Dir. 2000:85
Beslut vid regeringssammanträde den 30 november 2000.
En särskild utredare skall utarbeta förslag till en ny ordning för prövning av frigivning av livstidsdömda. En domstol, nämnd eller annat organ skall utifrån kriterier angivna i lag pröva om och när personer dömda till livstidsstraff skall friges. Den nya ordningen skall gälla vid sidan av och som ett komplement till regeringens benådningsrätt, vilken skall kvarstå.
Utredaren skall även överväga om det nya systemet bör omfatta personer som dömts till långa fängelsestraff utomlands, i fall då verkställigheten av straffet har överförts till Sverige.
Efter dödsstraffets avskaffande har livstidsstraffet varit den svenska rättsordningens starkaste reaktion på brott. För närvarande har ett femtontal brott i fredstid - och ungefär lika många i krigstid - livstids fängelse i straffskalan. Med några få undantag har samtliga livstidsstraff under efterkrigstiden avsett mord.
Under samma period har antalet livstidsdomar ökat kraftigt. Antalet mord har däremot inte ökat nämnvärt. En del av förklaringen till ökningen av antalet livstidsdomar under senare år tycks vara att förutsättningarna att döma till rättspsykiatrisk vård skärptes genom en lagändring 1992. Detta kan ha medfört att vissa personer som enligt den tidigare ordningen skulle ha överlämnats till rättspsykiatrisk vård istället har dömts till fängelse. För närvarande avtjänar ett hundratal personer livstidsstraff, vilket är nästan tre gånger så många som för tio år sedan. Av dessa är endast ett fåtal kvinnor.
Den alltmer internationaliserade brottsligheten har medfört att allt fler svenska medborgare döms till långa fängelsestraff utomlands. Verkställigheten av straffet kan - om den andra staten går med på det - överföras till Sverige enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, vilket innebär att personen får avtjäna straffet här. Det kan i vissa fall röra sig om så långa fängelsestraff som upp till 40-50 års fängelse.
Ända sedan livstidsstraffet infördes i svensk strafflag genom 1734 års lag har en livstidsdömds enda möjlighet att bli frigiven gått genom den styrande maktens - kungens och sedermera regeringens
- benådningsrätt. Enligt regeringsformens 11 kap. 13 § får regeringen genom nåd efterge eller mildra en brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av brott. Benådningsrätten motiveras av att det i vissa fall kan finnas ett behov av att rätta till orimliga konsekvenser som ett straff kan visa sig medföra. I nådeprövningen beaktas främst omständigheter som har inträffat efter domen eller som domstolen inte kunnat känna till. Skuldfrågan kan dock aldrig prövas i nådeärendet. Att benådningsrätten ligger hos regeringen har - förutom av historiska skäl - motiverats med att regeringen snabbt och relativt formlöst kan pröva ärendet. Ett annat skäl är de säkerhetspolitiska konsekvenser som ett nådebeslut kan innebära, t.ex. när det gäller brott mot rikets säkerhet.
Nådeinstitutets diskretionära och ensidiga karaktär innebär bl.a.
att ingen kan kräva att bli benådad eller att få del av skälen till ett nådebeslut. Som en följd av detta är det i nådeärenden inte möjligt att tala om någon praxis i den meningen att nåd skall beviljas när vissa omständigheter är för handen. Trots det har frågan om praxis i nådeärenden som rör livstidsdömda varit föremål för omfattande diskussioner under senare år. Bakgrunden är att en livstidsdömd som beviljas nåd oftast får sitt livstidsstraff ersatt med ett tidsbestämt straff. Under efterkrigstiden och fram till mitten av 1990-talet tidsbestämdes flertalet livstidsstraff till mellan 12 och 15 års fängelse. De tidsbestämningar som skett sedan 1995 har legat på mellan 18 och 25 års fängelse. Eftersom reglerna om villkorlig frigivning gäller för ett livstidsstraff som av nåd har tidsbestämts, har villkorlig frigivning skett efter antingen halva tiden eller två tredjedelar av tiden. Efter den 1 januari 1999 kan villkorlig frigivning ske tidigast efter två tredjedelar av det tidsbestämda straffet.
Enligt 1 § lagen (1974:579) om handläggningen av nådeärenden prövas dessa av regeringen. Innan regeringen avgör ett nådeärende skall den enligt 2 §, om särskild anledning föreligger, inhämta yttrande från Högsta domstolen eller - i vissa angivna fall
- från Regeringsrätten. Bortsett från dessa bestämmelser är handläggningsförfarandet i nådeärenden i princip oreglerat.
Ärenden om nåd i brottmål handläggs vid Justitiedepartementets enhet för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete
(BIRS). Inkomna nådeansökningar lottas på rotlar, där handläggare förbereder ärendena inför regeringens beslut. I handläggningen ingår inhämtande av nödvändig utredning, t.ex. domar, personutredning och anstaltsjournaler. Vid behov kan yttranden inhämtas från frivårdsmyndighet, socialnämnd eller läkare enligt lagen (1991:2041)
om särskild personutredning i brottmål, m.m. Även andra remisser kan förekomma. I nådeärenden som rör livstidsdömda inhämtas yttranden från Kriminalvårdsstyrelsen, om inte ett sådant yttrande bedöms sakna betydelse. Kriminalvårdsstyrelsen inhämtar inför sitt yttrande uppgifter från bl.a. de anstalter där den livstidsdömde vistas eller har vistats samt psykiatrisk eller psykologisk utredning om den dömde. Även denna utredning ingår normalt i regeringens beslutsunderlag. Yttrande från Högsta domstolen eller Regeringsrätten inhämtas dock numera ytterst sällan.
Bedömningen i nådeärenden som rör livstidsdömda skiljer sig i allmänhet från bedömningen i övriga nådeärenden som regeringen prövar. Även om grunden för bifallsbeslut är densamma i båda typerna av ärenden - nämligen humanitära skäl - är de vanligaste omständigheterna som kan leda till positiva nådebeslut i ärenden som inte rör livstidsdömda antingen svår sjukdom eller mycket besvärliga sociala förhållanden för den dömde eller hans familj.
Även en livstidsdömd kan naturligtvis drabbas av sådana svårigheter och få nåd. I livstidsärenden, där sådana förhållanden inte är för handen, påverkas nådebeslutet närmast av andra överväganden.
Omständigheter som tillmäts stor betydelse är skötsamhet och utveckling under anstaltsvistelsen, frigivningsförhållanden och risken för återfall i brott, den dömdes farlighet, brottet och omständigheterna kring detta samt den tid den dömde varit frihetsberövad. Även andra omständigheter, som t.ex. att den dömde skall utvisas efter avtjänat straff, kan ha betydelse för frågan om och när tidsbestämning kan ske.
Innebörden av ett bifallsbeslut är i allmänhet att livstidsstraffet ersätts med ett tidsbestämt straff. Straffet tidsbestäms med beaktande av den utslussningstid som kriminalvården anser sig behöva för att förbereda den dömde inför ett liv i frihet. Detta innebär att frigivningstidpunkten normalt infaller något eller några år efter tidsbestämningen.
I senare års debatt har framförts kritik bl.a. mot att de tidsbestämda straffen blivit allt längre och de livstidsdömda allt fler. Från vissa håll har detta tillskrivits en ovilja hos regeringen att benåda livstidsdömda. Enligt detta resonemang skulle regeringen, genom att vägra benådning av livstidsdömda, uppvisa en hård och handlingskraftig hållning gentemot det grova våldet. Men förändringen kan nog snarare förklaras bl.a. av att införandet av möjligheter att döma ut längre tidsbestämda straff har medfört behov av att anpassa de omvandlade livstidsstraffen till de nya, högre straffskalorna. En viktig förklaring är också att tidsbestämning av livstidsstraff på senare år i allt högre grad sker efter en individuell bedömning av brottet och den dömdes förhållanden.
Kritik har även från tid till annan riktats mot livstidsstraffet som sådant och mot formerna för frigivning från straffet.
Fängelsestraffkommittén (SOU 1986:14) ansåg t.ex. att livstidsstraffet är inhumant, eftersom dess tidsobestämdhet strider mot grundläggande principer om rättvisa och förutsebarhet.
Från kriminalvården brukar framhållas att osäkerheten om hur länge den dömde skall vara intagen på ett påtagligt sätt försvårar möjligheten att planera och genomföra en meningsfull straffverkställighet (se Kriminalvårdsstyrelsens debattskrift Med sikte på framtiden, 1999). Under senare år har företrädare för flertalet riksdagspartier i riksdagsmotioner väckt frågor som rör problemen med livstidsstraffet.
Förbättringar kan säkert uppnås genom att kriminalvården tidigare än idag sätter in frigivningsförberedande åtgärder och genom att ytterligare kunskap sprids om betydelsen av den intagnes egna insatser och framsteg för att frigivning skall kunna ske. Enligt det nuvarande systemet kommer frigivningsfrågan dock alltid att avgöras enligt ett till sin form diskretionärt förfarande. Detta bidrar troligen till en osäkerhet som påverkar straffverkställigheten för en livstidsdömd negativt. Det mänskliga lidande som osäkerheten medför är enligt den nuvarande ordningen en ofrånkomlig följd av straffet. Mycket talar dock för att osäkerheten bidrar till bristande motivation hos de intagna. Även kriminalvården måste anpassa sin verksamhet efter osäkra förutsättningar, vilket gör det svårt att lägga upp och följa en planering med behandlingsinsatser och andra åtgärder för att främja den dömdes möjligheter att leva ett laglydigt liv efter frigivningen.
En annan sida av problemet är att antalet intagna med livstidsstraff ökat kraftigt under senare år. Detta ställer ökade krav på kriminalvården. Det kan inte heller bortses från den säkerhetsrisk som följer med ett så stort antal livstidsdömda.
Trots dessa problem talar övervägande skäl för att livstidsstraffet bör behållas. Så som bl.a. Fängelsestraffkommittén påpekade, finns det en risk för att ett avskaffande av livstidsstraffet kan leda till krav på betydligt högre straffmaximum för tidsbestämda fängelsestraff. Livstidsstraffet i sin nuvarande form medger, till skillnad från tidsbestämda straff, en omprövning på grund av den dömdes personliga förhållanden när lång tid förflutit sedan domen. Det finns således en risk för att ett avskaffande av livstidsstraffet skulle resultera i betydligt längre faktiska frihetsberövanden.
Livstidsstraffet har vidare ett betydande symbolvärde för att visa avståndstagande från de allra svåraste brotten.
Fängelsestraffkommittén pekade också på att behovet av ett livstidsstraff kan vara större vid krigstillstånd eller ockupation och att det vid spioneri och andra grova brott mot rikets säkerhet kan vara en fördel om regeringen i allvarliga fall kan göra en bedömning av när tidpunkten för frigivning är lämplig med hänsyn till rikets säkerhet.
Även om livstidsstraffet som företeelse onekligen är problematiskt i flera avseenden, finns det således, enligt regeringens mening, för närvarande inte förutsättningar att överväga dess avskaffande. Det synes däremot vara en möjlig uppgift att förbättra förutsebarheten, rättssäkerheten och innehållet i anstaltsvistelsen för livstidsdömda genom förändringar av det nuvarande systemet för frigivning från livstidsstraff - dvs. regeringens benådningsrätt.
Med ett bibehållet livstidsstraff kvarstår samhällets möjlighet att frihetsberöva grova brottslingar på obestämd tid. Exempel från andra länders rättssystem tycks dock visa att man även med den typen av straff kan upprätthålla ett visst mått av förutsebarhet. Danmark har beslutat att införa ett system med obligatorisk administrativ frigivningsprövning efter 12 år med en åtföljande rätt att - i händelse av avslag
- efter 14 år få frigivningsfrågan prövad av domstol. Det nya systemet träder i kraft den 1 juli 2001. Flera länder med anglosaxiska rättssystem tillämpar en ordning där livstidsdömda efter viss verkställd tid har rätt att få frågan om frigivning prövad av en nämnd eller domstol. Även Tyskland tillämpar ett liknande system. I vissa länders rättssystem bestämmer domstolen redan i samband med domen den tid som måste förflyta innan frågan om frigivning kan prövas. De överväganden som görs vid en frigivningsprövning sker i många länder utifrån riktlinjer och kriterier angivna i lag. Det finns anledning att närmare studera och överväga andra länders system och erfarenheter i dessa frågor, särskilt utifrån aspekter som förutsebarhet och rättssäkerhet för de livstidsdömda.
Tanken på ett system med frigivningsprövning liknande de som nu har beskrivits, väcker frågan om den funktion som regeringens tidsbestämning av livstidsdömda idag fyller bör övertas av ett annat organ. Den domstol som utdömer ett livstidsstraff kan på goda grunder utgå ifrån att den dömde i praktiken benådas efter viss tid. Domstolen saknar dock möjlighet att påverka den tidpunkten. Det är inte heller möjligt för domstolen att med rättslig verkan fastställa hur allvarligt brottet är, utöver det ställningstagande som medför att påföljden bestäms till livstids fängelse. Regeringen kan däremot inom ramen för benådningsrätten beakta hur allvarlig brottsligheten är i ett visst fall.
Tidsbestämningen kan därigenom sägas ha en utfyllande funktion, eftersom det ursprungliga straffet ytterligare nyanseras. Som framgått i det föregående, innebär ett sådant nådebeslut alltid att straffet lindras - domen på fängelse livet ut ersätts normalt med ett tidsbestämt straff - enligt en prövning som till sin form är helt diskretionär. Om en motsvarande prövning skall ske hos ett annat organ måste det dock klarläggas vilka omständigheter som skall få få ligga till grund för beslutet.
I dag sker frigivning som en funktion av att straffet tidsbestäms.
Om ett annat prövningsorgan skall pröva frigivningsfrågan bör dock dessa frågor kopplas isär. En sådan frigivningsprövning bör därför utformas som en särskilt reglerad villkorlig frigivning. De ordinarie reglerna om obligatorisk frigivning efter två tredjedelar av strafftiden blir då inte användbara.
För att möjliggöra en frigivning utifrån en individuell bedömning av det slag som nu skisserats, fordras att särskilda kriterier föreskrivs för frigivning från livstidsstraff. Regeringen kan inte se några nackdelar med en sådan ordning. Tvärtom kan livstidsstraffets tidsobestämda karaktär väl motivera en särbehandling i detta hänseende.
Enligt en nu i princip avskaffad ordning (prop. 1997/98:96)
prövade Kriminalvårdsnämnden bl.a. när villkorlig frigivning skulle ske för den som dömts till fängelse i två år eller mer.
Den fakultativa prövningen av om villkorlig frigivning skulle ske efter halva eller två tredjedelar av strafftiden gjordes med stöd av kriterier angivna i lag. Att ett fristående organ prövar frågor om frigivning är således inte någon principiell nyhet.
Syftet med ett överförande av straffverkställigheten är bl.a.
att underlätta den dömdes återanpassning till ett laglydigt liv i det land han eller hon kommer att vistas i efter frisläppandet.
Andra länder ställer ofta som krav för att gå med på att straffverkställigheten överförs till Sverige, att straffet inte får omvandlas av de svenska myndigheterna. För verkställigheten här gäller de svenska verkställighetsreglerna, vilket bl.a.
innebär att villkorlig frigivning i princip sker efter det att två tredjedelar av strafftiden har verkställts. Svårigheten för kriminalvården att planera och genomföra en meningsfull straffverkställighet i fall där straffet är tidsbestämt, men enligt svenska förhållanden mycket långt, liknar i stora delar de problem som uppkommer vid verkställighet av livstidsdömda.
Samtidigt är det mycket viktigt att de utländska myndigheterna har förtroende för att straffet verkligen blir verkställt, inte minst med tanke på möjligheterna att även i framtiden kunna få personer som dömts utomlands överförda hit.
En särskild utredare ges i uppdrag att lämna förslag till hur ett system bör utformas som innebär en skyldighet för en nämnd, en domstol eller annat organ att pröva frågan om villkorlig frigivning skall ske av personer dömda till livstids fängelse efter en viss tids avtjänande. Uppdraget avser såväl frågan om kriterier för sådan frigivning som hur prövningsförfarandet skall vara utformat. För- och nackdelar med en överflyttning av frågor om frigivning från livstidsstraffet från regeringen till ett annat organ skall redovisas.
Utredarens förslag skall vara inriktat på att förbättra förutsebarheten för kriminalvården och de livstidsdömda,främst för att verkställighetstiden bättre än idag skall kunna användas effektivt och ändamålsenligt och tidigt inriktas på frigivningsförberedande åtgärder. En annan grundläggande målsättning skall vara att genom systemets utformning stärka den livstidsdömdes rättssäkerhet, trots att straffet per definition är tidsobestämt.
Tidsbestämning genom nåd har under senare år skett genom omvandling av straffet till minst 18 års fängelse. En omvandling till 18 års fängelse innebär en faktisk verkställighetstid om 12 år. Nådebeslutet brukar fattas vid en tidpunkt så att en utslussningstid om något eller några år blir möjlig, dvs. i praktiken när minst 10 års fängelsetid har verkställts. Utredaren bör utifrån detta överväga när den första prövningen skall ske. Prövningen bör ske oavsett om den dömde ansöker om det eller inte.
Utredaren bör med utgångspunkt bl.a. i de omständigheter som regeringen idag beaktar inför tidsbestämning av livstidsdömda ange vilka kriterier som skall beaktas vid en frigivningsprövning.
Kriterierna bör framgå av lag. Systemet bör vara utformat som en form av villkorlig frigivning. Frågor om prövotid och annat som följer av ett sådant system bör övervägas. Det är till övervägande del män som döms till livstids fängelse. Systemet skall utformas så att ingen på grund av sitt kön missgynnas t.ex. när det gäller krav på vissa frigivningsförberedelser.
Av särskilt intresse är frågan om, och i så fall hur, brottet och omständigheterna kring detta skall ingå i de kriterier som skall prövas. Frågan är komplicerad. Om endast andra faktorer än brottet och omständigheterna kring detta beaktas, kan det i enskilda fall medföra att livstidsdömda personer får avtjäna lika lång tid i anstalt trots de skillnader i brottets grovhet som kan förekomma inom ramen för livstidsstraffet. Om å andra sidan brottet och omständigheterna kring detta beaktas, uppstår frågan om hur en sådan prövning skall gå till för att motsvara rättssäkerhetens krav. Det är uppenbart att det kan vara svårt att lång tid efter den ursprungliga domen bedöma och värdera uppgifter som förekom vid rättegången.
En utgångspunkt bör vara att det inte skall ske en omprövning av förhållanden som omfattas av rättskraften i en lagakraftvunnen dom. Detta anknyter till den - ytterst - konstitutionella frågan om prövningsorganets behörighet vid en frigivningsprövning.
Utredaren bör ingående behandla den frågan och andra frågor som rör den konstitutionella grunden för prövningsorganet och dess beslut. Vid behandlingen av frågan om brottet och omständigheterna kring detta skall ingå i de kriterier som skall prövas, skall utredaren särskilt redovisa för- och nackdelarna med de olika alternativen.
Ett sätt att kringgå vissa delar av den redovisade problematiken skulle kunna vara att, i likhet med många andra länders system, låta domstolen redan vid domstillfället bestämma en minsta tid som måste förflyta innan en frigivningsprövning får ske. Domstolens prövning i den frågan blir då ett inslag i straffmätningen, och bidrar till en differentiering av livstidsstraffet. Det kan finnas skäl att närmare studera även en sådan modell. Om en sådan lösning föreslås kan dock vissa övergångsproblem uppkomma. Det ingår dock inte i uppdraget att lägga fram förslag som skulle förändra livstidsstraffets karaktär av tidsobestämd påföljd. Det ingår inte heller i uppdraget att föreslå förändringar av de befintliga straffskalorna.
En annan viktig fråga är om muntlig handläggning skall vara möjlig hos prövningsorganet, liksom om det skall vara möjligt att - såsom i t.ex. Danmark - efter en viss tid få ett avslagsbeslut prövat av en högre instans.
För att de säkerhetspolitiska aspekterna skall kunna tillgodoses, bör systemet innebära att frigivningsfrågor för personer dömda för brott som rör säkerhetspolitiska intressen alltid skall hänskjutas till regeringen för beslut, eventuellt med ett yttrande från prövningsorganet.
Den nya ordningen skall alltså inte gå ut på att omvandla livstidsstraffet till ett tidsbestämt straff av viss längd. Det skall inte heller inskränka regeringens grundlagsfästa rätt att benåda. Regeringen skall alltjämt kunna benåda en livstidsdömd person - t.ex. genom att livstidsstraffet tidsbestäms - men den praktiska betydelsen av benådningsrätten bör minska när prövningsorganets obligatoriska prövning av frigivningsfrågor inträder.
Utredaren skall därutöver redovisa och ta ställning till bl.a.
- under vilka förutsättningar och på vems initiativ (kriminalvårdens
eller prövningsorganets) prövningen skall ske,
- hur lång tid det skall gå mellan de obligatoriska prövningarna,
- hur prövningsorganet skall vara sammansatt och vem som skall
utse dess ledamöter, om det skall vara en nämnd, en domstol
eller möjligen något annat och om Kriminalvårdsnämnden i dess
nuvarande eller i förändrad form är ett lämpligt prövningsorgan,
- om prövningsorganets beslut skall kunna överklagas eller omprövas
och om ett bifallsbeslut skall kunna ändras eller återkallas vid
ändrade förhållanden eller misskötsamhet och
- hur ett system skall utformas för att uppfylla de krav som
Europakonventionen och andra internationella rättighetsinstrument
ställer.
Utredaren skall lämna förslag till lagreglering för den nya ordningen samt redovisa förslag till eventuella följdändringar i andra författningar. Förslag skall lämnas på hur eventuella övergångsfrågor skall lösas. Förslaget till reglering bör innehålla såväl materiella som processuella bestämmelser.
Utredaren skall också redovisa för- och nackdelar med att personer som dömts till långa fängelsestraff utomlands och där verkställigheten har överförts hit kan medges frigivning enligt en ordning liknande den som föreslås för livstidsdömda. Om utredaren finner att denna möjlighet bör ges, skall förslag lämnas om nödvändiga anpassningar i det nya regelsystemet och nödvändiga följdändringar i andra författningar.
Utredaren skall studera andra länders lösningar på de områden som omfattas av uppdraget. Samråd skall ske med Psykansvarskommittén
(dir. 1999:39). För utredaren gäller kommittéförordningen (1998:1474).
Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 mars 2002.
(Justitiedepartementet)