Dir. 2000:99
Beslut vid regeringssammanträde den 21 december 2000.
En parlamentarisk kommitté tillkallas för att utreda hur utjämning skall ske för kostnadsskillnader mellan kommuner avseende verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
(LSS).
Kommittén skall
- lämna förslag till ett system för utjämning av kostnadsskillnader
mellan kommuner i verksamhet enligt LSS,
- analysera hur de tillfälliga bidragen åren 2001 och 2002 fungerar,
- överväga behovet av författningsändringar som ger kommunerna
möjlighet att lämna ut sådan information som erfordras för de
förslag som kommittén lämnar, samt därvid även beakta de krav
som personuppgiftslagen ställer på behandling av personuppgifter,
- lämna förslag om hur påverkbarheten från enskilda kommuner av
utfallet i ett utjämningssystem skall kunna minskas eller
elimineras,
- om så krävs, lämna förslag till hur en god kvalitet skall kunna
säkerställas i det statistiska underlag som behövs för en att
utjämning för kostnadsskillnader i verksamhet enligt LSS,
- analysera hur köp av boendeplatser fungerar och vilka effekter
och samband det har med frågan om utjämning av kostnader för
verksamhet enligt LSS, samt
- redovisa kostnadsberäkningar av sina förslag, förslag till
finansiering och lagförslag.
Det nya systemet bör träda i kraft den 1 januari 2003.
Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)
Den 1 januari 1994 trädde lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i kraft. Lagen ger personer med utvecklingsstörning eller andra stora och varaktiga funktionshinder rätt till olika stöd- och serviceinsatser. LSS ersatte lagen (1985:568)
om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen).
I enlighet med bestämmelserna i LSS genomfördes en successiv överföring av huvudmannaskapet för insatserna enligt denna lag från landstingen till kommunerna. I de flesta länen skedde överföringen årsskiftet 1994/1995 eller 1995/1996.
I LSS beskrivs tre grupper (personkretsar) som kan beviljas insatser.
Det är personer med
1. utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd,
2. betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter
hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig
sjukdom,
3. andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som
uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och
förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och
därmed ett omfattande behov av stöd och service.
Personer som omfattas av LSS har rätt till stöd och service om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Målet för insatserna skall vara att främja människors jämlikhet i levnadsvillkoren och fulla delaktighet i samhällslivet. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade samt anpassas till de funktionshindrades individuella behov.
Insatserna för stöd och service enligt LSS regleras i 9 § och omfattar bl.a. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av ekonomiskt stöd inte täcks av assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning.
Den ekonomiska regleringen i samband med huvudmannaskapsförändringarna gjordes genom skatteväxlingar mellan landstingen och kommuner. I samtliga län där kommunerna har tagit över verksamheten från landsting, har kommunerna funnit det önskvärt att försöka utjämna kostnadsskillnaderna mellan sig för den övertagna omsorgsverksamheten.
I samband med att huvudmannaskapet flyttades träffades därför länsvisa överenskommelser om s.k. mellankommunala utjämningssystem. Dessa system ser olika ut bland länen, men gemensamt är att utjämningen successivt trappas ned. I flera län kommer utjämningen att upphöra helt senast vid utgången av 2002. En del mellankommunala utjämningssystem har en klausul i själva avtalet som innebär att avtalet automatiskt sägs upp ifall en nationell utjämning införs. De mellankommunala systemen utjämnar i första hand för kostnadsskillnader avseende den verksamhet som tidigare benämndes omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. I vissa län sker utjämning även för kostnadsskillnader avseende särskola, särvux, vårdhem och psykiatri. En utförligare beskrivning av de länsvisa utjämningssystemen redovisas i rapporten Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet (Ds 1996:47).
Strukturkostnadsutredningen (SOU 1993:53), vars förslag i stor utsträckning ligger till grund för nuvarande kostnadsutjämning för kommunerna, föreslog att ett framtida mer generellt övertagande från kommunerna av de särskilda omsorgerna skulle inkluderas i inkomst-
och kostnadsutjämningen.
Landstingsekonomiska utredningen (SOU 1994:70) fann att det inte fanns några större strukturella behovsskillnader om man ser till var omsorgstagarna är födda. Däremot konstaterades att det fanns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna, bl.a. till följd av var omsorgstagarna är bosatta. Utredningen framhöll att det, för att enskilda kommuner i vilka dyra vårdanläggningar byggts upp inte skall drabbas oförskyllt av huvudmannaskapsförändringen, krävs att ett betalningsansvar för omsorgstagare på institutioner av nationell och regional karaktär skyndsamt utreds.
Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (SOU 1994:144), vars förslag med vissa justeringar i kostnadsutjämningen ligger till grund för nuvarande statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting, bedömde att en kostnadsutjämning för omsorgsverksamhet kan utformas först när ett bättre underlag om kostnadsskillnader finns tillgängligt och när frågan om det framtida betalningsansvaret har lösts.
I rapporten Utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS
(Ds 1996:47) konstaterades att kostnadsskillnaderna mellan kommunerna för LSS-insatser är så stora att någon form av utjämning för skillnaderna är önskvärd. Ett nationellt kostnadsutjämningssystem bedömdes vara det mest lämpliga alternativet och ett sådant system borde infogas i det existerande nationella bidrags- och utjämningssystemet.
En fältstudie, omfattande ett urval av kommuner, i syfte att få fram ytterligare underlag för en nationell kostnadsutjämning, samt förslag till konstruktion av ett system för att utjämna kostnadsskillnader redovisades i mars 1997 i departementspromemorian Utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS - En fältstudie
(Ds 1997:34).
Kommunala utjämningsutredningen ansåg att skillnaderna mellan kommunernas kostnader för LSS-verksamhet är så stora att någon form av utjämning behövs. Utredningen bedömde dock att en kostnadsutjämning inte kunde inrymmas i ett nationellt utjämningssystem eftersom underlaget som bör ligga till grund för en sådan utjämning kan påverkas av kommunerna (SOU 1998:151).
Åren 2001 och 2002 lämnas två tillfälliga statsbidrag som kompensation för höga kostnader avseende verksamhet enligt LSS (prop. 1999/2000:115, bet. 2000/01:FiU09, rskr. 2000/01:26).
Det ena bidraget om 350 miljoner kronor skall kompensera kommuner med höga faktiska kostnader, efter justering för skillnader i skatteväxlingar och mellankommunal utjämning. Ytterligare en förutsättning för att få detta bidrag är att kommunen har en hög s.k. standardkostnad. Om kommunen har en hög faktisk kostnad för verksamheten som överstiger ett av regeringen fastställt belopp och en standardkostnad som även den överstiger ett av regeringen fastställt belopp, får kommunen statsbidrag.
Standardkostnaden beräknas utifrån antalet personer i personkrets 1 och 2 (med vissa undantag). Däremot ingår inte personkrets 3 i beräkningsunderlaget. Orsaken är dels att kostnaderna för denna personkrets är betydligt lägre än för de båda andra, dels påverkbarheten från kommunernas sida.
Regeringen konstaterade i prop. 1999/2000:115 samtidigt att ett sådant bidrag inte kan kompensera fullt ut för alla kostnadsskillnader. Avsikten är att Socialstyrelsen skall ges i uppdrag att administrera ett extra statsbidrag motsvarande 100 miljoner kronor. Dessa medel skall ges till kommuner som har höga kostnader på individnivå och som därför är i behov av särskild kompensation, enligt särskilda kriterier.
Enligt LSS har en kommun hittills inte tillåtits betala för en annan kommuns invånare. Riksdagen har emellertid nyligen beslutat att kommuner får träffa avtal om i vissa fall bibehållet eller nytt kostnadsansvar för insatser enligt 9 § LSS för en enskild person som blivit folkbokförd i annan kommun. Avtal får enligt 17a § LSS träffas med en annan kommun eller en enskild vårdgivare. Denna ändring i lagen har skett i syfte att underlätta för enskilda, t.ex. personer med ovanliga diagnoser eller som har ett komplicerat funktionshinder, att få tillgång till anpassade boendelösningar och särskild kompetens i omvårdnaden som små kommuner kan ha svårt att tillhandahålla (prop. 2000/01:6, bet.
2000/01:SoU4, rskr. 2000/01:24).
Det finns ingen skarp gräns mellan LSS och socialtjänstlagen (1980:620).
Kriterierna för vilka personer som ingår personkrets 1 och personkrets 2 är mer avgränsade än de som gäller för personkrets 3. Personkrets 1 och 2 utgår från diagnoser, medan kriterierna avseende personkrets 3 utgår från den funktionshindrades behov av stöd. Socialstyrelsen och Svenska Kommunförbundet har begärt ett förtydligande av vilka kriterier som skall vara avgörande för den enskilde att få en LSS-insats med utgångspunkt från personkrets 3.
Intentionen med LSS är att lagen skulle utgöra ett komplement till socialtjänstlagen för personer med omfattande funktionshinder (prop.
1992/93:159, bet. 1992/93:SoU19, rskr. 1992/93:321). En framställan om stöd och service av en person som tillhör personkretsen bör i första hand prövas enligt LSS om det gäller en insats som regleras i denna lag, eftersom detta i allmänhet får antas vara till fördel för den enskilde.
I andra hand skall framställan prövas enligt socialtjänstlagen. Om kommunerna ändrar tidigare beslut enligt socialtjänstlagen till beslut enligt LSS är detta således ett närmande till de ursprungliga intentionerna med LSS.
Genom att följa intentionerna i olika hög grad kan kommunerna påverka såväl volymen som kostnaderna för verksamheten, och därmed även utfallet i ett utjämningssystem.
Statistiska centralbyrån (SCB) hämtar varje år in kostnadsuppgifter från kommunerna, det s.k. räkenskapssammandraget. Det är av stor vikt att underlaget är av god kvalitet och att kommunerna kan lämna erforderliga uppgifter. Kostnaderna för enskilda kommuner avseende LSS-verksamhet varierar mellan åren enligt dessa uppgifter. Detta kan t.ex. bero på att ett fåtal funktionshindrade med stora vårdbehov har tillkommit, men även att vissa kommuner har haft problem med att redovisa olika insatser.
Möjligheterna för en kommun att lämna ut information till en myndighet avseende enskildas personliga förhållanden begränsas bl.a. av bestämmelser i sekretesslagen (1980:100). Enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen gäller sekretess inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden. Sekretessen avgränsas med ett omvänt skaderekvisit.
Uppgifter får därmed inte lämnas ut om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Presumtionen är med andra ord för sekretess.
Sekretessen gäller även mellan myndigheter.
Socialstyrelsen har haft problem med att få in information från kommuner avseende sådana uppgifter som behövs för beräkning av de tillfälliga statsbidrag som skall lämnas under 2001 och 2002. Detta sammanhänger med möjligheterna att få nödvändig information från kommunerna samt att sekretess inte kan garanteras för uppgifterna hos Socialstyrelsen.
Det finns enligt nu gällande lagstiftningen ingen uppgiftsskyldighet för kommunerna som skulle begränsa sekretess i detta fall.
I sammanhanget finns även anledning att nämna att sekretess inte kan garanteras för uppgifterna hos socialstyrelsen enligt sekretesslagen.
I personuppgiftslagen (1998:204) finns även vissa bestämmelser om skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter.
Särskilt stränga regler gäller bl.a. för behandling av personuppgifter som rör hälsa.
Enligt rapporten Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet (Ds 1999:72) kan en generell modell inte omfatta alla faktorer. Orsaken är att varje individ förutsätts kosta lika mycket, men för en kommun med många personer med stora vårdbehov och höga kostnader så kompenseras inte kommunen i tillräcklig omfattning.
För speciell verksamhet för grupper med särskilda eller komplicerade funktionshinder och som är särskilt kostnadskrävande kan en mer generellt baserad modell inte omfatta alla kostnadsskillnader. För att kunna garantera en god vård m.m. åt alla oavsett funktionshinder är det därför nödvändigt att hitta ett komplement för kommuner med stora kostnader på individnivå. Socialstyrelsen är enligt regering och riksdag den myndighet som bör ha ansvaret för att administrera ett statsbidrag till kommuner med stora kostnader på individnivå. Socialstyrelsen har kompetensen att kunna göra bedömningar av om kostnaderna är rimliga och om insatserna är av god kvalitet.
Kostnaderna för verksamheten är ojämnt fördelade mellan kommunerna.
Det finns bl.a. historiska orsaker till dessa kostnadsskillnader. När landstingen var huvudmän för den tidigare omsorgslagens personkrets, dvs. utvecklingsstörda samt personer med barndomspsykos, skedde i vissa fall en koncentration av verksamheten till vissa kommuner.
För att övergångsvis mildra effekterna av kostnadsskillnaderna har, som tidigare nämnts, olika system för mellankommunal utjämning av kostnaderna skapats i varje län. Regeringens bedömning är att ifall en nationell utjämning införs är det en fråga för kommunerna i respektive län hur de vill förfara med de mellankommunala utjämningssystemen.
Regeringens statsbidragssystem som gäller åren 2001?2002 är en övergångslösning i avvaktan på en mer permanent lösning. I takt med att de mellankommunala utjämningssystemen avtrappas kommer kostnadsskillnaderna att öka och behovet av ett utjämningssystem att öka.
Det finns således ett behov av utjämning av kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
De båda statsbidrag som införs 2001 och 2002 är tillfälliga. Därefter bör ett nytt system för utjämning för kostnadsskillnader i verksamhet enligt LSS införas. Det nya systemet bör träda i kraft den 1 januari 2003.
Tidigare utredningar har baserat sina förslag antingen på skillnader i faktiska kostnader eller på behov av stöd och service. Om möjligt bör en utjämning för kostnadsskillnader baseras på behov av stöd och service.
Vad gäller den tekniska konstruktionen av en utjämning, så finns det två huvudalternativ som skall utredas. Det ena alternativet är att utjämningen sker genom en nationell omfördelning mellan kommunerna, enligt samma principer som för det kommunala kostnadsutjämningssystemet enligt lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting.
En sådan utjämning för kostnadsskillnader avseende LSS-verksamhet kan antingen inordnas i det ordinarie kostnadsutjämningssystemet, eller göras vid sidan av detta system. Det andra alternativet är att utjämning sker genom ett riktat statsbidrag, dvs. staten betalar ut medel till de kommuner som uppfyller vissa kriterier. Ett sådant bidrag bör konstrueras så att det kan rymmas inom en på förhand bestämd ekonomisk ram.
Kommittén skall överväga en lämplig modell för utjämning för kostnadsskillnader mellan kommuner i första hand utifrån ovanstående alternativ. Som ett led i detta bör kommittén analysera hur de tillfälliga bidragen åren 2001 och 2002 fungerar.
Kommittén skall även - mot bakgrund av reglerna om sekretess - överväga behovet av författningsändringar som ger kommunerna möjlighet att lämna ut sådan information som erfordras för de förslag som kommittén lämnar.
Kommittén skall beakta de krav som personuppgiftslagen ställer på behandling av personuppgifter.
Kommittén skall vidare lämna förslag till hur påverkbarheten från enskilda kommuner av utfallet i ett utjämningssystem skall kunna minskas eller elimineras. Kommittén skall också bedöma kvaliteten i det statistiska underlag som behövs för en utjämnings av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS och, om så krävs, lämna förslag till hur en god kvalitet skall kunna säkerställas.
Dessutom skall kommittén analysera hur köp av boendeplatser fungerar och vilka effekter och samband det har med frågan om utjämning av kostnader för verksamhet enligt LSS.
Kommittén skall även redovisa kostnadsberäkningar av sina förslag, förslag till finansiering och lagförslag.
Kommittén skall redovisa sitt uppdrag senast den 15 januari 2002.
(Finansdepartementet)