerna kan barn till arbetslösa föräldrar inte erbjudas barnomsorgsplats och nästan 70 pro- cent har motsvarande regler för skolbarnomsorgen (Skolverket 1999d). Bara 8 procent av kommunerna erbjuder barnomsorgsplats utan begränsning av vistelsetiden till förskolebarn med en arbetslös förälder (Skolverket, M:II, se bilaga 2). Hösten 1996 hade ungefär 80 000 barn i åldrarna 1 till 5 år minst en arbetslös förälder och ungefär hälften av dessa barn stod utanför barnomsorgen samtidigt som drygt tre fjärde- delar av dessa föräldrar önskade barnomsorgsplats. I Stockholm, som är en kommun där arbetslösa föräldrar kan behålla plats i barnomsorgen för sina barn, har det visats att arbetslösa föräldrar upplever förskolan som ett stöd och en avlastning under arbetslösheten (Olsson 1997). Öppna förskolan är en verksamhet som är öppen för alla barn och skulle därmed kunna vara ett stöd för arbetslösa föräldrar. Under 1990-talet har dock denna verksamhet minskat kraftigt i omfattning. År 1990 fanns det 1 600 öppna förskolor i landet och 1998 var antalet 928 (Skolverket, M:II, se bilaga 2). Det finns i dag mycket begränsade kunskaper om hur tillgänglig barnomsorgen i praktiken är för ekonomiskt utsatta föräldrar

16 Det har även skett begränsningar i barnomsorgen till barn vars föräldrar är föräldralediga.

SOU 2000:3 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar 119

som berörts såväl av skärpta regler vid arbetslöshet som av höjda barnomsorgsavgifter.

Allt fler barn skrivs in i privat driven barnomsorg

Det har under 1990-talet skett en ökning av den barnomsorg som sker i enskild drift. År 1990 fanns ungefär 16 000 barn i privata daghem och fritidshem och 1994 var antalet 47 000 (Montin 1997). År 1998 var antalet barn i privat barnomsorg 58 000 (Skolverket 1999c). Den privata barnomsorgens andel av det totala antalet barnomsorgsplatser har ökat från 4 till 12 procent mellan 1990 och 1998. Privata driftsformer är vanligare inom förskoleverksamheten än i skolbarnomsorgen. År 1998 var drygt 13 procent av barnen i förskola och daghem inskrivna i privata verksamheter, medan motsvarande siffra för fritidshemmen var 4 procent (Skolverket 1999d). Ökningen av barnomsorg i privat drift berör inte alla grupper av barn på samma sätt. År 1992 hade 1 procent av LO- barnen plats på privat daghem jämfört med 8 procent av SACO-barnen (Antman 1996).

Föräldrakooperativ är den vanligaste formen av enskild barnomsorg och omfattade 1998 drygt 40 procent av samtliga barn inom verksam- heter i enskild regi. Den bolagsdrivna barnomsorgen har dock ökat i omfattning och stod 1998 för ungefär en fjärdedel av platserna i den enskilda barnomsorgen (Skolverket 1999c). Denna utveckling i riktning mot att barnomsorg drivs i aktiebolagsform möjliggjordes genom en lagändring 1992 som innebar att sådana verksamheter kunde få stats- bidrag (Skolverket, M:II, se bilaga 2). De privata utförarna har möjlig- het att själva besluta i frågor som rör avgifter och öppettider. Kommu- nerna har dock möjlighet att villkora de ekonomiska bidragen och där- med sätta vissa gränser för avgiftsnivåerna.

Jämlikhet och skiktning i barnomsorgen

Utvecklingen under 1990-talet riskerar att leda till en mer skiktad barn- omsorg, dels genom att arbetslösa föräldrars barn utestängs från den kommunala barnomsorgen, dels genom att mer resursstarka föräldrar tenderar att söka sig till barnomsorg i privat drift. Detta innebär sanno- likt ett trendbrott i en utveckling där den offentliga barnomsorgen i ökad utsträckning kom att användas av föräldrar från alla samhällsklasser. Under den tidigare delen av 1980-talet när barnomsorgen var mindre utbyggd än i dag var barn med arbetarbakgrund underrepresenterade i barnomsorgen i allmänhet och på daghemmen i synnerhet. Från senare

120 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

delen av 1980-talet ökade andelen barn med arbetarbakgrund, men fortfarande är barn till föräldrar från högre sociala skikt överrepre- senterade i barnomsorgen. (Skolverket, M:II, se bilaga 2). Detta bör dock delvis sättas i relation till att det finns skillnader i förvärvsarbets- frekvens mellan kvinnor i olika samhällsklasser. Samtidigt som utrikes födda föräldrar efterfrågar barnomsorgsplatser i samma utsträckning som andra föräldrar, är deras barn underrepresenterade i barnomsorgen. Detta förklaras i stort sett helt av det faktum att invandrarföräldrar ofta- re är arbetslösa jämfört med Sverigefödda föräldrar. Ser man till för- värvsarbetande föräldrar finns inga skillnader i barnomsorgstäckning mellan utrikes födda och andra (Socialstyrelsen 1997b). Enligt försko- lans läroplan ska förskolan bidra till att barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla både det svenska språket och sitt modersmål. Bland förskolebarn har trots detta andelen som får stöd i sitt modersmål minskat från nästan 60 procent år 1990 till 15 procent år 1998 (Skolverket 1999b).

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	121

2.2.2Ett turbulent decennium på skolans område

Under 1990-talet har det skett stora förändringar i skolan vad beträffar huvudmannaskap, organisationsformer, betygssystem, läroplaner och arbetsformer. Det har skett en omfattande decentralisering av besluts- fattandet ned till kommun- och skolnivå och antalet privat drivna skolor har ökat. Dessa förändringar tillsammans med demografiska föränd- ringar och krav på utgiftsminskningar har lett till att skolans förutsätt- ningar har förändrats på ett flertal sätt. 17

Som framgår av Figur 2.2:5 minskade de offentliga utgifterna till skolan under inledningen av 1990-talet, men under senare år har de ökat. Detta gäller framför allt grundskolan, men i viss mån även gym- nasieskolan. Antalet elever i grundskolan ökade från 881 000 läsåret 1990/91 till 984 000 läsåret 1997/98 samtidigt som de årliga utgifterna minskade med sex procent. Utvecklingen för gymnasieskolan är något mindre dramatisk och där har såväl utgifterna som elevantalet legat tämligen konstant över tid.

Figur 2.2:5. Kostnader för grundskola och gymnasieskola (miljarder kronor i 1998 års priser) samt antal elever (i tusental) på grundskola och gymnasieskola, 1990-1997

	1000							60
	900
	800							50
	800
Antal elever, tusental	700							40
								40	Utgifter, miljarder kronor
	600
	500							30
	400
	300							20
	300
	200							10
								10
	100
	0							0
	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997

			Antal elever i grundskola		Antal elever i gymnasieskola
			Antal elever i grundskola		Antal elever i gymnasieskola
			Utgifter för grundskolan		Utgifter för gymnasieskolan
			Utgifter för grundskolan		Utgifter för gymnasieskolan

Källa: Nationalräkenskaperna (SCB) samt SCB (1995; 1998).

17 Expansionen på vuxenutbildningens område diskuteras närmare i avsnitt 3.1.

122 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Kostnaderna per elev har minskat

Av Figur 2.2:6 framgår hur kostnaderna per elev har förändrats för olika delar av grundskoleverksamheten under 1990-talet. Totalt sett har kostnaderna per elev minskat med nio procent, medan utgifterna för undervisning 1998 har minskat med drygt 15 procent sedan 1991. Detta avspeglas i att lärartätheten, mätt som antal heltidstjänster per 100 ele- ver, minskat i grundskolan under hela 1990-talet. År 1991 fanns i genomsnitt 9,1 lärare per 100 elever och 1998 fanns 7,5 lärare per 100 elever. Samtidigt har andelen ej pedagogiskt utbildade lärare i den kommunala grundskolan ökat från knappt 7,5 procent 1993/1994 till drygt 10 procent 1997/1998 (Skolverket 1993a; 1998b).

Utgifterna för skollokaler och skolmåltider har i princip varit oför- ändrade under perioden. Däremot har utgifterna för läromedel och lik- nande ökat kraftigt, framför allt under senare år, vilket till övervägande del beror på IT-satsningen i skolan. Om utgifterna för IT exkluderas har läromedelskostnaderna snarare minskat över tid. IT-satsningen har skett ojämnt över landet och snabbast utvecklades datortillgången i glesbygdsskolorna där datortätheten fortfarande är som störst.

Figur 2.2:6. Kostnad per elev för olika verksamheter i grundskolan, 1991–1998. Index 100=1991 (1991 års priser)

	140
	130
	120
	110
Index	100
Index
	90
	80
	70
	60
	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998

Undervisning	Läromedel, utrustning, bibliotek
Skolmåltider	Lokaler
Totalt

Källa: Skolverket (M:II, se bilaga 2).

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	123

Kommunerna har fått allt större ansvar för skolans verksamhet

Ansvaret för skolan har stegvis kommit att föras ned på kommunal nivå. 18 År 1989 infördes ett nytt system med mål- och resultatstyrning som innebär att riksdagen fastställer mål och riktlinjer för kommunernas verksamhet, medan kommunerna ansvarar för organisationen och genomförandet av verksamheten (Regeringens proposition 1988/89:4). Skolverket, som inrättades 1991, har ansvar för t illsyn, uppföljning och utvärdering av skolväsendet. I övrigt är det kommunerna och skolorna själva som styr skolans verksamhet, men även skolor och kommuner har ett uppföljnings- och utvärderingsansvar. Från och med 1993 bestämmer kommunerna själva vilka medel som ska disponeras för skolan.

Skolan har under 1990-talet kommit att allt mer öppnas för medbe- stämmande och brukarinflytande. Föräldrar och elever inbegrips allt mer i styrningen av skolan och planeringen av undervisningen. Skolverkets attitydundersökningar tyder på att föräldrarna är mest intresserade av att

få information om och ha inflytande över sådant som är direkt relaterat till deras egna barn, medan det uppfattas som mindre angeläget att ha inflytande över den övergripande pedagogiken och skolans styrning. I vissa skolor finns dock styrelser med föräldramajoritet och från 1997 har även elevrepresentanter rösträtt i dessa styrelser.

En viktig målsättning i skolans verksamhet är att det råder likvär- dighet i den meningen att kvaliteten i undervisningen inte varierar mellan skolor. En viktig fråga i detta sammanhang är huruvida kom- munaliseringen och den ökande decentraliseringen på skolans område har lämnat avtryck i form av ökade skillnader i resultat mellan elever i olika kommuner. Här finns betydande kunskapsluckor, men under första halvan av årtiondet har det i exempelvis ämnet engelska skett en märkbar ökning av den kommunala variationen. Tolkningen av detta resultat är inte självklar. Det kan betyda att elever i olika kommuner i allt högre grad får olika god undervisning, men också att elever i olika kommuner allt mer har kommit att skilja sig åt i sina förutsättningar. Den ojämna fördelningen av nyinvandrade elever mellan kommuner kan möjligen tala för den senare förklaringen.

18 Avsnitten om kommunaliseringen och friskolor bygger i huvudsak på Donald Broadys (m.fl.) underlag till kommittén (F:V, se bilaga 2) samt Skolverkets underlag till kommittén (M:II, se bilaga 2).

124 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Utsatta områden får större del av resurserna

Ett sätt att förbättra svaga gruppers mö jligheter att klara av skolans kunskaps- och värdemål är att förstärka resurserna på skolor i utsatta områden. En sådan resursfördelning är inte reglerad på nationell nivå, även om den impliceras i måldokumenten för skolan. I ansvarsproposi- tionen (Regeringens proposition 1990/91:18) står att ”Kommunerna skall se till att skolan får de resurser som behövs för att skolverk- samheten skall uppnå de nationella målen och uppfylla nationella rikt- linjer.” Inom ramen för denna formulering avgör kommunerna själva hur de vill prioritera och fördela de resurser de har till sitt förfogande. Antalet lärartimmar per elev är i genomsnitt större i de områden som har de svåraste förutsättningarna (Skolverket 1999f). Detta indikerar att det föreligger en kompenserande resursfördelning som innebär att de mest behövande skolorna också får mer resurser. Det är dock oklart om kompensationen är tillräcklig och hur mycket man kan kompensera med resursförstärkningar i svaga områden.

Allt fler elever går i fristående skolor

I Sverige har grund- och gymnasieskolorna hittills med mycket få undantag varit drivna i offentlig regi. Det är fortfarande en liten andel (omkring tre procent 1999) av landets elever som går i fristående skolor, det vill säga skolor med annan huvudman än stat, kommun och landsting. Under 1990-talet har det dock skett en kraftig ökning av antalet sådana skolor och av antalet elever i dessa skolor. År 1992 gavs skolor med en icke-offentlig huvudman rätten att få kommunala bidrag till sin verksamhet. Denna regeländring innebar att det totala antalet fristående skolor växte snabbt. Antalet elever i fristående grundskolor har mer än fyrdubblats mellan 1990 och 1999, och även på gymnasie- området har de fristående skolorna expanderat kraftigt. Antalet ansök- ningar om att starta fristående skolor fortsätter att öka kraftigt.

Fristående skolor finns i samtliga län och i 124 av landets 289 kommuner, men de är framför allt koncentrerade till storstadsregionerna. I de fristående skolorna har endast 64 procent av lärarna pedagogisk utbildning läsåret 1998/99. Detta är en mindre andel jämfört med i de kommunala skolorna, där 89 procent har pedagogisk utbildning. Eleverna i de fristående skolorna lämnar dock grundskolan med högre betygsgenomsnitt än eleverna i den kommunala grundskolan. Denna skillnad beror sannolikt till stor del på att eleverna i fristående skolor i högre utsträckning kommer från socialt mer gynnade miljöer.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	125

Det är framför allt de som är prestationsmässigt och socialt starkast som utnyttjar möjligheten att välja skola (Skolverket 1996; 1998b). Barn med högutbildade föräldrar tenderar att byta skola i större utsträckning och när de byter skola väljer de oftare friskola än vad andra gör. Det finns på det hela taget begränsade kunskaper om vilka konsekvenser de fristående skolornas utbyggnad har för eleverna och för de sociala skillnaderna mellan olika elevgrupper. Man vet också mycket lite om vilka konsekvenser etableringen av friskolor får för de kommunala skolorna.

Fler elever går ut skolan med ofullständiga betyg

En av skolans huvuduppgifter är att förse eleverna med kunskaper och färdigheter med vars hjälp barnen och ungdomarna kan skapa sig gynn- samma livschanser i ett långt perspektiv. Det är svårt att bedöma hur kunskapsinhämtningen har förändrats över tid i den svenska skolan, då det i dag råder brist på återkommande och jämförbara kunskaps- och färdighetsmätningar på grundskolans område. Åren 1989, 1992 och 1995 utfördes stora nationella kunskapsmätningar, men dessa omfattar delvis olika ämnen, olika områden inom samma ämnen och olika års- kurser, vilket gör det svårt att dra några slutsatser om hur elevernas kunskapsinhämtning utvecklats över tid. Skolverket fick 1994 i uppdrag att utarbeta nationella prov och dessa prov har börjat utföras, men har pågått under så kort tid att inga mer sammanhängande tidsserier finns. De enda systematiska kunskapsmätningar som gjorts över tid har skett inom ramen för det så kallade UGU-projektet i Göteborg. 19 De bristande förutsättningarna för att göra jämförelser över tid begränsas ytterligare

av det faktum att betygssystemet har förändrats under den aktuella perioden. Det är dessvärre inte möjligt att på ett adekvat sätt jämföra exempelvis avgångsbetyg mellan det gamla och det nya systemet.

Det nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet har ersatt det relativa femgradiga betygssystem som infördes i samband med grund- skolereformen 1962. De nya betygen ges i förhållande till hur väl eleven uppfyllt de mål som finns för kursen de genomgått. I det nya systemet ges tre betyg (Godkänd, Väl godkänd och Mycket väl godkänd) och elever som inte når upp till målen för kursen ges inget betyg. De första eleverna som lämnade grundskolan med de nya betygen gick ut vårterminen 1998. I det nya betygssystemet krävs betyget ”G odkänd” i svenska, engelska och matematik för behörighet till gymnasiet. Mellan 1990 och 1997 har det skett en svag ökning av andelen elever som

19 Se Jan Eric Gustafssons (m.fl.) underlag till kommittén (F:IX, se bilaga 2).

126 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

lämnar grundskolan utan kompletta betyg. Från det att det nya betygs- systemet började gälla 1998 har det skett en dramatisk ökning av andelen elever med ofullständiga betyg, även om de flesta som lämnar den nya gymnasieskolan utan kompletta betyg har godkänt i kärnämnena. Det är uppenbart att övergången till ett nytt betygssystem har medfört att kraven hårdnat.

Barn med utländsk bakgrund – framför allt de som invandrat efter 10 års ålder – har svårare i skolan än barn med två svenska föräldrar. 20 Under första halvan av 1990-talet var det endast omkring hälften av de barn som kommit till Sverige efter 10 års ålder som lämnade grund- skolan med kompletta avgångsbetyg, vilket kan jämföras med 95 procent av barn med svensk bakgrund. Motsvarande siffra för barn som har utländsk bakgrund men som är födda i Sverige eller som kommit till Sverige vid lägre ålder är drygt 85 procent. Efter läsåret 1997/98, då det nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet började gälla, var 80 procent av barnen med utländsk bakgrund behöriga till gymnasieskolan, vilket kan jämföras med drygt 90 procent av barnen med svensk bakgrund (Skolverket 1999c).

Allt fler elever har ett annat modersmål än svenska, men hemspråksundervisningen har minskat

Under 1990-talet har antalet elever med annat modersmål än svenska ökat kraftigt. 21 Av Figur 2.2:7 framgår att det under läsåret 1989/90 fanns lite mer än 98 000 elever i grundskolan som hade annat hemspråk än svenska. Till läsåret 1997/98 ökade antalet med 18 procent och upp- gick då till närmare 116 000. Under denna period skedde en dramatisk minskning av lärarresurserna till hemspråksundervisning (som numera benämns ”undervisning i modersmålet”) och undervisning i svenska som andraspråk. Antalet lärartimmar i hemspråk, liksom antalet lärartimmar i svenska som andraspråk, sjönk med omkring 40 procent mellan 1991/92 och 1997/98. Även andelen som går i hemspråksundervisning av dem som är berättigade har minskat under decenniet. En orsak till detta är att en allt större del hemspråksundervisningen kommit att förläggas utanför skoltid. Det har också skett rationaliseringar såtillvida att man exempelvis samordnar hemspråksundervisningen och samlar elever från många skolor i en större grupp.

20Se Jan Eric Gustafssons (m.fl.) underlag till kommittén (F:IX, se bilaga 2).

21Avsnittet om hemspråksundervisning baseras i huvudsak på egna bearbetningar samt Skolverkets underlag till kommittén (M:II, se bilaga 2).

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	127

Figur 2.2:7. Antal hemspråkstimmar respektive timmar med svenska som andraspråk (i tusental) och antal elever med annat hemspråk än svenska, 1989/90–1997/98

	3 000								120 000
	2 800
	2 600								115 000
	2 400
tusental	2 200								110 000
tusental										Antal elever
Antal timmar,	2 000
	1 800								105 000

	1 600
	1 400								100 000
	1 200
	1 000								95 000
	1989/90	1990/91	1991/92	1992/93	1993/94	1994/95	1995/96	1996/97	1997/98

Antal lärartimmar (tusental), hemspråk

Antal lärartimmar (tusental), svenska som andraspråk

Antal elever med annat hemspråk än svenska

Källa: Egna bearbetningar av Skolverket samt SCB (1995; 1998).

Antalet elever i särskolan har ökat

Särskolan ska ge utvecklingsstörda barn och ungdomar en individuellt anpassad utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den som ges inom ramarna för grundskolan och gymnasieskolan. Den obligatoriska särskolan motsvarar åldersmässigt grundskolan och omfattar barn och ungdomar mellan 7 och 16 års ålder. Mellan 1994 och 1998 ökade elevantalet i den obligatoriska särskolan med nästan 30 procent, medan det totala elevantalet i grundskolan ökade med 10 procent. För gymna- siesärskolan var elevökningen 20 procent mellan 1994 och 1998, medan antalet elever i gymnasieskolan generellt sett låg stabilt under samma period (Skolverket 1999d). En orsak till det ökade antalet elever i särskolan är att lätt utvecklingsstörda elever kan ha fått det svårare att

nå målen i grund- och gymnasieskolan. Skolverket har också angivit

128 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

resursminskningar i grundskolan som ett skäl till varför elevantalet i den obligatoriska särskolan ökat.

Det individuella programmet på gymnasiet – en första andrachans?

Kommunerna är skyldiga att erbjuda samtliga barn och ungdomar undervisning fram till och med första kalenderhalvåret då de fyller 20 år. 22 För elever som antingen inte kommit in på ett nationellt gymnasie- program eller som antagits men som har problem att nå studiemålen, inrättades 1992 det så kallade individuella programmet (IV). Tanken var att dessa elever inom ramen för IV skulle ges ett extra ”preparandår”, som skulle bereda dem ökade möjligheter att klara en övergång till ett nationellt eller specialutformat gymnasieprogram. Endast en fjärdedel av dem som varit inskrivna på IV lämnar dock gymnasiet med en examen inom fem år. Den största kategorin på IV-programmet utgörs av dem som kommer antingen direkt från grundskolan eller från avbrutna studier på ett nationellt program. År 1993 fanns det drygt 10 500 elever som gick denna IV-variant och 1998 var antalet uppe i 14 000. Detta kan delvis bero på att kraven på teoretiska kunskaper har höjts på de yrkesförberedande gymnasieprogrammen samt på att de tidigare tvååriga teoretiska programmen inte fått någon motsvarighet i det nya gymnasiesystemet.

Den sociala snedrekryteringen i gymnasievalen minskade i början av decenniet

Ett viktigt mål med den svenska skolan är att alla barn ska ha samma chanser att skaffa sig en god utbildning, oberoende av uppväxtförhål- landen och social bakgrund.23 Vi vet dock sedan länge att snedrekryte- ringen i utbildningssystemet fortgår, dels genom att barn med olika social bakgrund har olika chanser att skaffa sig goda betyg, dels genom att barn med olika social bakgrund väljer olika även då de har samma betyg (Erikson och Jonsson 1993).

22Avsnittet om individuella program bygger i huvudsak på Donald Broadys (m.fl.) underlag tillkommittén (F:V, se bilaga 2), Skolverkets underlag till kommittén (M:II, se bilaga 2) samt Skolverket (1999).

23Avsnittet om den sociala snedrekryteringen baseras i huvudsak på Jan Eric Gustafssons (m.fl.) underlag till kommittén (F:IX, se bilaga 2) samt Donald Broadys (m.fl.) underlag till kommittén (F:V, se bilaga 2).

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	129

Lejonparten av den sociala selektionen i utbildningssystemet sker i valet till gymnasiet. De mer socialt gynnade väljer i större utsträckning studieförberedande utbildningar, medan elever med svagare social bak- grund oftare väljer yrkesförberedande utbildningsprogram. Den sociala snedrekryteringen till studieförberedande program på gymnasiet mins- kade under första hälften av decenniet. Det är mycket som talar för att denna minskning främst är orsakad av en kraftig utbyggnad av gymna- sieskolan i kombination med minskande födelsekullar. En annan för- klaring kan vara att elever från de tidigare teoretiska tvååriga pro- grammen kommit att välja det studieförberedande samhällsprogrammet. När utbildningssystemet expanderar, vilket var fallet under 1990-talet, brukar andelen socialt mindre gynnade ungdomar först öka och sedan minska i omfattning på studieförberedande utbildningar. Uppgifter för slutet av 1990-talet tycks bekräfta denna bild, såt illvida att sned- rekryteringen ånyo ökar.

Universitets- och högskolesystemet har expanderat kraftigt

Under 1990-talet har universitets- och högskolesystemet expanderat kraftigt. Andelen av varje årskull som går över till högre utbildning har ökat under decenniet och antalet inskrivna på olika universitets- och högskoleutbildningar har ökat med 55 procent mellan 1990 och 1997 (se Figur 2.2:8). Ökningstakten har i absoluta termer varit ungefär den- samma i större och mindre högskoleorter, men relativt sett har de mindre högskolorna växt snabbast. Trots universitetsväsendets expansion har det blivit allt svårare att komma in på en utbildningslinje. Detta har framför allt att göra med att arbetslösheten lett till att stora grupper, inkluderande ett stort antal äldre personer, sökt sig till universiteten.

130 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Figur 2.2:8. Antalet inskrivna studenter i universitets- och högskole- utbildning, 1989/90–1996/97

350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
0
1989/90	1990/91	1991/92	1992/93	1993/94	1994/95	1995/96	1996/97

Totalt	Universitet	Regionala högskolor

Källa: SCB (1998).

Fortfarande föreligger skillnader mellan individer med olika social bakgrund vad gäller benägenheten att gå över till högre utbildning. Denna snedrekrytering är för det första en effekt av att barn från arbe- tarhem i genomsnitt har lägre betyg än vad barn från tjänstemannahem har. Det är dock viktigt att poängtera att könsskillnaderna i betyg är större än klasskillnaderna. För det andra väljer arbetarbarn och tjänstemannabarn att söka till högskolan i olika hög grad även då de har samma betyg (Erikson och Jonsson 1993). Det finns tecken som tyder på att den sociala snedrekryteringen har minskat något under 1990-talet, men utjämningen är tämligen svag och skillnaderna är fortsatt stora. 24 Beräkningar visar att den sociala snedrekryteringen skulle minska med 50 procent om man kunde ta in elever till högskolan enbart på basis av betyg, under förutsättning att arbetarbarn sökte högskolan i samma utsträckning som tjänstemannabarn gör.

Under 1990-talet har systemet för antagning till högre utbildning genomgått en rad förändringar, varav en av de mest betydelsefulla torde ha varit den starkt ökade vikten som Högskoleprovet fått som urvalsgrund. Avsikten med införandet av Högskoleprovet var delvis att minska snedrekryteringen (SOU 1985:57). Det har dock kunnat visas att den sociala bakgrunden påverkar Högskoleprovets resultat i ungefär lika hög grad som gymnasiebetygen gör. I detta avseende tycks det alltså

24 Se Jan Eric Gustafssons (m.fl.) underlag till kommittén (F:IX, se bilaga 2).

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	131

vara tämligen egalt om man antar på basis av betyg eller på basis av Högskoleprovet. Det har i studier visats att det finns en inlärningsfaktor i provförfarandet som gör att poängen tenderar att öka vid varje nytt provtillfälle (Gustafsson och Westerlund 1994). Den sociala sned- rekryteringen förstärks av det faktum att sökande från högre social- grupper tenderar att ta provet fler gånger än andra och därmed förbättrar sina resultat.

132 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

2.2.3Ökat tryck på barn- och ungdomsvården

Under de två senaste årtiondena har frågor om barns ställning blivit mycket viktiga i samhällsdebatten, inte minst efter antagandet av FN:s barnkonvention 1989.25 Det har etablerats en särskild Barnombudsman och socialtjänsten har sedan Socialtjänstlagen reviderades 1997 ett sär- skilt ansvar för att i sitt arbete särskilt beakta barnens situation, bevaka deras rättigheter och ta hänsyn till deras inställning. Anmälningskyl- digheten till socialtjänsten för vissa yrkesgrupper har utvidgats och lagstiftaren har satt upp tidsgränser för hur lång tid utredningar i bar- navårdsärenden får ta. Ett flertal utredningar och forskningsrapporter har pekat ut just utdragna utredningar som ett påtagligt problem i den sociala barnavården (SOU 1994:139, Sundell och Humlesjö 1996). Ett år efter lagändringen var det dock få kommuner som beslutat om nya riktlinjer för arbetet med barn och unga (Socialstyrelsen 1999j). Trots att de flesta kommuner har rutiner för hur barnets inställning ska lyftas fram i barnavårdsutredningarna, visade det sig vid en kartläggning att barnperspektivet brister i många utredningar i kommunerna (Social- styrelsen och Länsstyrelserna 1999).

Det är i dag inte möjligt att exakt ange omfattningen av den sociala barna- och ungdomsvården i termer av exempelvis hur många familjer som är föremål för barnavårdsinsatser. Det saknas också i stort sett systematiskt insamlade uppgifter om barnavårdsproblemens omfattning, sammansättning och förändringar. Socialstyrelsen och SCB har dock utfört vissa undersökningar om barnavårdsanmälningar och ansökningar om vård (SCB 1993, Socialstyrelsen 1998a; M:III, se bilaga 2). 26 Socialstyrelsen konstaterar i sin undersökning från 1998 att såväl antalet anmälningar som antalet utredningar tycks ha ökat sedan 1993, särskilt i de större kommunerna. Enligt Socialstyrelsen kan denna ökning delvis ha att göra med en allmänt sett ökad anmälningsbenägenhet, men den kan också vara en konsekvens av att skolrelaterade problem i ökad utsträckning kommit att definieras som sociala barnavårdsproblem, att socialtjänsten förbättrat sitt samarbete med andra myndigheter och att kommunerna under senare år blivit bättre på att registrera anmälningar. Sammanfattningsvis visar uppgifterna från kommunerna att den sociala barnavårdens belastning (mätt i antalet barnavårdsanmälningar) ökat under 1990-talet. Den kommunala statistiken är emellertid av mycket dålig kvalitet och möjliggör inga entydiga slutsatser om ökningarnas

25Detta avsnitt bygger i huvudsak på Tommy Lundströms underlag till kom- mittén (F:XVI, se bilaga 2).

26Ansökningar hänför sig till de fall då föräldrar eller barn och ungdomar själva begär hjälp.

SOU 2000:3		Socialpolitikens förutsättningar och förändringar		133

storlek, vilka som anmäler eller skälen till anmälningarna. Det underlag
som ligger till grund för Socialstyrelsens undersökningar är med andra
ord svagt och en viktig slutsats av dessa studier är att kommunerna i
stort helt saknar gemensamma rutiner för systematisk insamling av
statistik om anmälningar. 27
Vid sidan av information från kommunerna finns vissa andra upp-
gifter med vars hjälp man kan söka belysa barn- och ungdomsproblemen
under 1990-talet. Sedan slutet av 1980-talet har antalet polisanmälningar
om misshandel av barn upp till 14 års ålder ökat stadigt från 1 800 år
1989 till 5 700 år 1998 (Brå 1999). På motsvarande sätt har antalet
samtal	till BRIS28	jourtelefoner om barnmisshandel och andra
barnavårdsproblem ökat kraftigt under 1990-talet (Lundström 1997).
Detta kan bero på att antalet barnmisshandelsfall faktiskt har ökat, men
kan också bero på att benägenheten att anmäla har blivit större.
Liknande tolkningsproblem gäller sexuella övergrepp. I en färsk
kunskapsöversikt konstaterar Svedin ( 1999) att det, i likhet med vad som
gäller barnmisshandel, är omöjligt att med någon rimlig grad av exakthet
fastställa omfattningen av sexuella övergrepp mot barn. Antalet
polisanmälningar av misstänkta sexualbrott (våldtäkt, sexuellt tvång och
sexuellt ofredande) riktade mot barn upp till 15 års ålder har fördubblats
från slutet av 1980-talet. Det har emellertid skett			en minskning från
3 000 anmälningar år 1993, då antalet var som störst, till 2 400 år 1997.
En annan omdiskuterad fråga rör ungdomsbrottslighetens omfattning och
utveckling. Det finns mycket som talar för att ungdomars brottslighet
efter en kraftig ökning under hela 1900-talet legat relativt stilla sedan
mitten av 1970-talet. Vad gäller våldsbrottsligheten är utvecklingen
emellertid mer svårtolkad. Å ena sidan visar de i kriminalstatistiken
registrerade misshandelsbrotten bland unga en tydlig ökning från slutet
av 1980-talet och framåt. Å andra sidan visar resultat från
offerundersökningar, liksom förekomsten av dödligt våld bland unga, på
mer stabila mönster över tid (Estrada 1999). Många av förändringarna i
lagstiftningen på ungdomsproblemens område har rört samhällets
reaktioner på ungdomsbrott och den komplicerade gränsdragningen
mellan	kriminalvård	och socialtjänst. Två av de viktigaste
förändringarna gäller de särskilda ungdomshemmen (			§12-hemmen), vars
historia går tillbaka till de gamla ungdomsvårdsskolorna. För det första
har dessa, efter att under omkring tio år varit ett kommunalt och
landstingskommunalt		ansvar, överförts till Statens	institutionsstyrelse

27Antalet kommuner som kan lämna någon form av uppgifter om antalet an- mälningar har dock ökat under 1990-talet.

28Barnens rätt i samhället.

134 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

(SiS). För det andra har det blivit möjligt att döma ungdomar till tids- begränsade straff som ska avtjänas på §12-hemmen (Korpi 1996).

Antalet omhändertaganden av barn och ungdomar ökar

Den mest omdiskuterade och utforskade åtgärden inom den sociala barnavården är dygnsvården, det vill säga omhändertaganden för sam- hällsvård med placering i familjehem (fosterhem) eller vid institution. Andelen barn och ungdomar som är föremål för omhändertaganden för dygnsvård under ett givet år har minskat sedan socialtjänstlagen trädde i kraft 1982. Denna minskning gäller särskilt tvångsomhändertagna barn och ungdomar. En bit in på 1990-talets tycks det emellertid ha skett ett trendbrott och antalet omhändertagna barn ökar nu stadigt (se Figur 2.2:9). Den 1 november 1993 var omkring 10 500 barn placerade i dygnsvård, medan motsvarande antal 1998 var 12 400. Ökningen gäller framför allt frivilliga omhändertaganden.

Figur 2.2:9. Antalet barn och unga som varit föremål för omhänder- taganden per 1000 barn i befolkningen, 1990–1998

8
7	B arn s om någon gång v ar f öremål f ör ins ats
7
6	B arn med pågående ins ats den 1 nov
	B arn med pågående ins ats den 1 nov
5
4
3	B arn med påbörjade ins ats er
	B arn med påbörjade ins ats er
2
1	Ny tillkomna barn
	Ny tillkomna barn
0
1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998

Källa: Socialstyrelsen (M:III, se bilaga 2).

Majoriteten av alla barn som placeras i dygnsvård återfinns i familje- hem, men andelen har minskat något under 1990-talet. I förarbetena till Socialtjänstlagen från 1982 framgår tydligt att lagstiftaren tänkt sig en fortsatt minskning av institutionsvården i förhållande till familje- hemsvården. Under 1990-talet ökade dock antalet barn placerade på institution, eller så kallade HVB-hem (Hem för vård eller boende). De institutionsplacerade barnen utgjorde i början av 1990-talet 21 procent av samtliga placerade barn, medan motsvarande siffra 1998 var 27 pro-

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	135

cent. Det är vanligt att vården av barn som placerats med tvång enligt LVU (Lagen om vård av unga) åtminstone inledningsvis förläggs till institution, men även andelen frivilligt placerade barn på institution har ökat under decenniet (från 12 procent 1990 till 20 procent 1998). Utgår man från samtliga påbörjade placeringar framkommer en ännu större förskjutning från familjehemsvård till institutionsvård. Fosterhemsvår- dens andel av alla påbörjade placeringar har minskat från 70 procent i mitten av 1980-talet till 55 procent tio år senare (Vinnerljung, Sallnäs, Oscarsson 1999).

I lagstiftningen på området framkommer avsikten att institutions- vården ska fortsätta att drivas av offentliga huvudmän (Lundström 1995, Sallnäs 1995). Utvecklingen har emellertid tagit en helt annan riktning än den avsedda. Bakom ökningen av institutionsvården ligger framför allt en uppgång för enskilda, privat drivna institutioner. I dag drivs nästan 60 procent av HVB-hemmen av enskilda ägare, det vill säga aktiebolag, handelsbolag och enskilda firmor. Antalet platser på privat drivna institutioner har ökat från drygt 600 till nästan 1 500 mellan 1990 och 1999, medan antalet platser på offentligt drivna institutioner 29 har minskat från nästan 1 100 till drygt 300 under samma period (Socialstyrelsen, M:III, se bilaga 2).30

Det mesta talar för att HVB-vården är ett av de fält inom vård och omsorg där privata driftsformer är mest vanliga. Många av de privat drivna institutionerna fungerar som mer eller mindre familjehemslik- nande HVB-hem med fyra till fem platser (Sallnäs 1999). För de barn som är föremål för de mest långtgående ingripandena har alltså vården kommit att anta delvis nya former. Denna förskjutning har skett utan formella beslut från centralt håll och utan att man vet särskilt mycket om innehållet i de nya privata vårdformerna. Generellt sett tycks för- skjutningen gentemot privata driftsformer ha gått längre inom barna- och ungdomsvården än inom exempelvis den institutionsbaserade missbrukarvården. Frivilligorganisationer är i dag viktiga servicepro- ducenter i vissa specifika nischer inom barnavården, men spelar på det hela taget en relativt sett marginell roll (Lundström och Wijkström 1997).

29Ej inräknat platser i tvångsvård på §12-hem för ungdomar.

30Statistiken bör tolkas med försiktighet eftersom rapporteringsbenägenheten bland institutionerna varierar. Den trendmässiga ökningen av antalet institu- tionsplatser och den ökade privatiseringen av hemmen är dock klargjord.

136 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Antalet barn och ungdomar med kontaktperson/kontaktfamilj har ökat

En insats som tillämpas i så gott som samtliga kommuner är kontakt- person/kontaktfamilj (Bergmark och Lundström, kommande). Denna insats innebär att socialtjänsten erbjuder en blandning av avlastning och socialt stöd genom att engagera lekmän som till en oftast mycket låg ersättning hjälper barn och föräldrar. Denna insats har ökat kraftigt i omfattning under 1990-talet. År 1990 påbörjades 4 400 insatser av denna typ, medan motsvarande siffra för 1997 var 7 500 (Social- styrelsen 1998d). Trots att kontaktperson/kontaktfamilj är en väletable- rad åtgärd finns mycket litet forskning på området och det råder en total avsaknad av utvärderingar om insatsens effekter. De studier som gjorts tyder emellertid på att insatsen uppskattas såväl av de fam iljer mot vilka insatsen inriktas som av de frivilliga kontaktpersonerna/kontakt- familjerna (Andersson 1992, Sundell, Humlesjö och Carlsson 1994).

Såväl i Sverige som i andra länder har man funnit att fattiga familjer, familjer med ensamstående mödrar, invandrarfamiljer samt familjer där föräldrarna är arbetslösa och beroende av bidrag är kraftigt över- representerade i barna- och ungdomsvården i allmänhet och vad beträffar omhändertaganden i synnerhet (Andersson 1995, Lundström 1993, Vinnerljung 1996). En undersökning utförd av Stockholms socialförvaltning visar att omkring 90 procent av dem som hade kon- taktfamilj var ensamstående föräldrar, vilket i praktiken oftast betyder ensamstående mammor (Sundell, Humlesjö och Carlsson 1994). Noter- bar är också den kraftiga överrepresentationen av invandrarungdomar i alla typer av insatser (Bergström och Sarnecki 1996, Socialstyrelsen 1998c). Det saknas dock i allt väsentligt uppgifter som beskriver för- ändringar under 1990-talet gällande sammansättningen av de fam iljer som är föremål för barna- och ungdomsvårdens insatser.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	137

Bristande kunskaper om resursutveckling och resultat

Det finns stora problem med att avgränsa den sociala barnavården med avseende på organisation, personal och insatser, vilket innebär att det är svårt att mer specifikt uttala sig om resurstillgång och resursföränd- ringar under 1990-talet. Det finns dock ingenting som talar för att det skett personalneddragningar bland kommunernas socialsekreterare (Svenska Kommunförbundet 1998b). De olika unders ökningar av den sociala barnavården som bland annat Socialstyrelsen genomfört pekar relativt entydigt på att den sociala barnavården inte utsatts för resurs- minskningar under decenniet. Kommunernas kostnader för placeringar av barn och unga har i stället ökat, vilket bör ses i relation till att antalet placeringar ökat och att det skett en förskjutning mot jämförelsevis dyrare vårdformer (Regeringen 1999). Betydelsen av det ökade tryck som kommer till uttryck i ett ökat antal anmälningar har inte analyserats närmare. Det kan inte uteslutas att detta reellt sett inneburit urholkade resurser på sina håll. Den sociala barnavården har dock haft en hög prioritet inom kommunerna i jämförelse med annan kommunal barninriktad verksamhet, såsom elevvård i skolan och barnomsorg. Mycket talar också för att den sociala barnavården under 1990-talet prioriterats högre än exempelvis missbrukarvården (Bergmark 1995, Socialstyrelsen 1998a; 1998c).

Det råder förhållandevis stor enighet om att den sociala barnavårdens praktik alltför lite baseras på vetenskapliga kunskaper och beprövad erfarenhet, vilket återspeglas i frånvaro av systematisk dokumentation av arbetet, av beprövade metoder och utvärderingar av de insatser som tillämpas. Bristerna har att göra dels med att det existerar få dokumenterade och väl fungerande metoder, dels med att socialarbetare i allmänhet inte systematiskt tillägnar sig den vetenskapligt grundade kunskap som faktiskt finns (Bergmark och Lundström, kommande).

138 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

2.2.4Missbrukarvårdens utveckling

Det finns i dag inga heltäckande mått på missbrukets omfattning under 1990-talet och det saknas helt löpande uppgifter med vars hjälp man kan bedöma utvecklingen av missbrukets svårighet eller behovet av vård i befolkningen.31 Det är dock möjligt att utifrån vissa indikatorer och skattningar ge åtminstone en grov bild av missbrukets utveckling. Systembolagets statistik ger vid handen att alkoholförsäljningen minskat under 1990-talet. År 1990 såldes 6,4 liter ren al kohol per invånare över 15 år, medan motsvarande siffra var 5,8 liter år 1998. Inte heller antalet levercirrhoser eller förekomsten av alkoholrelaterad dödlighet tyder på att det tunga alkoholmissbruket skulle ha ökat. Det har dock skett vissa förskjutningar i alkoholkonsumtion mellan olika gr upper. Konsumtions- undersökningar bland vuxna tyder på en svag ökning under 1990-talet av kvinnors veckokonsumtion, medan mäns konsumtion inte förändrats nämnvärt. Dryckesmönstren inom kvinnogr uppen har också förändrats. Andelen helnykterister bland yngre kvinnor har ökat samtidigt som högkonsumenterna blir äldre, och indikatorerna på problematiskt drickande visar på en ökning (Helmersson Bergmark 1999). Också inom ungdomsgruppen visar alkoholkonsumtionen en ökande trend under decenniet, såväl för pojkar som för flickor. Ökningen i ungdomsgr uppen gäller såväl den genomsnittliga alkoholkonsumtionen som förekomsten av berusningsdrickande. För flickor har dock berusningsdrickandet minskat mellan 1995 och 1998. Det finns ett samband mellan ungdomars ökade alkoholkonsumtion och den ökning som skett under senare decennier av andelen alkohol som konsumeras på restaurang (Lenke 1999).

Det har under senare delen av 1990-talet inte gjorts några nationella undersökningar av antalet narkotikamissbrukare, vilket gör det svårt att mer exakt uttala sig om narkotikamissbrukets omfattning under decen- niet. Sammanfattningsvis pekar dock existerande indikatorer i riktning mot att antalet missbrukare har ökat. År 1990 hade knappt 6 procent av de mönstrade använt narkotika, medan motsvarande siffra var 16 pro- cent 1998. En liknande utveckling kan iakttagas för skolelever i årskurs nio. Antalet personer som lagförts för narkotikabrott har ökat från drygt

7 000 år 1990 till drygt 11 000 år 1997. Antalet personer som dömts för

31 Statistiken om missbrukets omfattning är hämtad från CAN (1999). I övrigt bygger framställningen på Lars Oscarssons underlag till kommittén (F:XVIII, se bilaga 2).

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	139

narkotikabrott uppvisar en motsvarande ökande trend. Uppgifter av- seende sluten sjukhusvård med narkomani som huvuddiagnos, andel av de mönstrade som använt heroin och antalet lagförda för narkotikabrott tyder också på en ökad nyrekrytering till tyngre missbruk av ungdomar under 25 år.

Den svenska vården av vuxna missbrukare är i stor utsträckning förlagd utanför hälso- och sjukvården. Kommunerna har huvudansvaret för merparten av de långsiktiga behandlings- och rehabiliterings- insatserna, medan landstingen i allmänhet svarar för avgiftning och behandling av somatiska och psykiatriska konsekvenser av alkohol- och narkotikamissbruk. Det kommunala ansvaret för vuxna missbrukare regleras i Socialtjänstlagen (SoL) och i Lagen om Vård av Missbrukare i vissa fall (LVM). Insatser av frivillig karaktär genomförs vanligen med stöd av Socialtjänstlagen medan tvångsinsatser utförs på basis av LVM. Staten bedriver viss institutionsvård i egen regi, men bidrar även ekonomiskt till missbrukarvården genom statsbidrag till kommunerna. I SoL stadgas att kommunerna ska arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel samt aktivt sörja för att individer får hjälp att komma ifrån sitt missbruk. Det saknas tillförlitlig löpande statistik för kostnadsutvecklingen inom missbrukar- vården, vilket gör det svårt att med någon större säkerhet uttala sig om huruvida de totala resurserna har ökat eller minskat under 1990-talet. Statistik för 1993, 1994 och 1996 tyder dock på att kommunernas kostnader för missbrukarvården i stort sett legat still under denna period (Socialstyrelsen 1998b). Det bör dock påpekas att det råder avsevärda variationer i kostnader mellan kommuner.

140 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Antalet missbrukare intagna på institution minskar

Under hela 1990-talet är det inom institutionsvården fler missbrukare som vårdas i frivillig form än som är föremål för tvångsvård, vilket framgår av Figur 2.2:10.

Figur 2.2:10. Vuxna missbrukare inskrivna i institutionsvård, 1983– 1998

Antal personer

5000
Frivilligt intagna
4000
3000
2000
1000
Tvångsintagna
0
83	84	85	86	87	88	89	90	91	92	93	94	95	96	97	98*
															Å r

*År 1998 är de friv illigt intagna 21 år och äldre. Övriga uppg ifter gäller personer som är 18 år och äldre. År 1998 är mätdagen 1 november och övriga år 31 december.

Källa: Socialstyrelsen (M:III, se bilaga 2).

År 1990 fanns totalt cirka 4 500 personer intagna på institutioner för vård av missbrukare. År 1998 var antalet knappt 3 600. Under hela 1990-talet är al koholmissbruk den vanligaste orsaken till att missbrukare vårdas på institution. Som vi kan se av Figur 2.2:10 sjönk antalet personer inom den frivilliga institutionsvården markant efter 1991 fram till och med 1994, men antalet har därefter stab iliserats till omkring 3 000 personer. Tvångsvården uppvisar en längre nedåtgående trend från 1992 till och med 1997, varefter en uppgång sker till 1998. Under hela 1990-talet utgör kvi nnor ungefär en femtedel av dem som vårdas frivilligt på institution, medan andelen kvinnor inom tvångsvården enligt LVM fördubblats under perioden till ungefär 40 procent 1997.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	141

Kraftig minskning av antalet alkoholmissbrukare i institutionsvård

Figur 2.2:11 visar att antalet narkotika- och blandmissbrukare inom den frivilliga institutionsvården har varit relativt konstant under 1990 till 1997, medan antalet alkoholmissbrukare har minskat kraftigt under denna period. De rena alkoholmissbrukarna utgör 1997 mindre än hälften av samtliga personer som är frivilligt intagna på institution.

Figur 2.2:11. Antal frivilligt intagna för institutionsvård enligt Social- tjänstlagen den 31 december, 1989–1997. Uppdelning efter missbrukets art

3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
0
1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
		Alkohol	Narkotika		Alkohol-narkotika

Källa: Socialstyrelsen (M:III, se bilaga 2).

Tvångsvården har genomgått stora administrativa förändringar under 1990-talet. År 1994 tog socialnämnderna i kommunerna över utred- nings- och ansökningsansvaret för LVM-vården från Länsstyrelserna. Samma år tog Statens institutionsstyrelse över huvudmannaskapet för själva handhavandet av vården. Ansökningarna till länsrätterna om beredande av tvångsvård på institution enligt LVM visar en liknande utveckling som den som gäller för frivilligt intagna. Antalet narko- tikamissbrukare har varit relativt konstant under decenniet, medan antalet alkoholmissbrukare minskat kraftigt. Alkoholmissbrukarna har kommit att utgöra mindre än hälften av populationen. Andelen narko- tikamissbrukare är större här än inom den frivilliga institutionsvården.

142 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Förskjutning från sluten till öppen vård

Öppenvården började registreras i den offentliga statistiken först 1998, vilket gör att det är svårt att uttala sig om omfattningen av öppenvårdens insatser under 1990-talet. Dock finns enstaka studier som kan tjäna som utgångspunkt för en diskussion av öppenvårdens utveckling. En försiktig jämförelse av två olika enkätundersökningar (Socialstyrelsen 1994b; 1996b) ger vid handen att antalet insatser i öppenvården varit relativt stabilt mellan 1991 och 1994. En senare studie (Socialstyrelsen 1998b) pekar i riktning mot att öppenvårdsresurserna troligen byggts ut sedan 1994. Vårdtiderna inom institutionsvården har minskat samtidigt som vårdtiderna inom öppenvården förefaller ha ökat. Det tycks med andra ord ha skett en förskjutning från slutna vårdformer mot insatser i öppna vårdformer. Denna tendens till förskjutning från institutionsvård till öppenvård är tydligast bland alkoholmissbrukare. Det finns studier från första hälften av 1990-talet som pekar i riktning mot att såväl mer socialt integrerade alkoholmissbrukare som gravt socialt utslagna alkoholmissbrukare i större utsträckning än tidigare kommit att hänvisas till öppenvård istället för till institutionsvård (Socialstyrelsen 1996b, Blomquist 1996). En kartlä ggning av öppenvården riktad till tunga missbrukare i två län visar att verksamheterna ofta är ambitiöst upplagda, men att de tunga missbrukarna kommer i åtnjutande av ganska få insatser vars resultat sällan utvärderas (Socialstyrelsen 1998b).

De privata inslagen i missbrukarvården har ökat

Produktionen av missbrukarvård har traditionellt haft ett stort inslag av privata huvudmän, såsom religiösa samfund, stiftelser, föreningar och aktiebolag (Stenius 1999). Inom institutionsvården har omfattningen av privat producerad vård förstärkts under 1990-talet. Det finns ingen löpande statistik med vars hjälp man systematiskt kan följa utvecklingen av antalet hem och platser som drivs av olika huvudmän och vilka de olika målgrupperna är. Socialstyrelsens årliga förteckning över hem för vård eller boende (det vill säga institutionsvård) och familjevårdsenheter kan dock ge åtminstone en grov bild av huvudmannaskapsförändringar under decenniet. Som framgår av Tabell 2.2:12 har antalet platser inom privat institutions- och familjehemsvård ökat med ungefär 70 procent från knappt 1 200 år 1990 till drygt 2 000 år 1999. Under samma period har antalet platser som tillhandahålls av kommuner och landsting minskat från drygt 2 400 till knappt 1 900. Inom den volymmässigt relativt begränsade tvångsvården som tillhandahålls av Statens

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	143

institutionsstyrelse har antalet platser sjunkit från drygt 1 100 till knappt 350 mellan 1990 och 1999. Privata huvudmän utgör i dag den enskilt största gruppen av producenter gällande den institutionsbaserade institutionsvården.

Tabell 2.2:12. Antal platser för vuxna missbrukare i Hem för vård och boende (HVB) med uppdelning på olika huvudmän, 1990, 1994 och 1999a

	1990	1994	1999
Privata vårdgivare	1 193	2 084	2 053
Kommuner och landsting	2 428	2 368	1 875
Stiftelser	2 931	2 319	1 598
Statens	1 122	954	346
institutionsstyrelseb

aUngefär fem procent av de hem som finns representerade i förteckningen tar emot personer som har andra sociala problem än missbruk. Denna siffra har emellertid legat relativt konstant under 1990-talet.

bTvångsvård enligt LVM.

Källa: Socialstyrelsen (M:III, se bilaga 2).

I den nya Socialtjänstlagen från 1998 har det bland annat inom miss- brukarvårdens område skett inskränkningar av individens rätt att över- klaga genom förvaltningsbesvär. Det går exempelvis inte längre att överklaga beslut om vilken vård som ska tillämpas eller hur länge vården ska pågå. I Socialstyrelsens uppföljning av effekterna av den begränsade besvärsrätten framkommer att kommunerna endast i undantagsfall ändrat sina riktlinjer för vård och behandling av missbrukare (Socialstyrelsen 1999b). Det tycks som om organisatoriska, ekonomiska och vårdmässiga faktorer spelar en klart viktigare roll än den senaste lagändringen för exempelvis omorienteringen av insatserna för missbrukare från institutionsvård till olika typer av öppenvård.

Dagens kunskaper om missbrukarvårdens insatser och deras effekter är bristfälliga. Missbrukarvårdens utveckling tycks endast i liten utsträckning styras av tydliggjorda och underbyggda insatsbehov och av evidensbaserad kunskap. Det har från statligt och regionalt håll skett genomgripande ekonomiska satsningar med syfte att stimulera en mer

144 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

evidensbaserad utveckling inom missbrukarvården, 32 men dessa har hittills endast givit punktvisa resultat. I dag förekommer också behand- lings- och utvärderingsinriktade utbildningar och kurser inom såväl högskolan som olika myndigheter, förvaltningar och organisationer, men även dessa satsningar tycks ha givit relativt lite genomslag på fältet.

32 Exempelvis i form av Socialstyrelsens och Länsstyrelsernas projektmedel, satsningar på ekonomiskt stöd för uppbyggnad av regionala FoU-enheter och inrättandet av CUS (Centrum för Utvärdering av Socialt Arbete) vid Social- styrelsen.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	145

2.2.5Sjukvård och vårdutnyttjande

I sjukvården möts välfärdsstatens hälsopolitiska ambitioner, den medi- cinska teknikens möjligheter och medborgarnas behov av vård. Hälsa är ett centralt värde i människors liv, vilket bland annat tar sig uttryck i att närmare 90 procent anser att hälsan är mycket viktig (Holmberg och Weibull 1999). Sjukvården åtnjuter också ett stort förtroende i befolk- ningen.

En god sjukvård präglad av tillgänglighet och hög kvalitet utgör en viktig resurs för medborgarna och kan liknas vid en försäkring. Den som blir sjuk ska kunna räkna med ett gott omhändertagande och en behandling av hög medicinsk kvalitet. Precis som vad gäller andra för- säkringar ska kostnaderna för den medicinska behandlingen fördelas på alla försäkrade så att de som drabbas inte behöver ta hela den ekono- miska bördan. Ur ett välfärdsperspektiv är möjligheten att besöka läkare, möjligheten att få god sjukhusvård och korrekt medicinering liksom den enskildes direkta kostnader för erhållen vård viktiga att belysa.

Hälso- och sjukvården har under det gångna decenniet varit föremål för tämligen stora förändringar vad gäller finansiering och organisering. Flera av dessa förändringar har inneburit att omvårdande verksamheter flyttats ut från landstingen till kommunal regi. Ädelreformen som i huvudsak genomfördes 1992 är den största av dessa omdaningar. Förändringarna har inneburit en administrativ omfördelning av resurser mellan olika huvudmän, liksom en ometikettering av exempelvis landstingens sjukhem och långvårdsavdelningar till så kallat särskilt boende i kommunernas regi. Det finns en tendens att de administrativa reformerna i sig skapat ett slags polarisering av kommuners och lands- tings åtaganden, så att landstingen i allt mindre utsträckning tycks ägna sig åt omvårdnad och överlåter detta till kommunerna att ombesörja. Samtidigt har det skett andra stora omvälvningar av sjukvården vid sidan av dessa stora reformer.

Om man bortser från utgiftsminskningar orsakade av Ädelreformen och andra reformer, har de samlade utgifterna för sjukvården förblivit relativt konstanta, eller till och med ökat något, under 1990-talet. Hälso- och sjukvårdens andel av det samlade värdet av varor och tjänster (BNP) har enligt Nationalräkenskaperna sjunkit från 8 till 7,4 procent mellan 1993 och 1998. Att beskriva sjukvårdens kostnader genom andelen av BNP är dock problematiskt, bland annat eftersom denna andel kan variera såväl beroende på förändringar av utgifterna för hälso- och sjukvården som beroende på förändringar i den totala ekonomin (Anell och Persson 1998). I Figur 2.2:13 ges en översiktlig bild av kostnads- utvecklingen i absoluta termer inom hälso- och sjukvården mellan 1993 och 1998.

146 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar							SOU 2000:3
Figur 2.2:13. Utgifter för hälso- och sjukvård i miljarder kronor,							1993–
1998 (1998 års priser)
	120
	100
kronor	80
kronor	60
Miljarder	60
Miljarder	40
	20
	0
	1993	1994	1995	1996	1997	1998

Offentlig konsumtion	Hushållens konsumtion
Investeringar

a Uppgifterna för 1997 och 1998 är preliminära. Källa: Nationalräkenskaperna, SCB.

Sjukvårdens förändringar vid sidan av reformer som Ädel är av flera slag. Bland annat har statsmakterna ändrat spelreglerna för sjukvårds- huvudmännen, bland annat genom införandet av vårdgarantin och hus- läkarreformen. Vidare har det under decenniet skett stora förändringar av styr- och ägarformer i sjukvården. Ett flertal landsting har infört beställar-utförarmodeller med intern prestationsersättning, samtidigt som privata vårdgivare blivit vanliga framför allt inom primärvården. År 1998 gjordes nästan vart femte läkarbesök i primärvården hos privata läkare. De sammantagna konsekvenserna av dessa förändringar är svåra att överblicka. I en sammantagen bedömning av beställar-utförar- modellernas konsekvenser konstaterar Socialstyrelsen att prestationerna ökat mer i de landsting som infört prestationsersättning, medan de landsting som behållit den traditionella anslagsfinansieringen tycks ha lyckats bättre med att begränsa kostnadsutvecklingen (Socialstyrelsen, M:III, se bilaga 2).

SOU 2000:3 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar 147

Patienternas utgifter för hälso- och sjukvård har ökat

Det är viktigt att notera att de sammanlagda utgifterna för sjukvård inte bara inkluderar offentliga utgifter för sjukvård driven i offentlig regi, utan också läkemedelssubventioner, ersättningar till privata vårdgivare, patienternas utgifter för läkarvård, tandvård, mediciner, och glasögon samt olika typer av investeringar. Totalt användes närmare 140 miljar- der kronor för hälso- och sjukvård 1998.33 Samhällets åtaganden för vården (exklusive investeringar) har realt sett ökat med sju procent mellan 1993 och 1998. Patienternas utgifter har ökat med närmare 30 procent under samma period, varvid det skett en viss förskjutning av kostnaderna för hälso- och sjukvård från det offentliga till den enskilde. År 1993 bekostades 13 procent av sjukvårds konsumtionen av vård- tagarnas brukaravgifter, medan motsvarande andel 1998 var 16 procent. Det är framför allt kostnaderna för tandvård och mediciner som står för denna ökning, men det har också skett förändringar av individens kostnader för läkarbesök. Under 1970-och 1980-talen var patient- avgiften för läkarbesök enhetliga. År 1990 var avgiften 60 kr onor, men därefter har sjukvårdens huvudmän haft möjlighet att själva bestämma nivån på patientavgifterna. Detta har medfört en snabbare ökning, men också en differentiering av avgifterna för besök i primärvården respek- tive specialiserad sjukhusvård. Utvecklingen av patientavgifterna under 1990-talet framgår av Figur 2.2:14. 34 Patientavgiften i såväl primärvård som specialiserad vård har ökat snabbare än konsumentprisindex (KPI). Avgifterna i specialistvården beskriver den kraftigaste ökningen och det kan konstateras att differentieringen mellan avgifterna i de olika vårdformerna har ökat kraftigt under decenniet.

33Denna uppgift, liksom följande redovisning av resursanvändningen för hälso- och sjukvården, baseras på det reviderade beräkningsförfarande som Nationalräkenskaperna använder sedan 1993. Beräkningar utförda med den äldre metoden finns tillgängliga endast fram till 1996.

34Avgiftsnivåerna i figuren är beräknade som medianvärden för hela landet, där patientavgifterna i respektive sjukvårdsområde vägts med invånarantalet.

148 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	SOU 2000:3

Figur 2.2:14. Patientavgifter i öppen vård, 1990–1999. Kr	onor

Kronor

200

180

160

140

120

100

60
1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999

Primärvård

Specialistvård

Konsumentprisindex (KPI)

Källa: Socialstyrelsen (M:III, se bilaga 2).

Variationen i avgiftsnivå mellan de olika landstingen har varit relativt stor under 1990-talet och detta gäller särskilt den specialiserade vården. År 1999 varierar patientavgiften i specialistvården från 120 kr onor till 250 kronor. Patientavgiften i primärvården är i flertalet landsting 100 kronor, men det finns landsting som tar ut upp till 140 kronor per besök. Det finns dock ett högkostnadsskydd för vård som gäller gemensamt för hela landet. Högkostnadsskyddet innebär för närvarande att ingen behöver betala mer än högst 900 kronor för läkarbesök under en tolvmånadersperiod. För barn och ungdomar under 20 år införes den 1 januari 1998 dessutom avgiftsfrihet för läkarbesök i öppenvård.

Inom tandvården utgör patientavgifterna en betydande del av de totala kostnaderna. Patientavgifterna för tandvård har ändrats åtskilliga gånger under 1990-talet, men är generellt sett högre i slutet än i början av decenniet. Den del av den totala kostnaden som betalas av patienten har ökat kraftigast för dyrare behandlingar och sammantaget har de enskildas kostnader för tandvård ökat dramatiskt. Det bör dock noteras att tandvård till barn och ungdomar i åldrarna upp till 19 år är avgiftsfri.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	149

Betydande personalminskningar inom hälso- och sjukvården

Hälso- och sjukvård är en personalintensiv verksamhet, vilket innebär att personalkostnaderna svarar för en betydande del (ungefär två tredje- delar) av de totala sjukvårdskostnaderna. Landstingens kostnader för personal har minskat kraftigt under 1990-talet, vilket till stor del kan förklaras av de förskjutningar från landsting till kommun som Ädel- reformen innebar. Dock har såväl antalet anställda som antalet årsarbetare i landstingen minskat även då man korrigerar för de perso- nalöverföringar som Ädel-reformen medförde. Både antalet anställda och antalet årsarbetare minskade kontinuerligt mellan 1990 och 1996. Arbetstiden per sysselsatt var till en början relativt konstant, men ökade sedan mot slutet av perioden. Neddragningarna inom landstingen har främst gällt personalgrupper med kort utbildning, såsom undersköterskor och sjukvårdsbiträden, medan antalet läkare och sjuksköterskor fortsatt att öka något. Personalminskningarna i hälso- och sjukvården är svåra att kvantifiera. Totalt sett har personalen inom sjukvård och äldreomsorg minskat med ungefär 75 000 personer under 1990-talet, och merparten av personalminskningarna har skett inom sjukvården. Inom den sjukvård som landstingen bedriver har antalet årsarbetare per 1000 invånare minskat från 20,4 till 18,0 mellan 1992 och 1998, vilket motsvarar en minskning med 12 procent. Denna totala minskning kan helt och hållet förklaras med att sjukvårdsbiträden och personer i liknande personalgrupper blivit färre. Detta kan ses som en avspegling av den renodling som skett av den landstingsbaserade sjukvården och som inneburit att de omvårdande inslagen tonats ned.

Antalet vårdplatser har minskat

Samtidigt som personalen totalt sett har minskat i omfattning har också antalet vårdplatser minskat. Också denna minskning har delvis att göra med förskjutningar till följd av Ädel-reformen och reformer som psy- kiatri- och handikappreformerna, men även beaktat detta har det skett en betydande minskning av antalet vårdplatser i Sverige under 1990-talet. Exempelvis har antalet vårdplatser inom läns- och regionsjukvården, som inte berördes av Ädel-reformen, minskat med närmare 30 000 platser mellan 1990 och 1998, vilket framgår av Figur 2.2:15.

150 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar										SOU 2000:3
Figur 2.2:15. Antalet vårdplatser inom läns- och regionsjukvård, 1989–
1998
	70 000
	60 000
	50 000
vårdplatser	40 000
vårdplatser	30 000
Antal	30 000
Antal
	20 000
	10 000
	0
	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998

Källa: Landstingsförbundet.

Trots att personalen och vårdplatserna har minskat, har sjukvårdens konkreta verksamhet i termer av antal behandlingar och antal behandlade

personer förblivit relativt konstant under	1990-talet. Såväl antalet
vårdtillfällen som antalet läkarbesök är större	1997 än 1990. Även

antalet läkarbesök i relation till befolkningen beskriver en viss ökning, vilket framgår av Figur 2.2:16. 35 Det faktum att antalet besök och vård- tillfällen ökat något under 1990-talet trots att vårdplatserna och perso- nalstyrkan på det hela taget minskat, kan förklaras med förändringar i medicinsk teknologi som inneburit ett minskat behov av att lägga in patienter för operation minskat och att vårdtiderna kortats.

35 Det bör dock poängteras att statistiken över antalet vårdtillfällen och läkar- besök inte gäller personer utan ”händelser”, varvid en och samma person kan bidra med flera vårdtillfällen och läkarbesök. På basis av statistiken går det därför inte att uttala sig om vårdens fördelning i befolkningen.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	151

Figur 2.2:16. Antalet läkarbesök per 1 000 invånare, 1992–1998
	3 000
invånare	2 500
invånare	2 000
000	2 000
000
Antal läkarbesök/1	1 500
	1 000
	500
	0
	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Källa: Landstingsförbundet.

Vårdtiderna har blivit kortare

Det faktum att antalet platser i sjukvården minskat samtidigt som antalet vårdtillfällen i stort sett varit oförändrade innebär med nödvändighet att varje vårdtillfälle blivit kortare. Medelvårdtiden, det vill säga det genomsnittliga antalet dagar för varje avslutat vårdtillfälle, har sjunkit från drygt 11 till 7 dagar under 1990-talet. Denna generella minskning uppträder också för vårdkrävande sju kdomstillstånd som slaganfall (stroke), där medelvårdtiden minskat från 27 till 12 dagar för män och från 37 till 13 dagar för kvinnor. Minskningarna har varit som störst bland de äldre, och medelvårdtiderna är 1997 ungefär desamma för medelålders som för de äldsta. Detta ställer självfallet stora krav på kommunernas äldreomsorg, på rehabilitering i öppen vård samt på anhöriga.

En orsak till kortare medelvårdtider är att Ädel-reformen inneburit en överflyttning av äldre patienter med långa vårdtider till kommunernas äldreomsorg. Detta avspeglas också i en särskilt kraftig minskning av medelvårdtiden mellan 1991 och 1992. Samtidigt har förbättrade medicinska tekniker och utvecklat kunnande möjliggjort skonsammare ingrepp, vilket också sänker vårdtiderna. På grund av förändrade behandlingsrutiner kan många behandlingar och ingrepp utföras utan att patienten behöver stanna kvar på sjukhus. Detta torde kunna ses som en välfärdsvinst under förutsättning att patienter inte skrivs ut från sjukhusen i ett så dåligt skick att detta i sig leder till oro, lidande eller

152 Socialpolitikens förutsättningar och förändringar SOU 2000:3

direkta hälsorisker. På basis av tillgängliga underlag är det svårt att uttala sig om i vilken mån vårdens resultat har förändrats under 1990- talet, liksom om huruvida patienterna bemöts bättre eller sämre i dag än för tio år sedan. Studier utförda i Stockholms län pekar dock i riktning mot att andelen som inte anser sig botade, eller till och med försämrats, efter sjukhusvård ökade mellan 1990 och 1993, varefter andelen legat relativt konstant på 32 procent (Bäckström och Henriksson 1999).

De yngres vår dkonsumtion har minskat

Ovanstående beskrivning av hälso- och sjukvården har framför allt gällt förändringar i sjukvårdssystemet som sådant och väcker vissa frågor om skillnader mellan olika befolkningsgruppers tillgänglighet till vård. 36 Nedan ska vi söka utröna huruvida möjligheterna att besöka läkare förändrats under 1990-talet och om det blir mer eller mindre vanligt att människor avstår från läkarbesök. 37

36Avsnittet om befolkningens vårdkonsumtion baseras på Johan Fritzells och Olle Lundbergs underlag till kommittén (F:VII, se bilaga 2).

37Vi ska söka besvara dessa frågor på basis av SCB:s ULF-undersökningar från 1988/1989 och 1996/1997 då särskild uppmärksamhet ägnades åt hälsa och vård.

SOU 2000:3	Socialpolitikens förutsättningar och förändringar	153

Tabell 2.2:17. Andelar i olika befolkningsgrupper som besökt läkare för egen sjukdom under de senaste tre månaderna, 1988/1989 och 1996/1997. Procent

	Andel som besökt läkare
	1988/1989	1996/1997
Kön
Kvinnor	29	27
Män	24	24
Ålder
16–24	25	22
25–34	24	23
35–44	23	22
45–54	26	25
55–64	31	29
65–74	28	31
75–84	35	36
Födelseland
Sverige	26	26
Utrikes	30	28
Familjetyp
Ensamstående utan barn	28	26
Sammanboende utan barn	28	28
Sammanboende med barn	22	22
Ensamstående med barn	30	27
Klass
Högre tjänstemän	23	24
Tjänstemän, mellannivå	26	24
Lägre tjänstemän	26	28

22
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
18	24	30	36	42	48		54	60	66	72	78
21	27		33	39	45	51	57	63		69	75

22
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
18	24	30	36	42	48		54	60	66	72	78
21	27		33	39	45	51	57	63		69	75

22
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
18	24	30	36	42	48		54	60	66	72	78
21	27		33	39	45	51	57	63		69	75