Rr10

Förslag till riksdagen 2000/01:RR10

Riksdagens revisorers förslag angående högskole- utbildningens utveckling

2000/01

RR10

Våren 1999 fattade Riksdagens revisorer beslut om att granska högskolan. Revisorerna har själva tagit initiativ till granskningen av högskolan.

1 Granskningens bakgrund och inriktning

Bakgrunden till revisorernas beslut om granskning är aktuella förändringar av högskolans verksamhet under 1990-talet. Förändringarna är av flera slag. Med 1993 års högskolereform genomfördes ett decentraliserat beslutsfat- tande. Högskoleutbildningen har expanderat kraftigt under 1990-talet samti- digt som besparingar har genomförts. Nya uppgifter har också tillförts högs- kolan genom bl.a. den lagstadgade skyldigheten att samverka med det omgi- vande samhället. Verksamhetens finansiering har ändrats till följd av både ett nytt system för resurstilldelning till den högre utbildningen och genom en ökad andel externt finansierad forskning. Under 1990-talet har också flera förändringar genomförts av den statliga högskoleadministrationen.

Två huvudsakliga frågor har belysts under revisorernas granskning. Den ena frågan rör hur 1990-talets förändringar har påverkat högskolesektorns möjligheter att leva upp till riksdagens krav på kvalitet och effektivitet i verksamheten. Den andra frågan rör regeringens och Högskoleverkets roll och insatser.

Granskningen av högskolan har i huvudsak inriktats på den grundläggande högskoleutbildningen med tyngdpunkt på resursanvändningen. Flera aspekter har belysts i fyra delrapporter.

−I den första rapporten behandlas Högskoleverkets granskande och främ- jande roll (rapport 1999/2000:3).

−Den andra rapporten rör Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belys- ning (rapport 1999/2000:9).

−Den tredje rapporten rör Grundutbildningens högskolemässighet (rapport 2000/01:1).

−I den fjärde delrapporten behandlas Resursanvändningen inom högskolans grundutbildning (rapport 2000/01:4).

Samtliga fyra rapporter har remissbehandlats. Rapporterna och mer utförliga sammanställningar av inkomna remissyttranden ligger som bilagor till denna skrivelse. Nedan redovisas först viktiga riksdagsbeslut om högskolans grund- utbildning under 1990-talet. Därefter redogörs översiktligt för revisorernas

iakttagelser i ovannämnda rapporter samt remissinstansernas synpunkter. 2000/01:RR10 Slutligen redovisas pågående förändringar av betydelse för revisorernas iakt-

tagelser samt revisorernas samlade slutsatser och förslag.

2 Riksdagens beslut

Under 1990-talet har riksdagen fattat flera beslut som har inneburit stora
förändringar i villkoren för högskolans grundutbildning.
Hösten 1992 fattade riksdagen beslut om att reformera högskolans styrning
(prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103). Riksdagen konsta-
terade att en tilltagande internationell konkurrens skärper kvalitetskraven på
all forskning och utbildning. Lärosätena skulle ges bättre förutsättningar att
möta de framtida utmaningarna genom en ökad frihet från direkt statligt
inflytande. Samtidigt skärptes kraven på utvärdering på alla nivåer av hög-
skolans verksamhet och en nationell kvalitetskontroll infördes.
Riksdagen betonade samtidigt de nationella intressena i en decentraliserad
högskolesektor. En ny högskolelag (1992:1434) infördes med bl.a. olika
kvalitetskrav på högskolans verksamhet. Bland annat ska ett samband mellan
högskolans utbildning och forskning främjas. Vidare ska högskolans utbild-
ning bygga på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfa-
renhet. (I revisorernas granskning behandlas inte frågor som rör konstnärlig
grund.) Utbildningen ska också ordnas så att den utvecklar studenternas
förmåga till självständig och kritisk bedömning, till självständig problemlös-
ning och till informationsutbyte på vetenskaplig nivå. I den nya högskolela-
gen infördes också en bestämmelse om att tillgängliga resurser ska utnyttjas
effektivt för att hålla en hög kvalitet i högskolans verksamhet. Av lagens
förarbeten framgår att vid prioriteringar ska kvaliteten överordnas kvantite-
ten. De nationella intressena har senare också tagit sig uttryck i riksdagens
beslut om att inrätta Högskoleverket den 1 juli 1995 (prop. 1994/95:165, bet.
1994/95:UbU17, rskr. 1994/95:386). Det nya verket skulle svara för nation-
ella intressen inom sektorn med utgångspunkt i de gällande principerna för
högskolans styrning.
En ny studieorganisation infördes fr.o.m. budgetåret 1993/94 då det tidi-
gare systemet med utbildningslinjer ersattes av en examensordning med
generella examina och yrkesexamina.
Riksdagen har också fattat beslut om ett nytt system för resurstilldelning
till den grundläggande högskoleutbildningen. Principerna antogs vid riksda-
gens ovannämnda beslut hösten 1992 och närmare riktlinjer fastställdes vå-
ren 1993 (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363). Det
nya systemet är prestationsbaserat och beräknas på antalet helårsstudenter
och helårsprestationer. Principerna för den nya resurstilldelningen innebär
bl.a. att statsmakterna inte längre ska besluta om antalet nybörjarplatser i
olika utbildningar och att en prestationsrelaterad del av anslagstilldelningen
betalas ut först i efterhand.
Riksdagen har också fattat flera beslut om förändringar som rör högsko-
lans lärare, ledning och organisation. Vid behandlingen av budgetproposit-
ionen för 1997 förändrades lärosätenas rätt att benämnas universitet. Samti-
digt tilldelades också mindre och medelstora högskolor fasta forskningsre-	1

surser (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:UbU1, rskr. 1996/97:100). Ett år se-	2000/01:RR10
nare, hösten 1997, fattade riksdagen beslut om en ändrad tjänsteorganisation
för högskolans lärare (prop. 1997/98:141, bet. 1997/98:UbU3, rskr.
1997/98:12). I högskolan skulle endast finnas en karriärväg. Arbetsuppgif-
terna på alla nivåer skulle innehålla både forskning och utbildning och kom-
petensen skulle successivt prövas. Lärosätena fick också själva rätt att till-
sätta professurer.

3 Revisorernas iakttagelser och remissinstansernas synpunkter

De fyra rapporterna i revisorernas högskolegranskning har var för sig varit föremål för en bred remissbehandling. Flertalet av de remissinstanser som har anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig har också lämnat skriftliga yttranden över respektive rapport.

Flera remissinstanser är positiva till revisorernas granskning av högskole- sektorn. Framför allt framhålls bredden i revisorernas granskning som värde- full. Remissinstanserna påpekar att med de många förändringar som har initierats och genomförts av olika regeringar finns en uppenbar risk att hel- hetssynen går förlorad inom högskoleområdet. Revisorernas granskning framhålls som ett väsentligt komplement till utvärdering av högre ut- bildning och forskning i andra sammanhang.

3.1 Högskoleverkets granskande och främjande roll

Revisorernas rapport

Högskoleverket inrättades den 1 juli 1995. Av riksdagens beslut (prop. 1994/95:165, bet. 1994/95:UbU17, rskr. 1994/95:386) framgår att den hu- vudsakliga uppgiften för det nya verket var att svara för nationella intressen i en decentraliserad högskolesektor. Regeringen har emellertid inte klargjort innebörden av denna uppgift i verkets instruktion.

I instruktionen har verket givits ett brett uppdrag med en mångfald uppgif- ter. Regeringen har inte givit någon vägledning för hur verket ska prioritera mellan olika uppgifter. Verkets egna möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet begränsas också av en relativt omfattande mängd regerings- uppdrag som i huvudsak läggs ut och ska redovisas löpande under året. Inom högskolesektorn uppfattas verkets roll som diffus. Särskilt framhålls det allvarliga i en oklar ansvarsfördelning mellan professionella ställningstagan- den och politiska bedömningar.

När det gäller verkets granskande och främjande roll konstaterar revisorer- na att främjandebegreppets innebörd är oklar och att det är svårt att följa upp mer utpräglade främjandeinsatser. Däremot finns väsentliga främjandea- spekter i ett framgångsrikt arbete med tillsyn, kontroll, uppföljning, utvärde- ring och olika former av kvalitetsprövning.

Revisorerna föreslår att regeringen får i uppdrag att klargöra verkets man-
dat och uppdrag gentemot den politiska nivån och gentemot högskolans
övriga intressenter. Regeringen bör också se över om statsmakternas rikt-	1
	1

linjer för den sakliga grunden för vissa av verkets kvalitetsprövningar behö-	2000/01:RR10
ver klargöras. Vidare bör regeringen klargöra verkets främsta uppdrag, att
företräda nationella intressen inom högskolesektorn, samt de huvudsakliga
uppgifter som följer av detta uppdrag. Enligt revisorerna rör verkets väsent-
liga uppgifter tillsyn och kvalitetskontroll samt uppföljning och utvärdering.
Placeringen av vissa uppgifter som inte passar in i en tydligare myndighets-
profil för verket bör också ses över. Uppgifter som främst bör omprövas är
universitetsdatornätet SUNET, regeringens stöd- och utvecklingsinsatser
samt rådet för högskoleutbildning.
Remissinstansernas synpunkter
Flera remissinstanser yttrar sig i allmänna ordalag positivt om rapportens
slutsatser och förslag.
Revisorernas uppfattning om vikten av ett högskoleverk som med aukto-
ritet företräder nationella intressen inom högskolesektorn har starkt stöd
bland såväl universitet och högskolor som studentorganisationer. Detsamma
gäller revisorernas förslag om att verkets huvudsakliga uppgifter till följd av
detta uppdrag bör lyftas fram och klargöras.
Remissinstanserna delar också revisorernas uppfattning att verkets aukto-
ritet är beroende av en klar ansvarsfördelning mellan den professionella och
den politiska nivån. Flera remissinstanser framhåller att verkets auktoritet
även är beroende av att verket fullgör sina uppgifter effektivt och med god
kvalitet samt att berörda högskolor får fyllig återkoppling av verkets insatser.
Flera remissinstanser menar att verkets uppgift som stabsorgan till rege-
ringen är viktig för att förse statsmakterna med ett professionellt beslutsun-
derlag. Remissinstanserna betonar samtidigt att verkets möjligheter till plane-
ring och framförhållning måste förbättras. Några menar också att verket bör
ha en fredad zon för egeninitierad uppföljning och utvärdering.
Studentorganisationerna framhåller tillsynens betydelse för studenternas
rättssäkerhet samt betydelsen av att tillsynsorgan står fria från politisk och
intressemässig styrning. Lärosätena och Sveriges universitets- och högskole-
förbund ifrågasätter inte verkets tillsynsuppdrag. Men många menar att upp-
draget behöver klargöras. Flera universitet och högskolor menar att verkets
tillsynsuppdrag bör begränsas till kontroll av att högskolesektorns reglering
följs medan andra lagvårdande instanser bör stå för övrig lagefterlevnad.
Några remissinstanser påpekar också att tillsynsuppdraget bör hållas åtskilt
från den kvalitetsutvärdering som verket genomför med expertkunskap.
Flera remissinstanser instämmer i revisorernas uppfattning att verkets roll
är diffus. I likhet med revisorerna menar remissinstanserna att verkets många
olika roller i längden är svåra att förena. Verket uppfattas då som otydligt.
Flertalet remissinstanser stöder revisorernas förslag att ompröva place-
ringen av universitetsdatornätet SUNET, regeringens riktade stöd- och ut-
vecklingsinsatser samt rådet för högskoleutbildning.

3.2 Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning

2000/01:RR10

Revisorernas rapport

I internationell jämförelse satsar Sverige betydande resurser på högskolan. Till dessa satsningar knyts stora förväntningar om social och ekonomisk ut- veckling samt en förbättrad internationell konkurrenskraft. Revisorerna kon- staterar emellertid en allvarlig brist på kunskap i flera avseenden när det gäller resultatet av högskolans grundutbildning.

Få vetenskapliga studier och även studier i övrigt har genomförts av hög- skolesektorn. Såväl ekonomiska analyser som mer övergripande analyser av högskolesystemet saknas.

Det saknas bra mått för att bedöma utbildningens resultat. Presterade hög- skolepoäng har legat på en relativt hög och jämn nivå under 1990-talet. Men denna redovisning visar inte vilken utbildning som har genomförts på olika nivåer inom olika utbildningsområden. Den examensordning som infördes med 1993 års reform skulle bl.a. bidra till att ge statsmakterna bättre inform- ation om studiernas omfattning och resultat på olika nivåer. Men kopplingen mellan studier och examina har försvagats under 1990-talet och examensmåt- tet är osäkert.

Det är även oklart vilket kompetenstillskott senare års satsning på teknik och naturvetenskap kommer att leda till.

Revisorerna konstaterar att det finns flera tecken på bristande effektivitet i utbildningssystemet. Enligt befintliga forskningsresultat är grundutbild- ningens avkastning positiv för den enskilda individen. Men avkastningen har minskat och skillnader mellan olika akademikergrupper har inte studerats. Vidare leder reglerna för antagning till utbildningen till köbildningar som under 1990-talet alltmer har missgynnat de yngsta sökande. Detta är proble- matiskt bl.a. då utbildningen är mer lönsam ju yngre individerna är vid avslu- tad utbildning. Högskolans rekryteringsbas är också snäv och sned trots riks- dagens länge uttryckta önskemål om en breddad social rekrytering.

Slutligen konstaterar revisorerna att med den betydelse högskolan ges för samhällsutvecklingen behövs ett bättre underlag för såväl lärosätenas arbete med utbildningsuppdrag som för statsmakternas beslut om uppdragen. En öppen dialog om utbildningens mer långsiktiga inriktning behöver också utvecklas mellan lärosätena och regeringen.

Revisorerna föreslår att kunskapen om högskolan förbättras. Det behövs både mer ekonomiska och mer övergripande analyser av högskolesystemet. Statistiska mått bör också utvecklas så det blir möjligt att följa upp resultatet av högskolans grundutbildning. En bättre kunskap om högskolan bör tas tillvara i högskolans styrning i form av ett officiellt principdokument som regeringen tar fram. Arbetet med utbildningsuppdragen bör bli mer öppet. Revisorerna förslår också att regeringen får i uppdrag att ta initiativ till en grundlig översyn av reglerna för antagning till högskolans grundutbildning. Sökbeteendet hos olika åldersgrupper bör analyseras. Därvid bör bedömas vilka konsekvenser som är rimliga både för olika grupper och totalt med hänsyn till ambitionen att antalet högskoleutbildade bör öka.

3.2.1 Remissinstansernas synpunkter

2000/01:RR10

Flera remissinstanser uttalar sig positivt om rapporten och rapportens inrikt- ning. Remissinstanserna har inga väsentliga invändningar i sak, men kom- menterar och kompletterar beskrivningen i rapporten i flera avseenden.

Remissinstanserna instämmer i att det saknas adekvata, gemensamma mått för att spegla utbildningens genomströmning och välkomnar att sådana mått utvecklas. Flera lärosäten framhåller samtidigt att många uppgifter som revisorerna efterlyser finns sammanställda och analyserade i lärosätenas årsredovisningar. Enligt lärosätena kan arbetet med att förbättra kunskapen om högskoleutbildningen och dess resultat inledas med att gemensamma mått utvecklas och att befintligt material analyseras och sammanställs.

Flera remissinstanser – såväl lärosäten som myndigheter och organisatio- ner – efterlyser en mer utvecklad samhällsekonomisk analys av utbildningen där resonemangen inte begränsas till penningorienterade värderingar. Värden som enligt remissinstanserna bör ingå i en samhällsekonomisk analys är bl.a. utbildningens betydelse för ett demokratiskt samhälle och ett innovativt näringsklimat. För den enskilde individen anges bl.a. utbildningens betydelse för en ökad livskvalitet och för en personlig utveckling. Ett par remissin- stanser framhåller också att svårigheten att dra slutsatser om samband mellan utbildningen och produktivitetseffekter bör leda till försiktighet i slutsatser om utbildningens samhällsekonomiska värde. Ett par remissinstanser menar emellertid att en ökad lönsamhet för den enskilda individen skulle kunna stimulera till en ökad och en bredare rekrytering.

Det finns ett brett stöd för revisorernas förslag om en grundlig översyn av antagningsreglerna där sökbeteendet hos olika åldersgrupper analyseras. Samtidigt betonas i flera yttranden att olika åldersgrupper i utbildningen inte bör ställas mot varandra. I flera yttranden efterlyses analyser av högskolans roll i fråga om kompetensutveckling och livslångt lärande.

Många lärosäten och även organisationer kommenterar revisorernas för- slag om högskolans styrning. Grundinställningen är positiv, särskilt i fråga om principdokumentets officiella karaktär och den ökade öppenheten. Men i flera yttranden uttrycks oro över att detta förfaringssätt kan leda till en ökad och mer detaljerad centralstyrning, vilket man bestämt motsätter sig.

3.3 Grundutbildningens högskolemässighet

Revisorernas rapport

Enligt högskolelagen ska högskolans utbildning bygga på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet och det ska finnas ett nära samband mellan högskolans forskning och utbildning. Vidare ska utbildning- en utveckla studenternas förmåga till självständig och kritisk bedömning, till självständig problemlösning samt till informationsutbyte på vetenskaplig nivå. I rapporten behandlas inte aspekter som rör konstnärlig grund. I övrigt används begreppet högskolemässighet som samlande benämning för högsko- lelagens ovannämnda kvalitetskrav på utbildningen.

Vid diskussioner med företrädare för åtta lärosäten konstaterar revisorerna
att kompetenta och forskningsaktiva lärare framhålls genomgående som den	1
	1

mest väsentliga faktorn för att leva upp till högskolelagens krav på veten-	2000/01:RR10
skaplig anknytning. Samtidigt efterlyser många en öppnare och mer proble-
matiserad diskussion om hur kravet på beprövad erfarenhet ska värderas och
viktas gentemot kravet på vetenskaplig grund.
Utöver kvalificerade lärare behöver lärosätena ha tillgång till ekonomiska
resurser och intresserade studenter för att genomföra en högskolemässig
utbildning. Mellan dessa tre variabler uppträder flera obalanser. Dessa för-
svårar lärosätenas prioriteringar. Kortsiktiga krav som rör lärosätenas utbild-
ningsuppdrag riskerar då att ta över långsiktiga krav som rör forskning och
kompetensutveckling. På sikt kan detta bli ett hot mot möjligheterna att
bedriva en högskolemässig utbildning. Vid kraftig expansion kan också tids-
mässiga obalanser uppstå, då lärosätena måste göra fleråriga investeringar,
medan anslagsmedlen är ettåriga.
På varje lärosäte bär studenterna och högskolans personal det huvudsakliga
ansvaret för utbildningens kvalitet. Flera insatser pågår för att kontrollera och
följa upp frågor som rör högskolemässigheten. På lägre utbildningsnivåer
behövs emellertid en skärpt uppmärksamhet kring dessa frågor. För studenter
och andra intressenter är det också svårt att få en överblickbar information
om hur man arbetar för att leva upp till högskolelagens krav.
Högskoleverket svarar för ett system för nationell kontroll av grundutbild-
ningens kvalitet som har utvecklats under 1990-talet. Generellt ser lärosätena
denna kontroll som väsentlig för att klargöra innebörden av högskolelagens
krav och för att vara kvalitetsdrivande under högskolans expansion. Men
kritik och invändningar riktas också mot verket för oklara budskap och för
verkets förfaringssätt när examensrätter dras in.
Revisorerna föreslår att högskolelagens krav förtydligas både i fråga om
vetenskaplig grund och forskningsanknytning och i fråga om beprövad erfa-
renhet. Vidare bör lärosätenas långsiktiga handlingsutrymme främjas och
regeringen bör redovisa till riksdagen i vilken omfattning och på vilket sätt
intentionerna i 1993 års högskolereform har uppfyllts. Slutligen föreslår
revisorerna att lokala system utvecklas för att redovisa högskolemässigheten
i olika utbildningar. Systemen bör inte vara omfattande. Informationen bör
vara lätt tillgänglig och lätt att överblicka.
Remissinstansernas synpunkter
Nästan alla remissinstanser uttalar sig positivt eller mycket positivt om rap-
porten i mer allmänna ordalag. Revisorernas redovisning och analys av läro-
sätenas arbete med dessa frågor bekräftas i huvudsak.
Remissinstanserna ger ett brett stöd till revisorernas förslag om ett klargö-
rande av högskolelagens krav på högskolemässighet. Förslaget kommenteras
också rätt utförligt.
I fråga om vetenskaplig grund och forskningsanknytning anger många lä-
rosäten stora svårigheter med att leva upp till kravet på högskolemässighet
till följd av en alltmer trängd ekonomisk situation. Till viss del hänförs pro-
blemen till resurstilldelningssystemet med ettåriga, prestationsrelaterade
ersättningsbelopp. Lärosätena hänvisar också till en relativ resursminskning.
	1

Några lärosäten framhåller att med en expanderande uppdragsforskning	2000/01:RR10
har forskningsbegreppet fått en alltmer skiftande innebörd, vilket bl.a. påver-
kar OECD:s statistik om forskning. Också begreppet forskning bör därför
klargöras.
Några lärosäten påpekar att högskolemässighetens innebörd inte kan isole-
ras till en fråga för den svenska högskolan. Frågan hänger ihop med hur
gränserna dras mellan olika utbildningsformer nationellt och även med vär-
deringar och synsätt internationellt.
En stor andel av lärosätena kommenterar begreppet beprövad erfarenhet.
Många framhåller beroendet mellan teori och praktik. Flera exempel ges
också på att begreppets innebörd och användning inom den högre utbild-
ningen behöver problematiseras och utvecklas.
Remissinstanserna instämmer i revisorernas beskrivning och analys av
obalanser i förutsättningarna för att bedriva en högskolemässig utbildning.
Några lärosäten ger exempel på regeringens ryckiga direktiv i anslutning till
utbildningsuppdragen. Det finns ett brett stöd för att regeringen bör främja
lärosätenas mer långsiktiga handlingsutrymme.
Flertalet remissinstanser stöder revisorernas förslag om lokala system för
att kontrollera och redovisa högskolemässigheten. Många ser det som en
naturlig del av högskolesektorns utveckling och hänvisar till befintliga upp-
gifter i årsredovisningarna samt metoder inom ramen för Högskoleverkets
nationella kvalitetsprövning. Dessa kan tas som utgångspunkt för att utveckla
lokala system. Men det finns invändningar. Dessa rör bl.a. svårigheter att
fånga och redovisa de komplexa frågor som rör högskolemässighet. En del
uttrycker också oro inför att detta kan utvecklas till nya pålagor utan erfor-
derlig finansiering.
Slutligen bekräftar remissinstanserna revisorernas beskrivning av den nat-
ionella kontrollen av högskolemässighet.

3.4 Resursanvändningen inom högskolans grundutbildning

Revisorernas rapport

Enligt erfarenheter från totalt sex institutioner på tre lärosäten förekommer kostnadsbaserad redovisning endast undantagsvis. Den ekonomiska redovis- ningen på lokal nivå är i huvudsak baserad på en schablonmässig fördelning av anslag för gemensamma och indirekta kostnader. Undervis-ningskostna- den – kostnaden för lärarlöner – riskerar att bli en restpost. Vida-re bygger anslagen till grundutbildningen på per capita-baserade ersättningar. Per ca- pita-baserad kostnadsredovisning saknas emellertid på såväl nationell som lokal nivå. Redovisade kostnader kan därmed inte relateras till tilldelade medel. Det är också svårt att bedöma konsekvenser av genomförda bespa- ringar och i vilken utsträckning möjligheter till effektivisering inom hög- skolesektorn har tagits till vara.

Studenternas lärartid följs inte löpande upp på vare sig nationell eller lokal nivå trots att lärarnas betydelse för goda studieresultat betonas. Enhetliga mått för att följa studenternas tillgång till lärare har inte heller utvecklats och regeringen har inte formulerat något mål för undervisningstätheten. Därmed

finns stor risk för att andra faktorer än undervisningens kvalitet, mätt som studenternas lärartimmar per vecka, blir styrande vid undervisningens plane- ring och budgetering. Detta får allvarliga konsekvenser för möjligheten att bedriva utbildning av god kvalitet.

Revisorerna konstaterar att det finns flera begränsningar i de resultatmått som används för högskolans grundutbildning. Prestationsgrad ger på aggre- gerad nivå information om prestationer av studenter och lärosäten. Men måt- tet ger inte information om vare sig enskilda studenters prestationer eller om utbildningsnivå för genomförda prestationer. Prestationsgraden har varit relativt konstant under 1990-talet. Regeringen har inte analyserat och redovi- sat utvecklingen av prestationsgraden.

Med 1993 års högskolereform fick examina en central betydelse för kvali- tetskrav på högskolans grundutbildning. Kvalitetskrav för olika examina anges i den s.k. Examensordningen. Den genomsnittliga studietiden för en examen är lång och har också förlängts. Antalet examina är också ett osäkert resultatmått. Någon mer ingående analys av skillnader eller förändringar i examensfrekvens har inte genomförts av vare sig regeringen eller Högskole- verket. Regeringens signaler till lärosätena om betydelsen av att följa upp och analysera grundutbildningens resultat är också oklara.

Revisorerna konstaterar att en ändamålsenlig och rättvisande redovisning är viktig som stöd för statsmakternas prioritering mellan olika anslag. Av- vägningen mellan nivån på per capitaersättningarna och det samlade utbild- ningsuppdragets storlek är ett exempel. Därvid är kunskap om kostnaden per helårsstudent viktig. Revisorerna föreslår därför att regeringen och Hög- skoleverket tar initiativ till att utveckla en kostnadsbaserad redovisning på individnivå för universitet och högskolor. Revisorerna föreslår också att enhetliga mått utvecklas för att beräkna studenternas lärartid och att denna regelbundet följs upp. Slutligen föreslår revisorerna att regeringen tar initia- tiv till en analys och diskussion om nya eller alternativa resultatmått samt att regeringen tar fram ett underlag för hur utbildningens resultat kan förbättras.

Remissinstansernas synpunkter

Många remissinstanser yttrar sig positivt om rapporten och dess inriktning. Framför allt gäller detta skrivningarna om besparingar i grundutbildningen under 1990-talet, som några menar hör till rapportens mer förtjänstfulla delar. Men kritiska kommentarer förekommer också. Några menar att reviso- rerna inte tillräckligt väl beaktar det styrsystem som riksdagen antog med 1993 års högskolereform. Andra påpekar att högskolesektorn är mångfasette- rad och komplicerad och efterlyser en bredare och djupare analys av flera frågor, bl.a. mått för återrapportering.

Det råder skilda uppfattningar om revisorernas förslag om en per capita- baserad kostnadsredovisning.

Många delar revisorernas uppfattning samtidigt som man påpekar flera problem som måste lösas innan en sådan redovisning kan byggas upp. Ett problem rör strukturen för att återrapportera kostnader. På lärosätena saknas den indelning i utbildningsområden som används för att beräkna anslagstill- delningen. Vidare är utbildningen kursbaserad och uppbyggd i program, där

2000/01:RR10

samma kurs kan ingå i flera program. Lärosätenas institutioner är den minsta	2000/01:RR10
bokslutsenheten. Men institutioner kan samverka kring enskilda kurser.
En del lärosäten framhåller att det är förenat med mycket stora svårigheter
att få fram en nationellt jämförbar kostnadsredovisning och att en lokal upp-
följning över tiden är att föredra. Flera remissinstanser avvisar också reviso-
rernas förslag helt under hänvisning till att redovisningen skulle bli alltför
kostnadskrävande och ändå ha allvarliga kvalitativa brister.
Nästan alla remissinstanser instämmer i revisorernas förslag att utveckla
enhetliga mått för studenternas lärartid och att löpande följa upp denna tid. I
de kommentarer som lämnas till detta förslag framhålls att måtten måste vara
tydligt definierade och användas som en av flera kvalitetsaspekter i ett större
sammanhang. De invändningar som framförs handlar i huvudsak om att
måtten kan ha en konserverande inverkan på utbildningens utveckling när
nya undervisningsformer växer fram.
Remissinstanserna instämmer i revisorernas kritik mot befintliga resul-
tatmått och delar uppfattningen att nya och alternativa mått behöver utveck-
las. Flera remissinstanser efterlyser samtidigt mer samordnade krav på åter-
rapportering från regeringen. Flera remissinstanser är emellertid kritiska till
revisorernas överväganden om undervisningens resultat. Svårigheten att
fånga undervisningens resultat med hjälp av poäng framhålls bl.a. när det
gäller det livslånga lärandet. Många påpekar att en hundraprocentig genom-
strömning är orealistisk samt att bibehållen prestationsgrad under 1990-talets
expansion med bl.a. nya studentgrupper i högskolan bör ses som en effektivi-
tetshöjning.

4 Aktuella förändringar

4.1 Budgetpropositionen för 2001

De aktuella planerna för högskoleområdet framgår av budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1, utgiftsområde 16).

Antalet platser ska fortsätta att öka. Ett långsiktigt mål är – som tidigare – att hälften av en årskull ska ha börjat studera på högskolan vid 25 års ålder. Under perioden 1997–2003 tillförs universitet och högskolor resurser för närmare 100 000 nya, permanenta högskoleplatser. Andelen högskole- utbildade inom områdena teknik, naturvetenskap och informationsteknik bör ytterligare öka. Många lärosäten har emellertid svårigheter att rekrytera studenter inom dessa områden. Regeringen anger också det angelägna i att de platser som ryms inom lärosätenas s.k. takbelopp utnyttjas. Under år 2000 har regeringen medgivit att platser får omfördelas från naturvetenskap och teknik till humaniora, samhällsvetenskap och juridik om lärosätena bedömer att årets utbildningsuppdrag inte kan nås (U2000/2489/UH). Regeringen förlänger denna möjlighet till att gälla också under år 2001.

Vidare kommer åtgärder att vidtas för att bredda rekryteringen till hög- skoleutbildningen.

Information till sökande och antagningsmyndigheter ska också utvecklas för att uppnå en bättre överblick över tillgängliga alternativ under antag- ningsprocessen.

Slutligen anger regeringen att genomströmning och examination bör öka	2000/01:RR10
för bl.a. högskoleingenjörsutbildningar och vissa lärarutbildningar, men
också för civilingenjörsutbildningar.
I och med de uppgifter som följer av riksdagens beslut om propositionen
Studentinflytande och kvalitetsutveckling (prop. 1999/2000:28, bet.
1999/2000:UbU12, rskr. 1999/2000:1434) anser regeringen att Högskole-
verkets roll förtydligas. Regeringen hänvisar bl.a. till revisorernas rapport om
Högskoleverkets granskande och främjande roll. Verket tillförs ytterligare 32
miljoner kronor för de nya uppgifterna. Enligt regeringen behöver priorite-
ringen av verkets uppgifter även i övrigt ses över. Från och med 2001 förs
ansvaret för universitetsdatornätet SUNET samt databasen om forskning,
SAFARI, över från Högskoleverket till det nybildade Vetenskapsrådet.
Vid riksdagens behandling ställde sig riksdagen bakom budgetpropositio-
nen i dessa delar (bet. 2000/01:UbU1, rskr. 2000/01:99).

4.2 Mångfald i högskolan

Utredningen om social och etnisk mångfald i högskolan lämnade sitt slut-
betänkande Mångfald i högskolan (SOU 2000:47) till regeringen i maj 2000.
Viktiga utgångspunkter för utredningens arbete är att högskolan har en
central roll i den nuvarande samhällsutvecklingen. Högskolan måste därför
spegla samhällets sociala och etniska mångfald i olika avseenden.
I betänkandet anger utredningen tre områden av särskild betydelse. Ett om-
råde rör mångfalden bland studenter och personal. Ett annat område rör den
högre utbildningens betydelse i ett mångkulturellt samhälle, där utbild-
ningens reflexiva karaktär kan bidra till en större kulturell förståelse. Ett
tredje område rör värdet av kritiskt och självständigt tänkande individer i ett
identitetspolitiskt spänningsfält mellan individ, grupp och samhälle.
Utredningen konstaterar att i förhållande till hela befolkningen finns bland
högskolans personal en överrepresentation av utrikes födda personer. Störst
andel med utlandsbakgrund finns inom forskningstjänster, medan andelen är
mindre bland undervisningstjänster och minst inom administrativa tjänster.
Utredningen konstaterar också att högskolans studentgrupp är mer differen-
tierad än tidigare. Därför behövs en stark satsning på kompetenshöjning
bland högskolans lärare för att bättre hantera denna mångfald.
I betänkandet diskuteras hur mångfald i högskolan i sig kan bidra till en
höjd kvalitet i olika dimensioner. Via forskningsresultat och genomförda un-
dersökningar har utredningen studerat effekterna av vidtagna åtgärder för att
minska social snedrekrytering till högskolan. Erfarenheterna visar att aktiv
rekrytering tillsammans med studiesociala åtgärder har haft störst effekt,
medan effekten av information och regelförändringar har varit obetydlig.
Utredningen föreslår ett femårigt projekt med särskilda resurser, för-
slagsvis 500 miljoner kronor per år, från vilka universitet och högskolor kan
söka stöd för utvecklingsarbete och pilotprojekt. De åtgärder som föreslås
prövas under perioden rör bl.a. rekrytering, språkutbildning och andra former
av kompletterande utbildning, olika former av planer och program samt att
mångfaldsaspekter förs in i högskolans kvalitetsarbete. Åtgärderna ska ut-
värderas efter fyra år. Därefter bör ytterligare åtgärder övervägas.	1

Regeringen avser att ta ställning till förslagen i betänkandet under år 2001.

2000/01:RR10

4.3 Högskolans styrning

Utredningen om högskolans styrning lämnade sitt slutbetänkande Högsko- lans styrning (SOU 2000:82) till regeringen i september 2000. En utgångs- punkt för utredningens uppdrag var att det nuvarande mål- och resultatsyste- met för högskolans grundläggande utbildning skulle ligga fast. Utredningens huvuduppgifter avsåg mål, ersättningsnivåer och resurstilldelningssystem för högskolans grundläggande utbildning, forskarutbildningen och forskningen.

När det gäller mål för den grundläggande utbildningen konstaterar utred- ningen att högskolans mål – så som de hittills har angivits i regleringsbreven

–har ökat i omfattning och också fått alltmer olika karaktär. Utredningen föreslår att dessa mål ses över.

Enligt utredningen ingår det i statsmakternas uppdrag att översiktligt ange hur utbildningsutbudet ska fördelas mellan olika utbildningsområden. Samti- digt konstaterar utredningen att något platsbegrepp inte ingick i det resurstill- delningssystem som infördes 1993/94. Senare har emellertid dis-kussioner om platser och nybörjarplatser lett till både missförstånd och en otydlig debatt. Politiska beslut om utökat antal platser har närmast inneburit att det lägsta antalet helårsstudenter samt det s.k. takbeloppet har höjts i lärosätenas regleringsbrev. Utredningen föreslår att målen för grundutbild-ningens ut- byggnad i stället anges i helårsprestationer.

När det gäller statsmakternas styrning av högskolan uttalar sig inte utred- ningen om ledet mellan riksdagen och regeringen. Däremot framhåller utred- ningen den stora strategiska betydelse som kommunikationen mellan rege- ringen och lärosätena har för högskolesystemets utveckling. Utredningen framhåller att såväl omfattningen som formerna för den s.k. budgetdialogen mellan Utbildningsdepartementet och lärosätena måste utvecklas.

Utredningen konstaterar att målen i utbildningsuppdragen är styrande för den lokala planeringen, men att alla mål inte uppnås. De ekonomiska incita- menten i resurstilldelningen – som utgår från helårsstudenter och helårspres- tationer – anges vara starka styrfaktorer. Men också det professionella ansva- ret för en utbildning av hög kvalitet anges som styrande. Enligt utredningen framgår detta bl.a. av omfattningen av påbyggnadskurser på C- och D-nivå. Dessa kurser är inte lönsamma för lärosätet i en snäv ekonomisk mening. Utredningen framhåller också att inga ekonomiska incitament är kopplade till examensmålen. Samtidigt konstaterar utredningen att lärosätena får allt svå- rare att nå dessa mål då studenterna i ökande utsträckning tenderar att lämna studierna utan formell examen.

När det gäller grundutbildningens resurstilldelning konstaterar utredningen att i Sverige är spännvidden mellan den lägsta och den högsta ersätt- ningsnivån större än i jämförbara länder. Enligt en enkät till svenska univer- sitet och högskolor är också den lägsta ersättningsnivån – som avser huma- niora, samhällsvetenskap och juridik – för låg. Utredningen föreslår därför att den lägsta nivån höjs med 15 % och att övriga nivåer sänks med drygt 5 %. En översyn av ersättningsnivåerna föreslås också för att åstadkomma färre nivåer och en minskad spännvidd mellan nivåerna. Vidare föreslås en

särskild resurstilldelning när det gäller problematiken med små ämnen. Ut-	2000/01:RR10
redningen föreslår emellertid oförändrad resurstilldelning till s.k. fort- och
vidareutbildning, som bl.a. bedrivs i form av distans- och deltidskurser.
När det gäller lärosätenas resultat föreslår utredningen ett system med flera
indikatorer som grund för analys av måluppfyllelsen.
Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

4.4 Ökad rekrytering av utländska studenter

Utredningen om rekrytering av utländska studenter till Sverige avrappor- terade i oktober 2000 sitt uppdrag till regeringen i betänkandet Advantage Sweden (SOU 2000:92).

Utredningen konstaterar att den globala utbildningsmarknaden är en rea- litet och att Sverige snarast bör öka rekryteringen av utländska studenter och lärare för att inte hamna på efterkälken gentemot andra länder. Ett ökat antal utländska studenter ses som en strategisk investering för både svenska läro- säten och det omgivande samhället. Ett ökat antal utländska studenter ses också som ett sätt att bistå utvecklingsländerna i deras arbete med att bygga upp sin högre utbildning.

Utredningen föreslår ett åtgärdsprogram under fem år då antalet utländska studenter ska öka med tusen per år. För att genomföra detta föreslås flera in- satser, bl.a. en strategi som inriktas på vissa regioner och ämnesområden, lättnader i regleringen av uppehållstillstånd för utländska studenter och dok- torander, anpassning av utbildningsutbudet samt ökade möjligheter till sti- pendier och uppdragsutbildning. Utredningen presenterar tre alternativa handlingslinjer för att finansiera ett utökat antal utländska studenter.

Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

5 Revisorernas överväganden

Revisorerna konstaterar att det finns flera problem i anslutning till genomfö- randet av högskolans reformer under 1990-talet. Problemet hänger samman med reformernas genomförande, men också med händelser som sammanföll med reformernas genomförande.

5.1 Expansion och besparingar

Högskolans grundutbildning har expanderat kraftigt under 1990-talet, främst
under decenniets tidigare del. Enligt en uppföljning av Högskoleutredningen
hösten 1999 ökade under perioden 1989/90–1997/98 antalet registrerade
studenter med 86 % från 164 000 till 306 000. Under samma period ökade
antalet lärare/forskare enbart med 17 % från 18 000 till 21 060. Expansionen
har varit ojämn i flera avseenden.
Utvecklingen av utbildningens kostnader kan belysas med uppgifter från
Högskoleverkets nationella uppföljningsdatabas för universitet och högsko-
lor, den s.k. NU-databasen efter att det nya systemet för resurstilldelning (in-
klusive lokalerna) hade införts 1994/95. Under perioden 1994/95–1998 öka-
de således grundutbildningens resurstilldelning med 8 %, från 11,5 till 12,4	1

miljarder kronor, medan grundutbildningens kostnader ökade med 17 %, från	2000/01:RR10
10,6 till 12,4 miljarder kronor. Enligt regleringsbreven för åren 1994/95–
2000 har den genomsnittliga tilldelningen per helårsstudent minskat med
5,6 % från 53 300 till 50 300 kronor, allt i löpande priser.
Det har visat sig svårt att uppskatta den reala utvecklingen av grundutbild-
ningens kostnader inklusive genomförda besparingar. Beräkningar som har
genomförts inom Högskoleverket och Sveriges universitets- och högskole-
förbund samt av tidigare högskolerektorn fil.dr. Lillemor Kim leder emeller-
tid alla till slutsatsen att resurstilldelningen per student reellt minskade med
15–20 % under perioden 1994/95–1997.
Grundutbildningens kostnader har således ökat medan resurstilldelningen
per student har minskat samtidigt som verksamheten har expanderat. Bakom
denna utveckling ligger i huvudsak två olika politiska beslut. Högskolan
skulle byggas ut för att möta en växande efterfrågan. Högskolan skulle också
medverka i de besparingar som krävdes för att stabilisera statsfinanserna.
Med grundutbildningens expansion har studenternas sammansättning för-
ändrats. Detta ställer krav på en utvecklad verksamhet för att möta behoven
hos nya studentgrupper. Flera lärosäten menar därför att en bibehållen presta-
tionsgrad under 1990-talets expansion bör ses som en effektivitetshöjning.
Bland nybörjarstudenterna dominerar fortfarande en social bakgrund med
relativt högt utbildade föräldrar, trots riksdagens sedan länge uttalade önske-
mål om en breddad social rekrytering. Denna snedrekrytering har belysts i
flera studier. Utredningen om social snedrekrytering konstaterade i sitt slut-
betänkande 1993 att en viktig förklaring till svårigheterna att bryta den so-
ciala skiktningen är att denna inträffar mycket tidigt. Insatser inom högskole-
politiken har därför ofta visat sig vara ineffektiva. Högskoleverket har emel-
lertid konstaterat att den sociala snedrekryteringen minskat något under
1990-talet. Under den senaste femårsperioden har också antalet och andelen
kvinnor inom tekniska utbildningar ökat.
Högskoleverket har också konstaterat att högskolestudenter i Sverige i
många fall är otraditionella i den meningen att de ofta studerar på deltid, gör
längre studieuppehåll och är 25 år eller äldre när de påbörjar sina studier.
Den förändrade sammansättningen av studentgrupperna är i flera fall en
följd av statsmakternas beslut. I budgetpropositionen för 2000 bedömde
regeringen att efterfrågan på högskoleutbildning skulle fortsätta att vara hög.
Ett skäl som angavs var att det fanns många unga med behörighet att läsa på
högskolan. Andra skäl var att det s.k. Kunskapslyftet medför att fler vuxna
söker sig till högskolan samtidigt som behovet av kompletterande utbildning
senare i yrkeslivet ökar. Dessa former av utbildning genomförs i många fall i
form av deltidsstudier och i ökande utsträckning också som distansutbildning
eller nätbaserad utbildning. Sådan mer återkommande utbildning eller fort-
och vidareutbildning ingår i högskolans uppdrag. Men genomströmningen
och intresset för att slutföra studierna med tentamen eller examen är ofta
lägre hos dessa grupper. Med dagens delvis resultatbaserade resurstilldelning
blir då ersättningen lägre. Resultatet av dessa utbildningsformer fångas i
många fall inte med dagens resultatmått.
	1

5.2 Brister i redovisningen av grundutbildningens kostnader

2000/01:RR10

Revisorerna har erfarit att en kostnadsbaserad redovisning endast förekom- mer undantagsvis. Den ekonomiska redovisningen på lokal nivå är i huvud- sak baserad på en schablonmässig fördelning av anslag för gemensamma och indirekta kostnader, där undervisningsdelen – kostnaden för lärarlöner – riskerar att bli en restpost.

Vidare bygger grundutbildningens anslag på per capita-ersättningar. På så- väl nationell nivå som på lärosätesnivå saknas emellertid en per capita- baserad redovisning varför redovisade kostnader inte kan relateras till tillde- lade medel. Det är därmed svårt att bedöma konsekvenser av genomförda be- sparingar samt i vilken utsträckning möjligheter att effektivisera högskolans grundutbildning har tagits till vara.

Revisorerna anser att bristerna i redovisning och analys av resursan- vändningen är av sådant slag att de allvarligt försvårar möjligheterna att be- döma grundutbildningens ekonomiska förutsättningar.

Revisorerna har erfarit att det finns flera svårigheter med att på nationell nivå utveckla en tillförlitlig och rättvisande redovisning av kostnaderna. En del lärosäten menar att en lokal uppföljning över tiden är att föredra. Reviso- rerna anser emellertid att en rättvisande redovisning av verksamhetens kost- nader är viktig för lärosätenas möjlighet att följa upp sin resursanvändning och för att göra olika prioriteringar vid utbildningens uppläggning och ge- nomförande. En rättvisande kostnadsredovisning som kan ställas mot till- delade resurser är också viktig för att lärosätena ska kunna visa statsmakterna konsekvenserna av besparingar och en trängd ekonomisk situation. I likhet med många remissinstanser menar revisorerna att diskussioner om sådana frågor måste föras mellan lärosätena och regeringen när högskolan utsätts för krav på expansion samtidigt som medelstilldelningen beskärs. Revisorerna anser emellertid att det behövs ett bättre underlag för dessa diskussioner och för statsmakternas beslut om medelstilldelning till högskolans grundutbild- ning. En rättvisande redovisning av verksamhetens kostnader är en viktig del av ett sådant underlag. En rättvisande kostnadsredovisning är också central som underlag för statsmakternas prioriteringar mellan olika utgiftsområden.

Bland remissinstanserna går meningarna isär om det berättigade i att statsmakterna ställer krav på en utvecklad redovisning med högskolans nuva- rande styrsystem. Av de skäl som redovisats ovan menar ändå revisorerna att högskolans redovisning måste utvecklas i ovan angivna riktning och att sådana krav är fullt förenliga med högskolans nuvarande styrsystem. Enligt revisorerna ger en utvecklad kostnadsredovisning snarare styrka åt ambitio- nerna att ge lärosätena ökad frihet från direkt statligt ingripande.

Revisorerna föreslår att riksdagen begär att regeringen inleder ett lokalt utvecklingsarbete för att förbättra högskolans kostnadsredovisning så att grundutbildningens faktiska kostnader kan följas över tiden och relateras till anslagna medel. En lämplig utgångspunkt är erfarenheter från regeringens uppdrag i regleringsbrevet för 2000 till några lärosäten att bedriva försöks- verksamhet av detta slag. Möjligheten att nationellt samordna viss informa- tion och utveckla mer permanenta redovisningsstrukturer kan samtidigt över- vägas. Erfarenheter från andra samhällssektorer med likartade redovisnings-

problem kan också utnyttjas. Resultatet av detta utvecklingsarbete bör löpan-	2000/01:RR10
de redovisas till riksdagen.

5.3 Utbildningens högskolemässiga kvalitet

Revisorerna erfar att inom högskolesektorn finns ett brett stöd för revisorer-
nas förslag att högskolelagens krav på högskolemässighet klargörs. Ett klar-
görande behövs både i fråga om kravet på vetenskaplig grund och forsk-
ningsanknytning på olika nivåer och i fråga om kravet på beprövad erfaren-
het, dvs. hur detta begrepp ska värderas och viktas gentemot kravet på veten-
skaplig grund. Under högskolesektorns fortsatta expansion är det angeläget
att lagen ger olika utövare ett gott stöd för vilka kvalitetskrav som gäller.
Revisorerna har funnit att studenternas lärartid inte löpande följs upp på
vare sig nationell eller lokal nivå, trots den betydelse som denna faktor ge-
nomgående tillmäts för utbildningens kvalitet. Här finns ett brett stöd från re-
missinstanserna för revisorernas förslag att utveckla enhetliga mått för stu-
denternas lärartid och att löpande följa upp denna tid. De invändningar som
framförs handlar i huvudsak om risken för en konserverande inverkan av
mått och nyckeltal samt risken för missbruk av sådan statistik. Revisorerna
menar att om statistiken utvecklas av sakkunniga utifrån lokala behov bör
dessa risker ses som ringa. Riskerna måste också vägas mot fördelarna av att
få kunskap om utbildningens faktiska utveckling, både för den lokala plane-
ringen och för diskussioner med regeringen. Mått för att löpande kunna följa
upp studenternas möten med lärare – i olika former – bör därför utvecklas
stegvis och utgå från grundutbildningens lokala planering, på liknande sätt
som när det gäller en rättvisande kostnadsredovisning.
Under granskningen har revisorerna också fått bekräftat att högskolesek-
torn behöver långa tidsperspektiv för sin verksamhet. Genomsnittlig tid för
att utbilda forskare är minst sex till sju år, och resultatet av sammanhållna
utbildningar kan i många fall inte avläsas förrän efter cirka tio år. För att
bedriva grundutbildning av god högskolemässig kvalitet behöver lärosätena
också utveckla lärarnas kompetens och forskningsprofiler. Även detta tar
lång tid i anspråk. Mot bakgrund av detta ser revisorerna allvarligt på att
lärosätena ofta tvingas in i ett kortsiktigt agerande. Med ettåriga anslag och
ettåriga utbildningsuppdrag ska lärosätena hantera obalanser mellan tillgång
på studenter, tillgång på lärare/forskare och tillgång på ekonomiska resurser
så att högskolelagens krav på kvalitet och effektivitet uppfylls.
I sådana situationer riskerar kortsiktiga krav som rör lärosätenas utbild-
ningsuppdrag att ta över mer långsiktiga – och viktiga – frågor som rör forsk-
ning och kompetensutveckling. Detta är ett allvarligt hot mot möjligheterna
att på sikt bedriva en utbildning med god högskolemässig kvalitet. Reviso-
rerna ifrågasätter också i vilken mån denna utveckling är i enlighet med
intentionerna i riksdagens beslut om en ökad frihet för lärosätena i anslutning
till 1993 års högskolereform.
I en tid av stark expansion, då nya grupper ska rekryteras till utbildningen
samtidigt som resurstilldelningen är återhållen, ser revisorerna lärosätenas
eget ansvar för utbildningens kvalitet som särskilt angeläget. Många insatser
pågår för att följa upp och säkra denna kvalitet. Men systemen har svagheter,	1

främst i fråga om lägre utbildningsnivåer (A- och B-nivå), som rör stora ut-	2000/01:RR10
bildningsvolymer. Möjligheten för studenter och andra intresserade att få ak-
tuell och överblickbar information från lärosätena om olika utbildningars
högskolemässiga kvalitet är också mycket begränsad. Revisorerna anser där-
för att som ett komplement till Högskoleverkets nationella kontroll bör loka-
la system utvecklas för att internt kontrollera och utåt redovisa utbildningens
högskolemässighet. Utgångspunkten bör vara lokala data och lokala för-
hållanden. Flertalet remissinstanser ser en sådan utveckling som naturlig.
Generellt sätts inom lärosätena stor tilltro till värdet av den nationella kva-
litetskontroll som har byggts upp under 1990-talet och som Högskoleverket
nu svarar för. Men kritik och invändningar riktats också mot verket för bl.a.
oklara budskap och förfaringssättet vid indragning av examensrätter. Reviso-
rerna anser att verket bör ta kritik av detta slag på allvar.
Revisorerna föreslår att riksdagen begär att regeringen överväger hur hög-
skolelagens krav på grundutbildningen kan förtydligas både i fråga om ve-
tenskaplig grund och forskningsanknytning och i fråga om beprövad erfaren-
het. Regeringen bör också ta initiativ till att utveckla enhetliga mått för att
beräkna studenternas lärartid, dvs. den tid studenterna möter en lärare i olika
situationer. Denna tid bör därefter regelbundet följas upp. Vidare bör lärosä-
tenas långsiktiga handlingsutrymme främjas. Regeringen bör redovisa till
riksdagen i vilken omfattning och på vilket sätt intentionerna i 1993 års
högskolereform har uppfyllts i detta avseende. Slutligen föreslår revisorerna
att lokala system utvecklas för att redovisa högskolemässigheten i olika
utbildningar. Systemen bör inte vara omfattande. Informationen bör vara lätt
tillgänglig och lätt att överblicka.

5.4 Brist på kunskap om utbildningens resultat

I internationell jämförelse satsar Sverige betydande resurser på högskole- sektorn. Den årliga anslagstilldelningen uppgår till ca 40 miljarder kronor. Därmed är högskolan en stor del av landets offentliga sektor. I högskolans verksamhet är grundutbildningen av strategisk betydelse. Grundutbildningen har expanderat kraftigt under 1990-talet och utbildningen avses fortsätta att växa. Samtidigt har ett mål- och resultatorienterat styrsystem införts. Vidare har stora förväntningar om social och ekonomisk utveckling samt förbättrad internationell konkurrenskraft knutits till satsningarna på högskolan. Reviso- rerna konstaterar emellertid en allvarlig brist på kunskap i fråga om utbild- ningens resultat. Kunskapsbristerna är av flera slag.

Den examensordning som infördes vid 1993 års högskolereform skulle bl.a. ge riksdagen och regeringen bättre information om studiernas omfatt- ning och resultat på olika nivåer i en decentraliserad högskolesektor. Exa- mensordningen var också ett instrument för kvalitetskontroll och för interna- tionella jämförelser av utbildning. Under 1990-talet har emellertid kopp- lingen mellan studier och examina försvagats. Antalet examina är ett osäkert mått som kan leda till både överskattningar och underskattningar av utbild- ningens resultat. Antalet kursstuderande utanför utbildningsprogrammen har ökat kraftigt och studenternas intresse för att ta ut en examen har minskat.

Flera tänkbara förklaringar har nämnts, men regeringen har inte redovisat	2000/01:RR10
någon mer ingående analys av faktiska förhållanden.
Redovisningen av presterade högskolepoäng visar att lärosätena har legat
på en relativt hög och jämn prestationsnivå under 1990-talet. Denna redovis-
ning ger information om prestationer av individer och lärosäten i aggregerad
form. Men av redovisningen framgår inte vilken utbildning som har genom-
förts på olika nivåer och inom olika ämnesområden.
Statsmakternas önskan om ett ökat antal studenter inom områdena teknik
och naturvetenskap har hörsammats väl under senare år. Men det är oklart
vilket kompetenstillskott satsningen kommer att leda till. Högskoleverkets
uppföljning visar att andelen uttagna examina är extremt låg för högskole-
ingenjörer. Orsakerna till detta har inte närmare analyserats.
Sammantaget saknas i dag bra mått för att bedöma grundutbildningens re-
sultat. Regeringen har inte tagit initiativ till att utveckla alternativa mått. I
budgetpropositionen och regleringsbreven saknas också diskussioner kring
mer generella mål för prestationsgrad och examensfrekvens. Sådana diskus-
sioner bör kunna utgå från både högskolelagens krav på en effektiv verksam-
het av hög kvalitet och från den ändrade sammansättningen av studenter i
högskolans grundutbildning.
Även kunskapen om utbildningens effekter i samhället är bristfällig. Bris-
terna gäller såväl vetenskapliga studier som studier i övrigt och avser både
ekonomiska analyser och analyser av högskolans grundutbildning på en mer
övergripande nivå.
Utöver den tidigare nämnda sociala snedrekryteringen finns flera tecken på
ineffektivitet i högskolesystemet. Under 1990-talet har reglerna för antagning
till högskolans grundutbildning ändrats vid flera tillfällen. Problemet med
köbildningar där yngre sökande missgynnas har emellertid snarast förvärrats.
Mellan åren 1995 och 1999 ökade antalet antagna i åldrarna över 30 år med
50 %. Under samma period ökade antalet antagna i åldrarna under 25 år med
endast några få procent. Antalet äldre personer med behörighet för högskole-
utbildning kan förväntas öka under kommande år till följd av bl.a. det s.k.
Kunskapslyftet. Mot bakgrund av detta åtagande samt att utbild-ningen är
offentligt finansierad menar revisorerna därför att en växande oba-lans mel-
lan åldersgrupperna i antagningen till högskoleutbildningen måste närmare
analyseras och diskuteras.
Revisorerna konstaterar att kunskapen om högskolan behöver förbättras.
Revisorerna föreslår att riksdagen begär att regeringen överväger olika ini-
tiativ till insatser för att förbättra kunskapen om grundutbildningens resultat.
Det behövs både mer ekonomiska och mer övergripande analyser av högsko-
lesystemet. Statistiska mått bör också utvecklas så att det blir möjligt att följa
upp resultatet av högskolans grundutbildning. Vidare behöver examens-
ordningens betydelse för utbildningens resultat följas upp. Revisorerna före-
slår också att regeringen får i uppdrag att ta initiativ till en grundlig översyn
av reglerna för antagning till högskolans grundutbildning. Sökbeteendet hos
olika åldersgrupper bör analyseras. Därvid bör bedömas vilka konsekvenser
som är rimliga både för olika grupper och totalt med hänsyn till ambitionen
att antalet högskoleutbildade bör öka.
	1

5.5 Oklarheter kring Högskoleverkets roll och uppdrag

2000/01:RR10

Högskoleverket bildades för att svara för nationella intressen i en decentra- liserad högskolesektor. I verkets instruktion har regeringen emellertid inte klargjort innebörden av dessa uppgifter och inte heller givit mycket vägled- ning för hur verket ska prioritera mellan en mängd olika uppgifter. Verket har också fått en relativt omfattande mängd regeringsuppdrag som läggs ut och löpande ska redovisas under året. Detta försvårar ytterligare verkets möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet.

Bland Högskoleverkets intressenter finns skilda uppfattningar om krav och förväntningar på verket och verkets roll uppfattas som diffus. Särskilt fram- hålls det allvarliga i en oklar ansvarsfördelning mellan verkets ställnings- taganden och bedömningar på den politiska nivån. Också revisorerna ser all- varligt på detta. Särskilt allvarliga är de oklarheter som rör verkets prövning av vetenskapsområden och universitetsstatus då kvalitetsprövning av detta slag är en central uppgift i verkets uppdrag. Enligt revisorerna medför oklar- heter kring sådana förhållanden att verkets auktoritet i längden hotas. Reviso- rerna ser allvarligt på en sådan utveckling då verkets auktoritet är en väsent- lig del i verkets möjligheter att påverka högskolesektorn.

När det gäller Högskoleverkets granskande och främjande uppgifter kon- staterar revisorerna att främjandebegreppets innebörd är oklar och att re- sultat av mer utpräglade främjandeinsatser är svåra att följa upp. Däremot finns väsentliga främjandeaspekter i ett framgångsrikt arbete med tillsyn och kontroll, uppföljning och utvärdering samt olika former av kvalitetsprövning. Revisorerna anser att dessa uppgifter bör vara kärnan i verkets uppdrag att svara för nationella intressen i en decentraliserad högskolesektor.

Revisorerna föreslår att riksdagen begär att regeringen överväger hur Högskoleverkets mandat och uppdrag gentemot den politiska nivån och gentemot högskolans övriga intressenter kan klargöras. Regeringen bör också se över om statsmakternas riktlinjer för den sakliga grunden vid verkets prövning av vetenskapsområden och universitetsstatus behöver klargöras. Vidare bör regeringen klargöra verkets främsta uppdrag, att företräda nation- ella intressen inom högskolesektorn, samt de huvudsakliga uppgifter som följer av detta uppdrag. Enligt revisorerna rör verkets väsentliga uppgifter tillsyn och kvalitetskontroll samt uppföljning och utvärdering. Ovan framgår att revisorerna under granskningen har iakttagit flera kunskapsbrister i fråga om grundutbildningens resultat. Bristerna gäller både statistikmått och ana- lyser. Det är också brist på mer övergripande analyser och ekonomiska ana- lyser av högskolesektorn. Slutligen bör regeringen se över placeringen av vissa uppgifter som inte passar in i en tydligare myndighetsprofil för verket. Uppgifter som främst bör omprövas är bl.a. regeringens stöd- och utveckl- ingsinsatser samt rådet för högskoleutbildning.

6 Revisorernas förslag

2000/01:RR10

Riksdagens revisorer föreslår att riksdagen begär att regeringen

−tar initiativ till att utveckla redovisningen av grundutbildningens kostnader i enlighet med vad som anförts i avsnitt 5.2

−initierar åtgärder för att främja grundutbildningens högskolemässiga kvali- tet samt redovisar resultatet till riksdagen i enlighet med vad som anförts i avsnitt 5.3

−tar initiativ till att utveckla redovisningen av grundutbildningens resultat i enlighet med vad som anförts i avsnitt 5.4

−klargör Högskoleverkets roll i enlighet med vad som anförts i avsnitt 5.5.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit revisorerna Ingemar Josefsson (s), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Margit Gennser (m), Hans Sten- berg (s), Karl-Gösta Svenson (m), Agneta Lundberg (s), Marie Engström (v), Björn Kaaling (s) och Ingvar Eriksson (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Åke Dahlberg, utredningschefen Margaretha Stålfors och revisionsdirektören Elisabeth Carlsund (föredragande).

Stockholm den 25 januari 2001

Ingemar Josefsson

Elisabeth Carlsund

2000/01:RR10 Bilaga 1

Rapport 1999/2000:3

Högskoleverkets granskande och

främjande roll

R IK S D A G E N S R E V I S O R E R · 100 12 STOCKHOLM · TEL 08-786 40 00 · FAX 786 61 88

Förord

1999-12-15

Riksdagens revisorer har på eget initiativ inlett en granskning av högskolan med tyngdpunkt på den grundläggande högskoleutbildningen.

Revisorernas granskning består av fyra delar. Detta är den första delrap- porten. Den är avgränsad till Högskoleverkets granskande och främjande roll. I övriga delar behandlas den grundläggande högskoleutbildningen i samhällsekonomisk belysning, lärosätenas prioritering och resursanvändning samt förutsättningar för forskning och utbildning.

Underlag för denna rapport är intervjuer, statistik och övrig dokumentin- samling.

Granskningen har bedrivits inom revisionens andra avdelning. I andra av- delningen ingår Per Rosengren ordförande (v), Bengt Silfverstrand vice ordförande (s), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Nils-Göran Hol- mqvist (s), Ulla Wester (s), Lennart Hedquist (m) och Rolf Olsson (v).

Inom revisorernas kansli har revisionsdirektören Elisabeth Carlsund haft huvudansvar för granskningsarbetet. Även utredningschefen Margaretha Stålfors och kanslichefen Åke Dahlberg har deltagit i arbetet.

Revisorernas rapport sänds nu på remiss till berörda myndigheter och or- ganisationer. Efter att också de tre övriga rapporterna i revisorernas högsko- legranskning har behandlats på samma sätt har revisorerna för avsikt att överlämna en samlad bedömning till riksdagen under år 2000.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Sammanfattning

Riksdagens revisorer har inlett en granskning av högskolan med tyngdpunkt på den grundläggande högskoleutbildningen.

Högskolan under förändring

Högskoleutbildningen har byggts ut kraftigt under 1990-talet. Under 1998 fanns 305 600 registrerade studenter, det högsta antalet hittills i Sverige.

Efterfrågan på platser har emellertid växt mer än tillgången på platser. Sö- kandetrycket ökar. År 1998 fick mindre än varannan sökande – drygt 40 % – en plats i högskolan. Dessa svårigheter drabbar främst ungdomar som kom- mer direkt från gymnasieskolan. Samtidigt försämras högskolans rekryte- ringsbas från gymnasieskolan. Gapet mellan utbildningssystemen växer. Problemet är tydligast när det gäller högskoleutbildningar som bygger på gymnasieskolans naturvetenskapliga program.

Allmänna besparingar på statsbudgeten har lett till minskade ersättningsbe- lopp för högskoleutbildningen. Men det finns inget bra index för att mäta högskolans kostnadsutveckling. Lärosätenas redovisning till Högskoleverket medger inte heller möjligheter att bedöma besparingar och kostnader.

Vid en internationell jämförelse har emellertid den svenska högskolan mycket resurser. I jämförelse med andra länder har också Sverige en hög genomsnittlig andel högskoleutbildade. Men i Sverige är andelen högskole- utbildade låg i yngre åldrar och inom områdena naturvetenskap och teknik.

Flera förändringar har genomförts av högskoleadministrationen under 1990-talet. Förändringarna kan ses som ett uttryck för statsmakternas vilja att balansera nationella intressen med en strävan att göra universitet och högsko- lor mer självständiga. Högskoleverket inrättades den 1 juli 1995 med det uttalade syftet att verket skulle svara för nationella intressen inom sektorn utifrån gällande principer för högskolans styrning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Brett uppdrag och oklara förväntningar på det nya verket

När Högskoleverket bildades fick verket ett mycket brett uppdrag med en mångfald av olika uppgifter. Regeringen har inte givit mycket vägledning för hur verket ska prioritera mellan olika uppgifter. Samtidigt har en relativt omfattande mängd regeringsuppdrag försvårat verkets möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet.

Högskoleverket har inga planerande eller operativa uppgifter för högsko- lans reguljära verksamhet. Revisorerna menar därför att verkets auktoritet är en väsentlig del i verkets möjligheter att påverka högskolesektorn.

När det gäller Högskoleverkets granskande och främjande uppgifter kon- staterar revisorerna att främjandebegreppets innebörd är oklar. Det är också

svårt att följa upp resultatet av mer utpräglade främjandeinsatser. Däremot	Fel! Okänt namn
finns väsentliga främjandeaspekter i ett framgångsrikt arbete med tillsyn och	på
kontroll, uppföljning och utvärdering samt olika former av kvalitetsprövning.	dokumentegenskap
Uppenbara konflikter mellan verkets granskande och främjande uppgifter är	.:Fel! Okänt namn
inte vanliga. Men de förekommer.	på
Bland verkets intressenter finns skilda uppfattningar om olika krav och	dokumentegenskap
förväntningar på verket. Verkets roll uppfattas som diffus. Särskilt framhåller	.Fel! Okänt namn
intressenterna det allvarliga i en oklar ansvarsfördelning mellan verkets	på
ställningstaganden och bedömningar på den politiska nivån. Också revisorer-	dokumentegenskap
na ser allvarligt på detta. Särskilt allvarliga är de konflikter och oklarheter	.
som rör verkets uppgift att pröva kvaliteten i högskolans verksamhet då	Bilaga 1
denna uppgift är central i verkets uppdrag. Enligt revisorerna medför sådana
förhållanden i längden att verkets auktoritet allvarligt hotas.

Revisorernas slutsatser och förslag

Förväntningarna på Högskoleverket behöver klargöras

Revisorerna konstaterar att verkets breda uppdrag samt bristen på vägledning och stöd när det gäller prioritering av uppgifter medför oklara förväntningar på verket från såväl uppdragsgivaren som övriga intressenter i högskolan. Regeringen bör därför få i uppdrag att klargöra

−på vilket sätt verkets uppdrag är avgränsat gentemot bedömningar på den politiska nivån

−verkets mandat och uppdrag gentemot högskolans övriga intressenter.

Högskoleverket behöver få en tydlig profil

Revisorerna konstaterar att högskolesektorn är under både omvandling och kraftig expansion. Det är därför angeläget att nationella intressen inom sek- torn företräds av ett tydligt Högskoleverk med stor auktoritet. En förutsätt- ning för att verket ska kunna agera med auktoritet är att verket får en tydlig profil när det gäller olika typer av uppgifter. Revisorerna menar att några uttalade främjandeuppgifter inte bör ingå verkets uppgift. Väsentliga uppgif- ter när det gäller nationella intressen är i stället tillsyn och kvalitetskontroll samt uppföljning och utvärdering. Revisorerna föreslår därför att regeringen får i uppdrag att i verkets instruktion

−klargöra verkets främsta uppdrag som företrädare för nationella intressen inom högskolesektorn

−lyfta fram de huvudsakliga uppgifter som följer av detta uppdrag.

Placeringen av vissa av verkets aktiviteter bör omprövas

Revisorerna anser att det finns klara skäl att ompröva placeringen av vissa av verkets uppgifter som inte passar in i en tydligare myndighetsprofil för ver- ket. Uppgifter som främst bör omprövas är universitetsdatornätet SUNET, regeringens stöd- och utvecklingsinsatser samt rådet för högskoleutbildning.

1 Granskningens uppläggning

Våren 1999 fattade Riksdagens revisorer beslut om att granska högskolan med tyngdpunkt på resursanvändningen. Revisorerna har själva tagit initiativ till granskningen.

Granskningen inriktas i huvudsak på den grundläggande högskoleutbild- ningen. I fyra delrapporter behandlas fyra olika aspekter.

−En aspekt rör Högskoleverkets granskande och främjande roll.

−En annan aspekt rör den grundläggande högskoleutbildningen i samhällse- konomisk belysning.

−En tredje aspekt rör lärosätenas prioritering och resursanvändning.

−En fjärde aspekt rör förutsättningar för forskning och utbildning vid olika lärosäten.

Belysningen av högskoleutbildningen utgår i de två första delarna från ett nationellt perspektiv och i de två senare delarna från ett lärosätesperspektiv.

I den nu aktuella rapporten behandlas Högskoleverkets roll och uppgifter. Tyngdpunkten ligger på verkets granskande och främjande uppgifter. Därut- över belyses också regeringens styrning samt verkets roll och uppgifter i ett internationellt perspektiv. Rapporten har utarbetats efter intervjuer inom Högskoleverket och Utbildningsdepartementet samt genomgång av doku- ment. Information har också inhämtats från företrädare för Högskoleverkets intressenter, bl.a. Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF), Sveri- ges universitetslärarförbund (SULF) och Sveriges Förenade Studentkårer (SFS). Dessutom har information erhållits från totalt nio lärosäten under de två senaste åren i anslutning till Riksdagens revisorers länsbesök samt i anslutning till inledningen av denna granskning.

Föreliggande rapport är den första delrapporten i Riksdagens revisorers granskning av högskolan. Rapporten inleds därför med en kort genomgång av den grundläggande högskoleutbildningens utveckling nationellt och inter- nationellt (kapitel 2) samt viktiga beslut i riksdagens behandling av högsko- lan under 1990-talet (kapitel 3). Beskrivningarna i kapitlen 2 och 3 är således en grund för hela granskningen. I kapitel 4 behandlas de olika delar av Hög- skoleverkets verksamhet som bedömts relevanta för att belysa verkets grans- kande och främjande roll. I kapitel 5 berörs regeringens styrning av Högsko- leverket och i kapitel 6 berörs internationella jämförelser av högskoleadmi- nistrationen. I kapitel 7 behandlas slutligen Riksdagens revisorers slutsatser och förslag när det gäller Högskoleverkets roll och uppgifter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2 Den grundläggande högskoleutbildningen

Riksdagens revisorers granskning är inriktad på hur högskolans resurser används. En viktig utgångspunkt i granskningen är därmed den grundläg- gande högskoleutbildningens utveckling. Detta är också en viktig utgångs- punkt för att bedöma Högskoleverkets roll och uppgifter. I Högskoleverkets uppgifter ingår också att följa upp och utvärdera högskolesektorn.

2.1 Utvecklingen i ett nationellt perspektiv

2.1.1 Små förändringar de första tio åren efter 1977 års högskolereform

Begreppet grundläggande högskoleutbildning etablerades efter 1977 års högskolereform. Med den reformen kom många tidigare eftergymnasiala utbildningar – bl.a. lärarutbildningar, vårdutbildningar och konstnärliga utbildningar – att inordnas i begreppet högskoleutbildning. Denna blev avse- värt mer omfattande än tidigare och en sammanhållen planering av högsko- leutbildningen betonades. I figur 1 illustreras utvecklingen av antalet studen- ter och examina i högskolan efter 1977 års högskolereform. Illustrationen visar att förändringarna var små under de första tio åren. De större föränd- ringarna har kommit under den senaste tioårsperioden.

Figur 1

Antal registrerade studenter, antal högskolenybörjare och antal exa- mina i grundläggande högskoleutbildning under perioden 1977/78- 1997/98

Källa: SCB

Utvecklingen av antalet registrerade studenter, antalet nybörjare i högskolan och antalet utfärdade examensbevis under perioden 1977/78–1997/98

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2.1.2 1990-talets utbyggnad av högskoleutbildningen

Av figur 1 framgår att under den senaste tioårsperioden har antalet registre- rade studenter ökat kraftigt. Sedan 1990 har högskolans grundutbildning ökat med ca 70 %. Volymökningen var störst under 1990-talets tidiga del. Under perioden 1989/90–1993/94 ökade antalet helårsstudenter i grundutbildningen med 54 % motsvarande 72 000 helårsstudenter. Under den därpå följande femårsperioden, 1993/94–1998, expanderade grundutbildningen endast med 20 % motsvarande 40 000 helårsstudenter.

Av figur 1 framgår emellertid också att antalet högskolenybörjare inte har ökat i tillnärmelsevis samma utsträckning som antalet registrerade studenter under 1990-talet. Ökningen av antalet uttagna examina är också måttlig. Under hela den gångna tjugoårsperioden har det årliga antalet uttagna exa- mensbevis ökat från nära 30 000 till drygt 34 600. Fler och fler studenter lämnar högskolan tillfälligt eller mer definitivt utan att ta ut någon examen. Antalet examinerade studenter utgör i dag 11 % av antalet registrerade stu- denter. I början av 1980-talet var denna siffra 19 %. De registrerade studen- terna har i flera fall redan en examen från högskolan. Läsåret 1997/98 var denna andel 16 %. Andelen studenter som läser på kurser har ökat mer än andelen studenter som läser på linjer/program. Examinationsfrekvensen är lägre bland kursstuderande än bland övriga studenter. 1993 års examensord- ning medförde också att fr.o.m. läsåret 1993/94 resulterade inte längre vissa utbildningar – främst påbyggnadsutbildningar – i examensbevis.

Ökad andel externfinansiering

Den totala kostnaden för högskolesektorn uppgick 1998 till 39,2 miljarder kronor, varav kostnaden för studiestöd utgjorde 7,3 miljarder kronor.

Statsanslagen utgör fortfarande den största finansieringskällan. Men sedan 1993/94 har andelen extern finansiering ökat med tre procentenheter. De statliga anslagen till forskning och utbildning motsvarade 62 % av högsko- lans finansiering år 1998.

Högskolesektorns kostnader har under ett par år utgjort omkring 30 % av de totala kostnaderna för utbildningsväsendet och år 1996 utgjorde högskole- sektorns kostnader 1,73 % av BNP.

Begränsad utbyggnad trots ökade resurser

Under 1990-talet har högskolesektorn tillförts både tillfälliga resurser och nya permanenta resurser för att stimulera en utbyggnad av utbildningen. Men dessa resurser har inte alltid givit önskat resultat.

För att stimulera nytillskott av utbildningsplatser inom bl.a. teknik och na- turvetenskap tillfördes arbetsmarknadspolitiska resurser fr.o.m. hösten 1995. Detta nytillskott av platser finansieras fr.o.m. våren 1997 med permanenta medel. Men samtidigt återstår tillfälliga medel för motsvarande 7 200 helårs- studenter.

För åren 1997 och 1998 tillfördes också högskolesektorn resurser för en utbyggnad av grundutbildningen motsvarande 32 000 platser eller helårsstu- denter. Denna satsning resulterade emellertid endast i en utbyggnad motsva- rande knappt 11 000 platser. I Årsrapporten för 1998 ger Högskoleverket främst tre förklaringar till det begränsade resultatet av denna satsning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

− Flera yrkesutbildningar har förlängts från två och ett halvt till tre år. Sam-	Fel! Okänt namn
tidigt har en fyraårig magisterexamen införts.	på
− Lärosätena fick skjuta till permanenta resurser för att behålla en utbyggd	dokumentegenskap
volym när tillfälliga medel – t.ex. arbetsmarknadspolitiska medel – upp-	.:Fel! Okänt namn
hörde.	på
− Lärosätena hade under tidigare år tagit in fler studenter än vad som täcktes	dokumentegenskap
av utbildningsanslagens s.k. takbelopp. Till viss del får lärosätena finansi-	.Fel! Okänt namn
era sina kostnader för sådan s.k. överproduktion med nästföljande års an-	på
slag. Vid utgången av 1998 fanns fortfarande i högskolesystemet en acku-	dokumentegenskap
mulerad överproduktion motsvarande omkring 30 000 helårsstudenter	.
inom humanistiska och samhällsvetenskapliga ämnen och 10 000 helårs-	Bilaga 1
studenter inom naturvetenskap och teknik.
2.1.3 Rekordmånga studenter och ökande sökandetryck
Läsåret 1997/98 fanns 305 600 studenter i den grundläggande högskoleut-
bildningen. Det är det högsta antalet studenter som har varit registrerade
något läsår. Men det är den minsta årliga ökningen under 1990-talets expans-
ion. Antalet högskolenybörjare minskade också för andra året i rad. För
denna kategori har det blivit allt svårare att ta sig in i högskolesystemet.
Detta drabbar främst unga sökande som kommer direkt från gymnasieskolan.
Under 1990-talet har sökandetrycket – definierat som antalet sökande som
inte erhåller någon högskoleplats – ökat. Inför läsåret 1997/98 ansökte
160 000 om plats i den grundläggande högskoleutbildningen. Av dessa erhöll
64 500 eller ca 40 % en plats. Totalt sett är det således ett stort – och under
flera år ökande – sökandetryck. Men det är stor variation mellan olika utbild-
ningar.
Högskoleverket har inte genomfört analyser av de sökande som inte erhål-
ler någon högskoleplats, men verket planerar en sådan analys.
2.1.4 Ökande klyfta mellan gymnasieskolan och högskolan
I en nyligen publicerad rapport konstaterar Högskoleverket att högskolans
rekryteringsunderlag från gymnasieskolan är klart otillräckligt. Högskolans
expansion under 1990-talet motsvaras inte av en expansion av elever från
gymnasieskolan som uppfyller högskolans behörighetskrav. Det beror både
på att högskolans intagningskrav har skärpts och på ungdomarnas val av
program och kurser i gymnasieskolan.
Verket konstaterar att skillnaden ökar mellan antalet ungdomar som läm-
nar gymnasieskolans studieförberedande program – det naturvetenskapliga
och det samhällsvetenskapliga programmet – och antalet högskolenybörjare.
För tio år sedan fanns ca 40 000 högskolenybörjare, och ungefär lika många
ungdomar lämnade gymnasieskolans studieförberedande program. Läsåret
1997/98 hade antalet högskolenybörjare ökat till omkring 65 000, medan
antalet elever som lämnade gymnasieskolans studieförberedande program
hade minskat till drygt 30 000.
Gapet mellan gymnasieskolan och högskolan varierar mellan olika utbild-
ningsområden. Problemet är tydligast för de högskoleutbildningar som byg-	30

ger på gymnasieskolans naturvetenskapliga program. Inom högskolan rör	Fel! Okänt namn
detta bl.a. områdena naturvetenskap, teknik, medicin och vissa lärarutbild-	på
ningar. Läsåret 1996/97 påbörjade 22 750 högskolenybörjare studier med	dokumentegenskap
behörighetskrav som enbart kan erhållas via gymnasieskolans naturveten-	.:Fel! Okänt namn
skapliga program. Samma år var det endast knappt 13 340 ungdomar som	på
avslutade sina gymnasiestudier på detta program. Erfarenheterna visar att	dokumentegenskap
endast omkring hälften av dessa elever går vidare till högskolestudier med	.Fel! Okänt namn
teknisk eller naturvetenskaplig inriktning.	på
Inte heller på gymnasieskolans studieförberedande program når alla elever	dokumentegenskap
upp till kraven för grundläggande behörighet för högskoleutbildning. De två	.
senaste åren var det omkring 10 % av eleverna från det naturvetenskapliga	Bilaga 1
programmet och 14 % av eleverna från det samhällsvetenskapliga program-
met, som inte erhöll grundläggande behörighet.
Elever på gymnasieskolans yrkesförberedande program kan erhålla sär-
skild behörighet för högskoleutbildning genom att välja behörighetsgivande
kurser. Erfarenheterna visar emellertid att få elever på dessa program väljer
och kombinerar kurser på ett sådant sätt att de får behörighet för högskoleut-
bildning.
2.1.5 Studentprofilen förändras
Bland nybörjarstudenterna dominerar fortfarande en social bakgrund med
relativt högt utbildade föräldrar. Under en lång period har den sociala sned-
rekryteringen till högre utbildning och orsaker bakom denna rekrytering
belysts i flera studier. Utredningen om den sociala snedrekryteringen till
högre studier konstaterade i sitt slutbetänkande hösten 1993 att den sociala
skiktningen till högskolan inte tycktes påverkas av någon typ av högskolepo-
litik. Enligt utredningen förklaras detta främst med att skiktningen börjar
mycket tidigare i livet. Högskoleverket visar emellertid på en viss förändring
under 1990-talet.
Andelen nybörjarstudenter från hem med arbetarbakgrund ökade från 10
till 13% under perioden 1990/91–1996/97. Samtidigt minskade andelen
nybörjarstudenter från hem där föräldrarna är akademiker eller högre tjäns-
temän från 32 till 28 %.
Under den senaste femårsperioden märks också en tydlig ökning av kvin-
nornas antal och andel inom tekniska utbildningar. Kvinnornas andel bland
nybörjarna på civilingenjörsutbildningarna har länge legat omkring 20 %.
Men under den senaste femårsperioden ökade denna andel till 28 %. Under
perioden 1993/94–1997/98 ökade också kvinnornas andel bland dem som
påbörjar utbildningarna till högskoleingenjörsexamen från 17 % till 26 %.
2.1.6 Icke-traditionella studenter i Sverige
Högskoleverket har kartlagt några utmärkande drag för de högskolestu-
derande i Sverige. Verket konstaterade att bland dem som studerade hösten
1995 var många s.k. icke-traditionella studenter i den meningen att de upp-
fyllde minst ett av följande tre kriterier:
	31

−Studenterna har gjort minst ett långt studieuppehåll (tre månader eller mer).

−Studenterna var 25 år eller äldre när de började sina studier.

−Studenterna läser på deltid.

Hösten 1995 var närmare hälften av de högskolestuderande i Sverige – 47 %

–icke-traditionella studenter i ovannämnda mening. Vanligast var att de icke-traditionella studenterna var 25 år eller äldre när de började studera. Särskilt gällde detta ungdomar från arbetarhem.

I jämförelse med andra länder har svenska studenter hög medelålder. Detta gäller också om man tar hänsyn till att svenska ungdomar avslutar sina gym- nasiestudier vid högre ålder än vad ungdomarna gör i många andra länder. Av Högskoleverkets Årsrapport 1998 framgår att den största åldersgruppen bland högskolestuderande i Sverige är 21–24 år. I den åldersgruppen är 24 % av befolkningen högskolestuderande. På andra plats kommer åldersgruppen 19–20 år med 14 % högskolestuderande och på tredje plats åldersgruppen 25–29 år med 10 % högskolestuderande. Yngre studenter, 22 år eller yngre, minskade från 54 % till 48 % under perioden 1992/93–1997/98.

Två aspekter på högre utbildning har diskuterats i den internationella de- batten, bl.a. i OECD:s årliga skrift Education at a glance. En aspekt avser högskolans förmåga att möta ungdomarnas efterfrågan på utbildningsplatser. En annan aspekt avser högskolans roll i efterfrågan på utbildning inom alla åldrar, det s.k. livslånga lärandet. Enligt Högskoleverket kan uppgifterna om icke-traditionella studenter tolkas så att Sverige har kommit långt med det livslånga lärandet. Men Sverige har inte kommit lika långt med att möta ungdomarnas krav på expansion av den högre utbildningen.

2.1.7 Kostnader och besparingar

Den första juli 1993 infördes ett nytt system för resurstilldelning till grund- läggande högskoleutbildning samt en ny redovisningsmodell. Dessa föränd- ringar innebär att det är mycket svårt att jämföra ekonomiska uppgifter som rör högskolesektorn före och efter 1993/94.

Nytt system för resurstilldelning

Riksdagen fattade beslut om närmare riktlinjer för det nya resurstilldelnings- systemet våren 1993 (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363). De årliga anslagen till grundläggande högskoleutbildning styrs av lärosätenas prestationer. Ersättning lämnas dels i form av en s.k. student- peng per helårsstudent, dels i form av s.k. helårsprestationer, dvs. studenter- nas årliga prestationer i form av avklarade poäng. Denna ersättning fastställs inom olika utbildningsområden utifrån beräknade ersättningsbelopp för varje årsstudieplats. Den exakta storleken på dessa anslag kan emellertid fastställas först i efterhand.

Det högsta möjliga ersättningsbelopp som ett lärosäte kan erhålla för helårsstudenter och helårsprestationer benämns takbeloppet. Om ett lärosäte redovisar fler helårsstudenter än vad som ryms inom takbeloppet kan en del av denna s.k. överproduktion (upp till 10 % av takbeloppet) föras över till

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

kommande budgetår. Upp till 10 % av ett outnyttjat takbelopp kan också föras över till nästföljande budgetår.

Överproduktion av studenter har följts av en återhållen expansion

Sedan det nya resurstilldelningssystemet infördes har flera lärosäten redovi- sat en överproduktion av studenter inom grundutbildningen. Först under 1998 började lärosätena anpassa sitt utbildningsutbud till grundutbildnings- anslaget. Men ackumulerat för åren 1997 och 1998 redovisas ännu en över- produktion av utbildning motsvarande omkring en miljard kronor, som inte ryms inom takbeloppen. Denna utbildning ersätts således inte av riksdag och regering. Som ovan nämnts (avsnitt 2.1.1) har detta överintag av studenter därefter medfört att senare tillförda resurser till lärosätena går till redan in- tagna studenter i stället för att fler studenter tas in.

Kostnader och besparingar svåra att uppskatta

Ovan (avsnitt 2.1.2) framgår att högskolans totala kostnader uppgick till 39,2 miljarder kronor 1998. Lärosätenas redovisning till Högskoleverkets upp- följningssystem medger emellertid inte någon närmare information om vare sig faktisk kostnad per student eller studentplats eller hur grundutbildningens faktiska kostnader har förändrats över tiden. Det ges flera förklaringar till dessa svårigheter, utöver de förändringar av resurstilldelningssystemet och redovisningen som redan har nämnts

En förklaring är de besparingar på statsbudgeten som statsmakterna beslu- tade 1995. Inom högskolan tog sig dessa besparingar främst uttryck i mins- kade ersättningsbelopp för helårstudenter och helårsprestationer. Högskole- verket beräknade i Årsrapport 1997 för universitet och högskolor att ersätt- ningen per helårsstudent inom de flesta utbildningsområden minskade med omkring 17 % under perioden 1994/95–1997. Med dessa minskningar av anslagen förändrades balansen mellan anslagsfinansierad och externt finansi- erad verksamhet inom högskolan. Förhållandena skiljer sig emellertid åt för olika typer av lärosäten.

Trots besparingarna ökade anslagsintäkterna för de mindre och medelstora högskolorna under ovannämnda period. De ökade anslagsintäkterna på dessa lärosäten berodde på en kraftig utbyggnad av grundutbildningen samtidigt som de fasta forskningsresurserna ökade.

För universitet och högskolor med rätt att utfärda forskarexamen blev de minskade utbildningsanslagen mer kännbara. Där sammanföll de minskade anslagen med endast en viss permanent utbyggnad av utbildningen. Samti- digt fortsatte också den externt finansierade verksamheten att öka.

Ett påtagligt uttryck för lärosätenas kärva ekonomiska läge var att alla vi- sade ett ekonomiskt underskott vid 1997 års redovisning. Lärosätenas resul- taträkning för 1998 visar emellertid på betydande förbättringar. Mellan 1997 och 1998 ökade lärosätenas intäkter med 1,8 miljarder kronor medan kostna- derna enbart ökade med 1,1 miljarder kronor. Trots betydande besparingar på statsanslagen – särskilt på grundutbildningens percapita-ersättningar – har därmed ett sammanlagt underskott för högskolesektorn på omkring en halv miljard kronor 1997 kunnat vändas till ett nollresultat 1998.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

2.2 Jämförelser med andra länder

Med tilltagande internationell rörlighet ställs ökade krav på att kunna jäm- föra utbildningssystemen i olika länder. Sedan början av 1990-talet finns inom OECD ett samarbete om olika utbildningsindikatorer för att kunna jämföra data om OECD-ländernas utbildningssystem. Inom Högskoleverket anser man att OECD-statistiken är en relevant och tillförlitlig källa för inter- nationella jämförelser samt att ingenting tyder på att Sverige skulle vara oförmånligt behandlad inom OECD:s statistik.

OECD:s uppgifter visar på både styrkor och svagheter i den svenska hög- skoleutbildningen.

2.2.1 Ökad internationalisering inom högskoleutbildningen

Kontakterna mellan svenska lärosäten och lärosäten i andra länder utvecklas alltmer. Utbyte förekommer mellan såväl studerande som lärare och forskare.

Huvuddelen av de svenska studenter som studerar utomlands är s.k. free- movers, dvs. de reser ut på egen hand. Läsåret 1997/98 studerade ca 25 500 svenska studenter utomlands. Närmare 20 000 av dessa var free-movers.

De flesta svenska studenter reser till andra europeiska länder eller till Nor- damerika. Få reser till länder i Afrika, Asien och Latinamerika.

Inom Europa domineras studentutbytet av Erasmusprogrammet, som är högskoledelen i EU:s omfattande utbildningsprogram Sokrates. Under läsåret 1998 reste drygt 3 000 svenska studenter ut inom ramen för Erasmuspro- grammet. Ungefär lika många utländska studenter togs emot på svenska lärosäten.

2.2.2 I genomsnitt hög andel högskoleutbildade i Sverige

Internationellt sett har Sverige en hög andel högskoleutbildade i befolkning- en. År 1996 redovisade Sverige 27 % med högskoleutbildning i arbetsföra åldrar, 25–64 år. Endast Kanada och USA redovisade högre andelar högsko- leutbildade i dessa åldrar. Med högskoleutbildning avses i dessa samman- hang all grundläggande högskoleutbildning och forskarutbildning. Dessutom ingår examinerade från den tidigare, fyraåriga, tekniska linjen samt personer som har läst minst 20 poäng i ett ämne från högskolestudier.

Alla länder i OECD:s redovisning har byggt ut sin högskoleutbildning un- der 1990-talet. Men i Sverige har tillväxttakten varit snabbare än inom OECD, EU och övriga nordiska länder. I Sverige ökade andelen högskoleut- bildade med 0,75 procentenheter per år under perioden 1992–1996. Hösten 1996 var 18 % av Sveriges befolkning i åldern 22–25 år registrerad i högsko- leutbildning. Detta placerade Sverige i mitten av 21 länder.

2.2.3 Låg andel högskoleutbildade i yngre åldrar

Delas redovisningen av befolkningen med minst treårig högskoleutbildning upp i olika åldrar skiljer sig Sverige från flertalet andra länder.

År 1996 hade Sverige en hög andel, 16 %, med minst treårig högskoleut- bildning i åldern 45–54 år. Av totalt 21 länder hade endast 3 länder – Ka-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

nada, USA och Nederländerna – en högre andel. Men i yngre åldrar, 25–34 år, hade Sverige en låg andel, 11 %, med minst treårig högskoleutbildning. Endast två länder – Italien och Österrike – hade en lägre andel högskoleut- bildade i dessa åldrar.

2.2.4Låg andel högskoleutbildade inom områdena teknik ochnaturvetenskap på arbetsmarknaden

Sverige har en låg andel examinerade inom områdena naturvetenskap och teknik i förhållande till arbetskraften. Detta gäller såväl för treåriga som för kortare högskoleutbildningar.

Endast 6 av 21 länder hade 1996 en lägre andel än Sverige med minst treå- riga naturvetenskapliga och tekniska högskoleutbildningar i åldersgruppen 25–34 år. Generellt satsar OECD-länderna nu – liksom Sverige – på en utö- kad andel inom dessa utbildningsområden. I Sverige är målet för högskolans utbyggnad under perioden 1997–1999 att cirka hälften av de 30 000 nya platserna ska avse naturvetenskapliga och tekniska utbildningar.

2.2.5 Höga kostnader för svensk högskoleutbildning

Sverige tillhör de länder som satsar mest resurser på utbildning relaterat till landets BNP. I fråga om högskoleutbildning redovisade både Sverige och Finland en satsning motsvarande 1,7 %, vilket är den högsta andelen i Europa. Bland 21 länder i OECD:s statistik redovisade endast fyra länder – Kanada, USA, Korea och Australien – en högre andel, dvs. större satsningar på högskoleutbildning.

Också när det gäller genomsnittlig kostnad per student redovisar Sverige höga kostnader jämfört med andra länder. Av 19 länder redovisade endast USA och Schweiz högre genomsnittliga kostnader per student än Sverige.

En vanlig invändning mot dessa uppgifter är att svenska kostnadsuppgifter påverkas av att en stor andel forskning är förlagd till universitet och högsko- lor i Sverige. I flera andra länder är forskningen förlagd till fristående institut eller andra forskningsinstitutioner utanför högskolesektorn. Preliminära resultat från en pilotstudie vid OECD tyder emellertid på att även när kost- nader för forskning har exkluderats har Sverige höga kostnader för högre utbildning vid internationella jämförelser.

Inom Högskoleverket är man snarare av den uppfattningen att kostnader för studiemedel driver upp de svenska kostnaderna för utbildningssystemet. Det saknas emellertid bra internationella kostnadsjämförelser där kostnader för studiemedel har exkluderats.

2.3 Sammanfattning

Sedan 1977 års högskolereform då flera eftergymnasiala utbildningar fördes in under begreppet högskoleutbildning har denna byggts ut ytterligare. Under den senaste tioårsperioden har högskoleutbildningen expanderat kraftigt. Men under denna period har tillskottet av högskolenybörjare varit avsevärt

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1


mer begränsat än tillskottet av registrerade studenter. Tillskottet av examinat-				Fel! Okänt namn
ioner har varit ännu mer begränsat.				på
Trots den kraftiga expansionen av utbildning under 1990-talet är det en allt				dokumentegenskap
större andel av de sökande som inte erhåller någon utbildningsplats. Detta				.:Fel! Okänt namn
drabbar främst de yngre sökande som kommer direkt från gymnasieskolan.				på
Samtidigt har gymnasieskolan allt större svårigheter med att förse högskolan				dokumentegenskap
med behöriga studenter. Detta växande gap mellan gymnasieskolan och				.Fel! Okänt namn
högskolan beror på ungdomarnas val av studieinriktning inom ramen för				på
gymnasieskolans program och kurser.				dokumentegenskap
Studentprofilen är annorlunda i Sverige än i andra jämförbara länder. Rela-				.
tivt sett är de svenska studenterna något äldre när de börjar studera. De gör				Bilaga 1
också oftare studieuppehåll och de studerar också oftare på deltid.
I internationell jämförelse lägger Sverige ner mycket resurser på högskole-
utbildningen. Redovisningen av den svenska högskolan medger emellertid
inga möjligheter att på nationell nivå relatera utbildningskostnaderna till
antalet studenter inom olika utbildningsområden. Det är också svårt att när-
mare bestämma hur högskolans faktiska kostnader och besparingar har för-
ändrats över tiden.
Källor till kapitel 2
Högskoleverket 1996 Studenterna höstterminen 1995 – några basdata StudS
Arbetsrapport nr 1
Högskoleverket 1997		Grundläggande högskoleutbildning: Politik och pla-
nering eller den osynliga handen i full verksamhet
Högskoleverket 1998 Nittiotalets studenter – bakgrund och studiemönster
StudS	Arbetsrapport nr 2
Högskoleverket 1998		Årsrapport 1997
Högskoleverket 1999		Årsrapport 1998
Högskoleverket 1999		Kan gymnasieskolan förse högskolan med studenter?
Omvärldsanalys för högskolan, Arbetsrapport nr 5
OECD 1998 Education at a Glance Indicators 1998
Regeringskansliet/Utbildningsdepartementet 1999 Faktablad U 99.004
Regleringsbreven för åren 1994/95–1999
SOU 1993:85 Ursprung och utbildning – Social snedrekrytering till högre
studier	Robert Eriksson, Jan O. Jonsson
Statistiska centralbyrån 1999			Universitet och högskolor U 20 SM 9901
Statistiska centralbyrån 1999			Statistisk årsbok ´99
Statistiska centralbyrån Universitets- och högskoleregistret

3 Riksdagens beslut om högre utbildning

3.1 Frihet för kvalitet

I en högskolelag från 1977 (1977:218) hade riksdagen fastställt grundläg- gande bestämmelser för högskolans mål samt huvuddragen i formerna för högskolesektorns planering och ledning. Därvid betonades en sammanhållen planering av högskoleutbildningen. Hösten 1992 fattade riksdagen beslut om en ny högskolelag (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103). I regeringens förslag, som riksdagen i allt väsentligt ställde sig bakom, beto- nades behovet av en större frihet för lärosätena.

3.1.1 Allmänna mål

Regeringen motiverade sitt förslag till en ny högskolelag med att Sverige behövde stärkas som kunskapsnation. Avgörande för Sveriges framtida ut- veckling var att öka antalet högskoleutbildade och att höja kvaliteten inom utbildning och forskning.

I regeringens proposition framhölls att den tilltagande internationella kon- kurrensen skärper kvalitetskraven på all forskning och utbildning. Högre utbildning och forskning skulle ges bättre förutsättningar att möta de fram- tida utmaningarna. Detta skulle ske genom att lärosätena fick ökad frihet från direkt statligt inflytande. Samtidigt betonades vikten av incitament till krea- tiv konkurrens mellan universitet och högskolor.

Dessa nya riktlinjer för högskolesektorn tog sig bl.a. uttryck i en ny hög- skolelag, en ny studieorganisation och examensordning för den grundläg- gande högskoleutbildningen, skärpta tillträdesregler för högskoleutbildning och en betoning av att högskolesektorns verksamhet följs upp och utvärderas och att resultatet bekantgörs.

3.1.2 En ny högskolelag

Den högskolelag (1992:1434) som riksdagen ställde sig bakom hösten 1992 trädde i kraft den 1 juli 1993.

I den nya högskolelagen framhölls flera mål och förutsättningar för högsko- lesektorns verksamhet.

−Högskoleutbildningen ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Riksdagen betonade att dessa bestämmelser skulle avse såväl statlig som kommunal högskoleutbildning.

−Verksamheten i högskolesektorn ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning.

−I universitetens och högskolornas verksamhet ska alltid jämställdhet mel- lan kvinnor och män iakttas. Förståelsen för andra länder och internation- ella förhållanden ska också främjas.

−En helt ny bestämmelse infördes också om att de tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

1996 tillfördes högskolelagen också bestämmelsen att högskolorna ska sam-	Fel! Okänt namn
verka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet.	på
I den nya högskolelagen anges flera verksamhetsmål för den grundläg-	dokumentegenskap
gande högskoleutbildningen. Utbildningen ska ge studenterna	.:Fel! Okänt namn
− kunskaper och färdigheter	på
− förmåga till självständig och kritisk bedömning – vilket i den nya hög-	dokumentegenskap
skolelagen ges en starkare betoning jämfört med tidigare lagstiftning	.Fel! Okänt namn
− förmåga att självständigt lösa problem – en ny bestämmelse	på
− förmåga att följa kunskapsutvecklingen och förmåga till informationsut-	dokumentegenskap
byte på vetenskaplig nivå – också detta var nya bestämmelser.	.
	Bilaga 1
3.1.3 Ny studieorganisation och ny examensordning
Riksdagen delade regeringens uppfattning att organisationen av högskoleut-
bildningen skulle vara en fråga för varje lärosäte och att systemet med ut-
bildningslinjer skulle avskaffas fr.o.m. budgetåret 1993/94.
En ny examensordning infördes med generella examina och yrkesexamina.
De generella examina är magisterexamen (minst 160 poäng), kandidatexa-
men (minst 120 poäng) och högskoleexamen (minst 80 poäng). Högskoleex-
amen kan utfärdas vid alla högskolor, medan kandidatexamen kan utfärdas
vid alla statliga högskolor utom de konstnärliga. Magisterexamen kan utfär-
das vid universitet och högskolor med fasta forskningsresurser. Men detta är
inget oavvisligt villkor. Magisterexamen kan också utfärdas av universitet
eller högskolor som vid en prövning visar sig fylla de kvalitativa kraven för
en sådan examen. Vid riksdagsbeslutet betonades att en examensrätt inte är
en gång för alla given. Den kan komma att omprövas. Dessa prövningar och
omprövningar ligger numera inom Högskoleverkets ansvarsområde.
3.1.4 Skärpta tillträdeskrav till högskoleutbildning
Villkor för allmän behörighet till grundläggande högskoleutbildning är enligt
den nya högskolelagen gymnasieskolans nationella program. I övrigt anger
regeringen grundläggande bestämmelser om urval till högre utbildning i
högskoleförordningen (1993:100). Urvalsgrunder är betyg och högskoleprov
eller annat särskilt prov samt tidigare utbildning och arbetslivserfarenhet.
Utöver dessa krav ställde sig riksdagen, hösten 1992, bakom en skärpning
av tillträdeskraven. Skärpningen innebar att sökande som har allmän behö-
righet genom ålder och yrkesverksamhet är behöriga endast om de har kun-
skaper i svenska och engelska som motsvarar gymnasieskolans treåriga,
nationella program.
3.1.5 Skärpta krav på utvärdering av högskolans verksamhet
I regeringens proposition betonades vikten av en god kvalitet i universitetens
och högskolornas verksamhet. Denna kvalitet skulle säkras genom en väl
fungerande utvärdering på alla nivåer.
Varje universitet och högskola skulle ansvara för sin egen utvärdering. På
nationell nivå fick det nyinrättade Sekretariatet för utvärdering av universitet	38

och högskolor (senare benämnt Kanslersämbetet) i uppgift att planera, be- ställa, sammanfatta och redovisa resultatet av nationella utvärderingar.

Riksdagen ställde sig bakom dessa förslag.

3.2 Nytt system för resurstilldelning

Vid riksdagens beslut hösten 1992 antog riksdagen också principer för ett nytt system för resurstilldelning till den grundläggande högskoleutbildning- en. Våren 1993 tog riksdagen ställning till den närmare utformningen av det nya resurstilldelningssystemet. Detta har berörts ovan (avsnitt 2.1.7). Också i detta sammanhang betonades lärosätenas ökade frihet och större ansvar för både utbildningens utbud och studieorganisationen.

Principerna för det nya resurstilldelningssystemet innebar bl.a. att stats- makterna inte längre skulle bestämma om antalet nybörjarplatser i olika utbildningar och att anslagsbeloppet för viss utbildning skulle disponeras först i efterhand på grundval av lärosätets prestationer.

Riksdagen skulle fatta beslut om treåriga utbildningsuppdrag för samtliga universitet och högskolor. I detta anges ett högsta antal helårsstudenter som lärosätet kan få ersättning för under treårsperioden. I uppdraget anges också det högsta antal helårsprestationer inom tillämpliga utbildningsområden som lärosätet kan få ersättning för. För varje budgetår i perioden anges också ett tak för den högsta sammanlagda ersättning som lärosätet kan få om utbild- ningsuppdraget genomförs fullt ut. Detta s.k. takbelopp är lägre än summan av de beräknade ersättningarna för helårsstudenter och helårsprestationer.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3.3 Ett nytt verk för högskolan

Våren 1995 fattade riksdagen beslut om en ny central myndighetsstruktur inom högskoleområdet (prop. 1994/95:165, bet. 1994/95:UbU17, rskr. 1994/95:386).

Ett nytt verk för högskolan skulle inrättas den 1 juli 1995. Samtidigt lades två myndigheter ner, Kanslersämbetet samt Rådet för grundläggande högsko- leutbildning. Uppgifter från dessa myndigheter fördes över till det nya verket liksom de myndighetsuppgifter som dåvarande Verket för högskoleservice hade ansvar för. Också de uppgifter om kvalitetsbedömning av utländska utbildningar som hade legat på den dåvarande Centrala studiestödsnämnden fördes över på det nya Högskoleverket. Det dåvarande Rådet för forskning om universitet och högskolor skulle behållas fram t.o.m. utgången av 1997. Därefter skulle rådets verksamhet tillgodoses via stöd från forskningsorgan

som finansierar verksamhet av liknande typ.
3.3.1 Motiv för ett nytt verk för högskolan
I propositionen framhöll regeringen att det nya Högskoleverket skulle svara
för nationella intressen inom sektorn med utgångspunkt i de gällande princi-
perna för högskolans styrning. Inrättande av det nya verket ändrade inte
grunderna för 1993 års högskolereform eller den ansvarsfördelning inom
högskolesektorn som följde av denna reform.	39

Regeringen framhöll att splittringen i den dåvarande organisationen be-	Fel! Okänt namn
hövde undanröjas. Som exempel angavs det uppdelade ansvaret för uppfölj-	på
ning och utvärdering mellan det dåvarande Verket för högskoleservice och	dokumentegenskap
Kanslersämbetet. Huvuddelen av det centrala stödet för kvalitetsutveckling	.:Fel! Okänt namn
och pedagogiskt utvecklingsarbete kunde inte heller enligt regeringen – med	på
den dittillsvarande myndighetsorganisationen – utformas i anslutning till	dokumentegenskap
arbetet med uppföljning och utvärdering. Ytterligare ett problem som skulle	.Fel! Okänt namn
lösas var att myndighetsuppgifter och service inom sektorn inte borde hante-	på
ras av samma organ. Så hade fallet varit med det dåvarande Verket för hög-	dokumentegenskap
skoleservice.	.
Riksdagen delade regeringens uppfattning om behovet av en nationell för-	Bilaga 1
valtningsnivå inom högskolesektorn. Riksdagen delade också regeringens
uppfattning om det stora behovet av utvärdering, uppföljning och analys som
underlag för statsmakternas beslut. För detta behövdes en långsiktig kompe-
tensuppbyggnad på den centrala nivån.
3.3.2 Många uppgifter för det nya Högskoleverket
Regeringen hänvisade till ett yttrande av Riksdagens revisorer. I yttrandet
anför revisorerna att avreglering, decentralisering och delegering fordrar
ökad kontroll från statsmakternas sida. Mot bakgrund av detta betonade
regeringen att lärosätenas ökade frihet att organisera och genomföra sin
verksamhet löpte risk att ifrågasättas om inte samhällets och enskildas intres-
sen kunde tillgodoses. En ändamålsenlig tillsyn var därför ett huvudsyfte
med reformeringen av den centrala myndighetsstrukturen. Riksdagen in-
stämde i detta liksom i regeringens bedömning att de utvärderingsinsatser
som hade inletts inom Kanslersämbetet skulle fortsätta inom Högskoleverket.
Riksdagen framhöll det väsentliga i att utbildningens och forskningens kvali-
tet granskas och bedöms i ett internationellt perspektiv.
Riksdagen delade också regeringens uppfattning om behovet av stöd till
lärosätenas kvalitativa och pedagogiska utveckling. Lärosätenas ökade själv-
ständighet och ansvar för verksamhetens kvalitet framhölls. Samtidigt fram-
hölls insatserna från Kanslersämbetet och Rådet för grundläggande högsko-
leutbildning som viktigt också i fortsättningen. Ansvaret för detta stöd skulle
ligga på det nya Högskoleverket. Där skulle stödet utformas i anslutning till
arbetet med uppföljning och utvärdering.
Förutom de granskande och främjande uppgifterna skulle verket även
medverka till att statsmakternas beslut förverkligas. På uppdrag av regering-
en skulle verket också i särskilda fall fatta beslut eller utfärda föreskrifter.
Verket fick också i uppgift att tjäna som informations- och serviceorgan för
enskilda individer, allmänheten och vid internationella kontakter. Verket fick
dessutom i uppgift att svara för kansligöromål och föredragning av ärenden
samt därmed sammanhängande uppgifter åt Överklagandenämnden för högs-
kolan (ÖHN) och för Högskolans avskiljandenämnd (HAN).

3.4 Anslag till utbildning och forskning

Vid riksdagens behandling av budgetpropositionen för 1997 ställde sig riks- dagen bakom regeringens förslag om nya grunder för att fördela anslag till forskning och utbildning (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:UbU1, rskr. 1996/97:100). Vid samma tillfälle ställde riksdagen sig också bakom rege- ringens förslag att föra in en bestämmelse i högskolelagen (1992:1434) om att högskolan ska samverka med det omgivande samhället.

3.4.1 Universitetsbegreppet

Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag om ändring av lärosätenas rätt att benämnas universitet. Denna fråga hade dittills avgjorts av riksdagen.

Förändringen innebar att regeringen fick besluta om en högskola efter an- sökan skulle få benämnas universitet. Före regeringens beslut skulle Högsko- leverket kvalitativt pröva den aktuella högskolans vetenskapliga kvalitet. Riksdagen anförde att universitetsbegreppet ges skiftande innebörd i inter- nationella sammanhang, men att lärosäten med denna benämning alltid har en betydande grad av självständighet i sin grundutbildning, forskarutbildning och forskning. Rätten att benämnas universitet skulle tilldelas det statliga lärosäte som

−har en grundutbildning och forskning som är väl etablerad och av god vetenskaplig kvalitet

−har en tillräcklig omfattning av grundutbildningen och utbildningen inom ett antal ämnesområden

−har en tillräcklig omfattning av forskningsverksamheten och forskning inom ett antal ämnesområden

−har goda infrastrukturella förutsättningar (bibliotek m.m.) för att bedriva grundutbildning och forskning

−har goda internationella kontakter inom grundutbildning och forskning

−uppfyller kraven för att självständigt inrätta professurer och att utfärda doktorsexamen.

Riksdagen framhöll att Högskoleverket hade utvecklat stor erfarenhet av kvalitetsprövningar, bl.a. när det gällde prövningar av examensrätter och prövningar av rätten att inrätta en professur.

3.4.2 Forskning vid mindre och medelstora högskolor

Riksdagen ställde sig också bakom regeringens förslag om fasta forsknings- resurser till mindre och medelstora högskolor. Resurserna skulle fritt dispo- neras av respektive högskola så att denna kunde utveckla forskningen under eget ansvar.

Riksdagen såg det som angeläget att forskningen vid mindre och medel- stora högskolor kunde byggas ut i ett regionalt utvecklingsperspektiv.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3.5 Högskolans ledning, lärare och organisation

Hösten 1997 ställde sig riksdagen bakom flera förslag till förändringar av högskolans ledning, lärare och organisation (prop. 1997/98:141, bet. 1997/98:UbU3, rskr. 1997/98:12).

Vid beslutet framhölls universitetens och högskolornas formella ställning som myndigheter samtidigt som staten står som en garant för forskningens och undervisningens frihet och en god kvalitet i verksamheten. Riksdagen framhöll det självklara i att det allmänna måste utöva styrning över en så omfattande offentlig verksamhet som högskolan. Avvägningen mellan cen- tral styrning och autonomi hade vägts in i högskolans regelverk.

3.5.1 Externt tillsatta ordförande i högskolornas styrelse

Riksdagen poängterade vikten av en förstärkt roll för högskolestyrestyrelser- na när det gäller strategiska och långsiktiga frågor om lärosätets utveckling.

Riksdagens beslut innebar att rektor inte längre skulle vara ordförande i högskolornas styrelse. Rektor skulle ingå i styrelsen. Men en bestämmelse skulle föras in i högskolelagen om att regeringen utser ordförande i hög- skolestyrelsen och att regeringen därvid bör utse en person som inte är an- ställd vid det lärosäte som uppdraget avser.

Riksdagen framhöll också att studenternas representation skulle stärkas i högskolestyrelsen. Samtidigt betonades att de viktiga inflytandefrågorna för studenterna inte var deras inflytande i beslutsorganen utan hur studenternas intresse och kompetens togs till vara i högskolans vardagsarbete. Främst gällde detta i frågor om kvalitetssäkring och utvärdering av utbildningen.

3.5.2 Ändrad tjänsteorganisation för högskolans lärare

Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag till en ändrad tjänste- organisation och nya karriärvägar för högskolans lärare.

Tre skäl angavs för en förändrad tjänsteorganisation. För det första hade utländska bedömare påpekat de negativa följderna av skilda karriärvägar. En karriärväg var forskningsinriktad med professur som slutmål. En annan kar- riärväg var undervisningsinriktad med mycket begränsade möjligheter till forskning. För det andra ansågs att forskningen hämmades av att endast 14 % av de tillsvidareanställda lärarna var professorer. För det tredje måste större vikt ges åt pedagogisk skicklighet.

I högskolan skulle det i stället skapas en karriärväg. Arbetsuppgifterna på alla nivåer skulle innehålla både forskning och utbildning och kompetensen skulle prövas successivt. Högskoleförordningen skulle ändras i ett par avse- enden när det gällde lärartjänsterna. Lärosätena skulle inte längre behöva Högskoleverkets tillstånd för att anställa professorer. Vidare skulle tillsvida- reanställda lektorer med professorskompetens kunna ansöka om att få en professur. Prövningen skulle ske på samma sätt som vid ett anställningsförfa- rande för professur, med bl.a. minst två sakkunniga. Vidare skulle bestäm- melser om lektorers kompetens föras in i högskolelagen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3.5.3 Resurser till forskning och forskarutbildning

Riksdagen ställde sig bakom nya principer för att fördela medel till forskning och forskarutbildning. Syftet var att underlätta för universitet och högskolor att göra egna prioriteringar samt att ge bättre förutsättningar för tvärveten- skapligt samarbete.

På universiteten skulle den tidigare fakultetsindelningen ersättas av fyra större vetenskapsområden, nämligen humanistisk-samhällsvetenskapligt, medicinskt, naturvetenskapligt och tekniskt vetenskapsområde.

Mindre och medelstora högskolor skulle få rätt att ansöka om att få ett eller flera vetenskapsområden. Inom tilldelade vetenskapsområden fick högskolan sedan rätt att anordna forskarutbildning och utfärda doktorsexamen. Högsko- leverket skulle pröva rätten till vetenskapsområden. Denna rätt skulle ges till en högskola som hade uppnått tillräcklig bredd och specialisering på sin grundutbildning och forskning i ett antal näraliggande ämnen inom något av de fyra vetenskapsområdena. Forskningen behövde emellertid inte spänna över hela vetenskapsområdet.

Varje universitet och högskola med rätt att anordna forskarutbildning skulle inrätta minst en fakultetsnämnd. I övrigt skulle lärosätena själva av- göra vilka fakultetsnämnder som skulle finnas inom lärosätet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

3.6 Sammanfattning

Högskoleutbildningens betydelse för Sveriges framtida utveckling och inter- nationella konkurrenskraft betonades vid riksdagens beslut om 1993 års högskolereform.

Sammantaget medförde 1993 års högskolereform utökad frihet för univer- siteten och högskolorna att själva planera och genomföra sin verksamhet. I högskolelagen infördes samtidigt en ny bestämmelse om att högskolans verksamhet skulle vara effektiv. Den utökade friheten tog sig bl.a. uttryck i ett nytt system för resurstilldelning, en ny studieorganisation och en ny exa- mensordning för den grundläggande högskoleutbildningen.

Två år efter 1993 års högskolereform omorganiserades högskoleadminist- rationen. Funktioner från olika myndigheter fördes ihop till ett nytt verk för högskolan. Det nya verket skulle svara för nationella intressen inom sektorn. Många granskande och främjande uppgifter skulle förenas i det nya verket. Riksdagen betonade behovet av att inom verket samordna både granskande och främjande uppgifter med uppföljning och utvärdering. Det nya verket fick också i uppgift att vara stabsorgan och att svara för information om högskolan nationellt och internationellt. Drygt ett år efter verkets tillkomst gav riksdagen också verket i uppgift att pröva lärosätenas ansökningar om vetenskapsområden samt ansökningar om rätt till benämningen universitet.

Vid riksdagens beslut om högskolans ledning och organisation, hösten 1997, betonades lärosätenas formella ställning som myndigheter samt det självklara i det allmännas inflytande över högskolans verksamhet. Högskole- styrelsernas ordförande skulle rekryteras externt och tillsättas av regeringen. Nya karriärvägar infördes för högskolans lärare med en successiv prövning av kompetensen och inslag av både forskning och utbildning på varje nivå.

4 Högskoleverket

När Högskoleverket bildades den 1 juli 1995 betonades behovet av en myn- dighet för nationella intressen inom högskolesystemet samt verkets medver- kan till att förverkliga statsmakternas beslut. Men verket gavs inga plane- rande eller operativa uppgifter. Av avsnitt 3.3.2 framgår att det nya verket övertog flera uppgifter från andra myndigheter. Dessutom fick Högskolever- ket nya uppgifter, främst tillsyn.

Sedan tillkomsten sommaren 1995 har verket vuxit något. Vid utgången av det första verksamhetsåret, 1995/96, fanns 110 anställda. Två år senare, vid utgången av verksamhetsåret 1998, fanns 126 anställda.

År 1998 var verksamhetens ekonomiska omslutning 308,8 miljoner kro- nor. (Se tabell 4.1.) Av detta utgjorde verkets ramanslag 126 miljoner kro- nor. I ramanslaget ingår finansieringen av grundutbildningsrådets verksam- het. (Se avsnitt 4.2.4.) Utöver ramanslaget svarar verket för flera särskilda anslag som bl.a. rör transfereringar och olika informationssystem. Universi- tetsdatornätet SUNET motsvarar omkring en fjärdedel av verkets ekono- miska omslutning. För SUNET:s verksamhet finns en särskild beslutsfunkt- ion och särskilda anslag. Verkets inflytande över dessa insatser är således mycket begränsat. I sin dialog med regeringen har verket vid ett par tillfällen aktualiserat frågan om SUNET:s organisatoriska placering.

Tabell 4.1

Finansieringen av Högskoleverkets verksamhet 1998

Källa: Högskoleverkets årsredovisning 1998

Ramanslag	126,0 mkr
Avgifter (främst högskoleprovet)	20,8 mkr
SUNET (universitetsdatornät)	77,1 mkr
Erasmus utbytesprogram	16,5 mkr
Tempus utbytesprogram	2,6 mkr
Övriga EU-medel	0,5 mkr
System för nationell forskningsinformation	1,5 mkr
Utvärdering av Försvarshögskolan	0,4 mkr
Regeringens särskilda utvecklingsuppdrag	63,4 mkr
(Se specifikation i tabell 4.4)
Summa	308,8 mkr

Detta kapitel rör Högskoleverkets granskande och främjande roll inom hög- skolesektorn samt regeringens styrning av Högskoleverket. Avsnitt 4.1 rör olika frågor av betydelse för att kunna bedöma verkets granskande och främ- jande roll. Först behandlas regeringens utformning av verkets roll och upp- gifter (avsnitt 4.1.1), olika aktuella bilder av verket (avsnitt 4.1.2), hur verket har utformat sin verksamhet (avsnitt 4.1.3) samt möjligheter att bedöma resultatet av Högskoleverkets insatser (avsnitt 4.1.4). I avsnitt 4.2 följer en genomgång av verkets granskande och främjande uppgifter samt regeringens inverkan på dessa uppgifter. Denna genomgång inleds med en diskussion om innebörden av begreppen granskande och främjande uppgifter (avsnitt 4.2.1). I avsnitt 4.3 lämnas synpunkter från verkets intressegrupper.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.1 En ny högskolemyndighet med många uppgifter

4.1.1 Regeringens utformning av Högskoleverkets roll

Av 1 § i Högskoleverkets instruktion (1995:945) framgår att verket är central myndighet för frågor som rör

−universitet och högskolor med offentlig huvudman

−enskilda anordnare av utbildning på högskolenivå vilka får statsbidrag eller har tillstånd att utfärda examina.

Verket har också uppgifter som rör andra utbildningar på eftergymnasial nivå.

De uppgifter verket har inom sitt verksamhetsområde beskrivs i instruktion- ens 2 §. Där anges att verket ska

−följa upp och utvärdera utbildningen, forskningen och det konstnärliga utvecklingsarbetet inom högskolan med beaktande av verksamhetens roll och sätt att fungera i förhållande till samhällets och arbetslivets utveckl- ing och kompetensbehov

−ha tillsyn över verksamheten inom sitt ansvarsområde

−inom sitt verksamhetsområde främja jämställdhet mellan kvinnor och män

−sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppföljning, utvärdering och tillsyn

−bevaka förhållanden och tendenser nationellt och internationellt som är av betydelse för högskolans verksamhet

−lägga fram de förslag för regeringen som kan föranledas av de resultat och den bevakning som avses ovan

−svara för insamling, bearbetning och sammanställning av data om högs- kolan samt för officiell statistik i enlighet med vad som anges i förord- ningen (1992:1668) om den officiella statistiken

−stödja och främja arbetet vid universitet och högskolor med att förbättra verksamhetens kvalitet

−föreskriva om rätt för universitet och högskolor med offentlig huvudman att utfärda examina

−föreskriva om vilka utländska utbildningar på eftergymnasial nivå som kan ge rätt till studiemedel enligt studiestödsförordningens (1973:418) 4 kap. 16 a § första stycket

−svara för bedömningar av utländska utbildningar på eftergymnasial nivå dels enligt vad som är särskilt föreskrivet, dels för tillämpningen i Sve- rige av direktiv och konventioner om erkännanden av utländska utbild- ningar

−vara informationscentrum för vissa EG-direktiv om ömsesidiga erkän- nanden av examina

−svara för information om verksamheten av det samlade utbudet av ut- bildning vid universitet och högskolor

−svara för information om utländska eftergymnasiala utbildningar i sam- verkan med Centrala studiestödsnämnden

−svara för information till utlandet om utbildningen inom högskolan i Sverige i samverkan med Svenska institutet

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

−stimulera intresset för högskoleutbildning och forskning

−främja chefsutvecklingen inom högskolan

−stimulera och följa upp högskolans internationalisering av utbildning och forskning mot länder utanför Europa och Nordamerika

−fullgöra förmedlande och koordinerande uppgifter för internationellt utbildningssamarbete enligt regeringens bestämmande

−på uppdrag av regeringen färdigställa underlag för regeringsbeslut

−med stöd av riksdagens och regeringens bemyndiganden meddela före- skrifter.

Från och med hösten 1997 ändrades tillträdesreglerna till högre utbildning. Höskoleverket fick då ansvar också för föreskrifter och tillämpning av vissa tillträdesregler. Från verkets sida var man kritisk till denna förändring. I verkets remissvar på det aktuella utredningsförslaget framhölls att verkets trovärdighet kunde minska om verket fick i uppgift att såväl fastställa be- stämmelser som bedriva tillsyn, uppföljning och utvärdering av samma fråga.

Verket har således en mångfald av uppgifter inom sitt ansvarsområde. Av de budgetpropositioner som har följt sedan verket bildades framgår inga närmare prioriteringar av verkets uppgifter under de två första åren. För verksamhetsåren 1999 och 2000 betonas emellertid verkets kontrollerande uppgifter för att förbättra och förnya den högre utbildningen och forskning- en. I regleringsbrevet för 1998 anger regeringen att verket bör öka sin ambit- ionsnivå när det gäller att granska och främja utbildningens och forskningens kvalitet. Samtidigt kan den faktiska omfattningen av särskilda utvecklings- upprag ses som ett uttryck för att regeringen ser denna del av verksamheten som viktig. (Se tabell 4.4.) I övrigt framträder inte heller i regleringsbreven någon närmare vägledning för verkets prioriteringar inom sitt verksamhets- område.

I vart och ett av regleringsbreven för 1997, 1998 och 1999 tar sig regering- ens styrning av Högskoleverket uttryck i ett tiotal verksamhetsmål med åter- rapporteringskrav. I regleringsbreven ges också varje år några särskilda regeringsuppdrag. Dessa uppdrag avspeglar emellertid inte den totala mäng- den regeringsuppdrag. Flertalet regeringsuppdrag beslutas av regeringen under pågående verksamhetsår. I regleringsbrevet för 1999 finns således fyra särskilda uppdrag till Högskoleverket. Men i oktober 1999 hade verket 20 särskilda regeringsuppdrag samt fyra remisser att redovisa till regeringen.

Sammanfattningsvis har regeringen givit Högskoleverket en vid roll med en mångfald olika uppgifter i kombination med en begränsad vägledning för prioritering av uppgifter. Samtidigt är omfattningen av regeringsuppdrag förhållandevis stor och merparten av dessa uppdrag läggs ut löpande under pågående verksamhetsår.

4.1.2 Olika bilder av Högskoleverket

Högskoleverkets vida roll och mångfalden av olika uppgifter ger utrymme för att lyfta fram olika delar i verksamheten och utrymme för att ge olika bilder av verksamheten. Exempel på detta ges i tre rapporter under år 1998.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

I skriften Hur styrs den svenska högskolan? – Varför ser styrsystemet ut	Fel! Okänt namn
som det gör? konstaterar författaren bl.a. att kontrollerande och främjande	på
uppgifter ofta ingår i samma aktiviteter och att det inte är helt självklart hur	dokumentegenskap
Högskoleverkets olika uppgifter ska inordnas under olika funktioner i hög-	.:Fel! Okänt namn
skolans styrsystem. I likhet med vad statsmakterna hävdade när verket bilda-	på
des konstaterar författaren att det behövs en central tillsynsfunktion i högsko-	dokumentegenskap
lans nya styrsystem och att detta är en av verkets huvuduppgifter.	.Fel! Okänt namn
Våren 1998 tog verket initiativ till att en extern utvärdering av verksam-	på
heten genomfördes. I rapporten till verket, Framgång måste ständigt vinnas	dokumentegenskap
på nytt, konstateras att Högskoleverket har ett stort och mångskiftande verk-	.
samhetsfält. Verket betraktas som ett stabsorgan åt regeringen, ett sektorsor-	Bilaga 1
gan för högre utbildning och forskning samt – i vissa fall – ett tillsynsorgan
för universitet och högskolor. Vidare konstateras att verkets granskande och
främjande uppgifter medför balansproblem i verksamheten.
I skriften Högskoleverket – de första tre åren ger Högskoleverket en egen
beskrivning av sin roll. I skriften konstaterar verket att det övergripande
målet är att bidra till att förbättra och förnya högre utbildning och forskning.
Verket ska vara en pådrivande kraft genom sina granskningar av kvaliteten
och rättssäkerheten, genom utredningar och analyser och genom att främja
bl.a. pedagogisk utveckling, jämställdhet och internationell rörlighet. Verket
formulerar sin uppgift så att verket ska ”granska för att främja”.
4.1.3 Högskoleverkets utformning av verksamheten
Högskoleverkets verksamhet är indelad i sju verksamhetsgrenar. Dessa är
− kvalitetsbedömningar av högre utbildning och forskning
− beskrivning och analys av högskolan och dess omvärld
− rättssäkerhet inom högskolan
− stöd- och utvecklingsinsatser för universitet och högskolor
− rekrytering till högre utbildning
− internationell rörlighet för studenter och akademiskt utbildade
− det svenska universitetsdatornätet – SUNET.

I planeringen av sin verksamhet har verket lyft fram vissa frågor. I januari 1999 inleddes tre verksprojekt.

−Ett verksprojekt rör studenternas perspektiv på högskolans verksamhet. Där diskuteras bl.a. i vilken omfattning verkets bedömningar och utvär- deringar behöver anpassas till studentperspektivet. Dessutom presenteras förslag till frågeställningar och rekommendationer som lärosäten kan an- vända som utgångspunkt i det egna arbetet med studentperspektivet.

−I ett annat verksprojekt studeras behovet av och förutsättningarna för att införa en ny typ av magisterexamen i Sverige, s.k. masterexamen.

−Ett tredje verksprojekt rör universiteten och pengarna. Syftet är att analy-

sera och beskriva vilka problem och möjligheter som den ökade externfi- nansieringen medför för universiteten.

I mars 1999 fastställde verkets styrelse också en s.k. plattform för verksam- heten under femårsperioden 1999–2004. Förslaget till plattform hade utarbe- tats i samspel mellan alla medarbetare inom verket. I plattformen anges

önskvärda arbets- och förhållningssätt hos verkets medarbetare. Verkets	Fel! Okänt namn
olika uppgifter sorteras också in under fyra huvuduppgifter:	på
− Att förse regering och riksdag med underlag för bedömningar och beslut	dokumentegenskap
och att medverka i förverkligandet av politiska beslut.	.:Fel! Okänt namn
− Att svara för och utveckla den samlade kunskapen om den svenska högs-	på
kolan samt att fullgöra vissa för högskolan gemensamma uppgifter.	dokumentegenskap
− Att ta fram och sprida information och att ge service till allmänheten och	.Fel! Okänt namn
enskilda inom områden som förutsätter nationell överblick eller samord-	på
ning.	dokumentegenskap
− Att värna om enskildas rätt inom och i förhållande till högskolesystemet	.
samt granska och kontrollera kvaliteten i utbildning och forskning.	Bilaga 1
Av plattformen framgår vidare att verkets förhållningssätt ska präglas av
öppenhet och självständighet. Verket ska bli bättre på att föra ut sina analyser
och bedömningar och på att framträda på ett tydligt sätt. Fyra perspektiv ska
särskilt beaktas, nämligen studenterna och jämställdheten samt mångfald och
internationalisering. Dessutom framhålls sju verksamhetsområden, nämligen
forskning och forskarutbildning, omvärlden, rekrytering och tillträde, kvali-
teten, reformkonsekvenserna, rättssäkerheten och exempelspridningen.
Sammanfattningsvis bär också verkets egna ambitioner att organisera sin
verksamhet spår av mängden av uppgifter att hantera i olika perspektiv. De
olika perspektiven är i varierande grad av granskande och främjande karak-
tär. (Se avsnitt 4.2.1.)
4.1.4 Resultatet av Högskoleverkets verksamhet
Vid en bedömning av Högskoleverkets roll och uppgifter är det av intresse
att också kunna bedöma verksamhetens resultat. Uppgiften är inte okompli-
cerad. Det finns flera skäl till detta.
Verkets vida ansvarsområde medför risker att bedömningar av verkets in-
satser blir så allmänt hållna att bedömningarna saknar mer konkret informat-
ionsvärde. Mer konkreta bedömningar av verkets granskande och främjande
uppgifter måste baseras på en redovisning av vilka uppgifter i instruktionen
som avses samt hur dessa uppgifter värderas i verkets granskande och främ-
jande roll. Inte heller detta är okomplicerat. (Se avsnitt 4.2.1.)
En värdering av verkets åtgärder – och av resultatet av åtgärderna – bör
rimligtvis utgå från verksamhetens mål. Målen för högskolesektorn (se av-
snitt 3.1) är emellertid allmänt hållna och kan inte utan vidare läggas till
grund för att utvärdera Högskoleverkets insatser.
Högskoleverkets åtgärder kan beskrivas i kvantitativa termer såsom antal
genomförda granskningar av olika slag, publikation och spridning av skilda
slag av skrifter, fördelning av medel för att stimulera olika typer av verksam-
het eller deltagande i konferenser. Också omvärldens bemötande av dessa
insatser låter sig rätt väl beskrivas i ett kortare tidsperspektiv. Den intressanta
frågan är emellertid insatsernas betydelse för högskolan i ett längre perspek-
tiv, vilket också betonas inom verket. En utgångspunkt för en sådan bedöm-
ning är faktiskt inträffade förändringar inom högskolesektorn. Men hänsyn
måste då tas till den arena där Högskoleverket agerar och till inverkan av	48
	48

andra aktörer och andra händelser på samma arena. Detta dilemma beskriver verket i årsredovisningen för 1997 på följande sätt:

Det är i spänningsfältet mellan centrum och periferi, mellan kontroll och eget ansvar, mellan den enskilde studentens rättssäkerhet och samhällets krav och regelverk som Högskoleverket har sin identitet och uppgift.

Regeringen har inte tagit initiativ till någon utvärdering av Högskoleverket. Men som ovan nämnts lät Högskoleverket genomföra en extern utvärdering av verksamheten hösten 1998. Bedömningen skulle i första hand avse verk- samhetens resultat, om verket hade haft en tillräckligt hög ambitionsnivå samt om verksamheten hade motsvarat statsmakternas intentioner och för- väntningar. Bedömningen gjordes också med utgångspunkt från avnämarnas, högskolornas och studenternas intressen. Bedömningen avsåg sex områden i verkets verksamhet.

Vid avrapporteringen av uppdraget gjordes en del kritiska bedömningar. I verkets utvärdering och kvalitetsarbete borde verket i högre grad inrikta sig på kvaliteten i universitetens och högskolornas verksamhet. Verket borde också spela en mer aktiv roll med att främja jämställdhet mellan kvinnor och män samt bättre föra in det internationella perspektivet i all sin verksamhet. Vidare borde verket bättre marknadsföra sitt arbete med omvärldsanalyser och satsa mer på analyser av långsiktiga utvecklingstendenser. I fråga om tillsynen borde verket finna former för att föra ut ställningstaganden i en- skilda ärenden till samtliga lärosäten. Verket arbetar nu med dessa frågor.

Sammanfattningsvis bedömdes i ovannämnda utvärderingsrapport att ver- ket väl hade fullgjort sin roll som nationell högskolemyndighet. Verket hade motsvarat statsmakternas intentioner och förväntningar. Verket bedömdes ha förtroende i omvärlden, inklusive på universitet och högskolor. Samtidigt framhölls att verket ställdes inför besvärliga avvägningar till följd av ställ- ningen som stabsorgan, serviceorgan och tillsynsorgan och som central för- valtningsmyndighet inom en sektor med ett fyrtiotal självständiga universitet och högskolor. På några områden ansågs verket ha framträtt alltför försiktigt. Verket borde bli tydligare och synligare samt framträda på ett djärvare sätt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.2 Verkets granskande och främjande uppgifter

6.1.1 4.2.1 Vad menas med granskande och främjande uppgifter?

Högskoleverkets olika uppgifter kan inordnas i kategorier av skilda slag där
olika betoning ges åt verkets granskande eller främjande roll inom högskole-
sektorn.
Som framgår ovan framhålls ibland att Högskoleverkets huvuduppgift är
att förbättra och förnya högskolesektorn. Ibland lyfts verkets tillsyn fram
som en huvuduppgift. Dessa påståenden behöver inte vara oförenliga. Ibland
ges begreppen granska respektive främja en likartad innebörd, såsom i ver-
kets egen formulering ”att granska för att främja”. Denna innebörd framträ-
der ofta i kontakter med verkets medarbetare och i verkets publikationer. Det
främjande syftet uppnås då som ett resultat av granskningen. I andra sam-
manhang – bl.a. i ovannämnda, externa utvärdering av verkets verksamhet
1998 – framhålls de balansproblem som kan följa av att ett organ, exempel-	49

vis Högskoleverket, har både granskande och främjande uppgifter inom	Fel! Okänt namn
samma sektor. I sådana fall förutsätts mer eller mindre att det råder ett mot-	på
satsförhållande mellan de granskande och främjande uppgifterna.	dokumentegenskap
Granskande uppgifter kan således innehålla främjande moment. Men också	.:Fel! Okänt namn
det omvända kan gälla. I en nyligen genomförd granskning av Skolverket	på
och skolans utveckling konstaterade revisorerna att en myndighet kan främja	dokumentegenskap
utvecklingen av en verksamhet på många olika sätt. Myndigheten kan bed-	.Fel! Okänt namn
riva utvecklingsarbete genom att ge vägledning i form av mål, riktlinjer och	på
villkor för verksamheten inom en sektor. Dessa riktlinjer och villkor innehål-	dokumentegenskap
ler i varierande grad kontrollmoment som kan vara mer eller mindre tydliga.	.
Utvecklingsarbete kan också bedrivas i form av olika stödjande och stimule-	Bilaga 1
rande insatser på den operativa nivån. Men också sådant utvecklingsarbete
innehåller klara kontrollmoment. Ekonomiska stimulanser förmedlas endast
under vissa, angivna villkor. Ytterligare ett exempel på utvecklingsarbete är
att stimulera och påverka med information, s.k. informationsstyrning. Denna
form av styrning har betydelse inte minst för myndigheter som – i likhet med
Högskoleverket – saknar planerande och operativa funktioner inom sin sek-
tor.
Konfliktsituationer mellan granskande och främjande uppgifter är emeller-
tid inte uteslutna. Vid granskande insatser, som vid tillsyn eller prövning av
examensrätter, ska som regel ett konkret objekt bedömas. Det kan röra sig
om ett lärosäte, en institution eller ett ämnesområde. Detta granskningsobjekt
kan tidigare eller samtidigt ha varit föremål för konkreta stödåtgärder i form
av t.ex. ekonomiska stimulanser. Stimulanserna kan ha medfört resultat och
effekter i verksamheten som var oväntade och t.o.m. oönskade när stimulan-
serna förmedlades. Detta kan – i och för sig helt följdriktigt – medföra kritik
eller andra repressalier från myndigheten när den uppträder i sin granskande
funktion. Men ur granskningsobjektets eller lärosätets perspektiv kan verkets
styrsignaler då – med all rätt – uppfattas som både konfliktfyllda och inkon-
sekventa. Detta kan i sin tur medföra en begränsning av myndighetens aukto-
ritet och möjligheter att påverka sektorn. Sådana effekter kan komma att
närmare aktualiseras i kontakter med lärosätena i de delstudier som ingår i en
senare del av Riksdagens revisorers högskolegranskning.
En slutsats av dessa resonemang är att begreppen granska och främja kan
ha flera beröringspunkter. I många fall går begreppen i varandra. I det föl-
jande görs en genomgång av hur granskande och främjande moment fram-
träder inom de olika verksamhetsgrenarna, i vilken mån konflikter har varit
aktuella samt hur regeringens styrning inverkar på verkets granskande och
främjande roll.
4.2.2 Rättssäkerhet
När verket bildades angav riksdagen att en ändamålsenlig tillsyn var ett
huvudsyfte med reformeringen av den centrala myndighetsstrukturen. Inom
verkets juridiska avdelning menar man att högskolans regelsystem ger en
tämligen god grund för tillsynen. Men undantag har förekommit.
Tillsynen ingår i verksamhetsområdet Rättssäkerhet inom högskolan. Till
samma område hör också kanslistöd till Överklagandenämnden för högsko-	50

lan samt till Högskolans avskiljandenämnd. Den senare nämndens verksam- het är begränsad till ett par ärenden per år.

Tillsynens omfattning, inriktning och förändring

År 1998 motsvarade tillsynen 3,2 miljoner kronor av verkets ramanslag på 126 miljoner kronor. Kansliinsatserna för de två nämnderna motsvarade 5,1 miljoner kronor, varav huvudparten rör ärenden hos Överklagandenämn- den. Omfattningen av verkets tillsyn har vuxit något över åren.

Tillsynen är inriktad på de enskildas, främst studenternas, rättssäkerhet. Verkets jurister betonar att det i första hand är lärosätena som ska tolka re- gelsystemet. Men verket försöker inta en främjande hållning gentemot läro- sätena med tolkning och hänvisningar.

Tabell 4.2

Antal tillsynsärenden under perioden 1996–1998

Källa: Högskoleverkets årsredovisning 1998

	1996	1997	1998
Genomförda regeringsuppdrag	1	0	1
Pågående regeringsuppdrag	0	0	2
Genomförda egna projekt	1	2	2
Pågående egna projekt	1	4	6
Anmälda ärenden	92	112	105

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tillsynsärenden kan väckas dels via eget initiativ inom verket, dels via an- mälningar och dels via regeringen. Ärendefördelningen framgår av tabell 4.2. Av tabellen framgår att ärenden via anmälningar har dominerat helt i verkets tillsyn. Bland dessa ärenden överväger frågor om antagningsförfarandet och examination. Men frågor om forskarutbildning och uppdragsutbildning till- kommer alltmer.

Verket framhåller att tillsynsärenden som formellt bara rör ett lärosäte kan rymma frågor av principiellt intresse för hela sektorn. Att dela upp ärendena efter om de berör ett eller flera lärosäten, som i regleringsbrevet, ser man därför som direkt olämpligt.

Verkets ambition har varit att antalet ärenden som inleds på eget initiativ skulle öka. Under 1998 har man inte kunnat leva upp till denna ambition, vilket förklaras med en alltför ambitiös planering i kombination med en oväntad ansvällning av ärenden om tillträdesfrågor och oväntade regerings- uppdrag. Totalt sett har det varit få regeringsuppdrag inom verkets tillsyn. Verkets jurister har emellertid i betydande omfattning medverkat såväl i regeringsuppdrag som verksprojekt där beredningsansvaret legat på någon annan avdelning. Inom verkets juridiska avdelning uppfattar man inte rege- ringen som särskilt aktiv i tillsynsfrågor. Regeringen har inte heller öppet gått emot verkets ställningstaganden i tillsynsfrågor. Verket avser nu att tona ned den tillsyn som väcks på verkets eget initiativ. I stället ska insatserna koncentreras på att ge kännedom om verkets beslut i enskilda tillsynsären- den. Dessa beslut ska utformas och spridas så att de ger vägledning åt lärosä-

tena och stärker de enskilda studenterna. Verket kommer också att öka sina insatser med att följa upp lärosätenas åtgärder med anledning av tillsynsbe- sluten.

Frågor om behörighet dominerar kraftigt också bland Överklagandenämn- dens ärenden, vilka är av avsevärt större omfattning än verkets tillsynsären- den. Nämndens årliga ärendevolym – omkring 1 300 ärenden – har varit rätt konstant. Men nämndens ärenden har blivit alltmer komplicerade. Nämndens handläggare ser ett samband mellan den mer komplicerade ärendehandlägg- ningen och de nya antagningsregler som tillämpades första gången vid 1997 års antagning. Förändringarna innebar bl.a. att inte bara den sökandes for- mella behörighet utan också den sökandes möjligheter att genomföra studier- na skulle bedömas vid antagning till utbildning. Nämnden bifaller endast en mindre del av behandlade överklaganden. Av de 1 230 ärenden som avgjor- des 1998 avslogs tre fjärdedelar eller 937 ärenden.

Dokumentation från tillsynen

Inom tillsynen avslutas anmälningsärenden vanligen med en promemoria medan ärenden som har initierats inom verket samt regeringsuppdrag publi- ceras i rapporter. Verket har publicerat totalt åtta tillsynsrapporter. Två till- synsrapporter är redovisning av regeringsuppdrag. Sex tillsynsrapporter har tagits fram på verkets eget initiativ. Två av dessa rapporter överlämnades till regeringen med förslag till ändrad reglering. Informationen i övriga fyra tillsynsrapporter, som alla har tillkommit på verkets eget initiativ, är i huvud- sak avsedd för lärosätena.

Tillsynen och verkets granskande och främjande roll

I den externa utvärdering av Högskoleverket som genomfördes 1998 bedöm- des verkets avgöranden i tillsynsfrågor vara tydliga och klart uppställda. Men samtidigt påpekades att verkets tillsyn var rätt anonym ute på lärosätena.

I kontakterna med lärosätena försöker verket, som redan nämnts, inta en främjande hållning. När kritik framförs i enskilda tillsynsärenden brukar verket kunna komma överens med lärosätena om åtgärder. Uppföljningar av verkets tillsynsärenden visar också att lärosätena som regel har vidtagit de aktuella åtgärderna. Men konflikter förekommer. Verket har inga sanktions- möjligheter. Som regel kan verket på egen hand lösa konflikter med lärosä- tena. Sommaren 1999 överlämnade emellertid verket – för första gången – ett tillsynsärende till regeringen då ett lärosäte vägrade rätta sig efter verkets kritik. Frågan gällde högskoleförordningens (1993:100) regler om antagning. Det aktuella lärosätet hade vägrat tillämpa dessa regler i ett enskilt fall. I november 1999 överlämnade regeringen i sin tur detta ärende till Justitie- kanslern under hänvisning till att regeringen inte är överprövningsinstans vid handläggningen av enskilda ärenden.

I sin tillsyn har verkets jurister inte upplevt någon konflikt mellan verkets granskande och främjande uppgifter. Men man menar att konflikter ändå kan ha förekommit på lärosätena. Ett sådant exempel är påpekande inom verkets tillsyn att lärosätena inte ska bedriva kommersiell verksamhet, dvs. använda anslagsmedel till att konkurrera med privata företag. Detta kan på lärosätena

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

ha skapat konflikter i uppgiften att samverka med det omgivande samhället. Dessa frågor kan åter komma att aktualiseras i kontakter med lärosätena under senare delar av revisorernas granskning.

4.2.3 Kvalitetsgranskningar

Högskoleverkets kvalitetsgranskningar omfattar flera olika typer av insatser. Dessa insatser har också förändrats över tiden.

Det tidigare Kanslersämbetet inledde ett arbete med att bedöma lärosätenas kvalitetsarbete och att pröva examensrätter. Tidigare har verket också prövat rätten att inrätta professurer vid högskolor utan egen fakultetsorganisation. Efter den 1 januari 1999 tillsätter lärosätena själva professorer. Verket ge- nomför också nationella utvärderingar av bl.a. utbildningsprogram, ämnen, teman eller kurser.

Efter riksdagens beslut har verkets kvalitetsgranskningar under de två sen- aste åren vidgats till att också omfatta större områden. (Se avsnitt 3.5.3.) Verket har således prövat fem högskolors ansökningar om att tilldelas veten- skapsområden med rätt att utfärda doktorsexamen. Våren 1998 prövade verket också – för första gången – ansökningar från fyra högskolor om att få benämningen universitet.

Bedömning av lärosätenas kvalitetsarbete

Vid utgången av 1998 hade kvalitetsarbetet vid samtliga lärosäten bedömts. I rapporten Granskning och bedömning av kvalitetsarbete vid universitet och högskolor redogör Högskoleverket i juni 1997 för utgångspunkterna för dessa bedömningar. Högskoleverkets granskningar och bedömningar besk- rivs som en lärande process för alla inblandade. Bedömningarna ska avse hela lärosätet och avgöras i en dialog med lärosätet. Kvalitetsbegreppet framhålls som ett dynamiskt begrepp eller ett förhållningssätt. Ansatsen anges närmast vara att utveckla processer som leder till ett förhållningssätt som stärker lärosätets egna förutsättningar att utveckla en professionell kul- tur. En sådan kultur betecknas som det goda lärosätet. Kännetecknande för ett sådant är

−självreglering och lärande

−långsiktighet

−internationellt perspektiv

−tydligt ledarskap

−samverkan med intressenter

−jämställdhet

−studenten i centrum.

I juni 1998 fattade verkets styrelse beslut om en ny omgång med bedöm- ningar av lärosätenas kvalitetsarbete. Den första granskningsomgången be- dömdes som framgångsrik i rapporten Fortsatt granskning och bedömning av kvalitetsarbetet vid universitet och högskolor. En förändrad och fördjupad syn på kvalitetsarbetet på lärosätena framhölls som det viktigaste resultatet. En nästan entydig uppfattning bland den första bedömningsomgångens granskare var också att granskande och främjande mål går att förena.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Under den första granskningsomgången pågick en diskussion om kvali-	Fel! Okänt namn
tetsbegreppet. Våren 1996 gav regeringen Högskoleverket i uppdrag att	på
utvärdera vissa ämnen i högskolans utbildning. I uppdraget ingick att be-	dokumentegenskap
döma om kvaliteten i de berörda utbildningarna hade förändrats. I rapporten	.:Fel! Okänt namn
Kvalitet i förändring konstaterar verket att regeringen lyfter fram ett eftersatt	på
område. Samtidigt konstateras att kvalitet är ett dynamiskt begrepp som är	dokumentegenskap
beroende av tid och rum. Verket framhöll att det därför är synnerligen svårt	.Fel! Okänt namn
att uttala sig om hur kvalitet förändras över tiden. Efter ytterligare resone-	på
mang om metodologiska svårigheter med regeringens uppdrag framhåller	dokumentegenskap
verket både positiva och negativa förändringar i de aktuella ämnena.	.
Högskoleverket har låtit en norsk forskare utvärdera den första gransk-	Bilaga 1
ningsomgången av lärosätenas kvalitetsarbete. I rapporten Dom, diagnose,
dialog? konstaterar forskaren att de grupper som hade genomfört bedöm-
ningarna ofta ansåg att lärosätena borde förbättra sin ledning och organisat-
ion av kvalitetsarbetet liksom sina mål och strategier. I utvärderingsrapporten
konstaterar forskaren också att bedömningarna hade genomförts av kompe-
tenta och mycket motiverade experter. Enligt forskare hade dessa experter
gjort ett bra arbete som hade lett till många förändringar på lärosätena. Men
metodiken och värderingarna i rapporterna ansågs inte ha varit tillräckligt
tydliga. Experternas bedömningar beskrivs snarast som en dialog mellan
bedömargruppen och lärosätet, inte som en dom eller diagnos.
En andra omgång med bedömningar av kvalitetsarbete har inletts under
våren 1999. Dessa bedömningar inriktas mer på kvalitetsarbetets resultat.
Bedömningarna rör främst frågor om jämställdhet och studentinflytande samt
social och etnisk mångfald.
Prövningar av examensrätter
Till och med juni 1999 har verket prövat drygt 280 examensrätter. Prövning-
arna omfattar både verkets egna beslut i fråga om offentliga utbildningsan-
ordnare och verkets yttranden till regeringen i fråga om enskilda anordnare. I
det senare fallet fattar regeringen beslut. Verket yttrar sig också till regering-
en om rätt till studiemedel, vilket prövas på samma grunder som examensrät-
terna. Ärenden som enbart rör överflyttning av examensrätt i anslutning till
ändrat huvudmannaskap för utbildningen (främst vårdutbildningar) ingår
inte. I tabell 4.3 visas en översikt över prövade examensrätter.
Av tabellen framgår att av det totala antalet ansökta examensrätter har två
tredjedelar tillstyrkts och en tredjedel avstyrkts. Avslagsprocenten är avse-
värt högre för enskilda utbildningsanordnare än för offentliga högskolor.
Någon markant förändring av andelen avslag framträder inte över tiden. Det
finns inte heller några exempel på att regeringen har gått emot Högskolever-
kets yttrande i fråga om prövning av examensrätter.

Tabell		4.3							Fel! Okänt namn
Prövning av examensrätter under perioden 1995/96 t.o.m. juni 1999									på
Källa Högskoleverket									dokumentegenskap
									.:Fel! Okänt namn
		Offentliga högskolor			Enskilda utbildnings-				på
					anordnare				dokumentegenskap
		Bifall	Avslag	Totalt	Bifall	Avslag	Totalt	Summa	.Fel! Okänt namn
1995/96		21	5	26	3	14	17	43	på
1997		54	14	68	2	11	13	81	dokumentegenskap
1998		61	30	91	4	5	9	100	.
Januari		33	9	42	4	13	17	59	Bilaga 1
t.o.m.
juni 1999
Summa		169	58	227	13	43	56	283
Praxis vid genomförandet av examensrättsprövningar har utvecklats i sam-
verkan med lärosätena. Verket anlitar sakkunniga för att genomföra dessa
prövningar av examensrätter. Det kan röra sig om en sakkunnig eller en
grupp av sakkunniga. Den formella grunden med kriterier för att pröva exa-
mensrätter lades fast första gången 1992 i betänkandet Magisterexamen vid
vissa högskolor. Kriterierna utarbetades med utgångspunkt i riksdagens
beslut om en ny examensordning vid 1993 års högskolereform. Dessa krite-
rier följdes upp i den första magisterprövningen som genomfördes 1993 och
som har dokumenterats i Magisterprövning. Därefter har kriterierna åter
följts upp vid omprövningar av magisterexamensrätter. De första ompröv-
ningarna genomfördes 1997 och finns dokumenterade i rapporten Tillväxt
och växtvärk. Praxis för prövning av examensrätter har också utvecklats och
dokumenterats av Högskoleverket i tre handledningspromemorior för lärosä-
ten, sakkunniga och projektansvariga inom verket. Prövningarna av exa-
mensrätter görs mot krav på högskolemiljön och mot de krav som gäller för
en viss utbildning. Såväl kompetens som utbildningsorganisatoriska och
infrastrukturella frågor behandlas. De kvalitetskriterier som används vid
examensrättsprövningar är
−	lärarkompetens och kompetensutveckling
−	forskningsaktivitet
− utbildningens innehåll och organisation
−	ämnesdjup och ämnesbredd
−	bibliotek och litteraturförsörjning
−	utvärdering och kvalitetssäkring
−	jämställdhet
−	studentmedverkan
−	lokaler och utrustning
−	internationalisering
− behörighet och övergångsmöjligheter till forskarutbildning
− kritisk och kreativ miljö.
Under Riksdagens revisorers granskning har en närmare genomgång gjorts
av vart tionde prövningsärende där verket har fattat beslut om examensrätter.
Varje ärende kan omfatta en eller flera prövningar av examensrätter. Ge-									55

nomgången omfattade 26 prövningar. Av dessa hade verket bifallit 19 och avslagit 6 ansökningar om examensrätter. Ett ärende avsåg en omprövning av en tidigare beviljad, men villkorad examensrätt. Efter att utbildningsanordna- ren hade vidtagit erforderliga åtgärder avstod verket från att dra in den aktu- ella examensrätten. Verkets beslut var tydligt motiverat i samtliga fall utom ett. I det fallet avslog verket en ansökan utan egen motivering. Verket hänvi- sade enbart till de sakkunnigas yttrande. Inga villkor var knutna till de beslut som gicks igenom. Men i flera fall hänvisar verket i sitt beslut till att den beviljade examensrätten kommer att följas upp vid en omprövning av exa- mensrätten eller – under senare tid – i verkets kvalitetsgranskning.

I anslutning till verkets omprövning av examensrätter drog verket våren 1999 för första gången in en beviljad examensrätt. Verket bedömde att den aktuella utbildningen saknade det ämnesdjup som krävs för en utbildning på magisternivå.

Sammanfattningsvis innebär prövning av examensrätter att en bred kontak- tyta mellan Högskoleverket och lärosätena skapas. Verksamheten kan ses som en viktig del i verkets granskande och främjande roll inom högskolesek- torn. Grunden för dessa prövningar lades redan 1992. Därefter har en praxis successivt utvecklats. När det gäller enskilda utbildningsanordnare har inga skiljaktiga meningar förekommit mellan regeringen och verket.

Prövningar av professurer

Under perioden 1 juli 1995–1998 prövade verket totalt 150 ansökningar om att inrätta professurer vid högskolor utan egen fakultet. Verket tillstyrkte inrättande av professur i drygt hälften (85) av fallen. För att genomföra pröv- ningarna anlitade verket sakkunniga. De kriterier som användes vid pröv- ningarna beskrevs 1996 i rapporten Rätt att inrätta professurer. Kriterierna belyser dels grundutbildningens behov av forskningsanknytning, dels den vetenskapliga kvaliteten i högskolans miljö. Efter den 1 januari 1999 tillsät- ter lärosätena själva professorer.

Prövningar av universitetsstatus och vetenskapsområden

Våren 1997 uppdrog regeringen åt Högskoleverket att yttra sig över ansök- ningar om att få benämningen universitet från Högskolorna i Karlstad, Växjö och Örebro samt från Mitthögskolan. En grupp sakkunniga förordnades för att genomföra prövningen. Högskoleverkets prövning har dokumenterats i rapporten Högskola i dynamisk utveckling – fyra högskolors förutsättningar att bli universitet.

Med hänvisning till riksdagens beslut och utlåtandet från de sakkunniga tillstyrkte verket i april 1998 att Högskolan i Karlstad skulle få benämningen universitet med generell rätt att utfärda examen i forskarutbildning. Verket bedömde att denna högskola hade en väl utvecklad grundutbildning och forskning inom områdena samhällsvetenskap–humaniora, naturvetenskap och teknik och att handledarkapaciteten för forskarutbildningen var god.

Högskoleverket avstyrkte emellertid framställningen från Högskolorna i Växjö och Örebro samt från Mitthögskolan om att få benämningen universi- tet. Verket bedömde att dessa lärosäten inte hade kommit tillräckligt långt i

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

sin strävan att bygga upp en universitetsmiljö. Men högskolorna i Växjö och	Fel! Okänt namn
Örebro ansågs ha kommit långt, särskilt inom området humaniora–	på
samhällsvetenskap. Efter ansökan bedömdes dessa lärosäten ha goda möjlig-	dokumentegenskap
heter att tilldelas detta vetenskapsområde.	.:Fel! Okänt namn
När det gällde Mitthögskolan ansåg Högskoleverket att högskolans kon-	på
cept som nätverkshögskola var ett värdefullt och intressant tillskott i det	dokumentegenskap
svenska högskolesystemet. Lärosätet ansågs ha god balans mellan områdena	.Fel! Okänt namn
samhällsvetenskap–humaniora, naturvetenskap och teknik. Men lärosätet	på
bedömdes behöva ytterligare tid och resurser för att utveckla sin verksamhet.	dokumentegenskap
Våren 1998 prövade Högskoleverket också – för första gången – ansök-	.
ningar om vetenskapsområden. Högskolorna i Växjö och Örebro hade ansökt	Bilaga 1
om det humanistisk–samhällsvetenskapliga området och Högskolan i Karls-
krona/Ronneby hade ansökt om vetenskapsområdet teknik. Verket tillsatte
sakkunniga för att genomföra prövningen, som finns dokumenterad i Veten-
skapsområden – Bedömning av tre högskolor. De sakkunniga konstaterar i
sitt utlåtande att riksdagen hade fastställt vetenskapsområden som spände
över mycket vida och heterogena forskningsfält. Ett krav för att bli tilldelad
ett vetenskapsområde är enligt bedömargruppen att lärosätet i fråga har en
väl utformad struktur med flera starka profilområden samt en strategi för att
utveckla dessa profilområden. Enligt de sakkunniga uppfylldes inte dessa
krav av någon av de tre högskolor som hade ansökt om vetenskapsområden.
De sakkunniga avstyrkte därför ansökan från samtliga tre högskolor. Samti-
digt föreslog de sakkunniga att forskningsområden skulle kunna definieras
utifrån en högskolas befintliga verksamhet. En sådan ordning skulle under-
lätta för mindre och medelstora högskolor att utfärda doktorsexamen i vissa
ämnen eller grupper av ämnen inom områden där lärosätena kunde erbjuda
god kvalitet och långsiktighet i verksamheten. Samtidigt skulle profilering
och mångfald främjas. Med en sådan lösning menade de sakkunniga att de
tre högskolorna kunde ges rätt att bedriva forskarutbildning och utfärda
doktorsexamen inom vissa begränsade delar av de ansökta vetenskapsområ-
dena.
När verkets yttrande om vetenskapsområden behandlades i Högskolever-
kets styrelse i juni 1998 konstaterades emellertid att gällande författningstext
inte lämnade utrymme för ett beslut i enlighet med de sakkunnigas förslag.
Verket kunde endast avstyrka eller tillstyrka lärosätenas ansökan om veten-
skapsområden. Verksstyrelsen menade vidare att de sakkunnigas krav på
flera starka profilområden var alltför stränga. Verkets uppfattning var att det
var tillräckligt med ett väl sammanhållet ämnesområde där olika ämnen
stöttar varandra på en hög vetenskaplig nivå. Styrelsen drog därför en annan
slutsats än de sakkunniga och tillstyrkte dels att Högskolan i Karls-
krona/Ronneby skulle få vetenskapsområdet teknik, dels att Högskolorna i
Örebro och Växjö skulle få vetenskapsområdet humaniora–
samhällsvetenskap. Beslutet skulle träda i kraft den 1 januari 1999. Men
verket tillstyrkte bedömargruppens förslag att forskningsområden skulle
kunna definieras utifrån befintlig verksamhet på ett lärosäte, dock med re-
striktionen att forskarutbildning i sådana fall skulle avse grupper av ämnen,
inte enbart vissa ämnen.
	57

Mindre än en månad efter det att Högskoleverkets styrelse hade fattat be-	Fel! Okänt namn
slut om ovannämnda ansökningar om vetenskapsområden fattade regeringen	på
beslut i frågan om universitetsstatus för de fyra högskolor som hade prövats i	dokumentegenskap
denna fråga av Högskoleverket tidigare under våren. Regeringen beslöt att	.:Fel! Okänt namn
Högskolorna i Karlstad, Örebro och Växjö skulle benämnas universitet	på
fr.o.m. den 1 januari 1999. Regeringen gjorde således en annan bedömning	dokumentegenskap
av Högskolorna i Örebro och Växjö än vad Högskoleverket hade gjort. En-	.Fel! Okänt namn
ligt regeringen hade verkets universitetsprövning inte visat på några signifi-	på
kanta skillnader mellan dessa tre högskolor. Vidare menade regeringen att	dokumentegenskap
Mitthögskolan kunde beredas tillfälle att redovisa kompletterande åtgärder	.
för att inom de närmaste åren kunna få benämningen universitet.	Bilaga 1
Högskoleverket har prövat rätten till vetenskapsområden vid ytterligare två
högskolor. Hösten 1998 tillstyrkte verket en ansökan från Högskolan i Kal-
mar om att få det naturvetenskapliga vetenskapsområdet. I budgetproposit-
ionen för år 2000 föreslår regeringen också medel till forskarutbildning till
Högskolan i Kalmar. Våren 1999 prövade verket en ansökan från Mälarda-
lens högskola om att få vetenskapsområdena teknik och humaniora–
samhällsvetenskap. Verket avstyrkte området humaniora–samhällsvetenskap,
men tillstyrkte teknikområdet. I budgetpropositionen för 2000 tog emellertid
regeringen inte ställning till medel för forskarutbildning till Mälardalens
högskola inom teknikområdet.
Sammanfattningsvis är verkets prövningar av vetenskapsområden och uni-
versitet en uppgift som har tillkommit under de två senaste åren till följd av
riksdagsbeslut. Riksdagen angav riktlinjer för dessa prövningar. I övrigt är
metoder och praxis för verkets prövningar i många delar baserade på erfa-
renheterna från examensrättsprövningarna. Flera parter är emellertid inblan-
dade i beslutsprocessen vid dessa prövningar. I flera ärenden finns det också
exempel på skiljaktiga meningar om slutsatser mellan de olika parterna.
Nationella utvärderingar
Verkets nationella utvärderingar kan vara initierade av verket eller utföras på
uppdrag av regeringen. Utvärderingarna kan vara av skilda slag. Under en
uppbyggnadsfas inriktades utvärderingarna främst på ämnen, program och
teman. Ett exempel är en utvärdering av examinationen i högskolan, som
avrapporterades hösten 1997.
Flera yrkesutbildningar har också utvärderats, bl.a. juristutbildningen,
socionomprogrammen, journalistutbildningar och designutbildningar. En
aktuell utvärderingsrapport rör de långa designutbildningar inom högskolan
som bedrivs inom sex lärosäten. Utbildningarna får både beröm och kritik.
Utbildningen inom ett lärosäte kritiseras starkt. Verket har för avsikt att följa
upp den aktuella utbildningen inom detta lärosäte. En annan aktuell utvärde-
ring rör tio enskilda utbildningsanordnares ansökan om rätt att utfärda psyko-
terapiexamen. Samtliga utbildningar utom en uppfyllde kraven för legitimat-
ion enligt Socialstyrelsens normer. Vid en prövning mot högskolelag och
högskoleförordning samt mot praxis vid statliga högskolor med examensrätt
för psykoterapiutbildning uppfyllde emellertid inte någon av utbildningsan-
ordnarna uppställda krav. I tre fall gavs utbildningsanordnarna möjlighet att	58

komplettera handledningsmomentet för att kunna erhålla examensrätt. I övriga sju fall avslogs ansökan med villkoret att förnyad prövning kan ske tidigast ett år efter Högskoleverkets yttrande

Kvalitetsgranskningar och verkets granskande och främjande roll

Riktlinjer och praxis vid Högskoleverkets prövning av examensrätter har utvecklats under flera år. Dessa prövningar utgör en bred och därmed viktig kontaktyta mellan verket och lärosätena. Här framträder inga delade mening- ar mellan vare sig de sakkunniga och verket eller mellan verket och rege- ringen. Så är emellertid fallet när det gäller verkets prövningar av lärosätenas ansökningar om vetenskapsområden eller universitetsstatus. Kriterierna och de sakliga grunderna för dessa prövningar är likartade dem som hade utveck- lats för prövning av examensrätter. Här framträder flera starkt skiljaktiga meningar både mellan de sakkunniga och verkets styrelse och mellan verks- styrelsen och regeringen. Dessa förhållanden väcker flera frågor om verkets granskande och främjande roll.

Hittillsvarande erfarenheter visar att mycket skilda slutsatser kan dras på grundval av samma sakliga underlag. En fråga är därför om den sakliga grunden för dessa prövningar behöver förtydligas. En annan fråga gäller om verkets mandat och ansvar för dessa prövningar är tillräckligt tydligt utfor- mat i bl.a. verkets instruktion och regleringsbrev. En tredje fråga gäller om verket lever upp till sitt mandat på ett korrekt sätt. En fjärde fråga rör me- ningen med begreppen vetenskapsområde och universitet om det inte råder en någorlunda klar konsensus om innebörden av dessa begrepp bland berörda instanser. Ytterligare en fråga rör vad utfallet av dessa prövningar betyder för verkets auktoritet och möjligheter att påverka inom högskolesektorn om prövningarna fortsätter med samma skiljaktiga meningar mellan olika in- blandade instanser.

4.2.4 Att styra med pengar

Högskoleverket ska främja högskolans utveckling och förnyelse. En väsent- lig del av denna uppgift rör verkets stöd och utvecklingsinsatser. År 1998 omfattade denna verksamhetsgren 74,4 miljoner kronor.

Den största andelen av verkets stöd- och utvecklingsinsatser utgörs av re- geringsuppdrag. Med regeringsuppdragen följer en relativt omfattande me- delsfördelning. År 1998 omfattade denna medelsfördelning 63,4 miljoner kronor (se tabell 4.1), vilket motsvarade omkring 85 % av verkets stöd- och utvecklingsinsatser. Många regeringsuppdrag är fleråriga. Den totala ekono- miska omslutningen av regeringens utvecklingsuppdrag till Högskoleverket är drygt 240 miljoner kronor under perioden 1995–1999. (Se tabell 4.4.)

Bland regeringsuppdragen är den största enskilda satsningen ekonomiskt stöd till doktorandtjänster som innehas av kvinnor. Detta stöd utgjordes 1998 av 26,4 miljoner kronor. Därnäst följer stöd till pedagogisk användning av informationsteknik (IT) samt forskningsanknytning till lärarutbildningen, motsvarande 9,5 respektive 7,2 miljoner under 1998.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Tabell 4.4					Fel! Okänt namn
Regeringens utvecklingsuppdrag till Högskoleverket					på
Källa: Högskoleverket					dokumentegenskap
Uppdrag		Inkom till	Återrap-	Placering inom	Belopp .:Fel! Okänt namn
Uppdrag		Inkom till	Återrap-	Placering inom	Belopp .:Fel! Okänt namn
		Högskole-	portering	verket	på
		Högskole-	portering	verket	miljoner
		verket			kronor dokumentegenskap
					.Fel!	Okänt namn
Kompetensutveckling av		Budgetprop.	Senast 30	Utveckl.avdeln.	Totalt på
lärare		1997	juni 2000		80 mkr dokumentegenskap
Forskningsanknytning		1998			.
av lärarutbildningar					Bilaga 1
Kompetensutveckling av		1999			Bilaga 1
Kompetensutveckling av		1999
lärarutbildare
Regionala utvecklings-		1997
centrum
Konstnärers engage-		Okt. 1995	Februari	Bedömn. och	2 mkr
mang i högre utbildning			1998	utredn.avdeln.
Konstnärers engage-		Dec. 1997	Årsredo-	Utveckl.avdeln.	2 mkr
mang i högre utbildning			visningen
			1998
Utveckl. av IT-användn.		Dec. 1996	Senast
Lärarutbildning			1 mars	Grundutbildnings-	15 mkr
Pedagogisk	användning		1999	rådet	10 mkr
av IT inom högre utbild-			1 mars	Grundutbildnings-	5 mkr
ning			1999	rådet
Forskning inom IT-			1 mars	Utveckl.avdeln.
pedagogik			2000
Utveckling av undervis-		Maj 1997	Senast 31	Utveckl.avdeln.	2 mkr
ning om genus och jäm-			december
ställdhet i jurist- och			1998
ekonomutbildningen
NOT-projektet		Sommaren	Årl. åter-	Utredn. och upp-	3,5 mkr/år
I Perioden 1993–1998		1993	rapporter.	följningsavdeln.	Tot.17,5 mkr
				Informat.avdeln.
II Perioden 1999–2003		Jan. 1999	Årl. åter-	Utveckl.avdeln.	5 mkr/år
I samverkan med Skol-			rapporter.	Utveckl.avdeln.	Tot.17,5 mkr
verket
Tekn. och nat.vet. cent-		Våren 1997	–	Som NOT-	12 mkr/år
rum				projekten
I samråd	med Statens
kulturråd o Skolverket

Stöd till doktorandtjäns-		Okt. 1995	Senast en	Bedömn. och	1995/96
ter som innehas av kvin-		Krit. förme-	mån. efter	utredn.avdeln.	30 mkr
nor		delsfördeln.	fattade	Utredn. och upp-	1997
		Juli 1998	beslut	följn.avdeln.	24,75 mkr
		Med.fördeln.			1998
		Okt. 1999			23,5 mkr
		Med.fördeln.

Stöd- och utvecklingsinsatser som har initierats inom verket rör främst jämställdhet samt chefs- och ledarskapsutveckling. Dessa insatser är av för- hållandevis begränsad omfattning.

Inte enbart en fråga om penningfördelning

Stödinsatserna handlar i hög grad om projektverksamhet. Inom verket beto- nas emellertid att stödinsatserna inte får begränsas till frågor om kortsiktig penningfördelning. Det väsentliga är effekterna på sikt. Vikten av kontinuitet betonas. Värdet av att kombinera olika typer av styrmedel framhålls också. Lagstiftningen anges t.ex. som ett viktigt påtryckningsmedel i verkets insat- ser med att främja jämställdheten inom högskolesektorn.

När det gäller regeringens uppdrag om lärarutbildningen har verket på olika sätt försökt åstadkomma ett mer kontinuerligt utvecklingsarbete. Verket har satsat på att skapa tjänster och på att inrätta en ny typ av tjänster, s.k. magistrander. Dessa ska bl.a. delta i lärosätenas fortbildningsverksamhet samt handleda nyutbildade lärare. Ett villkor för bidrag i satsningen på lärar- utbildning var också medfinansiering med minst 30 % från utbildningsan- ordnaren. Medelsansökningarna granskades av sakkunniggrupper där endast 1 av 26 granskade ansökningar erhöll bidrag.

Rådet för högskoleutbildning

Efter förslag av 1989 års högskoleutredning inrättades grundutbildningsrådet som försöksverksamhet inom det dåvarande Universitets- och högskoleäm- betet (UHÄ) år 1990. Intresserade lärare fick söka pengar från rådet till det som låg utöver den vanliga undervisningen för att utveckla denna. Rådet skulle enligt utredningen ha samma ställning som vanliga forskningsråd. Syftet var att höja grundutbildningens status.

På uppdrag av Utbildningsdepartementet utvärderades rådets verksamhet 1992. Enligt utvärderingsrapporten präglades rådets verksamhet av företag- samhet, effektivitet, flexibilitet och lyhördhet. Positiva omdömen gavs också om processerna kring bidragsgivning med bl.a. ansökansbehandling i två steg och internationella referenser samt om Levande pedagogers sällskap. I rap- porten framhölls att detta sällskap – som finansieras av rådet – fyllde en god funktion, bl.a. för dem som ansöker om bidrag. Men rapporten innehöll också kritiska omdömen. Kritiken gällde bl.a. avsaknaden av en klar policy och marknadsföring. I rapporten påpekades svårigheter med att omsätta rådets projekt i institutionernas verksamhet samt med att sprida resultaten till andra institutioner och utbildningsmiljöer. En slutsats var emellertid att rå- dets bidragsgivning borde öka till en omfattning motsvarande 50 miljoner kronor och att rådet borde vara en egen myndighet.

Rådet blev en självständig myndighet när UHÄ upplöstes 1992. När Hög- skoleverket bildades, den 1 juli 1995, fördes rådets verksamhet in under det nya verket. Inom verket har rådet en egen beslutsfunktion. Rådet erhåller medel till sin bidragsgivning från verkets ramanslag.

Rådet får in mellan 160 och 200 ansökningar varje år. Bland dessa väljs cirka 40 sökande ut. Dessa inbjuds att komma in med en mer fullständig ansökan. Från detta urval beviljas omkring 20 ansökningar bidrag. Ansök- ningarna prövas kollegialt i beredningsgrupper med professorer, studenter och externa experter. Inom verket framhåller man att den hårda ansökans- granskningen och studenternas inflytande i beredningsgrupperna motverkar att rådet får en konserverande inverkan på lärarnas kompetens. Rådet har

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

fyra beredningsgrupper för lika många områden. I varje grupp är en tredjedel	Fel! Okänt namn
av medlemmarna studenter och en student har posten som vice ordförande i	på
gruppen.	dokumentegenskap
De flesta sökande är disputerade lärare inom områdena matematik, natur-	.:Fel! Okänt namn
vetenskap och teknik. Under 1998 har rådet emellertid särskilt intresserat sig	på
för vård- och lärarutbildningarna. Bland dessa har såväl antalet ansökningar	dokumentegenskap
som andelen beviljade ansökningar varit få. Men mellan 1997 och 1998 har	.Fel! Okänt namn
andelen kvinnor ökat bland de sökande. Denna ökning utgörs främst av vård-	på
och språklärare.	dokumentegenskap
Rådets verksamhet utvärderades åter 1995. Enligt rapporten anser både	.
professorer och studenter att rådets aktiviteter är värdefulla och stimulerande.	Bilaga 1
Vidare hade rådet fungerat som modell för ansträngningar med att höja den
grundläggande högskoleutbildningens status i andra länder, bl.a. i Australien.
I rapporten konstateras också svårigheter med att kommunicera rådets grund-
läggande idéer. Som ovan nämnts kritiserades rådet vid 1992 års utvärdering
för bristande marknadsföring när det gällde rådets verksamhet och dess re-
sultat. Vid avrapporteringen av 1995 års utvärdering konstaterades att rådet,
trots ökade ansträngningar, uppenbarligen inte nått större framgång i detta
avseende.
I 1995 års utvärdering konstateras också att förutsättningarna för den
grundläggande högskoleutbildningen skiljer sig från vad som gäller för
forskningen. Detta blev tydligt bl.a. när det gällde det internationella arbetet
och lärarnas utbytesprogram. Rådets minimikrav om sex veckor för lärarnas
utlandsvistelse sågs som en utmaning för många institutioner. Där ansåg man
tre veckor vara optimal och fyra veckor maximal längd för lärarnas utlands-
vistelse. För forskarnas utlandsvistelse gällde helt andra värderingar.
I 1995 års rapport konstaterades också att fyra år är en mycket kort tid för
att skapa en ny profil i dagens flöde av information och kommunikation. Ett
litet råd med begränsade resurser uppfattas också som närmast harmlöst.
Rådet hade emellertid åstadkommit viktiga resultat när det gällde etablering-
en av nationella nätverk och utformningen av program inom olika utbild-
ningsområden. Den sammanfattande bedömningen i rapporten var att rådets
verksamhet behövdes för att bl.a. nationellt kunna stämma av olika utbild-
ningssatsningar och för internationellt utbyte av erfarenheter när det gäller
den grundläggande högskoleutbildningen. Rådets verksamhet bedömdes
också som viktig för undervisningens datorisering, där de marknadsmässiga
förutsättningarna i många fall är begränsade i ett litet land som Sverige.
Sedan rådet inordnades i Högskoleverket har medlen till rådets bidragsför-
delning dragits ned från 41 miljoner kronor 1996 till 20 miljoner kronor
1998. Enligt uppgifter inom verket har de administrativa kostnaderna för
rådets verksamhet ökat under samma period. Fr.o.m. den 15 oktober 1999
har rådets verksamhet vidgats till att också omfatta forskarutbildningen.
Rådet benämns numera rådet för högskoleutbildning.
Att bedöma stödinsatsernas resultat
Inom verket betonas vikten av långa tidsperspektiv när effekterna av stöd-
och utvecklingsinsatser ska bedömas. Verket försöker också på olika sätt	62

stödja en mer långsiktig utveckling. I verkets redovisning av regeringsupp-	Fel! Okänt namn
draget rörande pedagogisk användning av IT inom högre utbildning – i mars	på
1999 – betonas också att en meningsfull utvärdering av verkets stödinsatser	dokumentegenskap
inte kan göras i ett kort tidsperspektiv.	.:Fel! Okänt namn
Det är inte heller okomplicerat att bedöma stödinsatserna i ett längre per-	på
spektiv. Det framgår av de båda utvärderingarna av grundutbildningsrådets	dokumentegenskap
verksamhet liksom av verkets ovannämnda skrivelse till regeringen om IT	.Fel! Okänt namn
inom högre utbildning. Enligt skrivelsen är det alltid vanskligt att bedöma	på
hur enskilda projekt påverkar utbildningarna, då dessa påverkas av många	dokumentegenskap
faktorer och många aktörer. Denna problematik har också berörts ovan i	.
avsnitt 4.1.3. Av skrivelsen framgår vidare att villkoren för att fördela stöden	Bilaga 1
kan vila på mer eller mindre korrekta grunder. Också detta försvårar en ut-
värdering av stödinsatserna. Enligt regeringen skulle t.ex. stöd för att ut-
veckla IT inom lärarutbildningen ges till projekt som redan hade nått en viss
grad av mognad. Efter två ansökansomgångar konstaterade emellertid verket
att sådana projekt saknades vid flera högskolor.
I sin ovannämnda skrivelse till regeringen betonar också verket att osäker-
heten är stor om vad den s.k. IT-revolutionen egentligen kommer att innebära
för den högre utbildningen samt att förekomsten av IT inte ger någon garanti
för en verkningsfull pedagogik.
Stöd- och utvecklingsinsatser och verkets granskande och främjande roll
Inom verkets stöd- och utvecklingsarbete uppfattar man inte att det finns
några konflikter mellan verkets granskande och främjande uppgifter. Snarare
menar man att synergieffekterna dominerar. Medarbetarna företräder verket i
båda rollerna. Det kan finnas flera förklaringar bakom uppfattningen att det
inte finns någon konflikt mellan verkets granskande och främjande roll när
det gäller stöd- och utvecklingsinsatserna.
En förklaring kan vara att området är konfliktfritt och att rollerna är fullt
förenliga. En annan förklaring kan vara en försiktig hållning från verkets sida
i både den granskande och den främjande rollen. I den externa utvärdering av
verkets verksamhet som avrapporterades 1998 efterlyses – bl.a. från lärosä-
tena – ett mer aktivt och tydligt samt mindre försiktigt Högskoleverk. Ytter-
ligare en förklaring kan vara en bristande samordning mellan verkets olika
typer av insatser. Högskoleverkets interna kommunikation undersöktes med
hjälp av en enkät våren 1997. En slutsats var att på en övergripande nivå
fungerade verkets internkommunikation bra. Men resultaten tydde också på
att tvärkommunikationen mellan verkets olika avdelningar fungerade mindre
bra. Den ovannämnda plattformen för verkets insatser (avsnitt 4.1.4) är också
ett uttryck för en önskan om en bättre samordning mellan verkets insatser.
Vikten av en samordning mellan verkets olika insatser var en central tanke
vid riksdagens beslut om ett nytt Högskoleverk.
Det finns ingen dokumentation som ger information om i vilken utsträck-
ning man också från lärosätena uppfattar verkets granskande och främjande
roll som konfliktfri när det gäller stöd- och utvecklingsinsatser.
	63

4.2.5 Att styra med information

Högskoleverket ska enligt sin instruktion informera om högskolan och också stimulera intresset för högskoleutbildning och forskning. Verkets informat- ionsuppgift är betydelsefull på flera sätt. 1990-talets reformer har medfört ett decentraliserat ansvar inom sektorn och lärosätena konkurrerar nu delvis med varandra. Det är då av betydelse att lärosätenas information om högskoleut- bildningen kompletteras med en övergripande och mer neutral information. Detta ansvar ligger på Högskoleverket och uttrycks på olika sätt i regering- ens regleringsbrev. I regleringsbrevet för 1999 framhåller regeringen att verket ska tillhandahålla korrekta och jämförbara data om högskolesektorn.

Verket ska lämna neutral information om högskolesektorn. För detta upp- drag behöver verket uppgifter från lärosätena om deras utbildningar. Denna uppgiftsinsamling kan av lärosätena uppfattas som en form av kontroll och därmed som en del av verkets granskande roll. Samtidigt ska verket stimu- lera intresset för högskoleutbildning och forskning. Därmed är verkets in- formationsuppgift också en del av verkets främjande roll.

Högskoleverkets information om högskolesektorn

Högskoleverkets informationsuppdrag om högskolans verksamhet rör dels det insatsområde som benämns Beskrivning och analys av högskolan och dess omvärld, dels det insatsområde som benämns Rekrytering till högre utbildning. År 1998 var den ekonomiska omslutningen av dessa insatsområ- den 29 miljoner kronor respektive nära 55 miljoner kronor. (I den senare posten ingår bl.a. högskoleprovet samt det s.k. NOT-projektet.) Insatserna omfattar datainsamling från universitet och högskolor samt bearbetning och redovisning av data. Uppgifterna redovisas i SCB:s publikationsserier och i Högskoleverkets databas för nationell uppföljning, NU-databasen. Verket ger dessutom ut en årsrapport för universitet och högskolor i manusform. I denna rapport ges en samlad, översiktlig beskrivning av utvecklingen inom högsko- lesektorn.

Verket genomför också egna analyser av högskolesektorn. Vid utgången av 1998 hade verket publicerat totalt 15 analyser och ett arbete pågick med ytterligare sju analyser. Några av dessa rapporter är delrapporter i det ovan- nämnda StudS-projektet. (Se avsnitt 2.1.6.) I detta projekt beskrivs studenter vid svenska universitet och högskolor samt yttre faktorer som påverkar stu- dierna eller har betydelse för utbildningens uppläggning såsom arbete vid sidan av studierna, bostad och bostadsort liksom studenternas fritid. Andra rapporter är s.k. omvärldsanalyser. I dessa diskuteras olika faktorer i den svenska högskolans omvärld som är av betydelse för högskolans framtida utveckling. Exempel på frågor som har behandlats är förhållanden på den svenska arbetsmarknaden och på den internationella utbildningsmarknaden samt högskolans kontakter med näringslivet. Under 1998 lades tonvikten på IT-utvecklingens betydelse för högskolans verksamhet och på gymnasiesko- lan som rekryteringsbas för högskoleutbildning. (Se avsnitt 2.1.4.)

Verket har inte klarat sin ambition att öka antalet egna analyser. Enligt verkets Årsrapport 1998 har de egna analyserna fått stå tillbaka främst till

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

följd av regeringsuppdrag. Under 1998 genomfördes sex regeringsuppdrag	Fel! Okänt namn
inom insatsområdet. Ett arbete pågick med ytterligare fem uppdrag vid årets	på
utgång.	dokumentegenskap
Presumtiva studenter är den huvudsakliga målgruppen för verkets riktade	.:Fel! Okänt namn
information om högskolan. Varje år tar verket fram den s.k. Studenthandbo-	på
ken. Boken skickas till alla gymnasieskolor för vidare distribution till alla	dokumentegenskap
elever i avgångsklasserna. Avsikten är att stimulera ungdomarnas intresse för	.Fel! Okänt namn
högskoleutbildning. Boken innehåller både allmän information om högsko-	på
leutbildning och information om utbildningen på enskilda universitet och	dokumentegenskap
högskolor. I boken hänvisas också till databasen ASKen, en informationsda-	.
tabas om högskoleutbildning. Utöver Studenthandboken har verket satsat på	Bilaga 1
att nå ungdomar med information om högskoleutbildning via andra kanaler,
bl.a. reklamradiokanaler och reklamfilmer, samt med hjälp av invandrartid-
ningar och skolornas studie- och yrkesvägledare.
Resultat av verkets informationsinsatser
Högskoleverket har låtit medieföretag belysa verkets informationsinsatser för
ungdomar med hjälp av gruppdiskussioner.
Ungdomars attityder till studier efter gymnasieskolan, till information om
högskolestudier i allmänhet och till Studenthandboken i synnerhet togs upp
våren 1997. Enligt rapporten finns det hos ungdomarna ett stort behov av
information om utbildning och arbetsmarknad. Ungdomarna ansåg att Stu-
denthandboken var den bästa skriftliga informationen om högskolestudier.
Ungdomarna var emellertid relativt negativt inställda till den information
som kom från universitet och högskolor.
Hösten 1997 belystes verkets informationsinsatser i TV-kanalen ZTV. En-
ligt resultatet var ungdomarna mycket positiva till att få information om
utbildning och arbete via TV. Av betydelse var att unga människor med hög
trovärdighet utifrån egna erfarenheter talade om utbildning och arbete. Ung-
domarna var kritiska till att programmen innehöll för många och för korta
inslag samt till programledarnas skämtsamma attityd.
Två medieanalyser har genomförts av hur medierna framställer verket. En
analys avsåg verkets två första år. Enligt denna analys var bilden av Högsko-
leverket snarast splittrad. Verkets kompetens och auktoritet ifrågasattes inte.
Verkets medarbetare ansågs också framträda på ett ovanligt frispråkigt sätt
för att vara en myndighet, vilket bedömdes som positivt. Verket fick därmed
ett ansikte utåt. Men verket hamnade ibland snett i opinionen, t.ex. när det
gällde antagningsregler. Man hänvisade också till att verket ännu var nytt
och brottades med tidigare bättre kända myndigheter på området. En andra
analys avsåg perioden januari 1998 till juni 1999. Enligt denna rapport fram-
ställs verket på ett neutralt sätt med en lätt positiv övervikt. Verket betraktas
främst som en expert. Under våren 1999 fick verket kraftigt utökad publici-
tet. Dominerande ämnen var då examensfrågor – bl.a. den indragna examens-
rätten på Mitthögskolan – samt Högskoleprovet.
	65

Informationsinsatser och verkets granskande och främjande roll

Under 1999 har en konflikt uppstått mellan Högskoleverket och några lärosä- ten när det gäller verkets informationsansvar. Frågan gäller Studenthandbo- ken.

För att göra Studenthandbokens information mer överskådlig och jämför- bar för de presumtiva studenterna gick verket ut med anvisningar om nytt underlag från lärosätena. Universitetens och högskolornas egna presentation- er skulle delvis ersättas med ett antal variabler och nyckeltal som var lika för alla lärosäten. Förändringarna hade diskuterats med universitetskanslerns rektorsråd, som hade föreslagit någon form av renodling av Studenthandbo- kens uppgifter. Högskoleverkets ungdomsråd hade framfört liknande syn- punkter.

Fyra större lärosäten har protesterat skriftligt mot de planerade förändring- arna. Dessa lärosäten menar att de planerade förändringarna snarare skulle försämra än förbättra Studenthandbokens information. Från lärosätena fram- förs också att förändringar av informationen i Studenthandboken borde före- gås av dialog, samråd och samverkan mellan Högskoleverket och universitet och högskolor. Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) ställde sig bakom de kritiserande lärosätena.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

4.3 Synpunkter från Högskoleverkets intressenter

Vid en bedömning av Högskoleverkets roll och uppgifter är en väsentlig fråga hur verket uppfattas av högskolans olika intressegrupper. Denna fråga kommer att närmare beröras i de kommande rapporterna av Riksdagens revisorers högskolegranskning. I denna delstudie har emellertid uppfattning- ar om verkets insatser inhämtats från organisationer för tre av verkets viktiga intressegrupper. De tre organisationerna är ovannämnda SUHF samt Sveri- ges universitetslärarförbund (SULF) och Sveriges Förenade Studentkårer (SFS). Under de två senaste åren har Riksdagens revisorer också erhållit synpunkter på verkets insatser i anslutning till revisorernas länsbesök samt i anslutning till inledningen av denna granskning.

4.3.1 Synpunkter från intresseorganisationer

Kontakterna mellan Högskoleverket och de tre ovannämnda intresseorgani- sationerna är av varierande omfattning. Denna variation kan till viss del hänga ihop med kansliernas storlek. SFS är den organisation som tydligast artikulerar välutvecklade kontakter med verket. SFS hänvisar till en bra dialog med verket och i stort sett dagliga kontakter på handläggarnivå.

SUHF menar att 1990-talets frekventa omorganisationer av högskolead- minsitrationen inte har haft någon större betydelse för lärosätena. Inom ra- men för gällande system menar förbundet dock att man samarbetar bra med verket. Enligt förbundet har verket en svår roll med för många uppgifter. Verkets granskande och främjande uppgifter är enligt förbundet också i princip oförenliga. Det finns inga dokumenterade erfarenheter av inträffade rollkonflikter. SUHF framhåller emellertid att konflikter har förekommit. Ett

sådant exempel var de skilda uppfattningarna mellan å ena sidan SUHF –	Fel! Okänt namn
som företrädare för universitet och högskolor – och å andra sidan verket och	på
regeringen om krav på kunskaper i engelska vid införandet av nya antag-	dokumentegenskap
ningsregler 1997. Förbundet framhåller verkets kvalitetsarbete som en hu-	.:Fel! Okänt namn
vuduppgift, som verket också har kompetens att utveckla. Verkets årsrappor-	på
ter för universitet och högskolor ses också som utmärkta produkter. Förbun-	dokumentegenskap
det ifrågasätter inte omfattningen av regeringsuppdrag till verket, men menar	.Fel! Okänt namn
att verket borde få möjligheter att planera uppdragen. Inom förbundet är man	på
emellertid kritisk till verkets tillsynsuppdrag. Enligt förbundet bör inte denna	dokumentegenskap
typ av uppdrag ligga på ett ämbetsverk utan sanktioner. Verkets tillsyn skap-	.
ar ibland konflikter.	Bilaga 1
SULF och SFS efterlyser emellertid en mer aktiv myndighet för högskole-
sektorn. Båda dessa organisationer betonar det stora behovet av utvecklat
ledarskap inom högskolan och yttrar sig positivt om verkets initiativ till ett
chefs- och ledarskapsprogram. Samtidigt konstaterar man att de konkreta
insatserna inom programmet ännu är rätt begränsade. SULF menar att verket
mer aktivt borde backa upp reformer, t.ex. lärarnas befordringsreform och
reformen om doktorandutbildningen. SFS menar att verket identifierar sig för
mycket med sektorn i stället för att utveckla sig som professionell myndighet
för sektorn. Enligt SFS ingriper verket inte alltid tillräckligt kraftfullt när
lärosätena visar ren nonchalans mot lagar och förordningar. Exempel på detta
är deltidsstuderande som inte behöver betala kåravgifter och beslut som
lämnas utan besvärshänvisning. Samtidigt menar SFS att det finns en hör-
samhet inom verket för organisationens önskemål. SFS har nyligen anmält
samtliga 39 lärosäten för sexuella trakasserier, vilket har lett till ett stort
tillsynsärende inom verket.
Både SULF och SFS betonar vikten av fortsatt pedagogiskt utvecklingsar-
bete i grundutbildningen samt lärartjänstreformens stora betydelse för detta.
SULF betonar samtidigt betydelsen av det tidigare grundutbildningsrådet,
numera rådet för högskoleutbildning. Enligt förbundet har rådet starkt bidra-
git till att öka intresset för lärarnas kompetens och att höja grundutbildning-
ens status samt ett utökat internationellt utbyte för grundutbildningen. För-
bundet framhåller vikten av att rådets verksamhet kan bedrivas självständigt
och att verksamheten kan planeras långsiktigt. Detta ser man som centralt för
rådets verksamhet. Också inom SFS ser man positivt på rådets insatser. Men
man har inga synpunkter på rådets inordnande i verket.
Liksom SUHF framhåller SFS betydelsen av verkets kvalitetsprövningar.
SFS tycker det är bra att examensrätter dras in för utbildningar som inte
håller måttet, men ifrågasätter att detta bara har hänt en gång. SFS ifrågasät-
ter också förfaringssättet vid prövningar av vetenskapsområden och universi-
tetsstatus. Politiska bedömningar och professionella bedömningar borde
hållas tydligare isär. SFS betonar att verkets kvalitetsarbete måste värnas då
detta är den enda kvalitetsprövningen av den svenska högskolesektorn.
4.3.2 Kontakter med åtta lärosäten
Synpunkter har erhållits från åtta lärosäten. Av dessa är fem lärosäten uni-
versitet – varav ett nyblivet – och tre lärosäten är högskolor.	67

När det gäller allmänna omdömen om verket menar flera lärosäten att ver-	Fel! Okänt namn
ket är en ung myndighet med ett diffust uppdrag. Vidare menar man att ver-	på
kets uppdrag inte är tydligt gentemot vare sig regeringen eller lärosätena	dokumentegenskap
samt att det tar tid för en ny myndighet att finna sin roll och bli etablerad	.:Fel! Okänt namn
inom sektorn. Ett lärosäte konstaterar att verkets uppdrag innebär en svår	på
balansgång mellan regeringen och lärosätena.	dokumentegenskap
Några lärosäten framhåller särskilt den oklara ansvarsfördelningen mellan	.Fel! Okänt namn
verket och den politiska nivån. Lärosätena menar att verkets auktoritet riske-	på
rar att bli ifrågasatt om verket får i uppdrag att ge rekommendationer som	dokumentegenskap
regeringen sedan inte beaktar.	.
Lärosätena anger inga konkreta exempel på konflikter mellan verkets	Bilaga 1
granskande och främjande uppgifter. Två lärosäten påpekar emellertid att
uppgifterna inte är förenliga.
Verkets granskande uppgifter ifrågasätts inte. Däremot lämnas olika kom-
mentarer till hur den granskande uppgiften har genomförts. Ett lärosäte yttrar
sig i mycket positiva ordalag om verkets tillsyn, som man ser som ett viktigt
stöd för lärosätets egna kontrollfunktioner. Ett annat lärosäte yttrar sig emel-
lertid kritiskt om tillsynen, med hänvisning till, som man menar, alltför snäva
juridiska tolkningar av gällande reglering. Flera lärosäten har önskemål om
tydligare ställningstaganden från verket. Vanligast är denna kritik när gäller
grunderna för verkets bedömningar av lärosätenas kvalitetsarbete. Några
lärosäten är också kritiska mot att verket inte följer upp sina bedömningar av
lärosätenas kvalitetsarbete. Flera lärosäten menar också att verkets bedöm-
ningar av lärosätenas kvalitetsarbete drar intresset från den intressantare
frågan om själva verksamhetens kvalitet.
Flera lärosäten önskar en mer utvecklad dialog med verket i olika frågor.
Som exempel på sådana frågor nämns utformningen av Studenthandboken
samt det förberedande arbetet vid verkets prövning av examensrätter och
bedömning av lärosätenas kvalitetsarbete liksom inriktningen Högskolever-
kets verksgemensamma projekt.
Synpunkter på verkets stöd- och utvecklingsinsatser är sparsamma. De
synpunkter som kommer fram är emellertid närmast kritiska. Kritiken gäller
främst svårigheter att anpassa verkets stöd- och utvecklingsinsatser till på-
gående verksamhet inom lärosätet.

4.4 Sammanfattning

Vid en bedömning av Högskoleverkets granskande och främjande roll bör hänsyn tas till två faktorer. Den ena faktorn rör utformningen av verkets uppdrag och den andra faktorn rör möjligheter att bedöma resultatet av ver- kets insatser.

4.4.1 Brett uppdrag och begränsat handlingsutrymme
Högskoleverket har ett brett uppdrag med en stor mängd uppgifter som ver-
ket fick överta från andra myndigheter när verket bildades den 1 juli 1995.
Därefter har uppgifterna också utökats med bl.a. stöd- och utvecklingsinsat-
ser samt uppgifter rörande antagningen till högskolan. Regeringens vägled-	68

ning för hur verket ska prioritera sina uppgifter inom ramen för sitt vida uppdrag har varit mycket begränsad.

Verket har också en relativt omfattande mängd regeringsuppdrag och upp- dragen läggs i huvudsak ut löpande under verksamhetsåret. Verkets möjlig- heter att planera och genomföra sina ordinarie uppgifter begränsas således både av mängden uppdrag och av den låga förutsägbarheten när uppdragen ska komma. Förhållandet har främst inkräktat på de delar av verkets insatser som rör egna initiativ. Bl.a. gäller detta verkets egna analyser av högskole- sektorn bredvid verkets uppföljningsansvar.

4.4.2Synergieffekter och konflikter i verkets granskande och främjande uppgifter

Högskoleverkets granskande och främjande uppgifter har i vissa fall lett till konflikter i verkets arbete med sitt uppdrag. Men mellan granskande och främjande uppgifter finns också flera beröringspunkter och i många fall går begreppen i varandra. Möjligheter att bedöma vad detta betyder i lärosätenas verksamhet begränsas av svårigheter att bedöma resultatet av verkets insatser i många delar. En närmare belysning av dessa frågor ur lärosätenas perspek- tiv kan bli aktuell i senare delar av Riksdagens revisorers högskolegransk- ning.

Konflikter vid motstridiga uppgifter delvis en fråga om förhållningssätt

En vanlig uppfattning inom verket är att verkets granskande och främjande uppgifter inte har medfört några mer omfattande konflikter i verkets hit- tillsvarande arbete. Denna uppfattning kan bottna i ett pragmatiskt förhåll- ningssätt till verkets olika uppgifter. Man granskar för att främja. Men upp- fattningen kan också vara ett uttryck för att verket under sina första år enligt flera bedömningar har intagit en låg profil och samtidigt hållit isär verksam- hetens olika delar. Med ett sådant förhållningssätt kommer motstridiga upp- gifter inte i dagen. Med verkets ambition att bli tydligare, synligare och också djärvare kan motstridiga uppgifter bli ett problem.

Tydligare resultat av mer kontrollerande uppgifter

Resultat av de insatser som rymmer mer kontrollerande moment, såsom tillsyn och prövningar av examensrätter, är rätt tydliga. Men erfarenheterna visar också att områden med denna typ av insatser inte är fria från konflikter.

Verkets tillsyn är av mycket begränsad omfattning med tanke på att riks- dagen lyfte fram tillsynen som en huvuduppgift när verket bildades. Men tillsynsbegreppet kan ges en snävare eller en vidare innebörd. En kontroll av hur lärosätena tillvaratar studenternas rättssäkerhet kan ses som en del av kvaliteten i lärosätenas verksamhet. Med en vidare innebörd kan emellertid också vissa andra delar av verkets insatser rymmas inom tillsynsfunktionen. Exempel på sådana frågor är verkets arbete med jämställdhet och med social och etnisk mångfald. Dessa frågor är reglerade i högskolelagen och är där- med en del av det normsystem vars efterlevnad verket ska övervaka.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Svårare att följa upp stöd- och utvecklingsinsatser

Det är svårare att avgöra resultatet av de insatser som är av mer främjande karaktär, som stöd- och utvecklingsinsatser. Här behövs längre tidsperspek- tiv, vilket också betonas från verket. Men i längre tidsperspektiv är det svå- rare att spåra samband mellan verkets insatser och inträffade förändringar.

Verkets stöd- och utvecklingsinsatser är i huvudsak av två slag. En kate- gori rör regeringens utvecklingsuppdrag och en annan kategori rör det tidi- gare grundutbildningsrådet, numera rådet för högskoleutbildning. Regering- ens utvecklingsuppdrag är i ekonomiska termer nästan fyra gånger så omfat- tande som rådets verksamhet. Omfattningen tyder på att regeringen uppfattar denna verksamhet som en viktig del i verkets samlade insatser.

Rådet för högskoleutbildning kom till för att ge grundutbildningen högre status. Numera omfattar rådets verksamhet också forskarutbildningen. Lärar- nas intresse i form av ansökningar har varit förhållandevis stort. I två utvär- deringar framhålls den höga kvaliteten i rådets prövning av ansökningar, men också svårigheter med att kommunicera och sprida verksamhetens resultat. Några direkta synergi- eller samverkanseffekter mellan rådets verksamhet Högskoleverkets insatser i övrigt framträder inte. Omfattningen av rådets medelsfördelning har minskat markant sedan rådet inordnades i verket. SULF:s uppfattning är att rådets insatser har varit av stor betydelse för grundutbildningens status och utveckling. Förbundet betonar också vikten av att rådets verksamhet kan bedrivas självständigt och planeras långsiktigt.

Verkets auktoritet är viktig

Verkets auktoritet är ett viktigt instrument för att verket ska kunna nå ut och påverka högskolesektorn i både sin granskande och främjande roll. Det finns ingen dokumentation som visar att verkets auktoritet är ifrågasatt. Verkets framtoning borde däremot vara tydligare enligt flera utsagor. Samtidigt har det visat sig att vid en mer offensiv hållning från verkets sida kan potentiella konflikter komma i dagen. Ett aktuellt exempel är protesterna från ett antal större lärosäten när det gäller verkets informationsuppgift och nästa års upp- laga av Studenthandboken.

Verkets kvalitetsgranskning är en omfattande del av både verkets grans- kande och främjande roll. Under en följd av år utvecklades en metod för att pröva examensrätter. Här har inga uppenbara meningsskiljaktigheter fram- trätt på nationell nivå. Det omvända är emellertid fallet när det gäller de prövningar av vetenskapsområden och universitet som har inletts under senare år med i grunden likartade kriterier och likartad metodik. Dessa erfa- renheter tyder på att det finns oklarheter när det gäller verkets roll och upp- gifter, som i längden kan få stor betydelse för verkets auktoritet. Detta fram- hålls också från företrädare för Högskoleverkets intressenter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Källor till kapitel 4

Council for Studies of Higher Education 1995 Studies of Higher Education and Research No 1995:2/3

Cream Contemporary Communication 1997 ”Att”, men inte ”vad”, ”var”, ”hur” eller när – en utvärdering av Studenthandboken hösten 97- våren 98 Cream Contemporary Communication 1997 Utvärdering av ”Efter plugget” Grundutbildningsrådet 1998 Visst kan utbildningen bli bättre Högskoleverket 1996 Vårdutbildningar i högskola – En utvärdering Högskoleverket 1996 Rätt att inrätta professurer

Högskoleverket 1996 Verkets yttrande till Behörighet och urval. Förslag till nya regler för antagning till universitet och högskolor, SOU 1995:71 samt Gymnasieskolan – en bred grund för högskolan! Ds 1995:56 Högskoleverket 1997 Medel för forskningsanknytning av lärarutbildningar Högskoleverket 1997 Tillväxt och växtvärk – Uppföljning av magisterexa- mensrätt på medelstora högskolor Rapport 1997:40 R

Högskoleverket 1997 Kvalitet och förändring Rapport 1997:8 R Högskoleverket 1997 Granskning och bedömning av kvalitetsarbete vid universitet och högskolor Rapport 1997:33

Högskoleverket 1997 Årsredovisning för Högskoleverket 1995/96 Högskoleverket 1997 Examination i högskolan Slutrapport från Högskole- verkets examinationsprojekt Rapport 1997:39

Högskoleverket 1998 Högskola i dynamisk utveckling

Högskoleverket 1998 Vetenskapsområden – Bedömning av tre högskolor Högskoleverket 1998 Hur styrs den svenska högskolan?

Högskoleverket 1998 Fortsatt granskning och bedömning av kvalitetsarbetet vid universitet och högskolor Rapport 1998:21 R

Högskoleverket 1998 Högskoleverket – de första åren

Högskoleverket 1998 Framgång måste ständigt vinnas på nytt 1998:11 S Högskoleverket 1999 Årsredovisning för Högskoleverket 1998 Högskoleverket 1999 Psykoterapiexamen – Examensrättsprövning för tio enskilda utbildningsanordnare Rapport 1999:9

Högskoleverket 1999 Studenthandboken ht 2000–vt 2001 Imedia 1997 Högskoleverket i media

Kanslersämbetet 1993 Magisterexamensprövning Rapport 1993:2 Observer Sverige AB 1999 Medieanalys Högskoleverket Regeringsbeslut 1999-11-04 Överlämnade till Justitiekanslern av ett ärende om handläggning av antagning vid Stockholms universitet

Riksdagens revisorer 1999 Synpunkter på Högskoleverkets roll och uppgif- ter – Kontakter med nio lärosäten under perioden juni 1997– november 1999 Rikta Kommunikation AB 1997 Resultat av en enkätundersökning rörande Högskoleverkets interna kommunikation

Utbildningsdepartementet 1992 The Learning Council – An evaluation re- port on the work of the Council for Renewal of Undergraduate Education Ds 1992: 120

Utbildningsdepartementet 1992 Magisterexamen vid vissa högskolor Ds 1992: 127

Överklagandenämnden för högskolan 1999 Diarieförda ärenden 1998

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5 Regeringens styrning av Högskoleverket

Av kapitel 4 framgår att Högskoleverket har ett brett uppdrag med många uppgifter och att regeringens vägledning för prioritering mellan verkets olika uppgifter har varit begränsad. Omfattningen av regeringsuppdrag till verket har varit förhållandevis stor och merparten av uppdragen läggs ut löpande under pågående verksamhetsår.

5.1Regeringens behov av stabsfunktion begränsar verkets planering

Inom Utbildningsdepartementet betonar man Regeringskansliets relativt sett begränsade storlek i Sverige. Högskoleverket har inte några planerande eller operativa uppgifter, medan sådana uppgifter är en väsentlig del av departe- mentets ansvar. Departementet måste därför i hög grad förlita sig till verket som stabsfunktion till regeringen. I sådana sammanhang är det också vanligt att tidsperspektiven blir korta och förutsägbarheten låg när det gäller rege- ringens uppdrag till verket.

Omfattningen av regeringsuppdrag under pågående verksamhetsår medför en begränsning i verkets möjligheter att planera sin verksamhet. Enligt Hög- skoleverkets Årsredovisning för 1998 har detta tagit sig uttryck i att verket inte har kunnat genomföra all planerad verksamhet. Framför allt drabbas den delen av verkets insatser som rör egna initiativ. Enligt verkets Årsredovis- ning för 1998 var bl.a. regeringsuppdrag viktiga skäl till att verket inte kunde fullfölja sin ambition med att öka antalet tillsynsärenden på eget initiativ. (Se avsnitt 4.2.2.) På samma sätt uppges verkets egna analyser – bredvid verkets samlade uppföljning – också under flera år ha fått stå tillbaka för uppdrag som regeringen har lagt på verket.

I budgetpropositionen för 2000 gör regeringen emellertid ingen bedömning av verkets redovisning av verksamhetens resultat i vare sig detta eller andra avseenden.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

5.2 Dialogen mellan departementet och verket

Högskoleverket ska enligt sin instruktion bl.a. följa upp och utvärdera hög- skolans verksamhet. Verket ska därvid beakta verksamhetens roll och sätt att fungera i förhållande till samhällets och arbetslivets utveckling och kompe- tensbehov. Enligt regleringsbreven för 1998 och 1999 ska verket också bidra till att högskolans tre effektmål uppfylls. Dessa mål rör utbildning av hög och likvärdig kvalitet, ny och väsentlig kunskap samt en regionalt balanserad utveckling. En viktig fråga är i vilken utsträckning regeringen i sina infor- mella kontakter med verket har bidragit till att klargöra regeringens önske- mål om verkets roll och prioritering av insatser inför denna uppgift.

Enligt utsagor från både verket och departementet var de informella kon- takterna länge tämligen outvecklade. Under flera år förekom inga årliga överläggningar. Det finns också exempel på oklara förväntningar om verkets roll och uppgifter.

Ett exempel rör verkets prövning av universitet och vetenskapsområden.	Fel! Okänt namn
Våren 1998 avrapporterade verket för första gången en prövning av universi-	på
tetsstatus. Fyra högskolor hade ansökt om att få benämnas universitet. Med	dokumentegenskap
utgångspunkt i riksdagens riktlinjer och de sakkunnigas utlåtande bedömde	.:Fel! Okänt namn
verkets styrelse att endast en av de fyra högskolorna uppfyllde uppställda	på
krav. Två av de tre högskolor som inte ansågs uppfylla kraven ansökte sam-	dokumentegenskap
tidigt – tillsammans med en tredje högskola – om att få vetenskapsområden.	.Fel! Okänt namn
Efter genomförd prövning bedömde de sakkunniga att ingen av de aktuella	på
högskolorna uppfyllde uppställda krav för att få vetenskapsområden. Men	dokumentegenskap
verkets styrelse drog andra slutsatser av de sakkunnigas utlåtande. Styrelsen	.
tillstyrkte att samtliga tre högskolor skulle få de ansökta vetenskapsområ-	Bilaga 1
dena.
Mindre än en månad efter att Högskoleverkets styrelse hade fattat beslut
om vetenskapsområden behandlade regeringen frågan om universitetsstatus
för två högskolor som enligt verkets tidigare beslut inte fyllde uppställda
krav för benämningen universitet. Regeringens beslut blev att de två aktuella
högskolorna ändå skulle få benämnas universitet. Såväl departementet som
verket betonar att verket begränsar sin bedömning till en aspekt, kvalitetsa-
spekten, medan regeringen gör en helhetsbedömning, där alla aspekter vägs
in. Med det uppdrag som verket har enligt sin instruktion och regeringens
regleringsbrev framträder emellertid inga uppenbara skillnader i de krav som
bör ställas på verkets respektive regeringens bedömningar i dessa samman-
hang.
Ett annat exempel rör ett uppdrag att utvärdera kvaliteten i alla medellånga
vårdutbildningar. Uppdraget gavs i december 1994 till det dåvarande Kans-
lersämbetet. En ledningsgrupp utsågs att genomföra, styra och leda arbetet
med utvärderingen. Högskoleverket avrapporterade uppdraget till regeringen
våren 1996. Verket konstaterade därvid att samtliga 113 granskade utbild-
ningsprogram uppfyllde grundläggande krav på yrkesrelevans. Men cirka 20
år efter att de medellånga vårdutbildningarna hade införlivats med högskolan
uppfylldes fortfarande inte kravet på högskolemässighet för 44 av de 113
utbildningsprogrammen. Verket menade emellertid att inga omedelbara
examensindragningar behövde ske. Mot bakgrund av de senaste årens inten-
sifierade utvecklingsinsatser skulle i stället förnyad prövning av examensrät-
ten göras inom en treårsperiod. Av 1997 års budgetproposition framgår emel-
lertid att regeringen inte var tillfreds med denna redovisning. Enligt regering-
en hade inte högskolans uppgift att också ge en god yrkesutbildning beaktats
tillräckligt och verket fick i uppdrag att återkomma med en redovisning i
dessa avseenden.
Det har således funnits oklara förväntningar i fråga om verkets roll och
uppgifter som inte har klarats ut i resultatdialogen mellan departementet och
verket.
Under det senaste året har resultatdialogen mellan verket och departemen-
tet förbättrats. Universitetskanslern och statssekreteraren träffas nu varannan
månad tillsammans med sina närmaste medarbetare. För dessa samman-
komster finns en skriven dagordning och mötena följs upp.
	73

5.3 Sammanfattning

Högskoleverkets breda uppgift med en mängd olika uppdrag har inte kom- pletterats från regeringens sida med någon vägledning om prioritering av uppgifter i vare sig budgetpropositioner eller regleringsbrev. Oklara förvänt- ningar mellan verket och regeringen har inte heller klarats ut i en löpande resultatdialog mellan verket och regeringen.

Regeringen är beroende av verket som stabsfunktion för regeringens pla- nerande och operativa uppgifter inom sektorn. Detta har medfört en situation med en förhållandevis omfattande mängd uppdrag till verket med relativt korta tidsperspektiv. I sin årsredovisning för 1998 ger verket olika exempel på hur detta förhållande begränsar verkets möjligheter att ta egna initiativ. Regeringen har inte kommenterat dessa förhållanden och inte heller verkets resultatredovisning i övrigt i den därpå följande budgetpropositionen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6Internationella jämförelser av högskoleadministrationen

Med tilltagande internationalisering finns ett ökande intresse för att kunna utbyta erfarenheter och för att kunna jämföra högskolesystemet i olika län- der. (Se avsnitt 2.2.) Ett ökande utbyte av studenter liksom utvecklingen av OECD:s utbildningsstatistik är uttryck för detta intresse. Högskolepolitiken blir alltmer internationell och en internationell utbildningsmarknad har snabbt vuxit fram. Av intresse i detta sammanhang är också möjligheter att jämföra Högskoleverkets roll och uppgifter med verkets motsvarigheter i andra länder.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6.1 Möjligheter och begränsningar

6.1.1 Jämförbara länder

Inom Högskoleverket framhålls att möjligheter att jämföra olika länders högskolesystem i hög grad beror på historiska och politiska faktorer i länder- na. Detta innebär att det svenska högskolesystemet och den svenska högsko- leadministrationen främst kan jämföras med motsvarigheterna i övriga nor- diska länder. Därefter följer närmast andra nordeuropeiska länder som Stor- britannien, Nederländerna och Irland.

6.1.2 Restriktioner vid internationella jämförelser

Inom Högskoleverket anges flera skäl till att viss försiktighet bör iakttas vid jämförelser av detta slag. Ett skäl är den svenska förvaltningen med själv- ständiga myndigheter. Därtill kommer att de svenska universiteten och hög- skolorna blev självständiga myndigheter i och med 1993 års högskolereform samtidigt som högskolelagen och högskoleförordningen ger större frihets- grad till lärosätena än vad som gäller för andra myndigheter. Högskolever- kets tillsyn uppges också vara en unik funktion vid jämförelser med andra länder. Strukturella skillnader mellan ländernas olika högskolesystem är ytterligare en restriktion.

Möjligheter att jämföra med Tyskland begränsas t.ex. av att kompetensen i utbildningsfrågor och kulturfrågor där är uppdelad mellan den federala rege- ringen och delstatsregionerna. Jämförelser med Frankrike begränsas av att man har helt skilda typer av lärosäten – universiteten och de s.k. les grandes écoles – med mycket olika resursmässiga villkor. Inte heller i USA kan hög- skolesektorn beskrivas som ett system. Snarare rör det sig om en blandning av olika delstatliga och privata institutioner.

I de nordiska länderna är problemen i flera avseenden mera lika. Men pro- blemen har lösts på olika sätt. Sverige har samlat all högskoleutbildning i ett system, medan Finland, Danmark och Norge har fackhögskolor utanför högskolan.

6.2 Likheter och skillnader

6.2.1 Generell utveckling av kvalitetsbedömningar

Inom hela världen har man under de senaste 10–15 åren byggt upp system för att kunna bedöma kvaliteten samt utvärdera den högre utbildningen. Förklaringarna bakom denna utveckling är likartade.

Samtidigt som den högre utbildningen har byggts ut har nya styrformer in- förts. Regelstyrning har ersatts med mål- och resultatstyrning. Med ökade kostnader för högskoleutbildningen har också intresset för utbildningens resultat ökat hos olika intressenter, som studenter, staten och arbetsgivare.

Bredvid ovannämnda kvalitetsarbete har under de senaste 15 åren olika former av ranking av universitet och högskolor också vuxit fram i flera län- der, bl.a. i USA, Kanada, Storbritannien, Tyskland, Australien och i Asia- tiska länder. Dessa rankingar utförs sällan av myndigheter. Vanligen är det i stället tidskrifter och förlag som tar dessa initiativ, och det finns stora variat- ioner i metoder och modeller. I akademiska kretsar finns en utbredd misstro mot ranking. Denna misstro är av både principiellt och metodologiskt slag. I många länder finns också stora ekonomiska intressen kring ranking. Forskare har bl.a. beräknat att i USA omsätter verksamheten med ranking årligen omkring 16 miljoner dollar, motsvarande cirka 128 miljoner kronor.

6.2.2 Svårt att jämföra på organisationsnivå

Ovannämnda skillnader när det gäller högskolesektorns struktur och organi- sation medför att jämförelser är lättare att göra på funktions- än på organisat- ionsnivå. Högskoleverket har således ingen direkt organisatorisk motsvarig- het i andra länder. Men med undantag av tillsynen finns många av verkets funktioner på en nivå mellan den politiska nivån och lärosätesnivån i flera länder.

6.2.3 Många likheter om man jämför funktioner

Såväl i Danmark som i Norge, Finland, Storbritannien och Nederländerna finns särskilda organisationer för kvalitetsbedömningar, såsom prövning av examensrätter, prövning av vetenskapsområden och universitet samt bedöm- ning av lärosätenas kvalitetsarbete och nationella utvärderingar. Men länder- na skiljer sig åt när det gäller uppläggning och genomförande. En del länder, bl.a. Danmark och Nederländerna, har byggt upp heltäckande utvärderings- system. Andra länder, som Sverige och Frankrike, arbetar med urval av olika slag.

I flera länder finns också motsvarigheter till de ekonomiska stimulanser till stöd och utveckling av högskolesektorn som Högskoleverket förmedlar.

Också när det gäller Högskoleverkets frågor om studieinformation och re- krytering till högre utbildning finns motsvarigheter i bl.a. Storbritannien, där en särskild antagningsorganisation har byggts upp.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

6.4 Sammanfattning

I avsnitt 2.2 behandlas styrkor och svagheter vid internationella jämförelser av den svenska högskolan.

Möjligheter att jämföra den svenska högskoleadministrationen begränsas till främst andra nordiska länder och i någon utsträckning andra nordeurope- iska länder.

Någon direkt motsvarighet till det svenska Högskoleverket finns inte i andra länder och verkets tillsyn betraktas som unik. Däremot finns flera av verkets övriga funktioner i andra länder på en nivå mellan den politiska nivån och lärosätesnivån.

Källor till kap. 6

Högskoleverket 1999 Kommentarer till frågorna från Riksdagens revisorer vid diskussionsseminarium 1999-09-24

Högskoleverket 1999 Internationell översikt över kvalitetsbedömningar Ragnhild Nitzler, Staffan Wahlén 1999-08-27

Högskoleverket 1999 Internationellt nyhetsbrev om högskolan nr 34 1999 Högskoleverket 1999 Ranking av universitet och högskolor – En internat- ionell översikt. Omvärldsanalys. Rapport nr 4

Högskoleverket 1999 Internationella trender på högskoleområdet Om- världsanalys. Rapport nr 2

Högskoleverkets hemsida oktober–november 1999

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

7 Revisorernas överväganden, slutsatser och förslag

Begreppet grundläggande högskoleutbildning etablerades vid 1977 års hög- skolereform då flera tidigare eftergymnasiala utbildningar inordnades i be- greppet högskoleutbildning. Under den första tioårsperioden efter 1977 års reform var högskoleutbildningens totala omfattning rätt konstant. Under den därpå följande tioårsperioden har emellertid högskoleutbildningen byggts ut kraftigt. Samtidigt genomfördes flera förändringar av högskolesektorn.

7.1 Högskolesektorn i stark förändring

Under den tidigare delen av 1990-talet ledde flera förändringar till ett decent- raliserat ansvar inom högskolesektorn. Hösten 1992 fattade riksdagen beslut om en ny högskolelag, ny studieorganisation och examensordning för högs- kolan samt skärpta tillträdeskrav till högskolan och skärpta krav på utvärde- ring av högskolans verksamhet. Andra uttryck för dessa decentraliserings- strävanden var ett nytt system för resurstilldelning till den grundläggande högskoleutbildningen samt nya grunder för att fördela anslag till forskning och forskarutbildning.

Under den senare delen av 1990-talet betonades vid flera beslut behovet av en avvägning mellan det nationella intresset och lärosätenas självständighet. Sådana resonemang låg bakom riksdagens beslut 1995 om ett nytt, nationellt verk för högskolan – Högskoleverket – samt riksdagens beslut 1997 om högskolans ledning, lärare och organisation.

7.1.1 Resultat av 1990-talets expansion

Med 1990-talets expansion av den grundläggande högskoleutbildningen har antalet registrerade studenter i högskolan ökat kraftigt. En motsvarande utökning av nya studenter i högskolan uteblev emellertid. Tillskottet av s.k. högskolenybörjare har varit avsevärt mer begränsat än tillskottet av registre- rade studenter. Detta beror bl.a. på att registrerade studenter i flera fall har en examen. Andelen studenter som läser på kurser har också ökat jämfört med andelen studenter som läser på program och examinationsfrekvensen är lägre bland de kursstuderande. Vissa påbyggnadsutbildningar som kom med 1993 års examensordning resulterar inte heller i examensbevis.

Efterfrågan har växt snabbare än tillgången på platser och det har blivit allt svårare att ta sig in i högskolan. Mindre än varannan sökande – drygt 40 % – erhöll en plats i högskoleutbildningen inför läsåret 1997/98. Dessa svårighet- er drabbar främst ungdomar som kommer direkt från gymnasieskolan.

Samtidigt har högskolans rekryteringsbas i gymnasieskolan försämrats. Allt färre som lämnar gymnasieskolans nationella program har allmän behö- righet till högskoleutbildning. Gapet mellan utbildningssystemen växer. Problemets omfattning varierar mellan olika utbildningsområden. Tydligast är problemet när det gäller högskoleutbildningar som bygger på gymnasie- skolans naturvetenskapliga program.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Under den senare delen av 1990-talet har högskolan tillförts särskilda re-	Fel! Okänt namn
surser för att ytterligare stimulera utbildningens utbyggnad. Åren 1997 och	på
1998 tillfördes resurser för en utbyggnad motsvarande 32 000 platser. Men	dokumentegenskap
denna satsning resulterade endast i 11 000 platser. Detta förklaras bl.a. med	.:Fel! Okänt namn
att högskolans platser togs upp av förlängda utbildningar. Andra förklaringar	på
är att högskoleplatser har tagits upp av tidigare s.k. överintag av studenter	dokumentegenskap
samt av studenter som tidigare hade tagits in med hjälp av arbetsmarknads-	.Fel! Okänt namn
politiska medel. (Det s.k. takbeloppet anger det högsta antalet studenter som	på
ett lärosäte kan få ersättning för under ett år. Studenter som tas in utöver	dokumentegenskap
detta takbelopp går ibland under benämningen överintag av studenter.)	.
När det gäller problemen med social snedrekrytering till högskolan är den	Bilaga 1
totala bilden i stor utsträckning densamma som tidigare, dvs. problemen
kvarstår. Men enligt Högskoleverket syns en viss förändring till det bättre
under 1990-talet. I sin uppföljning visar verket också på en klar ökning när
det gäller rekryteringen av kvinnor till naturvetenskapliga och tekniska hög-
skoleutbildningar.
7.1.2 Svårt att uppskatta kostnader och besparingar
I 1993 års högskolelag infördes en ny bestämmelse om krav på ett effektivt
resursutnyttjande i högskolan. Högskoleutbildningens effektivitet i den snä-
vare bemärkelsen kostnadseffektivitet är emellertid svår att bedöma.
Allmänna besparingskrav på statsbudgeten har – i löpande priser – medfört
minskade ersättningsbelopp till den grundläggande högskoleutbildningen
under 1990-talet. Det finns emellertid inget bra index för att mäta högskolans
kostnadsutveckling i fasta priser. Under 1990-talet har också resurstilldel-
ningssystemet förändrats. Lärosätenas redovisning av uppgifter till Högsko-
leverket medger därför inte möjligheter att följa den faktiska utvecklingen av
vare sig kostnader eller besparingar inom den grundläggande högskoleut-
bildningen under 1990-talet.
Riksdagens revisorer menar att svårigheterna med att följa den faktiska ut-
vecklingen av utbildningens kostnader allvarligt försvårar möjligheterna att
föra mer konkreta diskussioner om besparingarna och deras effekter. Hög-
skoleverket har emellertid beräknat att ersättningen per helårsstudent mins-
kade med omkring 17 % inom de flesta utbildningsområden under perioden
1994/95–1997. Revisorerna återkommer till dessa frågor i en senare delstu-
die, som rör lärosätenas prioritering och resursanvändning.
7.1.3 Snabbt växande internationell utbildningsmarknad
En internationell marknad för högskoleutbildning har växt fram. Utbytet av
studenter har ökat snabbt under 1990-talet. Därmed ökar också intresset för
internationell samordning och internationella jämförelser av utbildningen.
Enligt OECD:s statistik har Sverige i jämförelse med andra OECD-länder
förhållandevis stora resurser inom högskolan och en genomsnittligt hög
andel högskoleutbildade i arbetsföra åldrar. I jämförelse med andra länder
har emellertid Sverige en låg andel högskoleutbildade i lägre åldrar medan
andelen är hög bland de högre åldrarna på arbetsmarknaden. Det svenska	79

studiemedelsystemet ger möjligheter att varva studier och arbete även i högre åldrar.

Samtidigt har Sverige en låg andel högskoleutbildade i naturvetenskap och teknik på arbetsmarknaden. Generellt satsar OECD-länderna nu – liksom Sverige – på en utökad andel med högskoleutbildade inom dessa områden. I Sverige är målet för högskolans utbyggnad under perioden 1997–1999 att cirka hälften av de 30 000 nya platserna ska avse naturvetenskapliga och tekniska utbildningar.

7.1.4 Flera förändringar av högskoleadministrationen

Flera förändringar av högskoleadministrationen har genomförts under 1990- talet. Dessa förändringar kan ses som ett uttryck för statsmakternas vilja att inom högskolesektorn balansera nationella intressen med en strävan att göra universitet och högskolor mer självständiga.

Den 1 juli 1992 lades de dåvarande myndigheterna Universitets- och hög- skoleämbetet samt Utrustningsnämnden för universitet och högskolor ned. Samtidigt inrättades fem nya myndigheter. Denna förändring var ett led i en strävan mot ett decentraliserat ansvar inom högskolesektorn. Tre år senare samlades funktionerna från flera av dessa myndigheter i det verk för högsko- lan – Högskoleverket – som inrättades den 1 juli 1995. Det nya verket fick också ansvar för tillsyn inom högskolesektorn – en ny uppgift – samt upp- draget att medverka till att statsmakternas beslut förverkligas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

7.2 Fyra år med det nya verket för högskolesektorn

Högskoleverket kom till under en tid när högskolesektorn var stadd i kraftig förändring. Inrättandet av Högskoleverket motiverades med att det utifrån gällande principer för högskolans styrning behövdes en myndighet som svarade för nationella intressen inom sektorn.

7.2.1 Nationella krav i en decentraliserad sektor

Högskoleverket har inga planerande eller operativa uppgifter. Verkets upp- gift är att svara för nationella intressen inom en decentraliserad sektor. Den årliga, ekonomiska omslutningen av denna sektor var 1998 cirka 40 miljarder kronor. De nationella intressena har formulerats i riksdagens uttalande om högskoleutbildningens betydelse för landets utveckling och internationella konkurrenskraft. Nationella krav på den grundläggande högskoleutbildning- en är enligt högskolelagen att studenterna får

−kunskaper och färdigheter

−förmåga till självständig och kritisk bedömning

−förmåga att självständigt lösa problem

−förmåga att följa kunskapsutvecklingen och förmåga till informatinsut- byte på vetenskaplig nivå.

Enligt regleringsbreven för 1998 och 1999 ska verket också bidra till att högskolans tre effektmål uppfylls. Dessa mål rör utbildning av hög och lik-

värdig kvalitet, ny och väsentlig kunskap samt en regionalt balanserad ut- veckling.

Högskoleverket är ännu en ung myndighet. Fyra års erfarenheter ger emel- lertid ett tillräckligt underlag för att bedöma utformningen av verkets roll och uppgifter samt inverkan av regeringens styrning. Denna delstudie är avgrän- sad till Högskoleverkets granskande och främjande uppgifter.

Regeringen har inte tagit initiativ till någon utvärdering av Högskolever- ket. Hösten 1999 tillsatte regeringen en särskild utredare för att se över hög- skolans styrning (dir. 1999:70). Utredarens uppdrag omfattar emellertid inte Högskoleverkets roll och uppgifter.

7.2.2Brett uppdrag, begränsat handlingsutrymme och begränsad vägledning

När Högskoleverket bildades fick verket överta flera uppgifter från andra myndigheter. Samtidigt tillkom uppgiften att vara stabsorgan åt regeringen och att utöva tillsyn inom sektorn. Verkets instruktion omfattar 20 olika uppgifter av varierande omfattning.

Inom ramen för de instruktionsenliga uppgifterna har verkets uppdrag yt- terligare vidgats. När tillträdesreglerna till högre utbildning ändrades fr.o.m. hösten 1997 fick verket ansvar för föreskrifter och tillämpning av vissa till- trädesregler. Verket var emot denna förändring och framhöll i ett remissvar att verkets trovärdighet kunde minska om verket hade i uppgift att både fastställa bestämmelser och bedriva tillsyn, uppföljning och utvärdering av samma fråga.

År 1998 var verkets ramanslag 126 miljoner kronor. Men verkets ekono- miska omslutning var mer än dubbelt så stor, 308,8 miljoner kronor. Detta beror på att verket har flera särskilda anslag som bl.a. rör transfereringar och olika informationssystem. Verkets inflytande över dessa anslag är i flera fall begränsat. Ett exempel rör en stor och under åren ökande andel regerings- uppdrag med olika stöd- och utvecklingsinsatser samt ekonomiska stimu- lansbidrag knutna till dessa insatser. I ekonomiska termer uppgick dessa regeringsuppdrag under 1998 till drygt 63 miljoner kronor, vilket motsvarade cirka 85 % av verkets stöd- och utvecklingsinsatser samma år. Ett annat exempel är universitetsdatornätet SUNET. Kostnaderna för nätet uppgick 1998 till 77 miljoner kronor, vilket detta år motsvarade en fjärdedel av ver- kets totala ekonomiska omslutning. SUNET har en egen beslutsfunktion.

Revisorerna ifrågasätter att väsentliga delar av Högskoleverkets verksam- het utgörs av uppgifter där verkets initiativ och inflytande är förhållandevis begränsat.

Verket har också i övrigt en förhållandevis omfattande mängd regerings- uppdrag. Dessa uppdrag rör främst uppföljning och utvärdering. Uppdragen läggs i huvudsak ut och ska också redovisas löpande under verksamhetsåret. Omfattningen av dessa uppdrag och den låga förutsägbarheten begränsar verkets möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet. Förhållandet inkräktar främst på de delar av verksamheten som rör verkets egna initiativ. Revisorerna återkommer till frågor om verkets uppföljning och utvärdering i granskningens senare delar.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

I budgetpropositioner och regleringsbrev har regeringen givit mycket lite vägledning för verkets prioritering av insatser inom ramen för det breda uppdraget. Under de två senaste åren framhåller regeringen de granskande och kontrollerande uppgifterna för att förbättra och förnya utbildningen och forskningen. Men regeringens faktiska agerande under samma tid – med en ökande andel regeringsuppdrag rörande stöd- och utvecklingsinsatser – tyder på att regeringen ser också denna del av verkets insatser som viktiga.

7.2.3 Högskoleverkets granskande och främjande roll

Främjandebegreppet är oklart och svårt att följa upp

Riksdagens revisorer avslutade våren 1999 en granskning av Skolverket och skolans utveckling (1998/99:RR8). I skrivelsen till riksdagen konstaterade revisorerna att innebörden av främjandebegreppet är oklar. I skrivelsen kon- staterar revisorerna också att främjandeinsatser kan avse olika former av stöd- och utvecklingsinsatser på den verkställande nivån med syftet att åstadkomma bättre måluppfyllelse i verksamheten. Innebörden av dessa insatser är emellertid problematisk. Insatserna kan endast bedömas efter rätt lång tid. Därmed blir orsakssamband mellan åtgärder och resultat svåra att bedöma. Högskoleverket för ett likartat resonemang och drar liknande slut- satser när det gäller de av regeringen initierade stöd- och utvecklingsinsat- serna. (Se avsnitt 4.2.4.)

I samma skrivelse till riksdagen konstaterar revisorerna vidare att på verk- ställande nivå kan främjandeinsatser också handla om att med tillsyn och olika former av kontroll sätta gränser och tydligt visa vägen för önskvärd utveckling. Det är denna typ av insatser som inom Högskoleverket går under benämningen granska för att främja och som bl.a. rör verkets arbete med tillsyn och kvalitetsbedömning.

Synergieffekter och konflikter

Uppenbara konflikter mellan verkets granskande och främjande uppgifter är inte vanliga, men de förekommer. Ett par exempel rör tillsynen. I ett av dessa fall vägrade ett lärosäte att rätta sig efter verkets kritik. Ärendet ligger nu för avgörande hos Justitiekanslern. Ett annat exempel rör Studenthandboken och verkets informationsansvar. I det fallet ifrågasattes både verkets agerande och verkets uppdrag av några större lärosäten och också av Sveriges univer- sitets- och högskoleförbund. (Se avsnitt 4.2.5.)

Ytterligare exempel på konflikter rör verkets prövning av vetenskapsom- råden och universitetsstatus. Dessa exempel är särskilt allvarliga då de rör en mycket central uppgift inom verket, uppgiften att pröva kvaliteten i högsko- lans verksamhet. Under granskningen har revisorerna funnit aktuella exem- pel på att mycket skilda slutsatser kan dras på grundval av samma sakliga underlag om verksamheten vid ett lärosäte. (Se avsnitt 4.2.3.) I ett par fall har således meningarna gått starkt isär mellan verkets sakkunniga och verkets styrelse samt mellan verket och regeringen när det gäller ett lärosätes kvalifi- kationer att få ett vetenskapsområde eller att få benämningen universitet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Högskoleverkets auktoritet är viktig

Riksdagens revisorer menar att i och med att verket saknar planerande och operativa uppgifter är verkets auktoritet ett centralt inslag i verkets möjlig- heter att påverka högskolesektorn.

Enligt revisorerna kan konflikter till följd av verkets granskande och främ- jande uppgifter i längden utvecklas till ett allvarligt hot mot verkets auktori- tet. Detta framhålls också av verkets intressenter. Dessa betonar även vikten av att verkets uppdrag är tydligt. Ett par lärosäten framför också uppfattning- en att verkets granskande och främjande uppgifter inte är förenliga. Enligt revisorernas mening kan redan denna uppfattning ses som ett hot mot verkets auktoritet inom sektorn.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

7.3 Revisorernas slutsatser och förslag

7.3.1 Klargör förväntningarna på Högskoleverket

Riksdagens revisorer konstaterar att Högskoleverkets breda uppdrag samt bristen på vägledning och stöd när det gäller prioritering av uppgifter medför oklara förväntningar på verket från såväl uppdragsgivaren som övriga intres- senter inom högskolesektorn. Dessa oklarheter har inte undanröjts i regering- ens resultatdialog med verket. Revisorerna föreslår att regeringen får i upp- drag att

−klargöra på vilket sätt Högskoleverkets uppdrag är avgränsat gentemot de bedömningar som görs på den politiska nivån

−klargöra verkets mandat gentemot högskolans övriga intressenter

−se över om statsmakternas riktlinjer för den sakliga grunden för vissa av verkets kvalitetsprövningar behöver klargöras.

Högskolans intressenter efterlyser ett tydligare verk

De organisationer som företräder verkets intressegrupper är överens om att Högskoleverkets kvalitetsarbete är en central och viktig uppgift för verket. Men uppfattningarna går isär när det gäller andra delar av verkets myndig- hetsfunktioner.

Sveriges universitets- och högskoleförbund ifrågasätter den del av verkets uppdrag som rör tillsynen. Enligt förbundet hör denna typ av uppdrag inte hemma på ett ämbetsverk utan sanktionsmöjligheter.

Sveriges universitetslärarförbund och Sveriges förenade studentkårer efter- lyser emellertid en mer aktiv myndighet för högskolesektorn. Den förra organisationen menar att verket mer aktivt borde stödja reformer inom sek- torn. Den senare organisationen betonar behovet av en utökad tillsyn. Sveri- ges förenade studentkårer menar att verket i alltför hög utsträckning identifi- erar sig med sektorn i stället för att utveckla sig som professionell myndighet för sektorn. (Se avsnitt 4.3.1.)

Också i revisorernas kontakter med nio lärosäten framhålls att verkets roll
inte är tydlig gentemot vare sig regeringen eller lärosätena. Några lärosäten
framhåller särskilt den oklara ansvarsfördelningen mellan verket och den
politiska nivån. Dessa lärosäten menar att verkets auktoritet riskerar att bli	83
	83

ifrågasatt om verket får i uppdrag att ge rekommendationer som regeringen	Fel! Okänt namn
sedan inte beaktar. (Se avsnitt 4.3.2.)	på
Både Sveriges universitetslärarförbund och Sveriges förenade studentkårer	dokumentegenskap
framhåller vikten av ett fortsatt pedagogiskt utvecklingsarbete inom den	.:Fel! Okänt namn
grundläggande högskoleutbildningen. Sveriges universitetslärarförbund	på
betonar betydelsen av både lärartjänstreformen och insatser från rådet för	dokumentegenskap
högskoleutbildning, tidigare grundutbildningsrådet. Förbundet poängterar	.Fel! Okänt namn
vikten av att rådets verksamhet kan bedrivas med hög grad av självständighet	på
och att verksamheten kan planeras långsiktigt. (Se avsnitt 4.3.1.)	dokumentegenskap
Dessa skilda uppfattningar speglar de olika krav och förväntningar som	.
finns på Högskoleverket från verkets intressegrupper.	Bilaga 1
Otydliga förväntningar har inte klarats ut i resultatdialogen
Högskoleverkets roll är oklar och motstridiga uppgifter har lett till konflikter
i verkets utövning. (Se avsnitt 7.2.3.) Revisorerna konstaterar att regeringen
inte har klarat ut verkets roll och uppgifter i resultatdialogen med verket.
Hittillsvarande erfarenheter tyder också på att konflikter mellan grans-
kande och främjande uppgifter delvis är en fråga om verkets förhållningssätt
vid motstridiga uppgifter. (Se avsnitten 4.2.4 och 4.2.5.) Verket har kritise-
rats för att inte framträda tillräckligt tydligt i bl.a. den externa bedömning
som genomfördes på styrelsens uppdrag 1998, men också i olika interna
utvärderingar. Verkets ambition är nu enligt den s.k. Plattformen att fram-
träda tydligare och också djärvare. Därmed finns uppenbara risker att oklar-
heter kring verkets roll samt motstridiga uppgifter kan skapa ytterligare och
tydligare konflikter mellan verket och regeringen samt mellan verket och
olika övriga intressenter inom högskolesektorn.
Regeringen bör klargöra verkets mandat
Såväl verket som departementet framhåller att verkets prövning är begränsad
till kvaliteten i högskolans verksamhet medan regeringen gör en vidare be-
dömning där flera aspekter beaktas. Enligt instruktionen omfattar emellertid
verkets uppdrag högskolans roll och sätt att fungera i förhållande till sam-
hällets och arbetslivets utveckling och kompetensbehov. Enligt de senaste
två årens regleringsbrev ska verket också bidra till att högskolans samtliga
tre effektmål uppfylls. Revisorerna anser att Högskoleverkets mandat är
otydligt och behöver klargöras.
För att verkets kvalitetskontroll ska vinna respekt inom högskolesektorn är
det väsentligt att skiljelinjer mellan professionella och politiska bedömningar
är tydliga. Erfarenheterna hittills väcker också frågor om den sakliga grunden
behöver förtydligas för vissa av verkets kvalitetsprövningar. Konstaterade
problem kan ha sin grund i oklarheter på flera nivåer. Problemet kan vara
hänförligt till statsmakternas riktlinjer för dessa kvalitetsprövningar, till den
praxis som har utvecklats när underlaget tas fram eller till de slutsatser som
olika instanser drar av underlaget vid en prövning. Regeringen bör få i upp-
drag att se över om statsmakternas riktlinjer för dessa kvalitetsprövningar
behöver förtydligas.	84

7.3.2 Ge Högskoleverket en tydlig profil

Riksdagens revisorer konstaterar att högskolesektorn är både under omvand- ling och under stark expansion. Det är därför angeläget att de nationella intressena inom sektorn företräds av ett Högskoleverk med stor auktoritet. En förutsättning för att verket ska kunna agera med stor auktoritet är att verket får en tydlig profil när det gäller olika typer av uppgifter. Revisorerna före- slår att regeringen får i uppdrag att i Högskoleverkets instruktion

−klargöra verkets främsta uppdrag som företrädare för nationella intressen

−lyfta fram de huvudsakliga uppgifter som följer av verkets uppdrag som företrädare för nationella intressen.

Lyft fram nationella intressen

Revisorerna ser uppgiften att svara för nationella intressen inom högskole- sektorn som mycket viktig. Uppgiften handlar bl.a. om att

−föra ut och kontrollera mål och riktlinjer enligt gällande reglering för högskolesektorn

−kontrollera att gällande krav på kvalitet upprätthålls i olika delar av hög- skolans verksamhet

−följa upp och utvärdera högskolans verksamhet och dess resultat samt att föra ut denna information.

Ta bort främjandebegreppet

Riksdagens revisorer konstaterar att främjandebegreppets innebörd är oklar. Resultat av mer renodlade främjandeinsatser är också svåra att följa upp. Främjandeinsatser på lärosätesnivå kan dessutom leda till fler och mer utta- lade konflikter vid krav på ett tydligare Högskoleverk.

Revisorerna menar att en väsentlig främjandeaspekt i verkets arbete är det resultat som följer av ett framgångsrikt arbete med tillsyn och kontroll, upp- följning och utvärdering samt olika former av kvalitetsprövning. I det sam- manhanget bidrar inte främjandebegreppet till något klargörande av verkets uppdrag. Av betydelse för verkets utövning och högskolesektorns utveckling är däremot att mål och riktlinjer för högskolesektorns verksamhet är tydliga.

Klargör verkets uppdrag som sektorsmyndighet

Ett förtydligande av verkets roll och uppgifter bör utgå från en tydligare myndighetsfunktion, där de nationella kraven i högskolans reglering förs ut med hjälp av tillsyn och kvalitetskontroll samt uppföljning och utvärdering. Revisorerna ser dessa uppgifter som angelägna. Uppgifterna framhålls också som centrala från verkets olika intressenter. Företrädare för verkets olika intressenter betonar främst vikten av verkets kvalitetsarbete och att verket därvid får en tydlig roll. I denna roll har verket också goda möjligheter att – i enlighet med sina nyligen fastlagda ambitioner – bli en tydlig myndighet.

Den 1 december 1999 lade regeringen fram propositionen Studentinfly- tande och kvalitetsutveckling i högskolan (prop. 1999/2000:28). I proposit- ionen föreslås att högskolelagen och högskoleförordningen ändras med inne- börden att studentinflytandet ska stärkas och att ambitionsnivån när det gäller

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

kvalitetssäkringen ska höjas. Bland annat föreslås Högskoleverkets kvalitets- säkringar bli periodiskt återkommande och heltäckande på såväl lärosätes- nivå som beträffande program och ämnen. De uppgifter som följer med detta utökade uppdrag för Högskoleverket förstärker ytterligare behovet av att verkets roll inom sektorn är tydlig och oomtvistad.

Sammanfattningsvis menar revisorerna att regeringen bör få i uppdrag att klargöra de väsentliga uppgifterna i Högskoleverkets uppdrag som företrä- dare för nationella intressen i högskolesektorn. Detta uppdrag samt de upp- gifter som följer av uppdraget bör löpande följas upp och utvecklas inom olika områden i regleringsbreven och i en kontinuerlig resultatdialog.

Av verkets övriga uppgifter rör en stor andel information om högskolan i Sverige och internationellt. Revisorerna har för avsikt att återkomma till dessa frågor liksom till frågor som rör verkets uppföljning och utvärdering i granskningens senare delar.

7.3.3 Ompröva vissa av Högskoleverkets aktiviteter

Enligt Riksdagens revisorers uppfattning bör regeringen, som ett led i klargö- randet av Högskoleverkets roll, ompröva den organisatoriska placeringen av vissa aktiviteter och uppgifter som inte passar in i en tydligare myndighets- profil för verket. Revisorerna anser således att det finns klara skäl att om- pröva främst universitetsdatornätet SUNET, regeringens uppdrag med stöd- och utvecklingsinsatser samt rådet för högskoleutbildning.

Universitetsdatornätet SUNET

Datornätet SUNET motsvarar omkring en fjärdedel av verkets ekonomiska omslutning. SUNET har emellertid egen beslutsfunktion och finansieras också med särskilda anslag. Verksamheten är i stor utsträckning spridd i landet och anknytningen till verkets uppgifter är svag. Inga starka skäl talar för att denna verksamhet ska ligga inom Högskoleverket.

Regeringens stöd- och utvecklingsinsatser

Regeringens uppdrag med ekonomiska stimulanser till stöd- och utveckl- ingsinsatser motsvarar omkring 85 % av verkets totala stöd- och utveckl- ingsinsatser. Revisorerna menar att värdet av ekonomiska stimulanser all- mänt kan ifrågasättas mot bakgrund av svårigheterna att bedöma resultatet av dessa insatser, något som också verket nyligen har påpekat i en skrivelse till regeringen.

Framför allt måste emellertid insatsernas organisatoriska hemvist inom Högskoleverket omprövas mot bakgrund av en tydligare myndighetsprofil med mer inslag av granskning och kontroll av lärosätenas verksamhet. Om verket samtidigt ska påverka lärosätenas verksamhet med villkorsbundna ekonomiska bidrag finns i längden en klar risk för konflikter på enskilda lärosäten. Sådana konflikter är ett hot mot verkets trovärdighet och auktoritet samtidigt som verkets insatser splittras.

Revisorerna har för avsikt att närmare belysa lärosätenas syn på denna typ av insatser i granskningens senare delar.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Rådet för högskoleutbildning

Rådet för högskoleutbildning – det tidigare grundutbildningsrådet – kom till för att höja den grundläggande högskoleutbildningens status genom att lärare skulle ges möjlighet att ansöka om externa medel på liknande sätt som fors- kare. Ansökningarna avser ekonomiskt bidrag till bl.a. pedagogiskt utveckl- ingsarbete och en ökad internationalisering av utbildningen.

I två utvärderingar av rådets verksamhet (1992 respektive 1995) framhålls den höga kvaliteten i rådets prövning av ansökningar, men också svårigheter med att kommunicera och sprida verksamhetens resultat. Den senare förete- elsen är ett generellt problem när det gäller stöd- och utvecklingsinsatser.

Rådet inrättades som försöksverksamhet inom det dåvarande Universitets- och högskoleämbetet efter förslag från Högskoleutredningen. När rådet bildades betonades bl.a. analogin med forskningen och de självständiga forskningsråden. Grundutbildningens status skulle höjas bl.a. genom att duktiga lärare, på samma sätt som forskare, skulle dra pengar till institution- erna. Rådets verksamhet permanentades 1992. Rådet var därefter en själv- ständig myndighet fram till 1995. Då inordnades rådet i Högskoleverket med en egen beslutsfunktion, men med finansiering via verkets ramanslag. Mellan 1996 och 1998 minskade rådets bidragsmedel från 41 miljoner kronor till 20 miljoner kronor. Enligt verket har samtidigt de administrativa kostnaderna för rådets verksamhet ökat under denna period.

Det angelägna i ett fortsatt pedagogiskt utvecklingsarbete framhålls bl.a. i en aktuell tioårsuppföljning av den dåvarande Högskoleutredningens förslag (Westling H. m.fl. 1999 Börjar Grundbulten rosta? En debattskrift om grundutbildningen i högskolan). Revisorerna menar emellertid att rådets uppgift dåligt passar in i ett ämbetsverk. Problemet markeras ytterligare om Högskoleverket ges en tydligare profil. Rådet har nu fått nya uppgifter i och med att insatserna också ska omfatta forskarutbildningen. Enligt revisorerna bör därför regeringen i samband med den pågående översynen av myndig- hetsstrukturen för forskningens finansiering se över möjligheterna att ge rådet en mer självständig ställning, som bättre rimmar med syftet för rådets verksamhet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Bilaga

Kontakter under granskningsarbetet

Högskoleverket

Lars Brandell Carin Callerholm Caroline Cruz Teresa Edelman

Ingrid Ericsson Söderlund Sigbrit Franke

Carl Hård af Segerstad Hans Jalling

Sara Karlsson Åsa Klevard Torsten Kälvemark Lars Lustig Britta Lövgren Ragnhild Nitzler Frank Nordberg

Inger Rydén Bergendahl Mariann Samuelson Maivor Sjölund Lennart Ståhle

Utbildningsdepartementet

Dan Andersson

Agneta Bladh

Eva Carlsson Wåhlberg

Carin Lindborg

Karin Odencrantz

Eva Svensson

Universitet och högskolor

Bertil Andersson, Linköpings universitet Irene Artaus, Mälardalens högskola Arne Ardeberg, Lunds universitet Per-Olof Glanz, Malmö högskola Kjell Gunnarsson, Malmö högskola Jan-Erik Hagberg, Linköpings universitet Peter Jönsson, Malmö högskola Wanda Klintberg, Malmö högskola Raine Larsson, Kristianstads högskola Eva Larsson-Ringqvist, Växjö universitet Lars Lindström, Mälardalens högskola Håkan Linnarsson, Lunds universitet

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Bengt Lörstad, Kristianstads högskola	Fel! Okänt namn
Lena Marcusson, Uppsala universitet	på
Margret McKay, Mälardalens högskola	dokumentegenskap
Mille Millnert, Linköpings universitet	.:Fel! Okänt namn
Ulla Myhrman, Uppsala universitet	på
Magnus Neumüller, Mälardalens högskola	dokumentegenskap
Mats Ola Ottosson, Uppsala universitet	.Fel! Okänt namn
Mona Pers, Mälardalens högskola	på
Lars Rydberg, Linköpings universitet	dokumentegenskap
Bengt Sandén, Linköpings universitet	.
Bo Sundqvist, Uppsala universitet	Bilaga 1
Elvy Westlund, Mälardalens högskola

Organisationer

Peter Arvebro, Sveriges Förenade Studentkårer

Lars Ekholm, Sveriges universitets- och högskoleförbund

Lars Eriksson, Sveriges universitets- och högskoleförbund

Bert Fredriksson, Sveriges universitetslärarförbund

Leif Lindfors, Sveriges universitets- och högskoleförbund

Övriga

Sonja Dahl, Kommittén för högskolans styrning Nils Eklund, Ekonomistyrningsverket

Ewa Fors, Statistiska centralbyrån, Örebro Margareta Hart, Riksrevisionsverket

Mats Haglund, Statistiska centralbyrån, Örebro Lillemor Kim, Kungliga vetenskapsakademien Åsa Sohlman m.fl. Kunskapslyftskommittén Sture Strömqvist, Statskontoret

Håkan Westling, professor emeritus, Lunds universitet

Rapport 1999/2000:9

Högskoleutbildning

isamhällsekonomisk belysning

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

RIKSDAGE NS REV ISORER · 100 12 STOCKHOLM · TEL 08-786 40 00 · FAX 786 61 88

Förord	Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap
Riksdagens revisorer har på eget initiativ inlett en granskning av högskolan	.:Fel! Okänt namn
med tyngdpunkt på den grundläggande högskoleutbildningen.	på
Revisorernas granskning består av fyra delar. Detta är den andra delrappor-	dokumentegenskap
ten. Den är inriktad på den grundläggande högskoleutbildningen i samhällse-	.Fel! Okänt namn
konomisk belysning. I två kommande delrapporter behandlas lärosätenas	på
prioritering och resursanvändning samt förutsättningar för forskning och	dokumentegenskap
utbildning.	.
Underlag för denna rapport är ett uppdrag till fil.doktor Håkan Regnér och	Bilaga 2
fil.kand. Björn Öckert att redovisa forskningen om den högre utbildningen.
Med denna redovisning som grund har revisorerna hållit ett seminarium
tillsammans med inbjudna sakkunniga. Övrigt underlag utgörs av intervjuer
samt statistik och övriga dokument.
Professor Håkan Westling och fil.kand. Björn Öckert har varit sakkunniga
under utarbetandet av denna rapport.
Granskningen har bedrivits inom revisionens andra avdelning. I andra av-
delningen ingår Per Rosengren ordförande (v), Bengt Silfverstrand vice
ordförande (s), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Nils-Göran Hol-
mqvist (s), Ulla Wester (s), Lennart Hedquist (m) och Rolf Olsson (v).
Inom revisorernas kansli har revisionsdirektören Elisabeth Carlsund haft
huvudansvar för granskningsarbetet. Även utredningschefen Margaretha
Stålfors, tillförordnade utredningschefen Allan Reed och kanslichefen Åke
Dahlberg har deltagit i arbetet. Därutöver har revisionsdirektören Nils
Eklund och fil.kand. Jenny Ikelberg deltagit i delar av arbetet.
Denna rapport är beslutad av revisorerna den 28 april 2000. Rapporten
sänds på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Efter att också
övriga rapporter i revisorernas högskolegranskning har behandlats på samma
sätt har revisorerna för avsikt att överlämna en samlad bedömning till riksda-
gen under år 2000.

Sammanfattning

Riksdagens revisorer har inlett en granskning av högskolan med tyngdpunkt på den grundläggande högskoleutbildningen. Granskningen består av fyra delar. Detta är den andra delrapporten. Den är inriktad på högskolans grund- utbildning i samhällsekonomisk belysning.

Stora satsningar och stora förväntningar

I internationell jämförelse satsar Sverige betydande resurser på högskolan. Med dagens investeringar, ca 40 miljarder kronor per år, är högskolan en stor del av landets offentliga sektor och högskolan förväntas fortsätta att växa. Stora förväntningar om social och ekonomisk utveckling samt förbättrad internationell konkurrenskraft har knutits till satsningarna på högskolan. I högskolans verksamhet är grundutbildningen av strategisk betydelse.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

Allvarlig brist på kunskap

Revisorernas granskning har visat på allvarliga brister på kunskap om hög- skolans grundutbildning i flera avseenden. Bristerna gäller såväl vetenskap- liga studier som studier i övrigt och avser både ekonomiska analyser och analyser av högskolans grundutbildning på en mer övergripande nivå.

Vid 1993 års högskolereform ersattes högskolans tidigare nationella linje- system med en examensordning. Denna skulle bl.a. ge riksdagen och rege- ringen bättre information om studiernas omfattning och resultat på olika nivåer. Under 1990-talet har emellertid kopplingen mellan studier och exa- mina försvagats. Antalet examina är ett osäkert mått som kan leda till både överskattningar och underskattningar av utbildningens resultat. Antalet kurs- studerande utanför utbildningsprogrammen har ökat kraftigt, och studenter- nas intresse för att ta ut en examen har minskat.

Redovisningen av presterade högskolepoäng visar att lärosätena har legat på en relativt hög och jämn prestationsnivå under 1990-talet. Men av denna redovisning framgår inte vilken utbildning som har genomförts på olika nivåer inom olika ämnesområden.

Statsmakternas önskan om ett ökat antal studenter inom områdena teknik och naturvetenskap har hörsammats under senare år. Men det är oklart vilket kompetenstillskott satsningen kommer att leda till. Högskoleverkets uppfölj- ning visar att andelen uttagna examina är extremt låg för högskoleingenjörer.

Sammantaget saknas i dag bra mått för att bedöma grundutbildningens re- sultat. Även kunskapen om utbildningens effekter i samhället är bristfällig. Revisorerna har också konstaterat att det behövs en öppen dialog mellan lärosätena och regeringen om högskoleutbildningens mer långsiktiga inrikt- ning. Med den betydelse som högskolan ges för samhällsutvecklingen bör regeringen ta fram ett principdokument av officiell karaktär inför arbetet med lärosätenas utbildningsuppdrag. Dokumentet bör hållas öppet för en allmän debatt och också ingå i underlaget för regeringens förslag till riksdagen i

anslutning till riksdagens beslut om utbildningsuppdragen.	95

Högskoleutbildningens lönsamhet

Enligt befintliga forskningsresultat är avkastningen på högskolans grundut- bildning positiv. Med avkastning menas den procentuella inkomstökningen av ytterligare ett år i högskoleutbildning, med hänsyn tagen till utebliven inkomst under studietiden. Utbildningens kostnader beaktas inte. Utbildning- en är mer lönsam ju tidigare i livet den genomförs.

Resultaten bygger på genomsnittliga beräkningar för stora grupper. Skill- nader mellan olika akademikergrupper har inte studerats. Avkastningen har minskat sedan slutet av 1960-talet, för att därefter återhämta sig. Den skiljer sig också åt mellan olika lärosäten för samma typ av utbildning. Det är inte känt om dessa skillnader är hänförliga till utbildningens kvalitet, till lärosäte- nas förmåga att dra till sig begåvade och högpresterande studenter eller till andra förklaringar.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

Tecken på bristande effektivitet

Revisorerna konstaterar att det finns tecken på bristande effektivitet i hög- skolesystemet.

Reglerna för antagning till högskolan leder till köbildningar av olika slag som genomgående missgynnar de yngsta sökande. Denna effekt har snarast blivit tydligare under 1990-talet. Detta är problematiskt bl.a. då utbildningen är mer lönsam ju yngre individerna är vid avslutad utbildning.

Trots riksdagens länge uttryckta önskemål om en minskad social snedre- krytering är högskolans rekryteringsbas fortfarande både snäv och sned. En viss social utjämning har skett på lägre utbildningsnivåer under senare de- cennier i anslutning till grundskolereformen. Men den sociala skiktningen är fortfarande tydlig och sker ofta tidigt inom grundskolans och gymnasiesko- lans utbildning. Gymnasieskolans rekryteringsbas för högskolan har också minskat under 1990-talet.

Revisorernas förslag

Kunskapen om högskolan behöver förbättras.

−Statistiska mått behöver utvecklas.

−Övergripande och ekonomiska analyser av högskolesystemet behöver genomföras.

−Forskningen om högskolan behöver stimuleras.

Kunskap om högskolan behöver föras in i högskolans styrning.

−Som underlag för arbetet med utbildningsuppdragen bör regeringen pre- sentera ett principdokument med analyser av genomförd utbildning och behov av kompetensutveckling.

−Detta dokument bör göras tillgängligt för en bred diskussion innan riksda- gen fattar beslut om lärosätenas utbildningsuppdrag.

Antagningsreglerna för högskolans grundutbildning bör ses över.

−Analyser bör göras av de köbildningar som leder till att de yngsta sökande missgynnas.

−Sökbeteendet hos olika åldersgrupper behöver analyseras i fråga om såväl

fördelningseffekter som ekonomiska effekter.

1 Revisorernas beslut om att granska högskolan

Våren 1999 beslöt Riksdagens revisorer på eget initiativ att granska högsko- lan med tyngdpunkt på resursanvändningen.

Granskningen inriktas i huvudsak på den grundläggande högskoleutbild- ningen och består av fyra delrapporter:

–Högskoleverkets granskande och främjande roll.

–Den grundläggande högskoleutbildningen i samhällsekonomisk belysning.

–Lärosätenas prioriteringar och resursanvändning.

–Förutsättningar för forskning och utbildning vid olika lärosäten.

Belysningen av högskoleutbildningen utgår i de två första delarna från ett nationellt perspektiv och i de två senare delarna från ett lärosätesperspektiv. Den 15 december 1999 fastställde revisorerna den första delrapporten Hög- skoleverkets granskande och främjande roll. Den sändes därefter på remiss till berörda myndigheter och organisationer.

Denna delrapport rör högskolans grundutbildning i en samhällsekonomisk belysning. Ett underlag för delrapporten är revisorernas uppdrag till filosofie doktor Håkan Regnér och filosofie kandidat Björn Öckert att utifrån ett sam- hällsekonomiskt perspektiv beskriva och diskutera den högre utbildningen i Sverige. Uppdraget finns redovisat i rapporten Högre utbildning i Sverige – En problemorienterad diskussion om utbildningssatsningar. Denna rapport samt delar av revisorernas första delrapport har legat till grund för ett semi- narium om samhällsekonomisk belysning av högre utbildning. I seminariet deltog revisorernas andra avdelning samt inbjudna sakkunniga. Därefter har ytterligare några forskare kontaktats. Synpunkter och dokumentation har också inhämtats från Högskoleverket och regeringen när det gäller initiativ till samhällsekonomiska analyser av högre utbildning. Också företrädare för Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF), Sveriges universitetslä- rarförbund (SULF) och Sveriges Förenade Studentkårer (SFS) har fått möj- ligheter att lämna synpunkter.

I kapitel 2 presenteras utgångspunkter och perspektiv för revisorernas granskning. Kapitlet inleds (avsnitt 2.1) med en beskrivning av statsmakter- nas satsningar på högre utbildning och de förväntningar som är knutna till dessa investeringar. Därefter (avsnitt 2.2) redogörs för in- och utflöden i utbildningssystemet. I avsnitt 2.3 berörs styrningen av den högre utbildning- en. Kapitel 3 inleds med en redovisning av begrepp och mått som används för att beskriva den högre utbildningen i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Därefter följer problematiserade beskrivningar av de samhällsekonomiska värden i fråga om högre utbildning som Öckert/Regnér lyfter fram i sin ovannämnda rapport. Kapitlet avslutas med en kort genomgång av den inter- nationella marknad för högre utbildning som snabbt håller på att växa fram. I kapitel 4 behandlas revisorernas överväganden, slutsatser och förslag i fråga om högskoleutbildningen i samhällsekonomisk belysning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

2 Den grundläggande högskoleutbildningen

2.1 Stora satsningar och stora förväntningar på högskolan

I internationell jämförelse satsar Sverige en relativt sett stor andel av landets resurser på högskoleutbildning. Enligt OECD:s statistik låg Sverige och Finland år 1995 i topp av Europas länder med 1,7 procent av sin bruttonat- ionalprodukt på högskolan. Bland 22 länder i OECD:s statistik redovisade endast fyra länder – Kanada, USA, Korea och Australien – större nationella högskolesatsningar än Sverige och Finland.

Invändningar mot dessa kostnadsjämförelser rör främst inverkan av kost- nader för forskning och för studiemedel. Preliminära resultat från en pilot- studie vid OECD tyder på att Sveriges investeringar i högre utbildning är höga även när kostnader för forskning har exkluderats. Däremot behöver bl.a. studiemedlens inverkan på internationella kostnadsjämförelser ytterli- gare klargöras.

2.1.1 En stor och växande del av den offentliga sektorn

Stora investeringar

År 1998 var de totala kostnaderna för den svenska högskolan 39,2 miljarder kronor. Av detta utgjorde grundutbildningen drygt 14 miljarder kronor och studiestödet drygt 7 miljarder kronor. Läsåret 1997/98 fanns 305 600 studen- ter i den grundläggande högskoleutbildningen. Många studerade emellertid på deltid. Omräknade till helårsstudenter motsvarade de studerande indivi- derna 251 000 helårsstudenter budgetåret 1998. Samma år uträttades totalt närmare 46 700 årsverken av högskolans personal, varav undervisande och forskande personal stod för knappt hälften eller 21 800 årsverken.

Kraftig expansion

Högskoleutbildningen har expanderat mycket kraftigt under efterkrigstiden. År 1945 fanns 13 800 studenter vid dåtidens svenska universitet och fack- högskolor, vilket kan jämföras med dagens över 300 000 högskolestudenter. Dagens högskoleutbildning är därmed av en helt annan karaktär än den som fanns vid krigsslutet. I dag talar man ibland om massutbildning. Högskolans expansion är en följd av att tidigare former av högskoleutbildningar har byggts ut och att utbildningar som har legat utanför högskolan har förts in under högskoleutbildningen.

Expansionen har inte varit jämn över åren. Efter en kraftig expansion un- der 1960- och 1970-talen var antalet högskolestuderande i stort sett konstant under större delen av 1980-talet. Därefter byggdes grundutbildningen ut kraftigt under 1990-talet. Ökningen var störst under decenniets inledning.

Grundutbildningen förväntas fortsätta att växa. Enligt budgetpropositionen för 2000 är ett övergripande mål att hälften av en årskull ska ha börjat läsa vid högskolan före 25 års ålder. Av 1999 års ekonomiska vårproposition framgår att lärosätena tillförs resurser motsvarande ytterligare 56 000 helårs- studenter för perioden 1999–2002. Enligt Högskoleverkets Årsrapport 1998

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

är det emellertid oklart hur stor den faktiska ökningen blir. Under samma period försvinner nämligen tillfälliga medel motsvarande 7 000 helårsstuden- ter. Enligt verket avgörs den faktiska ökningen under perioden av i vilken utsträckning lärosätena fortsätter att bedriva mer utbildning än vad de statliga anslagen till grundutbildning medger ersättning för.

Under den första hälften av 1990-talet var utbildningens expansion ganska brett fördelad på olika utbildningsområden. Ökningen under de därpå föl- jande åren har emellertid varit inriktad på naturvetenskap och teknik. Mellan åren 1996 och 1998 ökade antalet helårsstudenter med nära 11 000 (från 234 600 till 245 500 helårsstudenter). Denna ökning utgjordes så gott som enbart av studenter inom de naturvetenskapliga och tekniska utbildningsom- rådena.

Grundutbildning är således en omfattande och växande verksamhet inom högskolan. Dess betydelse ligger inte bara i att den når så många individer. Grundutbildningen är också strategiskt viktig för den framtida omfattningen och inriktningen av högskolans forskning och forskarutbildning. Den är därmed ingången till den framtida högskolan.

2.1.2 Ungdomsutbildning och livslångt lärande

Av Högskoleverkets Årsrapport 1998 framgår att som andel av befolkningen

iutbildning var 21–24 år de vanligaste åldrarna för studenter i grundutbild- ningen detta år. Åldrarna direkt efter gymnasieskolan, 19–20 år, svarade för en avsevärt mindre andel. Mätt med samma mått var åldersgruppen 25–29 år den tredje vanligaste bland de högskolestuderande. I åldrarna över 30 år är andelen högskolestuderande avsevärt lägre. Men andelen över 30 år utgör ändå ganska många studenter. Under 1990-talet ökade också de något äldre studenterna avsevärt mer än de yngsta studenterna. Se tabell 2:1.

Tabell 2:1

Högskolestuderande i grundutbildningen i olika åldersgrupper Källa: Högskoleverket, Årsrapport 1998

	Höstterminen 1990		Höstterminen 1998
	Antal stu-	Andel av	Antal	Andel av
	denter	befolkningen i	studenter	befolkningen i
		utbildning		utbildning
19–20 år	20 715	9,0 %	28 261	14,1 %
21–24 år	60 946	12,5 %	102 565	23,5 %
25–29 år	39 374	6,4 %	60 165	10,2 %
30–39 år	28 992	2,5 %	47 688	3,8 %
40–49 år	17 275	1,4 %	22 280	1,9 %
50–59 år	3 980	0,5 %	6 228	0,5 %
Alla åldrar	173 501	2,0 %	268 159	3,0 %

Det finns flera förklaringar till åldersfördelningen bland studenterna i grund- utbildningen. En viktig förklaring är en medveten ambition i den svenska

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

högskolepolitiken att den som i ungdomen har missat chansen till utbildning	Fel! Okänt namn
ska ha möjlighet att komma igen senare i livet. Satsningar på komvux och	på
relativt generösa studiemedelssystem är några exempel på denna politik.	dokumentegenskap
Högskolans antagningsregler är ett annat exempel. (Se avsnitt 2.2.1)	.:Fel! Okänt namn
Den vuxenutbildning som för några decennier sedan började utvecklas i	på
såväl Sverige som OECD-området i övrigt och som först benämndes åter-	dokumentegenskap
kommande utbildning går numera under begreppet livslångt lärande. I ett	.Fel! Okänt namn
betänkande våren 1999 framhöll Kunskapslyftskommittén behovet av en	på
ytterligare utbyggd högskoleutbildning för att satsningarna på vuxenutbild-	dokumentegenskap
ning ska komma till användning. Liknande synpunkter framfördes också	.
hösten 1999 i en internationell expertrapport till kommittén.	Bilaga 2
2.1.3 Statsmakternas syn på individ- och samhällsnytta
I en rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen, i januari 1997, konsta-
teras att svensk utbildningspolitik efter andra världskriget har präglats av
starka ideologiska synsätt. Samtidigt konstateras att utbildningspolitiska
ställningstaganden inte alltid har byggt på förvärvade erfarenheter eller ge-
nomförda utredningar.
I riksdagens behandling av högskolans grundutbildning har 1990-talets ut-
byggnad åtföljts av uttalanden om utbildningens nytta ur både den enskilda
individens perspektiv och ett samhällsperspektiv. I många fall poängteras
sambandet mellan dessa perspektiv.

Högskoleutbildning och ekonomisk tillväxt

Vid riksdagens behandling av 1993 års högskolereform, hösten 1992, fram- hölls högskoleutbildningens betydelse för att stärka Sverige som kunskaps- nation (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103). Detta sågs som avgörande för landets internationella konkurrenskraft. För att Sverige skulle nå samma nivå av högskoleutbildad arbetskraft som konkurrentlän- derna framhölls behovet av fler högskoleutbildade, särskilt bland de unga. Betydelsen av de mindre och medelstora högskolorna för att vitalisera både näringsliv och kulturliv i landets olika regioner framhölls också.

Utbildningens betydelse för landets ekonomiska tillväxt och internationella konkurrenskraft återkommer fortlöpande vid riksdagens budgetbehandling under återstoden av 1990-talet. Från och med behandlingen av 1994 års budgetproposition betonas också högskoleutbildningens betydelse för åter- kommande utbildning och livslångt lärande bredvid ungdomsutbildningen. Det livslånga lärandet ses som nödvändigt för att arbetskraften ska kunna möta arbetslivets tekniska utveckling samt de krav på flexibilitet och föränd- ringsförmåga som följer av denna utveckling.

Högskoleutbildning och social utveckling

Vid riksdagens behandling av budgetpropositionerna 1994 och 1995 fram- hölls svårigheterna att förutsäga behovet av framtida yrkeskompetens. Med hänvisning till detta förhållande sågs också i detta fall en allmän kompetens- höjning som viktig för att bidra till flexibilitet och förändringsförmåga.

100

När riksdagen behandlade 1997 års budgetproposition framhölls att hög- skoleutbildningen inte bara skulle bidra till att lösa tekniska, medicinska och miljörelaterade problem. Utbildningen avsågs också bidra till att bekämpa arbetslösheten, öka sysselsättningen och förhindra social utslagning.

Vid ett par tillfällen, bl.a. vid behandlingen av budgetpropositionerna 1995 och 1999, kopplades sociala och ekonomiska motiv för högskoleutbildningen ihop. Utbildningen sågs därvid som ett medel för att skapa en demokratiskt och ekonomiskt effektiv kunskapsnation.

Högskoleutbildningen och de enskilda individerna

Utbildningens betydelse för de enskilda individerna har ett starkt samband med den ovan angivna synen på utbildningens betydelse för ekonomisk tillväxt och internationell konkurrenskraft samt social utveckling. Därutöver anges också direkt fördelningspolitiska motiv för ökade satsningar på hög- skoleutbildning.

Vid behandlingen av bl.a. budgetpropositionerna 1994, 1995 och 2000 framhölls utbildningens betydelse för att öka de enskilda individernas möj- ligheter att påverka sina liv och att stärka sin ställning på arbetsmarknaden.

Olika insatser för att minska social snedrekrytering till högskolan fram- hålls bl.a. i 1997 års budgetproposition. Där betonas betydelsen av högsko- lans utbyggnad och decentralisering för att rekrytera högskolenybörjare från mer studieovana hem.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

2.2 In- och utflöden i utbildningssystemet

En viktig fråga i en samhällsekonomisk belysning av den grundläggande högskoleutbildningen är hur resurserna i utbildningssystemet utnyttjas. Pro- cesserna kring resursutnyttjandet kommer att mer ingående behandlas i en kommande delstudie i revisorernas högskolegranskning där också fördel- ningen inom lärosätena behandlas. Detta kapitel inleds emellertid med en genomgång av hur flödena in i respektive ut ur grundutbildningen redovisas på nationell nivå. Detta är en viktig aspekt på utbildningssystemets effektivi- tet.

2.2.1 Sökandetryck och inflödet till högskolan

Inflödet till högskolan mäts i antalet högskolenybörjare – dvs. studenter som registreras för första gången. År 1998 fanns totalt 305 600 registrerade stu- denter i grundutbildningen, varav drygt 20 procent var högskolenybörjare.

Sökandetrycket är högt. Hösten 1998 erbjöds drygt 40 procent av de behö- riga sökande en studieplats. Hösten 1999 hade denna andel ökat något men fortfarande var andelen antagna mindre än 50 procent. Främst ökar andelen antagna bland äldre och bland kvinnor. Mellan höstterminen 1995 och höst- terminen 1999 ökade antalet antagna med nära 50 procent i åldrarna över 30 år. Under samma period ökade antalet antagna bara med några få procent i åldrarna under 25 år.

101

Studenternas efterfrågan på högre utbildning är en av de variabler som har betydelse för högskolans utbud. Uppgifter om studenternas efterfrågan är emellertid osäkra. Enligt SCB:s beräkningar är det oklart både hur stor den s.k. dolda efterfrågan på utbildning är bland dem som avstår från att söka och hur seriösa de är som söker. Långt ifrån alla antagna accepterar en erbjuden plats. Många infinner sig inte heller när utbildningen startar. SCB:s individ- data över antalet sökande gallras också efter två år. Därmed är det inte möj- ligt att långsiktigt följa individers sökbeteende över tiden.

Antagningsreglerna

Allmänna riktlinjer för behörighet till högskolans grundutbildning finns i högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). Sedan höstterminen 1997 har Högskoleverket också föreskriftsrätt när det gäller standardbehörigheter och en del övriga bestämmelser.

För att bli antagen till högskolans grundutbildning krävs grundläggande behörighet varmed avses att den sökande har fullföljt ett program i gymna- sieskolan med godkända betyg på kurser omfattande minst 90 procent av de gymnasiepoäng som krävs för ett fullständigt program eller motsvarande kunskaper. Grundläggande behörighet har också den som har fyllt 25 år och som har varit yrkesverksam i minst fyra år samt har kunskaper i engelska och svenska som motsvarar ett fullföljt nationellt program i gymnasieskolan.

För de flesta kurser och utbildningar gäller dessutom särskilda behörig- hetskrav. Särskilda behörighetskrav för nybörjare i högskolan anges i form av standardbehörigheter. Högskoleverket fastställer standardbehörigheter för utbildningar som leder till en yrkesexamen enligt högskoleförordningen, exklusive konstnärliga utbildningar. Standardbehörigheter för övriga utbild- ningar beslutas lokalt av respektive lärosäte.

Enligt högskolelagen ska lärosätena så långt som möjligt anta behöriga sö- kande utan att göra avkall på en hög kvalitet i verksamheten. Om inte alla behöriga sökande kan tas emot ska ett urval göras. Instrument som får an- vändas i urvalsförfarandet är enligt högskoleförordningen betyg, högskole- prov, särskilda prov, tidigare akademiska meriter, arbetslivserfarenhet och särskilda skäl. I praktiken används i urvalsförfarandet till de flesta utbild- ningar i huvudsak betyg eller högskoleprov.

Tillträdesreglerna har ändrats flera gånger under 1990-talet. Reglerna från 1977 års högskolereform innebar en centralt styrd antagning. Med 1993 års tillträdesregler blev högskolorna självständiga antagningsmyndigheter som ansvarade för utformningen av behörighets- och urvalsregler. År 1997 gjor- des tillträdesreglerna ånyo om och blev åter mer enhetliga. Dessa förändring- ar var en följd av gymnasieskolans nya kurs- och betygssystem samt föränd- ringar inom högskoleutbildningen. Svårigheter att kombinera ett enhetligt regelverk med ett mer differentierat utbildningsutbud och en mer heterogen grupp sökande har därefter medfört ytterligare successiva justeringar av tillträdesreglerna.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

102

Antagningssystemets effekter

Mellan höstterminen 1995 och höstterminen 1999 minskade andelen antagna av de behöriga sökande från 47,1 till 45,7 procent. Höstterminen 1997 var andelen antagna 38,6 procent. Bakom denna svårighet att bereda platser för behöriga sökande döljer sig en obalans som är både geografiskt betingad och betingad av kvalitativa skillnader mellan utbildningens utbud och efterfrå- gan. Det är t.ex. större efterfrågan på utbildning i Stockholm än i många andra delar av landet. Efterfrågan på IT-utbildning är också större än efter- frågan på lärar- eller ingenjörsutbildningar.

Räknat från början av 1990-talet sjönk först de antagnas medelålder för att därefter åter stiga. Mellan 1995 och 1999 ökade antalet antagna i åldersgrup- pen över 30 år med närmare 50 procent medan antalet antagna i åldrarna under 25 år endast ökade med några få procent. Under samma period har situationen försämrats för de sökande som kommer direkt från gymnasiesko- lan, 19-åringarna. Höstterminen 1995 antogs 53 procent av alla sökande 19- åringar. Två år senare hade andelen antagna 19-åringar sjunkit till 36 procent för att ytterligare två år senare, höstterminen 1999, ha ökat något till 42 procent.

I en avhandling 1998, Val och urval till högre utbildning, visar Lillemor Kim att förändringar i antagningsreglerna påverkar individers sökbeteende. Utformningen av antagningsregler ger effekter på både åldersfördelning och könsfördelning. Lillemor Kim konstaterar att antagningsreglerna lett till köbildningar av flera slag som främst drabbat yngre sökande. Ett exempel rör arbetslivserfarenhet, som infördes som urvalsgrund i och med 1977 års hög- skolereform för att bredda den sociala rekryteringsbasen och underlätta för äldre sökande. Denna urvalsgrund bidrog till ökad medelålder hos studenter- na. Men det sociala urvalet till högre studier förändrades inte nämnvärt. Däremot bidrog urvalsgrunden till köeffekter. I dag används arbetslivserfa- renhet endast som komplement till högskoleprovet. Lillemor Kim framhåller svårigheterna med att kombinera ett stabilt och överblickbart antagnings- system med möjligheter att ta hänsyn till individuella behov och ändrade förutsättningar. I den svenska regelutformningen har man tvingats offra den senare ambitionen, men ändå inte nått framgång med den förra ambitionen. I avhandlingen konstateras avslutningsvis att antagningssystemets köbildning- ar inte avgör vem som får studera utan vad olika sökande får studera och framför allt när.

Antagningssystemets köeffekter har belysts i flera studier, bl.a. från Hög- skoleverket 1996 och 1997. Ett exempel rör gymnasieskolans nya målrelate- rade betygssystem, där alla elever har teoretisk möjlighet att få högsta betyg. Eleverna kan dessutom tentera upp sina betyg efter skolans slut. Detta kan få till följd att antagningspoängen till eftertraktade utbildningar slår i taket och 19-åringarna konkurreras ut av äldre sökande. Enligt statistik från Verket för högskoleservice hade var fjärde nyantagen höstterminen 1999 gått en termin eller ett år extra på komvux. Också högskoleprovet kan göras om flera gånger. Både betygssystemet och högskoleprovet leder till köbildning. De yngsta sökande missgynnas också av systemet med olika kvoter för studenter från gymnasieskolans gamla och nya betygssystem. I gruppen för studenter

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

103

från gamla gymnasieskolan minskar konkurrensen för varje år då de med	Fel! Okänt namn
bättre betyg har kommit in under tidigare år. I gruppen för studenter från nya	på
gymnasieskolan är emellertid konkurrensen fortsatt hög vilket missgynnar	dokumentegenskap
dessa ungdomar. Ytterligare ett exempel rör tillgodoräknande av akademiska	.:Fel! Okänt namn
poäng vid fristående kurser. Dessa poäng ger förtur vid antagning till nya	på
kurser. Regeln infördes för att minska osäkerheten för den ökande andelen	dokumentegenskap
studenter som läser på fristående kurser. Men regeln kan också leda till att	.Fel! Okänt namn
studenter söker sig till kurser där det är lättare att bli antagen för att få förtur	på
till andra, mer eftertraktade kurser.	dokumentegenskap
I en sammanställning av forskningsresultat om högskoleprovet konstaterar	.
Högskoleverket våren 1996 att inte heller högskoleprovet har haft avsedd	Bilaga 2
verkan, att minska den sociala snedrekryteringen. Provet tenderar att ge ökad
poäng för varje gång det görs. De som gör provet flera gånger kommer ofta
från hem med hög utbildning. Högskoleprovet har även en viss könsrelaterad
slagsida, där män gynnas framför kvinnor. Kvinnor tenderar emellertid att ha
något bättre gymnasiebetyg än män.
I en skrivelse från Sveriges universitets- och högskoleförbund till utbild-
ningsministern i december 1999 föreslår förbundet att antagningssystemet
ses över, då det inte fått åsyftad effekt när det gäller att minska den sociala
snedrekryteringen.
2.2.2 Utflödet från högskolan
Det kraftigt ökade inflödet av studenter under 1990-talets början har skapat
förväntningar om ett ökat utflöde. Utflödet från högskolan mäts i examina
och presterade poäng.
Examina
Vid 1993 års högskolereform ersattes grundutbildningens tidigare nationella
linjesystem med en examensordning. Förändringen innebar att universitet
och högskolor gavs större frihet att organisera studierna. Av regeringens
förslag till riksdagen (prop. 1992/93:1) framgick att all grundläggande ut-
bildning bör bedrivas i form av kurser, och för utbildning som är avsedd att
leda fram till examen bör kurserna få sammanföras till utbildningsprogram.
Regeringen beslutar om ovannämnda examensordning, som utgör bilaga 2
till högskoleförordningen (1993:100). Av examensordningen framgår vilka
krav som ska uppfyllas för en viss examen. En examen kan vara av generellt
slag (magister-, kandidat-, högskoleexamen) eller utgöra en yrkesexamen.
Inför riksdagens beslut (bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103) angav re-
geringen flera syften med att införa en examensordning. Denna anger krav
och inriktning för olika examina samtidigt som den är ett instrument för
kvalitetskontroll och för lokalisering av vissa utbildningar. Införandet av en
examensordning sågs också vara i linje med att statsmakterna i större ut-
sträckning skulle inrikta sig på utbildningens resultat. I en mer decentrali-
serad studieorganisation syftade examensbenämningarna i första hand till att
ge information om studiernas omfattning och nivå. Examensordningen ses
också som ett allt viktigare instrument för internationella jämförelser. På en	104
	104

europeisk marknad är det avgörande att ha fullföljt en utbildning och att ha	Fel! Okänt namn
erhållit ett examensbevis, särskilt inom det tekniska området.	på
Av Högskoleverkets PM 1999-03-12 (Genomströmningen – ett problem?)	dokumentegenskap
framgår att dagens utbildning alltigenom är baserad på kurser och att ca 60	.:Fel! Okänt namn
procent av alla studenter läser på utbildningar som kan leda till en generell	på
examen.	dokumentegenskap
Trots att antalet studenter har ökat kraftigt de senaste tio åren har antalet	.Fel! Okänt namn
examina legat på en tämligen konstant nivå. Enligt Högskoleverket visar	på
erfarenheterna under de senaste tio åren tydligt att den genomsnittliga studie-	dokumentegenskap
tiden har förlängts. Examensfrekvensen för en årskull av nybörjarstudenter	.
kan därför avläsas först efter lång tid, cirka tio år. Av dem som påbörjar en	Bilaga 2
högskoleutbildning tar 60 procent en examen inom tio år. Till viss del kan
den förlängda studietiden bero på att en del utbildningar har förlängts. En ny
fyraårig magisterexamen har också införts under 1990-talet, och det har blivit
vanligare med studieuppehåll. Men det finns en osäkerhet kring examens-
måttet som kan leda till både över- och underskattning av examina och deras
betydelse i dagens grundutbildning.
En del studenter tar ut mer än en examen per år. Den treåriga utbildningen
för högskoleingenjörer berättigar t.ex. till både en examen som högskolein-
genjör och en examen som filosofie kandidat. Andra studenter har en exa-
men från tidigare år. Åter andra studenter tar inte alltid ut en examen som de
är berättigade till. Det krävs en aktiv handling för att ta ut en examen. Studi-
emönstren förändras också. Enligt en enkätundersökning som SCB redovi-
sade våren 1998 har studenternas intresse för att ta ut en examen minskat.
Läsåret 1990/91 ansåg 41 procent av högskolenybörjarna att det viktigaste
motivet till utbildningen var att studierna ledde fram till en examen. Läsåret
1995/96 hade denna andel minskat till 34 procent, cirka en tredjedel av hög-
skolenybörjarna. I stället hade intresset för ett ämne eller för utbildning i
allmänhet fått ökad betydelse.
En tanke med fristående kurser är att underlätta för äldre studenter att åter-
vända till högskolan för att vidareutbilda sig. Inom Högskoleverket menar
man att det är naturligt att den kontinuerliga kompetensutvecklingen och det
som i dag benämns livslångt lärande inte självklart behöver leda till en exa-
men.
Presterade poäng och prestationsgrad
Presterade poäng ger information om vad individer, institutioner och högsko-
lor presterar i form av godkända tentamina eller motsvarande på kurser och
utbildningsmoment.
− En helårsprestation motsvarar 40 poäng. Antalet helårsprestationer beräk-
nas genom att summan avklarade poäng på en kurs under en viss period
divideras med 40.
− Antalet helårsstudenter beräknas genom att antalet registrerade studenter
på en kurs under en viss period multipliceras med kursens poängomfatt-
ning och divideras med 40.
− Prestationsgraden används som resultatmått och erhålls genom att antalet
helårsprestationer divideras med antalet helårsstudenter. Den genomsnitt-	105
	105

liga prestationsgraden ligger enligt Högskoleverket på 83 procent med va- riationer mellan 70 och 100 procent. Av Lillemor Kims Retorik och reali- teter framgår att lärosätenas prestationsgrad har legat relativt högt och konstant under hela 1990-talet.

Begreppen helårsprestationer, helårsstudenter och prestationsgrad ger således information om prestationer av individer och lärosäten i aggregerad form. Av måtten kan emellertid inte utläsas vilken utbildning som har genomförts av enskilda individer på olika nivåer inom olika ämnesområden. Detta begrän- sar den information som måtten ger om samhällets utbyte av högskoleutbild- ningen.

Nya resultatmått

Ovan framgår att det i dag finns allvarliga brister när det gäller resultatmått på högskoleutbildningen. Begreppet examination är förknippat med stor osäkerhet som kan leda till både överskattning och underskattning. Fyra av tio studenter tar inte heller ut examen och tendensen tyder på att examensfre- kvensen minskar. Inte heller lärosätenas prestationsgrad ger tillräcklig in- formation om samhällets utbyte av högskolesatsningarna.

Sedan början av 1990-talet samlar SCB in data från högskolornas och uni- versitetens s.k. LADOK-system. I LADOK finns uppgifter om bl.a. antag- ning till program eller kurser, registrering på kurser och avklarade poäng. I början var inte alla lärosäten anslutna till LADOK-systemet. I dag är så gott som samtliga lärosäten anslutna. Den insamlade statistiken över individers poängproduktion har haft sådana kvalitetsbrister att den inte har ansetts pub- licerbar. Men ett arbete med kvalitetssäkring, som nu har inletts, beräknas vara klart hösten 2000. När dessa data är kvalitetssäkrade och samtliga läro- säten är anslutna kommer resultatmått att kunna erhållas som också speglar studenternas prestationer på olika nivåer och inom olika ämnesområden.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

2.2.3 Resultatet av 1990-talets satsning på naturvetenskap och teknik

Som framgår ovan (avsnitt 2.1.1) rör 1990-talets utbyggnad av grundutbild- ningen till en del teknik- och naturvetenskap, vilket är i enlighet med stats- makternas uttalade önskemål. Mellan läsåren 1993/94 och 1997/98 ökade antalet nybörjare på programmen för civilingenjörsexamen med 12 procent. Under samma period ökade antalet nybörjare på programmen för högskole- ingenjörsexamen med 45 procent. Resultatet av dessa satsningar i form av det totala antalet examinerade av en årskull kan avläsas först efter närmare tio år. Av Högskoleverkets PM om genomströmningen i högskolan (1999- 03-12) framgår att resultatet av dessa utbildningssatsningar kraftigt skiljer sig åt mellan civilingenjörer och högskoleingenjörer.

Civilingenjörsutbildningen

Civilingenjörers examensfrekvens har legat relativt konstant under en längre tid trots att utbildningen förlängdes från 160 till 180 poäng fr.o.m. läsåret

106

1987/88. I realiteten innebar emellertid denna förlängning ingen utökning av	Fel! Okänt namn
programmen eftersom den faktiska tiden var längre redan före 1987/88.	på
Civilingenjörsprogrammen motsvarar nu fyra och ett halvt års studier i nor-	dokumentegenskap
mal studietakt utan avbrott.	.:Fel! Okänt namn
Av Högskoleverkets sammanställning våren 1999 framgår att fem år efter	på
första registrering varierar examensfrekvensen på civilingenjörsprogrammen	dokumentegenskap
mellan 24 och 38 procent. Tio år efter första registrering har examensfre-	.Fel! Okänt namn
kvensen ökat till 69 procent. Det finns en tendens till att examensfrekvensen	på
efter fem år är lägre för dem som har påbörjat utbildningen under 1990-talet.	dokumentegenskap
Efter sju år är emellertid skillnaderna obetydliga.	.
Övergång från civilingenjörsutbildning till annan högskoleutbildning är	Bilaga 2
inte vanlig, men förekommer. I genomsnitt har 75% av en årskull nybörjare
på civilingenjörsprogrammet tagit ut någon högskoleexamen efter tio år.
Högskoleingenjörsutbildningen
Högskoleingenjör är inte något enhetligt begrepp. Examen som högskolein-
genjör kan erhållas efter 80 poäng, dvs. två års heltidsstudier i normal studi-
etakt. Sedan utbildningen fördes över till högskolan 1988 från gymnasiesko-
lans dåvarande, fyraåriga tekniska utbildning har emellertid de flesta ingen-
jörsutbildningarna byggts ut till 120 poäng, vilket motsvarar tre års heltids-
studier i normal studietakt utan avbrott. Till skillnad från vad som var fallet
för civilingenjörerna innebar denna förändring att utbildningsprogrammen
förändrades. Benämningen högskoleingenjör behölls emellertid.
Examensfrekvensen för högskoleingenjörerna ligger betydligt under ge-
nomsnittet för högskolan totalt. För den nya normalstudietiden, tre år, har
också examensfrekvensen sjunkit under 1990-talet från 30 till 10 procent.
Efter fyra års studier hade endast 23 procent av nybörjarna på programmen
från 1993 tagit ut en ingenjörsexamen. Efter sju år – mer än den dubbla
normalstudietiden – hade fortfarande knappt varannan eller 47 procent av
männen och 50 procent av kvinnorna som började 1990 tagit ut en ingen-
jörsexamen.
Högskoleverket har i huvudsak två förklaringar till den extremt låga ge-
nomströmningen på utbildningen till högskoleingenjörer. En förklaring är att
studenterna på attraktiva utbildningar rekryteras till näringslivet innan ut-
bildningen är avslutad. En annan förklaring är att studenter som har svårt att
finna arbete blir kvar i högskolan och av det skälet inte tar ut någon examen.
Andra förklaringar till den låga genomströmningen kan vara att många
studenter läser den treåriga utbildningen, men i stället för att avlägga en
högskoleingenjörsexamen tar de ut en kandidatexamen efter tre år. Det kan
också finnas skillnader i studenternas grundförutsättningar att klara utbild-
ningen.
Det saknas studier som närmare belyser varför examensfrekvensen är så
extremt låg för just högskoleingenjörer.

107

2.2.4 Nyttiggörande av utbildningens resultat

Högskoleutbildningens värde för samhällsekonomin är beroende av hur utbildningen nyttiggörs. Detta kan belysas på två sätt. Det ena rör frågan om i vilken utsträckning utbildningen har en inriktning som är relevant för ar- betsmarknadens behov. Det andra rör frågan om i vilken utsträckning utbild- ningen leder till arbete.

Högskoleutbildningens relevans för arbetsmarknadens behov

Högskoleutbildningens relevans för arbetsmarknaden kan vara av direkt eller indirekt slag. Utbildningen kan svara mot samhällets behov av olika slag av yrkeskompetens. Utbildningen kan också bidra till en allmänt höjd bild- ningsnivå som kan användas inom flera olika områden på arbetsmarknaden och som också stärker individernas förutsättningar att klara arbetsmark- nadens skiftande krav.

Det har visat sig svårt – ibland omöjligt – att göra säkra prognoser om framtida behov av arbetskraft inom olika yrkesområden och att därmed di- mensionera yrkesutbildningar rätt.

Statistiska centralbyrån (SCB) kommenterar svårigheterna med utbild- ningsprognoser i sin publikation Trender och prognoser ´98. SCB framhåller att beräkningar av framtida behov av olika yrkesgrupper grundas på en för- enklad bild av komplicerade samspel mellan en stor mängd faktorer. I prin- cip utgår analyserna från ett oförändrat utbildningssystem och från ett oför- ändrat beteende hos individerna.

I en rapport till regeringen i juni 1999 konstaterar Högskoleverket att be- räkningar av tillgången på arbetskraft ofta är rätt samstämmiga, medan be- räkningar av efterfrågan på arbetskraft ofta skiljer sig åt ganska mycket. Dessa skillnader beror på olika antaganden om bl.a. tillväxtens storlek, ar- betslöshetstal och branschvis fördelning av tillväxten. Verket framhåller också att beslut om utbildningsinvesteringar inte alltid grundar sig på beräk- ningar. I en del fall grundas sådana beslut mer på önskemål än på beräkning- ar. I en del fall måste också politiska avvägningar göras mellan satsningar på olika yrkesgrupper. Här kommer ofta regionalpolitiska hänsyn in. Verket framhåller ytterligare två osäkerhetsfaktorer. Den ena faktorn rör den väx- ande internationella marknaden för utbildning och arbete. Den andra faktorn rör den uppdragsutbildning i högskolan som genomförs vid sidan av stats- makternas utbildningsutbud.

Högskoleverket konstaterar sammanfattningsvis att i en samhällsekonomi som i ökande utsträckning präglas av snabba förändringar och internationell inverkan blir det allt svårare att balansera förhållandet mellan utbildning och arbetsmarknad. I en rapport till regeringen i december 1999 framhåller verket att nya kombinationer av utbildningar växer fram på lärosätena. De nya utbildningskombinationerna är ett resultat av efterfrågan från både studenter och arbetsmarknad och rör bl.a. IT-utbildning, entreprenörsutbildning och utbildning om kulturell mångfald. Sådana utbildningar spänner över flera ämnesområden och kan därför inte alltid planeras, genomföras och följas upp med traditionella metoder.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

108

Hög sysselsättning bland högskoleutbildade

Av SCB:s Arbetskraftsundersökningar framgår att det finns ett starkt sam- band mellan sysselsättning och utbildningsnivå och att sysselsättningen således är förhållandevis hög bland högskoleutbildade. Risken att bli arbets- lös halveras nästan för dem som skaffat sig en akademisk utbildning jämfört med dem som enbart har treårig gymnasieutbildning. Också sysselsättnings- graden ökar med höjd utbildningsnivå.

Kunskapen är begränsad om de närmare orsakerna bakom ovannämnda sysselsättningseffekter. Det är också oklart i vilken utsträckning effekterna kvarstår vid en kraftig breddning av högskoleutbildningen. Av en rapport till den s.k. A-kasseutredningen våren 1999 framgår att denna aspekt kan vara svår att bedöma. I rapporten konstateras att omfattningen av okvalificerade arbeten – arbeten som inte kräver yrkesutbildning – minskar mycket lång- samt. Våren 1999 utgör okvalificerade arbeten fortfarande nästan en tredje- del av alla arbeten. I konkurrensen om arbetstillfällen går de okvalificerade jobben då till överkvalificerade, som därmed tränger undan andra – mindre kvalificerade. Slutsatsen i rapporten är att arbetslöshetsbekämpningen i första hand är en fråga om ekonomisk tillväxt så att flera arbetstillfällen skapas över hela kvalifikationsskalan.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

2.3 Styrningen av den högre utbildningen

Statsmakterna kan påverka högskolans grundutbildning genom att påverka högskolans utbud eller genom att påverka individernas olika beslut om ut- bildning.

2.3.1 Styrsystemet

Gällande styrsystem för högskolans grundutbildning skiljer sig från tidigare genom att anslagstilldelningen är prestationsbaserad och beräknas på antalet helårsstudenter och helårsprestationer. Statsmakterna fastställer mål och ramar och utövar inflytande främst genom kontraktsliknande utbildnings- uppdrag till varje lärosäte. I uppdraget anges ett minsta antal helårsstudenter som ska utbildas. I förekommande fall preciseras också hur många av dessa som ska finnas inom olika utbildningsområden. Ersättningen beräknas utifrån det faktiska antalet helårsstudenter och helårsprestationer med hjälp av scha- blonbelopp för olika utbildningsområden. Det s.k. takbeloppet anger en övre gräns för ersättning. Regeringen lägger fram förslag till utbildningsuppdrag och riksdagen beslutar om dessa.

Lärosätena beslutar om hur resurserna ska fördelas när det gäller grundut- bildningens dimensionering och profilering samt studieorganisation. Studen- terna erbjuds platser i utbildningen efter ett regelsystem för antagning, som har ändrats flera gånger under 1990-talet. (Se avsnitt 2.2.1.)

Högskoleverket har inga planerande eller styrande uppgifter gentemot lä- rosätena. Men verket svarar för olika former av kontroll och återrapportering. Verket kan bl.a. påverka enskilda lärosäten genom att bevilja eller dra in examensrätten inom ett visst utbildningsprogram. Uppdraget om återrappor-

109

tering omfattar bl.a. statistikansvar för högskoleområdet enligt förordningen (1992:1669) om den officiella statistiken. Verket svarar också för föreskrifter om standardbehörighet i grundutbildningens antagningssystem.

2.3.2 Påverkan av utbildningsutbudet

Mekanismerna för högskolans styrning har varit en viktig del inom olika högskolereformer under de senaste decennierna.

I en rapport till Ekonomiska rådet 1994 konstaterar professor Ingemar Ståhl att det i stort sett är omöjligt att styra universitetens verksamhet utifrån vanliga samhällsekonomiska lönsamhetskalkyler. Enligt Ståhl har företrädar- na för de akademiska disciplinerna ett informationsövertag som gör det närmast omöjligt för utomstående att avgöra vad som är lönsam och icke lönsam forskning och utbildning. Det nu gällande styrsystemet – en följd av 1993 års universitets- och högskolereform – utformades medvetet för att ge lärosätena stort utrymme för att besluta om sin verksamhet.

Erfarenheter av styrsystemet

Vid genomförandet av 1993 års högskolereform tillsatte regeringen en sär- skild utredare, Dan Brändström, för att följa upp reformen (dir. 1993:143). Utredningen antog namnet RUT-93. I sitt slutbetänkande i februari 1996 konstaterade utredaren att den största förändringen inom högskolans grund- utbildning var den kraftiga ökningen av kursstuderande utanför utbildnings- programmen. Studenternas efterfrågan hade inte haft något avgörande infly- tande på utbildningsutbudet. Enligt utredaren borde emellertid detta inte heller primärt vara fallet. I stället betonades behovet av ett systematiskt un- derlag som tas fram på nationell nivå och görs tillgängligt för en mer allmän diskussion. I detta underlag skulle inte bara studenternas efterfrågan utan också andra faktorer som arbetsmarknadens behov och regionens utveckling vägas in. Slutligen poängterades också det angelägna i att utveckla lärosäte- nas ekonomiadministrativa system samt system för kontroll och uppföljning så att de fungerar rimligt ur såväl lärosätenas som statsmakternas och externa intressenters perspektiv.

Högskolans styrsystem behandlades också av fil.dr Lars Niklasson i en rapport till ESO i mars 1996. I rapporten konstaterades att det nya styr- systemet skapar möjligheter för ett långsiktigt samarbete mellan statsmakter- na och lärosätena. Denna möjlighet hade emellertid inte nyttjats fullt ut. Studenternas efterfrågan hade inte heller fått genomslag i utbildningsutbudet på avsett vis. I rapporten framhålls det ömsesidiga beroendet mellan lärosä- tena och statsmakterna som ett spelteoretiskt problem. Lärosätena beskrivs som självständiga men beroende av statsmakternas beslut för verksamhetens finansiering. Statsmakterna å sin sida är beroende av att lärosätena presterar god forskning och utbildning till låga kostnader. Kärnan i detta ömsesidiga spel, ett s.k. fångarnas dilemma, är att det gemensamma bästa bara kan upp- nås om båda parter väljer ett långsiktigt samarbete med klara spelregler.

Våren 1997 analyserade fil.lic. Sonja Dahl högskolans styrsystem i två skrifter. Den första skriften togs fram på uppdrag av Högskoleverket i febru-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

110

ari 1997 och den andra togs fram i maj 1997 på uppdrag av utbildningsut-	Fel! Okänt namn
skottet. Också i dessa skrifter konstaterade författaren att regeringen inte har	på
utnyttjat möjligheterna att påverka utbildningsutbudet. Utbildningsfrågornas	dokumentegenskap
vikt har inte avspeglat sig i handling på statsmaktsnivå. Författaren konstate-	.:Fel! Okänt namn
rar att utbildningsutbudet endast i begränsad omfattning har påverkats av den	på
aktuella politiken via centralplanering eller via efterfrågestyrning. I stället	dokumentegenskap
har lärosätenas utbud i stor utsträckning blivit styrande för utbildningens	.Fel! Okänt namn
inriktning, s.k. utbudsstyrning. Författaren framhåller att dagens utbildnings-	på
utbud fortfarande präglas av den starka tillströmningen av studenter till bl.a.	dokumentegenskap
samhällsvetenskap under 1960- och 1970-talen. Också i dessa skrifter efter-	.
lyses ett systematiskt och övergripande planeringsunderlag på nationell nivå	Bilaga 2
samt tydliga spelregler som alla inblandade parter förstår.
Användning av samhällsekonomiska analyser
Regeringens initiativ till samhällsekonomiska analyser av den högre utbild-
ningen är totalt sett begränsade. Av intresse är främst det underlag som har
presenterats i anslutning till de treåriga utbildningsuppdrag som infördes
samtidigt som högskolans resurstilldelningssystem ändrades 1993.
Det första utbildningsuppdraget avsåg perioden 1993/94–1995/96. När
detta uppdrag presenterades för riksdagen framhöll regeringen den stora
utmaning som universitet och högskolor stod inför med skärpta utbildnings-
krav för att möta stegrade krav på kunskap (prop. 1992/93:169). De ökade
kunskapskraven avsåg såväl tekniska krav inom industriell produktion som
teoretiska kunskapskrav inom privat och offentlig tjänsteproduktion. Ingen
analys av den hittills bedrivna högskoleutbildningen eller behovet av fortsatt
kompetensutveckling redovisades.
Det andra utbildningsuppdraget avsåg perioden 1997–1999. Uppdraget
presenterades i budgetpropositionen för år 1997. Där framhöll regeringen
behovet av ett bättre informationsutbyte mellan högskolan och det omgi-
vande samhället samt det angelägna i att högskolan blir tillgänglig för alla i
både geografiskt och socialt hänseende. Regeringen framhöll det utökade
sysselsättningsbehovet inom främst den kunskapsproducerande sektorn, men
också inom den tjänsteproducerande sektorn, samtidigt som sysselsättningen
kraftigt minskar inom den varuproducerande sektorn. Dessutom framhölls de
krav på nya former och nya kombinationer av kompetens på högre utbildning
som följer av samhällets strukturomvandling samt högskolans betydelse för
den regionala utvecklingen. Bl.a. hänvisades till resultat från en studie av
utbildning och sysselsättning under inledningen av 1990-talet. Inte heller i
denna proposition redovisades några mer utförliga analyser eller samhällse-
konomiska bedömningar av samhällets satsningar på högre utbildning.
Våren 1999 gav regeringen Högskoleverket i uppdrag att sammanfatta och
analysera tillgängligt underlag i fråga om tillgång och efterfrågan på högsko-
leutbildade. Verket har redovisat uppdraget i två rapporter som omnämnts
ovan (avsnitt 2.2.4). I övrigt är antalet analyser av högskoleutbildningens
samhällsnytta begränsade också inom Högskoleverket.
	111

Långa tidsperspektiv i högskolans verksamhet

I sin rapport påpekar Öckert/Regnér de långa tidsperspektiv som gäller i högskolans verksamhet. Också detta påverkar förutsättningarna för att an- passa högskolans utbud av grundutbildning till statsmakternas och de pre- sumtiva studenternas önskemål.

Av Högskoleverkets uppföljning av examinationsfrekvenser, våren 1999, framgår att resultat av de delar av grundutbildningen som bedrivs i utbild- ningsprogram och som leder fram till examen kan avläsas först efter cirka tio år. För att klara av större förändringar av utbildningens omfattning eller inriktning krävs dessutom en kompetensuppbyggnad på institutionerna i högskolan. En sådan kompetensuppbyggnad tar lång tid i anspråk. Genom- snittlig tid för forskarutbildningen är sex till sju år och forskningens frontlin- jer låter sig sällan styras av grundutbildningens behov.

Möjligheterna att möta förändrade krav på grundutbildningens omfattning och inriktning är således beroende av en långsiktighet – och uthållighet – i satsningarna. Samtidigt krävs ett mått av flexibilitet och lyhördhet i lärosäte- nas planering av utbildning för att möta krav på nya utbildningskombination- er från studenterna och arbetsmarknaden. Detta framgår bl.a. av Högskole- verkets redovisning av regeringens uppdrag att analysera arbetsmarknadens behov av högskoleutbildade.

2.3.3 Påverkan av utbildningens efterfrågan

Statsmakternas möjligheter att påverka högskolans utbud är således formellt begränsade och har i realiteten inte heller nyttjats fullt ut. (Se avsnitten 2.3.1 respektive 2.3.2 ovan.) Statsmakterna kan emellertid också påverka indivi- dernas efterfrågan på utbildning. Detta sker i första hand via reglerna för antagning, studiemedel och kvalitetssäkring av utbildningen. I andra hand kan individernas utbildningsbeslut också påverkas via löne- och arbetsförhål- landen, där hänsyn också bör tas till effekter av skatter och transfereringar. (Se avsnitten 3.1 och 3.2.)

Antagningsreglerna och dess effekter har behandlats i avsnitt 2.2.1.

Frågan om hur studiestödet påverkar den sociala snedrekryteringen till högre utbildning har under 1990-talet behandlats av Utredningen om den sociala snedrekryteringen och av Studiestödsutredningen. I Studiestödsut- redningens slutbetänkande våren 1996 uppmärksammades särskilt möjlighet- erna att minska den sociala snedrekryteringen med hjälp av studiestöd. I en studie som redovisades 1992 hade övergången till gymnasieskolan studerats i tre riksrepresentativa stickprov av gymnasister födda 1948, 1953 och 1963. Resultaten visade att studiemedlen hade en klart socialt utjämnande effekt för den första årskullen. Främst reducerades sociala skillnader mellan ung- domar med högre betyg, dvs. utan studiemedel hade betydligt färre ungdo- mar med högre betyg från lägre sociala skikt gått vidare till högre utbildning. Denna effekt hade dock upphört för den andra årskullen och för den tredje årskullen tenderade studiemedlen att verka i motsatt riktning. Studiemedlens avtagande effekt över tiden förklarades främst med en lägre bidragsdel, ett

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

112

högre skulduppräkningstal och försämrade utsikter för akademiker på ar-	Fel! Okänt namn
betsmarknaden under perioden.	på
Delvis likartade iakttagelser och slutsatser redovisas av Peter Ericson och	dokumentegenskap
Joakim Hussénius i en rapport till ESO i april 2000. Där har författarna ana-	.:Fel! Okänt namn
lyserat högskoleutbildningens lönsamhet med hjälp av simulerade livsin-	på
komster. Resultatet visar på en avkastning på ungefär samma nivå som i	dokumentegenskap
tidigare studier, där avkastningen i stället har beräknats med hjälp av årsin-	.Fel! Okänt namn
komsten. Resultatet visar också att högskoleutbildning relativt sett är mer	på
lönsam för kvinnor än för män och att kortare utbildningar – mindre än tre år	dokumentegenskap
– är mer lönsamma än långa utbildningar. Författarna visar även att det stats-	.
finansiella utbytet av en högskoleutbildning är positivt då offentliga kostna-	Bilaga 2
der för studiebidrag och undervisning täcks av ökade skatteintäkter av en
högre inkomst. Samtidigt påpekar författarna att det finns skäl att tro att
marginalavkastningen på utbildning är avtagande. En analys av studiebidra-
gets långsiktiga fördelningspolitiska effekter visar att resurser omfördelas
från lågutbildade till högutbildade, från fattiga till rika och från män till
kvinnor. Författarna konstaterar slutligen att det saknas belägg för att studie-
bidraget väsentligen har påverkat vare sig den totala rekryteringen eller sned-
rekryteringen till högskolan. Dessa resultat förstärks också av det reforme-
rade studiestödssystem som träder i kraft 2001.
Ytterligare en faktor som kan påverka individernas val rör deras uppfatt-
ningar om utbildningarnas kvalitet. Det saknas närmare analyser av denna
fråga. Uppfattningen inom Högskoleverket är att frågan hittills har saknat
större betydelse. Delvis kan ett sådant förhållande hänga ihop med att kvali-
teten länge har tagits för given. Med högskolans decentralisering och med
utvecklingen av nya system för kvalitetskontroll samt en mer öppen diskuss-
ion om kvalitetsfrågor kan dessa komma att få ökad betydelse för studenter-
nas val av utbildning och lärosäte.

2.3.4 Få studier om högre utbildning

Bristen på analys av högre utbildning framhålls från flera håll

Öckert/Regnér konstaterar i sin sammanställning att de senaste årens massiva satsningar på högre utbildning inte har utvärderats i nämnvärd utsträckning. Mycket få vetenskapliga studier har genomförts. Därmed har viktiga frågor i anslutning till utbildningssatsningarna och den förda politiken inte blivit belysta. Detta har begränsat möjligheterna att debattera positiva och nega- tiva konsekvenser av utbildningssatsningarna. Tre frågor som särskilt fram- hålls är konsekvenser av den högre utbildningens decentralisering, utbild- ningens dimensionering och inriktning samt antagningssystemet. För att främja forskningen om högre utbildning för Öckert/Regnér fram två möjlig- heter. En möjlighet är riktade forskningsanslag. En annan möjlighet är att inrätta ett fristående institut med uppgift att kontinuerligt utvärdera verksam- heten och ge stöd för forskningen.

I slutbetänkandet från RUT-93, våren 1996, framhöll utredaren behovet av tvärgående och mer övergripande analyser av utvecklingen inom utbild- ningsväsendet och forskningen. Detta sågs som en nödvändig förutsättning

113

för kvalificerat beslutsfattande såväl på politisk nivå som på andra nivåer	Fel! Okänt namn
inom högskolesystemet. I betänkandet konstaterades att ett sådant underlag	på
saknades och att ansvaret för information och analys var splittrat mellan	dokumentegenskap
inblandade aktörer. I betänkandet föreslås därför att ett fristående institut	.:Fel! Okänt namn
skulle inrättas för kvalificerade utredningar och studier av högre utbildning	på
och forskning.	dokumentegenskap
Liknande synpunkter framförs i en rapport från pedagogiska institutionen	.Fel! Okänt namn
vid Uppsala universitet, våren 1997, där författaren framhåller behovet av att	på
den högre utbildningen utvärderas som system på nationell nivå. Av rappor-	dokumentegenskap
ten framgår att innebörden av en sådan systemanalys är att statsmakternas	.
centralt givna ramar och allmänna förutsättningar för lärosätenas verksamhet	Bilaga 2
granskas. Även i denna rapport betonas vikten av ett sådant underlag för
statsmakternas beslut och åtgärder. Samtidigt framhålls att denna typ av
analyser inte bara bör bedrivas som ett led i beslutsfattandet utan också i
fristående former, gärna i samverkan med andra nordiska länder.
Också revisorernas granskning har visat att viktiga frågor som rör utbild-
ningens resultat och effekter inte har analyserats.
Även Högskoleverket har uppmärksammat behovet av forskning om högre
utbildning och forskning. Under 1999 avsatte verket en miljon kronor av sitt
ramanslag för att beställa studier inom områdena forskningsmiljön vid uni-
versitet och högskolor, vad den högre utbildningen syftar till samt metastu-
dier av verkets granskande verksamhet.
Nya former för forskning om högre utbildning
Formerna för att finansiera och genomföra forskning om högre utbildning
håller nu på att förändras.
Förslaget från RUT-93 att inrätta ett fristående institut för studier av högre
utbildning och forskning vann aldrig statsmakternas gehör. Våren 2000 har
emellertid ett institut för studier av utbildning och forskning (Swedish Insti-
tute for Studies in Education and Research, SISTER) inrättats. Syftet är att
med vetenskapliga metoder studera utbildning, forskning och innovations-
processen i ett internationellt jämförande perspektiv samt att främja debatten
inom området. Institutet är en förening vars grundare är fyra forskningsfinan-
sierande stiftelser och fyra akademier. Aktuella forskningsområden i utgång-
släget är forskarutbildning och forskarkarriär, rekrytering och rörlighet bland
högskolans forskare och lärare, högskolans styrformer, gränssnittet skola–
högskola och universiteten samt forsknings-landskapet.
Regeringen har också nyligen lagt fram ett förslag om ny organisation för
forskningsråden (prop. 1999/2000:81).

2.4 Sammanfattning

I internationell jämförelse satsar Sverige betydande resurser på högskolan. Bakom statsmakternas satsningar på en utbyggd högskoleutbildning ligger stora förväntningar. Utbildningen avses bidra till ekonomisk tillväxt och förbättrad internationell konkurrenskraft samt social utveckling och positiva fördelningspolitiska effekter.

114

Under efterkrigstiden har högskoleutbildningen expanderat kraftigt. Ex-	Fel! Okänt namn
pansionen är en följd av att tidigare former av högskoleutbildningar har	på
byggts ut och att nya utbildningar har förts in under högskoleutbildningen. I	dokumentegenskap
tilltagande utsträckning har högskolan också blivit en del av den vuxenut-	.:Fel! Okänt namn
bildning som benämns livslångt lärande. Expansionen har varit ojämn. Anta-	på
let högskolestuderande var i stort sett konstant under större delen av 1980-	dokumentegenskap
talet. Men under 1990-talet har utbildningen byggts ut kraftigt.	.Fel! Okänt namn
Det redovisade resultatet av 1990-talets kraftiga expansion av högskolans	på
grundutbildning lämnar många frågor obesvarade. Detta gäller inte minst	dokumentegenskap
1990-talets tekniksatsning. Resultatmåtten för högskolans grundutbildning är	.
behäftade med flera osäkerhetsfaktorer.	Bilaga 2
Erfarenheterna visar också att reglerna för antagning systematiskt bidrar
till köbildning av olika slag som genomgående missgynnar de yngsta sö-
kande. Denna trend har inte brutits trots flera regeländringar under 1990-
talet.
Trots de stora satsningarna på högskoleutbildning är forskningen om denna
utbildning mycket begränsad. Många frågor om resultat och effekter av dessa
satsningar är därmed obesvarade.
Statsmakternas möjligheter att påverka högskoleutbildningen begränsas av
gällande styrsystem, som ger stort utrymme åt lärosätenas planering och
prioritering. Enligt genomförda analyser har dessutom regeringen endast i
liten utsträckning nyttjat styrsystemets möjligheter att påverka utbildningsut-
budet. Långa tidsperspektiv och lärosätenas ansvar för kvalitet och effektivi-
tet i högskolans verksamhet utgör också restriktioner för statsmakternas
möjligheter att påverka utbildningsutbudet. Därtill kommer att prognoser om
utbildning är förenade med mycket stor osäkerhet.
Ytterst avgörs utbildningens samhällsekonomiska värde av de samlade ef-
fekterna av många individers val i ett växelspel mellan enskilda individer och
olika samhällsfunktioner – i högskolan och i arbetslivet. På kortare sikt kan
statsmakterna påverka individernas val via främst de olika reglerna för an-
tagning, studiemedel och kvalitetssäkring av utbildningen. Erfarenheterna
visar att systemen för studiemedel tidigare har bidragit till social utjämning, i
första hand mellan elever med högre betyg. Men enligt senare analyser har
dessa effekter avtagit och numera har studiemedlen snarast en motsatt effekt
när det gäller social utjämning.
Källor till kapitel 2
Angsmark G./Blomqvist G./ Westling H. 1997 Universitet och högskolor
(Ur Budgetpropositioner för 1994, 1995, 1997, 1998, 1999 och 2000
Dahl S. 1997 Grundläggande högskoleutbildning – Former för politik och
planering Utredningar från riksdagen 1996/97:URD4
Dahl S. 1997 Grundläggande högskoleutbildning – Politik och plane-
ring eller den osynliga handen i full verksamhet? Högskoleverkets
skriftserie 1997:2 S
Ds 1999:58 Kontrakt för arbete
Eklund K. 1999 Vår ekonomi – En introduktion till samhällsekonomin
	115

Eriksson P./Hussénius J. 2000 Studiebidraget i det långa loppet			Rapport	Fel! Okänt namn
till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi Ds 2000:19				på
Högskoleverket 1996		Högskoleprovet genom elva forskares ögon	Rapport	dokumentegenskap
1996:22 R				.:Fel! Okänt namn
Högskoleverket 1997 Erfarenheter från antagning till utbildning hösttermi-				på
nen 1997				dokumentegenskap
Högskoleverket 1998		Årsrapport 1998		.Fel! Okänt namn
Fritzell A.1999 Hur styrs den svenska högskolan? Varför ser styrsystemet				på
ut som det gör? Högskoleverket 1998:4 S				dokumentegenskap
Högskoleverket 1999		Den högre utbildningen och arbetsmarknadens be-		.
hov Omvärldsanalys för högskolan Arbetsrapport nr 3				Bilaga 2
Högskoleverket 1999		Dimensionering av lärarutbildning Rapport 1999:R
Högskoleverket 1999 Genomströmningen – ett problem? PM 1999-03-12
Högskoleverket 1999 Högskoleutbildade – tillgång och efterfrågan Om-
världsanalys för högskolan Arbetsrapport nr 9
Högskoleverket 1999		Årsrapport 1998
Högskoleverket 2000		Sökande och antagna bland dem som inte tidigare
har studerat i högskolan. Vad har hänt sedan 1995? PM 2000-02-25
Kim L. 1997	Utvärdering av högre utbildning på nationell nivå – System-
utvärdering eller kvalitetskontroll? Arbetsrapport från pedagogiska institut-
ionen, Uppsala universitet
Kim L. 1998 Val och urval till högre utbildning
Kim L. 1999 Retorik och realiteter
Lustig L. 1997 Artikel i Svenska Dagbladet
OECD 1998 Education at a glance. Indicators
Riksdagens revisorer 1999 Högskoleverkets granskande och främjande roll
(Rapport 1999/2000:3)
SCB 1999 Trender och prognoser ´98
SCB 1999 Arbetskraftsundersökningen 1998
SISTER 2000 Information från Institutet för studier av utbildning och forsk-
ning
SOU 1995:71 Behörighet och urval
SOU 1996:21 Reform och förändring Slutbetänkande av Utredningen om
uppföljning av 1993 års universitets- och högskolereform (RUT –93)
SOU 1996:90 Ursprung och utbildning
SOU 1996:90 Sammanhållet studiestöd
SOU 1997:7	Byråkratin i backspegeln Femtio år av förändring på sex
förvaltningsområden. Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen
SOU 1999:39 Vuxenutbildning för alla – Andra året med Kunskapslyftet
SOU 1999:141 Från Kunskapslyftet till en Strategi för Livslångt Lärande
Ståhl I. 1993	Incitamentsproblem inom svenska universitet och högskolor
(Ur Ekonomiska rådets årsbok 1993. Studier av svensk utbildning)
Sveriges universitet- och högskoleförbund 1999 Breddad rekrytering till
högskolan – förslag till utveckling och förändring av antagningsreglerna.
Skrivelse till utbildningsministern, december 1999
Öckert B./Regnér H.		1999 Högre utbildning i Sverige – En problemorien-
terad diskussion om utbildningssatsningar
				116

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

117

3 Högskoleutbildningen och samhällsekonomin

3.1 Högskoleutbildningens samhällsekonomiska värde

I sin rapport konstaterar Öckert/Regnér att utbildningsforskningen visar på betydelsen av utbildning i allmänhet. För den högre utbildningen gäller emel- lertid särskilda förutsättningar. Endast ett fåtal vetenskapliga studier har gjorts av den högre utbildningen.

Den nationalekonomiska forskningen om högre utbildning utgår ofta från den s.k. humankapitalteorin.

3.1.1 Humankapitalteorin

Teorins grunder

Öckert/Regnér framhåller att inom den nationalekonomiska forskningen betraktas systemet för högre utbildning ofta som en marknad där studenter efterfrågar en utbildning medan universitet och högskolor bjuder ut den. Individernas utbildningsval handlar om hur mycket de ska satsa på högre utbildning och när dessa satsningar ska göras.

Humankapitalteorin utgår från att individerna betraktar konsekvenser av sitt utbildningsbeslut som kostnader och intäkter. Kostnaderna i en sådan kalkyl utgörs av inkomstbortfall under studietiden samt kostnader för studie- material och terminsavgifter. Detta inkomstbortfall kan reduceras av studie- bidrag och subventionerade studielån. Intäkterna i en sådan kalkyl utgörs av de ökade inkomster som utbildningen beräknas ge under arbetslivet. Enligt teorin väljer en individ att utbilda sig om intäkterna av utbildningsinveste- ringen överstiger kostnaderna för investeringen. Utbildningsmarknadens efterfrågan utgörs av summan av alla individers efterfrågan på utbildning. Det samhällsekonomiska värdet av högskoleutbildning är således en funktion av enskilda individers val. Individernas ställningstaganden kommer in i alla led, dvs. vid ansökan om en plats på en högskoleutbildning på olika lärosä- ten, vid accepterandet av en erbjuden plats, vid utbildningens genomförande och vid nyttiggörandet av utbildningen i arbetslivet. Samhällsnyttan kan på så vis sägas vara följden av ett växelspel mellan enskilda individer och olika samhällsfunktioner – i högskolan och i arbetslivet. Individernas val är i dessa fall beroende av de förutsättningar som samhället ger i varje situation.

Öckert/Regnér framhåller att utbildning är mer lönsam vid unga år än se- nare i livet, då yngre personer kommer att uppbära en inkomstökning under en längre tid. I övrigt kan humankapitalteorin användas för att studera hur individers utbildningsbeslut påverkas av olika faktorer som skillnader i löne- sättning mellan gymnasieutbildade och högskoleutbildade respektive sub- ventioner till högskoleutbildning, t.ex. i form av studiemedel.

Humankapitalteorin har under 1900-talets senare decennier bidragit till att många länder har gjort stora satsningar på utbildning för att öka landets ekonomiska tillväxt och internationella konkurrenskraft. Teorin är också ett viktigt skäl bakom OECD:s ökade engagemang i utbildningsfrågor under samma tid. I sitt betänkande våren 1991 poängterade den svenska Produktivi- tetsdelegationen det stora behovet av att öka investeringarna i humankapital.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

118

Öckert/Regnér framhåller att generella utbildningsstudier ger mycket be-	Fel! Okänt namn
gränsad information om effekter av högre utbildning då de vanligen inte	på
särskiljer utbildning på olika nivåer. Generella utbildningsstudier är ofta	dokumentegenskap
baserade på representativa tvärsnitt av befolkningen och speglar ofta flera	.:Fel! Okänt namn
olika utbildningssystem. Resultaten blir därmed svåra att tolka. Många frågor	på
är också specifika för den högre utbildningen, bl.a. utbildningens dimension-	dokumentegenskap
ering, utbildningens kvalitet, lokaliseringen av lärosäten och studiefinansie-	.Fel! Okänt namn
ringen.	på
Öckert/Regnér konstaterar också att samhällsekonomiska bedömningar av	dokumentegenskap
utbildning är komplicerade och kräver en mängd förenklade antaganden.	.
Deras genomgång koncentreras därför till utbildningens produktivitetseffek-	Bilaga 2
ter. Dessa utgör en viktig komponent för både privat- och samhällsekono-
miska bedömningar av utbildningen.
Andra viktiga faktorer
Öckert/Regnér konstaterar att marknaden för högre utbildning inte alltid
fungerar i enlighet med den teoretiska modellen. Störningarna på utbild-
ningsmarknaden kan vara av flera slag.
Humankapitalteorin förutsätter att individer lönesätts i enlighet med sitt
bidrag till produktionen. Individernas benägenhet att utbilda sig kan minska
om så inte är fallet. Såväl lönesättning som skatter och transfereringar kan
påverka benägenheten att utbilda sig. Ett studiemedelssystem som reducerar
inkomstbortfallet under studietiden kan också öka individers benägenhet att
utbilda sig.
Högskoleutbildning kan också ge upphov till effekter som inte värdesätts
på arbetsmarknaden. Utbildad arbetskraft kan t.ex. främja nya innovationer
eller sprida sina kunskaper till outbildade personer. Om studenterna inte
värderar sådana effekter vid sina utbildningsval leder inte marknadslösning-
en till en samhällsekonomiskt optimal resursanvändning. Ibland talar man
också om utbildningens konsumtionsvärde. Med detta avses individens väl-
befinnande av att studera.

3.2 Grundutbildningens avkastning

Modern forskning studerar utbildningens avkastning, dvs. den procentuella inkomstökningen av ytterligare ett år i högskoleutbildning med hänsyn tagen till utebliven inkomst under studietiden. Utbildningens kostnader beaktas emellertid inte. Det har visat sig svårt att mäta direkta orsakssamband mellan utbildningen och dess effekter. Inom utbildningsforskningen inriktas därför studierna ofta på att mäta skillnader vid förändringar över tiden eller mellan olika individer.

3.2.1 Avkastning på högskoleutbildning

Öckert/Regnér redovisar tre studier där avkastningen på högskoleutbildning belyses. I samtliga här redovisade fall jämförs minst treårig högskoleutbild- ning med treårig gymnasieutbildning. I samtliga fall redovisas endast ge-

119

nomsnittlig avkastning för högskoleutbildade då skillnader mellan olika grupper av högskoleutbildade inte har studerats. I de två första fallen jämförs inkomsterna före skatt. I det tredje fallet jämförs inkomsterna såväl före som efter skatt och med hänsyn tagen till studiemedelssystemet. Se tabell 3.1.

Tabell 3.1
Studier av avkastning på högskoleutbildning
Källa: Öckert/Regnér 1999
Studier	Population	Utfallsmått	Avkast-
Studier	Population	Utfallsmått	ning
			ning
Kjellström	Urval av män	Arbetsinkomst före skatt	5 %
1999	födda 1948 och
	1953
Isacsson	Tvillingar födda	Arbetsinkomst före skatt 1987,	3–4 %
1999	1928–1958	1990 och 1993
Björklund &	Urval av män	Arbetsinkomst före skatt 1991	5 %
Kjellström	födda 1927–1973
1994		Arbetsinkomst efter skatt 1991	3 %
		Arbetsinkomst efter skatt och	6 %
		studiemedel 1991

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

Studierna speglar den genomsnittliga avkastningen av ytterligare ett år på högskolan för olika utbildningar och olika studieorter vid olika tidpunkter. Öckert/Regnér konstaterar att det därför är svårt att veta exakt vilka förhål- landen som bidrar till effekten i avkastning. Kjellström beaktar skillnader mellan individer med olika lång utbildning genom att ta hänsyn till resultatet från intelligenstester. Isacsson har studerat enäggstvillingar som har valt olika lång utbildning, vilket är fallet för cirka 40 procent av dem. Kjell- ström & Björklund visar att avkastningen är lägre på nettoinkomsten än på bruttoinkomsten. Men avkastningen stiger kraftigt om effekterna av studie- medel beaktas.

Sammanfattningsvis konstaterar Öckert/Regnér att genomförda studier vi- sar att investeringar i högre utbildning är privatekonomiskt lönsamma. Lön- samheten ökar ju tidigare i livet utbildningen sker. Av genomförda studier kan man emellertid inte dra några slutsatser om högskoleutbildningens sam- hällsekonomiska lönsamhet då utbildningens kostnader liksom utbildningens

eventuella konsumtionsvärde inte har beaktats.
3.2.2 Skillnader mellan olika lärosäten
Ovan redovisade studier av avkastningen på svensk högskoleutbildning ger
ingen information om skillnader mellan olika lärosäten. Öckert/Regnér me-
nar att sådana skillnader kan uppstå om begåvade och högpresterande stu-
denter söker sig till särskilda lärosäten eller om utbildningens kvalitet varie-
rar mellan olika lärosäten. Skillnaderna kan också förklaras av arbetsmark-	120

nadsläget i olika delar av landet. Denna förklaring förutsätter emellertid att	Fel! Okänt namn
det finns ett klart samband mellan studieort och senare bosättning. Internat-	på
ionellt finns en omfattande litteratur på detta område, men få svenska studier.	dokumentegenskap
Resultatet av fyra svenska studier visar på löneskillnader för samma typ av	.:Fel! Okänt namn
utbildning vid olika lärosäten. Effekterna kvarstår även om man tar hänsyn	på
till gymnasiebetyg och lokal arbetsmarknad. I studierna ingår endast vissa	dokumentegenskap
vanligt förekommande utbildningar, främst ekonomutbildningar.	.Fel! Okänt namn
I en rapport till ESO, hösten 1999, visar professor Kjell Härnqvist att det	på
finns stora skillnader i kvaliteten på C-uppsatser mellan lärosäten av olika	dokumentegenskap
kategori och storlek. Slutsatserna grundar sig på sakkunniga bedömningar av	.
totalt 30 C-uppsatser vardera i ämnena historia och nationalekonomi. I stu-	Bilaga 2
dien ingick tre gamla och två nya universitet samt fyra högskolor. Resultaten
visade att för uppsatserna i historia var kvaliteten högre från de gamla och de
nya universiteten. När det gällde uppsatserna i nationalekonomi fick de nya
universiteten lägst omdöme. Det visade sig emellertid att det fanns avvikelser
från detta mönster när kvalitetsomdömena ställdes mot studenternas in-
gångskvalifikationer i termer av gymnasiebetyg. I historia låg då ett av de
gamla universiteten långt under förväntat resultat. Också i nationalekonomi
låg ett av de gamla universiteten avsevärt under förväntat resultat. Däremot
låg en av högskolorna avsevärt över förväntat resultat i nationalekonomi.
Härnqvist framhåller att uppsatserna inom olika institutioner givits olika
betydelse som forskningsförberedelse eller fördjupning.
3.2.3 Avkastningen har minskat över tiden
Öckert/Regnér konstaterar att enligt flera studier samvarierar lönespridning-
en med utbildningens avkastning, dvs. med större lönespridning ökar utbild-
ningens avkastning. I ett internationellt perspektiv har Sverige en samman-
pressad lönestruktur. Lönespridningen minskade också successivt fram till
början av 1980-talet. Därefter har lönespridningen ökat något.
Avkastningen på ytterligare ett år i utbildning uppmättes år 1968 till nästan
16 procent. År 1974 hade motsvarande siffra mer än halverats. Avkastningen
minskade därefter i ytterligare tio år och var 1984 omkring 4 procent. Däref-
ter ökade avkastningen något och var 6 procent år 1991.
Enligt Öckert/Regnér kan förändringarna i utbildningens avkastning till
viss del förklaras av att antalet högskoleutbildade ökade samtidigt som efter-
frågan minskade. Något entydigt orsakssamband har däremot inte kunnat
fastställas.
Också SACO har konstaterat en minskad avkastning på högskoleutbild-
ning i två studier som har presenterats 1987 och 2000. I den studie som pre-
senterades i januari 2000 jämförs utvecklingen av brutto- och nettolöner för
flera akademiska grupper tre respektive sex år efter examen åren 1975, 1985,
1995 och 1998. Jämförelser görs med en genomsnittlig utveckling av en
industriarbetarlön.
Resultatet av SACO:s studie är att under perioden 1975–1998 minskade
bruttolönen i värde för samtliga undersökta yrkesgrupper då inflationen var
högre än löneökningarna. Bruttolönen utvecklades emellertid sämre för
samtliga akademikeryrken än för industriarbetarna. Situationen är likartad	121

om man ser till nettolönen. Under perioden 1975–1998 förbättrade industri- arbetarna sin nettolön med 12 procent. Ingen av de undersökta akademiker- grupperna hade en bättre utveckling av sin nettolön. Under perioden hade i stället drygt hälften av akademikergrupperna fortfarande sex år efter examen en reallön som var lägre än 1975 års nivå.

3.2.4 Marknadsanpassade studieval

Öckert/Regnér redovisar resultaten av en studie från 1997 där olika faktorers betydelse för efterfrågan på högre utbildning studerats. I studien definieras efterfrågan på högskoleutbildning som andelen högskolenybörjare i förhål- lande till gymnasieutbildade under perioden 1967–1991. Enligt resultaten finns en stark marknadsanpassning i studenternas efterfrågan på utbildning.

Resultatet visar att efterfrågan på högskoleutbildning ökar med höjd lön för högskoleutbildade, med gynnsammare studiemedelssystem och med arbetslöshet för gymnasieutbildade. Omvänt minskar efterfrågan på högsko- leutbildning med höjd lön för gymnasieutbildade och arbetslöshet för hög- skoleutbildade.

I en annan studie med data från 10 000 personer födda 1967 konstateras att avståndet till ett lärosäte inte är den avgörande faktorn bakom individers beslut att påbörja en högre utbildning. Dessa resultat är desamma för olika mått på avstånd, som ressträckan, restiden eller fågelvägen i kilometer.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

3.3 Samband mellan utbildning och tillväxt

I nationalekonomisk forskning framhålls ofta humankapitalet som en till-
växtbefrämjande faktor. Behovet av ett ökat humankapital motiveras då av
den tekniska utvecklingen och produktionens internationalisering. Därmed
blir investeringar i utbildning som ökar människornas kompetens och för-
måga att anpassa sig till nya förhållanden viktiga förutsättningar för tillväx-
ten.
Öckert/Regnér konstaterar att frågan om sambandet mellan befolkningens
utbildning och tillväxt har behandlats i ett flertal studier i flera länder. Stan-
dardresultatet är att genomsnittligt högt antal skolår har en positiv inverkan
på tillväxten.
I flertalet studier av utbildning och tillväxt har man emellertid inte kunnat
finna något belägg för att förändringen av antalet skolår skulle påverka till-
växten. Öckert/Regnér menar att ett sådant samband ändå kan finnas. Detta
förklaras med att data som har använts vid dessa studier har varit av dålig
kvalitet. Resultaten tyder också på att mätfel kraftigt underskattar utbild-
ningens effekter. Samtidigt framhåller Öckert/Regnér att inte heller en posi-
tiv relation mellan förändringar i ett lands utbildningsnivå och tillväxttakten
säger något om eventuella orsakssamband. Det är nämligen svårt att säga om
utbildning alstrar tillväxt eller om länder med hög tillväxt satsar mer på
utbildning än vad andra länder gör.
I en rapport till Ekonomiska rådet 1999 konstaterar två ekonomer vid
Stockholms universitet – Kjetil Storesletten och Fabrizio Zilibotti – att i
modern tillväxtteori betonas utbildning som en nyckelfaktor för bibehållen	122

ekonomisk tillväxt. Forskningsresultat visar också att länder med mer välut-	Fel! Okänt namn
bildad arbetskraft har en högre tillväxt. Betydelsen av undervisningens kvali-	på
tet betonas. Forskarna framhåller att det finns empiriskt stöd för att provre-	dokumentegenskap
sultaten i naturvetenskap och teknik har betydelse för tillväxten. I artikeln	.:Fel! Okänt namn
framhålls också två olika synsätt i resonemang kring humankapitalteorin.	på
Med det ena synsättet betonas utbildningssatsningar som generellt tillväxtbe-	dokumentegenskap
främjande. Med det andra synsättet framhålls mer betydelsen av högre ut-	.Fel! Okänt namn
bildning och forskning. Slutsatsen är att båda synsätten är viktiga, men att	på
goda prestationer inom framför allt högre utbildning behöver belönas mer.	dokumentegenskap
I samarbete med forskare från Nederländerna, Storbritannien och USA har	.
svenska forskargrupper under ledning av professorerna Sverker Sörlin och	Bilaga 2
Gunnar Törnqvist studerat det svenska högskole- och universitetssystemets
betydelse för nationell konkurrensförmåga och regional utveckling. Bland
annat beaktas frågor som universitetens traditionella roll i ett föränderligt
samhälle, incitament för forskare att kommersialisera forskningsresultat,
resursfördelning mellan traditionella universitet och regionala högskolor
samt samarbetsformer mellan universitet och näringsliv. Flera slutsatser
framträder i en rapport som publicerades i april 2000.
Av ovannämnda forskarrapport framgår att utbildning och forskning all-
mänt förknippas med regional framgång och att växande högskolor är attrak-
tiva för de regioner där de finns. Men från det svenska högskolesystemet har
länge framträtt en skepsis mot ett alltför nära samröre med kommersiella och
andra externa krafter. Vidare omnämns den s.k. svenska paradoxen, dvs. att
svensk forskning är av internationellt hög klass samtidigt som tillväxten i den
svenska ekonomin har varit relativt svag, särskilt i näringslivets forsknings-
intensiva delar. Sveriges export av forskningsintensiva produkter är svag.
Mest avkastning ger forskning och utbildning i storstäderna. I Sverige är det,
enligt forskarna, strängt taget bara i Stockholmsregionen som ett starkt
positivt samband framträder mellan investeringar i högskolan och industriell
tillväxt. Forskarna framhåller att detta samband troligen beror mer på till-
växtfrämjande egenskaper inom den stora och täta Stockholmsregionen än på
forskningens kvaliteter i regionen. Forskarna konstaterar också att det finns
undantag från detta storstadsfenomen och enligt nya forskningsresultat finns
ofta systematiska förklaringar till dessa undantag.
Enligt slutsatserna i ovannämnda forskarrapport finns inget stöd för att nya
universitet och högskolor överlag vänder en negativ utveckling i en region.
Under vissa betingelser kan emellertid högskolor ge betydande regionala
samhällseffekter. Som exempel nämns främst Uleåborg, men också Linkö-
ping, Lund, Umeå och Karlskrona-Ronneby. Exempel från USA liksom
nordiska exempel har visat att förklaringarna till en sådan positiv dynamik
snarare finns i den mottagande miljön än i högskolan och dess profil. Fors-
karna poängterar att bakom varje framgångsrik högskolesatsning finns alltid
en unik historia. Några gemensamma faktorer framträder ändå. Det lokala
samarbetet mellan politik, näringsliv och entreprenörer betonas liksom en
fungerande infrastruktur – i både fysisk och kulturell bemärkelse. Forskarna
betonar vikten av sociala nätverk och att relationerna mellan olika aktörer
präglas av tillit, en s.k. social väv. För att högskolesatsningar ska ge positiva
effekter krävs således en kombination av flera faktorer. Ofta kan dessa fak-	123

torer inte påverkas av centrala beslut. Karlskrona-Ronneby framhålls som ett	Fel! Okänt namn
intressant exempel.	på
Det s.k. Blekingefenomenet, som föregick etableringen av Högskolan	dokumentegenskap
Karlskrona-Ronneby, beskrivs närmare våren 1999 av fyra forskare vid	.:Fel! Okänt namn
högskolans institution för ekonomi och management. Efter några decennier	på
med en vikande tillverkningsindustri och avtagande befolkning inom region-	dokumentegenskap
en lyckades man under 1990-talet vända denna utveckling med hjälp av bl.a.	.Fel! Okänt namn
satsningar på informationsteknik. År 1997 sysselsatte denna sektor nästan 11	på
procent av regionens arbetskraft. Motsvarande siffra var drygt 5 procent för	dokumentegenskap
landet i genomsnitt. Den nya högskolan har fått betydelse för regionen både	.
genom sin specialisering på telekommunikation och datavetenskap och ge-	Bilaga 2
nom en organisationskultur som bl.a. stimulerar forskare till att samspela
med företagen.

3.4 Svårt att komma åt social snedrekrytering

Öckert/Regnér konstaterar i sin rapport att forskningen tyder på att svårig- heterna att påverka den sociala snedrekryteringen till högskolan kan förklaras av att den sociala skiktningen sker avsevärt tidigare i livet.

3.4.1 Den sociala selekteringen och skolreformerna
Inom Lunds universitets sociologiska institution har segregering och svensk
skola studerats under en lång följd av år, bl.a. i anslutning till skolreformerna
under de senaste decennierna. Av en rapport från januari 1989 framgår att
den sociala skiktningen sker i flera led, först som en följd av principerna för
att organisera skolområden och klasser och därefter som en följd av elever-
nas val inom klasserna. Elever från högre sociala skikt gjorde teoretiska val i
högre grad än elever från lägre sociala skikt. En liknande skiktning fanns
mellan elever som gick vidare till teoretiska linjer respektive yrkesinriktade
linjer i gymnasieskolan. I rapporten framhålls också att de elever som gick
vidare till högskolestudier utgjorde en prestationselit. Men inom denna grupp
fortsatte skiktningen i högskolan. Studenter på s.k. prestationsutbildningar
rekryterades i högre grad från högre sociala skikt medan studenter på nyare
högskoleutbildningar kom från lägre tjänstemannahem och arbetarhem. I en
artikel som publicerades 1996 konstaterar docenterna Ingrid Jönsson och
Göran Arnman att den formella differentieringen av elever på olika studievä-
gar har minskat efterhand i grundskolans läroplaner 1962, 1969 och 1980.
Men elevernas egna studieval har fortsatt att följa ett socialt mönster som får
betydelse för framtida studie- och yrkesval. Mönstret har också förstärkts
allteftersom utrymmet för elevernas fria val har ökat.
I en forskningsöversikt i januari 2000 konstaterar professorerna Jan O
Jonsson och Robert Eriksson att den sociala snedrekryteringen är djupt rotad
i alla samhällen. Eriksson menar ändå att erfarenheterna tyder på att under
1900-talet har den sociala snedrekryteringen i Sverige minskat markant på
lägre utbildningsnivåer, särskilt under perioden 1930–1970. Som huvudsak-
liga förklaringar till denna förändring anger forskarna minskade inkomst-
skillnader och minskad och/eller minskad arbetslöshet samt genomförandet	124

av den obligatoriska, svenska grundskolan. Forskarna menar att även om den sociala utjämningen inte har varit lika tydlig på högre utbildningsnivåer så ger en minskad påverkan av socialt ursprung på lägre utbildningsnivåer också återverkningar på högre nivåer.

3.4.2 Tveksam inverkan av högskolans regionalisering

Ett viktigt motiv till att etablera högskolor på nya orter – efter 1977 års re- form – var att minska den sociala snedrekryteringen till högre utbildning. Öckert/Regnér konstaterar emellertid att denna – enligt genomförda studier – inte har påverkats av den högre utbildningens utbyggnad.

I en studie, som avrapporterades 1972, studerades demografiska föränd- ringar vid de traditionella universiteten i anslutning till utökade utbildnings- möjligheter i Umeå, Linköping, Karlstad, Växjö och Örebro. Data om stu- denter som påbörjade en högskoleutbildning läsåren 1962/63, 1966/67, 1967/68 och 1969/70 användes. Resultaten visade att antalet studenter mins- kade vid samtliga traditionella universitet i samband med denna decentrali- sering av den högre utbildningen. Resultaten visade också på en större andel personer utan akademisk bakgrund vid de nya högskoleorterna än vid de traditionella universiteten, vilket kan tolkas som en tendens till minskad snedrekrytering. Öckert/Regnér betonar emellertid att dessa resultat måste tolkas försiktigt då det finns stora metodproblem.

I en annan studie, som avrapporterades 1994, användes data från Folk- och bostadsräkningarna samt Universitets- och högskoleregistret. Data täckte personer i åldrarna 17–24 år för perioden 1968–1990. Här studerades om etableringen av högskolorna i Linköping, Luleå och Östersund hade minskat den sociala snedrekryteringen till högre utbildning. Effekterna skattades genom att andelen studenter från arbetarhem jämfördes med andelen studen- ter från akademikerhem före och efter etableringen av ovannämnda högsko- lor. Som jämförelse genomfördes samma typ av studie för personer med samma familjebakgrund, men som inte hade växt upp nära en högskola eller ett universitet. Öckert/Regnér bedömer resultaten i denna studie som mer tillförlitliga. Enligt dessa resultat påverkades inte rekryteringen av personer från arbetarhem av etableringen av nya högskolor.

3.4.3 Få universitet och högskolor är aktiva

I februari 2000 avrapporterade Högskoleverket en genomgång av hur landets universitet och högskolor arbetar för att utveckla frågor om bl.a. social och etnisk mångfald. Verket konstaterar i rapporten att få lärosäten är aktiva i den meningen att frågan har utretts eller att policy har fastställts eller lokala regelverk har etablerats. Övriga lärosäten nyttjar inte den offentliga statistik som finns tillgänglig inom området och genomför inte heller egna undersök- ningar för att kunna bidra med olika former av stöd och information för dem som behöver det. Genomförda åtgärder rör i huvudsak områdena teknik och naturvetenskap. Där uppges rekryteringen till kortare högskoleutbildningar, främst ingenjörsutbildningarna, ha varit mest framgångsrik.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

125

Enligt Högskoleverket har en svag utjämning skett vid rekryteringen till högskolan under 1990-talet. Av verkets Årsrapport 1998 framgår att under perioden 1990/91–1997/98 ökade andelen nybörjarstudenter från arbetarhem från 10 till 13 procent. Under samma period minskade andelen nybörjarstu- denter från akademikerhem och högre tjänstemannahem från 32 till 28 procent.

3.4.4 Kommitté för social och etnisk mångfald i högskolan

Hösten 1999 tillsatte regeringen en kommitté för social och etnisk mångfald inom högskolan (dir. 1999:79).

En särskild utredare utsågs med uppdrag att föreslå åtgärder inom högsko- lan för att öka mångfalden med avseende på social och etnisk bakgrund bland studenter och lärare för att högskolan bättre ska kunna svara upp mot mångfalden i samhället. Utredaren ska bl.a. lämna förslag till att bredda rekryteringen av studenter samt till att stödja nya grupper av studerande i högskolemiljön.

I januari 2000 lämnade Kommittén delredovisning om invandrare med ut- ländsk, akademisk utbildning. Kommittén ska ha slutfört sitt uppdrag senast den 15 maj 2000.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

3.5 Högskoleutbildningen och den internationella marknaden

I ett internationellt perspektiv är högre utbildning en av de största tillväxt- marknaderna. Samtidigt blir ekonomin alltmer internationell. Båda dessa trender bidrar till att marknaden för högre utbildning och arbete hastigt håller på att förskjutas från en nationell till en alltmer internationell arena. Denna förändring tar sig många olika uttryck.

3.5.1 Snabbt ökande intresse för utlandsstudier

Studenternas snabbt ökande intresse för utlandsstudier är tydligt i de asia- tiska och ostasiatiska länderna. I Australien har organisationen IDP Educat- ion Australia – som har till uppgift att främja den internationella rekrytering- en av studenter – beräknat att antalet asiater som söker sig till högre utbild- ning kommer att växa till 45 miljoner omkring år 2010, vilket kan jämföras med 17 miljoner år 1990. Brist på lokal utbildning kommer att medföra att många asiater söker sig till högre utbildning i andra länder. År 1985 läste 20 000 studenter från asiatiska och ostasiatiska länder vid amerikanska universi- tet. Tio år senare var motsvarande siffra nästan 260 000.

I Europa har EU:s utbildningsprogram Sokrates med högskoledelen Erasmus spelat en viktig roll för ett ökande studentutbyte. Enligt Högskole- verkets Årsrapport 1998 deltog 3 264 svenskar i Sokratesprogrammet läsåret 1997/98. Preliminära uppgifter tyder enligt verket på att antalet utresande svenskar i programmet nu håller på att stagnera medan antalet inresande studenter till Sverige fortsätter att öka. Under slutet av 1998 fanns för första gången en balans mellan in- och utresande studenter i Sverige.

126

Den största och snabbast växande andelen svenska utlandsstudenter är	Fel! Okänt namn
emellertid de som åker utanför utbytesprogrammen, s.k. free movers. Läsåret	på
1997/98 var antalet free movers 19 100. Det totala antalet svenska utlands-	dokumentegenskap
studenter var samma år 25 500, dvs. ungefär lika många studenter som stude-	.:Fel! Okänt namn
rar vid Lunds eller Göteborgs universitet, landets två största universitet.	på
Regeringen har nyligen utsett en särskild utredare att utreda förutsättning-	dokumentegenskap
arna för att öka antalet studenter från andra länder, särskilt utanför EES-	.Fel! Okänt namn
området, vid svenska lärosäten (dir. 1999:100). I utredarens uppdrag ingår att	på
utreda den internationella utvecklingen i fråga om avgiftsfinansiering av	dokumentegenskap
utbildning. Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2000.	.
	Bilaga 2
3.5.2 Utbytet av lärare är mer begränsat
Ett internationellt utbyte av lärare förekommer också både inom och utom
EU:s utbytesprogram. Men utbytet av lärare är avsevärt mer begränsat och
också lägre än planerat. Enligt Högskoleverkets Årsrapport 1998 beror detta
främst på sen information och osäker planering samt på att lärarna har svå-
rare att vara borta, även om det bara rör sig om en till två veckor. Kalenderå-
ret 1998 var antalet utresande lärare 320 och antalet inresande lärare 603.
3.5.3 Ökade krav på harmonisering i Europa
Inom ramen för Europasamarbetet växer ett gemensamt system för den högre
utbildningen fram.
Vid 900-årsjubileet av universitetet i Bologna, 1988, undertecknade rekto-
rer för europeiska universitet grundläggande principer för universitetens roll i
ett föränderligt och i växande utsträckning internationellt samhälle. Deklarat-
ionen, som också benämns universitetens Magna Charta, omfattar fyra
grundläggande principer. Dessa principer rör universitetens ställning som
autonoma institutioner, vikten av att undervisning och forskning inte åtskiljs,
vikten av frihet i universitetens forskning och utbildning samt universiteten
som den europeiska, humanistiska traditionens förvaltare.
I maj 1998, vid Sorbonnes 800-årsjubileum, lade utbildningsministrarna i
Frankrike, Italien, Storbritannien och Tyskland fram en deklaration som
avsåg harmoniseringen av den högre utbildningen inom EU. Den har blivit
ett betydelsefullt grunddokument för fortsatta diskussioner om förändringar
av den högre utbildningen i de europeiska länderna och följdes upp genom
ett möte i Bologna i juni 1999 där företrädare för 29 europeiska länder beslöt
att verka för en harmoniserad utbildningsstruktur.
Enligt Högskoleverket rör den pågående harmoniseringen av högskoleut-
bildningen en gemensam trend med två utvecklingslinjer. Den ena linjen rör
en akademisk uppgradering av tidigare gymnasiala och postgymnasiala ut-
bildningar som definieras in i högskolesystemet. Den andra linjen rör en
reformering av långa, traditionella universitetsutbildningar, som gradvis
ersätts av kortare, mer yrkesinriktade utbildningar, en form av professional-
isering av universitetsutbildningen.
Harmoniseringen av högskoleutbildningen berör också frågan om avgifts-
beläggning av högre utbildning. I Sverige har principen om en avgiftsfri	127

högskoleutbildning betraktats som en viktig demokratifråga. Många ut- ländska universitet tar emellertid betalt för bl.a. kurser och utbildningar på distans via Internet. I det svenska högskolesystemet saknas denna möjlighet, vilket minskar incitamenten att utveckla sådan utbildning. Som ovan har nämnts har en utredare nu regeringens uppdrag att bl.a. se över den internat- ionella utvecklingen i fråga om avgifter för högre utbildning. (Se avsnitt 3.5.1.)

3.5.4 Utbildning som handelsvara

Med en växande global utbildningsmarknad har frågan om utbildningens finansiering fått ökad aktualitet.

I den internationella debatten talas i ökad utsträckning om en marknadsori- entering av den högre utbildningen. Med en snabbt ökande efterfrågan på högre utbildning har marknadslösningar börjat ses som ekonomiskt nödvän- diga. Men marknadslösningar har också drivits fram av ideologiska motiv. I vissa länder har Världsbanken varit pådrivande i dessa frågor.

Frågan om avgiftsfinansiering av högre utbildning har nu aktualiserats i flera länder och handel med examensrätter har blivit allt vanligare. I anslut- ning till detta har ansvaret för kvalitetskontroll av utbildningarna blivit en kontroversiell fråga. Även Sverige har påverkats av denna utveckling.

I en del länder har den högre utbildningen börjat betraktas som en viktig handelsvara. Storbritannien har t.ex. satt upp som ett mål att landet ska ha 25 procent av den internationella marknaden för högre utbildning år 2005. I USA beräknades de utländska studenterna läsåret 1998/99 bidra med 13 miljarder dollar till den amerikanska ekonomin. Omkring 75 procent av dessa studenter får sin finansiering från källor utanför USA. I Australien räknas försäljning av högre utbildning som ett av de viktigaste inslagen i landets internationella handelsbalans. År 1997 exporterade landet högskole- utbildning till en kostnad motsvarande 17 miljarder kronor. På ett par av landets universitet utgör avgiftsintäkterna från inresande utbytesstudenter upp till 20–25 procent av lärosätenas totala inkomster.

3.5.5 Samhällsnyttan på en internationell marknad

Diskussionen om högskoleutbildningens samhällsekonomiska belysning kan inte föras isolerat från de villkor som följer av en snabbt växande internat- ionell marknad för den högre utbildningen.

En central fråga är hur en samhällsekonomisk belysning av högskoleut- bildningen och begreppet individ- och samhällsnytta med högskoleutbildning påverkas av en snabbt tilltagande internationalisering av utbildningen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

128

3.6 Sammanfattning

Den nationalekonomiska forskningen om högre utbildning är av begränsad omfattning. Denna forskning utgår ofta från den s.k. humankapitalteorin. Resultat föreligger främst i fråga om direkta produktivitetseffekter av utbild- ningen.

Befintliga forskningsresultat tyder på att utbildningen är privatekonomiskt lönsam. Forskare har inte studerat alla komponenter i utbildningens sam- hällsekonomiska lönsamhet. Utbildningens avkastning har emellertid mins- kat över tiden och varierar också mellan olika lärosäten.

Det saknas mått för att över tiden följa studenternas efterfrågan på utbild- ning. Men en studie som redovisades 1997 visar att studenterna i stor ut- sträckning gör marknadsanpassade studieval.

Den sociala skiktningen vid val av utbildning sker i huvudsak redan på lägre utbildningsnivåer. Enligt forskningen har en viss social utjämning skett under 1900-talet, särskilt under perioden 1930–1970. Den sociala snedrekry- teringen till högre utbildning har emellertid visat sig vara svår att bryta. Forskningsresultat visar på en fortsatt social selektering inom ramen för grundskolans och gymnasieskolans reformerade system. Enligt genomförda studier är också inverkan av högskolans regionalisering tveksam.

Sambandet mellan utbildning och tillväxt har belysts i flera studier och tycks vara starkt. Men inte i något fall har samband kunnat fastställas mellan förändringar i befolkningens utbildning och tillväxten. Det innebär inte att sådana samband är uteslutna. Forskare hänvisar både till mätproblem och att utbildningens positiva effekter kan ha underskattats.

En växande internationell marknad för högre utbildning och arbete har bl.a. tagit sig uttryck i ett snabbt ökande antal utlandsstudenter i Sverige liksom i många andra länder. Alltfler länder börjar se den högre utbildningen som en viktig faktor i ett internationellt handelsutbyte. Det är oklart hur en fortsatt internationalisering av högskoleutbildningen återverkar på utbild- ningen och bedömningen av utbildningens samhällsekonomiska värde.

Källor till kapitel 3

Alsén G./Eriksson P./Nilsson A./Nilsson J.E. 1999 The University – a Re- gional Booster? – The case of Karlskrona-Ronneby

Blunkett D. 2000 Speech on Higher Education, 15 February 2000 at Mari- time Greenwich University

Härnqvist K. 1999 En akademisk fråga – en ESO-rapport om ranking av C- uppsatser Ds 1999:65

Högskoleverket 1999 Internationella trender på högskoleområdet Om- världsanalys av högskolan. Arbetsrapport nr 2

Högskoleverket 1999 Årsrapport för universitet och högskolor 1998 Högskoleverket 2000 Internationellt om högskolan Nr 3 och Nr 7, 2000

Red. Torsten Kälvemark

Högskoleverket 2000 Lärosätenas arbete med jämställdhet, studentinfly- tande samt social och etnisk mångfald Högskoleverkets rapportserie 2000:8

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

129

Högskoleverket 2000 Sökande och antagna bland dem som inte tidigare			Fel! Okänt namn
har studerat i högskolan – vad har hänt sedan 1995? PM N. Damm 2000-			på
92-25			dokumentegenskap
Jonsson J. O./Erikson R. 2000 Understanding Educational Inequality: The			.:Fel! Okänt namn
Swedish Experience Paper prepared for L´Année Sociologique			på
Jönsson I./Arnman G. 1989 Högskolestudier – det är frågan? UHÄ Forsk-			dokumentegenskap
ning och utveckling för högskolan Arbetsrapport 1989:3			.Fel! Okänt namn
Jönsson I./Arnman G. 1996 Segregation och svensk skola – En tillba-			på
kablick och en reflexion över framtiden. Ur Andersson G. Egensinne och			dokumentegenskap
mångfald			.
Kemps D. 1999 Higher Education Report for the 1999–2000 Triennium,			Bilaga 2
Canberra, Department of Education, Training and Youth
Universitetens Magna Charta, Bologna 1988
SACO 2000 En ljusnande framtid...? En rapport om akademikers ekono-
miska situation efter examen
SOU 1991:82 Drivkrafter för produktivitet och välstånd Produktivitetsde-
legationens huvudbetänkande
Storesletten K./Fabrizio Zilibotti 1999		Utbildning, utbildningspolitik och
tillväxt Ur Tillväxt och ekonomisk politik		Ekonomiska rådet
Sörlin S./Törnqvist G.	2000 Kunskap för välstånd – Universiteten och
omvandlingen av Sverige	SNS Förlag Universitet, företag, samhälle

Öckert B./Regnér H. 1999 Högre utbildning i Sverige – En problemorien- terad diskussion om utbildningssatsningar

130

4 Revisorernas överväganden, slutsatser och förslag

I internationell jämförelse investerar Sverige betydande resurser i högskolan. Till dessa investeringar har statsmakterna knutit stora förväntningar om ekonomiska och sociala effekter i samhället.

Revisorernas högskolegranskning är i huvudsak inriktad på grundutbild- ningen. Denna är av strategisk betydelse för både dagens och morgondagens högskola. Denna delstudie rör samhällsekonomiska bedömningar av den högre utbildningen. I delstudien belyses vilken kunskap som finns om grundutbildningens resultat och effekter samt hur denna kunskap har använts i regeringens planering och styrning av högskolan.

Revisorerna konstaterar att det finns allvarliga kunskapsbrister om såväl utbildningssystemet som dess resultat och effekter för samhället. Samtidigt finns dock flera tecken på bristande effektivitet i högskolesystemet. De möj- ligheter att styra högskolan som följde av 1993 års högskolereform förefaller inte heller ha nyttjats i särskilt stor utsträckning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

4.1 Bristande kunskap om högskoleutbildningen

Nationalekonomerna Björn Öckert och Håkan Regnér har sammanställt resultaten av nationalekonomisk forskning om den högre utbildningen som ett underlag i revisorernas granskning. Av deras sammanställning framgår att många frågor om högskoleutbildningen och dess samhällsekonomiska värde lämnas obesvarade.

4.1.1 Dålig kunskap om systemet för högre utbildning

Trots högskolans stora omfattning och expansion konstaterar Öckert/Regnér i sin sammanställning av forskningen att få vetenskapliga studier har genom- förts av högre utbildning. Viktiga utbildningspolitiska frågor har därmed inte blivit belysta, och möjligheterna att diskutera konsekvenser av genomförda utbildningssatsningar har begränsats. Också i revisorernas granskning har det visat sig att det saknas analyser av viktiga frågor kring bl.a. utbildningens resultat.

Bristen på övergripande analyser av högre utbildning har framhållits från flera håll och rör inte enbart vetenskapliga studier. Högskoleverket har nylig- en uppmärksammat behovet av forskning om högre utbildning och forskning. I slutbetänkandet från RUT-93, våren 1996, framhöll utredaren att det sakna- des tvärgående och mer övergripande analyser av utvecklingen inom utbild- ningsväsendet och forskningen. Även i en rapport från pedagogiska institut- ionen vid Uppsala universitet, våren 1997, framhåller författaren behovet av att den högre utbildningen utvärderas som system på nationell nivå, dvs. att statsmakternas centralt givna ramar och allmänna förutsättningar för lärosä- tenas verksamhet analyseras.

Formerna för forskning om högskolan håller nu på att ändras. Våren 2000 har ett institut för studier av utbildning och forskning (Swedish Institute for Studies in Education and Research, SISTER) inrättats. Regeringen har också

131

nyligen lagt fram ett förslag om ny organisation för forskningsråden (prop. 1999/2000:81).

4.1.2 Brister i statistiken

Det finns således oklarheter om högskoleutbildningens och högskolepoliti- kens effekter. Men det finns också flera oklarheter i fråga om själva resultatet av genomförd utbildning. Utflödet från högskolan mäts i examina och preste- rade högskolepoäng.

I och med 1993 års högskolereform ersattes högskolans tidigare nationella linjesystem med en examensordning. Denna skulle ge riksdagen och rege- ringen bättre information om studiernas omfattning och resultat på olika nivåer. Examensordningen sågs också som ett viktigt instrument för kvali- tetskontroll och lokalisering av olika utbildningar och för internationella jämförelser av utbildning.

I dag är all grundutbildning kursbaserad. Ovannämnda examensordning innebär att kurserna i vissa fall sammanförs till program som leder till en generell examen eller en yrkesexamen. Nu visar uppföljningen av 1993 års högskolereform och Högskoleverkets uppföljning våren 1999 att antalet kursstuderande utanför utbildningsprogrammen har ökat kraftigt under 1990- talet. Cirka 60 procent av alla studenter läser i dag på utbildningar som leder till en generell examen. Men enligt genomförda studier minskade studenter- nas intresse för att ta ut en examen under första hälften av 1990-talet. Hög- skoleverket för i det sammanhanget fram betydelsen av s.k. livslångt lärande och återkommande utbildning. Dessutom visar uppgifter inom verket att examina är ett osäkert mått som kan leda till både överskattningar och un- derskattningar av utbildningens omfattning och resultat. Sammantaget har denna utveckling lett till att kopplingen mellan studier och examina har försvagats.

Redovisningen av presterade högskolepoäng visar att lärosätenas prestat- ionsgrad har legat på en relativt hög och jämn nivå under 1990-talet. Men det finns flera frågor kring detta förhållande.

En del frågor rör möjligheten att avläsa utbildningens resultat. Vilken ut- bildning har genomförts på olika nivåer inom olika ämnesområden? Innebär den kraftiga ökningen av kursstuderande att längre utbildningar och utbild- ning på högre nivåer får stå tillbaka för ett ökat utbud av kortare kurser? Är i så fall detta ett mönster som hänger ihop med en ökad andel äldre studenter eller finns samma mönster hos yngre studenter?

Andra frågor rör examensordningen som verktyg för att kontrollera utbild- ningens kvalitet och som grund för internationella jämförelser av utbildning, särskilt i skenet av att utbildningsmarknaden nu snabbt blir alltmer internat- ionell.

I ett längre perspektiv fullföljs programutbildningar ungefär i samma ut- sträckning som tidigare, men den genomsnittliga studietiden har förlängts under 1990-talet. När det gäller 1990-talets satsningar på teknik och naturve- tenskap visar Högskoleverkets uppföljning våren 1999 på en extremt låg examensfrekvens för högskoleingenjörer. Efter normalstudietiden på tre år hade endast 10 procent tagit en examen. Efter sju år hade knappt varannan

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

132

tagit ut en examen. Verket har inte närmare analyserat varför examensfre- kvensen är så extremt låg för dessa studerande. Det är således oklart om de huvudsakliga förklaringarna är att studenterna inte behöver fullfölja utbild- ningen för att få jobb eller om studenterna har stora svårigheter med att ge- nomföra utbildningen eller om det finns andra väsentliga förklaringar.

4.2 Tecken på bristande effektivitet i högskoleutbildningen

Trots bristen på kunskap i flera centrala frågor när det gäller högskoleutbild- ningen samt dess resultat och effekter visar revisorernas granskning att det finns flera tecken på effektivitetsbrister i högskolesystemet. Sådana tecken rör effekterna av antagningsreglerna för ungdomar samt svårigheterna att socialt bredda rekryteringsbasen till högre utbildning. En över tiden mins- kande avkastning reser också frågor om utbildningens lönsamhet.

4.2.1 Är högskoleutbildningen lönsam?

Enligt Öckert/Regnér är samhällsekonomiska bedömningar av högre utbild- ning komplicerade och kräver en mängd förenklade antaganden. Deras forskningssammanställning är koncentrerad till utbildningseffekter ur indivi- dens perspektiv, där modern utbildningsforskning studerar utbildningens avkastning. Avkastningen anger den procentuella inkomstökning en individ kan förvänta till följd av utbildning, med hänsyn tagen till utebliven inkomst under studietiden. Måttet inkluderar dock inte utbildningens kostnader.

Enligt genomförda studier är avkastningen positiv när treårig högskoleut- bildning jämförs med treårig gymnasieutbildning. Avkastningen ökar ju yngre individerna är vid avslutad utbildning. Öckert/Regnér framhåller emel- lertid att man av dessa resultat inte kan dra några slutsatser om högskoleut- bildningens samhällsekonomiska lönsamhet då utbildningens kostnader liksom utbildningens eventuella konsumtionsvärde inte har beaktats.

Det finns också restriktioner kring uppgifterna om högskoleutbildningens privatekonomiska avkastning. Uppgifter finns endast för en genomsnittligt beräknad avkastning. Skillnader mellan olika grupper av högskoleutbildade har inte studerats. Däremot visar några studier på skillnader i avkastning för samma typ av utbildning vid olika lärosäten. Det är inte känt om dessa skill- nader främst kan förklaras av skillnader i utbildningens kvalitet eller skillna- der i lärosätenas förmåga att dra till sig begåvade och högpresterande studen- ter eller om skillnaderna har andra förklaringar.

En annan fråga handlar om i vilken utsträckning utbildningens privateko- nomiska lönsamhet står i rimlig proportion till utbildningens samhällseko- nomiska lönsamhet. Öckert/Regnér gör ingen bedömning av nivån på utbild- ningens avkastning, men konstaterar att denna har sjunkit sedan slutet av 1960-talet. Också studier som har genomförts av SACO visar på en relativt sett minskad avkastning av högskoleutbildning mellan åren 1975 och 1998.

Det är oklart om ett ökat utbud av högskoleutbildade leder till en generellt minskad privatekonomisk avkastning. Öckert/Regnér för fram detta som en möjlig förklaring till att avkastningen har minskat över tiden. Men något entydigt orsakssamband har inte kunnat fastställas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

133

4.2.2 De yngsta missgynnas vid antagningen

Ovan framgår att kunskapen är begränsad när det gäller studier av högskole- utbildningens lönsamhet, i såväl privatekonomiskt som samhällsekonomiskt hänseende. Ett entydigt resultat förefaller emellertid vara att den privateko- nomiska avkastningen ökar ju yngre individerna är vid avslutad utbildning. Också för samhället ökar avkastningen i sådana fall då den produktiva tiden för högskoleutbildade blir längre. Mot bakgrund av detta är det problematiskt att antagningsreglerna leder till köbildningar av olika slag som genomgående missgynnar de yngsta sökandena.

Under 1990-talet har flera förändringar genomförts av antagningssystemet. Problemet med att yngre sökande missgynnas förefaller emellertid snarast ha förvärrats. Räknat från början av 1990-talet sjönk först genomsnittsåldern på de antagna. Men under senare år har genomsnittsåldern stigit. Mellan 1995 och 1999 ökade antalet antagna i åldrarna över 30 år med 50 procent. Under samma period ökade antalet antagna i åldrarna under 25 år endast med några få procent.

Att yngre sökande missgynnas vid antagningen är ett effektivitetsproblem för både de enskilda individerna och för samhället. Antalet äldre personer med behörighet till högskoleutbildning kan förväntas öka under de kom- mande åren till följd av det s.k. Kunskapslyftet. En viktig fråga är därvid hur stor obalans mellan generationerna i högskolan som är rimlig eller accepta- bel. Denna fråga ska ses mot bakgrund av att utbildningen är offentligt finan- sierad. Frågan ska också ses mot bakgrund av att utbildningens samhällseko- nomiska värde ökar ju tidigare i livet som utbildningen genomförs. Av OECD:s statistik framgår också att andelen med minst treårig högskoleut- bildning i yngre åldrar, 25–34 år, är mycket låg i Sverige i jämförelse med andra länder.

4.2.3 Snäv och sned rekrytering till grundutbildningen

Flera studier har belyst det länge uttryckta önskemålet om att minska den sociala snedrekryteringen till högre utbildning.

Resultaten av genomförda studier tyder på att en viss social utjämning har skett på lägre utbildningsnivåer under senare decennier i anslutning till grundskolereformen. Men forskningen visar också att den sociala skiktning- en fortfarande är tydlig och att denna i stor utsträckning sker tidigt i anslut- ning till olika kurs- och tillval inom ramen för grundskolans och gymnasie- skolans utbildning.

Ett viktigt motiv för att etablera högskolor på nya orter var att minska den sociala snedrekryteringen. Öckert/Regnér konstaterar emellertid att det sam- lade resultatet av genomförd forskning inte tyder på att högskolans regional- isering har haft någon socialt utjämnande effekt på rekryteringen till högre studier. Enligt Högskoleverkets uppföljning har emellertid en svag utjämning skett bland nybörjarstudenter under 1990-talet.

Högskoleverket publicerade 1996 en sammanställning av forskningen om högskoleprovet. Enligt dessa forskningsresultat har inte heller högskolepro- vet minskat den sociala snedrekryteringen till högskolan. Provresultatet

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

134

påverkas liksom gymnasiebetygen av den sociala bakgrunden, om än i	Fel! Okänt namn
mindre grad. Vid upprepade provtillfällen förbättras också provresultatet och	på
denna möjlighet nyttjas främst av ungdomar från tjänstemannahem.	dokumentegenskap
Det är således en utmaning för universitet och högskolor att med de krav	.:Fel! Okänt namn
på kvalitet och effektivitet som gäller för högskoleutbildningen balansera den	på
sociala skiktning som finns bland potentiella och antagna studenter. Uppgif-	dokumentegenskap
ten handlar om att individer med möjligheter och förmåga att tillgodogöra sig	.Fel! Okänt namn
högre utbildning också erbjuds en sådan. Uppgiften är särskilt angelägen när	på
det gäller begåvade studenter – och potentiella studenter – från miljöer utan	dokumentegenskap
tradition för högre utbildning. Dessa insatser framstår som än viktigare under	.
senare år i och med att gymnasieskolan som rekryteringsbas till högskolan	Bilaga 2
har minskat. Detta framgår av en rapport som Högskoleverket publicerade
hösten 1999.
I en rapport om lärosätenas arbete med bl.a. social utjämning har Högsko-
leverket nyligen konstaterat att endast några få lärosäten arbetar aktivt med
dessa frågor. De flesta ansträngningar görs inom de tekniska och naturveten-
skapliga områdena. Verket konstaterar att ungdomar från studieovana hem i
huvudsak dras till kortare högskoleutbildningar, främst treåriga yrkespro-
gram som ingenjörsutbildningarna.

4.3 Styrningen av högskolans grundutbildning

Sedan 1980-talet har högskolans styrning förändrats mot ett alltmer decentra- liserat beslutsfattande. Under 1990-talet har decentraliseringstakten ökat, särskilt som en följd av 1993 års högskolereform. En ny högskolelag trädde i kraft den 1 juli 1993. För grundutbildningen har också införts en ny studieor- ganisation, en ny examensordning och ett nytt resurstilldelningssystem.

Riksdagen och regeringen utövar inflytande främst genom mål och ramar i kontraktsliknande utbildningsuppdrag samt genom en prestationsrelaterad anslagstilldelning. Regeringen lägger fram förslag till utbildningsuppdrag och riksdagen beslutar om dessa. Lärosätena beslutar sedan om hur resurser- na ska fördelas och om studieorganisation.

Under 1990-talets senare del har behovet av en avvägning mellan nation- ella intressen och lärosätenas självständighet betonats alltmer. Sådana reso- nemang låg bakom riksdagens beslut 1995 att inrätta Högskoleverket med ett nationellt ansvar för bl.a. olika former av kontroll samt uppföljning och utvärdering av högskolans verksamhet. I verkets uppdrag ingår ansvar för

den officiella statistiken inom högskolans område.
4.3.1 Styrsystemets möjligheter har inte nyttjats
Dokumenterade erfarenheter av det styrsystem som infördes i och med 1993
års högskolereform tyder på att statsmakternas önskemål om en avvägning
mellan lärosätenas självständighet och nationella intressen inte har förverkli-
gats. I olika analyser efterlyses främst ett systematiskt och allsidigt underlag
i anslutning till att utbildningsuppdragen läggs fram samt tydliga spelregler
för alla parter. I anslutning till riksdagens beslut om utbildningsuppdrag har
regeringen emellertid inte presenterat någon mer utförlig och samlad analys	135

av den utbildning som har bedrivits eller kring behovet av fortsatt utbildning. Detta ser revisorerna som en allvarlig brist i högskolans styrning.

4.3.2 Lokalt ansvar och nationella intressen

Grundutbildningen är avgiftsfri, och staten svarar för utbildningens finansie- ring. Dessa investeringar i utbildningen är förenade med höga ambitioner. Lärosätena har det primära ansvaret för att tillgängliga resurser används väl så att den utbildning som bedrivs svarar mot högskolelagens krav på kvalitet och effektivitet. Detta ansvar är knutet till den nivå där verksamheten bed- rivs. Möjligheten att ta hänsyn till nationella behov i ett kortare och ett längre tidsperspektiv bör självfallet kunna vägas in i det ansvar för utbildningen som ligger på institutions- och lärosätesnivå. Men vissa förutsättningar för verksamheten måste därvid beaktas.

I dialogen mellan regeringen och lärosätena måste hänsyn tas till högsko- lans långa tidsperspektiv. Mer omfattande förändringar – som förutsätter att ny eller förändrad kompetens ska byggas upp – tar tid. Genomsnittlig tid för forskarutbildning är sex till sju år. Av Högskoleverkets uppföljning framgår också att grundutbildningens resultat i många fall kan avläsas först efter lång tid. Tioårsperspektivet är inte ovanligt. Samtidigt krävs en flexibilitet för att svara mot mer kortsiktiga krav på att anpassa utbildningsutbudet till studen- ternas och arbetsmarknadens krav.

Tillgänglig information tyder på att lärosätena i flera avseenden har klarat den mer kortsiktiga anpassningen av högskolans utbildningsutbud. Enligt en rapport från Högskoleverket till regeringen i december 1999 finns hos lärosä- tena en lyhördhet och beredskap att möta krav på nya ämneskombinationer från studenter och arbetsmarknad. Statsmakternas önskan under senare år om ett ökat antal studenter inom områdena teknik och naturvetenskap har också hörsammats. Så gott som hela expansionen under åren 1996–1998 – cirka 11 000 helårsstudenter – utgjordes av studenter inom dessa områden.

Mer långsiktiga förändringar i högskolans utbildningsutbud har däremot varit svårare att genomföra. Enligt utvärderingar av högskolans styrsystem våren 1997 har lärosätenas eget utbud i stor utsträckning varit styrande för utbildningens mer långsiktiga inriktning. Den aktuella politiken påverkar utbildningsutbudet endast i begränsad omfattning. I skrifterna framhålls att 1960- och 1970-talens starka tillströmning av studenter till bl.a. samhällsve- tenskap fortfarande i slutet av 1990-talet präglar högskolans utbud.

Det behövs således en öppen dialog mellan lärosätena och regeringen om högskoleutbildningens mer långsiktiga inriktning. Som underlag för denna dialog bör regeringen presentera ett principdokument. Detta dokument bör vara ett viktigt underlag för regeringen i arbetet med utbildningsuppdragen. Med den betydelse som högskolan ges för samhällsutvecklingen bör doku- mentet ha en officiell karaktär. Dokumentet bör också ingå i underlaget för regeringens förslag till riksdagen i anslutning till riksdagens beslut om ut- bildningsuppdragen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

136

Flera faktorer bör ingå i regeringens underlag för arbetet med utbildnings-	Fel! Okänt namn
uppdrag. Viktiga frågor är analyser av utbildningssatsningarna under den	på
senaste perioden samt av kompetensbehovet. Att göra preciserade utbild-	dokumentegenskap
ningsprognoser har visat sig vara förenat med stora svårigheter och sådana	.:Fel! Okänt namn
prognoser slår ofta fel. Däremot bör behovet av olika kompetenser – på	på
kortare och på längre sikt – kunna analyseras med hjälp av scenarier. Ytterli-	dokumentegenskap
gare andra frågor att analysera är problem förenade med rekrytering av stu-	.Fel! Okänt namn
denter. För samtliga faktorer bör strävan vara att utveckla systematiska me-	på
toder för att kunna följa upp dessa faktorer över tiden och också att genom-	dokumentegenskap
föra ekonomiska analyser.	.
En fråga som på ett påtagligt sätt kan komma att förskjuta grundutbild-	Bilaga 2
ningens samhällsekonomiska värde är en alltmer internationell utbildnings-
marknad. Studenternas rörlighet över nationsgränserna har snabbt ökat under
1990-talet liksom distansutbildningens betydelse. Alltfler länder ser högsko-
leutbildningen som en handelsvara och riktar sig till en internationell utbild-
ningsmarknad med avgiftsbelagd utbildning. Ett underlag med analyser inför
utbildningsuppdragen bör därför också omfatta analyser av hur dessa trender
påverkar utbildningens utbud och efterfrågan samt det svenska högskole-
systemets beredskap för att möta denna utveckling.

4.4 Revisorernas slutsatser och förslag

4.4.1 Revisorernas iakttagelser

I internationell jämförelse satsar Sverige betydande resurser på högskolesek- torn. Med dagens investeringar, motsvarande cirka 40 miljarder kronor per år, är högskolan en omfattande del av landets offentliga sektor. Stora för- väntningar har knutits till dessa satsningar, och högskolan förväntas fortsätta att växa. Högskolans grundutbildning är av strategisk betydelse.

Trots betydande investeringar och stora förväntningar visar revisorernas granskning att det i flera avseenden finns allvarliga kunskapsbrister i fråga om högskolans grundutbildning. Bristerna gäller såväl vetenskapliga studier som studier i övrigt och avser både ekonomiska analyser och analyser av högskolans grundutbildning på en mer övergripande nivå.

− Det finns brister i såväl statistiskt underlag som analyser av in- och utflö- den i högskolans grundutbildning. Det är också oklart vilket kompetenstill- skott de senaste årens satsning på teknik och naturvetenskap kommer att ge. Enligt Högskoleverkets hittillsvarande uppföljning tar endast en ex- tremt låg andel studenter ut en examen på högskoleingenjörsprogrammen.

− Styrsystemets möjligheter har inte nyttjats. I anslutning till riksdagens beslut om utbildningsuppdrag har regeringen inte redovisat några närmare analyser av i vilken mån utbildningssatsningarna har lett till önskade resul- tat, enligt riksdagens uttalanden. Regeringen har inte heller redovisat några samhällsekonomiska bedömningar av utbildningssatsningarna.

− Antagningsreglerna till högskolan leder till köbildningar där de yngsta sökandena genomgående missgynnas.

− Räknat på genomsnittet av större grupper med högskoleutbildning bedöms grundutbildningen vara privatekonomiskt lönsam. Beräkningar saknas

137

emellertid för enskilda yrkesgrupper. Av redovisade resultat kan inte heller dras några slutsatser om utbildningens samhällsekonomiska lönsamhet, då bl.a. utbildningens kostnader inte ingår i genomförda beräkningar.

4.4.2 Förbättra kunskapen om högskolan

Det behövs en bättre kunskap och mer ekonomiskt inriktade och övergri- pande analyser av högskolan. Resultatet av de frekventa förändringarna under 1990-talet behöver följas upp för att ge statsmakterna ett bättre un- derlag för fortsatta beslut.

Högskoleverket bör utveckla statistiska mått så att det blir möjligt att följa in- och utflöden i högskolans grundutbildning.

−För att kunna studera olika effekter av antagningsreglerna över tiden be- hövs individbaserad information över såväl sökande som antagna till grundutbildningen.

−Verket bör också överväga olika möjligheter att utveckla mått för att följa studenternas efterfrågan på utbildning. Detta är en viktig variabel vid ut- formningen av regler för antagning. Det är också en viktig variabel för lä- rosätenas tillämpning av dessa regler och planeringen av utbildningen.

−För att kunna följa upp utbildningens resultat behövs också individbaserad information som visar grundutbildningens resultat på olika nivåer och inom olika ämnesområden.

Högskoleverket behöver också utveckla arbetet med mer övergripande ana- lyser av högskolan på systemnivå, där även ekonomiska analyser bör ingå.

−En central fråga som behöver belysas är examensordningens eventuellt minskade betydelse i grundutbildningen. Vad betyder en sådan förändring för redovisningen av utbildningens resultat, för arbetet med kvalitetskon- troll och för internationella jämförelser?

−En annan fråga som närmare bör belysas är resultatet av de aktuella sats- ningarna på teknik och naturvetenskap. Beror låg examensfrekvens på att studenterna i stor utsträckning rekryteras till näringslivet innan utbildning- en är avslutad? Är det i så fall ett tecken på att utbildningen eller delar av den inte behövs? Eller beror den låga examensfrekvensen på att studenter- na avbryter utbildningen alternativt går över till annan högskoleutbildning och vad är i så fall skälet till detta?

−Betydelsen av den snabbt ökande internationaliseringen av högskoleut- bildningen behöver också belysas. Hur påverkar t.ex. internationalisering- en behovet av nya typer av analyser vid utbildningens planering och finan- siering?

Regeringen bör ta initiativ till övergripande och ekonomiska analyser av i vilken mån utbildningssatsningarna har bidragit till att uppfylla riksdagens uttalade mål för dessa satsningar. Såväl svenska som utländska forskare kan anlitas för sådana uppdrag. Regeringen bör också ta initiativ till att utveckla bättre och tillförlitliga mått för internationella kostnadsjämförelser av hög- skolans verksamhet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

138

Det är också angeläget att stimulera forskningen om högskoleutbildningen för att mer långsiktigt kunna följa förändringar som påverkar bl.a. utbild- ningens utbud och efterfrågan samt utbildningens kvalitet och finansiering. Denna forskning är särskilt angelägen i en verksamhet som är föremål för så frekventa förändringar som fallet har varit fallet under 1990-talet.

4.4.3 Nyttja kunskapen i högskolans styrning

Högskoleutbildningen är en stor och växande del av den offentliga sektorn och ses som central för samhällets ekonomiska och sociala utveckling. Rege- ringens möjlighet att inom ramen för gällande styrsystem hävda nationella intressen har emellertid inte nyttjats fullt ut.

Inför regeringens arbete med utbildningsuppdragen behövs därför ett un- derlag med analyser av resultatet av genomförd utbildning. I underlaget bör ingå analyser av trender när det gäller den högre utbildningens utbud och efterfrågan liksom analyser av utvecklingen av olika kompetensprofiler. I dessa analyser bör också den snabbt växande internationella utbildnings- marknaden och ekonomiska konsekvensbedömningar ingå. Underlaget bör dokumenteras och göras tillgängligt för en bred diskussion innan riksdagen fattar beslut om utbildningsuppdrag.

4.4.4 Se över antagningsreglerna

Reglerna för antagning till högskolans grundutbildning har förändrats vid flera tillfällen under 1990-talet. Den långsiktiga trenden med köbildningar som missgynnar ungdomar har emellertid inte brutits.

Regeringen bör ta initiativ till en grundlig översyn av antagningsreglerna där sökbeteendet hos olika åldersgrupper analyseras. Därvid bör bedömning- ar göras av vilka konsekvenser som är rimliga för dels olika grupper, dels de sökande totalt med hänsyn till ambitionen att antalet och andelen högskole- utbildade bör öka. Det behövs också ekonomiska analyser av vilka kon- sekvenser olika sökbeteenden får för samhällsekonomin. Därvid kan även dimensioneringen av grundutbildningen behöva omprövas.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

139

Bilaga

Kontakter under granskningsarbetet

Högskoleverket

Lars Brandell

Carin Callerholm

Niclas Damm

Carl Hård af Segerstad

Hans Jalling

Torsten Kälvemark

Lars Lustig

Inger Rydén Bergendahl

Finansdepartementet

Jessica Bylund

Fredrik Wiklund

Utbildningsdepartementet

Dan Andersson

Nils Harding

Karin Odencrantz

Eva Svensson

Universitet och högskolor

Robert Eriksson, Institutet för social forskning, Stockholms universitet Peter Fredriksson, Uppsala universitet

Ann Fritzell, Stockholms universitet Ingrid Jönsson, Lunds universitet

Anders Nilsson, Högskolan Karlskrona-Ronneby Jan-Evert Nilsson, Högskolan Karlskrona-Ronneby

Håkan Regnér, Institutet för social forskning, Stockholms universitet Gunnel Stenqvist, Södertörns högskola

Gunnar Törnqvist, Lunds universitet

Björn Öckert, Institutet för social forskning, Stockholms universitet

Organisationer

Johan Hagberg, Sveriges Förenade Studentkårer Johan Mårtensson, Sveriges Förenade Studentkårer Lars Ekholm, Sveriges universitets- och högskoleförbund

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

140

Lars Eriksson, Sveriges universitets- och högskoleförbund Bert Fredriksson, Sveriges universitetslärarförbund

Övriga

Dan Brändström, Riksbankens jubileumsfond Sonja Dahl, utbildningsutskottet

Marja Lemne, Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) Ingemar Lind, Kommittén för högskolans styrning

Hans Modig, Kommittén för högskolans styrning

Karin Arvemo Notstrand, Statistiska centralbyrån, Örebro Hans-Erik Olsson, Statistiska centralbyrån, Örebro

Lillemor Kim, Institutet för studier av utbildning och forskning (SISTER) Anders Persson, Utredningen om social och etnisk mångfald i högskolan Åsa Sohlman, Kunskapslyftskommittén

Sverker Sörlin, Institutet för studier av utbildning och forskning (SISTER) Håkan Westling, sakkunnig rådgivare

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

141

Rapport 2000/01:1

Grundutbildningens högskolemässighet

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

RIKSDAGENS REVISORER	TEL 08-786 40 00	www.riksdagen.se/rr
100 12 STOCKHOLM	TEL 08-786 61 88

142

143

Förord

Riksdagens revisorer har på eget initiativ inlett en granskning av högskolan med tyngdpunkt på den grundläggande högskoleutbildningen.

Revisorernas granskning består av fyra delar. Detta är den tredje delrap- porten. Den är inriktad på grundutbildningens högskolemässighet. I en fjärde delrapport under hösten 2000 kommer högskolans resursanvändning att behandlas.

Ett väsentligt underlag för denna rapport är diskussioner med företrädare för åtta lärosäten. Dessa diskussioner har inriktats på faktorer av betydelse för att genomföra en utbildning som uppfyller högskolelagens krav på att högskoleutbildning ska bygga på vetenskaplig grund samt på beprövad erfa- renhet.

Professor Håkan Westling och fil.kand. Björn Öckert har varit sakkunniga under utarbetandet av denna rapport.

Inom revisorernas kansli har revisionsdirektören Elisabeth Carlsund haft huvudansvar för granskningsarbetet. Även revisionsdirektören Nils Eklund, utredningschefen Margaretha Stålfors och kanslichefen Åke Dahlberg har deltagit i arbetet.

Denna rapport är beslutad av revisorerna den 21 september 2000. Rappor- ten sänds på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Efter att alla delrapporter i revisorernas högskolegranskning har remissbehandlats har revisorerna för avsikt att överlämna en samlad bedömning till riksdagen under hösten 2000.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

144

145

Sammanfattning

Krav som avser en högskolemässig utbildning infördes i den första högskole- lagen 1977. Samtidigt vidgades begreppet högskoleutbildning till att omfatta all utbildning efter gymnasieskolan.

En högskolemässig grundutbildning

Enligt nu gällande lagstiftning ska högskolans utbildning bygga på veten- skaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Lagen ger ut- rymme för olika tolkningar om var tyngdpunkten ska ligga i skilda utbild- ningar. Vidare ska ett samband mellan högskolans utbildning och forskning främjas. Utbildningen ska också ordnas så att studenternas förmåga till själv- ständig och kritisk bedömning, till självständig problemlösning och till in- formationsutbyte på vetenskaplig nivå utvecklas.

Det huvudsakliga ansvaret för utbildningens kvalitet ligger på varje enskilt lärosäte, där detta ansvar delas av studenter och övrig personal. Men under 1990-talet har också utvecklats ett system för nationell kontroll av grundut- bildningens kvalitet. I dag svarar Högskoleverket för dessa prövningar. En- ligt ett riksdagsbeslut våren 2000 ska den nationella kontrollen kraftigt bygg- gas ut.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

Stora förändringar i högskolesektorn under 1990-talet

Grundutbildningen har expanderat kraftigt. Sedan 1990 har högskolans grundutbildning ökat med ca 70 %. Det är de s.k. små och medelstora hög- skolorna som har expanderat mest. Expansionen har emellertid varit ojämn. Under perioden 1989/90–1997/98 ökade antalet registrerade studenter med 86 % medan antalet lärare bara ökade med 17 %.

Under 1990-talet har också de finansiella villkoren för högskolesektorn förändrats. Anslagen till forskning och forskarutbildning har inte ökat i samma omfattning som anslagen till grundutbildning. Men nya, externa forskningsfinansiärer har tillkommit och andelen externt finansierad forsk- ning inom högskolesektorn har sedan början av 1980-talet ökat från en tred- jedel till hälften. Därmed har lärosätena öppnats mer utåt mot det omgivande samhället samtidigt som möjligheterna till inomvetenskapliga prioriteringar har minskat.

Det är svårt att få tillförlitliga och relevanta uppgifter om kostnader och besparingar för högskolans grundutbildning. Dessa frågor behandlas i en separat rapport i revisorernas högskolegranskning. En slutsats där är emeller- tid att grundutbildningens anslagsnivå har minskat under 1990-talet samtidigt som högskolesektorns åtaganden och kostnaderna för dessa åtaganden har ökat.

146

Erfarenheter från åtta lärosäten

Frågor som rör krav på en högskolemässig grundutbildning har diskuterats med företrädare för åtta lärosäten. De besökta lärosätena skiljer sig starkt åt i flera avseenden. Skillnaderna rör bl.a. lärosätenas ålder, utbildningens om- fattning och tillväxt samt omfattningen av forskning och tillgången till dispu- terade lärare. Vid diskussionerna framträder ändå många likheter som rör både synen på högskolemässighet och de processer som lärosätena har att hantera för att bedriva en högskolemässig utbildning.

Lärarnas kompetens och aktiva del i forskningen framhålls som den mest väsentliga faktorn för att leva upp till högskolelagens krav på en högskole- mässig utbildning. Men många efterlyser också en öppnare och mer utveck- lad diskussion om hur kravet på beprövad erfarenhet ska värderas och viktas gentemot kravet på vetenskaplig grund.

Utöver väl kvalificerade lärare behöver lärosätena ha tillgång till ekono- miska resurser och intresserade studenter för att genomföra en högskole- mässig utbildning. Mellan dessa tre variabler uppträder emellertid flera oba- lanser. Dessa obalanser inträffar ofta samtidigt, vilket försvårar lärosätenas prioriteringar. I sådana situationer riskerar kortsiktiga krav som rör lärosäte- nas utbildningsuppdrag att ta över långsiktiga krav som rör de viktiga frå- gorna med forskning och kompetensutveckling. Detta är ett allvarligt hot mot möjligheterna att på sikt bedriva en utbildning med god högskolemässig kvalitet.

Lärosätenas eget ansvar för utbildningens kvalitet betonas ofta. Frågan är särskilt angelägen i en tid av stark expansion och återhållen resurstilldelning. Många insatser pågår för att följa upp och säkra kvaliteten. Men systemen har svagheter när det gäller de lägre utbildningsnivåerna (A- och B-nivå). Möjligheten för studenter och andra intresserade att få information från läro- sätena om olika utbildningars högskolemässiga kvalitet är också mycket begränsad.

Generellt sätts stor tilltro till värdet av den nationella kvalitetskontroll som har byggts upp under 1990-talet. Denna kontroll ses som väsentlig både för att klargöra innebörden av högskolelagens krav på högskolemässighet och för att vara kvalitetsdrivande under högskolans fortsatta expansion. Men kritik och invändningar har också riktats mot Högskoleverket för bl.a. oklara budskap och förfaringssättet vid indragning av examensrätter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

Revisorernas förslag

Revisorernas förslag rör tre områden:

− Högskolelagens krav på vetenskaplig grund och forskningsanknytning i all grundutbildning bör förtydligas. Samtidigt bör kravet på beprövad erfaren- het i vissa yrkesutbildningar utvecklas.

− Lärosätenas långsiktiga handlingsutrymme bör främjas. Regeringen bör redovisa till riksdagen i vilken omfattning och på vilket sätt intentionerna i 1993 års högskolereform har uppfyllts.

− Lokala system för redovisning av högskolemässigheten i olika utbildningar bör utvecklas.

147

1 Revisorernas beslut om att granska högskolan

Våren 1999 beslöt Riksdagens revisorer på eget initiativ att granska högsko- lan med tyngdpunkt på resursanvändningen.

Granskningen inriktas i huvudsak på den grundläggande högskoleutbild- ningen och består av fyra delstudier:

–Högskoleverkets granskande och främjande roll.

–Den grundläggande högskoleutbildningen i samhällsekonomisk belysning.

–Lärosätenas prioritering och resursanvändning.

–Förutsättningar för forskning och utbildning.

Belysningen av högskoleutbildningen utgår i de två första delarna från ett nationellt perspektiv medan de två senare delarna också berör lärosätenas perspektiv. Revisorerna fastställde den första delrapporten – Högskoleverkets granskande och främjande roll – den 15 december 1999 och den andra del- rapporten – Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning – den 28 april 2000. Dessa rapporter har därefter sänts på remiss till berörda myndig- heter och organisationer.

Högskolelagen föreskriver att all högskoleutbildning ska vila på veten- skaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Enligt högskole- lagen ska det också finnas ett nära samband mellan forskning och utbildning. I denna delrapport behandlas inte frågor som rör konstnärlig grund. I övrigt behandlar rapporten frågor med anknytning till dessa krav på högskolans utbildning. I rapporten används det samlande begreppet högskolemässighet som benämning för dessa krav.

Denna delrapport är inriktad på hur förutsättningarna att motsvara riksda- gens krav på högskolemässighet varierar mellan olika lärosäten samt hur lärosätena hanterar dessa skilda förutsättningar. Rapporten är avgränsad till denna centrala kvalitetsaspekt i högskolans grundutbildning. Många andra kvalitetsaspekter kan läggas på utbildningen. Men de behandlas inte här.

Vid genomförandet av denna delstudie har gemensamma frågeställningar kring förutsättningar för forskning och utbildning – det som brukar benäm- nas grundutbildningens högskolemässighet – diskuterats med företrädare för åtta olika lärosäten. Frågeställningarna redovisas i bilaga 1. Samma fråge- ställningar har också diskuterats med företrädare för Högskoleverket och Utbildningsdepartementet. Även företrädare för Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF), Sveriges universitetslärarförbund (SULF), Sveri- ges Förenade Studentkårer (SFS) samt studentkåren vid Uppsala universitet har fått möjligheter att lämna synpunkter. Diskussioner har också förts med olika sakkunniga inom området. Urval av lärosäten och delstudiens genom- förande redovisas närmare i inledningen av kapitel 3.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

148

2 Krav på en högskolemässig grundutbildning

Tidigare under Riksdagens revisorers granskning av högskolan har reviso- rerna konstaterat att högskoleutbildningen har expanderat mycket kraftigt under efterkrigstiden (rapport 1999/2000:9, avsnitt 2.1.1). Expansionen har varit ojämn över åren och har två huvudsakliga orsaker. Tidigare former av högskoleutbildningar har byggts ut. Samtidigt har utbildningar som tidigare låg utanför högskolan förts in under högskoleutbildningen.

Parallellt med att utbildningen har byggts ut har den också spridits geogra- fiskt och universitets- och högskolesektorn har reformerats.

Vid andra världskrigets slut fanns knappt 14 000 högskolestuderande. Av dessa deltog ca 9 300 i traditionell akademisk utbildning vid universiteten i Uppsala och Lund eller vid högskolorna i Göteborg och Stockholm samt vid Karolinska institutet. Därutöver läste ca 4 600 studenter vid fackhögskolor. År 1999 studerade drygt 300 000 studenter vid 13 universitet och 23 högsko- lor med statlig huvudman. Riksdagens beslut om en högskolelag med bl.a. krav på en högskolemässig grundutbildning ska ses mot bakgrund av denna utveckling.

Kraven på högskolemässighet samt högskolesystemets förutsättningar att leva upp till dessa krav har formulerats i olika riksdagsbeslut, men statsmak- terna har inte närmare utvecklat innebörden. Men frågor med anknytning till statsmakternas krav har belysts inom forskningen. Successivt har det också utvecklats en nationell kontroll av grundutbildningens högskolemässighet. I detta kapitel belyses gällande krav på högskolemässighet via riksdagens beslut och forskningens behandling av frågan. Kapitlet avslutas med en beskrivning av den nationella kontroll av högskolemässigheten som har utvecklats under 1990-talet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

2.1 Riksdagens krav

År 1988 undertecknades Bolognaöverenskommelsen eller Universitetens Magna Charta. Där anges som en av fyra grundläggande principer:

Undervisningen och forskningen vid universiteten får inte åtskiljas om ut- bildningen ska kunna motsvara förändrade behov, samhällets krav och veten- skapliga framsteg.

Bolognaöverenskommelsen är inte rättsligt bindande, men har kommit att räknas som de europeiska universitetens rättighetsförklaring.

2.1.1 Högskolereformen 1977

Våren 1975 fattade riksdagen beslut om en omfattande reformering av hög- skoleutbildningen (prop. 1975:9, UbU 1975:17, rskr. 1975:179). Reformen sågs som ett fullföljande av reformerna av förskolan, grundskolan och gym- nasieskolan.

En huvuduppgift vid högskolereformen var att öka högskoleutbildningens tillgänglighet. En annan uppgift var att bredda och differentiera högskolans utbildningsutbud. Utbildningens organisation skulle också demokratiseras

149

och rekryteringen av studenter skulle bli mer allsidig. Därutöver skulle prin- cipen om återkommande utbildning främjas.

Nytt högskolebegrepp

Med 1975 års riksdagsbeslut om högskolans reformering infördes ett nytt högskolebegrepp. Högskoleutbildningen skulle omfatta all eftergymnasial utbildning, inklusive forskarutbildningen. Med grundläggande högskoleut- bildning avsågs den högskoleutbildning som utgjorde grund för forskarut- bildningen. Högskolan blev ett samlingsbegrepp för utbildning och därtill hörande forskning. Med detta beslut kom flera yrkesutbildningar som tidi- gare hade legat utanför högskolan att ingå i högskoleutbildningen.

Med hänvisning till högskolans vidgade samhälleliga betydelse föreslog samtidigt regeringen att grundläggande bestämmelser om högskolan skulle anges i en högskolelag. Riksdagen instämde i detta.

Krav på en högskolemässig grundutbildning

Vid 1975 års riksdagsbeslut framhölls att högskoleutbildningen skulle vila på vetenskaplig grund.

Kravet på kritisk skolning betonades. All högskoleutbildning borde bidra till att skapa självständighet i förhållande till de värderingar som de stu- derande möter under utbildningen och i den kommande yrkesutövningen.

Riksdagen betonade att inom hela högskolan borde finnas ett samspel mel- lan grundläggande högskoleutbildning och forskning/forskarutbildning. Universitetslektorer eller motsvarande skulle ges möjlighet att delta i forsk- ning/forskarutbildning. Särskilda medel skulle ställas till förfogande för universitetslektorer vid högskoleorter utan fast forskningsorganisation.

Vid riksdagsbeslutet framhölls att högskoleutbildningen skulle ge studen- terna möjlighet att bedöma den egna utbildningens och den kommande yr- kesverksamhetens betydelse samt konsekvenserna för samhället. Riksdagen såg ingen motsättning mellan dessa krav och kraven på yrkesförberedelse i högskoleutbildningen.

Den första högskolelagen

Våren 1977 ställde sig riksdagen bakom regeringens förslag om en högskole- lag (prop. 1976/77:59, UbU 1976/77:20, rskr. 1976/77:246). Förslaget bygg- de i allt väsentligt på 1975 års reformbeslut. Högskolelagen (1977:218) trädde i kraft den 1 juli 1977.

Lagens inledande del avsåg högskolans uppgifter.

−Enligt 2 § skulle högskolans utbildning bygga på vetenskaplig grund. Utbildningen skulle också anordnas så att de studerande förvärvar kun- skaper och färdigheter samt utvecklar sin förmåga att kritiskt bedöma fö- reteelser av skilda slag.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

150

−Enligt 3 § skulle högskolans forskning syfta till att vinna ytterligare kun- skaper och till att finna vetenskaplig grund för utbildning och annan verksamhet.

−Enligt 5 § skulle högskolans verksamhet anordnas så att ett samband mellan utbildningen, forskningen och utvecklingsarbetet främjas.

2.1.2 Ökad frihet och ökat ansvar med 1993 års reform

Frihet för kvalitet

På grundval av Högskoleutredningens förslag, Frihet, ansvar och kompetens (SOU 1992:1) föreslog regeringen våren 1992 att högskolans grundutbild- ning skulle reformeras (prop. 1992/93:1). Riksdagen ställde sig bakom rege- ringens förslag hösten 1992 (bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103).

Regeringen framhöll i sin proposition att den tilltagande internationella konkurrensen skärper kvalitetskraven på all forskning och utbildning. Läro- sätena skulle ges bättre förutsättningar att möta dessa utmaningar genom en större frihet från direkt statligt inflytande. Avgörande för Sveriges framtida utveckling var att öka antalet högskoleutbildade och att höja kvaliteten inom utbildning och forskning. Samtidigt betonades vikten av incitament till krea- tiv konkurrens mellan universitet och högskolor.

De nya riktlinjerna medförde flera förändringar för högskolesektorn. Den tidigare enhetligheten skulle luckras upp. Ett samband mellan ökad frihet och ökad kvalitet betonades. Friheten skulle vara norm. Det som inte var uttryck- ligen reglerat i högskolelagen eller högskoleförordningen skulle vara fritt för högskolorna att inrätta och organisera efter egna beslut. Av hänsyn till rätts- säkerheten – för studenter och lärare – måste emellertid vissa frågor vara centralt reglerade.

En ny högskolelag

Med 1993 års reformbeslut infördes också en ny högskolelag (1992:1434) som trädde i kraft den 1 juli 1993. När det gällde grundläggande mål och förutsättningar för högskolans verksamhet fanns flera likheter med den före- gående högskolelagen. Men i den nya lagen framträdde också nya och för- ändrade bestämmelser om krav på högskolemässighet.

−Av lagens 1 kapitel 2 § framgår att all högskoleutbildning ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Den tidigare lagens krav på vetenskaplig grund har således breddats.

−Av lagens 1 kapitel 3 § framgår att högskolans verksamhet ska bedri- vas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning. Samma bestämmelse fanns i den tidigare lagen.

−I lagens 1 kapitel 4 § infördes en helt ny bestämmelse om att verk- samheten ska anpassas så att hög kvalitet nås och att tillgängliga re- surser ska utnyttjas effektivt.

−Enligt lagens 1 kapitel 9 § ska den grundläggande högskoleutbildningen utveckla studenternas förmåga till självständig

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

151

och kritisk bedömning. Utbildningen ska också ge studenterna för- måga att självständigt lösa problem, att följa kunskapsutvecklingen och att delta i informationsutbyte på vetenskaplig nivå. Krav på hög- skolemässighet utvecklas således i den nya lagen.

2.1.3 Ändrade villkor för utbildning och forskning

Under 1990-talet genomgick högskolesektorn flera andra förändringar som har betydelse för arbetet med grundutbildningens högskolemässighet.

Ett högskoleverk för nationella intressen

Myndighetsstrukturen inom högskolesektorn ändrades den 1 juli 1995 (prop. 1994/95:165, bet. 1994/95:UbU17, rskr. 1994/95:386). Högskoleverket inrättades. Det nya verket fick ansvar för nationella intressen inom sektorn med utgångspunkt i de gällande principerna för högskolans styrning. De utvärderingsinsatser som hade inletts inom det dåvarande Kanslersämbetet skulle fortsätta inom Högskoleverket. Riksdagen framhöll det väsentliga i att utbildningens och forskningens kvalitet granskades och bedömdes i ett inter- nationellt perspektiv.

Universitetsbegreppet ändras

Vid riksdagens behandling av budgetpropositionen för 1997 ändrades lärosä- tenas rätt att benämnas universitet (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:UbU1, rskr. 1996/97:100). Efter en kvalitativ bedömning av Högskoleverket fick regeringen besluta om att en högskola skulle få benämnas universitet. Riks- dagen framhöll verkets erfarenhet av kvalitetsprövningar, bl.a. när det gällde prövningar av examensrätter och prövningar av rätten att inrätta en professur. Rätten att benämnas universitet skulle tilldelas det statliga lärosäte som

−har en grundutbildning och forskning som är väl etablerad och av god vetenskaplig kvalitet

−har en tillräcklig omfattning av grundutbildningen och utbildningen inom ett antal ämnesområden

−har en tillräcklig omfattning av forskningsverksamheten och forskning inom ett antal ämnesområden

−har goda infrastrukturella förutsättningar (bibliotek m.m.) för att bedriva grundutbildning och forskning

−har goda internationella kontakter inom grundutbildning och forskning

−uppfyller kraven för att självständigt inrätta professurer och att utfärda doktorsexamen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

Resurser till forskning och forskarutbildning

Hösten 1996 – vid behandlingen av 1997 års budgetproposition – ställde sig riksdagen också bakom regeringens förslag om fasta forskningsresurser till mindre och medelstora högskolor. Resurserna skulle fritt disponeras av

152

respektive högskola så att denna kunde utveckla forskningen under eget	Fel! Okänt namn
ansvar. Riksdagen såg det som angeläget att forskningen vid mindre och	på
medelstora högskolor kunde byggas ut i ett regionalt utvecklingsperspektiv.	dokumentegenskap
Hösten 1997 fastställde riksdagen nya principer för att fördela medel till	.:Fel! Okänt namn
forskning och forskarutbildning (prop. 1997/98:141, bet. 1997/98:UbU3,	på
rskr. 1997/98:12). Den tidigare fakultetsindelningen skulle ersättas av fyra	dokumentegenskap
större vetenskapsområden, nämligen humanistisk-samhällsvetenskapligt,	.Fel! Okänt namn
medicinskt, naturvetenskapligt och tekniskt vetenskapsområde. Syftet var att	på
underlätta egna prioriteringar för universitet och högskolor samt att ge bättre	dokumentegenskap
förutsättningar för tvärvetenskapligt samarbete.	.
Mindre och medelstora högskolor skulle få rätt att ansöka om forsknings-	Bilaga 3
resurser inom ett eller flera vetenskapsområden. Inom dessa vetenskapsom-
råden gavs högskolan rätt att anordna forskarutbildning och utfärda dok-
torsexamen. Högskoleverket skulle pröva rätten till vetenskapsområden.
Denna rätt skulle ges till en högskola som hade uppnått tillräcklig bredd och
specialisering på sin grundutbildning och forskning i ett antal näraliggande
ämnen inom något av de fyra vetenskapsområdena. Forskningen behövde
emellertid inte spänna över hela vetenskapsområdet.
Varje universitet och högskola med rätt att anordna forskarutbildning
skulle inrätta minst en fakultetsnämnd. I övrigt fick lärosätena själva avgöra
vilka fakultetsnämnder som skulle finnas inom lärosätet.
Ändrad tjänsteorganisation för högskolans lärare
Hösten 1997 ställde sig riksdagen också bakom regeringens förslag till en
ändrad tjänsteorganisation och nya karriärvägar för högskolans lärare. I
högskolan skulle endast finnas en karriärväg.
Arbetsuppgifterna på alla nivåer skulle innehålla både forskning och ut-
bildning och kompetensen skulle prövas successivt. Högskoleförordningen
skulle ändras i ett par avseenden när det gällde lärartjänsterna.
Lärosätena skulle inte längre behöva Högskoleverkets tillstånd för att an-
ställa professorer. Tillsvidareanställda lektorer med professorskompetens
gavs rätt att ansöka om en professur. Prövningen skulle ske på samma sätt
som vid ett anställningsförfarande för professur, med bl.a. minst två sakkun-
niga. Bestämmelser om lektorers kompetens skulle också föras in i högskole-
lagen. Som adjunkt kunde dessutom anställas den som hade avlagt examen
från grundläggande högskoleutbildning eller med motsvarande kompetens
och som hade visat pedagogisk skicklighet.
Reformerad forskarutbildning
Forskarutbildningen är av central betydelse för högskolan. Doktorander
deltar i viss mån i grundutbildningens undervisning. Doktorander utför även
en stor del av högskolans forskning. Det är också genom forskarutbildningen
som högskolans behov av att rekrytera disputerade lärare ska tillgodoses.
Hösten 1997 fattade riksdagen beslut om en reformering av forskarutbild-
ningen (prop. 1997/98:1, bet. 1997/98:UbU7, rskr. 1997/98:109).
	153

Bakgrunden till riksdagens beslut var flera problem med forskarutbild- ningens utformning och effektivitet, framför allt inom humanistiska, teolo- giska och samhällsvetenskapliga fakulteter. Genom riksdagens beslut inför- des kvantitativa mål för examination inom forskarutbildningen. Graden av måluppfyllelse skulle utgöra grund för statsmakternas resurstilldelning. Sam- tidigt skärptes reglerna för antagning när det gällde forskarutbildningens finansiering.

2.1.4 Kvalitetsutveckling och studentinflytande i högskolan

Våren 2000 ställde sig riksdagen bakom regeringens förslag att utveckla arbetet med högskoleutbildningens kvalitet och att öka studenternas infly- tande i högskolan (prop. 1999/2000:28, bet. 1999/2000:UbU12, rskr. 1999/2000:180).

En utökad kontroll av högskoleutbildningens kvalitet

Riksdagens beslut om kvalitetsutveckling i högskoleutbildningen omfattar flera delar.

Kraven skärps när det gäller lärosätenas eget arbete med att säkra utbild- ningens kvalitet. Ambitionsnivån höjs också avsevärt när det gäller Högsko- leverkets kontroll och utvärdering av såväl lärosätenas kvalitetsarbete som av utbildningens kvalitet. I propositionen betonas att utbildningens kvalitet skapas i högskolans vardag och att nationella utvärderingssystem främst syftar till att mobilisera de inre krafterna i högskolans kvalitetsarbete.

Målen för den högre utbildningen ska ses över. Detta motiveras med ar- betslivets ökade krav på färdigheter utöver det ämnes- och yrkesspecifika kunnandet. Främst betonas den ökade betydelsen av kommunikationsfärdig- heter i vid mening och av den förändringsberedskap som utbildningen kan bidra till.

Högskoleverket ska få i uppdrag att utveckla kriterier för att bedöma ut- bildningens kvalitet i förhållande till de allmänna målen för högskoleutbild- ningen. Kvalitetskriterierna måste formuleras med stor öppenhet då utbild- ningens allmänna mål kan nås på olika sätt.

Lärosätenas arbete med kvalitetssäkring ska vidareutvecklas utifrån utbild- ningens mål och med hjälp av de kriterier för kvalitetssäkring som Högsko- leverket utarbetar.

Högskoleverket avses återkommande granska samtliga lärosätens kvali- tetsarbete och årligen redovisa resultatet av dessa granskningar till regering- en.

Högskoleverket får också i uppgift att inom en period av sex år utvärdera ämnen och program i samtliga utbildningar för generella examina och yrkes- examina, inklusive forskarutbildningen. I utvärderingarna prövas också examenstillstånd. Om utbildningar visar dålig kvalitet vid dessa utvärdering- ar riskerar högskolorna att förlora sitt tillstånd att utfärda examen. Som rikt- linje bör emellertid gälla att ett lärosäte alltid ska ges möjlighet till rättelse innan en examensrätt dras in.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

154

Studenternas inflytande ökar

Vid sitt beslut betonade riksdagen att kvalitetsarbetet i högskolan är en ge- mensam angelägenhet för personal och studenter. Studenternas ökade infly- tande markeras genom ändringar i både lag och förordningar.

I högskolelagen införs två allmänna bestämmelser om ökat studentinfly- tande. Högskolorna ska verka för att studenterna tar aktiv del i arbetet med att utveckla utbildningen. Studenterna ska också ha rätt att utöva det infly- tande som behövs för att på ett effektivt sätt kunna delta i och påverka arbe- tet i högskolan.

I högskoleförordningen och förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet införs också bestämmelser om studentinflytande. Bl.a. ges studenterna rätt att ingå i beslutande och beredande organ som är av betydelse för studenternas situation. Kursvärderingar bör vara obligatoriska.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

2.2 Forskningens behandling av riksdagens krav

Innebörden av riksdagens krav på en högskolemässig grundutbildning med bl.a. kravet på forskningsanknytning har belysts i flera forskarrapporter. I detta avsnitt återges tre rapporter som tillsammans speglar resultatet av avse- värt flera forskares insatser. De två första rapporterna rör olika aspekter på innebörden av begreppet högskolemässighet. Den tredje rapporten belyser vetenskapens eller högskolemässighetens gränsmarker.

2.2.1 Innebörden av forskningsanknuten utbildning

I skriften Forskningsanknytning genom disputation går professor Stefan Björklund igenom och problematiserar olika preciseringar av innebörden av högskolelagens krav på en forskningsanknuten undervisning. Genomgången grundas på hur dessa frågor har belysts inom forskningen.

Olika preciseringar av forskningsanknuten utbildning

En precisering av forskningsansknytning handlar om att undervisningen ska överensstämma med aktuella forskningsresultat. Här framhålls vikten av att den teoretiska diskussionen inom ämnet beaktas liksom insikten att den vetenskapliga kunskapen är under ständig förändring. I en uppsats (Faktorer som indikerar kvalitet i grundläggande högskoleutbildning) har författaren också framhållit betydelsen av att hänsyn tas till detta vid ställningstagande till examinationens form och innehåll.

Forskningsaktiva lärare är en vanlig precisering av en forskningsanknuten utbildning. Författaren ifrågasätter inte denna precisering. I stället påpekar han att pedagogisk talang hos lärarna aldrig kan ersätta kontakt med forsk- ningsfronten. Samtidigt framhålls att detta inte ger någon garanti för att högskolelagens krav på forskningsanknytning är uppfyllda. Av betydelse är också den läromiljö som skapas via tillgången till bibliotek samt

155

undervisningens omfattning och former. Framför allt betonas vikten av att	Fel! Okänt namn
studenterna får arbeta på ett självständigt sätt.	på
Tillgången till teoretisk kunskap inom ett ämne eller ämnesområde är en	dokumentegenskap
annan vanlig precisering. Etablerade ämnen har väl utstakade kunskapsom-	.:Fel! Okänt namn
råden medan tillgången till teoretisk kunskap kan vara problematisk inom	på
nya ämnen och ämnesområden. Författaren framhåller vikten av en teoretisk	dokumentegenskap
kärna och någon form av beständighet när nya ämnen skapas. Samtidigt	.Fel! Okänt namn
betonar författaren att omsorgen om etablerade ämnen inte utgör någon an-	på
ledning att motverka försök att skapa nya ämnen.	dokumentegenskap
Metodundervisning är ytterligare ett vanligt exempel på forskningsanknyt-	.
ning. Här varnar författaren för en metodundervisning utan anknytning till de	Bilaga 3
problem som ska studeras.
Flera preciseringar av forskningsanknytning rör attityder till kunskap. Un-
der begreppet kunskapsberedskap framhåller författaren vikten av att den
senast kända kunskapen inom ett område ses som en grund för att pröva ny
kunskap inom området. Högskoleutbildning handlar därmed om att studen-
terna inte bara erhåller en förmåga att tänka fritt, som man ofta säger i hög-
tidliga sammanhang, utan också rätt. Med detta menas att föreställningar bör
avvisas då goda skäl saknas och att föreställningar bör accepteras då goda
skäl kan anföras. Högskolelagens skrivningar om kritiska bedömningar hand-
lar därmed snarare om ett självständigt tänkande i förhållande till olika före-
teelser, inte om ett mer allmänt avståndstagande. Författaren framhåller
vikten av att studenternas nyfikenhet stimuleras liksom att studenterna tränas
i att se och formulera intressanta problem.
Forskningsanknytning genom disputation
Björklund framhåller hur erfarenhetsgrundade observationer av företeelser i
vår omvärld länge sågs som den fasta grunden för vår kunskap. Ett sådant
s.k. positivistiskt förhållningssätt till kunskap syftade till att rensa bort spe-
kulationer och påståenden som inte kunde bevisas eller som präglades av
värderingar. Men Björklund framhåller hur denna uppfattning numera kriti-
seras av många forskare.
Mycket i denna kritik är berättigad. Men kritiken drivs ibland till en rela-
tivistisk ståndpunkt, som gör all kritik och argumentation omöjlig. Författa-
ren framhåller att frånvaron av en absolut säker grund för vår kunskap inte
gör det meningslöst att kritiskt pröva om ett påstående har bättre stöd än ett
annat. I stället utgör en sådan fortgående prövning av olika påståenden själva
innebörden av vetenskapens kritiska och rationalistiska arbetssätt.
Med disputation menar författaren en process där ett kritiskt och rational-
istiskt arbetssätt kombineras med en dialog. Genom disputationen avförs
ståndpunkter som inte är hållbara medan det är lärarens sak att i en dialog
hjälpa studenten fram till en form av sanning.
Björklund konstaterar också att det är praktiskt omöjligt att kritiskt pröva
all kunskap. S.k. förtrogenhetskunskap kräver förståelse som förvärvas ge-
nom praktisk erfarenhet. Förtrogenhetskunskap kan innebära att studenten
tillägnar sig ett sätt att förhålla sig till andra människor, t.ex. inom vården.
	156

Innebörden kan också vara att studenten tillägnar sig ett praktiskt handlag för att kunna utöva ett yrke. Författaren betonar att denna förtrogenhetskunskap inte konkurrerar med vetenskaplig kunskap, utan kompletterar den.

Författaren varnar samtidigt för benämningen tyst kunskap, som ibland används för att freda ett kunskapsområde från kritik. Utrymmet för det kri- tiska samtalet underskattas ofta. Ett för högskolan intressant extremfall är de konstnärliga utbildningarna. Björklund ägnar därför ett avsnitt i sin bok åt att diskutera utrymmet för en rationell argumentation i estetiska frågor.

2.2.2 Balans mellan olika aspekter av kunskap

Högskolelagens krav på att all högskoleutbildning ska bygga på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet ger utrymme för olika tolkningar om var tyngdpunkten ska eller kan ligga inom skilda utbildningar. Detta har belysts i Arbetslivsdelegationens slutbetänkande, Individen och arbetslivet. Där diskuteras de krav som riktas mot högskoleutbildningen från nya grupper av studenter i anslutning till högskoleutbildningens expansion.

I en del av detta slutbetänkande redovisar professor Ingela Josefson vikten av att ta vara på och integrera olika aspekter av kunskap i högskolans skilda yrkesutbildningar. Tonvikten i högskoleutbildningen har länge legat på på- ståendekunskap – ovan benämnd vetenskaplig kunskap. Denna kunskap kan ofta förmedlas via regler, riktlinjer och förhållningssätt där studenterna trä- nas i att se likheter och att kategorisera. Under de senaste 20 åren har emellertid också en annan typ av kunskap – förtrogenhetskunskapen – analyserats och beskrivits inom arbetslivsforskningen. Författaren påpekar att företeelsen inte är ny. För 2500 år sedan framhöll Aristoteles mänsklig praxis som ett självständigt kunskapsområde med egna premisser, en slags praktisk klokhet.

Förtrogenhetskunskap handlar om praktiska företeelser i olika yrken som de yrkesverksamma behöver bli förtrogna med för att bli goda yrkesutövare. Det kan handla om tandläkarens eller kirurgens handlag och det kan handla om vårdpersonalens förmåga att bemöta patienter i olika situationer. Det kan också handla om forskarens eller utredarens förmåga att skriva en god svenska.

Arbetslivsforskarnas intresse för förtrogenhetskunskapen anknöt först till datoriseringen och dess konsekvenser för arbetslivet. Denna aspekt på kun- skap har emellertid också visat sig ha stor betydelse inom olika vårdyrken. Där är förmågan att handla omdömesgillt och lyhört i svåra situationer avgö- rande för möjligheterna att ge adekvat hjälp till svårt sjuka människor och deras anhöriga. Ingela Josefsson framhåller behovet av en balans mellan förtrogenhetskunskap och påståendekunskap.

Arbetet med att integrera de tidigare lärarseminarierna i högskolekulturen belyser betydelsen av att kunna ta vara på och balansera olika kunskapsaspekter. I en utvärdering av ett program för kompetensutveckling av universitetsadjunkter vid Linköpings universitet konstaterar Sven G Hartman att man nått tämligen goda resultat med programmet. I en slutkommentar konstaterar han samtidigt att yrkesutbildning kräver att den beprövade erfarenheten är närvarande på ett tydligt sätt i universitetet och att

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

157

universitetsadjunkterna står för denna erfarenhet. Slutsatsen är att universi-	Fel! Okänt namn
tetsadjunkter behövs bredvid andra lärarkategorier i högskolans utbildning. I	på
ett inlägg i Comenius – personaltidning för Lärarhögskolan i Stockholm –	dokumentegenskap
framför lärarhögskolans rektor, Eskil Franck, ett liknande resonemang. Han	.:Fel! Okänt namn
betonar kunskapssökandet som en sporre för att få en djupare förståelse för	på
de erfarenheter vi bär med oss. I detta kunskaps-sökande bottnar den beprö-	dokumentegenskap
vade erfarenheten i en egen delaktighet i yrkeslivet medan vetenskapens	.Fel! Okänt namn
företrädare kan betrakta saker och ting utan att själva ha varit delaktiga.	på
Författaren betonar att båda dessa aspekter på kunskap behövs för att bidra	dokumentegenskap
till kunskapssökandet inom området lärande.	.
	Bilaga 3

2.2.3 Att lära av misstagen

I skriften Högskolans lågvattenmärken redovisar professor Sven Ove Hans- son m.fl. forskningsprojektet Högskolan vid vetenskapens gränsmarker. Redovisningen bygger på dels en litteraturgenomgång av fall som strider mot god vetenskap, dels ett antal fallstudier där flera forskare har medverkat. Litteraturöversikten omfattar litteratur som är tillgänglig på engelska eller något nordiskt språk och som är utgiven under 1900-talet.

Författaren framhåller att samtidigt som forskningen är och måste vara en kreativ process måste de nya idéerna hela tiden utsättas för kritisk gransk- ning, av forskaren själv och av forskarkolleger. Framgången för nya idéer består just i att de blir allmänt accepterade bland forskare.

Projektets syfte var att öka kunskapen om hur den vetenskapliga kvaliteten kan säkras i högskolans undervisning och forskning. Den ökade kunskapen skulle erhållas genom att studera fall där kvalitetskontrollen hade brustit och där den vetenskapliga kvaliteten starkt kunde ifrågasättas.

Förklaringar till misstagen

I slutsatserna framhålls att den – dystra – bild som framträder av högskolan i projektet inte är representativ, snarare unik. Som den intressanta frågan framhölls emellertid vilka mekanismer som hade lett fram till att forskning och undervisning med sviktande vetenskaplig kvalitet hade kunnat passera i högskolan. Frågan rymde två delfrågor. Den ena frågan handlar om förkla- ringar till att enskilda personer inom högskolan ibland väljer att ägna sig åt verksamhet som strider mot grundläggande vetenskapliga metodkrav. Den andra frågan handlar om förklaringar till att enskilda tillkortakommanden inte hade korrigerats i den kollegiala process med kritiska prövningar som är ett kännemärke för vetenskaplig kvalitet. Tre huvudsakliga förklaringar ges i slutsatserna.

− En förklaring rör forskare som passerar över sina ämnesgränser utan att ta hjälp av forskare från det andra ämnet. Författaren framhåller att god

	tvärvetenskap handlar om att forskare från de berörda ämnena	samar-
	betar.
−	En annan förklaring rör bristande handledning av forskarstuderande.
−	En tredje förklaring handlar om att examensuppsatser av – emellanåt
	mycket – bristande kvalitet släpps igenom.	158

I slutsatserna betonar författaren särskilt vikten av att högskolans utbild- ning är aktuell och håller hög vetenskaplig kvalitet. Brister i dessa avseenden riskerar att fortplantas uppåt i högskolans forskarhierarki.

Hur misstagen kan förebyggas

Författaren betonar att lösningen på konstaterade problem inte i första hand handlar om ökad toppstyrning och polisiära metoder utan om att vetenskap- ens egna kontrollmedel används. Främst nämns betydelsen av en kritisk granskning och en öppen diskussion i kombination med kontroll och ibland upprepning av genomförda undersökningar.

De uppdagade problemen rör i flera fall bristande handledning av både doktorander och av studenter som skriver uppsatser inom grundutbildningen. I det senare fallet betonas behovet av skärpt uppmärksamhet på att uppsat- serna är vetenskapligt korrekta samt att de uppfyller grundkrav på att vara både tydliga och språkligt korrekta. Däremot behöver uppsatserna varken vara vetenskapligt nyskapande eller elegant skrivna. Dessutom framhålls behovet av kompletterande handledning då doktorander eller studenter inom grundutbildningen väljer uppgifter som går över ämnesgränser. Ett nationellt kvalitetsråd föreslås för varje ämne för att granska ett antal slumpvis utvalda uppsatser varje år.

Behovet av att disputerade forskare som går över ämnesgränser samverkar med forskare inom berörda områden framhålls också.

Slutligen framhålls vikten av ökat utrymme i såväl forskarutbildningen som grundutbildningen åt moment som utvecklar metodkunskap och kritiskt tänkande. Här nämns bl.a. vetenskapsfilosofi, vetenskapsteori, källkritik, experimentella metoder och grunderna för statistisk hypotesprövning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

2.3 Nationell kontroll av högskolemässighet

2.3.1 Balansgången mellan högskolans frihet och ansvar

Statsmakterna har i flera sammanhang ställt sig bakom synsättet att varje enskilt lärosäte har det huvudsakliga och slutgiltiga ansvaret för verksamhet- ens kvalitet. Under 1990-talet har emellertid också ett nationellt system för att granska kvaliteten i högskolans grundutbildning växt fram.

Professor Håkan Westling m.fl. belyser i debattskriften Börjar grundbulten rosta? – hösten 1999 – flera faktorer som påverkar balansgången mellan frihet och ansvar i högskolan. Behovet av en nationell kontroll av grundutbildningens högskolemässighet kan hänföras till den tudelning mel- lan grundutbildning och forskning som inleddes redan 1958. Då infördes universitetslektorat som var renodlade för undervisning. En successiv avreglering av högskolan i kombination med högskoleutbildningens kraftiga expansion under 1990-talet har också bidragit till ett ökat intresse från statsmakternas sida. Med 1993 års högskolereform genomfördes flera förändringar som påverkade både lärosätenas frihet och den nationella kon- trollen av högskolans grundutbildning. Det tidigare linjesystemet ersattes med en examensordning. Ett nytt resurstilldelningssystem med

159

prestationsrelaterad resurstilldelning infördes också. I anslutning till en om- fattande sanering av statsfinanserna, som genomfördes samtidigt med dessa förändringar, fick även högskolan känna av en minskad resurstilldelning i relation till antalet studenter. Denna resursminskning sammanföll i tiden med grundutbildningens kraftiga expansion.

2.3.2 Utvecklingen av en nationell kvalitetskontroll

Den nationella kontrollen av kvaliteten i högskolans grundutbildning inled- des av regeringen våren 1992. Då f.d. universitetskanslern Carl-Gustaf Andrén fick i uppdrag att pröva examinationsrätten för en framtida magisterexamen. Uppdraget redovisades i Magisterexamen vid vissa högskolor (Ds 1992:127). Med utgångspunkt i de förutsättningar och krite- rier som där angavs har prövningen av magisterexamensrätter vidareutveck- lats. Ansvaret lades först på det dåvarande Kanslersämbetet som inrättades den 1 juli 1992. Kanslersämbetet, liksom ansvaret för kvalitetsgranskningen, gick över till Högskoleverket när detta inrättades den 1 juli 1995.

Reglering av examensrätter infördes 1993.

−Enligt högskolelagen (1992:1434) föreskriver regeringen om vilka ex- amina som får avläggas inom den grundläggande högskoleutbildning- en.

−Enligt högskoleförordningen (1993:100) får endast sådana examina av-

läggas som anges i högskoleförordningens bilaga 2, examensordningen. Där anges tre generella examina inom grundut- bildningen, nämligen magisterexamen, kandidatexamen och högskole- examen. I examensordningen anges också vilka yrkesexamina som får avläggas.

−I lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina anges vilka krav som gäller för att få utfärda vissa examina. Tillstånd för enskilda lärosäten att utfärda examina lämnas av regeringen efter yttrande av Högskoleverket. Av samma lag framgår att tillstånd att utfärda exa- mina får återkallas.

−Av Högskoleverkets författningssamling (HSVFS) framgår vilka uni- versitet och högskolor som har rätt att utfärda olika examina.

Parallellt med prövningarna av examensrätter har ytterligare två former av nationell kontroll utvecklats. Den ena formen handlar om nationella utvärderingar av olika ämnen, hela utbildningsprogram eller särskilda aspekter såsom examination. Totalt har verket avrapporterat ca 15 nationella utvärderingar. Den andra formen handlar om granskning och bedömning av universitetens och högskolornas kvalitetsarbete. Dessa bedömningar avser hela lärosäten. Vid utgången av 1998 hade samtliga universitet och högskolor bedömts. En andra omgång av bedömningar av kvalitetsarbete pågår för närvarande. Efter att regeringen hösten 1999 hade lagt fram sin proposition om ett kraftigt utökat granskningsuppdrag för Högskoleverket fattade verkets beslut om en förenkling och ändrad inriktning av denna granskningsomgång. Verkets bedömningar ska grundas på lärosätenas egen redovisning av hur kvalitetsarbetet har utvecklats sedan den föregående

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

160

granskningsomgången. Lärosätena genomför självvärderingar inför denna			Fel! Okänt namn
redovisning till verket. I den nya granskningsomgången har lärosätena fått			på
möjlighet att välja mellan en förenklad bedömning utan platsbesök och en			dokumentegenskap
bedömning med platsbesök av en särskild bedömargrupp. Platsbesök ska			.:Fel! Okänt namn
genomföras på ungefär hälften av lärosätena.			på
Efter riksdagens beslut om ändrat universitetsbegrepp och ändrade regler			dokumentegenskap
för resurser till forskning och utbildning, hösten 1996 (se avsnitt 2.1.3), har			.Fel! Okänt namn
Högskoleverkets kvalitetsgranskning utvidgats. I verkets uppgifter ingår nu			på
också att yttra sig om rätten för ett lärosäte att få benämnas universitet. I			dokumentegenskap
verkets uppdrag ingår också att tillstyrka eller avstyrka ansökan från lärosä-			.
ten att erhålla resurser för forskarutbildning och forskning inom ett veten-			Bilaga 3
skapsområde.
Källor till kapitel 2
Björklund S (1991) Forskningsanknytning genom disputation		Acta universi-
tatis Upsaliensis
Björklund S (1993) Faktorer som indikerar kvalitet i grundläggande högsko-
leutbildning Ur Utbildning och demokrati. Tidskrift för didaktik och utbild-
ningspolitik 3/1993
Ds 1992:127 Magisterexamen vid vissa högskolor
Franck E (1999) Artikel i Lärarhögskolans tidning Comenius 9/1999
Hartman S G (1998)	Kompetensutveckling av universitetsadjunkter Erfa-
renheter av ett utvecklingsprogram. Kvalitetsarbete vid Linköpings universi-
tet
Hanson S O/Sandin P (2000) Högskolans lågvattenmärken Natur och Kultur
Högskoleverket (1998) Granskning och bedömning av kvalitetsarbete vid
universitet och högskolor PM Lars Petersson
Högskoleverket (2000)	Fortsatta kvalitetsbedömningar Reg.nr 644-215-00
Josefson I (1999) Kunskapsutveckling med högskolans hjälp		Ur Individen
och arbetslivet – Perspektiv på det samtida arbetslivet kring sekelskiftet
2000. Slutbetänkande från Arbetslivsdelegationen (SOU 1999:69)

Kanslersämbetet (1995) Att granska för att främja Redovisning av Kansler- sämbetets verksamhet 30 juni 1995

Westling H m.fl. (1999) Börjar grundbulten rosta? Rådet för högskoleut- bildning 1999

161

3Hantering av högskolemässigheten på åtta lärosäten

3.1 Urval av lärosäten och genomförande

Vid urvalet av lärosäten för att diskutera frågor kring kraven på en högsko- lemässig utbildning har strävan varit att välja ut lärosäten som i flera avseen- den är sinsemellan olika. Ett kriterium för urval var således att få med såväl nya lärosäten som etablerade lärosäten med lång erfarenhet. Ett annat krite- rium var att få med såväl stora som små lärosäten. Ytterligare ett kriterium var att lärosäten i såväl landets södra som i landets norra delar skulle ingå. Följande åtta lärosäten har besökts:

−Uppsala universitet

−Linköpings universitet

−Karlstads universitet

−Mitthögskolan

−Högskolan i Karlskrona/Ronneby

−Högskolan Dalarna

−Mälardalens högskola

−Södertörns högskola.

Rapportens syfte är inte att leda fram till bedömningar av högskolemässig- heten i utbildningarna på de besökta lärosätena. I stället rör frågorna förut- sättningarna för att klara de krav på högskolemässighet i grundutbildningen som har beskrivits i avsnitten 2.1 och 2.2. Det handlar således om att identi- fiera och beskriva processer av betydelse för att leva upp till dessa krav. Huvudfrågan är hur lärosätena hanterar de problem som hänger samman med minskade anslag samtidigt som kostnaderna har ökat och högskolesektorns åtagande har utökats. Med dessa förutsättningar ska grundutbildningen bygg- gas ut under beaktande av högskolelagens krav på effektivitet och kvalitet. Högskolelagens krav på konstnärlig grund behandlas inte här. De frågor som utgjort underlag för diskussionerna med lärosätena framgår av bilaga 1. Frågorna rör

−högskolemässighetens innebörd

−samband mellan högskolemässighet och resurser

−examinationens betydelse

−distansutbildningens betydelse

−system och strukturer för att säkra och redovisa högskolemässigheten

−Högskoleverkets nationella kontroll av högskolemässigheten.

Frågeställningarna rör i huvudsak utvecklingen under 1990-talet. Ett av de åtta lärosätena är nytillkommet under denna tidsperiod. På varje lärosäte har diskussioner förts med dels universitets- eller högskoleledningen, dels lä- rare/forskare från utbildningsområden med både höga och låga s.k. prislappar för tilldelning av anslagsmedel.

Totalt har diskussioner förts med 43 personer vid besöken på lärosätena. Av dessa personer är 5 rektorer, 3 prorektorer, 4 tillhör lärosätenas administ-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

162

rativa ledning samt 31 personer är lärare/forskare. I denna kategori tillhör 15 områdena teknik eller naturvetenskap, 14 områdena humaniora- samhällsvetenskap och 2 tillhör områdena medicin/hälsa, vård och omsorg. Inom Uppsala universitet har också studentkåren kontaktats, då denna inte är ansluten till Sveriges förenade studentkårer, SFS.

3.2 Generella tendenser under 1990-talet

Ovan har nämnts att de åtta lärosäten som besökts under granskningen har valts ut för att vara sinsemellan olika. I högskolesystemet kan emellertid några generella tendenser urskiljas under 1990-talet. Dessa tendenser påver- kar alla – i varierande grad – förutsättningarna för högskolemässighet på samtliga lärosäten. En tendens rör den ökande andelen externt finansierad forskning. En annan tendens rör minskad lärartäthet och otillräcklig återväxt av lärare i högskolesystemet. En tredje tendens rör en ökad klyfta mellan gymnasieskolan och högskolan.

Enligt lärosätenas prognoser kommer totalt sett 98 % av riksdagens beslu- tade anslag till grundutbildning år 2000 att utnyttjas. Detta framgår av Hög- skoleverkets promemoria i augusti 2000 om delårsrapporter från universitet och högskolor. Det finns variationer mellan lärosätena i hur dessa anslags- medel utnyttjas. Generellt är medelsutnyttjandet sämre på små och medel- stora högskolor än på universitet och fackhögskolor. Av verkets promemoria framgår att det också i detta avseende finns flera avvikelser.

Revisorerna har inte studerat hur anslag till grundutbildning fördelas till olika lärosäten och inte heller hur anslagsmedlen totalt sett nyttjas av lärosä- tena. Denna delrapport är avgränsad till hur man inom olika lärosäten använ- der tillgängliga resurser för att bedriva en högskolemässig utbildning.

3.2.1 Ökad andel externt finansierad forskning

I internationell jämförelse satsar Sverige mycket på forskning och utveckling (FoU). Under perioden 1989–1997 ökade Sveriges FoU-satsning som andel av bruttonationalprodukten (BNP) från 2,17 % till 3,85 %. Under samma period minskade motsvarande andel inom OECD-området från ett genom- snitt på 2,32 % till ett genomsnitt på 2,17 %. År 1997 satsade Sverige den största andelen av sin BNP på FoU bland 14 OECD-länder. Företagssektorn står för den största andelen av FoU inom Sverige.

Av en rapport från Högskoleverket 1999 framgår att landets totala utgifter för FoU uppgick till 67 miljarder kronor 1997, varav företagen svarade för 75 % och högskolesektorn för 22 %. Sedan början av 1980-talet har också andelen externt finansierad forskning inom högskolesektorn ökat från en tredjedel till hälften. Verket konstaterar i rapporten att med tilltagande ex- ternfinansiering ökar lärosätenas möjligheter att samverka med det omgi- vande samhället. Men samtidigt begränsas möjligheterna att utifrån inomve- tenskapliga kriterier bestämma över forskningens inriktning.

Den ökade andelen externt finansierad forskning inträffade samtidigt som grundutbildningen expanderade kraftigt under 1990-talet. Professor Bo Sun- dqvist konstaterade i en artikel 1998 att det växande gapet mellan fakultets-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

163

anslagen och anslagen till grundutbildning har minskat möjligheterna till en forskningsanknuten grundutbildning.

3.2.2 Minskad lärartäthet och dålig återväxt av lärare i högskolan

I en uppföljning av Högskoleutredningen, hösten 1999, konstateras att hög- skolans student/lärarkvot ökade från 10:1 till 15:1 under perioden 1989/90– 1997/98. Medan antalet registrerade studenter under perioden ökade med 86 % från 164 000 till 306 000 ökade antalet lärare/forskare enbart med 17 % från 18 000 till 21 060. Den minskade lärartätheten har betydelse för både lärarnas arbetsmiljö och undervisningens kvalitet.

Mot bakgrund av bl.a. denna utveckling och fortsatta expansionsmål för högskoleutbildningen redovisade Högskoleverket våren 2000 en fallstudie av fyra ämnen vid åtta lärosäten. I rapporten framhåller verket fyra tendenser:

−Den faktiska undervisningstiden ligger i de flesta fall långt under Hög- skoleutredningens rekommenderade miniminorm på nio timmar per vecka.

−Enligt både institutionsledningar och enskilda lärare saknar lärarna till- räckligt med tid för egen forskning och kompetensutveckling.

−Lärarnas arbetsbelastning är hög med en genomsnittlig veckoarbetstid på 49 timmar. Verket hänvisar till andra studier som visar på ökade långtidssjukskrivningar under 1990-talet, främst bland adjunkter.

−Enligt institutionsledningarna saknar dessa både resurser och befogen- heter för det ansvar som följer av politiska beslut eller av beslut från lä- rosätets ledning.

I rapporten framhåller verket att om dessa tendenser är generella för hela landet kan de vara uttryck för kvalitetssänkningar.

Flera röster höjs också för att tillskottet av nya forskare/lärare är klart otill- räckligt med hänsyn till stora pensionsavgångar och en fortsatt expansion av grundutbildningen i början av 2000-talet. Behovet av en utökad forskarut- bildning betonas bl.a. i två olika debattinlägg av professorerna Sverker Sörlin och Bo Sundqvist i en antologi 1998 samt av Kungliga Vetenskapsakade- mien i en rapport om svensk forskarutbildning våren 2000.

3.2.3 Ökande klyfta mellan gymnasieskolan och högskolan

I Riksdagens revisorers pågående högskolegranskning konstaterades i en rapport hösten 1999 att klyftan mellan gymnasieskolan och högskolan ökar. Inför läsåret 1997/98 var antalet högskolenybörjare 65 000 medan antalet ungdomar som lämnade gymnasieskolans studieförberedande program var 30 000. Problemet var ännu tydligare för de högskoleutbildningar som byg- ger på gymnasieskolans naturvetenskapliga program.

En studie som avrapporterats av SCB och Högskoleverket våren 2000 vi- sar att denna tendens håller i sig. Andelen med en längre, studieförberedande gymnasieutbildning fortsatte att minska bland högskolenybörjarna fram till läsåret 1998/99. Mellan läsåren 1993/94 och 1998/99 minskade denna andel från 60 % till 50 %. En allt mindre andel av högskolenybörjarna har också naturvetenskaplig/teknisk gymnasieutbildning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

164

Dessa tendenser ska ses mot bakgrund av att lärosätena enligt sina utbild- ningsuppdrag främst ska bygga ut högskoleutbildningar som på dessa gym- nasieskolans naturvetenskapliga program. (Se avsnitt 3.5.1.)

3.2.4 Minskad resurstilldelning till grundutbildningen

I Riksdagens revisorers högskolegranskning konstaterades i en rapport hös- ten 1999 att kostnader och besparingar i högskolans grundutbildning är svåra att uppskatta. Beräkningar som har genomförts inom bl.a. Högskoleverket och Sveriges universitets- och högskoleförbund samt av tidigare högskole- rektorn fil. dr Lillemor Kim tyder på att resurstilldelningen per student mins- kade med ca 15–20 % under perioden 1994/95–1997.

Frågor om högskolans resurser behandlas i en separat rapport i den på- gående högskolegranskningen (Resursanvändning inom högskolan). En slutsats i nämnda rapport är att grundutbildningens anslagsnivå har minskat under 1990-talet. I sitt budgetarbete har regeringen emellertid inte genomfört någon analys av den samlade effekten av kostnadsökningar och utökade åtaganden för högskolesektorn under samma period.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

3.3 Stora skillnader i förutsättningar mellan olika lärosäten

Redovisningen i detta avsnitt syftar till att belysa de åtta lärosätenas skilda förutsättningar i arbetet med att åstadkomma en högskolemässig grundut- bildning. Skillnaderna har i många fall historiska förklaringar. I en del fall har yrkesutbildningar med begränsad forskningsanknytning, ofta lärarutbild- ningar, varit utgångspunkten för lärosätets grundutbildning. I andra fall här- stammar grundutbildningen från utbyggda forskningsprogram. Lärosätenas ålder varierar från Uppsala universitet som tillkom 1477 till Södertörns hög- skola som bildades för fyra år sedan, 1996.

3.3.1 Grundutbildningens omfattning och förändring

Grundutbildningens omfattning och förändringen under de senaste tre åren framgår av tabell 3.1.

Med registrerade studenter menas individer som registrerats för studier. Med helårsstudenter menas antal registrerade studenter på ett kurstillfälle multiplicerat med kursens poäng och under en viss period och dividerat med

40.Tabellen visar att universiteten hyser stora andelar av studenterna i grundutbildningen. Men väsentliga delar av grundutbildningens expansion under de senaste åren har varit förlagd till s.k. små och medelstora högskolor.

165

Tabell 3.1
Grundutbildningens omfattning och förändring
Källor: Lärosätenas årsredovisningar 1999
	Helårs-	Registrer.	Helårs-	Förändr. i
	studenter	stud. 1999	studenter	procent av
	1996		1999	antal
				elårsstud.
				Sedan 1996
Uppsala	20 190	37 000	19 200	– 4,9 %
universitet
Linköpings	11 620	20 000	15 300	+ 31,7 %
universitet
Karlstads	6 560	9 150	7 420	+ 13,1 %
universitet
Mälardalens	5 540	13 000	7 800	+ 37,2 %
högskola
Högskolan i	1 260	3 300	2 560	+ 103,2 %
Karlskrona/
Ronneby
Södertörns	460	6 000	4 930	+ 971,7 %
högskola
Högskolan	3 500	8 000	3 880	+ 10,8 %
Dalarna
Mitthögskolan	9 090	11 020	9 760	+ 7,4 %

3.3.2 Forskningens omfattning och finansiering

Högskoleverket publicerade 1999 en rapport om forsknings- och utveckl- ingsarbete inom den svenska högskolesektorn. Enligt rapporten var lärosäte- nas intäkter för forskning och forskarutbildning totalt 16,8 miljarder kronor år 1998. Andelen externt finansierad forskning var totalt ca 50 % med stora variationer mellan olika lärosäten. Också villkoren vid extern forskningsfi- nansiering kan variera.

Mest omfattande var forskningen vid äldre universitet och fackhögskolor. Sammantaget svarade dessa för närmare 95 % av de totala forskningsintäk- terna. Men forskningen växer – relativt sett – snabbast vid de mindre högsko- lorna som tidigare saknade fasta forskningsresurser. Mellan budgetåren 1993/94 och 1998 ökade deras forskningsintäkter med drygt en halv miljard kronor. På dessa lärosäten motsvarar detta en ökning av forskningen med nästan 250 %.

Fördelningen av forskningsintäkter och externt finansierad forskning framgår av tabell 3.2.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

166

Tabell 3.2

Forskningens omfattning samt andel extern finansiering på åtta lärosäten 1998

Källa: Forskning och utvecklingsarbete i Sverige med fokus på högskolesek- torn – basfakta. Högskoleverket 1999

	Forsknings-	Lärosätets	Andel externt
	intäkter i miljoner	andel av	finansierad
	kronor (m kr)	högskole-	forskning
		sektorns
		forskning
Uppsala	2 073 mkr	12,3 %	46 %
universitet
Linköpings	946 mkr	5,6 %	54 %
universitet
Karlstads	96 mkr	0,6 %	56 %
universitet
Mälardalens	38 mkr	0,2 %	43 %
högskola
Högskolan i	54 mkr	0,3 %	48 %
Karlskrona-
Ronneby
Södertörns	118 mkr	0,7 %	73 %
högskola
Högskolan	60 mkr	0,4 %	58 %
Dalarna
Mitthögskolan	110 mkr	0,7 %	49 %

Inom Södertörns högskola finansieras forskningen inom humaniora och samhällsvetenskap i huvudsak med medel från Östersjöstiftelsen. Denna stiftelse ska enligt riksdagsbeslut stödja forskning inom områden med an- knytning till Östersjöregionen. Riksdagen har också preciserat att Södertörns högskola ska vara mottagare av stiftelsens medel till sådan forskning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

3.3.3 Disputerade lärare

Enligt Högskoleverkets Årsrapport 1998 utförde högskolesektorns lärare – professorer, lektorer, adjunkter och forskarassistenter – totalt närmare 16 000 årsverken detta år. Över hälften av dessa årsverken utfördes av lärare med doktorsexamen. Därutöver bidrog också doktorander, forskningsingenjörer och laboratoriepersonal etc. med FoU-insatser motsvarande ca 3 000 årsver- ken.

Jämfört med 1995/96 hade andelen årsverken av lärare med doktorsexamen ökat med 2 procentenheter. Ökningen var tydligast inom gruppen högskolor. Vid vårdhögskolorna hade andelen fördubblats från 8 till 16 %. Inom samma lärosäte kan inte obetydliga skillnader förekomma mellan olika utbildningar och ämnesområden. Ovan har framhållits (avsnitt 2.2.2) att högskolelagens krav på vetenskaplig grund samt på beprövad

167

erfarenhet ger utrymme för olika tolkningar om var tyngdpunkten ska eller kan ligga inom olika utbildningar. Utbildningsprofilen inom ett lärosäte kan därmed ha viss betydelse för andelen disputerade lärare. Fördelningen mellan de åtta besökta lärosätena framgår av tabell 3.3.

Tabell 3.3

Fördelning av lärare med och utan doktorsexamen på åtta besökta

lärosäten 1998
Källa: Högskoleverkets Årsrapport 1998
	Antal årsverken	Årsverken utförda av dispu-
	av lärare	terade lärare
		Antal	Andel
Uppsala	1 464	981	67,0 %
universitet
Linköpings	1 106	583	52,7 %
universitet
Karlstads	450	142	31,6 %
universitet
Mälardalens	348	101	29,0 %
högskola
Högskolan i	118	46	39,0 %
Karlskrona-
Ronneby
Södertörns	104	81	77,9 %
högskola
Högskolan	199	41	20,6 %
Dalarna
Mitthögskolan	433	91	21,0 %

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

3.4 Innebörden av en högskolemässig utbildning

Genomgående uppger man på alla besökta lärosäten att lärarnas kompetens och forskning är avgörande för att högskolelagens krav på en högskolemäss- ig utbildning ska kunna uppfyllas. Men detta innebär inte att kraven på forskningens djup och bredd är likriktade inom olika ämnen.

3.4.1 Lärarnas kompetens och forskning avgörande faktorer
Långsiktig kompetensuppbyggnad
Flera lärosäten – även s.k. små och medelstora högskolor – betonar att man
eftersträvar spetskompetens. Men också på sådana lärosäten finns nyanser.
Kompetenskraven kan vara skilda för lärosätets profilämnen jämfört med
ämnen som främst har sitt berättigande som – i och för sig – viktiga delar i
större programutbildningar. Språk är exempel på sådana ämnen.
Inom andra lärosäten ser man forskningen mer som viktig för att skapa en
levande kunskapsmiljö inom regionen än för att ta fram spetskompetens.
Genomgående framhålls att disputerade lärare inte är någon garanti i sig
för en högskolemässig utbildning. Lärarna måste också själva vara aktiva i
kunskapsbildningen – dvs. forskningen – för att kunna förmedla ett	168

vetenskapligt förhållningssätt med kritisk prövning och en beredskap att ta	Fel! Okänt namn
till sig ny kunskap.	på
Flera problem anges med att rekrytera kvalificerade lärare. Många påpekar	dokumentegenskap
en allmän och tilltagande brist på disputerade. För få disputerar i förhållande	.:Fel! Okänt namn
till utbildningens expansion. Bristen på disputerade lärare är tydligare inom	på
vissa områden. Det handlar bl.a. om lärare/forskare inom systemvetenskap	dokumentegenskap
och datakunskap där industrin är en svår konkurrent till högskolan. Det hand-	.Fel! Okänt namn
lar också om utbildningar, där det saknas vetenskapliga traditioner och där-	på
med både disputerade lärare och forskning. Här nämns både lärarutbildning-	dokumentegenskap
ar, vårdutbildningar och ingenjörsutbildningar som exempel. Inom dessa	.
områden arbetar man mycket med kompetensutvecklingsprogram och nät-	Bilaga 3
verk mellan olika lärosäten. Problemen beskrivs emellanåt som svårbemäst-
rade.
Forskningsprofil och kompetensutveckling hör ihop
Utveckling av forskningsprofiler betonas genomgående för att klara en lång-
siktig kompetensutveckling. Detta är emellertid problematiskt till följd av
den ökande andelen externt finansierad forskning. Flertalet både företrädare
för lärosätenas ledningar och enskilda lärare/forskare påpekar det riskfyllda i
att bygga långsiktig kompetens på kortsiktig, extern finansiering. Behovet av
en stabil finansiering av både forskningen och forskarutbildningen framhålls
som centralt för att klara en långsiktig kompetensutveckling inom lärosätet.
Ett särskilt problem utgör ämnen, bl.a. inom teknikområdet, där föränd-
ringstakten är så snabb att tillräcklig kunskap och kompetens inte hinner
byggas upp. De vetenskapliga metoderna förändras inte. Men den forsk-
ningsanknytning som rör ny kunskap blir problematisk, särskilt på högre
utbildningsnivåer. Exempel på sådana nya områden är elektronik och bio-
kemi.
Utbildningens expansion skapar både möjligheter och hinder
Utbildningens expansion har medfört ökade möjligheter att rekrytera mer
kvalificerade lärare inom flera områden. Men expansionen beskrivs av flerta-
let som ett problem i sig. Kortsiktiga ambitioner med att klara utbildnings-
uppdragen i kombination med nedskärningar och en produktionsdrivande
resurstilldelning riskerar att ta över långsiktiga ambitioner med att bygga
upp och utveckla kompetens. Lärosätena ersätts bl.a. i enlighet med full-
gjorda helårsprestationer. Med helårsprestationer menas summa avklarade
högskolepoäng på en kurs eller delkurs under en viss period dividerat med
40.
3.4.2 Ständig kamp för ett vetenskapligt förhållningssätt
Flera lärare/forskare framhåller att högskolemässigheten med ett vetenskap-
ligt förhållningssätt till kunskap hela tiden måste försvaras. Inte minst gäller
detta gentemot studenterna.
	169

På flera lärosäten anges att de största omsorgerna om studenterna i dessa	Fel! Okänt namn
avseenden rör dem som studerar inom s.k. programutbildningar och på högre	på
utbildningsnivåer. Där anser många lärare/forskare också att det är lättare att	dokumentegenskap
få studenternas gensvar i arbetet med en kritisk, rationell inställning till kun-	.:Fel! Okänt namn
skap. På lägre utbildningsnivåer är många studenter inte mogna för ett sådant	på
synsätt. En del lärare/forskare uttrycker det som att det finns ett väldigt sug	dokumentegenskap
från studenterna efter eviga och odiskutabla sanningar. Men flera lä-	.Fel! Okänt namn
rare/forskare framhåller den stora skillnaden mellan olika studenter i dessa	på
avseenden.	dokumentegenskap
Betydelsen av lärarens eget förhållningssätt till kunskap betonas, också på	.
lägre utbildningsnivåer. Återigen framhålls vikten av att bygga upp och	Bilaga 3
utveckla lärarnas kompetens.
3.4.3 Vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet
På flertalet lärosäten aktualiseras frågan om hur kravet på högskolemässighet
ska tolkas för yrkesutbildningar som har integrerats i högskolan efter 1977
års reform.
Frågan om hur man ska göra avvägningar mellan kravet på vetenskaplig
grund och kravet på beprövad erfarenhet diskuteras mycket. Exempel ges på
spänningar och konflikter när akademiska krav börjar ställas på utbildningar
som tidigare var rena yrkesutbildningar, främst de tidigare lärarseminarierna.
Inom andra områden, bl.a. ingenjörsutbildningar, yttrar man sig positivt över
att få in reflexion kring kunskapsbildningen inom området.
För att bedöma vetenskaplig grund och forskningsanknytning finns nu ut-
vecklade kriterier och verktyg. Men sådana har inte utvecklats för att bedöma
det som i högskolelagen benämns beprövad erfarenhet. Därmed befarar man
en form av akademisk slagsida när denna aspekt ska bedömas i bl.a. yrkesut-
bildningar.
På flera lärosäten efterlyser man en öppnare och mer problematiserad dis-
kussion kring kraven på vetenskaplig grund och på beprövad erfarenhet.
3.5 Flera likheter i lärosätenas arbete med högskolemässighet
Ovan framgår att lärosätena skiljer sig starkt åt när det gäller förutsättningar
att leva upp till högskolelagens krav på en högskolemässig utbildning. Vid
diskussionerna med lärosäten framträder emellertid flera likheter både i fråga
om synen på dessa frågor och i fråga om de processer som ska hanteras för
att högskolelagens krav på en högskolemässig utbildning ska vara uppfyllda.
3.5.1 Många obalanser som hakar i varandra
Vid grundutbildningens planering ska tillgängliga ekonomiska resurser an-
vändas för att rekrytera kompetenta lärare och intresserade studenter till en
utbildning som uppfyller kraven på högskolemässighet. Ett genomgående
problem är att dessa tre variabler i många fall inte följs åt. Flera obalanser
ska hanteras.
	170

Forskningen släpar efter

På flera lärosäten framhåller lärarna/forskarna att uppdraget med grundut- bildningen ger allt mindre tid för egen forskning. Länkarna mellan forskning och utbildning riskerar då att bli allt lösare. På ett lärosäte ser man ett klart problem med att antalet medicinstudenter ökar kraftigt medan forskningen släpar efter.

Brist på studenter till utbildningar inom naturvetenskap och teknik

På många lärosäten är bristen på sökande studenter till utbildningar inom områdena teknik och naturvetenskap påtaglig. Dessa utbildningar är högt prioriterade av statsmakterna. Enligt regleringsbreven för 1997–2000 skulle under denna period på sju av de åtta besökta lärosätena antalet helårsstuden- ter inom det tekniska och naturvetenskapliga området utgöra mellan en tred- jedel och hälften av det totala antalet helårsstudenter. Regleringsbrevens krav var också att under perioden skulle denna andel ytterligare öka i en totalt sett tilltagande utbildningsvolym. Men trots väl meriterade lärare/forskare har man – ibland stora – problem med att fylla angivna s.k. utbildningsplatser. Detta blir ett hot mot utbildningens ekonomi och mot den kompetens på lärosätena som har utvecklats inom området.

Ofinansierade kostnadsökningar ger studenterna mindre lärartid

Besparingar och ofinansierade kostnadsökningar påverkar både dyra utbild- ningar med stora inslag av laborationer och billigare utbildningar där till- strömningen av studenter är stor och produktionskraven höga. Enligt budget- underlaget på ett av de besökta lärosätena har grundutbildningens lönekost- nader ökat med nästan 30 % sedan 1993 medan intäkterna via grundutbild- ningsanslaget har varit oförändrade eller minskat. Lönerna svarar för ca 70 % av lärosätets totala kostnader. Lärosätets ledning bedömer att cirka hälften av denna ofinansierade kostnadsökning har kunnat klaras med hjälp av rational- iseringar medan den resterande delen av ofinansierade kostnadsökningar går ut över undervisningen. Detta är ett hot mot lärarnas/forskarnas ambitioner med att klara kraven på en högskolemässig utbildning.

Flera lärare/forskare betonar vikten av seminarier samt att studenterna får handledning och återkoppling på enskilda arbeten som väsentligt för grund- utbildningens högskolemässighet. Bristande handledning framhålls också av professor Sven Ove Hansson som en viktig förklaring till att den vetenskap- liga kvaliteten inte hade kunnat upprätthållas i det ovan refererade projektet Högskolans lågvattenmärken (se avsnitt 2.2.3). Samtidigt framhåller lä- rare/forskare på de besökta lärosätena att handledningen är ett mycket re- surskrävande arbetsmoment.

Med ökande skillnader mellan utbildningens kostnader och intäkter har undervisningsgrupperna blivit större, och det blir allt svårare att få tillräckligt med lärartid till seminarier och handledning. Detta betonas också av företrädare för Sveriges förenade studentkårer. Där menar man att

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

171

storföreläsningar håller på att ta över helt inom det humanistisk- samhällsvetenskapliga området.

Ofinansierad forskarutbildning

Forskarutbildningen är viktig för tillgången på lärare. Under sin utbildning svarar doktoranderna också för en del av grundutbildningens lärarkompetens, inte minst i utbildningar med många laborativa inslag. Forskarutbildningen bidrar även till att bygga upp forskningsmiljöer som är viktiga länkar mellan forskning och utbildning. Men för att klara de examensmål som sätts upp för forskarutbildningen krävs extern finansiering.

Svårt att finansiera smala ämnen

Smala ämnen, bl.a. språk, är viktiga inslag i många breda utbildningspro- gram och i lärarutbildningen. Också här har man i många fall kompetenta och väl meriterade lärare/forskare. Men smala ämnen bär ofta inte sina kost- nader till följd av begränsad efterfrågan från studenterna. De måste därför i många fall finansieras med stöd från bredare och mer efterfrågade utbild- ningar som inte är prioriterade av statsmakterna.

Tidsmässiga obalanser

Av tabell 3.1 framgår att grundutbildningen har befunnit sig i kraftig – tidvis mycket kraftig – expansion på sju av de åtta besökta lärosätena. Även om utbildningen är kursbaserad rör många utbildningsprogram tidsperioder som är tre år eller längre. Lärosäten under expansion måste därför planera och investera för perioder som spänner över flera år medan anslagsmedlen är ettåriga. En tidsmässig obalans kan då uppstå mellan utgifter i form av mer långsiktiga investeringar i lokaler och lärare/forskare samt intäkter i form av ettåriga anslagsmedel.

Obalanserna hakar i varandra

Dessa obalanser uppträder inte var för sig utan i många fall samtidigt. Lös- ningen på en obalans medför ofta konsekvenser för en annan. Det gör lärosä- tenas prioriteringssituation svåröverskådlig och komplicerad. Kortsiktiga problem och lösningar riskerar då att ta över så att långsiktiga problem och lösningar skyms eller måste prioriteras bort. Exempel på långsiktiga problem är forskningens profilering och lärarnas kompetensutveckling. Ovan framgår att dessa faktorer anges som klart viktigast för en högskolemässig utbildning.

3.5.2 Är distansutbildningen en lösning?

Vid överläggningarna med de åtta lärosätena diskuterades i vilken mån di- stansutbildningen erbjuder lösningar eller ytterligare problem för lärosätenas möjligheter att genomföra en högskolemässig utbildning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

172

I flera fall är distansutbildningen ännu av begränsad omfattning. Erfaren-	Fel! Okänt namn
heterna tyder ändå på att distansutbildningen kan ha fördelar när det gäller	på
högskolemässigheten. Utbildningsformen förutsätter att den enskilda studen-	dokumentegenskap
ten är aktiv under utbildningen och kommunicerar med läraren och andra	.:Fel! Okänt namn
studenter via det skrivna språket. Detta ger god träning och den enskilda	på
studenten uppmärksammas. Men här ligger också en begränsning då utbild-	dokumentegenskap
ningsformen förutsätter att läraren är mer eller mindre kontinuerligt tillgäng-	.Fel! Okänt namn
lig via sin dator. Utbildningsformen ställer stora krav på lärarresurser. Initialt	på
kräver också distansutbildningen stora investeringar.	dokumentegenskap
För tentamen får studenten i många fall komma till det ansvariga lärosätet	.
och tentera tillsammans med studenter som följer traditionell utbildning.	Bilaga 3
Distansutbildningens målgrupper är i stor utsträckning de som ryms under
benämningen livslångt lärande. Lärosätenas uppföljningar visar emellertid att
jämfört med studenter i traditionellt bedriven utbildning har de som läser på
distansutbildning ett lägre intresse av att fullfölja utbildningen med tenta-
men. Genomströmningen i distansutbildningen är lägre än i traditionell ut-
bildning, vilket ger en sämre finansiering med dagens system för resurstill-
delning.
Sammantaget tyder erfarenheterna på att distansutbildningen har högsko-
lemässiga fördelar inom många områden. Utbildningsformen förutsätter
aktiva studenter, som också blir förhållandevis mycket uppmärksammade
och bekräftade av lärare och andra studenter. Men med de grupper som hit-
tills har rekryterats till distansutbildningen är denna dåligt lämpad för dagens
system för resurstilldelning.

3.6 Lärosätenas kontroll och redovisning av högskolemässigheten

Lärosätenas eget ansvar för utbildningens kvalitet betonas ofta. I ett skede där utbildningen kraftigt expanderar samtidigt som resurserna stramas åt är det av intresse att belysa vilka system lärosätena har för att säkra och redo- visa utbildningens kvalitet. Information från sådana kontrollsystem kan fylla två väsentliga funktioner. Informationen kan fungera som stöd och vägled- ning för lärosätets ledning liksom för lärare och forskare om vilken kvalitet utbildningen har i olika avseenden. Informationen kan också fungera som en form av produktanpassad varuinformation från lärosätet till studenter, bli- vande studenter och andra i omgivningen som har intresse av utbildningens kvalitet. Detta förutsätter att lärosätet tar ansvar för att det finns överblickbar och lättillgänglig information om relevanta kvalitetsaspekter i olika utbild- ningar.

3.6.1 Kvalitetskontroll i utbildningen

Examinationen

Form och innehåll för examination framhålls genomgående som en viktig del av inlärningen. Inom ett lärosäte framhålls att kvalitetsavstämningar bör ske på examensnivå inte på kursnivå.

173

Inom ett par lärosäten har man arbetat mycket aktivt med att utveckla ex-	Fel! Okänt namn
aminationens form och innehåll, ofta i samverkan med andra lärosäten. Inom	på
andra lärosäten anser man att examinationen har utvecklats negativt under	dokumentegenskap
1990-talet. Allt färre lärare ska examinera allt fler studenter.	.:Fel! Okänt namn
En vanlig modell är att man använder sig av s.k. duggtentor (t.ex. upp till	på
fem högskolepoäng) i kombination med skrivna examensarbeten. Inom flera	dokumentegenskap
lärosäten påpekar man att studiemedelssystemet styr lärare och studenter i	.Fel! Okänt namn
denna riktning.	på
De flesta är i princip positiva till extern examination, dvs.kunskapskontroll	dokumentegenskap
under medverkan av bedömare utanför den egna institutionen, företrädesvis	.
från andra lärosäten. Men detta tillämpas knappast alls. Man hänvisar till	Bilaga 3
både ekonomiska och praktiska hinder. Det finns också en skepsis när det
gäller möjligheterna att kommunicera över olika kulturgränser kring examin-
ationen.
På några lärosäten framhåller man att extern examination inte har fram-
förts som något krav från lärosätets studenter. Landets centrala studentorga-
nisation (SFS) betonar emellertid vikten av en rättssäker examination. Där
ser man gärna en utveckling mot mer av externa examinatorer och mot att
handledare och examinatorer är åtskilda vid redovisningen av projekt- och
uppsatsarbeten. En liknande uppfattning framförs av Uppsala studentkår.
Avlagda examina
Några lärosäten känner väl igen den bild som framträder på nationell nivå
med en förhållandevis låg andel avlagda examina i förhållande till antalet
registrerade studenter och antalet nybörjarstudenter. Man ser det som ett klart
bekymmer. Studenterna avbryter utbildningen tillfälligt eller mer definitivt
eller går över till andra lärosäten före examen. Olika åtgärder har prövats för
att behålla studenterna fram till examen. Andra lärosäten kan visa en klart
mer positiv bild av sin examination.
Uppsatser, projektarbeten och examensarbeten
Mycket varierande praxis framträder i diskussionerna om studenternas skrift-
liga arbeten.
En skillnad rör uppsatskraven. Inom en del utbildningar är uppsatskravet
obligatoriskt redan på A-nivå eller nybörjarnivå. Inom andra utbildningar
uppträder detta krav först på C-nivå, dvs. efter ett års heltidsstudier. I sådana
fall krävs som regel i stället skriftliga projektarbeten. Ofta genomförs dessa
som grupparbete. Det är en öppen fråga hur man i sådana fall försäkrar sig
om högskolemässigheten hos enskilda studenter.
Från Uppsala studentkår framförs att det vetenskapliga förhållningssättet
måste komma in tidigare i grundutbildningen, t.ex. genom att metodinslag
läggs in på utbildningens A- och B-nivå.
Det är också skillnader i uppsatsernas behandling. Det är inget genomgå-
ende mönster att handledaren/läraren lämnar över bedömningen av uppsatsen
till en kollega. Men i flera fall – dock långt i från alla – bedöms uppsatsen av
	174

någon mer person än handledaren/läraren. (Som framgår av definitionen ovan är detta emellertid inte liktydigt med extern examination.)

Uppsatser, projektarbeten och examensarbeten seminariebehandlas som regel med studenter och lärare. På högre utbildningsnivåer förekommer också avstämning av större utbildningsavsnitt, s.k. symposieveckor. Studen- terna får då presentera och försvara sina arbeten både muntligt och skriftligt.

Nätverk

I många fall betonas vikten av lokala, nationella och internationella nätverk. Nätverken är ofta ämnesinriktade och kan avse olika aspekter, t.ex. examin- ation.

Nätverken ger referenspunkter för olika typer av avstämningar. Lärar- na/forskarna framhåller att man via nätverken stämmer av kvaliteten i den egna utbildningen. I den meningen kan de fungera som kontrollstationer. Via nätverken utvecklas också samverkan kring utbildning och examination, ofta på högre utbildningsnivåer.

3.6.2 Redovisning av kvalitetskontroll i utbildningen

Kursvärderingar är det vanliga sättet att följa upp och redovisa olika aspekter på utbildningens kvalitet. Utvärderingarna ger studenternas syn på utbild- ningen direkt efter genomförd kurs. Lärarnas syn på utbildningen följs inte upp med samma regelbundenhet. Aspekter som rör utbildningens högskole- mässighet ingår ofta inte explicit i blanketternas frågor. En erfarenhet från ett lärosäte där man följer upp studenterna också efter genomförd utbildning är att studenterna först efter några år reflekterar över aspekter som rör högsko- lemässigheten.

Kursvärderingarna hanteras olika. I något fall sammanställs de kursvis och diskuteras regelbundet av kurs- och programansvariga. Men i många fall är det oklart hur kursvärderingarna används. Vanligen saknas sammanställ- ningar och analys. Det är därmed svårt att få en överblick och kunna följa utvecklingen av utbildningens starka och svaga sidor över tiden.

Utöver kursvärderingar förekommer också flera exempel på självvärde- ringar och expertvärderingar, s.k. peer reviews.

Inte i något fall ges exempel på någon mer systematiserad och lätt tillgäng- lig information om högskolemässigheten i olika utbildningar på lärosätena. Några exempel ges emellertid på att man nu håller på att bygga upp system för att mer kontinuerligt kunna följa utbildningens kvalitet, inklusive aspekter på högskolemässighet.

3.7 Nationellt bedriven kvalitetskontroll

3.7.1 Erfarenheter av nationell kvalitetskontroll

Högskoleverkets kvalitetskontroll finns beskriven i revisorernas rapport Högskoleverkets granskande och främjande roll (rapport 1999/2000:3) av- snitt 4.2.3. Inom de åtta lärosäten som har besökts i denna del av revisorernas

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

175

högskolegranskning finns fleråriga erfarenheter av nationellt bedriven kvali-					Fel! Okänt namn
tetskontroll av grundutbildningen med både positiva och negativa besked.					på
På de åtta lärosätena har Högskoleverket t.o.m. juni 2000 prövat totalt 103					dokumentegenskap
ansökningar om examensrätter och 3 ansökningar om vetenskapsområden.					.:Fel! Okänt namn
Verket tillstyrkte ansökningar om vetenskapsområden i två fall och avstyrkte					på
i ett fall. Regeringen fattar beslut om vetenskapsområden. Utfallet av pröv-					dokumentegenskap
ningen av examensrätter framgår av tabell 3.4.					.Fel! Okänt namn
					på
Tabell 3.4					dokumentegenskap
Prövning av examensrätter vid åtta lärosäten t.o.m. juni 2000					.
					Bilaga 3
	Beviljade	Beviljade	Avslagna	Summa
	examensrätter	med villkor	Examensrätter
Ny prövning av	62	1	13	76
examensrätter
Omprövning av	15	13	4	32
examensrätter
Summa	77	14	17	108

I revisorernas ovannämnda rapport (Högskoleverkets granskande och främ- jande roll) redovisas utfallet av verkets prövning av examensrätter fram t.o.m. juni 1999 (i rapportens tabell 4.3). Av den redovisningen framgår att fram t.o.m. juni 1999 var andelen avslag för offentliga utbildningsanordnare i genomsnitt ca 25 % av ansökta examensrätter. På de nu besökta lärosätena är andelen avslagna examensrätter fram t.o.m. juni 2000 endast 16 %.

3.7.2 Synpunkter på den nationellt bedrivna kvalitetskontrollen

Nationell kontroll behövs

På de besökta lärosätena är inställningen till en nationell kvalitetskontroll av högskoleutbildningen i huvudsak positiv. Kommentarerna till det sätt på vilket den nationella kontrollen har bedrivits är också i huvudsak positiva. Flera skäl anges.

Högskolelagens krav på högskoleutbildningen behöver förtydligas och problematiseras. För detta behövs en nationell auktoritet. I många fall menar man att granskningarna av examensrätter har varit kvalitetsdrivande och viktiga för det egna lärosätets utveckling. Den dominerande uppfattningen är också att prövningarna av examensrätter har fungerat bra. Högskoleverket har varit tydligt i sina utlåtanden och tvingat fram en fördjupning av utbild- ningen. Många uttalar sig också positivt om att granskningarna alltmer inrik- tas på kvalitet och inte stannar vid att bedöma kvalitetsarbetet.

Ett par exempel ges där verkets kvalitetskriterier för examensrätter har an- vänts i lärosätenas eget arbete med kvalitetskontroll. I ett fall ledde en sådan intern granskning till att man bestämde sig för att avstå från att nyttja en examensrätt då man hade blivit av med erforderlig lärarkompetens.

176

Kritiska röster

Även om grundinställningen är positiv finns det också uttalanden som är kritiska – tidvis mycket kritiska – till Högskoleverkets agerande vid kvali- tetsbedömningar.

Företrädare för utbildningar som har fått examensrätter indragna ifrågasät- ter inte grunderna för detta. Men i några fall ifrågasätts förfaringssättet när examensrätten drogs in, dvs. att lärosätena inte givits möjlighet till rättelse.

Vanligtvis ifrågasätts inte verkets krav på forskningsanknytning vid kvali- tetsprövningar. Vid ett lärosäte anser man dock att verkets krav är lågt ställda. Men vid några lärosäten menar man att verket har fått en slagsida åt traditionella, akademiska krav i sina bedömningar. I stället efterlyses en öppnare och mer problematiserad diskussion om hur högskolelagens krav på beprövad erfarenhet ska viktas och värderas i olika utbildningar gentemot kravet på vetenskaplig grund.

En annan fråga gäller behovet av tydligare redovisade utgångspunkter för

–särskilt nya typer av – kvalitetsgranskningar. Därmed ges lärosätena bättre möjligheter att i förväg själva kunna avgöra om de är mogna för att söka en examensrätt eller inte.

Ytterligare en fråga gäller kopplingen mellan verkets eget gransknings- uppdrag och verkets uppdrag till sakkunniga vid genomförandet. De princi- piella utgångspunkterna för en granskning i lag och förordningar liksom verkets uppdrag till sakkunniga bör vara klart redovisat för lärosätena. Status på sakkunnigrapporten bör också klart framgå vid verkets beslut i ett gransk- ningsärende.

Från ett par lärosäten riktas stark kritik mot hur verket har förfarit vid en granskning av sex lärosätens ansökan om rätt att få utfärda civilingenjörsex- amen. Endast ett lärosäte gavs denna rätt. Invändningar rör flera av de ovan- nämnda synpunkterna. Man är också kritisk till att resonemanget i de sak- kunnigas rapport är oklart. Samma fenomen, tillgång till och rekrytering av lärare, bedöms t.ex. olika på skilda lärosäten utan att orsaken till detta klar- görs i rapporten. Man efterlyser bedömningar med tydligare och bättre sam- manhållna resonemang än vad som var fallet vid denna prövning.

Källor till kapitel 3

Högskoleverket (1999) Forskning och utvecklingsarbete i Sverige med fokus på högskolesektorn – basfakta Av Onni Tegner

Högskoleverket (1999) Årsrapport för universitet och högskolor 1998

Högskoleverket (2000) Prövning av civilingenjörsexamen vid sex högskolor

Högskoleverket (2000) Är grundutbildningens kvalitet i farozonen? Högsko- leverkets arbetsrapporter 2000:12AR

Högskoleverket (2000) Ökad volym i grundutbildningen Högskoleverkets PM 2000-08-31 Stig Forneng

Karlstads universitet (1999) Rapport angående verksamhet och ekonomi med förslag till resultatförbättrande åtgärder Bo Hidén & Bernt Landström

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

177

Kim L (1999) Retorik och realiteter – Om resurser och utbildningskapacitet i högskolan under nittiotalet Akademikerfakta, SACO

Kungliga Vetenskapsakademien (2000) Svensk forskarutbildning i internat- ionell belysning Författad av Lillemor Kim

Riksdagens revisorer (1999) Högskoleverkets granskande och främjande roll Rapport 1999/2000:3

Riksdagens revisorer (2000) Högskoleverkets prövning av examensrätter och vetenskapsområden på åtta lärosäten PM Elisabeth Carlsund

SCB (2000) Nybörjare, registrerade och examina 1998/99 UF 20 SM 0001

Sundqvist B (1998) Den obetalda notan för grundutbildningen – expansion till varje pris Ur Framtiden x 20 Tjugo inlägg om högskoleutbildning och forskning SULF:s skriftserie

Sörlin S (1998) Forskarutbildning på nya villkor Ur Framtiden x 20 Tjugo inlägg om högskoleutbildning och forskning SULF:s skriftserie

Westling m.fl. (1999) Börjar grundbulten rosta? En debattskrift om grund- utbildningen i högskolan Rådet för högskoleutbildning 1999

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

178

4 Revisorernas överväganden och slutsatser

Drygt 20 år har gått sedan lagstadgade krav på en högskolemässig utbildning infördes. Under den senaste tioårsperioden har också stora förändringar inträffat i högskolesektorn.

Nya forskningsfinansiärer har tillkommit och andelen externt finansierad forskning har ökat. I dag finansieras omkring hälften av högskolans forsk- ning med externa medel. Med dessa förändringar har lärosätena öppnats mer utåt mot det omgivande samhället samtidigt som lärosätenas eget handlings- utrymme och möjligheterna till inomvetenskapliga prioriteringar har mins- kat.

Det har visat sig svårt att erhålla tillförlitliga och relevanta uppgifter om kostnader och besparingar i högskolans grundutbildning. Dessa frågor be- handlas i en separat rapport i revisorernas högskolegranskning. En slutsats där är emellertid att grundutbildningens anslagsnivå har minskat under 1990- talet. I sitt budgetarbete har regeringen emellertid inte genomfört någon analys av den samlade effekten av kostnadsökningar och utökade åtaganden för högskolesektorn under samma period. Under utarbetandet av denna rap- port har revisorerna inte studerat hur anslag till grundutbildning fördelas till olika lärosäten och inte heller hur anslagsmedlen totalt sett nyttjas av lärosä- tena.

Under 1990-talet har också en nationell kontroll utvecklats av den högsko- lemässiga kvaliteten i högskolans grundutbildning.

Mot bakgrund av dessa förändringar har revisorerna sett det som värdefullt att granska hur lärosätena ser på och hanterar de lagstadgade kraven på hög- skolemässighet i grundutbildningen. Till grund för rapporten ligger bl.a. diskussioner med företrädare för åtta lärosäten. (Se vidare avsnitt 3.1.) De åtta lärosätenas förutsättningar att leva upp till kraven på högskolemässighet är mycket olika. Trots detta framträder flera likheter i de processer de har att hantera. Revisorernas överväganden och slutsatser rör

−innebörden av kravet på högskolemässighet

−obalanser i förutsättningarna att leva upp till kravet på högskolemässighet

−lärosätenas egen kontroll och redovisning av högskolemässighet i olika utbildningar

−lärosätenas syn på en utvecklad nationell kontroll av högskolemässighet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

4.1 Innebörden av en högskolemässig grundutbildning

Enligt 1993 års högskolelag ska all högskoleutbildning vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Liksom i den tidigare högskolelagen ställs också krav på ett nära samband mellan högskolans forskning och utbildning. Högskolans utbildning ska dessutom utveckla studenternas förmåga till självständiga och kritiska bedömningar, till att

179

självständigt lösa problem samt till att följa kunskapsutvecklingen och delta i informationsutbyte på vetenskaplig nivå.

4.1.1 Forskningsanknytning och beprövad erfarenhet

Statsmakterna har inte närmare utvecklat innebörden av högskolelagens krav på högskolemässighet. Inom forskningen har emellertid olika aspekter av frågan belysts. Begreppet forskningsanknuten utbildning kan preciseras på olika sätt.

−En vanlig precisering är att undervisningen ska överensstämma med aktuella forskningsresultat, dvs. senast kända kunskap inom området.

−En annan vanlig precisering är kravet på forskningsaktiva lärare, vanli- gen att de har disputerat och är aktiva med forskning.

−Ytterligare en vanlig precisering rör tillgången till en teoretisk bas av kunskap inom det aktuella området.

−Vanliga preciseringar rör också metodundervisning samt attityder och förhållningssätt till kunskap. Vikten av självständiga och kritiska be- dömningar betonas. En förmåga att tänka både fritt och rätt. Med detta menas ett resonerande förhållningssätt där påståenden bör avvisas då goda skäl saknas och påståenden bör accepteras då goda skäl kan anfö- ras. Den senast kända kunskapen inom området blir då utgångspunkten för denna kritiska prövning, ett vetenskapligt förhållningssätt till kun- skap.

En kritisk prövning av kunskap förutsätter tillgång till teoretiskt baserad, s.k. påståendekunskap. Annorlunda förhåller det sig med förtrogenhetskunskap. Denna kunskapsaspekt kan beskrivas som ett slags praktisk klokhet. Förtro- genhetskunskap tillägnas genom långvarig träning som ger förtrogenhet med t.ex. ett förhållningssätt eller ett praktiskt handlag i yrkesutövningen. Inom arbetslivsforskningen betonas behovet av en balans mellan dessa båda aspekter på kunskap.

4.1.2 Försvar av en forskningsanknuten utbildning

På de besökta lärosätena betonas genomgående lärarnas kompetens och forskning som avgörande för att leva upp till kraven på en högskolemässig utbildning. Nära förbundet med lärarnas/forskarnas kompetensutveckling är lärosätenas satsning på olika forskningsprofiler. Men också när dessa krav är uppfyllda finns det problem.

Lärarnas och studenternas grundläggande inställning till kunskap och sätt att förhålla sig till kunskap är utmärkande för ett vetenskapligt förhållnings- sätt. I detta ligger att resonemang och påståenden ständigt måste prövas kritiskt och omprövas. Detta är ett utmärkande drag i det som brukar benäm- nas en högskolemässig utbildning.

Flera lärare/forskare ger exempel på den ständiga kamp som måste föras för ett vetenskapligt förhållningssätt till kunskap med en kritisk och rationell prövning. Detta förhållningssätt stämmer inte alltid överens med studenter- nas förväntningar på sin utbildning. Långt ifrån alla studenter är mogna och

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

180

öppna för en sådan inställning till kunskap när de börjar sin högskoleutbild- ning.

4.1.3 Oklarhet kring begreppet beprövad erfarenhet

Ett annat problem rör det begrepp som i högskolelagen benämns beprövad erfarenhet. Frågorna rör begreppets innebörd samt hur detta begrepp ska viktas och värderas gentemot andra krav på högskolemässighet i olika yrkes- utbildningar. Inom yrken med stora inslag av praktisk utövning framför många farhågor för en teoretisk slagsida då det saknas utvecklade kriterier och verktyg för beprövad erfarenhet. Många efterlyser ett klargörande av detta begrepp och en mer öppen och problematiserad diskussion om begrep- pets innebörd.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

4.2 Många obalanser i kravet på en högskolemässig utbildning

För att anordna högskoleutbildning krävs kompetenta lärare, intresserade studenter och ekonomiska resurser. Högskolelagen föreskriver att tillgäng- liga medel ska nyttjas så att hög kvalitet nås. Detta är en ständig utmaning och balansgång för lärosätena då kompetenta lärare, intresserade studenter och ekonomiska resurser i många fall inte följs åt.

4.2.1 Att matcha lärare–studenter och ekonomiska resurser

Ett genomgående problem är bristen på sökande studenter till många av de naturvetenskapliga och tekniska utbildningar som statsmakterna prioriterar i lärosätenas utbildningsuppdrag. Däremot finns i många fall väl kvalificerade lärare för dessa utbildningar. Ofta är det också lätt att hitta intresserade fi- nansiärer till forskning inom dessa områden.

Inom andra områden är bristen på kvalificerade lärare ett problem. I en del fall handlar det om bristande tillgång till lärare på nationell nivå i förhållande till studenternas efterfrågan. IT-utbildningar är exempel på sådana områden.

Bristen på kvalificerade lärare kan ha flera förklaringar. Utbildningen kan röra en ung vetenskap med få disputerade forskare. Utbildningen kan också röra ett område där lärosätena konkurrerar med industrin om kvalificerade forskare, t.ex. systemvetenskapen.

Inom andra områden – bl.a. inom det humanistisk-samhällsvetenskapliga området – finns många utbildningar med väl kvalificerade lärare/forskare och många intresserade studenter, men brist på medel. Medelsbristen kan hänfö- ras till både låga ersättningsbelopp i resurstilldelningen och statsmakternas önskemål om att hålla igen dessa utbildningar.

Ett särskilt problem är s.k. smala utbildningar. Ofta handlar det om språk- utbildningar. De fyller en viktig funktion som moment i större programut- bildningar och inom lärarutbildningen. Inom dessa utbildningar har man i många fall väl kvalificerade lärare/forskare men för få studenter för att ut- bildningarna ska kunna bära sina kostnader.

181

4.2.2 Tidsmässiga obalanser

Utbildningar och lärosäten som befinner sig i kraftig expansion måste pla- nera och investera för mer än ett år i taget. Men anslagsmedlen är ettåriga. Man kan då få en tidsmässig obalans. Initialt höga investeringar anges också som ett hinder för att utveckla distansutbildningen, trots att den erbjuder många andra fördelar.

Generellt riskerar kortsiktiga krav och ambitioner med att klara utbild- ningsuppdragen att det mer långsiktiga arbetet med att utveckla forsknings- profiler och lärarkompetens begränsas. Detta långsiktiga arbete är emellertid centralt för att klara en högskolemässig utbildning. På sikt kan således kort- siktig måluppfyllelse bli kontraproduktiv. Den ökade andelen externt finansi- erad forskning medför dessutom en ytterligare betoning av kortare tidsper- spektiv.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

4.3Lärosätenas kontroll och redovisning av högskolemässigheten

Lärosätena bär det huvudsakliga ansvaret för att högskolans utbildning är högskolemässig. Ansvaret delas av studenterna och lärosätenas personal. Utöver uppgiften att utveckla utbildningen handlar detta ansvar om vilken information som lärosätena har tillgänglig om kvalitetsaspekten högskole- mässighet i utbildningen.

Många insatser pågår för att utveckla kvalitetskontrollen vid utbildningens genomförande. (Se avsnitt 3.6.1.) På lägre utbildningsnivåer (A- och B-nivå) behövs emellertid en skärpt uppmärksamhet om utbildningens högskole- mässighet särskilt i de fall man inte har obligatoriska uppsatskrav på dessa nivåer.

När det gäller information för studenter och utomstående om utbildningens högskolemässighet är studenternas kursvärderingar det vanligaste verktyget. I många fall behandlar dessa utvärderingar emellertid inte explicit aspekter som rör utbildningens högskolemässighet. Lärarnas syn på utbildningens högskolemässighet och hur man arbetar med den saknas också i många fall. Systematiska sammanställningar och andra analyser av kursvärderingarna saknas ofta. För en utomstående är det därmed svårt att få en överblickbar information om olika utbildningars högskolemässiga kvalitet, en form av god och varuanpassad produktinformation. Revisorerna menar att sådan inform- ation fyller flera viktiga funktioner.

−Möjligheten ökar för den enskilde studenten att välja utbildningar som passar de egna önskemålen om utbildning och samtidigt håller god hög- skolemässig kvalitet.

−Informationen kan bidra till ett ökat kvalitetsmedvetande och därmed vara kvalitetsdrivande inom lärosätet.

−Den allmänna trovärdigheten ökar för lärosätets eget arbete med att hålla god högskolemässig kvalitet. I konkurrensen om lärare, studenter och forskningsmedel är lärosätets anseende viktigt

182

−Öppna deklarationer från lärosätet om den högskolemässiga kvaliteten vid utbildningens genomförande och examination kan utgöra en motvikt mot utomstående, mindre initierade bedömare.

4.4 Nationell kontroll av högskolemässighet

Under 1990-talet har en nationell kontroll utvecklats av utbildningens hög- skolemässighet. Vid diskussionerna med lärosätena är grundinställningen till denna utveckling positiv, främst inom små och medelstora högskolor. Flera skäl anges.

−I ett expanderande högskolesystem behövs en nationell auktoritet med en sanktionerande eller ackrediterande funktion.

−En övergång från granskning av lärosätenas kvalitetsarbete till gransk- ning av utbildningens kvalitet ser flertalet som en positiv utveckling.

−Flera exempel lämnas på att främst examensrättsprövningarna har varit kvalitetsdrivande i lärosätenas arbete, både direkt och indirekt.

Omdömena om det sätt på vilket verket hittills har skött detta uppdrag är också i huvudsak positiva. Några efterlyser emellertid en utveckling av ver- kets granskningsarbete. Man framhåller att när lärosätena utvecklar sina system för att kontrollera och redovisa kvaliteten behöver också verket ut- veckla sin granskarkompetens. I anslutning till det kraftigt vidgade gransk- ningsuppdrag som verket har fått efter riksdagens beslut våren 2000 har verket också inlett ett arbete med att utveckla sin granskningsverksamhet. I detta utvecklingsarbete har verket inhämtat synpunkter från lärosätena.

En synpunkt som framförs av flera är att verket är alltför traditionellt aka- demiskt i sina granskningar av yrkesutbildningar. Många uttrycker sig posi- tivt om verkets utveckling av kriterier och verktyg för att bedöma vetenskap- lig grund. Detta menar många har varit ett bra stöd för utbildningarnas ut- veckling på lärosätena. Men flera – både företrädare för lärosätena och en- skilda forskare/lärare – är samtidigt kritiska till att begreppet beprövad erfa- renhet inte har utvecklats och ägnats samma intresse.

Det finns också mer kritiska röster. Några poängterar vikten av att Hög- skoleverket ska granska för att främja, inte för att fälla. Lärosätena bör t.ex. ges möjlighet till rättelse innan examensrätter dras in.

Den starkaste kritiken rör en aktuell prövning av sex lärosätens rätt att ut- färda civilingenjörsexamen. Kritiken gäller i huvudsak oklarheter i de sak- kunnigas rapport. Invändningarna rör en otydlig redovisning av grunderna för de sakkunnigas och verkets slutsatser. Samma fenomen – bristen på kompetenta lärare – bedöms t.ex. olika för olika lärosäten utan att orsaken till dessa bedömningar klargörs i de sakkunnigas rapport som utgör grund för verkets bedömning.

Revisorerna menar att verket måste ta kritik av detta slag på allvar. Kriti- ken i det aktuella fallet rör oklarheter i ett dokument med långtgående rätts- verkan. De sakkunnigas rapport utgör själva grunden för verkets ställnings- tagande vid prövningen av rätten att utfärda de aktuella examina. Men rap- porten har också en mer långtgående betydelse.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

183

I sitt granskningsarbete har verket en grannlaga uppgift. Utfästelser i för- väg kan inkräkta på verkets möjligheter att göra en självständig bedömning. Resultatet av verkets kvalitetsgranskning är därmed den huvudsakliga väg- ledning som finns för lärosätena om vilka kvalitetskrav som ska vara upp- fyllda vid högskolesektorns tillväxt och utveckling. På sådana dokument måste ställas stora krav på tydlighet.

4.5 Revisorernas slutsatser

4.5.1 Klargör kraven på högskolemässighet

Revisorerna konstaterar att högskolelagens krav på högskolemässighet behö- ver preciseras. Studenterna har oklara förväntningar på innebörden av en forskningsanknuten undervisning och innebörden av begreppet beprövad erfarenhet behöver utvecklas. Högskolans utbildning expanderar nu kraftigt. Nya utbildningar växer fram. Ambitionen har också länge varit att nå nya grupper av studenter. Det är då särskilt angeläget att lagen ger ett gott stöd för både lärosätena och Högskoleverket om vilka kvalitetskrav som gäller.

Regeringen har aviserat att målen för den högre utbildningen ska ses över. I anslutning till detta menar revisorerna att det är angeläget att innebörden av högskolelagens krav på högskolemässighet klargörs.

Behovet av klargörande rör två frågor. Den ena frågan handlar om att all högskoleutbildning – även yrkesutbildningar med praktisk inriktning – ska baseras på en teoretisk bas av kunskap och ett förhållningssätt till denna kunskap med kritisk prövning, reflexion och självständigt tänkande. Den andra frågan handlar om att yrkesutbildningar i varierande grad också ska bygga på beprövad erfarenhet. Här kan arbetslivsforskningen om förtrogen- hetskunskap och det förhållningssätt till kunskap som är förknippat med denna aspekt på kunskap vara en utgångspunkt.

4.5.2 Slå vakt om lärosätenas långsiktiga handlingsutrymme

Problemen med obalanser – både i tiden och över tiden – och kortsiktiga tidsperspektiv är uppenbara på samtliga besökta lärosäten.

Revisorerna har i en tidigare rapport i sin högskolegranskning konstaterat att högskolans tidsperspektiv är långa. Ett tioårigt perspektiv är ofta nödvän- digt. Mot bakgrund av detta ser revisorerna med stort allvar på att kortsiktiga problem och lösningar tar över på bekostnad av långsiktig kompetensut- veckling i ett expanderande högskolesystem.

Revisorerna är klara över att det inte finns enkla och entydiga lösningar på problemen med obalanser. Men det behövs en skärpt uppmärksamhet kring dessa problem och motverkande krafter. Det är angeläget att slå vakt om lärosätenas långsiktiga handlingsutrymme. Detta ligger också helt i linje med intentionerna bakom 1993 års högskolereform, som riksdagen fattade beslut om hösten 1992.

Regeringen bör i sin styrning av lärosätena på olika sätt vinnlägga sig om att motverka kortsiktiga planeringsperspektiv. Detta gäller såväl vid utform- ning av utbildningsuppdrag som vid forskningens finansiering. Regeringen

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

184

bör redovisa till riksdagen på vilket sätt och i vilken utsträckning intention- erna bakom 1993 års högskolereform – om ett ökat handlingsutrymme för lärosätena – har uppfyllts.

4.5.3 Utveckla lokala system för redovisning av högskolemässighet

Grundutbildningen expanderar och berör alltfler lärare och studenter. Nya utbildningar utvecklas och ambitionen är att högskolan i högre utsträckning ska nå nya grupper av studenter. Utbildningens samhälleliga betydelse ökar.

Mot bakgrund av detta menar revisorerna att det måste ställas större krav på en mer strukturerad och systematisk redovisning av utbildningens högsko- lemässiga kvalitet. Redovisningen behöver inte vara omfattande. Det bör i stället vara lätt att överblicka vilken information som finns via tillgängliga sammanställningar och analyser.

En viktig aspekt handlar om hur kravet på vetenskaplig grund och forsk- ningsanknytning tillgodoses i utbildningen, via t.ex. disputerade och fors- kande lärare eller forskarmiljöer. En annan aspekt handlar om hur studenter- na genom t.ex. uppsatsarbeten på olika nivåer tränas och förkovras i själv- ständigt arbete samt i förmågan att problematisera och att kritiskt pröva tillgängliga kunskapskällor. Ytterligare en aspekt rör på vilket sätt och i vilka former, via t.ex. seminarier, det reflekterande och kritiska samtalet förs i utbildningen. Dessa aspekter kan belysas via olika moment i både utbild- ningens genomförande och utbildningens examination. Revisorerna vill särskilt framhålla betydelsen av att examinationens roll – såsom examinat- ionens form, innehåll och inslag av extern examination – klargörs vid lärosä- tenas redovisning av grundutbildningens högskolemässighet.

Revisorerna föreslår att lärosätena ges i uppdrag att inom olika utbildning- ar utveckla system för en mer systematisk information om utbildningens högskolemässiga kvalitet. Redovisningen bör vara lokalt förankrad och knyta an till enskilda utbildningar. Men lokala och nationella nätverk som finns inom olika utbildningsområden bör i förekommande fall kunna fungera som arenor och stöd för att utveckla detta arbete.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

185

Bilaga 1

Frågor till lärosäten

Förutsättningar för forskning och utbildning

Frågor att diskutera med företrädare för xx universi- tet/högskola den xx xx 2000

1 Begreppens innebörd

Enligt högskolelagen ska utbildningen i högskolan vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Det ska också finnas ett nära samband mellan forskning och utbildning. Dessa begrepp kan ha an- knytning till olika faktorer i högskolans verksamhet, som former för under- visning och examination, kompetens hos undervisande och forskande perso- nal och undervisningsgruppernas storlek.

a)Vilka faktorer har tillmätts störst betydelse inom xx universitet/högskola för att leva upp till lagens krav?

b)Vilka faktorer har varit mest problematiska för att leva upp till lagens krav?

c)Har synsättet och hanteringen av dessa frågor förändrats i och med grundutbildningens expansion? Hur?

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

2 Samband mellan resurser och ovannämnda begrepp

I vilken utsträckning och hur har man inom xx universitet/högskola sett högskolelagens krav när det gäller ovannämnda frågor som en resursfråga?

a)Skillnader mellan olika ämnesområden?

b)Förändringar över tiden i och med grundutbildningens expansion?

c)Inverkan av olika finansieringsformer?

3 Betydelsen av examina och examinationsformer

I 1989 års högskoleutredning lyftes examinationens betydelse fram för kvali- teten i högskolans grundutbildning. Framför allt betonades vikten av exam- ination inom breda kursavsnitt och medverkan av externa examinatorer. Vid Högskoleutredningens uppföljning hösten 1999 (Börjar grundbulten rosta?) konstaterades att extern examination knappast förekommer inom dagens

186

grundutbildning. Riksdagens revisorer har också konstaterat i sin högskole- granskning att examinationen i sig har fått minskad betydelse under 1990- talet.

a)Vilka är erfarenheterna inom xx universitet/högskola?

b)Har man inom xx universitet/högskola betraktat 1990-talets utveckling i detta avseende som ett problem när det gäller högskolelagens krav i ovannämnda avseende? På vilket sätt? Hur hanteras frågorna?

4 Distansutbildningens betydelse

Distansutbildningen ökar nu snabbt både nationellt och internationellt.

a)Hur påverkas förutsättningarna att leva upp till högskolelagens krav i ovannämnda avseende vid distansundervisning? Vilka är erfarenheterna inom xx universitet/högskola?

b)Hur hanteras frågorna? Vilka åtgärder har vidtagits?

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

5 Uppföljning, utvärdering och intern kontroll av ovannämnda begrepp

Hur följer man upp och utvärderar kvalitetsfrågorna i grundutbildningen i ovan nämnda avseenden inom xx universitet/högskola?

a)Perspektivval, t.ex. utifrån-/inifrånperspektiv, student-/lärar- /avnämarperspektiv?

b)Kontroll på kurs- eller examensnivå eller annan nivå?

c)Regelbundna uppföljningssystem respektive mer situationsanpassade utvärderingar?

6 Högskoleverkets kvalitetskontroll

Högskoleverket ska bl.a. granska och kontrollera högskolelagens krav på vetenskaplig grund i högskolans utbildning samt på nära samband mellan utbildning och forskning. Detta sker främst via verkets bedömning av exa- mensrätter. Men verket gör liknande bedömningar vid granskning av rätt till vetenskapsområden och universitetsstatus.

a)Utgör verkets ställningstagande i dessa avseenden en tydlig vägledning för de krav som ställs för att högskolelagens krav ska vara uppfyllda?

b)Konkreta positiva/negativa erfarenheter inom xx universitet/högskola?

187

Bilaga 2

Kontakter under granskningsarbetet

Högskoleverket

Stig Forneng

Ragnhild Nitzler

Lars Petersson

Ola Román

Utbildningsdepartementet

Monica Dillner Thorsson Nils Harding

Karin Odencrants Karin Röding Eva Svensson Åsa Ytterhag

Företrädare för universitet och högskolor

Elisabeth Ahlstrand, Linköpings universitet Rolf Andersson, Linköpings universitet

Bengt Aspvall, Högskolan i Karlskrona/Ronneby Sune Bergér, Karlstads universitet

Lennart Bergström, Mitthögskolan

Leif Borgert, Högskolan Dalarna Göran Bostedt, Mitthögskolan Jan-Otto Carlsson, Uppsala universitet Andrew Casson, Högskolan Dalarna Mikael Ekström, Mälardalens högskola Bengt Eriksson, Högskolan Dalarna Oliver Eriksson, Högskolan Dalarna Crister Fröjd, Mitthögskolan

BengtOve Gustavsson, Karlstads universitet Jan-Olof Gustavsson, Högskolan i Karlskrona/Ronneby Stig Hagström, Högskolan Dalarna

Solveig Hannersjö, Högskolan Dalarna Lennart Harnefors, Mälardalens högskola Bo Hidén, Karlstads universitet Torsten Hylén, Högskolan Dalarna Sören Jansson, Södertörns högskola Tola, Jonsson, Mälardalens högskola Ingela Josefson, Södertörns högskola Curt Karlsson, Linköpings universitet Peter Köres, Högskolan Dalarna

Lars Lagonius, Mitthögskolan

Eeva Lakomaa, Karlstads universitet

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 3

188

Bernt Landström, Karlstads universitet	Fel! Okänt namn
Sune Martinsson, Mitthögskolan	på
Laila Mattsson, Högskolan Dalarna	dokumentegenskap
Mille Millnert, Linköpings universitet	.:Fel! Okänt namn
Reza Mortazavi, Högskolan Dalarna	på
Lars-Gunnar Nilsson, Mitthögskolan	dokumentegenskap
Nils Nordqvist, Högskolan Dalarna	.Fel! Okänt namn
Odd Nygård, Södertörns högskola	på
Hasse Odenö, Mälardalens högskola	dokumentegenskap
Mats Ola Ottosson, Uppsala universitet	.
Inger Porsch-Hällström, Södertörns högskola	Bilaga 3
Lars Rydberg, Linköpings universitet
Bo Sundqvist, Uppsala universitet
Gunnar Svedberg, Mitthögskolan
Anna Sågvall Hein, Uppsala universitet
Per Thullberg, Södertörns högskola
Tomas Wilén, Karlstads universitet
Eva Wittbom, Högskolan i Karlskrona/Ronneby
Peter Öhman, Mitthögskolan

Företrädare för organisationer

Lars Ekholm, Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF)

Lars Eriksson, Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF)

Bert Fredriksson, Sveriges universitetslärarförbund (SULF)

Henrik Holmqvist, Uppsala studentkår

Björn Korsgren, Uppsala studentkår

Sara Stavås, Sveriges Förenade Studentkårer (SFS)

Martin Willén, Sveriges Förenade Studentkårer (SFS)

Kathrin Österlund, Sveriges Förenade Studentkårer (SFS)

Övriga

Carl-Gustaf Andrén, f.d. universitetskansler

Lennart Badersten, Lunds universitet

Marianne Bauer, professor emerita

Stefan Björklund, professor emeritus, Uppsala universitet

Göran Blomqvist, Lunds universitet

Sonja Dahl, utbildningsutskottet

Sven Ove Hansson, Kungl. Tekniska högskolan

Lillemor Kim, Institutet för studier av utbildning och forskning, SISTER

Hans Modig, Kommittén för högskolans styrning

Hans Näslund, Lunds universitet

Mona Sandqvist, Lunds universitet

Lennart Sjöberg, Handelshögskolan i Stockholm

Mats Svensson, Lunds universitet

Håkan Westling, professor emeritus, Lunds universitet

Björn Öckert, Institutet för social forskning, Stockholms universitet

189

Rapport 4

Resursanvändningen inom

högskolans grundutbildning

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

RIKSDAGENS REVISORER	TEL 08-786 40 00	Www.riksdagen.se/rr
100 12 STOCKHOLM	FAX 08-786 61 88

190

191

Förord

Riksdagens revisorer har på eget initiativ inlett en granskning av högskolan med tyngdpunkt på den grundläggande högskoleutbildningen.

Revisorernas granskning består av fyra delar. Detta är den fjärde delrap- porten. Den är inriktad på resursanvändningen inom högskolan. Underlag för denna rapport är bl.a. ett uppdrag till filosofie doktor Nils-Olof Christoffers- son om resursanvändningen på lärosätesnivå.

Professor Håkan Westling och fil. kand. Björn Öckert har varit sakkunniga under utarbetandet av denna rapport.

Granskningen har bedrivits inom revisionens andra avdelning. I andra av- delningen ingår Per Rosengren (v), ordförande, Bengt Silfverstrand (s), vice ordförande, Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Nils-Göran Holmqvist (s), Ulla Wester (s), Lennart Hedquist (m) och Rolf Olsson (v).

Inom revisorernas kansli har revisionsdirektörerna Elisabeth Carlsund och Nils Eklund haft huvudansvar för granskningsarbetet. Även utredningschefen Margaretha Stålfors och kanslichefen Åke Dahlberg har deltagit i arbetet.

Denna rapport är beslutad av revisorerna den 12 oktober 2000. Rapporten sänds på remiss till berörda myndigheter och organisationer. Revisorerna har för avsikt att överlämna en samlad bedömning av högskolegranskningen till riksdagen under hösten 2000.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

192

193

Sammanfattning

I revisorernas granskning av högskolesektorns resursanvändning ställs grundutbildningens redovisade prestationer och resultat mot de resurser som tilldelats verksamheten. Sektorns utveckling under 1990-talet karakteriseras av en decentraliserad verksamhet. Grundutbildningen har expanderat kraftigt samtidigt som statsmakterna har genomfört besparingar i relation till antalet studenter. Vidare har andelen externt finansierad forskning ökat. Högskolans uppdrag har också förändrats. År 1996 infördes bl.a. bestämmelsen i hög- skolelagen att lärosätena ska samverka med det omgivande samhället och in- formera om sin verksamhet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Brister i redovisning och analys av resursanvändning

Erfarenheterna från totalt sex institutioner på tre lärosäten är att kostnadsba- serad redovisning endast förekommer undantagsvis. Den ekonomiska redo- visningen på lokal nivå är i huvudsak baserad på en schablonmässig fördel- ning av anslag för gemensamma och indirekta kostnader, där undervisnings- delen – kostnaden för lärarlöner – riskerar att bli en restpost.

Anslagen till grundutbildningen bygger på individbaserade ersättningar. På såväl nationell som lokal nivå saknas emellertid en individbaserad kostnads- redovisning. Därmed kan redovisade kostnader inte relateras till tilldelade medel. Det är också svårt att bedöma konsekvenser av genomförda bespa- ringar och i vilken utsträckning möjligheter till effektivisering inom högsko- lesektorn har tagits till vara.

Många oklarheter kring grundutbildningens resultat

Utbildningens resultat redovisas med hjälp av lärosätenas prestationsgrad – dvs. antal presterade poäng i relation till antal helårsstudenter – och exa- mensfrekvens för olika slag av utbildningar. Båda måtten har begränsningar.

Prestationsgraden ger på aggregerad nivå information om prestationer av studenter och lärosäten. Men måttet ger inte information om vare sig enskil- da studenters prestationer eller om utbildningsnivå för genomförda presta- tioner. Informationen om utbildningens kvalitet är också begränsad.

Med 1993 års högskolereform fick examina en central betydelse. Särskilda kvalitetskrav för olika examina anges i den s.k. Examensordningen. Den ge- nomsnittliga studietiden i högskolans grundutbildning är samtidigt lång och har också förlängts. Examensfrekvensen för en grupp nybörjarstudenter kan avläsas först efter cirka tio år. I tidigare delrapporter har revisorerna också konstaterat att antalet examina av flera skäl är ett osäkert resultatmått. Men någon mer ingående analys av skillnader eller förändring i examensfrekvens har inte redovisats av vare sig regeringen eller Högskoleverket.

Regeringen har inte tagit initiativ till att utveckla alternativa mått för att
redovisa grundutbildningens resultat. Regeringens signaler till lärosätena om
betydelsen av att följa upp och analysera grundutbildningens resultat är okla-
ra. I budgetproposition och regleringsbrev saknas diskussioner kring mer ge-	194
	194

nerella mål för prestationsgrad eller examensfrekvens utifrån högskolelagens krav på en effektiv verksamhet av hög kvalitet.

Prestationsgraden vid universitet och högskolor har varit relativt konstant under 1990-talet. Vid utbildningens expansion medför detta att alltfler hel- årsstudenter är utan studieresultat i den meningen att de inte fullföljer sin ut- bildning med godkända tentamina. Regeringen har varken analyserat och re- dovisat orsakerna bakom dessa förhållanden eller vilka åtgärder lärosätena har vidtagit med anledning av dessa förhållanden.

Studenternas tillgång till lärare följs inte upp

Högskolans grundutbildning har karaktären av lärarledda självstudier. Lärar- nas betydelse för goda resultat framgår av mål och krav i högskolelagen. Studenternas lärartid följs emellertid inte löpande upp på vare sig nationell eller lokal nivå. Regeringen har inte frågat efter denna uppgift i de krav på återrapportering från lärosätena som ingår i regleringsbreven. Enhetliga mått för att följa upp studenternas tillgång till lärare har inte utvecklats. Regering- en har inte heller formulerat något mål för undervisningstätheten.

Revisorerna har funnit att det finns en risk för att andra faktorer än under- visningens kvalitet, mätt som t.ex. studenternas lärartimmar per vecka, blir styrande vid undervisningens planering och budgetering. Detta får allvarliga konsekvenser för möjligheten att bedriva en utbildning av god kvalitet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Revisorernas förslag

Utveckla redovisningen av grundutbildningens kostnader

Verksamhetens ekonomiska utfall bör kunna beräknas på individnivå. Rege- ringen och Högskoleverket bör bidra till att en sådan redovisning utvecklas. Regeringens initiativ till försök med sådan redovisning i regleringsbrev för år 2000 bör permanentas och integreras i budgetarbetet.

Utveckla redovisningen av grundutbildningens prestationer och resultat Revisorerna anser att regeringen bör ta initiativ till att utveckla redovisning- en av prestationer och resultat för högskolans grundutbildning. Denna redo- visning bör koncentreras till några få nyckeltal som fångar in centrala delar av verksamhetens utveckling.

−Enhetliga mått bör utvecklas för att beräkna studenternas lärartid. Denna tid bör regelbundet följas upp.

−Prestationsgraden behöver kompletteras med mått som inbegriper en- skilda studenters resultat och utbildningens kvalitet.

−Med utbildningens expansion och konstant prestationsgrad är det alltfler studenter som inte fullföljer sin utbildning med godkända tentamina. Regeringen bör klarlägga orsakerna bakom dessa förhållanden samt re- dovisa vidtagna åtgärder med anledning av dessa förhållanden.

−I budgetpropositionen bör regeringen ta ställning till mer generella mål för prestationsgrad och examensfrekvens utifrån högskolelagens krav på en effektiv verksamhet av hög kvalitet. Detta ställningstagande bör av- speglas i tydligare resultatkrav i lärosätenas regleringsbrev

195

1 Granskningens inriktning

Våren 1999 fattade Riksdagens revisorer på eget initiativ beslutet att granska högskolan med tyngdpunkt på resursanvändningen. Till grund för beslutet låg förstudien Högskolan – hur används resurserna (Riksdagens revisorer 1998/99:9). Granskningen omfattar fyra delrapporter. De tre tidigare delrap- porterna rör

−Högskoleverkets granskande och främjande roll

−Högskoleutbildningen i samhällsekonomisk belysning

−Grundutbildningens högskolemässighet.

I denna rapport behandlas resursanvändningen i högskolans grundutbildning. Bakgrunden är att högskoleväsendet har decentraliserats under 1990-talet. Samtidigt har grundutbildningen expanderat kraftigt, och de finansiella vill- koren har förändrats. Anslagen till forskning och forskarutbildning har inte ökat i samma utsträckning som anslagen till grundutbildning. Nya forsk- ningsfinansiärer har dock tillkommit, och andelen externt finansierad forsk- ning har ökat inom högskolesektorn.

Följande frågor ställs för att undersöka hur resurserna för högskolans grund- utbildning har utvecklats och använts.

1.Hur har kostnadsutvecklingen varit inom högskolesektorn under 1990- talet, på nationell och lokal nivå?

2.Vad har påverkat resursanvändning och kostnadsutveckling?

3.Hur har antalet lärartimmar per student utvecklats?

4.Vad är resultatet av använda resurser?

5.Hur har resursanvändning och resultat redovisats till riksdagen?

På nationell nivå har befintlig statistik och tillgängliga ekonomiska data analyserats. Budgetåret 1994/95 har jämförts med budgetåret 1998. Tidsperi- oden mellan dessa år är den längsta period för vilken jämförbara uppgifter har kunnat erhållas.

Filosofie doktor Nils-Olof Christoffersson har studerat kostnadsredovis- ning av två ämnen vartdera vid tre lärosäten. Kostnadsutvecklingen för äm- nena biologi med kemiteknik och engelska har studerats vid Mälardalens högskola medan kemi och engelska har undersökts vid Uppsala universitet. Datalogi och historia har undersökts vid Linköpings universitet.

En avgränsning är att forskning och forskarutbildning endast behandlas när den påverkar resurserna för grundutbildning.

Rapporten är disponerad på följande sätt. I kapitel 2 redovisas resurstill- delningen till högskolan samt riksdagens och regeringens krav på högskolor- nas resursanvändning. I kapitel 3 finns en genomgång av redovisning och kostnadsutveckling inom högskolorna. Kapitel 4 innehåller en genomgång av grundutbildningens resultat. Revisorernas överväganden och förslag redovi- sas i kapitel 5.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

196

2 Resurstilldelning till högskolans grundutbildning

2.1 Riksdagens krav på en effektiv resursanvändning

Gällande regler och principer för högskolans styrning, organisation och re- sursanvändning fastställdes av riksdagen under 1992/93 vid behandlingen av propositionerna Universitet och högskolor – Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103) och Högre utbildning för ökad kompetens (prop. 1992/93:169, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363). Innebörden av denna reform – omnämnd som 1993 års univer- sitets- och högskolereform – var decentralisering och resultatinriktning av högskoleväsendet. Reformen hade utvecklats och föreslagits i högskoleut- redningens betänkande Frihet Ansvar Kompetens – Grundutbildningens vill- kor i högskolan (SOU 1992:1). I utredningens betänkande Resurser för hög- skolans grundutbildning (SOU 1992:44) hade den av riksdagen beslutade per capita-tilldelningen förberetts genom kostnadsanalyser för olika slags utbild- ningar.

2.1.1 Högskolelagens reglering av kvalitet och effektivitet

Effektivitet och god resursanvändning i högskolans verksamhet behandlas i högskolelagen (1992:1434). Krav på såväl effektivitet som kvalitet framgår av lagens 1 kap. 4 §:

Verksamheten skall avpassas så att en hög kvalitet nås, såväl i utbild- ningen som i forskningen och det konstnärliga utvecklingsarbetet.

Det är en gemensam angelägenhet för högskolornas personal och studen- terna vid högskolorna att de tillgängliga resurserna utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten.

Det är således en gemensam angelägenhet för högskolornas personal och studenter att de tillgängliga resurserna utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Av lagens förarbeten framgår också att vid priorite- ringar ska kvaliteten överordnas kvantiteten (prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103).

De kvalitetskrav som är utmärkande för högskolans grundutbildning fram- går av första stycket i högskolelagens 9 §:

Den grundläggande högskoleutbildningen skall, utöver kunskaper och fär- digheter, ge studenterna förmåga till självständig och kritisk bedömning, förmåga att självständigt lösa problem samt förmåga att följa kunskaps- utvecklingen, allt inom det område som utbildningen avser. Ubildningen bör också utveckla studenternas förmåga till informationsutbyte på vetenskaplig nivå.

Revisorerna behandlar dessa krav närmare i delrapporten Grundutbildning- ens högskolemässighet (rapport 2000/01:1).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

197

2.1.2 Krav på besparingar – och på expansion

Högskolans grundutbildning har expanderat kraftigt under 1990-talet. Vo- lymökningen var störst under 1990-talets tidigare del. Under perioden 1989/90–1993/94 ökade antalet helårsstudenter med 54 %, motsvarande 72 000 helårsstudenter. Under de därpå följande åren fortsatte utbyggnaden av grundutbildningen, men i långsammare takt. Under dessa år infördes också ett nytt styrsystem för högskolan. Det nya styrsystemet – som var ett led i ovannämnda 1993 års universitets- och högskolereform – omfattade också ett nytt system för resurstilldelning till högskolans grundutbildning.

Expansionen av högskolans grundutbildning kan belysas via resurstilldel- ningen, studentvolymen och utbildningens kostnader med hjälp av uppgifter från Högskoleverkets nationella uppföljningsdatabas för verksamheten vid universitet och högskolor, den s.k. NU-databasen. Under perioden 1994/95– 1998 ökade grundutbildningens resurstilldelning med 8 %, från 11,5 till 12,4 miljarder kronor i löpande priser. Under samma period ökade antalet helårs- studenter med 14 % från 215 000 till 245 000 medan högskolans kostnader ökade med 17 %, från 10,6 till 12,4 miljarder kronor i löpande priser. Den beräknade kostnaden per helårsstudent ökade med 2 % från 49 300 till 50 300 kronor i löpande priser. Enligt beräkningar som har genomförts av bl.a. Högskoleverket, Sveriges universitets- och högskoleförbund och tidi- gare högskolerektorn fil. dr Lillemor Kim minskade den reala resurstilldel- ningen per student med ca 15–20 % under perioden 1994/95–1997.

Högskolans ekonomi under de första åren med det nya resurstilldelnings- systemet påverkades av förhållanden av engångskaraktär. Många lärosäten förde med sig ackumulerade överskott från gamla reservationsanslag. Dessa kunde utnyttjas i verksamheten under de första åren efter 1993. Innebörden av detta är att ersättningsbeloppens reella förmåga att täcka grundutbildning- ens kostnader kunnat avläsas först när de omnämnda reservationerna hade förbrukats.

En jämförelse av de nivåer på grundutbildningens per capita-ersättningar som anges i regleringsbreven under åren 1994/95 till 2000 visar att ersätt- ningarna minskade under perioden. Den genomsnittliga tilldelningen per helårsstudent minskade med 5,6 % från 53 300 till 50 300 kronor i löpande priser. Nivån på per capita-ersättningen för utbildningsområdena humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap sänktes från 28 300 till 27 700 kronor. För utbildningsområdena naturvetenskap, teknik, farmaci och vård minskade ersättningarna från 71 900 till 70 000 kronor.

I budgetpropositionen för år 2000 bedömde regeringen att efterfrågan på högskoleutbildning skulle komma att vara fortsatt hög (prop. 1999/2000:1, bet. 1999/2000:UbU1). Detta berodde bl.a. på att det finns många unga med behörighet att börja läsa på högskolan, att det s.k. Kunskapslyftet medför att fler vuxna söker till högskolan och att behovet av kompletterande utbildning senare under yrkeslivet ökar. Därför ska utbyggnaden av högskolan fortsätta. Riksdagen och regeringen formulerade mot den bakgrunden ett volymmål för högskolans grundutbildning. Den angivna målsättningen är att hälften av en årskull ska ha inlett högskolestudier vid 25 års ålder. Däremot angav rege-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

198

ringen inget mål för genomströmning och examina eller för kompletterande	Fel! Okänt namn
utbildningar och vidareutbildningar.	på
Under perioden 1994/95–1998 har således kostnaderna ökat medan intäk-	dokumentegenskap
terna per student har minskat. För budgetåret 1994/95 var de anslagsmässiga	.:Fel! Okänt namn
intäkterna närmare 900 miljoner kronor högre än kostnaderna. Fyra år se-	på
nare, budgetåret 1998, var i stället kostnaderna 7 miljoner kronor högre än de	dokumentegenskap
anslagsmässiga intäkterna. Skiftet inträffade redan för det till 18 månader	.
förlängda budgetåret 1995/96, då kostnaderna översteg intäkterna med	Bilaga 4
945 miljoner kronor.	Fel! Okänt namn
Bakom den redovisade utvecklingen ligger i huvudsak två olika politiska	på
beslut. Högskolan skulle byggas ut för att möta en växande efterfrågan. Hög-	dokumentegenskap
skolan skulle också medverka i de besparingar som krävdes för att stabilisera
statsfinanserna. Högskolans sparbeting beslutades av riksdag och regering
genom att nivån på per capita-ersättningarna sänktes. Kostnader till följd av
nya åtaganden i högskolans verksamhet skulle rymmas inom befintliga kost-
nadsramar.

2.2 Regeringens precisering av kraven på högskolorna

Regeringen har preciserat sina krav på högskolorna i olika förordningar och i regleringsbreven till högskolorna.

2.2.1 Examensordningens betydelse

I den s.k. examensordningen, som utgör bilaga 2 till Högskoleförordningen (SFS 1993:100), anges vilka examina som får avläggas i den grundläggande högskoleutbildningen. Examensordningen infördes av flera skäl (bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103).

– Examensordningen visar statsmakternas inriktning på utbildningens re- sultat. I en decentraliserad studieorganisation ger examensbenämningar- na information om studiernas omfattning och nivå.

– Examensordningen är ett instrument för kvalitetskontroll. I förordningen anges krav och inriktning för olika examina.

– Examensordningen är viktig vid internationella jämförelser. På en euro- peisk marknad – särskilt inom det tekniska området – krävs examensbe- vis på fullföljd utbildning.

I examensordningen anges tre slag av generella examina samt flera olika yr- kesexamina. För varje examen gäller målen i högskolelagen, högskolans eg- na mål samt de mål för respektive examen som anges i ovannämnda examen- sordning. Kravet på yrkesexamina är sammanlagt minst 80 poäng, antingen i aktuellt program eller sammanräknat med en tidigare examen som ger behö- righet.

199

2.2.2 Redovisningskrav enligt studiedokumentationsförordningen

Högskolans resultatredovisning regleras i förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor, den s.k. studiedo- kumentationsförordningen.

Utbildning vid högskola har karaktären av självstudier med lärarstöd. En högskolas prestationer under ett läsår är olika slag av stöd till studenterna, där lärarstödet utgör en central del. Effekten av lärarstödet är inhämtade kunskaper och färdigheter inklusive tillägnad vetenskaplig förmåga eller kritisk självständighet. Nyckeltal för högskolans prestationer är t.ex. antal lärartimmar per student och tidsenhet. Examina är ett nyckeltal för högsko- lans effekter.

Regeringen redovisar myndigheternas resultat för riksdagen. Högskolans resultatredovisning regleras dels i förordningen (2000:605) om årsredovis- ning och budgetunderlag, dels i den ovan angivna studiedokumentationsför- ordningen.

Enligt studiedokumentationsförordningen ska uppgifterna om verksamhe- ten redovisas uppdelade på tre verksamhetsgrenar, nämligen

−grundläggande högskoleutbildning med stödfunktioner

−forskning och forskarutbildning med stödfunktioner eller konstnärligt utvecklingsarbete med stödfunktioner

−annan verksamhet av betydande omfattning.

Enligt studiedokumentationsförordningen ska intäkter och kostnader redovi- sas och kommenteras fördelade på verksamhetsgrenar. Samtliga redovisade resultat ska också jämföras med de senaste tre årens resultat. Regeringen har emellertid inte definierat vilka uppgifter om högskolans verksamhet som ut- gör resultat.

2.2.3 Återrapporteringskrav i regleringsbreven

Tillsammans med det totala anslaget av resurser till en högskolas grundut- bildning ges ett årligt utbildningsuppdrag i regleringsbreven avseende antalet helårsstudenter. I regleringsbreven anges såväl övergripande mål som verk- samhetsmål för varje högskola. Vidare kan mål för antal examina, t.ex. ma- gisterexamina eller olika yrkesexamina anges. Krav på förändrad intagning till utbildningar i form av ökat eller minskat antal helårsstudenter kan ställas för olika utbildningsområden.

Vid tilldelningen av resurser anges även en högsta ersättning – ett takbe- lopp – som respektive högskola kan tillgodoräkna sig. Mot takbeloppet av- räknas beloppet för det gångna årets helårsstudenter och helårsprestationer, utbildningsområde för utbildningsområde.

Högskolan ansvarar för den interna fördelningen av medel. Det finns inget krav på att följa de nationella nivåerna på per capita-ersättningarna. Medlen ska fördelas utifrån högskolans förutsättningar så att resurserna används på bästa sätt och med inriktning på bästa möjliga resultat.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

200

I regleringsbreven formuleras också såväl generella som högskolespecifika	Fel! Okänt namn
krav på återrapportering till regeringen.	på
Enligt regleringsbrevet för år 2000 ska det av högskolornas årsredovis-	dokumentegenskap
ningar framgå antalet helårsstudenter under året inom olika utbildningar. Den	.:Fel! Okänt namn
gemensamma delen av regleringsbrevet innehåller också ett flertal olika upp-	på
drag av olika inriktningar. I regleringsbrevet för år 2000 uppdras t.ex. till lä-	dokumentegenskap
rosätena att beakta behovet av fort- och vidareutbildning i sitt utbildningsut-	.
bud. Vidare ställs krav på tillgänglighet i fort- och vidareutbildningen genom	Bilaga 4
bl.a. lägre studietakt samt kurser på andra tider än dagtid på vardagar. Utbu-	Fel! Okänt namn
det av sådana kurser ska redovisas i form av antal studenter och helårsstu-	på
denter samt helårsprestationer. Andra typer av uppdrag rör pedagogisk fort-	dokumentegenskap
bildning av lärare, högskolans samverkansuppgift m.m.
I den högskolespecifika delen ingår ett utbildningsuppdrag för grundut-
bildning. För Uppsala universitet gäller t.ex. för år 2000 att universitetet ska
återrapportera antalet helårsstudenter som deltagit i särskilt angivna språkut-
bildningar, utbildningar i naturvetenskap och teknik eller viss internationell
lärarfortbildning.
I regleringsbrevet för år 2000 ges några högskolor i uppdrag att ingå¨i en
försöksverksamhet. Uppsala universitet samt Högskolan i Halmstad och
Högskolan Kristianstad och Södertörns högskola ska således senast den 10
maj 2001 redovisa nyckeltal för kostnaden per helårsstudent inom olika
utbildningsområden. Lärosätena ska också kommentera resultatet av dessa
beräkningar i fråga om både fördelar och nackdelar samt vid behov föreslå
alternativa nyckeltal. Beräkningarna ska avse budgetåret 2000.
2.2.4 Översyn av högskolans styrning
Hösten 1999 tillsatte regeringen en särskild utredare för att utreda vissa frå-
gor om högskolans styrning (dir. 1999:70). Utgångspunkten för utredarens
uppdrag är att grundutbildningens nuvarande system för mål- och resultat-
styrd resurstilldelning i sina grunddrag ska ligga fast. Utredaren ska analyse-
ra möjligheten att vidareutveckla systemet och att föreslå förbättringar. Utre-
daren ska också redovisa erfarenheterna av hur målstyrningen har fungerat ur
såväl riksdagens och regeringens som högskolans perspektiv. Därutöver ska
utredaren överväga möjligheterna att införa mål- och resultatstyrd resurstill-
delning till forskning och forskarutbildning.
Våren 2000 fick utredaren tilläggsdirektiv om att särskilt utreda och före-
slå förändringar i fråga om högskolans lokalförsörjning (dir. 2000:6).
Utredaren ska ha slutredovisat sitt uppdrag senast den 1 oktober 2000.
2.3 Högskolans resurser och redovisning
2.3.1 Anslag till högskolan
För år 2000 anslog riksdagen nära 23 miljarder kronor till universitet och
högskolor. Drygt hälften, 12,7 miljarder kronor, avsåg reguljär grundutbild-
ning. I anslagen ingår inte de medel för forskning som disponeras av forsk-
ningsråd eller sektorsmyndigheter. Se tabell 2.1.	201
	201

Tabell 2.1 Anslag för budgetåret 2000 under utgiftsområde 16B Universitet och högskolor m.m., tusen kronor

	Grundutbild-	Forskning	Övrigt eller
	ning	och for-	gemensamt
		skarutbild-
		ning

Universitet och högskolor med veten-	8 567 656	6 207 424
skapsområden

Högskolor utan vetenskapsområde	2 129 933

Konstnärliga högskolor	385 474

Enskilda och kommunala högskoleut-	1 543 659 *
bildningar m.m.

Särskilda utgifter inom universitet och			451 293
högskolor m.m.

Forskning och konstnärligt utvecklings-		192 178
arbete vid vissa högskolor

Sunet			75 692 **

Ersättningar för klinisk utbildning och			1 600 913
forskning

Universitets och högskolors premier för			1 557 530
de statliga avtalsförsäkringarna

Summa	12 702 414	6 399 602	3 609 736

Källa: Proposition 1999/2000:1, bilaga 16, bet. 1999/2000:UbU1

*I beloppet ingår fakultetsmedel motsvarande 346 000 respektive 21,5 tusen kronor till Chalmers tekniska högskola respektive Stiftelsen högskolan i Jönköping.

**Dessa medel avser i huvudsak forskning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

2.3.2 Hur beräknas ersättningarna till lärosätena

Resurserna för grundutbildningen tilldelas genom en per capita-ersättning. Denna beräknas för dels en helårsstudent, dels en helårsprestation. Den totala per capita-ersättningen är summan av ersättningen för en helårsstudent och en helårsprestation inom olika utbildningsområden. Det totala ersättningsbe- loppet är således beroende av prestationsgraden.

En helårsstudent beräknas som ett genomsnitt av hur stor volym studenter som inlett studier. Helårsstudenter är antalet registrerade på en kurs multipli- cerat med kursens poäng dividerat med 40 poäng. En kurspoäng motsvarar en veckas studier. Läsåret omfattar 40 veckor och motsvarar således 40 po- äng. Denna del av per capita-ersättningen är oberoende av studenternas och lärarnas prestationer.

En helårsprestation redovisar studieresultatet och speglar därmed lärarnas och studenternas insatser. En helårsprestation räknas ut genom att summan godkända poäng på en kurs divideras med 40 poäng.

I de ursprungliga ersättningsbeloppen ingick inte lokalkostnaderna. Sedan budgetåret 1994/95 ingår emellertid också lokalkostnader och kapitalkostna- der i beräkningarna av dessa ersättningsbelopp.

Ersättningsbeloppen för såväl helårsstudent som helårsprestation beräknas
för varje utbildningsområde. Ett utbildningsområde omfattar grupper av äm-	202
	202

nen som av statsmakterna bedöms ha en gemensam nivå på kostnadsslag som	Fel! Okänt namn
lärartimmar, lokaler eller utrustning. Ersättningsbeloppen ligger till grund för	på
grundutbildningens anslagstilldelning. I regleringsbrevet för 2000 finns fast-	dokumentegenskap
ställda ersättningsbelopp för 14 olika utbildningsområden. År 2000 är ersätt-	.:Fel! Okänt namn
ningsbeloppen 13 555 kronor per helårsstudent och 14 174 per helårspresta-	på
tion för utbildningsområdena humaniora, teologi, juridik och samhällsveten-	dokumentegenskap
skap. Samma år är ersättningsbeloppen 36 580 kronor per helårsstudent och	.
33 450 kronor per helårsprestation för utbildningsområdena naturvetenskap,	Bilaga 4
teknik, farmaci och vård.	Fel! Okänt namn
Fördelningen av resurser utgår således från en beräknad ersättning per stu-	på
dent. Det är därför av intresse att jämföra dessa ersättningsbelopp med de	dokumentegenskap
redovisade kostnaderna för utbildningen.

203

3 Redovisning på lokal nivå

En tanke med att decentralisera ansvaret för flera viktiga beslut till högsko- lorna var att resurserna skulle kunna utnyttjas bättre.

En studie av kostnadsutveckling och resursanvändning på lokal nivå har genomförts av filosofie doktor Nils-Olof Christoffersson för revisorernas räkning. Studier genomfördes vid tre lärosäten. Valet av lärosäten speglar ambitionen att fånga in högskolor av olika karaktär och ålder. Vid varje lärosäte har två ämnen studerats. Kostnadsutvecklingen för ämnena biologi med kemiteknik och engelska har studerats vid Mälardalens högskola medan kemi och engelska studerades vid Uppsala universitet. Datalogi och historia har undersökts vid Linköpings universitet.

Avsikten har varit att studera ämnen inom utbildningsområden med olika kostnadsnivåer. Därvid har den redovisade kostnaden per helårsstudent jäm- förts med det ersättningsbelopp som utgör grund för anslagstilldelningen inom utbildningsområdet. (Se avsnitt 2.3.2.) För att öka förståelsen för hur högskolans ekonomiska situation har förändrats under 1990-talet belyses i ett särskilt avsnitt faktorer som har påverkat högskolans resursanvändning direkt via ökade kostnader eller indirekt via förändringar i högskolans uppdrag.

Undervisningstid är en central faktor i högskolans grundutbildning. Därför har det också bedömts vara av intresse att studera vilken redovisning som finns inom lärosätena av undervisningstidens utveckling.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

3.1 Kostnadsredovisning

I studien på lokal nivå var avsikten att den totala kostnaden per helårsstudent skulle fördelas på olika kostnadsslag, som undervisning, lokaler och admini- stration. Då anslagen tilldelas per capita skulle också möjligheterna till kost- nadsredovisning på individnivå studeras.

Det visade sig emellertid svårt att få en för alla ämnen likartad och full- ständig kostnadsfördelning på individnivå. Framför allt visade det sig svårt att få kostnader för undervisning och administration redovisade på ämnesni- vå. Varken regeringen eller lärosätenas ledningar har frågat efter en kost- nadsredovisning per helårsstudent.

Ytterligare en avsikt var att studera kostnadernas utveckling över tiden. Detta är en viktig utgångspunkt för att kunna bedöma konsekvenser av be- sparingar till följd av sänkta per capita-ersättningar. Materialet vid de stude- rade lärosätena har emellertid inte medgivit tidsserier för längre perioder än för åren 1996–1999. I några fall kunde uppgifter om kostnadsredovisning endast erhållas för ännu kortare perioder.

Samtliga kostnadsuppgifter har enbart kunnat erhållas i löpande priser.

3.1.1 Mälardalens högskola

Mälardalens högskola fördelar gemensamma eller indirekta kostnader genom att fastställda procentandelar räknas av från respektive institutioners totala

204

anslag för central administration (17 % år 1999), lokaler (20,3 % år 1999) och bibliotek (3,5 % år 1999).

Denna modell för att fördela resurserna innebär att kostnaderna för under- visningen får täckas med resterande del av anslaget. Lärarkostnaderna blir då en restpost. Därmed riskeras att andra faktorer än undervisningens kvalitet blir styrande för verksamhetens planering och genomförande. Uppgifter om kostnadernas fördelning kan bli missvisande i de fall de faktiska kostnaderna för gemensamma aktiviteter inte svarar mot de fördelningstal som används vid redovisning.

Biologi och kemiteknik

Undervisningen i biologi och kemiteknik började vid Mälardalens högskola 1997. Detta avspeglar sig i kostnadsutvecklingen. 1997 års höga belopp inne- fattar även igångsättningskostnader och ska således inte ses som normalt. Mellan åren 1997 och 1999 minskade den totala kostnaden med ca 18 %. Administrationskostnaderna minskade mest (drygt 27 %) och lärarkostnader- na minskade minst (drygt 15 %). Lokalkostnaderna utgjorde omkring en femtedel av den totala kostnaden under hela perioden. Se tabell 3.1.

Tabell 3.1 Kostnad per helårsstudent för biologi och kemiteknik, Mälar- dalens högskola, kronor

	1997	1998	1999

Lärarkostnader	69 525	56 600	58 711

Lokaler	24 267	17 037	20 132

Bibliotek	4 247	3 312	3 471

Administration	23 296	17 699	16 860

Totalt	121 335	94 649	99 174

Källa: Christoffersson, 2000

Engelska

Engelska är ett av sammanlagt sju ämnen inom institutionen för humaniora. Se tabell 3.2.

Tabell 3.2 Kostnad per helårsstudent för engelska, Mälardalens högs- kola, kronor

	1997	1998	1999

Lärarkostnader	10 842	11 544	15 765

Lokaler	4 730	4 476	6 596

Bibliotek	828	870	1 137

Administration*	7 251	7 977	8 994

Totalt	23 651	24 868	32 492

Källa: Christoffersson, 2000

•Omfattar kostnader för administration både inom lärosätet centralt och på institut- ionsnivå

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

205

Det går inte att ämnesvis avskilja institutionens gemensamma kostnader. I	Fel! Okänt namn
högskolans årsredovisning anges löneökningar vara en viktig förklaring till	på
kostnadsökningarna för 1999. Då dessa kostnadsökningar är generella för	dokumentegenskap
hela högskolan kan ökningarna inte utan vidare finansieras genom om-	.:Fel! Okänt namn
fördelning mellan ämnesområden.	på
Av tabell 3.2 framgår att mindre än hälften av de totala kostnaderna avser	dokumentegenskap
lärarkostnader. Lokalkostnaderna svarar för 20 % år 1999. (I genomsnitt ut-	.
gör lokalkostnadens andel 16 % för hela högskolesektorns grundutbildning.)	Bilaga 4
Av tabellen framgår emellertid också att under perioden 1997–1999 har	Fel! Okänt namn
kostnadsökningen varit större för undervisning (ca 45 %) än för lokaler (ca	på
39 %) och för administration (ca 28 %).	dokumentegenskap
3.1.2 Uppsala universitet
På Uppsala universitet är redovisningen till viss del baserad på faktiska eller
debiterade kostnader. Den redovisade lokalkostnaden bygger sålunda på
interndebitering. Kostnader som är gemensamma för universitetet eller fakul-
teten (administration, universitetsbibliotek m.m.) fördelas däremot med
ämnenas lönesumma som fördelningsnyckel. Detta leder till att kostnadsupp-
gifterna blir missvisande i de fall den verkliga resursåtgången inte är proport-
ionell mot lönerna. Samtidigt, menar Christoffersson, finns ett krav på nå-
gorlunda enkelhet som bör tillgodoses och krav på absolut rättvisa skulle
kunna leda till ett alltför krångligt system. En fördel med universitetets eko-
nomiadministrativa system är att kostnader lätt kan avläsas på ämnesnivå.
Kemi
Av tabell 3.3 framgår att för kemiämnet ökade kostnaden per helårsstudent
med nästan 20 000 kronor under perioden 1996–1999. Den största ökningen
– drygt 15 000 kronor – inträffade mellan 1997 och 1998 främst till följd av
ökade lokalkostnader. Under perioden 1996–1999 ökade lokalkostnaderna
med nära 90 % medan lärarkostnaderna endast ökade med 16 %. Förklaring-
en är att verksamheten flyttade till det nybyggda Ångström-laboratoriet.

Tabell 3.3 Kostnad per helårsstudent för kemi, Uppsala universitet, kronor

	1996	1997	1998	1999

Lärarkostnader*	47 287	54 246	57 175	54 890

Lokaler och utrustning	13 295	11 011	23 579	25 110

Universitets- och fakul-	7 950	8 148	7 889	8 106
tetsgemensamt

Totalt	68 532	73 404	88 644	88 106

*Inklusive kostnader för administration på institutionsnivå Källa: Christoffersson, 2000

206

Engelska

För ämnet engelska har kostnaderna ökat något under perioden 1997–1999. Lokalkostnadernas relativt kraftiga ökning under samma period, ca 40 %, förklaras också i detta fall med att verksamheten flyttade till nya lokaler. Under samma period ökade de universitets- och fakultetsgemensamma kost- naderna med 14 % och lärarkostnaderna med 12 %. Se tabell 3.4.

Tabell 3.4 Kostnad per helårsstudent för engelska, Uppsala universitet, kronor

	1997	1998	1999

Lärarkostnader*	20 000	21 000	22 400

Lokaler och utrustning	2 000	2 300	2 800

Universitets- och fakultetsgemen-	5 600	6 100	6 400
samt

Totalt	27 600	29 300	31 600

*Inklusive kostnader för administration på insitutionsnivå Källa: Christoffersson, 2000

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

3.1.3 Linköpings universitet

När universitetets styrelse fördelar anslagsmedel mellan fakulteterna avräk- nas medel för olika speciella kostnader. Fakulteterna fördelar medel vidare till institutionerna, men behåller i sin tur en viss del för fakultetsgemensam- ma kostnader. Även på institutionsnivå avräknas en del av de medel som av- sätts till undervisning för att täcka kostnader som är gemensamma för insti- tutionen.

Medel för bl.a. löpande central administration och för av styrelsen besluta- de speciella satsningar finansieras genom att institutionerna faktureras. Bib- liotekets kostnader täcks till viss del genom denna fakturering. Till viss del täcks också bibliotektets kostnader genom att biblioteket efter förhandlingar med respektive fakultet direkt fakturerar institutionerna efter omfattningen av den service som biblioteket ställer till deras förfogande.

Christoffersson konstaterar att den administrativa strukturen vid Linkö- pings universitet med uppdelning i dels temaområden, dels ämnesområden gör det svårt att direkt ur redovisningen läsa av ämnenas kostnader.

Vid tidigare utredningar av kostnader har universitetet utgått från budgete- rade kostnader. I sådana fall har man satt likhetstecken mellan intäkter och kostnader, dvs. man utgår från att verksamheten kostar så mycket som man får i anslagsmedel. Vid redovisningen till detta projekt har intäkternas för- delning använts som nyckel för att fördela de verkliga kostnaderna.

Tillförlitligheten i de redovisade kostnaderna förefaller, enligt Christof- fersson, vara rimligt god. Den korta tidsperioden och det begränsade antalet ämnen gör dock att enstaka brott i utvecklingen inte ska övertolkas. Univer- sitet har sökt konstruera fördelningsnycklar där sådana har saknats eller varit missvisande.

207

Universitetets ekonomiadministrativa system leder emellertid till omfat- tande utredningar för att ta fram nyckeltal av typ kostnaden per helårsstu- dent. År 1999 avrapporterades en utredning om undervisningstid på uppdrag av universitetets filosofiska fakultet. Bakgrunden till denna utredning var att universitetsledningen behövde ett bättre underlag för att kunna planera och budgetera undervisning av viss omfattning och kvalitet.

Datologi

För datologi ligger kostnaden per helårsstudent nästan 10 % under utbild- ningsområdets ersättningsbelopp 1998. Kostnaderna per helårsstudent har minskat med drygt 8 % under perioden 1996–1998. Av tabellen framgår också att det i huvudsak är olika typer av gemensamma kostnader som har minskat, medan kostnader för lokaler i stort sett har legat på en oförändrad nivå. Vad beträffar förändringen av nivån på lärarkostnad per student kan t.ex. tillfällig förändring av studentantalet ha slagit igenom. Se tabell 3.5.

Tabell 3.5 Kostnad per helårsstudent för datalogi, Linköpings universitet, kronor

	1996	1997	1998

Lärarkostnader	25 800	30 000	25 400

Administration, ledning och övriga	14 650	12 500	12 550
kostnader (bl.a. driftskostnader)

Universitets- och fakultetsgemensamt	14 050	13 550	11 650

Lokaler och utrustning	13 800	13 950	13 000

Totalt	68 300	70 000	62 600

Källa: Christoffersson, 2000

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Historia

Den redovisade kostnaden per helårsstudent minskade något mellan 1997 och 1998. Detta förklaras främst av att gemensamma kostnader och kostna- der för lokaler minskade. Under perioden ökade emellertid lärarkostnaderna något. Se tabell 3.6.

Tabell 3.6 Kostnad per helårsstudent för historia, Linköpings universitet, kronor

		1997	1998

Lärarkostnader		10 350	10 450

Administration,	ledning och övriga	5 800	6 000
kostnader (bl.a.	driftskostnader) på
institutionsnivå

Universitets- och fakultetsgemensamt		7 300	6 400

Lokaler och utrustning		4 150	3 950

Totalt		27 600	26 800

Källa: Christoffersson, 2000

208

3.1.4 Kostnadsjämförelser

Per capita-ersättningarnas nivå fastställs efter statsmakternas bedömning av vad som är en rimlig tilldelning för ämnena inom respektive utbildningsom- råde. Ersättningarna utgör medelvärden, och kostnaderna för enskilda ämnen inom samma fakultet kan skilja sig åt. Kostnaderna är beräknade per capita. Men studentantalet kan inverka också på denna kostnad. Detta är t.ex. fallet med kostnaderna för matematik och kemi. Kostnaderna för dessa ämnen skiljer sig åt sinsemellan och skiljer sig också från fakultetsmedelvärdet.

För ett enskilt år kan vidare administrationen på en eller flera institutioner eller lärosätets centrala administration förbruka både mer och mindre pengar än vad som är anvisat. En institution kan också ackumulera ett underskott över åren. Därmed uppstår risken att ett sådant underskottet till slut blir så stort att det går ut över andra institutioner.

Per capitaersättningens karaktär av medelvärde gör att såväl ett ämnes me- delstilldelning över eller under ersättningsnivån som över- eller underskott måste ta ut varandra. Om kostnaden per helårsstudent för ett ämne är högre än det aktuella fakultetsmedelvärdet måste detta kompenseras av en lägre kostnad per helårsstudent för andra ämnen inom fakulteten. Fakultetsmedel- värdet kan således inte i det långa loppet avvika alltför mycket från nivån på ett relevant ersättningsbelopp.

Tabell 3.7: Per capita-ersättningar för olika prestationsgrader bud- getåret 1998.

Ersättningsbelopp enligt reglerings- brev för budgetåret 1998

	Belopp	Belopp	Prestat-	Nivå på ersätt-	Nivå på ersättning
	per	per	ionsgrad	ning per helårs-	per capita vid olika
	helårs-	helårs-		prestation vid	prestationsgrader,
	student	prestat-		olika prestations-	1998
		ion		grader
Engelska,	13 329	13 953	75%	10 465	23 794
historia
			80%	11 162	24 491
			85%	11 860	25 189
Kemi, data-	35 998	32 917	75%	24 688	60 686
logi
			80%	26 334	62 332
			85%	27 979	63 977

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

209

Per capita-ersättningen består av två delar. Den ena delen rör begreppet	Fel! Okänt namn
helårsstudent och utgår till samtliga registrerade studenter inom ämnet. Den	på
andra delen rör helårsprestationer. Denna del av ersättningsbeloppet utgår	dokumentegenskap
endast för de studenter som klarar tentamina. Det betyder att hela per capita-	.:Fel! Okänt namn
ersättningen endast utgår vid en prestationsgrad på 100 %. För att beräkna	på
vilken täckningsgrad per capita-ersättningen har för ett ämnes kostnader	dokumentegenskap
måste således respektive ämnes prestationsgrad vägas in. I tabell 3.7 redovi-	.
sas vilken per capita-ersättning som utgår för de i studien undersökta ämnena	Bilaga 4
vid olika prestationsgrader.	Fel! Okänt namn
I tabell 3.8 har de olika nivåerna på per capita-ersättningarna givet prestat-	på
ionsgrader på 75, 80 eller 85 % jämförts med de kostnader per helårsstudent	dokumentegenskap
som framkommit i undersökningen vid tre lärosäten.

Tabell 3.8 Kostnaden per helårsstudent jämförd per capitaersättning vid olika nivå på prestationsgraden för de sex undersökta ämnena budgetåret 1998.

	Presta-	Per capita-	Mälardalens	Uppsala Uni-	Linköpings
	tions-	ersättning	högskola	versitet	universitet
	grad	vid olika	Kostnad per	Kostnad per	Kostnad per
		prestationer	Kostnad per	Kostnad per	Kostnad per
		prestationer	helårsstudent	helårsstudent	helårsstudent
			helårsstudent	helårsstudent	helårsstudent
Engelska,	75%	23 794	24 868	29 330	26 800
historia
	80%	24 491
	85%	25 189
Kemi,	75%	60 686	94 649	88 644	70 000
datalogi
	80%	62 332
	85%	63 977

Studien avser ett begränsat antal ämnen och korta tidsperioder vid tre lärosä- ten. Trots detta är iakttagelserna samstämmiga i flera avseenden som redovi- sas i avsnitt 3.4. Fyra förhållanden framträder också:

−Per capita-ersättningens mycket varierande täckningsgrad för ett enskilt ämne samt inverkan av lokaler och gemensamma kostnader.

−Behovet av lägre tilldelning till andra ämnen i de fall ersättningsbelop- pet inte täcker den redovisade kostnaden.

−Prestationsgradens betydelse för ett ämnes ekonomi.

−Stora variationer mellan lärosätena och gentemot per capita-nivåns riksmedelvärde.

Sådana jämförelser kan för ansvariga i budgetprocessen på statsmaktsnivå och på lokal nivå vägas in vid bedömningar av vad som är rimliga ersätt- ningsbelopp per helårsstudent respektive per helårsprestation.

210

3.2 Faktorer som påverkar lärosätenas resursanvändning

Ovan framgår att de tre lärosätenas kostnadsredovisning i huvudsak är base- rad på en schablonmässig fördelning av grundutbildningens anslagsmedel. Endast i undantagsfall är redovisningen baserad på faktiska eller debiterade kostnader. Detta gör att högskolans ekonomiska situation, inklusive bespa- ringarna under 1990-talet, är svårbedömd. Av intresse för en analys av läro- sätenas resursanvändning är emellertid också att klargöra vilka faktorer som kan ha påverkat högskolesektorns kostnader och intäkter under 1990-talet.

3.2.1 Lönekostnaderna har ökat

Lärarnas lönekostnader är en väsentlig del av grundutbildningens kostnader. Av den totala kostnaden utgör lärarkostnaden omkring hälften eller något under hälften i tre fall och mer än hälften i tre fall på de sex undersökta in- stitutionerna.

Av SCB:s statistik över löner i den statliga sektorn framgår att bruttolöner- na för lärare på universitet och högskolor har ökat med i genomsnitt 47 % under perioden 1989–1999.

Löneökningen varierade mellan olika lärarkategorier. För professorer ökade lönerna med 63,7 % medan lönerna ökade med 54 % för lektorer och med 48,4 % för adjunkter.

Den genomsnittliga löneökningen ligger på en lägre nivå än löneökningar- na för de enskilda lärarkategorierna under perioden. Detta beror enligt Sveri- ges universitetslärarförbund, SULF, på att lågt avlönade adjunkter relativt sett har ökat mer än högre avlönade adjunkter samt lektorer och professorer.

Till kostnaden för bruttolönerna kommer lönekostnadspålägget för dessa löner, vilket också har ökat. Detta lönekostnadspålägg utgjorde i början av 1990-talet omkring 40 %, men har successivt ökat sedan 1993 och utgjorde 1999 ca 45 % av bruttolönekostnaden. År 2000 utgör lönekostnadspålägget ca 50 % av bruttolönekostnaden. (Höjningen av lönekostnadspålägget beror till stor del på den nya pensionspremien. För denna höjning kompenseras dock lärosätena till viss del via särskilda anslag.)

Lärarkategorierna förekommer med olika frekvens i olika utbildningar. Därmed kan löneökningarna ha blivit olika kännbara för skilda utbildningar och lärosäten, beroende på profilen för utbildning och forskning. Vid Riks- dagens revisorers besök på Karlstads universitet i juni 2000 framkom att den ackumulerade effekten av universitetets bruttolönekostnader hade ökat med nära 30 % under perioden 1993/94–2000 till följd av lönerevisioner. I nomi- nella tal hade grundutbildningens personalkostnad ökat med nära 70 % under perioden 1993/94–1999. Vid besöket framkom också att de ökade bruttolö- nekostnaderna till ungefär hälften hade kunnat klaras med rationaliseringar. Den återstående kostnadsökningen hade gått ut över undervisningen.

3.2.2 Gemensamma kostnader och nya uppdrag

Vid den ursprungliga beräkningen av ersättningsbelopp för grundutbildning- en beräknade Högskoleutredningen kostnader för gemensamma ändamål, i

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

211

huvudsak förvaltning och bibliotek, till en schablon på 12 % av totalbelop-	Fel! Okänt namn
pet. Enligt de uppgifter som Christoffersson har erhållit på sex institutioner	på
motsvarar emellertid andelen gemensamma kostnader något mer än 20 % av	dokumentegenskap
den totala kostnaden i samtliga fall utom ett. I detta fall utgör andelen 19 %.	.:Fel! Okänt namn
Då såväl dyrare som billigare ämnen ingår på samtliga tre lärosäten beror	på
denna kostnad sannolikt inte på vilka ämnen som valts ut i granskningen.	dokumentegenskap
Andra förklaringar bör sökas. Christoffersson konstaterar att kostnader för	.
gemensamma aktiviteter är svåra att beräkna. I detta sammanhang kan det	Bilaga 4
vara av intresse att beakta förändringar i högskolesektorns uppdrag under	Fel! Okänt namn
1990-talet.	på
En aspekt handlar om högskolelagens ändring 1996 med innebörden att	dokumentegenskap
universitet och högskolor ska samverka med det omgivande samhället, t.ex.
näringsliv, organisationer, kulturliv och folkbildning samt informera om sin
verksamhet.
Andra aspekter handlar bl.a. om nya ledningsformer, program för kvali-
tetsutveckling samt utökade krav på olika former av återrapportering i regle-
ringsbreven.
Nya förutsättningar för forskning – främst den ökande andelen externt fi-
nansierad forskning – har också medfört aktiviteter som påverkar tid och
resursåtgång som i sin tur kan inverka på grundutbildningen.
Det saknas underlag för att bedöma hur dessa förändringar mer konkret har
påverkat lärosätenas kostnader och intäkter eller innebörden för lärosätenas
resursanvändning. Därmed har inte heller möjligheterna till effektivisering
inom högskolans verksamhet analyserats. Regeringen har inte tagit initiativ
till sådana analyser på nationell nivå och inte heller frågat efter underlag för
sådana analyser på lärosätesnivå.

3.3 Redovisning av undervisningstid

Lärarnas betydelse för goda resultat framgår av mål och krav i högskolela-
gen. Dessa frågor behandlas i revisorernas ovannämnda rapport om grundut-
bildningens högskolemässighet.
Den ursprungliga utgångspunkten för att beräkna grundutbildningens er-
sättningsbelopp var den undervisningstid som Högskoleutredningen bedöm-
de vara en miniminivå för att upprätthålla gällande krav på kvalitet i utbild-
ningen. Enligt utredningen måste studenter få möta sin lärare nio timmar i
veckan i en undervisningsgrupp av adekvat storlek i utbildningar inom om-
rådena humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi. Utredningen kon-
staterade att vid 1990-talets början uppfylldes inte denna norm för flertalet
ämnen inom det humanistiska och samhällsvetenskapliga området. Ovan
framgår också (avsnitt 2.1.2) att därefter har besparingar genomförts på
grundutbildningens resurstilldelning genom att ersättningsbeloppen har
minskat. Under perioden 1994/95–1998 minskade den genomsnittliga tilldel-
ningen per helårsstudent med 5,6 % från 53 300 kronor till 50 300 kronor.
Riksdagen har inte tagit ställning till Högskoleutredningens förslag till nå-
gon miniminivå på undervisning för högskolans grundutbildning. De ur-
sprungliga beräkningarna av ersättningsbelopp utgick emellertid från be-
dömningar av en sådan miniminivå. Därefter har besparingar genomförts och	212

ersättningsbeloppen till grundutbildningen har minskat. Därför är det av intresse att följa lärosätenas redovisning av undervisningstid. Detta har emel- lertid visat sig vara problematiskt av flera skäl.

3.3.1 Fortlöpande redovisning saknas

Frågan om studenternas lärartid har uppmärksammats i flera sammanhang. Vid Riksdagens revisorers länsbesök i Värmland, sommaren 2000, framförde representanter från Karlstads universitet att studenternas lärartid har minskat. Även vid övriga intervjuer med företrädare för åtta lärosäten under utarbe- tandet av revisorernas rapport om grundutbildningens högskolemässighet har liknande synpunkter framförts. Såväl Sveriges universitetslärarförbund som Sveriges universitets- och högskoleförbund har tillskrivit regeringen i frågan. Rådet för högskoleutbildning gav i december 1999 ut debattskriften Börjar grundbulten rosta? Även där är slutsatsen att undervisningstiden har minskat i högskolans grundutbildning.

Av de uppgifter som har kunnat erhållas under revisorernas granskning framgår emellertid att det inte föreligger något underlag som möjliggör mer generella bedömningar av undervisningstidens utveckling. Som uppdragsgi- vare har regeringen inte heller frågat efter sådan information.

Regeringen har inte formulerat något mål för vare sig undervisningstäthe- ten eller antalet presterade lärartimmar per student i regleringsbreven för högskolorna. Krav på uppgifter om undervisningstäthet eller undervisnings- tid har inte heller ingått i regeringens olika uppföljnings- och utvärderings- uppdrag till högskolorna eller Högskoleverket. Regeringen har inte heller behandlat frågan i sin redovisning till riksdagen.

Gemensamma mått för att följa undervisningstätheten eller studenternas lärartid har inte heller utvecklats. Detta försvårar möjligheten att bedöma också de enskilda uppgifter som föreligger från ett antal lärosäten vid olika tidpunkter.

3.3.2 Uppgifter från enskilda lärosäten

Några lärosäten har gjort egna utredningar för att bedöma tiden för undervis- ning.

Som ovan har nämnts (avsnitt 3.1.3) avrapporterade filosofiska fakulteten vid Linköpings universitet 1999 en studie av undervisningstiden. Enligt rap- porten får studenter inom utbildningsområdena humaniora, samhällsveten- skap, teologi och juridik endast 3–4 timmars undervisning i veckan.

Av en promemoria från historiska institutionen vid Lunds universitet år 1999 framgår att också där ligger undervisningsvolymen på 3–4 timmar per student och vecka.

Högskoleverket avrapporterade våren 2000 en studie av grundutbildning- ens kvalitet. Rapporten bygger på data från A- och C-nivåerna för fyra äm- nen vid sju lärosäten. Enligt rapporten får studenterna inom samtliga stude- rade utbildningsområden generellt mindre undervisningstid än rikttalet på 9 timmar i veckan. Generellt ligger undervisningstiden närmare rikttalet på C-nivå än på A-nivå. För biologi på A-nivån vid Stockholms universitet har

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

213

antalet lärartimmar per student minskat från 8,3 till 6,4 timmar i veckan. För denna ämnesgrupp rekommenderade den dåvarande Högskoleutredningen 18 timmar i veckan, dvs. två till tre gånger så stor undervisningsvolym.

3.4 Iakttagelser

Erfarenheterna från totalt sex institutioner vid tre lärosäten är att en kost- nadsuppföljning på individnivå endast förekommer undantagsvis. Den eko- nomiska redovisningen på lokal nivå är i huvudsak baserad på en schablon- mässig fördelning av anslaget där kostnaden för lärarlöner blir en restpost. Därmed finns risken att vid undervisningens planering och budgetering styr andra faktorer än undervisningens kvalitet, mätt som studenternas lärartim- mar per vecka.

Tidsperioderna för redovisade kostnadsuppgifter är korta. Tendenser för kostnadsutvecklingen kan därför inte urskiljas under den tid som grundut- bildningens anslagstilldelning har minskat. I flertalet fall ligger emellertid den redovisade totalkostnaden över eller kraftigt över ersättningsbeloppets nivå. Christoffersson konstaterar att den aktuella utbildningen i sådana fall måste finansieras genom omfördelning mellan olika utbildningsområden. Christoffersson framhåller samtidigt svårigheterna med att finansiera utbild- ningskostnader över ersättningsbeloppets nivå i de fall detta förhållande beror på generellt ökade kostnader inom lärosätet, såsom löneökningar.

Anslagstilldelningen bygger på per capita-ersättningar och är således indi- vidbaserad. Men lärosätena har svårt att urskilja kostnadsuppgifter på indi- vidnivå. I flera avseenden saknar därmed lärosätena möjligheter att följa upp utbildningens kostnader per individ inom t.ex. fakulteter eller motsvarande organisatoriska enheter. Regeringen har inte fortlöpande följt upp anslagstill- delningen genom att begära in sådana kostnadsuppgifter eller informerat riksdagen om hur utbildningens kostnader har utvecklats i anslutning till utbildningens expansion och genomförda besparingar på anslagstilldelning- en.

Under 1990-talet har lärosätenas kostnader för lärarnas bruttolöner ökat med 47 % enligt SCB:s statistik. Till detta kommer ökade kostnader för lönekostnadspålägg. Lärosätenas uppdrag har också förändrats. Nya uppgif- ter har tillkommit till följd av bl.a. den samverkansuppgift som infördes i högskolelagen 1996. Ytterligare en förändring inom högskolesektorn rör den ökade andelen externt finansierad forskning. Regeringen har inte tagit ini- tiativ till någon mer samlad analys av hur förändringar av detta slag har påverkat kostnader och intäkter eller den totala resursanvändningen inom högskolesektorn.

Studenternas lärartid är en viktig kvalitetsaspekt på utbildningen enligt flera tunga instanser. Studenternas lärartid var också utgångspunkten för att beräkna de ersättningsbelopp som ligger till grund för grundutbildningens anslagstilldelning. Från en enligt Högskoleutredningen låg utgångsnivå i början av 1990-talet har besparingar genomförts genom att ersättningsbelop- pen har sänkts. Det saknas emellertid underlag för att bedöma vilka konse- kvenser detta har fått för undervisningstiden då denna inte fortlöpande har

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

214

följts upp. Det föreligger dock enskilda uppgifter om en undervisningsvolym som ibland är låg.

Regeringen har inte frågat efter uppgifter om undervisningsvolym och inte heller tagit initiativ till att utveckla gemensamma mått för denna faktor, trots att den i flera sammanhang har framhållits som central för utbildningens kvalitet. Regeringen har inte informerat riksdagen i frågan.

Källor till kapitel 3

Christoffersson N-O (2000) Resursanvändning inom högskolan – kostnader på lärosätesnivån Rapport till Riksdagens revisorer 2000

Högskoleverket (2000) Är grundutbildningens kvalitet i farozonen Arbets- rapport 2000:12 AR

Karlstads universitet (2000) Rapport. Angående verksamhet och ekonomi med förslag till resultatförbättrande åtgärder Bo Hidén/Bernt Landström

Linköpings universitet (1999) Undervisningstid inom filosofisk fakultet Filo- sofiska fakulteten. Rapportserie, rapport 13. Gunnar Eriksson

Edgren, Lars (1999) Undervisningsbokslut för läsåret 1998–1999 Historiska institutionen, Lunds universitet. Internt PM Lunds universitet

Riksdagens revisorer (2000) Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belys- ning Rapport 1999/2000:9

SCB (2000) Löner och sysselsättning inom statlig sektor Ingår i Statistiska meddelanden serie AM

SOU 1992:1 Frihet, ansvar och kompetens Grundutbildningens villkor i högskolan. Betänkande från Högskoleutredningen

SOU 1992:44 Resurser för högskolans grundutbildning Betänkande från Resursberedningen

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

215

4 Grundutbildningens resultat

Basen för att bedöma grundutbildningens resultat är godkända högskolepo- äng. En poäng motsvarar heltidsstudier under en vecka och 40 poäng mots- varar heltidsstudier under ett år. Med hjälp av godkända högskolepoäng kan olika resultatmått för högskolans grundutbildning beräknas.

4.1 Mått för att bedöma utbildningens resultat

4.1.1 Mått baserade på godkända högskolepoäng

Ovan framgår (avsnitt 2.3.2) att helårsstudenter och helårsprestationer är vanliga mått för att redovisa grundutbildningens resultat. För en kurs beräk- nas antalet helårsstudenter genom att antalet registrerade studenter under en viss period multipliceras med kursens poängnivå och divideras med 40. Antalet helårsprestationer för en kurs beräknas genom att summan av på kursen godkända poäng multipliceras med kursens poängnivå och divideras med 40 poäng. Dessa mått har helt avgörande betydelse för lärosätenas finansiering av grundutbildningen genom att de ligger till grund för beräk- ningen av ersättningsbelopp till olika utbildningsområden.

Ett annat mått på grundutbildningens resultat är avlagda examina. Detta är ett viktigt mått från kvalitetssynpunkt. För varje examen finns en poängnivå. I den ovan nämnda examensordningen (avsnitt 2.2.1.) anges vilka olika typer av examina som får avläggas. Statsmakterna har också angivit kvalitetskrav för de examina som finns förtecknade i examensordningen. Den nationella kvalitetskontrollen är knuten till dessa krav. Examina är också viktiga vid internationella jämförelser av högre utbildning.

Ytterligare ett resultatmått är lärosätenas prestationsgrad som erhålls ge- nom att antalet helårsprestationer divideras med antalet helårsstudenter. Detta mått ger information om prestationer av studenter och lärosäten i ag- gregerad form. Måttet ger ingen information om vilken utbildning som har genomförts av enskilda individer och på olika utbildningsnivåer. Måttet ger inte heller närmare information om utbildningens kvalitet.

4.1.2 Resurserna beroende av både studenter och kvalitet

Grundutbildningens resurstilldelning är baserad på ersättningsbelopp inom olika utbildningsområden.

Ersättningsbeloppen beräknas delvis med hjälp av helårsprestationer. Därmed finns en koppling mellan utbildningens resurstilldelning och utbild- ningens resultat i form av genomförda högskolepoäng, dvs. godkända tenta- mina. Det finns ingen koppling mellan tilldelade resurser och resultat i ter- mer av avlagda examina.

Vid resurstilldelningen tas också hänsyn till utbildningsvolymen och stu- denternas utbildningsval. Ersättningen för helårsstudenter är den del av er- sättningsbeloppet som följer med studenterna – oavsett studieresultat. Denna

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

216

del av ersättningsbeloppet betalas ut för de registrerade studenter som är kvar	Fel! Okänt namn
i utbildningen tre veckor efter kursstart.	på
Resurstilldelningen är således beroende av både studenternas tillströmning	dokumentegenskap
och studenternas studieresultatet i form av godkända tentamina. Med gäl-	.:Fel! Okänt namn
lande system för resurstilldelning är således begreppet utbildningsplats miss-	på
visande. Begreppet utbildningsplats motsvaras närmast av det antal studenter	dokumentegenskap
– framräknade från antalet helårsstudenter – som ett lärosäte tar emot vid	.
varje ansökningstillfälle. För varje lärosäte anger emellertid statsmakterna ett	Bilaga 4
beloppsmässigt tak för den utbildningsvolym som är ersättningsberättigad.	Fel! Okänt namn
Takbeloppet är den högsta ersättning som ett lärosäte kan få för helårsstuden-	på
ter och helårsprestationer under ett budgetår.	dokumentegenskap
4.1.3 Utbildningens kvalitet fångas med examensmått
Ovan framgår (avsnitt 2.1.1) att enligt högskolelagen ställs krav på en effek-
tiv resursanvändning för att hålla en hög kvalitet i högskolans verksamhet.
Enligt lagens förarbeten ska också kvaliteten överordnas kvantiteten vid
lärosätenas prioriteringar.
Examina är det enda resultatmåttet som inbegriper högskolelagens kvali-
tetskrav på att utbildningen ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig samt
vetenskaplig grund. Högskolelagen ställer också krav på en forskningsanknu-
ten utbildning, på utvecklingen av ett kritiskt och självständigt förhållnings-
sätt samt på förmåga till självständig problemlösning. För dessa krav i hög-
skolelagen används benämningen högskolemässighet i en tidigare delrapport
i revisorernas högskolegranskning.
Med examen avses i detta kapitel de olika typer av examina som är an-
givna i examensordningen. I denna anges tre typer av generella examina för
grundutbildning, nämligen magisterexamen (160 poäng), kandidatexamen
(120 poäng) och högskoleexamen (80 poäng). Dessutom finns drygt fyrtio
olika typer av yrkesexamina angivna.
4.2 Olika bilder av grundutbildningens resultat
Olika bilder erhålls av utbildningens resultat beroende på val av resultatmått
och tidsperspektiv.
4.2.1 I huvudsak oförändrad prestationsgrad under 1990-talet
Fil. doktor Lillemor Kim visade 1999 i skriften Retorik och realiteter att
lärosätenas prestationsgrad konstant har legat på strax över 80 % under hela
1990-talet. Enligt Högskoleverkets årsrapport 1998 ligger lärosätenas ge-
nomsnittliga prestationsgrad detta år på 83 % med variationer från 70 % till
100 %. Enligt årsrapporten finns också stora variationer i prestationsgrad
mellan olika lärosäten och mellan olika utbildningsområden.
Av tabell 4.1 framgår förändringar i grundutbildningens studieresultat un-
der senare hälften av 1990-talet.
	217

Tabell 4.1	Studieresultat
Tabell 4.1	Studieresultat

	Budgetåret	Budgetåret
	1994/95	1999	Förändring

Helårsstudenter	215 050	250 554	35 505	(+16,5 %)

Helårsprestationer	176 725	208 386	31 658	(+17,9 %)

			Ökning med en
Prestationsgrad	82,2%	83,2%	procentenhet

Examina	34 212	36 454*	2 242	(+6,6 %)

Källa: Högskoleverkets årsrapport 1999
* Avser läsåret 1998/99

4.2.2 Antalet studenter som tar examen ökar

Av tabell 4.1 framgår att under perioden 1994/95–1999 har antalet examina ökat från 34 212 till 36 454, en ökning motsvarande 6,6 %. Värdet av dessa examina i form av antal poäng har också ökat. Alltfler studenter avlägger således en högre examen.

Utvecklingen under 1990-talets andra hälft med ett större antal avlagda ex- amina för längre utbildningar avspeglar ett resultat som regeringen har frågat efter i regleringsbrev till universitet och högskolor. Detta gäller främst anta- let avlagda magisterexamina, som har mer än fördubblats. Men det gäller även antalet avlagda civilingenjörs- och lärarexamina, som också har ökat.

4.2.3 Andelen studenter som avlägger examen på kortare sikt minskar

Antalet examina har emellertid inte ökat lika mycket som antalet studenter i grundutbildningen. Enligt flera mått minskar andelen studenter som avlägger examen. Högskoleverket speglar detta på olika sätt i sin årsrapport för uni- versitet och högskolor 1998.

Andelen studenter som avlägger examen kan beskrivas som relationen mellan antalet examinerade och antalet registrerade studenter under ett år. Av ovannämnda årsrapport framgår att i början av 1980-talet utgjorde antalet examinerade studenter 19 % av antalet registrerade studenter. År 1998 hade motsvarande andel sjunkit till 11 %. Verket konstaterar att denna utveckling är svår att värdera. Förklaringar kan sökas i studiesystemets utformning, med större möjligheter till friare studier i dagens kursutformade högskola än vad som var fallet i det tidigare linjebaserade studiesystemet. Förklaringar kan också sökas i förändrade rekryterings- och studiemönster.

Ett annat mått som verket använder är examensfrekvens definierad som andelen av en årskull högskolenybörjare som har tagit ut examen efter ett visst antal år. Av samtliga högskolenybörjare hösten 1983 hade således 30 % tagit ut en examen efter tre år. Av de studenter som började en högskoleut- bildning tio år senare, hösten 1993, hade 11,6 % tagit ut en examen tre år efter påbörjade studier. Bland högskolenybörjarna hösten 1995 hade motsva- rande andel sjunkit till 8,4 %. Men dessa uppgifter är hänförliga till ett kor- tare tidsperspektiv, tre år. Andra resultat framkommer i längre tidsperspektiv.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

218

4.2.4 Den genomsnittliga studietiden har förlängts

I en tidigare rapport i revisorernas högskolegranskning, Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning (rapport 1999/2000:9), konstaterade revisorer- na att högskolans tidsperspektiv är mycket långa och att den genomsnittliga studietiden också har förlängts. Den faktiska examensfrekvensen av en års- kull nybörjarstudenter kan avläsas först efter cirka tio år. Då har i genomsnitt 60 % av studenterna i grundutbildningen tagit ut en examen. Denna andel har inte förändrats nämnvärt sedan början av 1980-talet.

Spridningen i examensfrekvens är emellertid stor. SCB för statistik över examensfrekvens för högskolenybörjare efter tre till elva år. Av SCB:s upp- gifter framgår bl.a. skillnaderna i examensfrekvens för studenter som läser på linjer/program jämfört med studenter på fristående kurser. Av högskoleny- börjarna hösten 1987/88 hade således 78 % av studenterna på linjer/program tagit en examen efter elva år. För studenter på fristående kurser var motsva- rande andel 27 %.

4.2.5 Examina – ett viktigt men osäkert resultatmått

Helårsprestationer och prestationsgrad ger information om utbildningens resultat i form av genomförda prestationer. Men dessa mått ger ingen när- mare information om utbildningens kvalitet.

Högskolelagens kvalitetskrav på grundutbildningen är formulerade så att de gäller oinskränkta för all grundutbildning. En fråga är emellertid i vilken utsträckning det kan anses rimligt att samtliga krav i högskolelagens 9 § – med bl.a. forskningsanknytning och ett vetenskapligt förhållningssätt – är uppfyllda efter enstaka kurser av begränsad omfattning på lägre utbildnings- nivåer. När det gäller kopplingen till högskolelagens kvalitetskrav görs också en åtskillnad i grundutbildningens regelsystem mellan enstaka kurser och examina i examensordningen. I examensordningen hänvisas till högskolela- gens mål för grundutbildningen. Någon motsvarande hänvisning finns inte i högskoleförordningens bestämmelser om kurser. Den nationella kvalitets- kontrollen är också i huvudsak inriktad på högre utbildningsnivåer och exa- mina.

Ovan framgår att det också i ett långt tidsperspektiv är ca 40 % av studen- terna som inte avlägger examen. Orsakerna bakom detta förhållande är inte närmare analyserade. Men Högskoleverket anger i sin årsrapport för 1998 att examensmåttet är osäkert som utflödesmått från högskolans grundutbildning. Måttet kan innebära att utflödet både överskattas och underskattas. Verket framhåller bl.a. att studenter som är berättigade till en examen inte alltid tar ut någon examen. Vissa utbildningar kan också berättiga studenterna till att ta ut mer än en examen.

4.2.6 Antalet helårsstudenter utan studieresultat har ökat

Ovan konstateras att prestationsgraden har varit relativt konstant under 1990- talet. Andelen studenter med och utan studieresultat – i termer av genomförd utbildning med godkända tentamina – har således varit tämligen oförändrad.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

219

Då utbildningen har expanderat kraftigt under denna period innebär emeller- tid detta att antalet helårsstudenter utan studieresultat har ökat.

Lärosätenas prestationsgrad låg 1998 på i genomsnitt 83 %. Det innebär att för en utbildningsvolym motsvarande 17 % saknas helårsprestationer. Denna utbildningsvolym motsvarar drygt 42 000 helårsstudenter. Hur många regi- strerade studenter denna utbildningsvolym motsvarar redovisas inte av Hög- skoleverket.

4.3 Regeringens roll och insatser

Regeringen har inte redovisat några samlade analyser av grundutbildningens resultat.

I regleringsbreven för högskolorna har regeringen formulerat mål för ett antal olika yrkesexamina, bl.a. för civilingenjörer och lärare. Däremot saknas mål för examina totalt, såsom hur stor andel av studenterna som bör ta exa- men för att högskolelagens krav på god resursanvändning och god kvalitet ska anses ha uppnåtts.

Målet att hälften av en årskull ska studera på högskolan före 25 års ålder är inte preciserat och uppföljningsbart. Mål av detta slag motsvarar inte riksda- gens uttalade krav på resultatredovisning, senast våren 2000. Riksdagen framhöll så att målen ska vara möjliga att mäta och följa upp så att det blir meningsfullt att ställa målen i relation till resurser och resultat (bet. 1999/2000:FiU13, rskr. 1999/2000:106). Av ovannämnda mål för högskole- sektorn framgår inte vilket år målet ska vara uppnått. Det framgår inte heller på vilken nivå studieresultaten bör ligga.

Regeringen har inte heller begärt redovisning från lärosätena om det ökande antal studenter som inte fullföljer utbildningen med godkända tenta- mina.

Källor till kapitel 4

Budgetpropositionen för 2001

Högskoleverket (1999) Årsrapport för universitet och högskolor1998

Högskoleverket (1999) Årsrapport för universitet och högskolor1998 – Ta- bellbilaga

Högskoleverkets nationella uppföljningsdatabas, NU-databasen

Högskoleverket (1999) Begreppsmanual för högskoleområdet

Riksdagens revisorer (2000) Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belys- ning (rapport 1999/2000:9)

SCB (1999) Universitet och högskolor. Grundutbildning: Genomströmning och resultat till och med 1997/98 U 20 SM 9902

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

220

5 Revisorernas överväganden och förslag

I revisorernas granskning av resursanvändningen inom högskolesektorn ställs redovisningen av grundutbildningens prestationer och resultat mot de resur- ser som tilldelats verksamheten. Granskningens utgångspunkt är högskolela- gens krav på ett effektivt resursutnyttjande för att hålla en hög kvalitet i högskolans verksamhet.

Riksdagens beslut – hösten 1992 och våren 1993 – om att reformera grundutbildningens resurstilldelning innebar att verksamheten decentrali- serades. Principer för ett nytt system för resurstilldelning innebar bl.a. att statsmakterna inte längre skulle bestämma om antalet nybörjarplatser i olika utbildningar. Resurstilldelningen är baserad på ersättningsbelopp som beräk- nats med hjälp av per capita-ersättningar. Dessa är relaterade till både antalet studenter i utbildningen och genomförda prestationer inom olika utbild- ningsområden. Den prestationsrelaterade delen av anslaget disponeras först i efterhand.

Varje lärosäte har ett ansvar för hur grundutbildningens anslag fördelas på olika utbildningar. Lärosätena ansvarar således för att anslagsmedlen – i enlighet med högskolelagens krav – används effektivt med hänsyn till de kvalitetskrav som gäller för utbildningen.

Högskolesektorns utveckling under 1990-talet karakteriseras av en stark expansion av grundutbildningen. Expansionen genomfördes samtidigt som statsmakterna beslutade om besparingar inom området. Under samma period har också uppdraget till högskolesektorn förändrats. Vissa uppgifter har förändrats och nya uppgifter har tillkommit. År 1996 infördes bl.a. en ny bestämmelse i högskolelagen om att lärosätena ska samverka med det omgi- vande samhället och informera om sin verksamhet.

Slutligen har även högskolesektorns finansiella situation förändrats. Ande- len externt finansierad forskning har ökat och utgör i dag cirka hälften av de totala kostnaderna för forskningen inom universitet och högskolor.

En central fråga i revisorernas granskning är hur högskolans resursanvänd- ning har utvecklats under 1990-talet mot bakgrund av dessa förändringar. Revisorernas överväganden och förslag rör högskolans grundutbildning i fråga om

−redovisningen av resurser till grundutbildningen

−uppföljningen av studenternas lärartid

−redovisningen av utbildningens resultat.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

5.1 Brister i redovisning och analys av resursanvändning

Under granskningen har revisorerna funnit att det finns betydande brister i redovisningen av genomförd grundutbildning och utbildningens resultat. Det saknas en kostnadsbaserad redovisning till riksdagen. Den ekonomiska redo- visningen bygger till stor del på schablonberäkningar. Utbildningens plane- ring och budgetering utgår inte från kvalitetskrav på en utbildning, som viss undervisningstäthet och kostnaderna för denna. Undervisningstätheten får i

221

stället anpassas till de medel som blir över när andra kostnadsposter scha-	Fel! Okänt namn
blonmässigt har räknats av.	på
Grundutbildningens anslagstilldelning bygger på ersättningsbelopp med	dokumentegenskap
individbaserade beräkningar. Det saknas emellertid en individbaserad – eller	.:Fel! Okänt namn
per capita-baserad – kostnadsuppföljning. Därmed kan redovisade kostnader	på
inte relateras till tilldelade medel. Rimligheten i ersättningsbeloppens nivå	dokumentegenskap
och effekten av genomförda besparingar blir då svåra att bedöma.	.
De ersättningsbelopp som ligger till grund för grundutbildningens anslags-	Bilaga 4
tilldelning minskade i löpande priser med i genomsnitt 2 % under perioden	Fel! Okänt namn
1994/95–1998. Lärarnas bruttolönekostnader ökade med i genomsnitt 47 %	på
och lönekostnadspålägget ökade från ca 40 % till ca 50 % under 1990-talet	dokumentegenskap
som helhet. Högskolesektorns finansieringssituation har också förändrats i
och med en ökande andel externt finansierad forskning.
Högskolan själv har ett ansvar för att bedriva verksamheten rationellt och
ständigt pröva olika möjligheter till effektivisering. Det saknas emellertid
genomarbetade redovisningar av vilka åtgärder lärosätena har vidtagit och
vilka möjligheter som har utnyttjats för att kompensera en stagnerande till-
delning av statliga medel. Av det material som revisorerna har erhållit går det
inte att urskilja konsekvenser av 1990-talets besparingar. Information som
rör kostnader på individnivå saknas i huvudsak. Det saknas också en redo-
visning av i vilken utsträckning möjligheter till effektivisering av verksam-
heten inom högskolan har tillvaratagits.
Regeringen har inte heller gjort någon samlad ekonomisk analys av lärosä-
tenas resursanvändning. Avsaknaden av en sådan analys försvårar en be-
dömning av både genomförda besparingar och i vilken utsträckning möjlig-
heter till effektivisering har tagits till vara.
Revisorernas förslag
Regeringen och Högskoleverket bör ta initiativ till att utveckla kostnadsre-
dovisningen vid universitet och högskolor. En väl fungerande redovisning är
central för en effektiv resursanvändning. För att redovisningen ska fungera
som stöd vid statsmakternas prioriteringar mellan olika anslag krävs att den
är ändamålsenlig och rättvisande. Ett exempel i högskolesektorn är avväg-
ningen mellan nivån på per capitaersättningarna och det samlade utbild-
ningsuppdragets storlek med avseende på antalet studenter. Därvid är kun-
skap om kostnaden per helårsstudent viktig.
Revisorerna anser att det bör finnas en ekonomisk uppföljning av verk-
samhetens utfall som är baserad på kostnader och redovisad på individnivå.
Först då är det möjligt att bedöma relevansen i de beräknade ersättningsbe-
lopp som ligger till grund för resurstilldelningen. Med den verksamhetsan-
passning som krävs bör regeringens initiativ till försök med sådan redovis-
ning, i regleringsbrev för år 2000, permanentas och integreras i budgetarbe-
tet.
En ekonomisk redovisning som är baserad på kostnader och fördelad på
individnivå är viktig av flera skäl. Med en sådan redovisning blir det möjligt
att prioritera mellan olika kostnadsposter och skilda utbildningsområden.
Först med en sådan redovisning blir det möjligt att bedöma i vilken utsträck-	222

ning lärosätena har utnyttjat möjligheterna till effektivisering av verksamhet- en. Statsmakterna behöver också löpande kunna följa kostnaden per helårs- student för olika utbildningar inom högskolesektorn. En sådan uppföljning är viktig för att kunna analysera och bedöma vilken nivå på per capitaersätt- ningen som är rimlig.

5.2 Studenternas undervisningstid följs inte upp

Lärarnas centrala betydelse för en högskoleutbildning som uppfyller högsko- lelagens krav på god kvalitet framhålls i flera sammanhang. Lärarnas bety- delse för utbildningen framgick också av diskussionerna med företrädare för åtta olika lärosäten i revisorernas arbete med rapporten Grundutbildningens högskolemässighet (rapport 2000/2001:1). Vid dessa diskussioner betonades bl.a. värdet av tid för seminarier och handledning för att slå vakt om och upprätthålla det akademiska samtalet samt ett kritiskt och reflekterande för- hållningssätt till kunskap.

Högskolans grundutbildning har karaktären av lärarledda självstudier. Kontakten mellan lärare och student, är en viktig del i grundutbildningen och den s.k. undervisningstätheten är en kärna i grundutbildningens högskole- mässighet.

Den dåvarande Högskoleutredningen beräknade en miniminorm för att ut- bildningen inom bl.a. humanistiska och samhällsvetenskapliga utbildningar ska svara mot uppställda krav på utbildningens kvalitet i högskolan. Enligt utredningens beräkningar behöver den enskilde studenten möta en lärare minst nio timmar per vecka i en grupp av rimlig storlek inom de angivna utbildningsområdena. Statsmakterna har inte tagit ställning till denna norm, men den har utgjort utgångspunkt för de ursprungliga beräkningarna av ersättningsbelopp till grundutbildningen.

Regeringen har inte formulerat något mål för undervisningstätheten och det saknas enhetliga mått för att följa upp denna. Varken på nationell nivå eller på lokal nivå finns någon löpande redovisning av studenternas lärartid. Regeringen har inte frågat efter denna uppgift i de krav på återrapportering från lärosätena som ingår i regleringsbreven.

Det är således inte möjligt att över tiden följa utvecklingen av studenternas lärartid. Uppgifter som föreligger från enskilda institutioner är svåra att värdera och jämföra sinsemellan. Det är oklart om uppgifterna har beräknats på ett likartat sätt. Vid en jämförelse med Högskoleutredningens norm är emellertid redovisade värden låga, ibland mycket låga. Revisorerna menar att dessa uppgifter är mycket allvarliga signaler om förhållandena i högskolans grundutbildning. Läget måste betraktas som oroande om uppgifterna är re- presentativa för en mer generell nivå på och utveckling av studenternas undervisningstid.

Avsaknaden av uppgifter om kostnader och studenternas lärartid medför att det är svårt att närmare bedöma vad utvecklingen av lärosätenas ekono- miska situation har betytt för möjligheten att ge studenterna en undervisning av god kvalitet i detta avseende.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

223

Revisorernas förslag

Regeringen bör ta initiativ till att utveckla redovisningen av lärartimmar och studenternas tillgång till lärare för undervisning, seminarier och handledning.

Utöver en kostnadsredovisning som visar kostnaden per helårsstudent inom olika utbildningsområden är det angeläget att den centrala frågan om studenternas lärartid löpande följs upp. Av vad som har framkommit i reviso- rernas granskning är denna prestation en viktig grund för att analysera och diskutera utbildningens kvalitet på såväl lokal som nationell nivå. Kunskap om den faktiska utvecklingen av studenternas lärartid är avgörande för att kunna diskutera kostnadsmässiga konsekvenser inom olika utbildningar. För att fortlöpande kunna följa utvecklingen av studenternas lärartid och för att möjliggöra sammanställningar på nationell nivå inom olika utbildningsområ- den behövs ett enhetligt sätt att beräkna t.ex. antalet lärartimmar per student och vecka.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

5.3 Resultat av högskolans grundutbildning

5.3.1 Många begränsningar i resultatmåtten

Grundutbildningens resultat kan beskrivas med hjälp av dels lärosätenas prestationsgrad, dels examensfrekvensen för olika utbildningar. Båda måtten har begränsningar som resultatmått.

Prestationsgraden, dvs. antal presterade poäng i relation till antal helårs- studenter, ger på aggregerad nivå information om prestationer av studenter och lärosäten. Via prestationsgraden kan redovisning erhållas för längre tidsperioder. Men måttet ger ingen information om enskilda studenters pre- stationer och inte heller om utbildningsnivån. När det gäller utbildningens kvalitet ger måttet dessutom endast information i termer av godkända tenta- mina.

Vid 1993 års högskolereform ersattes högskoleutbildningens tidigare linje- system med en examensordning. Därmed fick examensmåttet en central betydelse. Genomströmningstiderna i utbildningen är vidare långa och har ytterligare förlängts. Detta medför att frekvensen examina i en årskull stu- denter kan följas upp först efter cirka tio år.

Med den nya examensordningen gavs examensmåttet en viktig betydelse för att redovisa utbildningens resultat till statsmakterna. Examensordningens krav är också en viktig utgångspunkt för den nationella kontrollen av utbild- ningens kvalitet och för internationella jämförelser av högskolans utbildning. Examensmåttet är emellertid ett osäkert mått som kan leda till både över- och underskattning av utbildningens resultat. Flera tänkbara förklaringar har nämnts. Studenterna kan t.ex. ha börjat arbeta utan att fullfölja studierna eller ha avbrutit studierna helt utan studieresultat. Regeringen har inte redovisat någon mer ingående analys av faktiska förhållanden.

Regeringen har inte utformat något mål för undervisningens resultat och inte heller tagit initiativ till att utveckla alternativa mått för att redovisa grundutbildningens resultat. Signaler till lärosätena saknas om betydelsen av att följa upp och analysera grundutbildningens resultat.

224

I budgetpropositionen har regeringen inte analyserat och redovisat vare sig grundutbildningens resultat i sin helhet eller samband mellan resursanvänd- ning och resultat.

5.3.2 Oklara resultatkrav på lärosätena

Grundutbildningen har expanderat kraftigt under 1990-talet och flera utbild- ningar har förlängts. Under perioden 1994/95–1999 ökade antalet studenter som tar en högre examen. Men samtidigt expanderade också utbildningen och examensgraden var i stort sett oförändrad under perioden. I en tidigare delrapport i revisorernas högskolegranskning, Högskoleutbildning i sam- hällsekonomisk belysning, konstateras att den genomsnittliga studietiden i högskolans grundutbildning har förlängts. Examensgraden för en grupp nybörjarstudenter kan avläsas först efter cirka tio år. Av samma rapport framgår också att examensmåttet kan innebära både en överskattning och en underskattning av utbildningens resultat.

I regleringsbreven till lärosätena förekommer att regeringen anger mål för examina, t.ex. för magisterexamina eller olika yrkesexamina. Men regering- en har inte fört diskussioner kring eller satt upp något mer generellt mål för examinationsgrad med hänsyn till högskolelagens krav på en effektiv verk- samhet av hög kvalitet.

Målet att hälften av en årskull ska studera på högskolan före 25 års ålder är inte preciserat. Av målet framgår inte vilket år målet ska vara uppnått och inte heller på vilken nivå studieresultaten bör ligga. Målet utgör därmed ingen vägledning för högskolesektorn och är inte heller möjligt att följa upp. Mål av detta slag motsvarar inte riksdagens uttalade krav på resultatredovis- ning. Senast våren 2000 framhöll riksdagen att målen ska vara möjliga att mäta och följa upp så att det blir meningsfullt att ställa målen i relation till resurser och resultat (bet. 1999/2000:FiU13, rskr. 1999/2000:106).

5.3.3 Ökat antal helårsstudenter utan uppvisat studieresultat

Prestationsgraden, har ökat från 82 till 83 % på nationell nivå från budgetåret 1994/95 till 1998. Variationerna mellan olika ämnen och lärosäten är dock stora. För vissa utbildningar, som lärarutbildningen, är det också stora variat- ioner mellan olika år. Men i och med utbildningens expansion har de grupper av studenter som klarat kurskraven ökat, totalt sett.

Med utbildningens expansion ökar emellertid också de grupper av studen- ter som inte klarar kurskraven, dvs. studenter som inte fullföljer utbildningen med godkända tentamina. En prestationsgrad på 83 % år 1998 innebär att en utbildningsvolym motsvarande 17 % inte klarade kurskraven detta år. Detta motsvarade drygt 42 000 helårsstudenter.

Genomströmningstiderna i högskolans grundutbildning är långa och har dessutom ökat. Efter ca 10 år har fortfarande omkring 40 % av en årskull nybörjarstudenter inte avlagt en examen. SCB:s uppföljningar visar på stora skillnader, bl.a. mellan studenter på linjer/program och studenter på fri- stående kurser.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

225

I regleringsbreven till lärosätena har regeringen inte begärt en redovisning av lärosätenas åtgärder för dessa grupper. Regeringen har inte heller satt upp mål för studenternas genomströmning. I budgetpropositionen för 2001 uttalar regeringen att universitet och högskolor bör sträva efter att fler studenter slutför sin utbildning bl.a. med hänsyn till examinationens betydelse i andra länder. Men regeringen har inte närmare analyserat orsakerna till att ex- amensgraden inte är högre och inte heller ökar över tiden.

Revisorernas förslag

Regeringen bör utveckla redovisningen av prestationer och resultat för hög- skolans grundutbildning. Denna redovisning bör koncentreras till några få nyckeltal som fångar in centrala delar av verksamhetens utveckling.

Revisorerna konstaterar att både prestationsgrad och examensmål har be- gränsningar som mått på grundutbildningens resultat. Prestationsgraden behöver kompletteras med mått som både inbegriper enskilda individers resultat och utbildningens kvalitetsdimension. I granskningen har framkom- mit att både Utbildningsdepartementet och Högskoleverket har invändningar mot examensmåttet, som inte anses tillräckligt tillförlitligt för att spegla utbildningens resultat. Revisorerna anser därför att regeringen bör ta initiativ till en analys och diskussion om huruvida nya eller alternativa resultatmått behöver utvecklas för att komplettera befintliga mått.

De grupper av studenter som inte fullföljer sin utbildning har inte heller analyserats. Med grundutbildningens expansion omfattar denna grupp allt fler individer. Orsaker bakom dessa förhållanden bör enligt revisorerna klar- läggas. Enligt revisorerna reser det också frågan om det är rimligt att det saknas redovisade resultat för en utbildningsvolym motsvarande drygt 42 000 helårsstudenter. Revisorerna anser därför att regeringen bör ta fram ett underlag som visar hur utbildningsresultaten kan förbättras. Med hänsyn till högskolelagens krav på effektiv resursanvändning bör regeringen klar- göra hur stor grupp utan redovisade utbildningsresultat som kan accepteras.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 4

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

226

227

Högskoleverkets granskande och främjande roll

Sammanställning av remissyttranden

Remissinstanser

Riksdagens revisorers rapport Högskoleverkets granskande och främjande roll (rapport 1999/2000:3) har remissbehandlats. Totalt har följande 19 re- missinstanser anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig:

−Högskoleverket

−Högskolan Dalarna

−Mitthögskolan

−Mälardalens högskola

−Högskolan i Skövde

−Göteborgs universitet

−Linköpings universitet

−Luleå tekniska universitet

−Lunds universitet

−Stockholms universitet

−Örebro universitet

−Expeditionschefen i Utbildningsdepartementet

−Dramatiska institutet

−Handelshögskolan i Stockholm

−Chalmers tekniska högskola

−Stiftelsen högskolan i Jönköping

−Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF)

−Sveriges Förenade Studentkårer (SFS)

−Sveriges universitetslärarförbund (SULF)

Av dessa har 15 remissinstanser lämnat skriftliga yttranden. Dessutom har skriftliga yttranden lämnats av SACO Studentråd och Uppsala studentkår.

Allmänna synpunkter

Flera remissinstanser uttalar sig positivt om revisorernas initiativ till en bred granskning av högskolesektorn. Högskoleverket menar att rapporten är välavvägd och ett välkommet bidrag till en framåtsyftande diskussion om såväl verkets roll och mandat som verkets eget handlingsutrymme. Göte- borgs universitet ser revisorernas granskning av högskolesektorn som ett utmärkt initiativ. Universitetet påpekar att med många förändringar initierade av olika regeringar finns en uppenbar risk att helhetssynen går förlorad inom högskoleområdet varför det är ytterst angeläget att få hela området genom- lyst. Lunds universitet menar att den inledda granskningen är ett värdefullt komplement till utvärdering av högre utbildning och forskning i andra sam-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 5

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

228

manhang. Universitetet framhåller helhetsgreppet i riksdagsrevisorernas	Fel! Okänt namn
granskning som särskilt värdefullt. Också Sveriges Förenade Studentkårer	på
(SFS) välkomnar revisorernas initiativ att granska högskolan.	dokumentegenskap
Några remissinstanser yttrar sig också positivt om delrapporten. Göte-	.:Fel! Okänt namn
borgs universitet delar revisorernas bedömningar och anser att förslagen är	på
adekvata. Enligt universitetet bör en kraftsamling ske på uppföljning och	dokumentegenskap
utvärdering som också bör vara verkets huvuduppgift. Örebro universitet	.
menar att rapporten tydligt beskriver de organisatoriska problem som ofta	Bilaga 5
uppstår när en ny organisation etableras och förväntningarna är stora från	Fel! Okänt namn
många håll. Chalmers tekniska högskola AB (Chalmers) framhåller i sitt	på
yttrande att man med intresse har tagit del av rapporten. Chalmers menar att	dokumentegenskap
rapporten ger en god överblick över den mångfald uppgifter som verket har
att utföra och att den på ett tydligt sätt belyser denna problematik. Också
SACO Studentråd instämmer i revisorernas beskrivning av Högskoleverkets
verksamhet och uppdrag.

Revisorernas iakttagelser

Remissinstanserna har inga sakliga invändningar mot revisorernas beskriv- ning av Högskoleverkets uppdrag och uppgifter. Däremot finns kommentarer utifrån remissinstansernas egna erfarenheter inom området.

Brett uppdrag, begränsat handlingsutrymme och begränsad vägledning
I rapporten konstaterar revisorerna att Högskoleverket har ett mycket brett
uppdrag med en mångfald av olika uppgifter. Regeringen har inte givit
mycket vägledning för hur verket ska prioritera mellan olika uppgifter. Ver-
kets möjligheter att planera och genomföra sin verksamhet försvåras dessu-
tom av en relativt omfattande mängd regeringsuppdrag som också i huvud-
sak läggs ut och ska redovisas löpande under verksamhetsåret. Revisorerna
menar även att Högskoleverkets auktoritet är en väsentlig del i verkets möj-
ligheter att påverka högskolesektorn då verket inte har några planerande eller
operativa uppgifter inom sektorn. Verkets roll uppfattas emellertid som dif-
fus av verkets intressenter. Särskilt framhålls det allvarliga i en oklar an-
svarsfördelning mellan verkets ställningstaganden och bedömningarna på
den politiska nivån. Också revisorerna ser allvarligt på detta som i längden
medför att verkets auktoritet allvarligt hotas.
Remissinstanserna kommenterar i huvudsak tre aspekter i denna del av
rapporten.
En aspekt rör Högskoleverkets auktoritet. Uppsala studentkår betonar att
denna är viktig. Studentkåren menar att förtroendet för utbildningsväsendet
som helhet urholkas när regeringen öppet desavouerar sitt verk, som fallet
var vid bedömningarna av universitetsstatus. Göteborgs universitet för ett
liknande resonemang och menar att departementets överprövning av verkets
bedömningar i vissa fall skadar anseendet för båda aktörerna. Några remiss-
instanser framhåller att Högskoleverkets auktoritet inte enbart är beroende av
verkets roll och uppgifter utan också av hur verket fullgör sina uppgifter.
Mitthögskolan framhåller att verkets auktoritet främst är en fråga om att	229

verket utför sina uppgifter effektivt och med god kvalitet. Samma högskola	Fel! Okänt namn
framhåller att erfarenheterna är goda i fråga om verkets kvalitetsbedömning-	på
ar, uppföljningar och utvärderingar. Högskolan i Skövde instämmer i att ett	dokumentegenskap
ämbetsverk måste kunna falla tillbaka på ett visst mått av förtroende. Samti-	.:Fel! Okänt namn
digt påpekas att inom högskolesektorn erhålls förtroende enbart genom ex-	på
pertkunskap, dvs. kunskap som är bättre än den som andra intressenter besit-	dokumentegenskap
ter. Såväl denna högskola som Mälardalens högskola framhåller vikten av att	.
utvärderingar alltid genomförs utifrån klara och i förväg uppställda kriterier	Bilaga 5
samt att fyllig återkoppling ges till berörda högskolor.	Fel! Okänt namn
En annan aspekt rör Högskoleverkets uppgift som stabsorgan till regering-	på
en. Utan att ifrågasätta revisorernas beskrivning menar bl.a. Linköpings	dokumentegenskap
universitet och Stockholms universitet samt Sveriges universitets- och hög-
skoleförbund (SUHF) och SFS att denna uppgift är viktig för att tillförsäkra
statsmakterna ett professionellt beslutsunderlag. SUHF och Lunds universitet
påpekar samtidigt att regeringsuppdragen har trängt undan angelägna projekt
inom Högskoleverket. Enligt flera remissinstanser måste verket få bättre
möjligheter till planering och framförhållning. Bland annat SFS, Högskolan
Dalarna och Göteborgs universitet framhåller att verkets utrymme för egna
initiativ inte får inskränkas för mycket. Högskolan Dalarna betonar att ver-
kets egna utredningar behövs som pedagogiskt intressanta motbilder till
Regeringskansliets och högskolesektorns prognoser, planer och förslag. SFS
ser gärna att verket får en fredad zon för egeninitierad verksamhet.
Ytterligare en aspekt rör Högskoleverkets tillsyn. Uppsala Studentkår och
SFS framhåller den betydelse verkets tillsyn har haft för studenternas rättssä-
kerhet. SFS betonar vikten av att centrala tillsynsorgan står fria från politisk
och intressemässig styrning. Flera remissinstanser, bl.a. Chalmers, Göte-
borgs universitet, Mälardalens högskola, Högskolan i Skövde, Stockholms
universitet och SUHF, menar emellertid att verkets tillsynsuppdrag behöver
klargöras. Dessa remissinstanser framhåller att verkets tillsyn bör begränsas
till att gälla efterlevnaden av fastställda regler för högskolesektorn medan
kontroll av övrig lagefterlevnad bör utövas av andra lagvårdande instanser.
Några remissinstanser påpekar också vikten av att tillsynen hålls isär från
kvalitetsutvärdering med hjälp av expertkunskap. Här framförs delvis olika
uppfattningar. Örebro universitet menar att verket synes kunna hålla isär sin
tillsynsroll från sin granskande roll. Linköpings universitet menar emellertid
att en del av verkets tillsyn har haft karaktär av utvärdering men att den har
bedrivits utan experthjälp. Även Lunds universitet för fram kritik mot hur
verket har utövat sitt uppdrag i detta avseende.
Högskoleverkets granskande och främjande roll
När det gäller Högskoleverkets granskande och främjande uppgifter konsta-
terar revisorerna att främjandebegreppets innebörd är oklar. Det är också
svårt att följa upp resultatet av mer utpräglade främjandeinsatser. Däremot
finns väsentliga främjandeaspekter i ett framgångsrikt arbete med tillsyn och
kontroll, uppföljning och utvärdering samt olika former av kvalitetsprövning.
Revisorerna konstaterar att uppenbara konflikter mellan verkets granskande
och främjande uppgifter inte är vanliga, men att de förekommer.	230

Remissinstanserna ifrågasätter inte revisorernas beskrivning och analys,	Fel! Okänt namn
men kommenterar och nyanserar den ytterligare i flera fall.	på
Högskoleverket instämmer i allt väsentligt i revisorernas slutsatser, men	dokumentegenskap
vill inte att utvecklingsuppgifter som sådana försvinner helt från verket. I	.:Fel! Okänt namn
stället bör de ges en annan karaktär och relateras till verkets kärnverksamhet.	på
Några remissinstanser, bl.a. Örebro universitet, SFS och Uppsala student-	dokumentegenskap
kår betonar värdet av verkets samlade verksamhet med information.	.
Högskolan Dalarna framhåller att ett modernt granskningsarbete alltid har	Bilaga 5
ett främjande och framtidsorienterat syfte. Denna högskola betonar också	Fel! Okänt namn
vikten av att verket kan fortsätta att ge råd till lärosätena i t.ex. juridik, vilket	på
man menar är en viktig service för mindre högskolor.	dokumentegenskap
Flera remissinstanser, bl.a. Göteborgs universitet, Lunds universitet, Mä-
lardalens högskola, Lunds universitet, SACO Studentråd och Uppsala stu-
dentkår, framhåller att alltför många roller för verket i längden blir svåra att
förena. Verket uppfattas då som otydligt. Ett par remissinstanser, bl.a. Högs-
kolan i Skövde och SUHF, går längre och menar att verkets roller är ofören-
liga. Också Chalmers delar uppfattningen att det är svårt att förena dessa
roller men menar att det ändå är möjligt. Detta kräver dock stor tydlighet i
verkets uppdrag, som också bör kommuniceras med universitet och högsko-
lor för att få acceptans för verkets arbete. Chalmers menar också att den
normerande verksamheten bör ligga på den politiska nivån.

Revisorernas slutsatser och förslag

Klargör förväntningarna på Högskoleverket

Revisorerna konstaterar att verkets breda uppdrag samt bristen på vägled- ning och stöd när det gäller prioritering av uppgifter medför oklara förvänt- ningar på verket från såväl uppdragsgivaren som övriga intressenter i högs- kolan. Regeringen bör därför få i uppdrag att

− klargöra på vilket sätt verkets uppdrag är avgränsat gentemot bedöm- ningar på den politiska nivån

− klargöra verkets mandat och uppdrag gentemot högskolans övriga in- tressenter

− se över om statsmakternas riktlinjer för den sakliga grunden för vissa av

verkets kvalitetsprövningar behöver klargöras.
Flera remissinstanser, bl.a. Högskoleverket, Göteborgs universitet, Mälar-
dalens högskola, Luleå tekniska universitet, Lunds universitet och Uppsala
studentkår understryker – i likhet med revisorerna – vikten av en tydlig gräns
mellan politiska och professionella bedömningar. Högskoleverket framhåller
att detta är en synnerligen viktig förutsättning för verkets möjligheter att
fullgöra sitt uppdrag. Denna gräns måste också respekteras från båda sidor.
Högskolan Dalarna framhåller dock att oklarheter mellan den politiska ni-
vån och ämbetsmannanivån inte enbart är en fråga om ansvarsfördelning.
Frågan rör också en över tiden skiftande innebörd av universitetsbegreppet.
Mälardalens högskola poängterar i sin tur vikten av att styrningen av verk-
samheten från Högskoleverket och regeringen samspelar så inte helt motstri-
diga signaler ges till högskolesektorn. Högskolan Dalarna menar att detta var	231

fallet med arbetsgruppen för en perspektivplan för att bygga ut högre utbild- ning och forskning våren 1998. Såväl projektets syfte som departementets och verkets roll uppfattades som oklara, vilket väckte irritation hos vissa lärosäten. Mitthögskolan poängterar vikten av en god korrelation mellan regleringsbreven till verket och till de enskilda lärosätena.

Ge Högskoleverket en tydlig profil

Revisorerna konstaterar att högskolesektorn är under omvandling och kraf- tig expansion. Det är då angeläget att nationella intressen inom sektorn föret- räds av ett tydligt Högskoleverk med stor auktoritet. En förutsättning för att verket ska kunna agera med auktoritet är att verket får en tydlig profil när det gäller olika typer av uppgifter. Revisorerna menar att några uttalade främ- jandeuppgifter inte bör ingå i verkets uppgift. Väsentliga uppgifter när det gäller nationella intressen är i stället tillsyn och kvalitetskontroll samt upp- följning och utvärdering. Revisorerna föreslår att regeringen får i uppdrag att i verkets instruktion

−klargöra verkets främsta uppdrag som företrädare för nationella intres- sen inom högskolesektorn

−lyfta fram de huvudsakliga uppgifter som följer av detta uppdrag.

Nästan alla remissinstanser kommenterar dessa frågor.

Göteborgs universitet, Högskolan i Skövde, Linköpings universitet, Luleå tekniska universitet, Lunds universitet, Mitthögskolan, Mälardalens högs- kola, Stockholms universitet, Örebro universitet, SUHF, SACO Studentråd och Uppsala studentkår instämmer i revisorernas förslag.

Högskoleverket framhåller att verket vid flera tillfällen framfört önskemål om en översyn av instruktionen med koncentration till vissa kärnuppgifter och en tydligare myndighetsfunktion. SACO Studentråd framhåller att alla parter skulle tjäna på en tydligare roll för Högskoleverket.

Bland annat Mälardalens högskola, Högskolan i Skövde, Luleå tekniska universitet och SUHF konstaterar också att verkets utökade uppdrag när det gäller kvalitetsutvärdering kommer att kräva utökade personalinsatser. Dessa remissinstanser menar att detta måste lösas med hjälp av rationaliseringar och omfördelning av resurser. Innebörden får inte vara att verkets resurser stärks medan resurserna till högskolesektorn i stort fortsätter att tunnas ut.

Chalmers framhåller vikten av att det tydligt framgår på vilka punkter ver- ket har en granskande roll inbyggd i sin myndighetsutövning.

Linköpings universitet framhåller i sitt yttrande att verkets främjandeupp- gifter bör tonas ned eller utmönstras ur verkets instruktion. En liknande uppfattning framförs av Mälardalens högskola, som menar att högskolorna själva bäst avgör vad som är av främjande natur i verkets insatser.

Ompröva placeringen av vissa av verkets aktiviteter

Revisorerna anser att vissa uppgifter, som inte passar in i en tydligare myn- dighetsprofil för verket, bör ses över. Uppgifter som revisorerna föreslår

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 5

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

232

främst bör omprövas är universitetsdatornätet SUNET, regeringens stöd- och	Fel! Okänt namn
utvecklingsinsatser samt rådet för högskoleutbildning.	på
Flertalet remissinstanser kommenterar dessa förslag.	dokumentegenskap
Förslaget att ompröva placeringen av SUNET stöds av de remissinstanser	.:Fel! Okänt namn
som yttrar sig i frågan, dvs. Högskoleverket, Mitthögskolan, Mälardalens	på
högskola, Göteborgs universitet, Linköpings universitet, Luleå tekniska uni-	dokumentegenskap
versitet, Lunds universitet samt SACO Studentråd. Flera av dessa remissin-	.
stanser framhåller Verket för högskoleservice som ett lämpligt alternativ.	Bilaga 5
Vikten av att verksamheten behåller sin självständiga ställning och får fort-	Fel! Okänt namn
sätta att utvecklas påpekas också av flera av dessa remissinstanser, bl.a.	på
Mitthögskolan, Luleå tekniska universitet och Lunds universitet.	dokumentegenskap
Förslaget att ge rådet för högskoleutbildning en mer självständig ställning
stöds av ett stort antal remissinstanser, bl.a. Högskoleverket inklusive rådets
ledamöter, Mitthögskolan, Mälardalens högskola, Göteborgs universitet,
Luleå tekniska universitet, Lunds universitet, SUHF, SACO Studentråd och
Uppsala studentkår. Enligt Göteborgs universitet bör rådet kunna sammanfö-
ras med Forskningsrådsnämnden eller dess efterföljare. Uppsala studentkår
menar att rådet även skulle kunna överta en del andra främjandeuppgifter
från verket. Linköpings universitet ställer sig emellertid mer tveksamt till att
rådets organisatoriska hemvist förändras under hänvisning till att universite-
tet uppfattar den nuvarande placeringen som i allt väsentligt administrativ.
Placeringen av riktade stöd- och utvecklingsinsatser kommenteras av fyra
remissinstanser, nämligen Mälardalens högskola, Göteborgs universitet,
Lunds universitet och SACO studentråd. Samtliga ställer sig bakom reviso-
rernas uppfattning att dessa inte hör hemma i ett verk med en tydligare myn-
dighetsprofil. Göteborgs universitet menar att också delar av dessa insatser
bör kunna föras över till Forskningsrådsnämnden eller dess efterföljare me-
dan övriga delar bör hanteras via direkta uppdrag från regeringen till högsko-
lorna. Lunds universitet delar revisorernas tveksamhet till värdet av öron-
märkta stödinsatser.

Sammanfattning

Flera remissinstanser yttrar sig positivt om revisorernas initiativ till en bred
granskning av högskolesektorn, bl.a. mot bakgrund av de frekventa föränd-
ringarna inom området.
Revisorernas uppfattning om vikten av ett Högskoleverk som med auktori-
tet företräder nationella intressen inom högskolesektorn har starkt stöd bland
såväl universitet och högskolor som studentorganisationer. Detsamma gäller
revisorernas förslag om att verkets huvudsakliga uppgifter till följd av detta
uppdrag bör lyftas fram och klargöras. Remissinstanserna delar också reviso-
rernas uppfattning att verkets auktoritet är beroende av en klar ansvarsför-
delning mellan den professionella och den politiska nivån. Enligt remissin-
stanserna är verkets auktoritet också beroende av att verket fullgör sina upp-
gifter effektivt och med god kvalitet samt att berörda högskolor ges en fyllig
återkoppling av verkets insatser.
Flera remissinstanser menar att verkets uppgift som stabsorgan till rege-
ringen är viktig för att förse statsmakterna med ett professionellt beslutsun-	233

derlag. Remissinstanserna betonar samtidigt att verkets möjligheter till plane-	Fel! Okänt namn
ring och framförhållning måste förbättras. Några menar också att verket bör	på
ha en fredad zon för egeninitierad uppföljning och utvärdering.	dokumentegenskap
Studentorganisationerna framhåller tillsynens betydelse för studenternas	.:Fel! Okänt namn
rättssäkerhet samt betydelsen av att tillsynsorgan står fria från politisk och	på
intressemässig styrning. Lärosätena och Sveriges universitets- och högskole-	dokumentegenskap
förbund ifrågasätter inte verkets tillsynsuppdrag. Men många menar att detta	.
uppdrag behöver klargöras. Tillsynsuppdraget bör enligt flera universitet och	Bilaga 5
högskolor begränsas till efterlevnaden av regleringen för högskolesektorn	Fel! Okänt namn
medan kontroll av övrig lagefterlevnad bör utövas av andra lagvårdande	på
instanser. Några remissinstanser påpekar också att tillsynsuppdraget bör	dokumentegenskap
hållas åtskilt från kvalitetsutvärdering som genomförs med expertkunskap.
Flera remissinstanser instämmer i revisorernas uppfattning att verkets roll
är diffus. I likhet med revisorerna menar remissinstanserna att verkets många
olika roller i längden är svåra att förena. Verket uppfattas då som otydligt.
Flertalet remissinstanser stöder revisorernas förslag att pröva placeringen av
vissa av verkets uppgifter som inte passar in i en tydligare myndighetsprofil.
Uppgifter som främst bör omprövas är universitetsdatornätet SUNET, rege-
ringens riktade stöd- och utvecklingsinsatser samt rådet för högskoleutbild-
ning.

234

235

Högskoleutbildning i samhällsekono- misk belysning

Sammanställning av remissyttranden

Remissinstanser

Riksdagens revisorers rapport Högskoleutbildning i samhällsekonomisk

belysning (rapport 1999/2000:9) har remissbehandlats. Totalt har följande 33 remissinstanser anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig:

−Expeditionschefen i Finansdepartementet

−Expeditionschefen i Utbildningsdepartementet

−Närings- och teknikutvecklingsverket

−Högskoleverket

−Forskningsrådsnämnden

−Stockholms universitet

−Kungliga tekniska högskolan i Stockholm

−Uppsala universitet

−Mälardalens högskola

−Högskolan Dalarna

−Linköpings universitet

−Lunds universitet

−Högskolan i Halmstad

−Högskolan i Kalmar

−Högskolan i Karlskrona-Ronneby

−Göteborgs universitet

−Karlstads universitet

−Högskolan i Trollhättan/Uddevalla

−Umeå universitet

−Luleå tekniska universitet

−Mitthögskolan

−Sveriges lantbruksuniversitet

−Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF)

−Sveriges Förenade Studentkårer (SFS)

−Sveriges universitetslärarförbund (SULF)

−Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond

−Sveriges industriförbund

−Studieförbundet Näringsliv och samhälle

−Stiftelsen för strategisk forskning

−LO

−TCO

−SACO

−SAF

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 6

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

236

Expeditionscheferna i Finans- och Utbildningsdepartementen liksom Hög- skolorna i Halmstad, Kalmar och Karlskrona-Ronneby samt Sveriges univer- sitetslärarförbund och Studieförbundet Näringsliv och Samhälle har avstått från att yttra sig. Utöver de instanser som anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig har också SACO Studentråd och Uppsala studentkår lämnat skrift- liga yttranden. I anslutning till SACO:s yttrande har även tre SACO-förbund

–JUSEK, Lärarnas Riksförbund och Sveriges läkarförbund – lämnat egna, skriftliga yttranden.

Allmänna synpunkter

Flera remissinstanser uttalar sig positivt om rapporten och rapportens in- riktning. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) ser positivt på revi- sorernas initiativ att granska kunskapen kring den högre utbildningen. Hög- skoleverket menar att ämnet är angeläget och instämmer i stora delar i fråge- ställningarnas relevans. Verket ser rapporten som ett bra underlag för sam- hällsekonomiska diskussioner. Kungliga tekniska högskolan (KTH) är positiv till att högskolan uppmärksammas och granskas utifrån den potential och dynamik som högskolan står för. Uppsala universitet menar att rapporten behandlar ett viktigt tema. Högskolan i Trollhättan/Uddevalla och Tjänste- männens centralorganisation (TCO) har med intresse tagit del av rapporten. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) framhåller hur viktigt det är hur utbild- ningen nu ska värderas eftersom det är förändringens tid för högre utbild- ning. SLU välkomnar därför revisorernas granskning och hoppas den ska väcka debatt. Sveriges Förenade Studentkårer (SFS) uttrycker sin tacksamhet över att revisorerna har belyst högskolesystemets samhällsekonomiska kon- sekvenser. SFS menar att den politiska debatten efter 1993 års resurstilldel- ningsreform har varit allt annat än självreflekterande, självkritisk och innova- tiv. Därför stöder SFS de förslag i rapporten som syftar till att effektivisera, vitalisera och demokratisera styrningen av högskoleutbildningen. Också Uppsala studentkår, Förbundet för jurister, civilekonomer, systemvetare, personalvetare och samhällsvetare (JUSEK), Lärarnas riksförbund (LR) och Sveriges läkarförbund uttalar sig positivt om rapportens inriktning.

Remissinstanserna har inga invändningar i sak när det gäller revisorernas iakttagelser. Flera remissinstanser vill emellertid kommentera och komplet- tera den bild som förmedlas av högskolans grundutbildning i revisorernas iakttagelser.

Uppsala universitet och Göteborgs universitet framhåller att problemom- rådet är komplext och medför risker för förenklingar, vilket också framgår av revisorernas rapport.

Umeå universitet menar att en isolerad analys av högskoleutbildningen – utan att grundskolan och gymnasieskolan tas in – blir ofullständig och riske- rar leda till felaktiga slutsatser. KTH och NUTEK framför liknande syn- punkter.

Flera lärosäten, bl.a. Luleå tekniska universitet och Karlstads universitet samt universiteten i Stockholm, Umeå och Uppsala, framhåller att en del av de frågor som revisorerna reser på nationell nivå finns belysta i lärosätenas årsredovisningar.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 6

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

237

SACO Studentråd framhåller de tilltagande problemen med kompetensför- sörjning och menar att långt större vikt måste fästas vid utbildningens inter- nationalisering.

Mitthögskolan betonar att begreppen regionala högskolor och högskolans regionalisering borde ha definierats i de avsnitt där begreppen förekommer i rapporten.

Forskningsrådsnämnden kommenterar rapporten från forskningssynpunkt, utifrån en omsorg om förutsättningarna för högskolans strategiska och lång- siktiga utveckling samt konkurrensdugligheten i ett nationellt perspektiv.

Revisorernas iakttagelser

Allvarlig brist på kunskap

Revisorernas granskning visar på flera allvarliga kunskapsbrister när det gäller högskolans grundutbildning. Bristerna gäller såväl vetenskapliga stu- dier som studier i övrigt och avser såväl ekonomiska analyser som mer över- gripande analyser. Det saknas också bra mått för att bedöma utbildningens resultat. Presterade högskolepoäng har legat på en relativt hög och jämn nivå under 1990-talet. Men av denna redovisning framgår inte vilken utbildning som har genomförts på olika nivåer inom olika utbildningsområden. Den examensordning som infördes med 1993 års reform skulle bl.a. bidra till att ge statsmakterna bättre information om studiernas omfattning och resultat på olika nivåer. Men kopplingen mellan studier och examina har försvagats under 1990-talet och examensmåttet är osäkert. Det är också oklart vilket kompetenstillskott senare års satsning på teknik och naturvetenskap kommer att leda till.

Flera remissinstanser kommenterar bristen på relevanta uppgifter och delar revisorernas uppfattning om situationens allvar.

NUTEK instämmer i att kunskapen om utbildningen är bristfällig och att den måste förbättras i flera avseenden. Bland annat nämns högskoleutbild- ningens privatekonomiska lönsamhet, bättre information om kostnader och intäkter för olika utbildningar, utbildningens betydelse för näringslivets långsiktiga produktivitetsutveckling och för enskilda företag samt hur kvali- teten i grundskolan och gymnasieskolan påverkar högskolans utbildning.

Högskolan Dalarna menar att det är märkligt att en samhällssektor med kunskapsbildning som huvuduppgift ägnar förhållandevis så lite tid åt självreflexion. Även Linköpings universitet instämmer i att många frågor om högskoleutbildningen och dess samhällsekonomiska värde lämnas obesva- rade. Samtidigt framhåller universitetet att examensfrekvensen inte utgör något problem för universitetets programutbildningar. Liknande synpunkter framförs av KTH. Också SLU instämmer i revisorernas kritik av tillgången på uppgifter samt av hur utbildningens resultat redovisas. SFS konstaterar att forskningen och kunskapen om den högre utbildningens konsekvenser för det svenska samhället har haft en alltför ringa omfattning. SACO instämmer i revisorernas kritik och understryker det angelägna i att få fram fler analyser, särskilt sådana som leder till en djupare förståelse av hinder och drivkrafter i verksamheten. Industriförbundet poängterar särskilt vikten av att analysera

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 6

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

238

varför examensfrekvensen är låg inom delar av de tekniska/naturveten-	Fel! Okänt namn
skapliga utbildningarna. Förbundet betonar att detta inte kan förklaras med	på
att utbildningen inte efterfrågas i näringslivet.	dokumentegenskap
Några lärosäten framhåller vikten av att mått och data utvecklas. Högsko-	.:Fel! Okänt namn
lan i Trollhättan/Uddevalla instämmer i att befintliga resultatmått är mindre	på
adekvata och välkomnar en utveckling av måtten. Umeå universitet menar att	dokumentegenskap
den största bristen rör individrelaterade grunddata och att det är en viktig	.
uppgift att utveckla sådana mått. Lunds universitet framhåller det angelägna i	Bilaga 6
att rättvisande statistiska mått och nyckeltal utvecklas för att spegla den	Fel! Okänt namn
verkliga genomströmningen under utbildningen och för att kunna göra inter-	på
nationella jämförelser.	dokumentegenskap
Tecken på bristande effektivitet
I rapporten konstaterar revisorerna att det finns flera tecken på bristande
effektivitet i utbildningssystemet. Enligt befintliga forskningsresultat är
avkastningen av högskolans grundutbildning positiv för den enskilda indivi-
den. Men avkastningen har minskat och skillnader mellan olika akademiker-
grupper har inte studerats. Vidare leder reglerna för antagning till utbildning-
en till köbildningar som under 1990-talet alltmer har missgynnat de yngsta
sökande. Detta är problematiskt bl.a. då utbildningen är mer lönsam ju yngre
individerna är vid avslutad utbildning. Högskolans rekryteringsbas är också
snäv och sned trots riksdagens länge uttryckta önskemål om en minskad
social snedrekrytering.
Flera remissinstanser efterlyser en mer utvecklad samhällsekonomisk ana-
lys i rapporten. Frågan kommenteras i flera fall rätt utförligt.
Högskoleverket poängterar att en vidare samhällsekonomisk analys bör ut-
göra grund för utbildningsutbudets dimensionering och inriktning. Enligt
verket består utbildningens intäkter inte enbart av produktivitetseffekter. I
intäkterna bör också ingå effekter som inte värderas på någon marknad,
såsom utbildningens bidrag till ett demokratiskt samhälle och till ett innova-
tivt näringsklimat. På kostnadssidan är värdet av en alternativ användning av
resurser – som personal, kapital och studenternas studietid – intressant. Ver-
ket framhåller svårigheten att identifiera orsakssamband mellan utbildningen
och produktivitetseffekter. Verket menar att detta bör föranleda stor försik-
tighet i slutsatser om utbildningens samhällsekonomiska värde utifrån de
löneskillnader som utbildningen genererar.
KTH är kritisk till rapportens titel. Enligt högskolan ger inte rapporten den
allsidiga belysning som titeln utlovar. Perspektivet på lönsamhet och effekti-
vitet är alldeles för snävt och måste vidgas betydligt. Ett mycket mer princi-
piellt resonemang måste föras om vad som menas med lönsamhet ur både
samhällets och den enskilda individens synpunkt.
Uppsala universitet saknar bl.a. en värdering av kompetensen hos medbor-
garna i stort samt en värdering av samhällets nytta i analogi med hur human-
kapitalet värderas vid bolagsvärderingar. Universitetet konstaterar att den
ekonomiska analysen i rapporten är begränsad till utfallet för den enskilda
individen och menar att risken är stor att man hamnar i samhällsekonomiskt	239
	239

fel slutsatser. Enligt universitetet finns det goda skäl att anta att äldre stu-	Fel! Okänt namn
derande har stor personlig nytta av sin utbildning och också tillför arbets-	på
marknaden mycket.	dokumentegenskap
Linköpings universitet menar att utbildningens kvalitet bör ingå i diskuss-	.:Fel! Okänt namn
ionerna om effektivitet. Enligt universitetet hade det från effektivitetssyn-	på
punkt varit av värde att även diskutera det livslånga lärandet i relation till den	dokumentegenskap
förlängda studietiden samt benägenheten att ta ut examen. Universitetet	.
påpekar att det är i linje med politiska beslut att ge äldre personer möjligheter	Bilaga 6
att studera. Ett stort problem är i stället bristen på sökande till många tek-	Fel! Okänt namn
niska och naturvetenskapliga utbildningar. Här efterlyser universitetet en	på
diskussion om hur intresset för dessa utbildningar kan ökas.	dokumentegenskap
Enligt Göteborgs universitet behandlas det samhällsekonomiska begreppet
på ett snävt sätt med alltför många förenklingar av verkligheten och lönsam-
hetsresonemang som ofta är helt penningorienterade. Andra värden, som
också är lönsamma för samhället och individen, saknas. Universitetet menar
att humankapitalteorin innehåller många förenklingar och att samhället kan
ha större utbyte av äldre studerande än av studenter som kommer direkt från
gymnasieskolan.
SLU ifrågasätter inte krav på kostnadseffektivitet i statlig verksamhet, men
varnar för att oreflekterat översätta all statlig verksamhet i lönsamhetstermer.
Lärosätet framhåller att högskoleutbildning i Sverige förknippas med andra
värden än de rent individuella och ekonomiska. Bland annat ligger det ett
demokratiskt värde i att ha en välutbildad befolkning. Detta värde låter sig
inte prissättas och värderas i termer av investeringar och avkastning på vare
sig ett samhälleligt eller ett individuellt plan. Högre utbildning medför även
en högre livskvalitet och en personlig utveckling som för många är ovärder-
lig. SLU betonar att i valet bland möjliga utbildningsvägar prioriterar inte
den genomsnittlige gymnasieeleven enbart efter förväntade inkomster, oav-
sett om dessa uttrycks i bruttoinkomst eller disponibel inkomst. Universitetet
menar att rapportens skrivningar om lönsamhet ter sig något svårsmälta.
Också enligt TCO används begreppet lönsamhet i en inskränkt mening i
rapporten. Förbundet framhåller att högre utbildning ger upphov till stora
icke-ekonomiska värden, utöver BNP-tillväxt och lönenivå. Revisorernas
slutsats att högskoleutbildningen är mer lönsam för yngre studenter får,
enligt TCO, inte komma i motsättning till behovet av kompetensutveckling
på eftergymnasial nivå för äldre yrkesverksamma individer. En diskussion
om kompetensutveckling efterlyses i rapporten.
Mälardalens högskola framhåller emellertid i sitt yttrande att man delar
revisorernas uppfattning om humankapitalets betydelse för landets ekono-
miska tillväxt. Enligt högskolan kunde detta poängteras ännu tydligare med
tanke på informations- och kommunikationsteknologins snabba framväxt
som bärare av produktivitetstillväxten. Högskolan uttalar sig emellertid
kritiskt om rapportens – som man uppfattar det – statiska betraktelsesätt.
Man anför att samhälleliga beräkningar på dagens ekonomiska struktur
knappast är av så stor betydelse. Att utföra beräkningarna på framtida scena-
rier är visserligen svårare men väl värt ett försök, enligt högskolan.
Några remissinstanser kommenterar närmare utbildningens lönsamhet.	240
	240

Uppsala studentkår framhåller att utöver lönebildningen behöver mer	Fel! Okänt namn
uppmärksamhet ägnas åt ekonomiska förutsättningar under själva studietiden	på
samt kompensation för studietiden i pensionssystemet. Forskningsråds-	dokumentegenskap
nämnden betonar att den enskildes privata investeringar och övriga uppoff-	.:Fel! Okänt namn
ringar för att avlägga en universitetsexamen måste ge ordentlig avkastning	på
under livstiden i jämförelse med dem som väljer att avstå från dessa an-	dokumentegenskap
strängningar. Nämnden menar att först då blir det möjligt att nå ett bredare	.
underlag vid rekrytering till utbildningen. SACO för ett liknande resonemang	Bilaga 6
i sitt yttrande. Där konstateras att högskoleutbildningen i många fall lönar sig	Fel! Okänt namn
dåligt för den enskilde. Flera problem framhålls. Prismekanismerna fungerar	på
inte. Vidare fungerar utbildningssektorn i viktiga avseenden som en planeko-	dokumentegenskap
nomi, bl.a. till följd av rådande lönestruktur och skattesystem. Detta medför
sannolikt att färre väljer att utbilda sig vilket är slöseri med mänskliga resur-
ser. SACO framhåller att särskilt ur ett tillväxtperspektiv är det angeläget att
hitta former för att locka individer att utveckla sina tillgångar och att söka sig
till expansiva områden.
Flera remissinstanser kommenterar den sociala snedrekryteringen till hög-
skoleutbildningen.
TCO ser det som en brist att den sociala snedrekryteringen inte diskuteras
mer ingående i rapporten. Enligt TCO är detta en av de viktigaste framtids-
frågorna.
I en del fall kopplas denna fråga till utbildningens lönsamhet och ekono-
miska incitament. Detta framgår av yttrandet ovan från Forskningsråds-
nämnden. Också SACO menar att det inte är förvånande att den sociala sned-
rekryteringen cementeras då incitamenten inte är organiserade för att åtgärda
problemet. Studiemedelssystemet är t.ex. lika generöst mot alla utan sär-
skilda favörer för dem man vill gynna.
Ett par remissinstanser framhåller ungdomsskolans roll och behovet av ti-
diga insatser för att bredda rekryteringen till högskolan. Sådana synpunkter
framför bl.a. SACO och universiteten i Lund och Göteborg.
Lärarnas riksförbund menar att den sociala segregeringen kan minska om
utbildningen kraftigt byggs ut, detta dock under förutsättning att behovet av
högskollärare kan tillgodoses för att möta en sådan utbyggnad.
Högskolan Dalarna framhåller problemets djup och menar att frågan inte
kan bearbetas framgångsrikt med enbart förändringar i institutionella regler
och ekonomiska incitament. Det behövs också en ökad förståelse av kultur
och tradition i olika delar av samhället.
Karlstads universitet menar att revisorernas oro för effektiviteten när det
gäller rekryteringen till utbildningen är berättigad. Samtidigt framhålls att
problemen är väl kända på lärosätena. Karlstads universitet iscensätter varje
år ett åtgärdsprogram som redovisas i årsredovisningen.
Styrningen av högskolans grundutbildning
Revisorerna konstaterar att med den betydelse högskolan ges för samhälls-
utvecklingen behövs ett bättre underlag för lärosätenas arbete med utbild-
ningsuppdrag och statsmakternas beslut om uppdragen. En öppen dialog om	241
	241

utbildningens mer långsiktiga inriktning behöver också utvecklas mellan lärosätena och regeringen.

Olika synpunkter förs fram bland de remissinstanser som kommenterar denna fråga.

Högskolan Dalarna instämmer i revisorernas tveksamhet om hur regering- en har utnyttjat det nuvarande styrsystemet. Enligt högskolan har grundut- bildningens mål i huvudsak varit kvantitativa och mycket allmänt hållna. En kontinuerlig ökning av antalet studenter har premierats medan incitamenten att anpassa utbudet till utbildningen eller arbetsmarknaden i regionen har varit få eller inga. Högskolan framhåller behovet av ökad kunskap om högs- kolan både lokalt och centralt samt – framför allt – en mycket mer utvecklad dialog mellan lärosätena och deras huvudmän. Också Göteborgs universitet ser positivt på rapportens betoning av en ökad och långsiktig dialog.

Andra remissinstanser tar mer avstånd från revisorernas slutsatser i denna del. Uppsala universitet varnar för en alltför omfattande politisk detaljstyr- ning av utbildningsutbudet. Samtidigt menar man att det finns skäl som talar för revisorernas slutsatser. Ur samhällsekonomisk synvinkel är det riktigt att utbildningsutbudet inte enbart dimensioneras efter sökandetrycket. Också Linköpings universitet poängterar vikten av att styrningen av högskolans utbildningsutbud så långt som möjligt är decentraliserad. Enligt universitetet bör konkurrensen mellan utbildningar och lärosäten vara avgörande för hur resurserna ska fördelas så länge kunskapen om samhällsekonomiska värden är bristfällig. Lunds universitet menar att det givetvis är önskvärt med ett bättre kunskapsunderlag för statsmakternas beslut om organisation och finansiering av utbildning och forskning. Men universitetet varnar för att revisorernas förslag kan leda till ökad detaljstyrning, vilket inte skulle gagna verksamheten. Universitetet påpekar att grundutbildningens utbud ständigt förnyas och ifrågasätter en förändring av styrsystemet. SFS tolkar revisorer- nas rapport så att revisorerna önskar en ökad styrning av lärosätena. SFS ställer sig inte bakom en sådan åsikt utan menar att genomslaget av studen- ternas efterfrågan är en oerhört positiv del i dagens system för resurstilldel- ning till grundutbildningen. SFS menar att statens styrning av lärosätena bör minska snarare än öka, om inte annat så av effektivitetsskäl.

Två remissinstanser betonar ett samband mellan styrningen av högskolan och högskolans samverkansuppgift. SACO framhåller flera problem när utbud och efterfrågan i högskolans utbildning ska matchas. Bland annat anges dålig tillgång till kvalificerad information till studenterna inklusive en outvecklad studierådgivning, små kontaktytor mellan lärosäten och arbets- marknad samt att näringslivets behov hela tiden förändras. Industriförbundet betonar vikten av flexibilitet i högskolans utbildningsutbud för att detta ska kunna motsvara företagens kunskapsbehov samt kompetensutveckling bland de anställda. Samtidigt påpekar förbundet att formerna för högskolans roll i kompetensutvecklingen behöver ses över.

Ett par lärosäten, bl.a. Uppsala universitet och Linköpings universitet, framhåller att regeringens styrning alltmer har medfört att universitetens ramvillkor har begränsats, trots statsmakternas beslut om målstyrning i bör- jan av 1990-talet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 6

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

242

Revisorernas slutsatser och förslag

Flera remissinstanser – bl.a. NUTEK, Forskningsrådsnämnden, Göteborgs universitet, Umeå universitet, Luleå tekniska högskola, SACO, JUSEK, Lä- rarnas riksförbund, Sveriges läkarförbund och Uppsala studentkår – ut- trycker inledningsvis i sina yttranden att de i huvudsak stöder revisorernas ställningstaganden. I många fall vill remissinstanserna ändå kommentera och komplettera revisorernas slutsatser och förslag

Förbättra kunskapen om högskolan

Enligt revisorerna behövs en bättre kunskap om högskolan med mer eko- nomiskt inriktade och övergripande analyser. Resultatet av förändringarna under 1990-talet bör följas upp för att ge statsmakterna ett bättre underlag för fortsatta beslut. Statistiska mått bör också utvecklas så det blir möjligt att följa upp in- och utflöden i högskolans grundutbildning.

Flertalet remissinstanser kommenterar dessa förslag och ställer sig också bakom revisorernas förslag.

NUTEK betonar att det behövs överväganden om vilka analyser som bör prioriteras och nämner bl.a. examensordningens minskade betydelse samt det bristande samspelet mellan studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Också Högskoleverket nämner orsaker bakom den minskade ex- amensgraden som ett viktigt område att analysera. Inom verket pågår också ett arbete med att förbättra de statistiska måtten över in- och utflöden i hög- skolans grundutbildning. Forskningsrådsnämnden betonar behovet av bättre kunskap om incitament och hinder för högskoleutbildning hos enskilda indi- vider.

Flera remissinstanser – bl.a. KTH, Linköpings universitet, SFS, Uppsala Studentråd och TCO – framhåller att arbetet i första hand bör inriktas på att utveckla gemensamma, statistiska mått samt att sammanställa och analysera befintligt material.

Ett par remissinstanser – bl.a. Uppsala universitet och Göteborgs universi- tet betonar att analyser om högskolan inte enbart bör snävas in till kvantita- tiva och ekonomiska analyser. Det behövs t.ex. också analyser av vart stu- denterna tar vägen efter högskolan.

Andra remissinstanser – bl.a. Högskolan i Trollhättan/Uddevalla och SLU

–betonar behovet av analyser som rör högskoleutbildningens international- isering.

Lunds universitet välkomnar en förstärkt satsning på forskning och utvär- dering av högskolans utbildning. Enligt universitetet kan det nyinrättade institutet SISTER bidra till detta. I övrigt bör denna forskning och utvärde- ring genomföras inom ramen för forskningsorganisationen.

Nyttja kunskapen i högskolans styrning

Revisorerna föreslår att kunskap om högskolan i form av bl.a. genomförd utbildning och behov av kompetensutveckling förs in i högskolans styrning i anslutning till lärosätenas och regeringens arbete med utbildningsuppdragen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 6

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

243

Detta bör ske i form av ett officiellt principdokument som regeringen tar fram. Arbetet med utbildningsuppdragen bör också bli mer öppet.

Många remissinstanser – bl.a. KTH, Forskningsrådsnämnden, Uppsala universitet, Högskolan Dalarna, Linköpings universitet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Luleå tekniska universitet, SFS, TCO, JUSEK och Lärarnas riksförbund – kommenterar detta.

Grundinställningen är positiv, särskilt i fråga om principdokumentets offi- ciella karaktär och en större öppenhet i dialogen mellan regeringen och läro- sätena.

Men flera remissinstanser uttrycker också oro över att detta förfaringssätt kan leda till en ökad och mer detaljerad centralstyrning, vilket man bestämt motsätter sig.

Se över antagningsreglerna

Revisorerna föreslår att regeringen får i uppdrag att ta initiativ till en grund- lig översyn av reglerna för antagning till högskolans grundutbildning. Sökbe- teendet hos olika åldersgrupper bör analyseras. Därvid bör bedömas vilka konsekvenser som är rimliga för olika grupper och totalt med hänsyn till ambitionen att antalet högskoleutbildade bör öka.

Detta kommenteras av nästan hälften av remissinstanserna, bl.a. Stockholms universitet, Uppsala universitet, Linköpings hälsouniversitet, Lunds universi- tet, Göteborgs universitet, Högskolan i Trollhättan/Uddevalla, Luleå tek- niska universitet, SLU, Uppsala Studentkår och Industriförbundet. Samtliga instämmer i revisorernas förslag.

Ett par remissinstanser – bl.a. Stockholms universitet och Luleå tekniska universitet – framhåller att hittills genomförda förändringar har lett till flera och ej önskvärda effekter än de effekter som var avsedda. Därför understryks det angelägna i att en ordentlig översyn av antagningsreglerna genomförs.

Uppsala universitet påpekar att högskolans grundutbildning avser såväl ungdomsutbildning som fort- och vidareutbildning. Universitetet motsätter sig därför en utformning av reglerna som helt fokuserar på ungdomsutbild- ning. Vidare är erfarenheterna inom SLU att studenter med arbetslivserfaren- het gör mer medvetna och väl övervägda val av utbildning. Därmed minskar studieavbrotten och samhällets utbyte av utbildningssatsningarna ökar.

SFS ställer sig delvis bakom kritiken mot antagningssystemet. Organisat- ionen menar att en hög heterogenitet både inom den akademiska världen och inom enskilda utbildningssektorer utgör ett centralt samhällsintresse.

Linköpings hälsouniversitet framhåller att landets medicinska fakulteter 1996 föreslog att 44 år skulle införas som en övre åldersgräns för att inleda läkarutbildningen, som är lång och kostnadskrävande. Regeringen motsatte sig detta.

Sammanfattning

Flera remissinstanser uttalar sig positivt om rapporten och rapportens inrikt- ning. Remissinstanserna har inte heller några väsentliga invändningar i sak

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 6

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

244

mot den bild som förmedlas av högskolans grundutbildning med revisorernas	Fel! Okänt namn
iakttagelser. Men i flera fall kommenteras och kompletteras bilden.	på
När det gäller revisorernas påpekande om allvarlig brist på kunskap in-	dokumentegenskap
stämmer remissinstanserna i att det saknas adekvata, gemensamma mått för	.:Fel! Okänt namn
att spegla utbildningens genomströmning. Flera remissinstanser välkomnar	på
en utveckling av sådana mått. Flera lärosäten framhåller samtidigt att många	dokumentegenskap
av de uppgifter som revisorerna efterlyser finns sammanställda och analyse-	.
rade i lärosätenas årsredovisningar. Dessa lärosäten menar att arbetet med att	Bilaga 6
förbättra kunskapen om högskoleutbildningen och dess resultat således kan	Fel! Okänt namn
inledas med att gemensamma resultatmått utvecklas och att befintligt materi-	på
al analyseras och sammanställs.	dokumentegenskap
När det gäller tecken på bristande effektivitet efterlyser flera remissinstan-
ser – såväl lärosäten som myndigheter och organisationer – en mer utvecklad
samhällsekonomisk analys av utbildningen där resonemangen inte är begrän-
sade till penningorienterade värderingar. Värden som enligt remissinstanser-
na också bör ingå i en samhällsekonomisk analys är bl.a. utbildningens bety-
delse för ett demokratiskt samhälle och ett innovativt näringsklimat. För den
enskilde individen anges bl.a. utbildningens betydelse för en ökad livskvali-
tet och för en personlig utveckling. Ett par remissinstanser framhåller också
svårigheten att dra slutsatser om samband mellan utbildningen och produkti-
vitetseffekter. Remissinstanserna menar att detta bör leda till försiktighet i
slutsatser om utbildningens samhällsekonomiska värde. Ett par remissinstan-
ser menar emellertid att en ökad lönsamhet för den enskilda individen skulle
kunna stimulera till en ökad och en bredare rekrytering.
Bland remissinstanserna finns ett brett stöd för revisorernas förslag om en
grundlig översyn av antagningsreglerna där sökbeteendet hos olika ålders-
grupper analyseras. Flera remissinstanser betonar samtidigt att olika ålders-
grupper i högskolans utbildning inte bör ställas mot varandra. I flera yttran-
den efterlyses också resonemang och analyser av högskolans roll när det
gäller kompetensutveckling och det livslånga lärandet.
Många lärosäten och även organisationer kommenterar revisorernas förslag
om högskolans styrning. Grundinställningen är positiv, särskilt i fråga om
principdokumentets officiella karaktär och den ökade öppenheten. Men flera
remissinstanser uttrycker oro över att detta förfaringssätt kan leda till en ökad
och mer detaljerad centralstyrning, vilket man bestämt motsätter sig.

245

Grundutbildningens högskolemässighet

Sammanställning av remissyttranden

Remissinstanser

Riksdagens revisorers rapport Grundutbildningens högskolemässighet (rap-

port 2000/01:1) har remissbehandlats. Totalt har följande 39 remissinstanser anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig:

−Regeringskansliet, Finansdepartementet

−Regeringskansliet, Utbildningsdepartementet

−Högskoleverket

−Forskningsrådsnämnden

−Stockholms universitet

−Kungliga tekniska högskolan i Stockholm

−Lärarhögskolan i Stockholm

−Södertörns högskola

−Studentkåren vid Södertörns högskola

−Uppsala universitet

−Studentkåren vid Uppsala universitet

−Mälardalens högskola

−Studentkåren vid Mälardalens högskola

−Högskolan Dalarna

−Studentkåren vid Högskolan Dalarna

−Högskolan Gävle

−Linköpings universitet

−Studentkåren vid Linköpings universitet

−Lunds universitet

−Högskolan i Halmstad

−Högskolan i Kalmar

−Högskolan i Karlskrona-Ronneby (namnbyte fr.o.m. 13 oktober 2000 till Blekinge tekniska högskola)

−Studentkåren vid Högskolan i Karlskrona-Ronneby (fr.o.m. 13 oktober 2000 Blekinge tekniska högskola)

−Högskolan i Kristianstad

−Göteborgs universitet

−Högskolan i Borås

−Karlstads universitet

−Studentkåren vid Karlstads universitet

−Högskolan i Skövde

−Högskolan i Trollhättan/Uddevalla

−Umeå universitet

−Luleå tekniska universitet

−Mitthögskolan

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 7

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

246

−Studentkåren vid Mitthögskolan

−Sveriges lantbruksuniversitet (SLU)

−Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF)

−Sveriges Förenade Studentkårer (SFS)

−Sveriges universitetslärarförbund (SULF)

−Svenska kommunförbundet.

Följande remissinstanser har avstått från att lämna skriftliga yttranden:

−Regeringskansliet, Finansdepartementet

−Regeringskansliet, Utbildningsdepartementet

−Studentkåren vid Södertörns högskola

−Studentkåren vid Högskolan Dalarna

−Studentkåren vid Linköpings universitet

−Högskolan i Karlskrona-Ronneby

−Studentkåren vid Högskolan i Karlskrona-Ronneby

−Studentkåren vid Karlstads universitet

−Studentkåren vid Mitthögskolan

−Sveriges universitetslärarförbund (SULF)

I anslutning till de yttranden som lämnats från Uppsala universitet och Göte- borgs universitet har yttranden även lämnats från fakultetsnämnder och in- stitutioner vid dessa universitet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 7

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Allmänna synpunkter

Nästan alla remissinstanser uttalar sig i allmänt positiva ordalag om rappor- ten. Enligt Högskoleverket ger rapporten på ett förtjänstfullt sätt en kort bakgrund till och sammanfattning av högskolesektorns förändringar, framför allt under 1990-talet. Stockholms universitet ställer sig rent allmänt positivt till rapporten. Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) menar att rapporten är en intressant och tankeväckande läsning. Mälardalens högskola anser att rap- porten väl beskriver högskolans situation med de effekter som förändringar- na under 1990-talet har bidragit till och med de problem som högskolan brottas med för att uppnå god kvalitet i grundutbildningen. Högskolan i Gävle menar att rapporten ger en klar och kortfattad genomgång av hur statsmakternas krav på en högskolemässig utbildning har vuxit fram och kommit att uttryckas i lagar och förordningar. Den bild som ges av hur hög- skolemässigheten hanteras på åtta lärosäten stämmer väl överens med situat- ionen på det egna lärosätet. Liknande synpunkter framförs av Högskolan i Halmstad och Högskolan i Borås samt Luleå tekniska universitet.

Inom Göteborgs universitet ser de flesta fakultetsnämnderna det som vär- defullt att utredningar av detta slag genomförs. Man välkomnar arbetssättet och anser att frågan är mycket angelägen. Från Karlstads universitet är man i allt väsentligt positiv till iakttagelser och konstateranden i rapporten och ser det som en styrka att denna typ av studier genomförs av bedömare som inte är involverade i den dagliga verksamheten. Högskolan i Skövde menar att revisorerna generellt redovisar grundläggande aspekter på ett förtjänstfullt sätt och samtidigt visar ödmjukhet för frågans komplexitet. Liknande syn-

punkter framförs av Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF). 247

Inom Umeå universitet är man positiv till att revisorerna närmare har grans-	Fel! Okänt namn
kat begreppet högskolemässighet och dess koppling till högskolelagen. Uni-	på
versitetet framhåller att frågan är särskilt angelägen i ett skede av stark ut-	dokumentegenskap
byggnad och internationalisering. Också Mitthögskolan välkomnar rapporten	.:Fel! Okänt namn
och instämmer i huvudsak i dess resultat inklusive den kritik som riktas mot	på
genomförda bedömningar.	dokumentegenskap
Högskolan Dalarna – som intervjuats i granskningsarbetet – ser detta som	.
ett värdefullt inslag i högskolans egen strävan att utveckla sin verksamhet.	Bilaga 7
KTH uttrycker sig i liknande ordalag. Södertörns högskola menar att det är	Fel! Okänt namn
en utomordentligt bra rapport som sakligt och klarsynt ger en bild av den	på
högre utbildningens situation. Revisorerna har identifierat samtliga problem	dokumentegenskap
och speglar lärosätenas farhågor när det gäller möjligheter att leva upp till
lagstadgade krav och egna ambitioner. Sveriges lantbruksuniversitet (SLU)
formulerar sig på liknande sätt. SLU framhåller också att frågan om vad som
ska karaktärisera och utgöra kvalitet i SLU:s olika typer av utbildningar är
mycket aktuell. Uppsala studentkår ser rapporten som en nödvändig påmin-
nelse om högskolelagens krav. Enligt studentkåren försummas ofta dessa
krav när högskolesektorn analyseras.
Kritiska kommentarer förekommer emellertid också. Inom några lärosäten
– bl.a. Naturvetenskapliga fakultetsnämnden vid Göteborgs universitet –
hade man önskat mer långtgående analys och slutsatser. Högskolan i Borås
saknar en analys av de konstnärliga utbildningarna. Sveriges Förenade Stu-
dentkårer (SFS) önskar att granskningen hade utmynnat i mer konkreta för-
slag. Uppsala Studentkår saknar en diskussion om lärarnas pedagogiska
kompetens. En stor andel av remissinstanserna – bl.a. Högskolan i Gävle,
Högskolan i Halmstad, Högskolan i Kristianstad, Göteborgs universitet,
Högskolan i Borås, Karlstads universitet, Högskolan i Skövde, Luleå tek-
niska universitet, Mitthögskolan, SLU, SUHF och SFS – framhåller samban-
den mellan förutsättningar för högskolemässighet och lärosätenas ekono-
miska situation med besparingar och ökade kostnader. Inom Luleå tekniska
universitet är man mest kritisk över att revisorerna inte har gått längre med
en analys av denna fråga. Universitetet skulle ha välkomnat ett initiativ till
omfattande analys av högskolans totala resursbehov. Man betonar att hög-
skolesektorn känner stor oro för de långsiktiga konsekvenserna av den hit-
tillsvarande utvecklingen av den ekonomiska situationen.

Revisorernas iakttagelser

Innebörden av en högskolemässig utbildning

I rapporten konstaterar revisorerna att enligt nu gällande lagstiftning ska högskolans utbildning bygga på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet. Vidare ska det finnas ett nära samband mellan högsko- lans forskning och utbildning. Utbildningen ska också utveckla studenternas förmåga till självständig och kritisk bedömning, till självständig problemlös- ning samt till informationsutbyte på vetenskaplig nivå.

Vid diskussioner med företrädare för åtta lärosäten framhålls kompetenta och forskningsaktiva lärare som den mest väsentliga faktorn för att leva upp

248

till högskolelagens krav på vetenskaplig anknytning. Många efterlyser också en öppnare och mer problematiserad diskussion om hur kravet på beprövad erfarenhet ska värderas och viktas gentemot kravet på vetenskaplig grund.

Flertalet remissinstanser kommenterar frågan om begreppet högskolemäss- ighet ur olika perspektiv.

Många lärosäten – bl.a. Södertörns högskola, Mälardalens högskola, Lunds universitet, Högskolan i Kristianstad, Göteborgs universitet, Karl- stads universitet, Högskolan i Skövde, Umeå universitet, Luleå tekniska universitet, Mitthögskolan och SLU – betonar vikten av disputerade och forskningsaktiva lärare för att uppfylla kravet på ett nära samband mellan utbildning och forskning.

Några lärosäten – bl.a. Södertörns högskola, Mälardalens högskola och Uppsala universitet – betonar förhållningssättet till kunskap som en central del i högskolemässigheten. Södertörns högskola menar att en kritisk analys och ett självständigt tänkande är en central behållning av akademisk utbild- ning med dagens snabba kunskapsutveckling och stora informationsflöde. Studentkårerna vid Mälardalens högskola och Uppsala universitet framför liknande synpunkter. Båda kårerna betonar vikten av att studenterna förmed- las en sådan inställning till kunskapsinhämtandet redan vid utbildningens introduktion. Kårerna föreslår bl.a. olika slag av introduktionsutbildning och metodundervisning.

I yttrandena från ett par lärosäten – främst Karlstads universitet och Göte- borgs universitet – påpekas att forskningsbegreppet behöver förtydligas. Karlstads universitet framhåller att forskningsbegreppet kommit att användas på flera skiftande sätt. Benämningarna forskningsprojekt, utvecklingsprojekt och utredningsprojekt används stundtals synonymt. Universitetet betonar att frågan har fått ökad aktualitet under 1990-talet när uppdragsforskningen har expanderat. I yttrandet från Göteborgs universitet framhålls att forskningsbe- greppets oklara innebörd har påverkat OECD:s statistik. Handelshögskolan i Göteborg har bl.a. konstaterat att enklare typer av konstruktionsarbete har omklassificerats som forskning i OECD-statistiken.

Flertalet lärosäten framhåller allt större svårigheter med att leva upp till en forskningsanknuten utbildning till följd av en ökad obalans mellan de kvali- tativa kraven på utbildningen och tillgången på resurser. Flera lärosäten menar att smärtgränsen redan är nådd och att de ekonomiska resurserna inte kan tillåtas minska mer.

En stor andel av lärosätena kommenterar också begreppet beprövad erfaren- het.

Högskoleverket framhåller att högskolans yrkesutbildningar kan ha mycket olika karaktär, men gemensamt är att utbildningarna bygger på både veten- skap och beprövad erfarenhet. Enligt verket är det inte möjligt att utveckla generella kriterier för speciell yrkesrelevans. Men man ser det som viktigt med både vetenskaplig kompetens och djup yrkesförtrogenhet i verkets granskningsarbete. Högskolan Dalarna hänvisar till Högskoleverkets skriv- ningar om yrkesrelevans i verkets rapport om vårdutbildningar. Där framhål- ler verket bl.a. vikten av att reflektera över det aktuella yrkesfältet i utbild- ningen. Högskolan menar att det är viktigt att man också överväger hur frå-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 7

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

249

gan om yrkesrelevans kan integreras i lärprocesserna också i de mer teore-	Fel! Okänt namn
tiska utbildningarna. Umeå universitet menar att som en följd av kunskaps-	på
utvecklingen kan delar av den förtrogenhetsbaserade kunskapen föras över	dokumentegenskap
till teoretisk påståendekunskap, varför forskningsanknytningen är grundut-	.:Fel! Okänt namn
bildningens grundbult. Högskolan i Gävle ser den beprövade erfarenheten	på
som en del av kunskapsuppbyggnaden. Högskolan i Borås framför liknande	dokumentegenskap
synpunkter. Där menar man att det är viktigt att begrepp som högskolemäss-	.
ighet och beprövad erfarenhet problematiseras och diskuteras ur olika per-	Bilaga 7
spektiv på både central och lokal nivå.	Fel! Okänt namn
Flera remissinstanser vill gå längre och önskar ett klargörande av begrep-	på
pets innebörd i högskoleutbildningen. Mälardalens högskola framhåller att	dokumentegenskap
det finns ett stort behov av att begreppet klargörs, speciellt för högskolans
kortare och nyare utbildningar. Också SLU önskar ett klargörande av be-
greppen högskolemässighet och beprövad erfarenhet. Universitetet menar att
det nu är särskilt viktigt att utveckla kriterier för att värdera begreppet beprö-
vad erfarenhet. Man hänvisar till att försöksverksamheten med kvalificerad
yrkesutbildning – benämnd KY – har blivit omfattande och att denna utbild-
ning vänder sig till samma målgrupper som högskolans yrkesutbildningar.
För att kunna utveckla de egenskaper som ska profilera högskolans utbild-
ning är det, enligt universitetet, därför viktigt att nu lyfta fram och diskutera
högskolemässighetens innebörd. SLU känner en viss oro för att yrkesutbild-
ningar tenderar att bli alltför långa och teoretiska och menar att kravet på
forskningsanknytning måste betyda olika saker i olika utbildningar. Också
Lärarhögskolan i Stockholm instämmer helt i att högskolelagens krav på
högskolemässighet behöver preciseras. Denna högskolas huvudsakliga upp-
drag rör yrkesutbildning. Diskussioner pågår ständigt om vad högskolemäss-
igheten innebär för utbildningen. Ett klargörande av begreppet framhålls
därför som synnerligen värdefullt, särskilt i fråga om begreppet beprövad
erfarenhet.
Några remissinstanser – bl.a. Högskoleverket, Högskolan Dalarna och
Umeå universitet – betonar ett nära samband mellan teori och praktik. Hög-
skoleverket framhåller teori och praktik som varandras förutsättningar samt
att vetenskapen ger verktyg att systematiskt och metodiskt pröva erfarenhet-
en.
Ett par lärosäten – bl.a. Uppsala universitet och SLU – framhåller att frå-
gan om högskolemässighetens innebörd är beroende av hur gränserna dras
mellan olika utbildningsformer. SLU betonar att detta har aktualiserats av
införandet av kvalificerad yrkesutbildning (KY) som ligger nära nyare och
korta yrkesutbildningar inom högskolan. Bland annat Uppsala universitet
betonar också att högskolemässighetens innebörd inte enbart är en nationell
angelägenhet. Frågan måste också ses i ett internationellt perspektiv.
Många obalanser i kravet på en högskolemässig utbildning
I rapporten konstaterar revisorerna att utöver kvalificerade lärare behöver
lärosätena ha tillgång till ekonomiska resurser och intresserade studenter för
att genomföra en högskolemässig utbildning. Mellan dessa tre variabler
uppträder – ofta samtidigt – flera obalanser, vilka försvårar lärosätenas prio-	250

riteringar. Kortsiktiga krav som rör lärosätenas utbildningsuppdrag riskerar då att ta över långsiktiga krav som rör forskning och kompetensutveckling. På sikt kan detta bli ett hot mot möjligheterna att bedriva utbildning med god högskolemässig kvalitet. Vid kraftig expansion kan också tidsmässiga oba- lanser uppstå, då lärosätena måste göra fleråriga investeringar, medan ansla- gen är ettåriga.

Flertalet remissinstanser kommenterar denna fråga och instämmer i reviso- rernas analys. Många kommenterar också frågan utifrån egna erfarenheter.

Högskoleverket menar att revisorerna har gjort en riktig analys och konsta- terar att det ofta råder obalans mellan de tre viktiga komponenterna. Den viktigaste komponenten är enligt verket kvalificerade lärare.

Högskolan Dalarna menar att resurstilldelningssystemet förutsätter en kontinuerlig tillväxt av studenter. Detta kan leda till att utbildningsutbudet anpassas till kortsiktiga trender i efterfrågan vilket sker till priset av ökade svårigheter att nå ut till nya grupper och att introducera nya, för samhället väsentliga, utbildningsinslag.

Högskolan i Gävle konstaterar att i dag ges inte förutsättningar för att leva upp till kraven på en forskningsanknuten utbildning. Därmed saknas också förutsättningarna för verksamheten i ett långsiktigt perspektiv. Högskolan menar att dagens planering av grundutbildningen till stor del präglas av satsningen på naturvetenskap och teknik. Man frågar sig hur långsiktig den satsningen är.

Lunds universitet instämmer helt i revisorernas analys och betonar att pla- neringsförutsättningarna bör vara stabila och inte ändras med kort varsel för att lösa kortsiktiga eller mer tillfälliga frågor. Högskolan i Halmstad konsta- terar samtidigt att mycket ska ske med kort varsel och ofta i otakt med läro- sätets uppgifter. Högskolan ser egentligen inga möjligheter till mer långsiktig planering.

Umeå universitet delar helt revisorernas uppfattning i frågan och menar att regeringens utbildningsuppdrag är mycket ryckiga. Som exempel anger man bl.a. examenskraven för grundskollärarexamen. Målet sattes till 500 examina för treårsperioden 1997–1999. Därefter ökade examenskraven till 630 för den därpå följande treårsperioden, 2000–2002. Men sedan sjönk åter ex- amenskraven till 420 för den därpå följande perioden, 2003–2005.

Högskolan i Kristianstad menar att man har krav på verksamheten som man vill leva upp till, men att man saknar ekonomiska resurser för forskning. Därmed är det svårt att koppla grundutbildningen till forskning. Högskolan ser forskarskolor som en bra idé. Men man har inte tilldelats partnerskap som är kopplade till högskolans profilområden.

Karlstads universitet konstaterar att de ekonomiska förutsättningarna med nuvarande resurstilldelningssystem inte passar ihop med högskolans bild- ningsroll. Resurstilldelningssystemet har också en negativ inverkan på de uppgifter som rör kunskaps- och kompetensutveckling. Universitetet föreslår att distansutbildningens resurstilldelning enbart kopplas till registrerade studenter.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 7

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

251

SLU bekräftar rapportens slutsats och framhåller att problemet är särskilt	Fel! Okänt namn
allvarligt för småämnen. Universitetet har inlett samarbete med Danmark och	på
Norge i dessa fall för att upprätthålla en forskningsanknuten utbildning.	dokumentegenskap
SUHF delar revisorernas slutsats och konstaterar att det finns en grundläg-	.:Fel! Okänt namn
gande obalans i systemet. Förbundet konstaterar att under senare år har hög-	på
skolesektorn tilldelats åtaganden utan att ytterligare resurser har tillförts	dokumentegenskap
sektorn. I stället har besparingar genomförts. Enligt förbundet måste detta	.
grundläggande faktum finnas med i en analys över högskolans framtida	Bilaga 7
målsättning och uppdrag.	Fel! Okänt namn
Flera lärosäten – bl.a. Uppsala universitet, Mälardalens högskola, Luleå	på
tekniska högskola och Mitthögskolan – nämner också forskarutbildningen	dokumentegenskap
som ytterligare en viktig faktor för att långsiktigt kunna bedriva en högsko-
lemässig utbildning. Lärosätena menar att forskarutbildningen är otillräcklig
i förhållande till utbildningens planerade expansion och kommande pens-
ionsavgångar.
Lokala system för kontroll och redovisning av högskolemässigheten
Revisorerna konstaterar att varje lärosäte bär det huvudsakliga ansvaret för
utbildningens kvalitet. Ansvaret delas av studenter och högskolans personal.
Flera insatser pågår för att kontrollera och följa upp frågor som rör högsko-
lemässigheten. På lägre utbildningsnivåer behövs emellertid en skärpt upp-
märksamhet kring dessa frågor. För studenter och andra intressenter är det
också svårt att få en överblickbar information om hur man arbetar för att leva
upp till högskolelagens krav.
Flertalet remissinstanser yttrar sig i denna fråga. Till övervägande del är
kommentarerna positiva. Men det finns invändningar. Dessa gäller bl.a.
svårigheten att fånga och redovisa högskolemässigheten i ett enkelt system.
Invändningarna rör också en mer allmän tveksamhet inför nya redovisnings-
system, som man befarar blir nya pålagor utan erforderlig finansiering.
Högskoleverket instämmer i revisorernas slutsats och kan tänka sig att
stödja lärosätena när ett sådant arbete ska initieras. Verket föreslår emellertid
ingen författningsändring.
Mälardalens högskola ser ett system för lokal redovisning av högskole-
mässighet som en bra utgångspunkt för att informera presumtiva studenter.
Systemet ger också lärosätena struktur i det kvalitetsarbete som redan pågår.
Högskolan påpekar att där ger utbildningsplanerna mer information om
högskolemässigheten än kursvärderingarna. Man menar att den som bemödar
sig kan få information om utbildningens kvalitet. Men informationen kan
göras mer lättillgänglig. I högskolans yttrande konstateras också att i reviso-
rernas förslag anges vedertagna metoder för forskningsanknytning och ve-
tenskaplig grund. Däremot sägs ingenting om hur begreppet beprövad erfa-
renhet kan påverka t.ex. krav på lärarkompetens, pedagogiska metoder och
examensformer. Högskolan påpekar att om inte detta redovisas finns en
uppenbar risk att nya utbildningar från praxisfält snabbt låses upp mot tradit-
ionella akademiska arbetssätt och värderingar.
	252

Flera lärosäten är positiva till att utveckla lokala system för att redovisa	Fel! Okänt namn
högskolemässigheten i sin utbildning. Högskolan i Gävle ser positivt på att	på
detta görs i samverkan med liknande utbildningsområden på andra högskolor	dokumentegenskap
och gärna också internationellt. Lunds universitet delar revisorernas uppfatt-	.:Fel! Okänt namn
ning att högskolemässigheten behöver följas upp och att åtgärder bör vidtas	på
inom ramen för högskolans löpande kvalitetsarbete där så behövs. Man stäl-	dokumentegenskap
ler sig emellertid tveksam till ett nytt redovisningssystem. Enligt universite-	.
tet kan uppgifter i årsredovisningen användas i detta syfte. Högskolan i	Bilaga 7
Borås menar att det är viktigt att högskolans expansion noga följs och att	Fel! Okänt namn
eventuella negativa effekter av en snabb tillväxt kan åtgärdas. Högskolan	på
påpekar vikten av att sektorn tillförs resurser för sådana insatser. Mitthögsko-	dokumentegenskap
lan delar revisorernas slutsats att det behövs ett system som är lätt att över-
blicka för redovisning av hur högskolemässigheten utvecklas. Högskolan
menar att ett sådant system också kan användas i det dagliga arbetet med att
utveckla högskolan. Också Lärarhögskolan i Stockholm är positiv till försla-
get. Men man betonar att en förutsättning för detta är att kvalitetskraven
definieras så att det finns en gemensam förståelse av begreppet högskole-
mässighet.
Flera lärosäten – bl.a. Stockholms universitet, Uppsala universitet, Högs-
kolan i Kristianstad, Högskolan i Trollhättan/Uddevalla och SLU – hänvisar
till att dessa insatser kan eller bör vara en integrerad del i Högskoleverkets
kvalitetsarbete. Man menar att de självvärderingar som ingår i dessa gransk-
ningar bör kunna vara en utgångspunkt.
Några remissinstanser är mer avvaktande till eller avvisande mot reviso-
rernas förslag. I yttrandet från Göteborgs universitet konstateras att inom de
olika fakultetsnämnderna är uppfattningarna delade om värdet av att kunna
redovisa sin högskolemässighet i olika avseenden. Högskolan i Kalmar skri-
ver i sitt yttrande att hur legitimt ett sådant system än kan verka, så ser man
med oro på att högskolan åläggs alltfler uppgifter av denna karaktär. Den
totala arbetsinsats som läggs ner på denna typ av uppgifter blir betydande
och det finns en risk att kärnverksamheten blir lidande. Högskolan menar att
denna synpunkt måste beaktas i sammanhanget. SFS framhåller i sitt yttrande
att man har svårt att se hur högskolemässigheten ska redovisas. Organisat-
ionen anför samtidigt att högskolans expansion har lett till att kvaliteten i
grundutbildningen har urholkats. Studentantalet har ökat i snabbare takt än
lärarantalet. Enligt SFS bör därför arbetet med att skapa en högskolemässig
utbildning inledas med att resurser satsas på att utöka lärarkåren.
Endast Umeå universitet avvisar förslaget helt. Universitetet tolkar reviso-
rernas förslag så att graden av högskolemässighet ska redovisas. Man menar
att det inte finns några enkla nyckeltal för det. Vidare framhåller universitetet
att frågan om huruvida en utbildning är högskolemässig endast kan besvaras
med ja eller nej. Man betonar att om ett lärosäte har examensrätt för en ut-
bildning så är denna högskolemässig.
Nationell kontroll av högskolemässighet
Revisorerna konstaterar att ett system för nationell kontroll av grundutbild-
ningens kvalitet har utvecklats under 1990-talet. I dag svarar Högskoleverket	253

för dessa bedömningar. Generellt ser lärosätena den nationella kontrollen som väsentlig för att klargöra innebörden av högskolelagens krav på högsko- lemässighet och för att vara kvalitetsdrivande under högskolans expansion. Men kritik och invändningar riktas också mot verket för oklara budskap och för verkets förfaringssätt vid indragning av examensrätter.

Bland remissinstanserna kommenteras denna fråga av Högskoleverket och sju lärosäten.

Högskoleverket framhåller i sitt yttrande att man tar till sig de klagomål om brist på tydlighet som kommit fram för att förbättra kommande pröv- ningar. Samtidigt pekar man på vikten av att lärosätena är tydliga i sina re- dovisningar inför prövningarna. Verket välkomnar också ett förtydligande av handläggningsordningen vid indragning av examensrätter.

Karlstads universitet menar i sitt yttrande att det är naturligt att statsmak- terna utövar nationell kontroll. Denna bör enligt universitetet avse verksam- hetens kvalitet och inte arbetet med kvaliteten. Universitetet framhåller också att viktiga förutsättningar vid granskningsarbetet är hög granskarkompetens och en tydlig rollfördelning samt väl utvecklade kriterier för granskningen och klar status på de sakkunnigas rapport i granskningsarbetet.

Några lärosäten kommenterar uppläggningen av verkets kvalitetsarbete. Umeå universitet delar uppfattningen att det är viktigt med en nationell auk- toritet för att granska utbildningens högskolemässighet. I universitetets ytt- rande betonas vikten av att ett sådant granskningsarbete inte är föremål för politisk påverkan. Man delar också uppfattningen att verkets granskarkompe- tens ska utvecklas. Universitetet påpekar att detta – även i fortsättningen – bör ske samtidigt som verket utnyttjar den kompetens som finns på lärosä- tena. Mitthögskolan föreslår att ordet kvalitetsbedömning används i stället för det föråldrade ordet kvalitetskontroll i argument och rubriksättning. Hög- skolan i Gävle konstaterar att verkets nya uppgifter förutsätter ett stort ofi- nansierat arbete på de granskade högskolorna. I högskolans yttrande betonas vikten av att de system som väljs för lärosätenas kontroll och redovisning av utbildningens högskolemässighet är tydliga, administrativt enkla och väl förankrade på lärosätena.

Några andra lärosäten kommenterar själva kvalitetsarbetet och dess resul- tat. Högskolan i Halmstad menar att Högskoleverkets kontrollfunktion läm- nar lärosätena i ett rättslöst tillstånd. Högskolan i Kristianstad uppfattar emellertid verkets granskarroll som främjande för verksamheten. SLU kom- menterar de kriterier som Högskoleverket använder i sitt granskningsarbete. I revisorernas rapport framförs risken att dessa kvalitetskriterier kan leda till att forskningsanknytning gynnas framför beprövad erfarenhet. SLU finner denna kommentar högintressant. Universitetet betonar att högskolans värde- system också måste kunna värdera de korta yrkesutbildningarnas särart.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 7

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Revisorernas slutsatser och förslag

Närmare hälften av remissinstanserna instämmer i huvudsak i revisorernas slutsatser och förslag. Men i flera fall förekommer både kompletterande

254

kommentarer och restriktioner i anslutning till remissinstansernas mer gene- rella bedömningar.

Klargör kraven på högskolemässighet

Revisorerna föreslår att högskolelagens krav på vetenskaplig grund och forskningsanknytning i all högskoleutbildning förtydligas. Samtidigt bör kravet på beprövad erfarenhet i vissa yrkesutbildningar utvecklas.

Nästan alla remissinstanser tar ställning till dessa förslag och ställer sig bakom förslagen.

Slå vakt om lärosätenas långsiktiga handlingsutrymme

Revisorerna föreslår att lärosätenas långsiktiga handlingsutrymme främjas. Regeringen bör redovisa till riksdagen i vilken omfattning och på vilket sätt intentionerna i 1993 års högskolereform har uppfyllts.

Omkring två tredjedelar av remissinstanserna tar ställning till dessa förslag och ställer sig också bakom dem. Ingen remissinstans avstyrker förslagen.

Utveckla lokala system för redovisning av högskolemässighet

Revisorerna föreslår att lokala system för redovisning av högskolemässig- heten i olika utbildningar utvecklas. Systemen bör inte vara omfattande. Det bör vara lätt att överblicka vilken information som finns.

Knappt två tredjedelar av remissinstanserna tar ställning till detta förslag. Ett lärosäte avstyrker förslaget. Övriga remissinstanser ställer sig bakom förslaget.

Sammanfattning

Nästan alla remissinstanser uttalar sig positivt eller mycket positivt om rap- porten i mer allmänna ordalag. Revisorernas redovisning och analys av läro- sätenas arbete med frågor om högskolemässighet bekräftas i huvudsak.

Remissinstanserna ger ett brett stöd till revisorernas förslag om ett klargö- rande av högskolelagens krav på högskolemässighet. Förslaget kommenteras också rätt utförligt.

I frågan om vetenskaplig grund och forskningsanknytning betonar remiss- instanserna betydelsen av disputerade och forskningsaktiva lärare i utbild- ningen. Många lärosäten anger därvid stora svårigheter med att leva upp till kravet på högskolemässighet i detta avseende till följd av en alltmer trängd ekonomisk situation. Några lärosäten och ett par studentorganisationer fram- håller också kritisk analys och ett självständigt tänkande som centralt.

Några lärosäten framhåller att med en expanderande uppdragsforskning har forskningsbegreppet fått en alltmer skiftande innebörd. Detta ser man som problematiskt. Det påverkar bl.a. OECD:s statistik om forskning. Forsk- ningsbegreppet måste därför klargöras.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 7

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

255

Några lärosäten påpekar att högskolemässighetens innebörd inte kan isole-	Fel! Okänt namn
ras till en fråga för den svenska högskolesektorn. Frågan hänger ihop med	på
hur gränserna dras mellan olika utbildningsformer nationellt och även med	dokumentegenskap
värderingar och synsätt internationellt.	.:Fel! Okänt namn
En stor andel av lärosätena kommenterar också begreppet beprövad erfa-	på
renhet. Många kommentarer rör beroendeförhållanden mellan teori och prak-	dokumentegenskap
tik. Flera exempel ges också på att begreppets innebörd och användning	.
inom den högre utbildningen behöver problematiseras och utvecklas.	Bilaga 7
Flertalet remissinstanser instämmer i revisorernas beskrivning och analys	Fel! Okänt namn
av obalanser i förutsättningarna för att bedriva en högskolemässig utbildning.	på
Även i denna fråga finns ett brett stöd för revisorernas förslag, att regeringen	dokumentegenskap
bör främja lärosätenas mer långsiktiga handlingsutrymme.
Också i kommentarerna till obalanser hänvisar flera lärosäten till hur otill-
räckliga resurser inverkar på lärosätenas förutsättningar att leva upp till kva-
litetskrav på utbildningen. Till viss del hänförs problemen till resurstilldel-
ningssystemet med ettåriga, prestationsrelaterade ersättningsbelopp. Till viss
del hänvisar lärosätena till en relativ resursminskning. Några lärosäten ger
exempel på regeringens ryckiga direktiv i anslutning till utbildningsuppdra-
gen.
Revisorernas förslag om lokala system för kontroll och redovisning av
högskolemässigheten får också stöd av flertalet av remissinstanserna. Många
ser det som en naturlig del i utvecklingen av högskolesektorn. Man hänvisar
till befintliga uppgifter i årsredovisningarna och metoder inom ramen för
Högskoleverkets nationella kvalitetsprövning som kan tas som utgångspunkt
i utvecklingen av lokala system. Men det finns också invändningar. Dessa rör
bl.a. svårigheter att fånga och redovisa de komplexa frågor som rör högsko-
lemässighet. En del uttrycker också oro och tveksamhet inför att detta kan bli
nya pålagor utan erforderlig finansiering.
Slutligen bekräftar remissinstanserna revisorernas beskrivning av den nation-
ella kontroll av högskolemässighet som har vuxit fram under 1990-talet.

256

257

Resursanvändningen inom högskolans grundutbildning

Sammanställning av remissyttranden

Remissinstanser

Riksdagens revisorers rapport Resursanvändningen inom högskolans grund-

utbildning (rapport 2000/01:4) har remissbehandlats. Totalt har följande 33 remissinstanser anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig:

−Regeringskansliet, Finansdepartementet

−Regeringskansliet, Utbildningsdepartementet

−Ekonomistyrningsverket

−Högskoleverket

−Stockholms universitet

−Kungl. tekniska högskolan

−Karolinska Institutet

−Lärarhögskolan i Stockholm

−Uppsala universitet

−Mälardalens högskola

−Högskolan Dalarna

−Högskolan Gävle

−Örebro universitet

−Linköpings universitet

−Lunds universitet

−Malmö högskola

−Högskolan i Halmstad

−Högskolan i Kalmar

−Högskolan på Gotland

−Högskolan i Karlskrona/Ronneby (namnbyte fr.o.m. 13 oktober 2000 till Blekinge tekniska högskola)

−Högskolan i Kristianstad

−Växjö universitet

−Göteborgs universitet

−Högskolan i Borås

−Karlstads universitet

−Högskolan i Skövde

−Högskolan i Trollhättan/Uddevalla

−Umeå universitet

−Luleå tekniska universitet

−Mitthögskolan

−Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF)

−Sveriges Förenade Studentkårer (SFS)

−Sveriges universitetslärarförbund (SULF)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 8

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

258

Följande remissinstanser har avstått från att lämna skriftliga yttranden:

−Regeringskansliet, Finansdepartementet

−Regeringskansliet, Utbildningsdepartementet

−Lärarhögskolan i Stockholm

−Högskolan i Karlskrona/Ronneby

Utöver de instanser som anmodats eller beretts tillfälle att yttra sig har skrift- liga yttranden också lämnats av Uppsala studentkår och Sveriges ekonomför- eningars riksorganisation (SERO).

Allmänna synpunkter

Remissinstanserna lämnar flera olika slag av mer allmänna synpunkter på revisorernas rapport.

Många remissinstanser uttalar sig positivt om rapporten. Ekonomistyrningsverket (ESV) delar revisorernas synsätt att prestationer

och resultat bör ställas mot tilldelade resurser. ESV menar att utgångspunk- ten i högskolelagens krav på ett effektivt resursutnyttjande och en hög kvali- tet är bra. Verket menar att detta är särskilt viktigt att analysera då verksam- hetens förutsättningar förändras. Revisorernas förslag kan dock, enligt ESV, i några avseenden ses som något förenklade lösningar. Också Mälardalens högskola uppskattar utgångspunkten i högskolelagens krav på effektivitet och kvalitet. Högskolan konstaterar samtidigt att förutsättningarna varierar mycket mellan lärosäten, institutioner och kurser varför det är svårt att kon- struera rättvisa nyckeltal för jämförelser. Lokalt förankrade nyckeltal främjar verksamhetens utveckling mer. Utvecklingen av nationella nyckeltal måste fortsätta, men det är viktigt att de används som ett analytiskt underlag bland många.

Stockholms universitet uttalar sig positivt om högskolegranskningen som helhet, som universitetet menar har inneburit att grundutbildningen har blivit genomlyst från olika utgångspunkter på ett kvalificerat och ambitiöst sätt. Uppsala universitet har med intresse tagit del av revisorernas utredning om resursanvändningen i högskolans grundutbildning. Universitet har samtidigt invändningar mot den analys och de slutsatser som presenteras. Högskolan Dalarna framhåller att revisorerna redogör för grundutbildningens utveckl- ing under 1990-talet på ett väl underbyggt sätt. Högskolan känner igen be- skrivningen och noterar att högskolesektorns resurstilldelningssystem funge- rar bäst i expansion. En stagnerande tillströmning av studenter under senare år slår direkt igenom i grundutbildningens ekonomiska resultat. Högskolan har för egen del ett outnyttjat ackumulerat grundutbildningsanslag på ca 35 miljoner kronor. Högskolan föreslår att resurstilldelningssystemet komplette- ras med någon form av utvecklings- eller investeringsmedel utan direkt koppling till helårsstudenter och helårsprestationer.

Malmö högskola är positiv till rapporten som man menar på ett förtjänst- fullt sätt belyser de problem som högskolan ställts inför under senare år med nya uppgifter och minskade resurser. Också Högskolan i Kalmar, Högskolan i Kristianstad och Umeå universitet instämmer i rapportens redovisning och analys. Universitetet konstaterar att liknande iakttagelser lämnas i det nylig-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 8

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

259

en lämnade betänkandet om högskolans styrning. Också Uppsala studentkår framhåller att man generellt sett är positiv till rapportens förslag även om det finns problem förknippade med förslagen som bör diskuteras ytterligare innan de genomförs. Även Sveriges ekonomföreningars riksorganisation (SERO) framför i ett yttrande att de förslag som revisorerna lägger i sin helhet är mycket goda. Föreningen framhåller att revisorernas förslag medför en betydligt ökad transparens i grundutbildningens genomförande. Förening- en framhåller att den ekonomiska planeringen bör utgå från uppställda mål och krav. Samtidigt konstaterar föreningen att dagens redovisningssystem inte medger en koppling mellan mål och resultat.

Några remissinstanser är kritiska till att revisorerna – som man menar – inte tillräckligt väl beaktar det styrsystem som riksdagen antog för högskolan i och med 1993 års högskolereform.

Högskoleverket menar att revisorernas granskning av anslagssystemet i vissa delar utgår från antaganden som inte gäller i högskolans nuvarande styrsystem. Enligt verket borde revisorerna i stället ha lagt tyngdpunkten på hur det nuvarande styrsystemet fungerar och vad som behövs för en bättre styrning av högskolan. Karolinska Institutet framför liknande synpunkter i sitt yttrande. Institutet framhåller att i det nuvarande styrsystemet bevakas verksamhetens kvalitet genom studenter, lärare, anställda och omvärlden samt genom knytningen till forskningen. Också Sveriges Universitets- och Högskoleförbund (SUHF) betonar i sitt yttrande att det är mycket tveksamt att bedöma en verksamhet enbart utifrån kostnadsredovisning. Även i yttran- det från Stockholms universitet är man kritisk till att resurstilldelningen i revisorernas rapport behandlas isolerat från de övriga delarna av högskolans styrsystem i denna rapport. Enligt Växjö universitet har revisorerna fångat flera centrala frågor som rör högskolans styrsystem. Samtidigt framhåller universitetet att verksamheten i universitet och högskolor är mycket mångfa- cetterad och endast i mycket begränsad omfattning kan inordnas i tradition- ella mål- och resultatstyrningsmodeller.

Uppsala universitet konstaterar i sitt yttrande att det finns ett dilemma mel- lan riksdagens berättigade vilja att styra och viljan att decentralisera.

Kungl. Tekniska högskolan (KTH) påpekar i sitt yttrande att revisorerna i sin rapport gör generaliseringar från Nils-Olof Christofferssons rapport utan att diskutera hur representativ denna är för universitet och högskolor i all- mänhet.

Göteborgs universitet framhåller att man självfallet strävar efter att största möjliga del av grundutbildningens resurser kommer de studerande till godo i form av en högkvalitativ utbildning. Samtidigt påpekar universitetet att re- gleringsbrevets verksamhetsmål leder till en oönskad spridning och uttun- ning av resurserna.

Några remissinstanser – bl.a. Högskolan i Gävle och Linköpings universitet – betonar det komplexa i högskolans verksamhet och efterlyser en breddad och fördjupad analys. Linköpings universitet framhåller de allt spretigare krav på uppföljning och utvärdering som ställs på högskolan med alltmer orealistiska tidsplaner efter 1993 års högskolereform. Också Karolinska Institutet konsta- terar att förbättringar givetvis kan ske i högskolans styrning. Samtidigt fram-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 8

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

260

håller institutet att flera av dessa frågor är så viktiga och komplexa att de	Fel! Okänt namn
knappast låter sig hanteras på det kortfattade sätt som nu sker. Institutet	på
framhåller att resultatmått måste vara kommunicerade och accepterade av	dokumentegenskap
berörda för att fylla en verklig funktion.	.:Fel! Okänt namn
Luleå universitet konstaterar i sitt yttrande att revisorerna har visat att frå-	på
gan om högskolans resursanvändning inte kan besvaras i dag. Det krävs	dokumentegenskap
bättre redovisning av både kostnader och resultat vid lärosätena. För mål-	.
och resultatstyrning krävs också tydliga mål som ställs mot tilldelade resur-	Bilaga 8
ser. Universitetet konstaterar att regleringsbrevets krav på återrapportering är	Fel! Okänt namn
lösryckta och undermåliga. Kraven på återrapportering bör reduceras så att	på
de omfattar ett fåtal viktiga mål. Ska grundutbildningens resurser räcka till	dokumentegenskap
god kvalitet måste de användas för själva utbildningen och inte för ökade
administrativa kostnader. Enligt universitetet har samhällets verksamhet
under 1990-talet underordnats ekonomiska förhållanden. För den framtida
grundutbildningen måste fokus flyttas från ekonomin till verksamheten.
Några remissinstanser lyfter särskilt fram revisorernas skrivningar om bespa-
ringarna på grundutbildningen under 1990-talet, vilket framhålls som en
särskild förtjänst i rapporten.
Högskolan i Skövde menar att rapportens viktigaste bidrag är flera och tyd-
liga belägg för att det behövs mer resurser till högskolans grundutbildning.
Också Stockholms universitet menar att rapportens största förtjänst är att den
mycket tydligt framhåller minskade resurser under 1990-talets senare hälft.
Uppsala universitet konstaterar att högskoleutbildningens besparingar un-
der de senaste åren åter bekräftas. Ett liknande konstaterande finns i yttrandet
från SUHF där man noterar att riksdagsrevisorernas rapport är ytterligare ett
belägg för att mer resurser behövs till högskolans grundutbildning. I yttran-
det från Örebro universitet ser man positivt på att revisorerna lyfter fram de
minskade ersättningarna per student under 1990-talet samtidigt som kostna-
derna har ökat. Universitetet menar att det är bra att revisorerna lyfter fram
problemet med att man ska åstadkomma mer för mindre pengar. Universite-
tet menar också att besparingarna i första hand påverkar de mest rörliga
slagen av kostnader, där undervisningen tillhör de mest rörliga kostnaderna.
Högskolan i Halmstad framför liknande synpunkter och konstaterar att de
urholkade ersättningarna har medfört att antalet timmar per poäng har skurits
ner. Detta framhåller högskolan som besvärande med tanke på den alltmer
heterogena skaran av studenter. Också Högskolan på Gotland framhåller att
högskolesektorns kraftiga expansion i kombination med nya uppgifter och
minskad resurstilldelning har präglat verksamheten under senare år. Högsko-
lan menar att det knappast är förvånande att detta för studenterna leder till
minskad lärartid och lägre kvalitet i utbildningen. Enligt Göteborgs universi-
tet har besparingarna främst lett till ett överutnyttjande av lärarna med en
oroväckande ökning av långtidssjukskrivning och andra symptom på ut-
brändhet. Universitetet menar att detta sannolikt kommer att leda till en lägre
grad av måluppfyllelse, om inte sambandet blir starkare mellan uppdrag och
mål samt mellan uppdrag och resurstilldelning.
Sveriges Förenade Studentkårer (SFS) konstaterar att revisorernas uppgif-
ter om utvecklingen av per capita-ersättningar och undervisningstäthet är	261
	261

alarmerande, men tyvärr kända sedan gammalt. SFS menar att det är an- märkningsvärt att regeringen enbart anger kvantitativa mål och inte lyfter fram utbildningens kvalitet som ett prioriterat mål i budgetpropositionen för år 2000. Enligt SFS bör utbildningens kvalitet prioriteras framför en fortsatt utbyggnad av den högre utbildningen i dagens läge.

Revisorernas iakttagelser och slutsatser

Brister i redovisning och analys av resursanvändningen

I rapporten konstaterar revisorerna att enligt erfarenheterna från totalt sex institutioner på tre lärosäten förekommer kostnadsbaserad redovisning endast undantagsvis. Den ekonomiska redovisningen på lokal nivå är i huvudsak baserad på en schablonmässig fördelning av anslag för gemensamma och indirekta kostnader. Undervisningskostnaden – kostnaden för lärarlöner – riskerar att bli en restpost. Vidare bygger anslagen till grundutbildningen på individbaserade ersättningar. På såväl nationell som lokal nivå saknas emel- lertid en individbaserad kostnadsredovisning. Därmed kan redovisade kost- nader inte relateras till tilldelade medel. Det är också svårt att bedöma kon- sekvenser av genomförda besparingar och i vilken utsträckning möjligheter till effektivisering inom högskolesektorn har tagits till vara.

Revisorerna föreslår att regeringen och Högskoleverket tar initiativ till att utveckla en kostnadsredovisning på universitet och högskolor. För att redo- visningen ska fungera som stöd för statsmakternas prioritering mellan olika anslag krävs att den är ändamålsenlig och rättvisande. Ett exempel är avväg- ningen mellan nivån på per capitaersättningarna och det samlade utbild- ningsuppdragets storlek med avseende på antalet studenter. Därvid är kun- skap om kostnaden per helårsstudent viktig.

Remissinstanserna redovisar mycket skilda uppfattningar i frågan om en kostnadsredovisning i enlighet med revisorernas förslag.

Många instämmer i revisorernas syn samtidigt som man markerar att frågan behöver utvecklas vidare och många problem behöver lösas.

ESV delar revisorernas uppfattning om vikten av att få kunskap om kost- nad per helårsstudent för att kunna bedöma om ersättningsnivån är rimlig och resursanvändningen effektiv. Samtidigt betonar ESV att strävan efter exakta uppgifter inte får gå för långt. Kostnadsredovisningen och den tid som läggs ner på kostnadsredovisningen måste vara rimlig. Schabloner kan då ibland vara att föredra framför exakta kostnader. Regeringens försöksverksamhet med ekonomisk uppföljning i regleringsbrevet för år 2000 är lovvärd. Den bör dock utvärderas innan den permanentas och integreras i budgetarbetet.

Lunds universitet delar revisorernas syn att uppföljning och redovisning av verksamheten är betydelsefull. Universitetet delar också revisorernas upp- fattning att uppföljningen och redovisningen behöver utvecklas. För det krävs emellertid en betydligt djupare analys vilket även ligger i revisorernas förslag. Universitetet menar att det är riktigt att statsmakterna löpande behö- ver följa kostnaden per helårsstudent för olika utbildningar. Detta är emeller- tid inte detsamma som helårsstudent inom utbildningsområden. Dessa mots-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 8

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

262

varar inga utbildningar. Utbildningsprogram består i sin tur av flera kurser	Fel! Okänt namn
som kan tillhöra olika utbildningsområden. Samma kurs kan också ingå i	på
flera olika utbildningsprogram. Universitetet avstyrker därför en kostnadsre-	dokumentegenskap
dovisning per helårsstudent indelad på utbildningsområden.	.:Fel! Okänt namn
Umeå universitet instämmer i att det behövs en utvecklad redovisning av	på
kostnaderna. Men universitetet påpekar de många problem som är förknip-	dokumentegenskap
pade med mått som per capitabaserad redovisning. Måttet kan variera över	.
tiden beroende på gruppstorlekar. Däremot menar universitetet att det är	Bilaga 8
möjligt att ta fram kostnad per ämnesområde eller institution. I en sådan	Fel! Okänt namn
redovisning är det av särskilt intresse att följa hur de direkta lärarkostnaderna	på
utvecklas över tiden.	dokumentegenskap
Högskolan i Borås delar revisorernas uppfattning om vikten av att ha kun-
skap om kostnaden per helårsstudent och utbildningsområde. Högskolan
framhåller samtidigt att flera problem behöver lösas innan enhetliga och
jämförbara uppgifter kan erhållas.
SUHF instämmer i att en väl fungerande redovisning är central för en ef-
fektiv resursanvändning. Samtidigt betonar förbundet att det är väsentligt att
resursanvändningen tar sin utgångspunkt i det gällande systemet för resurs-
tilldelning. Detta sätter ramar för vad som är möjligt att uträtta. Förbundet
framhåller att Högskolornas forum för redovisningsfrågor (HfR) bör vara en
självklar diskussionspartner i ett fortsatt utvecklingsarbete. Även Malmö
högskola konstaterar att någon faktisk kostnad utifrån kvalitet och produkt-
ionsmässiga faktorer inte kan redovisas då den totala utbildningskostnaden
inte kan överstiga anvisade medel. Högskolan menar ändå att en lokal kost-
nadsredovisning är meningsfull för att följa utvecklingen över tiden på ett
lärosäte. Men högskolan konstaterar att det behövs ett utvecklingsarbete,
framför allt för att ta ställning till vilken återrapporteringsstruktur som ska
användas. Liknande uppfattningar om framför allt problem med rapporte-
ringsstrukturen framförs av flera lärosäten, bl.a. Mälardalens högskola,
Högskolan Dalarna, Högskolan i Kristianstad och Mitthögskolan. Utan en
bra uppföljning av kostnadsstrukturen menar Högskolan i Kristianstad att det
finns risker för misshushållning med resurser.
Karlstads universitet menar att med rådande finansieringssystem är det
närmast ett överlevnadsvillkor att regelbundet följa upp utfallet av utbild-
ningen och ställa detta mot planerad verksamhetsvolym. Högskolan i Troll-
hättan/Uddevalla framför liknande synpunkter och betonar att det nuvarande
resurstilldelningssystemet förstärker en konserverande inriktning av utbild-
ningsprofilen. Av ekonomiska skäl satsar man på säkra kort.
Studentorganisationerna är också positiva till revisorernas synsätt och för-
slag, men med reservationer för utvecklingsproblem. SFS menar att universi-
tet och högskolor behöver ha en god uppfattning om vilka utgifter de har för
olika utbildningar för att kunna agera optimalt som utbildningsanordnare.
SFS ifrågasätter att regeringen inte har frågat efter dessa uppgifter tidigare.
Också Uppsala studentkår tillstyrker revisorernas förslag samtidigt som man
ser svårigheter med att redovisa gemensamma kostnader utan schablonmäss-
iga avdrag. Även SERO instämmer i revisorernas synsätt och förslag och
menar att ett enhetligt ekonomiskt redovisningssystem snarast bör utvecklas
för svenska lärosäten.	263

Flera remissinstanser avvisar revisorernas förslag. Dessa remissinstanser	Fel! Okänt namn
hänvisar till att den föreslagna redovisningen skulle bli resurskrävande sam-	på
tidigt som kvaliteten skulle bli bristande. Därmed ifrågasätter man det me-	dokumentegenskap
ningsfulla med revisorernas föreslagna redovisning.	.:Fel! Okänt namn
Högskoleverket instämmer i att en ekonomisk redovisning ska vara så rätt-	på
visande som möjligt och att lärosätenas redovisning är ett viktigt utveckl-	dokumentegenskap
ingsområde. Verket ifrågasätter emellertid en per capitabaserad redovisning	.
och förslår i stället en systemanalys av kostnader. Verket ser inte heller sin	Bilaga 8
egen medverkan som given. I stället hänvisar verket till myndigheter med	Fel! Okänt namn
specialkompetens inom området, t.ex. ESV. Också Högskolan på Gotland	på
instämmer i att väl fungerande nyckeltal och kostnadsbaserad redovisning är	dokumentegenskap
av stort värde för den interna uppföljningen. Men högskolan är mycket tvek-
sam till förändrade system för uppföljning och redovisning. Enligt högskolan
är en individbaserad redovisning sannolikt mycket svår att göra och en sådan
redovisning skulle ofrånkomligt medföra ett antal schabloniseringar. Enligt
högskolan riskerar också nya former för redovisning och uppföljning att
kräva resurser som annars kunde användas för att förbättra redan fungerande
former.
Linköpings universitet framhåller ett motsatsförhållande i fråga om kost-
nadsredovisningen. Å ena sidan är det relevant att fråga hur mycket en lä-
rarexamen eller en civilingenjörsexamen kostar. Å andra sidan utgörs grund-
utbildningen till stora delar av utbildningsprogram vilka består av enskilda
kurser som genomförs av olika institutioner. Med mer tvärvetenskaplig ut-
bildning och mer flexibla undervisningsmetoder samverkar också flera in-
stitutioner kring en kurs. Bokslutsenhet är institutionen, inte utbildningspro-
grammet. Arbetet för att ta fram kostnader för enbart historia och datalogi –
inom ramen för revisorernas granskning – visar på mycket stora kostnader.
Inom universitetet är man därför mycket tveksam till om det över huvud
taget går att ta fram individuellt baserade uppgifter av god kvalitet. Dessu-
tom ifrågasätter man om resultatet är värt de insatser som krävs.
Göteborgs universitet anger flera skäl till att per capita ersättningarna inte
kan jämföras med beräknade kostnader per student. Enligt universitetet
måste sådana beräkningar baseras på en schablonmässig fördelning av kost-
nader som ligger utanför själva undervisningskostnaden. Ett exempel är
kostnader för lärarnas fort- och vidareutbildning. Ett annat exempel är medel
för lokaler som universitetet måste omfördela. Ytterligare ett exempel är
ökade krav på återrapportering av verksamheten. Utbildningsnivån påverkar
också kostnadsprofilen. Utbildning på högre nivåer är mer resurskrävande än
utbildning på lägre nivåer. Med dagens resurstilldelningssystem är dessutom
alternativa studieformer – som distansutbildning och kvällsundervisning –
ekonomiskt ofördelaktiga. Samtidigt ingår sådan utbildning i högskolans
uppdrag.
Också Stockholms universitet ifrågasätter en kostnadsbaserad redovisning
under hänvisning till att en sådan bl.a. skulle vara väldigt resurskrävande
men ändå av tveksam kvalitet. Liknande uppfattningar framförs av bl.a.
KTH, Örebro universitet, Växjö universitet, Högskolan i Kalmar och Luleå
tekniska universitet.
	264

Örebro universitet menar att individuella kostnader i stort sett saknar rele- vans på institutions- eller ämnesnivå. Enligt universitetet är det mer relevant att räkna på lönsamhet och samordningsvinster för gruppstorlekar om 30–35 studenter.

Studenternas undervisningstid följs inte upp

I rapporten konstaterar revisorerna att högskolans grundutbildning har ka- raktär av lärarledda självstudier. Lärarnas betydelse för goda studieresultat framgår av mål och krav i högskolelagen. Studenternas lärartid följs emeller- tid inte löpande upp på vare sig nationell eller lokal nivå. Regeringen har inte frågat efter denna uppgift i de krav på återrapportering från lärosätena som ingår i regleringsbreven. Enhetliga mått för att följa studenternas tillgång till lärare har inte heller utvecklats och regeringen har inte formulerat något mål för undervisningstätheten. Revisorerna har funnit att det finns stor risk för att andra faktorer än undervisningens kvalitet, mätt som studenternas lärartim- mar per vecka, blir styrande vid undervisningens planering och budgetering. Detta får allvarliga konsekvenser för möjligheten att bedriva utbildning av god kvalitet.

Revisorerna föreslår att enhetliga mått utvecklas för att beräkna studenter- nas lärartid och att denna regelbundet följs upp.

Nästan alla remissinstanser kommenterar denna fråga och de resonemang som förs är genomgående likartade.

Man instämmer i att studenternas lärartid är viktig i förutsättningarna för att bedriva en utbildning av god kvalitet. Men flera nyanseringar och reser- vationer förs fram.

Avsaknaden av enhetliga mått gör att frågan inte närmare kan diskuteras utan att begreppets innebörd definieras. En fråga är vilken typ av lärare stu- denterna träffar. Främst nämns akademisk grad. Andra frågor rör längden på studenternas möten med lärarna. Ytterligare en fråga rör storleken på under- visningsgrupperna. Också kvalitetsaspekter på möten mellan lärare och stu- denter förs fram. Dessa aspekter kan handla om lärarnas engagemang och förberedelser för undervisningen.

Många remissinstanser poängterar att studenternas lärartid är en kvali- tetsaspekt bland många. Andra aspekter av betydelse som nämns är bl.a. bibliotek, projektrum, IT-utrustning och andra läromedel. I samma samman- hang nämns ofta omfattningen av den tid som studenterna lägger ner på sina studier som en väl så viktig variabel som studenternas lärartid.

Flera remissinstanser varnar också för att nyckeltal för studenternas lärar- tid kan få en konserverande inverkan på utvecklingen av högskolans grund- utbildning. Ny pedagogik och nya undervisningsformer, som problembaserad inlärning och IT-stöd i undervisningen, kan ge ny innebörd åt möten mellan studenter och lärare.

Trots en i grunden positiv inställning till denna kvalitetsaspekt är många remissinstanser skeptiska eller avvisande till att ge studenternas lärartid en alltför framträdande inverkan på utbildningen via t.ex. fastställda mål och mått. Men undantag finns. Göteborgs universitet ser med tillfredsställelse om

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 8

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

265

regeringen ställer upp mål för undervisningstäthet. Enligt universitetet skulle sådana mål förmodligen leda till en omformulering av högskolans mål och ge incitament till förändringar av resurstilldelningssystemet. Universitetet fram- håller att dagens situation i längden är ohållbar.

Resultat av högskolans grundutbildning

I rapporten konstaterar revisorerna att det finns flera begränsningar i de resultatmått som används för högskolans grundutbildning.

Prestationsgrad ger på aggregerad nivå information om prestationer av stu- denter och lärosäten. Men måttet ger inte information om vare sig enskilda studenters prestationer eller om utbildningsnivå för genomförda prestationer. Prestationsgraden har varit relativt konstant under 1990-talet. Vid utbild- ningens expansion innebär detta att ett större antal studenter fullföljer påbör- jad utbildning med godkända tentamina. Men det betyder också att ett större antal studenter inte gör det. Regeringen har inte analyserat och redovisat vare sig orsaker bakom dessa förhållanden eller vidtagna åtgärder.

Med 1993 års högskolereform fick examina en central betydelse för kvali- tetskrav på högskolans grundutbildning. Kvalitetskrav för olika examina anges i den s.k. examensordningen. Den genomsnittliga studietiden för en examen är lång och har också förlängts. Antalet examina är också ett osäkert resultatmått. Någon mer ingående analys av skillnader eller förändringar i examensfrekvens har inte genomförts av vare sig regeringen eller Högskole- verket. Regeringens signaler till lärosätena om betydelsen av att följa upp och analysera grundutbildningens resultat är också oklara.

Revisorerna föreslår att regeringen initierar analys och diskussion om nya eller alternativa resultatmått samt att regeringen tar fram ett underlag för hur utbildningens resultat kan förbättras.

Flertalet remissinstanser yttrar sig även i denna fråga. Många instämmer i revisorernas förslag samtidigt som man påpekar de svårigheter som är för- knippade med att hitta relevanta och rättvisande resultatmått. Alla mått har begränsningar.

Som redan har framgått inledningsvis, uttalar sig några remissinstanser – bl.a. Mälardalens högskola och Luleå tekniska universitet – kritiskt om rege- ringens återrapporteringskrav. Högskolan i Skövde menar att det är uppenbart att regeringen inte har haft som ambition att belysa effekten av en utbyggd högskola med minskade resurser. Linköpings universitet uppfattar kraven på återrapportering som alltmer omfattande och även spretiga samtidigt som tidsplanerna är orealistiska. En helhetssyn efterlyses i kraven på återrapporte- ring. Karlstads universitet menar också att det förhållandet att flera av läro- sätena inte når upp till takbeloppen i sig fungerar som pådrivande för att följa upp verksamheten. Flera remissinstanser motsätter sig också bestämt av regeringen fastlagda prestationsmål för utbildningen.

Flera uttalar sig för att möjligheterna att utveckla alternativa kvalitetsmått studeras samt att orsakerna till en relativt sett minskande examensfrekvens analyseras. Högskolan Dalarna påpekar att det är en begränsning att enbart magisterexamina och inte också kandidatexamina följs upp. Den senare

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 8

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

266

gruppen menar högskolan har väl så stor betydelse vid högskolans expans-	Fel! Okänt namn
ion.	på
Frågan om prestationsgrad orsakar flera kommentarer. Många, bl.a. Stock-	dokumentegenskap
holms universitet, Uppsala universitet och Mälardalens högskola ifrågasätter	.:Fel! Okänt namn
revisorernas resonemang kring oförändrad prestationsgrad under 1990-talets	på
expansion. Detta menar man måste tolkas som effektivitets-höjande med en	dokumentegenskap
ökad andel nya grupper i högskolan. En miniminivå för prestationsgrad,	.
angiven av regeringen avvisas emellertid bestämt. Man befarar att ett sådant	Bilaga 8
mål skulle kunna få en effekt motsatt den avsedda. Många bl.a. Stockholms	Fel! Okänt namn
universitet, Högskolan i Halmstad, Högskolan i Kalmar och Högskolan i	på
Kristianstad, påpekar att en genomströmning på 100 % är orealistisk. Flera	dokumentegenskap
framhåller också att grundutbildningens resultat inte alltid kan fångas med
hjälp av poängmått. Studenter inom det s.k. livslånga lärandet tas i flera fall
som exempel. Stockholms universitet påpekar emellertid att det behövs åt-
gärder för deltidsstuderande som samtidigt förvärvsarbetar, ofta på heltid.
Dessa grupper av studerande kännetecknas enligt universitetet av mycket låg
genomströmning.
De flesta är positiva till revisorernas förslag om ett fåtal nyckeltal för att
följa upp prestationer och resultat i grundutbildningen. Men kritiska röster
förekommer bl.a. från Uppsala studentkår. Man befarar att ett fåtal nyckeltal
kan bidra till en mekanisk anpassning från lärosätena och även till en ensidig
belysning av grundutbildningen.

Sammanfattning

Många remissinstanser yttrar sig positivt om rapporten och dess inriktning.
Men kritiska kommentarer förekommer också. Några menar att revisorerna i
sin rapport inte tillräckligt väl beaktar det styrsystem för högskolesektorn
som riksdagen antog med 1993 års högskolereform. Några påpekar att hög-
skolesektorn är mångfasetterad och komplicerad och efterlyser en bredare
och djupare analys av flera frågor, bl.a. mått för återrapportering. Några
menar att revisorernas skrivningar om besparingar i högskolans grundutbild-
ning under 1990-talet hör till rapportens mer förtjänstfulla delar.
Också i fråga om revisorernas förslag om en individbaserad kostnadsredo-
visning kommer skilda uppfattningar fram. Många instämmer i revisorernas
förslag. Samtidigt påpekar man flera frågor som behöver utvecklas och pro-
blem som måste lösas innan en sådan redovisning kan byggas upp. Ett pro-
blem som förs fram rör strukturen för återrapportering av kostnader. På läro-
sätena saknas den indelning i utbildningsområden, som används för de er-
sättningsbelopp som ligger till grund för anslagstilldelning. På lärosätena är
den minsta bokslutsenheten institutioner medan utbildningen är kursbaserad
och uppbyggd i program. Samma kurs kan ingå i flera program. Institutioner
kan också samverka kring de enskilda kurserna. – En del lärosäten menar att
det är förenat med så stora svårigheter att få fram en nationellt jämförbar
kostnadsredovisning att en lokal uppföljning över tiden är att föredra. Flera
remissinstanser avvisar också revisorernas förslag till kostnadsredovisning
helt under hänvisning till att redovisningen blir alltför kostnadskrävande och
ändå får allvarliga kvalitativa brister.	267

Nästan alla remissinstanser instämmer i revisorernas förslag att utveckla	Fel! Okänt namn
enhetliga mått för studenternas lärartid och att löpande följa upp denna tid. I	på
de kommentarer som lämnas finns också en bred enighet. Man framhåller att	dokumentegenskap
måtten måste vara tydligt definierade och att måtten vid användningen måste	.:Fel! Okänt namn
vara inordnade i ett sammanhang som en av flera kvalitetsaspekter. Man	på
varnar också för att måtten kan ha en konserverande inverkan på utbildning-	dokumentegenskap
ens utveckling när nya undervisningsformer växer fram.	.
Många remissinstanser lämnar kritiska kommentarer till revisorernas över-	Bilaga 8
väganden om undervisningens resultat. Svårigheten att fånga undervisning-	Fel! Okänt namn
ens resultat med hjälp av poäng framhålls bl.a. när det gäller bl.a. det livs-	på
långa lärandet. Många påpekar att en hundraprocentig genomströmning är	dokumentegenskap
orealistisk samt att bibehållen prestationsgrad under 1990-talets expansion
med bl.a. nya studentgrupper i högskolan bör ses som en effektivitetshöjning.
Däremot önskar flera remissinstanser mer samordnade återrapporteringskrav
från regeringen. Remissinstanserna instämmer emellertid i revisorernas kritik
mot befintliga resultatmått och delar revisorernas uppfattning att nya och
alternativa mått behöver utvecklas.

268

269

Innehållsförteckning

1 Granskningens bakgrund och inriktning .................................................			1
2	Riksdagens beslut ..................................................................................		2
3	Revisorernas iakttagelser och remissinstansernas synpunkter ...............		3
	3.1	Högskoleverkets granskande och främjande roll ...........................	3
	3.2	Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning .....................	5
	3.3	Grundutbildningens högskolemässighet ........................................	6
	3.4	Resursanvändningen inom högskolans grundutbildning ................	8
4	Aktuella förändringar...........................................................................		10
	4.1	Budgetpropositionen för 2001......................................................	10
	4.2	Mångfald i högskolan...................................................................	11
	4.3	Högskolans styrning.....................................................................	12
	4.4	Ökad rekrytering av utländska studenter......................................	13
5	Revisorernas överväganden .................................................................		13
	5.1	Expansion och besparingar ..........................................................	13
	5.2	Brister i redovisningen av grundutbildningens kostnader ............	15
	5.3	Utbildningens högskolemässiga kvalitet ......................................	16
	5.4	Brist på kunskap om utbildningens resultat .................................	17
	5.5	Oklarheter kring Högskoleverkets roll och uppdrag ....................	19
6	Revisorernas förslag ............................................................................		20
Bilaga 1 Riksdagens revisorers rapport Högskoleverkets granskande
och främjande roll (rapport 1999/2000:3) ...............................................			21
Förord		......................................................................................................	23
Sammanfattning.......................................................................................			25
	Högskolan under förändring ...............................................................		25
	Brett uppdrag och oklara förväntningar på det nya verket .................		25
	Revisorernas slutsatser och förslag .....................................................		26
1	Granskningens uppläggning ................................................................		27
2	Den grundläggande högskoleutbildningen...........................................		28
	2.1	Utvecklingen i ett nationellt perspektiv .......................................	28
	2.2	Jämförelser med andra länder ......................................................	34
	2.3	Sammanfattning ...........................................................................	36
3	Riksdagens beslut om högre utbildning ...............................................		37
	3.1	Frihet för kvalitet .........................................................................	37
	3.2	Nytt system för resurstilldelning ..................................................	39
	3.3	Ett nytt verk för högskolan...........................................................	39
	3.4	Anslag till utbildning och forskning.............................................	41
	3.5	Högskolans ledning, lärare och organisation ...............................	42
	3.6	Sammanfattning ...........................................................................	43
4	Högskoleverket ....................................................................................		44
	4.1	En ny högskolemyndighet med många uppgifter .........................	45
	4.2	Verkets granskande och främjande uppgifter...............................	49
	4.3	Synpunkter från Högskoleverkets intressenter.............................	66
	4.4	Sammanfattning ...........................................................................	68
5	Regeringens styrning av Högskoleverket ............................................		72

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

270

	5.1	Regeringens behov av stabsfunktion begränsar verkets
	planering .............................................................................................		72
	5.2	Dialogen mellan departementet och verket ..................................	72
	5.3	Sammanfattning ...........................................................................	74
6	Internationella jämförelser av högskoleadministrationen ....................		75
	6.1	Möjligheter och begränsningar ....................................................	75
	6.2	Likheter och skillnader.................................................................	76
	6.4	Sammanfattning ...........................................................................	77
7	Revisorernas överväganden, slutsatser och förslag..............................		78
	7.1	Högskolesektorn i stark förändring ..............................................	78
	7.2	Fyra år med det nya verket för högskolesektorn ..........................	80
	7.3	Revisorernas slutsatser och förslag ..............................................	83
Bilaga.......................................................................................................			88
Kontakter under granskningsarbetet ........................................................			88
Bilaga 2 Riksdagens revisorers rapport Högskoleutbildning i
samhällsekonomisk belysning (rapport 1999/2000:9) ..............................			91
Förord ......................................................................................................			93
Sammanfattning.......................................................................................			95
	Stora satsningar och stora förväntningar .............................................		95
	Allvarlig brist på kunskap ...................................................................		95
	Högskoleutbildningens lönsamhet ......................................................		96
	Tecken på bristande effektivitet ..........................................................		96
	Revisorernas förslag............................................................................		96
1 Revisorernas beslut om att granska högskolan .....................................			97
2 Den grundläggande högskoleutbildningen............................................			98
	2.1	Stora satsningar och stora förväntningar på högskolan ................	98
	2.2	In- och utflöden i utbildningssystemet .......................................	101
	2.3	Styrningen av den högre utbildningen .......................................	109
	2.4	Sammanfattning .........................................................................	114
3	Högskoleutbildningen och samhällsekonomin ..................................		117
	3.1	Högskoleutbildningens samhällsekonomiska värde...................	117
	3.2	Grundutbildningens avkastning .................................................	118
	3.3	Samband mellan utbildning och tillväxt.....................................	121
	3.4	Svårt att komma åt social snedrekrytering .................................	123
	3.5	Högskoleutbildningen och den internationella marknaden ........	125
	3.6	Sammanfattning .........................................................................	128
4	Revisorernas överväganden, slutsatser och förslag............................		130
	4.1	Bristande kunskap om högskoleutbildningen.............................	130
	4.2	Tecken på bristande effektivitet i högskoleutbildningen............	132
	4.3	Styrningen av högskolans grundutbildning ................................	134
	4.4	Revisorernas slutsatser och förslag ............................................	136
Bilaga.....................................................................................................			139
Kontakter under granskningsarbetet ......................................................			139
Bilaga 3 Riksdagens revisorers rapport Grundutbildningens
högskolemässighet (rapport 2000/01:1) .................................................			141
Förord ....................................................................................................			143
Sammanfattning.....................................................................................			145

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

271

	En högskolemässig grundutbildning .................................................		145
	Stora förändringar i högskolesektorn under 1990-talet .....................		145
	Erfarenheter från åtta lärosäten .........................................................		146
	Revisorernas förslag..........................................................................		146
1 Revisorernas beslut om att granska högskolan ...................................			147
2	Krav på en högskolemässig grundutbildning .....................................		148
	2.1	Riksdagens krav .........................................................................	148
	2.2	Forskningens behandling av riksdagens krav.............................	154
	2.3	Nationell kontroll av högskolemässighet ...................................	158
3	Hantering av högskolemässigheten på åtta lärosäten.........................		161
	3.1	Urval av lärosäten och genomförande........................................	161
	3.2	Generella tendenser under 1990-talet.........................................	162
	3.3	Stora skillnader i förutsättningar mellan olika lärosäten ............	164
	3.4	Innebörden av en högskolemässig utbildning ............................	167
	3.5	Flera likheter i lärosätenas arbete med högskolemässighet........	169
	3.6	Lärosätenas kontroll och redovisning av
	högskolemässigheten ........................................................................		172
	3.7	Nationellt bedriven kvalitetskontroll..........................................	174
4	Revisorernas överväganden och slutsatser.........................................		178
	4.1	Innebörden av en högskolemässig grundutbildning ...................	178
	4.2	Många obalanser i kravet på en högskolemässig utbildning ......	180
	4.3	Lärosätenas kontroll och redovisning av högskolemässigheten . 181
	4.4	Nationell kontroll av högskolemässighet ...................................	182
	4.5	Revisorernas slutsatser ...............................................................	183
Bilaga 1 Frågor till lärosäten .................................................................			185
Bilaga 2 Kontakter under granskningsarbetet ........................................			187
Bilaga 4 Riksdagens revisorers rapport Resursanvändningen inom
högskolans grundutbildning (rapport 2000/01:4) ..................................			189
Förord		....................................................................................................	191
Sammanfattning.....................................................................................			193
	Brister i redovisning och analys av resursanvändning ......................		193
	Många oklarheter kring grundutbildningens resultat ........................		193
	Studenternas tillgång till lärare följs inte upp ...................................		194
	Revisorernas förslag..........................................................................		194
1	Granskningens inriktning...................................................................		195
2	Resurstilldelning till högskolans grundutbildning .............................		196
	2.1	Riksdagens krav på en effektiv resursanvändning .....................	196
	2.2	Regeringens precisering av kraven på högskolorna ...................	198
	2.3	Högskolans resurser och redovisning.........................................	200
3	Redovisning på lokal nivå..................................................................		203
	3.1	Kostnadsredovisning ..................................................................	203
	3.2	Faktorer som påverkar lärosätenas resursanvändning ................	210
	3.3	Redovisning av undervisningstid ...............................................	211
	3.4	Iakttagelser.................................................................................	213
4	Grundutbildningens resultat...............................................................		215
	4.1	Mått för att bedöma utbildningens resultat ................................	215
	4.2	Olika bilder av grundutbildningens resultat ...............................	216
	4.3	Regeringens roll och insatser .....................................................	219

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

272

5 Revisorernas överväganden och förslag ............................................		220
5.1	Brister i redovisning och analys av resursanvändning ...............	220
5.2	Studenternas undervisningstid följs inte upp..............................	222
5.3	Resultat av högskolans grundutbildning ....................................	223
Bilaga 5 Högskoleverkets granskande och främjande roll –
Sammanställning över remissyttranden .................................................		227
Högskoleverkets granskande och främjande roll ...................................		227
Sammanställning av remissyttranden ....................................................		227
Remissinstanser ................................................................................		227
Allmänna synpunkter ........................................................................		227
Revisorernas iakttagelser ..................................................................		228
Revisorernas slutsatser och förslag ...................................................		230
Sammanfattning ................................................................................		232
Bilaga 6 Högskoleutbildning i samhällsekonomisk belysning –
Sammanställning över remissyttranden .................................................		235
Remissinstanser ................................................................................		235
Allmänna synpunkter ........................................................................		236
Revisorernas iakttagelser ..................................................................		237
Revisorernas slutsatser och förslag ...................................................		242
Sammanfattning ................................................................................		243
Bilaga 7 Grundutbildningens högskolemässighet – Sammanställning
över remissyttranden..............................................................................		245
Remissinstanser ................................................................................		245
Allmänna synpunkter ........................................................................		246
Revisorernas iakttagelser ..................................................................		247
Revisorernas slutsatser och förslag ...................................................		253
Sammanfattning ................................................................................		254
Bilaga 8 Resursanvändningen inom högskolans grundutbildning –
Sammanställning över remissyttranden .................................................		257
Remissinstanser ................................................................................		257
Allmänna synpunkter ........................................................................		258
Revisorernas iakttagelser och slutsatser ............................................		261
Sammanfattning ................................................................................		266

Elanders Gotab, Stockholm 2001

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

273