sou 2000 120

Till statsrådet Lars-Erik Lövdén

Regeringen beslutade den 23 juni 1999 att tillkalla en expertgrupp (dir. 1999:58) med uppgift att undersöka möjligheterna att förenkla utjämningssystemet för kommuner och landsting och att göra sy- stemet mer stabilt. Utredningen har antagit namnet Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning.

Som ordförande förordnades fr.o.m. 1 oktober 1999 direktören Ulf Wetterberg. Som experter förordnades vid samma datum ut- redningschefen Rolf Andersson, chefsekonomen Jan Bröms, eko- nomidirektören Lena Erixon, chefsekonomen Karin Mossler, de- partementsrådet Kjell Nyman och direktören Lars Roslund.

Som sekreterare förordnades den 1 oktober 1999 organisations- direktören Leif Lundberg. Den 15 december 1999 förordnades ekonomie magister Bengt Lewin som biträdande sekreterare. I sek- retariatets arbete har även deltagit förste byråsekreteraren Carl- Peter Hedin, anställd vid Statskontoret.

Härmed överlämnar expertgruppen sitt betänkande Förenklad kommunal utjämning (SOU 2000:120). Expertgruppens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i december 2000

Ulf Wetterberg
Rolf Andersson	Jan Bröms	Lena Erixon
Karin Mossler	Kjell Nyman	Lars Roslund
		/Leif Lundberg
		Bengt Lewin

Innehåll

Sammanfattning ..................................................................			9
1	Utgångspunkter .........................................................		25
	1.1	Inledning.....................................................................	25
	1.2	Tidigare utredningar...................................................	26
	1.3	Direktiven ...................................................................	29
	1.4	Utredningen................................................................	30
	1.5	Arbetets inriktning och genomförande ....................	31

2	Den offentliga ekonomins utveckling............................		33
	2.1	Den offentliga sektorns inkomster och utgifter.......	34
	2.2	Kommunsektorns ekonomi.......................................	35
3	Utjämningssystemets roll i det samlade
	transfereringssystemet................................................		41
	3.1	Den offentliga förvaltningens uppgifter ...................	41
	3.2	Rättvis inkomstfördelning .........................................	42
	3.3	Effektiv resursfördelning ...........................................	43
	3.4	Central samordning genom statsbidrag....................	44
	3.5	Välfärdssystemens omsättning ..................................	45
	3.6	Den kommunala inkomstfördelningen.....................	46
4	Tidigare utjämningssystem .........................................		51
	4.1	Tiden före de allmänna utjämningssystemen............	51
	4.2	Utjämningssystemet åren 1966–1973 .......................	53
	4.3	Utjämningssystemet åren 1974–1979 .......................	55

Innehåll		SOU 2000:120
	4.4	Utjämningssystemet åren 1980–1988.......................	55
	4.5	Utjämningssystemet åren 1989–1992.......................	57
	4.6	Utjämningssystemet åren 1993–1995.......................	57
	4.7	1996 års utjämningssystem........................................	60
	4.8	Sammanfattande kommentarer.................................	61
5	Utjämningssystemen i Danmark, Finland och Norge ......		63
	5.1	Systemet i Danmark ..................................................	63
	5.2	Systemet i Finland .....................................................	67
	5.3	Systemet i Norge .......................................................	69
	5.4	Sammanfattande kommentarer.................................	72
6	Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet.....		75
	6.1	Inkomstutjämningen .................................................	76
	6.2	Kostnadsutjämningen................................................	80
	6.3	Införanderegler ........................................................	115
	6.4	Generella statsbidrag ...............................................	118
	6.5	Samlade effekter av utjämning, införanderegler
		och statsbidrag .........................................................	119
7	Expertgruppens analys och överväganden ...................		125
	7.1	Behovet av utjämning ..............................................	125
	7.2	Metoder för utjämning............................................	126
	7.3	Synpunkter på det nuvarande systemet..................	130
	7.4	Alternativa lösningar ...............................................	139
8	Expertgruppens förslag .............................................		143
	8.1	Inledning ..................................................................	143
	8.2	Kostnadsutjämningen..............................................	144
	8.3	Införandereglerna och inkomstutjämningen .........	155
	8.4	Ett nytt regionalpolitiskt statsbidrag .....................	157
	8.5	Effekter av expertgruppens förslag.........................	158

SOU 2000:120 Innehåll

9	Behovet av ytterligare utredning ................................		169
	9.1	Åldersfaktorn............................................................	169
	9.2	Den sociala faktorn ..................................................	171
	9.3	Den geografiska faktorn ..........................................	173
	9.4	Inkomstutjämningen................................................	173
	9.5	Det regionalpolitiska statsbidraget..........................	173
	9.6	Det generella statsbidraget.......................................	174
Bilagor
Bilaga 1:		Kommittédirektiv.....................................................	175
Bilaga 2:		Sammanfattning av delmodeller och faktorer i
		det nuvarande kostnadsutjämningssystemet ..........	179
Bilaga 3:		Tabellbilaga ...............................................................	183

Sammanfattning

Utgångspunkter

Expertgruppens uppdrag är att förutsättningslöst pröva olika möj- ligheter att göra utjämningssystemet för kommuner och landsting enklare och mer stabilt, utan att ge avkall på att systemet ska till- försäkra kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förut- sättningar att bedriva sin verksamhet. Utredningen har antagit namnet Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning (Fi 1999:10).

En central utgångspunkt för gruppens arbete har varit att eftersträva lösningar som gör det lättare att se vilken utjämning och omfördelning som sker i systemet. Att man i vissa fall med nöd- vändighet måste använda relativt komplicerade beräkningsmodeller i systemet bör inte hindra att resultaten av beräkningarna redovisas så enkelt och pedagogiskt som möjligt. Det finns flera motiv för detta.

Det är ett demokratiskt krav att medborgarna har möjlighet att förstå inte bara varför kommunal utjämning sker utan också hur långt utjämningen är tänkt att gå samt vilket utfall systemet ger i stort och varför. För kommunala politiker och tjänstemän är det även viktigt att, i åtminstone stora drag, kunna förutse utfallet av den utjämning som sker. Expertgruppen anser att det är nöd- vändigt att det finns en bred uppslutning bakom den utjämnings- modell som väljs. I detta ligger inte bara att det måste finnas en förståelse för varför man valt en viss modell utan också för omfördelningsgrunderna i modellen och den valda utjämnings- ambitionen. Särskilt nödvändigt är detta om man som i Sverige har ett system som bygger på en rent inomkommunal utjämning.

Sammanfattning

SOU 2000:120

politisk karaktär. Till denna typ av frågor räknas exempelvis vilken avvägning i systemet som bör göras i ekonomisk omfördelning mellan olika regioner i landet.

I utredningsarbetet har expertgruppen försökt beskriva och bedöma hur statsbidrags- och utjämningssystemet fungerar på ett mer generellt plan. En viktig del i arbetet har varit att värdera hur de olika delsystemen är uppbyggda och fungerar. Med tanke på att kostnadsutjämningen är det mest komplicerade delsystemet och också det som fått mest kritik har expertgruppen ägnat huvuddelen av sina insatser åt detta.

Med den tid som expertgruppen disponerat för sitt uppdrag, i praktiken mindre än ett år, har det varit nödvändigt att starkt prioritera utredningens insatser. Av detta skäl har expertgruppen tvingats avstå från att försöka utveckla och förbättra de enskilda beräkningsmodellerna i kostnadsutjämningen.

I förutsättningarna för gruppens arbete har vidare ingått att införandereglerna i det nuvarande statsbidrags- och utjämnings- systemet sträcker sig fram till år 2004. Expertgruppen har därför bedömt att det förslag som gruppen utarbetat som helhet tidigast skulle kunna träda i kraft den 1 januari 2004. Det innebär att det finns tid för att utveckla och konkretisera gruppens mer principiellt hållna förslag.

Beskrivning av det nuvarande systemet

En viktig del av gruppens arbete har varit att beskriva och analysera det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet (se vidare kapitel 6). Skälet är att det är först när man kan förstå styrkan och svagheten i det nuvarande systemet – på olika nivåer – som man har förutsättningar att rätt värdera för- och nackdelarna med olika alternativa lösningar. I denna sammanfattning återges dock endast de delar av beskrivningen som bedömts vara nödvändiga som underlag för att förstå expertgruppens bedömningar och förslag.

Dagens statsbidrags- och utjämningssystemet består av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, generellt statsbidrag och införanderegler. Utjämningssystemet består av två separata delsystem. Ett för kommunerna och ett för landstingen, men med en liknande uppbyggnad.

Syftet med inkomstutjämningen är att garantera alla kommuner och landsting ett lika stort skatteunderlag per invånare oavsett storleken på det egna skatteunderlaget. De kommuner eller lands-

SOU 2000:120

Sammanfattning

ting som har ett skatteunderlag per invånare som är lägre än genomsnittet i riket får ett bidrag medan de kommuner eller landsting som har ett högre skatteunderlag per invånare får betala en avgift.

För att räkna ut storleken på bidraget eller avgiften multiplicerar man den del av skattekraften som ligger över eller under riks- genomsnittet med den s.k. länsvisa skattesatsen. Den länsvisa skattesatsen utgörs av 95 % av den genomsnittliga utdebiteringen för kommuner och landsting år 1995, men med hänsynstagande till den skatteväxling mellan kommuner och landsting som skett i respektive län. De 95 procenten ovan kallas för kompensations- graden i inkomstutjämningen.

Begreppet kompensationsgrad är lätt att förväxla med det som brukar kallas utjämningseffekt eller utjämningsgrad. Skillnaden är att medan kompensationsgraden syftar på vad som utjämnas (skill- naden mot medelskattekraften) ser utjämningsgraden till resultatet av utjämningen. En kompensationsgrad på 95 % resulterar år 2000 i en utjämningsgrad för kommunerna på mellan 98 och 106 %. Det betyder att om alla kommuner hade haft samma skattesats skulle kommunernas skatteinkomster per invånare efter inkomst- utjämning ligga mellan 98 och 106 % av den genomsnittliga skatteinkomsten i riket. För landstingen medför kompensations- graden på 95 % en utjämningsgrad på mellan 99 och 101 %. Det rör sig således om en långtgående utjämning.

Totalt omfördelade inkomstutjämningen år 2000 cirka 8,8 mil- jarder kronor mellan kommunerna och 3,8 miljarder kronor mellan landstingen. 232 kommuner erhåller bidrag som finansieras genom avgifter från de övriga 57 kommunerna. Flertalet avgiftsbetalande kommuner är förortskommuner till storstäderna. De kommuner som får de största bidragen finns framför allt i glesbygds- och landsbygdskommuner. Av landstingen är det bara Stockholms läns landsting som betalar en avgift. Övriga landsting får ett bidrag.

Kostnadsutjämningen syftar till att utjämna för de strukturella behovs- och kostnadsskillnaderna. Systemet skall således inte utjämna för faktiska kostnadsskillnader utan endast se till skill- nader som kommunerna och landstingen själva inte kan råda över. Kommuner eller landsting som har en ogynnsam struktur erhåller ett bidrag medan de som hade en gynnsam struktur får betala en avgift. I likhet med inkomstutjämningen motsvarar summan av bi- dragen i princip summan av avgifterna och gör utjämningen stats- finansiellt neutral.

Sammanfattning

SOU 2000:120

Kostnadsutjämningen utgår från ett antal delmodeller. Varje sådan modell avser antingen en verksamhet – som t.ex. barnomsorg eller äldreomsorg – eller kostnader som kan återfinnas i samtliga eller flertalet verksamheter, exempelvis uppvärmningskostnader. I varje delmodell beräknas de strukturella kostnadsskillnaderna med hjälp av ett antal faktorer som ska spegla de strukturella behovs- och kostnadsskillnaderna mellan enskilda kommuner respektive landsting.

Kostnadsutjämningen innefattar 16 modeller för kommunerna och fyra för landstingen. I varje delmodell beräknas en s.k. stan- dardkostnad, i kronor per invånare, för varje enskild kommun respektive landsting. Summerar man de beräknade standardkost- naderna för de olika delverksamheterna erhåller man en kommuns eller ett landstings strukturkostnad, uttryckt i kronor per invånare.

De kommuner och landsting som har en beräknad struktur- kostnad som överstiger den genomsnittliga strukturkostnaden i landet får ett bidrag motsvarande den överskjutande kostnaden. Understiger strukturkostnaden genomsnittet i landet betalar kom- munen eller landstinget i stället motsvarande avgift.

År 2000 betalade 160 kommuner avgifter inom kostnads- utjämningssystemet och 129 fick bidrag.

Det är storstäder, landsbygdskommuner, glesbygdskommuner och övriga mindre kommuner som får bidrag i kostnadsutjäm- ningen. Avgifter betalas av förorter, större städer, medelstora stä- der, industrikommuner och övriga större kommuner.

År 2000 fick tio landsting bidrag från kostnadsutjämnings- systemet. Övriga elva landsting betalade en avgift.

De generella statsbidragen består av ett invånarrelaterat bidrag till kommunerna respektive till landstingen. Sedan år 1997 utgår också ett åldersbaserat statsbidrag till kommunerna.

Det invånarrelaterade bidraget fördelas till alla kommuner och landsting med ett lika stort belopp per invånare. År 2000 uppgår det invånarrelaterade statsbidraget till 52,4 miljarder kronor, eller 5 915 kronor per invånare. Landstingens bidrag uppgår till 18,9 miljarder kronor, eller 2 129 kronor per invånare.

Det åldersbaserade statsbidraget till kommunerna uppgår år 2000 till 6,7 miljarder kronor.

Införandereglerna syftar till att begränsa genomslaget av de senaste årens bidragsförändringar och få till stånd en infasning till det rådande utjämningssystemet. Införandereglerna består av fasta införandetillägg och rörliga införandetillägg/-avdrag. De fasta in-

SOU 2000:120

Sammanfattning

förandetilläggen finansieras genom en minskning av det generella statsbidraget.

Det är 49 kommuner över hela landet som år 2000 får fasta infö- randetillägg. Danderyd har det högsta tillägget med 4 644 kronor per invånare, Boden har näst högst med 3 300 kronor per invånare. Rörligt införandetillägg får 36 kommuner. Totalt 140 kommuner har ett rörligt införandeavdrag. Netto betalas en summa om cirka 1,6 miljarder kronor ut genom kommunernas införandetillägg/-avdrag. Detta finansieras genom ett avdrag från det generella statsbidraget till kommunerna, s.k. nivåjustering. För år 2000 uppgår detta avdrag till 179 kronor per invånare.

Fem landsting får fasta införandetillägg år 2000. Norrbottens läns landsting har det högsta tillägget. Endast ett landsting, Stockholms läns, får ett rörligt införandetillägg. Tolv landsting har ett rörligt införandeavdrag. Netto betalas en summa om cirka 800 miljoner kronor ut genom landstingens införandetillägg/-avdrag. Landstingens nivåjustering, som finansierar införandereglerna upp- går till 92 kronor per invånare.

Analys och bedömningar

Behovet av utjämning

I Sverige svarar kommuner och landsting för en betydande del av verksamheten inom den offentliga sektorn. I detta ansvar ingår i flertalet fall även att svara för finansieringen av verksamheten och då i huvudsak genom den kommunala beskattningen. Expert- gruppen konstaterar att det i ett sådant system är nödvändigt med en kommunal utjämning för skillnader i inkomster och i struk- turella behov och kostnader.

Metoder för utjämning

Ända fram till mitten av 1980-talet skedde den kommunala utjämningen i Sverige i huvudsak genom att staten gav bidrag till de kommuner och landsting som bedömts ha en otillräcklig skatte- kraft. Detta kan beskrivas som en form av indirekt och kompen- satorisk utjämning.

Sammanfattning

SOU 2000:120

År 1986 infördes en allmän och en särskild skatteutjämnings- avgift. Detta innebar att systemet fick inslag av vad som kan benämnas direkt utjämning, dvs. en överföring av kommunala skat- temedel från kommuner och landsting med hög skattekraft till sådana med lägre. Fortfarande gällde dock att avgifterna endast an- vändes för att delfinansiera utjämningsbidragen som i övrigt betala- des av staten. Systemet hade i detta skede således inslag både av direkt och indirekt utjämning.

Inslaget av direkt utjämning försvann i det nya utjämnings- systemet för kommunerna som infördes år 1993. Huvuddelen av statsbidragen inordnades i utjämningssystemet. Därigenom blev det möjligt att höja den skattekraft som systemet garanterade till en nivå som gjorde att systemet kom att omfatta alla kommuner utom de tre som hade den allra högsta skattekraften (nämligen Danderyd, Lidingö och Täby). Det som hände för dessa kommuner utanför systemet var att de inte fick del av de generella stats- bidragen (som nu betalades ut inom ramen för systemet), å andra sidan fick de behålla sina skatteinkomster själva.

Mot bakgrund av vad som ovan beskrivits kan man konstatera att det var en genomgripande förändring som skedde i utjämnings- systemet år 1996. I det nya utjämningssystemet som infördes detta år skiljer man för första gången klart på statsbidragsgivning och utjämning. Det sker genom flera ändringar i systemet. I detta nya system utgår det generella statsbidraget (i princip) med ett fast belopp per invånare. Samtidigt betalas både inkomstutjämningen och den s.k. kostnadsutjämningen helt av kommun- respektive landstingskollektivet självt. Man kan säga att utjämningen från år 1996 helt bygger på en direkt och inomkommunal utjämning. Detta är också en beskrivning som gäller fullt ut för det nuvarande utjämningssystemet, eftersom det bygger på samma grundprin- ciper.

Jämför man med våra nordiska grannländer finner man att det endast är Danmark som har ett system med direkt inomkommunal utjämning. En skillnad mot Sverige är dock att utjämnings- ambitionen är lägre och att man i Danmark även har statsbidrag med mer eller mindre utjämnande syfte och funktion. Det norska utjämningssystemet påminner närmast om det system som vi hade i Sverige under åren 1993–95, medan utjämningen i det finska sys- temet helt sker inom ramen för statsbidragsgivningen.

Expertgruppens sammanfattande bedömning är att den minst politiskt känsliga utjämningsmetoden är den som kan benämnas kompensatorisk och indirekt, dvs. en utjämning som endast sker

SOU 2000:120

Sammanfattning

genom att behövande kommuner och landsting ges statsbidrag. Mest känslig är den direkta och inomkommunala utjämningen. Orsaken är att vid en helt inomkommunal utjämning finns det alltid både vinnare och förlorare; genomförs en ändring som gör att några kommuner får det bättre så måste samtidigt någon eller några andra kommuner få det sämre.

Inkomstutjämningen

Den långtgående utjämningen i inkomstutjämningen leder i vissa fall till att kommuner och landsting drabbas av negativa mar- ginaleffekter. Detta gäller för kommuner som har en egen skatte- sats som understiger den s.k. länsvisa skattesatsen och vars in- komster ökar mer än genomsnittet i riket. Riksdagen har dock den 15 november 2000 beslutat om en ändring i systemet för inkomst- utjämning som syftar till att förhindra att detta sker i fortsätt- ningen. Expertgruppen konstaterar att den beslutade ändringen är tekniskt komplicerad. Ändringen innebär att den del av utjäm- ningssystemet som varit någorlunda begripligt i framtiden endast kommer att kunna förstås och beräknas av experter.

Kostnadsutjämningen

Expertgruppen framhåller att kostnadsutjämningssystemet är kompli- cerat och svårt att förstå för andra än en liten grupp experter. Detta gäller särskilt för de modeller som inte är verksamhetsanknutna och som inte heller har någon koppling till redovisade kostnader.

Det måste vidare betonas att det är mycket komplicerat att beräkna utfallet av systemet för kostnadsutjämning. Problemet är inte bara de många och komplicerade delmodellerna. Det finns inte heller någon enskild myndighet eller expert som fortlöpande har tillgång till alla grunddata som behövs för beräkningarna.

Av expertgruppens beskrivning och analys framgår att kostnads- utjämningen innehåller ett antal delmodeller där det är oklart vad kompensation avser, hur eventuella kostnader beräknats och varför beräkningsmodellerna givits en viss utformning. Det är också i vissa fall oklart hur systemet avgränsats mot den statliga närings- och regionalpolitiken. Expertgruppen kan vidare konstatera att i flera fall har modeller lagts till eller ersättningsnivåer höjts vid

Sammanfattning

SOU 2000:120

beredningen av de förslag som lagts av de olika utredningarna inom området.

Vidare kan ifrågasättas varför vissa kostnader ingår i systemet men inte andra (exempelvis kallort men inte den generella löne- nivån, byggkostnader men inte den allmänna hyresnivån, kostnader för befolkningsminskning men inte kostnader för ökad befolk- ning).

Expertgruppens slutsats är att det är långt ifrån självklart vilka modeller som borde ingå i systemet och också att det finns ett betydande mått av skönsmässighet när det gäller åtminstone en del av de valda ersättningsnivåerna.

Det är gruppens uppfattning att kostnadsutjämningen inte bör innehålla modeller som med nödvändighet måste bygga på mer uttalade politiska värderingar. Beslut om stöd för exempelvis regionalpolitiska ändamål bör således enligt gruppens mening fattas direkt av politiker och ersättningen bör utgå vid sidan av utjämningssystemet. Enligt gruppens mening finns det ett antal delmodeller främst i kommunsystemet som kan ifrågasättas på denna grund. Det finns också ett antal modeller som har sådana beräkningstekniska brister att man av detta skäl bör överväga om de inte ska läggas utanför systemet för kostnadsutjämning.

Expertgruppen pekar också på oklarheter i systemet när det gäller att skilja mellan faktiska kostnader och strukturella kost- nader, att en del av faktorerna i kostnadsutjämningen har en kopp- ling till inkomstförhållanden samt att delar av det generella stats- bidraget utgår efter grunder som även ingår i systemet för kost- nadsutjämning.

De fasta införandetilläggen

Expertgruppen konstaterar att de fasta införandetilläggen för- hindrar att statsbidrags- och utjämningssystemet slår igenom fullt ut. Det är gruppens bestämda uppfattning att man inte kan behålla de fasta införandetilläggen i ett framtida system.

SOU 2000:120

Sammanfattning

Förslag

Nya faktorer i kostnadsutjämningen

Redan tidigare har expertgruppen framhållit vikten av att resultatet av den kommunala utjämningen redovisas så enkelt och peda- gogiskt som möjligt. Särskilt gäller detta den omfördelning som är resultatet av det mest komplicerade delsystemet, nämligen kost- nadsutjämningen. Det har också framkommit att expertgruppen inte haft tid och resurser att försöka utveckla och förbättra de enskilda beräkningsmodellerna i kostnadsutjämningen.

Mot denna bakgrund har expertgruppen valt att lägga förslag om en modell som beskriver effekterna av den utjämning som sker i kostnadsutjämningen på ett enklare och mer strukturerat sätt.

I analysen av systemet för kostnadsutjämning har expertgruppen funnit att de faktorer som ingår i delmodellerna i stort kan delas in i tre kategorier.

Åldersstrukturen ingår som en tung komponent i flera av de verksamhetsanknutna delmodellerna (barnomsorg, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg).

En social faktor (brett definierad) ingår, förutom i de ovan nämn- da delmodellerna, även i bl.a. individ- och familjeomsorgsmodell- en, modellen för barn och ungdomar med utländsk bakgrund samt

– i landstingssystemet – i hälso- och sjukvårdsmodellen.

I flera av modellerna ingår även en geografisk faktor. Ofta rör det sig om någon form av mått på bebyggelsestruktur/gleshet, men det kan också röra sig om t.ex. geotekniska förhållanden, arbets- pendling eller uppvärmningskostnader.

Expertgruppen anser att det skulle vara betydligt lättare att överblicka resultatet av kostnadsutjämningen om utfallet i fort- sättningen redovisas uppdelat i dessa tre faktorer i stället för i de 16 (i kommunsystemet) respektive fyra delmodeller (i landstingssy- stemet) som nu används. Vi tror också att det är lättare att bedöma rimligheten i utjämningen om man exempelvis klart kan urskilja hur stor del i utjämningen som beror på de olika faktorerna; dvs. åldersstrukturen, den sociala strukturen och den geografiska strukturen.

Sammanfattning

SOU 2000:120

Expertgruppen har i kapitel 8 mer i detalj behandlat hur resultatet av den nuvarande kostnadsutjämningen kan redovisas med hjälp av de nya tre faktorerna. Gruppen vill i sammanhanget understryka att detta nya sätt att redovisa resultatet av kostnadsutjämningen inte påverkar utfallet, dvs. den omfördelning som sker.

Vissa delmodeller utgår ur kostnadsutjämningen

Expertgruppen har i sin analys vidare konstaterat att det i kostnadsutjämningen finns ett antal delmodeller som måste be- dömas ha mer eller mindre regionalpolitiska inslag och där ersätt- ningsnivåerna i modellerna i allt väsentligt bygger på politiska bedömningar. Gruppens föreslår att dessa delmodeller utgår ur ut- jämningssystemet. Motsvarande ersättning till de berörda kom- munerna och landstingen bör enligt gruppens mening i stället läm- nas i form av ett regionalpolitiskt statsbidrag. Det rör sig här om sju delmodeller i kommunsystemet och en delmodell samt en delkomponent i landstingssystemet som i framtiden föreslås bör hanteras utanför utjämningssystemet.

I tabellen nedan visas sambandet mellan de nuvarande delmodel- lerna i kostnadsutjämningen och de av expertgruppen föreslagna nya faktorerna. Tabellen visar även vilka delmodeller och komponenter som gruppen anser bör hanteras utanför utjämningssystemet.

SOU 2000:120				Sammanfattning

Nuvarande modell i kostnads-	Ny indelning i faktorer			Regional-
utjämningen				politik
utjämningen	Ålder	Social	Geografi	politik

Kommunsystemet
Barnomsorg	X	X
Grundskola	X	X	X
Gymnasieskola	X	X	X
Äldreomsorg	X	X	X
Individ & familjeomsorg		X
Befolkningsminskning				X
Barn & ungdomar med utl. bakgr.		X
Näringsliv & sysselsättning				X
Gator & vägar			X
Kollektivtrafik			X
Vatten & avlopp			X
Administration m.m.				X
Uppvärmning				X
Byggkostnader				X
Befolkningsunderlag				X
Kallort				X
Landstingssystemet
Hälso & sjukvård
- hälso & sjukvårdsdelen		X
- gles bebyggelsestruktur			X
- små landsting				X
Kollektivtrafik			X
Kallort				X

Övriga förenklingar

Expertgruppen lämnar också förslag om vissa förenklingar i de enskilda beräkningsmodellerna. Gruppen föreslår vidare att ålders- faktorn uppdateras årligen men att den geografiska faktorn låses för förslagsvis en fyraårsperiod. Även delar av den sociala faktorn bör låsas på motsvarande sätt. När det gäller individ- och familje- omsorgsmodellen och hälso- och sjukvårdsmodellen föreslår grup- pen att dessa modeller ska utredas vidare. I avvaktan på resultatet av en sådan översyn bedöms det vara nödvändigt att dessa modeller uppdateras årligen.

Sammanfattning

SOU 2000:120

De fasta införandetilläggen avskaffas

I sin analys har expertgruppen kunnat konstatera att det i det nuvarande utjämningssystemet finns fasta införandetillägg som kraftigt påverkar utfallet av utjämningen. De fasta införande- tilläggen innebär också en permanent begränsning av utjämnings- systemets effekter. Expertgruppen anser att en sådan inskränkning varken är önskvärd eller rimlig. Ger utjämningssystemet ett utfall som man inte kan acceptera ens på sikt bör detta åtgärdas genom ändringar i utjämningssystemet, inte genom regler som begränsar systemets genomslag.

Expertgruppen har övervägt möjligheterna att helt enkelt avskaf- fa de fasta införandetilläggen. Gruppens bedömning är dock att det inte är politiskt och kommunalekonomiskt möjligt att avskaffa de fasta införandereglerna utan någon form av kompensation – inom eller utanför ramen för utjämningssystemet.

En viktig faktor i sammanhanget är att de fasta införandereglerna i dag finansieras genom en sänkning av kommunernas respektive landstingens generella statsbidrag. Om de avskaffas frigörs därför 1 604 miljoner kronor på kommunsidan och 1 577 miljoner kronor på landstingssidan.

Efter att ha övervägt olika alternativ föreslår expertgruppen två skilda åtgärder för att ersätta bortfallet av de fasta införande- tilläggen.

Sänkt kompensationsgrad i inkomstutjämningen

Den ena åtgärden är att de kommuner och landsting som har högre skattekraft än genomsnittet kompenseras genom en sänkning av kompensationsgraden i inkomstutjämningen. Kompensationsgraden ligger i nuläget på 95 %. Den nya kompensationsgraden föreslås ligga på 80 % och skulle gälla även för de kommuner och landsting som inte får fasta införandetillägg i nuläget. Kommuner och lands- ting som har en lägre skattekraft än genomsnittet skulle inte alls påverkas utan behåller kompensationsgraden på 95 %. Det skulle så- ledes handla om en s.k. asymmetrisk utjämning. Denna åtgärd fungerar inte bara som en kompensation till de kommuner som har fasta införandetillägg på grund av inkomstutjämningen utan den

SOU 2000:120

Sammanfattning

minskar också radikalt de negativa marginaleffekter som i nuläget finns i systemet.

Ersättning genom ett regionalpolitiskt statsbidrag

Den andra åtgärden tar fasta på den del av de fasta införande- tilläggen som i huvudsak går till kommuner och landsting i utsatta regioner. Förslaget är att dessa kommuner och landsting i fortsätt- ningen får ersättning för det avskaffade fasta införandetilläggen inom ramen för det regionalpolitiska statsbidrag som tidigare om- nämnts.

Eftersom vi föreslagit en sänkning av kompensationsgraden i inkomstutjämningen utgår inte något regionalpolitiskt bidrag till de sju kommuner med fasta införandetillägg som gynnas mest klart av denna åtgärd. Det gäller Danderyd, Stockholm, Solna, Lidingö, Täby, Järfälla och Lomma. Samma sak gäller för Stockholms läns landsting.

Det nya regionalpolitiska statsbidraget

Tanken bakom det föreslagna nya regionalpolitiska statsbidraget redovisas i korthet nedan.

För det första ersätter statsbidraget tilläggen för de modeller i kostnadsutjämningen som utgår ur systemet. I expertgruppens för- slag och beräkningar kompenseras berörda kommuner och lands- ting med exakt samma belopp som de tidigare erhållit inom ramen för kostnadsutjämningen.

För det andra utgår statsbidraget som en ersättning för de avskaffade fasta införandetilläggen. Expertgruppen har ansett att om man omvandlar de fasta införandetilläggen till statsbidrag kan det finnas anledning att minska beloppet något, vilket ju skulle ha skett om man haft en längre införandeperiod för det nuvarande utjämningssystemet. Expertgruppen har valt att vid beräkningarna av effekterna av gruppens förslag reducera ersättningsbeloppet med 250 kronor per invånare för berörda kommuner och med 125 kronor per invånare för de berörda landstingen. Denna sänkning gör också att antalet bidragsmottagare blir mindre och att bidraget mer uttalat kommer att avse ekonomiskt utsatta kommuner och landsting.

Sammanfattning

SOU 2000:120

Totalt är 106 kommuner och 7 landsting som skulle komma i fråga för det regionalpolitiska statsbidraget.

Det bör i sammanhanget framhållas att det inte finns något som säger att man vid framtida beslut om det regionalpolitiska statsbidraget behöver låta sig styras av det nuvarande utfallet. Genom att det nya statsbidraget inte längre är en del av det inom- kommunala utjämningssystemet ökar möjligheterna att denna väg ge behövligt stöd till särskilt utsatta kommuner och landsting utan att det sker på andra kommuners eller landstings bekostnad.

En annan viktig effekt av att detta stöd läggs utanför utjäm- ningssystemet är att systemet därigenom blir mindre politiskt kontroversiellt och mer trovärdigt.

Finansieringen

De föreslagna åtgärderna kan i huvudsak bekostas genom borttagandet av de fasta införandetilläggen. De merkostnader som uppkommer betalas genom en sänkning av de generella statsbidragen.

De statsfinansiella effekterna av expertgruppens olika förslag framgår av tabellerna nedan.

Kommunsystemet	Mdkr
Sänkt kompensationsgrad i
inkomstutjämningen	-1,5
Avskaffade fasta införandetillägg	+1,6
Nytt regionalpolitiskt stöd	-2,4
Sänkt generellt statsbidrag	+2,3
Netto	0,0

Landstingssystemet	Mdkr
Sänkt kompensationsgrad i	-0,6
inkomstutjämningen	-0,6
Avskaffade fasta införandetillägg	+1,6
Nytt regionalpolitiskt stöd	-0,9
Höjt generellt statsbidrag	-0,1
Netto	0,0

SOU 2000:120

Sammanfattning

Det ekonomiska utfallet för kommuner och landsting

Med de förändringar expertgruppen föreslår är det totalt 146 kommuner som får ett förbättrat utfall, beräknat på underlag för år 2000 och 143 kommuner som får ett försämrat utfall. Förändring- arna är dock i flertalet fall inte särskilt stora. Ett stort antal kom- muner, 135 stycken, får ett utfall i intervallet plus/minus 100 kro- nor per invånare.

Bäst utfall jämfört med nuvarande regler får de kommuner som får förbättringar både i inkomst- och kostnadsutjämningen och som i utgångsläget inte hade något fast införandetillägg. Hit hör flera av storstädernas kranskommuner. Mest förlorar de kommuner som har fasta införandetillägg men som inte får någon ersättning när dessa tillägg avskaffas.

Av de 21 landstingen (inklusive Gotland) är det fem stycken som förlorar och 16 som vinner på expertgruppens förslag. De som förlorar är landstingen som i dag har fasta införandetillägg. De som vinner gör detta för att de inte längre behöver betala avgifter för de delar av kostnadsutjämningen som föreslås utgå ur systemet samt på grund av höjningen av statsbidraget. Mest förlorar Stockholms läns landsting, 146 kronor per invånare. Tretton landsting får en förbättring med 61 kronor per invånare.

Behovet av ytterligare utredning

Som tidigare framkommit är expertgruppens förslag av mer princi- piell karaktär. Detta medför att ska förslagen genomföras krävs en del kompletternade utredningsinsatser. I betänkandet redovisas ett antal frågor som gruppen anser behöver utredas vidare. I samman- hanget nämns bl.a. att det finns ett behov av att ytterligare utreda individ- och familjeomsorgsmodellen och hälso- och sjukvårds- komponenten.

1 Utgångspunkter

1.1Inledning

Kommuner och landsting svarar för stora delar av den offentliga verksamheten. Samtidigt gäller att förutsättningarna att klara dessa uppgifter varierar kraftigt mellan olika kommuner respektive lands- ting. Det som skiljer är inte bara nivån på de beskattningsbara in- komsterna utan också exempelvis ålderssammansättning, social struktur och geografiska förhållanden. Tilläggas bör att den viktig- aste finansieringskällan för kommuner och landstingen är kom- munalskatten.

Det är mot denna bakgrund föga förvånande att det sedan lång tid tillbaka funnits system för att utjämna skillnader i ekonomiska förhållanden mellan enskilda kommuner respektive landsting. Formerna för och ambitionerna med den kommunala utjämningen har dock förändrats kraftigt över tiden; från ett riktat statligt stöd till skattetyngda kommuner i början av 1900-talet, till dagens system med en långtgående inomkommunal utjämning av både inkomster och av strukturella kostnadsskillnader.

Antalet utredningar om den kommunala utjämningen har varit många under årens lopp. Flertalet av dessa utredningar är i dag huvudsakligen av historiskt intresse. Av mer direkt intresse är dock att känna till de utredningar inom området som genomförts under 1990-talet. Orsaken är att det är dessa utredningar som lagt grund- en till och styrt utformningen av det statsbidrags- och utjämnings- system som vi har i dag. I det kommande avsnittet ges därför en beskrivning av de utredningar inom området som genomförts under den senaste tioårsperioden.

Utgångspunkter

SOU 2000:120

1.2Tidigare utredningar

I december 1991 lade Kommunalekonomiska kommittén (KEK) fram ett förslag till nytt statsbidragssystem för kommunerna i betänkandet Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans (SOU 1991:98). Ett av huvudinslagen i KEK:s förslag var avskaf- fandet av 17 av de specialdestinerade bidragen tillsammans med det allmänna och det extra skatteutjämningsbidraget. Dessa bidrag skulle för kommunernas del i stället ersättas med ett nytt samlat statligt utjämningsbidrag med en garanterad skattekraftsnivå.

Redan vid remissbehandlingen framfördes stark kritik mot förslaget. Kritiken riktade sig i huvudsak mot utjämningen av strukturellt betingade kostnadsskillnader och användandet av mul- tipel regressionsanalys. Inför 1992 års kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150) gjordes därför vissa justeringar av utredning- ens förslag i avvaktan på ytterligare utredningar. För att mildra genomslaget av kostnadsutjämningen infördes även långtgående övergångsregler för åren 1993 och 1994.

Ett annat problem med det nya bidragssystemet, som trots kri- tiken infördes som ett provisorium år 1993, var att det inte om- fattade landets alla kommuner. Detta var speciellt problematiskt i samband med de ekonomiska regleringarna mellan staten och kom- munerna och försvårade möjligheterna till en långsiktigt hållbar utjämning av skatteinkomsterna. För landstingen innebar det nya statsbidrags- och utjämningssystemet inte några större förändring- ar.

På grund av den starka kritiken under remissbehandlingen beslöt regeringen i juni 1992 att tillsätta en ny utredning – Struktur- kostnadsutredningen (SKU) – med uppgift att vidareutveckla sys- temet för kostnadsutjämning. I sitt betänkande Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53) föreslog Strukturkostnads- utredningen att kostnadsutjämningen skulle utformas enligt den s.k. standardkostnadsmetoden. Denna metod innebär att varje verksamhet och kostnad som ingår i utjämningen beräknas för sig med hjälp av en särskild delmodell. Den metod som KEK använt, den s.k. totalkostnadsmetoden, innebär att man försöker återspegla de samlade kostnadsskillnaderna direkt med hjälp av ett fåtal fak- torer.

Ett flertal remissinstanser framhöll att SKU hade tagit ett stort steg framåt när det gällde analysen av kostnadsskillnader i olika

SOU 2000:120

Utgångspunkter

verksamheter och införandet av resultaten i en samlad modell. Förslaget kritiserades likväl utifrån ett flertal olika utgångspunkter. Speciellt kritisk var man till urvalet av beräkningsmodeller och fak- torer.

Parallellt med Strukturkostnadsutredningen uppdrogs åt en ar- betsgrupp inom Finansdepartementet att belysa olika modeller för inkomstutjämning. Detta utredningsarbete redovisades i rapporten Kommunal inkomstutjämning – alternativa modeller (Ds 1993:68). Bakgrunden till utredningen var statens behov av att via stats- bidragsramen kunna göra generella ekonomiska regleringar mellan stat och kommunsektorn vid tillämpningen av den s.k. finan- sieringsprincipen och av att kunna reglera kommunsektorns finan- siella utrymme.

Ytterligare två utredningar tillsattes under år 1993 med uppgift att föreslå ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. Den Landstingsekonomiska utredningen (LEU) fick i uppdrag att föreslå ett reviderat system för landsting och landstingsfria kommuner. LEU föreslog i betänkandet Inomkommunal utjämning (SOU 1994:70) att utjämning mellan landstingen och de landstingsfria kommunerna skulle ske genom inomkommunal omfördelning. För att skatteväxlingar ska kunna genomföras på ett ekonomiskt neutralt sätt föreslog LEU att landsting och kommuner skulle ingå i samma system. Förslagen i LEU:s betänkande överensstämde i stor utsträckning med SKU:s förslag. Även LEU fick kritik i remissbehandlingen. Främst riktade sig kritiken mot kostnadsutjämningen inom hälso- och sjukvården där man ansåg att modellen baserades på ett alltför begränsat kostnadsunderlag.

Den andra utredningen som i stort sett arbetade parallellt med LEU tog namnet Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (även kallad Statsbidragsberedningen). Bered- ningens uppdrag var att utarbeta ett konkret förslag till nytt statsbidrags- och utjämningssystem. Till grund för beredningens betänkande Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144) låg främst de ovan nämnda betänkande- na från SKU och LEU. Beredningens centrala förslag var infö- randet av ett inomkommunalt inkomst- och kostnadsutjämnings- system för såväl kommuner som landsting.

I 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150, bil. 7) presenterade regeringen ett förslag till nytt bidrags- och ut- jämningssystem för kommuner och landsting som i stor utsträck- ning byggde på Statsbidragsberedningens förslag. Ett flertal modi-

Utgångspunkter

SOU 2000:120

fieringar av beredningens förslag gjordes dock innan det lades fram inför riksdagen. Inom regeringen var man medveten om att inte heller detta förslag var tillräckligt stabilt och uthålligt för att kunna anses som slutgiltigt. I propositionen föreslog man därför att särskilda införanderegler skulle gälla under en period om åtta år – dubbelt så lång tid som beredningen föreslagit i sitt betänkande. Vidare tillsatte regeringen redan samma år en parlamentarisk beredning – Kommunala utjämningsutredningen – som skulle följa upp och utvärdera systemet.

Riksdagen ställde sig bakom de grundläggande principerna för bidrags- och utjämningssystemet när det gällde syfte, inriktning och omfattning. Den av regeringen föreslagna lagkonstruktionen avslogs dock med hänvisning till att grundlagsenligheten borde ses över. Regeringen återkom därefter med ett modifierat förslag med samma innebörd men med en annan lagteknisk konstruktion. Detta förslag antogs av riksdagen och den 1 januari 1996 infördes ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting.

En av de viktigare förändringarna i förhållande till tidigare ut- jämning var att systemet från och med detta år blev helt inom- kommunalt, något som flera utredningar tidigare föreslagit men som inte fullt ut realiserats. En utförlig redovisning av det nya utjämningssystemet ges i kapitel 6.

Kommunala utjämningsutredningen avlämnade i december 1998 sitt slutbetänkande till regeringen. Utredningen föreslog i sitt be- tänkande Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (SOU 1998:151) inte några större förändringar av de huvudsakliga principerna för utjämning. De förändringar som föreslogs gällde framför allt kostnadsutjämningen och då speciellt verksamheterna individ- och familjeomsorg, hälso- och sjukvård samt kollektiv- trafik. Då utredningens uppdrag i första hand gällde systemet för kostnadsutjämning gick man inte närmare in på inkomstutjäm- ningssystemet. De synpunkter som utredningen hade rörde främst de negativa marginaleffekter som i vissa fall kan uppkomma vid en långtgående inkomstutjämning – i debatten ofta kallade pomperi- possaeffekter. Utredningen presenterade dock ingen lösning på problemet utan nöjde sig med att redovisa problemets omfattning och att konstatera att det utgjorde en brist i systemet. Utredningen ansåg det också nödvändigt att förena de föreslagna ändringarna med nya införanderegler för att undvika att förslagen ledde till alltför drastiska förändringar.

SOU 2000:120

Utgångspunkter

I den efterföljande propositionen Förändringar i utjämningssys- temet för kommuner och landsting (prop. 1998/99:89) presen- terade regeringen vissa ändringar i kostnadsutjämningssystemet. Ändringarna byggde till stora delar på de förslag som Kommunala utjämningsutredningen lämnat i sitt betänkande. De grundläggande principerna för utjämning av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting föreslogs dock ligga fast. Riks- dagen beslutade den 14 juni 1999 i enlighet med propositionens förslag.

I propositionen står angivet att ett utredningsarbete skall inledas för att undersöka möjligheterna att göra utjämningssystemet enk- lare och mer stabilt. Även vid riksdagsbehandlingen av ärendet underströks behovet av en sådan utredning.

1.3Direktiven

Den 23 juni 1999 beslutade regeringen att tillkalla en expertgrupp med uppgift att förutsättningslöst pröva olika möjligheter att göra utjämningssystemet för kommuner och landsting enklare och mer stabilt, samtidigt som det fortfarande skulle uppfylla de grundläg- gande motiven för utjämningen. Utredningen har antagit namnet Expertgruppen för förenklad kommunal utjämning (Fi 1999:10).

Enligt direktiven (dir. 1999:58) ska expertgruppen analysera och jämföra flera alternativ ur olika aspekter. Alternativen ska vara statsfinansiellt neutrala. I direktiven sägs vidare att förenklingar av kostnadsutjämningen måste ställas mot systemets förmåga att ut- jämna strukturella kostnadsskillnader. Nackdelen av en eventuell minskad träffsäkerhet måste ställas mot fördelen med en större stabilitet och ökade möjligheter till förståelse av systemets kon- struktion. Vidare måste, enligt direktiven, frågan om förenkling analyseras utifrån bl.a. demokratiska, planeringsmässiga och inte minst rättviseaspekter. Direktiven i sin helhet redovisas i bilaga 1.

Samtidigt som regeringen tillsatte expertgruppen tillsattes en parlamentarisk utredning med uppdrag att svara för en fortsatt uppföljning av utjämningssystemet och utvärdering av träffsäker- heten hos de enskilda delarna i kostnadsutjämningen. Utredningen har tagit namnet Utjämningsdelegationen. Enligt direktiven ska delegationen fästa särskild uppmärksamhet vid delmodellerna för befolkningsminskning och hälso- och sjukvård. Delegationen gavs vidare i uppdrag att utreda alternativa utformningar av inkomst- utjämningen samt att lämna förslag till förändringar som förbättrar

Utgångspunkter

SOU 2000:120

systemets förmåga att skapa likvärdiga förutsättningar för kom- muner respektive landsting.

Den 17 februari 2000 avlämnade delegationen en delrapport där man föreslog en ändring i inkomstutjämningssystemet som skulle eliminera de negativa marginaleffekterna. Förslaget innebar att en kommun eller ett landsting med en tillväxt över rikets genomsnitt efter inkomstutjämningen garanterat får behålla minst fem procent av skillnaden mellan rikets och den egna tillväxten. Vidare föreslogs i delrapporten att en kompensation för kraftiga befolknings- minskningar i landsting skulle införas. Denna kompensation före- slogs dock tills vidare ligga utanför utjämningssystemet. I propo- sitionen Vissa kommunalekonomiska frågor (prop. 1999/2000:115) presenterade regeringen förslag till ändringar i utjämningssystemet som i stort överensstämde med förslagen i delegationens del- rapport. Riksdagen fattade den 15 november 2000 beslut i enlighet med propositionens förslag

Utjämningsdelegationen ska enligt direktiven avsluta sitt arbete samtidigt som expertgruppen, dvs. före utgången av november månad år 2000.

1.4Utredningen

Expertgruppens uppdrag är att undersöka möjligheterna att göra utjämningssystemet enklare och mer stabilt utan att ge avkall på att systemet ska tillförsäkra kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet.

En central utgångspunkt i gruppens arbete har varit att efter- sträva lösningar som gör det lättare att se vilken utjämning och omfördelning som sker i systemet. Att man i vissa fall med nöd- vändighet måste använda relativt komplicerade beräkningsmodeller i systemet bör inte hindra att resultaten av beräkningarna redovisas så enkelt och pedagogiskt som möjligt. Det finns flera motiv för detta.

Expertgruppen ser det som ett viktigt demokratiskt krav att medborgarna har möjlighet att förstå inte bara varför utjämning sker utan också hur långt utjämningen är tänkt att gå samt vilket utfall systemet ger i stort och varför.

Utjämningssystemet måste också utformas så att det är möjligt för kommunala politiker och tjänstemän att inte bara förstå utan också att, i åtminstone stora drag, kunna förutse utfallet av den utjämning som sker.

SOU 2000:120

Utgångspunkter

Expertgruppen anser vidare att det är nödvändigt att det finns en bred uppslutning bakom den utjämningsmodell som väljs. I detta ligger inte bara att det måste finnas en förståelse för varför man valt en viss modell utan också för omfördelningsgrunderna i modellen och den valda utjämningsambitionen. Särskilt nödvändigt är detta om man väljer en renodlad inomkommunal utjämning.

En viktig förutsättning för gruppens arbete har varit att expert- gruppen bestått av tjänstemän och inte av politiker. Gruppen har därför medvetet avstått från att ta ställning i frågor av mer politisk karaktär. Till denna typ av frågor räknas exempelvis vilken avväg- ning i systemet som bör göras i ekonomisk omfördelning mellan olika regioner i landet.

1.5Arbetets inriktning och genomförande

Som framgått av beskrivningen tidigare i detta kapitel har stats- bidrags- och utjämningssystemet varit föremål för ett mer eller mindre sammanhängande utredningsarbete under de senaste tio åren. Särskilt gäller detta systemet för utjämning av strukturella behovs- och kostnadsskillnader, dvs. den s.k. kostnadsutjämningen.

Även om det var ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem som infördes år 1996 så var en hel del av de komponenter eller modeller som ingick i systemet av äldre datum. Räknat över åren är det därför betydande utredningsinsatser som använts för att kon- struera, utveckla och förfina exempelvis de modeller som ingår i kostnadsutjämningssystemet. Ofta har detta arbete skett i nära samarbete med forskare och andra experter inom de specifika om- rådena.

Som helhet kan processen lite förenklat beskrivas som en fortgående utveckling mot ett system med allt fler och allt mer sofistikerade och invecklade delmodeller. Resultatet har blivit ett system som är svårt att överblicka och som bara förstås av en liten grupp experter.

Utgångspunkter

SOU 2000:120

Med den tid som expertgruppen disponerat för sitt uppdrag, i praktiken mindre än ett år, har det varit nödvändigt att starkt prioritera utredningens insatser.

Redan tidigt stod det klart att det inte var möjligt för expert- gruppen att försöka utveckla och förbättra de enskilda beräknings- modellerna i kostnadsutjämningen. Det var för övrigt det uppdrag- et som Kommunala utjämningsutredningen hade och som Ut- jämningsdelegationen nu har.

Gruppen har därför inriktat sina insatser på att tydliggöra or- sakerna till omfördelningen och att också klargöra vilken omför- delning som bygger på mer objektiva grunder – exempelvis ålders- fördelning – och vilken omfördelning som bygger på bedömningar av mer politisk karaktär. Denna analys har sedan använts när grup- pen utformat sitt förslag till en förenklad kommunal utjämning.

I förutsättningarna för gruppens arbete ingår att införande- reglerna i det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet sträcker sig fram till år 2004. Expertgruppen har därför bedömt att det förslag som gruppen utarbetat som helhet tidigast skulle kunna träda i kraft den 1 januari 2004. Det innebär att det finns tid för att utveckla och konkretisera gruppens mer principiellt hållna förslag.

Under utredningsarbetet har gruppen haft omfattande kontakter med utredare, forskare och experter som deltagit i tidigare utred- ningar inom området. Gruppen har även haft kontakt på mer informell nivå med företrädare för olika berörda myndigheter och organisationer, exempelvis SCB, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Stockholms stads utrednings- och statistik- kontor (USK) samt Utjämningsdelegationen.

2Den offentliga ekonomins utveckling

Utvecklingen för svensk ekonomi och offentliga finanser under 1990-talet blev dramatisk. Efter det sena 1980-talets högkonjunk- tur dök Sverige ned i en djup depression och de goda offentliga finanserna förvandlades på några få år till stora budgetunderskott. Under bottenåret 1993 motsvarade underskottet i den offentliga sektorn cirka tolv procent av bruttonationalprodukten (BNP). Underskottet innebar en kraftig ökning av statsskulden, vilket fick finansmarknaderna att reagera med höjda marknadsräntor och ett ökat räntegap gentemot omvärlden. De högre räntorna bidrog till att ytterligare förvärra läget och en sanering av de offentliga finans- erna blev nödvändig.

Efter omfattande besparingar och åtstramningar mellan åren 1995 och 1998 kunde utvecklingen vändas och budgetutfallen stärkas. De sammanlagda budgetförstärkningarna under dessa år uppgick till 126 miljarder kronor, varav 66 miljarder kronor var utgiftsminskningar. År 1998 var den offentliga sektorns finansiella sparande, dvs. inkomster minus utgifter enligt nationalräken- skaperna, positivt för första gången sedan år 1990. År 1999 visade de offentliga finanserna ett överskott på 1,9 % av BNP, vilket är i nivå med målet om ett totalt överskott på två procent över konjunkturcykeln. Fortfarande är det dock bara den statliga sek- torn som kan uppvisa positiva siffror. I kommunsektorn är det finansiella sparandet negativt.

I följande avsnitt ges först en bild av omfattningen av hela den offentliga sektorns inkomster och utgifter. Därefter beskrivs utvecklingen av inkomster och utgifter i den kommunala sektorn mer i detalj.

Den offentliga ekonomins utveckling

SOU 2000:120

2.1Den offentliga sektorns inkomster och utgifter

Den offentliga sektorns inkomster utgörs till allra största delen av skatter och avgifter. Skattekvoten, dvs. den offentliga sektorns inkomster av skatter och avgifter i relation till BNP, var 52,3 % år 1999. Det är den högsta nivån sedan år 1990.

Utöver skatter och avgifter delas den offentliga sektorns in- komster in i ränteinkomster och övriga inkomster. Dessa inkomst- slag uppgick till 49 respektive 93 miljarder kronor år 1999. Det är i sammanhanget relativt små belopp.

Den offentliga sektorns utgifter utgörs av konsumtionsutgifter, investeringar, transfereringar och ränteutgifter. Den offentliga konsumtionen svarade år 1999 för 46 % av utgifterna och är till stor del kommunal. Här återfinns löner och andra utgifter för välfärdsproduktion. Transfereringar är inkomstöverföringar från offentliga sektorn till andra sektorer av ekonomin, t.ex. pensions- utbetalningar till hushållen. De utgjorde cirka 40 % av alla offent- liga utgifter år 1999 och är till största delen statliga. Ränte- utgifterna består främst av räntebetalningar på statsskulden.

I tabellen nedan visas hur de offentliga finanserna utvecklats sedan år 1980.1 Siffrorna uttrycks, som brukligt, i förhållande till BNP. Märk väl att det av storheterna nedan egentligen bara är konsumtion och investeringar, den s.k. reala resursanvändningen, som bidrar till bruttonationalprodukten. Procentandelarna av BNP summerar alltså inte till hundra.

1 Uppgifterna i tabellen avser reviderade NR enligt det nya europeiska nationalräkenskaps- systemet (ENS 95). Siffrorna för alla år utom 1995 är preliminära.

SOU 2000:120

Den offentliga ekonomins utveckling

Tabell 2.1: Den offentliga sektorns finanser (procent av BNP)

	1980	1985	1990	1995	1999
Inkomster	57,2	60,2	63,2	56,7	59,4
Skatter & avgifter	47,4	48,5	53,7	47,6	52,3
Ränteinkomster	4,4	5,2	4,7	4,3	2,5
Övriga inkomster	5,4	6,5	4,7	4,8	4,7
Utgifter	61,3	64,1	59,4	64,6	58,4
Transfereringar	23,2	24,6	24,4	27,9	23,2
Räntor	4,0	8,1	4,8	7,1	5,4
Konsumtion	29,9	28,0	27,5	26,3	26,9
Investeringar	4,3	3,3	2,6	3,3	2,5

Finansiellt sparande	-4,1	-3,9	3,8	-7,9	1,5

Källa: SCB och Konjunkturinstitutet

2.2Kommunsektorns ekonomi

Kommuner och landsting svarar för en betydande del av samhälls- ekonomin. År 1999 utgjorde de kommunala utgifterna nära 40 % av de totala offentliga utgifterna. Den kommunala konsumtionen svarade för ungefär två tredjedelar av den totala offentliga konsumtionen.

Kommunsektorns finansiella sparande har varierat under 1990- talet. För primärkommunerna som kollektiv har utvecklingen gått i positiv riktning sedan år 1997. År 1999 redovisades ett positivt finansiellt sparande. Landstingen har däremot dragits med ett växande underskott de senaste åren. Skillnaderna mellan enskilda kommuner och landsting är stora.

Från och med januari 2000 gäller ett krav på ekonomisk balans i kommuner och landsting. Det är resultatet enligt resultaträkningen som avgör om kommunerna klarar balanskravet eller ej – inte det finansiella sparandet enligt nationalräkenskaperna. År 1997 redo- visade 73 av landets då 288 kommuner ett positivt resultat. Mot- svarande siffra året därpå var 123. År 1999 hade 106 kommuner ett positivt resultat. År 2000, då balanskravet alltså börjar gälla, be- dömer två av tre kommuner att de kommer att klara kravet. För landstingen är prognosen inte lika god. Endast åtta av 20 landsting räknar med ett positivt resultat år 2000.

Den offentliga ekonomins utveckling

SOU 2000:120

Kommunsektorns inkomster

Den dominerande inkomstkällan för den kommunala sektorn är skatteinkomsterna. År 1999 svarade skatterna för 70 % av inkomst- erna. Statsbidragens andel uppgick till 19 % och övriga inkomsters andel till 11 %.

Underlaget för kommunal beskattning består av invånarnas för- värvsinkomster inklusive skattepliktiga transfereringar, reducerat med olika skatteavdrag. Den ojämförligt största delen av skatte- underlaget utgörs av löneinkomster. Av de skattepliktiga trans- fereringarna är pensionsinkomsterna störst, följt av ersättningar från sjuk- och arbetsmarknadsförsäkringarna.

De viktigaste faktorerna för skatteunderlagets utveckling är förändringar i sysselsättning samt regeländringar i skatte- och bidragssystemen. 1990-talet innehöll flera exempel på sådana förändringar. Skattereformen under åren 1990–91 innebar att det kommunala skatteunderlaget breddades, bl.a. genom att hushållens möjligheter till skatteavdrag försämrades. Under krisåren påver- kades kommunernas och landstingens skattebas negativt av den försämrade sysselsättningen. Införandet av avdragsgilla egen- avgifter för hushållen och sänkta ersättningsnivåer i arbetslöshets- och sjukförsäkringarna ledde också till ett reducerat skatte- underlag. Samtidigt verkade ökade totala ersättningar från arbets- löshetsförsäkringen i motsatt riktning.

Skillnaderna i skatteunderlag mellan enskilda kommuner och landsting är mycket stora. År 1999 motsvarade Danderyds skatte- kraft, eller skatteunderlag per invånare, 175 % av medelskatte- kraften, vilket var högst i landet. Borgholm hade lägst skattekraft med 73 %. Bland landstingen hade Stockholms län högst skatte- kraft med 119 % av medelskattekraften. Lägst låg Gotlands kom- mun (som står utanför landsting) med 81 %.

I diagrammet nedan visas hur spridningen i skattekraft mellan kommunerna har utvecklats sedan år 1970. För de allra flesta kom- muner är skillnaderna inte särskilt stora. Men ett fåtal kommuner, med Danderyd i spetsen, har under hela perioden en jämförelsevis mycket hög skattekraft. Sett över hela den aktuella tiden har dock spridningen minskat något. De stora skillnaderna i skattekraft ut- jämnas nästan helt i det nuvarande inkomstutjämningssystemet.

SOU 2000:120

Den offentliga ekonomins utveckling

Figur 2.1: Spridningen i kommunernas skattekraft åren 1970–1999

median=100	250
median=100	200					Max
	200

	150					Kvartil2
Skattekraft,	100					Median
Skattekraft,						Kvartil1


	50					Min
	0
	1970	1975	1980	1985	1990	1995
Källa: SCB

Kommunsektorns skatteinkomster påverkas förutom av skatte- underlaget också av de skattesatser som tillämpas i kommuner och landsting. Den genomsnittliga kommunala utdebiteringen har höjts successivt under flera decennier. Under 1990-talet har staten velat förhindra fortsatta kommunala skattehöjningar med hjälp av olika tekniker.

Mellan åren 1991 och 1993 tillämpades ett skattestopp, dvs. kommuner och landsting fick enligt lag inte höja skatten. Året därpå fick de kommuner och landsting som inte höjde skatten kompensation genom att ökade skatteinkomster från sänkt grund- avdrag för löntagare inte drogs in.

Under åren 1995–96 då inga statliga åtgärder mot skatte- höjningar vidtogs, höjdes den genomsnittliga utdebiteringen med 0,56 procentenheter (exkl. kyrkoskatt). Åren 1997–99 återinfördes sanktioner, nu i form av statsbidragsindragningar för de kommuner och landsting som höjde skatten. Denna åtgärd tillämpades i praktiken på fem kommuner år 1999. De olika åtgärderna för att stävja skattehöjningar begränsade ökningen av den genomsnittliga skattesatsen under åren 1990–2000 till 0,37 procentenheter. Sett över en längre period har ökningen varit större. I nedanstående diagram visas hur den genomsnittliga skattesatsen har utvecklats i kommuner och landsting med 1980 som basår. De stora inbördes förändringarna från år 1992 och framåt förklaras av kommunernas övertagande av äldre- och handikappomsorg och därpå följande skatteväxlingar (bl.a. den s.k. ÄDEL-reformen). Den totala genom- snittliga kommunala skattesatsen ökade med 2,31 kr per skatte-

Den offentliga ekonomins utveckling

SOU 2000:120

krona, eller åtta procent, mellan åren 1980 och 2000. Den högsta totala kommunala skattesatsen ligger år 2000 totalt på 33,12 % och den lägsta på 26,5 %. Motsvarande siffror år 1980 var 31,5 respek- tive 24,1 % (exkl. församlingsskatt som inte utgår från och med år 2000). Samtidigt som kommunalskatterna har höjts har alltså sprid- ningen minskat något under perioden.

Figur 2.2: Utvecklingen av genomsnittlig kommunal, landstings- kommunal och total kommunal utdebitering åren 1980–2000

	140
1980=100	130
	120
	110
	100
	90
Index	90
Index	80
	70
	60
	1980	1985	1990	1995	2000

		Kommun		Total, exkl församling		Landsting
		Kommun		Total, exkl församling		Landsting

Källa: SCB

Den näst största kommunala finansieringskällan efter kommunal- skatten är statsbidragen till kommuner och landsting. Dessa inklu- derar både generella och specialdestinerade bidrag, varav de gene- rella statsbidragen utgör merparten. En rad förändringar i regler och ekonomiska regleringar mellan staten och den kommunala sektorn har inneburit att statsbidragen har varierat under 1990- talet. Statsbidragen påverkades även av den statliga budgetsane- ringen.

Kommunsektorns utgifter

Under efterkrigstiden har kommunsektorn ökat kraftigt i be- tydelse. Den kommunala konsumtionen, som svarar för cirka fyra femtedelar av sektorns utgifter, nära nog sexdubblades i fasta priser mellan åren 1950 och 1990. Ett tecken på en kommande expansion av kommunal verksamhet är nivån på de kommunala investering- arna. Utgifterna för sådana investeringar låg på en mycket hög nivå

SOU 2000:120

Den offentliga ekonomins utveckling

under 1950- och 1960-talen. Under 1970- och 1980-talen sjönk investeringsnivån kraftigt och konsumtionsökningen därefter blev inte lika kraftig som tidigare.

I början av 1990-talet bromsades den reala utgiftsökningen upp och mellan åren 1993 och 1997 minskade de kommunala konsum- tionsutgifterna i fasta priser. Orsaken till detta var att lågkon- junkturen tvingade kommuner och landsting till återhållsamhet. Detta visade sig bl.a. i att antalet sysselsatta i kommuner och landsting sjönk mellan åren 1990 och 1996.

Sedan år 1998 har de kommunala konsumtionsutgifterna i fasta priser stigit igen. Ökningen år 1998 var på nästan sju procent, men förklaras till stor del av överföringen av läkemedelssubventionen till landstingen. Till året därpå ökade konsumtionen med två procent. Därmed är utgifterna i reala termer tillbaka på ungefär samma nivå som i början av 1990-talet.

Som tidigare nämnts svarade konsumtion och inkomstöver- föringar för cirka 46 respektive 40 % av den offentliga sektorns utgifter år 1999. I kommunsektorn är motsvarande siffror 83 res- pektive 9 %.

Av transfereringarna från kommunsektorn går drygt två tredje- delar till hushållen. Dessa hushållstransfereringar består av social- bidrag och avtalspensioner. Utbetalningar av socialbidrag ökade i lågkonjunkturens spår, men har minskat sedan år 1997.

Resterande del av kommunsektorns utgifter utgörs av inves- teringar (sex procent) och räntor (två procent). Dessa utgiftsposter har också följt 1990-talets konjunkturväxlingar relativt väl.

Den ovan använda indelningen av de kommunala utgifterna har sitt ursprung i nationalräkenskaperna. För att få en mer detaljerad bild av hur mycket de kommunala verksamheterna kostar, sägs här även något om driftkostnader för de viktigaste verksamhets- områdena. Detta sätt att redovisa kommunernas utgifter härrör från kommunernas bokslutsstatistik, som delas in i en driftdel och en investeringsdel.

Kommunernas driftkostnader för den egentliga verksamheten, exklusive de landstingsfria kommunernas sjukvård, uppgick till 290 miljarder kronor år 1998. De verksamheter som till största delen är åldersberoende (äldreomsorg, barnomsorg och utbildning) svarade för nästan tre fjärdedelar av dessa kostnader. Driftkostnadernas sammansättning i övrigt framgår av tabell 2. Sedan år 1995 gäller en ny kommunal verksamhetsindelning, vilket försvårar jämförelser över tid.

Den offentliga ekonomins utveckling

SOU 2000:120

Tabell 2.2: Kommunernas driftkostnader för vissa verksamheter år 1998

Verksamhetsområde	Procent	Milj. Kr
Infrastruktur, skydd m.m.	8	24 186
Fritid och kultur	6	16 622
Barnomsorg	14	39 543
Utbildning,	30	87 762
– därav grundskola		55 773
– därav gymnasieskola		20 757
Vård och omsorg om äldre och
funktionshindrade	29	83 337
Individ och familjeomsorg exklusive
flyktingmottagande	8	24 058
Särskilt riktade insatser	3	9 159
Övrig verksamhet	2	5 140
Totalt	100	289 807
Källa: SCB

Landstingens driftkostnader är inte lika omfattande som kom- munernas och de domineras fullständigt av kostnader för hälso- och sjukvård. År 1998 uppgick landstingens totala driftkostnader till 134 miljarder kronor, varav 84 % utgjordes av kostnader för hälso- och sjukvård. Så hög har hälso- och sjukvårdsandelen inte varit sedan innan ÄDEL-reformen genomfördes år 1992.

3Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet

Utjämningssystemet för kommuner och landsting utgör bara en liten del av den totala omfördelningen mellan olika delar av landet. Kontanta inkomstöverföringar, direkta och indirekta skatter, regio- nalpolitiska stöd samt offentlig konsumtion bidrar alla till utjäm- ningen av inkomster och resurser mellan individer i olika kommun- er. Varje system har var för sig omfördelande effekter. Dessutom sker ytterligare omfördelning genom att de olika systemen sam- verkar. En förändring i beskattningen av inkomster påverkar t.ex. nettoutbetalning av transfereringar eftersom flertalet transfere- ringar är skattepliktiga. Den samlade effekten av de olika systemen är därför svår att överblicka. I detta kapitel görs ett försök att sätta in det kommunala utjämningssystemet i ett större sammanhang.

3.1Den offentliga förvaltningens uppgifter

Enligt nationalekonomiska teorier har den offentliga förvaltningen tre huvuduppgifter. Den ska bidra till en rättvis inkomstfördelning, en effektiv resursfördelning och en stabil konjunkturutveckling. Det bör understrykas att vi här använder en modell, dvs. en för- enklad bild av verkligheten. En av förenklingarna i modellen är det centralistiska perspektivet. I praktiken är dessa uppgifter resultatet av en samverkan i många olika former mellan politiker och tjänste- män på skilda nivåer.

Inkomstfördelningsfunktionen innebär att uppfylla nationella mål om inkomstutjämning mellan medborgare, kommuner eller region- er. En rättvis inkomstfördelning mellan medborgare uppnås främst genom transfereringar och skatter, men också indirekt genom den offentliga konsumtionen. En stor del av inkomstutjämningen sker över medborgarnas livscykel.

Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet

SOU 2000:120

Resursfördelningsfunktionen handlar om att korrigera s.k. mark- nadsmisslyckanden så att samhällets resurser fördelas så effektivt som möjligt. Detta sker bl.a. genom att organisera en effektiv pro- duktion av offentliga varor eller tjänster, t.ex. skola och sjukvård. Utgifterna för denna produktion kallas i nationalräkenskaperna för offentlig konsumtion.

Konjunkturstabilisering uppnås genom olika former av finans- och penningpolitik. Under senare tid har penningpolitiken fått en mer framträdande roll, medan finanspolitiken blivit mer inriktad på strukturpolitiska frågor. För vårt syfte är det främst de två först- nämnda av den offentliga förvaltningens funktioner som är av intresse.

För att den offentliga förvaltningen skall kunna fullgöra sina åtaganden är det enligt litteraturen inom området viktigt att ”rätt” arbetsfördelning mellan central, regional och lokal förvaltning upp- nås. Utgångspunkten är att staten, genom sin lagstiftande makt, bestämmer de gränser inom vilka regionala eller lokala organ kan agera. Enligt detta synsätt ansvarar den centrala förvaltningen bl.a. för samordningen av regionala och lokala organs handlande så att det passar helheten från inkomstfördelnings-, resursfördelnings- och stabiliseringspolitisk synpunkt. För att styra dessa organs handlande i önskvärd riktning kan staten t.ex. använda sig av olika former av statsbidrag.

I det följande diskuteras transfereringarnas, den offentliga konsumtionens och utjämningssystemets roll utifrån den offentliga förvaltningens inkomstfördelnings- och resursfördelningsfunk- tioner. Utjämningssystemet behandlas här som en form av stats- bidrag som fyller funktionen av central samordning.

3.2Rättvis inkomstfördelning

Fördelningen av inkomster och vilken inkomst en individ har beror på en mängd faktorer. Den mest grundläggande faktorn är den lön individen erhåller från arbetsmarknaden, förutsatt att hon förvärvs- arbetar. Lönen bildar tillsammans med avkastningen på sparat kapi- tal individens faktorinkomst. För att fullgöra den offentliga förvalt- ningens inkomstfördelande funktion, strävar man efter att jämna ut ojämlikheter i faktorinkomster mellan medborgarna med hjälp av inkomstöverföringar och skatter. Det konsumtionsutrymme den enskilde individen förfogar över efter transfereringar och skatt kallas disponibel inkomst. När effekterna av välfärdsstatens omför-

SOU 2000:120

Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet

delande verksamhet studeras, brukar faktorinkomsternas fördel- ning ställas mot de disponibla inkomsternas fördelning.

Transfereringssystemet omfördelar inkomster på flera sätt. En stor del av all omfördelning sker över livscykeln. Med livscykel- relaterad omfördelning menas omfördelning från yrkesverksam period till icke yrkesverksamma perioder. Utbetalningen av pen- sioner, som utgör mer än hälften av alla överföringar till hushållen, är ett exempel på en sådan omfördelning.

Transfereringar kan också fungera som en form av försäkring mot mer eller mindre oförutsedda inkomstbortfall. Händelser som sjukdom, invaliditet och arbetslöshet kan inträffa under alla livs- faser och leda till sänkt inkomst och levnadsstandard. Exempel på överföringar av försäkringstyp är sjukförsäkring och arbetslöshets- försäkring. Vissa inkomstöverföringar, t.ex. barnbidraget kan inte hänföras till någon av ovanstående kategorier.

Transfereringarna finansieras genom inkomsttagarnas och arbetsgivarnas skatter och avgifter. Skattesystemet har progressiva inslag. Därmed förstärks dess utjämnande effekt. Ett exempel på progressiva skatter är den statliga inkomstskatten på 20 procent för inkomster över den s.k. brytpunkten. Högre upp i skatteskalan finns ytterligare en brytpunkt över vilken den statliga inkomst- skatten är 25 procent.

3.3Effektiv resursfördelning

En effektiv omfördelning och utjämning av samhällets resurser åstadkoms bl.a. genom offentliga satsningar på sjuk- och hälsovård, utbildning och andra sociala program. Huvudsyftet med att staten driver in skatter som används till att i offentliga system bedriva välfärdsprogram av detta slag är att göra tillgången till och utnyttjandet av dessa tjänster mindre beroende av den enskildes ekonomiska resurser.

De offentliga tjänsterna utgör ungefär en fjärdedel av brutto- nationalprodukten. Kontanttransfereringarna, som egentligen inte är en del av BNP, motsvarar en nästan lika stor andel. De offentliga tjänsterna kan inte jämställas med kontanter, men de har ändå ett värde eftersom den enskilde annars skulle få betala för de tjänster han eller hon behöver ur egen ficka. Det individuella konsum- tionsutrymmet påverkas alltså även genom offentlig konsumtion, om än inte lika direkt som i fallet med kontanta inkomstöver- föringar.

Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet

SOU 2000:120

En stor del av de offentliga tjänsterna produceras av kommuner och landsting. Barnomsorg, utbildning, hälso- och sjukvård, äldre- omsorg, bibliotek, gatubelysning m.m., är alla exempel på verksam- heter i kommunsektorn. Transfereringarna administreras däremot nästan helt genom statens (socialförsäkringssektorns) försorg. Ett viktigt undantag är socialbidraget som sköts av kommunerna.

3.4Central samordning genom statsbidrag

Statsbidrag till kommunerna är ett viktigt instrument för samord- ning av den offentliga förvaltningens funktioner. För att effektivi- sera resursfördelningen kan t.ex. specialdestinerade bidrag ges i syfte att stimulera kommunen att bedriva en viss verksamhet som även invånare i andra kommuner kan dra fördel av. I konjunktur- stabiliserande syfte kan statsbidrag t.ex. användas för att ge kom- munen incitament att förskjuta planerade investeringar från en högkonjunktur till en efterföljande lågkonjunktur eller för att behålla personal som annars skulle behöva avskedats. Ytterligare ett exempel på hur den centrala förvaltningen samordnar samhälls- funktionerna är utlokaliseringen av statlig verksamhet i regional- politiskt syfte.

Det kommunala utjämningssystemet betalar ut generella bidrag till kommuner med låg skattekraft och/eller höga utgiftsbehov. Bidragen finansieras genom avgifter från de kommuner som har hög skattekraft och/eller låga utgiftsbehov.

I termer av den beskrivningsstruktur som använts ovan har utjämningssystemet effekter både för den offentliga förvaltningens inkomstfördelande och resursfördelande funktion. Att kommuner- nas ekonomiska förutsättningar utjämnas, bidrar i sig till att uppnå nationella mål om inkomstfördelning mellan kommuner. I nästa steg påverkas medborgarna genom subventionerad kommunal konsumtion och/eller utjämnade kommunala skattesatser.

Om en bidragsmottagande kommun använder tillskottet till att, kvantitativt eller kvalitativt, förbättra standarden på den kommun- ala servicen har samhällets resursfördelning förbättrats. I den mån bidragen/avgifterna verkar utjämnande på kommunalskatten, på- verkas dessutom medborgarnas inkomstfördelning. Utjämnings- systemet skall dock inte ses som ett fördelningspolitiskt instru- ment för individer. Eftersom alla kommuner har både fattiga och rika invånare blir träffsäkerheten i detta avseende låg.

SOU 2000:120

Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet

3.5Välfärdssystemens omsättning

Välfärdssystemen i Sverige omsätter mycket stora belopp. År 1999 betalades omkring 400 miljarder kronor ut i kontanta transfere- ringar till hushållen. Den offentliga konsumtionen uppgick till 540 miljarder kronor. Transfereringar, konsumtion och övriga offent- liga utgifter bekostas av skatter och avgifter. Totalt tog den offent- liga sektorn in 1 040 miljarder kronor i skatter och avgifter år 1999.

Den överlägset största transfereringsposten är pensionerna. Totalt betalades 214 miljarder kronor, dvs. mer än hälften av alla hushållstransfereringar förra året, ut i form av ATP och folk- pension m.m. Arbetslöshets- och sjukförsäkringsersättningar upp- gick till 32 respektive 26 miljarder kronor samma år. De viktigaste områdena när det gäller den offentliga konsumtionen är hälso- och sjukvård, social trygghet samt utbildning och forskning som tillsammans står för omkring 70 procent av all offentlig konsum- tion. På den offentliga sektorns inkomstsida är kommunalskatten den största posten med 316 miljarder kronor, följt av sociala avgifter på 260 miljarder kronor år 1999. Den statliga inkomst- skatten inbringar knappt 30 miljarder kronor, vilket är en liten siffra i sammanhanget. Momsen, som också är en statlig skatt, inbringar betydligt mer; 136 miljarder kronor.

I jämförelse med övriga välfärdssystem omsätter utjämnings- systemet för kommuner och landsting relativt blygsamma belopp. År 1999 fördelade inkomstutjämningen 8,8 miljarder kronor i kommunerna och 3,4 miljarder kronor i landstingen. Motsvarande siffror för kostnadsutjämningen var 5,2 miljarder kronor för kom- munerna och 3,3 miljarder kronor för landstingen. Genom de s.k. införandereglerna omfördelades 1,7 respektive 0,6 miljarder kro- nor. Dessutom gäller att en kommun exempelvis kan betala en avgift i inkomstutjämningen och samtidigt ta emot bidrag i kost- nadsutjämningen. Tar man hänsyn till dessa effekter så fördelade utjämningssystemet netto 9,7 miljarder kronor mellan kommun- erna och 2,7 miljarder kronor mellan landstingen. Dessa belopp är små också sett i förhållande till det generella statsbidraget. Förra året utgick statsbidraget med 60 miljarder kronor till kommunerna och 19 miljarder kronor till landstingen.

Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet

SOU 2000:120

3.6Den kommunala inkomstfördelningen

Även om utjämningssystemet primärt utjämnar kommunernas och landstingens inkomster och kostnader, är det viktigt att komma ihåg att systemet finns till för medborgarna. Liksom med övriga system för fördelning av inkomster och resurser är det till sist kommuninvånarnas välstånd som utjämnas.

Det är dock svårt att mäta de olika offentliga systemens relativa betydelse för omfördelningen av inkomster och resurser mellan invånare i olika kommuner. Det beror bl.a. på att det näst intill är omöjligt att skapa sig en detaljerad bild av hur fördelningen skulle ha sett ut om t.ex. de offentliga verksamheterna och social- försäkringssystemen inte fanns. Dessutom finns det en mängd statistiska problem som komplicerar analysen. Ett exempel är problemet att kunna identifiera inkomster som kommer från privat utförd men offentligt finansierad verksamhet.

Genom att bearbeta SCB:s officiella inkomststatistik går det dock att ta fram en statisk bild av olika systems bidrag till fördel- ningen av disponibel inkomst mellan individer i olika kommuner. En sådan bearbetning kan ge värdefull vägledning i bedömningen av de offentliga verksamheternas respektive transfereringarnas relativa betydelse för fördelningen av inkomster och resurser mellan individer i olika kommuner.1

I figuren nedan har landets kommuner sorterats i fallande ordning efter de inkomster som genereras från produktion av varor och tjänster i den privata sektorn. Den förhållandevis kraftigt slut- tande kurvan i figuren (faktorinkomst privat sektor) illustrerar att inkomstskillnaderna mellan olika kommuner är stora när man endast ser till den lön och kapitalavkastning från privat sektor som tillfaller respektive kommuns invånare.

1 Metoden har utarbetats vid Finansdepartementets fördelningsanalysenhet. Data avser år 1998 och har bearbetats av Thomas Pettersson vid fördelningsanalysenheten.

SOU 2000:120

Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet

Figur 3.1. Inkomst per invånare (olika definitioner) i kommunerna2

	Inkomst per
	capita
	210 000
		Total faktorinkomst
	180 000	Disponibel inkomst
	180 000	Faktorinkomst privat sektor
		Faktorinkomst privat sektor
	150 000
	120 000
	90 000
	60 000
	30 000
	0

Kommuner (sorterade efter faktorinkomst i privat sektor)

Källa: Finansdepartementet

Om man till dessa inkomster även lägger de löneinkomster som generas i den verksamhet som bedrivs inom den offentliga sektorn blir dock skillnaden mellan kommunerna betydligt mindre. Detta illustreras i figuren av kurvan för total faktorinkomst.

Den offentliga verksamheten bidrar på motsvarande sätt som den privata till det samlade utbudet av varor och tjänster i ekonomin och därmed till det allmänna välståndet bland rikets medborgare. Fördelningen av inkomsterna från den offentliga sek- torn styrs dock på ett mer direkt sätt av politiskt fattade beslut än fördelningen av inkomster genererade inom privat sektor. Det innebär att skillnaden i lutning mellan kurvan som visar faktor- inkomster i privat sektor och kurvan för total faktorinkomst främst är resultatet av politiskt fattade beslut. Ett exempel på faktorer som förklarar skillnaden i lutning är effekterna av det kommunala utjämningssystemet. Men minst lika viktigt är variationer vad gäller kommunala skattesatser, avgifter för offentlig verksamhet, kom-

2 Glidande medelvärden (5 observationer). Punktvärden för Danderyd och Pajala, som utgör extremerna vad gäller faktorinkomst i privat sektor, är dock utsatta.

Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet

SOU 2000:120

munernas prioriteringar, val av verksamhetsform och lokaliseringen av statlig verksamhet.

Den slutliga fördelningen av de genomsnittliga inkomster som disponeras av invånare i olika kommuner påverkas även av den omfördelning som sker via offentliga transfereringar och skatter. Som framgår av figuren bidrar dessa till att ytterligare minska de inkomstskillnader som finns mellan individer i olika kommuner (se kurvan för disponibel inkomst). Fördelningen av disponibel inkomst är förhållandevis jämn. Nio av tio kommuner ligger inom intervallet –8 500 till +16 000 kronor runt medianvärdet som upp- går till 82 000 kronor per invånare.

Den kommun vars invånare har den högsta genomsnittliga fak- torinkomsten från privat sektor är Danderyd. Inkomsten uppgår där till 170 000 kronor per invånare. Lägsta inkomster av detta slag har invånarna i Pajala med 30 200 kr. Danderyds nivå är 5,2 gånger högre än Pajalas. Efter olika former av utjämning sjunker Dande- ryds nivå till 151 000 kronor per invånare i disponibel inkomst, medan Pajalas nivå ökar till 73 100 kr. Danderydbornas disponibla inkomst per capita är 2,1 gånger högre än Pajalabornas.

Både Danderyd och Pajala representerar ytterligheterna i sam- manhanget. En decilindelning av kommunerna ger en mer nyan- serad bild. Den tiondel kommuner som har högst faktorinkomst per invånare i privat sektor har 2,42 gånger högre inkomst än den tiondel kommuner som har lägst motsvarande inkomst. Efter de offentliga verksamheternas omfördelande effekter minskar skill- naden till 1,31. Som en parallell kan nämnas att skatteunderlaget per invånare i den tiondel kommuner som har högst inkomster enligt ovan även det är 1,31 gånger högre än i tiondelen med de lägsta inkomsterna. Efter utjämningssystemets inverkan minskar skillnaden till 1,17. Denna senare jämförelse är dock inte helt adekvat eftersom medlen i utjämningssystemet går till kommun- erna och inte till individer.3

Det analysen ovan visar är effekterna av all inkomstutjämnande verksamhet i den offentliga sektorn. Den bild som framkommer är en betydande utjämning mellan invånarna i landets kommuner. Vad som däremot inte går att utläsa av analysen är i vilken utsträckning det kommunala utjämningssystemet påverkat inkomstomfördel- ningen mellan invånare i olika kommuner. Som tidigare framgått omfördelar den kommunala utjämningen jämförelsevis små belopp.

3Decilkvoterna utgår från genomsnittliga inkomster, skatteunderlag och nettobidrag/avgifter inkl. införanderegler i utjämningssystemet i decil 10 respektive decil 1 utifrån fördelningen av marknadsinkomster per invånare i privat sektor.

SOU 2000:120

Utjämningssystemets roll i det samlade transfereringssystemet

Det finns därför goda skäl att tro att den kommunala utjämningen endast har en begränsad direkt påverkan på invånarnas disponibla inkomster i flertalet kommuner. Utjämningen påverkar dock också

– och kanske till och med i första hand – kommunernas resurser för tjänsteproduktion. En faktor som i många fall kan ha väl så stor betydelse för enskilda kommuninvånares ekonomiska och sociala situation.

4 Tidigare utjämningssystem

4.1Tiden före de allmänna utjämningssystemen

Det var år 1917 som riksdagen för första gången fattade beslut om ett generellt system för statsunderstöd åt synnerligt skattetyngda kommuner. Frågan om sådant understöd och om behovet av kom- munal utjämning hade dock varit föremål för ett flertal motioner och statliga utredningar redan från slutet av 1800-talet.

Beslutet år 1917 innebar att ett särskilt statsbidrag, skatte- utjämningsunderstöd, skulle utgå till landsbygdskommuner där det totala skattetrycket översteg 10 kronor för 100 kronors inkomst och där samtidigt utgifterna för folkskole- och fattigvårdsväsendet uppgick till mer än 4,50 kronor för 100 kronors inkomst. Bidrag utgick enligt en i förhållande till skattetrycket stigande skala. Av propositionen som låg till underlag för beslutet framgår att bi- draget var tänkt som ett provisorium i avvaktan på en mer genom- gripande skatteutjämning.

Vid 1921 års riksdag ändrades grunderna för detta understöd något. Ändringen innebar att prövningen av ansökningarna om skatteutjämningsunderstöd fortsättningsvis inte skulle vara så bunden av kategoriska normer; den prövande myndigheten gavs möjlighet att avslå ansökningar eller bevilja bistånd med lägre belopp än som enligt gällande skala annars skulle utgå. Dessutom gavs myndigheten möjlighet att, utöver villkoren i gällande för- fattningar, ge understöd till särskilt skattetyngda kommuner.

Tilläggas kan att riksdagen året före beslutat införa en ny kommunal skatt, benämnd kommunal progressivskatt. Progressiv- skatten, som utgick utöver kommunalskatten, byggde på en pro- gressiv skatteskala, dvs. den utgick efter ekonomisk bärkraft.

Tidigare utjämningssystem

SOU 2000:120

År 1927 beslutade riksdagen att bidrag i vissa fall även skulle kunna utgå med hänsyn enbart till det samlade skattetrycket i kommunen. I beslutet ingick att även städerna fortsättningsvis skulle ha möjlighet att få skatteutjämningsstöd.

Året därefter beslutade riksdagen om att ersätta den kommunala progressivskatten med två fristående progressivskatter. Den ena (fortfarande kallad kommunal progressivskatt) var en kommunal skatt avsedd att bidra till täckning av kommunernas skattebehov. Den andra, utjämningsskatten, var en statlig skatt som skulle användas för utjämning av skattetrycket mellan kommuner (och en del andra lokala organ). Riksdagen beslutade också om att införa en kommunal inkomstskatt för gemensamt kommunalt ändamål samt en skatt på lotterivinster, som till hälften skulle användas till utjämning av skattetrycket mellan olika kommuner.

Under åren fram till år 1938 gjordes inga förändringar i systemet för kommunal utjämning, men flera utredningar inom området ge- nomfördes (1928 års Skatteutjämningsberedning, 1936 års Skatte- kommitté och Kommunalskatteberedningen). År 1938 avskaffades den kommunala progressivskatten och utjämningsskatten. Motivet var att progressivskatten ökat ojämnheten i det kommunala skatte- trycket genom att den haft ringa eller ingen betydelse i de flesta av de mer skattetyngda kommunerna men hållit utdebiteringen låg i kommuner med starkt skatteunderlag.

År 1946 fattade riksdagen beslut om en kommunindelnings- reform, vilken genomfördes år 1952. Antalet kommuner minskades därvid från 2 498 till 1 037 stycken.

1949 års Skattelindringsutredning föreslog i sitt betänkande, som kom år 1950, ett bidrag som skulle ge lättnad åt de skattetyngda kommuner som trots olika åtgärder i utjämnande syfte hade kvar- varande ekonomiska svårigheter. Bidrag skulle endast utgå till kom- muner med ett skatteunderlag som låg under ett visst gränsvärde (80 % av medelskattekraften för kommuner i Norrbottens läns och ett mindre antal andra kommuner, 75 % för övriga kommuner). Medelskattekraften beräknades på rikets landskommuner. Det antal skattekronor som understeg gränsvärdet bestämde bidragets storlek. Bidraget utgick i procent av den del av utdebiteringen som låg över 11 kronor i total kommunal utdebitering. För att inte äventyra kommunernas intresse för sparsamhet skulle bidrags- procenten inte i något fall få överstiga 80 %. Förutom ordinarie bidrag skulle extra bidrag i form av högre belopp kunna utgå till kommuner i speciella ekonomiska trångmål. Vidare skulle extra bidrag också kunna utgå till de kommuner som inte uppfyllde de

SOU 2000:120

Tidigare utjämningssystem

föreskrivna förutsättningarna för ordinarie bidrag. Riksdagen antog förslaget som erhöll giltighet genom förordningen den 18 maj 1951 angående bidrag till skattelindring åt synnerligt skattetyngda kom- muner.

År 1957 antog riksdagen en proposition med förslag till en reformering av statsbidragen till kommunerna. Reformen innebar att 27 specialdestinerade bidrag ersattes av två, dels ett lärarlöne- bidrag och dels ett högre skolbidrag. Minskningen av antalet bidrag kompenserades genom en kombination av höjda kvarvarande bidrag och sammanläggning av liknande bidrag. Samma år besluta- des också att ett speciellt statsbidrag till kommunerna skulle utgå som kompensation för den inkomstminskning som den nya orts- avdragsreformen medförde för dessa. Syftet med ortsavdrags- reformen var i första hand att hindra att inkomsttagare under existensminimum påfördes skatt, men också att mera allmänt åstadkomma en lättnad i det kommunala skattetrycket. Det speciel- la bidraget var tänkt att utgå under en övergångsperiod fram till och med år 1965 och utgick med högre belopp och långsammare avtrappning till kommuner med lägre skattekraft.

År 1961 föreslog Skatteutjämningskommittén en utvidgning av gränsunderlagsområdena från två till tre stycken. Gränsunderlaget skulle nu utgöra 75, 65 respektive 55 % av medelskattekraften i rikets samtliga kommuner och bidragsprocenten maximerades till 90. Man förordade också att extra bidrag borde användas i större utsträckning än tidigare och att bidrag även borde kunna beviljas till kommuner med skattekraft över gränsunderlaget. Utredningens förslag antogs, efter smärre justeringar, av 1962 års riksdag.

En andra kommunindelningsreform påbörjades år 1952 och slutfördes den 1 januari 1977. Vid denna tidpunkt var antalet kommuner nere i 277 stycken. Under en 25-årsperiod hade antalet kommuner minskat med drygt 2 200.

4.2Utjämningssystemet åren 1966–1973

Det var år 1966 som det första allmänna kommunala skatte- utjämningssystemet infördes, efter förslag av 1958 års Skatteut- jämningskommitté.

Utjämningssystemet bestod av tre delar: skatteutjämningsbidrag vid brist på skattekraft, skatteutjämningsbidrag vid hög utdebi- tering samt extra skatteutjämningsbidrag.

Tidigare utjämningssystem

SOU 2000:120

Bidraget vid brist på skattekraft utgick förutom till kommuner även till landsting, församlingar, pastorat och andra kyrkliga samfälligheter som ägde beskattningsrätt. Genom detta bidrag tillförsäkrades kommunerna ett skatteunderlag som till sin storlek var beroende av kommunens geografiska läge och medelskatte- kraften i riket.

Skillnaden mellan det tillförsäkrade skatteunderlaget (uttryckt i procent av medelskattekraften i riket) och kommunens eget skatteunderlag kallades tillskott av skatteunderlag. På detta tillskott utgick bidrag efter den skattesats som kommunen fastställt för bidragsåret. Om utdebiteringen i kommunen understeg medelut- debiteringen i riket reducerades bidraget med en viss andel.

Det tillförsäkrade skatteunderlaget varierade med kommunens geografiska läge på så sätt att landet indelades i tre områden (benämnda skattekraftsområdena 1–3) med olika nivåer på det tillförsäkrade skatteunderlaget (90, 110 och 125 % av medel- skattekraften i riket). Tanken var att indelningen på ett enkelt sätt skulle ta hänsyn till allmänna kostnadsolikheter som orsakas av hårt klimat och befolkningsgleshet samt likartade faktorer. För landstingen tillämpades liknande skattekraftsgränser.

Bidraget vid hög utdebitering utgick endast till borgerliga primärkommuner. Syftet med bidraget var att även ta hänsyn till kostnadsskillnader mellan kommunerna inom de tre skattekrafts- områdena. Anledningen till att man utgick från den faktiska utdebiteringen var att kommittén inte lyckades hitta någon annan praktiskt användbar faktor för att kompensera för denna typ av kostnadsskillnader.

Extra skatteutjämningsbidrag kunde beviljas då synnerliga skäl förelåg. Sådant bidrag beviljades främst till skattetyngda kommuner med höga skolskjutskostnader och med stark befolkningsminsk- ning. Vidare utgick stora extra skatteutjämningsbidrag för att stimulera till kommunsammanslagningar. Orsaken var att vissa kommuner genom sammanslagningen fick minskade ordinarie skatteutjämningsbidrag. Dessa stimulansbidrag utgick under tre år och minskade med 33 % per år.

Tilläggas kan att utjämningssystemet helt finansierades av staten, någon form av inomkommunal utjämning förekom således inte.

SOU 2000:120

Tidigare utjämningssystem

4.3Utjämningssystemet åren 1974–1979

År 1972 avlämnade Skatteutjämningsrevisionen sitt betänkande Reformerad skatteutjämning (SOU 1972:44). Utredningen ansåg att indelningen i skattekraftsområden var allt för schablonartad och onyanserad och skillnaderna i procenttal för skatteunderlags- garantin mellan närliggande kommuner allt för stor. Ännu mer kritisk var utredningen mot bidraget vid hög utdebitering och den reduceringsregel för tillskott av skatteunderlag som gällde för kommuner vars utdebitering understeg medelutdebiteringen. I korthet var kritiken att dessa bidragsregler verkade uppdrivande på utdebiteringarna och att de gav kommunerna möjlighet att genom sina utdebiteringsbeslut i viss mån själva kunna bestämma bidrags- summans storlek.

Eftersom propositionen i detta ärende (prop. 1973:44) och riksdagens beslut på flera punkter skiljer sig från utredningens förslag redovisas här endast innehållet i riksdagsbeslutet.

Bidraget vid hög utdebitering liksom den tidigare omnämnda reduceringsregeln avskaffades helt. Vidare utökades antalet skatte- kraftsområden och nivåer på skattekraftsgarantierna ändrades. Re- sultatet blev sex skattekraftsområden med skattekraftsgarantier på 95, 100, 110, 120, 130 respektive 135 % av medelskattekraften. För landstingen infördes samma antal klasser med samma skatte- kraftsgaranti i respektive klass. Olägenheten med risken att kom- muner med likartade ekonomiska förhållanden hamnade i skilda klasser, ansågs kunna avhjälpas med hjälp av extra skatteutjäm- ningsbidrag. Därför infördes kraftigt ökade möjligheter att bevilja extra bidrag.

4.4Utjämningssystemet åren 1980–1988

1976 års Kommunalekonomiska utredning (KEU 76) hade som en av sina uppgifter att arbeta med frågan om den kommunala ut- jämningen. Utredningen avlämnade sitt förslag till förändring av det kommunala utjämningssystemet i slutbetänkandet Kommun- erna – utbyggnad, utjämning, finansiering (SOU 1977:78).

Enligt KEU 76 kunde kritiken mot det befintliga skatte- utjämningssystemet sammanfattas i tre punkter.

För det första ansåg man att indelningen i skatteklasser var för grov och onyanserad. För det andra tog systemet för liten hänsyn till strukturella olikheter mellan enskilda kommuner respektive

Tidigare utjämningssystem

SOU 2000:120

landsting. För det tredje ansåg utredningen att den lägsta garan- terade skattekraften (95 % av medelskattekraften) var för låg.

Det förslag till utjämningssystem som den Kommunalekono- miska utredningen lade och som antogs av riksdagen byggde i stora drag på det föregående skatteutjämningssystemet, men hade ambi- tionen att göra systemet mer nyanserat samt att förbättra förut- sättningarna för kommuner med extremt låg skattekraft.

Antalet skattekraftsområden utökades till tolv stycken, indelade i treprocentsintervaller från 103 % till 136 % av medelskatte- kraften. En viktig nyhet i systemet var att den grundläggande skattekraftsgarantin som låg i denna indelning kompletterades med hänsyn till de enskilda kommunernas och landstingens ålders- struktur inom sex kommunala verksamheter. Dessutom gjordes inom åldersfaktorn tillägg för kommuner vars befolkning minskat med mer än fem procent under den senast tioårsperioden. För landstingens del beaktades åldersstrukturens inverkan på sjuk- vårdskostnaderna.

Vid beräkningen av storleken på det allmänna skatteutjämnings- bidrag som utgick till den enskilda kommunen eller det enskilda landstinget användes kommunens eller landstingets egen skattesats för bidragsåret.

I systemet behölls möjligheten för regeringen att efter ansökan bevilja extra skatteutjämningsbidrag. Under åren 1986–1988 utgick extra skatteutjämningsbidrag till de mest skattetyngda kommun- erna för att de skulle sänka skattesatserna.

På grund av den kraftiga ökningen av kostnaderna för skatte- utjämningsbidraget under 1980-talets första hälft beslutade riksdagen år 1985 (prop. 1984/85:150 bil. 1, FiU 29, rskr. 406, SFS 1985:533) att från och med år 1986 för första gången ta ut avgifter i skatteutjämningssystemet. Den allmänna skatteutjämningsavgiften avsåg dels att finansiera uppräkningen av det ordinarie skatteutjäm- ningsbidraget, dels att möjliggöra en ökad tilldelning av extra skatteutjämningsbidrag utan att detta skulle försämra statsbudget- ens saldo. Dessutom sänktes samtliga grundgarantier med en pro- centenhet.

Vid samma tidpunkt beslutade riksdagen även om en särskild skatteutjämningsavgift för att utjämna de mest extrema skillnaderna i skattekraft mellan kommunerna (den s.k. Robin Hood-skatten). Denna avgift togs ut enligt en progressiv skala på den del av kom- munens skatteunderlag som översteg 135 % av medelskattekraften.

SOU 2000:120

Tidigare utjämningssystem

4.5Utjämningssystemet åren 1989–1992

En utredning – Skatteutjämningskommittén – tillkallades år 1983 för att på nytt se över utjämningssystemet. Skatteutjämnings- kommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1985:61) inte någon genomgripande förändring av grundgarantierna eller andra kompo- nenter i systemet. Kommitténs förslag bearbetades i Regerings- kansliet i syfte att förstärka den regionalpolitiska inriktningen av systemet. I detta ingick att förslag lades om höjningar av grund- garantin för ett antal enskilda kommuner och landsting. Som helhet kan sägas att även om systemet inte förändrades i grunden innebar riksdagens beslut en rad förändringar. Förändringarna kan i korthet sägas gå mot mer utjämning och en större komplexitet.

De viktigaste förändringarna i det nya systemet var följande:

I beräkningen av grundgarantin placerades nu kommuner och landsting in i 25 skatteklasser, från 100 % till 157 % av medel- skattekraften. Här tog man inte bara hänsyn till geografiskt läge och bebyggelsestruktur utan också till regionalpolitiska fak- torer.

Ett tak infördes på den skattesats som användes vid bidrags- beräkningen. I det tidigare systemet användes den egna skatte- satsen vid framräkningen av utjämningsbidragets storlek.

En ny teknik för beräkning av kostnadsskillnader till följd av åldersstruktur infördes och nya faktorer tillfördes. För varje verksamhet beräknades nu ett indextal som sedan vägdes sam- man till ett index för varje kommun.

Tillägget för befolkningsminskning ökades. I det nya systemet fick en kommun som under de senaste tio åren haft en befolkningsminskning på 5 % och mer ett tillägg med 40 % av medelskattekraften för det antal individer med vilka kommun- ens befolkningsminskning överstigit 5 %. Denna ändring inne- bar att bidraget för befolkningsminskning mer än fördubblades.

4.6Utjämningssystemet åren 1993–1995

År 1990 tillsattes en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att dels utforma ett nytt system för statens bidrag till kommuner och landsting, dels se över den kommunala sektorns

Tidigare utjämningssystem

SOU 2000:120

övriga finansieringskällor. Kommittén antog namnet Kommunal- ekonomiska kommittén (KEK). KEK avlämnade sitt betänkande Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans – statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer (SOU 1991:98) i december år 1991. I betänkandet ingick ett förslag till omfattande förändringar av de statliga bidrags- och utjämningssystemen till kommuner och landsting.

I sitt betänkande var KEK framför allt kritisk till den ojämna bidragsfördelning som det befintliga systemet medförde. Detta, menade utredningen, var till stor del en effekt av systemets grund- läggande syfte, nämligen att stödja kommuner med låg egen skatte- kraft och/eller höga opåverkbara kostnader. Åldersfaktorn och andra kommunspecifika förhållanden hade inneburit att man fått svårförklarliga skillnader i fördelningen. Kommittén ansåg att ett nytt utjämningssystem i stället borde bygga på mer generella kriterier och objektiva faktorer för att mäta behov och struktur och inte riktas till specifika, avgränsade verksamheter. I detta samman- hang framhöll utredningen vikten av att utjämna kommunernas skatteinkomster, vilket ansågs bidra bäst till att jämna ut de ekonomiska förutsättningarna mellan kommunerna.

Under beredningen i Regeringskansliet av utredningens förslag framkom stark kritik främst mot utredningens förslag till hur utjämningen av de strukturella kostnadsskillnaderna mellan kom- munerna borde ske. Kritiken riktade sig dels mot metoden (multipel regressionsanalys), dels mot urvalet av faktorer och deras genomslag vid beräkningen av tillägg och avdrag.

I 1992 års kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150, del II, FiU29, rskr. 345) lade regeringen ett förslag om ett nytt stats- bidragssystem för kommunerna. Förslaget, som i stort överens- stämde med KEK:s förslag, antogs av riksdagen i juni 1992. Redan vid denna tidpunkt stod det dock klart att förändringar måste göras i det nya utjämningssystemet. Av detta skäl infördes långtgående övergångsregler som begränsade effekterna av det nya systemet och en ny utredning – Strukturkostnadsutredningen – tillsattes med uppdrag att vidareutveckla systemet för kostnads-utjämning.

För kommunerna var den största förändringen med det nya systemet, som trädde i kraft den 1 januari 1993, att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen togs bort. Dessa ersattes med ett generellt bidrag, en ”påse”. Dessutom avskaffades skatteutjäm- ningsavgifterna och avräkningsskatten. En uttalad avsikt med det nya statsbidragssystemet var att åstadkomma en nettoström av bidrag från staten till kommunerna. Man ville också skapa en

SOU 2000:120

Tidigare utjämningssystem

tydligare gräns mellan kommunalt och statligt ansvar för den kom- munala ekonomin. Rundgången av pengar mellan stat och kommun skulle upphöra.

Utjämningssystemet karakteriserades av att statsbidragen skulle fördelas efter generella principer där kommunerna skulle få lik- värdiga ekonomiska förutsättningar så att skillnader i utdebitering bara avspeglade skillnader i effektivitet samt i service- och avgiftsnivå. Systemet skulle bli flexibelt och bygga på faktorer som var opåverkbara. Finansieringsprincipen blev ett viktigt inslag i det nya bidragssystemet. Principen innebar att man skulle kunna anpassa statsbidragens storlek i syfte att neutralisera ekonomiska effekter av olika statliga beslut om ändrad verksamhet för kom- muner och landsting. I det nya systemet reformerades ordningen för kommunerna relativt radikalt medan den tidigare ordningen för landstingen behölls med vissa justeringar.

Det nya utjämningssystemet för kommunerna bestod av tre delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning och ett tillägg för befolkningsminskning.

Inkomstutjämningen bestod av ett bidrag för utjämning av kommunernas skattekraft upp till en generell garantinivå. Nivån på denna grundgaranti bestämdes av medelskattekraften samt av storleken på det generella statsbidragen (”påsen”), som således utgick inom ramen för grundgarantin.

Kostnadsutjämning gav ett tillägg eller ett avdrag från bidraget i inkomstutjämningen. Detta tillägg/avdrag avsågs spegla de struk- turella och opåverkbara kostnadsskillnaderna mellan kommunerna. Genom multipel regressionsanalys beräknades sambandet mellan ett antal strukturfaktorer och kommunernas kostnader. Sedan användes den erhållna modellen för att få fram ett strukturkost- nadsindex för varje kommun. De strukturfaktorer som låg till grund för beräkningen var social struktur, åldersstruktur, gleshet och klimat.

De kommuner där invånarantalet sjönk med mer än 2 % under en femårsperiod fick ett tillägg för befolkningsminskning. Tillägget motsvarade 40 % av den uppräknade medelskattekraften för varje person med vilken minskningen under perioden överstiger två procent, multiplicerat med den länsvisa enhetliga skattesatsen.

Reformen år 1993 innebar endast smärre förändringar i skatte- utjämningssystemet för landstingen och de landstingsfria kom- munerna. Systemet omfattade det allmänna skatteutjämnings- bidraget och skatteutjämningsavgiften. Landstingsfria kommuner betalade dock inte någon skatteutjämningsavgift.

Tidigare utjämningssystem

SOU 2000:120

4.71996 års utjämningssystem

Som tidigare framkommit sågs 1993 års utjämningssystem i stor utsträckning som ett provisorium och det återstod ett flertal problem som krävde sina lösningar. Ett av problemen var hur man skulle kunna åstadkomma ett mer likartat system mellan lands- tingen och kommunerna. Ett annat var hur strukturfaktorn skulle utformas i framtiden och ett tredje hur man kunde få utjämnings- systemet att innefatta samtliga kommuner (Danderyd, Lidingö och Täby stod på grund av hög egen skattekraft utanför systemet).

Efter riksdagsbeslutet år 1992 tillsattes ett antal utredningar och arbetsgrupper för att arbeta med dessa frågor. Bland dessa utredningar kan nämnas Strukturkostnadsutredningen med be- tänkandet Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144) och Landstingsekonomiska utredningen med betänkandet Inomkommunal utjämning (SOU 1994:70). Ett beslut om ett nytt utjämningssystem togs av riksdagen i oktober år 1995. Beslutet grundades i huvudsak på Strukturkostnadsutred- ningens betänkande.

Det nya statsbidrags- och utjämningssystemet baserades på ett omfattande underlag och modeller som skulle fånga komplexa samband. Utgångspunkterna för systemet var i stort desamma som tidigare, men utjämningen drevs nu ännu en bit längre. Systemet syftade till att garantera alla kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar oavsett strukturella förhållanden.

Det nya systemet bestod av fyra delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, generellt statsbidrag och införanderegler. Ut- jämningssystemet vilade på två separata delsystem. Ett för kom- munerna och ett för landstingen, men med en liknande upp- byggnad.

Syftet med inkomstutjämningen var att garantera alla kommuner och landsting ett lika stort skatteunderlag per invånare oavsett det egna skatteunderlagets storlek. De kommuner eller landsting som hade ett skatteunderlag per invånare som var lägre än genomsnittet i riket fick ett bidrag medan de kommuner eller landsting som hade ett högre skatteunderlag per invånare fick betala en avgift. Summan av bidragen motsvarade i stort summan av avgifterna, vilket gjorde att inkomstutjämningen blev statsfinansiellt neutral.

Kostnadsutjämningen syftade till att utjämna de strukturella behovs- och kostnadsskillnaderna. Systemet skulle således inte ut- jämna faktiska kostnadsskillnader utan endast se till skillnader som kommunerna och landstingen själva inte kunde råda över. Kom-

SOU 2000:120

Tidigare utjämningssystem

muner eller landsting som hade en ogynnsam struktur erhöll ett bidrag medan de som hade en gynnsam struktur fick betala en avgift. I likhet med inkomstutjämningen motsvarade summan av bidragen i princip summan av avgifterna och gjorde utjämningen statsfinansiellt neutral.

De generella statsbidragen bestod av ett invånarrelaterat bidrag till kommunerna respektive till landstingen. Det generella bidraget fungerade som ett instrument för regleringar mellan staten och kommunsektorn, förutom att det var en viktig finansieringskälla.

Införandereglerna syftade till att begränsa genomslaget av de senaste årens bidragsförändringar och få till stånd en infasning till det rådande utjämningssystemet. Införandereglerna bestod av fasta införandetillägg och rörliga införandetillägg och finansierades genom det generella bidraget.

Då det nuvarande utjämningssystemet på en övergripande nivå överensstämmer med det som infördes år 1996 görs inte någon beskrivning av det nuvarande systemet i detta kapitel. En mer detaljerad beskrivning av det nuvarande systemet görs i stället i kapitel 6.

4.8Sammanfattande kommentarer

Skatteutjämningssystemet har sedan mitten av 1960-talet syftat till att utjämna skillnader i skattekraft och kostnadsförutsättningar. Ända fram till mitten av 1980-talet skedde detta främst genom statsbidrag till de kommuner och landsting som bedömdes ha en otillräcklig skattekraft. Utjämningen skulle under denna tid kunna beskrivas som indirekt och kompensatorisk; helt finansierad av staten. Genom att allt fler kommuner och landsting successivt kom att bli mottagare av dessa kompensatoriska statsbidrag gick dock utvecklingen mot ett allt mer generellt och direkt utjämnande system.

År 1986 infördes skatteutjämningsavgifter för första gången i utjämningssystemet. Syftet med avgifterna var bl.a. att delfinansiera de för övrigt statsfinansierade utjämningsbidragen som nu ökade i omfattning. Detta inslag av direkt överföring av kommunala skatte- medel från kommuner och landsting med hög skattekraft till sådana med lägre försvann emellertid i och med införandet av det nya utjämningssystemet år 1993.

I det nya systemet skulle alla kommuner garanteras samma skattekraft genom ett statligt skatteutjämningsbidrag, vilket ersatte

Tidigare utjämningssystem

SOU 2000:120

flertalet av de specialdestinerade bidragen. Utjämningen omfattade nu landets alla kommuner utom Danderyd, Lidingö och Täby, som hade en alltför hög skattekraft för att rymmas i systemet.

Införandet av det nya systemet år 1996 innebar radikala föränd- ringar av utjämningens utformning. Den viktigaste förändringen var att systemet från och med detta år helt och hållet byggde på en direkt och inomkommunal utjämning, både mellan kommuner och mellan landsting. Inkomstutjämningen såväl som den s.k. kostnads- utjämningen betalades fullt ut av kommunerna respektive lands- tingen själva. Det nuvarande utjämningssystemets grundprinciper har i detta avseende inte förändrats jämfört med det system som infördes år 1996.

5Utjämningssystemen i Danmark, Finland och Norge

I följande kapitel ges en beskrivning av utjämningssystemen i Danmark, Finland och Norge. Beskrivningen är övergripande och har inte ambitionen att gå djupare in på motiven bakom de valda utjämningssystemen. Kapitlet bygger på en genomgång av lagtexter och offentliga utredningar från respektive land samt på rapporten

Kommunernas inkomst- och kostnadsutjämningssystem i Sverige, Finland, Norge och Danmark.1 Rapporten behandlar i första hand vilka effekter bidrags- och utjämningssystemet har för huvudstaden i respektive land. Tilläggas kan att Nordiska Ministerrådet för när- varande genomför en studie av de kommunala utjämningssystemen i Norden. En rapport från detta projekt beräknas utkomma i början av år 2001.

5.1Systemet i Danmark

I Danmark har det liksom i Sverige länge förts en debatt kring utformningen av det statliga bidrags- och utjämningssystemet. Diskussionen har både gällt mer tekniska detaljer – såsom vilka fak- torer som ska ingå och vilken vikt de ska ges – och frågor av mer grundläggande karaktär, som hur långt utjämningen ska gå och avvägningen mellan enkelhet och rättvisa i systemet. År 1999 antog Folketinget den lag som gäller för det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet i Danmark. I stort består systemet av tre komponenter: utjämning av skatteunderlag, utjämning för utgifts- behov samt generella och kompletterande statsbidrag.

1 Lasse Oulasvirta, Kommunernas inkomst- och kostnadsutjämningssystem i Sverige, Finland, Norge och Danmark, Tammerfors universitet 2000.

Utjämningssystemen i Danmark, Finland och Norge

SOU 2000:120

Utjämning av skatteunderlag

Utjämningen av skatteunderlaget består av tre delar: en lands- omfattande utjämning för Danmarks 275 primärkommuner, en utjämning för kommunerna i huvudstadsområdet2 och en utjäm- ning som omfattar de 14 amtskommunerna (motsvarar de svenska landstingen). Kommunerna i huvudstadsområdet blir således före- mål för utjämning två gånger, först en gång i det landsomfattande systemet och sedan ytterligare en gång i det system som bara om- fattar kommunerna i huvudstadsområdet.

Utgångspunkten för de tre systemen är densamma. De kom- muner som har en skattekraft (skatteunderlag per invånare) som är större än medelskattekraften i riket får betala ett bidrag till de kommuner vars skattekraft är mindre än den genomsnittliga. Det danska inkomstutjämningssystemet är med andra ord helt inom- kommunalt och utjämningsresultatet påverkar inte kommunernas statsbidrag.

Bidraget eller avgiften för en primärkommun beräknas i den landsomfattande utjämningen som skillnaden mellan kommunens egen skattekraft och riksgenomsnittet, multiplicerat med en utjämningskvot på 0,45 och en skattetrycksfaktor. Skattetrycks- faktorn definieras som summan av de kommunala nettodrifts- och anläggningskostnaderna i hela landet, dividerad med det samlade skatteunderlaget i hela landet. Skattetrycksfaktorn används i stället för kommunernas egna skattesatser och kan jämföras med den s.k. länsvisa skattesatsen i det svenska utjämningssystemet.

I det särskilda utjämningssystemet för kommunerna i huvudstads- området, som alltså görs utöver den landsomfattande utjämningen, beräknas bidrag eller avgift på ett likartat sätt. Skillnaden är att man vid uträkningen av bidragets storlek här utgår från den genomsnitt- liga skattekraften i huvudstadsområdet och att man använder en utjämningskvot på 0,40.

För amtskommunerna beräknas bidraget eller avgiften som skill- naden mellan kommunens egen skattekraft och den genomsnittliga skattekraften i landet, multiplicerat med en utjämningskvot på 0,80 och en skattetrycksfaktor. Skattetrycksfaktorn för amtskommun- erna definieras på motsvarande sätt som för primärkommunerna.

2 Huvudstadsområdet omfattas av Köpenhamns och Fredriksbergs kommuner samt Köpen- hamns, Fredriksbergs och Roskildes amtskommuner.

SOU 2000:120

Utjämningssystemen i Danmark, Finland och Norge

Utjämning för utgiftsbehov

I likhet med systemet för utjämning av skatteunderlaget består systemet för utjämning av utgiftsbehov också av tre delar: ett för alla primärkommuner, ett ytterligare för kommunerna i huvud- stadsområdet samt ett för amtskommunerna.

Kommuner vars utgiftsbehov är mindre än genomsnittskom- munens betalar ett bidrag till de kommuner vars utgiftsbehov är större än genomsnittet. Således är även detta ett inomkommunalt utjämningssystem skilt från statsbidragen. I likhet med vad som är fallet i inkomstutjämningen utjämnas utgiftsbehovet för kommun- erna i huvudstadsområdet i två steg.

I det landsomfattande systemet beräknas bidraget eller avgiften för landets alla primärkommuner som skillnaden mellan det egna ut- giftsbehovet per invånare och det genomsnittliga utgiftsbehovet per invånare, multiplicerat med kommunens invånarantal och en utjämningskvot på 0,45. Som grund för beräkningen av den en- skilda kommunens utgiftsbehov ligger åldersfaktorer och ett antal sociala faktorer. Stor vikt läggs här vid faktorer som ensamstående med barn, arbetslösa och bostadssituationen.

Det tillkommande bidraget/avgiften för kommuner i huvud- stadsområdet beräknas på liknande sätt. Skillnaden är att man här använder det genomsnittliga utgiftsbehovet per invånare för kom- munerna i huvudstadsområdet i stället för det genomsnittliga kommunala utgiftsbehovet i hela landet, samt att utjämningskvoten satts till 0,40. Beräkningen av den enskilda kommunens utgifts- behov vilar även här på en kombination av ålders- och sociala faktorer. Förutom faktorerna i det landsomfattande systemet tar man här även hänsyn till antalet vuxna utan yrkesutbildning.

Amtskommunernas bidrag respektive avgift beräknas som skill- naden mellan den enskilda amtskommunens utgiftsbehov per invå- nare och det genomsnittliga utgiftsbehovet per invånare för landets alla amtskommuner, multiplicerat med amtskommunens invånar- antal och en utjämningskvot på 0,80. Den högre utjämningskvoten innebär att utjämningen av utgiftsbehovet för amtskommuner är mer långtgående än för de övriga kommunerna, vilket också gäller för amtskommunernas inkomstutjämning. På samma sätt som för de övriga kommunerna beräknas den enskilda amtskommunens utgiftsbehov med utgångspunkt från olika åldersfaktorer och sociala faktorer. Störst vikt ges åt kriterierna ensamstående med barn och antalet ensamstående äldre (över 65 år).

Utjämningssystemen i Danmark, Finland och Norge

SOU 2000:120

Statsbidragen

De danska statsbidragen består dels av ett generellt statsbidrag, dels av ett antal kompletterande statsbidrag som i vissa fall har en utjämnande funktion. Det generella statsbidraget fördelas på kommuner och amtskommuner efter deras andel av det samlade skatteunderlaget. Det generella statsbidraget verkar med andra ord i motsatt riktning mot den inomkommunala skatteutjämningen.

Ett av de ovan nämnda kompletterande statsbidragen ges till kommuner med särskilt svagt skatteunderlag. Detta bidrag beräk- nas på skillnaden mellan kommunens egen skattekraft och 90 % av den genomsnittliga skattekraften. Denna mellanskillnad multipli- ceras sedan med den genomsnittliga skattetrycksfaktorn för kom- munerna och en utjämningskvot på 0,40. Kommuner som uppfyller kraven för detta statsbidrag kan också erhålla ett arbetsmarknads- stöd från staten för medfinansiering av regionala EU-projekt. Vida- re kan kommuner på öar utan fast förbindelse få ett bidrag till stöd för skolungdomar som tvingas flytta för att kunna genomföra sin skolgång.

Kommuner och amtskommuner kan dessutom från och med bidragsåret 1996 få ett särskilt bidrag för att täcka eventuella förluster som uppkommit i samband med tidigare års lagändringar rörande utjämnings- och bostadsbidragssystemet. Ett villkor för bidrag är dock att kommunens förlust på grund av dessa förändringar överstiger 0,2 % av beskattningsunderlaget.

Tre av de bidrag som i det danska systemet sorterar under kom- pletterande statsbidrag är i realiteten en del av den inomkommunala utjämningen. Kommuner i huvudstadsområdet med särskilt svåra ekonomiska problem kan få ett bidrag som finansieras av alla kommuner i huvudstadsområdet.

Bidrag lämnas också för att täcka kommunernas merkostnader för flyktingar och asylsökande. Storleken på bidraget beror på antalet flyktingar och asylsökande i kommunen, vilken ålders- kategori de tillhör och hur länge de haft uppehållstillstånd i Danmark. Bidraget betalas av samtliga kommuner genom en avgift baserad på kommunens andel av det totala skatteunderlaget.

Dessutom betalar amtskommuner vars utgiftsbehov för AIDS- behandling är mindre än genomsnittet i landet ett bidrag till de amtskommuner som har ett större utgiftsbehov för detta ändamål. Bidraget eller avgiften beräknas som skillnaden mellan det egna utgiftsbehovet för AIDS-behandling och det genomsnittliga ut-

SOU 2000:120

Utjämningssystemen i Danmark, Finland och Norge

giftsbehovet i landets alla amtskommuner, multiplicerat med en utjämningskvot på 0,85.

5.2Systemet i Finland

Finland skiljer sig från de övriga nordiska länderna genom att man inte har några landstingskommuner. Finland har i stället sam- kommuner (motsvarar kommunalförbund i Sverige) som ansvarar för vissa specifika verksamheter, som t.ex. specialsjukvård, yrkes- utbildning eller andra verksamheter som kräver ett större befolk- ningsunderlag. Samkommunerna har inte någon beskattningsrätt.

Antalet kommuner i Finland har konstant minskat under de senaste fyrtio åren. År 1955 fanns det 547 kommuner. I dag uppgår antalet till 452 stycken och kommer att sjunka ytterligare i och med en planerad kommunsammanslagning under år 2001.

En viktig del av kommunernas inkomster utgörs av de s.k. statsandelarna (statsbidrag). Systemet med statsandelar innebär att staten betalar kommunerna en viss del av kostnaderna för uppgifter som staten ålagt dem att sköta. Syftet med detta statsbidragssystem är att utjämna förutsättningarna för kommunerna att kunna er- bjuda sina invånare offentliga tjänster till en rimlig utdebiterings- nivå, oavsett inkomst- och utgiftsförhållanden. Även samkom- munerna erhåller vissa statsbidrag. Statsbidragen fördelar sig på ett allmänt statsbidrag, ett uppgiftsbaserat statsbidrag (för sektorerna social- och hälsovård samt undervisnings- och kulturverksamhet) och ett finansieringsunderstöd, som ges efter särskild prövning.

Finansieringsunderstöd ges i första hand till kommuner som befinner sig i en svår ekonomisk situation. Understödet kan också vara avhängigt vissa villkor gällande sanering av kommunens ekonomi. Finansieringsunderstödet kan jämföras med den svenska s.k. kommunakuten.

Det finska statsbidragssystemet, som reformerades år 1997, bygger dels på en bedömning av varje kommuns utgiftsbehov, dels på en utjämning med utgångspunkt från kommunernas skatte- intäkter. Systemet består av fyra huvudkomponenter: utjämning av skatteunderlag, utjämning av utgiftsbehov, allmänt statsbidrag och införanderegler.

Utjämningssystemen i Danmark, Finland och Norge

SOU 2000:120

Utjämning av skatteunderlag

De kommuner som har en skattekraft som är mindre än 90 % av genomsnittet i landet får en ökning av statsbidragen. Detta tillägg motsvarar skillnaden av den egna skattekraften och utjämnings- gränsen 90 %, multiplicerat med den genomsnittliga skattesatsen i landet (vilket således innebär att man tillämpar en utjämningskvot på 1,0). På motsvarande sätt får de kommuner som har en skatte- kraft som är större än 90 % av genomsnittet en minskning av stats- bidragen. Skillnaden är att man vid minskningen använder en ut- jämningskvot på 0,40. Dessutom gäller att minskningen högst får motsvara 15 % av kommunens skatteinkomst, vilket inträffar då kommunens skattekraft ligger på 144 % av medelskattekraften. Över denna gräns upphör således minskningen av statsbidraget för kommunen.

Kommunernas skatteinkomster består av tre delar: kommunal- skatten, kommunens andel av samfundsskatten och fastighets- skatten.

Utjämning av utgiftsbehov

Utjämningen av utgiftsbehov finansieras i Finland av de statliga sektorsbidragen (uppgiftsbaserade statsbidrag). De kalkylerade kost- naderna baserar sig på kommunernas faktiska utgifter, åldersför- delningen och ett antal andra kriterier. En fastställd del av kostna- derna i mark per invånare ska bekostas av kommunerna själva (egenfinansieringsandel) och är lika stor för alla kommuner. Den överskjutande delen betalas av staten i form av bidrag. Kommuner med höga kalkylerade kostnader får med andra ord ett större bidrag än kommuner med låga kalkylerade kostnader. Under 1990-talet har kommunernas statsbidrag minskat, vilket inneburit att egen- finansieringsandelen blivit allt större.

Sektorsbidragen omfattar social- och hälsovård samt under- visnings- och kulturverksamhet, och delas ut på basis av de olika åldersgruppernas storlek och ett antal särskilda kriterier för varje sektor. För social- och hälsovård tar man hänsyn till antalet förtids- pensionerade, antalet arbetslösa och det geografiska läget. När det gäller undervisnings- och kulturverksamhet ser man till enhets-

SOU 2000:120

Utjämningssystemen i Danmark, Finland och Norge

kostnader per elev, invånarantal, kalkylerade lärotimmar, skolornas storlek och befolkningstäthet.

Allmänt statsbidrag och införanderegler

Det allmänna statsbidraget delas ut till kommunerna som ett grundbelopp per invånare, kompletterat med ett antal tillägg (miljötillägg). Dessa tillägg är: skärgårdstillägg eller glesortstillägg (beroende på vilket som är mest fördelaktigt för kommunen), tätortstillägg för trafiken och språktillägg för de kommuner som är tvåspråkiga eller som ligger inom samernas hembygdsområde.

Det finns även införanderegler som syftar till att begränsa förluster och vinster i samband med ändringar i utjämnings- systemet.

5.3Systemet i Norge

Det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet i Norge träd- de i kraft den 1 januari 2000. Principerna i systemet bygger på en reform som genomfördes år 1986. Syftet med reformen var att få till stånd en rättvisare fördelning mellan kommunerna, men också att skapa förutsättningar för en effektivare planering och styrning av den kommunala verksamheten genom att kommunerna gavs en större handlingsfrihet. Systemet är uppbyggt så att överföringar till kommuner utgår som ett samlat bidrag – fördelat efter objektiva kriterier – vilket kommunerna sedan fritt får disponera.

Statsbidrags- och utjämningssystemet – eller intäktssystemet som det kallas i Norge – har under åren genomgått vissa främst tekniska förändringar, men principen för omfördelning mellan kommunerna och fylkeskommunerna har förblivit densamma. Grundsyftet är att utjämna de ekonomiska förutsättningarna för ett likvärdigt kommunalt tjänsteutbud, men systemet ska också fungera som ett instrument i den generella regionalpolitiken.

I det nuvarande intäktssystemet får Norges 435 kommuner och 20 fylkeskommuner (motsvarar de svenska landstingen) ett samlat statsbidrag som utbetalas i tio årliga terminsbelopp.

Bidraget består av sju olika poster för primärkommunerna och fem poster för fylkeskommunerna. Av dessa poster dominerar invånarbidraget, som är den enda post som har någon verklig omfördelande och utjämnande effekt då den innefattar inkomst-

Utjämningssystemen i Danmark, Finland och Norge

SOU 2000:120

och utgiftsutjämningen. Övriga poster som ingår i intäktssystemet är: Nordnorgebidrag, skönsmässigt bidrag, huvudstadsbidrag, över- gångsregler (i samband med införandet av löpande inkomstut- jämning), försök med ramfinansiering av specialdestinerade bidrag (endast primärkommunerna) samt regionalbidrag (endast primär- kommunerna).

Invånarbidrag med inkomst- och utgiftsutjämning

Invånarbidraget, som fungerar som ett generellt bidrag, utgår i princip som ett enhetligt belopp per invånare till både primär- och fylkeskommuner. Bidraget justeras dock för respektive kommun beroende på resultatet av inkomst- och utgiftsutjämningen samt storleken på de specialdestinerade bidragen och effekterna av övergångsreglerna. Grunderna för dessa justeringar beskrivs när- mare nedan.

Från och med den 1 januari 2000 infördes ett system med löpande inkomstutjämning i Norge. Detta innebar inte någon reell skillnad i omfördelning av skatteintäkter kommuner emellan, men fick vissa administrativa effekter. Tidigare baserades inkomst- utjämningen på två år gamla skatteuppgifter, vilket kunde få konsekvensen att kommuner med svagt skatteunderlag inte fick kompensation förrän två år senare. I det nya systemet beräknas inkomstutjämningen i stället fortlöpande, med skatteintäkterna för varje enskild månad som bas.

I samband med införandet av den löpande inkomstutjämningen gjordes ytterligare en ändring. Beräkningen av bidraget respektive avgiften i inkomstutjämningen genomförs nu i två steg. Man skiljer på resultat av inkomstutjämningen brutto och resultat av inkomst- utjämningen netto. Skillnaden mellan brutto och netto är att man i nettobeloppet räknat med avgifter, som numer tas ut för att syste- met ska vara statsfinansiellt neutralt.

Bruttoutjämningen, som motsvarar den gamla beräkningsmetod- en, beräknas år 2000 för primär- respektive fylkeskommuner enligt följande.

De primärkommuner som har en egen skattekraft under 108 % av medelskattekraften i riket får ett bidrag (bruttobidrag) som motsvarar skillnaden mellan den egna skattekraften och 108 % av medelskattekraften, multiplicerat med en utjämningskvot på 0,91

SOU 2000:120

Utjämningssystemen i Danmark, Finland och Norge

och den maximala skattesatsen.3 De primärkommuner som har en skattekraft mellan 108 och 140 % av medelskattekraften får inte något bidrag, men behöver heller inte betala någon avgift till systemet. Kommuner med en skattekraft över 140 % av den ge- nomsnittliga skattekraften betalar däremot en avgift (bruttoavgift) som beräknas som skillnaden mellan den egna skattekraften och 140 % av medelskattekraften, multiplicerat med en utjämningskvot på 0,50 och den maximala skattesatsen. Tilläggas kan att man i Norge under en femårsperiod successivt höjt utjämningsgränsen för primärkommunerna. År 1997 var gränsen 100 % av medel- skattekraften och för år 2001 kommer den att ligga på 110 %. Samtidigt har man sänkt utjämningskvoten från 0,95 år 1997 till en planerad nivå på 0,90 år 2001.

För fylkeskommunerna gäller för år 2000 att alla med en skattekraft under 119 % av medelskattekraften får ett bidrag (bruttobidrag) som motsvarar skillnaden mellan den egna skatte- kraften och 119 % av medelskattekraften, multiplicerat med en utjämningskvot på 0,91 och med den maximala skattesatsen. Någon avgift betalas inte av fylkeskommuner med en skattekraft över denna nivå.

Även för fylkeskommunerna har man under en femårsperiod successivt höjt utjämningsgränsen respektive sänkt utjämnings- kvoten. År 1997 var utjämningsgränsen 115 % av medelskatte- kraften och utjämningskvoten 0,96. För år 2001 kommer utjäm- ningsgränsen att uppgå till 120 % och utjämningskvoten till 0,90.

Gränsen mellan ett positivt och ett negativt resultat för den enskilda kommunen i inkomstutjämningen ligger ungefär vid en skattekraft på 95 % av medelskattekraften. Nivån kan dock variera från år till år.

I utgiftsutjämningen ska i princip alla skillnader i beräknade utgiftsbehov mellan kommunerna utjämnas. Utgiftsbehovet beräk- nas med hjälp av en kostnadsnyckel som består av 16 viktade kri- terier för primärkommunerna och 17 viktade kriterier för fylkes- kommunerna. Kostnadsnyckeln ska beakta strukturella opåverk- bara faktorer som påverkar kommunernas utgifter, som t.ex. ålderssammansättningen. För primärkommunerna omfattar utgifts- utjämningen hälso- och socialtjänsten, grundskolan och den kom- munala administrationen. När det gäller fylkeskommunerna om- fattar utgiftsutjämningen hälsosektorn, vidareutbildningen och kollektivtrafiken. Resultatet för den enskilda kommunen i utgifts-

3 I Norge beslutar Stortinget årligen om kommunernas och fylkeskommunernas maximala skattesatser. Dessa skattesatser används i praktiken av alla kommuner.

Utjämningssystemen i Danmark, Finland och Norge

SOU 2000:120

utjämningen ger antingen ett tillägg eller ett avdrag på invånar- bidraget. Sett till sin helhet jämnar alla tillägg och avdrag i utgifts- utjämningen ut varandra.

Övriga poster i intäktssystemet

Utöver ett regionalbidrag, som endast utgår till ett fåtal primärkommuner med färre än 3000 invånare och skatteintäkter under 110 % av riksgenomsnittet, utgår – som ett led i den norska regionalpolitiken – också ett Nordnorgebidrag till både primär- och fylkeskommuner. Nordnorgebidraget syftar till att främja den regionala sysselsättningen och förbättra det kommunala tjänste- utbudet.

Som kompensation för att företagsbeskattningen gjordes statlig infördes år 1999 ett huvudstadsbidrag som skulle täcka hälften av det inkomstbortfall som denna förändring ledde till för Oslo. Regeringen ansåg att huvudstaden har sådana speciella uppgifter att det motiverar ett särskilt bidrag.

Årligen fördelar det norska kommunal- och regiondeparte- mentet ett skönsmässigt bidrag till primär- och fylkeskommunerna. Fördelningen av detta bidrag följer till viss del samma objektiva kriterier som i utgiftsutjämningen, men bidrag utgår även till kom- muner som av olika anledningar är i behov av extra stöd.

Från och med år 2000 och fyra år framåt pågår ett försök att ramfinansiera specialdestinerade bidrag till 20 kommuner. Syftet är att undersöka om denna form av ramanslag kan bidra till en effektivare förvaltning samt att man vill se vad en större handlings- frihet har för påverkan på den lokala demokratin.

I och med införandet av en löpande inkomstutjämning föll ersättning för vissa primär- och fylkeskommuner bort för åren 1998 och 1999. Detta kompenseras med ett övergångsbidrag som betalas ut under år 2000.

5.4Sammanfattande kommentarer

Även om Danmark med sin särbehandling av huvudstadskom- munerna kan sägas ha ett mer komplicerat och omfattande utjämningssystem än Sverige är det ändå det system som har mest likheter med det svenska. Liksom Sverige har man ett inomkom- munalt system som utjämnar både inkomster och kostnader mellan

SOU 2000:120

Utjämningssystemen i Danmark, Finland och Norge

såväl kommuner som amtskommuner. Det som framför allt skiljer de båda länderna åt är att Danmark inte har en så långtgående utjämning som Sverige. I det danska systemet ingår även vissa kompletterande statsbidrag som också de har en utjämnande funk- tion, vilket inte återfinns i det svenska utjämningssystemet. Efter- som dessa statsbidrag är statligt finansierade har det danska systemet således inslag av både direkt och indirekt utjämning.

Det norska systemet intar något av mellanposition om man diskuterar i termer av direkt eller indirekt utjämning. Inkomst- och utgiftsutjämningens bidrag och avgifter tar visserligen ut varandra, men används för att justera det generella statsbidraget för den enskilda kommunen eller fylkeskommunen. Det norska systemet kan därför inte sägas bygga på en direkt och inomkommunal ut- jämning.

Finland har det utjämningssystem som har minst likheter med vårt eget, även om det med sina fyra huvudkomponenter påminner om det svenska systemet. Förutom att kommunerna i utjämningen av utgiftsbehov själva står för en bestämd del av kostnaderna, sker utjämningen helt inom ramen för statsbidragsgivningen. Kommun- er med höga kostnader får ett högre bidrag än kommuner med låga kostnader. Inom utjämningen av skatteunderlag får kommuner med låg skattekraft på motsvarande sätt en ökning av statsbidragen medan kommuner med hög skattekraft får en minskning. Det finska utjämningssystemet kan därför sägas bygga på en indirekt utjämning.

6Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

Detta kapitel innehåller en beskrivning av det nuvarande stats- bidrags- och utjämningssystemet. Att välja en rimlig nivå på en sådan beskrivning är inte lätt. En uppenbar risk med en översiktlig beskrivning är att läsaren får svårigheter både att förstå hur det nuvarande systemet fungerar i praktiken och att skapa sig en upp- fattning om eventuella brister i detta. En mer detaljerad beskriv- ning – å andra sidan – riskerar att fastna i långa tekniska beskriv- ningar av olika delsystem och moduler utan att man kan se kopp- lingen mellan beskrivningarna och systemets funktionssätt och ut- fall i stort.

Med tanke på expertgruppens uppdrag – att bedöma möjlig- heterna att åstadkomma ett enklare och stabilare utjämningssystem

– är det dock i många fall nödvändigt att vara relativt detaljerad i beskrivningen. Skälet är att det är först när man kan förstå styrkan och svagheten i det nuvarande systemet – på olika nivåer – som man har förutsättningar att rätt värdera för- och nackdelarna med olika alternativa lösningar. Av detta skäl har det bedömts nöd- vändigt att här göra en relativt detaljerad beskrivning av främst det mest komplicerade delsystemet, nämligen systemet för kostnads- utjämning.

En annan fråga är hur beskrivningen i kapitlet ska avgränsas innehållsligt. I det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet finns en klar åtskillnad mellan, å ena sidan, statsbidragsdelen och, å andra sidan, utjämningsdelen. Det kan konstateras att det finns kopplingar mellan delarna men de är varken särskilt tydliga eller betydelsefulla. Situationen är dock annorlunda när man ser hur systemet växt fram historiskt (jämför kapitel 4) och hur utjäm- ningen sker i övriga nordiska länder (kapitel 5). I dessa beskriv- ningar ser man klart att ambitionen att utjämna inkomster och kostnader mellan kommuner och landsting kan ske på ett flertal olika sätt: genom en rent inomkommunal utjämning, genom enbart

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

statsbidrag eller – vanligtvis – genom en kombination av dessa metoder. Av detta skäl lämnas i detta kapitel även en beskrivning av det generella statsbidraget till kommuner och landsting.

Som redan nämnts i tidigare kapitel består det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet av fyra olika delar: inkomst- utjämningen, kostnadsutjämningen, införanderegler samt det gene- rella statsbidraget. Hur de olika delsystemen är konstruerade och vilka effekter de ger redovisas i fyra separata avsnitt nedan. Av skäl som tidigare redovisats är avsnittet med beskrivningen av kostnads- utjämningen väsentligt längre än de övriga. Kapitlet avslutas med en beskrivning av de samlade effekterna av systemet som helhet.

6.1Inkomstutjämningen

I systemet för inkomstutjämning utjämnas skillnader i skatte- inkomster mellan kommuner och mellan landsting. Den grund- läggande tanken är att alla kommuner och landsting ska garanteras en skattekraft, dvs. ett skatteunderlag per invånare, som motsvarar genomsnittet i landet. De kommuner respektive landsting vars skattekraft är lägre än medelskattekraften i riket får ett inkomst- utjämningsbidrag. Bidraget finansieras genom inkomstutjämnings- avgifter från de kommuner respektive landsting som har en skatte- kraft över riksgenomsnittet. Inkomstutjämningen betalas alltså helt och hållet av kommunerna och landstingen själva.

Inkomstutjämningen sker i två separata system, ett för kom- muner och ett för landsting. Tekniken och principerna är dock desamma i bägge systemen.

Beräkning av bidrag och avgifter

Beräkningen av en kommuns bidrag eller avgift sker i flera steg. Underlaget för beräkningen utgörs av den del av skatteunderlaget per invånare som avviker från riksgenomsnittet, multiplicerat med antalet invånare i kommunen. Bidragsunderlaget för en kommun som erhåller bidrag beräknas alltså som folkmängden multiplicerat med medelskattekraften minus egen skattekraft. För en kommun som betalar en avgift beräknas underlaget som folkmängden multiplicerat med egen skattekraft minus medelskattekraften. För att räkna ut bidraget eller avgiften multipliceras därefter underlaget med den s.k. länsvisa skattesatsen.

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

Bidragsunderlag = folkmängd x (medelskattekraft – egen skattekraft) Bidrag = bidragsunderlag x länsvis skattesats

Avgiftsunderlag = folkmängd x (egen skattekraft – medelskattekraft) Avgift = avgiftsunderlag x länsvis skattesats

Vid beräkningen av bidrag och avgifter har man velat använda sig av en enhetlig skattesats, t.ex. genomsnittlig utdebitering för kom- muner respektive landsting. Under 1990-talet har det dock skett betydande skatteväxlingar mellan kommuner och landsting. De enhetliga skattesatserna måste därför justeras för sådana skatte- växlingar. De justerade skattesatserna kallas länsvisa skattesatser. De utgörs av 95 % av kommunernas respektive landstingens genomsnittliga skattesats år 1995 plus den skatteväxling som gjorts i respektive län minus den genomsnittliga skatteväxlingsnivån i landet år 1995 (2,94 %). Av praktiska skäl har vi valt att uttrycka skattesatsen i procent i stället för skattekronor.

Om ingen skatteväxling hade genomförts skulle kommunernas respektive landstingens länsvisa skattesatser vara lika stora i hela landet. De skillnader som finns beror alltså enbart på i vilken ut- sträckning kommunerna tagit över verksamheter från landstingen. Eftersom skatteväxlingarna inom länen tar ut varandra blir summan av den länsvisa skattesatsen för kommunen respektive landstinget lika stor i varje län, 28,81 % - vilket är detsamma som 95 % av den totala medelutdebiteringen i riket 1995.

Länsvis skattesats = (0,95 x medelutdebitering 1995) + skatte- växling i respektive län - 2,94

Det huvudsakliga motivet till att använda en enhetlig skattesats i inkomstutjämningen är att kommuner och landsting inte själva ska kunna påverka storleken på sina bidrag eller avgifter. Om man i stället hade använt kommunernas och landstingens egna skatte- satser skulle en avgiftsbetalande kommun kunna sänka sin avgift genom att sänka den egna utdebiteringen. På samma sätt skulle en bidragsmottagande kommun kunna höja sitt bidrag genom att höja utdebiteringen.

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

95 procents kompensationsgrad

De 95 procenten i de länsvisa skattesatserna brukar benämnas kompensationsgraden. Detta innebär att bidragsmottagande kom- muner kompenseras för 95 % av skillnaden mellan egen skattekraft och medelskattekraften. På motsvarande sätt måste avgifts- betalande kommuner avstå från 95 % av skillnaden mellan egen skattekraft och medelskattekraften.

Begreppet kompensationsgrad är lätt att förväxla med det som brukar kallas utjämningseffekt eller utjämningsgrad. Medan kom- pensationsgraden syftar på vad som utjämnas (skillnaden mot medelskattekraften) ser utjämningsgraden till resultatet av utjämningen. En kompensationsgrad på 95 % resulterar i en utjäm- ningsgrad för kommunerna på mellan 98 och 106 %. Det betyder att om alla kommuner hade haft samma skattesats skulle kom- munernas skatteinkomster per invånare efter inkomstutjämning ligga mellan 98 och 106 % av den genomsnittliga skatteinkomsten i riket. Att utjämningsgraden ligger inom just detta intervall beror på att kommunernas skattekraft före utjämning varierar mellan 75 och 180 % av medelskattekraften. För landstingen medför kompensa- tionsgraden på 95 % en utjämningsgrad på mellan 99 och 101 %. En lägre kompensationsgrad än 95 % skulle innebära en större spridning i utjämningsgrad. Utjämningen skulle med andra ord inte bli lika långtgående.

Negativa marginaleffekter

Ett problem med en hög kompensationsgrad och länsvisa skatte- satser är att det kan uppstå negativa marginaleffekter i systemet. Kommuner och landsting med en egen utdebitering som är lägre än den länsvisa skattesatsen, får en minskning av den samlade in- komsten om den egna skattekraften ökar mer än den genom- snittliga skattekraften i riket. Det som händer i dessa fall är att när skatteunderlaget växer, ökar visserligen skatteinkomsterna. Men om den egna utdebiteringen är lägre än den länsvisa skattesatsen blir avgiftsökningen eller bidragsminskningen större än ökningen av skatteinkomsterna. Nettoeffekten blir således negativ. År 2000 var det 21 kommuner som hade s.k. negativa marginaleffekter.

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

Riksdagen beslutade i november 2000 om ändringar i inkomst- utjämningen för att eliminera de negativa marginaleffekterna. Änd- ringen innebär i korthet en bidrags-/avgiftsjustering så att en kommuns/landstings procentuella inkomstförändring (förändring av skatteinkomster netto efter inkomstutjämning) mellan två år, till 95 % ska bestämmas av utvecklingen i riket och till 5 % av utveck- lingen i den egna kommunen/ landstinget.

Utfall

Inkomstutjämningen är ett inomkommunalt system som år 2000 omfördelar 8,8 miljarder kronor mellan kommunerna och 3,8 miljarder kronor mellan landstingen. 232 kommuner erhåller bidrag som finansieras genom avgifter från de övriga 57 kommunerna. Flertalet avgiftsbetalande kommuner är förortskommuner till storstäderna. De kommuner som får de största bidragen finns framför allt i glesbygds- och landsbygdskommuner. Vad gäller landstingens inkomstutjämning är det bara Stockholms läns landsting som betalar en avgift. Övriga landsting har en skattekraft under genomsnittet och får därför bidrag.

I diagrammet nedan visas storleken på kommunernas bidrag respektive avgifter år 2000.

Figur 6.1: Kommunernas bidrag/avgifter för inkomstutjämning år
2000
	150																				134
																					134
	125
kommuner	100																							92
	100
	75

Antal	50																		39
	50

	25	3									2						13									6
	0	3									2															6
	0
		00				500				000						00			0		500			0		000
		00														00			-					00
		0			7				5						5				00	2			5	00	5
	-10				7				5					2						2			5		5
				-				-					-							-			-
				-				-					-					5		-			-		>
				-				-					-				2			0			0		>
	<			000				500					00				-					0
													00									5
			0				7					0										2
			0				7				5											2
		1					-				-
		-

Bidrag (+) respektive avgifter (-), kr per inv

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Tabellen nedan visar utfallet för några av de kommuner och landsting som har högst bidrag eller avgift. Av tabellen framgår att spännvidden mellan bidrag och avgifter är betydligt lägre för lands- tingen än för kommunerna. Detta kan till stor del förklaras av att det är betydligt mindre skillnader i skatteunderlag per invånare (här uttryckt som relativ skattekraft) mellan landstingen än mellan kommunerna. En annan orsak är att de länsvisa skattesatserna är lägre i landstingssystemet.

Tabell 6.1: Högsta avgifter och bidrag i inkomstutjämningen år 2000

	Relativ	Bidrag/			Relativ	Bidrag/
	skatte-	avgift,			skatte-	avgift,
Kommun	kraft,	kr/inv.			kraft,	kr/inv.
Kommun	%	(+/-)		Landsting	%	(+/-)
Danderyd	180	-18	250	Stockholms	118	-2 133
Lidingö	154	-12	332	---
---				---
Torsås	78	+5	558	Kalmar	91	+970
Borgholm	75	+6	305	Gotland	82	+2 238

Vid beräkningen av bidrag och avgifter inom inkomstutjämningen måste man av naturliga skäl använda uppgifter från tidigare år. Som nämnts ovan är de länsvisa skattesatserna hämtade från år 1995. Befolkningsuppgifterna som används för beräkningsåret 2000 är från november 1999. Data om kommunernas och landstingens skatteunderlag kommer från år 1998, men har räknats om med hjälp av de av regeringen fastställda uppräkningsfaktorerna för åren 1999 och 2000. Uppräkningsfaktorerna är samma för alla kom- muner respektive landsting och tar därför inte hänsyn till att skatteunderlaget har växt olika mycket i olika kommuner och landsting.

6.2Kostnadsutjämningen

Syftet med kostnadsutjämningen är att utjämna strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan enskilda kommuner respek- tive landsting. Med detta menas att utjämning ska ske för skillnader i behov av kommunal service och för förutsättningarna att producera denna service, dvs. sådana skillnader som kommunerna

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

och landstingen inte själva kan råda över. Utjämning ska däremot inte ske för kostnadsskillnader som beror på skillnader i vald servicenivå, kvalitet, avgiftssättning och effektivitet.

Kostnadsutjämningen innefattar modeller för 16 verksamheter och kostnadsslag för kommunerna och fyra för landstingen. I varje delmodell beräknas en s.k. standardkostnad, i kronor per invånare, för varje enskild kommun respektive landsting. Summerar man de beräknade standardkostnaderna för de olika delverksamheterna erhåller man en kommuns eller ett landstings strukturkostnad, ut- tryckt i kronor per invånare. På motsvarande sätt får man fram en genomsnittlig strukturkostnad genom att summera de genom- snittliga standardkostnaderna för samtliga delverksamheter.

De kommuner och landsting som har en beräknad struktur- kostnad som överstiger den genomsnittliga strukturkostnaden i landet får ett bidrag motsvarande den överskjutande kostnaden. Understiger strukturkostnaden genomsnittet i landet betalar kommunen eller landstingen i stället motsvarande avgift. Detta innebär att summan av bidrag i kostnadsutjämningen i princip kommer att motsvara summan av avgifter.

I fortsättningen av detta avsnitt lämnas en beskrivning av de olika delmodellerna i kostnadsutjämningen. Beskrivningen görs först för kommunsystemet och sedan för landstingssystemet.

Det bör noteras att det är olika skalor i de diagram som följer i detta kapitel.

Kommunsystemet

När man ska beräkna hur mycket pengar som omfördelas genom kostnadsutjämningen måste man skilja på hur mycket som omfördelas inom enskilda delmodeller och vad som omfördelas på totalnivå. Orsaken är att kommuner som exempelvis ligger över genomsnittskostnaden i vissa modeller i regel ligger under genomsnittet i andra modeller. När man summerar utfallet av

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

samtliga modeller för de enskilda kommunerna kommer dessa över- och underskott att i stor utsträckning ta ut varandra. Den verkliga omfördelningen i systemet blir därför väsentligt mindre.

I följande tabell visas vilka delmodeller som ingår i kommun- systemet och storleken på omfördelningen inom de olika model- lerna. Även den totala omfördelningen redovisas. Tabellen visar klart att den totala (netto-)omfördelningen är betydligt mindre än summan av omfördelningen inom enskilda modeller. Det är till och med så att år 2000 var omfördelningen på totalnivån mindre än omfördelningen inom enbart modellen för äldreomsorg.

Tabell 6.2: Omfördelningen i kostnadsutjämningen år 2000, mdkr

Delmodell	Bidrag/avgifter
Äldreomsorg	4,83 mdkr
Individ- och familjeomsorg	3,98 ”
Grundskola	2,63 ”
Barnomsorg	2,43 ”
Gymnasieskola	1,15 ”
Kollektivtrafik	0,64 ”
Befolkningsunderlag	0,53 ”
Näringsliv och sysselsättning	0,47 ”
Befolkningsminskning	0,43 ”
Barn och ungdomar med utländsk bakgrund	0,40 ”
Gator och vägar	0,36 ”
Byggkostnader	0,35 ”
Kallort	0,33 ”
Vatten och avlopp	0,28 ”
Administration m.m.	0,22 ”
Uppvärmning	0,10 ”
TOTAL (netto-)omfördelning	4,78 mdkr

År 2000 var den genomsnittliga strukturkostnaden 21 251 kronor per invånare. Samma år betalade 160 kommuner avgifter inom kostnadsutjämningssystemet och 129 fick bidrag. Den högsta av- giften, 3 167 kronor per invånare, betalades av Håbo kommun och det högsta bidraget fick Pajala kommun, med 10 640 kronor per invånare.

På kommungruppsnivå är det storstäder, landsbygdskommuner, glesbygdskommuner och övriga mindre kommuner som får bidrag i kostnadsutjämningen. Avgifter betalas således av grupperna för-

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

orter, större städer, medelstora städer, industrikommuner och öv- riga större kommuner.

I diagrammet nedan visas storleken på kommunernas bidrag/ avgifter år 2000.

Figur 6.2: Kommunernas bidrag/avgifter för kostnadsutjämning år
2000
	150
kommuner	125																														110
	100
	75																													66
																																	44
Antal	50																																44
	50
	25				20																	12				18
					20					4							9									18									6
										4							9																		6
	0
				00					00						00					000					00					0	000		0		000
				00					00						00										00				-				00
			0					0						0					2					0				0		1		2	00	2
		5					4						3						2				1				0			1		2		2
	-					-						-						-				-					0			-		-		>
	<				-						-							-				-				1				0		0		>
				5000						0							00				000					-						00
										00							00
									4							0				2											1
									4						3					2											1
				-					-						-					-

Bidrag (+) respektive avgifter (-), kr per inv

Under rubrikerna nedan redovisas hur de strukturella kostnads- skillnaderna beräknas i de olika modellerna. En beskrivning görs även av vilken omfördelning respektive modell leder till. Vid beskrivningen av kommunernas avvikelse från de genomsnittliga standardkostnaderna används begreppen tillägg respektive avdrag. Tillägg får kommuner som har standardkostnader över genom- snittet och avdrag de som ligger under.

Äldreomsorg

Den nuvarande modellen för utjämning av kommunernas kost- nader för äldreomsorg baseras i stor utsträckning på principer som lades fram av Strukturkostnadsutredningen och Statsbidragsbered- ningen. Från och med år 2000 har dock modellen uppdaterats och kompletterats med vissa nya variabler enligt förslag som lämnades av Kommunala utjämningsutredningen.

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Modellen består av flera delar. Själva kärnan i modellen och den del som fördelar mest pengar mellan kommunerna är en matris- modell med s.k. normkostnader, beräknade efter vårdbehovet för den äldre befolkningen i respektive kommun. Normkostnaderna beaktar ålder, kön, yrkesbakgrund, civilstatus och etnicitet.

De normkostnader som används i modellen har tagits fram av Kommunala utjämningsutredningen och avser år 1996. Dessa normkostnader beräknas för varje enskild kommun uppdelat efter ålder (65-74, 75-84 samt 85 år och äldre), kön (man och kvinna) och etnicitet (utländsk bakgrund eller ej). Tilläggas kan att normkostnaderna för personer med utländsk bakgrund helt enkelt bygger på en uppskrivning med 50 % av kostnaden för mot- svarande svensk kategori.

Normkostnaden per person i varje grupp multipliceras sedan med antalet personer i respektive grupp. Detta görs för varje kommun. Efter denna räkneoperation summeras delprodukterna i respektive kommun. Resultatet bildar respektive kommuns totala normkostnad.

Normkostnaderna per person uppdateras inte i modellen. Vad som däremot uppdateras årligen är antalet personer i de olika grupperna. Dessutom justeras kommunernas normkostnader så att det vägda genomsnittet per invånare i landet svarar mot den vägda genomsnittliga nettokostnaden för äldreomsorg enligt senast kända uppgift från det kommunala räkenskapssammandraget (RS), redu- cerat med 500 kronor.

Utöver matrismodellen består kostnadsutjämningen för äldre- omsorg av tre olika former av tillägg eller avdrag:

ett enhetligt tillägg för färdtjänst och handikappomsorg

ett tillägg för institutionsboende i glesbygd

ett tillägg eller avdrag för merkostnader för hemtjänst i gles- bygd

Tillägget för färdtjänst och handikappomsorg är ett schablonpåslag på 500 kronor per invånare till alla kommuner. (Det är samma 500 kronor som förekommer i justeringen av normkostnaderna ovan.) Storleken på detta tillägg bygger på bedömningar av Struktur- kostnadsutredningen.

Även tillägget för institutionsboende är ett schabloniserat tillägg baserat på Strukturkostnadsutredningens bedömningar. Det utgår med 5 % av den totala normkostnaden i 31 kommuner som be- dömts vara glesbygdskommuner. Tilläggen finansieras genom av- drag för alla kommuner (med 12,34 kr per inv. år 2000).

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

Beräkningen av tillägg respektive avdrag för merkostnader för hemtjänst i glesbygd är relativt komplicerad. Det räcker här med att säga att merkostnader bara beräknas uppstå för resor till pensionärer, 80 år och äldre, som bor längre bort än 15 km från en möjlig serviceort för hemtjänsten.

Den framräknade standardkostnaden för de enskilda kom- munerna räknas därefter upp med nettoprisindex till bidragsårets kostnadsnivå.

År 2000 omfördelade modellen för äldreomsorg cirka 4,83 miljarder kronor mellan kommunerna. Det gör modellen till den mest omfattande i hela kostnadsutjämningen, mätt efter hur mycket pengar som omfördelas. Den genomsnittliga standard- kostnaden år 2000 var 6 369 kronor per invånare. Störst tillägg fick Dorotea kommun med 5 401 kronor per invånare. Högsta avdraget, 4 075 kronor per invånare, har Håbo kommun. 202 kommuner fick ett tillägg för äldreomsorg år 2000. Övriga 87 kommuner får ett avdrag. Av diagrammet nedan framgår att tilläggen och avdragen i kommunerna i stort sett följer en normalfördelning.

Figur 6.3: Kommunernas tillägg respektive avdrag för äldreomsorg

	150
r	125
r
kommune	100															80
																80				71
	75																			71
	75
															40
Antal	50														40
	50												19											24
	25				12						15															21
											15															21	6
			1

	0
	0
			000		3000				00				0		0	0			000		3000				4000		0
									00				00	-		00											00
		4						0				1		0	1			2								4
		4					2					1		0	1			2								4
	-			-		-					-		1	00	-		-				-				-	>
	<			-		-					-		1	00	0		0			000			000			>
		4000			3000					00			-			0
										00						0
									0							1			2			3
								2								1			2			3
		-			-		-

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Individ- och familjeomsorg

Den nuvarande modellen för utjämning av kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg infördes år 2000. De faktorer som beaktas i modellen är andelen av respektive kommuns befolkning som är:

ensamstående kvinnor i åldern 18–44 år med barn

utrikes födda flyktingar och nära anhöriga som vistats i landet 3–9 år samt övriga utrikes födda från länder utanför Norden och EU som vistats i Sverige 0–19 år

arbetssökande utan ersättning från A-kassa eller KAS

män i åldern 25–64 år med årsinkomst under 140 000 kronor samt

ett täthetsmått (roten ur tätortsbefolkningen i respektive kommun år 1995)

Standardkostnaderna beräknas med hjälp av en regressionsekvation, där variablerna ovan har givits olika vikter utifrån 1996 års redovisade kostnader för individ- och familjeomsorg. Alla variabler utom täthetsmåttet uppdateras årligen. Själva regressionen upp- dateras däremot inte – de olika variablernas vikter ligger alltså fast mellan åren.

De framräknade standardkostnaderna justeras så att deras vägda genomsnitt överensstämmer med senast kända genomsnittskostnad för individ- och familjeomsorg enligt RS. Dessutom sker en upp- räkning till det aktuella bidragsårets kostnadsnivå med netto- prisindex.

Individ- och familjeomsorgsmodellen är den näst största av utjämningsmodellerna räknat efter hur mycket pengar som omfördelas (3,98 miljarder kronor år 2000). Den genomsnittliga standardkostnaden för individ- och familjeomsorg är 2 452 kronor per invånare. Totalt är det 27 kommuner, främst i storstads- områdena, som får ett tillägg. Malmö (2 235 kr per inv.), Stock- holms (2 155 kr per inv.) och Göteborgs stad (2 041 kr per inv.) får de högsta tilläggen. Högsta avdrag år 2000 hade Bjurholms kom- mun med 1 843 kronor per invånare. Fördelningen i övrigt framgår av diagrammet nedan.

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

Figur 6.4: Kommunernas tillägg respektive avdrag för individ- och familjeomsorg

	150
kommuner	125
	100																73			83
																				83
	75
	75
																							46
Antal	50																						46
	50											26
	25											26												18
								5																18		10		8			5		10	4
					1																					10							10
		0			1
		0
			750				0				50				000				50	-500			-250			0	250			500		750		0
							50				50								50							-								>75
										2								7
		1				1			1				1				-								50	-
		1				1			1				1				-			-			-			-			-			-
	-				-			-				-														0		0
				-			-					-					0							2		0		0			500
	<			-			-					-					0		-750			00		-			25
	<		0				00				250					00						00
																					5
			75												1						-
		1					5		1						1
		1				1			1					-
	-				-			-

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

Grundskola

I modellen för grundskolan beaktas förutom åldersstrukturen även kommunens sociala och geografiska struktur. Hänsyn tas till den sociala strukturen genom att behovet av modersmålsundervisning och undervisning i svenska som andraspråk (svenska 2) beaktas. Skillnader i geografisk struktur som beaktas är merkostnader för små skolor och skolskjutskostnader.

För att beräkna de enskilda kommunernas standardkostnad används följande komponenter:

andelen barn 7–15 år

andelen barn med utomnordiskt eller finskt medborgarskap

barnens geografiska fördelning inom kommunen

Grundskolan är ett av de sex områden där man genom det kommunala räkenskapssammandraget har tillgång till uppgifter om den faktiska totalkostnaden i riket. Vid beräkningen av utjäm- ningen för år 2000 används genomsnittskostnaden i riket för grundskolan år 1998. Denna kostnad är 5 719 kronor per invånare. De befolkningsuppgifter som används vid beräkningarna avser förhållandet två år före bidragsåret. Merkostnaden för barn med utomnordiskt eller finskt medborgarskap utgörs av ett enhetligt fast belopp, 21 653 kr. Beloppet har varit detsamma sedan år 1996.

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

När det gäller de enskilda kommunernas kostnader för små skolor och skolskjutsar bygger dessa belopp på en beräkning som gjordes av Kommunala utjämningsutredningen. Beräkningen grundades på uppgifter om förhållandena vid årsskiftet 1995/96. I det nuvarande systemet är dessa kostnadsuppgifter att betrakta som konstanter, dvs. de förändras inte mellan åren.

Schematiskt – och något förenklat – kan beräkningen inom mo- dellen beskrivas på följande sätt.

Först beräknas åldersfaktorn, dvs. kommunernas kostnad på grund av andelen barn i åldern 7–15. I detta steg fördelas total- kostnaden för grundskolan ut på alla enskilda kommuner. Därefter ges kommunerna ett avdrag eller tillägg beroende på andelen elever med utomnordiskt eller finskt medborgarskap. Slutligen görs ett avdrag/tillägg för merkostnader på grund av behov av små skolor och skolskjutsar. Hela beräkningen görs utifrån senast kända RS- uppgift. Den framräknade standardkostnaden för de enskilda kommunerna räknas därefter upp med nettoprisindex till bidrags- årets kostnadsnivå.

År 2000 omfördelade modellen 2,63 miljarder kronor. Den genomsnittliga kostnaden för grundskolan samma år beräknades till 5 662 kr per invånare, vilket motsvarar en totalkostnad för verk- samheten på cirka 50,13 miljarder kronor.

Störst tillägg, 2 266 kr per invånare, fick Krokums kommun och störst avdrag har Solna stad, med 2 235 kr per invånare. Följande diagram visar hur kommunerna fördelar sig med avseende på tillägg/avdrag.

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

Figur 6.5: Kommunernas tillägg respektive avdrag för grundskola

	150
kommuner	125
	100
	75													56
Antal	50							28				42			41				37			24
Antal	25						16	28																			13
					12																										9
					12																												5	6
																																	5	6
	0
				0		-250	0			50			500		0			0				0			500					0		0		000
			0				-			50					75		00				25								75			00
		5							2
	-						-250		-			-				1			1				1				1				2		2
	<					-			-			-		-		1			1				1				1				2		2
	<					0			0		250			00		-			-				-				-				-		>
					0									00	750				0			250				500				50
				5									5					00
			-
																1				1				1					7
																1				1				1				1

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

Totalt är det 56 kommuner som får avdrag och 233 kommuner som får tillägg. Man kan konstatera att spridningen är väsentligt större när det gäller storleken på tilläggen jämfört med avdragen.

Barnomsorg

Barnomsorgsmodellen beaktar andelen barn i åldersgruppen 1–9 år och behovet av barnomsorg. Barnomsorgsbehovet beräknas i modellen med hjälp av uppgifter om föräldrarnas förvärvsfrekvens, kommunens skattekraft och ett täthetsmått. Beräkningen av stan- dardkostnaden utgår från två grundkomponenter: en åldersersätt- ning och ett volymindex.

Åldersersättningen baseras på tre olika ersättningsbelopp: 43 309 kronor för barn 1–2 år, 41 863 kronor för barn 3–6 år och 15 273 kronor för barn 7–9 år. Vid beräkningen av kommunernas ålders- ersättning multipliceras andelen barn i respektive ålderskategori med dessa belopp. Den framräknade kostnaden räknas sedan upp med en korrigeringsfaktor för att motsvara den senast kända vägda genomsnittliga nettokostnaden för barnomsorg enligt RS, för närvarande 3 870 kronor per individ. Detta innebär att man genom åldersersättningen fördelar ut hela kostnaden för barnomsorgen (dock innan man genomfört uppräkningen till bidragsårets kost- nadsnivå).

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Som framgått ovan tar modellen även hänsyn till skillnaden i behovet av barnomsorg. I detta ligger förutom skillnader i andelen inskrivna barn även hänsynstagande till skillnader i barnens vistelsetid och till kostnadsskillnader mellan olika barnomsorgs- former. Behovet uttrycks i form av ett volymindex som beräknas för varje kommun. Detta index står för en kostnadsjusterad ser- vicevolym och ska spegla kommunens produktion av barnomsorg per barn.

Volymindexet bygger på en regressionsekvation med fyra variabler. Dessa variabler är med en förenklad beskrivning:

andelen mammor eller ensamstående pappor med barn i åldern 1–9 år som arbetar eller studerar minst 28 timmar per vecka (beräknas på ett snitt över två år)

andelen mammor eller ensamstående pappor med barn i åldern 1–9 år som arbetar eller studerar minst 1 timme per vecka (beräknas på ett snitt över två år)

skattekraftsandel beräknat som ett medelvärde över tre år

ett täthetsmått enligt 1995 års förhållanden

De olika variablernas vikter i regressionsekvationen har fastställts av Kommunala utjämningsutredningen. Utredningens beräkning gjordes på data som avsåg år 1996.

Alla faktorer i barnomsorgsmodellen utom täthetsmåttet och ersättningsbeloppen för de olika ålderskategorierna uppdateras årligen.

Standardkostnaden för de enskilda kommunerna beräknas ge- nom att kommunens åldersersättning multipliceras med volym- indexet. I volymindexet ingår en korrigeringsfaktor som gör att den vägda genomsnittliga standardkostnaden stämmer med den faktiska genomsnittliga nettokostnaden för barnomsorgen enligt senast kända uppgift från RS. Avslutningsvis räknas den framtagna standardkostnaden upp med nettoprisindex till bidragsårets kost- nadsnivå.

År 2000 omfördelade barnomsorgsmodellen 2,43 miljarder kro- nor. Den genomsnittliga standardkostnaden samma år var 3 831 kronor per invånare. I diagrammet nedan visas kommunernas för- delning på tillägg/avdrag.

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

Figur 6.6: Kommunernas tillägg respektive avdrag för barnomsorg

	150
r	125
r
kommune	100
	75															63		67
													47
Antal	50												47								34
	50

	25							17
	25				3			17																	9				9			11				2		5			8			4	10
		0			3																				9				9			11				2		5			8			4	10
		0
			250					0	-750						00	-250				0				0				0			50			0			50			0		50			0
							00								00					-			5				0				50		0				50		0			50			75
														5								2				5				7		0				2			5		7
	1					1							-						50			-				-			-			1				1		1			1			1
	1					1			-				-			-						-				-			-			1				1		1			1			1
	-				-																0							0			-				-			-		-
	-			-								0						2			0			50				0			-				-			-		-			>
	<			-				00				0		-500			-							50				50												0			>
	<			0				00			5												2								50		000				50			0
				0			0			7																													50
			5			1			-
		2				1																								7		1				2		1
	1					-																										1				1		1
	-

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

Högst tillägg i modellen år 2000 fick Sollentuna kommun med 2 369 kronor per invånare. Högst avdrag samma år fick Pajala kommun med 1 439 kronor per invånare. Totalt är det 58 kom- muner som får tillägg och 231 som får avdrag. Man kan konstatera att det är en relativt stor spridning mellan kommunerna både när det gäller storleken på tillägg och på avdrag.

Gymnasieskola

I utjämningsmodellen för gymnasieskolan beaktas åldersstruk- turen, bebyggelsestrukturen (merkostnader för inackordering och dagliga resor) samt att olika utbildningar i gymnasieskolan kostar olika mycket. De komponenter som ingår i modellen är följande:

andelen ungdomar 16–18 år

ungdomarnas geografiska fördelning inom kommunen

gymnasieelevernas fördelning på olika program och genom- snittskostnaden för dessa (den s.k. programvalsfaktorn)

Genomsnittskostnaden per invånare i riket för gymnasieskolan är den senast kända enligt RS. Kostnaden som användes vid beräk- ningen av 2000 års standardkostnader var 2 173 kronor per invå- nare. Befolkningsuppgifterna avser förhållandena två år före bi- dragsåret. Belopp på enskilda kommuners kostnader för bebyg-

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

gelsestrukturen hämtas från beräkningar som gjorts av Kommunala utjämningsutredningen. Data om gymnasieprogrammens genom- snittskostnader hämtas från Skolverket och uppgifterna om antalet elever från SCB:s skolstatistik. De två senare uppgifterna upp- dateras årligen.

Uträkningen av kommunernas standardkostnad sker i tre led. Först beräknas kommunens kostnad på basis av dess andel ung- domar i åldern 16–18 år. Därefter får kommunen ett tillägg eller ett avdrag för uppskattade merkostnader för inackordering och resor (dvs. bebyggelsestruktur). Slutligen får kommunen ett tillägg eller avdrag för programvalet. Den framräknade standardkostnaden räknas sedan upp till bidragsårets kostnadsnivå med hjälp av nettoprisindex.

Modellen omfördelade år 2000 cirka 1,15 miljarder kronor. Den genomsnittliga standardkostnaden samma år var 2 151 kr per in- vånare eller totalt 19,05 miljarder kronor. Störst tillägg för gymna- sieskolan fick Övertorneå med 1 351 kronor per invånare. Högsta avdraget, 970 kronor per invånare, har Solna stad.

Kommunernas fördelning med avseende på storleken på tillägg/ avdrag framgår av diagrammet nedan.

Figur 6.7. Kommunernas tillägg respektive avdrag för gymnasie- skola

	150
kommuner	125								111
	100
	75													62
								48
Antal	50							48									45
	50
	25
	25		3				8												11
							8												11				0		1
	0																						0		1
	0
	-500					50		0	250				00			750			000			250		500		00
						50		-					00													00
					2							5													5
				-			-250	-				-			-			1			1		1		1
	<			-				-				-			-			1			1		1		1
	<		00					0			0			500				-		-			-		>
										5						750				0			0		>
										2										0			0
		5																	0			5
		-																	0			2
																			1			1

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

Avdrag får 59 kommuner och 230 kommuner får tillägg. Sprid- ningen är dock inte särskilt stor; mer än hälften av kommunerna –

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

159 stycken – avviker med högst 250 kronor från den genom- snittliga standardkostnaden.

Kollektivtrafik

Den nuvarande beräkningsmodellen för kollektivtrafik infördes år 2000. Kostnadsutjämningen beräknas länsvis utifrån variablerna gleshet, arbetspendling och tätortsstruktur. De beräknade stan- dardkostnaderna reduceras med 25 % och fördelas med 50 % till kommunerna och 50 % till landstinget inom respektive län – detta eftersom kommuner och landsting i regel delar på huvudmanna- skapet för kollektivtrafiken. Fördelningen mellan kommunerna inom respektive län sker i flertalet fall efter kommunernas andel av de totala kollektivtrafikskostnaderna i länet.

Beräkningen av standardkostnaden i modellen sker med hjälp av en regressionsekvation, där variablernas vikter har skattats mot kostnaderna i kronor per invånare på länsnivå. De kostnadsdata som använts är ett genomsnitt av faktiska kostnader för åren 1995 och 1996.

Måttet för gleshet som används i regressionen (rotgles) är iden- tiskt med det som användes i den tidigare modellen för kollektiv- trafik. Måtten för arbetspendling och tätortsstruktur är nya och avser att spegla behovet av arbetsresor och kollektivtrafik i större tätorter. De uttrycks som andelen boende i tätorter med fler än 20 000 invånare samt andelen utpendlare över kommungränsen av befolkningen.

Beräkningarna i modellen gjordes av Kommunala utjämnings- utredningen och uppdateras inte. Däremot justeras standardkost- naderna så att deras vägda genomsnitt överensstämmer med senast kända genomsnittskostnad för kollektivtrafiken enligt RS, reduce- rad med 25 %. Dessutom räknas standardkostnaderna upp till bi- dragsårets kostnadsnivå med hjälp av nettoprisindex.

År 2000 omfördelade modellen för kollektivtrafik cirka 0,64 mil- jarder kronor mellan kommunerna. Den genomsnittliga standard- kostnaden samma år var 304 kronor per invånare. Störst tillägg fick Öckerö kommun med 715 kronor per invånare. Högsta avdraget, 285 kronor per invånare, har Vingåkers kommun.

Av diagrammet nedan framgår att 56 kommuner får ett tillägg för kollektivtrafik. Övriga 233 kommuner har ett avdrag. För 229 kommuner är avdraget lägre än 250 kronor per invånare.

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Figur 6.8. Kommunernas tillägg respektive avdrag för kollektiv- trafik

	300
kommuner	250								229
	200
	150

Antal	100
Antal	50										26		29
	50					4					26		29		1
	0					4									1
	0
				0		0		0		250		00		750		000		250		50
			0			-25		-				00								50
		5									5								2
	-						-250		-		-		-		1		1		1
	<					-			-		-		-		1		1		1
	<				00				0		0		00		-		-		>
					00						25		5		750		000
				5							25
				-												1

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

Svagt befolkningsunderlag

Tanken bakom modellen är att kommuner med ett svagt befolk- ningsunderlag har strukturella merkostnader som inte täcks in av övriga direkt verksamhetsanknutna faktorer i utjämningssystemet. Med mycket långa avstånd försämras förutsättningarna för inter- kommunalt samarbete och ett svagt befolkningsunderlag innebär också att kommunerna får ta på sig ett större ansvar för att samhällsservicen i stort ska kunna upprätthållas.

Standardkostnaden i modellen beräknas med hjälp av följande faktorer:

det regionala befolkningsunderlaget (antal boende inom 112,5 kilometers vägavstånd från kommunens centralort)

det lokala befolkningsunderlaget (antal boende inom 37,5 kilo- meters vägavstånd från kommunens centralort)

kommunens egen folkmängd.

Denna delmodell fanns inte med i Strukturkostnadsutredningens betänkande utan tillkom på förslag av Statsbidragsberedningen. Beredningen konstaterade att det inte går att visa hur kommun- ernas kostnader mer precist påverkas av skillnader i befolknings- underlag. Beredningen säger vidare att motiven för att inrätta ett

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

sådant tillägg är grundat på en rent politisk bedömning och att också den tekniska konstruktionen av modellen bygger på rena rimlighetsbedömningar.

De antaganden som modellen bygger på är i korthet följande. I områden där det regionala befolkningsunderlaget överstiger 250 000 invånare bedöms det privata näringslivet kunna fungera på kommersiella grunder, varför något särskilt tillägg för svagt befolk- ningsunderlag inte behöver utgå. I takt med att det regionala befolkningsunderlaget minskar under 250 000 invånare ökar be- hovet av tillägg såvida det inte finns ett stort lokalt befolk- ningsunderlag som i viss mån uppväger de negativa effekterna av ett litet regionalt befolkningsunderlag.

Uppgifterna om storleken på det regionala och lokala befolk- ningsunderlaget kommer från Kommunala utjämningsutredningen och uppdateras inte. Den enda uppgift som uppdateras årligen är kommunens folkmängd.

Beräkningen av storleken på eventuella tillägg är relativt komplicerad och sker i flera steg. Det räcker här med att säga att tillägg bara kan utgå till kommuner med ett regionalt befolk- ningsunderlag på högst 250 000 personer och att storleken på till- lägget för dessa kommuner avtar med ett växande regionalt och lokalt befolkningsunderlag. Någon uppräkning med nettoprisindex sker inte.

I följande diagram visas kommunernas fördelning på tillägg/ avdrag.

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Figur 6.9. Kommunernas tillägg respektive avdrag för svagt befolk- ningsunderlag

	300
	250					246
kommuner	250
kommuner	200
	200
Antal	150
Antal	100
	100
	50							6				8		3	2					3			5				1			8		7
	0							6				8		3	2					3			5				1			8		7
	0
	-250			0		0	0			5		0	750	0	0		2				5					0			0	0	0
	-250			0			25			5			750	0			2				5				75				00	0
					-				-		0		-	0				50				00								0
	<		5			-			-				-	1		1					1		1					2		2
	<	2				0	2		0			500		-		-		5		-			-			50		-		>
		-					2					500	0					5				0				50
		-						5					0		000				0				0
													75	1	000			2				5			7
														1			1				1			1

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

År 2000 omfördelade modellen 0,53 miljarder kronor. Det är 43 kommuner som får tillägg. Storleken på tilläggen utgör för dessa kommuner i praktiken ett fast belopp per invånare. Högst tillägg, 2 232 kronor per invånare, utgår till Arjeplogs kommun. Avdragen för övriga 246 kommuner är helt enkelt den avgift som behövs för att täcka kostnaderna för tilläggen. Detta avdrag uppgår år 2000 till 64 kronor per invånare, vilket också är den genomsnittliga stan- dardkostnaden.

Näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder

Modellen har tillkommit i syfte att ge kompensation till kommuner med hög arbetslöshet för näringslivs- och sysselsättningsbefräm- jande åtgärder. Standardkostnaden beräknas utifrån andelen av befolkningen 16–64 år som är arbetslös eller som är i konjunk- turberoende åtgärder.

Inte heller denna modell fanns med i Strukturkostnads- utredningens förslag utan delmodellen infördes på förslag av Stats- bidragsberedningen. Något underlag för vald kostnadsnivå eller för hur beräkningsmodellen utformades lämnades inte i utredningen. I propositionsarbetet efter utredningen fördubblades den valda er- sättningsnivån.

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

Tillägg utgår till kommuner som under den senaste femårs- perioden haft en arbetslöshet som överstiger riksgenomsnittet med mer än två procentenheter. Ersättningen utgör 200 kronor för varje procentenhet som arbetslösheten överstiger denna nivå.

Inte heller i denna modell finns någon identifierbar kostnad som kan utgöra grunden för att fastställa en genomsnittlig standard- kostnad. Storleken på utfallet är till stor del en direkt konsekvens av de värden som ligger i beräkningsmodellen. Utfallet påverkas dock av de årliga förändringarna i andelen arbetslösa enligt defini- tionen ovan.

Beräkningen är enkel. Tillägg utgår till kommuner som har en arbetslöshet över det valda gränsvärdet (riksgenomsnittet + 2 pro- centenheter). Ersättningsnivån är fast (200 kr per invånare för varje procentenhet över gränsnivån). De kommuner som inte får tillägg får i stället ett avdrag på den nivå som krävs för att bekosta till- läggen. Någon uppräkning med nettoprisindex sker inte.

I diagrammet nedan visas kommunernas fördelning på tillägg/ avdrag.

Figur 6.10. Kommunernas tillägg respektive avdrag för näringsliv och sysselsättning

Antal kommuner

300

250

229

200

150

100

50						25
										15							14
										15				6			14
0														6


			0													0
-250			0	2					500			7				0
			-	-	50			-				-	50
			0	-				-				-			>
<		5		0				0							>
<	2			0			2	0			500
	-						2				500
	-						5

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

Modellen omfördelar år 2000 cirka 0,47 miljarder kronor. Det är 60 kommuner som får tillägg och 229 kommuner som får avdrag. Pajala kommun får högst tillägg, 1 785 kronor per invånare. För de kommuner som inte uppfyller kraven för tillägg görs för år 2000 ett

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

enhetligt avdrag med 64 kronor per invånare. Den genomsnittliga standardkostnaden år 2000 är 64 kronor per invånare.

Befolkningsminskning

Strukturkostnadsutredningen föreslog inte att befolkningsminsk- ning skulle vara en faktor i kostnadsutjämningen. Det var i stället Statsbidragsberedningen som föreslog att denna faktor skulle ingå i systemet.1 I sitt betänkande säger beredningen att till följd av den långtgående inkomstutjämningen minskar inte skatteintäkterna per invånare när befolkningen minskar. Den del av den ökade kost- naden per invånare som beror på tyngre åldersstruktur kompen- seras genom strukturkostnadsutjämningen. Därutöver finns dock en kvarvarande högre kostnad per invånare som beror på högre styckkostnader. Det är för denna kostnad beredningen föreslog att ersättning skulle utgå.

Beredningen föreslog att ersättning för befolkningsminskning skulle utgå med 50 kronor per invånare för varje procentenhet som befolkningsminskningen under den senaste tioårsperioden över- stigit två procent. Något underlag för den valda nivån presen- terades inte. I propositionsarbetet fördubblades ersättningsbelop- pet till 100 kronor. Ändringen motiverades med att den dämpade de största omfördelningseffekterna och förstärkte systemets regio- nalpolitiska profil.

I det nuvarande utjämningssystemet utgår ersättning för befolk- ningsminskning bl.a. enligt vad som redovisats ovan. Från och med år 2000 har dock tillkommit ytterligare en ersättning för befolk- ningsminskning. Kommuner vars totalbefolkning de senaste tre åren minskat med minst två procent får också en ersättning på 100 kronor per invånare för varje procentenhet som antalet barn 7–15 år minskat under samma tidsperiod.

Av den tidigare beskrivningen framgår att ersättningen inte svarar mot någon direkt identifierbar kostnad. Hur mycket som utgår i tillägg styrs helt av den använda beräkningsformeln och storleken på avdragen är den kostnad per invånare som övriga kommuner behöver betala för att täcka kostnaderna för tilläggen. Någon uppräkning med nettoprisindex görs inte.

1 Kompensation för befolkningsminskning har dock funnits med i tidigare utjämnings- system, se kapitel 4.

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

Diagrammet visar kommunernas fördelning på tillägg/avdrag.

Figur 6.11. Kommunernas tillägg respektive avdrag för befolk- ningsminskning

Antal kommuner

300

250

200

150

100

188

41	27	19	14

0	0	2		0	750		750
-25	-	2		50	750		750
<	-	0	50	50
<	-250	0		50	-	>
		-		-	-	>
				2	500

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

Totalt omfördelar modellen för befolkningsminskning 0,43 miljar- der kronor. Det är 101 kommuner som får tillägg och 188 som får avdrag. Högst tillägg får Storumans kommun, med 1 236 kronor per invånare. Det enhetliga avdraget uppgår år 2000 till 57 kronor per invånare, vilket även utgör den genomsnittliga standardkost- naden.

Barn och ungdomar med utländsk bakgrund

I propositionen (prop. 1998/99:89) på Kommunala utjämningsut- redningen tillfördes en modell för att kompensera för merkost- nader för barn och ungdomar med utländsk bakgrund. I pro- positionen (s. 24) sägs att en hög andel invånare med utländsk bakgrund kan ställa högre krav på den kommunala verksamheten. De merkostnader som kan följa av detta beaktas redan i nuvarande kostnadsutjämning för grundskola och individ- och familjeomsorg. I propositionen sägs dock att det är befogat att ytterligare kom- plettera kostnadsutjämningen så att de större behoven av insatser i kommuner med en hög andel barn och ungdomar med utländsk bakgrund beaktas.

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

I modellen ges kommuner ett tillägg på 75 kronor per invånare för varje procentenhet som andelen invånare i åldern 0–19 år med minst en förälder född utanför EU och Norden överstiger riks- genomsnittet.

Uppgifterna om andelen barn och ungdomar med utländsk bak- grund uppdateras årligen. Storleken på kompensationen är en konstant som inte svarar mot någon direkt identifierbar kostnad. I likhet med vad som är fallet i flera av de andra modellerna är av- dragen helt enkelt det belopp som krävs för att betala tilläggen. Någon uppräkning med nettoprisindex görs inte.

I följande diagram visas kommunernas fördelning på tillägg/ avdrag.

Figur 6.12. Kommunernas tillägg respektive avdrag för barn och ungdomar med utländsk bakgrund

Antal kommuner

300

264

250

200

150

100

50				23
50				23		1			1
0



	0		250		500			750		750
-250	0
-250	-	0					00
<	-250	0			-		00	-	>
		-		250	-			-	>
				250			5

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

Modellen omfördelar år 2000 cirka 0,4 miljarder kronor. Totalt 25 kommuner får tillägg och 264 avdrag. Högst tillägg får Botkyrka kommun med 675 kronor per invånare. Avdragen – för att betala de framräknade tilläggen – uppgår till 70 kronor per invånare, vilket också är den genomsnittliga standardkostnaden.

Gator och vägar

Kostnadsutjämningen för gator och vägar syftar till att ersätta merkostnader för drift- och underhållskostnader.

Standardkostnaden beräknas med utgångspunkt från dels trafik- beroende slitage (ortstillägg), dels klimatberoende slitage (klimat-

100

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

tillägg). Alla kommuner ges ett klimattillägg för vinterväghållning. Tillägget utgör 20–80 kronor per invånare och utgår från den klimatzon kommunen befinner sig i enligt Vägverkets indelning. Ortstillägget utgår till kommuner där trafikbelastningen bedöms vara större än genomsnittligt och varierar för dessa från 50 till 450 kronor per invånare. Högst ortstillägg får Stockholm.

Beräkningen är okomplicerad. Man summerar kommunens klimattillägg och eventuella ortstillägg och får på detta sätt fram kommunens standardkostnad för gator och vägar. Modellen ba- seras således inte på några direkta kostnadsdata hämtade från den kommunala redovisningen, utan på de värden som ligger i tilläggen. Någon förändring av tilläggen sker inte mellan åren. Däremot räknas de framräknade standardkostnaderna upp till bidragsårets kostnadsnivå med hjälp av nettoprisindex.

Kommunernas fördelning på tillägg/avdrag framgår av diagram- met nedan.

Figur 6.13. Kommunernas tillägg respektive avdrag för gator och vägar

Antal kommuner

300
300

250							231
200
200
150
100
100									57
									57
50


0											1

			0			0		250		0			0		750		0
-			0			0				0			0				0
-		5				-			5			0				5
<	2				50	-			2		5					7
<					50	-			>		-			-		>
				2		0					50			500
				-							50
											2

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

Delmodellen omfördelar cirka 0,36 miljarder kronor. Den genom- snittliga standardkostnaden år 2000 för gator och vägar är 120 kronor per invånare. Totalt 58 kommuner får tillägg och 231 kom- muner får avdrag. Störst tillägg får Stockholms stad med 387 kro- nor per invånare. Det högsta avdraget, 99 kronor per invånare, får 48 kommuner.

101

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Byggkostnader

Kostnadsutjämningen för byggkostnader beräknas utifrån ett genomsnittligt återinvesteringsbehov och de faktiska skillnaderna i byggkostnader mellan olika regioner.

Kommunala utjämningsutredningen föreslog att denna modell skulle utgå ur kostnadsutjämningen. Det motiv man anförde var att det var osäkert i vilken utsträckning det underlag man hade tillgång till speglade strukturella kostnadsskillnader och att en utjämning efter en uppdatering ändå skulle få en liten ekonomisk betydelse. I propositionen föreslog man dock att byggkostnaden skulle finnas kvar som en modell i kostnadsutjämningen. Detta blev också riksdagens beslut.

Inte heller denna modell bygger på någon redovisad kostnad. Beräkningen sker med hjälp av ett byggkostnadsindex framtaget av Kommunala utjämningsutredningen. Vid beräkningen multipliceras skillnaden mellan kommunens byggindex och det genomsnittliga byggindexet med ett antaget återinvesteringsbehov på 2 484 kronor per invånare. Inte någon av dessa komponenter uppdateras mellan åren. Det framräknade beloppet räknas dock upp till bidragsårets kostnadsnivå med hjälp av nettoprisindex.

I följande diagram visas kommunernas fördelning på tillägg/ avdrag för byggkostnader.

Figur 6.14. Kommunernas tillägg respektive avdrag för byggkost- nader

Antal kommuner

300
300
250
250					212
					212
200


150
100
100								77
50


0
0			0	0			0		500	750		750
			0	0			0
		5		-			25
	2
-				-250							>
<						-			-	-	>
<						0			50	00
									2	5

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

102

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

År 2000 omfördelar delmodellen cirka 0,35 miljarder kronor. Det är 77 kommuner som får tillägg i modellen. Övriga 212 kommuner får avdrag. Det högsta tillägget, 164 kronor per invånare, utgår till 48 kommuner. För att betala tilläggen får övriga kommuner ett enhetligt avdrag med 66 kronor per invånare. Den genomsnittliga standardkostnaden är en krona per invånare.

Kallortstillägg

Fram till år 1994 hade arbetstagare stationerade i vissa kommuner eller delar av kommuner rätt till ett särskilt kallortstillägg i form av ett procentuellt påslag på lönen (1, 2, 4 eller 8 %). Även inom fyra av landstingen hade man kallortstillägg. När detta tillägg avskaf- fades omvandlades tillägget till normal lön. I det nuvarande kom- munsystemet för kostnadsutjämning får de kommuner som tidi- gare hade avtal om kallort en kompensation eftersom man ansett att detta är en opåverkbar faktor, åtminstone på kort sikt. Den Kommunala utjämningsutredningen föreslog dock att denna ersätt- ning borde minskas och på sikt helt avskaffas. Totalt rör det sig om 37 kommuner som tidigare hade kallortstillägg.

Standardkostnaden beräknas utifrån den genomsnittliga procent- satsen för kallortstillägg i respektive kommun multiplicerat med kommunens totala strukturkostnadsersättning och med en kons- tant på 0,7. Beräkningen görs på det utfall som redovisades i Stats- bidragsberedningens betänkande år 1994. Ingen av de här nämnda uppgifterna uppdateras. Det framräknade beloppet räknas dock upp till bidragsårets kostnadsnivå med hjälp av nettoprisindex.

Diagrammet nedan visar kommunernas fördelning på tillägg/av- drag för kallort.

103

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Figur 6.15. Kommunernas fördelning på tillägg respektive avdrag för kallort.

	300
	250		252
	250
Antal kommuner	200
	150
	100
	50				11
	0				11			8				6			6			0		2		4
	0
	-250		0		250			00			50				000		50			00		0
			-					00			50						50			00	0
		-250					5			7				1		2			5		5
	<			-			-			-				1		1			1		1
	<			0			0			0				-		-			-		>
						5			0				50			0			0		>
						2			5				50			0			0
												7			1	00		1	25

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

Som tidigare nämnts är det 37 kommuner som får tillägg för kall- ort. Det högsta tillägget uppgår till 1 705 kronor per invånare och går till Övertorneå kommun. De 252 kommuner som inte hade kallortstillägg får ett generellt avdrag med 40 kronor per invånare, vilket också är den genomsnittliga standardkostnaden. Totalt omfördelar modellen cirka 0,33 miljarder kronor.

Vatten och avlopp

Syftet med modellen för vatten och avlopp är att kompensera kom- munerna för merkostnader som beror på gles bebyggelsestruktur med långa ledningslängder och för svåra geotekniska förutsätt- ningar. Däremot ska kompensation inte utgå för olikheter i avgifts- struktur och redovisningsmetoder.

Standardkostnaden i VA-modellen beräknas med hjälp av fyra komponenter; två tillägg och två avdrag. Dessa är:

tillägg för gles/spridd bebyggelsestruktur

tillägg för geotekniska förhållanden

avdrag för goda tekniska förhållanden om kommunen erhållit tillägg för bebyggelsestrukturen

avdrag för stordriftsfördelar om kommunen erhållit tillägg för besvärliga geotekniska förhållanden

104

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

Tillägget för ogynnsam bebyggelsestruktur baseras på kommunens andel invånare i glesbygd och i tätorter med mindre än 2 500 in- vånare. Tillägget är indelat i fem klasser och utgår med mellan 50– 250 kronor per invånare till kommuner som ligger över en viss miniminivå.

Om andelen boende i tätorter är större än 70 % eller om andelen boende i tätorter med minst 10 000 invånare är större än 50 % utgår inget tillägg för ogynnsam bebyggelsestruktur.

Tillägget för ogynnsamma geotekniska förhållanden bygger på en indelning av kommunerna i geologiska klasser. Även detta tillägg omfattar fem klasser och tillägg utgår med mellan 50–250 kronor per invånare till de kommuner som bedöms ha ogynn- samma geotekniska förhållanden. Kommuner med goda geotek- niska förhållanden som erhållit tillägg för gles bebyggelsestruktur får i stället ett avdrag. Även avdraget för goda geotekniska förhål- landen omfattar fem klasser och varierar mellan 50–250 kronor per invånare. Vid beräkningen tillämpas en spärr så att de enskilda kommunernas standardkostnad i modellen aldrig blir lägre än noll kronor per invånare.

Av beskrivningen framgår att standardkostnaderna i VA-model- len inte bygger på några redovisade kostnader. Inte heller uppdate- ras några av de komponenter som ingår i beräkningsmodellen. Däremot räknas den framräknade standardkostnaden upp till bi- dragsårets kostnadsnivå med hjälp av nettoprisindex.

I diagrammet nedan visas kommunernas fördelning på tillägg/ avdrag för vatten och avlopp.

105

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Figur 6.16. Kommunernas fördelning på tillägg respektive avdrag för vatten och avlopp.

Antal kommuner

300
300
250
200	156
	156
150		109
150

100
100
50			24
0

0	0		250		0	750		750
-25	-		250		50	750	>	750
<	-250	-			-	-	>
<	-250	0		250		500
				250		500

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

VA-modellen omfördelar totalt 0,28 miljarder kronor. I modellen får 133 kommuner tillägg och 156 kommuner avdrag. Högst tillägg har Essunga, Orust och Ragunda med 476 kronor per invånare. Den genomsnittliga standardkostnaden är 41 kronor per invånare, vilket också är den avgift som betalas av de kommuner som inte får bidrag i modellen.

Administration m.m.

Modellen för administration m.m. mera bygger på att kommuner med liten folkmängd och kommuner som är ytstora med litet befolkningsunderlag samt kommuner där få invånare bor i tätorter har större kostnader per invånare för administration, lokala resor och räddningstjänst.

Modellen innehåller följande komponenter:

kommunens folkmängd

tätortsgrad

antalet invånare per kvadratkilometer

Samtliga tre komponenter är uppdelade i två bidragsgrundande klasser var. Med hjälp av dessa komponenter och klasser bildas åtta olika kombinationer. För varje sådan kombination utgår en viss

106

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

fastställd total ersättning per invånare. Ersättningen varierar från 150–850 kronor. De kommuner som ligger över maximinivån i någon av komponenterna får inte bidrag. Tätortsgraden och belop- pen i modellen är konstanter som inte uppdateras mellan åren. De framräknade standardkostnaderna räknas upp till bidragsårets kost- nadsnivå med hjälp av nettoprisindex.

I följande diagram visas kommunernas fördelning på tillägg/ avdrag för administration.

Figur 6.17. Kommunernas fördelning på tillägg respektive avdrag för administration m.m.

Antal kommuner

300
300		243
250		243
250
200
150
100
50					12	11		20
				3				20
				3
0
0		0
-250		0	-250		-500	-750	7
-250		0	-250		-500	-750	7
		-					>	50
<		5	0				>
<	2		0		250	500
	-				250	500
	-

Tillägg (+) avdrag (-), kr per inv

Modellen omfördelar år 2000 totalt 0,22 miljarder kronor. Totalt är det 46 kommuner som får tillägg i modellen och 243 som får avdrag. Det högsta tillägget i modellen är 853 kronor per invånare. Detta belopp utgår till 20 kommuner. Avdraget är ett enhetligt be- lopp på 26 kronor per invånare, vilket också utgör den genom- snittliga standardkostnaden.

Uppvärmning

Kostnadsutjämning sker även för skillnader i uppvärmnings- kostnader mellan olika delar av landet.

107

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Standardkostnaden beräknas utifrån ett energiindex som speglar skillnaden i uppvärmningskostnader i kommunalägda fastigheter. Indextalen varierar från 0,9 i kommunerna längs syd- och väst- kusten till 1,45 i Kiruna. I beräkningen används en genomsnittlig uppvärmningskostnad för kommunala lokaler på 60 kronor per kvadratmeter och en genomsnittlig lokalyta på 6,1 kvadratmeter per invånare.

Vid beräkningen multipliceras skillnaden mellan kommunens indextal och 1,00 med den genomsnittliga uppvärmningskostnaden och med den genomsnittliga lokalytan per invånare. På detta sätt får man fram en beräknad standardkostnad för kommunen. Varken energiindexet, den genomsnittliga uppvärmningskostnaden eller den genomsnittliga lokalytan uppdateras. En årlig omräkning av tilläggen och avdragen görs dock med hänsyn till förändringen av nettoprisindex.

I diagrammet nedan visas kommunernas fördelning på tillägg/ avdrag för uppvärmning för uppvärmning.

Figur 6.18. Kommunernas fördelning på tillägg/avdrag för upp- värmning

Antal kommuner

300

250

200

181

150

108

100

-			0	0		250			500			750		0
-		5		-		250			500			750	5
	2			0	-			-			-		7
				0	-			-			-		>
<				-25	0		5
<					0		2	0		500
							2			500

Tillägg (+) respektive avdrag (-), kr per inv

Totalt omfördelar modellen 0,1 miljarder kronor. Det är 181 kom- muner som får tillägg och 108 som får avdrag. Det är dock så mycket som 91 kommuner som endast erhåller ett tillägg på två

108

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

kronor per invånare. Det högsta tillägget, 167 kronor per invånare, går till Kiruna kommun. Den genomsnittliga standardkostnaden i modellen är minus två kronor per invånare.

Landstingssystemet

Kostnadsutjämningen för landsting sker i fyra delmodeller som omfattar utjämning för hälso- och sjukvård, högskoleutbildning, kallortstillägg och kollektivtrafik.

År 2000 var landstingens genomsnittliga strukturkostnad 10 762 kronor per invånare. Tio landsting fick bidrag från kostnads- utjämningssystemet. Övriga elva landsting betalade en avgift. Den högsta avgiften, 864 kronor per invånare, betalades av Hallands läns landsting och det högsta bidraget fick Gotlands kommun (1 337 kr per inv.). Gotlands kommun står utanför landsting och ingår därför både i kommunernas och i landstingens utjämningssystem.

I tabellen nedan visas hur mycket pengar som omfördelas i de olika delmodellerna. På samma sätt som med kostnadsutjämningen för kommuner, tar över- och underskotten i delmodellerna i stor utsträckning ut varandra. Det innebär att den totala omfördel- ningen blir mindre än summan av omfördelningen i de enskilda del- modellerna.

Tabell 6.3. Omfördelningen i kostnadsutjämningen för landsting år 2000

Delmodell	Bidrag/avgifter
Hälso- och sjukvård	1,2 mdkr
Högskoleutbildning	0,1”
Kallortstillägg	0,2”
Kollektivtrafik	0,5”
Total (netto-)omfördelning	1,1 mdkr

Under rubrikerna nedan görs motsvarande redovisning av del- modellerna i landstingens kostnadsutjämning som gjordes för kommunerna i tidigare avsnitt.

109

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Hälso- och sjukvård

Den nuvarande hälso- och sjukvårdsmodellen infördes år 2000. Det är den mest komplicerade av alla delmodeller i kostnadsutjämnings- systemet.

I modellen beräknas standardkostnader dels för den del av be- folkningen som kostar mest, s.k. vårdtunga grupper, och dels för den övriga befolkningen. Beräkningarna för de vårdtunga grup- perna beaktar genomsnittskostnader för åtta olika diagnoser upp- delat efter variablerna kön och ålder. Beräkningarna för den övriga befolkningen beaktar förutom kön och ålder även civilstånd, syssel- sättningsstatus, inkomst och boendeform. Till dessa uträkningar läggs sedan beräknade merkostnader på grund av gles bebyg- gelsestruktur och ett särskilt tillägg för landsting med färre än 200 000 invånare.

Indelningen i vårdtunga grupper bygger på ett arbete av ut- redningen HSU 2000. Åtta sådana grupper har identifierats. Dessa grupper omfattar 5 % av befolkningen och står för 40 % av de totala vårdkostnaderna. Avgränsningen av personer som tillhör de tunga vårdgrupperna baseras på registeruppgifter om vårdtillfällen i slutenvård från åren 1994 och 1995. Vid sidan av matrismodellen för vårdtunga grupper görs särskilda beräkningar för HIV- patienter, eftersom dessa inte antalsmässigt kan beräknas utifrån Socialstyrelsens slutenvårdsregister.

Kostnadsunderlaget för både de vårdtunga grupperna och de 95 % av befolkningen som inte tillhör någon vårdtung grupp baseras på faktiska kostnader på individnivå från Malmöhus läns landsting år 1995 och uppdateras inte. Däremot uppdateras antalet personer i de olika grupperna; antalet personer i vårdtunga grupper bygger på medelvärden över tre år som aktualiseras löpande, medan uppgifterna om antalet personer i den övriga befolkningen upp- dateras årligen.

Beräkningen av kostnader för vårdtunga grupper och övrig befolkning görs i två olika delmodeller med hjälp av matrisräkning. Den genomsnittliga vårdkostnaden för varje delgrupp med av- seende på ålder, kön etc. anges i en matris och antalet personer i grupperna ställs upp i 21 andra matriser – en för varje landsting. Därefter beräknas en vårdkostnad per grupp genom att multiplicera genomsnittskostnaden för alla grupper (kostnadsmatrisen) med antalet personer i motsvarande grupp (antalsmatriserna). Summerat

110

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

över alla grupper erhålls sedan en beräknad total vårdkostnad för respektive landsting där befolkningens sammansättning i varje landsting beaktas.

Av förklarliga skäl blir matriserna med beräknad vårdkostnad per grupp mycket omfattande. För vårdtunga grupper omfattar mat- riserna 96 celler (delgrupper) och för övrig befolkning 890 celler – för varje landsting.

Merkostnader för gles bebyggelsestruktur beräknas för fyra skilda delar av sjukvården, nämligen sjukhusvård, primärvård, am- bulanstransporter samt ersättningar för sjukresor. Modellen bygger på samma teknik som används för gleshetskomponenten i kost- nadsutjämningen för grundskola och äldreomsorg.

Det särskilda tillägget för landsting med färre än 200 000 invånare har funnits med i kostnadsutjämningen för hälso- och sjukvård sedan år 1996. Tillägget ingick dock inte Statsbidrags- beredningens förslag till nytt utjämningssystem, utan tillkom i propositionsarbetet. Kompensationen utgår med 100 kronor per invånare för varje tiotusental som landstingets befolkning under- stiger 200 000 invånare. Tilläggen har inte uppdaterats sedan de tillkom.

Efter en summering av beräknade kostnader för vårdtunga grupper, HIV-patienter och övrig befolkning samt merkostnader för gles befolkning och tillägg för små landsting, görs en uppräkning med cirka 50 % så att det vägda genomsnittet motsvarar den genomsnittliga nettovårdskostnaden i riket år 1995. Därefter räknas kostnaderna upp till bidragsårets kostnadsnivå med hjälp av nettoprisindex.

Det vägda genomsnittet av landstingens standardkostnader för hälso- och sjukvård uppgick till 10 321 kronor per invånare år 2000

– betydligt mer än motsvarande siffra för de övriga modellerna i landstingens kostnadsutjämning. Däremot blir tilläggen och avdragen i modellen inte särskilt stora. Av diagrammet nedan framgår att Gotlands kommun får högst tillägg med 1 626 kronor per invånare. Merparten av Gotlands tillägg består av det särskilda tillägget för små landsting. Högst avdrag har Uppsala läns landsting med 737 kronor per invånare. Trots hälso- och sjukvårdens stora tyngd i landstingens verksamhet är alltså omfördelningen i model- len relativt liten (1,2 miljarder kronor år 2000).

111

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet								SOU 2000:120
	Figur 6.18. Landstingens tillägg respektive avdrag för hälso- och
	sjukvård
	14000
	12000
	10000
	8000
Kr/inv	6000
Kr/inv	4000				+1626
	2000				+1626
	2000
	0
	-2000	-737
	-4000
	m		g	r	n	e		n
	m		r	a	u	g	n	e
	l		e	m	u	g	n	e
	o		e		m	n	r	t
	o		b			n	a	t
	h		b	l		i	a	o
	h		o	a	m	k	l	o
	k	p		a		k	a	b
	k	p		K		e	a	b
	c	U	n	K	o	l	D	r
	o		o		o	B	D	r
	o		o		k	B		o
	t		r	s				o
	S		K	s				N
				d
				n
				a
				l
				t
				o
				G
			Tillägg/avdrag				Standardkostnad

Högskoleutbildning

Kostnadsutjämningen för högskoleutbildning är en av de modeller som uppdaterades av Kommunala utjämningsutredningen. Modell- en baseras på landstingens nettokostnader för ersättning till statliga högskolor och universitet för vårdutbildning. Landstingens stan- dardkostnader beräknas utifrån antalet helårsstudenter från respek- tive landsting multiplicerat med den genomsnittliga kostnaden per helårsstudent i landet. Därefter divideras den erhållna kostnaden med befolkningen i respektive landsting.

Den genomsnittliga kostnaden per helårsstudent är fastställd till 51 800 kronor per invånare och uppdateras inte. Däremot räknas standardkostnaderna upp till bidragsårets kostnadsnivå med netto- prisindex.

Utjämningen för högskoleutbildning är den delmodell i lands- tingens kostnadsutjämning som omfördelar minst pengar, 0,1 mil- jarder kronor år 2000. Västerbottens läns landsting fick det högsta tillägget, 122 kronor per invånare. Det högsta avdraget, 86 kronor per invånare, hade Gotlands kommun.

112

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

Kallortstillägg

Rätten till kallortstillägg för arbetstagare stationerade i vissa delar av landet fanns till och med år 1993 i både kommuner och lands- ting. Kostnadsutjämning för de merkostnader som fortfarande finns kvar i landstingens lönekostnader på grund av det tidigare till- lägget, sker på samma sätt som i kommunernas kostnadsutjämning, se motsvarande avsnitt

Landstingens utjämning för kallortstillägg omfördelade 0,2 mil- jarder kronor år 2000. Det var bara i fyra landsting, de fyra nordligaste, som rätten till kallortstillägg fanns.

I kostnadsutjämningen år 2000 fick Norrbottens läns landsting det högsta tillägget för kallort med 486 kronor per invånare. Västerbotten fick samma år ett tillägg på 154 kronor per invånare. Jämtland hade ett avdrag på fyra kronor per invånare, medan Västernorrland gick plus minus noll. Övriga landsting hade ett avdrag på 20 kronor per invånare.

Kollektivtrafik

Huvudmannaskapet för kollektivtrafik delas i regel mellan kom- muner och landsting. Kostnadsutjämningens beräknade standard- kostnader fördelas därför lika mellan kommuner och landsting. För en beskrivning av modellen, se avsnittet om kommunernas kost- nadsutjämning för kollektivtrafik.

År 2000 omfördelade modellen för kollektivtrafik cirka 500 miljoner kronor mellan landstingen. Den genomsnittliga standard- kostnaden samma år var 304 kronor per invånare. Det är bara två landsting som har ett tillägg i systemet, Stockolms (274 kr per inv.) och Västra Götalandsregionen (6 kr per inv.). Övriga landsting har ett avdrag, högst avdrag får Blekinge läns landsting med 197 kronor per invånare.

Sammanfattande kommentarer om kostnadsutjämningen

Efter denna detaljerade genomgång av kostnadsutjämningens olika delar, visas här två sammanfattande tabeller över utfallet av kostnadsutjämningen mellan kommuner respektive mellan lands- ting år 2000. Den vänstra kolumnen i tabellerna visar de genom- snittliga standardkostnaderna för varje delmodell. Det är avvikel- serna från dessa som bestämmer hur stora avdragen eller tilläggen

113

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

blir i varje delmodell. Den totala genomsnittliga standardkostnaden kallas strukturkostnad. Avvikelserna från denna bestämmer hur stort det slutliga bidraget eller avgiften blir för varje kommun respektive landsting. Tabellerna visar även de högsta tilläggen och avdragen år 2000, samt antalet kommuner och landsting med avdrag respektive tillägg. Av tabellerna framgår att det är betydligt större spridning mellan tillägg och avdrag för kommunerna jämfört med landstingen.

Tabell 6.4. Delmodellerna i kommunernas kostnadsutjämning, kronor per invånare och antal kommuner år 2000

	Genomsn.	Max	Max	Antal komm. med:
Delmodell	std.kostnad	Tillägg	Avdrag	Tillägg	Avdrag
Äldreomsorg	6 369	5 401	4 075	202	87
Individ- & familjeomsorg	2 452	2 235	1 843	27	262
Grundskola	5 662	2 266	2 235	233	56
Barnomsorg	3 831	2 369	1 439	58	231
Gymnasieskola	2 151	1 351	970	230	59
Kollektivtrafik	304	715	285	56	233
Svagt befolkningsunderlag	64	2 232	64	43	246
Näringsliv & sysselsättning	64	1 785	64	60	229
Befolkningsminskning	57	1 236	57	101	188
Barn och ungdomar med utl.	70	675	70	25	264
Gator och vägar	120	387	99	58	231
Byggkostnader	1	164	66	77	212
Kallortstillägg	40	1 705	40	37	252
Vatten & avlopp	41	476	41	133	156
Administration m.m.	26	853	26	46	243
Uppvärmningskostnader	-2	167	2	181	108
Strukturkostn./Bidrag/Avgift	21 251	10 640	3 167	129	160

114

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

Tabell 6.5. Delmodellerna i landstingens kostnadsutjämning, kro- nor per invånare och antal landsting år 2000

	Genomsn.	Max	Max	Antal landst. med:
Delmodell	std.kostnad	Tillägg	Avdrag	Tillägg	Avdrag
Hälso- & sjukvård	10 321	1 626	737	12	9
Högskoleutbildning	117	122	86	12	9
Kallortstillägg	20	482	20	2	18
Kollektivtrafik	304	274	197	2	19
Strukturkostn./Bidrag/Avgift	10 762	1 337	864	10	11

I bilaga 2 redovisas en sammanfattande tablå över de bakom- liggande faktorerna för varje delmodell, samt en tablå som visar när de olika delmodellerna tillkommit eller förändrats.

6.3Införanderegler

När det nuvarande utjämningssystemet infördes år 1996 fick många kommuner och landsting kraftigt förändrade bidrag och avgifter i både inkomst- och kostnadsutjämningen. Förändringarna var så kraftiga att man inte ville låta dem slå igenom under ett och samma år. Därför anpassades omläggningen till det nya systemet genom särskilda tillägg och avdrag, s.k. införanderegler.

När ytterligare systemförändringar tillkom i kostnadsutjämning- en år 2000, ersattes införandereglerna av nya. De utgår från skill- naden mellan systemets utfall år 1999 inklusive införandetillägg/ avdrag och det utfall som hade gällt om förändringarna i kostnads- utjämningen hade trätt i kraft redan år 1999 (exkl. införanderegler). De nya införandereglerna tar således hänsyn till både effekterna av den senaste systemomläggningen och kvarvarande delar av 1996 års införanderegler.

Införandereglerna begränsar effekterna av revideringarna i utjäm- ningssystemet åren 1996 och 2000, men inte effekterna av systemets årliga omräkning. De avser alltså inte förändringar i skattekraft och kostnadsstruktur. Införandereglerna består av införandetillägg och införandeavdrag. Avdragen är rörliga och minskas successivt för att helt upphöra år 2004. Tilläggen kan vara både rörliga och fasta. De fasta tilläggen innebär en permanent begränsning av inkomst- och kostnadsutjämningens effekter.

115

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Nedan beskrivs hur införandereglerna är konstruerade för kommuner respektive landsting. Eftersom 1996 års införanderegler fortfarande är i kraft (inbakade i de nya) sägs även något om dessa.

Införanderegler för kommuner

Genom 1996 års införanderegler hade kommunerna fram till och med år 1999 fått minskade intäkter på grund av systemomlägg- ningen med maximalt 1 000 kronor per invånare. År 1999 hade antalet kommuner med rörliga införandetillägg minskat till 75 och antalet kommuner med rörliga införandeavdrag till noll. Fasta införandetillägg erhölls av 25 kommuner.

När de senaste förändringarna i kostnadsutjämningssystemet trädde i kraft år 2000, skedde förändringar i bidrag och avgifter som motiverade nya införanderegler. Med bidrags-/avgiftsför- ändringar avses här skillnaden mellan kostnadsutjämningens utfall år 1999 inklusive fast och rörligt införandetillägg och det utfall som hade gällt om förändringarna i kostnadsutjämningen hade trätt i kraft redan år 1999 (exkl. införanderegler). Dessa bidrags- /avgiftsförändringar begränsas genom införanderegler enligt följande:

Den sammanlagda intäktsminskningen under införandeperioden åren 2000–2004 begränsas till 1 000 kronor per invånare genom ett fast införandetillägg. För kommuner som till följd av omläggningen år 1996 också hade en intäktsminskning under åren 1996–1999, begränsas den totala intäktsminskningen för hela perioden 1996– 2004 till 1 200 kronor per invånare. Det betyder att en kommun med en sammanlagd intäktsminskning på 2 000 kronor per invånare för hela perioden, får ett årligt fast införandetillägg på 800 kronor per invånare. För de tre kommuner (Danderyd, Lidingö och Täby) som inte ingick i bidragssystemet före år 1996 begränsas den totala intäktsminskningen för hela perioden 1996–2004 till 3 000 kronor per invånare.

Den årliga intäktsminskningen under införandeperioden begrän- sas genom ett rörligt införandetillägg till 200 kronor per invånare och år. Det betyder exempelvis att en kommun som förlorat 300 kronor per invånare på förändringarna, får ett tillägg på 100 kronor per invånare år 2000 – året därpå är tillägget noll kronor och in- täktsminskningen får slå igenom fullt ut.

116

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

För kommuner med intäktsökningar överstigande 200 kronor per invånare begränsas ökningen genom ett rörligt införandeavdrag så att intäktsökningen under införandeperioden blir högst 200 kro- nor per invånare och år.

49 kommuner över hela landet mottar fasta införandetillägg år 2000. Danderyd har det högsta tillägget med 4 644 kronor per invånare, Boden har näst högst med 3 300 kronor per invånare. 36 kommuner får rörligt införandetillägg. Högsta belopp är 800 kronor per invånare som bl.a. går till Danderyd. 140 kommuner har ett rörligt införandeavdrag. Bergs kommun i Jämtlands län har högst avdrag med 1 592 kronor per invånare. Netto betalas en summa om cirka 1,6 miljarder kronor ut genom kommunernas införandetillägg/avdrag. Detta finansieras genom ett avdrag från det generella statsbidraget till kommunerna, s.k. nivåjustering. För närvarande uppgår detta avdrag till 179 kronor per invånare.

Införanderegler för landsting

Principerna för landstingens införanderegler har i stort sett varit desamma som för kommunerna. Genom 1996 års införanderegler hade landstingen fram till och med år 1999 fått minskade intäkter på grund av systemomläggningen med maximalt 600 kronor per invånare. År 1999 hade antalet landsting med rörliga införande- tillägg minskat till åtta. Inget landsting uppfyllde kriterierna för att erhålla fasta tillägg. Någon begränsning av intäktsökningar fanns inte för landstingen. Därmed förekom heller inga rörliga avdrag.

När det gäller dagens införanderegler är beloppsgränserna det enda som skiljer landstingen från kommunerna.

Den sammanlagda intäktsminskningen under införandeperioden åren 2000–2004 begränsas till 600 kronor per invånare genom ett fast införandetillägg. För landsting som till följd av omläggningen år 1996 också hade en intäktsminskning under åren 1996–1999, begränsas den totala intäktsminskningen för hela perioden 1996– 2004 till 720 kronor per invånare.

Den årliga intäktsminskningen under införandeperioden begrän- sas genom ett rörligt införandetillägg till 120 kronor per invånare och år.

För landsting med intäktsökningar överstigande 120 kronor per invånare begränsas ökningen genom ett rörligt införandeavdrag så att intäktsökningen under införandeperioden blir högst 120 kronor per invånare och år.

117

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Fem landsting mottar fasta införandetillägg år 2000. Norr- bottens läns landsting har det högsta med 961 kronor per invånare. Endast ett landsting, Stockholms läns, får ett rörligt införande- tillägg (480 kr per invånare). Tolv landsting har ett rörligt införandeavdrag. Kronobergs län har högst avdrag med 893 kronor per invånare. Netto betalas en summa om cirka 800 miljoner kro- nor ut genom landstingens införandetillägg/avdrag. Landstingens nivåjustering, som finansierar införandereglerna uppgår till 92 kronor per invånare.

6.4Generella statsbidrag

Det generella statsbidraget ligger helt vid sidan av utjämnings- systemet. Vid det nuvarande utjämningssystemets införande fördelades de generella bidragen med ett lika stort belopp per invånare till alla kommuner respektive landsting, dvs. som ett in- vånarrelaterat bidrag. Andra halvåret 1997 tillkom även ett ålders- baserat bidrag.

Framför allt fungerar det generella statsbidraget som en in- komstkälla för kommuner och landsting. Men det används också för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn, t.ex. när det gäller att styra kommunsektorns finansiella utrymme eller för justeringar som hänger samman med den s.k. finan- sieringsprincipen.

Det invånarrelaterade bidraget fördelas till alla kommuner och landsting med ett lika stort belopp per invånare. Beloppet betalas för varje person som var folkbokförd i kommunen respektive landstinget den första november året före bidragsåret. År 2000 uppgår det invånarrelaterade statsbidraget till 52 420 miljoner kro- nor, eller 5 915 kronor per invånare. Landstingens bidrag uppgår till 18 864 miljoner kronor, eller 2 129 kronor per invånare.

Det åldersbaserade statsbidraget utgår endast till kommunerna. Bidraget beräknas utifrån antalet personer i åldersgrupperna 7–15 år, 16–18 år, 65–74 år samt 85 år och äldre. För varje person i respektive åldersgrupp den 1 november före bidragsåret får kom- munerna ett visst antal kronor. När detta statsbidrag infördes andra halvåret 1997 utgick det med ett belopp motsvarande genomsnitts- kostnaderna per åldersgrupp enligt kostnadsutjämningssystemets beräkningar för grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg. Bi- draget har dock utökats sedan dess. År 2000 uppgår det ålders- baserade statsbidraget till 6 740 miljoner kronor.

118

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

6.5Samlade effekter av utjämning, införanderegler och statsbidrag

Inkomstutjämningen, de olika delarna i kostnadsutjämningen samt införandereglerna fördelar var för sig relativt stora belopp mellan kommuner och landsting. Vid sidan av utjämningssystemet till- kommer också de generella statsbidragen som dels betalas ut efter åldersstruktur och dels med ett fast belopp per invånare.

Effekterna av utjämningssystemets och statsbidragens enskilda delar har redovisats i tidigare kapitel. Vad som däremot inte visats är hur de enskilda delarna bidrar till helheten, dvs. hur den samlade effekten av utjämning, införanderegler och statsbidrag ser ut. Det görs i stället i detta avsnitt.

Som antyds ovan kan utjämningens olika delar och införande- reglerna verka åt olika håll. För det första är sambandet mellan inkomst- och kostnadsutjämning av naturliga skäl svagt. Hög eller låg skattekraft (som är avgörande för utfallet i inkomstutjäm- ningen) har betydelse i vissa delar av kostnadsutjämningen, t.ex. när det gäller barnomsorg, men inte i andra. För det andra be- gränsar införandereglerna omfördelningen både när det gäller in- komst- och kostnadsutjämning.

För att exemplifiera hur utjämningssystemets olika delar bidrar till helheten visas nedan utjämningssystemens utfall steg för steg i två kommuner, Danderyd och Boden. Exemplen avser år 2000 och kompletteras med uppgifter om de generella statsbidragen.

Danderyd är den kommun som betalar i särklass högst avgift per invånare till inkomstutjämningen. Kommunen betalar också en, betydligt lägre, avgift till kostnadsutjämningen. För att mildra omställningen från det tidigare utjämningssystemet som Danderyd inte omfattades av och från de senaste förändringarna i kostnads- utjämningssystemet, erhåller man både fast och rörligt införande- tillägg. Netto betalar Danderyds kommun 13 479 kr per invånare (-18 250 - 673 + 4 644 + 800).

Boden har en skattekraft strax under genomsnittet och får därför ett litet inkomstutjämningsbidrag. Samtidigt bedöms kommunens kostnadsbehov vara något större än genomsnittskommunens, varför man erhåller ett bidrag även här. I jämförelse med tidigare regler förlorar Boden relativt mycket på nuvarande kostnads- utjämning. Därför får man ett stort fast införandetillägg. Samman- lagt får Bodens kommun ett bidrag på 3 741 kronor per invånare (38 + 403 + 3 300).

119

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Vid sidan av utjämningssystemet betalar staten ut generella bi- drag till kommunerna. De generella statsbidragen är knutna till utjämningssystemet dels genom nivåjusteringen som finansierar införandereglerna, dels genom att de åldersrelaterade statsbidragen fördelas efter samma åldersindelning som används i kostnads- utjämningen för grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg.

Både Danderyd och Boden får, liksom alla andra kommuner, ett invånarrelaterat bidrag på 5 915 kronor per invånare reducerat med nivåjusteringen på 179 kronor per invånare. Danderyds och Bodens åldersrelaterade statsbidrag uppgår till 817 respektive 790 kronor per invånare. Om alla bidrag räknas in blir Danderyds nettoavgift sammanlagt 6 926 kronor. Boden får netto ett bidrag på 10 267 kronor per invånare.

Totalt utfall i kommunerna

Netto före generella statsbidrag och nivåjustering är det 213 kom- muner som får bidrag genom utjämningssystemet. Antalet avgifts- betalande kommuner uppgår till 76. Av diagrammet nedan framgår att flertalet avgiftsbetalande kommuner betalar mindre än 2 500 kronor per invånare. De flesta bidragsmottagande kommuner får mindre än 5 000 kronor per invånare. 75 % av kommunerna har en avgift eller ett bidrag som håller sig inom detta intervall.

Figur 6.19. Nettoutjämning (inkomst- och kostnadsutjämning in-
klusive införanderegler)
	120																				104
																					104
Antal kommuner	90
																								66
	60																		48
	30															20											19				12			8
							3				5																				12						4


	0
		500			500					0				00					0	500			00			0					0		500		00			0
									00					00					-				00		0					00					00			50
				7				5					5					00	2			0		5				0							5		4
	-13			7				5				2							2			5		7				0				12		14			4
			-				-				-								-			-		-			1										1
			-			-				-							5		-			-		-			1										1
	<					0				0					2				0		500		0				-				-		-			>
	<	500				0				0				-									00		00						0		500
					0				0																						0
					5				0										2			5								0
	-13			7				5											2			5		5			10		0			12
	-13		-				-																	7			10					12

Bidrag (+) respektive avgift (-), kr per inv

120

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

Vid sidan av utjämningen får alla kommuner generella statsbidrag (inkl. nivåjustering) på mellan 6 345 och 6 714 kronor per invånare, beroende på hur högt det åldersrelaterade statsbidraget är.

Totalt utfall i landstingen

I utjämningssystemet för landsting är det åtta landsting som netto betalar en avgift när införandereglerna räknats in. Resterande 13 landsting får ett bidrag. Stockholms läns landsting har den högsta avgiften (1 126 kr per inv.). Högsta bidraget (3 455 kr per inv.) får Gotlands kommun. Spridningen i utfallet för landstingen är inte alls lika stor som för kommunerna. Det beror på att landstingen i kraft av sin storlek är mer homogen som grupp än kommunerna.

När invånarrelaterade statsbidrag och nivåjustering inkluderas får alla landsting ett tillskott på ytterligare drygt 2 000 kronor per invånare. Anledningen till att detta belopp är lika stort för alla landsting är att det inte betalas ut något åldersrelaterat statsbidrag till landstingen.

Utjämningssystemets utfall i termer av skatteunderlag

Hittills i beskrivningen har utjämningssystemets utfall uttryckts som bidrag eller avgift i kronor per invånare i de olika kommunerna och landstingen. En alternativ metod är att uttrycka utfallet i termer av relativ skattekraft.

Utgångsläget enligt denna beskrivningsmetod är skatteunder- laget per invånare, skattekraften, i en kommun eller ett landsting. Det som sedan mäts är hur mycket den egna skattekraften sjunker eller stiger på grund av inkomstutjämningen. För att skattekrafts- förändringen ska vara jämförbar mellan kommuner respektive landsting antas i beräkningen att alla kommuner respektive lands- ting har samma utdebitering – här används medelskattesatser. Det som blir kvar av skattekraften efter inkomstutjämning är det som tidigare kallats för utjämningsgrad, jämför avsnitt 6.1.

Här går vi emellertid ett steg längre än i tidigare avsnitt och uttrycker också effekten av utjämningssystemets övriga delar med hjälp av samma metod. Slutresultatet blir det skatteutrymme per invånare som en kommun eller ett landsting förfogar över efter utjämning, jämfört med övriga kommuner respektive landsting.

121

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

SOU 2000:120

Detta skatteutrymme kallas fortsättningsvis för beräknad skatte- kraft.

Återigen använder vi Danderyds kommun som exempel: Danderyds skattekraft är 180 % av medelskattekraften. Det är sam- ma sak som att säga att Danderyds skatteinkomster skulle ha varit 180 % av kommunernas genomsnittliga skatteinkomst om alla kommuner hade tillämpat samma skattesats. Genom inkomst- utjämningen försvinner 73 procentenheter av de ursprungliga 180. Kostnadsutjämningen innebär ytterligare tre procentenheter i av- gift. På grund av fasta och rörliga införandetillägg ökar Danderyds inkomster med 22 procentenheter. Den beräknade skattekraften efter utjämningen blir 125 %.

Om alla kommuner hade haft samma utdebitering skulle Dande- ryds skatteinkomster efter all utjämning alltså vara 25 % högre än kommunernas genomsnittliga skatteinkomst (med samma skatte- sats) före utjämning.2

Om man så vill går det givetvis lika bra att lägga till effekten av de generella statsbidragen mätt på samma sätt. Danderyds skatteinkomster efter utjämning och statsbidrag blir då 152 % av den ursprungliga medelskattekraften.

I diagrammet nedan visas den beräknade skattekraften efter inkomst- och kostnadsutjämning samt införanderegler i kom- munerna (exklusive statsbidrag). 247 av landets 289 kommuner hamnar på en beräknad skattekraft mellan 90 och 110 %. Flertalet av de kommuner som får den högsta slutliga skattekraften är glesbygdskommuner i kraft av höga kostnadsutjämningsbidrag och/eller införandetillägg – kommunerna med hög ursprunglig skattekraft hamnar inte lika högt upp.

De kommuner som får en låg beräknad skattekraft är sådana som betalar höga kostnadsutjämningsbidrag och/eller rörliga införande- avdrag.

2 Det vägda genomsnittet av kommunernas skatteinkomster efter all utjämning är 101 % jämfört med före utjämningen. Ökningen beror främst på att de fasta införandetilläggen inte motsvaras av avdrag på samma sätt som med utjämningssystemets övriga delar.

122

SOU 2000:120

Beskrivning av statsbidrags- och utjämningssystemet

Figur 6.20. Beräknad skattekraft efter inkomst- och kostnads- utjämning inklusive införanderegler

	150								131
									131
	125
kommuner	100
	75

Antal	50							46			52
Antal	50							46
	25												18				13				8
					3												13								5				5				5			3


	0
		85		90			95		100	105		110			115				120				25				30				35				40		0
		85	-	90		-	95																25				30				35				40	4
	<		-			-		-														1				1				1				1		1
	<		85		90			-		-		-		-				-				-				-				-				-		>
			85		90			95		100	105			0				5				0				5				0				5		>
								95					1				1				2				2				3				3
												1				1				1				1				1				1

Skattekraft, %

Utfallet av utjämningen mellan landstingen är lite speciell eftersom det bara är Stockholms läns landsting som har en skattekraft över genomsnittet. Det hindrar dock inte att utjämningen mellan lands- ting kan redovisas på samma sätt som den mellan kommunerna.

Före utjämning varierar landstingens skattekraft mellan 82 och 118 % av medelskattekraften (Gotland respektive Stockholm). Den beräknade skattekraften efter inkomst- och kostnadsutjämning in- klusive införanderegler varierar mellan 90 och 119 % (Halland res- pektive Norrbotten). I Norrbottens fall beror den höga siffran på en kombination av högt kostnadsutjämningsbidrag och fasta infö- randeregler. Hallands låga utfall beror på kostnadsutjämningen och att man betalar ett rörligt införandeavdrag.

123

7Expertgruppens analys och överväganden

Det ingår inte i expertgruppens uppdrag att lägga förslag om änd- ringar i de principiella grunderna för det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet. Trots detta har det bedömts vara nöd- vändigt att inledningsvis i detta kapitel något kommentera varför kommunal utjämning behövs och vilka olika metoder för utjäm- ning som kan användas. Avsikten med dessa kommentarer är att de ska göra det lättare att förstå statsbidrags- och utjämningssystemet uppbyggnad och syfte i stort.

7.1Behovet av utjämning

I Sverige svarar kommuner och landsting för en betydande del av verksamheten inom den offentliga sektorn. De insatser som dessa huvudmän svarar för avser inte bara centrala delar av det som vi lärt oss att förknippa med det svenska välfärdssystemet – exempelvis utbildning, barn- och äldreomsorg samt hälso- och sjukvård – utan även en rad andra insatser som tillkommit i syfte att säkerställa en trygg och sund levnadsmiljö för medborgarna. Självfallet ställer detta krav på betydande ekonomiska resurser.

Samtidigt gäller att det finns stora skillnader i de ekonomiska förutsättningarna mellan enskilda kommuner och landsting. Dessa skillnader gäller inte bara skattekraften utan också behovet av kommunala insatser och förutsättningarna för att producera dessa tjänster. Om invånarna i de enskilda kommunerna och landstingen var tvungna att själva fullt ut betala för verksamheten skulle konsekvensen bli stora skillnader i den kommunala utdebiteringen eller i nivån på den service som invånarna kunde erbjudas. En kommun med hög skattekraft och ett relativt sett mindre behov av insatser skulle kunna ha en kommunalskatt som var mindre än hälften av den som behövdes i en kommun med låga genomsnitts- inkomster och stora behov av kommunala insatser.

125

Expertgruppens analys och överväganden

SOU 2000:120

För den enskilde blir det i ett sådant system av avgörande betydelse vilka inkomster och behov de övriga kommuninvånarna har. Detta eftersom en hög utdebitering – dvs. en hög kommunal- skatt för den enskilde – inte nödvändigtvis svarar mot en hög nivå på den kommunala servicen som denne har tillgång till. Det kan vara så att utdebiteringen är hög helt enkelt för att den genom- snittliga skattekraften i kommunen är låg eller för att behoven i kommunen är stora.

Dessa konstateranden är särskilt viktiga när man betänker att det är kommunerna och landstingen som svarar för den service som i flertalet fall mest direkt påverkar medborgarnas liv samt att vi i landet har ett skattesystem där majoriteten av befolkningen i prin- cip endast betalar kommunal inkomstskatt.

Vi kan också notera att system för kommunal utjämning finns i flertalet länder med ett samhällssystem som liknar vårt. Naturligt- vis finns skillnader, och då främst i hur långtgående utjämningen är, men likheterna är ändå stora, vilket bl.a. framgått av beskrivningen i kapitel 5.

Mot bakgrund av vad som sagts ovan är det naturligt att kon- statera att det – med de givna förutsättningarna – behövs ett system för att omfördela resurser mellan enskilda kommuner och lands- ting. Detta lämnar dock frågan öppen om hur långtgående en sådan omfördelning eller utjämning bör vara och hur den mer konkret bör utformas. Detta är frågor som kommer att behandlas i resten av detta betänkande. Innan vi går in på vår bedömning av det nu- varande statsbidrags- och utjämningssystemet vill vi dock först säga några ord om effekterna av olika metoder för utjämning. Detta görs i avsnittet nedan.

7.2Metoder för utjämning

När man diskuterar den kommunala utjämningen är det lätt att ta det befintliga systemet för givet. Det är en av orsakerna till att expertgruppen valt att i tidigare kapitel beskriva både vilka system för utjämning som tidigare tillämpats i Sverige och hur utjämning- en sker i våra nordiska grannländer. Tanken är att dessa beskriv- ningar ska göra det lättare att se både vad som skiljer och vad som är gemensamt i olika lösningar.

Som framgått av beskrivningen av tidigare utjämningssystem (kapitel 4) är det först i mitten av 1980-talet som de svenska ut- jämningssystemen får inslag av vad som kan benämnas direkt

126

SOU 2000:120

Expertgruppens analys och överväganden

utjämning, dvs. en överföring av kommunala skattemedel från kommuner och landsting med hög skattekraft till sådana med lägre. Fram till denna tidpunkt har utjämningen i stället skett genom att staten givit bidrag till de kommuner och landsting som bedömts ha en otillräcklig skattekraft. Detta kan sägas vara en indirekt och kompensatorisk utjämning. Det som dock hänt under tiden fram till 1980-talet är att det successivt blivit en allt större andel av kommunerna och landstingen som fått sådana bidrag och således blivit föremål för den utjämning som legat i själva systemet.

Genom införandet år 1986 av en allmän och en särskild skatte- utjämningsavgift får utjämningssystemet inslag av vad som ovan benämnts direkt utjämning. Fortfarande gällde dock att avgifterna endast användes för att delfinansiera utjämningsbidragen som i öv- rigt betalades av staten. Systemet hade i detta skede således inslag både av direkt och indirekt utjämning.

Inslaget av direkt utjämning försvann i det nya utjämnings- systemet för kommunerna som infördes år 1993. Som närmare be- skrivs i kapitel 4 inordnades huvuddelen av statsbidragen i utjäm- ningssystemet. Det blev därigenom möjligt att höja den skatte- kraft som systemet garanterade till en nivå som gjorde att systemet kom att omfatta alla kommuner utom de tre som hade den allra högsta skattekraften (nämligen Danderyd, Lidingö och Täby). Det som hände för dessa kommuner utanför systemet var att de inte fick del av de generella statsbidrag, å andra sidan fick de behålla sina skatteinkomster själva.

Mot bakgrund av vad som ovan beskrivits kan man konstatera att det var en genomgripande förändring som skedde i utjämnings- systemet år 1996. I det nya utjämningssystemet som infördes detta år skiljer man för första gången klart på statsbidragsgivning och ut- jämning. Det sker genom flera ändringar i systemet. I detta nya system utgår det generella statsbidraget (i princip) med ett fast belopp per invånare. Samtidigt betalas både inkomstutjämningen och den s.k. kostnadsutjämningen (egentligen utjämningen för strukturella behovs- och kostnadsskillnader) helt av kommun- respektive landstingskollektivet självt. Detta innebär att utjämning- en från år 1996 blir ett nollsummespel, där den ena kommunens vinst motsvaras av en annan kommuns förlust. Man kan säga att utjämningen från år 1996 helt bygger på en direkt och inom- kommunal utjämning. Detta är också en beskrivning som gäller fullt ut för det nuvarande utjämningssystemet, eftersom det bygger på samma grundprinciper.

127

Expertgruppens analys och överväganden

SOU 2000:120

Jämför man det nuvarande svenska statsbidrags- och utjämnings- systemet med de system som tillämpas i våra nordiska grannländer finner man såväl skillnader som likheter i de tekniska lösningar som valts.

Som framgår av sammanfattningen i kapitel 5 är det danska systemet det som påminner mest om det svenska. I Danmark har man en direkt inomkommunal utjämning av både inkomster och kostnader mellan enskilda kommuner respektive landsting (dvs. amt). En viktig skillnad är dock att den danska utjämningen är mindre långtgående och att man vid sidan av utjämningssystemet även har en rad statsbidrag med en mer eller mindre utjämnande funktion. Bland dessa kan särskilt nämnas ett statsbidrag för kommuner med en låg skattekraft. Som helhet kan man därför säga att Danmark har en utjämning som är både direkt och indirekt.

Det norska systemet kan sägas inta något av en mellanposition. I det norska statsbidrags- och utjämningssystemet görs både tillägg och avdrag med hänsyn till kommunernas och landstingens skatte- kraft och strukturella kostnadsskillnader. Dessa justeringar görs dock mot det generella statsbidraget. Man kan därför inte säga att man i Norge har någon direkt och inomkommunal utjämning. I Finland sker utjämningen helt inom ramen för statsbidragsgivning- en. Har kommunen låg skattekraft eller höga strukturella kostnads- skillnader ökas statsbidraget, och omvänt. Med de begrepp som tidigare använts kan man säga att den finska utjämningen är indirekt.

Varför är då skillnader i utjämningsmetoder av intresse? Det är lätt att hävda att vad som är viktigt för kommuner och landsting med otillräckliga egna ekonomiska resurser är att de får behövliga medel. Om medlen sedan utgår som statsbidrag eller utgörs av skattemedel överförda från en annan kommun skulle med ett sådant synsätt sakna betydelse. Som redovisas nedan påverkar dock metoden vilken utjämning som är möjlig att genomföra, fördel- ningstekniskt och politiskt.

De olika metoderna har, från fördelningssynpunkt, olika styrkor och begränsningar. Låt oss dock först säga att vilka utjämnings- metoder som kan användas till mycket stor del bestäms av hur stora skillnaderna är som ska utjämnas och hur långt man anser att utjämningen ska gå. Rent allmänt kan sägas att i de fall skillnaderna är små och utjämningsambitionerna låga kan samtliga utjämnings- metoder användas.

Den enklaste utjämningsmetoden är att ge riktade statsbidrag till de kommuner och landsting som har otillräckliga egna resurser. Ett

128

SOU 2000:120

Expertgruppens analys och överväganden

problem är dock då att ska alla ges lika stora resurser som de kommuner och landsting som har störst resurser blir kostnaderna för statsbidragen lätt orimligt stora. En lösning som då ofta valts är att man i stället använder sig av en garantinivå (i regel uttryckt i procent av medelskattekraften i landet) till vilken utjämning sker. Konsekvensen blir att en del kommuner och landsting kan komma att stå utanför systemet för utjämning. Detta kan – som tidigare nämnts – inträffa även om man väljer att ge alla statsbidrag inom ramen för ett sådant system.

Det är för att komma tillrätta med detta problem som man kan välja en direkt och inomkommunal utjämning. Denna utjämnings- metod kan användas som ett komplement till systemen ovan eller som det enda systemet för utjämning.

Är den ett komplement sker ofta huvuddelen av utjämningen genom statsbidragsgivningen. Den direkta utjämningen ger då en delfinansiering samtidigt som kommunerna och landstingen med de bästa ekonomiska förutsättningarna får bidra till utjämningen, inte bara genom uteblivna statsbidrag, utan också genom att avstå från egna skattemedel. Därför kan man säga att det i dessa fall rör sig om en verklig utjämning.

Väljer man att endast ha en direkt och inomkommunal utjäm- ning försvinner problemen med att finansiera utjämningen, efter- som detta system ju är självfinansierande. Ett problem är dock att just kravet på självfinansiering begränsar hur utjämningen kan ut- formas, t.ex. när det gäller konstruktionen av bidrag och avdrag. Staten kan dock om den utnyttjar denna form av utjämning fritt välja hur mycket statsbidrag som ska utgå till den kommunala sek- torn och i vilka former detta ska ske.

Av betydelse i sammanhanget är även de politiska konse- kvenserna av olika utjämningsmetoder, inte minst för relationen mellan, å ena sidan, staten och, å andra sidan, kommuner och landsting. Det kan vara värt att i sammanhanget nämna att Högsta Domstolen (HD) år 1998 avgjorde ett mål som handlade om huruvida det nuvarande utjämningssystemet strider mot grund- lagens regler om den kommunala självständigheten och den kom- munala beskattningsrätten. Det som i praktiken ifrågasattes var det som här kallats direkt utjämning, dvs. omfördelningen av skatte- medel från en kommun till en annan. HD ansåg i sin dom i detta mål att systemet inte var lagstridigt. Denna fråga har även behand- lats av en statlig utredning – Kommittén om den kommunala själv- styrelsens grundlagsskydd. I sitt slutbetänkande Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) säger kommittén att

129

Expertgruppens analys och överväganden

SOU 2000:120

det får anses klarlagt att inomkommunal utjämning är förenlig med grundlagens stadganden (s. 221). Kommittén lämnar också ett förslag att regeringsformen (RF) ska kompletteras med en bestäm- melse som föreskriver att kommuner och landsting i lag får åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners respektive landstings uppgifter om det sker för att uppnå en jämlik fördelning av resurser mellan kommuner och mellan landsting. Någon sådan komplet- tering av RF har ännu inte gjorts.

Det ligger utanför expertgruppens kompetensområde att ha en uppfattning i den juridiska grundfrågan om systemet grundlags- enlighet. Vi nöjer oss här med att konstatera att en sådan fråge- ställning existerar och att detta naturligtvis inte bara är en juridisk fråga, utan att den i förlängningen handlar om skillnader i politiska synsätt.

Bedömningen när det gäller metoder för utjämning är att minst politiskt känslig är den utjämningsmetod som här benämnts kompensatorisk och indirekt, dvs. en utjämning som endast sker genom att behövande kommuner och landsting ges statsbidrag. Mest känslig är den direkta och inomkommunala utjämningen. Orsaken är att vid en helt inomkommunal utjämning finns det alltid både vinnare och förlorare; genomförs en ändring som gör att några kommuner får det bättre så måste samtidigt någon eller några andra kommuner få det sämre. Detta ställer stora och måhända orealistiska krav på solidariteten kommuner och landsting emellan. Det blir inte lättare när man samtidigt vet att det på både central, regional och lokal nivå finns stora skillnader i synen på hur utjämningen bör ske och hur långt den bör drivas.

7.3Synpunkter på det nuvarande systemet

Expertgruppen har i kapitel 1 redovisat ett antal utgångspunkter eller principer som gruppen anser bör gälla för statsbidrags- och utjämningssystemet. Expertgruppens utgångspunkter är i korthet att systemet bör vara så enkelt, stabilt, begripligt och förutsägbart som möjligt. Dessa önskemål måste dock vägas mot att systemet ska kunna fylla sin avsedda funktion, nämligen att tillförsäkra kommunerna och landstingen ekonomiskt likvärdiga förutsättning- ar för att bedriva sin verksamhet.

Det är också viktigt att det i kommunerna och landstingen finns en så bred uppslutning som möjligt bakom grundtankarna i det system som tillämpas. I detta ingår exempelvis valet av utjämnings-

130

SOU 2000:120

Expertgruppens analys och överväganden

grad i inkomstutjämningen, vilka faktorer som ska ingå i kostnads- utjämningen och vilka ersättningsnivåer som ska användas i model- lerna.

I detta avsnitt kommer expertgruppen att redovisa sin bedöm- ning av hur det nuvarande utjämningssystemet svarar upp mot dessa krav.

Inkomstutjämningen

Ett problem som diskuterats mycket är att den långtgående ut- jämningen i inkomstutjämningen i vissa fall leder till att kommuner och landsting förlorar om deras eget skatteunderlag ökar mer än skattekraften i riket som helhet. Detta gäller för kommuner som har en egen skattesats som understiger den s.k. länsvisa skatte- satsen, totalt 21 av landets 289 kommuner. Skulle dessa kommun- ers skatteunderlag i stället minska i relation till genomsnittet i riket får de mer pengar att disponera. Här bör sägas att riksdagen den 15 november 2000 beslutat om en ändring i systemet för inkomst- utjämning som syftar till att förhindra att detta sker i fortsätt- ningen. Innehållet i ändringen har beskrivits tidigare i kapitel 6.

Expertgruppen kan för sin del konstatera att den beslutade ändringen är tekniskt komplicerad. Ändringen innebär att den del av utjämningssystemet som varit någorlunda begripligt i framtiden endast kommer att kunna förstås och beräknas av experter. Utifrån vårt uppdrag att förenkla utjämningssystemet ser vi detta som ett steg i fel riktning.

Expertgruppen vill i sammanhanget även betona att det från många håll framförts uppfattningen att utjämningsambitionen i inkomstutjämningen är alltför hög. Inte minst är det företrädare för enskilda kommuner som hävdar att den höga utjämningsgraden i dagens inkomstutjämning gör det direkt olönsamt för kommun- erna att exempelvis bygga bostäder för att öka kommunens in- vånarantal och skattekraft. Expertgruppen har varken haft direktiv eller praktiska möjligheter att analysera denna fråga och har därför inte tagit ställning till om dessa påståenden är riktiga eller ej.

Expertgruppen vill i sammanhanget erinra om att dagens kom- pensationsgrad (dvs. 95 %) för första gången användes i 1993 års utjämningssystem. Skillnaden var dock att detta system inte bygg- de på direkt utjämning utan på statliga bidrag upp till en garanti- nivå. Kompensationsgraden användes i detta system således endast för att reducera det bidrag som utgick till kommuner och landsting

131

Expertgruppens analys och överväganden

SOU 2000:120

som låg under garantinivån. Som tidigare framgått betalade de tre kommuner som låg utanför systemet över huvud taget inte någon utjämningsavgift.

Det kan vara av intresse att se hur frågan om nivån på kompensationsgraden behandlades i de utredningar som låg till grund för det utjämningssystem som infördes år 1996, och som i här aktuella avseenden överensstämmer med dagens system.

Strukturkostnadsutredningen behandlade inte frågan, vilket är naturligt med tanke på att denna utredning i huvudsak handlade om den framtida kostnadsutjämningen. Landstingsekonomiska utred- ningen föreslog att kompensationsgraden skulle sättas till 90 %. Utredningens tanke med detta var att en fullständig utjämning skulle ske för de s.k. obligatoriska verksamheterna, vilka för landstingen svarade för något över 90 % av de totala kostnaderna. För kommunerna uppgick motsvarande andel till cirka 85 %. I den skrift, Kommunal inkomstutjämning – alternativa modeller (Ds 1993:68), som utarbetades av en arbetsgrupp under Finansdeparte- mentet användes en kompensationsgrad på 80 % i beräkningarna på den modell som överensstämmer med det system som sedan in- fördes.

Det var Statsbidragsberedningen som valde att föra fram förslaget om en kompensationsgrad på 95 %. I beredningens betän- kande sägs:

Att fastställa kompensationsgraden i systemet är ytterst ett rent politiskt beslut. Man kan inte på objektiva grunder hävda att ett visst procenttal är rättvist eller lämpligast. En nivå mellan 80 och 100 % bedöms dock vara relevanta för att täcka innebörden i uttrycket långtgående utjämning. Beredningen förordar 95 % och har lagt detta till grund för kalkylerna i det samlade förslaget. Om man väljer en annan närliggande nivå påverkar detta inte bidragssystemets funktion men får självfallet effekter för de enskilda kommunerna och landstingen. (SOU 1994:144, s. 40)

Senare i detta kapitel kommer vi att behandla de fasta införande- tilläggen. Det kan dock redan här sägas att flera av de kommuner som har högst skattekraft och därmed skulle påverkas mest av en långtgående inkomstutjämning får betydande fasta införandetillägg. Detta innebär att den valda kompensationsgraden inte slår igenom i praktiken.

Det förtjänar att påpekas att när Statsbidragsberedningen valde att föreslå 95 procents kompensationsgrad var beredningen med- veten om att detta även fick återverkningar på kostnads- utjämningen. Med en långtgående utjämning av inkomsterna blir

132

SOU 2000:120

Expertgruppens analys och överväganden

det nödvändigt att även ha en långtgående utjämning av struk- turella behovs- och kostnadsskillnader. Detta bl.a. för att kommun- erna och landstingen som har en hög skattekraft ska få kom- pensation för de kostnader som det innebär att hålla en hög behovstäckning i de verksamheter, främst barnomsorg och kollek- tivtrafik, som är en förutsättning för hög förvärvsaktivitet och därmed höga inkomster.

Kostnadsutjämningen

Av beskrivningen i föregående kapitel torde ha framgått att kost- nadsutjämningssystemet är mycket komplicerat. För kommunerna innefattar det 16 olika delmodeller och för landstingen fyra. Dessa delmodeller innehåller i sin tur en mängd olika faktorer, som används i de direkta beräkningarna.

Systemet bygger på den s.k. standardkostnadsmetoden och på enhetspriser (se vidare SOU 1993:53, s. 37–42). I korthet innebär detta att de kommunala verksamheterna behandlas var för sig och att ersättningen per verksamhet i princip beräknas med hjälp av opåverkbara och förklarande variabler, som har ett direkt eller indirekt samband med kommunernas respektive landstingens kost- nader. Beräkningarna avser kostnaden per invånare.

Det är inte alltför svårt att förstå hur metoden fungerar i de delmodeller som avser direkta verksamheter och där den genom- snittliga standardkostnaden i princip baseras på räkenskapsdata. Detta gäller dock endast en mindre del av beräkningsmodellerna i kommunsystemet, nämligen modellerna för äldreomsorg, individ- och familjeomsorg, grundskola, barnomsorg, gymnasieskola och kollektivtrafik. Det är dock dessa modeller som både svarar för de högsta (standard-)kostnaderna och som omfördelar de största beloppen. På landstingssidan är tre av de fyra beräkningsmodel- lerna verksamhetsanknutna. Det är dock bara modellen för kollek- tivtrafik som har en koppling till räkenskapsdata.

Det är svårare att förstå de delmodeller som visserligen är verk- samhetsanknutna men som saknar koppling till räkenskapsdata. Detta gäller i kommunsystemet i huvudsak modellerna för gator och vägar och vatten och avlopp och i landstingssystemet model- lerna för hälso- och sjukvård och högskoleutbildning. Svårigheten ligger bl.a. i att känna igen och bedöma rimligheten i de standard- kostnader som beräkningarna utmynnar i.

133

Expertgruppens analys och överväganden

SOU 2000:120

Ett särskilt problem i detta sammanhang är att standard- kostnaden representerar olika saker i olika modeller. Ibland avser standardkostnaden en beräknad strukturell kostnad som alla kommuner eller landsting har (typexempel grundskola). I andra fall handlar det om en beräknad kostnad som bara vissa kan förväntas ha. Detta gäller exempelvis modellerna för svagt befolknings- underlag, befolkningsminskning och kallortstillägg.

Men därutöver finns också en kategori där standardkostnaden inte avser kostnaden, utan kommunens merkostnad i förhållande till en tänkt normalnivå. Det gäller modellen för vatten och avlopp men också flera av de andra delmodellerna. I flera av dessa fall framgår det inte heller klart av definitionen av modellen att stan- dardkostnaden avser att beskriva en merkostnad. Det är först när man ser på beräkningsformeln som man förstår detta. Exempel på denna typ av modeller är näringsliv och sysselsättning, barn och ungdomar med utländsk bakgrund, administration m.m., uppvärm- ning samt byggkostnader.

Över huvud taget gäller att nivån på standardkostnaden ofta mer är en konsekvens av hur beräkningsmodellen konstruerats än att den skulle spegla en tänkbar faktisk nivå på de strukturella kostnaderna eller merkostnaderna i en enskild kommun. Som exempel kan nämnas att ett antal kommuner har negativa standard- kostnader i modellerna som avser byggkostnader och uppvärm- ning.

De ovan redovisade förhållandena skapar dock inte i sig några problem när storleken på kommunens eller landstingets avgift eller bidrag i kostnadsutjämningen ska beräknas. Orsaken är att för varje delmodell har man räknat fram en vägd genomsnittlig standard- kostnad som gör att bidragen och avdragen inom varje separat modell tar ut varandra. Det man i praktiken summerar vid fram- räknandet av avgiften eller bidraget är således tilläggen och avdrag- en från den genomsnittliga standardkostnaden. På det sättet ser man inte eventuella oklarheter och besynnerligheter i de bakom- liggande siffrorna.

Det måste betonas att det är mycket komplicerat att beräkna utfallet av systemet för kostnadsutjämning. Problemet är inte bara de många och komplicerade delmodellerna. Det finns inte heller någon enskild myndighet eller expert som har tillgång till alla grunddata som behövs för beräkningarna. När SCB gör de årliga beräkningarna av utfallet av utjämningssystemet är man således beroende av ett antal olika interna och externa datakällor. Bland annat detta gör att det lätt kan bli fel vid beräkningarna. Som

134

SOU 2000:120

Expertgruppens analys och överväganden

exempel kan nämnas att SCB i år fick göra flera omräkningar av utfallet innan det blev rätt.

Av detta följer att det givetvis är svårt, för att inte säga omöjligt, för exempelvis kommunala politiker och tjänstemän att beräkna utfallet av det befintliga systemet. I många fall är det svårt att till och med förstå varför ändringar sker i de avgifter eller bidrag som kommunen eller landstinget betalar till eller erhåller från systemet.

Det är dock inte bara utifrån mer tekniska aspekter som man kan ifrågasätta kostnadsutjämningen. Av ännu större betydelse är de innehållsliga frågorna, som exempelvis varför vissa modeller ingår, hur beräkningen inom modellerna utformats samt hur en del av ersättningsnivåerna bestämts.

Av beskrivningen i kapitel 6 har framgått att flera av modellerna i kostnadsutjämningen tillkommit efter att Strukturkostnadsutred- ningen och Landstingsekonomiska utredningen lämnat sina förslag.

Strukturkostnadsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande att ett särskilt regionalpolitiskt motiverat statsbidrag till främst gles- bygdskommuner och ytstora kommuner skulle inrättas. Syftet med statsbidraget skulle vara att kompensera för långa avstånd, avsaknad av en fungerande privat marknad samt att ge bidrag för närings- livsbefrämjande åtgärder. Statsbidragsberedningen hade inte samma uppfattning utan föreslog att ett sådant stöd i stället skulle utgå inom ramen för kostnadsutjämningen – genom tillskapandet av modellerna för näringslivs- och sysselsättningsfrämjande åtgärder och svagt befolkningsunderlag. Beredningen föreslog också till- skapandet av en modell för befolkningsminskning. I propositionen på beredningens förslag höjdes nivån på kompensationen i model- lerna näringslivs- och sysselsättningsskapande åtgärder och befolk- ningsminskning i förhållande till beredningens förslag. På lands- tingssidan föreslogs i propositionen att ett särskilt tillägg för små landsting skulle införas i hälso- och sjukvårdsmodellen. Alla dessa förslag antogs av riksdagen och blev därmed delar i det kostnads- utjämningssystem som finns i dag.

Även vid den översyn som gjordes av Kommunala utjämnings- utredningen skedde förändringar i propositionsarbetet. Utredning- en föreslog att modellen byggkostnader skulle avskaffas och ansåg att modellen för kallortstillägg borde utgå på sikt. I propositionen föreslog man att byggkostnadsmodellen skulle behållas och man sade att det var för tidigt att ta ställning till ett avskaffande av modellen för kallortstillägg. Därutöver föreslog man införandet av en helt ny modell, barn och ungdomar med utländsk bakgrund. Riksdagen antog även dessa förslag.

135

Expertgruppens analys och överväganden

SOU 2000:120

Av denna beskrivning torde ha framgått att det är långt ifrån självklart vilka modeller som borde ingå i systemet och också att det finns ett betydande mått av skönsmässighet när det gäller åtminstone en del av de valda ersättningsnivåerna. Tilläggas kan att även i en del andra än de ovan nämnda modellerna kan man ifrågasätta valda ersättningsnivåer och beräkningsmetoder. Detta gäller särskilt de modeller som baseras på regressionsberäkningar, och då främst individ- och familjeomsorgsmodellen. Expertgrup- pen återkommer till denna fråga i kapitel 9.

En frågeställning som är vanligt förekommande i debatten om kostnadsutjämningen är om och i sådana fall i vilken mån systemet innehåller regionalpolitiska inslag eller hänsynstaganden. Det finns vitt skilda uppfattningar om så är fallet eller inte.

Det är svårt att ha en entydig uppfattning i denna fråga eftersom det inte finns någon enkel och allmänt accepterad definition av vad regionalpolitik är och inte är (se vidare Regionalpolitiska ut- redningens slutbetänkande; SOU 2000:87). Särskilt svårt att ge ett klart svar blir det när man talar om regionalpolitiska inslag eller hänsynstaganden, dvs. om situationer där insatsen inte utger sig för att primärt ha ett regionalpolitiskt syfte.

Expertgruppens uppfattning är att det är naturligt och riktigt att man i t.ex. grundskole-, gymnasie-, äldreomsorgs- och hälso- och sjukvårdsmodellen har faktorer som fångar in merkostnader på grund av gles bebyggelsestruktur och liknande. Vi anser således inte att det är motiverat att hävda att detta skulle vara ett utslag av regionalpolitiska hänsynstaganden. Samtidigt bör sägas att vi med detta ställningstagande inte uttalat oss om huruvida de här aktuella faktorerna fångar in dessa skillnader på bästa tänkbara sätt. Detta är en helt annan fråga.

Mer tveksamt är det när man ser på en del av de modeller i systemet som inte är verksamhetsanknutna. I kostnadsutjämningen som helhet är det glesbygdkommunerna som får mest bidrag. Som exempel kan nämnas att glesbygdkommunerna genom kostnads- utjämningen år 2000 fick ett bidrag på nästan 6 400 kronor per invånare (ovägt genomsnitt). Det är drygt fyra gånger mer än vad man fick i den kommungrupp som erhöll näst mest bidrag samma år, nämligen storstäderna.

De modeller – vid sidan av de verksamhetsanknutna – som mest bidrar till glesbygdskommunernas högre ersättningsnivå är modell- erna för befolkningsminskning, näringslivs- och sysselsättnings- främjande åtgärder, administration m.m., kallortstillägg samt, i synnerhet, svagt befolkningsunderlag. Tidigare har framkommit att

136

SOU 2000:120

Expertgruppens analys och överväganden

flera av dessa modeller tillkommit vid sidan av de grundläggande utredningarna inom området. I en del fall har även ersättningsnivån i dessa modeller höjts i beredningsprocessen.

När man bedömer om det finns regionalpolitiska inslag i kost- nadsutjämningen kan man inte heller bara se på vilka modeller som ingår i systemet. Lika viktigt kan vara vilka modeller som inte ingår. I detta sammanhang kan exempelvis konstateras att kompen- sation utgår för de tidigare kallortstilläggen medan något motsva- rande hänsynstagande inte tas till den allmänna lönenivån i kom- munerna, byggkostnader ingår men inte kompensation för skill- nader i marknadshyror etc.

Det är inte expertgruppens uppgift att redovisa någon uppfatt- ning om vilka regionalpolitiska satsningar som bör göras. Detta är ytterst en politisk fråga och inte något som bör avgöras av tjänste- män. Det är dock gruppens uppfattning att kostnadsutjämningen inte bör innehålla modeller som med nödvändighet måste bygga på mer uttalade politiska värderingar. Beslut om stöd för exempelvis regionalpolitiska ändamål bör således enligt gruppens mening fattas direkt av politiker och ersättningen bör utgå vid sidan av utjäm- ningssystemet.

Det bör understrykas att gruppen med detta inte tagit ställning till vilken nivå dessa insatser bör ligga på. Gruppen ser det dock som naturligt att de berörda kommunerna och landstingen kom- penseras genom ett särskilt statsbidrag vid sidan av utjämnings- systemet, om delmodeller tas bort från den nuvarande kostnads- utjämningen.

Det kan även i en del andra fall finnas anledning att diskutera om en modell bör finnas kvar i systemet för kostnadsutjämning. Motivet för ifrågasättandet är i dessa fall att modellen har beräk- ningstekniska brister. Vi återkommer till dessa frågor i det kom- mande kapitlet.

Avslutningsvis i detta avsnitt bör några ord sägas om systemets förmåga att göra åtskillnad mellan faktiska och strukturella kost- nader.

Beräkningsmodellerna bygger på indirekta faktorer. Därför på- verkas inte utfallet för enskilda kommuner och landsting direkt av de kostnadsändringar som dessa haft. Det som händer – i de modeller som har en koppling till räkenskapsdata – är att den genomsnittliga standardkostnaden förändras. Storleken på denna förändring styrs i sin tur av hur stor kostnadsändringen är (i kronor per invånare) och hur många invånare den kommun eller det landsting har som ändringen avser. Anledningen är att den

137

Expertgruppens analys och överväganden

SOU 2000:120

genomsnittliga standardkostnaden är vägd efter varje kommuns eller landstings invånarantal. En stor kommun påverkar således genomsnittskostnaden väsentligt mer än en kommun med ett lågt invånarantal. När det gäller de övriga modellerna påverkas den genomsnittliga standardkostnaden över huvud taget inte av kost- nadsändringar i enskilda kommuner eller landsting.

Det är sagt att systemet bara ska ta hänsyn till strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Utjämning ska inte ske för kost- nadsskillnader som beror på skillnader i service, effektivitet och avgifter. I praktiken görs inte någon sådan uppdelning av de totala kostnaderna när man beräknar de genomsnittliga standardkost- naderna i de delmodeller som har en koppling till räkenskapsdata.

Slutsatsen är att man åtminstone i dessa fall utgått från att den vägda genomsnittliga standardkostnaden på ett riktigt sätt speglar en insats med en normalnivå med avseende på service, effektivitet och avgifter. Med tanke på att det rör sig om ett vägt genomsnitt – där de olika kommunernas och landstingens invånarantal utgör en av beräkningsgrunderna – kan dock ett sådant antagande ifråga- sättas.

Tilläggas kan att inte heller när det gäller övriga delmodeller går det att utläsa att man systematiskt försökt urskilja de strukturella kostnadsskillnaderna från andra kostnadsskillnader när analyserna genomförts och ersättningsnivåerna fastställts.

En ytterligare komplikation i kostnadsutjämningen är att ett antal av delmodellerna i systemet innehåller faktorer som har en koppling till inkomstförhållandena i kommunen eller landstinget. Detta gäller bl.a. barnomsorgsmodellen (skattekraften i kom- munen), individ- och familjeomsorgsmodellen (andelen män i ål- dern 25–64 år med låg inkomst) samt hälso- och sjukvårdsmodellen (inkomstnivån i matrisen för icke vårdtunga grupper). Expert- gruppen kan således konstatera att inkomstförhållandena inte bara påverkar inkomstutjämningen utan också har betydelse för utfallet i kostnadsutjämningen. Som tidigare framkommit har expertgrupp- en inte haft möjlighet att närmare behandla frågor om beräknings- metoderna i de enskilda delmodellerna. Gruppen vill dock betona att den här ovan beskrivna typen av kopplingar kan vara proble- matiska genom att de mycket väl kan ge effekter inom utjämnings- systemet som helhet som varken är avsedda eller möjliga att klart identifiera.

En liknande koppling finns även mellan kostnadsutjämningen och statsbidragssystemet, eftersom båda dessa system innehåller åldersrelaterade komponenter. Här avses det åldersbaserade gene-

138

SOU 2000:120

Expertgruppens analys och överväganden

rella statsbidraget till kommunerna, som delvis bygger på samma grunder som kostnadsutjämningen för grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg. Expertgruppen anser att detta förhållande kan vara problematiskt då det blir svårt att överblicka den totala effekten av dessa ersättningar.

De fasta införandetilläggen

Som redovisas i föregående kapitel finns det fasta införandetillägg i statsbidrags- och utjämningssystemet. Dessa tillägg uppgår till ett betydande belopp: cirka 1,6 miljarder kronor inom vardera kom- mun- och landstingssystemet. Tilläggen finansieras i nuläget genom en minskning av de generella statsbidragen.

Det utmärkande för de fasta införandetilläggen är att de utgår till de kommuner och landsting som skulle drabbas hårdast av att statsbidrags- och utjämningssystemet fick slå igenom fullt ut. Framför allt rör det sig om kommuner som skulle drabbas hårt av den långtgående inkomstutjämningen eller sådana som tidigare fått mer regionalpolitiskt motiverade bidrag. Paradoxen är att dessa medel går till de kommuner och landsting som utjämningssystemet anser borde ha mindre pengar att disponera och att de största beloppen går till dem som systemet anser borde ha de största minskningarna. Det är expertgruppen bestämda uppfattning att man inte kan behålla ett sådant system i framtiden.

I tidigare delar av detta avsnitt har expertgruppen redovisat sin kritik mot det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet. I det kommande avsnittet beskrivs vilka lösningar som expertgrup- pen kan tänka sig.

7.4Alternativa lösningar

Det finns ett antal grundläggande förutsättningar för det kom- munala utjämningssystemet. Det ingår inte i expertgruppens upp- drag att lämna förslag om ändringar i dessa avseenden. Gruppen vill dock ändå i sammanhanget peka på några av de faktorer som på ett avgörande sätt påverkar förutsättningarna för och behovet av kommunal utjämning.

Av grundläggande betydelse för utjämningen är den fördelning av ansvar för olika verksamheter som finns mellan staten och kom- muner och landsting. Som påpekats flera gången tidigare i detta

139

Expertgruppens analys och överväganden

SOU 2000:120

betänkande ansvarar kommunerna och landstingen för stora delar av den offentliga verksamheten. I detta ansvar ingår i flertalet fall även att svara för finansieringen av verksamheten. Denna finan- siering sker i huvudsak genom den kommunala beskattningen.

Det är naturligtvis inte förvånande att man i ett sådant system har ett behov av en långtgående utjämning för skillnader både i inkomster och i strukturella behov och kostnader mellan de enskilda huvudmännen. En konsekvens av dessa förhållanden är också att en förändring av finansieringsansvaret för olika verksam- heter klart påverkar både utdebiterings- och utjämningsbehovet inom den kommunala eller landstingskommunala sektorn.

Av stor betydelse i sammanhanget är även den kommunala indelningen. Har man många och små kommuner ökar behovet av utjämning. Det är därför ingen tillfällighet att ett återkommande inslag i tidigare insatser för att åstadkomma en kommunal ut- jämning varit att genom kommunsammanslagningar försöka åstad- komma större och ekonomiskt mer bärkraftiga kommuner med en mer allsidig näringsstruktur. Det kan vara värt att i sammanhanget påminna om att i januari 2000 hade var fjärde kommun mindre än 10 000 invånare.

Även skattebasen och skattereglerna i stort påverkar behovet av och förutsättningarna för utjämningen. Eftersom kommunal- skatten är den huvudsakliga inkomstkällan för både kommunerna och landstingen ger förändringar i skattebasen effekter inte bara för enskilda kommuner och landsting utan också för sektorerna som helhet. Det kan här finnas anledning att erinra om att det inte var så många år sedan vi i landet både hade en kommunal fastighets- beskattning och en kommunal beskattning av företag. I samman- hanget kan även nämnas att man i flertalet europeiska länder har en bredare skattebas, där ofta fastighetsbeskattningen är den mest betydelsefulla inkomstkällan. Kommunernas och landstingens in- komster påverkas också direkt av exempelvis regler om vilka inkomster som är beskattningsbara (inklusive storleken på grund- avdragen) eller vilka utgifter som är avdragsgilla. En förändring av skattebasen eller reglerna för beskattning får därför direkta effekter på behovet av kommunal utjämning.

Som framgått av den historiska beskrivningen i kapitel 5 hade vi i Sverige före år 1996 en utjämning som byggde på ett system med en garanterad skattekraftsnivå. Detta system övergavs därför att utjämningen i systemet inte omfattade alla kommuner. Vår be- dömning är att statsbidragen inte heller i dagens läge räcker till för att skapa ett sådant system som kan omfatta alla kommuner. Ett

140

SOU 2000:120

Expertgruppens analys och överväganden

antal kommuner skulle således komma att stå utanför utjämningen. Expertgruppen bedömer att en sådan lösning ligger utanför utred- ningens direktiv, varför gruppen avstått från att utreda detta alternativ närmare.

När det gäller utformningen av ett system för utjämning har expertgruppen bl.a. diskuterat möjligheterna att delar av ut- jämningen skulle kunna ske genom regionala bidrag. Tanken är att ansvaret för att fördela dessa bidrag skulle kunna läggas på ett regionalt självstyrelseorgan. Fördelarna med ett sådant system skulle vara att utjämningsbidraget kunde utnyttjas som en av flera regionala resurser för att tillgodose det lokala och regionala behov- et av en fungerande infrastruktur.

Gruppen har även diskuterat mer genomgripande förändringar av utjämningssystemet. En idé som mer systematiskt prövats är att förenkla och ta bort modeller i kostnadsutjämningen på ett sådant sätt att det slutliga utfallet av systemet som helhet ändå blir balanserat och rimligt rättvist. Detta angreppssätt har byggt på tanken att rättvisa inte alltid nås bäst genom fler och mer komplicerade omfördelningsmodeller utan kanske tvärtom lättare kan uppnås genom att alla får mindre, men också ger mindre. I detta sammanhang har även prövats att sänka kompensationsgraden i inkomstutjämningen samtidigt som en eller flera av de delmodeller i kostnadsutjämningen som gynnar de kommuner och landsting som betalar inkomstutjämningsavgifter tagits bort ur systemet. Expertgruppen har dock bedömt att detta inte är en framkomlig väg eftersom det i gruppens analyser visat sig att det alltid finns ett antal enskilda kommuner som inte passat in i en sådan lösning.

Gruppen har även övervägt möjligheten att föreslå ett utjäm- ningssystem som bygger på garanterad skattekraft, men där det samtidigt finns inslag av direkt inkomstutjämning. Expertgruppen har dock inte haft möjlighet att fullfölja denna tanke eftersom en sådan lösning kräver att man har en klar bild över utformningen av de enskilda delarna i utjämningssystemet, något som inte kunnat uppnås under den begränsade utredningstiden som gruppen haft till sitt förfogande.

Efter dessa analyser har expertgruppen kommit fram till att alla mer genomgripande förändringar ställer krav på betydligt mer omfattande utredningsinsatser än vad gruppen kunnat genomföra inom den tid som stått till buds. Som tidigare framgått sätter direktiven också gränser för hur långt gruppen kan gå i dessa avseenden. Expertgruppen har därför valt att utveckla ett alternativ som i allt väsentligt bygger på fördelningen i det nuvarande

141

Expertgruppens analys och överväganden

SOU 2000:120

systemet men där utfallet bedöms vara både lättare att överblicka och att beräkna.

Expertgruppens förslag presenteras i det kommande kapitlet.

142

8 Expertgruppens förslag

I detta kapitel redovisas expertgruppens förslag till förändringar i det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet. Som redan framhållits i kapitel 1 och kapitel 7 har den korta utredningstiden gjort att expertgruppen tvingats att avgränsa analysen och förslagen till en mer principiell nivå. Detta innebär bl.a. att några förslag om konkreta ändringar i de nuvarande beräkningsmodellerna i kost- nadsutjämningen inte kunnat utarbetas även om gruppen anser att det i vissa fall finns ett sådant behov. Gruppen har dock valt att i ett avslutande kapitel redovisa sin syn på behovet av ytterligare utredningsinsatser. I detta sammanhang lämnas även synpunkter på vilka enskilda beräkningsmodeller som kan behöva utredas vidare.

8.1Inledning

Expertgruppens uppdrag är att undersöka möjligheterna att göra utjämningssystemet enklare och mer stabilt. Till detta har gruppen lagt målen att utjämningssystemet bör bli mer begripligt och förut- sägbart samt att det också bör ges en sådan utformning att det är möjligt att få en bred uppslutning bakom systemet.

I föregående kapitel har expertgruppen redovisat sin analys och sina mer övergripande bedömningar av det nuvarande statsbidrags- och utjämningssystemet. I korthet har gruppen identifierat följan- de huvudproblem:

Kostnadsutjämningssystemet är komplicerat och svårt att för- stå för andra än en liten grupp experter.

Kostnadsutjämningen innehåller ett antal delmodeller där det är oklart vad kompensation avser, hur eventuella kostnader be- räknats och varför beräkningsmodellerna givits en viss utform- ning. Det är också i vissa fall oklart hur systemet avgränsats mot den statliga närings- och regionalpolitiken. Vidare kan

143

Expertgruppens förslag

SOU 2000:120

ifrågasättas varför vissa kostnader ingår i systemet men inte andra (exempelvis kallort men inte den generella lönenivån, byggkostnader men inte den allmänna hyresnivån, kostnader för befolkningsminskning men inte kostnader för ökad befolk- ning).

Införandereglerna gör att det beslutade inkomst- och kost- nadsutjämningssystemet inte slagit igenom i verkligheten.

I den fortsatta genomgången redovisas utredningens mer konkreta bedömningar och förslag uppdelade i två avsnitt: kostnads- utjämningen respektive införandereglerna och inkomstutjämning- en. Kapitlet avslutas med en beskrivning av effekterna av expert- gruppens förslag.

8.2Kostnadsutjämningen

Expertgruppen har valt två huvudlinjer för att förenkla systemet för kostnadsutjämningen. Den ena huvudlinjen är att beskriva effekterna av den utjämning som sker på ett enklare och mer strukturerat sätt. I detta ingår också förslag om vissa förenklingar i de enskilda beräkningsmodellerna och att en del av de faktorer som ingår i kostnadsutjämningen inte ska räknas om årligen.

Den andra huvudlinjen är att de delmodeller i kostnadsutjäm- ningen som bedöms ha mer eller mindre regionalpolitiska inslag och där ersättningsnivåerna i allt väsentligt bygger på politiska bedömningar utgår ur systemet och att motsvarande ersättning i stället lämnas i form av ett regionalpolitiskt statsbidrag.

Sammantaget bedöms dessa förslag kunna uppfylla kraven ovan på ett enklare, stabilare, mer begripligt och mindre kontroversiellt system för kostnadsutjämning.

I fortsättningen i detta avsnitt utvecklas argumenten för expert- gruppens förslag i dessa avseenden.

Ny indelning i utjämningsfaktorer

I det utjämningssystem som tillämpades under åren 1993–96 hade man ett för varje kommun fastställt strukturkostnadsindex. Detta index beräknades utifrån faktorerna: åldersstruktur, social struktur, glesbygd/tätortsgrad och klimat. Värdet på de olika delfaktorerna

144

SOU 2000:120

Expertgruppens förslag

fastställdes genom en statistisk metod, multipel regressionsanalys. Beräkningen gjordes mot kommunens totalkostnad.

Det nya systemet bygger på den s.k. standardkostnadsmetoden, där man i stället beräknar kostnadsskillnaderna verksamhet för verksamhet. Vi anser att denna metod är att föredra framför den tidigare använda, men vill betona att en fördel med det tidigare systemet var att utjämningen beskrevs i ett överblickbart antal faktorer. Expertgruppen menar att detta bör vara möjligt även i det system som nu används.

Det nuvarande systemet för kostnadsutjämning består av ett stort antal delmodeller som var och en regelmässigt omfattar ett antal faktorer. Expertgruppen finner att de faktorer som ingår i modellerna i stort kan delas in i tre kategorier som påminner om de fyra komponenter som användes i det tidigare kostnadsutjämnings- systemet.

Åldersstrukturen ingår som en tung komponent i flera av de verksamhetsanknutna delmodellerna (barnomsorg, grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg).

En social faktor (brett definierad) ingår, förutom i de ovan nämnda delmodellerna, även i bl.a. individ- och familjeomsorgs- modellen, modellen för barn och ungdomar med utländsk bak- grund samt – i landstingssystemet – i hälso- och sjukvårdsmodel- len.

Expertgruppen anser att det skulle vara betydligt lättare att överblicka resultatet av kostnadsutjämningen om utfallet i fort- sättningen redovisas uppdelat i dessa tre faktorer i stället för i de 16 (i kommunsystemet) eller fyra delmodeller (i landstingssystemet) som nu används. Vi tror också att det är lättare att bedöma rim- ligheten i utjämningen om man exempelvis klart kan urskilja hur stor del i utjämningen som beror på de olika faktorerna; dvs. åldersstrukturen, den sociala strukturen och den geografiska struk- turen.

Det är viktigt att understryka att sättet att redovisa utfallet inte påverkar utfallet, dvs. den omfördelning som sker.

Hur en sådan uppdelning i faktorer konkret kan göras redovisas i det kommande avsnittet. I detta avsnitt redovisas även expert- gruppens bedömning av vilka delmodeller som avser kostnader som

145

Expertgruppens förslag

SOU 2000:120

expertgruppen anser bör ersättas vid sidan av systemet för kost- nadsutjämning.

Bedömning av delmodellerna

Expertgruppens bedömning är att de centrala delarna av kom- munernas kostnadsutjämning utgörs av de modeller som både är verksamhetsanknutna och som har en koppling till räkenskapsdata. Detta gäller modellerna för äldreomsorg, individ- och familje- omsorg, grundskola, barnomsorg, gymnasieskola och kollektiv- trafik. Av beskrivningen i kapitel 6 har framgått att det är dessa del- modeller som svarar för de i särklass högsta genomsnittliga stan- dardkostnaderna och som omfördelar mest pengar. Till de centrala modellerna måste också räknas hälso- och sjukvårdsmodellen i landstingssystemet.

Som tidigare sagts gäller för flera av de aktuella verksamheterna att det finns en klar koppling till särskilda åldersgrupper. Detta återspeglas även i vilka faktorer som ingår i de enskilda modellerna. I modellerna för grundskola, gymnasieskola, barnomsorg och äldreomsorg ingår en åldersfaktor. Denna åldersfaktor speglar helt enkelt målgrupperna för de verksamheter som hanteras av modell- erna.

Nedan kommenteras de enskilda delmodellerna.

Grundskolemodellen

I grundskolemodellen fördelas hela kostnaden för grundskolan ut på kommunerna efter andelen barn i åldrarna 7–15 år. Därefter görs ett avdrag eller tillägg för andelen elever med utomnordiskt eller finskt medborgarskap samt för merkostnader för små skolor och skolskjutsar.

Om man jämför de nuvarande standardkostnaderna i grund- skolemodellen med hur standardkostnaderna skulle ha sett ut om modellen bara byggt på åldersfaktorn finner man att skillnaderna blir små. Tre fjärdedelar av kommunerna får en skillnad i standard- kostnad (och därmed bidrag/avgift) jämfört med den nuvarande som är mindre än 200 kronor per invånare. Den totala spridningen varierar mellan 1 881 kronor (24 %) lägre standardkostnad och 236 kronor (4 %) högre standardkostnad per invånare jämfört med utfallet av den nuvarande beräkningsmodellen.

146

SOU 2000:120

Expertgruppens förslag

De kommuner som avviker mest från den rena åldersfördel- ningen är i första hand de som har en geografisk struktur som leder till ett större behov av skolskjutsar och små skolor, dvs. glesbygds- kommuner.

Andra kommuner där standardkostnaden beräknad efter ålders- struktur skiljer sig från den nuvarande är sådana som har en stor andel finska och utomnordiska barn, dvs. kommuner som kan sägas ha en avvikande social struktur. I dessa senare fall är dock skill- naderna i standardkostnader inte alls lika stora som i fallen med en avvikande geografisk struktur.

En vanlig metod att redovisa sambandet mellan två variabler är att använda sig av korrelationskoefficienten. Denna koefficient kan variera mellan –1,00 och +1,00. Om korrelationen är noll finns inget samband alls. Korrelationen mellan det nuvarande utfallet och ett utfall baserat på en ren åldersfördelning är 0,81, vilket får betraktas som en hög korrelation.

Med den struktur som grundskolemodellen har är det enkelt att beräkna hur stora belopp som för de enskilda kommunerna utgör bidrag eller avdrag för social struktur (faktorn barn med finskt eller utomnordiskt medborgarskap) respektive geografisk struktur (merkostnader för små skolor och skolskjutsar).

Expertgruppens förslag är att kommunens beräknade kostnad för grundskolan på grund av kommunens andel barn i ådrarna 7–15 år redovisas under åldersfaktorn, tillägget/avdraget för andelen barn med utomnordiskt eller finskt medborgarskap räknas till den sociala faktorn och tillägget/avdraget för barnens geografiska fördelning inom kommunen redovisas under den geografiska fak- torn.

Gymnasieskolemodellen

Gymnasieskolemodellen bygger på tre komponenter: andelen ung- domar 16–18 år, ungdomarnas geografiska fördelning inom kom- munen samt gymnasieelevernas fördelning på olika program och genomsnittskostnaderna för dessa (den s.k. programvalsfaktorn).

Inte heller i detta fall bli det särskilt stor skillnad mellan en ren åldersfördelning och fördelningen enligt den nuvarande modellen. För två tredjedelar av kommunerna är skillnaden i standard- kostnaden mindre än 150 kronor per invånare (den genomsnittliga standardkostnaden år 2000 var 2 173 kronor). De största avvikel- serna är 635 kronor i minskad standardkostnad respektive 313

147

Expertgruppens förslag

SOU 2000:120

kronor i ökad standardkostnad om man jämför den rent ålders- baserade fördelningen med den nuvarande fördelningen. Mäter man korrelationen uppgår den till 0,87, vilket måste anses vara högt.

Även i detta fall är det okomplicerat att dela upp dagens omfördelning i de tre nya komponenterna: åldersfaktorn har redan kommenterats ovan, tillägget/avdraget för programvalsfaktorn räk- nas till den sociala faktorn och tillägget/avdraget för gymnasie- elevernas fördelning i kommunen redovisas under den geografiska faktorn.

Barnomsorgsmodellen

Barnomsorgsmodellen består av två huvudkomponenter: en ålders- ersättning samt ett volymindex. Volymindexet står för en kost- nadsjusterad servicevolym och ska spegla kommunens produktion av barnomsorg per barn. Indexet bygger på en regressionsekvation med fyra variabler.

Vid beräkningen av åldersersättningen använder man tre olika schablonkostnader; en för barn 1–2 år, en för barn 3–6 år samt en för barn 7–9 år.

Ser man på korrelationen mellan en ren åldersfördelning och nuvarande fördelning uppgår korrelationskoefficienten till 0,83. För drygt 60 % av kommunerna är avvikelsen i standardkostnad vid denna jämförelse mindre är 500 kronor per invånare. Den största sänkningen i standardkostnaden uppgår till 1 439 kronor och den största höjningen till 1 108 kronor.

Det är inte heller i denna modell några problem att urskilja åldersfaktorn, värre är det dock att identifiera en geografisk och en social faktor. Orsaken är att volymindexet baseras på en regres- sionsekvation. Visserligen kan man säga att en av de variabler som ingår i regressionen (ett täthetsmått) är av geografisk karaktär och de övriga tre variablerna kan ses som sociala faktorer i bred mening. Problemet är dock att de enskilda variablerna inte har ett direkt samband med de framräknade standardkostnaderna, exempelvis är en av variablerna ett skattekraftsmått. Man kan mot denna bakgrund inte hävda att täthetsmåttet speglar merkostnader på grund av gles bebyggelsestruktur. I beräkningsmodellen ger tvärt- om en låg täthetsgrad en lägre standardkostnad. Expertgruppen anser därför att den förändring av kostnaderna som volymindexet leder till som helhet bör räknas till den sociala faktorn.

148

SOU 2000:120

Expertgruppens förslag

Äldreomsorgsmodellen

Äldreomsorgsmodellen består av flera delar. Den del som omför- delar mest pengar mellan kommunerna är en matrismodell med s.k. normkostnader. Normkostnaderna är beräknade för varje enskild kommun och är uppdelade efter ålder (65–74 år, 75–84 år samt 85 år och äldre), kön (man och kvinna) och etnicitet (utländsk bak- grund eller ej).

Därutöver består kostnadsutjämningen för äldreomsorgen av tre olika former av tillägg och avdrag: ett enhetligt tillägg på 500 kro- nor per invånare för färdtjänst och handikappomsorg, ett tillägg för institutionsboende i glesbygd samt ett tillägg eller avdrag för merkostnader för hemtjänst i glesbygd.

Expertgruppen har gjort en beräkning av hur utfallet i modellen skulle bli med en ren åldersfördelning av de kostnader i modellen som inte är geografiskt bestämda. En närmare beskrivning av hur denna beräkning gjorts lämnas i kapitel 9.

Beräkningen visar att nästan tre fjärdedelar av kommunerna får en förändring av standardkostnaden med mindre än 250 kronor per invånare. Den största sänkningen av standardkostnaden som någon kommun får uppgår till 2 024 kronor per invånare och den största höjningen till 1 406 kronor per invånare. Korrelationen mellan de två kostnadsfördelningarna är så hög som 0,97, vilket är en mycket hög siffra i dessa sammanhang.

Expertgruppens förslag är att man använder en åldersfaktor inom denna modell och att de avvikelser som finns mellan utfallet av åldersfördelningen och den nuvarande kostnadsfördelningen redo- visas under den sociala faktorn. Tilläggen och avdragen för insti- tutionsboende och hemservice i glesbygd redovisas under den geo- grafiska faktorn.

Individ- och familjeomsorgsmodellen

Expertgruppen anser att individ- och familjeomsorgsmodellen är mycket problematisk. Modellen är verksamhetsanknuten och har en koppling till redovisade kostnader. Den är också en av de modeller som omfördelar mest pengar.

För att räkna ut kommunernas standardkostnader inom model- len används en regressionsekvation med fem variabler. Det kan konstateras att de variabler som ingår i ekvationen kan förväntas spegla skillnader i socioekonomisk/demografisk struktur. Eftersom

149

Expertgruppens förslag

SOU 2000:120

en regression används går det inte att dela upp standardkostnaden efter den indelning som expertgruppen tidigare använt. Det kan dock konstateras att den verksamhet som modellen avser berör människor i alla åldrar. Detta skiljer den från de tidigare nämnda modellerna, där man har en klarare koppling till en särskild ålders- grupp.

Expertgruppen bedömer att de skillnader i standardkostnader för enskilda kommuner som modellen resulterar i huvudsakligen kan hänföras till den sociala faktorn. Gruppen anser dock att det finns ett behov av att utveckla denna modell ytterligare. Denna fråga behandlas vidare i kapitel 9. I avvaktan på en sådan utredning föreslår expertgruppen att hela utfallet av modellen redovisas under den sociala faktorn.

Kollektivtrafikmodellen

Kollektivtrafikmodellen bygger på faktorerna gleshet, arbets- pendling och tätortsstruktur. Samtliga dessa faktorer är av geo- grafisk natur. Expertgruppen föreslår därför att resultatet av hela denna modell redovisas under den geografiska faktorn.

Hälso- och sjukvårdsmodellen

Hälso- och sjukvårdsmodellen är verksamhetsanknuten, men den bygger inte på landstingens kostnadsunderlag utan på kostnadsdata från Malmöhus landsting från år 1995. Modellen är uppdelad i en renodlad hälso- och sjukvårdskomponent och två mindre delar som har att göra med geografiska förhållanden (bebyggelsestruktur och små landsting).

Hälso- och sjukvårdskomponenten består av en mycket komp- licerad beräkningsmodell. I denna modell beräknas standard- kostnaden dels för s.k. vårdtunga grupper, dels för den övriga be- folkningen. Beräkningarna för de vårdtunga grupperna beaktar ge- nomsnittskostnader för åtta olika diagnoser uppdelat efter variablerna kön och ålder. Beräkningarna för den övriga befolk- ningen beaktar förutom kön och ålder även civilstånd, sysselsätt- ningsstatus, inkomst och boendeform.

Expertgruppen har gjort en beräkning som utgått från en ren åldersfördelning av de kostnader som hanteras i den här aktuella beräkningsmodellen. Dessa beräkningar har visat att det finns ett

150

SOU 2000:120

Expertgruppens förslag

klart samband mellan ålder och vårdkostnader. Samtidigt framkom dock att de övriga variablerna i flera fall hade väl så stor betydelse för den omfördelning som modellen leder till. Det bör för övrigt framhållas att verksamheten i princip avser alla åldersgrupper.

Expertgruppen har av ovan angivna skäl avstått från att föreslå någon åldersfaktor inom hälso- och sjukvårdsmodellen.

Expertgruppen har även prövat ett alternativ där utjämning endast sker för den vårdtunga gruppen. Vid en analys visar det sig dock att skillnaderna i standardkostnad är nästan lika stor för den icke vårdtunga gruppen som för den vårdtunga, varför detta alter- nativ inte utvecklats vidare.

Utfallet av hälso- och sjukvårdskomponentern bör enligt expertgruppens mening räknas till den sociala faktorn. De två övriga delarna i modellen har, som tidigare sagts, att göra med geografiska förhållanden. Vi återkommer dock senare i detta avsnitt till inplaceringen av tillägget för små landsting.

Som tidigare framkommit har expertgruppen inte haft möjlighet att utveckla de enskilda modellerna i kostnadsutjämningen. I detta fall gäller även att Utjämningsdelegationen haft i uppdrag att sär- skilt se över hälso- och sjukvårdsmodellen. Expertgruppen avstår därför från ytterligare kommentarer i detta sammanhang. Vi åter- kommer dock till denna fråga i det avslutande kapitlet.

Övriga modeller

Övriga delmodeller i kostnadsutjämningen är av sådan karaktär att de antingen inte är verksamhetsanknutna och/eller att de inte har en koppling till räkenskapsdata. Inte någon av dessa modeller går att relatera till åldersfördelningen i kommunerna och landstingen. I stället beror utfallet av modellerna på skillnader i social och/eller geografisk struktur.

Modellerna för utjämning av kostnader för gator och vägar samt vatten och avlopp är verksamhetsanknutna, men bygger inte på redovisade kostnader. Bägge dessa modeller baseras på faktorer som speglar skillnader i kommunernas geografiska struktur.

Flertalet av de övriga modellerna (undantagen är modellerna för barn och ungdom med utländsk bakgrund samt högskoleutbild- ning) har kopplingar till skillnader i geografisk struktur. En skill- nad mot de övriga geografiska modellerna är att dessa modeller varken är verksamhetsanknutna eller har en koppling till redovisade kostnader.

151

Expertgruppens förslag

SOU 2000:120

För flera av de senast omnämnda modellerna gäller att de ligger nära de insatser som staten har att svara för inom ramen för sitt ansvar för närings- och regionalpolitiken. Som framkommit i före- gående kapitel är ersättningsnivåerna också ofta mer eller mindre politiskt bestämda. Detta gäller modellerna för administration m.m., svagt befolkningsunderlag, näringsliv och sysselsättning samt befolkningsminskning, men också för det särskilda tillägget för små landsting i hälso- och sjukvårdsmodellen.

Redan i tidigare kapitel har sagts att expertgruppen anser att det är nödvändigt med en bred förståelse av och uppslutning bakom det utjämningssystem som tillämpas. I detta ligger naturligtvis även en rimlig samsyn i vilka modeller som skall ingå i systemet och vilka ersättningsnivåer som ska tillämpas. Expertgruppen anser att de ovan nämnda modellerna inte i tillräcklig utsträckning uppfyller dessa krav. Expertgruppen anser därför att dessa modeller inte längre bör ingå i kostnadsutjämningssystemet och att motsvarande ersättning i stället bör utgå i form av ett särskilt regionalpolitiskt statsbidrag. Expertgruppen återkommer till denna fråga i avsnittet 8.4.

De övriga tre modellerna (kallortstillägg, uppvärmningskost- nader och byggkostnader) som också bygger på osäkra beräknings- grunder har det gemensamt att de avser personal- eller lokalkost- nader (faktorkostnader). När det gäller denna typ av kostnader an- ser expertgruppen att det finns en brist på konsekvens i utjäm- ningssystemet. Anledningen är att det bara är vissa orsaker till höga kostnadsnivåer som beaktas i kostnadsutjämningen. Modellerna för kallortstillägg, byggkostnader och uppvärmningskostnader kom- penserar främst för höga lönenivåer och lokalkostnader i norra Sverige. Någon motsvarande utjämning som beaktar de särskilda orsakerna till de höga lönenivåerna och lokalkostnaderna i exem- pelvis storstadsområdena finns däremot inte. Det osäkra beräk- ningsunderlaget och det faktum att bara vissa orsaker till höga kostnadsnivåer beaktas, gör att expertgruppen anser att denna typ av kostnader inte bör omfattas av kostnadsutjämningen. De kost- nadsskillnader av detta slag som i dag utjämnas inom systemet – och som främst går till kommuner i Norrlands inland – bör i fort- sättningen i stället utgå som ett regionalpolitiskt stöd i enlighet med vad som angivits tidigare.

Två delmodeller i kostnadsutjämningen återstår att nämna. Den ena är landstingens utjämning för kostnadsskillnader i högskole- utbildningen. För närvarande pågår förhandlingar om ett över- förande av huvudmannaskapet för denna verksamhet till staten.

152

SOU 2000:120

Expertgruppens förslag

Expertgruppen utgår från att formerna för den framtida finan- sieringen av verksamheten bestäms i dessa förhandlingar och avstår därför från att behandla modellen ytterligare i detta betänkande.

Den andra modellen är utjämningen för större behov av insatser i kommuner med en hög andel barn och ungdomar med utländsk bakgrund från länder utanför EU och Norden. Denna modell till- kom i propositionsarbetet efter Kommunala utjämningsutredning- en. Liksom flera av ovan behandlade modeller i kostnadsutjämning- en är modellen inte verksamhetsanknuten och bygger på politiskt bestämda ersättningsnivåer.

En skillnad mellan denna och tidigare nämnda modeller är att ersättningen i denna modell främst går till storstäder och vissa förortskommuner. Det är av dessa skäl inte lämpligt att inkludera denna modell i de som ersätts genom ett regionalpolitiskt stöd. Expertgruppens förslag är därför att modellen bibehålls inom kost- nadsutjämningen. Det finns dock ett klart behov av att utveckla bedömnings- och ersättningsgrunderna i modellen. Expertgruppen återkommer till denna fråga i nästa kapitel.

153

Expertgruppens förslag

SOU 2000:120

Summering av förslagen

I följande tabell visas hur kopplingen ser ut mellan de nuvarande modellerna och de faktorer som expertgruppen föreslagit.

Tabell 8.1. Sambandet mellan delmodeller och faktorer

Nuvarande modell i kostnads-	Ny indelning i faktorer			Regional-
utjämningen	Ålder	Social	Geografi	politik
Kommunsystemet
Barnomsorg	X	X
Grundskola	X	X	X
Gymnasieskola	X	X	X
Äldreomsorg	X	X	X
Individ & familjeomsorg		X
Befolkningsminskning				X
Barn & ungdomar med utl. bakgr.		X
Näringsliv & sysselsättning				X
Gator & vägar			X
Kollektivtrafik			X
Vatten & avlopp			X
Administration m.m.				X
Uppvärmning				X
Byggkostnader				X
Befolkningsunderlag				X
Kallort				X
Landstingssystemet
Hälso & sjukvård
- hälso & sjukvårdsdelen		X
- gles bebyggelsestruktur			X
- små landsting				X
Kollektivtrafik			X
Kallort				X

Vissa ytterligare förenklingar

Behovet av uppdatering av de föreslagna faktorerna

I tidigare kapitel har framkommit att bara en del av faktorerna i de nuvarande kostnadsutjämningsmodellerna uppdateras årligen. Görs en uppdelning av kostnadsutjämningens utfall i en åldersfaktor, en social faktor och en geografisk faktor, är det expertgruppens bedömning att åldersfaktorn bör uppdateras årligen. Ingen av kom- ponenterna i den geografiska faktorn uppdateras i nuläget årligen.

154

SOU 2000:120

Expertgruppens förslag

Det görs däremot med flertalet av komponenterna i den sociala faktorn. Expertgruppen anser att det skulle vara en fördel att låsa den geografiska faktorn för exempelvis en fyraårsperiod. På så sätt skulle variationer i bidrag och avgifter mellan olika år bli mindre och orsakerna till skillnaderna lättare att förstå.

Som framgått tidigare i detta avsnitt anser expertgruppen att det finns ett behov av vidare utredning när det gäller flera av de komponenter som föreslagits ingå i den sociala faktorn. Expert- gruppen återkommer därför till frågan om uppdatering av den sociala faktorn i kapitel 9, Behovet av ytterligare utredning.

Sammanslagning av åldersklasser

Som tidigare redovisats har expertgruppen inte konstruerat några nya modeller för kostnadsutjämning, utan byggt sina ställnings- taganden på de befintliga modellerna. Expertgruppen har dock i sitt arbete funnit det möjligt att förenkla barnomsorgs- och äldreom- sorgsmodellerna genom att bl.a. slå ihop åldersgrupper. Genom förändringen blir det enklare att med hjälp av åldersfaktorn beräkna bidrag och avdrag i modellerna utan att utfallet förändras. En närmare beskrivning av dessa förändringar lämnas i nästa kapitel.

8.3Införandereglerna och inkomstutjämningen

Som framgått av avsnitt 6.3 består införandereglerna av särskilda tillägg och avdrag som begränsar utjämningssystemets effekter. De rörliga tilläggen och avdragen minskas successivt och upphör år 2004. De fasta införandetilläggen trappas däremot inte av utan finns kvar även efter år 2003. De fasta tilläggen uppgår till omkring 1,6 miljarder kronor i både kommun- respektive landstingssektorn och motsvaras inte av några avdrag.

De fasta införandetilläggen innebär en permanent begränsning av utjämningssystemets effekter. Av skäl som tidigare redovisats – se närmare kapitel 7 – anser expertgruppen att en sådan inskränkning varken är önskvärd eller rimlig. Ger utjämningssystemet ett utfall som man inte kan acceptera ens på sikt bör detta åtgärdas genom ändringar i utjämningssystemet, inte genom regler som begränsar systemets genomslag.

De fasta tilläggen begränsar resultatet av inkomst- och kostnads- utjämningen som helhet. För vissa kommuner och landsting utgår

155

Expertgruppens förslag

SOU 2000:120

de fasta tilläggen dock i praktiken som en kompensation för en minskad ersättning i förhållande till tidigare kostnadsutjämning. För andra kommuner kan man säga att tillägget förhindrar att den beslutade långtgående inkomstutjämningen verkligen slår igenom. Detta kan enkelt ses om man redovisar de tio kommuner som har det högsta tilläggen. De är: Danderyd, Boden, Luleå, Lidingö, Lomma, Kiruna, Gällivare, Kalix, Vännäs och Ludvika.

För att visa hur stort detta tillskott är kan man använda Danderyd som exempel. År 2000 betalade Danderyd avgifter i in- komst- och kostnadsutjämningen på 18 250 respektive 673 kronor per invånare. Samtidigt har kommunen ett fast införandetillägg på 4 644 kronor per invånare. Ett införandetillägg på denna nivå motsvarar den summa som skulle åtgå för att sänka kompensa- tionsgraden i inkomstutjämningen för Danderyd från 95 till 71 %. Till detta kommer att Danderyd samma år har rörliga införande- tillägg på ytterligare 800 kronor per invånare, vilket ytterligare minskar genomslaget av de långtgående utjämningsambitionerna.

Som tidigare sagts anser expertgruppen att de fasta införande- tilläggen bör utgå ur utjämningssystemet.

Detta innebär att det i praktiken bara finns två alternativ: att helt avskaffa tilläggen eller att hela eller delar av ersättningen i fram- tiden utgår i annan form.

Ser man på konsekvenserna av att helt avskaffa de fasta in- förandetilläggen finner man att en sådan åtgärd skulle medföra betydande inkomstminskningar för flertalet berörda kommuner och landsting. Totalt 49 kommuner och 5 landsting mottar fasta införandetillägg. För kommunerna rör det sig om mellan 66 och 4 644 kronor per invånare. För landstingen varierar de fasta till- läggen mellan 289 och 961 kronor per invånare.

Mot denna bakgrund bedömer expertgruppen att det inte är politiskt och kommunalekonomiskt möjligt att avskaffa de fasta införandereglerna utan någon form av kompensation – inom eller utanför ramen för utjämningssystemet. De fasta införandereglerna finansieras i dag genom en sänkning av kommunernas respektive landstingens generella statsbidrag. Om de avskaffas frigörs 1 604 miljoner kronor på kommunsidan och 1 577 miljoner kronor på landstingssidan.

Efter att ha övervägt olika alternativ föreslår expertgruppen två skilda åtgärder för att ersätta bortfallet av de fasta införande- tilläggen.

Den ena åtgärden är att de kommuner och landsting som har högre skattekraft än genomsnittet kompenseras genom en sänk-

156

SOU 2000:120

Expertgruppens förslag

ning av kompensationsgraden i inkomstutjämningen. Kompen- sationsgraden ligger i nuläget på 95 %. Den nya kompensations- graden föreslås ligga på 80 % och skulle gälla även för de kom- muner och landsting som inte får fasta införandetillägg i nuläget. Kommuner och landsting som har en lägre skattekraft än genom- snittet skulle inte alls påverkas utan behåller kompensationsgraden på 95 %. Det skulle således handla om en s.k. asymmetrisk ut- jämning. Denna åtgärd fungerar inte bara som en kompensation till de kommuner som har fasta införandetillägg på grund av inkomst- utjämningen utan den minskar också radikalt de negativa marginal- effekter som i nuläget finns i systemet.

Den andra åtgärden tar fasta på den del av de fasta införande- tilläggen som i huvudsak går till kommuner och landsting i utsatta regioner. Förslaget är att dessa kommuner och landsting i fort- sättningen får ersättning genom det regionalpolitiska statsbidrag som tidigare omnämnts. Hur detta praktiskt kan ske behandlas vidare i avsnittet nedan.

8.4Ett nytt regionalpolitiskt statsbidrag

Som framgått i föregående avsnitt föreslår expertgruppen att ett nytt regionalpolitiskt statsbidrag inrättas. Det nya statsbidraget utgår som kompensation för några av de förändringar gruppen föreslagit.

För det andra utgår statsbidraget som en ersättning för de avskaffade fasta införandetilläggen. Expertgruppen har ansett att om man omvandlar de fasta införandetilläggen till statsbidrag kan det finnas anledning att minska beloppet något, vilket ju skulle skett om man haft en längre införandeperiod för det nuvarande utjämningssystemet. Enligt de nuvarande införandereglerna mins- kas de rörliga införandetilläggen för kommunerna med 200 kronor per invånare och år. För landstingen är motsvarande minskning 120 kronor per invånare och år. Expertgruppen har valt att vid beräk- ningarna av effekterna av gruppens förslag reducera ersättnings- beloppet med 250 kronor per invånare för berörda kommuner och med 125 kronor per invånare för de berörda landstingen. Denna

157

Expertgruppens förslag

SOU 2000:120

sänkning gör också att antalet bidragsmottagare blir mindre och att bidraget mer uttalat kommer att avse ekonomiskt utsatta kommuner och landsting.

Det bör betonas att det inte finns några tekniska hinder att exempelvis välja en lägre reduktion eller ingen reduktion alls. Kon- sekvensen blir dock ökade kostnader för det regionalpolitiska stödet och att gruppen bidragsmottagare ökar.

Över huvud taget gäller att det inte finns något som säger att man vid framtida beslut om det regionalpolitiska statsbidraget behöver låta sig styras av det nuvarande utfallet. Genom att det nya statsbidraget inte längre är en del av det inomkommunala ut- jämningssystemet ökar möjligheterna att denna väg ge behövligt stöd till särskilt utsatta kommuner och landsting utan att det sker på andra kommuners eller landstings bekostnad. Stödet blir därmed en form av indirekt utjämning, på sätt som närmare beskrivits i avsnitt 7.2.

En annan viktig effekt av att detta stöd läggs utanför utjämnings- systemet är att utjämningssystemet därigenom blir mindre politiskt kontroversiellt och mer trovärdigt.

Eftersom vi föreslagit en sänkning av kompensationsgraden i inkomstutjämningen utgår inget regionalpolitiskt bidrag till de sju kommuner med fasta införandetillägg som gynnas mest klart av denna åtgärd. Det gäller Danderyd, Stockholm, Solna, Lidingö, Täby, Järfälla och Lomma. Samma sak gäller för Stockholms läns landsting.

De föreslagna åtgärderna kan i huvudsak bekostas genom bort- tagandet av de fasta införandetilläggen. De merkostnader som uppkommer betalas genom en sänkning av de generella statsbi- dragen. I nästa avsnitt redovisas kostnaderna och finansieringen av expertgruppens förslag mer i detalj.

8.5Effekter av expertgruppens förslag

Expertgruppens förslag innebär förändringar i kostnadsutjäm- ningen, de fasta införandetilläggen, inkomstutjämningen och i statsbidragssystemen för både kommuner och landsting. Dess- utom föreslås tillskapandet av ett nytt regionalpolitiskt statsbidrag. I detta avsnitt beskrivs de ekonomiska förändringarna som sker för kommunerna och landstingen i de olika delarna. Avsnittet avslutas med en beskrivning av förslagens samlade effekter.

158

SOU 2000:120

Expertgruppens förslag

Några av de förändringar expertgruppen föreslår verkar åt motsatta håll. Därför blir den totala nettoförändringen av bidragen för de flesta kommuner och landsting mindre än effekterna i de enskilda delarna. De delar av förändringarna som inte är själv- finansierande bekostas genom en sänkning av de generella stats- bidragen.

Expertgruppens förslag utgår från en situation när de rörliga införandetilläggen/-avgifterna inte längre finns kvar, dvs. den situa- tion som enligt de nuvarande införandereglerna kommer att gälla efter år 2003. Eftersom man i nuläget inte kan känna till vilket ut- fall som statsbidrags- och utjämningssystemet kommer att ge år 2004 görs beräkningarna av effekterna på de senast tillgängliga upp- gifterna, vilket är utfallet för år 2000. De rörliga införandetilläggen och avdragen har dock exkluderats. De ekonomiska effekterna av förslagen redovisas i kronor per invånare.

Förändrad kostnadsutjämning

Expertgruppens förslag till ett förenklat statsbidrags- och utjäm- ningssystem innebär en rad förändringar jämfört med det nuvarande systemet. De största förändringarna görs i systemet för kostnadsutjämning. Trots detta blir de ekonomiska förändringarna i kommunernas och landstingens bidrag och avgifter i denna del av utjämningssystemet relativt små. Orsaken är att exempelvis upp- delningen av kostnadsutjämningen i en åldersfaktor, en social faktor och en geografisk faktor inte påverkar kostnadsutfallet på något sätt. Detta beror på att förändringen helt utgår från nu- varande omfördelning.

Utfallet av kostnadsutjämningen påverkas dock av förslaget att vissa delar av kostnadsutjämningen förs ut ur systemet. För de kommuner eller landsting som i nuläget får ett bidrag för t.ex. kallortstillägg, administration och befolkningsminskning minskar strukturkostnaden, vilket för dessa leder till ett minskat bidrag eller en ökad avgift inom kostnadsutjämningssystemet som helhet. Totalt rör det sig om 97 kommuner och sex landsting som i nuläget får bidrag för här aktuella kostnadsposter. Som framgått i före- gående avsnitt föreslås dessa i stället få motsvarande stöd i form av ett nytt regionalpolitiskt statsbidrag. En närmare beskrivning av det regionalpolitiska statsbidraget görs längre fram i detta avsnitt.

För de övriga kommunerna och landstingen innebär föränd- ringen att de slipper att betala avgifter för de kostnadsposter som

159

Expertgruppens förslag

SOU 2000:120

inte längre finns kvar i kostnadsutjämningen. Avgiftsminskningen uppgår för kommunerna till mellan 15 och 352 kronor per invånare. För 15 av de berörda landstingen minskar avgiften med 51 kronor per invånare och för Västernorrlands läns landsting blir minsk- ningen 31 kronor per invånare.

I kommunernas kostnadsutjämning omfördelades år 2000 totalt 4,8 miljarder kronor. Med den föreslagna kostnadsutjämningen skulle omfördelningen minska till 3,9 miljarder kronor beräknat på uppgifter för samma år. Åldersfaktorn kommer att omfördela 5,1 miljarder kronor mellan kommunerna. Den sociala faktorn kom- mer att omfördela 5,7 och den geografiska faktorn 1,2 miljarder kronor.

I landstingens kostnadsutjämning omfördelades totalt 1,1 mil- jarder kronor år 2000. Den nya omfördelningen enligt expert- gruppens förslag blir 1 miljard kronor. Även utfallet i landstingens kostnadsutjämning delas in i en social och en geografisk faktor. Dessa delar kommer att omfördela 0,9 respektive 0,5 miljarder kronor beräknat på data från år 2000.

Avskaffade fasta införandetillägg

De nuvarande fasta införandetilläggen avskaffas i expertgruppens förslag. För närvarande är det 49 kommuner och fem landsting som får sådana tillägg. Totalt uppgår dessa fasta tillägg till 1,6 miljarder kronor vardera till kommunerna respektive landstingen.

Att avskaffa de fasta införandetilläggen lämnar ett ekonomiskt utrymme för att sänka kompensationsgraden i inkomstutjämningen för avgiftsbetalande kommuner och landsting (se nedan). Dess- utom kompenseras ett antal kommuner och landsting för förlusten av fasta införandetillägg genom det nya regionalpolitiska stats- bidraget. Sju kommuner samt Stockholms läns landsting får dock inte del av denna ersättning. De sju kommunerna är Danderyd, Stockholm, Solna, Lidingö, Täby, Järfälla och Lomma.

Förändrad inkomstutjämning

Den enda förändringen i inkomstutjämningen enligt expertgrup- pens förslag är en sänkning av kompensationsgraden från 95 till 80 % för de kommuner och landsting som har en skattekraft över genomsnittet, dvs. för de som betalar en avgift. Bidragsmot-

160

SOU 2000:120

Expertgruppens förslag

tagande kommuner och landsting påverkas inte alls av förändring- en. Sänkningen kostar 1 488 miljoner kronor i kommunsystemet och 607 miljoner kronor i landstingssystemet, beräknat på underlag för år 2000.

År 2000 var det 57 kommuner och ett landsting som betalade inkomstutjämningsavgifter. Genom den föreslagna förändringen minskas deras avgifter med cirka 16 %. För Danderyd, som är den kommun som i dag betalar högst avgift, betyder det en minskning av inkomstutjämningsavgiften på 2 881 kronor per invånare beräk- nat på data för år 2000.

För sådana avgiftsbetalande kommuner vars skattekraft ökar mer än genomsnittskommunens, kommer avgiftsminskningen att bli allt större för varje år. I Danderyds fall betyder det att den årliga minskningen på sikt kommer att motsvara det som kommunen förlorar genom det avskaffade fasta införandetillägg på 4 644 kronor per invånare (se nedan).

Nytt regionalpolitiskt statsbidrag

Det regionalpolitiska statsbidraget kan sägas bestå av två delar. Den ena delen är ersättningen för de modeller i kostnadsutjämningen som utgår ur systemet. Den andra delen är ersättningen för de avskaffade fasta införandetilläggen.

Totalt 97 kommuner och sex landsting får bidrag på grund av förändringarna i kostnadsutjämningen. Ersättning för avskaffade fasta införandetillägg får 35 kommuner och fyra landsting. Efter- som dessa grupper i stor utsträckning överlappar varandra blir det dock sammanlagt inte fler än 106 kommuner och 7 landsting som kommer i fråga för det regionalpolitiska statsbidraget.

De ersättningar i kostnadsutjämningen som enligt förslaget i stället utgår som ett statligt bidrag kostar 1,7 miljarder kronor på kommunsidan och 0,4 miljarder kronor när det gäller landstingen.

Kostnaden för den del av det regionalpolitiska bidraget som ersätter de uteblivna fasta införandetilläggen är 0,7 miljarder kronor för kommunerna och 0,5 miljarder kronor för landstingen beräknat på uppgifter för år 2000.

161

Expertgruppens förslag

SOU 2000:120

Nivåjustering av det generella statsbidraget

I det nuvarande utjämningssystemet görs en s.k. nivåjustering (sänkning) av det generella invånarrelaterade statsbidraget för att bekosta införandereglerna. Denna nivåjustering ändras för att finansiera delar av ovan nämnda förändringar. Nivåjusteringen för år 2000 utgör, om rörliga införandetillägg undantas, ett avdrag på 179 kronor per invånare för kommunerna och 177 kronor per invånare för landstingen. Dessa belopp är samma för alla kom- muner respektive landsting.

För att täcka kostnaderna för expertgruppens förslag krävs en nivåjustering på 438 respektive 167 kronor per invånare för kom- munerna och landstingen beräknat på uppgifter för år 2000. Detta innebär alltså att det generella statsbidraget för kommuner behöver minskas med 259 kronor per invånare. För landstingen däremot ökar statsbidraget med 10 kronor per invånare. Som upplysning kan nämnas att statsbidraget för kommunerna år 2000 uppgick till 5 915 kronor per invånare och för landstingen till 2 129 kronor per invånare.

Totala effekter av utredningens förslag

I ovanstående avsnitt har beskrivits hur de olika delarna av expert- gruppens förslag påverkar kommunerna och landstingen. Här görs beskrivningen på totalnivå. Eftersom de föreslagna förändringarna delvis verkar i motsatta riktningar blir de totala effekterna be- gränsade.

Stora delar av de föreslagna förändringarna i inkomst- och kostnadsutjämningen kan helt eller delvis finansieras genom att de fasta införandetilläggen avskaffas. För kommunerna finansieras förändringarna delvis också genom att de generella statsbidragen sänks. I nedanstående tabeller visas de statsfinansiella effekterna av förslagens olika delar.

162

SOU 2000:120		Expertgruppens förslag
Tabell 8.2. Statsfinansiella effekter i kommunsystemet, mdkr

Kommunsystemet	Mdkr
Sänkt kompensationsgrad i inkomst-	-1,5
utjämningen	-1,5
Avskaffade fasta införandetillägg	+1,6
Nytt regionalpolitiskt stöd	-2,4
Sänkt generellt statsbidrag	+2,3
Netto	0,0
Tabell 8.3. Statsfinansiella effekter i landstingssystemet, mdkr

Landstingssystemet	Mdkr
Sänkt kompensationsgrad i inkomst-	-0,6
utjämningen	-0,6
Avskaffade fasta införandetillägg	+1,6
Nytt regionalpolitiskt stöd	-0,9
Höjt generellt statsbidrag	-0,1
Netto	0,0

Totala effekter för kommunerna

Med de förändringar expertgruppen föreslår är det totalt 146 kom- muner som får ett förbättrat utfall, beräknat på underlag för år 2000 och 143 kommuner som får ett försämrat utfall. Föränd- ringarna är dock inte särskilt stora. Ett stort antal kommuner, 135 stycken, får ett utfall i intervallet plus/minus hundra kronor per invånare. I diagrammet nedan visas hur kommunerna fördelar sig med avseende på skillnad i utfall jämfört med dagens utjämnings- system.

Bäst utfall jämfört med nuvarande regler får de kommuner som får förbättringar både i inkomst- och kostnadsutjämningen och som i utgångsläget inte hade något fast införandetillägg. Hit hör flera av storstädernas kranskommuner. Mest av alla tjänar Vellinge kommun, 830 kronor per invånare.

163

Expertgruppens förslag

SOU 2000:120

Figur 8.1. Effekter av expertgruppens förslag jämfört med dagens system

	200
kommuner	150									126
										126
	100						78
Antal	50		22				41
			22											16
		2												16	4
	0	2													4
	0
	-750	-500				50	0			0				0	0
						50	-		5				0		50
					2			2				5
				-			-250	-				-
	<	-		-				-				-			>
		0		00				0			250
		-75	5								250
		-75	-

Kr per inv

De två kommuner som får sämst utfall jämfört med nuvarande regler är Danderyd och Lomma, 1 938 respektive 1 527 kronor per invånare. De tjänar visserligen på den sänkta kompensationsgraden, men förlorar samtidigt sina fasta införandetillägg utan att få något regionalpolitiskt bidrag.

Efter dessa två hamnar en grupp kommuner som får ett för- sämrat utfall med 509 kronor per invånare. De 509 kronorna består av den generella sänkningen av statsbidraget (259 kr per inv.) samt den sänkning med 250 kronor per invånare som blir nettoresultatet av avskaffade fasta införandetillägg och den nya statliga ersätt- ningen för dessa. Gemensamt för de sistnämnda kommunerna är att de i utgångsläget fick ett fast införandetillägg på mer än 250 kronor per invånare. Det bör påminnas att försämringen är högst marginell jämfört med alternativet att inte ge kompensation för de avskaffade fasta tilläggen, som skulle slagit mycket hårdare.

Mer än en femtedel av kommunerna får som enda förändring en minskning av statsbidraget med 259 kronor per invånare.

En redovisning av utfallet för samtliga kommuner och landsting lämnas i bilaga 3.

164

SOU 2000:120

Expertgruppens förslag

Regionalt utfall

Detta avsnitt visar effekterna av expertgruppens förslag i olika typer av kommuner. För detta ändamål används här en indelning av landets kommuner i s.k. förvärvsregioner (F-regioner).

Förvärvsregionerna är tio ej geografiskt sammanhängande grup- per av s.k. lokala arbetsmarknader (LA1). Varje förvärvsregion kan betraktas som homogen med avseende på bl.a. utbildningsstruktur och arbetsmarknad hos de lokala arbetsmarknader som ingår i respektive region.

De lokala arbetsmarknaderna är i sin tur drygt 100 till antalet. Indelningen av kommuner i LA syftar till att isolera områden inom vilka arbetsmarknaden fungerar relativt oberoende av omvärlden, vad avser arbetsmarknadens funktionssätt och befolkningens till- gång till arbeten.

F-regionerna är: Stockholmsregionen (30 kommuner), Göte- borgsregionen (16 kommuner), Malmöregionen (18 kommuner), Regionala centra (111 kommuner), Norra glesbygden (12 kom- muner), Små till medelstora LA med flersidig näringsstruktur (53 kommuner), Storindustriorter (16 kommuner), Småindustriorter (11 kommuner), Landsbygdsdominerade orter (18 kommuner) samt Bruksorter (fyra kommuner).

Effekterna av expertgruppens förslag fördelar sig relativt jämnt mellan förvärvsregionerna, beräknat på underlag för år 2000. De skillnader som kan urskiljas är att de flesta kommuner som får ett bättre utfall jämfört med dagens regler återfinns i storstadsregion- erna och i regionala centra. I de övriga förvärvsregionerna över- väger de kommuner som får ett försämrat utfall av expertgruppens förslag.

Dessa effekter beror främst på den föreslagna förändringen av inkomstutjämningen och avskaffandet av de fasta införande- tilläggen. Det är främst kommuner i storstadsregionerna och i regionala centra som betalar inkomstutjämningsavgifter, och dessa avgifter blir nu överlag 16 % lägre än tidigare. I de övriga F- regionerna finns många av de kommuner som i nuläget har höga fasta införandetillägg. Avskaffandet av dessa tillägg kompenseras visserligen av de nya regionalpolitiska bidragen, men inte helt och hållet.

1 Indelning i LA görs av både SCB, Nutek och AMS. Här används SCB:s definition som bygger på faktisk arbetspendling.

165

Expertgruppens förslag

SOU 2000:120

En annan ofta använd kategorisering av kommunerna är indel- ningen i kommungrupper. En analys av fördelningseffekterna i kommungrupper ger ungefär samma bild som i fallet med F- regionerna.

Skillnaderna i kronor och ören är inte anmärkningsvärda, men ser man till andelen kommuner med bättre respektive sämre utfall jämfört med dagens regler blir skillnaderna tydligare. Störst andel kommuner som får ett förbättrat utfall finns bland förorts- kommunerna. Störst andel kommuner som får ett försämrat utfall finns bland glesbygdskommunerna. Orsakerna till detta är desam- ma som med F-regionerna, dvs. förändringen i inkomstutjäm- ningen respektive avskaffandet av de fasta införandetilläggen.

Fördelningseffekterna mellan kommuner i olika län ser ut på samma sätt. I Norrlandslänen dominerar kommuner som får ett försämrat utfall jämfört med nuvarande regler. I Göta- och Svealandslänen dominerar kommuner med ett förbättrat utfall jäm- fört med nuvarande regler.

Totala effekter för landstingen

Spridningen i utjämningssystemets utfall är i nuläget mindre bland landstingen än bland kommunerna. Det beror främst på att landstingen är större och mer homogena än kommunerna. Detta är också en viktig anledning till att effekterna av expertgruppens förslag blir små för landstingen.

Av de 21 landstingen (inklusive Gotland) är det fem stycken som förlorar och 16 som vinner på expertgruppens förslag. De som förlorar är landstingen som i dag har fasta införandetillägg. De som vinner gör detta i kraft av att de inte längre behöver betala avgifter för de delar av kostnadsutjämningen som föreslås utgå ur systemet samt på grund av höjningen av statsbidraget. Fördelningen framgår av nedanstående tabell.

166

SOU 2000:120

Expertgruppens förslag

Tabell 8.4: Effekter av expertgruppens förlag jämfört med dagens system

Landsting	Kr/inv	Landsting	Kr/inv
Stockholms	-146	Västra Götalandsreg.	+61
Uppsala	+61	Värmlands	+61
Södermanlands	+61	Örebro	+61
Östergötlands	+61	Västmanlands	+61
Jönköpings	+61	Dalarnas	+61
Kronobergs	+10	Gävleborgs	+61
Kalmar	+61	Västernorrlands	-84
Gotlands k:n	+10	Jämtlands	-115
Blekinge	+10	Västerbottens	-115
Skåne	+61	Norrbottens	-115
Halland	+61

Övriga effekter

Utöver de effekter som beskrivits ovan ställer de generella kom- mittédirektiven krav på redovisning av förslagens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten, jämställdheten mel- lan kvinnor och män, möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen och personlig integritet. Expertgruppen gör bedömningen att de lämnade förslagen inte innebär några förändringar i dessa avseenden jämfört med nuläget.

167

9 Behovet av ytterligare utredning

Expertgruppens förslag utgår från det befintliga utjämningssys- temet och har till syfte att göra systemet tydligare och enklare. Kostnadsutjämningen renodlas och sorteras om, de fasta införande- tilläggen avskaffas och inkomstutjämningen förändras. De enskilda beräkningsmodellerna i systemet för kostnadsutjämning har där- emot inte ändrats mer än marginellt.

Förslagen och effekterna av dem presenterades i sin helhet i förra kapitlet. Några frågor återstår dock att behandla. För det första rör det sig om de beräkningsmetoder i kostnadsutjämningen som expertgruppen ifrågasatt men inte haft möjlighet att närmare utreda. För det andra rör det sig om tekniska detaljer i förslagens olika delar. Bland annat har gruppen tidigare endast på ett över- gripande plan berört vilka delar i den föreslagna kostnadsut- jämningen som bör räknas om respektive låsas för ett antal år.

I det följande förs ett resonemang kring hur det föreslagna utjämningssystemet skulle fungera i praktiken. Kapitlet utgår från kostnadsutjämningens nya indelning och sätter fokus på de frågor där expertgruppen ser ett behov av ytterligare, framför allt mer tekniskt inriktad, utredning.

9.1Åldersfaktorn

I den nya åldersfaktorn ingår de åldersberoende delarna i kommun- systemets nuvarande modeller för grundskola, gymnasieskola, barnomsorg och äldreomsorg. Åldersfaktorn omfördelar kostnad- erna för de berörda verksamheterna enbart efter ålder. Allt som inte har med ålder att göra har förts till den sociala faktorn och/eller den geografiska faktorn. När det gäller landstingssyste- met föreslås ingen åldersfaktor.

169

Behovet av ytterligare utredning

SOU 2000:120

Beräkningarna när det gäller åldersfaktorn för grundskola och gymnasieskola är mycket enkla. De utgår från kärnan i de nuvaran- de modellerna för dessa verksamheter, nämligen andelen barn 7–15 år respektive ungdomar 16–18 år i varje kommun samt genom- snittskostnader per elev i grund- respektive gymnasieskolan.

Åldersfaktorn för barnomsorg är inte heller särskilt komplicerad. Den består primärt av den nuvarande åldersersättningen. Här har dock expertgruppen, som tidigare nämnts, föreslagit ytterligare förenklingar i den bakomliggande beräkningsmodellen.

Förenklingen består i en sammanslagning av åldersgrupperna 1–2 och 3–6 till en enda åldersgrupp. Skillnaden i utfall jämfört med den del av det nuvarande bidragsutfallet som beror på ålders- ersättningen är marginell. För tre av fyra kommuner är differensen plus/minus tre kronor per invånare; i extrema fall plus fyra respek- tive minus sju kronor. Expertgruppen har valt att i sitt förslag föra dessa differenser till den sociala faktorn. Den föreslagna för- enklingen leder således inte till någon skillnad i totalt utfall för kommunerna i här aktuellt avseende.

Även i den bakomliggande beräkningsmodellen för äldreomsorg har förenklingar föreslagits. Förutom att tillägg och avdrag för institutionsboende samt hemtjänst i glesbygd förts till den geogra- fiska faktorn, har normkostnadsmatrisen förenklats.

I ett första steg har de kommunspecifika normkostnaderna räk- nats om till vägda genomsnittskostnader för hela riket för de tolv grupper som används i beräkningsmodellen. Därefter har de tolv grupperna slagits samman så att hänsyn endast tas till ålders- fördelningen (65–74 år, 75–84 år samt 85 år och äldre).

Åldersfaktorn för äldreomsorg räknas därmed ut på motsvarande sätt som de tidigare nämnda verksamheterna; den utgår från antalet personer i de tre åldersgrupperna och den vägda genomsnitts- (norm-)kostnaden i riket för respektive åldersgrupp.

För att ytterligare renodla åldersfaktorn föreslår expertgruppen att det enhetliga tillägget för färdtjänst (500 kr per invånare) avskaffas och att medlen för detta också fördelas efter ålders- struktur. På så sätt fördelas hela verksamhetskostnaden för äldre- omsorg enbart efter ålder. Skillnaden i utfall jämfört med före sam- manslagningen av grupper och kommunspecifika normkostnader samt avskaffandet av färdtjänsttillägget förs till den sociala faktorn.

I expertgruppens utfallsanalyser har de nuvarande delmodellerna delats upp i effekter av åldersfördelning, sociala och geografiska faktorer med utgångspunkt från 2000 års utfall. En fråga av teknisk

170

SOU 2000:120

Behovet av ytterligare utredning

karaktär som uppkommer är vad som händer när åldersfaktorn räk- nas om.

I de nuvarande beräkningarna för barn- och äldreomsorg ingår fasta ersättningsbelopp för olika grupper. Med de samman- slagningar som expertgruppen föreslår enligt ovan så kan de av expertgruppen framräknade ersättningsbeloppen behöva ändras när det sker förskjutningar inom eller mellan de grupper som räknats samman.

I de bakomliggande beräkningsmodellerna för grund- och gymnasieskola bygger ersättningsbeloppen per person i de olika åldersgrupperna redan från början på genomsnittskostnader (från det kommunala räkenskapssammandraget; RS) som ändras över åren. I dessa fall finns därför inget behov av särskild omräkning.

Expertgruppen anser att åldersfaktorn bör räknas om årligen med hänsyn till förändringen av antalet personer i de ingående åldersgrupperna. Gruppen har dock inte haft ett tillräckligt under- lag för att ta ställning till om eller hur de fasta ersättningsbeloppen för de olika åldersgrupperna ska uppdateras. Man kan t.ex. tänka sig att de av expertgruppen framräknade normkostnaderna i äldreomsorgen får ligga fast eller att de ersätts av genomsnitts- kostnader från RS som räknas om på samma sätt som för grund- och gymnasieskolan. Detta är frågor som bör utredas ytterligare.

9.2Den sociala faktorn

I den nya sociala faktorn ingår kommunsystemets nuvarande modeller för individ- och familjeomsorg samt barn och ungdom med utländsk bakgrund i sin helhet. Dessutom ingår de socio- ekonomiska komponenterna i de nuvarande modellerna för grund- skola, gymnasieskola, barnomsorg och äldreomsorg. Mer specifikt handlar de senare om tillägg och avdrag för följande komponenter (här uppställt efter de ursprungliga delmodellerna):

Grundskola: andelen finska och utomnordiska barn

Gymnasieskola: programvalsfaktorn

Barnomsorg: volymindex samt effekterna av sammanslagningen av åldersgrupperna barn 1–2 och 3–6 år.

Äldreomsorg: effekterna av sammanslagningen av grupper och kommunspecifika normkostnader samt effekten av att medlen för färdtjänsttillägget fördelas efter ålder.

171

Behovet av ytterligare utredning

SOU 2000:120

När det gäller landstingssystemet ingår den rena hälso- och sjuk- vårdskomponenten från den nuvarande modellen för hälso- och sjukvård.

Expertgruppen har övervägt möjligheten att låsa den sociala faktorn över exempelvis en fyraårsperiod. Som framgår nedan anser gruppen att det finns ett behov av att vidare utreda individ- och familjeomsorgsmodellen samt hälso- och sjukvårdskomponenten. I avvaktan på att en sådan utredning har genomförts bedömer gruppen att dessa två modeller behöver uppdateras årligen. Övriga komponenter i den sociala faktorn bör dock kunna låsas under förslagsvis en fyraårsperiod.

När omräkning sker av de fasta komponenterna är det mest naturliga att utgå från de nuvarande beräkningsgrunderna, men med aktuella data. Omräkningen av komponenterna bör inte leda till några praktiska problem. Inte desto mindre tillhör detta den typ av tekniska detaljer som behöver ses över ytterligare.

De volymmässigt största delarna i den nya sociala faktorn är den nuvarande individ- och familjeomsorgsmodellen samt hälso- och sjukvårdskomponenten. Expertgruppen har tidigare i betänkandet påpekat brister i dessa delmodeller. Gruppen har också konstaterat att det inte funnits utrymme att fördjupa sig i dessa frågor. Det finns därför ett klart behov av ytterligare utredning på detta område.

Eftersom de ovan nämnda delmodellerna svarar för en betydande del av omfördelningen i kommun- respektive landstingssystemet anser expertgruppen att en årlig omräkning bör ske i dessa fall i avvaktan på att alternativa utjämningsmetoder kan införas. Som tidigare nämnts pågår för övrigt redan nu en översyn av hälso- och sjukvårdsmodellen som en del av Utjämningsdelegationens arbete.

Även delmodellen för barn och ungdom med utländsk bakgrund har ifrågasatts tidigare i betänkandet. Trots att delmodellen bygger på politiskt bestämda ersättningsnivåer föreslår expertgruppen att den ligger kvar i utjämningssystemet. Det är dock expertgruppens uppfattning att bedömnings- och ersättningsgrunderna i modellen måste utredas ytterligare. Om inte en hållbar metod för att beräkna behov och ersättningsnivåer inom modellen kan tillskapas rekom- menderar expertgruppen att modellen utgår ur utjämningssyste- met. Expertgruppen förutsätter dock att de berörda kommunerna i sådana fall kompenseras för här aktuella kostnader på annat sätt.

172

SOU 2000:120

Behovet av ytterligare utredning

9.3Den geografiska faktorn

I den nya geografiska faktorn ingår kommunsystemets nuvarande modeller för gator och vägar, kollektivtrafik samt vatten och av- lopp. Dessutom ingår de geografiska komponenterna i de nuvaran- de modellerna för grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg. Dessa komponenter är (uppställt efter nuvarande delmodeller):

Grundskola: små skolor och skolskjutsar

Gymnasieskola: bebyggelsestruktur

Äldreomsorg: tillägg och avdrag för institutionsboende samt hemtjänst i glesbygd

När det gäller landstingssystemet ingår den nuvarande modellen för kollektivtrafik samt kompensationen för gles bebyggelse- struktur i hälso- och sjukvårdsmodellen.

Den geografiska faktorn föreslås ligga fast över en fyraårsperiod. Även här gäller att de tekniska rutinerna för uppdateringen bör utredas ytterligare.

9.4Inkomstutjämningen

Expertgruppens föreslagna förändring av inkomstutjämningen innebär att kompensationsgraden sänks till 80 % för kommuner och landsting som har en skattekraft över genomsnittet. För övriga kvarstår den ursprungliga kompensationsgraden på 95 %. Expert- gruppen bedömer att denna asymmetriska utjämning inte medför några andra problem än själva finansieringsfrågan. Denna fråga har behandlats närmare i kapitel 8.

9.5Det regionalpolitiska statsbidraget

De fasta införandetilläggen samt vissa delar av kostnadsutjämning- en föreslås utgå ur utjämningssystemet och ersätts av ett regional- politiskt statsbidrag. Expertgruppen har i tidigare kapitel redovisat ett alternativ för hur stödet kan hanteras när det gäller ersättnings- nivåer och finansiering. Det bör dock understrykas att expert- gruppen anser att det bör vara en uppgift för riksdagen och regeringen att fastställa nivån på och de närmare villkoren för detta stöd.

173

Behovet av ytterligare utredning

SOU 2000:120

9.6Det generella statsbidraget

Enligt expertgruppens direktiv ska de förslag som gruppen redo- visar vara statsfinansiellt neutrala. Av detta skäl har gruppen utgått från att de ökade kostnader som förslagen leder till ska finansieras genom en minskning av det generella statsbidraget till kommun- erna respektive landstingen. Även i detta fall gäller naturligtvis att det står regeringen och riksdagen fritt att bestämma om andra sätt att finansiera ett eventuellt genomförande av expertgruppens för- slag.

174

SOU 2000:120

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Dir.

1999:58

Expertgruppen för utredning av möjligheterna att förenkla utjämningssystemet för kommuner och landsting

Beslut vid regeringssammanträde den 23 juni 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En expertgrupp tillkallas med uppgift att undersöka möjligheterna att förenkla utjämningssystemet för kommuner och landsting och att göra systemet mer stabilt. Flera alternativ skall belysas ur olika aspekter.

Bakgrund

Den 1 januari 1996 infördes ett nytt statsbidrags- och utjämnings- system för kommuner och landsting. Huvudsyftet med utjäm- ningssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting att bedriva sin verksamhet. Sy- stemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning och infö- randeregler. Inkomstutjämningen skall utjämna för skillnader i skattekraft. Kostnadsutjämningen skall utjämna för strukturella kostnadsskillnader. Kostnadsutjämningen skall däremot inte kom- pensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgiftssättning eller effektivitet, och den skall baseras på mätbara och för kommuner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella kost- nadsskillnader.

175

Bilaga 1

SOU 2000:120

En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallades redan i au- gusti 1995 för att följa upp och utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla systemet (dir. 1995:118). Kommittén, som antog nam- net Kommunala utjämningsutredningen, överlämnade i december 1998 sitt slutbetänkande Kostnadsutjämning för kommuner och landsting (SOU 1998:151) till regeringen. Betänkandet skickades ut på remiss till samtliga kommuner och landsting, ett antal myn- digheter och organisationer m.fl. Remissbehandlingen visade att det fanns ett starkt stöd för huvudlinjerna i utredningens förslag. Ipropositionen Förändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting (prop. 1998/99:89) har regeringen presenterat förslag till vissa förändringar i utjämningssystemet för kommuner och landsting, vilka skall gälla från år 2000 och vilka till stor del bygger på de förslag som Kommunala utjämningsutredningen lämnade i sitt betänkande. De grundläggande principerna för utjämningen av ekonomiska förutsättningar föreslås ligga fast. De föreslagna för- ändringarna berör endast kostnadsutjämningen. De största föränd- ringarna föreslås i modellerna för hälso- och sjukvården och indi- vid- och familjeomsorgen. Vidare föreslås att en kostnadsutjämning för barn och ungdomar med utländsk bakgrund införs. Nya infö- randeregler föreslås dessutom för perioden 2000 till 2004. Ett fort- satt uppföljnings- och utvecklingsarbete aviseras. Riksdagen be- slutade den 14 juni i enlighet med de förslag som lämnades i propo- sitionen.

Utjämningssystemets omfattning och komplexitet

I samband med remissbehandlingen av Kommunala utjämningsut- redningens betänkande framfördes flera synpunkter på det nuva- rande utjämningssystemets omfattning och komplexitet, och att detta kan bidra till att systemet uppfattas som svårt att förstå. En annan effekt av komplexiteten är att de årliga förändringarna hos de olika faktorer som systemet bygger på sammantaget kan få stora effekter på utfallet för en enskild kommun eller ett enskilt lands- ting från ett år till ett annat, vilket kan orsaka planeringsproblem för kommunen eller landstinget. I propositionen pekar regeringen på problemet att göra avvägningen mellan enkelhet och rättvisa. Det nuvarande systemet är komplext till följd av ambitionen att systemet skall innehålla alla de faktorer som gör att det på ett rim- ligt sätt kan spegla utvecklingen av de viktigaste kommunala verk-

176

SOU 2000:120

Bilaga 1

samheterna och kostnaderna för dem. Regeringen föreslår därför inga förändringar i detta hänseende, men anser att möjligheterna att förenkla systemet måste analyseras.

Även under riksdagsbehandlingen har detta problem tagits upp i ett antal motioner. Finansutskottet delar regeringens bedömning att en avvägning måste göras mellan enkelheten och graden av träffsäkerhet, och att den som förespråkar förenkling också måste acceptera de konsekvenser som detta kan få på graden av utjämning och rättvisa.

Mot denna bakgrund bör ett utredningsarbete genomföras, med syfte att undersöka möjligheterna att göra utjämningssystemet enklare och mer stabilt. Förenklingar av kostnadsutjämningen måste ställas mot systemets förmåga att utjämna strukturella kost- nadsskillnader. Om utjämningssystemet skall förenklas och göras mer stabilt måste därför fördelarna med en större stabilitet och ökade möjligheter till förståelse av systemets konstruktion och funktion ställas mot nackdelarna av en eventuell minskad träffsä- kerhet i utjämningen av strukturella kostnadsskillnader, och mot frågan om huruvida likvärdiga ekonomiska förutsättningar ändå kan skapas. Frågan om förenkling måste analyseras utifrån bl.a. demokratiska, planeringsmässiga och praktiska aspekter samt inte minst rättviseaspekter. Även samhällsekonomiska aspekter

kan behöva belysas.

Uppdraget

En expertgrupp tillkallas med uppgift att förutsättningslöst pröva olika möjligheter att göra utjämningssystemet för kommuner och landsting enklare och mer stabilt samtidigt som det fortfarande skall uppfylla de grundläggande intentionerna med utjämningen. Flera alternativ skall analyseras och jämföras ur de olika aspekter som angivits ovan. Alternativen skall vara statsfinansiellt neutrala.

Redovisning av uppdraget

Expertgruppen skall redovisa sitt uppdrag till regeringen senast 30 november 2000.

177

Bilaga 2

Sammanfattning av delmodeller och faktorer i det nuvarande kostnadsutjämningssystemet

I denna bilaga redovisas en sammanfattande tablå över de bakom- liggande faktorerna i kostnadsutjämningens delmodeller, samt en tablå som visar i vilket sammanhang som de olika delmodellerna tillkommit eller förändrats.

179

Delmodell

Faktorer

Kommuner
Barnomsorg	Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvens,
	skattekraft och befolkningstäthet
Grundskola	Åldersstruktur, glesbygd samt barn med finskt
	och utomnordiskt medborgarskap
Gymnasieskola	Åldersstruktur, bebyggelsestruktur och
	programval
Äldreomsorg	Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund,
	civilstånd, utländsk bakgrund och glesbygd
Individ- och	Ensamstående kvinnor i åldern 18-44 år med
familjeomsorg	barn, flyktingar och nära anhöriga som vistats i
	landet 3-9 år samt övriga utrikes födda från
	länder utanför EU och Norden som vistats i
	Sverige 0-19 år, arbetssökande utan ersättning
	från a-kassa och KAS, män i åldern 25-64 år
	med låg inkomst samt befolkningstäthet
Vatten och avlopp	Gleshet i bebyggelsen och geotekniska
	förhållanden
Gator och vägar	Trafik- och klimatberoende slitage
Byggkostnader	Index baserat på faktiska kostnader
Uppvärmningskostnader	Index baserat på faktiska kostnader
Kallortstillägg	Beräknade merkostnader
Administration, resor	Folkmängd, invånare per km2 och tätortsgrad
och räddningstjänst
Näringslivs- och	Arbetslöshet och konjunkturberoende åtgärder
sysselsätt-
ningsfrämjande åtgärder
Befolkningsminskning	Befolkningsminskning under de senaste 10
	åren samt befolkningsminskning och minskning
	av antalet barn i åldern 7-15 år under de tre
	senaste åren
Svagt	Befolkning inom 37,5 resp. inom 112,5
befolkningsunderlag	kilometers
	Vägavstånd
Barn och ungdomar	Andel personer 0-19 år med minst en förälder
med utländsk bakgrund	född utanför EU och Norden
Landsting
Hälso- och sjukvård	Personer i vårdtunga grupper samt övrig
	befolkning uppdelad efter kön, ålder, civilstånd,
	sysselsättningsstatus, inkomst och
	boendeform, gles bebyggelsestruktur och
	tillägg för små landsting
Högskoleutbildning	Inskrivna helårsstudenter
Kallortstillägg	Beräknade merkostnader
Verksamheter med delat huvudmannaskap
Kollektivtrafik	Tätortsstruktur, arbetspendling och gleshet

	Ursprunglig
	modell på
Delmodell	förslag
Delmodell	från:	Senare förändringar
Kommuner

Barnomsorg

Fi 1992:17

Grundskola ”

Gymnasieskola ”

Modellen uppdaterades på förslag av Fi 1995:16

”

Modellen förändrades delvis på förslag av Fi 1995:16

Äldreomsorg	”
Individ- och	”
familjeomsorg
Vatten och avlopp	”
Gator och vägar	”
Byggkostnader	”
Uppvärmningskostnader	”

”

Den ursprungliga modellen ersattes med en ny på förslag av Fi 1995:16

Fi 1995:16 föreslog att modellen skulle utgå, men den behölls och uppdaterades i propositionsarbetet

Kallortstillägg	”	Fi 1995:16 föreslog att modellen
		skulle utgå på sikt, men den behölls
		efter propositionsarbetet

Administration, resor	”
och räddningstjänst
Näringslivs- och	Fi 1993:24
sysselsätt-
ningsfrämjande åtgärder
Befolkningsminskning	”

Kompensationen höjdes i propositionsarbetet. Modellen förändrades sedan delvis på förslag av Fi 1995:16

Kompensationen höjdes i propositionsarbetet. Modellen kompletterades sedan på förslag av Fi 1995:16

Svagt	”
befolkningsunderlag
Barn och ungdomar	Prop.
med utländsk bakgrund	1998/99:89
Landsting
Hälso- och sjukvård	Fi 1993:14

Högskoleutbildning ”

Modellen uppdaterades på förslag av Fi 1995:16

Det särskida tillägget för små landsting infördes i prop.arbetet. Den ursprungliga modellen ersattes sedan med en ny på förslag av Fi 1995:16

Modellen uppdaterades på förslag av Fi 1995:16

Kallortstillägg	”	Fi 1995:16 föreslog att modellen
		skulle utgå på sikt, men den behölls
		efter propositionsarbetet
Verksamheter med delat huvudmannaskap
Kollektivtrafik	”	Den ursprungliga modellen ersattes
		med en ny på förslag av Fi 1995:16

Bilaga 2

SOU 2000:120

Not: Fi 1992:17 Strukturkostnadsutredningen

Fi 1993:14 Landstingsekonomiska utredningen Fi 1993:24 Statsbidragsberedningen

Fi 1995:16 Kommunala utjämningsutredningen

182

Bilaga 3

Tabellbilaga

I denna bilaga redovisas det beräknade utfallet av expertgruppens förslag per kommun respektive landsting. Beräkningarna bygger på uppgifter från år 2000, men utan de rörliga införandetilläggen/av- dragen. I beräkningarna för landstingen har inte heller kostnads- utjämningen för högskola tagits med.

Tabell 1 gäller endast inkomst- och kostnadsutjämningen och visar beräknade avgifter eller bidrag samt förändring jämfört med det nuvarande utfallet. När det gäller inkomstutjämningen går det i tabellen att utläsa att ett antal kommuner samt Stockholms läns landsting får ett förbättrat utfall, medan flertalet kommuner och landsting inte får någon förändring alls. Det beror på den asym- metriska sänkningen av kompensationsgraden som expertgruppen föreslår.

I kolumnerna som gäller kostnadsutjämningen visas även be- räknade tillägg eller avdrag i de nya faktorerna som expertgruppen föreslår. För t.ex. Botkyrka kommun framgår att det nya kostnads- utjämningsbidraget på 985 kronor per invånare kan delas upp i ett avdrag på 1 665 kr för gynnsam åldersstrukur, ett tillägg på 2 739 kr för ogynnsam social struktur och ett avdrag i den geografiska faktorn på 87 kr. Förändringen jämfört med det nuvarande utfallet är plus 85 kr per invånare. Det beror på att Botkyrka kommun i nuläget betalar en avgift på motsvarande belopp för de kompo- nenter i kostnadsutjämningen som enligt expertgruppen bör om- vandlas till ett regionalpolitiskt statsbidrag. För övrigt gäller att alla beräknade utfallsförändringar i kostnadsutjämningen beror på de delar som föreslås utgå ur systemet. Kommuner och landsting med förbättrat utfall får behålla hela inkomstökningen – de med för-

183

Bilaga 3

SOU 2000:120

sämrat utfall får tillbaka samma belopp genom det nya regional- politiska statsbidraget (se tabell 2).

Tabell 2 visar förändringen av bidrag, avgifter m.m. i det före- slagna utjämningssystemets olika delar (inkl. regionalt stöd) jäm- fört med det nuvarande utfallet (exkl. rörliga införandetillägg/av- drag). De två kolumnerna längst till vänster är hämtade från tabell 1. De tre mittersta kolumnerna visar förändringarna genom det avskaffade fasta införandetillägget, det nya regionalpolitiska stödet respektive sänkningen av det generella statsbidraget. De två kolumnerna längst till höger visar den beräknade nettoföränd- ringen per invånare respektive totalt.

184

Tabell 1 A Beräknad avgift eller bidrag i föreslagen inkomst- respektive kostnadsutjämning samt förändring jämfört med avgifter eller bidrag i nuvarande inkomst- respektive kostnadsutjämning, kr per inv. år 2000

	Inkomstutjämning			Kostnadsutjämning
Län/	Nytt	Föränd-	Nytt	varav tillägg/avdrag i			Föränd-
Kommun	Bidrag (+)/	ring av	Bidrag (+)/	nya faktorer			ring av
	Avgift (-)	bidrag/	Avgift (-)			Geo-	bidrag/
		avgift		Ålder	Social	grafisk	avgift
Stockholms län
Botkyrka	1 707	0	985	-1 665	2 739	-87	85
Danderyd	-15 369	2 881	-588	1 683	-2 115	-156	85
Ekerö	-3 740	702	-84	-32	-406	356	85
Haninge	-272	51	-579	-1 889	1 287	23	85
Huddinge	-1 366	256	-184	-1 573	1 504	-115	85
Järfälla	-3 907	733	-785	-2 184	1 538	-140	85
Lidingö	-10 384	1 948	-374	681	-1 040	-16	85
Nacka	-5 052	947	142	-652	737	57	85
Norrtälje	1 792	0	115	857	-1 014	272	315
Nykvarn	-1 587	298	-885	-717	-291	123	315
Nynäshamn	-800	150	-242	94	-453	117	315
Salem	-2 014	377	-222	-583	436	-75	85
Sigtuna	-1 455	273	-246	-1 725	1 471	9	85
Sollentuna	-5 240	982	165	-988	1 305	-152	85
Solna	-3 742	702	-1 817	-2 900	1 154	-71	85
Stockholm	-4 042	758	1 811	-1 478	2 959	330	85
Sundbyberg	-2 866	538	-979	-2 890	1 981	-69	85
Södertälje	-73	14	-82	-1 121	971	67	315
Tyresö	-2 657	498	-824	-1 723	1 019	-119	85
Täby	-9 037	1 695	-1 073	-1 042	116	-147	85
Upplands-Bro	-1 194	224	-218	-1 463	1 158	86	85
Upplands-Väsby	-2 700	506	-867	-2 347	1 631	-152	85
Vallentuna	-1 699	319	-379	-129	-235	-15	85
Vaxholm	-2 713	508	-855	-377	-905	428	85
Värmdö	-1 052	197	-987	-1 179	-284	474	85
Österåker	-2 405	451	-1 489	-1 292	-159	-37	85
Uppsala län
Enköping	1 391	0	-570	868	-1 100	-338	315
Håbo	-2 431	456	-2 852	-1 759	-688	-405	315
Tierp	3 101	0	994	2 323	-1 804	475	297
Uppsala	213	0	-600	-1 243	738	-96	315
Älvkarleby	496	0	83	1 462	-1 164	-215	251
Östhammar	1 086	0	38	1 252	-1 364	150	315
Södermanlands län
Eskilstuna	1 643	0	-80	-198	362	-243	-11
Flen	2 423	0	627	1 695	-1 011	-58	315
Gnesta	1 712	0	166	1 208	-1 521	479	333
Katrineholm	2 195	0	18	1 344	-847	-479	315
Nyköping	106	0	-304	510	-716	-97	333
Oxelösund	-2 331	437	-2 012	-968	-495	-549	-926
Strängnäs	244	0	383	971	-740	153	315
Trosa	-1 388	260	-1 291	214	-1 421	-85	333
Vingåker	2 942	0	159	1 791	-1 436	-195	252
Östergötlands län
Boxholm	2 665	0	-44	1 955	-1 995	-4	280
Finspång	208	0	-974	228	-1 005	-197	-38
Kinda	4 019	0	865	2 507	-1 982	340	160
Linköping	-238	45	-1 188	-1 042	-16	-129	333
Mjölby	2 187	0	-250	1 211	-1 189	-273	315
Motala	1 818	0	350	1 309	-623	-335	333
Norrköping	1 501	0	479	44	709	-274	333
Söderköping	2 426	0	304	1 218	-1 317	404	333
Vadstena	1 173	0	-333	1 831	-1 859	-304	333

	Inkomstutjämning			Kostnadsutjämning
Län/	Nytt	Föränd-	Nytt	varav tillägg/avdrag i			Föränd-
Kommun	Bidrag (+)/	ring av	Bidrag (+)/	nya faktorer			ring av
	Avgift (-)	bidrag/	Avgift (-)			Geo-	bidrag/
		avgift		Ålder	Social	grafisk	avgift
Valdemarsvik	3 860	0	648	1 756	-1 546	438	333
Ydre	4 751	0	1 420	3 492	-2 646	573	-202
Åtvidaberg	1 972	0	-392	1 621	-1 935	-79	151
Ödeshög	5 039	0	210	2 632	-2 587	165	279
Jönköpings län
Aneby	4 999	0	1 723	3 898	-2 151	-24	235
Eksjö	1 987	0	-28	2 279	-2 061	-247	52
Gislaved	867	0	191	1 159	-822	-145	315
Gnosjö	395	0	59	565	-380	-126	315
Habo	2 017	0	-1 233	689	-1 632	-291	333
Jönköping	1 139	0	-132	632	-486	-278	333
Mullsjö	2 377	0	-736	1 252	-1 678	-310	315
Nässjö	2 242	0	-181	1 927	-1 770	-336	246
Sävsjö	4 219	0	457	2 873	-2 311	-103	286
Tranås	2 726	0	-202	2 014	-1 744	-471	315
Vaggeryd	1 713	0	10	1 638	-1 564	-65	315
Vetlanda	2 622	0	-165	1 877	-1 992	-51	239
Värnamo	543	0	-340	907	-980	-266	315
Kronobergs län
Alvesta	2 646	0	1 020	2 196	-1 111	-64	325
Lessebo	2 033	0	1 537	3 100	-1 480	-82	-183
Ljungby	1 785	0	-596	764	-1 278	-82	333
Markaryd	2 947	0	-163	1 836	-1 813	-185	-548
Tingsryd	3 839	0	1 337	3 093	-1 691	-65	-152
Uppvidinge	3 186	0	2 263	3 223	-1 483	524	-49
Växjö	573	0	-1 581	-798	-560	-224	333
Älmhult	1 788	0	-304	1 669	-1 733	-241	333
Kalmar län
Borgholm	6 305	0	1 223	2 564	-1 683	342	-184
Emmaboda	1 120	0	-25	1 459	-1 370	-114	-143
Hultsfred	3 315	0	871	2 443	-1 545	-28	-112
Högsby	4 633	0	2 932	4 164	-1 641	408	-958
Kalmar	1 507	0	-870	109	-768	-211	333
Mönsterås	1 996	0	-520	944	-1 427	-38	333
Mörbylånga	3 692	0	513	2 046	-1 861	327	352
Nybro	2 358	0	118	1 743	-1 345	-279	253
Oskarshamn	64	0	-828	400	-917	-310	333
Torsås	5 558	0	1 721	3 324	-1 695	92	256
Vimmerby	3 282	0	-509	1 506	-1 870	-145	315
Västervik	2 275	0	-111	1 350	-1 257	-204	220
Gotlands län
Gotland	3 892	0	65	1 089	-985	-39	-977
Blekinge län
Karlshamn	315	0	-1 381	12	-881	-511	352
Karlskrona	1 331	0	-806	362	-922	-247	352
Olofström	331	0	-1 073	274	-918	-428	279
Ronneby	2 173	0	-1 345	240	-1 441	-145	44
Sölvesborg	1 860	0	-1 189	408	-1 354	-243	352
Skåne län
Bjuv	2 041	0	-1 307	-133	-996	-178	278
Bromölla	1 192	0	-696	570	-1 098	-169	352
Burlöv	816	0	83	-586	1 055	-385	326
Båstad	1 658	0	-735	1 995	-2 699	-32	352
Eslöv	2 532	0	-20	858	-677	-201	352
Helsingborg	451	0	118	-298	702	-286	263
Hässleholm	2 883	0	-59	1 454	-1 411	-101	352
Höganäs	-918	172	-776	1 290	-1 805	-263	352
Hörby	4 933	0	38	2 176	-2 016	-123	352
Höör	3 012	0	162	1 808	-1 466	-180	352

	Inkomstutjämning			Kostnadsutjämning
Län/	Nytt	Föränd-	Nytt	varav tillägg/avdrag i			Föränd-
Kommun	Bidrag (+)/	ring av	Bidrag (+)/	nya faktorer			ring av
	Avgift (-)	bidrag/	Avgift (-)			Geo-	bidrag/
		avgift		Ålder	Social	grafisk	avgift
Klippan	2 682	0	-815	581	-1 302	-94	352
Kristianstad	1 797	0	7	653	-667	20	352
Kävlinge	-674	127	-1 530	-576	-866	-87	326
Landskrona	1 968	0	987	565	750	-328	352
Lomma	-4 208	789	-1 661	-470	-948	-242	326
Lund	-226	42	-1 925	-2 282	604	-247	326
Malmö	2 413	0	2 011	-401	2 732	-321	-241
Osby	2 732	0	582	2 441	-1 777	-83	-50
Perstorp	704	0	48	899	-721	-131	-254
Simrishamn	3 343	0	521	2 297	-1 704	-73	352
Sjöbo	4 790	0	-316	983	-1 359	59	352
Skurup	3 088	0	-523	1 107	-1 435	-195	352
Staffanstorp	-1 544	289	-1 949	-1 342	-257	-350	326
Svalöv	3 223	0	-537	1 093	-1 639	10	352
Svedala	71	0	-1 155	-300	-691	-165	326
Tomelilla	5 185	0	372	1 878	-1 575	70	352
Trelleborg	1 964	0	-553	386	-649	-289	326
Vellinge	-4 068	763	-2 298	-959	-1 321	-20	326
Ystad	2 279	0	-683	988	-1 365	-305	352
Åstorp	2 485	0	-538	354	-809	-84	258
Ängelholm	1 461	0	-756	850	-1 410	-195	352
Örkelljunga	4 061	0	546	2 515	-1 900	-69	352
Östra Göinge	2 451	0	628	1 959	-1 350	19	247
Hallands län
Falkenberg	3 658	0	237	1 841	-1 416	-188	352
Halmstad	1 731	0	-613	199	-458	-354	352
Hylte	2 574	0	440	2 151	-1 642	-69	292
Kungsbacka	-1 688	317	-781	-66	-1 182	466	250
Laholm	4 488	0	-170	1 911	-2 128	45	352
Varberg	2 625	0	-369	1 116	-1 343	-142	352
Västra Götalands län
Ale	65	0	-775	-145	-540	-90	231
Alingsås	1 331	0	502	1 609	-1 251	144	333
Bengtsfors	1 795	0	1 886	2 916	-1 323	292	-19
Bollebygd	329	0	-628	806	-1 442	6	333
Borås	926	0	555	641	142	-229	333
Dals-Ed	4 146	0	1 355	2 311	-1 852	895	-1 177
Essunga	4 446	0	1 209	2 657	-1 825	376	333
Falköping	2 928	0	299	2 182	-1 596	-287	315
Färgelanda	3 151	0	1 166	1 866	-1 342	641	30
Grästorp	3 561	0	326	2 620	-2 296	3	333
Gullspång	4 074	0	934	1 768	-1 223	389	279
Göteborg	-339	64	831	-1 551	2 511	-130	250
Götene	1 986	0	104	1 694	-1 653	62	-28
Herrljunga	3 445	0	421	2 305	-1 931	48	315
Hjo	2 605	0	211	1 825	-1 385	-229	306
Härryda	-1 512	283	-462	82	-746	203	250
Karlsborg	2 145	0	105	2 389	-2 216	-68	-816
Kungälv	-732	137	-1 185	-81	-1 047	-57	250
Lerum	-1 298	243	9	487	-790	312	231
Lidköping	1 724	0	-523	1 145	-1 241	-428	333
Lilla Edet	2 031	0	-74	1 023	-1 105	7	333
Lysekil	1 620	0	274	1 597	-1 437	115	44
Mariestad	1 598	0	-1 059	804	-1 452	-411	333
Mark	3 047	0	652	2 303	-1 640	-10	333
Mellerud	4 293	0	-34	1 493	-1 648	122	142
Munkedal	3 679	0	247	1 631	-1 776	393	21
Mölndal	-1 831	343	-154	-424	258	13	250
Orust	2 748	0	527	1 696	-1 902	732	352

	Inkomstutjämning			Kostnadsutjämning
Län/	Nytt	Föränd-	Nytt	varav tillägg/avdrag i			Föränd-
Kommun	Bidrag (+)/	ring av	Bidrag (+)/	nya faktorer			ring av
	Avgift (-)	bidrag/	Avgift (-)			Geo-	bidrag/
		avgift		Ålder	Social	grafisk	avgift
Partille	-1 581	296	1 088	573	585	-71	250
Skara	1 630	0	157	1 654	-1 146	-351	315
Skövde	352	0	-1 628	-323	-939	-367	315
Sotenäs	2 057	0	895	2 166	-1 486	215	140
Stenungsund	-697	130	-1 510	-701	-885	77	250
Strömstad	4 146	0	43	1 015	-1 449	476	-435
Svenljunga	3 606	0	397	2 187	-2 039	249	315
Tanum	4 922	0	738	2 273	-1 966	430	352
Tibro	2 558	0	-361	1 516	-1 379	-499	202
Tidaholm	2 981	0	-385	1 559	-1 610	-336	315
Tjörn	567	0	-464	829	-1 927	634	250
Tranemo	1 834	0	-149	1 684	-1 936	102	315
Trollhättan	-401	75	-609	-11	-188	-409	194
Töreboda	4 425	0	498	2 117	-1 614	-6	64
Uddevalla	1 681	0	-531	466	-797	-201	238
Ulricehamn	2 499	0	334	2 141	-1 670	-138	315
Vara	4 324	0	76	1 830	-1 928	174	266
Vårgårda	3 586	0	-233	1 602	-1 891	57	333
Vänersborg	557	0	-507	574	-792	-288	333
Åmål	1 666	0	53	1 562	-1 143	-365	176
Öckerö	515	0	356	1 181	-1 619	794	250
Värmlands län
Arvika	2 827	0	308	1 310	-924	-78	297
Eda	3 545	0	842	1 472	-1 365	733	-577
Filipstad	2 001	0	924	1 695	-757	-15	-903
Forshaga	1 762	0	-199	1 243	-1 211	-231	294
Grums	1 172	0	-436	719	-1 098	-57	218
Hagfors	1 339	0	-551	900	-1 412	-39	-1 484
Hammarö	-1 697	318	-878	226	-697	-408	315
Karlstad	-148	27	-1 683	-1 369	-181	-132	315
Kil	2 182	0	-316	653	-872	-98	315
Kristinehamn	924	0	-644	712	-966	-390	150
Munkfors	774	0	40	1 753	-1 542	-171	-761
Storfors	1 768	0	1 010	2 077	-1 498	430	-899
Sunne	3 685	0	1 415	1 976	-1 059	497	-50
Säffle	2 287	0	446	1 790	-1 408	64	-11
Torsby	3 302	0	2 453	1 757	-800	1 494	-1 281
Årjäng	4 607	0	1 007	1 591	-1 507	923	-400
Örebro län
Askersund	1 981	0	215	1 917	-1 912	211	315
Degerfors	510	0	-1 093	657	-1 440	-310	-202
Hallsberg	986	0	-441	778	-1 271	51	238
Hällefors	1 622	0	-170	1 576	-1 640	-106	-2 049
Karlskoga	-1 338	251	-537	864	-931	-470	-277
Kumla	172	0	-1 173	296	-947	-522	315
Laxå	741	0	-15	1 139	-1 223	70	-754
Lekeberg	3 227	0	1 002	2 160	-1 369	210	315
Lindesberg	1 012	0	304	1 588	-1 331	48	297
Ljusnarsberg	2 167	0	561	2 093	-1 474	-56	-1 297
Nora	1 193	0	-273	1 400	-1 626	-47	297
Örebro	1 272	0	373	143	409	-178	315
Västmanlands län
Arboga	1 323	0	-893	733	-1 225	-401	247
Fagersta	-1 502	282	-297	651	-700	-248	-209
Hallstahammar	227	0	-1 466	165	-1 203	-428	-592
Heby	5 104	0	430	2 109	-2 128	448	297
Kungsör	718	0	-864	406	-1 026	-243	315
Köping	1 184	0	-198	882	-689	-391	75
Norberg	631	0	411	1 563	-949	-202	-393

	Inkomstutjämning			Kostnadsutjämning
Län/	Nytt	Föränd-	Nytt	varav tillägg/avdrag i			Föränd-
Kommun	Bidrag (+)/	ring av	Bidrag (+)/	nya faktorer			ring av
	Avgift (-)	bidrag/	Avgift (-)			Geo-	bidrag/
		avgift		Ålder	Social	grafisk	avgift
Sala	2 840	0	3	1 181	-1 040	-139	297
Skinnskatteberg	1 630	0	307	861	-1 061	506	-494
Surahammar	-399	75	-946	182	-1 070	-59	-42
Västerås	-899	168	-819	-972	525	-371	315
Dalarnas län
Avesta	247	0	-608	786	-1 015	-379	-241
Borlänge	751	0	-1 213	-151	-711	-350	103
Falun	179	0	-211	739	-866	-84	278
Gagnef	3 034	0	1 070	2 287	-1 884	667	127
Hedemora	2 374	0	717	1 968	-1 358	107	241
Leksand	2 754	0	506	2 334	-1 963	135	278
Ludvika	15	0	240	1 280	-953	-88	-648
Malung	2 434	0	188	-31	-1 062	1 282	-1 940
Mora	2 026	0	-234	769	-1 021	17	152
Orsa	4 397	0	1 977	2 990	-1 333	320	-1 401
Rättvik	3 596	0	1 662	3 114	-1 825	373	-395
Smedjebacken	154	0	-1 101	380	-1 493	11	-1 117
Säter	2 665	0	467	1 717	-1 279	30	278
Vansbro	3 768	0	2 685	2 515	-1 368	1 536	-1 202
Älvdalen	3 792	0	2 778	1 741	-1 003	2 039	-3 514
Gävleborgs län
Bollnäs	2 220	0	-356	790	-1 205	59	-125
Gävle	-460	86	-1 105	-945	65	-225	297
Hofors	-627	117	-206	964	-894	-276	-519
Hudiksvall	1 471	0	-48	709	-735	-22	-31
Ljusdal	3 251	0	1 937	1 835	-1 024	1 126	-792
Nordanstig	3 648	0	1 094	1 862	-1 479	712	-982
Ockelbo	2 798	0	668	1 407	-1 052	313	-760
Ovanåker	3 249	0	55	1 770	-2 085	370	-750
Sandviken	-957	180	-754	501	-982	-274	35
Söderhamn	1 018	0	-494	644	-1 091	-47	-536
Västernorrlands län
Härnösand	288	0	-638	608	-1 088	-157	27
Kramfors	2 214	0	1 432	2 302	-1 070	198	-665
Sollefteå	2 114	0	2 481	2 276	-1 034	1 239	-1 331
Sundsvall	-1 343	251	-1 537	-1 278	-225	-35	202
Timrå	-28	5	-737	93	-663	-169	-134
Ånge	1 931	0	2 163	1 832	-1 144	1 475	-1 640
Örnsköldsvik	873	0	-760	732	-1 578	85	-179
Jämtlands län
Berg	5 418	0	4 036	3 285	-1 757	2 509	-2 628
Bräcke	4 064	0	4 535	2 673	-851	2 712	-3 073
Härjedalen	3 163	0	2 924	1 642	-1 130	2 412	-3 698
Krokom	3 385	0	2 589	2 320	-1 480	1 748	-1 611
Ragunda	3 661	0	3 529	2 473	-1 247	2 304	-1 706
Strömsund	3 904	0	3 766	2 783	-1 372	2 355	-4 041
Åre	4 014	0	1 666	936	-1 555	2 284	-2 633
Östersund	245	0	-1 060	-873	-271	85	-299
Västerbottens län
Bjurholm	4 754	0	3 669	3 022	-2 022	2 670	-1 725
Dorotea	3 810	0	5 078	2 977	-1 457	3 557	-4 936
Lycksele	1 933	0	1 604	1 199	-1 141	1 546	-2 854
Malå	728	0	1 014	762	-1 240	1 491	-4 087
Nordmaling	3 999	0	1 911	2 673	-1 894	1 133	-962
Norsjö	3 382	0	1 859	1 769	-2 113	2 203	-3 730
Robertsfors	4 333	0	1 951	2 965	-1 907	893	-1 461
Skellefteå	854	0	-523	248	-1 084	313	-348
Sorsele	4 039	0	4 523	2 668	-1 591	3 447	-4 634
Storuman	3 324	0	2 537	737	-1 637	3 437	-5 843

	Inkomstutjämning			Kostnadsutjämning
Län/	Nytt	Föränd-	Nytt	varav tillägg/avdrag i			Föränd-
Kommun	Bidrag (+)/	ring av	Bidrag (+)/	nya faktorer			ring av
	Avgift (-)	bidrag/	Avgift (-)			Geo-	bidrag/
		avgift		Ålder	Social	grafisk	avgift
Umeå	727	0	-2 105	-2 286	255	-73	15
Vilhelmina	3 801	0	3 280	2 078	-1 224	2 425	-4 898
Vindeln	4 189	0	3 030	2 619	-1 985	2 398	-1 457
Vännäs	2 859	0	580	2 086	-1 706	199	-25
Åsele	3 548	0	3 893	2 359	-1 546	3 080	-4 337
Norrbottens län
Arjeplog	1 723	0	3 317	1 467	-1 360	3 209	-5 140
Arvidsjaur	1 380	0	1 372	960	-1 131	1 543	-5 105
Boden	38	0	-187	440	-718	91	-590
Gällivare	-1 542	289	-819	-783	-326	290	-4 598
Haparanda	4 506	0	-734	125	-1 084	224	-4 348
Jokkmokk	1 188	0	2 093	839	-815	2 070	-5 953
Kalix	831	0	-171	545	-939	222	-2 773
Kiruna	-2 008	376	-2 267	-1 597	-755	85	-4 624
Luleå	-1 027	193	-2 736	-2 409	-374	47	-582
Pajala	4 145	0	3 037	1 623	-1 697	3 112	-7 602
Piteå	406	0	-1 371	-427	-1 086	141	-1 211
Älvsbyn	2 108	0	-551	832	-1 807	424	-3 031
Överkalix	2 360	0	1 369	486	-1 110	1 992	-5 647
Övertorneå	4 444	0	2 852	2 205	-1 999	2 647	-6 867

Tabell 1 B Beräknad avgift eller bidrag i föreslagen inkomst- respektive kostnadsutjämning samt förändring jämfört med avgifter eller bidrag i nuvarande inkomst- respektive kostnadsutjämning, kr per inv. år 2000

	Inkomstutjämning			Kostnadsutjämning
	Nytt	Föränd-	Nytt	varav tillägg/avdrag i			Föränd-
Landsting	Bidrag (+)/	ring av	Bidrag (+)/	nya faktorer			ring av
	Avgift (-)	bidrag/	Avgift (-)			Geo-	bidrag/
		avgift		Ålder	Social	grafisk	avgift
Stockholms	-1796	337	70	-	-102	172	51
Uppsala	211	0	-742	-	-637	-105	51
Södermanlands	487	0	-27	-	113	-140	51
Östergötlands	609	0	-407	-	-295	-112	51
Jönköpings	826	0	-286	-	-137	-149	51
Kronobergs	735	0	-420	-	-279	-141	-152
Kalmar	970	0	47	-	167	-120	51
Gotlands k:n	2238	0	54	-	-163	217	-1369
Blekinge	630	0	-311	-	-52	-259	-429
Skåne	672	0	-46	-	39	-85	51
Hallands	761	0	-766	-	-596	-170	51
Västra Götalands	288	0	147	-	158	-11	51
Värmlands	568	0	261	-	207	54	51
Örebro	441	0	198	-	254	-56	51
Västmanlands	67	0	-412	-	-252	-160	51
Dalarnas	647	0	-163	-	-109	-54	51
Gävleborgs	364	0	495	-	601	-106	51
Västernorrlands	40	0	310	-	388	-78	31
Jämtlands	923	0	175	-	36	139	-619
Västerbottens	662	0	214	-	123	91	-123
Norrbottens	10	0	892	-	297	595	-431

Tabell 2 A Beräknad förändring av bidrag, avgifter m.m. i föreslaget utjämningssystem (inkl. regionalt stöd) jämfört med nuvarande utfall (exkl. rörliga införandetillägg/avdrag), kr/inv år 2000.

	Ny	Ny	Avskaf-	Nytt	Sänkning Netto-		Netto-
	inkomst-	kostnads-	fade	regional-	av det	föränd-	föränd-
Län/	utjämning	utjämning	fasta	politiskt	generella	ring	ring
Kommun			inför.-	stats-	stats-
			tillägg	bidrag	bidraget
	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Mkr
Stockholms län
Botkyrka	0	85	0	0	-259	-174	-12,5
Danderyd	2 881	85	-4 644	0	-259	-1 938	-57,8
Ekerö	702	85	-66	0	-259	462	10,1
Haninge	51	85	0	0	-259	-123	-8,4
Huddinge	256	85	0	0	-259	82	6,8
Järfälla	733	85	-680	0	-259	-121	-7,3
Lidingö	1 948	85	-2 385	0	-259	-611	-24,9
Nacka	947	85	0	0	-259	773	57,1
Norrtälje	0	315	0	0	-259	56	2,9
Nykvarn	298	315	0	0	-259	354	2,8
Nynäshamn	150	315	0	0	-259	206	4,8
Salem	377	85	0	0	-259	203	2,7
Sigtuna	273	85	0	0	-259	99	3,4
Sollentuna	982	85	0	0	-259	808	46,5
Solna	702	85	-442	0	-259	86	4,8
Stockholm	758	85	-323	0	-259	261	193,7
Sundbyberg	538	85	0	0	-259	364	12,1
Södertälje	14	315	0	0	-259	70	5,3
Tyresö	498	85	-246	0	-259	78	3,0
Täby	1 695	85	-1 208	0	-259	312	18,9
Upplands-Bro	224	85	0	0	-259	50	1,0
Upplands-Väsby	506	85	0	0	-259	332	12,3
Vallentuna	319	85	0	0	-259	145	3,6
Vaxholm	508	85	0	0	-259	334	2,9
Värmdö	197	85	0	0	-259	23	0,7
Österåker	451	85	0	0	-259	277	9,3
Uppsala län
Enköping	0	315	0	0	-259	56	2,0
Håbo	456	315	0	0	-259	512	8,8
Tierp	0	297	0	0	-259	38	0,7
Uppsala	0	315	0	0	-259	56	10,5
Älvkarleby	0	251	-282	32	-259	-258	-2,3
Östhammar	0	315	0	0	-259	56	1,2
Södermanlands län
Eskilstuna	0	-11	0	11	-259	-259	-22,8
Flen	0	315	0	0	-259	56	0,9
Gnesta	0	333	0	0	-259	74	0,7
Katrineholm	0	315	0	0	-259	56	1,8
Nyköping	0	333	0	0	-259	74	3,6
Oxelösund	437	-926	0	926	-259	178	2,0
Strängnäs	0	315	0	0	-259	56	1,6
Trosa	260	333	0	0	-259	334	3,4
Vingåker	0	252	0	0	-259	-7	-0,1
Östergötlands län
Boxholm	0	280	-311	61	-259	-229	-1,2
Finspång	0	-38	0	38	-259	-259	-5,6

	Ny	Ny	Avskaf-		Nytt	Sänkning Netto-		Netto-
	inkomst-	kostnads-	fade		regional-	av det	föränd-	föränd-
Län/	utjämning	utjämning	fasta		politiskt	generella	ring	ring
Kommun			inför.-		stats-	stats-
			tillägg		bidrag	bidraget
	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv		Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Mkr
Kinda	0	160		0	0	-259	-99	-1,0
Linköping	45	333		0	0	-259	119	15,7
Mjölby	0	315		0	0	-259	56	1,4
Motala	0	333		0	0	-259	74	3,1
Norrköping	0	333		0	0	-259	74	9,0
Söderköping	0	333		0	0	-259	74	1,0
Vadstena	0	333		0	0	-259	74	0,6
Valdemarsvik	0	333		0	0	-259	74	0,6
Ydre	0	-202		0	202	-259	-259	-1,1
Åtvidaberg	0	151		0	0	-259	-108	-1,3
Ödeshög	0	279		0	0	-259	20	0,1
Jönköpings län
Aneby	0	235		0	0	-259	-24	-0,2
Eksjö	0	52		0	0	-259	-207	-3,5
Gislaved	0	315		0	0	-259	56	1,7
Gnosjö	0	315		0	0	-259	56	0,6
Habo	0	333		0	0	-259	74	0,7
Jönköping	0	333		0	0	-259	74	8,6
Mullsjö	0	315		0	0	-259	56	0,4
Nässjö	0	246		0	0	-259	-13	-0,4
Sävsjö	0	286		0	0	-259	27	0,3
Tranås	0	315		0	0	-259	56	1,0
Vaggeryd	0	315		0	0	-259	56	0,7
Vetlanda	0	239		0	0	-259	-20	-0,5
Värnamo	0	315		0	0	-259	56	1,8
Kronobergs län
Alvesta	0	325		0	0	-259	66	1,3
Lessebo	0	-183		0	183	-259	-259	-2,2
Ljungby	0	333		0	0	-259	74	2,0
Markaryd	0	-548		0	548	-259	-259	-2,6
Tingsryd	0	-152		0	152	-259	-259	-3,5
Uppvidinge	0	-49		0	49	-259	-259	-2,6
Växjö	0	333		0	0	-259	74	5,4
Älmhult	0	333		0	0	-259	74	1,1
Kalmar län
Borgholm	0	-184		0	184	-259	-259	-2,9
Emmaboda	0	-143		0	143	-259	-259	-2,5
Hultsfred	0	-112		0	112	-259	-259	-4,0
Högsby	0	-958		0	958	-259	-259	-1,7
Kalmar	0	333		0	0	-259	74	4,4
Mönsterås	0	333		0	0	-259	74	1,0
Mörbylånga	0	352		0	0	-259	93	1,3
Nybro	0	253		0	0	-259	-6	-0,1
Oskarshamn	0	333		0	0	-259	74	2,0
Torsås	0	256		0	0	-259	-3	0,0
Vimmerby	0	315		0	0	-259	56	0,9
Västervik	0	220		0	0	-259	-39	-1,5
Gotlands län
Gotland	0	-977		0	977	-259	-259	-14,9
Blekinge län

	Ny	Ny	Avskaf-	Nytt	Sänkning Netto-		Netto-
	inkomst-	kostnads-	fade	regional-	av det	föränd-	föränd-
Län/	utjämning	utjämning	fasta	politiskt	generella	ring	ring
Kommun			inför.-	stats-	stats-
			tillägg	bidrag	bidraget
	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Mkr
Karlshamn	0	352	0	0	-259	93	2,9
Karlskrona	0	352	0	0	-259	93	5,6
Olofström	0	279	0	0	-259	20	0,3
Ronneby	0	44	0	0	-259	-215	-6,2
Sölvesborg	0	352	0	0	-259	93	1,5
Skåne län
Bjuv	0	278	0	0	-259	19	0,3
Bromölla	0	352	0	0	-259	93	1,1
Burlöv	0	326	0	0	-259	67	1,0
Båstad	0	352	0	0	-259	93	1,3
Eslöv	0	352	0	0	-259	93	2,6
Helsingborg	0	263	0	0	-259	4	0,4
Hässleholm	0	352	0	0	-259	93	4,5
Höganäs	172	352	0	0	-259	265	6,0
Hörby	0	352	0	0	-259	93	1,3
Höör	0	352	0	0	-259	93	1,3
Klippan	0	352	0	0	-259	93	1,5
Kristianstad	0	352	0	0	-259	93	6,9
Kävlinge	127	326	0	0	-259	194	4,7
Landskrona	0	352	0	0	-259	93	3,5
Lomma	789	326	-2 383	0	-259	-1 527	-27,3
Lund	42	326	0	0	-259	109	10,7
Malmö	0	-241	0	241	-259	-259	-66,6
Osby	0	-50	0	50	-259	-259	-3,4
Perstorp	0	-254	0	254	-259	-259	-1,8
Simrishamn	0	352	0	0	-259	93	1,8
Sjöbo	0	352	0	0	-259	93	1,5
Skurup	0	352	0	0	-259	93	1,3
Staffanstorp	289	326	0	0	-259	356	6,9
Svalöv	0	352	0	0	-259	93	1,2
Svedala	0	326	0	0	-259	67	1,2
Tomelilla	0	352	0	0	-259	93	1,2
Trelleborg	0	326	0	0	-259	67	2,5
Vellinge	763	326	0	0	-259	830	25,1
Ystad	0	352	0	0	-259	93	2,4
Åstorp	0	258	0	0	-259	-1	0,0
Ängelholm	0	352	0	0	-259	93	3,4
Örkelljunga	0	352	0	0	-259	93	0,9
Östra Göinge	0	247	0	0	-259	-12	-0,2
Hallands län
Falkenberg	0	352	0	0	-259	93	3,6
Halmstad	0	352	0	0	-259	93	7,9
Hylte	0	292	0	0	-259	33	0,3
Kungsbacka	317	250	0	0	-259	308	19,7
Laholm	0	352	0	0	-259	93	2,1
Varberg	0	352	0	0	-259	93	4,9
Västra Götalands län
Ale	0	231	0	0	-259	-28	-0,7
Alingsås	0	333	0	0	-259	74	2,6
Bengtsfors	0	-19	0	19	-259	-259	-2,9

	Ny	Ny	Avskaf-		Nytt	Sänkning Netto-		Netto-
	inkomst-	kostnads-	fade		regional-	av det	föränd-	föränd-
Län/	utjämning	utjämning	fasta		politiskt	generella	ring	ring
Kommun			inför.-		stats-	stats-
			tillägg		bidrag	bidraget
	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv		Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Mkr
Bollebygd	0	333		0	0	-259	74	0,6
Borås	0	333		0	0	-259	74	7,1
Dals-Ed	0	-1 177		0	1 177	-259	-259	-1,3
Essunga	0	333		0	0	-259	74	0,4
Falköping	0	315		0	0	-259	56	1,7
Färgelanda	0	30		0	0	-259	-229	-1,6
Grästorp	0	333		0	0	-259	74	0,4
Gullspång	0	279		0	0	-259	20	0,1
Göteborg	64	250		0	0	-259	55	25,3
Götene	0	-28		0	28	-259	-259	-3,4
Herrljunga	0	315		0	0	-259	56	0,5
Hjo	0	306		0	0	-259	47	0,4
Härryda	283	250		0	0	-259	274	8,2
Karlsborg	0	-816		0	816	-259	-259	-1,9
Kungälv	137	250		0	0	-259	128	4,7
Lerum	243	231		0	0	-259	215	7,5
Lidköping	0	333		0	0	-259	74	2,7
Lilla Edet	0	333		0	0	-259	74	1,0
Lysekil	0	44		0	0	-259	-215	-3,2
Mariestad	0	333		0	0	-259	74	1,8
Mark	0	333		0	0	-259	74	2,4
Mellerud	0	142		0	0	-259	-117	-1,2
Munkedal	0	21		0	0	-259	-238	-2,5
Mölndal	343	250		0	0	-259	334	18,5
Orust	0	352		0	0	-259	93	1,4
Partille	296	250		0	0	-259	287	9,5
Skara	0	315		0	0	-259	56	1,0
Skövde	0	315		0	0	-259	56	2,7
Sotenäs	0	140		0	0	-259	-119	-1,1
Stenungsund	130	250		0	0	-259	121	2,4
Strömstad	0	-435		0	435	-259	-259	-2,9
Svenljunga	0	315		0	0	-259	56	0,6
Tanum	0	352		0	0	-259	93	1,1
Tibro	0	202		0	0	-259	-57	-0,6
Tidaholm	0	315		0	0	-259	56	0,7
Tjörn	0	250		0	0	-259	-9	-0,1
Tranemo	0	315		0	0	-259	56	0,7
Trollhättan	75	194		0	0	-259	10	0,5
Töreboda	0	64		0	0	-259	-195	-1,9
Uddevalla	0	238		0	0	-259	-21	-1,0
Ulricehamn	0	315		0	0	-259	56	1,2
Vara	0	266		0	0	-259	7	0,1
Vårgårda	0	333		0	0	-259	74	0,8
Vänersborg	0	333		0	0	-259	74	2,7
Åmål	0	176		0	0	-259	-83	-1,1
Öckerö	0	250		0	0	-259	-9	-0,1
Värmlands län
Arvika	0	297		0	0	-259	38	1,0
Eda	0	-577		0	577	-259	-259	-2,2
Filipstad	0	-903		0	903	-259	-259	-3,1

	Ny	Ny	Avskaf-	Nytt	Sänkning Netto-		Netto-
	inkomst-	kostnads-	fade	regional-	av det	föränd-	föränd-
Län/	utjämning	utjämning	fasta	politiskt	generella	ring	ring
Kommun			inför.-	stats-	stats-
			tillägg	bidrag	bidraget
	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Mkr
Forshaga	0	294	-511	261	-259	-215	-2,5
Grums	0	218	0	0	-259	-41	-0,4
Hagfors	0	-1 484	0	1 484	-259	-259	-3,7
Hammarö	318	315	0	0	-259	374	5,3
Karlstad	27	315	0	0	-259	83	6,6
Kil	0	315	0	0	-259	56	0,7
Kristinehamn	0	150	-526	276	-259	-359	-8,9
Munkfors	0	-761	-1 007	1 519	-259	-509	-2,2
Storfors	0	-899	0	899	-259	-259	-1,3
Sunne	0	-50	0	50	-259	-259	-3,5
Säffle	0	-11	0	11	-259	-259	-4,4
Torsby	0	-1 281	0	1 281	-259	-259	-3,6
Årjäng	0	-400	0	400	-259	-259	-2,5
Örebro län
Askersund	0	315	0	0	-259	56	0,6
Degerfors	0	-202	-1 177	1 129	-259	-509	-5,5
Hallsberg	0	238	0	0	-259	-21	-0,3
Hällefors	0	-2 049	0	2 049	-259	-259	-2,1
Karlskoga	251	-277	0	277	-259	-8	-0,3
Kumla	0	315	0	0	-259	56	1,1
Laxå	0	-754	-231	754	-259	-490	-3,3
Lekeberg	0	315	0	0	-259	56	0,4
Lindesberg	0	297	0	0	-259	38	0,9
Ljusnarsberg	0	-1 297	-379	1 426	-259	-509	-2,9
Nora	0	297	0	0	-259	38	0,4
Örebro	0	315	0	0	-259	56	6,9
Västmanlands län
Arboga	0	247	0	0	-259	-12	-0,2
Fagersta	282	-209	-791	750	-259	-227	-2,9
Hallstahammar	0	-592	-1 152	1 494	-259	-509	-7,8
Heby	0	297	0	0	-259	38	0,5
Kungsör	0	315	0	0	-259	56	0,5
Köping	0	75	0	0	-259	-184	-4,6
Norberg	0	-393	-325	469	-259	-509	-3,1
Sala	0	297	0	0	-259	38	0,8
Skinnskatteberg	0	-494	-354	599	-259	-509	-2,5
Surahammar	75	-42	-660	452	-259	-434	-4,6
Västerås	168	315	0	0	-259	224	28,0
Dalarnas län
Avesta	0	-241	-861	853	-259	-509	-11,6
Borlänge	0	103	-310	60	-259	-406	-19,3
Falun	0	278	0	0	-259	19	1,0
Gagnef	0	127	0	0	-259	-132	-1,3
Hedemora	0	241	-893	643	-259	-268	-4,3
Leksand	0	278	0	0	-259	19	0,3
Ludvika	0	-648	-1 247	1 645	-259	-509	-13,7
Malung	0	-1 940	0	1 940	-259	-259	-2,8
Mora	0	152	-623	373	-259	-357	-7,2
Orsa	0	-1 401	0	1 401	-259	-259	-1,8
Rättvik	0	-395	0	395	-259	-259	-2,8

	Ny	Ny	Avskaf-	Nytt	Sänkning Netto-		Netto-
	inkomst-	kostnads-	fade	regional-	av det	föränd-	föränd-
Län/	utjämning	utjämning	fasta	politiskt	generella	ring	ring
Kommun			inför.-	stats-	stats-
			tillägg	bidrag	bidraget
	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Mkr
Smedjebacken	0	-1 117	-1 175	2 042	-259	-509	-6,1
Säter	0	278	0	0	-259	19	0,2
Vansbro	0	-1 202	0	1 202	-259	-259	-1,9
Älvdalen	0	-3 514	0	3 514	-259	-259	-2,0
Gävleborgs län
Bollnäs	0	-125	-731	606	-259	-509	-13,8
Gävle	86	297	0	0	-259	124	11,2
Hofors	117	-519	-748	1 018	-259	-392	-4,2
Hudiksvall	0	-31	-246	31	-259	-505	-18,9
Ljusdal	0	-792	0	792	-259	-259	-5,2
Nordanstig	0	-982	0	982	-259	-259	-2,7
Ockelbo	0	-760	0	760	-259	-259	-1,6
Ovanåker	0	-750	0	750	-259	-259	-3,3
Sandviken	180	35	-1 062	812	-259	-294	-11,1
Söderhamn	0	-536	-75	536	-259	-334	-9,3
Västernorrlands län
Härnösand	0	27	-90	0	-259	-322	-8,4
Kramfors	0	-665	-578	994	-259	-509	-11,2
Sollefteå	0	-1 331	0	1 331	-259	-259	-5,8
Sundsvall	251	202	-721	471	-259	-56	-5,3
Timrå	5	-134	-646	531	-259	-504	-9,1
Ånge	0	-1 640	0	1 640	-259	-259	-2,9
Örnsköldsvik	0	-179	-397	327	-259	-509	-28,6
Jämtlands län
Berg	0	-2 628	0	2 628	-259	-259	-2,1
Bräcke	0	-3 073	0	3 073	-259	-259	-2,0
Härjedalen	0	-3 698	0	3 698	-259	-259	-3,0
Krokom	0	-1 611	0	1 611	-259	-259	-3,7
Ragunda	0	-1 706	0	1 706	-259	-259	-1,7
Strömsund	0	-4 041	0	4 041	-259	-259	-3,7
Åre	0	-2 633	0	2 633	-259	-259	-2,5
Östersund	0	-299	0	299	-259	-259	-15,1
Västerbottens län
Bjurholm	0	-1 725	0	1 725	-259	-259	-0,7
Dorotea	0	-4 936	0	4 936	-259	-259	-0,9
Lycksele	0	-2 854	0	2 854	-259	-259	-3,4
Malå	0	-4 087	0	4 087	-259	-259	-1,0
Nordmaling	0	-962	0	962	-259	-259	-2,0
Norsjö	0	-3 730	0	3 730	-259	-259	-1,2
Robertsfors	0	-1 461	0	1 461	-259	-259	-1,9
Skellefteå	0	-348	-686	785	-259	-509	-37,2
Sorsele	0	-4 634	0	4 634	-259	-259	-0,8
Storuman	0	-5 843	0	5 843	-259	-259	-1,8
Umeå	0	15	0	0	-259	-244	-25,4
Vilhelmina	0	-4 898	0	4 898	-259	-259	-2,1
Vindeln	0	-1 457	0	1 457	-259	-259	-1,6
Vännäs	0	-25	-1 273	1 049	-259	-509	-4,4
Åsele	0	-4 337	-233	4 337	-259	-492	-1,8
Norrbottens län
Arjeplog	0	-5 140	0	5 140	-259	-259	-0,9

	Ny	Ny	Avskaf-	Nytt	Sänkning Netto-		Netto-
	inkomst-	kostnads-	fade	regional-	av det	föränd-	föränd-
Län/	utjämning	utjämning	fasta	politiskt	generella	ring	ring
Kommun			inför.-	stats-	stats-
			tillägg	bidrag	bidraget
	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Mkr
Arvidsjaur	0	-5 105	0	5 105	-259	-259	-1,9
Boden	0	-590	-3 300	3 640	-259	-509	-14,7
Gällivare	289	-4 598	-2 206	6 555	-259	-220	-4,5
Haparanda	0	-4 348	0	4 348	-259	-259	-2,7
Jokkmokk	0	-5 953	-382	6 085	-259	-509	-3,1
Kalix	0	-2 773	-1 394	3 918	-259	-509	-9,3
Kiruna	376	-4 624	-2 301	6 675	-259	-133	-3,3
Luleå	193	-582	-2 817	3 150	-259	-316	-22,5
Pajala	0	-7 602	0	7 602	-259	-259	-2,0
Piteå	0	-1 211	-1 231	2 192	-259	-509	-20,6
Älvsbyn	0	-3 031	-1 244	4 025	-259	-509	-4,6
Överkalix	0	-5 647	0	5 647	-259	-259	-1,1
Övertorneå	0	-6 867	0	6 867	-259	-259	-1,5

Tabell 2 B Beräknad förändring av bidrag, avgifter m.m. i föreslaget utjämningssystem (inkl. regionalt stöd) jämfört med nuvarande utfall (exkl. rörliga införandetillägg/avdrag), kr/inv år 2000.

	Ny	Ny	Avskaf-	Nytt	Sänkning Netto-		Netto-
	inkomst-	kostnads-	fade	regional-	av det	föränd-	föränd-
	utjämning	utjämning	fasta	politiskt	generella	ring	ring
Landsting			inför.-	stats-	stats-
			tillägg	bidrag	bidraget
	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Kr/inv	Mkr
Stockholms	337	51	-544	0	10	-146	-263,0
Uppsala	0	51	0	0	10	61	17,8
Södermanlands	0	51	0	0	10	61	15,6
Östergötlands	0	51	0	0	10	61	25,1
Jönköpings	0	51	0	0	10	61	20,0
Kronobergs	0	-152	0	152	10	10	1,8
Kalmar	0	51	0	0	10	61	14,4
Gotlands k:n	0	-1 369	0	1 369	10	10	0,6
Blekinge	0	-429	0	429	10	10	1,5
Skåne	0	51	0	0	10	61	68,5
Hallands	0	51	0	0	10	61	16,7
Västra Götalands	0	51	0	0	10	61	90,8
Värmlands	0	51	0	0	10	61	16,9
Örebro	0	51	0	0	10	61	16,7
Västmanlands	0	51	0	0	10	61	15,7
Dalarnas	0	51	0	0	10	61	17,1
Gävleborgs	0	51	0	0	10	61	17,1
Västernorrlands	0	31	-289	164	10	-84	-21,0
Jämtlands	0	-619	-836	1 330	10	-115	-15,0
Västerbottens	0	-123	-651	649	10	-115	-29,5
Norrbottens	0	-431	-961	1 267	10	-115	-29,7

300
300

250							231
200
200
150
100
100									57
									57
50


0											1

			0			0		250		0			0		750		0
-			0			0				0			0				0
-		5				-			5			0				5
<	2				50	-			2		5					7
<					50	-			>		-			-		>
				2		0					50			500
				-							50
											2

300
300

250							231
200
200
150
100
100									57
									57
50


0											1

			0			0		250		0			0		750		0
-			0			0				0			0				0
-		5				-			5			0				5
<	2				50	-			2		5					7
<					50	-			>		-			-		>
				2		0					50			500
				-							50
											2

300
300

250							231
200
200
150
100
100									57
									57
50


0											1

			0			0		250		0			0		750		0
-			0			0				0			0				0
-		5				-			5			0				5
<	2				50	-			2		5					7
<					50	-			>		-			-		>
				2		0					50			500
				-							50
											2