RR12

Förslag till riksdagen 2000/01:RR12

Riksdagens revisorers förslag angående svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad

2000/01:RR12

2000/01

RR12

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad.

1 Revisorernas granskning

Riksdagens revisorer har granskat svenskundervisningen för invandrare (sfi) och invandrarnas arbetsmarknad. Bakgrunden till granskningen var bl.a. att revisorerna i tidigare rapporter uppmärksammat dessa områden och att det fanns tecken på att problemen kvarstod. Syftet med granskningen var bl.a. att få en bild av hur undervisningen i svenska för invandrare fungerar samt orsaker till och effekter av att en stor andel av invandrarna inte når upp till godkänt betyg i sfi. En andra del av granskningen inriktades på integrationen av invandrare på den svenska arbetsmarknaden. Förändringarna av arbetslös- heten för invandrare under 1990-talet och hur Arbetsmarknadsverket lyckats med sitt uppdrag att prioritera utomnordiska medborgare har därvid stude- rats.

Inom ramen för granskningen intervjuades representanter för sfi och ar- betsförmedlingen i ett antal kommuner. Vidare undersökte revisorerna ge- nom enkäter sfi-ansvarigas inställning till sfi bl.a. vad gäller möjligheterna att undervisa invandrare som inte har någon eller endast kort utbildning från hemlandet. Dessutom tillfrågades ett antal arbetsförmedlare i en enkät om sin handläggning av arbetssökande, födda utomlands och med bristande kunskaper i svenska språket.

I rapporten redovisades också en analys av sfi-elevernas bakgrund och stu- dieresultat. Analysen gjordes av Statistiska centralbyrån på uppdrag av revi- sorerna. Till rapporten bifogades också en underlagsrapport av professor Jan Ekberg och fil.dr Dan-Olof Rooth vid Växjö universitet respektive Högsko- lan i Kalmar om invandrarnas integration på arbetsmarknaden och ställning i arbetsmarknadspolitiken, Arbetsmarknadspolitik för invandrare.

Revisorernas överväganden och förslag har redovisats i rapporten (2000/01:3) Språk och arbete – svenskundervisning för invandrare och in- vandrarnas arbetsmarknad som bifogas denna skrivelse som bilaga 1. En sammanställning av remissvaren finns i bilaga 2.

I det följande redovisar revisorerna sina slutliga överväganden och förslag	2000/01:RR12
med anledning av rapporten.

2 Revisorernas överväganden och förslag

2.1 Förändra sfi efter elevernas behov

Rapporten

I rapporten redovisades statistik som visar att en stor del av dem som påbör- jade sfi-studier aldrig fullföljde dessa. Endast omkring hälften av dem som påbörjade sina studier 1993/94 uppnådde godkänd nivå efter fyra år.

En analys av sfi-statistiken visade att utbildningsbakgrund spelar en avgö- rande roll för möjligheterna att klara sfi. Vidare har äldre elever, speciellt i åldrarna över 55 år, allt annat lika, väsentligt svårare att klara sfi-nivån än yngre och medelålders elever. Dålig psykisk hälsa, låg motivation och pro- blematiska sociala förhållanden är också bidragande orsaker till att eleverna har svårigheter med att klara sfi. Revisorerna menade att statistiken visade att svenskundervisningen för invandrare inte tillgodoser behoven hos de elev- grupper som har svårast att klara utbildningen.

Revisorerna föreslog i rapporten att svenskundervisningen för invandrare borde förändras så att den bättre motsvarar behoven hos eleverna. Den stora grupp som inte klarar sfi i dess nuvarande form bör kunna få en möjlighet att avsluta studierna för att gå vidare till annan verksamhet som passar dem bättre. I rapporten framfördes några tänkbara förändringar. En möjlighet som presenterades var att införa två betygsnivåer. De elever som inte klarar att uppnå den högre nivån på sfi-betyg bör i stället efter en viss tid i sfi erbjudas fortsatt språkundervisning i kombination med exempelvis praktik inom en kommunal projektanställning.

Remissinstanserna

Skolverket, Integrationsverket, Högskoleverket, Göteborgs, Umeå, Malmö

och Uppsala kommun stödjer förslaget att svenskundervisningen för invand- rare borde förändras så att den bättre motsvarar behoven hos eleverna. AMS menar att nya vägar förutsättningslöst måste prövas men att också goda erfarenheter i fråga om metodik och pedagogik bör spridas. Göteborgs kom- mun framhåller att uppläggningen av sfi och övrig vuxenutbildning har varit för mycket anpassad till ungdomsutbildningen i stället för till den vuxnes situation. Malmö kommun menar att utbildningsaspekten måste förstärkas. Arvika kommun menar att svenskundervisningen behöver ses över i sin hel- het då den endast är teoretiskt inriktad. Kommunförbundet anser att svensk- undervisningen för invandrare hittills inte varit tillräckligt flexibel och inte i önskvärd omfattning tar hänsyn till den enskilde individens behov, intressen och aktuell situation. LO menar att det nuvarande sfi-systemet är orättvist. Det slår hårt mot äldre individer med kort eller bristfällig utbildning från hemlandet. Det är sfi-utbildningens utformning och inte individers bakgrund och egenskaper som gör att många inte kan tillgodogöra sig utbildningen. Lärarförbundet anser att sfi-lärarna måste ges bättre möjligheter att individu-

alisera undervisningen. Förbundet menar också att en förbättrad individuali- sering med hänsyn till exempelvis elever med hälsoproblem, problematiska sociala förhållanden och låg motivation kräver en ökad lärartäthet.

Många remissinstanser kommenterar också möjligheten att införa två ni- våer på sfi. Skolverket menar att det snarare är utbildningens mål som inte är anpassat till den grupp elever som har de sämsta förutsättningarna att tillgo- dogöra sig svenskundervisningen, än att undervisningen är det. Skolverket menar därför att det är mycket bra att revisorerna föreslår en uppdelning av kursplanens mål så att betyg skulle kunna ges på en lägre nivå. Flera av de problem som belyses i rapporten beror på att det i många kommuner saknas alternativ till sfi-studier för de deltagare som inte gör framsteg. Även Integ- rationsverket, Socialstyrelsen, Högskoleverket samt Göteborgs, Uppsala och Karlstads kommun menar att det skulle vara bra med en nivåindelning av sfi. Nationellt centrum menar att det kan finnas skäl att överväga två nivåer. Arvika kommun menar att två betygsnivåer kan ge bättre möjligheter att komma ut i arbetslivet tidigare. Kommunförbundet, Lärarförbundet, LO, TCO och Sollefteå kommun menar dock att det vore olämpligt att införa två nivåer eftersom det finns en risk att invandrare delas in i ett A- och ett B-lag, beroende på vilken nivå av sfi som de genomgått. Ett antal remissinstanser har också kommenterat den kommunala praktiken. Örebro kommun och TCO menar att även praktik som anordnas av annan än kommunerna bör före- komma. Kommunförbundet menar att kommunala projektanställningar till de elever som inte uppnår den högre nivån på sfi-betyget kan leda till ökade svårigheter för dessa personer att bli självförsörjande och få fotfäste på den öppna arbetsmarknaden.

Revisorerna

Revisorerna anser att det som framkommit i rapporten vad gäller sfi- undervisningens resultat tydligt visar behovet av en förändring av svenskun- dervisning för invandrare. Alltför många elever klarar inte att uppnå nivån för sfi-betyg. Endast omkring hälften av eleverna har klarat sfi efter fyra år. Kritik mot resultatet för sfi har framförts flera gånger tidigare, bl.a. av revi- sorerna 1992. Betydelsen av goda svenskkunskaper har också betonats tidi- gare, bl.a. av socialförsäkringsutskottet 1997. Resultatet har trots det inte förbättrats. Revisorerna konstaterar också att det finns ett stort stöd bland remissinstanserna för en förändring av sfi. I rapporten omnämns möjligheten att nivåindela sfi. Flera remissinstanser stödjer en sådan förändring, men ett antal instanser har rest invändningar mot en sådan uppdelning då man menar att detta kan leda till att invandrare delas in ett A- och ett B-lag beroende på vilken sfi-nivå de har klarat. Revisorerna menar att detta är ett viktigt påpe- kande och en fråga som noga måste utredas innan någon förändring i sådan riktning genomförs. Revisorerna vill dock peka på att det i granskningen framkommit att det redan för närvarande är möjligt att tala om A- och B-lag i samband med svenskundervisning för invandrare, nämligen de som klarar sfi och den stora andel som inte gör det. Revisorerna delar också uppfattningen att fler alternativ än kommunal projektanställning bör komma i fråga i en förändrad sfi-verksamhet.

2000/01:RR12

Revisorerna föreslår

2000/01:RR12

•att en utredning tillsätts för att närmare klarlägga vilka förändringar som är nödvändiga för att svenskundervisningen för invandrare bättre ska tillgodose elevernas behov.

2.2 Förbättra statistiken

Rapporten

Revisorerna menade i rapporten att det är otillfredsställande att en mer ge- nomgripande analys och utvärdering av studieresultaten för sfi inte har gjorts inom Skolverket, trots att resultaten länge varit bristfälliga. En sådan genom- gång hade varit angelägen inte minst mot bakgrund av socialförsäkringsut- skottets uttalande (bet. 1997/98:SfU6) om betydelsen av att nyanlända in- vandrare får tillgång till god undervisning i svenska språket. Revisorerna menade också att statistiken inom sfi-området måste förbättras. Studieresultat bör redovisas för olika elevgrupper fördelade efter utbildningsbakgrund snarare än nationell bakgrund. Dessutom bör gruppen med längre utbildning än tio år delas upp i gymnasial och eftergymnasial utbildning. Granskningen visade också att kommunernas redovisningar av kostnaderna för sfi- verksamheten skiljer sig åt väsentligt. Revisorerna menade att kostnaderna för sfi bör redovisas på ett likartat sätt för att kunna bli användbara för jäm- förelser av kostnader och resultat, lärartäthet etc. mellan kommunerna.

Remissinstanserna
Skolverket, Integrationsverket, Socialstyrelsen, Högskoleverket, Nationellt
Centrum, Malmö, Uppsala och Karlstads kommun, Lärarförbundet och TCO
stöder revisorernas förslag om förbättrad statistik. Skolverket menar dock att
statistiken har förbättrats men att problem fortfarande kvarstår. Problemen
har varit av huvudsakligen två slag–dels problem kopplade till personnum-
mer, dels helt uteblivna uppgifter. Till den senare typen hör uppgifter om
studieavbrott och avbrottsorsak. Skolverket menar vidare att kommunernas
användning av entreprenörer i undervisningen också bidrar till problemen
med insamlingen. Verket håller med revisorerna om det principiellt lämpliga
i att i Skolverkets årliga statistikpublikationer redovisa ytterligare resultat
efter kön, ålder och utbildningsbakgrund. Eftersom publiceringen av statistik
om sfi ingår i en helhet tillsammans med andra skolformer krävs dock ytter-
ligare överväganden innan tabellverket kan förändras. När det gäller elever-
nas utbildningsbakgrund menar Skolverket att det är svårt att med acceptabel
kvalitet samla in mer detaljerade utbildningsuppgifter. Mot bakgrund av
revisorernas påpekande kommer emellertid frågan åter att prövas. När det
gäller kostnaderna för utbildningen håller Skolverket med om att de bör
redovisas på ett likartat sätt. Även här finns en ambition att förbättra statisti-
ken. Arbetet pågår i arbetsgrupper som har direkt ansvar för statistikin-
samlingen samt i ett par nyinrättade arbetsgrupper där Skolverket och SCB
ska se över rutinerna för kvalitetssäkring. Integrationsverket anser att regis-
teruppgifterna måste kompletteras med information om praktik.	12

Revisorerna

2000/01:RR12

Revisorerna konstaterar att den statistik som visar vilka grupper som har lättast respektive svårast att klara sfi har tagits fram av revisorerna. Reviso- rerna anser att analyser av det har slaget bör göras regelbundet av Skolverket och också ingå i den årliga statistik som Skolverket publicerar. Kravet på förbättrad statistik delas också av ett antal remissinstanser. Revisorerna har dock tagit del av Skolverkets redovisning av svårigheterna att få fram tillför- litlig statistik, av det arbete som pågår för att förbättra statistiken och om de nyinrättade arbetsgrupperna som redovisats i remissyttrandet. Då arbetet med att förbättra statistiken nu påbörjats avstår revisorerna från att lägga något förslag på detta område.

2.3 Kvalitetsgranska sfi och öka tillsynen

Rapporten

Revisorerna menade i rapporten att det är förvånande att Skolverket, med tanke på det dåliga resultat sfi uppvisar, inte i större omfattning hade bedrivit aktiv tillsyn över verksamheten. Skolverket borde också enligt revisorerna tydligare prioritera uppgiften att främja utvecklingen av kvaliteten på svenskundervisningen för invandrare. Revisorerna föreslog att regeringen ska initiera en granskning av kvaliteten inom sfi och hur undervisningen kan göras effektivare genom utveckling av verksamheten samt återkomma till riksdagen med en redovisning och eventuella förslag som föranleds av granskningen.

Remissinstanserna
AMS, Integrationsverket, Högskoleverket, Umeå, Malmö, Uppsala. Karlstads
och Arvika kommun, Kommunförbundet, LO, Lärarförbundet samt TCO
stöder revisorernas förslag om en kvalitetsgranskning av sfi och hur under-
visningen ska kunna effektiviseras. Högskoleverket menar att ett fungerande
uppföljningssystem behövs för att man ska kunna utvärdera verksamheten.
Lärarförbundet framhåller att en granskning av sfi kan tydliggöra behovet av
att satsa på sfi i form av bl.a. goda arbetsvillkor för lärarna, hög lärartäthet,
möjligheter till kompetensutveckling och resurser till forskning inom sfi-
området. TCO anser att en sådan granskning även bör tydliggöra frågor om
lärartäthet, kompetensutveckling och arbetsmiljö.
Skolverket anser att verkets arbete med att samla kunskap om sfi, följa upp,
granska och utöva tillsyn samt bidra till att förbättra utbildningens kvalitet
och föreslå förändringar i regelsystemet har varit omfattande. Verket plane-
rar dock samtidigt att utveckla detta arbete ytterligare i den riktning som
revisorerna föreslår. Skolverket menar att revisorerna blandar ihop tillsyn,
andra uppdrag samt kommunens övergripande ansvar. Skolverket menar
vidare att det är troligt att det inte i grunden är klart för revisorerna att Skol-
verket inte tar till ”aktiv tillsyn” för att komma tillrätta med dåliga resultat.
Särskilt om det dessutom inte finns signaler om brister i författningsefterlev-
naden. Skolverket tar dock till sig revisorernas kritik vad gäller tillsynen av	12
	12

sfi-verksamheten och beaktar detta i kommande verksamhetsplanering. SAF	2000/01:RR12
ifrågasätter nyttan av en ny utredning av sfi eftersom huvudmännen för sfi
trots återkommande kritik, rapporter och utredningar om bristande kvalitet
och resultat inte har lyckats åstadkomma generella förbättringar.
Revisorerna
Revisorerna menar att det ankommer på Skolverket att dels utöva tillsyn över
sfi-verksamheten, dels värna om kvaliteten i undervisning genom att ut-
veckla, kontrollera och stödja kvalitetssäkringsarbetet inom sfi. Såsom be-
skrivits i rapporten kan tillsyn bedrivas efter anmälan eller på initiativ av
myndigheten. Vare sig tillsyn eller kvalitetsarbete har såvitt kunnat utrönas i
granskningen förekommit i någon större utsträckning. Revisorerna menar,
trots Skolverkets invändningar i remissvaret, att myndigheten borde ha be-
drivit såväl tillsyn i större omfattning, som ett mer aktivt kvalitetssäkringsar-
bete.
Revisorerna noterar att Skolverket enligt regleringsbrevet för 2001 ska öka
sin tillsyn jämfört med 1999. Samtliga huvudmän, skol- och verksamhets-
former bör enligt regleringsbrevet vara föremål för tillsyn. Den systematiska
tillsynen ska ske löpande så att alla kommuner blir föremål för sådan tillsyn
inom loppet av en sexårsperiod. För år 2001 ska tillsynen särskilt uppmärk-
samma bl.a. svenskundervisning för invandrare. Revisorerna utgår ifrån att
uppmärksamheten även kommer att riktas mot kvaliteten på sfi i kommuner-
na och att Skolverket därefter kommer att vidta lämpliga åtgärder vad avser
myndighetens eget kvalitetsarbete. Revisorerna avstår därför ifrån att lämna
förslag i dessa frågor.
2.4 Sfi-lärarnas utbildning
Rapporten
Revisorerna menade i rapporten att studieresultaten från sfi visar på svårig-
heter att undervisa invandrare i ett främmande språk. Granskningen visade
också att en stor andel lärare saknar utbildning i svenska som andraspråk.
Revisorerna ansåg att det är önskvärt att lärarna, förutom pedagogisk utbild-
ning, också har utbildning i svenska som andraspråk. Kostnaderna för vida-
reutbildning av lärarna måste ställas mot de kostnader som uppstår om sfi-
eleverna inte lär sig svenska. Goda kunskaper i svenska är ofta en förutsätt-
ning för att få ett arbete och därmed en egen försörjning. Revisorerna under-
strök därför vikten av att kommunerna strävar efter att så många lärare som
möjligt har utbildning i svenska som andraspråk.
Remissinstanserna
De remissinstanser som kommenterar frågan om sfi-lärarnas kompetensut-
veckling–Skolverket, Integrationsverket och Högskoleverket, Nationellt
Centrum, Malmö och Karlstads kommuner, Kommunförbundet, Lärarför-
bundet samt LO–understryker samtliga vikten av att sfi-lärarna har goda	12
	12

kunskaper i svenska som andraspråk. Också AMS delar revisorernas uppfatt-	2000/01:RR12
ning. Skolverket anser dock att det är för begränsat att bara förespråka ökade
kunskaper i svenska som andraspråk. Sfi-lärarna behöver också en bred
vuxenpedagogisk kompetens. Integrationsverket menar att lärarna också
behöver ökad kompetens när det gäller att bemöta och arbeta med personer
med annan etnisk eller kulturell bakgrund, medan Lärarförbundet menar att
lärarna behöver kompetensutveckling i metodfrågor.
Revisorerna
Revisorerna understryker vikten av att lärarna i svenskundervisning för in-
vandrare har pedagogisk utbildning och kunskaper i svenska som andraspråk.
Detta stöds också av remissinstanserna. Revisorerna delar dock Skolverkets
och Integrationsverkets uppfattning att det kan vara önskvärt med ytterligare
kompetens hos lärarna. Revisorerna utgår ifrån att Skolverket i sitt kom-
mande tillsynsarbete kommer att uppmärksamma lärarnas kompetens, inte
bara vad gäller pedagogisk utbildning utan också kompetens i övrigt, framför
allt i svenska som andraspråk. I granskningen har också framkommit att
kännedomen om sfi-lärarnas kompetens utöver den pedagogiska utbildningen
inte är känd. Även detta förhållande gör att en sådan genomgång i samband
med Skolverkets tillsyn är värdefull.
2.5 Försörjningen under fortsatta studier
Rapporten
Under granskningsarbetet framkom att det i vissa kommuner finns svårighet-
er att hitta lämpliga fortsättningskurser i svenska efter sfi. Vissa elever hind-
ras på grund av att den försörjningsform man har inte passar studierna. Enligt
sfi-lärarnas uppfattningar bör väntetiden mellan olika studienivåer dessutom
vara så kort som möjligt, eftersom motivationen hos eleverna kan sänkas och
språkkunskaperna försämras i de fall svenska inte används som vardags-
språk. Revisorerna föreslog att möjligheterna till försörjning under fortsatta
studier på komvux efter sfi ska ses över.
Remissinstanserna
AMS, Integrationsverket, Högskoleverket, Nationellt centrum, Örebro,
Borås, Göteborgs, Malmö, Uppsala, Karlstads och Arvika kommun, Kom-
munförbundet, Lärarförbundet, LO samt TCO stöder revisorernas förslag.
Integrationsverket föreslår att en obligatorisk introduktionsersättning för alla
nyanlända invandrare bör övervägas och att en utredning bör ta ett helhets-
grepp kring individers försörjning efter sfi, oavsett vad individen är sysselsatt
med. LO menar att ett undermåligt studiefinansieringssystem sänker motivat-
ionen hos studerande samtidigt som det ökar antalet som väljer att stå utanför
sfi-utbildningen. Det måste enligt LO finnas en fungerande finansiering som
uppmuntrar både den som stått utanför arbetsmarknaden liksom den som har
arbetat några år att bättra på sina språkkunskaper. Socialstyrelsen menar att	12
	12

det kan tänkas att en översyn behöver göras men att det i rapporten inte finns			2000/01:RR12
något egentligt underlag eller någon problemanalys som styrker ett sådant
behov. SAF anser att en översyn eventuellt kan vara tillrådlig, men menar att
det är betydligt mer motiverat att se över formerna för fortsättningsundervis-
ningen. Sådan undervisning bör enligt SAF kunna ges på kvällstid i syfte att
kunna kombineras med arbete.
Revisorerna
Revisorerna menar att det som framkommit i granskningen och de syn-
punkter som lämnats av remissinstanserna sammantaget visar på behovet av
en utredning av försörjningssituationen för de elever som fortsätter sina
studier i svenska efter avslutad sfi. Det har dock framkommit från Utbild-
ningsdepartementet att den proposition om vuxenutbildningen som presente-
ras under våren 2001 innehåller frågor som rör försörjning under utbildning-
en. Då propositionen också tar upp frågor om organisationen av svenskun-
dervisning för invandrare, finner revisorerna det lämpligt att avvakta propo-
sitionen. Revisorerna vill dock peka på det behov av klarläggande av regler-
na om försörjning som remissinstanserna tar upp.
2.6 Se över prioriteringen ”utomnordiska medborgare”
Rapporten
I granskningen framkom att utomnordiska medborgare prioriteras inom
arbetsmarknadspolitiken då deras andel av deltagarna i arbetsmarknadspoli-
tiska program överstiger deras andel av de arbetslösa. Granskningen visade
dock att deltagandet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder skiljer sig åt mellan
olika utomnordiska grupper. Vidare visade granskningen att invandrare som
förvärvat svenskt medborgarskap är underprioriterade i arbetsmarknadspoli-
tiska program trots att deras arbetsmarknadssituation är påtagligt sämre än
infödda svenskars. Revisorerna konstaterade att invandrare är en så hetero-
gen grupp att det är	mindre lämpligt att formulera mål som gäller för hela
denna grupp. Revisorerna föreslog att formuleringen av det arbetsmarknads-
politiska målet om att prioritera utomnordiska medborgare ska ses över.
Remissinstanserna
Integrationsverket,	Högskoleverket, Socialstyrelsen,	Kommunförbundet,
Nationellt centrum, Karlstads kommun, LO, TCO, SAF		och Lärarförbundet
stödjer förslaget. Socialstyrelsen framhåller att det snarast är olämpligt med
en sådan grov kategorisering som utomnordiska medborgare utgör. Högsko-

leverket menar att medborgarskap inte är en lämplig prioriteringsgrund för arbetsmarknadspolitiska åtgärder utan att samhällets åtgärder ska utgå från individens behov och invandrare ska betraktas som individer med olika för- utsättningar, bakgrund och förkunskaper och inte som en grupp. SAF anser att arbetsmarknadspolitiken ska utgå från de kompetensbehov som finns på

arbetsmarknaden samt att de individer som är föremål för arbetsmarknadspo-

litiska åtgärder ska få en individuell behandling utifrån den utbildnings- och	2000/01:RR12
yrkesbakgrund som varje person har. AMS menar att det är en missuppfatt-
ning att det skulle föreligga ett arbetsmarknadspolitiskt mål att prioritera
utomnordiska medborgare. Invandrarbegreppet är dock komplext. I AMS
riktlinjer och övriga styrdokument talas inte om utomnordiska medborgare,
utan om invandrare eller utrikes födda. AMS menar att detta missförstånd
sannolikt uppstått på grund av att AMS inte registrerar, statistikför och redo-
visar födelseland utan endast medborgarskap. Redovisningen av utomnor-
diska medborgare görs för att få en indikation på i vilken utsträckning utsatta
grupper prioriteras. AMS har fått tillstånd av SCB att uppdatera vissa register
med uppgifter avseende utlandsfödda. Det rör sig dock om uppgifter på en
aggregerad nivå. AMS drar slutsatsen att prioriteringar måste uttryckas på ett
tydligare sätt och överväger om egenskapen födelseland ska ingå i de opera-
tiva handläggarsystemen och därmed i de efterföljande statistiksystemen.
Revisorerna
Arbetsmarknadspolitiken ska speciellt prioritera grupper med svag ställning
på arbetsmarknaden (prop. 1995/96:222). Till dessa grupper räknas bl.a.
utomnordiska medborgare. Förekomsten och användningen av begreppet styr
arbetsmarknadspolitiken oavsett om man kan tala om ett mål eller en priori-
tering. Revisorerna menar att den användning av begreppet utomnordiska
medborgare som förekommer i samband med redovisning av statistik över
arbetslöshet, deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder m.m. som görs av
regeringen och AMS inte är ändamålsenlig. Den grupp som omfattas av
begreppet är alltför heterogen för att prioriteringen ska vara meningsfull.
Revisorerna noterar att AMS delar revisorernas uppfattning att det finns
nackdelar med kategoriseringen ”utomnordiska medborgare”. AMS pekar
också på att man har inlett ett arbete med att förändra de operativa handlägg-
ningssystemen inom Arbetsmarknadsverket. Revisorerna vill också påpeka
vikten av att fördjupade analyser, av arbetsmarknadsstatistik såsom den som
gjorts i revisorernas granskning, genomförs regelbundet.
Revisorerna anser att skäl finns för att ompröva prioriteringen av ”ut-
omnordiska medborgare” inom arbetsmarknadspolitiken; dels mot bakgrund
av vad som framgår av revisorernas rapport, dels genom vad som framkom-
mit från remissinstanserna.
Riksdagens revisorer föreslår

•att prioriteringen av utomnordiska medborgare inom arbetsmarknadspo- litiken ses över eftersom begreppet är för brett.

2.7 Arbetsmarknadspolitiska program och språkutbildning

Rapporten

I rapporten framkom att de flesta av de tillfrågade arbetsförmedlarna uppgav att de hade sökande med så dåliga kunskaper i svenska att dessa varken kan

ta ett arbete eller placeras i lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program. I

granskningen framkom också att arbetsförmedlingens möjligheter att hjälpa	2000/01:RR12
dessa grupper är begränsade. De arbetssökande som har dåliga svenskkun-
skaper hänvisas i stor utsträckning till kommunen för ytterligare språkunder-
visning trots att ett arbetsmarknadspolitiskt program hade varit lämpligare.
Revisorerna föreslog i rapporten att möjligheterna att erhålla utbildning i
svenska inom ramen för arbetsmarknadspolitiken ska öka. Revisorerna me-
nade att det borde finnas möjligheter att få undervisning i yrkessvenska inom
det område där den arbetssökande har för avsikt att arbeta. Det borde också
vara möjligt att få undervisning i svenska i kombination med arbetsmark-
nadspolitiska program. En utökad språkundervisning skulle enligt revisorer-
na förbättra konkurrenskraften för de invandrare som har svårigheter att få
arbete.
Remissinstanserna
Integrationsverket, Högskoleverket, Socialstyrelsen, Sollefteå, Umeå, Öre-
bro, Malmö, Uppsala, Borås och Karlstads kommun, Kommunförbundet, LO,
TCO samt Lärarförbundet stöder förslaget. AMS menar att det främst är
förberedande utbildning som kan komma i fråga, för sig eller i kombination
med andra arbetsmarknadspolitiska program. Reglerna utgör inte något hin-
der vad gäller upphandlad utbildning. Däremot finns begränsningar vad
gäller att utnyttja det reguljära utbildningsväsendet. AMS pekar på bestäm-
melsen att arbetsförmedlingen inte ska finansiera undervisning i svenska för
nyanlända invandrare där kommunen får statliga medel för försörjning. Man
menar att bestämmelsen uppfattas som ett hinder att ge aktivitetsstöd till
deltagare i svenskundervisning för invandrare, som trots en längre vistelse i
Sverige har bristfälliga svenskkunskaper. AMS ser gärna att detta hinder i
regelverket slopas så att de arbetsmarknadspolitiska programmen kan kom-
bineras med den svenskundervisning som är lämpligast för individen. Skol-
verket menar att rapportens perspektiv är begränsat då revisorerna endast
tillfrågat arbetsförmedlingens tjänstemän om deras uppfattning om de sökan-
des språkkunskaper. I mötet med arbetsförmedlingen är det enligt Skolverket
naturligt att arbetsgivare betonar betydelsen av språkkunskaper. Under peri-
oder av arbetslöshet kan arbetsgivare ställa höga krav, medan kraven sjunker
när det råder brist på arbetskraft. Integrationsverket föreslår att en utvidgad
försöksverksamhet med arbetsplatsförlagd och yrkesanpassad svenskunder-
visning för olika yrkesgrupper införs medan Högskoleverket anser att den
som har för avsikt att studera vid universitet eller högskola bör erbjudas
anpassad undervisning i svenska i högskolans regi. Lärarförbundet anser att
det kan vara rimligt med vidareutbildning i svenska som arbetsmarknadspoli-
tisk åtgärd, eftersom goda svenskkunskaper är nödvändiga på arbetsmark-
naden. Göteborgs kommun menar att det kan diskuteras om det inte vore
rimligare att öka satsningen på sfi utifrån kommunernas ansvar. SAF menar
att revisorernas förslag i stället bör ersättas med SAF:s förslag om införandet
av en s.k. individuell språkpeng som gör det möjligt för eleverna själva att
välja såväl sfi som fortsatt utbildning.
	12

Revisorerna

2000/01:RR12

Revisorerna anser att det genom vad som framkommit i granskningen är tydligt att det behövs ökade möjligheter att kombinera arbetsmarknadspoli- tiska program med undervisning i svenska. De krav som ställs på språkkun- skaper kan, som Skolverket påpekar, förvisso skifta mellan hög- och lågkon- junktur, men det förhållandet att en stor del av de tillfrågade arbetsför- medlarna menar att de inte kan erbjuda arbete eller ett arbetsmarknadspoli- tiskt program till de sökande på grund av bristande språkkunskaper tyder på ett behov av utökade möjligheter att kombinera sådana program med språk- undervisning.

Riksdagens revisorer föreslår

•att regeringen tar initiativ till att utbildning i svenska i ökad grad kan erbjudas inom ramen för arbetsmarknadspolitiken.

2.8 Värdering av yrkeskunskaper och utbildningar

Rapporten

Frågan om värdering och validering av invandrares kompetens har diskute- rats under lång tid och revisorerna konstaterade i rapporten att det var an- märkningsvärt att frågan inte lösts trots de senaste årens utredningsarbete. Revisorerna granskade speciellt invandrade läkares arbetsmarknadssituation. Ur rapporten framgick att det främsta enskilda skälet till att det tog tid för utländska läkare att erhålla legitimation är problem med att klara det obliga- toriska språkprovet. Revisorerna föreslog därför att regeringen ska se över utformningen, lokaliseringen och dimensioneringen av språkutbildningen för utländska läkare. Syftet med översynen ska vara att platser ska finnas till- gängliga för de läkare som har behov av en sådan språkutbildning.

Remissinstanserna

AMS, Integrationsverket, Socialstyrelsen, Högskoleverket, Göteborgs, Umeå och Malmö kommun, Kommunförbundet, TCO och SAF stöder förslaget. Socialstyrelsen och Umeå kommun menar dock att all legitimerad sjukvårds- personal bör omfattas och TCO att även sjuksköterskor bör omfattas. Hög- skoleverket anser att även andra grupper med legitimationskrav bör omfattas. Även Göteborgs och Malmö kommun samt SAF menar att översynen bör omfatta även andra angelägna grupper. Flera remissinstanser kommenterar också att problemet med att värdera och validera invandrares utbildning och erfarenheter måste lösas.

Revisorerna

Revisorerna konstaterar att problem föreligger för invandrare att få tillgodo- räkna sig utbildningar och annan kompetens man erhållit i hemlandet. För närvarande pågår en utredning om validering av vuxnas kunskap och kompe- tens och frågan om komplettering av utländska examina bereds inom Rege-

ringskansliet. Vidare bereds för närvarande utredningen Mångfald i högsko-	2000/01:RR12
lan (SOU 2000:47) med förslag som rör bl.a. svenskundervisning i högsko-
lemiljö för utländska gymnasister och akademiker samt satsning på komplet-
teringsutbildningar för utländska akademiker. En proposition om mångfald i
högskolan förväntas under 2001. Revisorerna delar uppfattningen, som
framkommit från ett antal remissinstanser, att frågan om validering och
värdering av utländsk kompetens behöver lösas och att möjligheterna till
komplettering behöver öka för fler akademiker än läkare. Revisorerna har
dock begränsat granskningen till sjukvårdspersonal, och framför allt till
läkare eftersom utredningsarbete redan pågår vad gäller utländska akademi-
ker. Förslaget att en översyn av språkutbildningen bör göras för andra grup-
per inom sjukvården som lämnats av bl.a. Socialstyrelsen, anser dock reviso-
rerna vara väl övervägt. Därför bör förslaget rikta sig mot all utländsk vård-
personal.
Riksdagens revisorer föreslår

•att en särskild översyn görs av utformningen, lokaliseringen och di- mensioneringen av språkutbildningen för utländsk vårdpersonal.

3 Revisorernas förslag

Riksdagens revisorer föreslår att riksdagen begär att regeringen

1.tar initiativ till förändringar av sfi efter elevernas behov i enlighet med vad som anförts i avsnitt 2.1

2.tar initiativ till att se över prioriteringen av utomnordiska medborgare inom arbetsmarknadspolitiken i enlighet med vad som anförts i avsnitt 2.6

3.tar initiativ till en förändring vad avser arbetsmarknadspolitiska program och språkutbildning i enlighet med vad som anförts i avsnitt 2.7

4.initierar en översyn av språkutbildningen för vårdpersonal i enlighet med vad som anförts i avsnitt 2.8.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit reviso- rerna Ingemar Josefsson (s), Per Rosengren (v), Bengt Silfverstrand (s), Anita Jönsson (s), Kenneth Lantz (kd), Margit Gennser (m), Hans Stenberg (s), Ann-Marie Fagerström (s), Marie Engström (v), Ingvar Eriksson (m), Conny Öhman (s) och Lennart Hedquist (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit t.f. kanslichefen Mar- garetha Stålfors och revisionsdirektören Anna Aspegren (föredragande).

Stockholm den 22 februari 2001

På Riksdagens revisorers vägnar

Ingemar Josefsson

Anna Aspegren

2000/01:RR12 Bilaga 1

Rapport 2000/01:3

Språk och arbete

-svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad

RIKSDAGENS REVISORER	TEL 08-786 40 00	www.riksdagen.se/rr
100 12 STOCKHOLM	FAX 08-786 61 88

1999:141 (4)

Förord

Riksdagens revisorer beslutade i november 1999, på förslag av revisorernas kansli, att genomföra en granskning av svenskundervisning och arbetsmark- nadssituationen för invandrare. Beslutet byggde bl.a. på att revisorerna i tidigare granskningar identifierat dessa som två centrala problemområden.

Underlaget till granskningen utgörs bl.a. av intervjuer med företrädare för svenskundervisning för invandrare (sfi) och för arbetsförmedlingar i ett antal kommuner. Enkätundersökningar har gjorts bland sfi-lärare respektive ar- betsförmedlare. Vidare har professor Jan Ekberg och filosofie doktor Dan- Olof Rooth skrivit en konsultrapport inom ramen för granskningen. Konsult- rapporten återfinns i sin helhet i en bilaga till rapporten. Slutligen har Statist- iska centralbyrån på uppdrag av revisorerna genomfört en bearbetning av tillgänglig statistik över undervisningen i svenska för invandrare.

Föreliggande rapport har utarbetats av revisorernas tredje avdelning. I av- delningen infår följande ledamöter och suppleanter: Anders G Högmark (m), ordförande, Anita Jönsson (s), vice ordförande, Kenneth Lantz (kd), Marie Engström (v), Björn Kaaling (s), Conny Öhman (s), Ann-Kristine Johansson

(s) och Patrik Norinder (m).

Ansvarig för granskningen vid revisorernas kansli har varit revisionsdirek- tör Anna Aspegren. Slobodanka Kovacevic har varit projektanställd i granskningen. Även kanslichefen Åke Dahlberg och utredningschefen Stefan Ackerby har deltagit i arbetet.

Rapporten sänds nu på remiss. Revisorernas slutliga ställningstaganden och förslag kommer därefter att utformas i en skrivelse till riksdagen.

Innehållet i denna rapport fastställdes i oktober 2000.

Sammanfattning

Riksdagens revisorer har granskat svenskundervisningen för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad. Syftet med granskningen är bl.a. att få en bild av hur undervisningen i svenska för invandrare fungerar samt orsaker till och effekter av att en stor andel av invandrarna inte når upp till godkänt betyg i svenska för invandrare. En andra del av granskningen inriktas på integration- en av invandrare på den svenska arbetsmarknaden. Speciell uppmärksammas invandrares deltagande i de arbetsmarknadspolitiska programmen.

Studieresultat för elever i svenskundervisning för invandrare

Statistik visar att en stor del av de som påbörjar sfi-studier aldrig fullföljer dessa och således inte heller uppnår sfi-målen och får betyg. Endast omkring hälften av de som påbörjade sina studier 1993/94 har uppnått godkänd nivå efter fyra år.

Utbildningsbakgrund spelar en avgörande roll för möjligheterna att klara sfi. Vidare har äldre elever, speciellt i åldrarna över 55 år, allt annat lika väsentligt svårare att klara sfi-nivån än yngre och medelålders elever. Dålig psykisk hälsa, låg motivation och problematiska sociala förhållanden är också bidragande orsaker till att eleverna har svårigheter med att klara sfi.

Revisorerna menar att den statistik som tagits fram inom ramen för granskningen visar att svenskundervisningen för invandrare inte tillgodoser behoven hos de elevgrupper som har svårast att klara utbildningen. Reviso- rerna menar också att det är otillfredsställande att en mer genomgripande analys och utvärdering av studieresultaten inom sfi inte har gjorts inom Skolverket, trots att dessa länge varit bristfälliga.

Revisorernas förslag

Revisorerna menar att svenskundervisningen för invandrare bör förändras så att den bättre motsvarar behoven hos eleverna. Den stora grupp som inte klarar sfi i dess nuvarande form bör kunna få en möjlighet att avsluta studi- erna för att gå vidare till annan verksamhet som passar dem bättre. En möj- lighet är att två betygsnivåer införs. De elever som inte klarar att uppnå den högre nivån på sfi-betyg bör i stället efter en viss tid i sfi erbjudas fortsatt språkundervisning i kombination med exempelvis praktik inom en kommu- nal projektanställning. Revisorerna anser också att statistiken inom sfi- området bör förbättras.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Sfi-lärarnas utbildning

Revisorerna menar att studieresultaten från sfi visar på svårigheter att under-
visa invandrare i ett främmande språk. Det förefaller därför önskvärt att
lärarna, förutom pedagogisk utbildning, också har utbildning i svenska som
andraspråk. Granskningen visar att en stor andel lärare saknar utbildning i
svenska som andraspråk. Kostnaderna för vidareutbildning av dessa lärare
måste ställas mot de kostnader som uppstår om sfi-eleverna inte lär sig	17
	17

svenska. Goda kunskaper i svenska är ofta en förutsättning för att få ett ar- bete och därmed en egen försörjning. Revisorerna understryker därför vikten av att kommunerna strävar efter att så många lärare som möjligt har utbild- ning i svenska som andraspråk.

Tillsynen av sfi

Revisorerna menar att det är förvånande att Skolverket, med tanke på det dåliga undervisningsresultat sfi uppvisar i statistiken inte i större omfattning har bedrivit aktiv tillsyn över verksamheten. Revisorerna anser att Skolverket tydligare bör prioritera uppgiften att främja utvecklingen av kvaliteten på svenskundervisningen för invandrare.

Revisorernas förslag

Regeringen bör initiera en granskning av kvaliteten inom sfi och hur under- visningen kan göras effektivare genom utveckling av verksamheten. Rege- ringen bör återkomma till riksdagen med en redovisning och eventuella förslag som föranleds av granskningen.

Försörjning under studierna

Under granskningsarbetet har framkommit att det i vissa kommuner finns svårigheter att hitta lämpliga fortsättningskurser i svenska direkt efter sfi. Vissa elever hindras på grund av att den försörjningsform man har inte pas- sar studierna. Enligt sfi-lärarna bör väntetiden mellan olika studienivåer vara så kort som möjligt, eftersom motivationen hos eleverna kan sänkas och språkkunskaperna försämras i de fall svenska inte används som vardags- språk.

Revisorernas förslag

Möjligheterna till försörjning under fortsatta studier på komvux efter sfi bör ses över.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Utvecklingen av invandrarnas arbetsmarknad

Invandrarnas situation på arbetsmarknaden har trendmässigt försämrats. De som invandrade före 1970 hade ungefär samma arbetsmarknadsläge som infödda medan de som invandrat senare haft betydligt svårare att etablera sig på arbetsmarknaden. Man gick också in i 1990-talet med låg sysselsättnings- grad och hög arbetslöshet och detta blev sedan bestående under hela 1990- talet.

arbetssökande med utländsk bakgrund kan vara en annan. Enligt revisorerna

är detta ett tecken på att integrationspolitiken misslyckats i väsentliga avse- enden och att nya vägar måste prövas för att stärka invandrarnas ställning på arbetsmarknaden. Svenskundervisningen spelar därvid en central roll.

Prioriteringar inom arbetsmarknadspolitiken

Utomnordiska medborgare prioriteras inom arbetsmarknadspolitiken bl.a. genom att deras andel av deltagarna i arbetsmarknadspolitiska program över- stiger deras andel av de arbetslösa. Granskningen visar dock att deltagandet i arbetsmarknadspolitiska åtgärder skiljer sig åt mellan olika utomnordiska grupper. Granskningen visar också att invandrare som förvärvat svenskt medborgarskap är underprioriterade i arbetsmarknadspolitiska program trots att deras arbetsmarknadssituation är påtagligt sämre än infödda svenskars.

Förslag

Revisorerna föreslår att formuleringen av det arbetsmarknadspolitiska målet om att prioritera utomnordiska medborgare ses över. Revisorernas gransk- ning visar att invandrare som förvärvat svenskt medborgarskap har en sämre arbetsmarknadssituation än övriga svenskars, varför medborgarskap inte är en lämplig prioriteringsgrund. Vidare konstaterar revisorerna att invandrare är en så heterogen grupp att det också kan vara mindre lämpligt att formulera mål som gäller för hela gruppen.

Regionala skillnader i invandrarnas arbetsmarknadssituation

Bilden av en svag integration av invandrarna på arbetsmarknaden är inte entydig. En studie som genomförts vid Växjö universitet som gäller bosniska flyktingar visar att det finns ett starkt samband mellan det allmänna arbets- marknadsläget i en kommun och sysselsättningsgraden för de bosniska in- vandrarna. Ju högre sysselsättningsgraden är för kommunens hela befolk- ning, desto högre är den också för bosnierna. Men arbetsmarknadsläget för- klarar bara en del av skillnaderna. Även förekomsten av informella kontakt- nät som ger effektiv informationsspridning och arbetsförmedlingarnas nära kontakter med företagen har betydelse. På de orter med högst sysselsätt- ningsfrekvens har sfi-verksamheten ofta kontakter eller samarbete med före- tagen för att underlätta för de anställda att förbättra sina kunskaper i svenska. I granskningen har också framkommit att det på ett antal orter finns ett eta- blerat samarbete mellan sfi och företagen, som syftar till att arbetstagarna ska kunna förbättra sina språkkunskaper. Revisorerna vill betona vikten av ett sådant samarbete då det är angeläget att de invandrare som inte uppnått sfi- nivån i sina svenskkunskaper får en möjlighet att göra detta. Integrationsver- ket har en viktig uppgift att sprida goda exempel och förmedla kunskaper om hur ett sådant samarbete kan se ut.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Arbetsmarknadspolitiska program

I revisorernas enkät uppgav de allra flesta förmedlare att de har sökande med så dåliga kunskaper i svenska att de varken kan ta ett arbete eller placeras i lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program. I granskningen har framkommit att arbetsförmedlingens möjligheter att hjälpa vissa grupper invandrare är begränsade. De arbetssökande som har dåliga svenskkunskaper hänvisas för närvarande i stor utsträckning till kommunen för ytterligare språkundervis- ning.

Förslag

Revisorerna föreslår att möjligheterna att erhålla utbildning i svenska inom ramen för arbetsmarknadspolitiken ökar.

Värdering av invandrares kompetens

Frågan om värdering och validering av invandrares kompetens har diskute- rats under lång tid och revisorerna menar att det är anmärkningsvärt att frå- gan inte är löst trots de senaste årens utredningsarbete. Revisorerna har spe- ciellt granskat invandrade läkares arbetsmarknadssituation. Socialstyrelsen fastställer vilka villkor som ska vara uppfyllda för att invandrade läkare ska kunna erhålla svensk läkarlegitimation. Ett villkor som är gemensamt för samtliga invandrade läkare utanför EU och EES-området är godkänt språk- prov. Enligt Socialstyrelsen är problem med att klara språkprovet det främsta enskilda skälet till att det tar tid för utländska läkare att erhålla legitimation.

Förslag

Revisorerna föreslår att regeringen ska se över utformningen, lokaliseringen och dimensioneringen av språkutbildningen för utländska läkare. Syftet med översynen ska vara att platser ska finnas tillgängliga för de läkare som har behov av en sådan utbildning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

1 Granskningens bakgrund och inriktning

1.1 Inledning

Riksdagens revisorer beslutade i november 1999 att granska svenskundervis- ningen för invandrare (sfi) och invandrarnas arbetsmarknad. Sambandet mellan kunskaper i svenska och möjligheten att få arbete skulle belysas. Bakgrunden till granskningen var att revisorerna i tidigare rapporter upp- märksammat dessa områden och att det finns tecken på fortsatta problem. I rapporten Invandrarpolitikens inriktning och resultat (1991/92:12) menade revisorerna att en redovisning av erfarenheterna och resultaten av undervis- ningen i svenska för invandrare var nödvändig. Vid granskningstillfället fanns ingen samlad statistik över studieresultatet för de elever som deltog i svenskundervisning för invandrare (sfi). Undersökningar från Stockholm och Göteborg visade dock att av drygt 20 000 elever som lämnade sfi läsåret 1990/91 uppnådde 32 procent sfi-nivån, 3 procent fullföljde undervisningen men underkändes och övriga 65 procent avbröt. Revisorerna menade att de dåliga resultaten av svenskundervisning för invandrare, där större delen av deltagarna inte uppnådde den eftersträvade kunskapsnivån, tydde på låg effektivitet.

Granskningen 1992 omfattade också arbetsmarknadssituationen för in- vandrare. I rapporten pekade revisorerna på att invandrarnas förvärvsfrek- vens hade sjunkit sedan början av 1970-talet. Detta sammanföll med att arbetskraftsinvandringen från de utomnordiska länderna ersattes av anhörig- invandring. När flyktinginvandringen tog fart i början av 1980-talet sjönk andelen förvärvsarbetande ytterligare. Revisorerna menade att huvudförkla- ringen till denna utveckling sannolikt stod att finna både i invandringens ändrade sammansättning – med en minskande andel arbetskraftsinvandrare – och i ökande inträdessvårigheter på arbetsmarknaden. Från mitten av 1980- talet sammanföll försämringen av de utländska medborgarnas förvärvs- andelar med en relativt hög efterfrågan på arbetskraft. Revisorerna menade att invandrarnas svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden ingav bety- dande oro och att regeringen i ökad grad borde uppmärksamma dessa frågor.

Socialförsäkringsutskottet (bet. 1992/93:SfU7) tillstyrkte bifall till reviso- rernas förslag om en redovisning av erfarenheterna av sfi-undervisningen. Utskottet ansåg att övriga förslag tillgodosågs genom att regeringen beslutat tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppgift att se över bl.a. invandrar- politiken.

I revisorernas rapport Effekter av arbetsmarknadsutbildningen (1995/96:10) presenterades en undersökning av bakgrunden hos dem som deltog i arbetsmarknadsutbildning (Riksdagens revisorer 1996). Enligt undersökningen fanns det en tendens till att de prioriterade grupperna, ut- omnordiska medborgare, ungdomar och handikappade, fått en svagare ställ- ning i arbetsmarknadsutbildningen, framför allt i den yrkesinriktade. Speci- ellt ogynnsam var utvecklingen för utomnordiska medborgare. Arbetsmark- nadsutskottet (bet.1996/97:AU9) betonade i sitt betänkande angående reviso-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

rernas förslag vikten av att kvinnornas situation inom arbetsmarknadsutbild-	Fel! Okänt namn
ningen uppmärksammades, liksom att undervisningen i svenska för invand-	på
rare förbättrades.	dokumentegenskap
Enligt tillgänglig statistik avbryter många elever sin utbildning i svenska	.:Fel! Okänt namn
utan att erhålla godkänt betyg. Kritik mot utbildningens kvalitet och innehåll	på
framförs också i olika sammanhang, bl.a. från Arbetsmarknadsstyrelsen1. I	dokumentegenskap
en rapport om arbetsmarknaden för utomnordiska medborgare (AMS 2000)	.
understryker AMS att av dem som läste sfi läsåret 1998/99 hade 19 procent	Bilaga 1
uppnått den s.k. sfi-nivån ett år senare och att en tredjedel hade avbrutit	Fel! Okänt namn
utbildningen. Man framhåller också att för endast sju procent av dem som	på
inte uppnått sfi-nivån var orsaken att de avbrutit studierna för arbete eller	dokumentegenskap
påbörjat andra studier. AMS menar att det är angeläget att svenskundervis-
ningen anpassas till individens behov och önskemål eftersom gruppen av
elever är heterogen. Enligt myndigheten räcker det dock inte att endast foku-
sera på den pedagogiska utformningen av svenskundervisningen. Det avgö-
rande är kombinationen av språklig träning och arbetslivspraktik.
Samtidigt har invandrarnas situation på arbetsmarknaden försämrats under
de senaste decennierna. Bland utomnordiska medborgare är deltagande i
arbetskraften väsentligt lägre än bland svenska medborgare och andelen
arbetslösa är högre, även om en viss förbättring kan märkas under de allra
senaste åren.

1.2 Syfte och metoder

Syftet med granskningen är att få en bild av hur undervisningen i svenska för invandrare fungerar samt orsaker till och effekter av att en stor andel av invandrarna inte når upp till godkänt betyg i svenska för invandrare. Vidare granskas bl.a. Skolverkets tillsyn av sfi-undervisningen. En andra del av granskningen inriktas på integrationen av invandrare på den svenska arbets- marknaden. Speciellt uppmärksammas invandrares deltagande i de arbets- marknadspolitiska programmen.

I granskningen kartläggs hur invandrarnas arbetslöshet har förändrats un- der 1990-talet och hur Arbetsmarknadsverket har lyckats med sitt uppdrag att prioritera utomnordiska medborgare, bl.a. vad avser deltagande i arbets- marknadspolitiska åtgärder.

Inom ramen för granskningen har representanter för sfi och arbetsför- medlingen i ett antal kommuner, nämligen Arvika, Botkyrka, Norrköping, Sollefteå och Uppsala, besökts och intervjuats. Syftet med intervjuerna var att ta del av tjänstemännens uppfattning om den egna verksamheten och samarbetet med andra myndigheter.

Vidare har revisorerna genom enkäter undersökt sfi-ansvarigas inställning till sfi bl.a. vad gäller möjligheterna att undervisa invandrare som inte har någon eller endast kort utbildning från hemlandet. Enkäten sändes till 119 kommuner. Kommunerna valdes ut för att motsvara de kommuner som mot- tagit en enkät från Integrationsverket rörande kommunernas introduktions-

1 Arbetsmarknaden för invandrare, Arbetsmarknadesstyrelsen (Ura 1999:5).

verksamhet för invandrare. Verkets undersökning riktade sig till de kommu-	Fel! Okänt namn
ner som under perioden 1999-01-01–10-31 tog emot minst sju flyktingar.	på
Svar på revisorernas enkät har inkommit från 92 kommuner, dvs. drygt 75	dokumentegenskap
procent av de tillfrågade kommunerna. Två enkäter inkom för sent för att	.:Fel! Okänt namn
kunna ingå i sammanställningen.	på
En enkät med frågor rörande handläggningen av arbetssökande som är	dokumentegenskap
födda utomlands och har bristande kunskaper i svenska språket har också	.
skickats till ett antal arbetsförmedlare. Sammanlagt kom 95 svar in från 71	Bilaga 1
arbetsförmedlingar. Detta var en för låg svarsfrekvens för att enkäten skulle	Fel! Okänt namn
kunna ligga till grund för några generella slutsatser. Enkätsvaren används i	på
stället i rapporten i kvalitativt syfte.	dokumentegenskap
Statistiska centralbyrån har på uppdrag av revisorerna gjort en analys av de
uppgifter som finns i sfi-registret och i sysselsättningsregistret LOUISE.
Slutligen har professor Jan Ekberg och fil.dr Dan-Olof Rooth vid Växjö
universitet respektive Högskolan i Kalmar på revisorernas uppdrag samman-
ställt en underlagsrapport om invandrarnas integration på arbetsmarknaden
och ställning i arbetsmarknadspolitiken, Arbetsmarknadspolitik för invand-
rare. Rapporten bifogas som en bilaga.

1.3 Vem är invandrare?

Begreppet invandrare är omdiskuterat. I en rapport från en arbetsgrupp på Kulturdepartementet (Ds 1999:48, Begreppet invandrare i myndigheters verksamhet) konstateras att begreppet invandrare används i ett flertal bety- delser i olika författningar och att det i stort sett alltid är oklart i vilken bety- delse begreppet används2. Vissa debattörer menar att begreppet invandrare inte bör användas eftersom det innebär ett utpekande av en del av befolk- ningen som annorlunda och, ofta, problematisk samt i behov av särskilda åtgärder.

Eftersom granskningen avser just svenskundervisningen för invandrare och prioriteringen av invandrare inom arbetsmarknadspolitiken, är det dock nödvändigt att använda en indelning av befolkningen i invandrare och in- födda svenskar eftersom politiken riktar sig just mot en specifik grupp, näm- ligen invandrare. Målen för politiken är också formulerade i dessa termer.

Ofta likställs invandrarstatus med medborgarskap så att personer som för- värvat svenskt medborgarskap inte räknas som invandrare. Det visar sig emellertid att vad gäller bl.a. integration på arbetsmarknaden är det bredare begreppet ”utrikes födda” mer relevant.

Som framkommer i föreliggande granskning kan det lätt leda till felaktiga slutsatser om invandrare betraktas som en enhetlig grupp. Förutsättningarna för att lära sig svenska språket och integreras på den svenska arbetsmark- naden skiljer sig markant, även mellan invandrare från samma ursprungs- land.

2Frågan behandlas också i Ds 2000:43 Begreppet invandrare i myndigheternas verk-

samhet.

1.4 Diskriminering

Den 1 maj 1999 trädde den nya lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet i kraft3. Genom den nya lagen ska det bli möjligt att i högre utsträckning än med den tidigare lagstiftningen beivra diskriminerande bete- ende från arbetsgivare. Diskrimineringsfrågorna behandlas också i andra sammanhang. Ett projekt drivs sedan september 1999 på Näringsdepartemen- tet om produktiv mångfald i näringslivet och på arbetsmarknaden (Rege- ringsbeslut 1999-05-28). Uppgiften är bl.a. att i ett sammanhang och ur ett tillväxtperspektiv kartlägga och analysera hur kön, klass, etnisk tillhörighet, ålder, sexuell läggning och funktionshinder påverkar enskildas möjligheter på arbetsmarknaden och till företagande. Senast den 1 december 2000 skall arbetsgruppen presentera ett förslag till nationellt program för en produktiv mångfald inom arbetsmarknad och näringsliv, för ökad tillväxt, ökad jämlik- het, ökad jämställdhet och social rättvisa. Inom Regeringskansliet utarbetas för närvarande också en nationell handlingsplan mot rasism, främlingsfient- lighet och etnisk diskriminering.

I Arbetsmarknadsstyrelsens rapport Arbetsmarknaden för utomnordiska medborgare (Arbetsmarknadsstyrelsen 2000) konstateras att etnisk diskrimi- nering har betydelse för möjligheten att få arbete. Okunskap om andra kul- turer och om kvaliteten på utländska utbildningar leder enligt Arbetsmark- nadsstyrelsen sannolikt till att personer med svenskt ursprung får en fördel i många rekryteringssituationer jämfört med personer födda utanför Norden.

Eftersom den nya lagen om åtgärder mot etnisk diskriminering nyligen har trätt i kraft och en bred utredning berör mångfald i näringslivet och på ar- betsmarknaden med inriktning på frågor om diskriminering berör förelig- gande rapport inte direkt detta område. Det betyder dock inte att revisorerna är omedvetna om att diskriminering av personer födda utomlands kan före- komma hos såväl myndigheter som företag.

3SFS 1999:130, prop. 1997/98:177, bet. 1998/99:AU4, rskr. 1998/99:140.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

2 Från invandrarpolitik till integrationspolitik

2.1 Bakgrunden

Under efterkrigstiden har antalet invandrare i Sverige ökat kraftigt. År 1940 var andelen utrikes födda av totalbefolkningen omkring en procent. Motsva- rande andel hade ökat till nästan sju procent 1970 och till nästan elva procent i slutet av 1990-talet, drygt 970 000 personer. Omkring hälften av de utrikes födda har förvärvat svenskt medborgarskap. Under 1950-talet bestod invand- ringen framför allt av arbetskraftsinvandring, men även flyktinginvandring förekom. Sysselsättningsgraden för invandrarna var högre än för totalbefolk- ningen. Under 1960-talet sjönk sysselsättningsgraden något för invandrarna men var fortfarande högre än för totalbefolkningen. Fram till mitten av 1970- talet bestod invandrargruppen i huvudsak av arbetskraftsinvandrare från Europa. En skärpning av möjligheterna för utomnordiska medborgare att få arbetstillstånd i Sverige och ett förändrat arbetsmarknadsläge medförde att denna form av invandring minskade kraftigt under 1970-talet. År 1970 var ca 60 procent av de utrikes födda som bodde i Sverige födda i något annat nor- diskt land och mer än 90 procent var födda i Europa. Efter 1975 har invand- ringen ändrat karaktär. Andelen flyktingar och anknytningsfall har ökat. Många är födda utom Europa. Sammansättningen av gruppen utrikes födda boende i Sverige har därför förändrats. Vid slutet av 1990-talet var ca 30 procent av invandrarna i Sverige födda i något annat nordiskt land, knappt 35 procent födda i övriga Europa och drygt 35 procent födda utanför Europa.

Den svenska invandrarpolitiken växte fram i takt med att invandringen förändrades.

Tabell 2.1 Beviljade uppehållstillstånd respektive antal personer med utländskt medborgarskap eller födda utomlands 1990, 1995, 1998 och 1999

	1990	1995	1998	1999
Totalt	37 383	32 486	39 433	37 376
Arbetskraftsinvandring*	263	190	363	343
Flyktingar	12 839	5 642	8 193	5 597
Anhöriga	22 221	19 707	21 673	21 681
Personer med utländskt	483 704	438 710	410 621	**
medborgarskap
- icke nordiska	383 661	315 008	294 078	**
Utrikes födda	790 445	936 022	971 383	**

* Inkluderar inte uppehållstillstånd enligt EES-avtalet ** Uppgift saknas Källa: Migrationsverket och SCB

Ifigur 2.1 nedan framgår dels samtliga beviljade uppehållstillstånd under 1980–1999, dels antalet flyktingar under samma period.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Källa: Migrationsverket. Egen bearbetning.

Figur 2.1 Samtliga uppehållstillstånd och

flyktingar 1980-1999

	90 000
	90 000
	80 000
				Samtliga
				Samtliga
	70 000			Flyktignar
	70 000			Flyktignar
	60 000


Antal	50 000
	50 000
	40 000


	30 000
	30 000
	20 000
	20 000
	10 000
	10 000
	0
	0									1998
	1980	1982	1984	1986	1988	1990	1992	1994	1996	1998

År

Före 1975 fanns det i princip ingen särskild politik för invandrare. De ut- ländska medborgare som bosatte sig i Sverige var hänvisade till de allmänna välfärdssystemen. Det rådande synsättet var att invandrarna skulle assimile- ras i samhället. Den generella politiken visade sig dock vara otillräcklig i vissa avseenden. Det kunde t.ex. vara svårt för den som invandrat att hävda sin ställning utan goda språkkunskaper och kunskaper om Sverige. Under 1960-talet växte således inställningen fram att en särskild politik för invand- rare behövdes. År 1975 fattade riksdagen beslut om riktlinjer för invandrar- och minoritetspolitiken. Beslutet innebar ett avståndstagande från assimilat- ionstanken och i stället framhölls att invandrares kulturella och språkliga bakgrund skulle främjas. Utgångspunkten var fortfarande att invandrarna skulle omfattas av de generella systemen men riksdagen menade att det också behövdes en politik som riktade sig direkt till dem som invandrat till Sverige för att dessa skulle klara sig på samma villkor som svenskar och bli konkurrenskraftiga och jämbördiga. Med hjälp av särskilda åtgärder skulle de klyftor som började bli synliga mellan invandrare och svenskar motver- kas.4 Målen för invandrarpolitiken var jämlikhet, valfrihet och samverkan. 1980 tillkallade regeringen en ny parlamentarisk utredning med uppgift att se över både invandrings- och invandrarpolitiken. Uppdraget blev i huvudsak begränsat till att följa upp genomförandet av 1975 års riktlinjer och precisera dem särskilt vad gäller valfrihetsmålet. 1986 tog riksdagen ett nytt invand- rarpolitiskt beslut. Riksdagen fastställde i huvudsak de ursprungliga riktlin-

4 Invandrarpolitiska kommitténs slutbetänkande Sverige, framtiden och mångfalden (SOU 1996:55).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

jerna bland annat genom att lyfta fram formuleringar som fanns i 1975 års	Fel! Okänt namn
riksdagsbeslut.	på
I november 1994 tillkallades en parlamentarisk kommitté med uppdrag att	dokumentegenskap
se över den svenska invandrarpolitiken. Våren 1996 överlämnade kommittén	.:Fel! Okänt namn
sitt slutbetänkande Sverige, framtiden och mångfalden (SOU 1996:55). I	på
betänkandet gav kommittén en bakgrund till den dåvarande invandrarpoliti-	dokumentegenskap
ken, genomförde en analys och utvärdering av invandrarpolitiken och de	.
invandrades situation i Sverige samt lämnade förslag till åtgärder. Betänkan-	Bilaga 1
det var grunden för regeringens proposition Sverige, framtiden och mångfal-	Fel! Okänt namn
den – från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16, bet.	på
1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68).	dokumentegenskap
Riksdagen godkände propositionen i december 1997. Invandrarpolitik er-
sattes med en integrationspolitik. I propositionen konstaterades bl.a. att syftet
med den dittillsvarande invandrarpolitiken var att invandrare skulle bli del-
aktiga i samhällslivet på lika villkor som infödda svenska. Invandrarpolitiken
riktade sig i stor utsträckning till invandrare som grupp och satte invandrar-
skapet och den invandrades kulturella och etniska bakgrund i centrum. Detta
ledde enligt regeringen till att invandrarskap förknippades med an-
norlundaskap och att en uppdelning av befolkningen i ”vi och dom” förstärk-
tes. Den nya integrationspolitiken riktar sig i stället till hela samhället och
omfattar alla som bor i Sverige, oberoende av bakgrund. Integration ses som
en ömsesidig förändringsprocess som berör både samhället och individen,
såväl de invandrade som de infödda.

2.2 De integrationspolitiska målen

Målen för integrationspolitiken är:

• lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund,

• en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, en sam- hällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund ska vara delaktiga i och medansvariga för.

Det integrationspolitiska arbetet ska särskilt inriktas på att:

•ge stöd till individens egen försörjning och delaktighet i samhället,

•värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter,

•förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och ras- ism.

För att de integrationspolitiska målen skulle kunna omsättas i konkret hand- ling i hela landet betonade regeringen i propositionen behovet av att flera aktörer involverades i arbetet. Framför allt menade man att den regionala nivån behövdes för att genomföra och samordna politiken. Länsstyrelserna med sitt samordningsansvar för statlig och kommunal verksamhet och sitt breda nätverk och sina kontaktytor ansågs som en viktigt resurs i arbetet med att förankra de integrationspolitiska målen på länsnivå. Regeringen framhöll

också kommunernas centrala roll för att förverkliga de integrationspolitiska	Fel! Okänt namn
målen.	på
Säråtgärder som riktar sig till invandrare som grupp ska liksom tidigare	dokumentegenskap
begränsas till den första tiden i Sverige. Regeringen framhöll i propositionen	.:Fel! Okänt namn
att i ett integrationspolitiskt perspektiv är den första tiden i Sverige av stor	på
betydelse. Stöd i syfte att underlätta invandrarnas försörjning och delaktighet	dokumentegenskap
i samhället bör ges av både statliga och kommunala myndigheter. Regering-	.
en underströk i propositionen om den nya integrationspolitiken att individer-	Bilaga 1
nas behov och förutsättningar bör vara utgångspunkt för stödet. Även om alla	Fel! Okänt namn
nyanlända invandrare i stor utsträckning har likartade behov kan de individu-	på
ella variationerna vara stora. Ålder, fysiskt och psykiskt hälsotillstånd, famil-	dokumentegenskap
jesituation liksom utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet påverkar
behoven.
En ny myndighet, Integrationsverket, inrättades också med ansvar för att
integrationspolitiska mål och synsätt skulle få genomslag på olika samhälls-
områden samt att aktivt stimulera integrationsprocesserna i samhället. Myn-
digheten startade sitt arbete den 1 juni 1998. Integrationsverket har det över-
gripande ansvaret för att verka för lika rättigheter och möjligheter för alla
samt för att förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och
rasism. Vidare ansvarar Integrationsverket för att nyanlända invandrare får
stöd för sin integration i det svenska samhället. Integrationsverket har också i
uppgift att följa och utvärdera samhällsutvecklingen mot bakgrund av sam-
hällets etniska och kulturella mångfald.
I budgetpropositionen för 2000 anför regeringen att utvecklingen inom in-
tegrationsområdet inte har varit tillfredsställande i förhållande till de integrat-
ionspolitiska målen. Man framhåller att den sociala och etniska segregation-
en är stor och att arbetslösheten slår hårt mot personer med utländsk bak-
grund. Socialförsäkringsutskottet anförde (bet. 1999/2000:SfU2) att dessa
förhållanden i hög grad gällde i storstädernas utsatta bostadsområden. I dessa
områden krävs enligt utskottet särskilda insatser av både ekonomisk och
annan karaktär. Det är också nödvändigt att arbetet bedrivs långsiktigt. I
budgetpropositionen för 2001 menar regeringen att tillståndet inom integrat-
ionsområdet fortfarande inte är tillfredsställande i förhållande till de mål som
riksdagen beslutat.

2.3 Introduktionen i Sverige

Enligt propositionen om integrationspolitiken ska samhällets introduktion för
nyanlända flyktingar och andra skyddsbehövande syfta till att ge individen
förutsättningar för att försörja sig själv och bli delaktig i det svenska sam-
hället. Utarbetandet av ett sammanhållet integrationsprogram för den en-
skilde flyktingen är ett viktigt instrument i introduktionen. Den enskilde och
den kommun flyktingen väljer att bosätta sig i har gemensamt ansvaret för att
utarbeta ett introduktionsprogram. Sfi-undervisning utgör oftast grunden i
introduktionsprogrammet för vuxna. Nyanlända med utbildning ska tidigt få
sin utbildning värderad och påbörja lämpliga kompletteringar. För dem med
kort skolbakgrund bör introduktionen vara inriktad på att komplettera grund-
utbildningen. För alla nyanlända är det viktigt att från början få en oriente-	28

ring om och en realistisk bild av den svenska arbetsmarknaden. Arbetsför-	Fel! Okänt namn
medlingens medverkan i introduktionen är därför nödvändig och betydelse-	på
full. Syftet med introduktionsprogrammet är bl.a. att olika aktörers ansvar	dokumentegenskap
preciseras och klargörs så att det inte uppstår perioder av sysslolöshet.	.:Fel! Okänt namn
Kommunen har ett särskild ansvar för att berörda instanser samverkar.	på
Introduktionsperioden är i normalfallet högst två år och kan förlängas, om	dokumentegenskap
det behövs med hänsyn till den enskildes behov. Under introduktionen får	.
flyktingar och andra skyddsbehövande försörjningsstöd i form av socialbi-	Bilaga 1
drag eller en särskild introduktionsersättning enligt lagen (1992:1068) om	Fel! Okänt namn
introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Kommu-	på
nen bestämmer introduktionsersättningens storlek.	dokumentegenskap
Behoven hos nyanlända invandrare som inte är flyktingar ska i stor ut-
sträckning tillgodoses genom insatser och åtgärder inom ramen för den gene-
rella politiken. Integrationsverket rekommenderar dock att samma introdukt-
ionsmål används i kommunerna för övriga nyanlända invandrare som för
dem som omfattas av lagen om introduktionsersättning. Lagen ger kommu-
nen möjlighet att bevilja introduktionsersättning även till andra invandrare än
dem som omfattas av ersättningsförordningen om de förbinder sig att följa en
introduktionsplan.

3 Svenskundervisning för invandrare (sfi)

3.1 Framväxten av svenskundervisningen

Svenskundervisning för invandrare (sfi) infördes som en försöksverksamhet genom ett riksdagsbeslut 1965. Skolöverstyrelsen, som fick disponera tre miljoner kronor för ändamålet, gav i uppdrag till studieförbunden att anordna avgiftsfria studiecirklar i svenska och samhällsorientering. Beslutet tillkom mot bakgrund av en ökad invandring till Sverige.

Den första läroplanen för svenskundervisning för invandrare utarbetades 1971. Läroplanen fick status av rekommendationer för studieförbunden. Läroplanen ersattes 1976 av Allmänna mål och riktlinjer för undervisning i svenska för vuxna invandrare. Medel för verksamheten anvisades fr.o.m. budgetåret 1970/71 under ett särskilt anslag i statsbudgeten. Skolöverstyrel- sen förfogade över medlen som fick disponeras, efter samråd med Arbets- marknadsstyrelsen och Statens invandrarverk, för undervisning i svenska språket med samhällsorientering.

Under 1970-talet gjordes en åtskillnad mellan svenskundervisning i sam- band med arbetsmarknadsutbildning och övrig svenskundervisning. Under- visningen inom arbetsmarknadsutbildningen genomfördes till större delen vid AMU-centren. Den övriga svenskundervisningen fördelades på studie- förbunden.

I Skolverkets rapport Vem älskar sfi? (Skolverket 1997) beskrivs situation- en under 1970-talet på följande sätt:

Mycket tyder ändå på att det fanns stora brister i undervisningen till följd av en splittrad organisation, avsaknad av klart definierade mål, brist på kompe- tenskrav på lärarna, knappa resurser för lärarutbildning, begränsad tillgång till bra undervisningsmaterial och inte minst brist på kunskap, engagemang och intresse för dessa frågor bland berörda beslutsfattare. Den ideologi som låg till grund för den fria och frivilliga folkbildningen och de olika studieför- bundens speciella inriktning hade också i många fall varit en bromskloss och ett hinder för kvalitetsutvecklingen. Inom vissa studieförbund betonades t.ex. vikten av cirkelledarnas solidaritet med organisationens ideologi, medan ämnesteoretiska och ämnesdidaktiska kunskaper däremot inte framhölls som så viktiga.

1986 års sfi-reform (prop. 1983/84:199, bet. 1984/85:UbU6, rskr. 77) inne- bar ett statligt ramansvar för svenskundervisningen för invandrare. Under- visningen delades upp i grundläggande svenskundervisning (grund-sfi) och påbyggnadsundervisning (påbyggnads-sfi). Reformen innebar också att kommunerna fick ett lagstadgat ansvar för att grund-sfi kom till stånd, i första hand med anlitande av studieförbunden. Kommunerna kunde välja att själva anordna utbildningen inom den kommunala vuxenutbildningen eller lägga ut den på andra anordnare som studieförbund och folkhögskolor. AMU-centren skulle däremot fortsättningsvis endast i undantagsfall och i brist på annan anordnare kunna ge grundutbildning i sfi. Påbyggnads-sfi anordnades som studiecirklar i studieförbund och inom ramen för arbets- marknadsutbildningen som förberedelse för en yrkesutbildning. Det genom- snittliga antalet timmar skulle vara 700 timmars sfi-undervisning. Genom-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

snittligt skulle 500 timmar avse grund-sfi för dem som fortsatte i påbygg-		Fel! Okänt namn
nads-sfi inom studieförbunden och 400 timmar för dem som fortsatte inom		på
AMU. Dessutom begärde riksdagen särskilda kompetensregler för lärare		dokumentegenskap
inom grund-sfi. För grund-sfi fastställdes en särskild läroplan med precise-		.:Fel! Okänt namn
rade mål, innehåll och arbetsformer samt vissa kompetenskrav för lärarna.		på
Påbyggnads-sfi skulle däremot bedrivas i form av studiecirklar utan läroplan		dokumentegenskap
och utan centralt fastställda kompetenskrav på lärarna. Kommunerna hade		.
ansvar för att grund-sfi anordnades medan påbyggnads-sfi erbjöds inom		Bilaga 1
studieförbund eller inom arbetsmarknadsutbildningen utan kommunalt an-		Fel! Okänt namn
svar.		på
Granskningar av Skolöverstyrelsen5 och Riksrevisionsverket6 visade att		dokumentegenskap
intentionerna med 1986 års reform inte uppfylldes. Bland annat erbjöds
påbyggnads-sfi endast till 17 procent av dem som genomgått grund-sfi. Det
förekom också långa väntetider mellan grund- och påbyggnads-sfi. Indel-
ningen ifrågasattes också eftersom den ansågs som ett hinder för att differen-
tiera och individualisera undervisningen. En ny reform genomfördes 1991
med en ny läroplan som innebar bl.a. att uppdelningen av svenskundervis-
ningen på grund- respektive påbyggnads-sfi upphörde och ersattes av en
sammanhållen utbildning (prop. 1989/90:102, bet. 1989/90:UbU27, rskr.
1989/90:279). Regeringen menade att man genom att slå samman grund- och
påbyggnads-sfi till en sammanhållen utbildning skulle få bättre organisato-
riska förutsättningar för att kunna erbjuda en likvärdig sfi över hela landet.
Regeringen anförde i propositionen att en sammanhållen utbildning borde
underlätta att ge en differentierad och individualiserad undervisning utifrån
deltagarnas behov. Vidare infördes kommunalt huvudmannaskap för all sfi.
Därigenom skulle kommunerna bl.a. få större möjligheter att välja bland
utbildningsanordnare.
I december 1992 gav regeringen Skolverket i uppdrag att se över vissa or-
ganisatoriska frågor kring sfi och svenska som andraspråk (ang. svenska som
andraspråk, se nedan) och föreslå förenklingar av gällande regelsystem.
Skolverket föreslog att sfi skulle upphöra som eget system och integreras i
annan undervisning genom att sfi för vuxna invandrare skulle hänföras till
komvux och sfi för ungdomar till gymnasieskolan. Genom att utbildningen
då skulle drivas i en skolform skulle enligt Skolverket undervisningen effek-
tiviseras och samordningsvinster uppnås. Regeringen avvisade emellertid
tanken på en integrering av sfi i komvux då man menade att det skulle ge
felaktiga signaler beträffande en så viktig verksamhet som sfi. Man menade
också att det fanns skillnader mellan sfi och annan undervisning, bl.a. vad
gällde läsår och betyg samt att det knappast skulle vara fråga om en förenk-
ling att hänföra sfi till flera regelsystem. Regeringen föreslog i stället riksda-
gen att sfi skulle kvarstå som en egen undervisningsform	(prop.
1993/94:126, bet. 1993/94 UbU10, rskr. 1993/94:341).

5	Intentioner och verklighet, R89:44.
6	Svenska för invandrare – ett regeringsuppdrag, dnr 1989:372.	31

Från 1994 upphörde läroplanen för sfi att gälla och undervisningen vilar	Fel! Okänt namn
sedan dess på de grundläggande värden som anges i läroplanen för de frivil-	på
liga skolformerna (se vidare nedan under Regelverket).	dokumentegenskap
Såsom nämnts i avsnittet om integrationspolitiken tillkallades en kommitté	.:Fel! Okänt namn
1994 för att bl.a. överväga invandrarpolitikens omfattning, inriktning och	på
avgränsning. Kommittén skulle ägna särskilt intresse åt frågor om invandrar-	dokumentegenskap
nas situation på arbetsmarknaden och effekterna av undervisningen i svenska	.
språket. I kommitténs slutbetänkande, Sverige, framtiden och mångfalden	Bilaga 1
(SOU 1996:55), underströk kommittén att språket förutom att vara ett kom-	Fel! Okänt namn
munikationsmedel och ett tankeredskap hade en social och kulturbärande	på
funktion. Man menade att kunskaper i svenska var förutsättningen för både	dokumentegenskap
deltagande i samhället och försörjning. Kommittén ansåg att sfi-undervisning
borde inriktas mot kunskaper i svenska språket och om samhället. Undervis-
ningen borde också öka kunskaperna i svensk social kompetens och möjlig-
heterna till tillträde till arbetsmarknaden. Kommittén menade vidare att det
var en nödvändig förutsättning att behärska svenska för att ta sig in och verka
i det svenska samhället och undvika den isolering som annars hotade. Kom-
mittén föreslog en individanpassad undervisning med stort inflytande för den
enskilde. Man menade att sfi-utbildningen måste vara flexibel och anpassas
till individens kunskapsnivå och mål. Kommittén menade också att kommu-
nen borde stimulera fler utbildningssamordnare att bedriva sfi-utbildning då
skärpt konkurrens skulle kunna stimulera utvecklingen av verksamheten,
såväl metodmässigt som innehållsmässigt.
I propositionen Sverige, framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik
till integrationspolitik (prop. 1997/98:16) anförde regeringen att arbetslös-
heten och boendesegregationen hade begränsat möjligheterna för invandrare
att använda nyförvärvade kunskaper i svenska i en svenskspråkig miljö.
Regeringen underströk betydelsen av individuella handlingsplaner, som
innehöll svenskundervisning för invandrare, praktik i den utsträckning som
var möjligt, orientering om svenska samhällsförhållanden och svenskt arbets-
liv samt information om vardagslivet i en kommun. Svenskundervisning
skulle utgöra grunden för introduktionen i samhället och i möjligaste mån
kombineras med praktik. Undervisningen skulle utgå från varje individs
behov och förutsättningar. Regeringen menade också att utbildningsanord-
narna noga borde kartlägga varje individs förkunskaper och behov av
svenskundervisning. Regeringen ansåg även att undervisningsutbudet kunde
förbättras genom ökad samverkan mellan kommuner.
Socialförsäkringsutskottet (bet.1997/98:SfU6) underströk i sitt betänkande
betydelsen av en god introduktion för nyanlända invandrare om de övergri-
pande integrationspolitiska målsättningarna skulle kunna uppnås. Utskottet
menade vidare att en ändamålsenlig introduktion måste innebära att innehål-
let i introduktionsprogrammet anpassas till individens behov och förutsätt-
ningar. Man menade också att det är av avgörande betydelse för möjligheten
till integration att nyanlända invandrare får tillgång till god undervisning i
svenska språket genom sfi-utbildningen. I budgetpropositionen för 2001
föreslår regeringen att sammanlagt 20 miljoner kronor disponeras för en
särskild satsning på att förbättra introduktionen och svenskundervisningen
för invandrare. Medlen föreslås bl.a. användas för samverkan mellan kom-	32

muner med syfte att öka elevunderlaget och effektivisering av svenskunder-	Fel! Okänt namn
visningen, metodutveckling (bl.a. alternativa undervisningsmetoder) och	på
skräddarsydda introduktionsinsatser för personer med olika yrkesbakgrund	dokumentegenskap
och behov samt kompetensutveckling av sfi-lärare. Medlen ska enligt försla-	.:Fel! Okänt namn
get fördelas enligt följande:	på
– 7,5 miljoner kronor till förbättringar av sfi, bl.a. metodutveckling och	dokumentegenskap
kompetensutveckling av sfi-lärare	.
– 7,5 miljoner kronor för förbättrad introduktion	Bilaga 1
– 5 miljoner kronor till regeringens disposition för liknande ändamål och för	Fel! Okänt namn
utvärdering.	på
	dokumentegenskap

3.2 Organisationen av sfi

Enligt skollagen är varje kommun skyldig att se till att sfi erbjuds den som är bosatt i kommunen och som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket (13 kap. SFS 1985:1100). Rätten inträder från och med det andra kalenderhalvåret det år personen fyller 16 år. Personer under 16 år erhåller svenskundervisning genom grundskolans försorg. Rätten till sfi-undervisning gäller alla invandrare förutom de som har sådana kunskaper i danska eller norska språket att grundläggande svenskundervisning inte kan anses nödvän- dig. Rätten kvarstår oberoende av hur länge den invandrade har bott i Sve- rige. Varje kommun ska också aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till sfi och motivera dem att delta i utbildningen. Enligt skollagen syftar sfi till att ge vuxna nyanlända invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället.

Sfi ska vila på de grundläggande värden som anges i läroplanen för de fri- villiga skolformerna (Lpf 94)7. En av skolans huvuduppgifter är att förmedla kunskaper och skapa förutsättningar för att eleverna ska tillägna sig och utveckla kunskaper. Utbildningen ska främja elevernas utveckling till an- svarskännande människor, som aktivt deltar i och utvecklar yrkes- och sam- hällsliv.

Kommunerna är huvudmän för sfi och bestämmer hur utbildningen ska or- ganiseras. Detta gäller t.ex. antal undervisningstimmar och val av utbild- ningsanordnare. Flertalet kommuner har valt att anordna sfi i anslutning till komvux. I en del kommuner anlitas studieförbund, folkhögskolor eller pri- vata anordnare för genomförande av sfi.

I förordningen om svenskundervisning för invandrare (SFS 1994:895) finns ytterligare bestämmelser om sfi. I förordningen anges att riktvärdet för undervisningens omfattning i tid är 525 undervisningstimmar. Riktvärdet får överskridas och underskridas beroende på hur mycket eleverna behöver för att uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen (se nedan). Timantalet kan också spridas över kortare eller längre tid. För dem som har en god utbild- ningsbakgrund från hemlandet kan det vara tillräckligt med 300 timmars undervisning under 18–20 veckor, medan det för de elever som är analfabe- ter när de kommer till Sverige kan behövas flera år. Vid varje kursstart ska

7 1 kapitlet i Lpf94 gäller även Svenskundervisning för invandrare.

styrelsen för utbildningen bestämma det antal undervisningstimmar som ska	Fel! Okänt namn
gälla. För varje elev bestäms det antal undervisningstimmar som bedöms	på
motsvara elevens behov. Innehållet i kursen är dock detsamma för alla.	dokumentegenskap
Enligt förordningen ska styrelsen för utbildningen (dvs. den kommunala	.:Fel! Okänt namn
nämnd som ansvarar för sfi) i samarbete med arbetsförmedlingen verka för	på
att undervisningen så snart som möjligt kan kombineras med sådan arbets-	dokumentegenskap
platsorientering eller sådant förvärvsarbete som ger deltagaren möjlighet att	.
träna sig i att tala svenska.	Bilaga 1
I kursplanen för svenska för invandrare framgår att invandrare ska få möj-	Fel! Okänt namn
lighet att utveckla sin förmåga att kommunicera muntligt och skriftligt på	på
svenska i vardagsliv, samhällsliv, utbildning och arbetsliv. Kursen ska förbe-	dokumentegenskap
reda för en vid och varierad språkanvändning. Kursens centrala innehåll är
kunskaper om och i det svenska språket samt kunskaper om Sverige och
svenska förhållanden. Vidare framgår att sfi också ska vara en brygga till
livet i Sverige. Varierande aspekter av samhällsliv och kultur i Sverige samt
samhällets organisation ska därför integreras i språkundervisningen så att
eleverna blir delaktiga i de förhållningssätt och de traditioner som känne-
tecknar det land som de nu bor i. Av kursplanen framgår också att invandrar-
na genom utbildningen bör få möjlighet att komma i kontakt med det omgi-
vande samhället och dess arbets-, förenings- och kulturliv. Enligt kursplanen
ska hänsyn tas till de skilda förutsättningar olika grupper har. Analfabeter
och lågutbildade har exempelvis andra behov än högutbildade. För den förra
gruppen bör enligt kursplanen sfi kombineras med läs- och skrivinlärning i
grundläggande vuxenutbildning. För ungdomar i åldrarna 16–19 år kan sfi
kombineras med studier på ett individuellt program i gymnasieskolan. Målet
för sfi är enligt kursplanen att eleverna tillägnar sig sådana kunskaper i
svenska att språket fungerar som ett kommunikationsmedel i vardagsliv,
utbildning och yrkesliv.
När en elev har avslutat kursen ska läraren sätta betyg. Enligt förordningen
om svenskundervisning för invandrare bör lärarna använda centralt fast-
ställda prov som ett hjälpmedel för att bedömningsgrunderna ska bli så en-
hetliga som möjligt över landet. Proven fastställs av Skolverket. Om en elev
inte når upp till nivån för betyget Godkänd ska läraren i ett intyg ange vad
eleven kan i förhållande till kursens mål. Den som, utan att vara elev i sfi,
vill ha ett betyg från sfi har rätt att gå igenom prövning. Betyg och intyg ges
då på motsvarande sätt.
Enligt skollagen ska det allmänna anordna utbildning för vuxna som ska ge
dem tillfälle att i enlighet med individuella önskemål komplettera sin utbild-
ning. Kommunal vuxenutbildning (komvux) består av grundläggande vuxen-
utbildning och gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning.
Rätt att delta i komvux har varje kommuninvånare från och med andra ka-
lenderåret det år han fyller 20 år, om han saknar sådana färdigheter som
normalt uppnås i grundskolan. Varje kommun ska aktivt verka för att nå dem
i kommunen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och för att
motivera dem att delta i utbildningen.
Syftet med grundläggande vuxenutbildning är att utbildningen utifrån de
enskilda elevernas förutsättningar och behov ska ge kunskaper som grund för
samhällsliv, yrkesliv och fortsatta studier. För de elever som har kort eller	34

ingen tidigare utbildning ska grundläggande vuxenutbildning ge grundläg-	Fel! Okänt namn
gande kunskaper i läsning, skrivning och räkning.	på
I kursplanen för svenska som andraspråk inom den grundläggande vuxen-	dokumentegenskap
utbildningen ska de elever som har annat modersmål än svenska få möjlighet	.:Fel! Okänt namn
att vidareutveckla sin förmåga att kommunicera muntligt och skriftligt på	på
svenska i vardagsliv, samhällsliv, utbildning och arbetsliv. Till utbildningen i	dokumentegenskap
svenska som andraspråk i den grundläggande vuxenutbildningen kommer	.
studerande av två kategorier. Den första kategorin kan ännu inte läsa och	Bilaga 1
skriva eller har mycket begränsad sådan färdighet. De får inom grundläg-	Fel! Okänt namn
gande vuxenutbildning lära sig grunderna i läsning och skrivning så att de	på
kan nå målen i en första del av utbildningen. Samtidigt får de lära sig	dokumentegenskap
svenska i sfi. Den andra kategorin har uppnått godkänd nivå i sfi eller på
annat sätt inhämtat motsvarande kunskaper i svenska och går vidare i en
andra del av utbildningen.
Enligt Skolverkets rapport Vem älskar sfi? var det 1995 oklart i vilken ut-
sträckning invandrare deltar i grundläggande vuxenutbildning innan eller
samtidigt som de går i sfi och det rådde en splittrad bild mellan kommuner-
nas praxis i detta avseende. En viktig orsak till detta menade man var att de
ansvariga i kommunerna har svårt att tolka lagstiftningen. Enligt uppgifter
från Skolverket är det fortfarande oklart hur många invandrare som går på
grundläggande vuxenutbildning i anslutning till sfi. Likaså är det okänt hur
många som går vidare till gymnasial vuxenutbildning efter avslutad sfi.
Organisationen av sfi har således varit under utredning ett flertal gånger.
Den senaste utredningen tillsattes efter Kunskapslyftskommitténs delbetän-
kanden (SOU 1998:51 och 1999:39), där kommittén ansåg att sfi borde upp-
höra som egen skolform och utbildningen integreras i den kommunala vux-
enutbildningen. Regeringen gav hösten 1999 Statskontoret uppdrag (rege-
ringsbeslut 1999-11-25) att utreda organisationen för svenskundervisning för
invandrare. Syftet med översynen var att åstadkomma en bättre undervisning
och att underlätta övergången till såväl arbetsliv som vidare studier. Bland
annat skulle Statskontoret överväga för- och nackdelar med en inordning av
sfi i komvux och gymnasieskolan samt analysera de organisatoriska konse-
kvenserna av en eventuell integrering och på vilket sätt en integrering kan
genomföras samtidigt som samarbetet med aktörer utanför skolvärlden
stärks. Resultatet redovisas i Svenskundervisning för invandrare (sfi) – egen
skolform eller del av komvux? (2000:27). Statskontoret menade att en inord-
ning av sfi i komvux skulle kunna leda till bättre möjligheter för fortsatt
utbildning för de studerande. Man menade att sfi som separat skolform utgör
ett visst hinder för deltagande i annan vuxenutbildning. Sfi skulle vid ett
inordnande bli en naturlig del av övrig vuxenutbildning. Utbildningssystemet
skulle bli tydligare och deltagarna skulle på ett bättre sätt kunna få del av
hela utbudet av vuxenutbildning i ett perspektiv av livslångt lärande. Stats-
kontoret menade å andra sidan att sfi kan ses som ett viktigt integrations- och
arbetsmarknadspolitiskt instrument. En fristående ställning i egen skolform
kan underlätta anpassade lösningar för olika individer och grupper med sikte
på en etablering på arbetsmarknaden eller en förberedelse för yrkesutbild-
ning. En inordning i komvux skulle i alltför hög grad kunna sätta utbild-
ningsprägel på hela sfi- och introduktionsverksamheten. Rapporten bereds	35

för närvarande inom Regeringskansliet. Regeringen avser att i slutet av 2000 återkomma till riksdagen med ett förslag om vuxnas lärande. Avsikten är att frågan om sfi:s organisation då ska behandlas.

3.3 Omfattning och utveckling

Eleverna

Omfattningen på sfi-undervisningen följer av naturliga skäl omfattningen av invandringen till Sverige. Under senare delen av 1990-talet har antalet sfi- elever minskat påtagligt. Läsåret 1998/99 deltog knappt 36 000 elever i sfi. Det var ca 25 000 elever färre än läsåret 1994/95. Antal nybörjare under läsåret har minskat från drygt 32 000 nybörjare läsåret 1994/95 till drygt 14 000 nybörjare läsåret 1998/99.

Tabell 3.1 Antal elever, andel flyktingar, övriga invandrare samt antal nybörjare i sfi läsåren 1994/95–1998/99

Läsår	Elever totalt	Andel flyk-	Andel övriga	Antal ny-
		tingar	invandrare	börjare
1994/95	61 017	71,6	28,4	32 136
1995/96	51 486	60,8	39,2	19 364
1996/97	41 134	47,9	52,1	13 231
1997/98	35 746	43,9	56.1	14 119
1998/99	34 701	38,5	61,5	14 336

Källa: Skolverket

Andelen flyktingar bland eleverna i sfi har minskat från två tredjedelar läså- ret 1994/95, till ca en tredjedel läsåret 1998/99. Antalet övriga invandrare har varit relativt oförändrat de senaste åren.

Elever som deltar i undervisning i svenska för invandrare kan samtidigt delta i grundläggande vuxenutbildning. Vissa skolor eller utbildningsanord- nare redovisar då inte att eleven också deltar i sfi. Detta leder enligt Skolver- ket till underrapportering av antalet sfi-elever.

När det gäller åldersfördelning för sfi-elever under de senaste läsåren är den relativt likartad mellan läsåren. De flesta sfi-elever är mellan 25 och 45 år, med en medelålder på drygt 30 år. Åldersfördelningen har varit relativt stabil under de senaste läsåren.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Tabell 3.2 Elevernas ålder läsåren 1994/95–1998/99
Läsår	Ålder, andel elever							Medel-
	-19 år	20-24 år 25-29 år 30-34 år 35-44 år 45-54 år 55 år-						ålder
1994/95	4,2	14,7	21,0	20,1	26,7	9,1	4,2	33
1995/96	2,9	13,6	19,9	19,9	27,6	10,7	5,4	34
1996/97	2,7	13,7	20,5	20,2	26,8	10,8	5,3	34
1997/98	2,8	13,8	21,4	20,3	27,5	10,0	4,2	34
1998/99	3,3	14,6	21,9	20,4	26,7	9,8	3,4	32

Källa: Skolverket

Utbildningsanordnarna lämnar uppgifter om elevernas utbildningsbakgrund från hemlandet baserade på elevens egna uppgifter. Dessa uppgifter visar att en betydande del av sfi-eleverna har en utbildning högst motsvarande grund- skolan. Omkring en femtedel har inte någon eller mycket lite utbildning.

Tabell 3.3 Elevernas utbildningsbakgrund läsåren 1994/95–1998/99

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Läsår	Antal elever	Antal utbildningsår i hemlandet (andel elever)
	totalt	0–6 år	7–9 år	10 år–
1994/95	61 017	13,6	17,2	69,2
1995/96	51 486	16,5	19,8	63,7
1996/97	41 134	20,8	20,0	59,2
1997/98	35 746	21,8	18,7	59,5
1998/99	34 710	19,5	17,7	62,8

Källa: Skolverket

Sfi-eleverna uppvisar stor spridning i modersmålsbakgrund.

Tabell 3.4 Antalet sfi-elever fördelade på modersmål

	1996/97	1997/98	1998/99
Albanska	3 321	2 682	2 257
Arabiska	5 901	5 653	5 807
Engelska	1 489	1 408	1 563
Kurdiska	2 026	2 128	2 488
Persiska	1 791	1 515	1 522
Ryska	1 101	1 007	1 171
Serbokratiska*	8 634	5 688	4 159
Somali	1 580	1 454	1 215
Sorani	570	745	1 194
Spanska	2 248	2 029	2 013
Turkiska	1 180	1 110	1 083

*Bosniska, kroatiska och serbiska Källa: Skolverket

Anordnarna

Läsåret 1998/99 anordnades sfi i 246 kommuner. I de flesta kommuner bed- revs undervisningen i egen regi. Åtta kommuner hade undervisning både i egen regi och anlitade annan anordnare, medan tolv kommuner anlitade annan anordnare, t.ex. studieförbund, folkhögskola eller privat anordnare. Sfi var en relativt liten verksamhet i många kommuner. Under läsåret 1998/99 hade drygt 160 kommuner färre än 100 elever, varav 70 kommuner under 25 elever.

Av tabellen nedan framgår att andelen kommuner som har sfi-undervisning i kommunal regi har, med undantag för några år, ökat mellan läsåret 1993/94 och 1998/99. Andelen elever som får sin undervisning i sfi hos annan anord- nare än kommunen har dock minskat något.

Tabell 3.5 Studieanordnare och elever läsåren 1993/94–1998/99

		Antal	Antal elever
		kommuner
1993/94		277	47 235
Därav, procent	Kommun	86,9	89,5
	Annan	13,1	10,5
1994/95		277	61 017
Därav, procent	Kommun	86,4	87,0
	Annan	13,5	13,0
1995/96		276	51 486
Därav, procent	Kommun	87,5	89,3
	Annan	12,5	10,6
1996/97		268	41 134
Därav, procent	Kommun	91,1	91,3
	Annan	9,1	8,7
1997/98		255	35 746
Därav, procent	Kommun	90,7	90,7
	Annan	9,2	9,3
1998/99		246	34 701
Därav, procent	Kommun	91,4	88,9
	Annan	8,6	11,1
Källa: Skolverket. Egen bearbetning.

Kostnaderna

Kommunernas sfi-verksamhet för nyanlända flyktingar finansieras genom en statlig schablonersättning för flyktingmottagningen. De kostnader som öv- riga deltagare medför för sfi-verksamheten finansieras som övrig kommunal verksamhet, i huvudsak genom kommunala skatter.

Kommunernas kostnader för sfi uppgick 1998 till 529 miljoner kronor (Skolverket 1999). Kostnaden per heltidsstuderande var enligt Skolverket i genomsnitt 21 200 kr 1995 och 33 100 kr 1998. Det är en ökning med drygt 50 procent. Den största förändringen inträffade dock mellan 1995 och 1996 då också antalet elever sjönk kraftigt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Kostnaderna varierar starkt mellan kommunerna. Många kommuner har						Fel! Okänt namn
litet elevantal. Det försvårar gruppindelning och leder till högre kostnader.						på
Elevantalet kan också variera under ett och samma år eftersom elever kan						dokumentegenskap
påbörja och avsluta utbildningen under hela läsåret. Varierande elevantal						.:Fel! Okänt namn
innebär ofta minskning eller ökning av lärartätheten och därmed kostnader-						på
na. Det kan också vara svårt att särskilja kostnader för sfi och grundläggande						dokumentegenskap
vuxenutbildning i en del kommuner där undervisningen bedrivs integrerat.						.
I tabellen nedan redovisas ett antal kommuners kostnader för utbildningen						Bilaga 1
per elev, lärartätheten per 100 elever, i vilken utsträckning lärarna har peda-						Fel! Okänt namn
gogisk utbildning, andelen godkända elever samt andelen som avbryter ut-						på
bildningen. Som framgår av tabellen är det svårt att se några samband mellan						dokumentegenskap
de olika faktorerna. Någon bearbetning av uppgifterna görs inte av Skolver-
ket.
Tabell 3.7	Kostnader, lärartäthet och andel pedagogiskt
utbildade lärare i ett antal kommuner 1998
	Kostnad/	Lärare/100	Ped.utb.	Godkända,	Avbrott,
	elev, kr	elever	procent	procent	procent
Botkyrka	29 900	3,0	84	31	32
Göteborg	45 900	3,4	94	16	35
Malmö	26 800	12	72	19	33
Mölndal	9 500	6,6	88	29	27
Partille	14 900	3,3	84	19	28
Sigtuna	38 200	6,8	77	18	43
Stockholm	41 400	7,3	88	18	36

Källa: Skolverket. Egen bearbetning.

3.4 Studieresultat

Statistiken i sfi-registret visar att en stor del av dem som påbörjar sfi-studier aldrig fullföljer dessa och då inte heller uppnår sfi-målen och får betyg. Av figur 3.1 nedan framgår hur stor andel av nybörjarna läsåren 1993/94, 1994/95 och 1995/96 som uppnår sfi-målen under de fyra första studieåren. Figuren visar att de elever som påbörjade sina studier 1995/96 nådde målen i lägre utsträckning än de som påbörjade studierna 1993/94 och 1994/95.

Figur 3.1 Andelen som uppnår godkänd sfi-nivå

för nybörjare 1993/94, 1994/95 och 1995/96

	50
	45
	45
	40
	40
nybörjare	35
	35

	30					1993/94
					1994/95


av	25					1995/96



Andel	20
	20
	15
	15
	10
	10
	5
	5
	0
	0	år 1	år 2	år 3		år 4
		år 1	år 2	år 3		år 4

Antal studieår

Källa: SCB. Egen bearbetning.

Av alla som påbörjar sfi-studier är det drygt hälften som någon gång uppnår godkänd sfi-nivå. En mindre del – ca 10 procent – avslutar med intyg på genomgången sfi-kurs, utan att ha uppnått godkänt resultat för sfi-nivån.

I tabellen nedan framgår på vilket sätt och varför eleverna under läsåret 1998/99 avslutat utbildningen.

Tabell 3.8 Studieresultat i sfi för elever som påbörjade studier läsåret 1996/97

Antal elever	13 997
Andel i procent
Avslutat utbildningen	41,7
Varav
- sluttestas direkt	0,5
- uppnått sfi-målen	34,1
- ej uppnått målen	5,1
- avskilts	1,3
- lämnat landet	0,8
Avbrutit studierna	47,3
Fortsätter utbildningen	11,0
Källa: Skolverket

Av Skolverkets tillgängliga statistik framgår också vilket modersmål elever- na har. Således redovisas exempelvis hur elever med ett visst modersmål har avslutat sina studier och varför de, i förekommande fall, har avbrutit sina studier. Andelen som uppnår godkänd sfi-nivå är i hög grad beroende av hur många års skolutbildning eleven har då han eller hon påbörjar sfi.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Figur 3.2 Andel som uppnår godkänd sfi-nivå av de

elever som påbörjat sina studier 1993/94. Indelning efter

utbildningsbakgrund

	60
nybörjare	50
nybörjare				0-6 år
				0-6 år
	40			7-9 år
				10+ år
av	30
av
Andel	20
	10
	0
	år 1	år 2	år 3	år 4

Antal studieår

Källa: SCB. Egen bearbetning.

Revisorerna har givit Statistiska centralbyrån i uppdrag att med hjälp av registerdata över sfi-deltagare närmare analysera vilka faktorer som har betydelse för möjligheterna att uppnå godkänd sfi-nivå. Genom en s.k. logit- analys har SCB skattat hur sannolikheten att uppnå sfi-nivån samvarierar med ett antal bakgrundsvariabler som elevens ålder, utbildningsbakgrund, språkbakgrund etc. Resultaten redovisas i tabell 3.9 i form av s.k. oddskvo- ter, som anger hur mycket högre eller lägre sannolikheten att uppnå sfi-nivån är för en elev som har en viss egenskap i jämförelse med en referenselev. Oddskvoten för kvinna kan tolkas som att en kvinnlig elev, som i övrigt har samma egenskaper som referenspersonen, har större sannolikhet att uppnå sfi-nivån än denne.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Tabell 3.9 Faktorer som påverkar sannolikheten för att uppnå godkänd sfi-nivå efter 2½ år respektive efter 1062 h.

Oddskvoter där referenspersonen är man, under 20 år, har 0–6 års utbildning, talar ett germanskt eller romanskt språk och där uppgift om lärartäthet saknas och som inte har gjort något kursavbrott.

Studietid	2½ år*	1 062 h**
Man	1	1
Kvinna	1,23	1,27
Under 20 år	1	1
20–34 år	1,57	1,43
35–54 år	0,98	0,84
över 55 år	0,16	0,16
0–6 års utbildning	1	1
7–9 års utbildning	1,88	1,81
över 10 års utbildning	4,17	4,32
Germanskt eller romanskt	1	1
Slaviska och baltiska språk	1,79	1,56
Övriga indoeuropeiska språk	1,10	0,98
Afro-asiatiska språk	0,92	0,84
Finsk-ugriska språk	1,11	1,09
Övriga språk	1,03	0,93
Uppgift saknas	1,01	0,97
Uppgift om lärartäthet saknas***	1	1
Lärartäthet >0 och <=7	1,06	1,00
Lärartäthet över 7	1,56	1,28
Utan kursavbrott	1	1
Kursavbrott	0,09	0,09

*425 timmar beräknas på ett läsår. **1 062 timmar motsvarar 2½ års

studier men behöver inte vara sammanhängande.*** Antal lärare per 100 elever Källa: SCB

De slutsatser som kan dras av denna statistiska analys är bl.a.

•Äldre elever, speciellt i åldrarna över 55 år, har allt annat lika väsentligt svårare att klara sfi-nivån än yngre och medelålders elever.

•Utbildningsbakgrund spelar en avgörande roll för möjligheten att inom den angivna tidsrymden på 2 ½ år, uppnå godkänt sfi-resultat.

•Språklig bakgrund spelar mindre roll. Invandrare från baltiska och sla- viska språkområden klarar sig emellertid påfallande bra. Skillnaden kan bero på den språkliga bakgrunden, men den kan också bero på att moti- vationen är olika eller att skolsystemen är olika beroende på vilket land man kommer ifrån. Om sex års utbildning i ett visst land ger mer kun- skaper än sex år i ett annat kan detta påverka resultatet.

•Lärartäthet spelar roll. Elever som undervisats i små grupper har signi- fikant bättre resultat, mätt med sannolikheten att uppnå sfi-nivån inom 2 ½, än övriga.

•Om en elev avbryter utbildningen är sannolikheten mycket låg att han eller hon återupptar studierna och uppnår sfi-nivån inom 2½ år eller 1 062 timmar.

Den bild som den statistiska analysen ger bekräftas till stor del av den enkät som revisorerna skickat ut till ett urval av sfi-ansvariga. Enkätresultaten

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

tyder på att cirka en tredjedel av sfi-eleverna har betydande svårigheter att	Fel! Okänt namn
klara sfi-nivån och många bedöms inte alls kunna nå upp till denna nivå på	på
svenskkunskaper.	dokumentegenskap
De sfi-företrädare som besvarat revisorernas enkät menar att det ofta är en	.:Fel! Okänt namn
kombination av orsaker till varför en elev inte klarar sfi-studierna. Låg ut-	på
bildning från hemlandet eller avsaknad av studievana anses vara de vanlig-	dokumentegenskap
aste orsakerna till att sfi-nivån inte uppnås. Därtill har många elever en så	.
dålig psykisk hälsa att de inte klarar att lära sig det nya språket. Framför allt	Bilaga 1
flyktingar angavs ha psykiska besvär. Även fysiska sjukdomar angavs som	Fel! Okänt namn
anledning till svårigheter att följa undervisningen. Knappt hälften av de sfi-	på
ansvariga som besvarade enkäten angav också låg motivation hos eleven som	dokumentegenskap
orsak till att dessa inte tillgodogör sig undervisningen så att sfi-nivån kan
uppnås. Den låga motivationen kan bero på att eleverna inte visste om de
kommer att stanna i Sverige eller att de inte tror att de kommer att hitta något
arbete. Problematiska sociala förhållanden, t.ex. oro för familjen eller släkt i
hemlandet, svårt att finna sig till rätta i Sverige och ekonomiska problem,
angavs också som orsak till att många inte klarar sina studier. Andra svar
som återkom relativt ofta var hög frånvaro och många avbrott, hög ålder hos
eleverna samt brist på svenskkontakter utanför skolan. Endast några sfi-
ansvariga angav skäl som hade med språkliga och kulturella skillnader att
göra, exempelvis att elevernas kulturella och språkliga avstånd från svenskan
är för stort. Andelen elever som sfi-företrädarna bedömer inte kommer att
klara sfi-nivån varierar mellan kommunerna mellan inga alls och mer än
hälften.
De lärare som revisorerna intervjuat framhöll också att elevernas utbild-
ningsbakgrund var den viktigaste faktorn för att klara sfi. Lärarna beskrev
också att motivationen hos eleverna kan brista eftersom man inte ansåg att
man behöver uppnå sfi-nivån för att klara sig i samhället. Vissa lärare menar
att motivationen är olika hos eleverna beroende på vilket sätt de försörjer sig
på under studierna. De som tvingas gå på sfi för att få socialbidrag anses ha
lägre motivation än övriga.
När det gällde situationen för elever som har hög utbildning från hemlan-
det angav lärarna att det framför allt var övergången till andra studier som
kunde vara besvärlig. Det kan gälla väntetider till annan utbildning, men
också brist på lämplig vidareutbildning. Även försörjningsproblem förekom
då en viss utbildning inte ”passade” med en viss försörjningsform. Ett exem-
pel på detta är att studier på komvux inte går att kombinera med socialbidrag
i många kommuner. Lärarna påpekade att många invandrare med sfi-betyg
tappar sina kunskaper medan de väntar på andra utbildningar. Ett annat pro-
blem är att eleverna ofta bor i segregerade områden och inte använder
svenska. I någon kommun menar man att en arbetssökande som har ett sfi-
betyg som är mer än ett år gammalt behöver genomgå en ny sfi-test för att
visa att han eller hon fortfarande har kunskaper som motsvarar nivån. Hand-
läggarna på arbetsförmedlingen skickar därför de arbetssökande med sfi-
betyg tillbaka till sfi för att göra ett nytt sfi-prov. Klarar de inte provet får de
gå om kursen.
	43

3.5 Undervisningstid

Kommunerna rapporterar också hur många elevtimmar som eleverna deltar i undervisningen. En elevtimme är 60 minuter. I tabellen nedan redovisas antal elevtimmar per elev för samtliga elever under läsåren 1996/97, 1997/98 och 1998/99. En uppdelning görs också på elever som avslutat, avbrutit eller fortsätter utbildningen. Av uppgifterna framgår att antalet elevtimmar har minskat i alla kategorier.

Tabell 3.10 Studietid läsåren 1996/97–1998/99 för elever som avslutat, avbrutit eller fortsatt utbildningen, per elev

Timmar	under	Avslutat ut-	Avbrott	eller	Fortsatt	ut-
året, per elev		bildningen,	uppehåll,	per	bildningen,
		per elev	elev		per elev
1996/97	213	235		135		243
1997/98	196	219		123		225
1998/99	195	211		117		229

Källa: Skolverket, Skolan i siffror 1998, 1999 och 2000, Del 1

Skolverket påpekar i sin redovisning av antalet elevtimmar att från några skolor lämnades för läsåret 1998/99 mycket ofullständiga uppgifter och att antalet elevtimmar som redovisas i rapporten därför kan vara underskattade. Uppgiften om antal elevtimmar är osäker för hela perioden.

En grupp sfi-elever finns kvar i undervisningen under mycket långa peri- oder. Figur 3.3 nedan visar att en fortsatt utbildning utöver ett visst antal dagar inte nämnvärt ökar sannolikheten att uppnå godkänd sfi-nivå. Kur- vorna visar sannolikheten att inte vara godkänd efter en viss tids studier. Det är troligt att antalet personer som inte blir godkända efter 2000 dagar skulle vara högre om inte många elever avbröt utbildningen. Av den anledningen underskattas sannolikheten att inte vara godkänd efter en viss tids studier. Statistiken tar dock ingen hänsyn till att antalet timmar eleverna går i sfi per dag kan variera.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Figur 3.3 Sannolikheten att ej vara godkänd efter att ha varit inskriven i SFI ett visst antal dagar beroende på utbildningsbakgrund från hemlandet

1,2

0-6 års utbildning

1	7-9 års utbildning

Över 10 års utbildning

0,8

0,6

0,4

0,2

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

1100

1200

1300

1400

1500

1600

1700

1800

1900

2000

Antal dagar inskriven

Källa: SCB.

I samtliga kommuner där företrädare för sfi intervjuats finns det elever som bedöms inte kommer att klara sfi-undervisningen. I de flesta kommunerna får dessa elever fortsätta att delta i undervisningen. Man menar att eleverna inte har någonting annat att göra på dagarna, och att det därför är bättre att de går på sfi än att de inte gör något alls. I en kommun stänger man av eleverna när de inte längre gör framsteg på ett sådant sätt att de kan tänkas klara sfi-nivån. I en kommun får även de som på grund av sjukdom inte kan få arbete gå kvar på sfi om det finns plats. En lärare beskriver sfi som en utbildningsinstitution som håller på att få ansvar inom andra områden eftersom sfi är det sista stället där man får vara kvar. Några lärare menar att man måste bestämma sig för vad sfi egentligen är – en social verksamhet eller en undervisningsform.

3.6 Studieavbrott

En stor andel av eleverna avbryter studierna. Skolverket samlar in uppgifter om orsaker till att eleverna gör studieavbrott, se tabell 3.11. I omkring en tredjedel av fallen finns emellertid ingen uppgift om orsak till att studierna avbryts. Enligt uppgift från Skolverket torde det alltid finnas en känd orsak till avbrottet, men man tror att lärarna menar att orsaken ibland är av en sådan privat natur att man inte vill ange den i statistiken. En del av dem som avbryter återkommer senare till sfi. Detta gäller dock långt ifrån alla. Som framgick ovan har studieavbrotten en negativ effekt på studieresultaten.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Tabell 3.11 Studieavbrott och studieuppehåll i sfi för elever som påbörjade studier läsåret 1996/97

Antal elever	13 997
Andel i procent
Avbrott/uppehåll	47,3
varav på grund av
- annan utbildning	2,8
- studieuppehåll	2,0
- flyttat	2,8
- fått arbete	5,0
- sjukdom	2,3
- barnomsorg	4,3
- okänd anledning	28,0
Avbrutit studierna	41,7
Fortsätter utbildningen	11,0
Källa: Skolverket

Figur 3.4 nedan visar förändringar mellan nybörjarelever från tre läsår, 1993/94–1995/96 vad avser antalet avbrott eller studieuppehåll under de första fyra utbildningsåren. De som påbörjat sina studier läsåret 1995/96 har i högre grad avbrutit sina studier eller gjort studieuppehåll än de som påbörjat sina studier 1993/94 eller 1994/95.

Figur 3.4 Andelen elever som avbrutit studierna eller gjort studieuppehåll och som påbörjat sina studier 1993/94, 1994/95 och 1995/96

	50
nybörjare	40
	40

	30					1993/94
						1993/94
av						1994/95


	20				1995/96

Andel
Andel	10
	10
	0
	0	år 1	år 2	år 3		år 4
		år 1	år 2	år 3		år 4

Antal studieår

Källa: SCB. Egen bearbetning.

För att ytterligare belysa vilka grupper det är som avbryter studierna har Statistiska centralbyrån med samma statistiska metod som för sannolikheten att klara sfi (se ovan) analyserat hur sannolikheten att avbryta studierna samvarierar med ett antal bakgrundsvariabler. Resultatet framgår av tabell 3.12.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Tabell 3.12 Faktorer som påverkar sannolikheten för studieuppehåll eller studieavbrott. Oddskvoter där referenspersonen är man, under 20 år, har 0–6 års utbildning och talar ett germanskt eller romanskt språk.

Händelse	Studieuppe-	Studieavbrott
	håll
Man	1	1
Kvinna	0,85	0,80
Under 20 år	1	1
20–34 år	2,15	1,90
25–54 år	3,16	3,03
Över 55 år	5,23	5,51
0–6 års utbildning	1	1
7–9 år	0,87	0,96
över 10 år	0,63	0,57
Germanskt eller romanskt	1	1
Slaviska och baltiska	0,77	0,74
Övriga indoeuropeiska	0,98	1,21
Afro-asiatiska	1.10	1,37
Finsk-ugriska	0,93	1,19
Övriga språk	1,12	1,18
Uppgift saknas	0,78	0,75
Källa: SCB

Av analysen kan man dra slutsatserna att ju äldre en elev är desto större är risken för studieuppehåll eller -avbrott. Det är också högre risk för uppehåll eller avbrott för dem med kortare utbildning än för dem med längre.

När det gäller studieavbrotten har en analys gjorts av studieavbrott på grund av okänd anledning (inkluderat de som avskiljts) och på grund av att eleven har fått arbete. Referenspersonen är densamma som ovan. Här innebär ett värde lägre än 1 en lägre sannolikhet för studieavbrott p.g.a. arbete re- spektive okänd anledning. Ett högre värde innebär en högre sannolikhet för avbrott.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Tabell 3.13 Faktorer som påverkar sannolikheten för att avbryta studierna på grund av erhållet arbete eller av okänd anledning.

Oddskvoter där referenspersonen är man, under 20 år, har 0–6 års utbildning och talar ett germanskt eller romanskt språk.

Händelse	Arbete	Okänd
Man	1	1
Kvinna	0,46	0,83
Under 20 år	1	1
20–34 år	2,87	1,67
35–54 år	3,30	2,30
över 55 år	1,09	3,64
0–6 års utbildning	1	1
7–9 år	0,76	0,86
över 10 år	0,50	0,50
Germanskt eller romanskt	1	1
Slaviska och baltiska	0,36	0,49
Övriga indoeuropeiska	0,43	0,91
Afro-asiatiska	0,42	1,21
Finsk-ugriska	1,07	1,20
Övriga språk	1,02	1,09
Uppgift saknas	0,43	0,76
Källa: SCB

Av tabellen framgår att män, de mellan 35 och 54 år och de med lägst utbild- ning i högre grad avbryter utbildningen för att de har fått arbete. Vidare framgår att sannolikheten att avbryta studierna av okänd anledning är högst för män, elever över 55 år och dem med lägst utbildning.

3.7 Sfi-lärarna

Enligt skollagen är kommuner skyldiga att använda lärare som har en utbild- ning avsedd för den undervisning de i huvudsak ska bedriva. Undantag får göras endast om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna. Knappt 18 procent av lärarna i svenska för invandrare saknade pedagogisk utbildning läsåret 1999/2000, vilket är oförändrat jämfört med 1998/99. Läsåret 1999/2000 saknade 19 procent av landets lärare vid de kommunala gymnasieskolorna (exkl. komvux) pedagogisk utbildning.

Tabell 3.14	Lärare i sfi vecka 42
Läsår	Antal lärare om- Antal lärare per		Andel lärare med
	räknat till heltids-	100 elever	pedagogisk	ut-
	tjänster		bildning
1995/96	1 980	5,5	77,3
1996/97	1 431	5,7	82,3
1997/98	1 153	5,2	83,0
1998/99	1 145	5,6	82,5
1999/00	1 130	*	82,5

*Uppgift saknas Källa: Skolverket 2000

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Antalet tjänstgörande lärare inom sfi var 1 456 stycken i oktober 1999, unge- fär samma antal som i oktober 1998. Mellan 1997 och 1998 minskade antalet elever mer än antalet lärare. Det har lett till att lärartätheten ökat från 5,2 till 5,6 lärartjänster per 100 elever. Lärartätheten i grundskolan var 7,6 lärar- tjänster per 100 elever läsåret 1998/99 och 4,5 för gymnasieskolan.

Av tabellen nedan framgår att det föreligger skillnader mellan kommunala utbildningsanordnare och andra anordnare. I oktober 1999 hade 84,3 procent av lärarna som undervisade på sfi i kommunernas regi pedagogisk utbild- ning, medan motsvarande andel för sfi i annan regi var 61,7 procent.

Tabell 3.15 Andelen lärare med pedagogisk utbildning, läsåren 1995/96–1999/00

	Kommunala		Annan
	anordnare		anordnare
1995/96		79,1	56,2
1996/97		84,4	58,8
1997/98		84,7	57,6
1998/99		84,1	56,1
1999/00		84,3	61,7
Källa: Skolverket

Andelen lärare med pedagogisk utbildning skiljer sig också mellan olika kommungrupper. Den största skillnaden föreligger mellan större kommuner (dvs. undantaget storstäder och större städer) där 89,8 procent av lärarna har pedagogisk utbildning och glesbygdskommuner där 75,0 procent har sådan utbildning (Skolverket 2000).

Lärarutbildning med inriktning på sfi saknades då undervisningen infördes 1965. Skolöverstyrelsen anordnade cirkelledarutbildning i form av vecko- slutskurser för verksamma cirkelledare. År 1973 inrättades speciella kurser i svenska för invandrare inom ramen för lärarutbildningen vid flera universi- tet. Kurserna omfattade från början 20 poäng, men har sedan dess utökats till att omfatta upp till 60 poäng.

Reformeringen av svenskundervisningen 1986, då AMU-centren inte fick anordna grundläggande sfi-undervisning ledde enligt Skolverkets rapport Vem älskar sfi? till en förlust av många välutbildade och erfarna lärare, inte minst många av de lärare vilkas undervisning var mer arbetslivsorienterad. Enligt utredarna i rapporten innebar detta att mycket av det utvecklingsarbete kring yrkesförberedande inslag i sfi-undervisningen som påbörjats i samar- bete mellan sfi- och yrkeslärare på många AMU-center i Sverige avstannade.

Sedan 1985 är det möjligt att läsa svenska som andraspråk på lärarutbild- ningen. Svenska som andraspråk är inte ett obligatoriskt ämne men flera lärarutbildningar har en orienteringskurs om två- eller flerspråkiga elevers inlärningsvillkor inlagda. Det förekommer däremot ingen speciell undervis- ning i metoder att undervisa vuxna elever som lär sig ett andraspråk. Enligt Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk (ang. Nationellt cent- rum, se avsnitt 3.8) ges vuxenutbildningen i dag ett större utrymme inom lärarutbildningen än tidigare. Man menar att ytterligare vuxenpedagogik, framför allt med inriktning på andraspråk skulle behöva få en större tyngd- punkt i utbildningen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Det finns inte några uppgifter om hur många av sfi-lärarna i landet som har	Fel! Okänt namn
svenska som andraspråk i sin pedagogiska utbildning, men fler lärare som	på
undervisar i sfi har svenska som andraspråk i sin utbildning än vad som är	dokumentegenskap
fallet för lärarna i svenska som andraspråk i den vanliga skolan. Högskole-	.:Fel! Okänt namn
verket har uppskattat behovet av utbildning av lärare i svenska som andra-	på
språk på grundskolan och på gymnasiet. Med utgångspunkt i nuvarande och	dokumentegenskap
beräknande behov av undervisning i svenska som andraspråk på grundskolan	.
och gymnasiet samt på sfi och antalet helårsplatser i lärarutbildningen, be-	Bilaga 1
dömer man att det tar mer än 30 år att utbilda så många lärare att det täcker	Fel! Okänt namn
dagens behov. Här är dock inte vidareutbildning av lärare på fristående kurs	på
inräknad. Under läsåret 1998/99 läste 875 lärarstuderande 5–20 poäng i	dokumentegenskap
svenska som andraspråk, 135 studerande läste 21–40 poäng och 60 stu-
derande läste 41–60 poäng. År 1998 erhöll omkring 4 000 lärare examen.
Såsom omnämnts tidigare föreslår regeringen i budgetpropositionen för
2001 att en satsning ska göras på att öka kompetensen hos sfi-lärare.

3.8 Tillsynen

Skolverket ska verka för att de mål och riktlinjer förverkligas som riksdagen och regeringen har fastställt för verkets ansvarsområde. Skolverket ska bl.a. följa upp och utvärdera skolväsendet och barnomsorgen, främja utvecklingen av skolväsendet och barnomsorgen och utarbeta riktlinjer till det lokala ut- vecklingsarbetet.

Skolverket är tillsynsmyndighet för barnomsorgen och skolan. Det innebär att Skolverket kontrollerar att huvudmännen för t.ex. sfi uppfyller de nation- ella krav som ställs i främst skolförfattningarna och läroplanerna.

Skolverket kan utföra en s.k. tillsynsutredning och svara på frågan om hu- vudmannen fullgjort sitt ansvar enligt de statliga bestämmelserna eller inte. Om utredningen visar att huvudmannen brustit i sitt ansvar framför Skolver- ket kritik. Skolverkets beslut ska ses som en vägledning i hur de gällande bestämmelserna ska tolkas i en viss situation. Skolverkets tillsyn begränsas alltså till att avgöra om sfi är förenligt med bestämmelserna eller inte. Någon värdering därutöver görs inte. Värderingar av kvalitet är i första hand en uppgift för huvudmännen själva. Regeringen lämnar dock uppdrag till Skol- verket som kan avse kvalitetsfrågor.

Enligt uppgift från Skolverket fanns 14 tillsynsärenden rörande sfi i ver- kets registerdatabas i juni 2000. Fem av ärendena är s.k. breda kommuntill- syner som genomfördes 1996 och 1997. Tillsynen genomfördes mot bak- grund dels av att regeringen redovisat larmsignaler om dåliga svenskkun- skaper hos invandrare i många kommuner, dels Skolverkets egna erfarenhet- er. Vidare finns två enskilda tillsynsärenden (från 1994 och 1995) som lett till fullständig utredning registrerade. De övriga sju ärendena har inte lett till fullständig utredning. Dessa är från 1998 och framåt. Fem av dem har avslu- tats med hänvisning till att åtgärder vidtagits av kommunen och de övriga två med hänvisning till att de anmälda förhållandena låg utanför Skolverkets tillsyn. Utöver möjligheten att vända sig till Skolverket kan eleverna också vända sig till Skolväsendets överklagandenämnd om de är missnöjda med

kommunernas beslut med exempelvis avstängning från undervisningen. 50

Överklagandenämnden tar emot 15–20 ärenden per år som gäller sfi. Änd-	Fel! Okänt namn
ringsfrekvensen är närmare 100 procent. Representanter för Skolverket me-	på
nar att det är relativt få ärenden som rör sfi. Orsaken kan vara att eleverna i	dokumentegenskap
sfi inte känner till möjligheterna att vända sig till Skolverket eller Överkla-	.:Fel! Okänt namn
gandenämnden.	på
I Skolverkets uppdrag anges att verkets tillsyn ska vara av sådan omfatt-	dokumentegenskap
ning att samtliga kommuner blir föremål för granskning någon gång under en	.
sjuårsperiod. Denna riktlinje gäller dock inte för sfi. Enligt Skolverket finns	Bilaga 1
för närvarande inte några planer på ytterligare egeninitierad tillsyn. Enligt	Fel! Okänt namn
uppgifter från Skolverket reagerar man också på informella anmälningar om	på
problem med sfi som man får genom telefonsamtal, antingen från elever eller	dokumentegenskap
lärare. Skolverket tar då direktkontakt med den berörda kommunen för att
försöka komma tillrätta med eventuella missförhållanden. I övrigt följer
verket utvecklingen i samarbete med Utbildningsdepartementet, Kulturdepar-
tementet, Integrationsverket, Nationellt centrum för sfi och svenska som
andraspråk och de olika högskolorna.
I samtliga kommuner som revisorerna besökt uppger lärarna att de inte har
några egentliga kontakter med Skolverket i frågor som gäller undervisning-
en. Viss kontakt förekommer i samband med det nationella provet och i en
kommun har man vänt sig till Skolverket med en tolkningsfråga av sfi-
förordningen. Lärarna efterfrågar hjälp att ta fram läromedel för analfabeter
och också riktlinjer för hur man ska arbeta med analfabeter och de elever
som har handikapp.
Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk
Regeringen beslutade den 19 juni 1997 att anslå medel till Lärarhögskolan i
Stockholm för att skapa ett nationellt centrum för undervisningen i svenska
som andraspråk och svenska för invandrare. Verksamheten ska ske i samar-
bete med Centrum för tvåspråkighetsforskning vid Stockholms universitet.
För att stödja utvecklingen i undervisningen i svenska som andraspråk och
svenska för invandrare ska det nationella centret:
• samla, sammanställa och förmedla kunskaper och erfarenheter
• stödja och lämna information om utvecklingen av läromedel och IT-
frågor
• vara ett resurscentrum för kompetensutveckling inom området och stödja
nya former av kompetensutveckling
• kunna ta emot uppdrag från kommuner, myndigheter och organisationer.
Uppdraget är formulerat som ett projekt för att utforma verksamheten och
medel har beviljats fram till mars 2001. Nationellt centrum för sfi och
svenska som andraspråk har bl.a. genomfört ett antal seminarier med olika
teman, såsom individualisering i sfi-undervisningen och bedömningskriterier
för det nationella provet. De ansvariga för Nationellt centrum anser att cent-
ret och dess verksamhet är kända begrepp hos sfi-lärarna särskilt i de större
städerna med stor invandring. Man menar att det har varit svårare att nå ut i
mindre orter. Nationellt centrum bygger också upp nätverk mellan lärare och
mellan lärare och forskare. När det gäller utvecklingsarbetet har man riktat in
	51

sitt arbete bl.a. på undervisning för lågutbildade, interaktion i undervisningen	Fel! Okänt namn
och utveckling av IT-baserade läromedel.	på
Skolverket, i samråd med Högskoleverket, följer och utvärderar verksamhet-	dokumentegenskap
en. En slutrapport lämnades till Utbildningsdepartementet i augusti 2000. I	.:Fel! Okänt namn
slutrapporten anför myndigheterna att centrets verksamhet riktade till lärare	på
haft en relativt stor omfattning och varit av god kvalitet, och man förordar att	dokumentegenskap
Lärarhögskolan i Stockholm även fortsättningsvis får i uppdrag att fullgöra	.
vissa särskilda uppgifter som rör svenska som andraspråk och svenskunder-	Bilaga 1
visning för invandrare. I budgetpropositionen för 2001 anför regeringen att	Fel! Okänt namn
man avser att dels återkomma angående centrumets verksamhet efter 2001,	på
dels att uppdra till Skolverket att även fortsättningsvis följa och utvärdera	dokumentegenskap
verksamheten.

3.9 Samverkan

I de intervjuer revisorerna genomfört har det framkommit att samarbetet mellan sfi och arbetsförmedlingen skiljer sig mellan olika kommuner. Nor- malt besöker arbetsförmedlingen sfi-verksamheten någon gång under studiet- iden för att informera om arbetsmarknaden, men hur omfattande kontakterna är därutöver varierar. Lärarna i någon kommun menar att arbetsförmedling- ens personal utnyttjar sfi-lärarnas kunskaper om eleverna för lite. Andra har täta kontakter med sfi, och elevernas språkkunskaper och lämplighet för olika praktik- eller projektanställningar diskuteras. När det gäller flyktingar- na är kontakterna med kommunen intensivare. Ofta är personal från sfi med då flyktingens introduktion planeras.

I granskningsarbetet har också framkommit att representanterna för sfi och arbetsförmedlingen ofta har olika inställningar till sfi. Från arbetsför- medlingarnas sida menar man att undervisningen borde vara mer inriktad på att lära eleverna ett yrkesspråk, medan lärarna menar att det inte finns plats för ytterligare moment i undervisningen. Arbetsförmedlarna har också ofta en bild av att undervisningen är för ”slapp”, bl.a. att eleverna går för få tim- mar i skolan varje dag.

Integrationsverket har gjort en undersökning av kommunernas integrat- ionsverksamhet för nyanlända invandrare. Undersökningens syfte var att kartlägga introduktionens mål och innehåll, i vilken omfattning kommunerna använder sig av introduktionsersättning, i vilken grad uppföljningar av nyan- lända invandrare görs samt hur kommunerna samverkar med andra aktörer. Enligt Integrationsverket tyder resultaten på att regeringens målsättning om större individualisering i introduktionen och en bättre samverkan mellan aktörer inte kan sägas vara uppfyllda i majoriteten av kommunerna.

Statskontoret påpekade i sin rapport Svenskundervisning för invandrare (2000) att det föreligger en diskrepans mellan riktlinjer, rekommendationer etc. när det gäller arbetsförmedlingens medverkan i sfi, introduktionspro- gram samt praktikanskaffning och vad som faktiskt sker. Statskontoret me- nade att förhållandet delvis kan återspegla utvecklingen under 1990-talet med den förändrade rollfördelningen mellan statlig respektive kommunal arbetsmarknadspolitik.

Såsom nämnts ovan har regeringen i budgetpropositionen för 2001 före- slagit att Integrationsverket ska få ytterligare medel för att samverkan mellan kommuner och mellan kommuner och andra aktörer i introduktionsarbetet ska öka.

3.10 Sfi-företrädarnas förslag till förbättringar

I revisorernas intervjuer och enkäten till sfi-ansvariga tillfrågades lärare och rektorer hur sfi skulle kunna förbättras så att undervisningen passar alla elever, oavsett utbildningsbakgrund. I detta avsnitt redovisas lärarnas och rektorernas svar och andra erfarenheter, framför allt från intervjuerna.

Individualisera undervisningen

Drygt hälften av sfi-företrädarna framhöll vikten av att individualisera undervisningen. Eleverna ska ges möjlighet att läsa i egen takt och på ett sätt som passar dem. Undervisningen ska kunna anpassas till individuella mål. Några företrädare har framhållit betydelsen av mer homogena grupper, me- dan andra understrukit vikten av mindre undervisningsgrupper. Några efter- frågade bättre samverkan mellan myndigheter för att fler skulle klara sfi- nivån.

Samtliga kommuner där företrädare för sfi intervjuats delar in eleverna i olika grupper efter utbildningsbakgrund. Analfabeterna har oftast en egen grupp, men det förekommer att de går bland andra lågutbildade elever. Lä- rarna menar att det genom att individualisera undervisningen är möjligt att ha elever med olika förutsättningar i samma grupp. Integrationsverkets enkät visade också att flertalet kommuner delade in sfi-eleverna efter deras kun- skaper i svenska språket och vilken utbildningsbakgrund de hade.

Varva undervisning och praktik

När det gäller frågan om hur sfi bör förändras för att den ska passa alla elever angav knappt 80 procent av de sfi-företrädare som besvarat enkäten att undervisningen bör innehålla mer praktik, framför allt bör teori och praktik varvas. Vissa lärare underströk att språkkunskaperna utvecklades bättre med varvad praktik och att detta var extra viktigt då eleverna inte alltid praktise- rade svenska utanför sfi.

I de kommuner som intervjuats rådde dock delade meningar om praktik under studietiden. En synpunkt var att undervisningen störs om den avbryts av praktik. Framför allt underströks att det måste vara fråga om bra praktik- platser. Eleverna måste få prata mycket svenska och de ska inte heller utnytt- jas som gratis arbetskraft av praktikanordnaren. I en annan kommun menade lärarna att praktiken inte leder till att eleverna lärde sig språket snabbare, men att den har sociala fördelar och att det kan vara bra för möjligheten att få arbete i framtiden. Några kommuner uppgav också att det är svårt att hitta bra praktikplatser. Speciellt svårt är det att hitta praktik för lågutbildade.

I Statskontorets uppdrag att utreda organisationen av sfi (se avsnitt 3.2) ingick också att belysa dels hur praktikanskaffningen fungerar och eventuella

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

problem i samband med detta, dels huruvida praktikanskaffningen påverkas vid en inordning av verksamheten i komvux. Statskontoret konstaterar i sin rapport Svenskundervisning för invandrare (2000) att begrepp och definit- ioner är oklara och praktikens omfattning och inriktning relativt okänd. Verksamheten uppvisar enligt Statskontoret en mycket stor variation beträf- fande innehåll och form, och det finns olika uppfattningar om vilket syfte praktiken ska tjäna. Man menar att en fördjupad utredning bör göras.

Flera inriktningar på sfi

När det gäller undervisningens innehåll och inriktning menade de intervjuade lärarna att det är nödvändigt med en grundläggande språknivå för alla. Bland de intervjuade och bland dem som svarat på enkäten, fanns det dock lärare som menade att det borde finnas två nivåer på sfi (jfr nedan). En nivå skulle vara för de högutbildade och för dem som planerade fortsatta teoretiska studier. Vidare menade vissa lärare att elever med yrkesutbildning också skulle behöva ytterligare språkundervisning som inriktades på den utbildning de redan har.

När det gäller lågutbildade elever eller de som inte planerar för fortsatta teoretiska studier menade många av de intervjuade lärarna att det egentligen inte fanns någon passande fortsättning efter sfi. Den fortsättning som erbjuds på komvux är för inriktad på dem som ska vidare till högre studier. Lärarna menade att i dessa fall vore det bra om eleverna efter sfi kunde gå vidare till en mer yrkesinriktad svenska. På så sätt skulle möjligheterna för dem att kunna få arbete öka.

Förändra sfi-testet

Flera av de tillfrågade företrädarna angav att det borde införas flera nivåer på sfi-testet. Man menar att provet, som består av läs- och hörförståelse, sam- talsövning samt en längre skrivuppgift, är för svårt för att elever som har svårigheter med teoretiska studier ska klara det. Sfi-testet angavs vara orsak till att många inte klarar sfi-nivån. Man ansåg att testet var anpassat till teo- retiker och att nivån på provet var för hög. Man framhöll att många elever med ingen eller låg utbildning från hemlandet hade svårt att klara ett skrift- ligt prov, medan man var bättre på andra delar. Sfi-företrädarna menar att det svårare provet, som ska behövas om eleven vill studera vidare, ska bestå av de delar som provet gör för närvarande. Ett godkänt enklare prov, utan skriv- uppgift, ska vara tillräckligt för att komma i fråga för arbetsförmedlingens hjälp.

Lärarna i de kommuner revisorerna har besökt underströk också de svårig- heter elever med låg utbildning från hemlandet kunde ha med att klara det nationella provet, och därmed sfi-nivån. De med studievana gynnades genom provets utformning. Många lärare menade också att det intyg som utfärdas för vissa av de elever som avslutat sfi utan sfi-betyg också skulle ha ett värde, t.ex. på arbetsförmedlingen. De som klarade intyget är ofta fullt ka- pabla att utföra ett arbete och borde därför komma i fråga för åtgärder hos arbetsförmedlingen. Några lärare menade att provet egentligen gjorde mest

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

nytta för lärarna – man får veta hur undervisningen fungerar. En lärare me-	Fel! Okänt namn
nade att sfi-betyget har blivit ett integrationsinstrument. Om man inte har	på
betyget hindras man i praktiken från att gå vidare i samhället.	dokumentegenskap
	.:Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap
	.
	Bilaga 1
	Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap

4 Arbetsmarknaden för invandrare

4.1 Utvecklingen

Invandrarnas anknytning till arbetsmarknaden har försvagats, se figur 4.1. Fram till mitten av 1970-talet hade invandrarna en högre sysselsättningsgrad än svenskar, sedan hänsyn tagits till skillnader i ålders- och könsmässig sammansättning. I dag är sysselsättningsgraden påtagligt lägre. Till viss del avspeglar denna utveckling förändringar i sammansättningen av invandrarna, med en förskjutning från arbetskraftsinvandring till flyktinginvandring. Men även för flyktinggruppen som sådan har sysselsättningen utvecklats svagare. Figuren nedan visar de utländska medborgarnas relativa sysselsättningsläge i förhållande till totalbefolkningen. Ett indextal över 100 betyder att syssel- sättningsgraden är högre för utländska medborgare än för svenskar, sedan hänsyn tagits till att deras ålderssammansättning skiljer sig från svenskars.

Figur 4.1 Sysselsättningsläge för utländska

medborgare

130

120

110

100

1950

1960

1970

1980

1990

2000

Anm.: Andel sysselsatta bland utländska medborgare i förhållande till andelen syssel- satta svenskar, ålders- och könsstandardiserat.

Källa:Invandrarpolitiska kommittén och Revisorernas underlagsrapport Arbetsmark- nadspolitik för invandrare. Egen bearbetning.

Invandrarnas arbetsmarknadsläge varierar starkt dels mellan olika årgångar invandrare, dels över tiden. För dem som invandrat tidigt – före 1970 – var arbetskraftstal, sysselsättningstal och arbetslöshet ännu i slutet av 1980-talet på ungefär samma nivå som för infödda. Med senare invandringsperiod minskar sysselsättningsgraden och arbetslösheten ökar. Speciellt de invand- rare som kom på 1980-talet uppvisade 1987 mycket låg sysselsättning och mycket hög arbetslöshet. Den öppna arbetslösheten var 3–5 gånger så hög som i totalbefolkningen trots den dåvarande högkonjunkturen.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

För de invandrare som anlände före 1970 innebar konjunkturnedgången i	Fel! Okänt namn
början av 1990-talet ett klart försämrat arbetsmarknadsläge relativt infödda.	på
Speciellt gäller detta för männen. Index för arbetskraftsdeltagande och	dokumentegenskap
sysselsättningstal minskade och index för arbetslöshet ökade. För utrikes	.:Fel! Okänt namn
födda män som anlänt före 1970 föll index för arbetskraftsdeltagande från	på
102 (dvs. från ett högre deltagande än för infödda) år 1987, till 95 år 1992	dokumentegenskap
och till 92 år 1995. Motsvarande sysselsättningstal var 102, 93 respektive 92.	.
Därefter har en stabilisering skett. För de invandrare som anlänt under 1980-	Bilaga 1
talet har dock förändringarna varit små under 1990-talet. Man gick in i 1990-	Fel! Okänt namn
talet med låg sysselsättningsgrad och hög arbetslöshet och detta blev sedan	på
bestående under hela 1990-talet. Visserligen kan en viss förbättring urskiljas	dokumentegenskap
för dem som anlände under perioden 1984–87, men dessa hade ännu vid
slutet av 1990-talet ett väsentligt sämre arbetsmarknadsläge än infödda. De
invandrare som kom till Sverige på 1990-talet anlände som nya till en svår
arbetsmarknad. Vid slutet av 1990-talet förelåg mycket låg sysselsättning
och mycket hög arbetslöshet bland dessa invandrare.
Av utrikes födda som bor i Sverige har drygt hälften förvärvat svenskt
medborgarskap. I genomsnitt har naturaliserade invandrare längre vistelsetid
i Sverige än utländska medborgare. Det genomgående intrycket är att natura-
liserade invandrare klarat sig väsentligt bättre än utländska medborgare un-
der konjunkturnedgången under 1990-talets första hälft. Under senare delen
av 1990-talet har dock en viss förändring inträffat. De naturaliserades rela-
tiva sysselsättning försämrades mellan 1995 och 1999 medan en viss förbätt-
ring skett för utländska medborgare. Sannolikt förklaras detta väsentligen av
att grupper med låg sysselsättningsgrad som invandrade på 1980-talet eller i
början av 1990-talet förvärvat svenskt medborgarskap. En kraftig ökning av
antalet naturaliserade har skett under senare delen av 1990-talet. Av tabellen
nedan framgår arbetskraftstal och sysselsättningstal för utrikes födda, natura-
liserade och utrikes födda.

Tabell 4.1 Relativa arbetskrafts- och sysselsättningstal 1987, 1992, 1995 och 1999 Ett indextal över 100 betyder att sysselsättningsgraden är högre för utländska med- borgare än för svenskar, sedan hänsyn tagits till att deras ålderssammansättning skiljer sig från svenskars.

Arbetskraftstal

	1987		1992	1995	1999
Totalbefolkning		100	100	100	100
Utrikes födda
Män		92	88	84	83
Kvinnor		90	85	79	77
Naturaliserade
Män		100	95	95	86
Kvinnor		95	92	92	85
Utländska medborgare
Män		86	82	76	81
Kvinnor		85	78	66	69
Sysselsättningstal
	1987		1992	1995	1999
Totalbefolkning		100	100	100	100
Utrikes födda
Män		90	82	74	74
Kvinnor		88	81	71	71
Naturaliserade
Män		95	90	89	81
Kvinnor		94	90	87	82
Utländska medborgare
Män		83	75	64	68
Kvinnor		83	72	58	61

Källa: Revisorernas underlagsrapport Arbetsmarknadspolitik för invandrare

Arbetsmarknadsläget bland invandrare varierar starkt efter deras ursprung. Olika undersökningar har tidigare visat att invandrare från de nordiska län- derna och från Västeuropa har en bättre position än övriga grupper. Speciellt utomeuropeiska grupper har en svag position. Under 1990-talet var syssel- sättningen lägre och arbetslösheten högre för utomeuropéer jämfört med övriga grupper. Inom gruppen utomeuropéer finns stora skillnader. Invand- rare från Latinamerika har en bättre arbetsmarknad än invandrare från Af- rika. Den svaga arbetsmarknad som utomeuropéer hade vid 1990-talets in- gång förelåg också i mitten och vid slutet av 1990-talet. Det finns dock en viss tendens till förbättring under 1990-talet. Invandrare från nordiska länder har haft en relativt god sysselsättningsnivå, men trenden har ändå varit något fallande relativt infödda under början av 1990-talet. Bland invandrare från övriga Europa har försämringen varit tydligare vilket delvis kan förklaras av den stora invandringen från Bosnien under 1992–1994. Dessutom har in- vandrargrupper som numera vistats länge i Sverige (invandrade före 1980) fått lägre sysselsättningsgrad och högre arbetslöshet jämfört med infödda. Främst tycks detta gälla tidigt anlända invandrare från Sydeuropa. Tidigt anlända invandrare från Norden har klarat sig bättre.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

I syfte att analysera bl.a. vilken roll genomgången sfi har för invandrarnas			Fel! Okänt namn
sysselsättningsutveckling	har revisorerna gett SCB i uppdrag att ta fram		på
uppgifter om sysselsättningsstatus under 1998 hos dem som skrevs in i sfi			dokumentegenskap
under de tre läsåren 1993/94–1995/96, dvs. två till fem år efter inskrivning.			.:Fel! Okänt namn
Uppgifter om sysselsättningsstatus har hämtats från sysselsättningsregistret			på
(RAMS), som anger om en person var sysselsatt i november månad samt från			dokumentegenskap
registret över kontrolluppgifter, som visar om personen haft någon förvärv-			.
sinkomst under året. Med hjälp av dessa uppgifter har SCB genomfört en			Bilaga 1
statistisk analys av hur sannolikheten att vara sysselsatt under 1998 för dessa			Fel! Okänt namn
grupper av invandrare samvarierar med några bakgrundsvariabler. Resultaten			på
redovisas i tabell 4.2. De som inte registreras som sysselsatta kan vara stu-			dokumentegenskap
derande, hemarbetande, arbetslösa etc. Några torde också gå kvar i sfi.
Tabell 4.2 Faktorer som påverkar sannolikheten att vara sysselsatt 1998
Oddskvoter där referenspersonen är man, under 20 år, har
0–6 års utbildning, talar ett germanskt eller romanskt språk
och har inte godkänd sfi.
Bakgrundsvariabel		Sysselsatt 1998
Man		1
Kvinna		0,61
Under 20		1
20–34		1,79
35–54		1,46
över 55		0,13
0–6 ås utbildning		1
7–9 år		1.07
över 10 år		1,28
Germanskt eller romanskt		1
Slaviska och baltiska		1,02
Övriga indoeuropeiska		0,48
Afro-asiatiska		0,45
Finsk-ugriska		0,94
Övriga språk		1,17
Uppgift saknas		0,75
Icke godkänd sfi		1
Godkänd sfi		1,69
Källa: SCB

Slutsatserna är bl.a.:

•Invandrare över 55 år har väsentligt mindre sannolikhet att vara syssel- satta än yngre grupper.

•Invandrare med kort utbildning är sysselsatta i mindre grad än de som har lägre utbildning,

•Vissa språkgrupper har, allt annat lika, svårare att komma in i arbete, bl.a. gruppen med afro-asiatiskt ursprung.

•Kvinnor är sysselsatta i lägre grad än män.

•De som har godkänt sfi-betyg är sysselsatta i väsentligt högre grad än de som saknar sådant betyg.

Det senare resultatet indikerar att sfi-betyget har betydelse för sysselsätt-	Fel! Okänt namn
ningsmöjligheterna. Det tycks vara så att de som avbryter sfi-utbildningen	på
klarar sig sämre på arbetsmarknaden än de som fullföljer.	dokumentegenskap
Det föreligger också skillnader mellan utbildningsnivån hos de arbetssö-	.:Fel! Okänt namn
kande på arbetsförmedlingen. De utomnordiska medborgarna har högre andel	på
arbetssökande med grundskoleutbildning (eller lägre) jämfört med de	dokumentegenskap
svenska medborgarna. Enligt uppgift från Arbetsmarknadsstyrelsen gällde i	.
slutet av februari 2000 att 39 procent hade högst grundskoleutbildning me-	Bilaga 1
dan motsvarande andel bland de svenska medborgarna var 29 procent (Ar-	Fel! Okänt namn
betsmarknadsstyrelsen 2000). De utomnordiska medborgarna hade också en	på
högre andel högskoleutbildade än de svenska eller 16 procent mot 11 procent	dokumentegenskap
av dem med svenskt medborgarskap. Det är också vanligare att utomnordiska
medborgare har en treårig gymnasieutbildning än att svenska medborgare har
det. Det finns också stora skillnader i utbildningsbakgrund bland utomnor-
diska medborgare.

4.2 Invandrarna och arbetsmarknadspolitiken

Prioriteringar inom arbetsmarknadspolitiken

Under de senaste åren har målen för arbetsmarknadspolitiken varit att hålla vakanstiderna nere för lediga platser, minska långtidsarbetslösheten och motverka långa tider utan reguljärt arbete.8 I propositionen Förnyad arbets- marknadspolitik för delaktighet och tillväxt (prop. 1999/2000:98) föreslog regeringen att arbetsmarknadspolitiken ska ha tre huvuduppgifter: För det första att förmedla arbete till arbetslösa och arbetskraft till företag. För det andra att öka de arbetslösas kunskaper och för det tredje att stödja dem som har svårt att få arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Riksdagen har ställt sig bakom målen (bet. 1999/2000:AU7, rskr. 1999/2000:230).Vidare menar regeringen att de som står längst från arbetsmarknaden bör prioriteras för att öka sysselsättningen och förhindra marginalisering.

I propositionen anger regeringen att en av uppgifterna för arbetsmarknads- politiken är att ta till vara under- och outnyttjade resurser på arbetsmark- naden, t.ex. ofrivilligt deltidsarbetande kvinnor, äldre långtidsarbetslösa, utrikes födda arbetslösa eller personer med funktionshinder utanför arbets- marknaden. Regeringen pekar på att det är ett problem att de utrikes födda är överrepresenterade bland de långtidsinskrivna och har en betydligt lägre sysselsättning. De har samtidigt en låg andel av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

En grundprincip inom arbetsmarknadspolitiken är att invandrares behov av insatser i huvudsak bör lösas inom ramen för de generella åtgärderna och inte genom särskilda åtgärder9. Eftersom personer med invandrarbakgrund har en svag ställning på arbetsmarknaden förekommer dock vissa särskilda åtgärder.

8	”Reguljärt” lades till 1997.
9	Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000, prop. 1995/96:222.	60

I budgetpropositionen för 2001 föreslår regeringen att 65 miljoner kronor ska									Fel! Okänt namn
användas till köp av arbetsmarknadsutbildning och övriga kostnader för									på
kompletterande utbildningsinsatser inom vård och andra bristyrken. Verk-									dokumentegenskap
samheten föreslås påbörjas fr.o.m. den 1 januari 2001. Regeringen avser att									.:Fel! Okänt namn
ge Arbetsmarknadsstyrelsen i uppdrag att genomföra kompletterande utbild-									på
ning för personer med utländsk högskoleexamen inom olika bristyrken i									dokumentegenskap
första hand inom hälso- och					sjukvårdsområdet samt lärare, tekniker och				.
naturvetare. Vidare föreslås att pengarna ska användas för att genomföra									Bilaga 1
vårdutbildning för			arbetslösa		invandrare i syfte att tillgodose behovet av				Fel! Okänt namn
tvåspråkig personal inom primärvård och äldreomsorg. Arbetsmarknadssty-									på
relsen	och vårdhuvudmännen				ska enligt förslaget tillsammans skräddarsy				dokumentegenskap
utbildningen för personer med relevant språkkunskap.
Utomnordiska medborgare har dessutom varit prioriterade inom arbets-
marknadspolitiken under det senaste decenniet. Andra sådana grupper är
arbetshandikappade, ungdomar och kvinnor. Av tabellen nedan framgår
utomnordiska medborgares, arbetshandikappades respektive ungdomars
andel av de arbetslösa och deras andel av platser inom ramen för de konjunk-
turberoende åtgärderna. Arbetshandikappade och ungdomar erhöll 1998 en
större andel av åtgärderna än vad som motsvarade deras andel av de arbets-
lösa. För utomnordiska medborgare motsvarade andelen arbetslösa andelen
som deltog i arbetsmarknadsåtgärder, dvs. invandrare var varken över- eller
underprioriterade. För 1999 och första halvåret 2000 har utomnordiska med-
borgare en något större andel deltagare i konjunkturberoende åtgärder än
deras andel av de arbetslösa. Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen ska de utsatta
gruppernas deltagande i arbetsmarknadsåtgärder vara minst lika stort som
deras andel av de arbetslösa. Det hindrar dock inte enligt Arbetsmarknadssty-
relsen att det måste finnas betydande skillnader mellan olika konjunkturbero-
ende åtgärder, eftersom åtgärderna delvis har olika innehåll, syften och mål-
grupper.
Tabell 4.3 Andelen arbetslösa och andelen deltagare i konjunkturberoende
åtgärder för utomnordiska medborgare, arbetshandikappade respektive ungdo-
mar, 1994/95 – 1998, procent.
		Utomnordiska			Arbetshandikap-		Ungdomar
		medborgare			pade
År		Andel		Andel i	Andel	Andel i	Andel	Andel i
		arbetslösa		åtgärd	arbetslösa	åtgärd	arbetslösa	åtgärd
1994/95		10		10	9	11	24	*
1995/96		11		14	9	14	23	*
1997		11		12	10	15	21	26
1998		11		11	10	15	18	24
1999		10		12	11	16	*	*
2000**		10		11	11	19	*	*
*Uppgift		saknas
** Första halvåret 2000
Källa: För budgetåren 1994/95 och 1995/96: Budgetpropositionen för år 1998. En
äldre arbetslöshetsdefinition används för dessa år. För år 1997 och 1998: Arbets-
marknadsstyrelsen (1998 och 1999a). För1999 och 2000: Budgetpropositionen för
2001.
Utöver de nämnda prioriteringarna har särskilda satsningar på utomnordiska
medborgare gjorts genom att särskilda medel under en rad av år ställts till									61

Arbetsmarknadsverkets förfogande för tillfälliga personalförstärkningar. Ett syfte med medlen har varit att förstärka arbetsförmedlingarna i invandrartäta områden. Regeringen har i budgetpropositionen för 2001 föreslagit 700 miljoner kronor i sådana extra medel för 2001. Av dessa medel föreslås 100 miljoner användas i storstadslänen och 65 miljoner kronor för resterande delar av landet med liknande problem.

Invandrarna och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna

I underlagsrapporten Arbetsmarknadspolitik för invandrare analyseras när- mare hur invandrarna behandlas i arbetsmarknadspolitiken. Genom en s.k. logitanalys uppskattas hur sannolikheten att vara i arbetsmarknadspolitiska åtgärder samvarierar med ett antal bakgrundsvariabler. Studien visar att utomnordiska medborgare i genomsnitt har blivit prioriterade, definierat som att deras andel av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna överstiger deras andel av de arbetslösa. Speciellt är detta fallet för utomnordiska medborgare med kort vistelsetid i Sverige. Detta gäller dock inte för alla delgrupper. Det finns utomnordiska grupper som under 1990-talet har haft hög arbetslöshet men som är relativt lite representerade i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det är fråga om invandrare från Sydeuropa som kommit relativt tidigt till Sverige och där många tillhör de s.k. arbetskraftsinvandrarna. Dessa har tidigare haft en relativt god arbetsmarknad, men under 1990-talet har deras arbetsmarknadsposition kraftigt försämrats relativt övriga grupper. Även invandrare från Mellanöstern har blivit lågt prioriterade trots att dessa har en besvärlig arbetsmarknad. Vidare är naturaliserade invandrare i mindre ut- sträckning i arbetsmarknadspolitiska åtgärder än vad som motsvarar deras andel av de arbetslösa. Resultaten av analysen vad gäller kön, födelseland (dvs. område) ålder, utbildning och inskrivningstid på arbetsförmedlingen presenteras i tabellen nedan.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Tabell 4.4 Faktorer som påverkar sannolikheten att vara i åtgärd jämfört med att vara arbetslös

Oddskvoter där referenspersonen är kvinna född i Sverige, 30-39 år, med gymnasieut- bildning och inskriven mer än 12 månader hos arbetsförmedlingen.

År	1992	1995	1998
Kvinna	1	1	1
Man	0,76	0,94	0,76
Infödda	1	1	1
Norden –1980	0,85	0,89	0,91
Norden 1981–1992	0,83	0,89	0,87
Norden 1993–	-	0,73	0,79
Västeuropa –1980	0,83	0,91	0,83
Västeuropa 1981–1992	*1,08	*1,01	*0,95
Västeuropa 1993–	-	1,23	*0,96
Östeuropa –1980	0,82	0,92	0,80
Östeuropa 1981–1992	1,37	1,13	0,91
Östeuropa –1993	-	1,98	1,30

Sydeuropa –1980	0,79	0,78	0,78
Sydeuropa 1981–1992	*0,99	*0,99	0,79
Sydeuropa 1993–	-	2,12	1,30
Mellanöstern –1980	0,68	0,84	0,86
Mellanöstern 1981–1992	1,20	1,07	0,91
Mellanöstern 1993–	-	1,48	1,19
Övriga Asien –1980	1,18	*1,06	*1,05
Övriga Asien 1981–1992	1,22	1,20	1,13
Övriga Asien 1993–	-	2,02	1,21

Latinamerika –1980	0,89	*1,03	*0,99
Latinamerika 1981–1992	1,33	1,20	*1,05
Latinamerika 1993–	-	1,96	1,31
Afrika –1980	0,79	0,90	0,84
Afrika 1981–1992	1,24	1,12	*1,01
Afrika 1993–	-	1,68	1,24
30–39 år	1	1	1
16–19 år	7,89	2,80	8,93
20–29 år	2,03	1,31	1,52
40–55 år	0,82	0,90	0,89
56–65 år	0,25	0,47	0,92
Gymnasieskola	1	1	1
Grundskola	0,69	0,81	0,79
Högskola	0,72	0,94	0,89
Inskriven i >12 månader	1	1	1
0–6 månader	0,22	0,37	0,29
7–12 månader	0,62	0,85	0,82

* Talet är ej signifikant skilt från 1 för 5 procents signifikansnivå

Källa: Revisorernas underlagsrapport Arbetsmarknadspolitik för invandrare.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har delats upp i arbetsplatsåtgärder	Fel! Okänt namn
och utbildningsåtgärder. Antalet deltagare i utbildningsåtgärder ökade myck-	på
et under de första åren på 90-talet för att under 1993 och 1994 stabiliseras på	dokumentegenskap
en nivå kring 55 000 deltagare per månad. När det gäller arbetsplatsförlagda	.:Fel! Okänt namn
åtgärder ökade dessa i antal deltagare fram till 1994. Efter det har praktik-	på
och projektåtgärderna ökat ytterligare i omfång fram till 1997, för att sedan	dokumentegenskap
kraftigt avta. Dessa är dock fortfarande de vanligast förekommande arbets-	.
marknadspolitiska medlen. Anställningsåtgärderna har däremot avtagit i	Bilaga 1
betydelse, mätt i antalet deltagare under senare delen av 90-talet. Det trots att	Fel! Okänt namn
dessa åtgärder varit de mest effektiva vad avser sannolikheten att vara i ar-	på
bete sex månader efter avslutad åtgärd. Åtgärderna som tillhör kategorin	dokumentegenskap
praktik och projekt visar ett mer varierat resultat. I princip kan dessa åtgär-
ders framgång relateras till hur pass väl de liknar ett ordinarie arbete.
För många invandrargrupper är fördelningen på dessa åtgärdskategorier
annorlunda än för infödda. För invandrare som kommit efter 1980 är tenden-
sen att kvoten mellan utbildningsåtgärder och arbetsplatsåtgärder är högre än
för infödda, dvs. relativt mer utbildningsinsatser för invandrare. De invand-
rare som mest liknar infödda i fördelningen mellan de båda typerna av åtgär-
der är invandrare från de nordiska länderna. Studien ger inga belägg för att
det skulle finnas några större skillnader i åtgärders ”framgång” mellan in-
födda svenskar och utrikes födda. Däremot är alla åtgärder lite mer fram-
gångsrika för infödda än för utrikes födda.
År 1999 infördes målet att 70 procent av dem som deltagit i yrkesinriktad
arbetsmarknadsutbildning ska ha fått arbete inom 90 dagar efter avslutad
utbildning. Enligt Arbetsmarknadsstyrelsen finns det inte några påtagliga
tecken på att utomnordiska medborgare skulle ha drabbats speciellt av målet.
De utomnordiska medborgarnas andel av arbetsmarknadsutbildningen har i
och för sig sjunkit något sedan årskiftet 1997/98 (dvs. före målets införande).
Denna sänkning kan enligt Arbetsmarknadsstyrelsen bero på att invandring-
en har minskat och på ökad medverkan i Kunskapslyftet.

4.3 Regionala skillnader i invandrarnas arbetsmarknadssituation

Bilden av en svag integration av invandrarna på den svenska arbetsmark- naden är inte entydig. Det finns betydande regionala variationer t.ex. i sysselsättningsgrad bland invandrare. I en studie av Jan Ekberg och Michael Ohlsson (2000) gjordes en uppföljning av sysselsättningsläget 1997 för de bosniska flyktingar som kom till Sverige under åren 1993 och 1994. Resulta- ten framgår av tabell 4.5.

Tabell 4.5 Sysselsättningsgrad för bosnier i ett antal kommuner och hela riket 1997

Kommun	Män	Kvinnor	Båda könen
Högst sysselsättningsgrad
Gnosjö	85,0	59,2	72,4
Vaggeryd	88,7	51,6	70,2
Gislaved	73,7	51,6	63,4
Värnamo	71,6	47,3	59,9
Storstadskommuner
Stockholm	34,9	20,9	28,3
Göteborg	19,7	12,8	16,4
Malmö	14,4	8,6	11,4
Bosnier i riket	30,1	17,2	23,8
Totalbefolkning i riket	75,8	71,8	73,6

Källa: Ekberg och Ohlson (2000)

Som framgår av tabellen har de bosniska flyktingarna generellt en väsentligt lägre sysselsättningsgrad än svenskar i samma åldrar. Variationen är dock stor mellan olika kommuner, alltifrån drygt 14 procent i Malmö till 85 pro- cent i Gnosjö när det gäller män och för kvinnor drygt 8 respektive drygt 59 procent. De kommuner där bosnier har den högsta sysselsättningsgraden ligger alla i Småland och domineras av mindre företag.

Det finns ett starkt samband mellan det allmänna arbetsmarknadsläget i en kommun och sysselsättningsgraden för de bosniska invandrarna. Ju högre sysselsättningsgraden är för kommunens hela befolkning, desto högre är den också för bosnierna. Men bosniernas integration på arbetsmarknaden i de småländska kommunerna går längre än vad som kan förklaras av att dessa kommuner har ett gott arbetsmarknadsläge. Det är således bara en del av den högre sysselsättningsgraden som kan förklaras av att sysselsättningsgraden generellt är hög i dessa kommuner.

Ekberg och Ohlsson för fram en rad tänkbara förklaringar till detta förhål- lande, bl.a. att det kan vara en viss selektion hos de grupper av bosnier som hamnar i dessa kommuner eller att näringsstrukturen passar bra ihop med deras kompetens. Men de menar att även arbetsmarknadens funktionssätt kan spela en betydelsefull roll. De småländska småföretagarkommunerna känne- tecknas av välutvecklade informella kontaktnät som ger en effektiv informat- ionsspridning. Det finns vidare en närhet som underlättar kontakter mellan arbetsgivare och arbetssökande. Därtill finns det sedan tidigare en grupp jugoslaver som etablerat sig på den lokala arbetsmarknaden. Så är dock fallet även på andra av de undersökta orterna.

En slutsats av denna studie, som också bekräftas i Rooth (1999), är att in- vandrarnas kontakt med arbetsmarknaden spelar en avgörande roll för den fortsatta integrationsprocessen och att arbetserfarenhet betyder mer än ut- bildning. Vidare spelar arbetsmarknadens funktionssätt stor roll. Ekberg och Ohlsson konstaterar också att bosniernas bosättnings- och flyttmönster inte verkar styras av arbetsmarknadsläget. Det är t.ex. en relativt liten inflyttning till de småländska kommunerna med hög sysselsättningsgrad. Till viss del

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

kan detta vara en konsekvens av att utplaceringen av nyanlända flyktingar	Fel! Okänt namn
inte tar hänsyn till det lokala arbetsmarknadsläget.	på
Representanter för arbetsförmedlingarna i de kommuner som uppvisar	dokumentegenskap
högst förvärvsfrekvens för bosnier menar att resultatet framför allt beror på	.:Fel! Okänt namn
det gynnsamma sysselsättningsläget. Det finns många lediga arbeten och	på
även sådana som kräver små språkkunskaper. En annan faktor är de goda	dokumentegenskap
relationer arbetsförmedlingarna har med företagen. Om arbetsförmedlingen	.
rekommenderar någon, anställs denne ofta på företaget. Under senare år har	Bilaga 1
det dock blivit något svårare att placera invandrare med dåliga språkkun-	Fel! Okänt namn
skaper eftersom kraven från företagen ökar. På så sätt är bristande språkkun-	på
skaper också ett problem för arbetsförmedlingen. Till förmedlingarna kom-	dokumentegenskap
mer också arbetssökande som varit länge i Sverige och som kan mycket
dålig svenska. På en förmedling uppger man att de som går på sfi i kommu-
nen ofta tas från undervisningen innan de är klara med sin utbildning. När
dessa personer förlorar arbetet är de ofta berättigade till a-kassa och svåra att
motivera att gå på sfi. På några av orterna finns ett samarbete mellan företa-
gen och sfi, t.ex. får arbetstagarna viss undervisning på arbetstid.
Representanter för sfi-verksamheten i kommunerna uppger att språksituat-
ionen ofta är bekymmersam för de invandrare som bor i kommunerna; dels
har de ofta arbetsuppgifter som inte kräver svenska i någon högre grad, dels
är det vanligt att koncentrationen av invandrare från samma språkområde på
samma företag är så hög att svenska inte talas heller med arbetskamraterna.
Språkutvecklingen kan till och med gå tillbaka då en person börjar arbeta. I
en kommun menar man att arbetsförmedlingens inställning att alla invand-
rarna fortast möjligt ska ut i arbete är kortsiktig. Det är inte bra att inte lära
sig svenska så fort man kommer till ett land. Det är svårt att fånga upp in-
vandrare med kvällskurser då det kan vara svårt att motivera dem och för att
de inte har tid att studera efter arbetstid.

4.4 Invandrarna och arbetsförmedlingen

För att få en bild av hur handläggare vid arbetsförmedlingarna arbetar, deras uppfattning om sfi och kontakterna med sfi har revisorerna intervjuat hand- läggare och i några fall chefer vid arbetsförmedlingarna i fem kommuner. De intervjuade handläggarnas huvudsakliga arbetsuppgift var att vägleda eller förmedla arbete till invandrare.

Revisorerna har också skickat en enkät till ett antal arbetsförmedlare och arbetsvägledare för att undersöka vilka möjligheter som erbjuds arbetssö- kande med bristande kunskaper i svenska. Resultatet från enkäten redovisas

nedan.
Arbetsförmedlingens kontakter med sfi-eleverna
Av intervjuerna med handläggare på arbetsförmedlingarna och enkätsvaren
framgår att sfi-elevernas kontakt med arbetsförmedlingen skiljer sig markant
mellan olika förmedlingar. På några arbetsförmedlingar skrivs eleverna in på
förmedlingen redan när de börjar sina studier. På några av förmedlingarna
besöker en handläggare sfi i slutet av studietiden och eleverna skrivs då in	66

vid förmedlingen. I andra fall skrivs de inte in förrän de kommer till arbets-	Fel! Okänt namn
förmedlingen efter avslutade sfi-studier. Av de handläggare som intervjats	på
underströk i stort sett samtliga att det är viktigt att arbetsförmedlingen infor-	dokumentegenskap
merar sfi-eleverna om arbetsmarknaden redan under studietiden. Man me-	.:Fel! Okänt namn
nade att det är viktigt att eleverna vet vad de kan vänta sig när de kommer till	på
arbetsförmedlingen. Några förmedlare påpekade att det är bra också för	dokumentegenskap
förmedlingen att vara förberedd på vilka sökande som kommer från sfi till	.
förmedlingen inom den närmaste tiden. I revisorernas intervjuer framkom att	Bilaga 1
en del arbetsförmedlingar inte vill ha dålig statistik, dvs. inte så många in-	Fel! Okänt namn
skrivna och på sikt inte så många långtidsarbetslösa, och sfi-eleverna skrevs	på
därför inte in på förmedlingen förrän de i stort sett var klara med utbildning-	dokumentegenskap
en. I revisorernas enkät till handläggarna uppgav handläggare vid två arbets-
förmedlingar att de nekar arbetssökande utan sfi inskrivning på förmedling-
en.
Revisorernas iakttagelser om att rutinerna skiljer sig mellan kommunerna
stöds av Integrationsverkets enkät där omkring en tiondel av kommunerna
uppgav att arbetsförmedlingen deltog i introduktionen först då den nyanlände
fått sitt sfi-betyg. Sfi inleder i stort sett alltid introduktionsperioden. I övriga
kommuner deltog arbetsförmedlingen i olika grad under flyktingens sfi-tid.
Ungefär hälften av kommunerna anger att arbetsförmedlingen under år 1999
i regel registrerat nyanlända invandrare under introduktionen som arbetssö-
kande oavsett om individen fått sfi-betyg eller ej. Lika många anger att regi-
strering av nyanlända inte sker.
Hur undersöks språkkunskaperna?
I enkäten tillfrågades handläggarna på arbetsförmedlingarna huruvida språk-
kunskaperna undersöks hos dem som skrivs in. Av dem som besvarade frå-
gan angav omkring hälften att språkkunskaperna kontrolleras vid arbetsför-
medlingen. De flesta av dessa uppgav att man undersökte språkkunskaperna
hos alla som skrevs in och att detta gjordes genom samtal vid inskrivningen.
Vissa förmedlingar uppgav att de undersöker språkkunskaperna hos dem
som har sfi-betyg och vissa endast hos sådana som inte har det. Omkring en
femtedel av dem som besvarade frågan uppgav att man testar personer som
har sfi-betyg. Vid några förmedlingar testar man både dem med sfi-betyg och
dem utan. Vid en del förmedlingar undersöks språkkunskaperna där för-
medlaren eller vägledaren är tveksam till den sökandes kunskaper.
Inför arbetsmarknadsutbildningar finns särskilda tester som används av
förmedlingarna. Mer än hälften av dem som angav att språkkunskaperna
testas på annat sätt hänvisade just till sådana prov. Andra tester som använ-
des för att testa språkkunskaper är komvux-test, Lernia-test och Ami-test.
Det förekom också att handläggaren på arbetsförmedlingen samtalade med
den sökandes sfi-lärare för att få en uppfattning om den sökandes språkkun-
skaper.
Handläggare vid en av förmedlingarna som revisorerna intervjuat uppgav
att de skickar arbetssökande invandrare till sfi för ett sfi-test trots att den
sökande redan har godkänd sfi. Klarar den sökande inte testet får han eller
hon börja om på sfi igen. I stort sett samtliga av de intervjuade förmedlarna	67

påpekade att språkproblem inte bara finns hos dem som nyligen kommit till Sverige. På förmedlingarna har man också många invandrare som har haft anställning tidigare under lång tid men sedan blivit arbetslösa. Bland dessa finns det personer som har så dåliga svenskkunskaper att de inte kan ta ett arbete eller delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. De som inte har sfi- betyg hänvisas till sfi, men enligt förmedlarna kan det vara svårt att motivera de arbetssökande för svenskstudier.

Vad tycker handläggarna om sfi?

De intervjuade handläggarna vid de arbetsförmedlingar revisorerna har be- sökt menade samtliga att sfi måste bli bättre. De arbetssökande anses ofta kunna alldeles för lite svenska för att kunna ta ett arbete. Handläggarna me- nade att de sökande oftast är arbetsföra personer som vill ha ett arbete men de har alltför ofta för dåliga kunskaper i svenska. Enligt förmedlarna före- kommer det att arbetsgivarna har för höga krav på språkkunskaper, men att dessa kan sänkas efter diskussioner med arbetsgivarna.

Arbetsförmedlarna menade också i allmänhet att sfi borde vara mer omfat- tande och att nivån för godkänd inte innebär tillräckligt kvalificerade språk- kunskaper. Flera förmedlare menade också att inslaget av praktik och yrkes- svenska bör vara större. Någon ansåg också att eleverna på sfi är alldeles för isolerade från det övriga samhället.

I revisorernas enkät uppgav de allra flesta förmedlare att de har sökande med så dåliga kunskaper i svenska att de varken kan ta ett arbete eller place- ras i lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program. Enligt förmedlarna finns det bland dessa sådana som har sfi-betyg. Trots att de har klarat sfi kan de alltså inte ta ett arbete eller placeras i lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program.

Arbetssökande med sfi

I enkäten tillfrågades handläggarna vad de gjorde med de sökande i de fall de inte bedömdes ha tillräckliga kunskaper i svenska språket, men redan hade sfi-betyg. Drygt en tredjedel av dem som besvarat frågan uppgav att de hän- visade i stort sett alla till kommunen för språkutbildning inom sfi eller kom- vux. Drygt en femtedel av dem som besvarat frågan angav att de erbjöd den sökande språkutbildning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram. Andra åtgärder var olika former av praktik, med eller utan stöd från kommunen, projektanställningar, Kunskapslyftet, AMU, AMI eller ett annat arbetsmarknadspolitiskt program.

Arbetsförmedlarna uppgav i intervjuerna att det var svårt att erbjuda de ar- betssökande arbete eller utbildning trots att de har klarat sfi-nivån. De språk- kunskaper som en godkänd sfi-elev har är inte tillräckliga för att de ska kunna klara den sorts arbete som kan erbjudas. När det gäller arbetsmark- nadspolitiska program finns det en viss flexibilitet när det gäller att anpassa utbildningar till dem med dåliga språkkunskaper. Exempelvis uppgav för- medlarna att det finns möjligheter att förlänga vissa utbildningar. De senaste årens indragningar av antalet platser i arbetsmarknadsutbildning har enligt vissa förmedlare drabbat invandrare med dåliga språkkunskaper hårt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Förmedlarna påpekade också att de tester som de sökande måste genomgå	Fel! Okänt namn
för att få delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program är svåra att klara med	på
bara sfi. I allmänhet krävs studier i svenska på grundläggande vuxenutbild-	dokumentegenskap
ningsnivå. Detta kan vara ett problem för dem som har svårigheter med	.:Fel! Okänt namn
teoretiska studier. Kraven på resultaten på testerna har också ökat sedan	på
målet om att 70 procent av dem som deltagit i yrkesinriktad arbetsmarknads-	dokumentegenskap
utbildning ska ha fått arbete inom 90 dagar efter det att avslutad utbildning	.
infördes. Förmedlarna påpekade också att försörjningsmöjligheterna spelade	Bilaga 1
roll för vad en person väljer att göra. Det är exempelvis inte många som vill	Fel! Okänt namn
låna pengar till sin grundutbildning. I stället för att gå den utbildning som	på
skulle passa dem bäst väntar den sökande på att få en mindre passande ut-	dokumentegenskap
bildning men utan kostnad. Utbildningar som medför vissa merkostnader kan
också vara svårt att få de sökande att gå. Måste man bekosta exempelvis
resor själv kan detta vara ett hinder för den sökande.
Arbetssökande utan sfi
Av svaren på revisorernas enkät till handläggarna framgår att den vanligaste
åtgärden som vidtogs vid deras arbetsförmedlingar när det gäller sökande
utan sfi-betyg med bristande kunskaper i svenska är att de sökande hänvisas
till kommunen för språkutbildning. Omkring två tredjedelar av de handläg-
gare som besvarat frågan uppgav att man hänvisar i stort sett alla till kom-
munen. En mindre del uppgav att de hänvisar i stort sett alla sina sökande
utan sfi till språkutbildning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt pro-
gram.
Övriga åtgärder som erbjöds sökande utan sfi-betyg med bristande kun-
skaper i svenska är olika former av praktik, ofta inom kommunen, anställ-
ningsstöd, okvalificerade arbeten och anpassad arbetsmarknadsutbildning.
Ett fåtal av dem som besvarat frågan uppger att sökande utan sfi kan erbjudas
ett lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program.
Av revisorernas intervjuer framgår att förmedlingarna hanterar de in-
skrivna utan sfi på olika sätt. De elever som går på sfi och är inskrivna får
enligt uppgift från förmedlingarna inget eller begränsat stöd från förmedling-
arna. Som framkommit ovan skiftar det mellan kommunerna huruvida sfi-
elever skrivs in eller inte på förmedlingarna under studietiden. På för-
medlingarna finns dock också personer inskrivna som saknar sfi-betyg men
som inte går i sfi. Det kan vara fråga om personer som avbrutit sina sfi-
studier, men också om invandrare som har arbetat i Sverige under många år,
men som inte har sfi-betyg och inte heller motsvarande kunskaper.
I ett par kommuner erbjöds den arbetssökande utan sfi projektanställning,
ibland med uttalat syfte att den sökande ska bli berättigad till a-kassa. En
sådan anställning är ofta i kommunal regi. Det förekommer också att arbets-
förmedlingen och kommunen gemensamt försöker hitta projektanställningar
eller olika former av praktik för dem som söker arbete och inte har sfi. En
förmedlare framhöll att det är bra att de sökande får a-kassa eftersom för-
medlarna då kan ställa högre krav på dem. En annan påpekade att projektan-
ställningar kunde vara bra för att de sökande ska bli intresserade av arbeten
som de inte tänkt sig tidigare, t.ex. arbete inom vården. En arbetsförmedlare	69

påpekade att projektanställningar ibland kan vara så ”dåliga” att de arbetssö-	Fel! Okänt namn
kande blir svåra att motivera för arbete efteråt. Risken att arbetssökande utan	på
sfi ”går runt i systemet” påtalas av ett antal arbetsförmedlare. Vid en för-	dokumentegenskap
medling skrevs sökande utan sfi in, men fick ingen hjälp av förmedlingen	.:Fel! Okänt namn
trots att de inte gick på sfi. Enligt handläggaren fanns det inga förutsättningar	på
för förmedlingen att hjälpa en sökande utan sfi-betyg.	dokumentegenskap
Gemensamt för de intervjuade är att de menade att de sökande som inte har	.
sfi-betyg inte har någon reell möjlighet att få arbete och inte heller delta i	Bilaga 1
något arbetsmarknadspolitiskt program. Sfi-intyg är i stort sett utan betydelse	Fel! Okänt namn
för förmedlarna. Några arbetsförmedlare berättade dock om projekt som	på
elever utan sfi har deltagit i och som trots det fallit väl ut. En arbetsför-	dokumentegenskap
medling uppgav att man skulle starta en utbildning för dem som inte har
klarat sfi. Utbildningen ska bestå av språkutbildning kombinerat med ar-
betsmarknadskunskap och praktik. En annan förmedling hade för avsikt att
köpa språkundervisning från en folkhögskola.
I ett par av de kommuner som revisorerna besökt fanns också ett närmare
samarbete mellan kommunen och arbetsförmedlingen när det gällde dem
som inte klarat sfi. I ett par kommuner försökte socialförvaltningen och
arbetsförmedlingen gemensamt lösa hur arbetssökande skulle kunna slippa
vara beroende av socialbidrag för sin försörjning. Någon förmedlare menade
dock att arbetsförmedlingen och socialförvaltningen har olika mål. Social-
förvaltningens mål var i första hand att hålla nere kostnaderna för socialbi-
drag och kommunen anställde därför enligt förmedlaren arbetslösa bara för
att de skulle bli berättigade till a-kassa. Arbetsförmedlingens mål var i stället
att hitta en varaktig anställning.
Arbetssökande som i stort sett är analfabeter
Av de handläggare som besvarat frågorna som rör arbetssökande som har så
stora problem med att skriva och tala svenska att de i stort sett är analfabeter
angav knappt hälften att de hade sådana sökande. De vanligaste åtgärderna
som vidtogs var olika former av praktik, ibland arrangerad tillsammans med
kommunen eller hänvisning av den sökande till grundvux eller sfi. Endast en
liten del av dem som besvarat enkäten angav att dessa sökande inte var en
fråga för arbetsförmedlingen utan för kommunen och att man i princip inte
hade några åtgärder för denna grupp. Omkring en fjärdedel av förmedlarna
angav allmänt stöd i form av vägledning, arbetspsykolog, syokonsulent,
allmänt samarbete och arbetsmarknadsinformation som de åtgärder som
fanns att tillgå. Övriga åtgärder som angavs var bl.a. Samhall, Ami, lönebi-
drag, anställningsstöd, starta eget och hänvisning till okvalificerade arbeten.
Vissa förmedlare ansåg att det regelmässigt borde gå att använda Samhalls
resurser när det gäller yrkesutbildning för dem som inte kan svenska tillräck-
ligt.
4.5 Värdering av invandrares kompetens
Värdering av invandrares kunskaper från hemlandet har diskuterats under
lång tid. Svårigheterna består i dels att få en korrekt bild av den utbildning	70

eller erfarenhet som personen har med sig, dels att jämföra denna med	Fel! Okänt namn
svensk utbildning och motsvarande svenska erfarenheter. Utebliven eller	på
felaktig värdering av invandrares kompetens leder till att deras möjligheter	dokumentegenskap
att få arbete försvåras om deras kunskap och erfarenheter inte kan bedömas	.:Fel! Okänt namn
av arbetsgivaren. Det innebär också att den kompetens som finns hos dem	på
som invandrat inte tas till vara.	dokumentegenskap
För den enskilde handlar det dels om validering av kunskaper och kompe-	.
tens inhämtade på olika sätt för att få betyg som ger behörighet för vidare	Bilaga 1
studier, dels om att få ett kompetensbevis, yrkesbevis eller branchcertifikat	Fel! Okänt namn
av något slag riktat till arbetslivet, dvs. validering av yrkeskompetens. Vali-	på
dering kan också beröra det pedagogiska fältet, bl.a. anpassning av utbild-	dokumentegenskap
ningens uppläggning och genomförande i förhållande till den vuxnes förut-
sättningar och förkunskaper.10
I revisorernas granskning Invandrarpolitikens inriktning och resultat
(Rapport 1991/92:12) underströk revisorerna vikten av att kartläggning av
flyktingarnas och andra invandrares utbildning och erfarenhet samt översätt-
ning och värdering av examina görs så snabbt och så tidigt som möjligt.
Validering av yrkeskunskaper och kortare utbildning
I mars 1998 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppgift att lägga
fram förslag till ett organ som skulle ha till uppgift att värdera hur utländsk
yrkesutbildning på gymnasial nivå förhöll sig till motsvarande svensk utbild-
ning. I direktiven (dir. 1998:23) anförde regeringen att invandrarnas ut-
ländska yrkesutbildning och arbetslivserfarenheter måste tas till vara för att
målen för den svenska integrations- och arbetsmarknadspolitiken ska kunna
uppnås. För att öka invandrares integration i det svenska samhället och för att
öka deras möjlighet att komma in på den svenska arbetsmarknaden menade
regeringen att det inte räcker att erbjuda dem t.ex. utbildning i svenska för
invandrare eller andra utbildningar. I utredningens betänkande Validering av
utländsk yrkeskompetens (SOU 1998:165) lades principförslag till uppbygg-
naden av en organisation för validering av utländsk yrkeskompetens på
gymnasial nivå och som skulle vara tillämpbar även för angränsande nivåer.
Enligt utredningen skulle yrkeskompetensen bedömas genom ett kompetens-
prov.
I budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1, utgiftsområde 16)
angav regeringen att den avsåg att initiera ett pilotprojekt med validering av
invandrares yrkeskunskaper i ett antal län samt att under 2000 utvidga pilot-
projekten till en bredare försöksverksamhet som ska omfatta alla former av
yrkeserfarenheter och kunskaper, oavsett om de erhållits i Sverige eller i
något annat land.
Regeringen har den 4 november 1999 på nytt tillkallat en utredare för att
behandla validering av vuxnas kunskap och kompetens (dir. 1999:86). Av-
sikten var enligt uppgift från Näringsdepartementet att de principförslag som

10 Dir. 1999:86, Validering av vuxnas kunskap och kompetens.

lämnats i betänkandet från 1998 skulle utvecklas. I direktiven diskuteras tillvaratagandet av utländsk yrkeskompetens. Regeringen anför följande:

Många invandrare, och andra personer som studerat och arbetat utomlands, bär med sig yrkeskunskaper och arbetslivserfarenheter när de kommer till Sverige som måste tas till vara bättre. Detta får särskild betydelse inom yr- kesområden där det råder brist på personer med lämpliga kunskaper och kompetens. Om denna yrkeskompetens inte tas till vara leder det både till kostnader för samhället och frustration hos dessa människor som önskar att få använda sin kunskap och kompetens inom relevanta yrkesområden. Det är vidare en av förutsättningarna för att svenskt arbetsliv ska kunna tillföras nödvändig kompetens.

Utredaren ska i ett första steg organisera och leda ett antal pilotprojekt i syfte att utveckla modeller för validering av utländsk yrkeskompetens som ar- betsmarknaden kräver för visst yrke. Syftet med pilotprojekten är att utveckla modeller och metoder för validering av utländsk yrkeskompetens på gymn- asial nivå och, om utredaren finner det lämpligt, på vissa eftergymnasiala nivåer. Utredaren ska i ett andra steg föreslå reformer och planera en utvid- gad försöksverksamhet med validering av vuxnas kunskap och kompetens på gymnasial nivå och vissa eftergymnasiala nivåer. I ett tredje steg ska utreda- ren pröva behovet av ett nationellt system för validering av vuxnas kunskap och kompetens. Uppdraget i dess helhet ska vara slutfört senast den 20 de- cember 2000. I budgetpropositionen för 2001 har regeringen föreslagit att 7,5 miljoner kronor ska avsättas för utveckling av den försöksverksamhet med validering av utländska yrkeskompetens som genomförs av utredningen.

I propositionen Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt (prop. 1992/2000:98) framhöll regeringen att andra länders utbildning måste bli lättare att värdera för svenska arbetsgivare. Man angav att system för validering skulle ses över i syfte att underlätta för utrikes födda att komplet- tera sina kunskaper till att bättre överensstämma med kraven på den svenska arbetsmarknaden. Regeringen återkom en vecka senare i 2000 års ekono- miska vårproposition och angav då att de kompletterande utbildningarna av arbetslösa invandrare med utländsk utbildning inom hälso- och sjukvård, läraryrken samt teknik och naturvetenskap ska förstärkas. Detta var enligt regeringen ett led i att bättre ta till vara arbetskraftsresurser och avhjälpa bristerna inom dessa utbildningskategorier. Man tillade också att för invand- rare som startar och driver småföretag ska rådgivningen utvecklas och svenskundervisning och introduktion av nyanlända förbättras.

De allra flesta arbetsförmedlare som revisorerna intervjuat uppger att de ser till att översätta de betyg som de sökande har med sig från hemlandet så snart det är möjligt. Några förmedlare påpekar dock att de översatta betygen oftast inte är till någon nytta då det finns sökande med svenska betyg som man är säkrare på vad de innebär. Vid några förmedlingar skickas betyg till översättning endast vid behov.

Några lokala initiativ finns också när det gäller validering. I Malmö har t.ex. utbildningsnämnden inrättat ett Valideringscentrum där personer med utländsk bakgrund kan få sin yrkesutbildning och sina arbetslivserfarenheter kartlagda, bedömda och bekräftade. Efter en första bedömning av personens

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

bakgrund och förutsättningar kommer han eller hon att hänvisas till gymna- sieskolan eller kommunala vuxenskolan som svarar för valideringen.

Värdering av utländska högskoleexamina

Värdering av utländska akademiska examina infördes i början av 1980-talet som en invandrar- och arbetsmarknadspolitisk åtgärd för att ta till vara kom- petensen hos dem som kom till Sverige med en utländsk högskoleutbildning. Syftet med värderingen av utländska utbildningar är att stödja invandrare som kommer till Sverige och som har svårt att komma in på den svenska arbetsmarknaden därför att arbetsgivare inte kan bedöma värdet av den ut- ländska utbildningen. Värdering kan gälla både reglerad och oreglerad ut- bildning. Reglerade yrken värderas av respektive sektorsmyndighet. Exempel på reglerade yrken och ansvariga sektorsmyndigheter är Socialstyrelsen som bedömer slutförda utländska utbildningar inom vårdområdet för vilka det finns bestämmelser om legitimation. Luftfartsverket bedömer utländska utbildningar och yrkeskunskaper inom flygyrkena. Jordbruksverket bedömer avslutade utländska utbildningar inom lantbruk för vilka finns bestämmelser om legitimation. Sjöfartsverket bedömer avslutade utländska sjöbefälsutbild- ningar. Högskoleverket bedömer utländska lärarutbildningar hos personer som kommer från länder utanför EES-området. Högskoleverket ansvarar dessutom för värdering av utländsk högskoleutbildningar som avser icke reglerade yrken.

Den 21 oktober 1999 tillkallades en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till åtgärder inom högskolan för att öka mångfalden med avse- ende på social och etnisk bakgrund bland studenter och lärare. Utredaren skulle bl.a. ge förslag till åtgärder för att stödja nya grupper av studerande i högskolemiljö, och därigenom även förbättra deras förutsättningar att hävda sig i arbetslivet. Utredaren skulle också föreslå åtgärder för att högskolan i ökad utsträckning skulle kunna ge kompletterande utbildning till invandrare med utländsk högskoleutbildning för att underlätta deras inträde i arbetslivet. I en delrapport från Utredningen om social och etnisk mångfald i högskolan den 21 januari 2000, Den långa vägen till arbete – en översyn av komplette- rande högskoleutbildningar för invandrare med akademisk bakgrund, kon- staterade utredaren när det gäller validering att det finns ett system etablerat inom högskolan för att stödja de utländska akademikernas inträde på arbets- marknaden genom Högskoleverkets värdering av utländska högskoleutbild- ningar och genom att universitet och högskolor tillgodoräknar studerande utländska högskoleutbildningar vid studier i Sverige. Vidare bedriver ar- betsmarknadsmyndigheterna i samarbete med universitet och högskolor olika kompletteringsutbildningar för olika yrkesgrupper m.m. En övergripande slutsats som utredaren drog är att systemet är tillräckligt utbyggt och utfor- mat men menade samtidigt att det fortfarande återstod metodutvecklingsar- bete. Utredaren konstaterade däremot att omfattningen av utbildningar och kurser inom högskolan riktade till invandrarakademiker är begränsat och att efterfrågan på sådana utbildningar är betydligt större än tillgången. Det är huvudsakligen genom beställd uppdragsutbildning av arbetsmarknadsmyn- digheterna som denna typ av utbildning erbjuds inom högskolan. De kurser

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

som ges är huvudsakligen olika former av svenskundervisning och i vissa	Fel! Okänt namn
undantagsfall särskilda kompletteringar. Svenskkurserna är huvudsakligen	på
inriktade mot gäststuderande från utlandet, men samtidigt öppna även för	dokumentegenskap
andra t.ex. invandrare med akademisk högskoleutbildning som behöver	.:Fel! Okänt namn
komplettera sina svenskkunskaper. Utredaren bedömde att förutsättningarna	på
för universitet och högskolor att öka omfattningen av nödvändiga komplette-	dokumentegenskap
ringsutbildningar för utländska akademiker inom ordinarie resursramar är	.
begränsade. Utredaren menar att fortsatt satsning behövs på kompletterings-	Bilaga 1
utbildningar för utländska akademiker inom högskolan. Ett tydligare uppdrag	Fel! Okänt namn
till högskolorna med tillhörande resurser att anordna utbildningar för ut-	på
ländska akademiker skulle enligt utredaren skapa förutsättningar för en sam-	dokumentegenskap
lad funktion inom högskolan för att ge stöd och rådgivning såväl åt studenter
som inåt högskolan. Förslagen bereds för närvarande inom regeringskansliet.
De arbetsförmedlare som revisorerna intervjuat framhöll att de sökande
som har utbildningar från hemlandet inte kan få någon hjälp med komplette-
ringar för svenska förhållanden. Ett undantag är personer med utländsk lä-
karexamen. Förmedlarna menar att det är angeläget att införa motsvarande
möjligheter för andra yrkesgrupper.
Såsom nämnts tidigare anger regeringen i budgetpropositionen för 2001 att
man avser att ge Arbetsmarknadsstyrelsen i uppdrag att genomföra komplet-
terande utbildning för personer med utländsk högskoleexamen inom olika
bristyrken, i första hand inom hälso- och sjukvårdsområdet samt lärare, tek-
niker och naturvetare.
Invandrad sjukvårdspersonal
Under senare år har frågan om hur invandrade läkares och tandläkares kom-
petens tas till vara diskuterats. De krav som ställs för att invandrade läkare
och tandläkare ska kunna praktisera i Sverige påstås vara för höga, och reg-
lerna anses vara för krångliga.
Socialstyrelsen prövar och meddelar bevis om behörighet i form av legiti-
mationer, bevis om specialistkompetens, intyg m.m. för hälso- och sjuk-
vårdspersonal med såväl svensk som utländsk utbildning. För att Socialsty-
relsen ska göra en bedömning krävs att den sökande har invandrarstatus och
har en avslutad utbildning inom berört yrkesområde.
Socialstyrelsen ger besked om nödvändiga kompletteringar för varje en-
skild läkare som vill praktisera läkaryrket i Sverige.
För att Socialstyrelsen ska kunna bedöma den medicinska kompetensen
måste en läkare med utländsk examen, men utan specialistkompetens, ge-
nomgå ett medicinskt kunskapsprov följt av en allmäntjänstgöring på minst
18 månader. Syftet med det medicinska kunskapsprovet är att fastställa att
läkaren besitter grundläggande medicinska kunskaper motsvarande svensk
läkarexamen. Läkare med specialistbehörighet måste göra provtjänstgöring
under minst sex månader. Läkarna måste själva ordna sådan tjänstgöring.
Därtill måste läkaren genomgå kurser i socialmedicin och författningskun-
skap.
För att få svensk tandläkarlegitimation behövs också genomgånget språk-
prov och kunskapsprov. Språkprov för utländsk vårdpersonal anordnas av	74

Folkuniversitetet på uppdrag av Socialstyrelsen. Antal provtillfällen är obe-	Fel! Okänt namn
gränsat. Före provet kan man genomgå särskilda språkkurser, skräddarsydda	på
för olika kategorier av vårdpersonal. Kurserna är frivilliga. Socialstyrelsen	dokumentegenskap
finansierar 60 platser på den förberedande kursen inför språkprovet. Enligt	.:Fel! Okänt namn
uppgifter från Socialstyrelsen täcker dessa platser inte behovet, utan många	på
fler behöver gå den förberedande kursen. Vissa länsarbetsnämnder finansie-	dokumentegenskap
rar också platser på kursen. Enligt uppgift från Socialstyrelsen klarar de som	.
genomgått undervisning i sjukvårdssvenska språkprovet betydligt bättre än	Bilaga 1
dem som inte har gått någon förberedande språkkurs. Kunskapsprovet avser	Fel! Okänt namn
både teori och handarbete. Efter en praktik på sex månader kan tandläkaren	på
ansöka om legitimation. Praktikplatsen måste ordnas på egen hand. Sjukskö-	dokumentegenskap
terskor, sjukgymnaster och vissa andra yrkesgrupper måste genomgå ett
medicinskt kunskapsprov, praktiktjänstgöring samt en kurs i socialmedicin
och författningskunskap med godkänt resultat.
För vårdutbildningar från EU-länder ställs dock inga formella komplette-
ringskrav. Socialstyrelsen rekommenderar att man skaffar sig kunskaper i
svenska och författningskunskap men det är arbetsgivaren som bestämmer
villkoren. Socialstyrelsen uppger att under 1999 var ca 1 600 läkare under
komplettering till svensk legitimation. Närmare 140 läkare med utbildning
utanför EU/EES-området erhåller varje år svensk legitimation.
Universitetssjukhuset i Malmö har i samarbete med arbetsförmedlingen
startat en utbildning som vänder sig till läkare med utländsk examen. Arbets-
förmedlingen köper utbildningen av medicinkliniken, som tar emot tre läkare
i taget. Även Stockholms läns landsting och Länsarbetsnämnden i Stockholm
har i samarbete med Stockholms läkarförening startat en preparandkurs för
utländska läkare inför kunskapsprovet. Tanken är att stödja och hjälpa ut-
ländska läkare hela vägen fram till legitimation.
Det kan ta mellan två och fem år för en läkare med utländsk utbildning att
erhålla svensk läkarlegitimation. Man understryker från Socialstyrelsen att
kompletteringskraven fungerar som en garanti för patienterna att de läkare
som praktiserar i Sverige har en fullgod utbildning.
Socialstyrelsen har gjort en genomgång av de utländska läkare som finns
anmälda på arbetsförmedlingarna. I maj 2000 fanns 281 anmälda arbetssö-
kande utländska läkare inskrivna på arbetsförmedlingarna, av vilka 27 redan
erhållit svensk legitimation. Av de övriga var 25 anställningsbara som läkare
eftersom de erhållit beslut från Socialstyrelsen om kompletteringsvillkor. Det
stora flertalet hade inte genomgått godkänt språkprov och visat erforderlig
medicinsk kompetens och var därför inte behöriga att utöva läkaryrket. För
ungefär hälften återstod godkänt språkprov trots att de i många fall erhållit
Socialstyrelsens besked om sina villkor för åtskilliga år sedan.
Enligt Socialstyrelsens bedömning visar statistiken att behovet av riktad
och förstärkt utbildning i svenska språket är påtagligt. Svårigheter att upp-
fylla språkvillkoret är det främsta skälet till att vägen till legitimation är lång.
En annan faktor som enligt Socialstyrelsen förlänger processen är att många
utländska läkare föreställer sig att kunskapsprovet förutsätter omfattande
förberedelser. Det bör dock enligt Socialstyrelsen vara möjligt för en utbil-
dad läkare med viss yrkeserfarenhet att genomgå godkänt kunskapsprov utan
tidsödande litteraturstudier. Praktik i svensk hälso- och sjukvårdsmiljö torde	75

vara att föredra. Socialstyrelsen anser att de projekt som pågår i landet vä-	Fel! Okänt namn
sentligt kommer att underlätta för de utländska läkarna att nå legitimation	på
inom rimlig tid.	dokumentegenskap
	.:Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap
	.
	Bilaga 1
	Fel! Okänt namn
	på
	dokumentegenskap

5 Revisorernas överväganden och förslag

Ett av målen för integrationspolitiken är lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Revisorerna menar att goda språk- kunskaper och egen försörjning är viktiga faktorer för att uppnå detta mål. Språkkunskaper har stor betydelse för att invandrare ska kunna tillvarata sina rättigheter och fullfölja sina skyldigheter på samma villkor som infödda. Ett annat skäl är att arbetsgivare ofta kräver goda språkkunskaper. Ett eget ar- bete ger möjligheter att delta i samhällslivet på ett annat sätt än om man saknar ett arbete. För att ge invandrare förutsättningar till egen försörjning är en väl fungerande arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik av stor bety- delse.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

5.1 Svenskundervisning för invandrare

Studieresultat

Svenskundervisningen för invandrare infördes under 1960-talet och har sedan dess varit föremål för ett antal omorganisationer och förändringar. Olika granskningar av verksamheten genom åren har visat att undervisnings- resultaten har varit otillfredsställande. Exempel på kritik som har lämnats är att många elever inte klarar undervisningen och att möjligheterna till indivi- duell anpassning inte är tillräckliga.

Revisorernas granskning visar att resultaten för sfi-eleverna fortfarande inte kan anses tillfredsställande. Statistik från SCB visar att endast omkring hälften av dem som påbörjade studier 1993/94 har uppnått godkänd nivå efter fyra år. Det finns även tecken på att studieresultaten försämrats något för dem som börjat senare. Många elever gör också studieuppehåll och studieavbrott. Statistik visar att antalet avbrott och studieuppehåll inte heller har minskat under senare år. Granskningen visar också att de som avbrutit sina studier i mycket låg utsträckning återkommer till undervisningen och därefter klarar sina studier.

För att få reda på vilka faktorer som är av betydelse för hur man klarar studierna har revisorerna låtit göra en analys av den statistik som finns i sfi- registret. Analysen visar bl.a. att äldre elever med kortare skolbakgrund klarar sfi sämre och att män avslutar studierna med sfi-betyg i lägre utsträck- ning än kvinnor. Språklig bakgrund spelar mindre roll för resultatet. Resulta- ten bekräftas av revisorernas enkät till sfi-ansvariga och sfi-lärare i ett antal kommuner. I enkätsvaren framhålls också andra orsaker till att elever kan ha svårigheter med studierna, såsom problem med hälsan, låg motivation och problematiska sociala förhållanden. Även här framgår att språkliga, men även kulturella, skillnader spelar mindre roll. De elever som har högst sanno- likhet att göra uppehåll eller avbrott i sina studier är äldre män med kort utbildning. Samma grupp gör också flest avbrott i studierna av okänd anled- ning.

Revisorerna menar att det är tydligt att sfi-undervisningen inte är anpassad till den grupp elever som har de sämsta förutsättningarna att tillgodogöra sig

svenskundervisningen. Dessutom anser revisorerna att det är otillfredsstäl-	Fel! Okänt namn
lande att Skolverkets statistik inte bättre speglar undervisningens resultat när	på
det gäller kön, ålder och utbildningsbakgrund.	dokumentegenskap
Av granskningen framgår att svenskundervisningen för invandrare ofta be-	.:Fel! Okänt namn
drivs i grupper indelade efter utbildningsbakgrund. De lärare revisorerna	på
intervjuat menar att genom att individualisera undervisningen är det möjligt	dokumentegenskap
att ha grupper med olika bakgrund och olika förutsättningar för inlärning. I	.
kommuner med litet elevunderlag är möjligheterna till gruppindelningar	Bilaga 1
begränsade. I revisorernas enkät framgår dock tydligt att sfi-lärarna menar att	Fel! Okänt namn
en ökad individualisering av undervisningen krävs för att fler elever ska	på
kunna klara sfi.	dokumentegenskap
Kritik riktas också mot sfi för att eleverna stannar för länge i utbildningen.
I granskningen har framkommit att elever går på sfi år efter år utan att egent-
ligen förbättra sina språkkunskaper. Sfi beskrivs ibland närmast som en
social verksamhet. Detta förhållande försämrar självfallet statistiken över
elevernas genomströmningstid. Granskningen visar också att sannolikheten
att fullfölja studierna och bli godkänd endast ökar marginellt efter ett visst
antal dagar.
Svenskutbildningen för invandrare är densamma för samtliga elever, trots
att eleverna har olika bakgrund, förutsättningar och behov. I granskningen
har framkommit synpunkter från sfi-lärare och andra företrädare för sfi, att
undervisningens uppläggning passar bäst för de elever som avser att fortsätta
med teoretiska studier efter avklarad sfi. Synpunkter som att sfi borde nivå-
indelas eller att sfi-provet skulle vara nivåindelat framförs också. Flertalet av
de intervjuade och omkring en fjärdedel av dem som besvarat revisorernas
enkät menar att en nivå ska finnas för dem som avser att läsa vidare och en
för dem som inte är intresserade av fortsatta studier.
Samtliga intervjuade arbetsförmedlare har framfört uppfattningen att
svenskundervisningen för invandrare i allmänhet inte ger tillräckliga språk-
kunskaper för att eleverna ska kunna ta ett arbete efter avslutad utbildning.
Undantaget är de arbeten där kraven på språkkunskaper är låga. Arbetsför-
medlare uppger också att det är svårt att erbjuda ett lämpligt arbetsmark-
nadspolitiskt program till invandrare som kommer direkt från sfi, vare sig de
har betyg eller ej. Det är inte heller ovanligt att invandrare som varit i Sve-
rige under lång tid inte har tillräckliga språkkunskaper för att kunna ta ett
arbete eller klara ett arbetsmarknadspolitiskt program. Enligt de intervjuade
arbetsförmedlarna är det inte ovanligt att arbetssökande hänvisas till kom-
munen för ytterligare språkundervisning, både med och utan sfi-betyg. Det
intyg som kan lämnas av lärarna som visare vilka språkkunskaper som en
elev har som inte har klarat sfi, betraktas inte som användbart av arbetsför-
medlarna.
Revisorerna konstaterar att bilden av sfi är motsägelsefull. Å ena sidan är
det endast omkring hälften av eleverna som inte klarar av sfi, vilket skulle
kunna tyda på att kraven är för höga. Å andra sidan menar arbetsförmedlarna
att sfi i allmänhet är alltför grundläggande för att de arbetssökande ska kunna
ta ett arbete eller delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Sfi är således både
för svår och för lätt – kraven är både för höga och för låga. I granskningen,
liksom i andra utredningar, har också i viss mån framkommit skillnader i	78

synsätt mellan sfi-personal och arbetsförmedlare. Sfi-lärarna och andra sfi-	Fel! Okänt namn
ansvariga understryker svårigheterna med att lära sig ett främmande språk,	på
betydelsen av att kunna fungera i samhället på alla plan, inte bara i arbetsli-	dokumentegenskap
vet. Arbetsförmedlarnas uppfattning är att sfi bör vara mer inriktad på arbets-	.:Fel! Okänt namn
livet genom att undervisningen inriktas mot yrkessvenska. Revisorerna me-	på
nar att det klart framgår i granskningen att det inte är möjligt att lära ut full-	dokumentegenskap
goda kunskaper i svenska till alla elever. Revisorerna kan inte uttala sig om	.
kvaliteten på det pedagogiska innehållet i sfi, men det står enligt revisorernas	Bilaga 1
mening klart att svenskundervisningen för invandrare inte är lämpligt utfor-	Fel! Okänt namn
mad för de grupper som har stora svårigheter att klara sfi-nivån. Enligt	på
många sfi-lärare kan dock elever som inte klarar sfi ofta tala och förstå	dokumentegenskap
svenska tillräckligt för att klara vissa delar av provet. Lärarna understryker
också att det ofta är personer som gärna vill ha ett arbete i stället för att gå på
sfi. Lärarna menar också att de ofta skulle klara ett arbete trots bristande
kunskaper i svenska.
Utvecklingen på arbetsmarknaden har inneburit att arbeten som tidigare
gick att klara med nästan inga kunskaper i svenska har försvunnit i stor om-
fattning. I granskningen har framkommit att de som invandrat till Sverige för
många år sedan och inte lärt sig svenska ens motsvarande sfi-nivå nu har
svårt att få arbete trots att de tidigare haft ett. Även i sådana områden där
förvärvsfrekvensen bland invandrare är hög uppger arbetsförmedlarna att det
har blivit något svårare att placera invandrare med dåliga språkkunskaper,
även om det fortfarande är möjligt.
I granskningen har sfi-lärare framfört förslag om att nivåindela sfi, anting-
en själva undervisningen eller betyget. Detta kan förefalla ytterligare motsä-
gelsefullt. Att skapa en ”lägre” nivå för godkänt med lägre krav på svensk-
kunskaper innebär självfallet inte att elevens kunskaper förbättras. Alternati-
vet är dock att de blir kvar på sfi år efter år utan att klara sfi. En lägre nivå på
sfi eller på sfi-provet måste därför kombineras med andra förändringar. Revi-
sorerna anser att det kan finnas fördelar med fler nivåer på sfi även av andra
skäl. Det kan t.ex. uppfattas som lättare för vissa elever att gå utbildningen
steg för steg. Uppgiften att lära sig svenska kan då kännas mer överkomlig.
Revisorerna menar vidare att den statistik som tagits fram inom ramen för
granskningen visar att svenskundervisningen för invandrare inte tillgodoser
behoven hos de elevgrupper som har svårast att klara utbildningen. Den
möjlighet till individualisering av undervisningen som eftersträvats har up-
penbarligen inte gått att genomföra tillfredsställande. Revisorerna vill under-
stryka vikten av att man i undervisningen kan ta hänsyn till de elever som på
grund av dålig hälsa eller sociala problem har svårigheter med studierna.
Detta bör kunna göras inom ramen för den ordinarie undervisningen.
Revisorerna menar att det är otillfredsställande att en mer genomgripande
analys och utvärdering av studieresultaten på sfi inte har gjorts inom Skol-
verket, trots att resultaten länge varit bristfälliga. En sådan genomgång hade
varit angelägen inte minst mot bakgrund av socialförsäkringsutskottets utta-
lande om betydelsen av att nyanlända invandrare får tillgång till god under-
visning i svenska språket.
Revisorerna menar också att det är viktigt att svenskundervisningen för in-
vandrare verkligen är utbildning. De elever som går kvar i sfi år efter år utan	79

ha någon möjlighet att uppnå sfi-målen ”belastar” på ett felaktigt sätt resur- serna för sfi. Revisorerna betvivlar också att sfi är den bästa sysselsättningen för de personer som deltar i undervisningen år efter år utan att nämnvärt förbättra sina språkkunskaper.

Förslag

Revisorerna menar att svenskundervisningen för invandrare bör förändras så att den bättre motsvarar behoven hos eleverna. Den stora grupp som inte klarar sfi i dess nuvarande form bör kunna få en möjlighet att avsluta studi- erna för att gå vidare till annan verksamhet som passar dem bättre. En möj- lighet är att två betygsnivåer införs. Det nya betyget skulle, i motsats till de intyg som nu kan ges till elever som inte klarar sfi, kunna användas hos arbetsförmedlingen som ett bevis på förvärvade språkkunskaper. De elever som inte klarar sfi genom den undervisning som leder fram till sfi-betyg i stället efter en viss tid i sfi erbjudas fortsatt språkundervisning, i kombination med exempelvis praktik inom en kommunal projektanställning.

Revisorerna menar att statistiken inom sfi-området måste förbättras. Studie- resultat bör redovisas för olika elevgrupper fördelade efter utbildningsbak- grund snarare än nationell bakgrund. Dessutom bör gruppen med längre utbildning än tio år delas upp i gymnasial och eftergymnasial utbildning. Granskningen visar också att kommunernas redovisningar av kostnaderna för sfi-verksamheten skiljer sig åt väsentligt. Mycket tyder på att olika kommu- ner räknar in olika kostnader i de uppgifter som lämnas. Revisorerna menar att kostnaderna bör redovisas på ett likartat sätt för att kunna bli användbara för jämförelser av kostnader och resultat, lärartäthet etc. mellan kommuner- na.

Lärare

Andelen lärare utan pedagogisk utbildning motsvarar i stort sett den för grundskolan. Andelen lärare som har svenska som andraspråk i sin utbild- ning är inte känd, men beräkningar tyder på att andelen är låg. Revisorerna menar att studieresultaten från sfi visar på svårigheter att undervisa invand- rare i ett främmande språk. Det förefaller därför önskvärt att lärarna, förutom pedagogisk utbildning, också har utbildning i svenska som andraspråk. Kost- naderna för vidareutbildning måste ställas mot de kostnader som uppstår om sfi-eleverna inte lär sig svenska. Goda kunskaper i svenska är ofta en förut- sättning för att få ett arbete och därmed en egen försörjning. I budgetpropo- sitionen för 2001 anger regeringen att den avser att tillskjuta medel för kom- petensutveckling för sfi-lärare. Revisorerna välkomnar detta men vill ändå understryka vikten av att kommunerna strävar efter att så många lärare som möjligt har utbildning i svenska som andraspråk. Man bör också sträva efter att de lärare som nu undervisar på sfi utan sådan utbildning erbjuds möjlighet att komplettera sin utbildning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Skolverkets roll

Skolverket har ansvar för tillsynen av sfi och för att främja utvecklingen av bl.a. sfi-verksamheten. Tillsynsverksamhet har bedrivits i begränsad omfatt- ning under senare år. Inga breda kommuntillsyner vad gäller sfi har före- kommit sedan 1997. Anmälningarna från elever är också få. Revisorerna anser att Skolverket tydligare bör prioritera uppgiften att främja utvecklingen av kvaliteten på svenskundervisningen för invandrare. Revisorerna menar att det är förvånande att Skolverket, med tanke på det dåliga undervisningsresul- tat sfi uppvisar i statistiken inte i större omfattning har bedrivit aktiv tillsyn över verksamheten.

Förslag

Revisorerna menar att regeringen bör initiera en granskning av kvaliteten inom sfi och hur undervisningen kan göras effektivare genom utveckling av verksamheten. Regeringen bör återkomma till riksdagen med en redovisning och eventuella förslag som föranleds av granskningen.

Försörjning under studierna

Under granskningsarbetet har framkommit att det i vissa kommuner finns svårigheter att hitta lämpliga fortsättningskurser i svenska direkt efter sfi. En del går då utan sysselsättning och väntar på att en kurs ska starta medan andra går kvar på sfi trots att de uppnår målen. Vissa hindras på grund av att den försörjningsform man har inte passar studierna. I de flesta kommuner är det t.ex. inte möjligt att uppbära socialbidrag för studier på gymnasienivå på komvux. Sfi-lärarna understryker vikten av att studierna bör ”gå i ett”, dvs. väntetiden mellan olika studienivåer bör vara mycket kort. Motivationen hos eleverna kan sänkas och språkkunskaperna försämras i de fall svenska inte används som vardagsspråk.

För närvarande utreds frågan om huruvida sfi och komvux ska bli en stu– dieform. Revisorerna menar att de förslag om organisatoriska förändringar som diskuteras inte kommer att förändra situationen för de elever som har svårast att klara sfi. För det fall att någon sådan omorganisation inte beslutas menar revisorerna att Skolverket bör se över övergången mellan sfi och andra studier. Revisorerna noterar att det förekommer att invandrare av för- sörjningsskäl efter sfi väljer utbildning på grundskolenivå i stället för gym- nasienivå, trots att de skulle klara gymnasiestudier.

Förslag

Revisorerna anser att möjligheterna till försörjning under fortsatta studier på komvux efter sfi bör ses över.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

5.2 Arbetsmarknaden

Utvecklingen på arbetsmarknaden

De invandrare som kommit till Sverige före 1970 hade i slutet av 1980-talet en sysselsättningsgrad på ungefär samma nivå som infödda. De som anlände på 1980-talet gick däremot in i 1990-talet med relativt låg sysselsättning och hög arbetslöshet och har i stort stannat kvar i detta läge även under 1990- talet. Trots allt längre vistelsetid i Sverige har endast små förbättringar skett. Arbetsmarknaden, såväl under lågkonjunktur som högkonjunktur, har således under de senaste decennierna varit betydligt sämre för invandrare än för infödda. Under högkonjunkturen under den senare delen av 1990-talet har dock en viss förbättring inträtt. I granskningen har också revisorerna visat att situationen på arbetsmarknaden för naturaliserade invandrare har försämrats mellan 1995 och 1999.

Revisorerna menar att det är speciellt allvarligt att arbetslösheten för in- vandrare som varit i landet länge inte har minskat i samma takt som för in- födda trots den förbättrade konjunkturen under senare delen av 1990-talet. Bristande kunskaper i svenska hos invandrarna är en orsak, diskriminering av arbetssökande med utländsk bakgrund kan vara en annan. Enligt revisorerna är detta ett tecken på att integrationspolitiken misslyckats i väsentliga avse- enden och att nya vägar måste prövas för att stärka invandrarnas ställning på arbetsmarknaden. Svenskundervisningen spelar därvid en central roll.

Prioriteringen av utomnordiska medborgare

Utomnordiska medborgare ska prioriteras inom arbetsmarknadspolitiken. Detta innebär enligt Arbetsmarknadsstyrelsen att andelen utomnordiska medborgare som deltar i arbetsmarknadspolitiska program minst ska mot- svara deras andel av de arbetslösa. Av granskningen framgår att utomnor- diska medborgare prioriteras som grupp inom arbetsmarknadspolitiken i enlighet med denna definition. Revisorerna menar dock att en prioritering bör innebära att andelen personer med utomnordiskt medborgarskap är högre bland deltagarna i de arbetsmarknadspolitiska programmen än deras andel av de arbetslösa. Det föreligger dock skillnader mellan olika utomnordiska grupper. Invandrare från Västeuropa är ”underprioriterade” oavsett när de kom till Sverige, medan invandrare från Asien är ”överprioriterade” oavsett när de kom till Sverige. Granskningen visar också att invandrare som förvär- vat svenskt medborgarskap är underprioriterade i arbetsmarknadspolitiska program trots att deras arbetsmarknadssituation är påtagligt sämre än infödda svenskars.

Förslag

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

en lämplig prioriteringsgrund. Vidare konstaterar revisorerna att invandrare är en så heterogen grupp att det också kan vara mindre lämpligt att formulera mål som gäller för hela gruppen.

Arbetsmarknadspolitiska program

En genomgående uppfattning bland de arbetsförmedlare som intervjuats är att sfi-utbildningen inte ger tillräckliga kunskaper för att den arbetssökande ska kunna ta ett arbete eller delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Detta bekräftas av arbetsförmedlarnas svar på revisorernas enkät. Omkring en femtedel av de förmedlare som besvarat revisorernas enkät uppger nämli- gen att de låter de nyinskrivna genomgå språkprov trots att de har sfi-betyg. Huruvida man testar språkkunskaperna, och i så fall hur, skiljer sig dock åt mellan förmedlingarna. I stort sett alla arbetsförmedlingar uppger dock att de skriver in invandrare som inte har klarat sfi på förmedlingen. Den hjälp de kan erhålla är dock ofta begränsad. I de områden där arbetsmarknaden är god och där tillgången på arbeten med låga krav på språkkunskaper är hög är situationen en annan. I dessa områden är det möjligt få arbete med små svenskkunskaper. Uppfattningen på arbetsförmedlingarna och inom sfi- verksamheten på dessa orter är dock att problemen med dåliga kunskaper i svenska kvarstår trots att man har arbete. Detta, och det faktum att arbetslös- heten sjunker under den nuvarande högkonjunkturen, tyder enligt revisorerna på att arbetsgivarnas krav på språkkunskaper överdrivs då det är gott om arbetskraft men ont om arbete. En bidragande orsak till att det är lättare att få arbete i vissa områden förefaller också vara att det finns etablerade och nära kontakter mellan arbetsförmedling och företag. Trots arbetsförmedlarnas kritiska inställning till sfi visar granskningen att sannolikheten att ha ett arbete är betydligt högre om man har sfi-betyg än om man inte har det.

Revisorernas enkät visar också att det finns en brist på lämpliga åtgärder för invandrare med dåliga kunskaper i svenska, framför allt för de arbetssö- kande som saknar sfi. Omkring två tredjedelar av de arbetsförmedlare som besvarat enkäten hänvisar sökande med bristande språkkunskaper till kom- munen. Även sökande med sfi kan hänvisas tillbaka till kommunen. Det skiljer sig också mellan arbetsförmedlingarna huruvida man kan erbjuda arbetsmarknadspolitiska åtgärder till dem som i stort sett är analfabeter. Andra förmedlingar erbjuder bara allmänna åtgärder såsom information om arbetsmarknaden och hänvisning till syokonsulent. Det finns också exempel på att arbetsförmedlingar och kommuner samarbetar för att förbättra möjlig- heterna för denna grupp för att få arbete.

I granskningen har framkommit att arbetsförmedlingens möjligheter att hjälpa vissa grupper invandrare är begränsade. De arbetssökande som har dåliga svenskkunskaper hänvisas i stor utsträckning till kommunen för ytter- ligare språkundervisning. Endast omkring en femtedel av arbetsförmedlarna erbjöd sina arbetssökande med sfi-betyg, men med dåliga språkkunskaper, språkutbildning inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program.

I granskningen har också framkommit att det på ett antal orter finns ett etablerat samarbete mellan sfi och företagen, som syftar till att arbetstagarna ska kunna förbättra sina språkkunskaper. Revisorerna vill betona vikten av

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

ett sådant samarbete då det är angeläget att de invandrare som inte uppnår sfi-nivån i sina svenskkunskaper får en möjlighet att göra detta. Integrations- verket har en viktig uppgift att sprida goda exempel och förmedla kunskaper om hur ett sådant samarbete kan se ut.

Förslag

Revisorerna föreslår att möjligheterna att erhålla utbildning i svenska inom ramen för arbetsmarknadspolitiken ökar. Det bör finnas möjligheter att få undervisning i yrkessvenska inom det område där invandraren har för avsikt att arbeta. Det bör också vara möjligt att få undervisning i svenska i kombi- nation med arbetsmarknadspolitiska program. En utökad språkundervisning kommer att förbättra konkurrenskraften för de invandrare som nu har svårig- heter att få arbete.

Värdering av yrkeskunskaper och utbildningar

Behovet av värdering av de kunskaper som invandrare har med sig till Sve- rige har diskuterats och utretts under lång tid. I granskningen har framkom- mit att det är vanligt att de betyg som invandrare har med sig från hemlandet översätts, antingen direkt vid ankomsten till kommunen eller då han eller hon skrivs in på arbetsförmedlingen. En annan fråga är värderingen av den ut- bildning som den arbetssökande kan ha genomgått i hemlandet. För att ar- betsgivarna ska veta vad en arbetssökande med utländsk kompetens har för kunskaper krävs ofta något utöver översättning av betyg eller intyg. Den utredning som för närvarande arbetar med frågan om validering av vuxnas kunskap och kompetens ska redovisa sitt arbete i slutet av året. Revisorerna avstår därför från att lämna förslag som rör validering. Revisorerna menar dock att det är anmärkningsvärt att frågan om validering av invandrares kompetens inte är löst trots de senaste årens utredningsarbete.

Andelen arbetslösa akademiker är högre bland invandrade arbetssökande än bland svenska medborgare. Det kan i vissa fall vara svårt att arbeta i ett land med en akademisk utbildning från ett annat, men det finns också utbild- ningar som med vissa kompletteringar kan användas i Sverige. Den utredare som speciellt granskat högskolans system för tillvaratagande av utländsk kompetens har föreslagit att fortsatt satsning på kompletteringsutbildningar för utländska akademiker behövs. Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Revisorerna delar utredarens uppfattning och kommer att följa den fortsatta utvecklingen. I budgetpropositionen för 2001 aviserar regeringen dessutom ett uppdrag till Arbetsmarknadsstyrelsen att genomföra kompletterande utbildning för personer inom olika bristyrken.

Revisorerna har speciellt granskat invandrade läkares arbetsmarknadssitu- ation. Socialstyrelsen fastställer vilka villkor som ska vara uppfyllda för att invandrade läkare ska kunna erhålla svensk läkarlegitimation. Ett villkor som är gemensamt för samtliga invandrade läkare utanför EU och EES-området är godkänt språkprov. Språkutbildning kan endast erbjudas i begränsad om- fattning av Socialstyrelsen. Länsarbetsnämnderna beslutar om språkutbild- ning för läkare i övriga fall. Huvudregeln är att språkutbildningen ska be-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

kostas av arbetsmarknadspolitiska medel. Enligt Socialstyrelsen är problem med att klara språkprovet det främsta enskilda skälet till att det tar tid för utländska läkare att erhålla legitimation.

Förslag

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Referenser

Arbetsmarknadsstyrelsen (1998), Arbetsmarknadspolitiska åtgärder, Års- rapport 1997, APra 1998:2.

Arbetsmarknadsstyrelsen (1999), Arbetsmarknadspolitiska åtgärder, Års- rapport 1998, APra 1999:2.

Arbetsmarknadsstyrelsen (1999), Arbetsmarknaden för invandrare, Ura 1999:5.

Arbetsmarknadsstyrelsen (1999), Kvartalsrapport 1999:2

Arbetsmarknadsstyrelsen (1999) Flaskhals eller överdrivet formulerade behov? (Ura 1999:17)

Arbetsmarknadsstyrelsen (2000) Arbetsmarknaden för utomnordiska med- borgare, Ura 2000:5

Ds 1999:48 Begreppet invandrare – användningen i lagar och förordningar

Ds 1999:54 Samverkan för färre bidrag och fler i jobb

Ds 2000:43 Begreppet invandrare – användningen i myndigheters verksam- het

Ekberg, Jan och Olsson, Michael, Flyktingars arbetsmarknad är inte alltid nattsvart, (Ekonomisk debatt, nr 5 2000)

Integrationsverket (1999), Delaktighet för integration (Regeringsuppdrag 1999)

Integrationsverket (2000), Kommunernas introduktionsverksamhet för nyan- lända invandrare – en kartläggning

Integrationsverket (2000) Storstad eller småstad – hur väljer man? (Rap- portserie 2000:11)

Högskoleverket (1999) Dimensionering av lärarutbildning (Högskolans rapportserie 1999:4 R)

Högskoleverket (1998) Värdering & erkännande av utländsk högskoleut- bildning

Kommittédirektiv Validering av vuxnas kunskap och kompetens (1999:86)

Närings- och teknikutvecklingsverket Arbetskraftens rörlighet – ett smörj- medel för tillväxt (2000)

Roger Källström, Svenska som andraspråk – lärarkompetens och lärarut- bildningsbehov (ROSA, Göteborgs universitet 1999)

Riksdagens revisorer (1992) Invandrarpolitikens inriktning och resultat (1991/92:12).

Riksdagens revisorer (1994) Effekter av arbetsmarknadsutbildningen (1995/96:10).

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Riksdagens revisorer (1999) Skolverket och skolans utveckling (1998/99:RR8)

Rooth, D-O (1999), Refugee Immigrants in Sweden Educational Investments and Labour Integration (Lund Economic Studies, no 84, Lunds universitet)

Skolverket (1999) Validering (99:975)

Skolverket (1997) Vem älskar sfi?, Rapport nr 131

Skolverket (1998) Skolan i siffror 1998, Del 1 (Rapport nr 142) Skolverket (1998) Skolan i siffror 1998, Del 2 (Rapport nr 148)

Skolverket (1998) Barnomsorg och skola i siffror 1998, Del 3 (Rapport 155) Skolverket (1999) Barnomsorg och skola i siffror 1999, De1 1 (Rapport 159) Skolverket (1999) Barnomsorg och skola i siffror 1999, Del 2 (Rapport 167) Skolverket (1999) Barnomsorg och skola i siffror 1999, Del 3 (Rapport 171) Skolverket (2000) Barnomsorg och skola i siffror 2000, Del 1 (Rapport 181) Skolverket (2000) Barnomsorg och skola i siffror 2000, Del 2 (Rapport 185) Skolverket (1998) Vuxenutbildning, Tematisk rapport (Rapport 141)

Skolverket Utvärdering av Lärarhögskolans i Stockholms uppgifter rörande svenska som andraspråk och svenskundervisning för invandrare (sfi) (Dnr 97:1767, 98:2103)

SOU 1995:76 Arbete till invandrare

SOU 1996:55 Sverige framtiden och mångfalden

SOU 1997:147 Räkna med mångfald

SOU 1998:51 Vuxenutbildning och livslångt lärande

SOU 1998:165 Validering av utländsk yrkeskompetens

SOU 1999:39 Vuxenutbildning för alla?

SOU 1999:49 Invandrare som företagare

SOU 2000:47 Mångfald i högskolan

Statskontoret Svenskundervisning för invandrare (sfi) (Statskontoret 2000:27)

Sveriges läkarförbund och Svenska Läkaresällskapet Invandrade läkare – en resurs i svensk sjukvård (Sveriges läkarförbund)

Regeringens skrivelse skr. 1998/99:121 Samverkan, ansvar och utveckling

Regeringens skrivelse skr. 1998/99:97, Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Utbildningsdepartementet, 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf 94)

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Propositioner, skrivelser och betänkanden

1983/84:199, Om svenskundervisning för vuxna invandrare

1989/90:102, Om reformerad svenskundervisning för vuxna in- vandrare

1993/94:126, Om svenskundervisning för invandrare (sfi)

1995/96:222, Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000

1997/98:1, Budgetpropositionen för 1998

1997/98:16, Sverige, framtiden och mångfalden

1997/98:165 Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden på 2000-talet

1997/98:177 Ny lag om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbets- livet

1998/99:1, Budgetpropositionen för 1999

1998/99:100, 1999 års ekonomiska vårproposition

1999/2000:1, Budgetpropositionen för 2000

1999/2000:98, Förnya arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt

2000/2001:1, Budgetpropositionen för 2001

Socialförsäkringsutskottets betänkande 1992/93:SfU7, Invandrar- och flyktingpolitiken

Utbildningsutskottets betänkande 1993/94:UbU10, Svenskunder- visning för invandrare (sfi)

Arbetsmarknadsutskottets betänkande 1996/97:AU9, Riksdagens revisorers förslag angående arbetsmarknadsutbildning

Socialförsäkringsutskottet betänkande 1997/98:SfU6, Sverige, framtiden och mångfalden

Utbildningsutskottets betänkande 1984/85:6 Om svenskundervis- ning för vuxna invandrare

Utbildningsutskottets betänkande, 1989/90:UbU27, Reformerad svenskundervisning för vuxna invandrare

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Rapport 2000/01:03

Arbetsmarknadspolitik för invandrare

Bilaga till

Språk och arbete

-svenskundervisning för invandrare och invandrarnas arbetsmarknad

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

RIKSDAGENS REVISORER	TEL 08-786 40 00	www.riksdagen.se/rr
100 12 STOCKHOLM	FAX 08-786 61 88

Förord

Denna studie har initierats och finansierats av Riksdagens revisorer. Syftet med studien är dels att beskriva arbetsmarknadssituationen för invandrare under 1990-talet dels att granska hur Arbetsmarknadsverket har prioriterat invandrare under denna period. Vid framtagningen av rapporten så har Jan Ekberg ansvarat för kapitel 1 och 2 och Dan-Olof Rooth för kapitel 3.

För att läsaren snabbt skall få en uppfattning om de viktigaste slutsatserna så har dessa samlats i kapitel 1 under rubriken resultatsammanfattning.

Växjö i maj år 2000

Jan Ekberg och Dan-Olof Rooth

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

1 Inledning och sammanfattning

1.1 Inledning

Under efterkrigstiden har antalet invandrare i Sverige ökat snabbt. År 1940 var andelen utrikes födda av totalbefolkningen cirka 1 procent. Motsvarande andel hade ökat till nästan 7 procent 1970 och till nästan 11 procent i slutet av 1990-talet vilket motsvarar drygt 970 000 individer. Cirka 50 procent av de utrikes födda har numera förvärvat svensk medborgarskap. Dessutom finns en växande grupp s.k. andra generationsinvandrare dvs. barn födda i Sverige med minst en förälder född utomlands. Gruppen omfattar mer än 700 000 individer.

Invandringens struktur har förändrats. Fram till mitten av 1970-talet bestod invandrarna i huvudsak av arbetskraftsinvandrare från Europa. Enligt 1970 års folk och bostadsräkning var cirka 60 procent av de utrikes födda boende i Sverige födda i något annat nordiskt land och mer än 90 procent födda i Europa. Efter 1975 har invandringen ändrat karaktär. Andelen flyktingar och anknytningsfall har ökat. Många är födda utom Europa. Sammansättningen på gruppen utrikes födda boende i Sverige har därför förändrats. Vid slutet av 1990-talet var cirka 30 procent födda i något annat nordiskt land, knappt 35 procent födda i övriga Europa och drygt 35 procent födda utom Europa.

Tidigare studier om invandrares arbetsmarknad

Full sysselsättning och jämn inkomstfördelning har under efterkrigstiden varit centrala mål för den ekonomiska politiken i Sverige. Dessa målsätt- ningar har ansetts vara viktiga att uppfylla på både nationell och individuell nivå. På nationell nivå är hög sysselsättning en resurs för att erhålla en stor nationalprodukt, vilken är grunden för den materiella välfärden. Dessutom är det sannolikt lättare att nå de fördelningspolitiska målen med en stor nation- alprodukt än med en mindre. På individuell nivå är tillgång till ett arbete av central betydelse för individens försörjning. En ojämn fördelning av syssel- sättning i befolkningen kan således antas bidra till en ojämn fördelning av inkomster.

Riksdagen formulerade 1975 ett antal invandrarpolitiska mål. Ett sådant är det s.k. jämlikhetsmålet vilket bl.a. innebär att invandrare skall ha samma chanser på arbetsmarknaden som den infödda befolkningen. Jämlikhetsmålet för således tolkas som att målsättningen om full sysselsättning och jämn inkomstfördelning också gäller för invandrare. Flera undersökningar visar också att invandrarna under lång tid var väl integrerade på arbetsmarknaden, se exempelvis Wadensjö (1972), Ohlsson (1975) och Ekberg (1983). Fram till mitten av 1970-talet låg invandrarnas sysselsättningsgrad i nivå med eller periodvis över inföddas. Detta gällde för flertalet invandrargrupper. Målsätt- ningen om full sysselsättning uppfylldes både för invandrare och infödda.

Under slutet av 1970-talet uppkom dock de första tecken på en försämrad arbetsmarknad för invandrare. Sysselsättningen minskade och arbetslösheten ökade relativt infödda. Försämringen förstärktes under 1980-talet trots den

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

kraftiga högkonjunkturen under			senare delen av 1980-talet och trots att		Fel! Okänt namn
många av de nyanlända invandrarna (flyktingarna) var relativt välutbildade.					på
Det är visserligen begripligt att det tar längre tid för en flykting än för de					dokumentegenskap
tidigare arbetskraftsinvandrarna att komma ut på arbetsmarknaden men det är					.:Fel! Okänt namn
knappast rimligt att betydande invandrargrupper som anlände redan i början					på
av 1980-talet ännu i slutet av 1980-talet endast hade svag anknytning till					dokumentegenskap
arbetsmarknaden. Dessutom ökade skillnaderna mellan olika invandrargrup-					.
per. Speciellt utomeuropeiska invandrare hade hög arbetslöshet och låg					Underbilaga 1
sysselsättning. Målet om full sysselsättning uppnåddes enbart för infödda.
Under 1990-talets lågkonjunktur som också sammanföll med den kraftiga
invandringen från Jugoslavien under 1992-1994 – så förstärktes dessa ten-
denser ytterligare och vid mitten av 1990-talet måste sysselsättningsläget
betraktas som katastrofalt dåligt för vissa invandrargrupper. Från mitten av
1990-talet förefaller dock läget ha stabiliserats. För många invandrargrupper
är arbetslösheten fortfarande mycket hög men den tycks inte fortsätta att öka.
En sammanfattning av efterkrigstidens sysselsättningsutveckling bland in-
vandrare finns i tabell 1.1
Tabell 1.1	Index för sysselsättningsgrad och arbetsinkomst i åldern 16-64 år.
Utrikes födda. Index totalbefolkning är 100.x)
År	Index för sysselsättningsgrad.			Index för årsarbetsin-
		Åldersstandardiserad		komst per capitaxx)
	Män	Kvinnor	Båda kön
1950	xxx)	xxx)	120	xxx)

1960	100	110	105	xxx)

1967	xxx)	xxx)	110	122

1978	95	101	98	99
1987	90	88	89	xxx)

1991	84	83	83	75
1994	77	74	75	64
1995	75	72	74	xxx)

1996	75	73	74	xxx)

1999	77	73	75	xxx)

x)Hur index utlöses framgår av följande exempel. År 1960 var index för sysselsättning 105. Detta betyder att sysselsättningsgraden bland utrikes födda var 5 procent högre än i totalbefolkningen. Enligt motsvarande tolkning var sysselsättningsgraden 1994 25 procent lägre för utrikes födda än i totalbefolkningen. För åren 1950, 1960 och 1967 avser index utländska medborgare. Flertalet utrikes födda hade då utländskt medborgarskap. Eftersom infödda dominerar totalbefolkningen så blir index vid en jämförelse med infödda praktiskt taget desamma som i tabellen.

xx)Inklusive individer i åldern 16-64 år utan någon arbetsinkomst under året. Det finns inte tillräckligt med information för att standardisera arbetsinkomst för ålder.

xxx)Ingen information.

Utvecklingen är inte något specifikt för Sverige. Även i stora invandrings- länder som Australien, Kanada, USA och Tyskland har samma utveckling observerats. Invandrare som anlände på 1980-talet har haft en betydligt sämre inkomst- och sysselsättningsutveckling än tidigare invandrare; se exempelvis Strömback (1986), Richmond (1992), Borjas (1991) och Ulrich (1994) för respektive land.

Orsakerna till det observerade förloppet är ännu inte helt klarlagda. Det	Fel! Okänt namn
finns hypoteser som kan sammanfattas i termer av förändringar på utbudssi-	på
dan och förändringar på efterfrågesidan. På utbudssidan har vi invandringens	dokumentegenskap
ändrade sammansättning. Fram till mitten av 1970-talet var invandrarna	.:Fel! Okänt namn
etniskt och kulturellt närliggande den infödda befolkningen. Exempelvis	på
bestod invandringen till nämnda länder i huvudsak av européer. Därefter har	dokumentegenskap
andelen utomeuropéer ökat kraftigt. Den kulturella bakgrunden och därmed	.
kunskapsmassan i vid mening för dessa invandrare har varit annorlunda än	Underbilaga 1
för tidigare invandrare. Trots att många är välutbildade kan deras ”avlägsna”
etniska och kulturella bakgrund göra att innehållet i utbildningen inte är
anpassad till invandrarlandets arbetsmarknad. Till detta kommer att många
arbetsgivare sannolikt är osäkra på den kompetens som de nya invandrarna
har. Även risken för diskriminering på etnisk och rasmässig grund kan antas
vara större än gentemot tidigare invandrare. Många invandrare har sannolikt
inte heller det nätverk som behövs för att åstadkomma många sökkanaler på
arbetsmarknaden.
På efterfrågesidan är troligen förändringar i invandringsländernas ekono-
miska struktur betydelsefulla. Detta har medfört förändrade kompetenskrav
på arbetskraften vilket kan förklara varför inte enbart invandrare utan även
lågutbildad infödd arbetskraft i många länder har svårigheter att etablera sig
på arbetsmarknaden. I ett tjänstesamhälle är kraven högre på information och
kommunikation på arbetsplatsen. Detta förutsätter i sin tur ofta en kompetens
som är specifik för invandrarlandet. Det kan vara fråga om att behärska det
skrivna språket, förstå beteenden hos individer, att ha insikt om institution-
ella förhållanden och att klara relationer med myndigheter och organisation-
er. Detta är kompetenskrav som kan vara svåra att nå upp till både för in-
vandrare (även välutbildade sådana) och för lågutbildad infödd arbetskraft.
Förändringarna från efterfrågesidan har således allmänna verkningar för
arbetskraften där invandrarna endast utgör en del. Dessutom tyder nyligen
genomförda studier på att sättet att organisera produktionen i svensk eko-
nomi missgynnar invandrares möjligheter att komma in på arbetsmarknaden,
se Broome, Bäcklund, Lundh och Ohlsson (1996).
För Sverige tillkommer ytterligare en speciell omständighet som kan sam-
manfattas i ”Hela Sverige strategin” som var ett viktigt inslag i invandrings
och integrationspolitiken under 1980 talet och början av 1990 talet. Syftet
med strategin var att sprida ut nyanlända flyktingar över hela landet. Genom
att undvika koncentration av flyktingar till vissa geografiska områden så
förväntades att förvärv av svenskkunskaper skulle underlättas vilket i sin tur
antogs förbättra chanserna på arbetsmarknaden. Praktiken blev dock an-
norlunda. Flyktingar fördelades ofta ut till olika kommuner mer efter var
bostäder fanns och mindre efter var sysselsättningsmöjligheter fanns se SOU
1995:76. detta kan antas ha negativt påverkat flyktingarnas möjligheter att få
arbete.
Det finns fortfarande kvar inslag som påminner om ”Hela Sverige strate-
gin”. Av de flyktingar som numera kommer till Sverige så väljer en del indi-
vider själva från början plats för eget boende. Sannolikt faller valet ofta på en
plats där tidigare invandrade landsmän redan bor. Andra individer passerar
genom någon flyktingförläggning (enligt uppgift från Integrationsverket	95

utgör dessa numera cirka 40 procent av flyktingarna). Efter vistelse på för-	Fel! Okänt namn
läggning sker flyttning till någon kommun. I allmänhet sker flyttningen först	på
sedan någon handläggare funnit någon kommun som är villig att ta emot	dokumentegenskap
flyktingen. Det förefaller sannolikt att en kommuns villighet att ta emot	.:Fel! Okänt namn
flyktingar är beroende av tillgången till bostäder. Det finns således även nu	på
en betydande risk att tillgång till bostad blir mer utslagsgivande än möjlig-	dokumentegenskap
heten att få arbete.	.
Det finns ännu ingen total utvärdering av sysselsättningseffekterna för	Underbilaga 1
flyktingar av ”Hela Sverige strategin”. Däremot finns det observationer som
visar att det finns mycket stora skillnader mellan olika regioner i hur man
lyckats integrera flyktingar på arbetsmarknaden. Flyktingarnas genomsnitt-
liga sysselsättningsgrad i landet blir således starkt beroende av hur flykting-
arna är fördelade över landet. I en studie av Ekberg och Ohlson (2000) un-
dersöktes bosnier som anlände till Sverige 1993 och 1994. Vid en observat-
ion 1997 visade det sig att det finns kommuner där cirka 80 procent av de
bosniska männen i åldern 20-59 år förvärvsarbetade medan det finns andra
kommuner där motsvarande andel endast är 10 procent. Högst förvarsfre-
kvens bland bosnierna finns i ”småföretagsdistriktet” i Västra Småland.
Lägst förvarsfrekvens finns i Malmö-Landskronaområdet, i Norrköping, i
några Blekingekommuner och i flera norrlandskommuner. Riksgenomsnittet
låg på cirka 30 procent. Stockholm låg något högre än riksgenomsnittet.
Även de framtida möjligheterna på arbetsmarknaden påverkas av om man
snabbt kommer ut på arbetsmarknaden. I en nyligen framlagd doktorsav-
handling visas att den framtida ekonomiska avkastningen för en flykting av
att snabbt komma ut på arbetsmarknaden är väsentligt större än om samma
flykting genomgår ett arbetsmarknadspolitiskt utbildningsprogram, se Rooth
(1999). Kunskaper förvärvas av att befinna sig på arbetsmarknaden.
Till en del kan skillnaderna i bosniernas sysselsättningsgrad förklaras av
olikheter mellan kommunerna i allmänt efterfrågetryck på arbetsmarknaden
och i viss mån av näringslivsstruktur. Men det finns uppenbarligen också
andra förklaringar som vi ännu så länge endast kan ha hypoteser om. Sanno-
likt finns regionala olikheter i arbetsmarknadens funktionssätt.
Studier av företagskultur, sociala kontaktnät och informationsspridning i
småföretagsdistriktet tyder på att korta besluts gångar som ofta sker i infor-
mella nätverk, se Johannisson och Gustafsson (1984). I de informella nätver-
ken finns också en närkontakt mellan offentliga myndigheter och näringsliv
vilket kan förväntas skapa en effektivitet i lokalt mottagande och introdukt-
ion av flyktingar på arbetsmarknaden. Det förefaller sannolikt att även övriga
sökprocesser på arbetsmarknaden i betydande grad sker genom utnyttjande
av information i nätverken vilket kan antas underlätta skapandet av närkon-
takt mellan arbetssökande och arbetsgivare. Föreligger närkontakt kan ar-
betsgivare snabbt bedöma den sökandes kompetens liksom den sökande
snabbt kan bedöma om man passar för ett visst arbete. Sker inte anställning
så finns i det informella nätverken information som sannolikt enkelt kan
överföras till den sökande i det fortsatta sökarbetet. I de informella nätverken
har olika företagare goda kunskaper om varandras behov av olika sorters
arbetskraft.
	96

Det är tänkbart att det också finns andra nätverk som är specifika för in-	Fel! Okänt namn
vandrare i småföretagsdistriktet. Det finns i området invandrare från Jugo-	på
slavien som kom redan på 1960 och 1970 talen och som varit väl integrerade	dokumentegenskap
på arbetsmarknaden. Möjligen har dessa också fungerat som kontaktför-	.:Fel! Okänt namn
medlare inför infasningen på arbetsmarknaden för senare invandrargrupper.	på
Det är dock svårt att veta vilken betydelse detta kan ha haft. Tidiga in-	dokumentegenskap
vandrargrupper från Jugoslavien finns också i många andra kommuner som	.
Malmö och Göteborg samtidigt som arbetsmarknadsintegrationen där är svag	Underbilaga 1
för de studerade bosnieninvandrare.
Ännu så länge finns endast ett fåtal studier kring arbetsmarknaden för den
andra generationen invandrare. En sådan studie är Ekberg (1997). Av denna
framgick att arbetsmarknaden för andra generationsinvandrare är väsentligt
bättre än för första generationsinvandrare (utrikes födda) i samma åldrar. För
den andra generationsinvandrare som är födda före 1970 är sysselsättning
och arbetslöshet ungefär som bland infödda svenskar i samma åldrar. För de
som är födda efter 1970 är situationen mer splittrad. För de med europeisk
bakgrund är situationen nära den som gäller för infödda svenskar i samma
åldrar. Däremot har andra generationsinvandrare med utomeuropeisk bak-
grund väsentligt sämre arbetsmarknad. Antalet generationsinvandrare med
utomeuropeisk bakgrund som nått förvärvsarbetande åldrar är ännu så länge
ganska litet. Gruppen kommer dock att växa snabbt under de närmaste 10-20
åren. Liknande resultat erhöll Schröder och Wilhelmsson (1998) och Wil-
helmsson (2000).

1.2 Syfte

Syftet med denna undersökning är tvåfaldig. För det första skall vi beskriva och analysera invandrarnas situation på svensk arbetsmarknad under 1990- talet. Centrala variabler i detta sammanhang är sysselsättning och arbetslös- het. För det andra skall vi granska invandrarnas deltagande i olika arbets- marknadspolitiska åtgärder. Har dessa åtgärder kommit olika invandrargrup- per till det efter deras behov? Det är naturligtvis inte självklart hur man skall mäta behovet av arbetsmarknadspolitiska insatser hos en befolkningsgrupp men hög öppen arbetslöshet i gruppen är en indikator på ett sådant behov. En intressant fråga är således om det finns invandrargrupper som man ”missar” i de arbetsmarknadspolitiska programmen dvs trots hög öppen arbetslöshet så är man kanske i liten utsträckning i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

Studier avgränsas till utrikes födda personer dvs. andra generations in- vandrare ingår ej. En koncentration på utrikes födda kan motiveras med att det är bland dessa som tidigare studier har observerat hög arbetslöshet. Dess- utom varierar arbetsmarknadsläget starkt mellan olika delgrupper av utrikes födda. Som nämndes ovan ligger sysselsättning och arbetslöshet bland andra generationsinvandrare ganska nära vad som gäller för övriga infödda.

1.3 Data

Underlaget för beskrivningen av invandrarnas arbetsmarknad under 1990-
talet har varit AKU årsmedeltal. Uppgifter om arbetskraftstal, sysselsätt-	97

ningstal och arbetslöshet har inhämtats för olika år under 1990-talet. Vi har därvid studerat följande grupper av utrikes födda efter invandringsperiod.

Invandringsperiod

Invandrat -1970

Invandrat 1970-79

Invandrat 1980-83

Invandrat 1984-87

Invandrat 1988-92

Invandrat 1993-98

Delgrupper

Födda i Finland

Födda i övriga Norden

Födda i övriga Europa

Födda i Asien

Födda i Afrika

Födda i Latinamerika

Vissa av de sistnämnda delgrupperna kan dock inte säruppdelas efter samt- liga invandringsperioder. Exempelvis var invandringen före 1980 mycket liten från flertalet av de utomeuropeiska områdena. Antalet individer i urval- en blir för få och sammanslagningar är nödvändiga. Vid några tillfällen har utrikes födda också delats upp efter om man har kvar sitt utländska medbor- garskap eller om man förvärvat svenskt medborgarskap.

Uppgifter om invandrarnas deltagande i olika arbetsmarknadspolitiska åt- gärder har inhämtats genom en sambearbetning mellan AMS Händel-databas och SCB’s register över rikets totalbefolkning.

1.4 Resultatsammanfattning

I nedanstående punkter redogörs för de viktigaste resultaten från undersök- ningen. Framställningen är därvid uppdelat så att punkterna 1-5 hänför sig till den del av undersökningen som beskriver invandrarnas arbetsmarknad under 1990-talet medan punkterna 6-10 sammanfattar hur invandrarna tagit del i de arbetsmarknadspolitiska insatserna under 1990-talet.

1)De invandrarna som anlände på 1980-talet gick in i 1990-talet med relativt låg sysselsättning och hög arbetslöshet. Man har i stort stannat kvar i detta läge även under 1990-talet. Trots allt längre vistelsetid i Sverige så har inga endast små förbättringar skett. Den djupa lågkon- junkturen under första delen av 1990-talet har säkert varit bidragande. Många av dessa invandrare har nu varit borta så länge från arbetsmark- naden att man har anledning att vara pessimistisk om de någonsin kan få ett arbete.

2)Lågkonjunkturen innebar lägre sysselsättning och högre arbetslöshet både för infödda och utrikes födda men försämringen var starkast bland utrikes födda. Den relativa försämringen för utrikes födda var mest tyd- lig under början av 1990-talet. Därefter har en stabilisering skett. Ar-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

betslösheten bland utrikes födda är fortfarande hög men ökar inte mer.	Fel! Okänt namn
Att de utrikes föddas position försämrades relativt infödda kan hänföras	på
till några omständigheter. En är den stora invandringen från Jugoslavien	dokumentegenskap
under 1992-94 som åtminstone inledningsvis var en invandring till ar-	.:Fel! Okänt namn
betslöshet. En annan är att även invandrargrupper som numera vistats	på
mycket länge i Sverige (invandrade före 1980) har fått lägre sysselsätt-	dokumentegenskap
ningsgrad och högre arbetslöshet jämfört med infödda. Främst tycks	.
detta gälla tidigt anlända invandrare från Sydeuropa. Tidigt anlända in-	Underbilaga 1
vandrare från norden har således klarat sig bättre. Invandrare från utom
Europa och som anlänt före 1980 är alltför få i AKU för att vi här skall
kunna säga något bestämt.
3) Flera tidigare undersökningar har visat att naturaliserade invandrare har
ett klart bättre arbetsmarknadsläge än invandrare som har kvar sitt ut-
ländska medborgarskap. Naturaliserades arbetslöshet och sysselsätt-
ningsgrad låg ofta i närheten av inföddas. Denna bild har delvis ändrats
under 1990-talet. Under detta årtionde har ett stort antal av 1980-talets
flyktingar förvärvat svenskt medborgarskap. Bland de naturaliserade har
således tillkommit grupper med en svår arbetsmarknad vilket har gjort
att både arbetskraftstal och sysselsättningstal fallit ganska ordentligt i
genomsnitt för naturaliserade jämfört med infödda under 1990-talet. Na-
turaliserade har dock fortfarande en bättre arbetsmarknad än utländska
medborgare men en utjämning har således skett.
4) Under 1990-talet har fördelningen mellan fasta anställningar och tidsbe-
gränsade anställningar ändrats på svensk arbetsmarknad. Tidsbegrän-
sade anställningar har fått större betydelse och speciellt bland invand-
rare. Bland infödda sysselsatta män var andelen tidsbegränsade anställ-
ningar drygt 7 procent år 1992. Andelen ökade till cirka 12 procent år
1995 och låg sedan kvar på denna nivå till slutet av årtionde. Bland in-
födda kvinnor var uppgången från 12 procent år 1992 till 14 procent år
1995 och 18 procent år 1999. Bland utrikes födda män var andelarna re-
spektive år 11 procent, 19 procent och 21 procent. Bland utrikes födda
kvinnor var respektive andelar 14 procent, 21 procent och 25 procent.
5) En sysselsättningsmöjlighet är att bli företagare. Ett motiv för en person
att bli företagare är att det är svårt att få anställning. Mot denna bak-
grund borde man förvänta en ökad andel företagare bland invandrare
under 1990-talet. Det finns också sådana tendenser. Bland utrikes födda
män fanns en uppgång i andelen företagare fram till mitten av 1990-
talet. Därefter har andelen varit tämligen konstant. Variationerna över
tiden är dock ganska måttliga för hela gruppen utrikes födda i genom-
snitt. Däremot finns mycket stora variationer mellan olika invandrar-
grupper. Ibland finns sådana variationer utan att man kan se några spe-
ciella skillnader i arbetsmarknadsläge. Exempelvis har invandrare från
Finland låg andel företagare medan invandrare från Tyskland har hög
andel företagare. Båda grupperna har en relativt god ställning på svensk
arbetsmarknad. Högst andel företagare finns bland invandrare från
Asien.	99
	99

6)Enligt Regeringens proposition 1995/1996:222 skall arbetsmarknadspo- litiken speciellt prioritera grupper med svag ställning på arbetsmark- naden. Till dessa grupper räknas ungdomar, äldre, arbetshandikappade, långtidsarbetslösa och utomnordiska medborgare. Att tillhöra en priori- terad grupp innebär rimligen dels att arbetslösheten är hög i gruppen dels att gruppens andel av arbetsmarknadspolitiska insatserna är större än gruppens andel av samtliga arbetslösa.

7)Det finns synpunkter på att välja utomnordiska medborgare till en prio- riterad grupp. Det är visserligen riktigt att det finns här stora grupper med en svår arbetsmarknad. Utomnordiska medborgare är dock en mycket heterogen grupp vad gäller position på arbetsmarknaden. Det finns också grupper med en god arbetsmarknad (ungefär som för in- födda svenskar). Detta är fallet medborgare från Västeuropeiska länder. Hela gruppen födda i Västeuropa (Tyskland, England och Frankrike) dvs individer med utländskt medborgarskap och individer med svenskt medborgarskap är ungefär lika stor som gruppen födda i Latinamerika. Dessutom innebär avgränsning till medborgarskap att man bortser från den stora gruppen bland utrikes födda som har naturaliserats. Exempel- vis har cirka 65 procent av alla födda i Latinamerika numera svenskt medborgarskap. För födda i Afrika är andelen naturaliserade 53 procent och för födda i Asien är andelen 60 procent. Här finns grupper med en svår arbetsmarknad. I själva verket utgör utomnordiska medborgare endast cirka 30 procent av samtliga utrikes födda.

8)Vår studie visar att utomnordiska medborgare i genomsnitt har blivit prioriterade dvs deras andel av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna överstiger deras andel av de arbetslösa. Speciellt är detta fallet för ut- omnordiska medborgare med kort vistelsetid i Sverige (ex flyktingar från Bosnien). För att utomnordiska medborgare i genomsnitt priorite- rats så betyder detta inte att så varit fallet för alla delgrupper. Det finns också utomnordiska grupper som under 1990-talet har haft hög arbets- löshet men som är relativt lite representerade i arbetsmarknadspolitiska åtgärder relativt behoven. Dessa kan sägas vara underprioriterade. Det är frågan om invandrare från Sydeuropa som kommit relativt tidigt och där många tillhör de sk arbetskraftsinvandrarna. Dessa har tidigare haft en relativt god arbetsmarknad men under 1990-talet har deras arbetsmark- nadsposition försämrats relativt övriga grupper. Det är också frågan om invandrare från Mellersta östern trots att dessa har en svår arbetsmark- nad. Vi vet inte varför dessa invandrare är så lite representerade i ar- betsmarknadspolitiska åtgärder.

9)Naturaliserade invandrare är i mindre utsträckning i arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder än vad som motsvarar deras andel av arbetslösa. Så är fal- let trots att de naturaliserades arbetsmarknadssituation relativt infödda har försämrats under 1990-talet (se pkt 3 ovan). Naturaliserade invand- rare har således varit underprioriterade i arbetsmarknadspolitiska insat- ser. Vi har endast studerat hela gruppen naturaliserade utan uppdelning på ursprungsregion.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

100

10)	Vi har delat upp de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna efter om det är	Fel! Okänt namn
	arbetsplatsåtgärder (ex arbete till subventionerad lön, resursarbete och	på
	arbetsplatsintroduktion) eller om det är utbildningsåtgärder. För många	dokumentegenskap
	invandrargrupper är fördelningen på dessa åtgärder annorlunda än för	.:Fel! Okänt namn
	infödda. För invandrare som kommit efter 1980 är tendensen att kvoten	på
	mellan utbildningsåtgärder och arbetsplatsåtgärder är högre än för in-	dokumentegenskap
	födda dvs relativt mer utbildningsinsatser för invandrare. De invandrare	.
	som mest liknar infödda i fördelningen mellan de båda typerna av åtgär-	Underbilaga 1
	der är invandrare från de nordiska länderna. Olikheter i fördelning mel-
	lan olika grupper återspeglar säkerligen olika behov. Ändå finns det an-
	ledning att fundera över om fördelningen är den mest effektiva för att få
	ut invandrare på arbetsmarknaden. Forskningsresultat visar att tidig kon-
	takt med arbetsmarknaden (ex genom arbetsplatsåtgärder) för invandrare
	är mer effektivt även för deras långsiktiga framgång på arbetsmarknaden
	än utbildningsinsatser.
Dessutom har vi som forskare följande synpunkter:
11)	AMS-statistiken över invandrare omfattar enbart utländska medborgare.
	Men dessa är numera en minoritet bland utrikes födda. Nästan 60 pro-
	cent av de utrikes födda är numera naturaliserade. För att genomföra
	denna studie har vi därför måst göra dyrbara sambearbetningar mellan
	olika register. AMS-statistiken bör omfatta utrikes födda.
12)	Det borde finnas möjligheter att skapa mer av experimentsituationer i
	samband med arbetsmarknadspolitiska insatser. Genom experimentsitu-
	ationer underlättas utvärderingen av åtgärderna.

101

2 Sysselsättning och arbetslöshet under 1990-talet

Observationer av arbetslöshet och sysselsättning för utrikes födda med upp- delning efter invandringsperiod har gjorts för åren 1987, 1992, 1995 och 1999. Jämförelse görs med landets totalbefolkning och uttrycks i tabell 2.1,

2.2och 2.2. Åren representerar olika konjunkturlägen. År 1987 förelåg en klar högkonjunktur. I den infödda befolkningen var den öppna arbetslösheten under 2 procent. Konjunkturen vände under slutet av 1990 och under 1991. Från 1992 och de efterföljande åren befann sig Sverige i en långdragen och djup lågkonjunktur. Den öppna arbetslösheten i totalbefolkningen var 8 procent 1994 och kom sedan att ligga kvar på denna nivå fram till 1997. Under 1998 och 1999 har konjunkturen klart förbättrats. I slutet av 1999 var den öppna arbetslösheten 6 procent.

I tabell 2.1 – 2.4 följer vi således invandrarnas sysselsättningsläge från en stark högkonjunktur genom en långdragen lågkonjunktur fram till en ny högkonjunktur. I tabell 2.1 och 2.2 visas absoluta nivåer på arbetskraftstal, sysselsättningstal och arbetslöshetstal. I tabell 2.3 och 2.4 visas index. För utrikes födda anger index deras relativa nivå jämfört med totalbefolkningen. Eftersom totalbefolkningen till cirka 90 procent består av infödda så blir nivån på index ungefär densamma som skulle ha erhållits om utrikes födda jämförts med infödda. För tolkning av index se tabell 1.1.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Tabell 2.1 Variabler för arbetsmarknadsläge 16-64 år. Åldersstandardiserat. Procent. Män

		Arbetskraftstal			Sysselsättningstal				Arbetslöshetstal
		1992	1995	1999	1987	1992	1995	1999	1987	1992	1995	1999

Totalbe-	85,7	84,4	80,3	79,5	84,1	79,2	73,5	74,8	1,9	9,1	7,7	5,9
folkning
Utrikes	78,6	74,1	67,3	68,3	75,7	65,1	54,7	58,4	3,6	12,2	18,7	14,6
födda
Invand-
ringsår:
-1969	87,2	80,2	x)	x)	85,4	73,9	x)	x)	1,9	7,7	x)	x)
-1969	87,2	80,2			85,4	73,9			1,9	7,7
1970-79	78,8	75,5	72,2	71,6	75,2	69,2	62,4	65,2	4,6	8,4	14,1	8,4
1980-83	73,3	75,3	74,3	71,9	68,6	65,2	62,7	60,7	6,2	13,4	15,6	15,4
				71,9				60,7				15,4
1984-87	55,5	70,9	72,8	xx)	50,2	58,4	54,8	xx)	9,6	17,7	24,6	xx)
1984-87	55,5	70,9	72,8		50,2	58,4	54,8		9,6	17,7	24,6
1988-92		58,4	60,2	66,8		43,9	39,9	53,4		24,7	33,7	19,8
1993-98				54,0				38,4				26,4

x)År 1995 och 1999 fanns inga utrikes födda i åldern 16-24 som invandrat före 1970. Betraktar vi åldersintervallet 25-64 år så blir för invandrade –1969 det åldersstan- dardiserade arbetskraftstalet, sysselsättningstalet och arbetslöshetstalet 79,1 procent, 73,1 procent och 9,0 procent. För totalbefolkningen är motsvarande uppgifter 86,2 procent, 79,4 procent och 7,9 procent. Motsvarande tal år 1999 för utrikes födda invandrade –1969 blir 81,4 procent, 76,9 procent och 5,7 procent. För män i totalbe- folkningen blir 1999 respektive tal 85,5 procent, 81,0 procent och 4,6 procent. xx)För 1999 finns endast uppgifter för hela perioden 1980-87. Detta gäller också tabell 2.2 – 2.4.

102

Tabell 2.2 Variabler för arbetsmarknadsläge 16-64 år. Åldersstandardiserat Procent. Kvinnor

	Arbetskraftstal				Sysselsättningstal					Arbetslöshetstal
	1987	1992 1995 1999 1987 1992 1995 1999							1987 1992 1995			1999
Totalbefolk-	81,1	79,9	76,1	74,8	79,6	76,9	70,8	70,9	1,9	3,8	6,9	5,2
ning
Utrikes födda	72,7	67,8	59,8	59,1	70,1	62,4	50,0	52,3	3,8	8,0	15,6	11,5
Invand-
ringsår:
-1969	80,3	78,1	x)	x)	77,6	73,7	x)	x)	3,3	5,6	x)	x)
-1969	80,3	78,1			77,6	73,7			3,3	5,6
1970-79	71,7	68,2	68,4	67,1	69,4	65,1	60,6	62,8	3,0	4,5	11,4	6,4
1980-83	63,6	66,0	65,2	60,6	59,7	59,7	55,2	52,8	9,0	9,6	15,6	13,6
1984-87	50,1	63,6	55,5	60,6	37,8	55,4	44,3	52,8	13,6	12,8	24,6	13,6
1984-87	50,1	63,6	55,5		37,8	55,4	44,3		13,6	12,8	24,6
1988-92		40,6	45,0	55,1		29,7	30,8	46,0		26,8	33,7	16,2
1993-98				38,3				29,3				22,0

x)År 1995 och 1999 fanns inga utrikes födda i åldern 16-24 som invandrat före 1970. Betraktar vi åldersintervallet 25-64 år så blir 1995 för invandrade –1969 det ålders- standardiserade arbetskraftstalet, sysselsättningstalet och arbetslöshetstalet 76,5 procent, 70,9 procent och 7,3 procent. Motsvarande för totalbefolkningen 1995 blir 81,0 procent, 76,8 procent och 4,6 procent. För år 1999 blir motsvarande tal för invandrade –1969 81,4 procent, 76,9 procent och 5,5 procent. För kvinnor i totalbe- folkningen blir 1999 talen 80,3 procent, 76,4 procent och 3,8 procent.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Tabell 2.3 Index för relativ arbetsmarknadsposition för utrikes födda 16-64 år. Åldersstandardiserat. Män

		Arbetskraftstal				Sysselsättningstal
	1987	1992	1995	1999	1987	1992	1995	1999
Totalbefolk-	100	100	100	100	100	100	100	100
ning
Utrikes födda	92	88	84	83	90	82	74	74
Invandringsår:
-1969	102	95	92	95	102	93	92	95
1970-79	92	89	90	90	89	87	85	87
1980-83	86	89	92	90	82	82	85	81
1984-87	64	84	90	90	60	74	74	81
1984-87	64	84	90		60	74	74
1988-92		69	75	84		55	54	71
1993-98				68				51

103

Tabell 2.4 Index för relativt arbetsmarknadsläge för utrikes födda 16-64 år. Åldersstandardiserat. Kvinnor

		Arbetskraftstal				Sysselsättningstal
	1987	1992	1995	1999	1987	1992	1995	1999
Totalbefolk-	100	100	100	100	100	100	100	100
ning	100	100	100	100	100	100	100	100
Utrikes födda	90	85	79	77	88	81	71	73
Invandringsår:
-1969	99	97	94	92	97	96	92	92
1970-79	88	87	90	90	87	85	86	88
1980-83	78	83	85	81	75	78	78	75
1984-87	62	80	73	81	47	72	63	75
1984-87	62	80	73		47	72	63
1988-92		51	59	74		39	44	65
1993-98				51				41

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Som synes varierar invandrarnas arbetsmarknadsläge starkt dels mellan olika årgångar invandrare dels över tiden. För de som invandrat tidigt – före 1970

–så var arbetskraftstal och sysselsättningstal och arbetslöshet ännu i slutet av 1980-talet på ungefär samma nivå som för infödda. Med senare invandrings- period minskar sysselsättningsgraden och ökar arbetslösheten. Speciellt de invandrare som kom på 1980-talet uppvisade 1987 mycket låg sysselsättning och mycket hög arbetslöshet. Den öppna arbetslösheten var 3-5 gånger så hög som i totalbefolkningen trots den dåvarande högkonjunkturen.

Förloppet under 1990-talet kan karakteriseras på följande sätt: För de in- vandrare som anlände före 1970 innebar konjunkturnedgången i början av 1990-talet ett klart försämrat arbetsmarknadsläge relativt infödda. Speciellt gäller detta för männen. Index för arbetskraftsdeltagande och sysselsättnings- tal minskade och index för arbetslöshet ökade. För utrikes födda män som anlänt före 1970 föll index för arbetskraftsdeltagande från 102 år 1987, till 95 år 1992 och till 92 år 1995. Motsvarande för sysselsättningstal var 102, 93 och 92. Därefter har en stabilisering skett. För de invandrare som anlänt under 1980-talet har dock förändringarna varit begränsade under 1990-talet. Man gick in i 1990-talet med låg sysselsättningsgrad och hög arbetslöshet och detta blev sedan bestående under hela 1990-talet. Visserligen kan en förbättring urskiljas för de som anlände under perioden 1984-87 men dessa hade ännu vid slutet av 1990-talet ett väsentligt sämre arbetsmarknadsläge än infödda. Under 1990-talet har således arbetsmarknadsintegrationen gått mycket trögt för 1980-talets invandrare.

Invandrare som kom på 1990-talet anlände som nya till en svår arbets- marknad. Vid slutet av 1990-talet förelåg mycket låg sysselsättning och mycket hög arbetslöshet bland dessa invandrare. Som nämndes ovan finns dock stora regionala skillnader i integration på arbetsmarknaden för bosnier som anlände 1993 och 1994. Sammanfattningsvis så kan den försämrade

104

arbetsmarknadspositionen under 1990-talet för utrikes födda som grupp	Fel! Okänt namn
jämfört med infödda dels hänföras till kraftigt ökad arbetslöshet bland tidigt	på
anlända (före 1970) invandrare dels till att Sverige under lågkonjunkturen	dokumentegenskap
under första halvan av 1990-talet fick ett kraftigt nytillskott av invandrare.	.:Fel! Okänt namn
För den förstnämnda gruppen har dessutom arbetskraftstalen minskat jämfört	på
med infödda. Från mitten av 1990-talet har dock läget stabiliserats. Arbets-	dokumentegenskap
lösheten är fortfarande mycket hög bland invandrare men den fortsätter inte	.
att öka.	Underbilaga 1

2.1 Naturaliserade–utländska medborgare

Av utrikes födda boende i Sverige har drygt hälften förvärvat svenskt med- borgarskap. I genomsnitt har naturaliserade invandrare längre vistelsetid i Sverige än utländska medborgare. Naturaliserade invandrare kan därför i större utsträckning antas ha förvärvat de ”Sverige-specifika” kunskaper som behövs för framgång på arbetsmarknaden. Möjligen finns också en selektion på så sätt att de som tycker sig ha lyckats i Sverige i högre grad säker svenskt medborgarskap.

I tabell 2.5 och 2.6 görs en uppdelning efter medborgarskap. Det genom- gående intrycket är att naturaliserade invandrare klarat sig väsentligt bättre än utländska medborgare under konjunkturnedgången under 1990-talets första hälft. Av betydelse är också att gruppen utländska medborgare fick ett kraftigt nytillskott genom invandringen från Bosnien 1992-1994. Denna invandring var i stor utsträckning en invandring till arbetslöshet.

Under senare delen av 1990-talet har dock en viss förändring inträffat. De naturaliserades relativa sysselsättningsläge försämrades mellan 1995-1999 medan en viss förbättring skett för utländska medborgare. Sannolikt förklaras detta väsentligen av utbyte mellan de båda grupperna. En kraftig ökning av antalet naturaliserade har skett under senare delen av 1990-talet. Sannolikt har dessa haft lägre sysselsättningsgrad än tidigare naturaliserade individer och möjligen också lägre sysselsättningsgrad än genomsnittet för utländska medborgare. Till en viss förbättring för utländska medborgare bidrog också att arbetsmarknadsläget för invandrarna från Bosnien efterhand har förbätt- rats något.

105

Tabell 2.5 Index för relativt arbetsmarknadsläge för utrikes födda 16-64 år. Åldersstandardiserat. Män

		Arbetskraftstal				Sysselsättningstal
	1987	1992	1995	1999	1987	1992	1995	1999
Utrikes födda	92	88	84	83	90	82	74	74
Därav:
Naturaliserade	100	95	95	86	95	90	89	81
Därav invandrat
-1969	103	99	94	96	103	98	93	96
1970-79	93	90	89	94	91	88	83	90
Utländska med-
borgare	86	82	76	81	83	75	64	68
Därav invandrat:
-1969	98	90	90	91	97	88	90	90
1970-79	92	89	92	80	89	88	89	80

Tabell 2.6 Index för relativt arbetsmarknadsläge för utrikes födda 16-64 år. Åldersstandardiserat. Kvinnor

		Arbetskraftstal				Sysselsättningstal
	1987	1992	1995	1999	1987	1992	1995	1999
Utrikes födda	90	85	79	77	88	81	71	71
Därav:	95	92	92	85	94	90	87	82
Naturaliserade
Därav invandrat:
-1969	99	97	95	93	97	96	94	92
1970-79	89	86	82	90	87	85	75	88
Utländska
medborgare	85	78	66	69	83	72	58	61
Därav:
Invandrat:	97	97	88	88	96	97	85	89
-1969	97	97	88	88	96	97	85	89
-1969
1970-79	88	92	93	89	86	88	86	88

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Även om invandringsperioden konstanthålles så är tendensen att naturali- serade har ett bättre sysselsättningsläge. I tabellerna görs en uppdelning efter medborgarskap för de som anlände före 1970 och de som anlände 1970-79. Även vid given invandringsperiod så är tendensen att både arbetskraftstal och sysselsättningstal är högre för naturaliserade än utländska medborgare. Detta tyder antingen på selektion och/eller att det är olika invandrar grupper som stannar kvar som utländska medborgare respektive väljer att förvärva svenskt medborgarskap.

106

2.2 Olika födelseland

Arbetsmarknadsläget bland invandrare varierar starkt efter deras ursprung. Olika undersökningar har visat att invandrare från de nordiska länderna och från Västeuropa har en bättre position än övriga grupper, se exempelvis Ekberg och Gustafsson (1995). Speciellt utomeuropeiska grupper har en svag position. I detta avsnitt riktas uppmärksamheten på om det under 1990-talet skett några markerade förändringar mellan de olika grupperna. Sammanställ- ningar görs i tabellen 2.7.

Här framgår lägre sysselsättning och högre arbetslöshet för utomeuropéer jämfört med övriga grupper. Även inom gruppen utomeuropéer finns stora skillnader. Invandrare från Latinamerika har en bättre arbetsmarknad än invandrare från Afrika. Det finns inte någon speciell trend under 1990-talet. Den svaga arbetsmarknad som utomeuropéer hade vid 1990-talets ingång förelåg också i mitten och vid slutet av 1990-talet. Det finns dock en viss tendens till förbättring under 1999. Förbättringen är främst tydlig för invand- rare från Bosnien men har skett från en mycket låg nivå. Deras sysselsätt- ningsgrad är fortfarande mycket låg.

Bland invandrare från Europa är både sysselsättningsnivå och trend i sysselsättning olika. Invandrare från övriga nordiska länder har haft en rela- tiv god sysselsättningsnivå men trenden har ändå varit något fallande relativt infödda under början av 1990-talet. För exempelvis män födda i övriga nor- diska länder var index för sysselsättningsnivå 96 år 1992, 93 år 1995 och 93 år 1999. Motsvarande för kvinnor var 97, 95 och 95. Bland invandrare från övriga Europa har försämringen varit tydligare vilket delvis kan förklaras av den stora invandringen från Bosnien under 1992-94. För män födda i övriga Europa var index för sysselsättning relativt infödde 90 år 1992, 75 år 1995 och 78 år 1999.

Inom gruppen övriga Europa visar en granskning att främst tidigt anlända invandrare från Sydeuropa har haft fallande sysselsättningsindex under 1990- talet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

107

Tabell 2.7 Arbetsmarknadsdata för olika invandrargrupper 16-64 år.11							Fel! Okänt namn
		Män			Kvinnor		på
		Män			Kvinnor		dokumentegenskap
Födda i :	AK	SY	AL	AK	SY	AL	dokumentegenskap
Födda i :	AK	SY	AL	AK	SY	AL	.:Fel! Okänt namn
Norden:							på
1992	82,5	76,1	7,7	78,1	74,6	4,5	dokumentegenskap
1995	77,3	68,6	11,3	75,1	67,9	9,6	dokumentegenskap
1995	77,3	68,6	11,3	75,1	67,9	9,6	.
1999	74,3	69,8	6,0	71,1	67,4	5,2	.
1999	74,3	69,8	6,0	71,1	67,4	5,2	Underbilaga 1
Övriga Europa:							Underbilaga 1
Övriga Europa:
1992	78,2	71,5	8,6	69,1	64,1	7,2
1995	63,9	55,1	13,6	59,8	51,3	14,2
1999	69,1	58,7	15,0	58,6	50,9	13,1
Därav Bosnien:
199612	34,3	17,4	49,2	18,8	7,0	62,4
1999	58,5	42,2	27,9	45,5	34,4	24,5
Afrika:
1992	66,9	49,3	26,3	49,8	44,2	11,3
1995	65,0	45,5	29,9	43,9	32,4	26,3
1999	60,6	48,0	20,8	49,7	38,9	21,8
Asien:
1992	63,1	50,2	20,5	49,5	41,1	17,0
1995	62,9	42,7	32,1	43,9	30,7	30,0
1999	68,6	53,6	21,9	48,6	39,6	18,4
Latinamerika:
1992	78,7	68,9	12,4	63,8	55,1	13,6
1995	69,3	55,4	20,1	59,6	49,4	17,1
1999	71,4	64,2	10,0	61,6	53,6	13,0

2.3 Tidsbegränsade anställningar

Bakom en viss sysselsättningsnivå i en befolkningsgrupp kan finnas olika fördelning mellan andelen med fast anställning och andelen med tidsbegrän- sad anställning. Anknytning till arbetsmarknaden kan mätas på flera olika sätt. Sysselsättningsgrad är ett mått. Ett annat mått är andel av sysselsatta med tidsbegränsade anställningar. Hög andel med sådana anställningar anty- der svagare anknytning till arbetsmarknaden än låg andel givit graden av sysselsättning.

Av den senaste långtidsutredningen, SOU 2000:7, framgår att tidsbegrän- sade anställningar ökat i Sverige under 1990-talet. Ökningen var mest tydlig under 1990-talets första del. Efter mitten på 1990-talet har ökningen stannat av. År 1991 hade 6,0 procent av sysselsatta män och 11,0 procent av syssel- satta kvinnor tidsbegränsade anställningar. År 1995 var motsvarande andelar

11	AK: Andel i procent i ålder 16-64 år som tillhör arbetskraften.
SY: Andel i procent i ålder 16-64 år som är sysselsatta.
AL: Andel i procent av arbetskraften som är öppet arbetslösa.
12	Uppgifter i AKU om invandrare från Bosnien finns först från 1996.	108

9,6 respektive 14,4 procent. År 1998 var respektive andelar 10,5 och 16,7					Fel! Okänt namn
procent. Att andelen genomgående är högre bland kvinnor än bland män kan					på
bero på skillnaden i yrkestillhörighet. Exempelvis är tidsbegränsade anställ-					dokumentegenskap
ningar vanliga inom vården. Det finns säkerligen			många orsaker bakom		.:Fel! Okänt namn
ökningen i andelen tillfälliga anställningar. I långtidsutredningen framförs					på
två hypoteser. Den ena är att ökningen uppkommit på grund av strukturella					dokumentegenskap
förändringar i ekonomin. Den andra är att ökningen främst förklaras av att					.
konjunkturförsvagningen under 1990-talet gjort att			alltfler arbetssökande		Underbilaga 1
måst acceptera tillfälliga anställningar. Ett stöd för den sistnämnda förkla-
ringen är att sådana anställningar ökade främst under konjunkturnedgången i
början av 1990-talet.
En uppgång i antalet tillfälliga anställningar kan fördelas ojämnt i befolk-
ningen. Speciellt bland ungdomar (som är nytillträdande på arbetsmark-
naden) kan förekomst av tillfälliga kontrakt antas ha ökat. En annan grupp är
invandrare. Som framkommit ovan försämrades invandrares relativa syssel-
sättningsposition kraftigt under första delen av 1990-talet. Detta gäller även
invandrargrupper med lång vistelsetid i landet och som därmed inte är nya på
svensk arbetsmarknaden. Det skulle således ligga i linje med konjunkturar-
gumentet att uppgången i andelen tillfälliga anställningar varit starkare bland
invandrare än bland infödda.
Detta är också något som framgår av tabell 2.8. Under perioden 1992-1995
ökade andelen med tidsbegränsade anställningar mer bland utrikes födda än
bland infödda. Uppgången var starkast bland utrikes födda räknat både i
antal procentenheter och relativt. Bland inrikes födda män var den relativa
uppgången nära 50 procent (i procentenheter från 7,7 till 11,5) och bland
utrikes födda män nära 70 procent (i procentenheter från 11,3 till 19,2). Även
bland invandrare som numera vistats länge i Sverige hade vi en uppgång i
andelen med tidsbegränsade anställningar.
Tabell 2.8 Andel i procent av anställda med tidsbegränsad anställning
Åldersstandardiserat.
	1992	1995		1999
Män
Infödda	7,7	11,5		12,5
Utrikes födda	11,3	19,2		20,7
Därav:
Invandrat-1980	7,8	13,0		10,2
Kvinnor
Infödda	12,0	14,3		18,2
Utrikes födda	14,0	21,0		25,0
Därav:
Invandrat-1980	10,8	16,0		16,8

Två förlopp kan urskiljas under 1990-talet. Den ena är uppgången under dess första hälft. Det andra är tendensen till utplaning (dvs långsamma ökning) under dess andra hälft. Utplaningen gäller för alla grupper i tabell 2.10. Ut- planingen har således inträffat samtidigt med att konjunkturen börjat förbätt- ras under senare delen av 1990-talet. Detta stöder hypotesen om samvariation mellan konjunktur och andelen med tidsbegränsade anställningar.

109

Det finns stora variationer mellan olika invandrargrupper i andelen med tidsbegränsade anställningar. En sammanställning görs i tabell 2.9. Vi nöjer oss med att visa genomsnittet för båda kön. Som synes finns de högsta ande- larna bland de utomeuropeiska grupperna.

Tabell 2.9 Andel bland anställda med tidsbegränsad anställning. Ej åldersstandardiserat.

		Båda Kön
	1992	1995	1999
Infödda	10,1	13,1	14,9
Utrikes födda	10,4	18,2	21,7
Därav födda i:
Finland	6,6	11,3	10,0
Övriga Norden	12,4	12,2	15,7
Tysktalande och Eng-
elsktalande länderx)	11,3	16,3	15,1
Östeuropa	10,6	18,2	25,9
Afrika	19,6	29,9	30,4
Asien	23,6	34,5	34,9
Sydamerika	17,8	25,5	30,9

x)I huvudsak Västeuropa och Nordamerika.

2.4 Företagande bland invandrare

En sysselsättningsmöjlighet är att bli företagare. Det kan finnas många motiv för en invandrare att bli egen företagare. I den vetenskapliga litteraturen har det framförts olika hypoteser om varför invandrare kan förväntas bli företa- gare i annan utsträckning än infödda. Exempel på sådana hypoteser är att invandrare skulle ha en annan tradition från sina hemländer att starta företag; att invandrare först måste förvärva kunskaper som är specifika för invand- ringslandet innan man kan starta företag, dvs med längre vistelsetid i landet ökar andelen företagare; att hög invandrartäthet i en region skapar efterfrå- gan på produkter som i huvudsak endast invandrarföretag kan tillhandahålla; samt, att högre arbetslöshet bland invandrare stimulerar företagande bland dessa.

Det finns en relativt omfattande internationell empirisk vetenskaplig litte- ratur för att pröva nämnda hypoteser. Vi skall inte gå in på denna litteratur här. Det kan dock nämnas att resultaten från de empiriska studierna inte är entydiga. Bidragande till detta kan vara bristen på goda data. Exempelvis är det ett stort problem när betydelsen av tradition från hemlandet skall studeras att avgränsningen av begreppet företagare är så skiftande mellan olika länder.

Inom den ekonomiska invandrarforskningen i Sverige så har företagande bland invandrare ännu så länge studerats väldigt lite. Många studier är enbart beskrivande dvs prövar inte någon speciell hypotes. Wadensjö (1972) stude- rade andelen företagare bland olika invandrargrupper med hjälp av en inter- vjuundersökning. Han fann att invandrare var klart underrepresenterade

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

110

bland egenföretagarna. Detta förklarades delvis med de praktiska och for-	Fel! Okänt namn
mella problem som en invandrare kan möta vid etablering av företag.	på
Ekberg (1997) fann att andelen företagare var högre i flertalet invandrar-	dokumentegenskap
grupper än i den infödda befolkningen. Stora variationer fanns dock mellan	.:Fel! Okänt namn
olika invandrargrupper. Invandrare från de nordiska länderna uppvisar låg	på
andel företagare, medan andelen företagare var hög bland invandrare från	dokumentegenskap
Västeuropa och övriga Europa. Även andra tvärsnittsstudier visar på låg	.
andel företagare bland invandrare från Finland (vilken är den dominerande	Underbilaga 1
nordiska invandrargruppen) och hög andel företagare bland invandrare från
Europa utom norden (se Scott 1999).
I Ekberg och Hammarstedt (1999) gjordes ett försök att på svenska data
testa en del av de ovan nämnda hypoteserna som formulerats i den internat-
ionella litteraturen. Undersökningen är en tvärsnittsstudie av egenföreta-
gande bland olika grupper utrikes födda i Sverige 1990. Det framkom stora
skillnader mellan olika invandrargrupper. Speciellt invandrare från Finland
hade låg andel företagare medan invandrare från Västeuropa och Sydeuropa
hade hög andel företagare. Vistelsetiden i Sverige hade betydelse. Ju längre
vistelsetid desto högre andel företagare. Studien visade också på ett visst
samband mellan andelen företagare i en invandrargrupp och andelen företa-
gare i befolkningen i hemlandet. Ju högre andel företagare i en invandrar-
grupps hemland desto högre andel företagare i invandrargruppen i Sverige.
Detta tyder på stöd för traditionens betydelse. Sambandet är dock endast
måttligt (signifikant endast på 10 % nivån). Dessutom måste reservation
göras på grund av kriterierna för att klassificeras som företagare troligen
varierar mellan olika länder. Slutligen tycks sambandet mellan en invandrar-
grupps arbetslöshet och andelen företagare i gruppen vara osäkert. I vissa
invandrargrupper med hög arbetslöshet finns hög andel företagare vilket
tycks ge stöd för ett samband. Å andra sidan finns också exempel på in-
vandrargrupper med relativt låg arbetslöshet men där någon grupp har låg
andel företagare och någon annan grupp hög andel företagare. Exempel på
det förstnämnda är invandrare från Finland. Exempel på det sistnämnda är
invandrare från Västeuropa.
Nämnda studie är en tvärsnittsundersökning grundad på ett observations-
tillfälle (1990). Detta är naturligtvis en nackdel om tolkningar delvis sker i en
tidsdimension. Detta är framför allt fallet när vi talar om vistelsetidens bety-
delse. Även när det gäller sambandet mellan arbetslöshet och andelen företa-
gare så ligger det nära tillhands att se sambandet längs en tidsaxel, dvs vari-
ationer i arbetslöshet hos en invandrargrupp skulle ge variationer i benägen-
heten att starta företag. Tolkningar längs en tidsdimension med hjälp av
tvärsnittsdata är problematiska om olika invandrarkohorter skulle vara olika
selekterade med avseende på benägenheten att starta företag. Istället behövs
longitudinella data, dvs att samma individer följs över tiden.
Det finns longitudinella studier över invandrares arbetsmarknadskarriär
som också innehåller information om deras företagsbildning. Ekberg (1994a
och 1996) följde invandrare som anlände till Sverige före 1970. Dessa följ-
des under en tjugoårsperiod från FoB 1970 över FoB 1975, 1980 och 1985
fram t o m FoB 1990. Varje invandrargrupp jämförs med en svensk kontroll-
grupp. Resultaten visar överensstämmelse med tvärsnittsobservationen i	111

denna artikel. Av dessa tidigt anlända invandrargrupper visar flertalet högre	Fel! Okänt namn
andel företagare än respektive svenska jämförelsegrupp. Undantaget är in-	på
vandrare från Finland (som dominerat den nordiska invandringen). Det finns	dokumentegenskap
inte heller något tydligt samband med arbetslöshet. Även i det longitudinella	.:Fel! Okänt namn
materialet framträder härvid samma mönster som i Ekberg och Hammarstedt	på
(1999). Den finska gruppen visar genomgående för hela observations-	dokumentegenskap
perioden lägre andel företagare än infödda trots att arbetslöshetsgraden varie-	.
rat relativt infödda. Enligt Wadensjö (1972) var den åldersstandardiserade	Underbilaga 1
arbetslöshetsgraden hösten 1969 densamma för invandrare från Finland som
för infödda (1,6 procent i båda fallen) medan i slutet av observationsperioden
så var arbetslösheten högre i denna tidiga finska invandrargrupp än bland
infödda. Även för invandrare från Västeuropa är tendensen densamma både i
tvärsnittsstudien från 1990 och i den longitudinella undersökningen för peri-
oden 1970-90. Bland dessa invandrare är andelen företagare högre än i den
svenska jämförelsegruppen trots att arbetslösheten varit på samma nivå eller
t o m lägre än bland infödda13. Orsakerna bakom en observerad hög eller låg
andel företagare i en invandrargrupp är uppenbarligen komplexa.
Nämnda undersökningar sträcker sig endast fram till 1990. Det finns end-
ast rudimentära kunskaper om företagande bland invandrare under 1990-
talet. Invandrarpolitiska kommittén redovisar vissa uppgifter för 1991, se
SOU 1996:55. Härvid framkom mycket hög andel företagare bland invand-
rare från länder som Turkiet, Syrien och Grekland, relativt hög andel bland
invandrare från tyskland och Storbritannien. Dessa och flera andra in-
vandrargrupper hade högre andel företagare än infödda. Det fanns dock
också exempel på invandrargrupper med lägre andel företagare än infödda.
Exempel på detta är invandrare från Finland (som också visat sig i tidigare
undersökningar) och invandrare från Chile. Kommitténs material tyder också
på att i många invandrargrupper så ökade andelen företagare fram till 1994. i
vilken grad detta hängde samman med den ökade arbetslösheten bland in-
vandrare vid 1990-talets början är dock svårt att utläsa av kommitténs betän-
kande.
Som framkommit tidigare så inleddes 1990-talet med en högkonjunktur
som bröts under 1991 och sedan efterföljdes av en långdragen lågkonjunktur
för att åter följas av en konjunkturuppgång från 1997. Under 1990-talets
inledning försämrades invandrarnas arbetsmarknad kraftigt relativt infödda
för att senare stabiliseras. En intressant uppgift borde således vara att granska
vad hänt med företagande bland invandrare under 1990-talet.
Vi har samlat observationer för flera år. Visserligen har det inte varit möj-
ligt att göra en renodlat longitudinell studie men ändå något som är näst

13Specialbearbetningar av AKU 1987 och AKU 1992 för födda i Finland och som anlände före 1970 visade att arbetslösheten (åldersstandardisad) var 2,1 procent och 6,4 procent respektive år. För infödda var arbetslösheten 1,7 procent respektive 4,7 procent. Delar av bearbetningarna finns presenterade i Ekberg (1991 och 1993). Wa- desnsjö (1972) visade att den åldersstandardiserade arbetslösheten 1969 var 1,6 pro- cent för invandrare från Tyskland (som nämnts är dessa den största gruppen bland invandrare från Västeuropa), dvs densamma som för infödda. I AKU bearbetningen från 1992 finns uppgifter om invandrare från Västeuropa som anlände före 1970. trots lågkonjunktur var den åldersstandardiserade arbetslösheten så pass låg som 1,9 pro-

cent, dvs väsentligt lägre än för infödda.

112

intill. Över tiden sker ett visst in och utflöde i en befolkningsgrupp. Många							Fel! Okänt namn
invandrargrupper har dock varit tämligen stabila under 1990. I den sydeuro-							på
peiska gruppen har dock ett betydande inflöde skett genom invandringen från							dokumentegenskap
främst Bosnien under 1992-1994. Ett sätt att i huvudsak få med samma indi-							.:Fel! Okänt namn
vider i början av 1990-talet som i slutet av 1990-talet är att specialgranska							på
tidiga invandrargrupper. Detta görs för de som anlände före 1980. Gruppen							dokumentegenskap
hade 1990 varit bosatta så länge i Sverige att återutvandringen kan förväntats							.
har varit låg.							Underbilaga 1
I tabell 2.10 visas andelen företagare av sysselsatta för olika år under
1990-talet och för olika invandrargrupper. Det framgår att andelen företagare
bland sysselsatta ökade både bland infödda och utrikes födda under första
halvan av 1990-talet. Uppgången var speciellt tydlig för utrikes födda och
gällde även för de invandrare som invandrade tidigt (före 1980). Vid 1990-
talets början var andelen företagare för utrikes födda i genomsnitt i nivå med
eller till och med något lägre än för infödda men var vid mitten av 1990-talet
klart högre än bland infödda. Att uppgången var starkare för utrikes födda än
för infödda ligger således i linje med hypotesen att en del individer startar
företag vid brist på andra sysselsättningsmöjligheter.
I tabell 2.11 visas andelen företagare bland invandrare med olika ursprung.
Här framträder stora variationer dels över tiden dels mellan de olika grupper-
na. Över tiden skedde en ökning för flertalet grupper fram till mitten av
1990-talet med en efterföljande stabilisering dvs samma mönster som ovan.
Mellan de olika grupperna finns stora skillnader. Oberoende av observations-
tillfälle så föreligger låg andel företagare (lägre än bland infödda) bland
invandrare från Finland, Afrika och Sydamerika. Hög andel företagare finns
bland invandrare från tysk och Engelsktalande länder (dvs i huvudsak in-
vandrare från Västeuropa) samt bland invandrare från Asien.
Tabell 2.10 Andel företagare i procent av sysselsatta.
16-64 år åldersstandardiserade.
	1987	1992	1995	1996	1998	1999
Män
Infödda	12,8	14,0	15,3	15,7	14,5	14,5
Utrikes födda	11,3	13,3	18,6	18,9	17,2	17,2
Därav:
Invandrat-1980	11,9	14,3	18,6	-	-	16,6
Kvinnor
Infödda	5,3	5,0	6,2	5,8	5,9	5,9
Utrikes födda	5,4	5,3	7,3	6,6	7,3	7,5
Därav:
Invandrat -1980	5,7	4,7	6,4	-	-	6,4

113

Tabell 2.11 Andel företagare i procent av sysselsatta. 16-64 år båda kön. x)

	1992	1995	1996	1998	1999
Infödda	9,6	10,8	10,7	10,4	10,4
Utrikes födda	9,3	13,3	13,1	12,7	12,8
Därav födda i:
Finland	6,0	7,5	7,5	9,3	8,7
Övriga Norden	10,8	13,7	13,0	13,7	12,8
Tysktalande och
engelsktalande länder	12,6	17,4	13,6	15,9	15,8
Östeuropa	10,2	13,7	12,1	11,5	10,1
Afrika	7,1	4,4	11,5	6,6	4,6
Asien	16,5	24,0	24,4	20,0	21,3
Sydamerika	0,6	4,1	3,2	6,3	6,3

x)Ej åldersstandardiserat. För vissa grupper är antalet observationer för litet.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

3 Invandrare och arbetsmarknadspolitiken

3.1 Inledning

Arbetsmarknadspolitikens huvuduppgift är att främja tillväxt och sysselsätt- ning genom att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, bryta de obalanser som existerar på olika delarbetsmarknader, motverka inflationsdrivande ”flaskhalsar”, stärka arbetskraftens kompetens och förebygga segregation och permanent utslagning av personer från arbetslivet (se exempelvis SOU 1996:34). Den sista punkten, att förebygga segregation och permanent ut- slagning, innebär att särskild hänsyn skall tas till de grupper som har en svag ställning på arbetsmarknaden. Till dessa prioriterade grupper hör ungdomar, äldre, arbetshandikappade, långtidsarbetslösa samt utomnordiska medbor- gare. Riksdagen har beslutat (se Regeringens proposition 1995/1996:222) att dessa grupper särskilt skall prioriteras till de arbetsmarknadspolitiska åtgär- derna.

Syftet med detta kapitel är att utvärdera i vilken grad arbetsförmedlingarna har prioriterat olika grupper av utrikes födda personer till de arbetsmark- nadspolitiska åtgärderna. Anledningen till att använda utrikes födda personer som analysenhet istället för utomnordiska medborgare (d.v.s. den grupp invandrare som prioriterades i direktiven) är att en stor grupp invandrare, utrikes födda med svenskt medborgarskap samt nordiska invandrare, inte är inkluderade i det senare måttet. Statistik över Sveriges befolkning visar att utomnordiska medborgare endast utgör 50 procent av alla utrikes födda utom Norden eller endast 35 procent om vi inkluderar alla utrikes födda personer.14

14Se SCB (1998). I antal räknat utgörs gruppen utomnordiska medborgare av 340 214 individer, utrikes födda utom Norden av 686 073 individer och födda i de Nordiska

länderna utom Sverige av 282 634 individer.

114

Kapitel 2 visar att inte bara utomnordiska medborgare utan även naturali-	Fel! Okänt namn
serade invandrare har fått en klart sämre position på 90-talets arbetsmarknad	på
jämfört med infödda svenskar. Att enbart ange direktiv för ena halvan av	dokumentegenskap
invandrarbefolkningen kan få oönskade effekter avseende fördelningen inom	.:Fel! Okänt namn
arbetsmarknadspolitiken. Det är möjligt att prioriteringen av utomnordiska	på
medborgare i arbetsmarknadspolitiken inneburit att andra invandrargrupper	dokumentegenskap
blivit oprioriterade. Studien ger relativt klara belägg för att så skulle vara	.
fallet.	Underbilaga 1
Studien är upplagd enligt följande. Avsnitt 3.2 beskriver kortfattat vad ti-
digare studier avseende Regeringens direktiv för prioriteringen inom arbets-
marknadspolitiken visat för resultat. I avsnitt 3.3 ges en beskrivning av ar-
betsmarknadspolitikens praktiska funktioner och det förklaras hur olika
former av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter (sökkategorier) har kategorise-
rats för att passa denna studie. Avsnitt 3.4 beskriver hur data för studien är
utformat och vilka urval som gjorts. I avsnitt 3.5 beskrivs den genomsnittliga
inskrivningstiden hos arbetsförmedlingen för infödda och olika grupper av
invandrare. Avsnitt 3.6 ger en deskriptiv bild av vilken ”framgång” (effekt)
olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder haft, mätt som andelen av de i åtgärd
som var i arbete 6 månader efter avlutad åtgärd, och jämför hur detta skiljer
sig mellan infödda och utrikes födda. Avsnitt 3.7 beskriver hur olika grupper
av invandrare, fördelat på olika invandringsperioder, har blivit fördelade
mellan att vara öppet arbetslösa och i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För
att analysera detta används ett prioriteringsindex som anger gruppens andel
av de i arbetsmarknadspolitiska åtgärder i förhållande till deras andel av de
öppet arbetslösa. I avsnitt 3.8 utökas/fördjupas studien av prioriteringarna
inom arbetsmarknadspolitiken från avsnitt 3.7. Med statistisk metod analyse-
ras om de skillnader som uppkom i avsnitt 3.7 beror på skillnader i ålders-
struktur, utbildning och/eller inskrivningstider vid arbetsförmedlingarna.
Slutligen sammanfattas resultaten i avsnitt 3.9.

3.2 Tidigare studier

Måttet som Arbetsmarknadsstyrelsen angivit skall användas för att mäta om olika grupper är prioriterade hos arbetsförmedlingarna är att den studerade gruppens andel av de i arbetsmarknadsåtgärder skall vara minst lika stor som deras andel av de arbetslösa.15

Riksdagens revisorer (1996) granskade bl.a. hur invandrare med utomnor- diskt medborgarskap hade prioriterats avseende deltagandet i arbetsmark- nadspolitiska åtgärder under 1994/95. De fann att utomnordiska medborgares andel i olika former av åtgärder motsvarades (10 procent) av deras andel av de arbetslösa. Enligt detta sätt att mäta förekom det således inte någon priori- tering inom arbetsmarknadspolitiken för utomnordiska medborgare det året. Sedan 1996 har AMS utredningsenhet analyserat denna frågeställning i de årliga rapporterna ”Arbetsmarknaden för utomnordiska medborgare” (AMS; 1996 och 1997) och ”Arbetsmarknaden för invandrare” (AMS; 1998 och

15 Se Riksdagens revisorer (1999), sidan 9.

115

1999). Studierna visar att de utomnordiska medborgarna var prioriterade	Fel! Okänt namn
(andelen av de i åtgärder var cirka 14 procent och deras andel av de arbets-	på
lösa cirka 11 procent) under 1995/96 men att prioriteringen av de utomnor-	dokumentegenskap
diska medborgarna till åtgärder sedan minskat under de efterföljande åren.	.:Fel! Okänt namn
Följden har blivit att de utomnordiska medborgarnas andel av de i åtgärder	på
under 1998 var ungefär lika stor (cirka 11 procent) som deras andel av de	dokumentegenskap
arbetslösa.	.
	Underbilaga 1

Tabell 3.1 Tidigare studier av prioriteringar inom arbetsmarknadspolitiken.

		Andel öppet	Andel i
		arbetslösa	åtgärder
1994/95	(Riks.rev: 1996)	10	10
1995/96	(AMS: 1996)	11	14
1996/97	(AMS: 1997)	11	13
1997/98	(AMS: 1998)	11	12
1998/99	(AMS: 1999)	11	11

Tendensen är oroväckande då stora grupper invandrare fortfarande har en problematisk situation på arbetsmarknaden och därmed även fortsättningsvis borde prioriteras. I budgetpropositionen 1999/2000:1 anges också att ut- omnordiska medborgare även fortsättningsvis skall vara en prioriterad grupp vad avser arbetsmarknadspolitiska insatser.16

Den definition av invandrare som används i Regeringens direktiv innebär att invandrare med svenskt medborgarskap utelämnas (i bemärkelsen att de inte är nämnda i arbetsmarknadspolitikens prioriteringar). Dessa s.k. natura- liserade utomnordiska invandrare utgör cirka 50 procent av hela gruppen utomnordiska invandrare. Kapitel 2 visar att arbetsmarknadssituationen för naturaliserade invandrare var betydligt sämre än för infödda svenskar 1998. Sett till deras arbetsmarknadssituation borde därmed även de inkluderas i gruppen invandrare som skall prioriteras inom arbetsmarknadspolitiken. Om det i studien också visar sig att naturaliserade invandrare är oprioriterade, d.v.s. har en andel av de i åtgärder som är mindre än deras andel av de ar- betslösa, behöver definitionen över vilka invandrargrupper som skall inklud- eras i arbetsmarknadspolitikens prioriteringar ses över för att fördelningen av åtgärderna skall bli mer rättvis.

I studierna från AMS (1996, 1997, 1998, 1999) görs ingen uppdelning på när de utomnordiska medborgarna invandrade men det anges bl.a. att invand- rare med Bosniskt medborgarskap har prioriterats mer än andra grupper.17 Detta skulle kunna vara en indikation på att arbetsförmedlingarna till viss del även prioriterat dem som har varit i Sverige endast en kort tid. Det är därför

16Regeringens proposition 1999/2000:1, volym 7, sidan 27-30.

17Bosnien har endast existerat som invandringsland sedan 1993 vilket innebär att invand-

rare från denna region har en kort vistelsetid i Sverige.

116

av vikt att även analysera om skillnader i när individer invandrade till Sve-	Fel! Okänt namn
rige har någon påverkan på prioriteringen inom arbetsförmedlingarna.	på
Det anges vidare (AMS; 1997, sidan 16) att 40 procent av de utomnordiska	dokumentegenskap
medborgarna som deltog i arbetsmarknadspolitisk åtgärd var i arbetsmark-	.:Fel! Okänt namn
nadsutbildning. En jämförelse med infödda visar att deras andel i arbets-	på
marknadsutbildning är något mindre än för utomnordiska medborgare. Det	dokumentegenskap
har dock påpekats av Arbetsmarknadsstyrelsen att det måste få finnas bety-	.
dande skillnader i olika gruppers deltagande i olika konjunkturberoende	Underbilaga 1
åtgärder eftersom åtgärderna delvis har olika innehåll, syften och målgrup-
per.18 Men om vissa grupper i stor grad blir hänvisade till mindre ”fram-
gångsrika” åtgärder (se avsnitt 3.6) blir även detta en prioriteringsfråga som
bör beaktas.
Utifrån utgångspunkterna ovan belyser denna studie hur olika grupper av
invandrare, uppdelade på vilket geografiskt område/land individen utvand-
rade från och under vilken tidsperiod, har prioriterats inom arbetsmarknads-
politiken. Analysen genomförs för tre olika årtal; 1992, 1995 och 1998, d.v.s.
vi följer individer från en period av kraftig lågkonjunktur till en period med
högkonjunktur.

3.3 Arbetsmarknadspolitiken

Att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden, bryta de obalanser som existerar på olika delarbetsmarknader samt motverka inflationsdrivande flaskhalsar är arbetsmarknads-politikens huvuduppgifter. Till stora delar skall dessa upp- gifter lösas genom arbetsmarknadspolitikens passiva del, arbetslöshetsförsäk- ringen.19 Syftet med arbetslöshetsförsäkringen är att den skall medverka till att underlätta och stimulera omställning och därigenom öka flexibiliteten på arbetsmarknaden. Vidare anges arbetsmarknadspolitiken även ha en viktig fördelningspolitisk uppgift genom att den ska stödja personer som har svå- righeter att få och behålla ett arbete. Denna aktiva del av arbetsmarknadspo- litiken innefattar målsättningen att kunna stärka arbetskraftens konkurrens- kraft genom kompetensutvecklande eller sysselsättningsskapande åtgärder.20 Det skall poängteras att den aktiva och passiva arbetsmarknadspolitiken inte är två oberoende system utan samvarierar på ett flertal sätt. Exempelvis kan deltagande i den aktiva arbetsmarknadspolitiken berättiga till ytterligare ersättning i det passiva systemet.

Uppdelningen av arbetsmarknadspolitiken i en aktiv och passiv del är bara en av en mängd olika definitioner av arbetsmarknadspolitikens beståndsde- lar. Syftet med detta avsnitt är att i en första del beskriva hur framförallt arbetsmarknadspolitikens aktiva del är uppbyggd samt hur denna studie valt att kategorisera dess olika beståndsdelar till ett antal större enheter lämpliga för analys. Den andra delen ger en kortfattad beskrivning av deltagandet i ett

18Se Riksdagens revisorer (1999), sidan 9.

19Detta inbegriper systemet för ekonomisk ersättning vid arbetslöshet.

20 Se exempelvis Bergeskog (1999) för en genomgång.

117

antal viktiga arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt arbetslösheten under 1990-talet.

Arbetsmarknadspolitikens beståndsdelar21

Svensk arbetsmarknadspolitik kan således sägas bestå av tre huvudmål; det stabiliseringspolitiska målet22, det allokeringspolitiska målet23 och det för- delningspolitiska målet. I denna studie är det främst det fördelningspolitiska målet som är av intresse. Syftet med det fördelningspolitiska målet är att i olika avseenden förbättra svaga gruppers ställning på arbetsmarknaden. Till de svagare grupperna räknas ungdomar, äldre, arbetshandikappade, långtids- arbetslösa och utomnordiska medborgare (Regeringens proposition 1999/2000:1). Tanken är att en förbättrad ställning på arbetsmarknaden för dessa grupper skall åstadkommas via en aktiv arbetsmarknadspolitik.

För att nå de nämnda målen har arbetsmarknadspolitiken ett antal medel till sitt förfogande. En vanligt förekommande indelning av de arbetsmark- nadspolitiska medlen är i utbudspåverkande åtgärder, efterfrågepåverkande åtgärder samt handikappåtgärder. De två första brukar även klassificeras under kategorin konjunkturberoende åtgärder. De utbudspåverkande åtgär- derna syftar till att stärka individens kvalifikationer så att individen erhåller en större efterfrågan på arbetsmarknaden.24 De efterfrågepåverkande åtgär- derna syftar i sin tur till att öka företagens benägenhet att anställa folk.25

I denna framställning används dock en annan klassificering/kategorisering som baseras på åtgärdernas faktiska innehåll.26 Eftersom studien fokuserar på individers deltagande i arbetsmarknadspolitikens olika beståndsdelar baseras kategoriseringen utifrån ett individuellt perspektiv. Indelningen beskrivs enklast med en figur (se figur 3.1). Figur 3.1 innehåller alla de element, s.k. sökkategorier, av arbetsförmedlingens verksamhet som individer kan vara inskrivna vid. I praktiken innebär detta att alla som är inskrivna vid arbets- förmedlingarna tilldelas en kod (i fortsättningen benämnd skat) som anger i vilken del av arbetsförmedlingens verksamhet som de för tillfället deltar i. Exempelvis betyder sökkategori 11 (skat 11) att individen vid undersök-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

21Detta avsnitt baseras i huvudsak på kapitel 3 i Regnér och Wadensjö (1999).

22D.v.s. att motverka den arbetslöshet som uppstår på grund av tillfälliga obalanser på arbetsmarknaden.

23D.v.s. att påverka arbetsmarknaden så att resurserna används mer effektivt, exem- pelvis genom att påverka individer att söka arbete mer aktivt.

24Till de utbudspåverkande åtgärderna räknas: arbetsmarknadsutbildningar, utbildnings- vikariat, datortek, kommunavtal och IT-satsningar.

25Till de efterfrågepåverkande åtgärderna räknas: beredskapsarbete, rekryteringsstöd, inskolningsplatser, arbetslivsutveckling, arbetsplatsintroduktion, starta eget-bidrag, of- fentligt tillfälligt arbete, anställningsstöd, resursarbete och projektarbete.

26Därmed stämmer inte vår kategorisering till fullo överens med den använda kategorise- ringen i utbudspåverkande och efterfrågepåverkande åtgärder. Utbildningsvikariat kate- goriseras vanligtvis som en utbudspåverkande åtgärd medan vi har valt att kategorisera den som en arbetsplatsåtgärd (se nedan för en förklaring av arbetsplatsåtgärd). Förutom detta är efterfrågepåverkande åtgärd och arbetsplatsåtgärd samt utbudspåverkande åtgärd

och utbildningsåtgärd identiska.

118

ningstidpunkten är öppet arbetslös och kan ta arbete direkt och sökkategori			Fel! Okänt namn
45 (skat 45) att individen uppbär anställningsstöd, d.v.s. deltar i en viss typ			på
av arbetsmarknadspolitisk åtgärd.27			dokumentegenskap
Redan här är det lämpligt att avgränsa resonemanget/diskussionen av ar-			.:Fel! Okänt namn
betsmarknadspolitiken till att endast inkludera de individer som är inskrivna			på
vid arbetsförmedlingarna och som är öppet arbetslösa eller deltar i arbets-			dokumentegenskap
marknadspolitiska åtgärder (i figuren representerade av arbetsplatsförlagda			.
åtgärder eller utbildningsåtgärder). Detta eftersom studien skall fokusera			Underbilaga 1
kring olika invandrargruppers andelar i dessa två kategorier. Således kommer
inte individer i arbetshandikappåtgärder, anställda som är arbetssökande
(deltidsarbetande m.fl.) och inskrivna i sökkategori 14 och 91 att behandlas i
analysen.28
Figur 3.1 Arbetsförmedlingarnas uppdelning på olika sökkategorier


Öppet arbetslösa	Arbetsmarknadspolitiska	Handikappåtgärder
Öppet arbetslösa	åtgärder
(skat 11, 12, 13)	åtgärder
(skat 11, 12, 13)		(skat 42, 43, 71)
		(skat 42, 43, 71)

Arbetsplats-

förlagda

Utbildnings-Anställd och arbetssö-

åtgärderkande

åtgärder

	Praktik & projekt
Anställningsstöd	Praktik & projekt	Särskild kategori
Anställningsstöd	(skat 52, 55, 56, 57,	(skat 14, 91)
(skat 44, 45, 46, 51,	(skat 52, 55, 56, 57,	(skat 14, 91)
(skat 44, 45, 46, 51,	58, 61, 65)
53)	58, 61, 65)
53)

Not: För en noggrann specifikation av respektive sökkategori och hur dessa föränd- rats över tiden se exempelvis AMS (1999c). De sökkategorier (skat) som ingår i re- spektive kategori anges i respektive kategoris ruta.

27Se appendix för en kortfattad förklaring till respektive sökkategori samt en mer omfat- tande beskrivning för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Bergeskog (1999) samt AMS (1999c) innehåller mer detaljerad information om alla sökkategorier.

28Appendix (tabell A1) innehåller information om det totala antalet inskrivna vid arbets-

förmedlingarna 1992, 1995 och 1998 uppdelat på alla förekommande sökkategorier.

119

Det har påtalats att även skat 14 (som bl.a. inkluderar invandrare som är	Fel! Okänt namn
svårplacerade p.g.a. språksvårigheter) borde inkluderas i en studie av priori-	på
teringar inom arbetsmarknadspolitiken. Att samtidigt inkludera fler katego-	dokumentegenskap
rier och fler invandrargrupper än vad som tidigare analyserats av AMS egna	.:Fel! Okänt namn
statistikenhet torde leda till problem vid en jämförande analys av resultaten.	på
Ett sådant angreppssätt kan innebära att det blir svårt att särskilja vad even-	dokumentegenskap
tuella skillnader mellan denna studie och tidigare studier beror på – föränd-	.
ring i kategorisering eller att fler invandrargrupper inkluderats. Ett ytterligare	Underbilaga 1
argument för att inte inkludera skat 14 är att andelen öppet arbetslösa då
skulle överskattas. Personer inskrivna i skat 14 är inte aktuella för åtgärder
(per definition av sökkategorin) vilket således överskattar gruppen öppet
arbetslösa vid en analys av prioriteringar inom arbetsmarknadspolitiken.
Detta innebär att om vi finner skillnader i prioritering inom arbetsmarknads-
politiken mellan olika grupper av utrikes födda, givet att skat 14 inte är in-
kluderad, kan vi (troligen) utesluta möjligheten att det beror på att vissa
grupper inte skulle vara lämpliga för åtgärder.
De individer som är inskrivna som deltagare av någon arbetsmarknadspoli-
tisk åtgärd kategoriseras antingen till arbetsplatsförlagda åtgärder eller ut-
bildningsåtgärder. Utbildningsåtgärd innebär att individen genomgår någon
form av arbetsmarknadsutbildning. Utbildningsåtgärderna är således inte
arbetsplatsförlagda och antas därför ha minst likhet med ett ordinarie arbete.
Vidare kan en indelning göras av de arbetsplatsförlagda åtgärderna i anställ-
ningsstödsåtgärd och praktik & projekt. Kännetecknande för anställningsstöd
är att åtgärden innebär ett bidrag (dock inte för hela lönekostnaden) till ar-
betsgivare för att anställa en arbetslös individ. Praktik & projektåtgärderna
innebär (oftast) ingen lönekostnad för arbetsgivaren men innebär istället att
den anställdes arbetsuppgifter inte får rymmas inom den vanliga verksamhet-
en. Sammanfattningsvis kan sägas att av de två senare formerna av åtgärder
(de arbetsplatsförlagda) har den första åtgärden, anställningsstöd, den största
anknytningen/likheten med ett ordinarie arbete. En mer noggrann beskriv-
ning av de olika formerna av åtgärder anges i appendix. Det skall poängteras
att klassificeringen inte är helt problemfri. Exempelvis innebär beredskaps-
arbete (skat 51) att arbetsgivaren får betala en viss del av lönekostnaden men
arbetet får ändock inte rymmas inom den vanliga verksamheten. Detta inne-
bär att en kategorisering av beredskapsarbete till anställningsstöd istället för
praktik & projekt är mer eller mindre godtycklig. För den viktigaste katego-
riseringen, den mellan att vara i arbetsmarknadspolitiska åtgärd eller öppet
arbetslös, föreligger dock inga kategoriseringsproblem.
Studien kommer i de olika avsnitten att behandla och jämföra, förutom de
specifika sökkategorierna, de som är öppet arbetslösa kontra de i arbets-
marknadspolitiska åtgärder, de i arbetsplatsförlagda åtgärder kontra de i
utbildningsåtgärder samt de i anställningsstödsåtgärder jämfört med de i
praktik & projekt.
Arbetsmarknadspolitiska åtgärder och arbetslöshet 1990-2000
Innan systematisk analys genomförs av skillnader i tillgången till de olika
formerna av arbetsmarknadspolitiska åtgärdssystem mellan infödda svenskar	120

och invandrare ges en kort beskrivning av hur antalet i arbetsmarknadspoli- tiska åtgärder samt antalet öppet arbetslösa utvecklats under 1990-talet.

Figur 3.2 Utvecklingen av öppet arbetslösa och i arbetsmarknadspolitiska åtgär der 1990-2000

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

500000

450000

400000

350000

300000

250000

200000

150000

100000

50000

1990

1992

1994

1996

1998

Källa :AMS, egna beräkningar.

arbetslös

anställnings stöd

praktik & projekt

utbildning

Figur 3.2 visar att antalet öppet arbetslösa ökade markant mellan 1990 och 1993 som en följd av den kraftiga lågkonjunktur Sverige då befann sig i. Under 1994 och 1995 stabiliserades antalet öppet arbetslösa för att därefter minska fram till 1999. Minskningen i antalet öppet arbetslösa under denna period beror troligen på en förbättrad konjunktur där många lämnat arbets- lösheten/arbetsförmedlingarna för arbete men även att arbetslösa lämnat arbetsförmedlingarna för att delta i kunskapslyftet. Idag (mars månad år 2000) utgör antalet öppet arbetslösa ca 235 000 individer.

Vad gäller arbetsmarknadspolitiska åtgärder visar figur 3.2 att de har haft väldigt olika utveckling under 1990-talet. Antalet deltagare i utbildningsåt- gärder ökade mycket under de första åren på 90-talet för att under 1993-94 stabiliseras på en nivå kring 55 000 deltagare per månad. Kring dessa nivåer befinner sig antalet deltagare i arbetsmarknadsutbildning också idag. För arbetsplatsförlagda åtgärder visar figur 3.2 att både anställningsstödsåtgär- derna och praktik & projektåtgärderna ökade i antalet deltagare fram till 1994. Efter det har praktik & projektåtgärderna ökat ytterligare i omfång fram till 1997 för att sedan kraftigt avta. Dock är dessa typer av åtgärder fortfarande de vanligast förekommande arbetsmarknadspolitiska medlen. Anställningsstödsåtgärderna har däremot avtagit i betydelse, mätt som antalet

121

deltagare, under senare delen av 90-talet. Det trots att dessa åtgärder varit de mest effektiva vad avser sannolikheten att vara i arbete sex månader efter avlutad åtgärd. Vi återkommer till resultaten/utfallet för olika former av åtgärder i avsnitt 3.6.

3.4 Händel 1992, 1995 och 1998–en beskrivning av data

Den databas som utgör underlag för analysen har erhållits genom samkör- ning av register ifrån AMS (HÄNDEL-databasen) och SCB (RTB - registret över Rikets totalbefolkning 16-64 år) för åren 1992, 1995 och 1998. Totala antalet inskrivna hos arbetsförmedlingarna under november månad respek- tive år uppgick 1992, 1995 och 1998 till 697 685, 905 088 respektive 803 930 individer. Av dessa var 6 617 stycken observationer uteslutna för 1992, 6 850 för 1995 och 5 954 för 1998 på grund av att de saknade invandringsår (dessa utgör ungefär hälften av de uteslutna), fanns ej med i RTB (troligen nordiska medborgare som registrerats hos arbetsförmedlingen men ej i bo- stadsregistret) eller var utrikes födda från Oceanien eller USA (dessa två ”nationaliteter” utgör en så pass liten grupp att några mer omfattande upp- delningar på variabler inte är möjlig).

Vid analysen av hur olika grupper har prioriterats inom arbetsmarknadspo- litiken görs ytterligare begränsningar av det ursprungliga datamaterialet eftersom studien då endast berör dem som var öppet arbetslösa eller i ar- betsmarknadspolitisk åtgärd vid de olika mättillfällena. Därmed har även de som deltar i åtgärd för arbetshandikappade, individer som arbetar men är arbetssökande vid arbetsförmedlingen samt de två specialkategorierna (sök- kategori 14 och 91) uteslutits.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

122

Tabell 3.2 Andelen i respektive kategori, infödda och utrikes födda, 1992-1998. Procent.

Kategori	1992:		1995:		1998:
	Infödda	Utrikes	Infödda	Utrikes	Infödda	Utrikes
		födda		födda		födda
Arbetslösa	61	64	67	64	55	57

Arbetsplatsförlagda
åtgärder:
Anställningsstöd	5	5	9	7	7	7

Praktik & projekt	17	5	14	14	21	16

Utbildning	17	26	10	15	17	20

Antal individer totalt	410772	91479	444871	121649	285013	84049

	(71)a	(79)	(61)	(70)	(44)	(55)

a)Siffran inom parentes anger de öppet arbetslösas och de i arbetsmarknadspolitiska åtgärders andel av det totala antalet inskrivna vid arbetsförmedlingarna ( (antal öppet arbetslösa + antal i arbetsmarknadspolitiska åtgärder) / totala antalet in- skrivna vid arbetsförmedlingen).

De som var öppet arbetslösa eller i arbetsmarknadspolitisk åtgärd har mins- kat i andel av det totala antalet inskrivna vid arbetsförmedlingarna, från 71 procent för infödda svenskar 1992 (79 procent för utrikes födda) till 44 pro- cent (55 procent) 1998. Förändringen utgörs till största del av att det är en större andel arbetshandikappade och arbetande individer, men som söker arbete, som är inskrivna 1998 än 1992.29 Tabell 3.2 anger att andelen öppet arbetslösa av det totala antalet öppet arbetslösa och i arbetsmarknadspolitiska åtgärder har minskat mellan 1995 och 1998, både för infödda svenskar och utrikes födda personer. Detta skulle kunna innebära att ett skift ägt rum i arbetsmarknadspolitiken till fördel för mer av aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder under denna tidsperiod. Samtidigt har dock en kraftig minskning i totala antalet inskrivna vid arbetsförmedlingarna inträffat för både infödda och utrikes födda. En annan tänkbar förklaring till den förändrade andelen öppet arbetslösa är därmed att ett stort antal personer har lyckats erhålla arbete när arbetsmarknaden förbättrades under 1996, och att dessa då fram- förallt var inskrivna som öppet arbetslösa. Ytterligare en möjlig förklaring är att ett flertal påbörjat kunskapslyftet (som initierades under 1998) och att det framförallt var personer som ej deltog i någon åtgärd utan var öppet arbets- lösa som påbörjade kunskapslyftet.

Vidare visar tabell 3.2 att 43 procent av de utrikes födda (45 procent av de infödda svenskarna) deltog i någon form av arbetsmarknadspolitisk åtgärd 1998. Utbildningsåtgärder utgjorde detta år närmare 47 procent (37 procent) av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för utrikes födda (infödda svens-

29Se tabell A1 i appendix hur förändringen 1992 till 1998 är fördelad mellan olika sökka- tegorier.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

123

kar). Således verkar arbetsförmedlingarna i större utsträckning föredra ut-	Fel! Okänt namn
bildningsåtgärder för de utrikes födda än för infödda. Anställningsstöd ut-	på
gjorde däremot endast en liten del av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna	dokumentegenskap
både för utrikes födda och infödda. På denna aggregerade nivå är det inte	.:Fel! Okänt namn
möjligt att observera några större skillnader i andelen som är arbetslösa i	på
förhållande till andelen som är i arbetsmarknadspolitiska åtgärder mellan	dokumentegenskap
infödda och utrikes födda. Som tidigare sagts är gruppen utrikes födda ex-	.
tremt heterogen vad avser ursprung, vistelsetid i Sverige m.m.. Det är därför	Underbilaga 1
troligt att skillnader blir mer synliga om de utrikes födda delas upp i mindre
populationer/grupper.

3.5 Inskrivningstider vid arbetsförmedlingarna

En grupps genomsnittliga inskrivningstid vid arbetsförmedlingen är till mycket beroende av hur pass svår gruppen är att få ut på den ordinarie ar- betsmarknaden. Långa inskrivningstider innebär således att gruppen som helhet har långa inskrivningstider eller att en delgrupp har mycket långa inskrivningstider vilket driver upp den genomsnittliga inskrivningstiden. Fördelningen över inskrivningstider vid arbetsförmedlingen i november 1998 (se figur 3.3 till 3.11) ser väldigt lika ut för infödda svenskar och olika grup- per av utrikes födda. Tyngdpunkten i fördelningen ligger på korta inskriv- ningstider men det är även ett flertal som har väldigt långa inskrivningstider vilket gör att medelvärdet blir högt.

Eftersom inskrivningstidens fördelning har ungefär samma utseende för de olika grupperna kommer fortsättningsvis endast skillnader i genomsnittliga inskrivningstider att beskrivas. Inskrivningstid mäts på två olika sätt; som genomsnittlig tid individerna hittills varit inskrivna vid arbetsförmedlingen avseende detta inskrivningstillfälle (anges i tabell 3.3 som ”inskr.tid”) och som genomsnittlig tid individerna varit inskrivna vid arbetsförmedlingen de senaste tre åren (anges i tabell 3.3 som ”inskr 3 år”). Avsnittet inkluderar alla inskrivna vid arbetsförmedlingarna, d.v.s. alla sökkategorier som beskrivs i figur 1 är inkluderade.30 Det skall tilläggas att det i detta avsnitt inte har kontrollerats för demografiska olikheter som exempelvis ålders- och köns- struktur mellan grupperna.

För att begränsa diskussionen om skillnader i inskrivningstider mellan olika grupper kommer endast skillnaden mellan 1995 och 1998 för variabeln ”inskr 3 år” att diskuteras. Detta innebär ingen större begränsning då resulta- ten/beskrivningen i princip är densamma oavsett val av variabel och tid- punkt. Tabell A1 (i appendix) visar att antalet inskrivna minskat mellan 1995 och 1998 samtidigt som tabell 3.3 visar att inskrivningstiden (mätt som ge- nomsnittlig inskrivningstid de senaste tre åren) har ökat för alla kategorier. Detta mönster av ökande inskrivningstider beror troligen på att de som för- svunnit ifrån arbetsförmedlingarna under denna tidsperiod var individer med korta inskrivningstider snarare än att arbetsförmedlingarna blivit mindre

30Tabell A2 i appendix ger ytterligare information om antal individer, andelen män samt

utbildningsnivån inom respektive grupp.

124

effektiva. Anledningen till att det förra är mer troligt är att arbetsmarknaden	Fel! Okänt namn
har förbättrats avsevärt mellan 1995 och 1998 och individer med korta in-	på
skrivningstider antas ha en större sannolikhet att komma ut på arbetsmark-	dokumentegenskap
naden än de med långa inskrivningstider.31	.:Fel! Okänt namn
1998 hade infödda svenskar i genomsnitt befunnit sig inskrivna 713 dagar	på
hos arbetsförmedlingarna under de tre senaste åren. Motsvarande siffra för de	dokumentegenskap
utrikes födda är 789 dagar för dem som invandrade innan 1981 och 787 för	.
dem som invandrade mellan 1982 och 1992.32 Att invandrare har längre	Underbilaga 1
inskrivningstider är förväntat eftersom invandrare i genomsnitt har svårare än
infödda svenskar att finna jobb. Dessutom existerar skillnader i inskrivnings-
tid mellan olika invandrargrupper samt när dessa invandrade till Sverige. Lite
förvånande visar tabell 3.3 att invandrare från Norden, Västeuropa, Östeu-
ropa, Sydeuropa och Afrika och som kom till Sverige innan 1981 har längre
inskrivningstider än de som kommit senare från samma regioner. En möjlig
förklaring är att denna grupp av tidiga invandrare till stor del tidigare job-
bade inom tillverkningsindustrin och nu finner det svårt att erhålla ett nytt
arbete på 90-talets förändrade arbetsmarknad. En annan möjlig förklaring är
skillnader i ålderssammansättningen mellan de olika invandrarkohorterna.
Kortast inskrivningstider har invandrare från Västeuropa, övriga Asien och
Latinamerika. Varför vissa invandrargrupper har kortare inskrivningstider än
andra kan bero på ett flertal faktorer. Vissa invandrargrupper lyckas bättre på
arbetsmarknaden än andra och har därför kortare inskrivningstider. En annan
möjlig förklaring är att vissa invandrargrupper prioriteras inom arbetsför-
medlingarna genom att de får mer av de aktiva åtgärderna vilket gör att fler
individer ur dessa prioriterade grupper erhåller arbete.
Vidare påvisar tabell 3.3 inga större skillnader i inskrivningstid mellan
män och kvinnor eller mellan olika utbildningsnivåer. Framförallt är det
förvånande att inga skillnader mellan olika utbildningsnivåer observeras då
högutbildade personer borde ha lättare att ta sig ut på arbetsmarknaden än
lågutbildade.33
Sammanfattningsvis kan sägas att det existerar skillnader i inskrivningsti-
der mellan grupper men att dessa är relativt små. Skillnaden mellan den
genomsnittliga inskrivningstiden (1998) för infödda svenskar och den in-
vandrargrupp med högsta inskrivningstiden (Östeuropa -1980) är endast 124
dagar eller ungefär fyra månader.

31Anledningar till detta kan vara att individer som varit borta en längre tid från arbets- marknaden antas ha ”sämre” arbetsmarknadsegenskaper och därför anses vara mindre produktiva av arbetsgivare.

32En jämförelse kan inte göras med dem som invandrare mellan 1993 och 1998 eftersom en del kanske endast varit i Sverige en kort tid och på grund av detta faktum har kort inskrivningstid hos arbetsförmedlingen.

33En möjlig förklaring är att högutbildade är mer selektiva i sitt val av arbete och därför

påvisar långa inskrivningstider.

125

Figur 3.3 Infödda svenskar (alla åldrar)

120000
100000
100000
80000
80000
60000
60000
40000
40000
20000																														St d. Dev = 731.53
																														Mean = 698
																														Mean = 698
0																														N = 645320.00

400

800

1200

1600

2000

2400

		Fel! Okänt namn
		på
Figur 3.4 Födda i Norden		dokumentegenskap
Figur 3.4 Födda i Norden		.:Fel! Okänt namn
	invandrat före 1992	på
4000			dokumentegenskap
3000		1
		1

2000

1000

							St d. Dev = 802.75
							Mean = 861
0							N = 28094. 00
0	400	800	1200	1600	2000	2400

Figur 3.5 Födda i Västeuropa invandrat före 1992

800

600

400

200

							St d. Dev = 762.53
							Mean = 775
0							N = 4805.00
0	400	800	1200	1600	2000	2400

Figur 3.7 Födda i Sydeuropa

invandrat före 1992

12 00
10 00
10 00
80 0
80 0
60 0
60 0
40 0
40 0
20 0							St d. D ev = 7 84. 99


							Me an = 8 21
							Me an = 8 21
0							N = 7 909 .00
0
	4	8	1	1	2	2
	4	8	2	6	0	4
0	0	0	0	0	0	0
0	0	0	0	0	0	0

Figur 3.6 Födda i Östeuropa invandrat före 1992

2000

1000

							Std. Dev = 826.17
							Std. Dev = 826.17
							Mean = 871
0							N = 11948.00
0
0	400	800	1200	1600	2000	2400

Figur 3.8 Födda i Mellan Östern

invandrat före 1992

5000

4000

3000

2000

1000

							Std. Dev = 7	54.95
							Mea n = 732
							Mea n = 732
0							N = 28803.0	0
0							N = 28803.0	0
0	400	800	1200	1600	2000	2400

126

Figur 3.9 Födda i övriga Asien invandrat före 1992

2000

1000

								Std. Dev = 674.11


								Mean = 612
							0
0								N = 9732.00
0								N = 9732.00
								0
0	400	800	120	160	200	240
			0	0	0	0

Figur 3.11 Födda i invandrat före

2000

1000

							Std. Dev = 688.77


							Mean = 610
							Mean = 610
0							N = 8777.00
0	400	800	120	160	200	240
			0	0	0	0

Fel! Okänt namn

på

Figur 3.10 Föddaokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på

Std. Dev = 694.99

Mean = 619

N = 8763.00

400	800	120	160	200	240
		0	0	0	0

127

							Fel! Okänt namn
							på
	Tabell 3.3 Genomsnittliga antalet dagar inskrivna vid AF för nuvarande sökka-						dokumentegenskap
							.:Fel! Okänt namn
	tegori (Inskr.tid) samt total inskrivningstid vid AF de senaste 3 åren (Inskr 3 år),						på
	1992-1998.a						på
	Ursprung	1992:	1995:		1998:		dokumentegenskap
		Inskr.tid.a	Inskr.tid	Inskr 3 år	Inskr.tid	Inskr 3 år	Underbilaga 1
	Infödda	223	509	666	698	713	Underbilaga 1
	Naturaliserade:
	Invandrade:
-1980		248	571	713	808	779
1981-1992		278	585	771	739	798
1993-		-	281	460	595	766
	Utrikes födda:
-1980		248	575	720	827	789
1981-1992		267	557	751	709	787
1993-		-	319	362	491	633
	Därav:
	Norden:
-1980		250	603	740	892	811
1981-1992		220	518	717	732	771
1993-		-	233	353	345	495
	Västeuropa:
-1980		242	581	697	835	762
1981-1992		219	453	640	623	710
1993-		-	246	320	314	432
	Östeuropa:
-1980		259	646	758	983	843
1981-1992		278	616	776	817	805
1993-		-	285	348	406	559
	Sydeuropa:
-1980		253	593	729	881	813
1981-1992		245	554	743	738	802
1993-		-	337	363	600	731

128

														Fel! Okänt namn
														på
														dokumentegenskap
	Tabell 3.3. Forts.													.:Fel! Okänt namn
	Tabell 3.3. Forts.													på
	Ursprung		1992:		1995:					1998:				dokumentegenskap
			In-		Inskr.tid		Inskr	3		Inskr.tid		Inskr	3	dokumentegenskap
			In-		Inskr.tid		Inskr	3		Inskr.tid		Inskr	3	.
			skr.tid.a				år					år		.
			skr.tid.a				år					år		Underbilaga 1
	Mellanöstern:													Underbilaga 1
	Mellanöstern:
-1980		236		487		678			686		768
1981-1992		285		580		771			738		8
1993-		-		324		380			426		566
	Övriga Asien:
-1980		232		439		613			544		665
1981-1992		261		521		703			658		757
1993-		-		278		336			384		536
									¨
	Latinamerika:
-1980		230		491		690			597		717
1981-1992		278		518		737			628		762
1993-		-		297		379			369		529
	Afrika:
-1980		255		540		721			766		811
1981-1992		263		530		758			581		780
1993-		-		288		348			358		546
	Kön:
	Män	260		523		677			693		761
	Kvinnor	260		493		627			670		724
	Utbildningsnivå:
	Grundskola	253		512		659			708		744
	Gymnasieskola	265		508		656			658		744
	Högskola	267		504		626			691		740

a)För 1992 är det genomsnittlig inskrivningstid sedan Händels födelse (juni 1991).

Således anges ”Inskr 3” år ej för 1992.

129

3.6Arbetsmarknadspolitiska åtgärders ”framgång”

I detta avsnitt studeras arbetsplatsförlagda åtgärder och utbildningsåtgärder. Åtgärderna skiljer sig åt både avseende utformning såväl som de målgrupper de riktar sig till.34 Detta innebär ett problem vid en utvärdering av hur pass väl olika åtgärder lyckas sysselsätta personer efter avslutad åtgärd. Om se- lektionen av deltagare till de olika åtgärderna inte är slumpmässig utan till viss del beror på individuella egenskaper så kan inte skillnader i ”framgång” (effektivitet) mellan olika åtgärder enbart tolkas som att en viss åtgärd är sämre eller bättre än andra. En åtgärd som exempelvis har långtidsarbetslösa personer med grundskoleutbildning som målgrupp uppvisar troligen sämre sysselsättningsresultat än en åtgärd som har högutbildade personer som målgrupp. Skillnaden torde främst bero på en selektionseffekt. Högutbildade personer har vanligtvis lättare att få arbete. Hur man på ett korrekt sätt skall mäta olika åtgärders effekter på inkomster eller sysselsättning saknar ett entydigt svar och en sådan analys ligger utanför ramen av denna rapport. För den metodologiskt intresserade läsaren skall det nämnas att det har förts en debatt inom arbetsmarknadsekonomin under 90-talet som försökt över- komma dessa metodologiska oenigheter.35 Syftet med detta avsnitt är mindre pretentiöst än vanligt förekommande forskningsrapporter kring åtgärders effekter och skall enbart belysa om mönstret för olika åtgärders ”framgång” skiljer sig eller är liktydigt för utrikes födda och infödda svenskar.

Måttet på en åtgärds ”framgång” är hur många procent av dem som deltog i en specifik åtgärd som hade sysselsättning sex månader efter avslutad åt- gärd.36 Att utvärdera en åtgärds effektivitet enligt detta tillvägagångssätt är som sagt inte problemfritt eftersom vissa åtgärder riktar sig till dem som har sämst position på arbetsmarknaden och det därför är sannolikt att dessa åt- gärder erhåller ett sämre resultat, mätt som andelen som finner sysselsätt- ning, än de åtgärder som riktar sig mot dem bättre förutsättningar. Eftersom analysen varken kontrollerar för sammansättningen av utbildning, kön eller ålder inom grupperna skall resultaten beaktas med detta i åtanke. Antalet individer som deltagit i arbetsmarknadspolitiska åtgärder har inte förändrats nämnvärt mellan 1992 och 1998 utan endast minskat med 11 procent eller cirka 20 000 individer.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

34 Se appendix för en kortare förklaring till respektive åtgärd. Se AMS (1998b, 1999b) samt Bergeskog (1999) för en mer noggrann beskrivning av respektive åtgärds utform- ning och vilka målgrupper den är ämnad för.

35Se Ackum Agell (1999), Regnér (1997) och Harkman m.fl. (1999) för en beskrivning av problemen och metoderna kring åtgärders effekter på sysselsättning och inkomster.

36Sysselsatt definieras som att vara deltidsarbetslös (skat 21), tillfälligt arbete (skat 31), ombytessökande (skat 41), erhållit arbete (avors=1), tidsbegränsad anställning (avors=2) samt fortsatt anställning hos samma arbetsgivare (avors=3). Denna definit- ion är något snävare än AMS definition på att vara sysselsatt som även inkluderar lönebidrag (skat 42), offentligt skyddat arbete (skat 43), rekryteringsstöd (skat 44) samt anställd inom samhall (avors=4). Flera av dessa är uteslutna eftersom de utgör åtgärd för arbetshandikappade (skat 42-43 samt avors=4) samt för att det utgör en

subventionerad anställning (skat 44).

130

Tabell 3.4 visar att både arbetsplatsförlagda åtgärder och utbildningsåtgär-	Fel! Okänt namn
der har blivit mer ”framgångsrika” mellan 1992 och 1998.37 1992 hade 26	på
procent av de infödda svenskarna (16 procent av de utrikes födda) som del-	dokumentegenskap
tog i en arbetsplatsförlagd åtgärd funnit sysselsättning sex månader efter	.:Fel! Okänt namn
avslutad åtgärd. 1998 hade denna siffra ökat till 38 procent (32 procent).	på
Utbildningsåtgärder visar ungefär samma utvecklingsmönster och 1998 fanns	dokumentegenskap
det ingen större skillnad i andelen sysselsatta mellan utbildningsåtgärder och	.
arbetsplatsförlagda åtgärder. Tabell 3.4 visar också att utrikes födda har ökat	Underbilaga 1
i andel med arbetsplatsförlagd åtgärd mellan 1992 och 1998 (siffror inom
parentes i tabellen). 1998 var cirka femtio procent av både infödda svenskar
och utrikes födda och som deltog i arbetsmarknadspolitiska åtgärder in-
skrivna vid arbetsplatsförlagda åtgärder.
Om en uppdelning görs på respektive åtgärd existerar dock stora skillnader
i framgång mellan olika åtgärder. De åtgärder som innebär ett anställnings-
stöd, d.v.s. att deltagaren i åtgärden håller ett vanligt arbete men till en sub-
ventionerad lön, visar klart bäst resultat. Av de som 1998 deltog i åtgärderna
anställningsstöd och starta eget-bidrag hade mer än 50 procent funnit syssel-
sättning sex månader efter avslutad åtgärd. Åtgärderna som tillhör kategorin
praktik & projekt visar ett mer varierat resultat. I princip kan dessa åtgärders
”framgång” relateras till/kategoriseras efter hur pass väl de liknar ett ordina-
rie arbete. Åtgärder som innebär någon form av praktik (exempelvis resurs-
arbete och arbetsplatsintroduktion) är mer framgångsrika på att sysselsätta
deltagarna på den ordinarie arbetsmarknaden än åtgärder som innebär ett
deltagande i ett projekt (exempelvis ALU och projektarbete).
Utbildningsåtgärder utgörs till största delen av arbetsmarknadsutbildning.
Dess ”framgång” har ökat avsevärt. Mer än en dubbelt så hög andel av dess
deltagare erhöll arbete 1998 jämfört med 1992. Mest framgångsrik av utbild-
ningsåtgärderna är IT-satsningen som nästan är lika effektiv som åtgärderna
med anställningsstöd. Detta beror med stor sannolikhet på att personerna som
deltar i åtgärden är en selektiv grupp med specifikt intresse för IT samtidigt
som efterfrågan på arbetsmarknaden är stor för denna typ av kompetens.

37Detta kan bero på bättre arbetssökanden, mer effektiva program och/eller en bättre

arbetsmarknad 1998 än 1992.

131

Tabell 3.4 Andelen sysselsatta 6 månader efter avslutad åtgärd i respektive sökandekategori. Infödda och utrikes födda. Procent.

Typ av åtgärd		1992:		1995:		1998:
		Infödda	Utrikes	Infödda	Utrikes	Infödda	Utrikes
			födda		Födda		födda
Arbetsplatsförlagda
åtgärder:		26	16 (28)	36 (64)	23 (57)	38 (55)	32 (51)
		(56)a
Utbildningsåtgärder:		20 (44)	11 (72)	26 (36)	13 (43)	37 (45)	27 (49)
Arbetsplatsförlagda
åtgärder
Rekryteringsstöd		-	-	65	56	-	-
(skat 44)
Anställningsstöd		-	-	-	-	60	52
(skat 45)
Starta eget bidrag		-	-	78	68	79	70
(skat 46)
Beredskapsarbete		15	10	20	11	-	-
(skat 51)
Utbildningsvikariat		44	36	53	46	67	-
(skat 53)
Praktik & projekt:
ALU (skat 52)		-	-	16	10	22	15
API (skat 55)		-	-	33	19	39	28
OTA (skat 56)		-	-	-	-	6	5
Projektarbete (skat 57)		-	-	-	-	21	20
”Kalmarmodellen”		-	-	-	-	51	45
(skat 58)
Ungdomspraktik		26	18	20	23	-	-
(skat 61)
Kommunala ungdoms-
avtalet (skat 65)		-	-	26	19	38	28
Utbildningsåtgärd:
Datortek (skat 64)		-	-	28	17	28	19
Arbetsmarkn.	utb.	20	11	25	13	38	28
(skat 81)
IT-satsningen (skat 82)		-	-	-	-	56	45
Antal individer		158533	33372	147653	44032	132660	36828

a)Siffran inom parentes anger andelen av denna kategori som har arbetsplatsförlagd åtgärd respektive utbildningsåtgärd. Exempelvis, 56 procent av dem födda i Sverige (1992) med en arbetsmarknadspolitisk åtgärd hade en arbetsplatsförlagd åtgärd.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

Studien ger inga belägg för att det skulle finnas några större skillnader i
åtgärders ”framgång” mellan infödda svenskar och utrikes födda. Med andra	132

ord är de åtgärder som är framgångsrika för infödda det också för invandrare.	Fel! Okänt namn
Resultaten visar också att inom respektive åtgärd är åtgärden lite mer fram-	på
gångsrik för infödda än för utrikes födda. Resultaten för de arbetsmarknads-	dokumentegenskap
politiska åtgärdernas ”framgång” speglar därmed rätt väl skillnaden mellan	.:Fel! Okänt namn
infödda svenskar och invandrare som finns på arbetsmarknaden.	på
Med tanke på hur mycket olika åtgärder skiljer sig åt i utformning, och där	dokumentegenskap
arbetsplatsförlagda åtgärder antyds vara mest framgångsrika, skall det bli	.
intressant att följa hur ”nya” arbetsmarknadspolitiska åtgärder för invandrare	Underbilaga 1
som kombinerar yrkespraktik med språkutbildning i svenska lyckas med att
sysselsätta invandrare på den ordinarie arbetsmarknaden. Men för att kunna
utvärdera dessa ”nya” åtgärder på ett korrekt sätt, och finna vilken typ av
åtgärd som fungerar ”bäst”, borde AMS fundera kring att börja använda en
experimentansats. Detta innebär (något förenklat) att slumpmässigt tilldela
en viss grupp individer olika former av åtgärder. Exempelvis skulle man
enligt denna ansats slumpmässigt tilldela nytillkomna invandrare praktik,
språkutbildning eller en kombinationen av dessa för att därefter analysera
skillnader i ”framgång” mellan dessa tre alternativa åtgärder.

3.7 Af:s prioritering mellan åtgärd eller arbetslöshet för olika invandrargrupper

Detta avsnitt belyser hur olika invandrargrupper (i genomsnitt) har fördelats av arbetsförmedlingarna mellan att vara arbetslös (vara inskriven i sökkate- gori 11, 12 eller 13) jämfört med att vara i arbetsmarknadspolitisk åtgärd (sökkategorierna 44 till 82).38 Riksdagen har beslutat (Regeringens proposit- ion 1995/1996:222) att ungdomar, äldre, arbetshandikappade, långtidsarbets- lösa och utomnordiska medborgare särskilt skall prioriteras till de arbets- marknadspolitiska åtgärderna. Denna studie kommer uteslutande att analy- sera dessa prioriteringar för den sistnämnda gruppen samt en utvidgning av denna. Att endast fokusera på utomnordiska medborgare kan ge en missvi- sande bild om man är intresserad av hur hela invandrarbefolkningen blir prioriterad inom arbetsmarknadspolitiken eftersom alla de invandrare som har svenskt medborgarskap (samt nordiska invandrare) då utelämnas. Dessa s.k. naturaliserade invandrare utgör idag cirka hälften av den totala utomnor- diska invandrarbefolkningen i Sverige. Eftersom det varken i direktiven för arbetsmarknadspolitiken (Regeringens proposition 1995/1996:222 och 1999/2000:1) eller i AMS (1997, 1998, 1999) rapporter nämns något om hur naturaliserade invandrare blir prioriterade inom arbetsmarknadspolitiken är det möjligt att man satt likhetstecken mellan utomnordiska medborgare och utomnordiska invandrare.

AMS har i ett flertal studier (se avsnitt 3.2) visat att utomnordiska med- borgare till viss del har prioriterats till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Som sagts inkluderar inte dessa studier naturaliserade invandrare och det är möjligt att dessa invandrare inte erhåller samma mängd av åtgärder som de

38Därmed görs ingen åtskillnad mellan de olika former av arbetsmarknadspolitiska åtgär-

der som diskuterats i de tidigare avsnitten.

133

skulle behöva med hänsyn tagen till deras situation på arbetsmarknaden. I	Fel! Okänt namn
kapitel 2 är det tydligt att inte bara utomnordiska medborgare utan även	på
naturaliserade invandrare har en betydligt sämre position på arbetsmark-	dokumentegenskap
naden än infödda svenskar. Denna studie analyserar utrikes födda uppdelat	.:Fel! Okänt namn
på vilken geografisk region de utvandrat från samt den period då invandring-	på
en skedde.	dokumentegenskap
Som mått på om olika grupper har prioriteras inom arbetsmarknadspoliti-	.
ken används ett prioriteringsindex. Detta beräknas som den studerade grup-	Underbilaga 1
pens andel av de i arbetsmarknadspolitiska åtgärder dividerat med deras
andel av de arbetslösa (*100). Ett prioriteringsindex över 100 innebär att
gruppen är prioriterad och under 100 att gruppen är oprioriterad. Ordvalet
”oprioriterad” skall inte tolkas som att en grupp är avsiktligt oprioriterad
inom arbetsförmedlingarna utan är enbart den använda definitionen på att
prioriteringsindex är under 100.
Tabell 3.5 visar prioriteringsindex för olika grupper för 1992, 1995 och
1998 (kolumn 2, 4 och 6). Dessutom anges hur respektive grupp är fördelad
mellan arbetsplatsförlagda åtgärder och utbildningsåtgärder. Exempelvis
deltar 55 procent (45 procent) av de naturaliserade invandrare som invand-
rade mellan 1981 och 1992 i en arbetsplatsförlagd åtgärd (utbildningsåtgärd)
1998. Generellt kan det sägas att gruppen invandrare med tidigt invand-
ringsår har en större andel arbetsplatsförlagda åtgärder än de grupper av
invandrare som kom senare. Ett sådant mönster får anses som nor-
malt/förväntat eftersom en längre tid i Sverige innebär att dessa individer har
mer av svensk arbetserfarenhet och därmed lättare att erhålla exempelvis
anställningsstöd än individer som varit i Sverige en kortare tid.
Prioriteringsindexet för 1998 visar att naturaliserade invandrare inte har
blivit prioriterade utan snarare motsatsen. Detsamma gäller även totalt sett
för utrikes födda och som invandrade till Sverige innan 1993. Däremot har
arbetsförmedlingarna prioriterat utrikes födda och som invandrat efter 1992.
Vidare visar prioriteringsindex för 1998 ett klart mönster vad avser i vilken
grad invandrargrupper från olika geografiska områden har prioriterats. In-
vandrare från Norden och Västeuropa, oavsett invandringsår, är oprioriterade
inom arbetsmarknadspolitiken. Detta resultat gäller alltså även dem som
invandrat från dessa regioner efter 1992. I motsats till detta har invandrare
från Asien (exklusive invandrare från Mellan östern) och Latinamerika,
oavsett invandringsår, prioriterats till arbetsmarknadsutbildning. För alla de
fyra övriga kategorierna, invandrare från Östeuropa, Sydeuropa, Mella-
nöstern och Afrika, visar tabell 3.5 att de som invandrade 1992 och tidigare
är oprioriterade medan de som invandrade efter 1992 är prioriterade.
Utomnordiska medborgare (exklusive invandrare från Norden och Västeu-
ropa) är enbart dominerande i den grupp av invandrare som kom till Sverige
efter 1992 vilket också är den grupp som blivit prioriterade.39 Resultaten ger
därmed en bild av att Regeringens direktiv avseende att prioritera en viss

39Utomnordiska medborgare (exklusive invandrare från Norden och Västeuropa som har en liten andel med svenskt medborgarskap oavsett invandringsår) utgjorde 1998 70-90 procent, beroende på region, av de som invandrat efter 1992, 23-48 procent av de som

invandrat 1981-1992 och 4-21 procent av de som invandrat innan 1981.

134

grupp invandrare, utomnordiska medborgare, inneburit att en annan grupp	Fel! Okänt namn
invandrare (och som till absolut storlek är klart större) har blivit oprioriterade	på
till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Utifrån de faktiskt gjorda prioritering-	dokumentegenskap
arna i tabell 3.5 verkar arbetsförmedlingarna ha prioriterat sent anlända in-	.:Fel! Okänt namn
vandrare på bekostnad av de som kom innan 1993 samt att två specifika	på
invandrargrupper, invandrare från Latinamerika och Asien, blivit speciellt	dokumentegenskap
behandlade och prioriteras mer än andra grupper av invandrare.	.
Slutsatsen man kan dra av de funna resultaten är att Regeringens direktiv	Underbilaga 1
angående fördelningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har upp-
fyllts för den grupp invandrare man fokuserade på men att andra grupper av
invandrare blivit oprioriterade/förbigångna vid denna fördelning. Anledning-
arna därtill kan vara flera. Den givna slutsatsen är att arbetsmarknadspoliti-
ken varit missriktad. Men resultaten i tabell 3.5 tar inte hänsyn till de olika
gruppernas sammansättning i andra aspekter än individuella egenskaper som
vilken region invandrarna utvandrat från eller när de invandrade. Det är
därför möjligt att de befintliga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inte är
anpassade för vissa invandrargrupper och arbetsförmedlingarna därmed anser
att det är bättre att dessa invandrare är öppet arbetslösa och aktivt söker
arbete än deltar i åtgärder.40 Vidare är det möjligt att resultaten är en följd av
att olika grupper har olika utbildningsnivåer, åldrar och inskrivningstider vid
arbetsförmedlingen vilket skulle kunna förklara de skillnader som observe-
ras. Analysen i nästa avsnitt skall därför kontrollera för dessa skillnader i
individuella egenskaper.

40Troligen mindre förekommande då dagens arbetsmarknadspolitiska åtgärder är utfor-

made att passa de mest skilda behov.

135

Tabell 3.5 Prioriteringsindex samt andelen med arbetsplatsåtgärd av totala antalet med arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Ursprung	1992:	Andel i	1995:	Andel i	1998:	Andel i
	Prioin-	arb.åtg.	Prioindex	arb.åtg.	Prioin-	arb.åtg.
	dex				dex
Infödda	102	56	97	64	102	55
Naturaliserade:
-1980	74	45	85	67	87	59
1981-1992	82	27	99	63	89	55
1993-	-	-	60	70	101	45
Utrikes födda:
-1980	70	43	82	68	84	60
1981-1992	108	21	107	60	88	54
1981-1992
1993-	-	-	183	40	112	40
Norden:
-1980	66	38	79	69	83	63
1981-1992	71	35	84	63	81	54
1993-	-	-	57	63	64	47
Västeuropa:
-1980	58	45	74	72	77	67
1981-1992	87	28	92	64	88	53
1993-	-	-	100	53	76	49
Östeuropa:
-1980	62	36	85	71	80	62
1981-1992	126	18	115	58	92	54
1993-	-	-	185	36	123	35
Sydeuropa:
-1980	63	32	70	72	69	63
1981-1992	90	23	96	63	74	55
1993-	-	-	219	39	124	42
Därav:
Bosnien: 1993-	-	-	237	-	130	-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

136

Tabell 3.5	Forts.
Ursprung		1992:	Andel i	1995:	Andel i	1998:	Andel i
		Prioin-	arb.åtg.	Prioin-	arb.åtg.	Prioin-	arb.åtg.
		dex		dex		dex
Mellanöstern:
-1980	64		55	80	71	78	58
1981-1992	111		20	107	64	85	58
1993-	-		-	148	45	102	41
Därav: Iran:	125		-	107	-	83	-
1981-1992
Övriga Asien:
-1980	147		62	112	56	117	48
1981-1992	113		18	116	53	108	50
1993-	-		-	183	41	105	32
Latinamerika:
-1980	92		58	102	62	100	51
1981-1992	125		20	116	53	97	48
1993-	-		-	177	38	109	33
Därav:
Chile:
-1980	77		-	105	-	98	-
1981-1992	116		-	107	-	96	-
Afrika:
-1980	61		44	83	70	73	47
1981-1992	120		18	112	55	87	44
1993-	-		-	167	37	101	31
Därav:
Etiopien:
1981-1992	144		-	115	-	92	-

Not: Prioriteringsindex (Prioindex) beräknas som gruppens, exempelvis utrikes föd- das, andel av de i åtgärder dividerat med gruppens andel av de arbetslösa (*100). Ett prioindex större än 100 innebär således att gruppen erhåller mer, relativt sett, av åtgärder än vad deras andel av de arbetslösa utgör. Andel i arbetsplatsåtgärd (”An- del i arb.åtg.”) beräknas som andelen av de med arbetsmarknadspolitisk åtgärd vars åtgärd är en arbetsplatsåtgärd (*100). En andel i arbetsplatsåtgärd på 58 innebär således att 58 procent av dem med åtgärd har en arbetsplatsåtgärd.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

3.8Oddset att vara i arbetsmarknadspolitisk åtgärd jämfört med att vara arbetslös–effekten av individuella egenskaper

Den deskriptiva analysen i avsnitt 3.7 har en begränsning i att den inte kon-
trollerar för olika individuella egenskaper, såsom utbildning, ålder och in-
skrivningstid hos arbetsförmedlingen, mellan de olika grupperna-
/kategorierna. Eftersom huvudsyftet med denna studie är att utvärdera hur
olika grupper av invandrare blivit prioriterade inom arbetsmarknadspolitiken
genomförs även en statistisk analys för att ge extra trovärdighet åt resultaten.
Den statistiska metoden i detta avsnitt upplevs säkert som komplicerad för de
som inte läst statistik men tolkningen av resultaten är lika enkla att förstå	137
	137

som prioriteringsindexet. På grund av användandet av en mer komplicerade	Fel! Okänt namn
analys skall detta avsnitt främst ses som en känslighetsanalys av föregående	på
avsnitt.	dokumentegenskap
Analysen är gjord med statistiska regressioner, s.k. logit modeller, där re-	.:Fel! Okänt namn
sultatet kan tolkas som olika egenskapers effekt på en oddskvot.41 I detta fall	på
är oddskvoten sannolikheten att vara i arbetsmarknadspolitisk åtgärd relativt	dokumentegenskap
sannolikheten att vara arbetslös.42 Exempelvis är sannolikheten att vara i	.
åtgärd 1998 45 procent och därmed är sannolikheten att vara arbetslös 55	Underbilaga 1
procent (100-45) eftersom individerna endast kan vara antingen i åtgärd eller
arbetslösa. I detta fall blir oddskvoten, i fortsättningen benämnt den relativa
sannolikheten att vara i åtgärd, 82 procent.43 En fullständig förståelse av
oddskvoten är dock inte en nödvändighet för en förståelse av resultaten ef-
tersom det viktiga är hur olika individegenskaper påverkar denna oddskvot.
Tabell 6 visar, för 1998, att kvinnor har en relativ sannolikhet att vara i åt-
gärd som är 1 (talet för kvinnor i fjärde kolumnen) och män en relativ sanno-
likhet att vara i åtgärd som är 0.76. Att kvinnor har oddskvoten 1 innebär att
de utgör en jämförelsekategori (precis som infödda svenskar, vara i åldern
30-39 år, inneha en gymnasieutbildning samt vara inskriven på arbetsför-
medlingen längre än 12 månader vilka även de därmed har oddskvoten lika
med 1). När oddskvoten för en viss kategori är lägre än 1 innebär det att den
kategorin har en lägre relativ sannolikhet att vara i åtgärd jämfört med jämfö-
relsekategorin, allt annat lika. Exempelvis innebär detta att män har en lägre
relativ sannolikhet att vara i åtgärd jämfört med kvinnor när skillnader i
ålder, inskrivningstid, utbildning och varifrån personen kommer har kontrol-
lerats för.
Resultaten för 1998 visar att iakttagelserna i föregående avsnitt var kor-
rekta. När hänsyn tagits till skillnader i ålder, inskrivningstid och utbildning
har invandrare från Norden och Västeuropa en lägre relativ sannolikhet att
vara i åtgärd jämfört med infödda svenskar (vilket är jämförelsekategorin). I
motsats till detta har invandrare från Asien (exklusive invandrare från Mellan
östern) och Latinamerika en högre relativ sannolikhet att vara i åtgärd jäm-
fört med infödda svenskar. För de fyra övriga kategorierna, invandrare från
Östeuropa, Sydeuropa, Mellanöstern och Afrika, visar tabell 3.6 att de som
invandrade före 1993 har en lägre relativ sannolikhet att vara i åtgärd medan
de som invandrade efter 1992 har en högre relativ sannolikhet att vara i
åtgärd jämfört med infödda svenskar. Vid en jämförelse över tiden, framför-
allt mellan 1995 och 1998, ser vi att antalet invandrargrupper som har en
högre relativ sannolikhet att vara i åtgärd jämfört med infödda svenskar
minskat. Detta stämmer överens med den bild som ges av AMS egna rappor-
ter (se avsnitt 3.2) där man observerat att prioriteringen av utomnordiska

41Se exempelvis Greene (1997) för en beskrivning av den statistiska modellen.

42Oddskvoten = Pr(åtgärd) / Pr(arbetslös) där Pr(åtgärd) = sannolikheten att vara i åtgärd och Pr(arbetslös) = sannolikheten att vara arbetslös.

43Observera att det korrekta språkbruket skulle vara sannolikheten att vara i åtgärd relativt sannolikheten att vara arbetslös och det är detta som avses med termen ”relativa

sannolikheten att vara arbetslös”.

138

medborgare inom arbetsmarknadspolitiken avtagit mellan 1995 och 1998.	Fel! Okänt namn
Anledningen till denna oroväckande förändring förklaras dock inte.	på
I övrigt visar resultaten att yngre individer har en större relativ sannolikhet	dokumentegenskap
att vara i åtgärd än de som är äldre men att skillnaderna är små mellan de två	.:Fel! Okänt namn
äldsta kategorierna. Lite förvånande har de med en gymnasieutbildning en	på
större relativ sannolikhet att vara i åtgärd jämfört med dem som har endast	dokumentegenskap
grundskola eller jämfört med dem som har högskolestudier bakom sig. Re-	.
sultaten visar också att åtgärder inte sätts in förrän individer varit inskrivna	Underbilaga 1
en längre tid hos arbetsförmedlingen. De som har varit inskrivna längre än 12
månader har nämligen en högre relativ sannolikhet att vara i åtgärd jämfört
med dem som varit inskrivna en kortare tid, d.v.s. kortare tid än 12 månader.
Dessa resultat är relativt samstämmiga över tiden vilket innebär att resultaten
ger samma slutsatser oavsett vilket av åren som studeras.

139

Tabell 3.6 Oddset att vara i åtgärd jämfört med att vara arbetslös

Variabler					1992	1995	1998
Kön: Kvinnor					1	1	1
Män					0.76	0.94	0.76
Ursprung: Infödda					1	1	1
Norden		-1980			0.85	0.89	0.91
Norden		1981-1992			0.83	0.89	0.87
Norden		1993-			-	0.73	0.79
Västeuropa				-1980	0.83	0.91	0.83
Västeuropa				1981-1992	1.08*	1.01*	0.95*
Västeuropa				1993-	-	1.23	0.96*
Östeuropa			-1980		0.82	0.92	0.80
Östeuropa				1981-1992	1.37	1.13	0.91
Östeuropa				1993-	-	1.98	1.30
Sydeuropa			-1980		0.79	0.78	0.78
Sydeuropa				1981-1992	0.99*	0.99*	0.79
Sydeuropa				1993-	-	2.12	1.30
Mellanöstern				-1980	0.68	0.84	0.86
Mellanöstern				1981-1992	1.20	1.07	0.91
Mellanöstern				1993-	-	1.48	1.19
Övriga asien				-1980	1.18	1.06*	1.05*
Övriga asien				1981-1992	1.22	1.20	1.13
Övriga asien				1993-	-	2.02	1.21
Latinamerika				-1980	0.89	1.03*	0.99*
Latinamerika				1981-1992	1.33	1.20	1.05*
Latinamerika				1993-	-	1.96	1.31
Afrika		-1980			0.79	0.90	0.84
Afrika		1981-1992			1.24	1.12	1.01*
Afrika		1993-			-	1.68	1.24
Ålder:	30-39				1	1	1
	16-19				7.89	2.80	8.93
	20-29				2.03	1.31	1.52
	40-55				0.82	0.90	0.89
	56-65				0.25	0.47	0.92
Utbildning:	Gymnasie				1	1	1
	Grundskola				0.69	0.81	0.79
	Högskola				0.72	0.94	0.89
Inskrivningstid:		>12 månader			1	1	1
		0-6 månader			0.22	0.37	0.29
		7-12 månader			0.62	0.85	0.82
Antal individer					502251	566520	374076

Not: Talen för de olika variablerna anger dess oddskvot, d.v.s. sannolikheten att vara i åtgärd relativt sannolikheten att vara arbetslös. Referensgrupp är svensk kvinna, 30- 39 år, inskriven mer än 12 månader hos AF och med en gymnasieutbildning. ”*” indikerar att talet ej är signifikant skilt från 1 för 5 procents signifikansnivå.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

140

3.9 Sammanfattning och slutsatser

I samband med att invandrarnas situation på arbetsmarknaden försämrats under 1990-talet har antalet inskrivna invandrare vid arbetsförmedlingarna ökat. Det innebär att det blivit allt viktigare att arbetsförmedlingarnas resur- ser fördelas så att invandrarnas deltagande i olika former av arbetsmarknads- politiska åtgärder motsvaras av deras andel som är arbetslösa. I ett flertal rapporter om arbetsmarknaden för invandrare (se AMS; 1996, 1997, 1998 och 1999) säger sig AMS att ha uppnått detta mål. Deras definition på in- vandrare är dock snäv och inkluderar endast de personer som har utomnor- diskt medborgarskap, dvs. exkluderar alla de invandrare som är födda i andra nordiska länder samt de som har erhållit svenskt medborgarskap. Invandrare med utomnordiskt medborgarskap utgjorde 1999 endast cirka 35 procent av samtliga utrikes födda. För att studera om det finns vissa invandrargrupper som inte ges samma tillgång till den aktiva arbetsmarknadspolitiken som infödda så har denna studie utökat AMS analyser till att omfatta alla utrikes födda (uppdelat på invandringsperiod).

Resultaten visar att utomnordiska medborgare har blivit prioriterade till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Men resultaten visar också att de in- vandrargrupper som har få utomnordiska medborgare (d.v.s. att en stor andel är naturaliserade) har blivit oprioriterade, d.v.s. har en andel av de i åtgärder som är lägre än deras andel av de arbetslösa. Dessa oprioriterade invandrar- grupper har på inget sätt en bättre situation på arbetsmarknaden än infödda svenskar vilket skulle motivera att de är oprioriterade inom arbetsmarknads- politiken. Kapitel 2 visar istället att deras situation på arbetsmarknaden har förvärrats under 1990-talet. En tänkbar förklaring till dessa resultat är att arbetsmarknadspolitiken är missriktad och därmed har fått till följd att en grupp invandrare som borde vara prioriterad (med hänsyn till deras situation på arbetsmarknaden) istället är oprioriterad inom den förda arbetsmarknads- politiken. Ytterligare möjliga förklaringar är att naturaliserade invandrare tidigare haft en bra situation på arbetsmarknaden och inte varit i behov av extrainsatser (prioriteringar) och har därför ”glömts bort” vid prioriteringar inom arbetsförmedlingarna samt att HÄNDEL (arbetsförmedlingarnas opera- tiva databas) endast innehåller information om medborgarskap, d.v.s. att arbetsförmedlingarna inte har kunnat identifiera utrikes födda personer.

Den genomsnittliga inskrivningstiden hos arbetsförmedlingen visar unge- fär samma mönster. Prioriterade grupper inom arbetsmarknadspolitiken har kortare inskrivningstider än de oprioriterade grupperna vilket indikerar att det har en positiv effekt att vara en prioriterad grupp. Det skall poängteras att dessa resultat är relativt svaga och det finns behov av en mer fördjupad ana- lys, framförallt för utflödet från arbetsförmedlingarna (vilket vår data inte tillåter).

Avslutningsvis visar studien att olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder har olika framgång. De åtgärder som är mest lika ett ordinarie arbete, d.v.s. olika former av lönesubventioner, lyckas bäst med att ha deltagare i jobb 6 måna- der efter avslutad åtgärd. Dessa åtgärder utgör dock endast en liten del av det totala batteriet med arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Resultaten visar också att respektive åtgärd är ungefär lika framgångsrik för utrikes födda

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

141

som för infödda, d.v.s. de åtgärder som fungerar ”bäst” gör så för både in-		Fel! Okänt namn
vandrare och infödda svenskar. Vidare finns en tendens att utbildningsåtgär-		på
der	är mer förekommande för utrikes födda än för infödda. Frågan är om	dokumentegenskap
detta	är den lämpligaste strategin/fördelningen för att invandrare skall	.:Fel! Okänt namn
komma ut på arbetsmarknaden? Att utvärdera åtgärders ”framgång” inbegri-		på
per en hel del osäkerhet på grund av selektionsproblematik; en åtgärd kanske		dokumentegenskap
är framgångsrik p.g.a. att endast individer med en hög sannolikhet att få jobb		.
deltager i åtgärden. En lösning på detta problem är användandet av en expe-		Underbilaga 1
rimentansats där en grupp individer slumpmässigt tilldelas åtgärder. Fram-
förallt skulle denna ansats kunna påvisa om arbetspraktik, språkutbildning
eller en kombination av dessa är den mest effektiva åtgärden för nyligen
invandrade individer.

142

Appendix

Beskrivning av olika former av arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Som anges i avsnitt 3.3 delas de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna in i tre delgrupper efter deras likhet med ett ordinarie arbete: anställningsstöd, prak- tik & projekt samt utbildningsåtgärder. Nedan följer en mer noggrann be- skrivning av respektive åtgärd. Avslutningsvis anges alla övriga inskriv- ningskategorier, d.v.s. även de inskrivningskategorier som inte är en åtgärd. Ytterligare information kring dessa åtgärder och sökkategorier kan erhållas i skriften ”Arbetsmarknadspolitiska åtgärder”, AMS (1997).

Anställningsstöd: i denna kategori inbegrips sökkategori 44, 45, 46, 51 och 53.

Rekryteringsstöd (skat 44): stödet är en form av lönesubvention till arbetsgi- vare vid anställning av arbetslösa. Dock får stödet ej utbetalas till statliga arbetsgivare och ej heller till arbetsgivare inom syntetfiberindustrin, bilindu- strin, stålindustrin, varvsindustrin, fiskerisektorn, transportsektorn eller jord- brukssektorn.

Anställningsstöd (skat 45): stödet är en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd som från och med den 1 januari 1998 ersatte de tidigare åtgärderna bered- skapsarbete, rekryteringsstöd och utbildningsvikariat. Stödet är en form av lönesubvention till arbetsgivare vid anställning av arbetslösa. Anställnings- stödet får lämnas både till privata och offentliga arbetsgivare.

Starta eget-bidrag (skat 46): bidraget är ämnat för arbetssökande som startar egen näringsverksamhet. Bidraget är avsett att utgöra ett tillskott till rörelse- idkarens försörjning under uppstartsperioden (vanligtvis de första sex måna- derna).

Beredskapsarbete (skat 51): stödet är en form av lönesubvention till arbetsgi- vare vid anställning av arbetslösa. Beredskapsarbetet får endast avse sådana angelägna arbetsuppgifter som inte ryms inom arbetsgivarens budget. Stödet har framförallt utnyttjats av kommuner, landsting och statliga arbetsgivare.

Utbildningsvikariat (skat 53): åtgärden innebär att arbetsgivare får bidrag för vikariats och utbildningskostnader om de efter anvisning från arbetsför- medlingen anställer en ersättare för den som går utbildning.

Praktik & projekt: i denna kategori inbegrips sökkategori 52, 55, 56, 57, 58, 61, 65.

Arbetslivsutveckling – ALU (skat 52): åtgärden utgör ingen kostnad för arbetsgivaren men får å andra sidan, enligt AMS föreskrifter, inte anordnas för att ersätta annan arbetskraft på arbetsplatsen och inte användas för att utföra ordinarie arbetsuppgifter. Arbetslivsutveckling får anordnas av ideella organisationer, föreningar, kommuner, staten, fackliga organisationer, före- tag m fl..

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

143

Arbetsplatsintroduktion – API (skat 55): API är en praktikåtgärd med syfte att ge arbetslösa, som saknar yrkeserfarenhet, möjlighet att praktisera på en lämplig arbetsplats. Åtgärden tillkom 1 juli 1995 som en sammanslagning av åtgärderna ungdomspraktik, akademikerpraktik, invandrarpraktik och prak- tikdelen inom ungdomsintroduktionen.

Offentligt tillfälligt arbete – OTA (skat 56): OTA är en arbetsmarknadspoli- tisk åtgärd för arbetssökande som är över 55 år. Dessa tillfälliga arbeten kan anordnas av staten, landstingen, kommunerna och de allmänna försäkrings- kassorna och får inte ersätta ordinarie arbetskraft och inte användas för att utföra ordinarie arbetsuppgifter.

Projektarbete (skat 57): Åtgärden inrättades 1 juli 1997 och innebär att ar- betslösa personer får praktik, eller deltar i utbildning, som inte ryms inom de övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Möjligheten att anordna projekt- arbeten står öppen för främst kommuner men även för arbetsförmedlings- nämnder, fackförbund, ideella föreningar m fl..

Resursarbete – ”Kalmarmodellen” (skat 58): Åtgärden inrättades 1 juli 1997 och är en form av beredskapsarbete. Åtgärden kan anordnas av stat, lands- ting, kommun och hos de allmänna försäkringskassorna. Tanken är att re- sursarbete, utan att ersätta ordinarie arbetsuppgifter, skall upprätthålla de arbetssökandes kompetens och samtidigt höja kvaliteten på arbetsplatsen de anvisats till.

Ungdomspraktik (skat 61): detta är en praktikåtgärd med syfte att ge arbets- lösa ungdomar, som saknar yrkeserfarenhet, möjlighet att praktisera på en lämplig arbetsplats. Åtgärden ersattes 1 juli 1995 av arbetsplatsintroduktion.

Kommunala ungdomsavtalet – KUP (skat 65): avtalet innebär att kommu- nerna (frivilliga) åtar sig att erbjuda praktik på arbetsplats eller annan verk- samhet på heltid för arbetslösa ungdomar mellan 18 och 20 år.

Utbildningsåtgärder

Datortek (skat 64): infördes 1 juli 1995 som ett alternativ till traditionell arbetsmarknadsutbildning med syfte att möta den ökande efterfrågan på modern IT-kunskap i samhället. Utbildningen syftar till att arbetslösa perso- ner skall få möjlighet att lära sig att arbeta med informationshantering och datorer.

Arbetsmarknadsutbildning (skat 81): idén bakom denna åtgärd är att erbjuda arbetssökanden utbildning i yrken där det råder brist på arbetskraft. Därutö- ver skall utbildningen bredda mäns och kvinnors utbildnings- och yrkesval och därmed bidra till att bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden.

IT-satsningen (skat 82): är en arbetsmarknadsutbildning (se ovan) i informat- ionsteknik. Samtliga sökanden skall före ansöka genomgå ett urvalstest med godkänt resultat.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

144

Övriga inskrivningskategorier:

Arbetslösa (skat 11): platsförmedlingsservice

Arbetslösa (skat 12): vägledningsservice

Arbetslösa (skat 13): erbjuden åtgärd

Arbetslösa (skat 14): övriga inskrivna (på väg in/ut, svårplacerade) Deltidsarbetslösa (skat 21):

Timanställda (skat 22):

Tillfälligt arbete (skat 31):

EES-sökande (skat 34):

Ombytessökande samhall (skat 35):

Ombytessökande (skat 41):

Lönebidrag (skat 42):

Offentligt skyddat arbete (skat 43):

AMI-program (skat 71):

Särskilt introduktionsstöd (skat 72):

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

145

Tabell A1 Antalet individer i olika sökkategorier 1992, 1995 och 1998. Födda i						Fel! Okänt namn
Sverige och utrikes födda. Procent.						på
						på
Typ av sökkategori	1992:		1995:		1998:		dokumentegenskap
	Infödda	Utrikes	Infödda	Utrikes	Infödda		Utrikes
							O	känt namn
		födda		Födda			födda	känt namn
Utan arbete:						dokumentegenskap
						dokumentegenskap
Kan ta arbete direkt (skat 11)	217490	40705	255141	55330	118436	. 30978
Behov av utredning (skat 12)	34749	17402	35665	19933	26519	13649
						Underbilaga 1
I väntan på åtgärd (skat 13)	-	-	6412	2354	12224	3412
Övriga (skat 14)	20965	6973	33640	21856	54204	24378
Helt eller delvis i arbete:
Deltidsarbetslös (skat 21)	74395	8354	129391	14828	109574	14094
Timanställd (skat 22)	-	-	-	-	63667	9844
Tillfälligt arbete (skat 31)	46020	5316	33643	3627	30482	4461
EES-sökande (skat 34)	-	-	156	83	233	116
Ombytessökande (skat 35)	-	-	-	-	1674	508
Ombytessökande (skat 41)	13685	1473	27171	2580	34622	3746
Efterfrågepåverkande åtgärd:
Rekryteringsstöd (skat 44)	-	-	12127	2444	2	-
Anställningsstöd (skat 45)	-	-	-	-	10553	2907
Starta eget bidrag (skat 46)	-	-	7345	1573	8913	2574
Beredskapsarbete (skat 51)	12517	3855	7440	3093	4	-
ALU (skat 52)	-	-	35476	8076	25776	6291
Utbildningsvikariat (skat 53)	7639	845	11170	1223	3	-
API (skat 55)	-	-	20646	8530	11040	4038
OTA (skat 56)	-	-	-	-	7313	1085
Projektarbete (skat 57)	-	-	-	-	582	468
”Kalmarmodellen” (skat 58)	-	-	-	-	4107	652
Ungdomspraktik (skat 61)	68230	4616	268	22	-	-

146

											Fel! Okänt namn
											på
Tabell A1	Forts.										dokumentegenskap
Tabell A1	Forts.										.	:	Fel! O	känt namn
Typ av sökkategori				1992:			1995:			1998:	.	:	Fel! O	känt namn
Typ av sökkategori				1992:			1995:			1998:
				Infödda	Utrikes		Infödda	Utrikes		Infödda			Utrikes
					födda			Födda					dokumentegenskapfödda
Kommunala ungdoms-											.
avtalet (skat 65)			-		-	7460		371		11926		Underbilaga855			1
Utbudspåverkande åtgärd:
Datortek (skat 64)			-		-	8967		780	8964			2477
Arbetsmarkn. Utb. (skat 81)			70147		24056	36754		17920	37432			14439
IT-satsningen (skat 82)			-		-	-		-	1219			224
Särskild kategori (skat 91)			2693		908	4305		1452	5741			2127
Åtgärder	för	arbets-
handikappade:
Lönebidrag (skat 42)			-		-	41748		5088	43742			5593
			-		-	41748		5088	43742			5593
OSA (skat 43)			-		-	4386		857	4902			1076
AMI (skat 71)			6066		1969	5569		1338	6640			1846
Antal individer			574596		116472	724880		173358	645320			152656

a)Siffran inom parentes anger andelen av denna kategori som har efterfråge- respek- tive utbudspåverkande åtgärd. Exempelvis, 56 procent av dem födda i Sverige (1992) med en arbetsmarknadspolitisk åtgärd har en efterfrågepåverkande åtgärd.

147

	Tabell A2 Bakgrundsvariabler för inskrivna vid arbetsförmedlingen, 1998.						Fel! Okänt namn
							på
	Ursprung	Antal	Andelen	Utbildning:			dokumentegenskap
		individer	män	Grundskola	Gymnasie		Högskola	Okänt namn
	Infödda	645320	45	28	60	12		Okänt namn
	Infödda	645320	45	28	60	12
							på
	Naturaliserade:						dokumentegenskap
-1980		34322	46	34	53	13
1981-1992		39135	53	37	45	.
1981-1992		39135	53	37	45	18
1993-		9370	52	29	48		Underbilaga 1
1993-		9370	52	29	48	23
	Utrikes födda:
-1980		46298	48	37	50	13
1981-1992		62533	53	40	43	17
1993-		43825	52	34	44	22
	Därav:
	Norden:
-1980		22673	45	42	48	10
1981-1992		5421	45	36	50	14
1993-		2195	41	33	46	491
	Västeuropa:
-1980		3442	50	32	48	20
1981-1992		1363	53	25	51	24
1993-		1141	57	26	40	34
	Östeuropa:
-1980		3894	41	26	50	24
1981-1992		8054	32	23	50	27
1993-		2855	21	21	37	42
	Sydeuropa:
-1980		4620	57	43	45	12
1981-1992		3289	54	45	43	12
1993-		20887	54	29	55	16

148

Tabell A2	Forts.
Ursprung		Antal	Andelen	Utbildning:
		individer	män	Grundskola	Gymnasie	Högskola
Mellanöstern:
-1980	3595		54	45	42	13
1981-1992	25208		61	41	41	18
1993-	9350		62	43	31	26
Övriga Asien:
-1980	3936		38	21	66	13
1981-1992	5796		39	53	34	13
1993-	2400		33	50	26	24
Latinamerika:
-1980	2748		55	23	61	16
1981-1992	6015		49	37	50	13
1993-	1907		48	31	36	33
Afrika:
-1980	1390		72	29	49	22
1981-1992	7387		64	45	42	13
1993-	3090		60	49	35	16

a)För 1992 är det genomsnittlig inskrivningstid sedan Händels födelse (juni 1991). Således anges Inskr 3 år ej för 1992.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

149

Referenser

Ackum Agell, S. (1999) Vad vet vi om arbetsmarknadspolitikens effekter, 1999:4, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU).

AMS (1996) Arbetsmarknaden för utomnordiska medborgare, Ura 1996:2.

AMS (1997) Arbetsmarknaden för utomnordiska medborgare, Ura 1997:3.

AMS (1998) Arbetsmarknaden för invandrare, Ura 1998:1

AMS (1998b) Arbetsmarknadspolitiska åtgärder – årsrapport 1997, Apra 1998:2.

AMS (1999) Arbetsmarknaden för invandrare, Ura 1999:5.

AMS (1999b) Arbetsmarknadspolitiska åtgärder – årsrapport 1998, Apra 1999:2.

AMS (1999c) Definitioner inom AMV:s statistik, Uin 1999:3.

Bergeskog, A. (1999) Arbetsmarknadspolitisk översikt 1999, 1999:7, Institu- tet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU).

Borjas, G. (1991) ”Immigrants in the US Labour Market: 1940-80”, Ameri- can Economic Review, 81. Papers and proceedings.

Broome, P., Bäcklund, A-K., Lundh, C. & Olsson, R. (1996) Varför sitter “brassen” på bänken? Eller Varför har invandrarna så svårt att få jobb?, SNS Förlag, Stockholm.

Ekberg, J. (1983) Inkomsteffekter av invandring, doktorsavhandling, Lund Economic Studies, nr. 27, Lund.

Ekberg, J. (1991) Vad hände sedan? En studie av utrikes födda på arbets- marknaden, Acta Wexionesia serie 2. Economy & Politics, nr. 3, Växjö.

Ekberg, J. (1993) Sysselsättning och arbetsmarknadskarriär bland invand- rare, Rapport till invandrar och flyktingkommittén, Kulturdepartementet, Stockholm.

Ekberg, J. (1994) ”Economic Progress of Immigrants in Sweden from 1970 to 1990: A Longitudinal Study”, Scandinavian Journal of Social Welfare, 2.

Ekberg, J. (1996) ”Labour Market Career among Young Finnish Immigrants in Sweden”, International Migration Quarterly Review, 3.

Ekberg, J. (1997) ”Svårt för nya svenskar att få jobb” i Ebbesson, U. (ed.), Mångfald och ursprung, Invandrarverket, Norrköping.

Ekberg, J. & Hammarstedt, M. (1999) ”Egenföretagare bland invandrare”, Arbetsmarknad och arbetsliv, nr. 5.

Ekberg, J. & Hammarstedt, M. (1999) ”Invandrare i det svenska trygghetssy- stemet”, Socialvetenskaplig tidskrift, nr. 3.

Ekberg, J. & Ohlsson, M. (2000) “Flyktingars arbetsmarknad är inte natt- svart”, Ekonomisk debatt, nr. 4.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

150

Greene, W. (1997) Econometric Analysis, London, Prentice-Hall Internation- al.

Harkman, A., Johansson, A. & Okeke, S. (1999) Åtgärdsundersökning 1999, Ura 1999:1.

Johannisson, B. & Gustafsson, B-Å. (1984) Småföretagande på småort. Nätverksstrategier i informationssamhället, Centrum för småföretagsutveckl- ing, Högskolan i Växjö, Växjö.

Ohlsson, R. (1975) Invandrare på arbetsmarknaden. Ekonomisk-historiska Föreningen i Lund. Vol. XVI, Lund.

Regeringens proposition (1995/1996:222) Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000, ändrade anslag för budgetåret 1995/1996, finan- siering m.m..

Regeringens proposition (1999/2000:1) Budgetpropositionen för 2000.

Regnér, H, (1997) Training at the Job and Training for a New Job: Two Swedish Studies, Institutet för Social Forskning (SOFI), Stockholms univer- sitet.

Regnér, H. & Wadensjö, E. (1999) Arbetsmarknadens funktionssätt i Sve- rige, Institutet för Social Forskning (SOFI), Stockholms universitet.

Richmond, A. (1992) ”Immigration and Structural Change. The Canadian Experience 1971-86”, International Migration Review, nr. 2.

Riksdagens revisorer (1996) Effekter av arbetsmarknadsutbildningen, 1995/1996:10.

Riksdagens revisorer (1999) Svenskundervisning för invandrare och invand- rares situation på arbetsmarknaden, 1999/2000:9.

Rooth, D-O. (1999) Refugee Immigrants in Sweden. Educational Investments and Labour Market Integration, doktorsavhandling, Lund Economic Studies, nr. 84, Lund.

Scott, K. (1999) The Immigrant Experience, doktorsavhandling, Lund Stud- ies in Economic History, nr. 9, Lund.

SCB (1998) Befolkningsstatistik 1998 – folkmängden efter kön, ålder och medborgarskap.

SOU 1995:76 Arbete åt invandrare, Stockholm.

SOU 1996:5 Mångfalden och framtiden, Stockholm.

SOU 1996:34 Aktiv arbetsmarknadspolitik, Stockholm.

SOU 2000:7 Långtidsutredningen 1999/2000, Stockholm.

Strömbach, T. (1986) “Migrants in the Australian Labour Market”, Research report no. 10, Bureau of Labour Market Research, Camberra.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

151

Ulrich, R. (1994) “The impact of foreigners on public purse” i Spencer, S. (ed.), Immigration as an economic asset, Trentham Books, Staffordshire.

Wadensjö, E. (1972) Immigration och samhällsekonomi, doktorsavhandling, Lund Economic Studies, nr. 8, Lund.

Wilhelmsson, R. (2000) Ethnic Differences in the Swedish Youth Labour Market, Licentiatavhandling, Stockholms universitet, Stockholm.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Underbilaga 1

152

Remissammanställning

Allmänna synpunkter

Skolverket anser att rapporten har ett begränsat perspektiv; bl.a. saknas syn- punkter från de studerande och från andra representanter för arbetslivet än arbetsförmedlingens tjänstemän. I mötet med arbetsförmedlingen är det naturligt att arbetsgivare betonar betydelsen av språkkunskaper. Under peri- oder av arbetslöshet kan arbetsgivare också ställa höga krav medan kraven sjunker när det råder brist på arbetskraft. Verket understryker att språkinlär- ningen är en del av den nyanlände invandrarens livslånga och livsvida lä- rande. Språkinlärningen sker samtidigt genom formell undervisning i sfi och genom kontakter med arbetsliv och samhälle. Det är därför viktigt att inte se språkundervisningens mål som en första hög tröskel som måste passeras innan individen kommer i kontakt med arbets- och samhällsliv. Skolverket är dock positivt till förslagen om att kunskaperna om sfi-utbildningen och kva- liteten ska förbättras, utbildningens mål ska förändras och differentieras samt att lärare ska erbjudas kompetensutveckling. Verket kommer under år 2001 att arbeta ännu mera aktivt för att genomföra revisorernas förslag. Skolverket menar att revisorerna vad gäller uppföljning och statistik samt tillsyn, inte i alla delar har beaktat Skolverkets uppdrag och roll samt vad verket genom- fört.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) menar att den bild och de slutsatser som förs fram i många stycken helt överensstämmer med vad AMS också uppfat- tar som problem och utvecklingsområden.

Integrationsverket delar helt revisorernas slutsatser och förslag till åtgärder.

Socialstyrelsen delar i allt väsentligt den bedömning av situationen som görs i revisorernas rapport och vill understryka behovet av en förändring i sfi- undervisningen i riktning mot individualisering och ökad anknytning till arbetsmarknaden. Socialstyrelsen har i olika sammanhang uppmärksammat och betonat den betydelse som kunskaper i svenska språket har för invandra- res möjligheter att etablera sig i Sverige och integreras genom arbete. Kun- skaper i svenska visar sig ha stor betydelse för arbetsinkomsten.

Högskoleverket menar att svenskundervisning för invandrare är ett viktigt integrations- och arbetsmarknadspolitiskt instrument. Goda kunskaper i svenska har stor betydelse för integrationsprocessen och för möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden. Därför är det inte acceptabelt att sfi- verksamheten kännetecknas av låg effektivitet.

Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk (Nationellt centrum) menar att rapporten är ett värdefullt bidrag till diskussionen om och utveckl- ing av svenskundervisningen för invandrare. När det gäller utbildningens resultat ifrågasätter Nationellt centrum dock delar av den kritik som riktas mot utbildningen. Dels kan en förbättrad statistik av bl.a. orsakerna till stu- dieavbrott ge en delvis förändrad bild, dels bör man fundera över med vilka

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

153

andra utbildningsresultat man bör jämföra sfi-utbildningens studieresultat. En anledning till de problem många invandrare i Sverige trots allt har hänger mera samman med de höga förväntningarna på läs- och skrivförmåga som det svenska samhället i stort ställer. Det är önskvärt att man slår fast att sfi- utbildningen är en utbildning för nyanlända invandrare och inte som nu också en återkommande utbildning.

Sollefteå och Örebro kommun delar i allt väsentligt de synpunkter och för- slag som revisorerna framför i rapporten.

Borås kommun framhåller att en av grundförutsättningarna för att nå målet med ett integrerat samhälle är att invandrare är självförsörjande genom för- värvsarbete. Nyckeln till arbetslivet är det svenska språket.

Uppsala kommun anser det värdefullt att sfi granskats av en oberoende myn- dighet som kunnat lyfta fram det komplexa och motsägelsefulla i verksam- heten. Uppsalas erfarenheter av sfi-verksamheten ger dock i väsentliga delar en mer positiv bild än rapporten.

Arvika kommun menar att repporten ger en verklighetsförankrad och så gott som heltäckande bild av svenskundervisningen och invandrarnas arbets- marknad. Kommunen menar dock att invandrarna själva borde haft möjlighet att uttrycka sina åsikter. Detta hade gett rapporten en ytterligare dimension samtidigt som det förhoppningsvis också gett värdefulla synpunkter i föränd- ringsarbetet.

Svenska Kommunförbundet (Kommunförbundet) menar att svenskundervis- ningen för invandrare behöver förändras. Det är otillfredsställande att hälften av eleverna ännu efter fyra år inte uppnått tillräckliga kunskaper i svenska språket. Detta leder obönhörligen till ökade svårigheter att bli delaktiga i samhället.

Lärarförbundet menar att revisorernas rapport präglas av den höga andel elever som gör studieuppehåll, studieavbrott eller som inte klarar sfi- undervisningen och inte får något betyg. Lärarförbundet anser att rapporten aktualiserar de villkor som råder för sfi som skolform. Statsmakterna och kommunerna måste satsa betydligt mer på sfi.

Landsorganisationen (LO) menar att kravet på språkkunskaper har ökat samtidigt som det inte längre är självklart att den enskilde går från en sfi- utbildning till ett jobb. Sfi måste därför i högre grad vara en introduktion till arbetslivet.

Tjänstemännens centralorganisation (TCO) menar att personer med utländsk bakgrund är en av Sveriges sämst utnyttjade resurser. Att bättre tillvarata dessa personers kompetens innebär stora vinster, såväl för individen som för samhället.

Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) menar att många av de invandrare som sökt sig till Sverige är välutbildade och har goda yrkesmeriter. Men inriktningen på omhändertagande och grupporienterade ärenden i stället för på individuell rådgivning och individuella lösningar utifrån respektive per-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

154

sons behov har medfört betydande hinder för många personers inträde på	Fel! Okänt namn
arbetsmarknaden. Utgångspunkten för organisationen av undervisningen i	på
svenska för invandrare måste vara att individen har möjlighet att kunna	dokumentegenskap
skaffa sig så goda kunskaper i svenska så att hon eller han kan göra sig gäl-	.:Fel! Okänt namn
lande på arbetsmarknaden. Hur detta bäst kan ske, beror främst på den en-	på
skilda individens tidigare utbildnings- och yrkesbakgrund samt på rådande	dokumentegenskap
arbetsmarknadssituation.	.
	Bilaga 2
En förändrad sfi-utbildning
Revisorerna menar att svenskundervisningen för invandrare bör förändras
så att den bättre motsvarar behoven hos eleverna. Den stora grupp som inte
klarar sfi i dess nuvarande form bör kunna få en möjlighet att avsluta studi-
erna för att gå vidare till annan verksamhet som passar dem bättre. En möj-
lighet är att två betygsnivåer införs. De elever som inte klarar sfi genom den
undervisning som leder fram till sfi-betyg bör i stället efter en viss tid i sfi
erbjudas fortsatt språkundervisning, i kombination med exempelvis praktik
inom en kommunal projektanställning.
Skolverket menar att det snarare är utbildningens mål som inte är anpassat till
den grupp elever som har de sämsta förutsättningarna att tillgodogöra sig
svenskundervisningen, än att undervisningen är det. Det är därför mycket bra
att revisorerna föreslår en uppdelning av kursplanens mål så att betyg skulle
kunna ges på en lägre nivå. Flera av de problem som belyses i rapporten
beror på att det i många kommuner saknas alternativ till sfi-studier för de
deltagare som inte gör framsteg. Skolverket menar dock att det i rapporten
saknas förslag på hur kommunen ska stärkas i rollen om ansvarig för kortut-
bildade invandrares integration och sysselsättning.
AMS anser att nya vägar förutsättningslöst måste prövas, men också att goda
erfarenheter i fråga om metodik och pedagogik bör spridas. AMS menar att
det är viktigt att de verksamheter som kombineras med språkundervisningen
utformas så att de aktivt stöder själva språkundervisningen samtidigt som de
stärker deltagarens ställning på arbetsmarknaden. AMS kan inte bedöma om
två betygsnivåer kommer att innebära att fler kan avsluta undervisningen
med godkänt resultat.
Integrationsverket instämmer i förslaget. Införandet av två betygsnivåer
skulle troligen vara både stimulerande och motiverande för de elever som i
dag inte klarar sfi-studierna med godkänt resultat.
Socialstyrelsen ställer sig bakom förslaget att införa två betygsnivåer och att
de som inte klarar den högre nivån ges möjligheter till fortsatt undervisning
kombinerad med praktik. Sfi-undervisningen bör dock i ökad utsträckning
vara individuellt anpassad och kombinerad med socialt och psykologiskt stöd
i de fall detta behövs. Genom att i ökad utsträckning skräddarsy också sfi-
undervisningen efter den enskildes förutsättningar och behov kan elevernas
motivation förväntas öka, undervisningen bli mer meningsfull och resultaten
därmed förbättras. Undervisningen bör i högre utsträckning integreras med
företagspraktik.	155

Högskoleverket instämmer i förslaget. Alla ska, utifrån sina förutsättningar, kunna inhämta bästa möjliga kunskaper i svenska språket. Det är viktigt att sfi-elever grupperas enligt olika utbildningsnivåer och verket anser att två betygsnivåer bör införas. Eleverna bör dessutom kunna välja antingen en teoretisk eller en praktiskt orienterad inriktning inom sfi. Högskoleverket anser att det bör finnas möjligheter att anordna nybörjarkurser i svenska språket i högskolans regi avsedda för högt utbildade invandrare.

Nationellt centrum menar att en god allmänspråklig kompetens är en förut- sättning för fortsatt språkutveckling, för att kunna fungera i samhället, för att kunna påbörja teoretiska studier samt för att tillägna sig en specifik ”yrkes- svenska” eller gå vidare till arbete. Det finns en fara i en alltför tidig arbets- anpassning mot speciell yrkessvenska i utbildningen. Nationellt centrum anser att det kan finnas skäl att överväga om man ska dela upp sfi- utbildningen i två steg. Målet för utbildningen för merparten av eleverna måste vara en fullständigt genomförd sfi-utbildning.

Sollefteå kommun menar att goda kunskaper i svenska ofta är en förutsättning för att antingen få ett arbete eller kunna ta del i yrkesutbildning eller annan teoretisk utbildning. Kommunen anser att en miniminivå är nödvändig för att inte invandrare ska stanna upp eller hamna utanför samhället och är därför tveksamma till olika betygsnivåer eftersom det kan ge upphov till ett A- och ett B-lag bland invandrarna.

Örebro kommun menar att analfabeter i mycket högre grad bör få möjlighet till läs- och skrivträning på sitt eget modersmål. Samtliga deltagare bör ges möjlighet till praktik. Praktiken bör inte begränsas till enbart kommunal verksamhet.

Borås kommun menar att individuell anpassning av studierna är en nödvän- dighet för att uppnå lyckade studieresultat. När det är möjligt bör studierna varvas med lämplig praktik för elever med ingen eller kort skolutbildning.

Göteborgs kommun instämmer i förslaget att sfi-utbildningen måste föränd- ras för att bättre tillgodose behoven hos eleverna. Uppläggningen av utbild- ningen och övrig vuxenutbildning har varit för mycket anpassad till ung- domsutbildningen i stället för till den vuxnes situation. Förslaget att införa två betygsnivåer för sfi tillstyrks. För att känna sig motiverad till studier krävs att målet är nåbart. För att öka motivationen till språkinlärning bör vidare språkstudierna vara yrkesinriktade och kombineras med praktik.

Umeå kommun välkomnar förslaget om insatser för invandrare som inte uppnår godkänd sfi-nivå i syfte att skapa bättre möjligheter till inträde på arbetsmarknaden. Dagens sfi-undervisning passar bäst för elever som avser att fortsätta med teoretiska studier.

Malmö kommun delar revisorernas uppfattning att svenskundervisningen för invandrare bör förändras så att den bättre motsvarar behoven hos eleverna. Utbildningsaspekten på sfi måste förstärkas. Genom att kombinera rehabilite- rande åtgärder med sfi kan resultatet av utbildningen förbättras väsentligt.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

156

Uppsala kommun ställer sig bakom förslaget. Den stora grupp som inte kla- rar sfi i dess nuvarande form bör kunna få en möjlighet att avsluta studierna för att gå vidare till andra verksamheter som passar dem bättre. En grundnivå och ett grundbetyg som bör spegla vissa grundkunskaper samt genomgångna kurs- och praktikmoment, bör införas. För de kortutbildade måste språk- och yrkespraktik vid olika arbetsplatser ges större utrymme än tidigare. Yrkes- svenska bör i större utsträckning bakas in i själva undervisningen.

Borås kommun menar att det är viktigt att sfi-undervisningen utformas indi- viduellt för individer med olika förutsättningar. Ofta försöker man uppnå stordriftsfördelar utan hänsyn till de individuella behoven.

Karlstads kommun anser att två betygsnivåer ska införas. Vidare menar man att det är viktigt att efter en tids studier kunna varva praktik och studier.

Arvika kommun menar att förslaget är bra då svenskundervisningen behöver ses över i sin helhet då den i dag enbart är teoretiskt inriktad och uppbyggd på grammatikundervisning. Inriktningen mot två betygsnivåer skulle ge invandraren bättre möjligheter att komma ut i arbetslivet tidigare än vad som sker i dag.

Kommunförbundet anser att svenskundervisningen för invandrare hittills inte varit tillräckligt flexibel och inte i önskvärd omfattning tar hänsyn till den enskilde individens behov, intressen och aktuell situation. Undervisningen måste nivågrupperas i större utsträckning. Det är också nödvändigt att i större utsträckning ge möjligheter för nyanlända att träna och praktisera sina nyvunna kunskaper i svenska språket. Förslaget om att elever som inte uppnår den högre nivån på sfi-betyget ska erbjudas kommunala projektan- ställningar avvisas av Kommunförbundet eftersom detta kan leda till ökade svårigheter för dessa personer att bli självförsörjande och få fotfäste på den öppna arbetsmarknaden

LO menar att det nuvarande sfi systemet är orättvist. Det slår hårt mot äldre individer med kort eller bristfällig utbildning från hemlandet. Det är sfi- utbildningens utformning och inte individers bakgrund och egenskaper som gör att många inte kan tillgodogöra sig utbildningen. Vidare menar LO att praktik borde vara en bärande del i sfi-undervisningen eftersom praktik kan vara en bra introduktion till arbetsmarknaden. LO anser vidare att införandet av två betygsnivåer riskerar att skapa en delning mellan studenterna med negativa konsekvenser som följd. Fel genomfört leder de två nivåerna till att individerna sorteras i A- och B-lag. Samtidigt kan delningen underlätta att extra resurser och åtgärder kan riktas till de som är i störst behov. Nuvarande sfi-system är ohållbart.

Lärarförbundet anser att sfi-lärarna måste ges bättre möjligheter att individu- alisera undervisningen. Förbundet menar också att en förbättrad individuali- sering med hänsyn till exempelvis elever med hälsoproblem, problematiska sociala förhållanden och låg motivation kräver en ökad lärartäthet. Lärarför- bundet motsätter sig en indelning av undervisningen och sfi-provet i två nivåer och betonar den enskildes rätt att uppnå dagens sfi-nivå. Med tanke på att arbetsmarknaden ställer mycket höga krav på goda svenskkunskaper är

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

157

det viktigt att inte sänka kraven. En nivåindelning innebär också en risk att kommunerna inte kommer att ta sitt fulla ansvar för att alla som har förut- sättningar, om än på lång sikt, ges möjlighet att nå godkänt resultat på högsta nivån. Det är önskvärt att förena svenskundervisningen med mer yrkesprak- tik än i dag. Praktik innebär bl.a. bättre möjligheter att utveckla språket och har ett socialt värde som kan bidra till att höja elevernas motivation.

TCO delar uppfattningen att sfi bör förändras så att det bättre motsvarar elevens utgångspunkter och erfarenheter vad gäller studier och arbete. TCO menar att en förbättrad individualisering förutsätter en ökad lärartäthet och anser därför att lärartätheten för sfi bör vara något högre än i andra skolfor- mer. TCO motsätter sig en indelning av undervisningen och sfi-provet i två nivåer eftersom det är nödvändigt med en grundläggande språknivå för alla. Man anser vidare att praktiken inte bör begränsas till den kommunala verk- samheten.

SAF delar åsikten att svenskundervisningen för invandrare bör förändras så att den motsvarar behoven hos eleverna samt att den stora grupp som inte klarar sfi i dess nuvarande form bör kunna få en möjlighet att avsluta studi- erna för att gå vidare till annan verksamhet som passar dem bättre. SAF anser däremot inte att förslaget om fortsatt språkundervisning i kombination med praktik inom en kommunal projektanställning är en lyckad lösning. SAF anser att undervisningen i svenska språket bör differentieras utifrån individu- ella förutsättningar och ett belopp – en särskild språkpeng – bör knytas till varje individ som dessutom bör tillerkännas ett fritt val av utbildare. Den som tillhandahåller undervisningen måste förmå att möta invandrares mycket olika bakgrund och förutsättningar. SAF anser att sfi ska upphöra som skol- form. En ökad möjlighet att välja utbildningsanordnare gör att det går att öppna upp för utbildare som erbjuder mer praktik i företag i anslutning till språkutbildningen. SAF menar att de arbetsgivare som ställer upp med en individuellt utformad och handledd praktik och en eventuell fadder på ar- betsplatsen bör få ekonomisk ersättning.

Statistik

Revisorerna menar att statistiken inom sfi-området måste förbättras. Studie- resultat bör redovisas för olika elevgrupper fördelade efter utbildningsbak- grund snarare än nationell bakgrund. Dessutom bör gruppen med längre utbildning än tio år delas upp i gymnasial och eftergymnasial utbildning. Granskningen visar också att kommunernas redovisningar av kostnaderna för sfi-verksamheten skiljer sig åt väsentligt. Mycket tyder på att olika kom- muner räknar in olika kostnader i de uppgifter som lämnas. Revisorerna menar att kostnaderna bör redovisas på ett likartat sätt för att kunna bli användbara för jämförelser av kostnader och resultat, lärartäthet etc. mellan kommunerna.

Skolverket menar att trots övergång till nya insamlingsvägar och tidpunkter finns kvalitetsproblem kvar när det gäller statistiken. Problemen har varit av huvudsakligen två slag–dels problem kopplade till personnummer, dels helt

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

158

uteblivna uppgifter. Till den senare typen hör uppgifter om studieavbrott och	Fel! Okänt namn
avbrottsorsak. SCB:s personal har lagt ner mycket tid på granskning och	på
rättning inklusive direkta kontakter med skolornas personal. Det har lett till	dokumentegenskap
successivt bättre kvalitet. Den är emellertid ännu inte tillräckligt bra. Kom-	.:Fel! Okänt namn
munernas användning av entreprenörer i undervisningen bidrar också till	på
problemen med insamlingen. Verket håller med revisorerna om det princi-	dokumentegenskap
piellt lämpliga i att i Skolverkets årliga statistikpublikationer redovisa ytter-	.
ligare resultat efter dessa uppdelningarna kön, ålder och utbildningsbak-	Bilaga 2
grund. Eftersom publiceringen av statistik om sfi ingår i en helhet tillsam-
mans med andra skolformer krävs dock ytterligare överväganden innan ta-
bellverket kan förändras. När det gäller elevernas utbildningsbakgrund är det
svårt att med acceptabel kvalitet samla in mer detaljerade utbildningsuppgif-
ter. Mot bakgrund av revisorernas påpekande kommer emellertid frågan åter
att prövas. När det gäller kostnaderna för utbildningen håller Skolverket med
om att de bör redovisas på ett likartat sätt. Även här finns en ambition att
förbättra statistiken. Arbetet pågår i arbetsgrupper som har direkt ansvar för
statistikinsamlingen samt i ett par nyinrättade arbetsgrupper där Skolverket
och SCB ska se över rutinerna för kvalitetssäkring.
Integrationsverket instämmer i förslaget. Verket anser att registeruppgifterna
också måste kompletteras med information om praktik. Verket påpekar att ett
arbete med att förbättra kostnadsuppföljningar för flyktingmottagandet och
undersöka möjligheterna till kommungemensamma redovisningar av kostna-
der under introduktionen, inklusive sfi, har påbörjats mellan Kommunför-
bundet, Integrationsverket och ett antal kommuner. Arbetet beräknas vara
klart under hösten 2001.
Högskoleverket instämmer i att statistiken måste förbättras och menar att ett
nationellt uppföljningssystem bör byggas upp för sfi-verksamheten.
Nationellt centrum anser att det finns ett stort behov av statistik och under-
stryker behovet av en fördjupad analys av samspelet mellan alla de olika
faktorer som påverkar studieresultaten.
Malmö kommun anser att Skolverket bör få i uppdrag att, i samråd med
Svenska Kommunförbundet, ta fram riktlinjer för statistik, resultatredovis-
ning m.m. avseende svenskundervisning för invandrare.
Uppsala kommun menar att den statistiska redovisningen av verksamheten är
trubbig. Det borde finnas en tolkning som tar hänsyn till sfi:s specifika förut-
sättningar med ett ständigt flöde in och ut av deltagare i grupper som samti-
digt är mycket heterogena. Det är inte heller korrekt att mäta alla med samma
måttstock.
Karlstads kommun stöder förslaget om förbättrad statistik.
Lärarförbundet instämmer i förslaget. Ett stort problem är att statistiken om
orsakerna till studieavbrott är bristfällig. Det finns en stor risk att statistiken
får sfi att framstå som undermålig. Lärarförbundet kräver att en ingående
studie av orsakerna till studieavbrott görs. Det behövs även en mer nyanserad
	159

tolkning som bygger på ingående kännedom om sfi-verksamheten av både nu tillgänglig och kommande förbättrad statistik.

TCO anser att förbättring av statistiken när det gäller att kartlägga kunskaper är en välmotiverad åtgärd. Det är ett problem att statistiken om orsakerna till studieavbrott är bristfälliga, eftersom det får undervisningen att framstå som undermålig. TCO föreslår att en mer ingående studie görs av orsakerna till studieavbrott.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

Lärarna i svenskundervisning för invandrare

Revisorerna menar att studieresultaten från sfi visar på svårigheter att un- dervisa invandrare i ett främmande språk. Det förefaller därför önskvärt att lärarna, förutom pedagogisk utbildning, också har utbildning i svenska som andraspråk. Revisorerna understryker vikten av att kommunerna strävar efter att så många lärare som möjligt har sådan utbildning. Man bör också sträva efter att de lärare som nu undervisar på sfi utan sådan utbildning erbjuds möjlighet att komplettera sin utbildning.

Skolverket anser att förslaget är alltför begränsat. Kompetensutvecklingen bör vara bred och ta fasta på de krav som kan ställas för att utbildningen ska utvecklas. Alla sfi-lärare behöver en bred vuxenpedagogisk kompetens och förmåga till samarbete med andra parter så att den studerandes informella språkinlärning inom olika former av praktik kan knytas till studierna. Skol- verket har inte under de senaste åren riktat särskilda utvecklingsinsatser till sfi-lärare och anordnare av sfi. Satsningar på kompetensutveckling för sfi- lärare kommer nu att göras. Skolverket påpekar att det numera finns ett bättre underlag i fråga om ämnesutbildningen. Under hösten har SCB kompletterat lärarregistret med uppgifter om vilka ämnen lärarna har studerat.

AMS delar revisorernas uppfattning.

Integrationsverket menar att det är önskvärt att sfi-lärarna, förutom pedago- gisk utbildning, också har utbildning i svenska som andraspråk. Dessutom behöver lärarna ökad kompetens när det gäller att bemöta och arbeta med personer med annan etnisk eller kulturell bakgrund.

Högskoleverket menar att en bidragande orsak till att så många elever inte fullföljer sina sfi-studier torde vara att flertalet lärare inte har en adekvat utbildning. Enligt verkets bedömning krävs dels kompetensutveckling för verksamma lärare, dels att frågan om utbildning i svenska som andraspråk lyfts fram i lärarutbildningen.

Nationellt centrum menar att det är av mycket stor betydelse att kommunerna inser behoven av kompetensutveckling och att de också prioriterar detta.

Borås och Göteborgs kommun anser att lärarna bör ha utbildning i svenska som andraspråk.

Malmö kommun menar att det är angeläget att lärare som undervisar inom sfi har pedagogisk utbildning och goda kunskaper i svenska som andraspråk.

160

Man anser att Nationellt centrum bör kunna erbjuda kommunernas lärare fortbildning för en ringa kostnad.

Karlstads kommun anser att det är mycket viktigt att sfi-lärare har utbildning i svenska som andraspråk. Utbildningens kvalitet har samband med lärarnas kompetens.

Kommunförbundet anser att medlen som aviserats i budgetpropositionen för kompetensutveckling av sfi-lärare bör användas till att förstärka lärarnas kunskaper i svenska som andraspråk.

LO stöder revisorernas förslag. Dessutom finns det enligt LO ett behov av forskning och metodutveckling kring frågor som rör in- och utlärning av svenska som andraspråk.

Lärarförbundet ser det som ytterst angeläget att sfi-lärarna ges möjlighet till kompetensutveckling inte minst i ämnet svenska som andraspråk men även i metodutveckling.

Kvalitetsgranskning

Skolverket anser att verkets arbete med att samla kunskap om sfi, följa upp, granska och utöva tillsyn samt bidra till att förbättra utbildningens kvalitet och föreslå förändringar i regelsystemet har varit omfattande. Verket plane- rar dock samtidigt att utveckla detta arbete ytterligare i den riktning som revisorerna föreslår. Skolverket menar att revisorerna blandar ihop tillsyn, andra uppdrag samt kommunens övergripande ansvar. Skolverket menar vidare att det är troligt att det inte i grunden är klart för revisorerna att Skol- verket inte tar till ”aktiv tillsyn” för att komma tillrätta med dåliga resultat. Särskilt om det dessutom inte finns signaler om brister i författningsefterlev- naden. Skolverket tar dock till sig revisorernas kritik vad gäller tillsynen av sfi-verksamheten och beaktar detta i kommande verksamhetsplanering.

AMS delar revisorernas uppfattning.

Integrationsverket instämmer i förslaget och menar att en granskning bör visa hur undervisningen kan göras effektivare genom att nya metoder för inlärning, arbetspraktik etc. tillämpas.

Högskoleverket instämmer i att utvecklingen av kvaliteten på sfi bör främjas. Även kvaliteten på språkpraktiken bör granskas i detta sammanhang. Verket menar att ett fungerande uppföljningssystem behövs för att man ska kunna utvärdera verksamheten.

Nationellt centrum menar att det finns ett stort behov av en förbättrad tillsyn och uppföljning av sfi-utbildningens resultat.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

161

LO välkomnar revisorernas förslag om en utredning av kvalitet och effektivi- tet.

Lärarförbundet menar att en granskning av sfi kan tydliggöra behovet av att satsa på sfi i form av bl.a. goda arbetsvillkor för lärarna, hög lärartäthet, möjligheter till kompetensutveckling och resurser till forskning inom sfi- området.

TCO tillstyrker förslaget om en granskning av kvalitet och effektivitet. Rege- ringen bör återkomma till riksdagen med en redovisning och eventuella förslag som föranleds av granskningen. En sådan granskning bör även tyd- liggöra frågor om lärartäthet, kompetensutveckling och arbetsmiljö.

SAF anser att huvudmännen trots återkommande kritik, rapporter och utred- ningar om bristande kvalitet och resultat inte har lyckats åstadkomma gene- rella förbättringar. Detta talar för att något radikalt nytt måste göras. SAF ifrågasätter nyttan av en ny utredning.

Umeå kommun välkomnar en granskning av kvalitet och effektivitet, speci- ellt med tanke på att elevunderlaget de senaste åren är mindre homogent än tidigare. Fler lågutbildade och analfabeter finns i dagens sfi. För denna grupp är tiden från ankomst till arbete och egen försörjning i dag alltför lång, vilket skapar motivationsbrist till studier och därmed en försvårad integration.

Malmö kommun menar att en kvalitetsgranskning bör kunna leda till utveckl- ing genom att goda exempel kan spridas och att eventuella brister blir syn- liggjorda.

Uppsala kommun ifrågasätter om det är tillräckligt med en granskning av kvaliteten. Man menar att det kanske behövs åtgärder för att stimulera forsk- ning.

Karlstads kommun stöder förslaget.

Arvika kommun stöder förslaget och pekar på att undervisningen blir ineffek- tiv om endast halva dagar utnyttjas till undervisning.

Kommunförbundet välkomnar en granskning enligt revisorernas förslag och menar att utgångspunkten bör vara bl.a. större hänsyn till individens bak- grund, aktuella situation och intresseområden.

Försörjning under studierna

Revisorerna anser att möjligheterna till försörjning under fortsatta studier på komvux efter sfi bör ses över.

AMS delar revisorernas uppfattning och anser att utgångspunkten bör vara att deltagarna måste kunna försörja sig under den svenskutbildning som krävs för att stärka sin ställning på arbetsmarknaden. AMS menar att det är olyck- ligt med ständiga byten av försörjningsform.

Integrationsverket menar att det i dag är en stor brist att nyanlända flykting- ars introduktion såväl finansieras som genomförs på annat sätt än för andra

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

162

nyanlända invandrare. Verket anser att regeringen bör överväga införandet av en obligatorisk introduktionsersättning för alla nyanlända. Man menar vidare att utredningen bör ta ett helhetsgrepp kring individers försörjning efter sfi, oavsett vad individen är sysselsatt med.

Socialstyrelsen menar att det kan tänkas att en översyn bör göras men att det i rapporten inte finns något egentligt underlag eller någon problemanalys som styrker ett sådant behov. Socialstyrelsen utgår ifrån att frågan om för- sörjning under studierna och eventuella problem med detta tas upp i rege- ringens behandling av Statskontorets rapport.

Högskoleverket instämmer i revisorernas förslag att möjligheterna till för- sörjning under fortsatta studier på komvux efter sfi bör ses över för att åstad- komma förbättringar.

Nationellt centrum instämmer helt i behovet av en översyn och i önskvärd- heten att finna ett mer enhetligt system.

Örebro, Borås, Göteborgs, Malmö, Uppsala, Karlstads och Arvika kommun samt Kommunförbundet stöder revisorernas förslag.

LO stöder förslaget. Ett undermåligt studiefinansieringssystem sänker moti- vationen hos studenter samtidigt som det ökar antalet som väljer att stå utan- för sfi-utbildningen. Det måste finnas en fungerande finansiering för sfi som uppmuntrar både den som stått utanför arbetsmarknaden liksom den som redan har arbetat några år, att bättra på sina språkkunskaper.

Lärarförbundet instämmer i förslaget. Försörjning ska inte hindra invandrare från att utveckla sina svenskkunskaper som är nödvändiga för fortsatta stu- dier och yrkesarbete.

TCO samtycker till förslaget men menar att sfi inte bör finansieras med stu- diemedel eftersom det ska anses som en del av introduktionen i det svenska samhället.

SAF anser att en översyn eventuellt kan vara tillrådlig men anser att det är betydligt mer motiverat att se över formerna för fortsättningsundervisningen. Fortsättningsundervisning bör kunna ges på kvällstid i syfte att kunna kom- bineras med arbete.

Arbetsmarknadspolitiska mål

Revisorerna föreslår att formuleringen av det arbetsmarknadspolitiska målet om att prioritera utomnordiska medborgare ses över.

AMS menar att det är en missuppfattning att det skulle föreligga ett arbets- marknadspolitiskt mål att prioritera utomnordiska medborgare. Invandrarbe- greppet är dock komplext. I AMS riktlinjer och övriga styrdokument talas inte om utomnordiska medborgare, utan om invandrare eller utrikes födda. AMS menar att detta missförstånd sannolikt uppstått på grund av att AMS inte registrerar, statistikför och redovisar födelseland utan endast medborgar- skap. Redovisningen av utomnordiska medborgare görs för att få en indikat-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

163

ion på i vilken utsträckning utsatta grupper prioriteras. AMS har fått tillstånd av SCB att uppdatera vissa register med uppgifter avseende utlandsfödda. Det rör sig dock om uppgifter på en aggregerad nivå. AMS drar slutsatsen att prioriteringar måste uttryckas på ett tydligare sätt och överväger om egen- skapen födelseland ska ingå i de operativa handläggarsystemen och därmed i de efterföljande statistiksystemen.

Integrationsverket stöder förslaget. Verket föreslår att en särskild studie görs på de invandrare som varit länge i Sverige och som blivit av med sina arbe- ten under första hälften av 1990-talet i samband med lågkonjunkturen. Stu- dien ska göras i syfta att främja deras återinträdande på arbetsmarknaden.

Socialstyrelsen delar revisorernas uppfattning och anser att det, mot bak- grund av värdet av en ökad individualisering av program och insatser, snarast är olämpligt med en sådan grov kategorisering.

Högskoleverket menar att medborgarskap inte är en lämplig prioriterings- grund för arbetsmarknadspolitiska åtgärder utan att samhällets åtgärder ska utgå från individens behov. Verket vill understryka vikten av att invandrare betraktas som individer med olika förutsättningar, bakgrund och förkunskap- er och inte som en grupp. De medel som krävs för att nå de uppställda ar- betsmarknadspolitiska målen bör anpassas till de behov som finns. Högsko- leverket framhåller att betydelsen av att undervisning i svenska är tillgänglig för alla som har behov av den. Även de som varit länge i Sverige har ibland otillräckliga kunskaper i svenska. Verket understryker vikten av att dessa individer erbjuds undervisning i svenska under sådana förhållanden att deras försörjningssituation inte försämras.

Nationellt centrum menar att det finns ett behov av en översyn av de arbets- marknadspolitiska målen. Man framhåller också vikten av en harmonisering mellan sfi-utbildningens mål, mål för övrig kommunal vuxenutbildning och de arbetsmarknadspolitiska målen. Nationellt centrum anser att det finns en motsättning mellan sfi:s styrdokument och samhällets övergripande förvänt- ningar. Medan styrdokument och samhällsorientering är mål för utbildning- en, finns i samhället förväntningar på att man genom sfi ska minska arbets- lösheten och öka invandrares delaktighet i samhällslivet.

Kommunförbundet anser att det behövs en översyn av de arbetsmarknadspo- litiska målen. Utgångspunkten ska därvid vara att alla som har arbetstillstånd i Sverige ska ha likvärdiga möjligheter när det gäller tillträdet till arbets- marknadspolitiska program. Förbundet anser också att arbetsförmedlingarna i alltför stor utsträckning har tolkningsföreträde över vilka invandrare som står till arbetsmarknadens förfogande. I arbetsförmedlingens bedömning bör större hänsyn tas till vad invandrarna själva säger.

Karlstads kommun, LO, TCO och Lärarförbundet stöder rapportens förslag.

Arvika kommun menar att förslaget att omformulera enbart är viktigt formellt sett. I det praktiska arbetet görs detta förmodligen olika från ort till ort bero- ende på ortens storlek.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

164

SAF anser att arbetsmarknadspolitiken ska utgå från de kompetensbehov som	Fel! Okänt namn
finns på arbetsmarknaden samt att de individer som är föremål för arbets-	på
marknadspolitiska åtgärder ska få en individuell behandling utifrån den	dokumentegenskap
utbildnings- och yrkesbakgrund som varje person har. Beträffande invand-	.:Fel! Okänt namn
rare som är nya i Sverige borde målet vara att så tidigt som möjligt se till att	på
de kommer i kontakt med arbetsmarknaden och i största möjliga utsträckning	dokumentegenskap
med det yrkesområde som individen funnits i i sitt gamla hemland.	.
	Bilaga 2

Arbetsmarknadspolitiska program

AMS menar att det främst är förberedande utbildning som kan komma i fråga, för sig eller i kombination med andra arbetsmarknadspolitiska pro- gram. Reglerna utgör inte något hinder vad gäller upphandlad utbildning. Däremot finns begränsningar vad gäller att utnyttja det reguljära utbildnings- väsendet. AMS menar att bestämmelsen att arbetsförmedlingen inte ska finansiera undervisning i svenska för nyanlända invandrare där kommunen får statliga medel för försörjning uppfattas som ett hinder att ge aktivitetsstöd till deltagare i svenskundervisning för invandrare, som trots en längre vis- telse i Sverige har bristfälliga svenskkunskaper. AMS ser gärna att detta hinder i regelverket slopas så att de arbetsmarknadspolitiska programmen kan kombineras med den svenskundervisning som är lämpligast för indivi- den.

Integrationsverket anser det viktigt att möjligheterna att läsa svenska inom arbetsmarknadsutbildningarna ökar. Verket föreslår att en utvidgad försöks- verksamhet med arbetsplatsförlagd och yrkesanpassad svenskundervisning för olika yrkesgrupper införs.

Högskoleverket har inget att erinra mot förslaget, men påpekar att olika typer av språkkunskaper erfordras för olika yrken. Ett yrke med akademisk prägel kräver andra språkkunskaper än ett yrke med praktisk prägel. Den som har för avsikt att studera vid universitet eller högskola bör erbjudas anpassad undervisning i svenska i högskolans regi.

Socialstyrelsen, LO, TCO samt Sollefteå och Umeå kommun stöder förslaget.

Örebro kommun anser att sfi-undervisningen ska kunna varvas med placering i olika arbetsmarknadspolitiska program där det bedöms som lämpligast. Således bör medel som riktas till kommunerna kunna kombineras med stat- liga medel för olika arbetsmarknadsprogram redan i början av introduktions- perioden.

165

Göteborgs kommun menar att det kan diskuteras om det inte vore rimligare med en ökad satsning på svenskundervisning utifrån kommunernas ansvar för sfi. Med två offentliga huvudmän som inriktar sig på samma målgrupp och dess behov av bra sfi-utbildning, kan insatserna kring individerna lätt splittras på ett onödigt sätt.

Malmö kommun menar att omfattande inslag av språkpraktik med många aktiviteter som ger möjligheter att vidmakthålla och utveckla den språkliga kompetensen behövs för att skapa och utveckla en språklig förståelse. Dessa språkutvecklande aktiviteter ska inte bedrivas inom ramen för sfi utan inte- greras i alla offentligt finansierade arbetsmarknadsprogram eller inom ramen för kommunal vuxenutbildning.

Uppsala kommun anser att staten bör ta ett större ekonomiskt ansvar för inträdet på arbetsmarknaden. Ett statligt åtagande i form av ökade resurser skulle möjliggöra kartläggning och utredning av ett stor antal långtidsarbets- lösa med s.k. diffusa arbetshinder.

Borås kommun anser att kommunerna ska få ansvaret att anordna arbetsprak- tik inom offentlig eller privat regi till alla invandrare som uppbär socialbi- drag och som är arbetsförmögna.

Karlstads kommun ser det som mycket angeläget att kommunen och arbets- förmedlingen samverkar för att kunna möta invandrarens situation då den enskilde individen nått sitt mål inom sfi-utbildningen. Kommunen stöder revisorernas förslag.

Kommunförbundet anser att alla som inte förvärvar tillräckliga kunskaper i svenska språket inom viss angiven tid ska ges möjligheter att fortsätta sina svenskstudier inom arbetsmarknadsåtgärdernas ram.

Lärarförbundet anser att det kan vara rimligt med vidareutbildning i svenska som arbetsmarknadspolitisk åtgärd, eftersom goda svenskkunskaper är nöd- vändiga på arbetsmarknaden. Däremot anser förbundet inte att sfi ska inriktas på yrkessvenska. Tidigare erfarenheter av undervisning i yrkessvenska har visat att den svenska som behövs för arbetsmarknaden är den som används i den vardagliga kommunikationen med andra.

SAF menar att den s.k. individuella språkpengen är ett fullgott alternativ till förslaget.

Värdering av yrkeskunskaper och utbildningar

AMS delar revisorernas uppfattning.

Integrationsverket instämmer i revisorernas förslag om översyn av läkarnas kompletteringsutbildning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

166

Socialstyrelsen anser att det är ett problem att utbildning och erfarenheter	Fel! Okänt namn
från det tidigare hemlandet inte kan ”översättas” till de krav som gäller på	på
den svenska arbetsmarknaden. Socialstyrelsen understryker möjligheten att	dokumentegenskap
införa kunskapsprov för värdering av yrkeskunskaper samt att vid behov	.:Fel! Okänt namn
erbjuda kompletterande utbildning. Socialstyrelsen anser vidare att reviso-	på
rerna inte tillräckligt beaktat att det bland invandrade personer med utländska	dokumentegenskap
vårdutbildningar inom reglerade yrken finns andra personalkategorier än	.
läkare. Socialstyrelsen understryker vikten av att all sjukvårdspersonal som	Bilaga 2
omfattas av legitimeringskrav får bättre möjligheter att så snabbt som möjligt
inhämta fullgoda kunskaper i svenska språket.
Högskoleverket menar att varje akademisk utbildning utgör en resurs som
inte får slösas bort. Kompletteringsutbildningar innebär en besparing såväl
för samhället som för den enskilde individen. Verket anser att satsningar på
kompletteringsutbildningar bör riktas mot alla yrkesområden och inte enbart
mot bristyrken. Högskolan bör få ökade resurser att erbjuda kompletterings-
utbildningar inom alla yrkeskategorier med akademisk inriktning. Det är
viktigt att kommunerna i ett tidigt skede gör en kartläggning av de nyanlända
invandrarnas utbildning och kompetens. En sådan kartläggning bör dels
utgöra grunden för nivågruppering inom sfi, dels möjliggöra en tidig värde-
ring av invandrarnas högskoleutbildning. Slutligen framhåller verket att
revisorernas förslag avseende läkare även bör omfatta andra yrkesgrupper
där legitimation eller behörighetsbevis krävs.
Örebro kommun vill särskilt betona vikten av att förbättra metoderna för
värdering och komplettering av olika yrkeskompetenser. Likaså bör det
tydliggöras vem som har ansvaret för värderingarna och de kostnader som
medföljer.
Borås kommun understryker vikten av att ett system för värdering och valide-
ring snarast utformas.
Göteborgs kommun menar att det är viktigt att få fart på frågan om validering
av invandrares kompetens. Kommunen instämmer i förslaget att språkutbild-
ningen för utländska läkare ska ses över. Samtidigt vill man peka på att över-
synen också bör utökas till andra angelägna grupper.
Umeå kommun anser att förslaget om en översyn av kompletteringsutbild-
ningen för läkare även bör gälla andra yrkesgrupper, speciellt inom sjukvår-
den.
Malmö kommun anser att det är bra om en översyn vad gäller språkutbild-
ningen för utländska läkare kommer till stånd. Översynen bör dock gälla fler
yrkesgrupper bland invandrarakademiker.
Karlstads kommun är generellt positiv till att validera utbildning som invand-
rare skaffat sig på annat håll än i Sverige. Det är dock viktigt att adekvat
utbildning i svenska säkerställs och att tillräckliga kunskaper uppnås för
yrkesutövningen.
Kommunförbundet vill understyrka vikten av en översyn av hur värdering
och validering av kompetens och utbildning som är förvärvad i annat land	167

kan genomföras. Det gäller inte bara läkare. Det måste gå fortare att få ut- ländsk kompetens värderad än vad som är fallet för närvarande. Enligt för- bundets mening bör det också finnas standardiserade kompletteringsutbild- ningar för olika yrken.

TCO framhåller att de tidigare poängterat behovet av att kunna visa på tidi- gare utbildnings- och yrkesbakgrund för fortsatt samhällsplanering inom exempelvis arbetsmarknadsutbildningar. TCO anser att översynen av läkar- nas språkutbildning även bör omfatta sjuksköterskor då behovet av yrkes- gruppen ökar.

SAF välkomnar en översyn av läkarnas kompletteringsutbildning men beto- nar det angelägna i att även andra bristyrkesgrupper får sina behov tillgodo- sedda. Mottagande myndigheters bristande fokus på utbildningsbakgrund och arbetslivserfarenhet hos nyanlända invandrare har hittills omöjliggjort sådana riktade insatser i förhållande till välutbildade invandrare.

Övriga synpunkter och förslag

Utbildningsdepartementet påpekar att det inte är nödvändigt att klara sfi- provet för att bli godkänd. Provet ska betraktas som ett stöd i undervisningen och inte som ett villkor för att eleven ska få sitt sfi-betyg.

Skolverket påpekar att de sfi-studerande som har svårt att inom rimlig tid nå de nuvarande målen inom utbildningen inte har haft någon nytta av Kun- skapslyftet. Indirekt har i stället denna omfattande statliga satsning på gymn- asial vuxenutbildning fått till följd att utvecklingen av den reguljära vuxen- utbildningen, sfi, grundläggande vuxenutbildning, påbyggnadsutbildningar och särvux, har hamnat i skuggan både i kommunerna och inom Skolverket. Verkets roll för sfi har därigenom blivit att tydligt beskriva problem samt att kraftfullt och upprepat föreslå lösningar. När verket inte har fått möjlighet att genomföra den förändring som föreslagits, uppdelning av kursplanen, har utbildningsformen inte prioriterats vad gäller verkets stöd till utveckling i kommunerna på ett sätt som skulle ha varit önskvärt. Resurserna har riktats mot Kunskapslyftet. Verket menar också att stora kravs ställs på samarbete i kommunerna för att en utvecklande verksamhet ska kunna erbjudas de elever som inte uppnår sfi-nivå. Samarbetet mellan utbildningen och arbetsför- medlingen fungerar på många håll dåligt trots att förordningen tydligt beto- nar sådant samarbete för att skapa språkpraktik.

AMS delar revisorernas uppfattning om betydelsen av informella kontaktnät som ger effektiv informationsspridning och arbetsförmedlarnas nära kontak- ter med företagen som viktiga framgångsfaktorer. Arbetsförmedlingens kanske viktigaste uppgift i detta sammanhang är att tillhandahålla ett nätverk på arbetsmarknaden för de invandrare som saknar sådant nätverk.

Integrationsverket föreslår att Arbetsmarknadsstyrelsen får i uppdrag att ge ut enhetliga anvisningar som innebär att alla nyanlända flyktingar och in- vandrare som vänder sig till arbetsförmedlingar, oavsett deras språkkunskap-

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

168

er, ska registreras som arbetssökande och få rätt att delta i arbetsmarknadspo- litiska åtgärder.

Socialstyrelsen menar att möjligheterna till kontakt med föreningsliv och ideella organisationer bättre och mer systematiskt tillvaratas för att öka in- vandrarnas kontakter med infödda svenskar. Socialstyrelsen menar också att det är nödvändigt med ett intensifierat samarbete mellan studieorganisatörer- na och kommunens socialtjänst respektive landstingets hälso- och sjukvård. Det introduktionsprogram och den handlingsplan för varje enskild flykting som ska utarbetas och följas bör kunna vara ett gott instrument för ett förbätt- rat samarbete vad gäller flyktingar.

Högskoleverket framhåller att då det blir allt vanligare att kommunerna läm- nar sfi på entreprenad är det viktigt att följa upp och värdera på ett effektivt sätt. Verket framhåller också vikten av ett närmare samarbete än i dag mellan de myndigheter och insatser som invandrare kommer i kontakt med.

Nationellt centrum anser att man bör göra en uppföljning av effekterna av upphandling med avseende på den långsiktiga utvecklingen av sfi, liksom av lärarnas kompetensutveckling. Man menar också att det är viktigt för eleven att det i ett så tidigt skede som möjligt finns en planerad fortsättning efter sfi- utbildningen. Även i tider av högkonjunktur är det viktigt att ha ett långsik- tigt perspektiv och att värna om den enskildes rätt till grundskole- och gym- nasiekompetens. Nationellt centrum anser det därför önskvärt att man centralt verkar för att få tillstånd en samverkan mellan sfi-utbildningen och andra instanser i kommunen, exempelvis flyktingmottagning, kommunal vuxenutbildning och arbetsförmedling. Man pekar på behovet av kompetens- utveckling hos sfi-utbildningens samverkanspartner. En viktig förutsättning för ett ökat samarbete är att olika aktörer har kunskap om vuxnas språkinlär- ning och förståelse för undervisning av vuxna invandrare, inte minst av ele- ver med begränsad skolbakgrund.

Borås kommun anser att samverkan mellan myndigheter är av största vikt vad gäller tillträdet till arbetsmarknaden. Ett nära samarbete mellan flyk- tingmottagning, sociala myndigheter, anordnare av svenskundervisning och arbetsförmedling leder till att den enskilde invandraren bättre och snabbare förbereds för livet efter sfi.

Uppsala kommun anser att en revision av läroböckerna bör övervägas. Vi- dare bör undersökas om det nationella provet så som det är utformat i dag i alltför hög grad styr och begränsar undervisningen.

LO ifrågasätter om 60- och 70-talens arbetskraftsinvandrare verkligen var så integrerade på arbetsmarknaden som det ofta görs gällande. Utbildningen i svenska var ofta bristfällig och integrationen var ofta begränsad. De hade svårare att utvecklas i arbetet och på sikt bli starka på arbetsmarknaden. Under de senaste 20 åren har sysselsättningen bland utrikes födda varit lägre och arbetslösheten högre än bland infödda. Detta kan delvis förklaras med diskriminering men också med att arbetsgivare och samhället inte kunnat kompensera för skillnader i språkkunskaper och yrkesutbildning.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

169

Lärarförbundet menar att det är angeläget att se över det nuvarande sfi- provet, bl.a. med utgångspunkt från att det passar bättre för personer som avser att fortsätta i teoretiska studier än för dem som så snart som möjligt vill ut i yrkesarbete. Tidigare hade sfi-lärarna större möjligheter att göra en indi- vidualiserad bedömning av elevernas kunskapsnivå och ta hänsyn till deras yrkesplaner i sin bedömning. Sfi-lärarna tilläts göra en bättre helhetsbedöm- ning av eleven. Ett annat problem som Lärarförbundet uppmärksammar är att personer som haft arbete utan att ha sfi-betyg eller av annan anledning inte deltagit i sfi tidigare, kommer till sfi. För denna grupp passar sfi illa eftersom sfi är inriktad på relativt nyanlända. Deras utbildningsbehov skulle kanske kunna tillgodoses på komvux, men de saknar godkänd sfi-nivå som är kravet för studier efter sfi. Lärarförbundet påpekar också att revisorerna i stort sett förbisett utvecklingen med att många kommuner lagt ut sfi på entreprenad. Enligt förbundet har avtalen i flera fall inneburit sämre kvalitet på många sätt. Lärarförbundet accepterar inte en utveckling som fortsätter att försämra lärarnas villkor och försämra kvaliteten i sfi. Förbundet kräver att en under- sökning görs av de totala konsekvenserna av entreprenaderna ut kvalitetshän- seende. Lärarförbundet anser slutligen att det kan vara värt att överväga ett utökat samarbete mellan sfi och inte minst arbetsförmedlare, att de tillsam- mans arbetar för det dubbla målet godkänd sfi och egen försörjning eller yrkesutbildning. Begreppet integration rymmer dock fler aspekter än den arbetsmarknadspolitiska.

TCO anser att revisorerna förbisett att sfi under de senaste åren utsatts för stora prövningar som hotar kvaliteten. I många kommuner har sfi- verksamheten helt eller delvis lagts ut på entreprenad. TCO föreslår att den översyn som görs över sfi även belyser konsekvenserna av entreprenadförfa- randet ur kvalitetshänseende för sfi. Man menar också att fler aktörer bör knytas till sfi så att elevers kontakt med arbetsmarknaden förbättras.

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

Bilaga 2

170

171

Innehållsförteckning

1	Revisorernas granskning...........................................................................		1
2 Revisorernas överväganden och förslag ...................................................			2
	2.1	Förändra sfi efter elevernas behov ......................................................	2
	2.2	Förbättra statistiken.............................................................................	4
	2.3	Kvalitetsgranska sfi och öka tillsynen.................................................	5
	2.4	Sfi-lärarnas utbildning ........................................................................	6
	2.5	Försörjningen under fortsatta studier ..................................................	7
	2.6	Se över prioriteringen ”utomnordiska medborgare” ...........................	8
	2.7	Arbetsmarknadspolitiska program och språkutbildning......................	9
	2.8	Värdering av yrkeskunskaper och utbildningar ................................	11
3	Revisorernas förslag ...............................................................................		12
Bilaga 1 Språk och arbete
Förord		...........................................................................................................	15
Sammanfattning............................................................................................			17
	Studieresultat för elever i svenskundervisning för invandrare ..................		17
	Sfi-lärarnas utbildning ..............................................................................		17
	Tillsynen av sfi .........................................................................................		18
	Försörjning under studierna ......................................................................		18
	Utvecklingen av invandrarnas arbetsmarknad ..........................................		18
	Prioriteringar inom arbetsmarknadspolitiken............................................		19
	Regionala skillnader i invandrarnas arbetsmarknadssituation ..................		19
	Arbetsmarknadspolitiska program ............................................................		20
	Värdering av invandrares kompetens........................................................		20
1 Granskningens bakgrund och inriktning .................................................			21
	1.1	Inledning ...........................................................................................	21
	1.2	Syfte och metoder .............................................................................	22
	1.3	Vem är invandrare?...........................................................................	23
	1.4	Diskriminering ..................................................................................	24
2 Från invandrarpolitik till integrationspolitik ...........................................			25
	2.1	Bakgrunden.......................................................................................	25
	2.2	De integrationspolitiska målen..........................................................	27
	2.3	Introduktionen i Sverige ...................................................................	28
3 Svenskundervisning för invandrare (sfi) .................................................			30
	3.1	Framväxten av svenskundervisningen ..............................................	30
	3.2	Organisationen av sfi ........................................................................	33
	3.3	Omfattning och utveckling ...............................................................	36
	3.4	Studieresultat ....................................................................................	39
	3.5	Undervisningstid ...............................................................................	44
	3.6	Studieavbrott.....................................................................................	45
	3.7	Sfi-lärarna .........................................................................................	48
	3.8	Tillsynen ...........................................................................................	50
	3.9	Samverkan ........................................................................................	52
	3.10	Sfi-företrädarnas förslag till förbättringar .........................................	53
4	Arbetsmarknaden för invandrare ............................................................		56
	4.1	Utvecklingen.....................................................................................	56

Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

.:Fel! Okänt namn på dokumentegenskap

172

	4.2	Invandrarna och arbetsmarknadspolitiken ........................................	60	Fel! Okänt namn
	4.3	Regionala skillnader i invandrarnas arbetsmarknadssituation ..........	64	på
	4.4	Invandrarna och arbetsförmedlingen.................................................	66	dokumentegenskap
	4.5	Värdering av invandrares kompetens................................................	70	.:Fel! Okänt namn
5 Revisorernas överväganden och förslag .................................................			76	på
	5.1	Svenskundervisning för invandrare ..................................................	76	dokumentegenskap
	5.2	Arbetsmarknaden ..............................................................................	81	.
Referenser.....................................................................................................			85
Underbilaga 1
Förord		...........................................................................................................	91
1	Inledning och sammanfattning................................................................		92
	1.1	Inledning ...........................................................................................	92
	1.2	Syfte..................................................................................................	96
	1.3	Data...................................................................................................	96
	1.4	Resultatsammanfattning....................................................................	97
2 Sysselsättning och arbetslöshet under 1990-talet..................................			101
	2.1	Naturaliserade–utländska medborgare ............................................	104
	2.2	Olika födelseland ............................................................................	106
	2.3	Tidsbegränsade anställningar..........................................................	107
	2.4	Företagande bland invandrare .........................................................	109
3	Invandrare och arbetsmarknadspolitiken ..............................................		113
	3.1	Inledning .........................................................................................	113
	3.2	Tidigare studier ...............................................................................	114
	3.3	Arbetsmarknadspolitiken ................................................................	116
	3.4	Händel 1992, 1995 och 1998–en beskrivning av data.....................	121
	3.5	Inskrivningstider vid arbetsförmedlingarna ....................................	123
	3.6	Arbetsmarknadspolitiska åtgärders ”framgång” .............................	129
	3.7	Af:s prioritering mellan åtgärd eller arbetslöshet för olika
	invandrargrupper ....................................................................................		132
	3.8	Oddset att vara i arbetsmarknadspolitisk åtgärd jämfört med att vara
	arbetslös–effekten av individuella egenskaper........................................		136
	3.9	Sammanfattning och slutsatser........................................................	140
Bilaga 2 Remissammanställning.................................................................			152

Elanders Gotab, Stockholm 2001

173