Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 22 mars 2001
Göran Persson
Britta Lejon
(Justitiedepartementet)
Prop.
2000/01:84
I propositionen föreslås att den försöksverksamhet som i dag pågår enligt
lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala
aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt
yrkestrafiklagen (1998:490) skall pågå ytterligare tre år, dvs. till
utgången av år 2005. I försökslagen preciseras också det nuvarande
villkoret om särredovisning på så sätt att i bolagens årsredovisning skall
upplysningar om intäkterna, kostnaderna och resultatet av uppdragsverk-
samheten lämnas på det sätt som anges i 5 kap. 1 § årsredovisningslagen
(1995:1554). Denna lagändring föreslås träda i kraft den 1 januari 2002.
Vidare gör regeringen den bedömningen att det för närvarande inte
finns anledning att utvidga försöksverksamheten till att omfatta annan
kommunal verksamhet.
1 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 84
Prop. 2000/01:84
1 Förslag till riksdagsbeslut.................................................................3
2 Lagtext...............................................................................................4
2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:637) om
försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag
att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt
yrkestrafiklagen (1998:490)...............................................4
2.2 Förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1996:637)
om försöksverksamhet med rätt för kommunala
aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss
trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490)............................5
3 Ärendet och dess beredning..............................................................6
4 Försöksverksamheten inom kollektivtrafiken...................................6
4.1 Behovet av en försökslagsliftning......................................6
4.2 En utvidgad möjlighet att bedriva kommunal
uppdragsverksamhet...........................................................7
5 Utvärdering av försöksverksamheten...............................................7
5.1 Fortsatt giltighet av försökslagen.......................................7
5.2 Villkoret om särredovisning preciseras............................10
6 Uppdragsverksamhet inom andra kommunala
verksamhetsområden.......................................................................12
7 Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser......................................15
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Kommunal
uppdragsverksamhet 1998 (SOU 1998:119).....................16
Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser (SOU 1998:119).......... 18
Bilaga 3 Sammanfattning av betänkandet Kommunal
uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken -
utvärdering av försöksverksamheten (SOU 1999:118)..... 19
Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser (SOU 1999:118)..........21
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 mars 2001.........22
Prop. 2000/01:84
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt
för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom
viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490),
2. lag om fortsatt giltighet av lagen (1996:637) om försöksverk-
samhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdrags-
verksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490).
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Prop. 2000/01:84
2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:637) om
försöksverksamhet med rätt för kommunala
aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom
viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490)
Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1996:637) om försöksverksamhet
med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom
viss trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490)' skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
I aktiebolagets årsredovisning
skall kostnaderna, intäkterna och
resulatet av uppdragsverksamhe-
ten redovisas särskilt.
Av redovisningen skall också
framgå vilka borgensförbindelser
och övriga ansvarsförbindelser
som kommunen eller landstinget
har ingått för bolaget.
3§
I aktiebolagets årsredovisning
skall uppdragsverksamheten redo-
visas särskilt. Upplysningar om in-
täkterna, kostnaderna och resulta-
tet av uppdragsverksamheten skall
lämnas på det sätt som anges i
5 kap. 1 § årsredovisningslagen
(1995:1554).
Av årsredovisningen skall också
framgå vilka borgensförbindelser
och övriga ansvarsförbindelser
som kommunen eller landstinget
har ingått för bolaget.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2002.
1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1998:498.
2.2
Förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen
(1996:637) om försöksverksamhet med rätt för
kommunala aktiebolag att bedriva
uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt
yrkestrafiklagen (1998:490)
Härigenom föreskrivs att lagen (1996:637) om försöksverksamhet med
rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss
trafik enligt yrkestrafiklagen (1998:490)', som gäller till utgången av år
2002, skall fortsätta att gälla till utgången av år 2005.
Prop. 2000/01:84
1 Senaste lydelse av lagens rubrik 1998:498.
1* Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 84
Den 21 augusti 1997 beslutade regeringen att en särskild utredare skulle
utarbeta förslag om en utvidgning till andra verksamhetsområden av den
försöksverksamhet som bedrivs enligt lagen (1996:637) om försöks-
verksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdrags-
verksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt alt
driva viss linjetrafik (dir. 1997:96). Lagen har numera rubriken lag
(1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att
bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen
(1998:490). Utredningen, som antog namnet Utredningen om vidgad
försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet, överlämnade i
september 1998 sitt betänkande Kommunal uppdragsverksamhet 1998
(SOU 1998:119). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remiss-
instanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena
finns tillgänglig i Justitiedepartementet (Jul999/126/K).
Den 25 februari 1999 beslutade regeringen att en särskild utredare
skulle göra en uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten (dir.
1999:12). Utredningen antog namnet Utredningen om utvärdering av den
kommunala uppdragsverksamheten inom kollektivtrafiken. I oktober
1999 överlämnade utredningen sitt betänkande Kommunal uppdrags-
verksamhet inom kollektivtrafiken - utvärdering av försöksverksamheten
(SOU 1999:118). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 3.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstans-
erna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns
tillgänglig i Justitiedepartementet (Jul999/4835/K).
Förslagen i propositionen är av enkel beskaffenhet och innebär endast
att försökslagens giltighetstid förlängs och att det gällande kravet på
särredovisning av uppdragsverksamheten preciseras. Regeringen anser
därför att Lagrådets yttrande inte behöver inhämtas.
Prop. 2000/01:84
4.1 Behovet av en försökslagstiftning
I propositionen Kommunal uppdragsverksamhet avseende kollektivtrafik
m.m. föreslog regeringen bl.a. att uppdragsverksamhet på försök skulle
få bedrivas av kommunala aktiebolag inom området för kollektivtrafik
(prop. 1995/96:167). Till grund för propositionen låg bl.a. departements-
promemorian Kommunal uppdragsverksamhet och kommunal samverkan
om myndighetsutövning (Ds 1995:13).
Försökslagen trädde i kraft år 1996 och gäller till utgången av år 2002.
Som skäl för en försöksverksamhet anförde regeringen i huvudsak
följande. En stor del av kollektivtrafiken upphandlas i dag i konkurrens.
Bussföretagen har dock sinsemellan inte samma förutsättningar att agera
på en konkurrensutsatt marknad. De kommunala företagen är av hänsyn
till den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen förhindrade att erbjuda
sina tjänster utanför sitt eget geografiska område. Lagen (1992:1528) om
offentlig upphandling medför att kommunerna och landstingen inte kan
anlita sina egna företag direkt utan upphandling för att bedriva
kollektivtrafik. Detta förhållande har lett till att när de kommunala
bussföretagen förlorar i en anbudstävling som trafikhuvudman, kom-
munen eller landstinget anordnat, har de ingen rättslig möjlighet att
kompensera sig genom att söka sig till andra marknader. Kollektiv-
trafiken agerar på en konkurrensmarknad. De största aktörerna blir dock
allt större. Det finns en uppenbar risk för att de kommunala företag som i
dag finns kvar och som även framöver skulle kunna utgöra reella
konkurrenter antingen köps upp eller tvingas att samarbeta med varandra
i större bolag för att på så sätt öka möjligheterna att stanna kvar på
marknaden. Vidare finns en risk för att branschen inom en snar framtid
kan komma att karaktäriseras av bristande konkurrens. Även den höga
graden av skattefinansiering av kollektivtrafiken talar för att de
kommunala bolagen ges ökade möjligheter att utvecklas till konkurrens-
kraftiga aktörer under samma villkor som privata aktörer.
I propositionen angav regeringen att den avsåg att efter tre år göra en
uppföljning av hur försöket så långt hade utfallit. Denna utvärdering
skulle sedan ligga till grund för om den kommunala kompetensen skulle
utvidgas permanent på området. Regeringen tillsatte därför Utredningen
om utvärdering av den kommunala uppdragsverksamheten inom
kollektivtrafiken (se avsnitt 3).
4.2 En utvidgad möjlighet att bedriva kommunal
uppdragsverksamhet
I betänkandet Kommunala kompetensfrågor behandlade konstitutions-
utskottet bl.a. frågan om att utvidga den kommunala kompetensen
beträffande näringsverksamhet (bet. 1996/97:KU12). Utskottet ansåg att
det var värdefullt att de kommunala trafikföretagen hade möjlighet att
försöksvis bedriva verksamhet i andra kommuner. Utskottet menade att
det fanns skäl att utvidga försöksverksamheten till att även omfatta annan
kommunal verksamhet och att regeringen därför snarast borde lägga fram
ett förslag för riksdagen med denna innebörd. Mot denna bakgrund
tillsatte regeringen Utredningen om vidgad försöksverksamhet med
kommunal uppdragsverksamhet (se avsnitt 3).
Prop. 2000/01:84
5.1 Fortsatt giltighet av försökslagen
Regeringens förslag: Försöksverksamheten med kommunal uppdrags-
verksamhet inom kollektivtrafiken skall pågå ytterligare tre år, dvs. till
utgången av år 2005.
1999 års utrednings förslag: Försökslagstiftningen bör varken
förlängas eller permanentas.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Statskontoret,
Företagarnas Riksorganisation, Svenska Arbetsgivareföreningen,
Sveriges Industriförbund samt Borlänge, Umeå och Piteå kommuner,
instämmer i utredningens bedömning. Företagarnas Riksorganisation
anser att det är orimligt att ha en lag som riktar sig till endast ett par
aktörer och som medger undantag från en central kommunalrättslig
princip. Sveriges Industriförbund anför att även om konkurrenstrycket
skulle ha varit svagt vid upphandling av kollektivtrafiktjänster så
motiverar detta inte en fortsatt försöksverksamhet. Ett av skälen till detta
är att kommunmedlemmarna inte har ett intresse av att skattemedel
riskeras i verksamheter som de själva inte har nytta av. Göteborgs och
Skellefteå kommuner, Uppsala läns landsting, Göteborgs Spårvägar AB,
Skelleftebuss AB, Svenska Kommunförbundet, Tjänstemännens Central-
organisation och Svenska Kommunalarbetareförbundet (avdelning väst)
anser att försökslagstiftningen bör permanentas. Flera av dessa
remissinstanser anser i andra hand att försöksperioden bör förlängas.
Svenska Kommunförbundet pekar på de förhållanden som råder i
Göteborgsområdet, där många linjer går mellan Göteborgs centrala delar
och angränsande kommuner. Om försökslagstiftningen upphör att gälla
finns det en uppenbar risk att Göteborgs Spårvägar AB inte kan bedriva
trafik på sådana linjer. Göteborgs Spårvägar AB betonar att företaget på
sikt kommer att förlora all busstrafik till konkurrenterna om försöks-
lagstiftningen varken förlängs eller permanentas.
Aktörerna på marknaden
Den lokala och regionala persontrafiken med buss i Sverige bedrivs med
cirka 7 100 bussar fördelade på knappt 500 privata och kommunala
företag.
Sedan upphandlingarna av kollektivtrafik i Sverige inleddes på 1980-
talet har cirka 95 procent av bussmarknaden utsatts för konkurrens. Inom
bussbranschen omsätter den kontraktsbundna trafiken mellan 9 och
10 miljarder kronor per år. Självfinansieringsgraden uppgår till cirka
50 procent medan den för år 1993 var cirka 47 procent. Av den totala
kollektivtrafikkostnaden svarar landstingen för 75 procent och kom-
munerna för resterande 25 procent.
1 hela landet finns det cirka 300 gällande avtal mellan en trafik-
huvudman och ett bussföretag. Motsvarande siffra för år 1994 var 400.
Marknaden domineras av de privata bussföretagen Swebus AB och
Linjebuss AB samt det kommunala bussföretaget BussLink AB, vilka har
3 000, 1 900 respektive 1 700 bussar vardera. Av dessa körs 2 500, 1 600
respektive 1 700 på uppdrag av en trafikhuvudman. År 1995 domine-
rades marknaden, förutom av 27 stycken kommunala bussföretag, av
Swebus AB och Linjebuss AB. I dag finns 13 kommunala bussföretag
som sammanlagt har drygt 2 800 bussar. Dessa kommunala bolags
andelar har minskat från cirka 39 procent år 1994 till cirka 21 procent år
2001, om man utgår från den totala vagnparken i yrkesmässig trafik. De
mindre privata bussföretagens andelar av den totala vagnparken i
yrkesmässig trafik har under motsvarande period legat i stort sett stilla.
Prop. 2000/01:84
Under de år som försöksverksamheten pågått har de tre största buss-
bolagen ytterligare förstärkt sina marknadspositioner. Många små och
medelstora bussföretag har under senare år gått samman i s.k. busspooler.
Även dessa har stärkt sina marknadspositioner.
Tendensen när det gäller kommunala bolag är däremot den motsatta.
Deras andelar av marknaden fortsätter att minska och många bolag har
sålts. Lönsamhetsutvecklingen inom hela bussbranschen är dålig och
detta förhållande gäller naturligtvis även de kommunala bolagen. I
betänkandet Kommunal uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken -
utvärdering av försöksverksamheten anges att dålig lönsamhet kan vara
en förklaring till att kommunala bussföretag sålts under senare år (SOU
1999:118). En annan tänkbar förklaring som nämns i betänkandet är att
kommunerna velat “rensa upp” i sina organisationer och då valt att inte
längre bedriva denna typ av verksamhet. Utredningen gör bedömningen
att denna “utförsäljning” av de kommunala bolagen fortsätter och att det
inom en ganska snar framtid endast kommer att finnas ett fåtal bolag
kvar.
Konsekvenser för konkurrensförhållandena
Regeringen ansåg i förarbetena till försökslagen att det fanns risk för en
situation med bristande konkurrens inom kollektivtrafiken (prop.
1995/96:167). Enligt utredningens bedömning tycks dessa farhågor inte
ha besannats. Utredningen konstaterar att konkurrenssituationen vid
upphandling av kollektivtrafik i de allra flesta fall är god men att
förhållandena varierar över landet. De kommunala bolagens medverkan
har enligt utredningen inte påverkat konkurrensen i någon större
utsträckning. Sammanfattningsvis anser utredningen att det i dag finns en
fungerande konkurrens på kollektivtrafikens område.
Bolagens användning av försökslagen
År 1999 var det enligt utredningen endast fyra av tolv kommunala
trafikaktiebolag som använde sig av möjligheten att bedriva uppdrags-
verksamhet enligt försökslagen. Dessa bolag var Göteborgs Spårvägar
AB, Uddevalla Omnibus AB, AB Mariestads Busstrafik och
Skelleftebuss AB. Av utredningens betänkande framgår att tre kommu-
nala bolag som ännu inte använt sig av försökslagen skulle kunna tänka
sig att göra det i framtiden. Ett av dessa bolag har lagt anbud vid några
tillfällen, men har inte lyckats vinna någon upphandling. De övriga fem
kommunala bolagen har angett att de inte har för avsikt att framöver
utnyttja möjligheten att bedriva uppdragsverksamhet. Ett skäl till detta
har uppgetts vara att försöksperioden är för kort med hänsyn till de
avtalstider som råder i bussbranschen. Ett bolag har anfört att det ingår i
bolagets affärsidé att verksamheten skall bedrivas inom den egna
kommunen.
Prop. 2000/01:84
Försöksverksamheten hör fortsätta Prop. 2000/01:84
Vid en bedömning av om försökslagstiftningen bör förlängas eller
permanentas kan inledningsvis konstateras att omfattningen av
försöksverksamheten har varit begränsad. Antalet kommunala trafik-
aktiebolag på marknaden är litet och endast ett fåtal av dessa bedriver
uppdragsverksamhet med stöd av försökslagen. Både svenska och
utländska aktörer har tillkommit på marknaden och de marknadsmässiga
skäl som regeringen anförde i förarbetena till försökslagen får numera
anses ha fallit bort.
Mot den angivna bakgrunden skulle det i och för sig kunna hävdas att
det inte finns något egentligt behov av en utvidgad kommunal kompetens
på kollektivtrafikområdet. Försöksverksamheten skulle i så fall kunna
avslutas vid utgången av år 2002. Regeringen anser emellertid att det
finns flera skäl som talar för att försöksverksamheten bör pågå ytterligare
några år. Just det förhållandet att omfattningen av verksamheten har varit
så marginell gör det svårt att dra några bestämda slutsatser vad gäller
kollektivtrafikområdet enbart utifrån den utvärdering som utredningen
gjort. En förlängning av försöksverksamheten skulle kunna ge ett bättre
underlag för ett definitivt ställningstagande om det behövs en permanent
lagstiftning på området eller inte. Flera remissinstanser pekar också på att
försökslagstiftningen bör förlängas för att ge ytterligare erfarenheter och
ett bättre beslutsunderlag. Det är vidare mycket som tyder på att de
kommunala trafikaktiebolag som bedriver uppdragsverksamhet inom
kollektivtrafiken skulle drabbas hårt om försökslagstiftningen inte
förlängs. Detta gäller inte minst inom Göteborgsområdet. Sammanfatt-
ningsvis anser regeringen att försöksverksamheten med kommunal
uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken bör pågå ytterligare tre år.
Försökslagens giltighetstid bör därför förlängas till utgången av år 2005.
Under denna försöksperiod bör ytterligare en utvärdering av försöks-
verksamheten göras.
Vad gäller redan ingångna avtal vill regeringen peka på att det redan i
förarbetena till försökslagstiftningen förutsattes att avtal som ingicks
med stöd av den föreslagna lagen inte skulle sträcka sig längre än t.o.m.
utgången av år 2002 (prop. 1995/96:167, s. 28). När nu försöks-
lagstiftningen förlängs till utgången av år 2005 bör på motsvarande sätt
nya avtal som ingås med stöd av lagen självfallet inte sträcka sig längre
än till försöksperiodens utgång.
5.2 Villkoret om särredovisning preciseras
Regeringens förslag: Nuvarande villkor om särredovisning i försöks-
lagen preciseras på så sätt att upplysningar om intäkterna, kostnaderna
och resultatet av uppdragsverksamheten skall lämnas i årsredovisningen
på det sätt som anges i 5 kap. 1 § årsredovisningslagen (1995:1554).
1999 års utredning: Utredningen, som inte har lämnat något förslag i
denna del, har anfört att den inte funnit någon särredovisning i trafik-
aktiebolagens årsredovisningar.
10
Remissinstanserna: Företagarnas Riksorganisation har pekat på att Prop. 2000/01:84
inget av trafikaktiebolagen synes ha uppfyllt kravet på att särredovisa
uppdragen. Svenska Arbetsgivareföreningen menar att det förhållandet
att särredovisning inte skett kan föranleda antaganden om att uppdrags-
verksamheten intemsubventionerats från annan verksamhet i bolagen
eller från andra källor.
Nuvarande villkor om redovisning
Av 3 § första stycket försökslagen framgår att i aktiebolagets årsredovis-
ning skall kostnaderna, intäkterna och resultatet av uppdragsverksam-
heten redovisas särskilt. I andra stycket anges att av redovisningen skall
också framgå vilka borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser
som kommunen eller landstinget har ingått för bolaget.
Kravet på särredovisning av uppdragsverksamheten infördes för att
tillse att konkurrensneutralitet råder och att kommuner och landsting inte
med skattemedel subventionerar en verksamhet som bedrivs åt annan.
Regeringen anförde i propositionen till försökslagen att det borde säker-
ställas att den verksamhet som bedrivs åt annan ges en sådan utformning
att det går att utläsa resultat samt de kostnader och intäkter som hänför
sig till uppdragsverksamheten (prop. 1995/96:167, s. 30). Särredovisning
ansågs även behövas för att kunna upprätta och följa upp de ekonomiska
kalkyler som skall göras. Regeringen pekade också på att särredovisning
säkerställer medborgarnas insynsmöjligheter i verksamheten. Kravet på
att även borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser skall redo-
visas motiverades med att det klart bör framgå om kommunen eller
landstinget stöder sitt företag på ett sätt som ger det otillbörliga
konkurrensfördelar.
Särredovisningen måste framgå av bolagens årsredovisning
Årsredovisningslagen (1995:1554) är tillämplig på kommunala trafik-
aktiebolag. Av 5 kap. 1 § i denna lag följer att årsredovisningen skall
innehålla de upplysningar som anges i 2 - 26 §§ och att upplysningarna
skall lämnas i noter. Sådana upplysningar kan exempelvis handla om
nettoomsättningens fördelning på ett företags verksamhetsgrenar (6 §).
Om det inte står i strid med kravet på överskådlighet i 2 kap. 2 §
årsredovisningslagen får upplysningarna i stället lämnas i balansräk-
ningen eller resultaträkningen.
De fyra trafikaktiebolag som år 1999 bedrev uppdragsverksamhet med
stöd av försökslagen har efter förfrågan från utredningen uppgett att de
på olika sätt särredovisat uppdragsverksamheten i sina ekonomiska
system. Eftersom utredningen inte funnit någon särredovisning i
bolagens årsredovisningar har det inte varit möjligt att bedöma hur stor
andel av verksamheten som belöper på uppdragsverksamheten eller hur
denna har utfallit. Det har heller inte gått att få en uppfattning om hur ett
bortfall av intäkter från uppdragsverksamheten skulle påverka bolagen.
Utredningen anger vidare att ett kommunalt borgensåtagande endast
ingåtts för ett av de bolag som bedriver uppdragsverksamhet. Åtagandet
11
ingicks enligt uppgift före försökslagens tillkomst. Uppgift om Prop. 2000/01:84
borgensåtagandet saknas dock i bolagets årsredovisning.
Enligt 3 § försökslagen skall särredovisningen göras i aktiebolagets
årsredovisning. Det är således inte förenligt med denna bestämmelse att
särredovisa uppdragsverksamheten på något annat sätt, exempelvis
internt i bolaget. Ett sådant förfarande strider mot de angivna syftena
med särredovisning. Det nuvarande villkoret om särredovisning bör
därför preciseras på så sätt att i ett trafikaktiebolags årsredovisning skall
upplysningar om intäkterna, kostnaderna och resultatet av uppdragsverk-
samheten lämnas på det sätt som anges i 5 kap. 1 § årsredovisningslagen
(1995:1554). Detta innebär som huvudregel att upplysningarna skall
lämnas i noter till årsredovisningen. Med en sådan lösning bör det enligt
regeringens mening vara möjligt att på ett enkelt sätt ta del av
särredovisningen och bl.a. få reda på hur stor andel av trafikaktie-
bolagens verksamhet som belöper på uppdragsverksamheten och hur
denna har fallit ut.
1 en resultaträkning anges först intäkter och därefter kostnader och
resultat. Denna ordning bör även gälla i 3 § första stycket. I andra stycket
bör slutligen förtydligas att den redovisning som nämns avser
årsredovisningen.
Regeringens bedömning: Det finns för närvarande inte anledning att
utvidga försöksverksamheten till att omfatta annan kommunal verk-
samhet.
1998 års utrednings bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Utredningen har också anfört att den saknar underlag för en bedömning
av om det finns tillräckliga skäl att införa en generell reglering om
kommunal uppdragsverksamhet.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser instämmer i utredningens
bedömning att försöksverksamheten inte bör utvidgas till att omfatta
annan kommunal verksamhet. Konkurrensverket anför att kommunala
bolag och förvaltningar inte bör driva näringsverksamhet på fungerande
konkurrensmarknader. En utvidgning av den kommunala kompetensen
att bedriva uppdragsverksamhet skulle enligt verkets bedömning riskera
att komma i konflikt med regeringens uttalade ambitioner att främja
småföretagandet. Vad gäller frågan om en generell reglering anser
Konkurrensverket att eventuell lagstiftning bör anstå tills en mer
ingående analys och bedömning av vilka regler som skall gälla vid
konkurrens mellan offentliga producenter och privata företag genom-
förts. Några remissinstanser, däribland Eskilstuna, Nässjö och Göteborgs
kommuner samt Svenska Kommunförbundet, föredrar en generell regle-
ring om kommunal uppdragsverksamhet. Göteborgs kommun menar att
en generell reglering skulle skapa ett mer överskådligt och lättförståeligt
system. Svenska Kommunförbundet anser att det är önskvärt att det
12
införs bestämmelser som ger en kommun möjlighet att åta sig uppdrag åt Prop. 2000/01:84
en annan kommun inom bl.a. plan- och byggområdet, djurskyddsverk-
samheten och livsmedelskontrollen. Ett antal näringslivsorganisationer,
däribland Arkitekt- och ingenjörsforetagen, Byggentreprenörerna, Före-
tagarnas Riksorganisation, Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges
Industriförbund och Svenska Åkeriförbundet, har i ett gemensamt remiss-
yttrande anfört att det vore oacceptabelt att utöka utrymmet för
kommunal uppdragsverksamhet och att, om det inte är angeläget att
ändra lagstiftningen för något enskilt delområde, det inte heller kan vara
angeläget med en generell reglering.
Allmänna utgångspunkter
En första utgångspunkt för att utvidga försöksverksamheten till ett eller
flera kommunala verksamhetsområden är att det finns ett påtagligt behov
av det. Behovet bör dessutom vara gemensamt för ett större antal
kommuner eller landsting.
En annan grundläggande förutsättning är att verksamheten finns inom
den egna kommunen eller landstinget och är förenlig med den
kommunala kompetensen. De verksamhetsområden som skulle kunna
komma i fråga för en försöksverksamhet begränsas därför till sedvanlig
kommunal verksamhet och verksamheter som har en klar anknytning till
denna.
Tjänster som innefattar myndighetsutövning bör enligt regeringens
mening falla utanför området för en försöksverksamhet med kommunal
uppdragsverksamhet. Inom speciallagstiftningen finns bestämmelser som
gör kommunal samverkan om myndighetsutövning möjlig, t.ex. inom
miljöområdet. I de fall det finns behov av ökade möjligheter för
kommuner och landsting att samverka om myndighetsutövning bör det
även i fortsättningen ske genom särskild reglering inom respektive
verks amhetsområde.
De möjligheter till kommunal samverkan som finns i dag bör beaktas
Kommuner och landsting har redan i dag möjlighet att med stöd av
speciallagstiftning bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner och
landsting inom vissa verksamhetsområden, samt samverka i olika former.
Kommunalförbund och gemensamma nämnder är exempel på sådana
samverkansformer. Samverkan kan ske i olika syften och för att möta
olika behov. Inom ramen för kommunal samverkan har kommuner och
landsting följaktligen goda möjligheter att gemensamt bedriva verk-
samheter utan att lokaliseringsprincipen överträds. Bestämmelserna om
kommunalförbund i 3 kap. kommunallagen (1991:900) gäller för i stort
sett alla kommunala verksamhetsområden. Något undantag för kon-
kurrensutsatt verksamhet görs inte.
Kommuner och landsting kan även samverka i kommunala företag
inom i princip alla kommunala verksamhetsområden om det inte är
särskilt föreskrivet att angelägenheten skall handhas av kommunen eller
landstinget i egen regi. Kommunala företag får i enlighet med 11 kap. 6 §
13
tredje stycket regeringsformen inte heller ägna sig åt myndighets-
utövning utan lagstöd. På det kommunaltekniska området, t.ex. inom
renhållningsverksamheten, är kommunalt samarbete i aktiebolagsform
vanligt förekommande.
De berörda formerna för samverkan är av intresse främst när
kommuner och landsting har behov av ett mer regelbundet samarbete
över en längre tidsperiod.
Regeringen har nyligen beslutat tillsätta en arbetsgrupp inom
Regeringskansliet som bl.a. har i uppdrag att föra ut kunskap om de
former och möjligheter som kommuner kan samverka inom
(Fi2000/4071). Arbetsgruppen skall vid behov rapportera eventuella
rättsliga hinder mot samverkan som kan framkomma under arbetets
gång. Resultatet av arbetet skall redovisas till regeringen senast den
2 november 2001.
Det finns för närvarande inte anledning att utvidga försöksverksamheten
Försöksverksamheten med kommunal uppdragsverksamhet inom
kollektivtrafiken motiverades främst av behovet av ökad konkurrens
inom verksamhetsområdet (se avsnitt 4.1). Oavsett i vad mån dessa skäl
kvarstår bör det vid en jämförelse med konkurrenssituationen inom andra
kommunala verksamhetsområden beaktas att förutsättningarna på
marknaden för kollektivtrafiken i viktiga avseenden skiljer sig från vad
som gäller på andra konkurrensmarknader. Kommuner och landsting
ansvarar enligt lag för att denna trafik tillhandahålls invånarna. De är
också de enda köparna av dessa tjänster. Trafiken finansieras till ungefär
hälften med skattemedel medan övrig finansiering utgörs av avgifter från
resenärerna.
Den kartläggning som gjordes av Utredningen om vidgad försöks-
verksamhet med kommunal uppdragsverksamhet visar att många
kommuner och några landsting känner ett stort behov av att bedriva
uppdragsverksamhet för alt kunna upprätthålla kompetens och kvalitet
samt för att kunna utnyttja knappa resurser effektivare (SOU 1998:119).
Alla kommuner och landsting är dock inte av samma åsikt. Några
kommuner har framfört till utredningen att de inte anser sig ha behov av
en utvidgad möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet.
Kartläggningen visar också att tillfrågade kommuner och landsting har
angett en rad olika verksamhetsområden som de anser lämpliga för en
försöksverksamhet med kommunal uppdragsverksamhet. Det finns en
stor spridning mellan dessa verksamhetsområden. Regeringen konstaterar
att det behov som påtalats för en utvidgad försöksverksamhet med
kommunal uppdragsverksamhet varierar mellan olika kommuner och
landsting. Behovet torde dessutom förändras från en tid till en annan.
Kartläggningen tyder således på att det inte finns något klart avgränsat
verksamhetsområde inom vilket det finns ett påtagligt behov av att
bedriva uppdragsverksamhet. Vidare är flera av de verksamhetsområden
som angetts för snäva för att överhuvudtaget komma i fråga. Detta gäller
exempelvis specialisttjänster av olika slag. Andra föreslagna verk-
samheter är inte aktuella av det skälet att det kan ifrågasättas om de är
förenliga med den kommunala kompetensen. Som anförts bör också
beaktas att kommunerna har stora möjligheter att samverka med stöd av
Prop. 2000/01:84
14
nuvarande lagstiftning. Det går heller inte att bortse från att en utvidgad Prop. 2000/01:84
försöksverksamhet kan komma att påverka konkurrensen och minska
effektiviteten i den privata sektorn.
Sammantaget anser regeringen att det för närvarande inte finns
anledning att utvidga den pågående försöksverksamheten till att omfatta
annan kommunal verksamhet. Av detta följer att det inte heller är aktuellt
att föreslå en generell reglering om kommunal uppdragsverksamhet.
Ändringen i 3 § försökslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2002.
Förslaget om att försöksverksamheten med kommunal uppdrags-
verksamhet inom kollektivtrafiken skall pågå i ytterligare tre år bedöms
inte föranleda några ökade kostnader för kommunerna eller landstingen.
Försöksverksamheten baseras på frivilligt deltagande från kommunala
aktiebolag. Förslaget om ändring i 3 § försökslagen bedöms inte heller
medföra några kostnadskonsekvenser för kommunerna och landstingen.
Inte heller för statens del uppkommer några ökade kostnader med
anledning av förslagen.
15
I lag (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktie-
bolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i
lagen (1985:449) om rätt att driva linjetrafik ges kommunala aktiebolag
rätt att under vissa förutsättningar bedriva försök med uppdrags-
verksamhet inom området för kollektivtrafik. Lagen trädde i kraft den
1 juli 1996. Utredningen har fått i uppdrag att föreslå inom vilket eller
vilka områden och på vilket sätt den pågående försöksverksamheten kan
utvidgas. Enligt utredningens tolkning tar direktiven inte sikte på en
generell reglering som omfattar alla kommunala verksamhetsområden.
Vidare skall den vidgade försöksverksamheten endast avse kommuners
och landstings möjligheter att bedriva uppdragsverksamhet ål andra
kommuner och landsting.
En viktig del av utredningens arbete har varit att kartlägga inom vilket
eller vilka verksamhetsområden det finns ett för flertalet kommuner eller
landsting mer framträdande behov av en vidgad kompetens att bedriva
uppdragsverksamhet åt varandra. Ett antal kommuner och landsting har
beretts tillfälle att lämna synpunkter till utredningen. För att kunna
bedöma kommunernas och landstingens behov har utredningen även
kartlagt vilken kompetens som kommunerna och landstingen har i dag
och vilka möjligheter till samverkan som ges inom det kommunala
området.
Utredningens kartläggning pekar inte entydigt på ett särskilt avgränsat
verksamhetsområde. Flertalet tillfrågade kommuner och några landsting
uppgav att de känner ett stort behov av att bedriva uppdragsverksamhet
för alt kunna upprätthålla kompetens och kvalitet samt för att kunna
utnyttja knappa resurser effektivare. Kommunerna angav en rad olika
verksamhetsområden såsom lämpliga för en försöksverksamhet med
kommunal uppdragsverksamhet. Spridningen mellan vilka verksamhets-
områden som respektive kommun påtalade var stor och flera av
verksamhetsområdena snäva, t.ex. vissa specialisttjänster.
Utredningens genomgång av gällande rätt visar att kommuner och
landsting redan i dag har möjlighet att med stöd av speciallagstiftning
bedriva uppdragsverksamhet åt andra kommuner och landsting inom
vissa verksamhetsområden samt att utbyta tjänster genom samverkan i
olika former.
Effektivitets-, kvalitets- och kompetensskäl kan enligt utredningens
mening tala för att det också finns skäl att vidga kommunernas och
landstingens kompetens att bedriva uppdragsverksamhet. Samtidigt
Prop. 2000/01:84
Bilaga 1
16
måste emellertid effekterna i den privata sektorn av en vidgad kompetens
beaktas. Åtgärden måste totalt sett ge en samhällelig effektivitet.
För att tillräckliga skäl skall anses föreligga att särskilt lagstifta om
den kommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet inom ett
visst klart avgränsat verksamhetsområde krävs att behovet av den
vidgade kompetensen är påtagligt och gemensamt för ett större antal
kommuner eller landsting. Tjänster som innefattar myndighetsutövning
bör falla utanför området för kommunal uppdragsverksamhet. De
verksamhetsområden som kan komma ifråga bör begränsas till sedvanlig
kommunal verksamhet och verksamheter som har en klar anknytning till
sådan verksamhet. Kommunal service- och tjänsteproduktion inom såväl
den obligatoriska som frivilliga sektorn kan komma ifråga. Verksamheter
som i huvudsak ankommer på det egentliga näringslivet bör däremot inte
ingå i försöksverksamheten. Vid behovsprövningen bör de möjligheter
till interkommunal samverkan som finns i dag beaktas.
Mot bakgrund av ovan nämnda förutsättningar och på grundval av
företagen kartläggning, konstaterar utredningen att det saknas förutsätt-
ningar att - inom ramen för en försöksverksamhet - vidga den kom-
munala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet inom ett eller flera
särskilt avgränsade verksamhetsområden.
Den rättsliga regleringen av kommunernas och landstingens kompetens
att samverka och bedriva uppdragsverksamhet är svåröverskådlig. Det
har framkommit att det hos kommuner och landsting råder en viss
osäkerhet beträffande den kommunala kompetensen i detta sammanhang.
Under senare år har det skett flera lagändringar och nya bestämmelser
tillkommit. Det finns anledning att ifrågasätta om kommunerna och
landstingen till fullo utnyttjar sina möjligheter enligt gällande rätt.
Utredningen föreslår därför att Inrikesdepartementet tillsammans med
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet bör verka för
ökade kunskaper hos kommuner och landsting om nuvarande möjligheter
till kommunal samverkan i olika former samt om kommunernas och
landstingens möjligheter att bedriva uppdragsverksamhet åt andra
kommuner och landsting.
Prop. 2000/01:84
Bilaga 1
17
Efter remiss av betänkandet Kommunal uppdragsverksamhet 1998 (SOU
1998:119) har svar kommit in från: Statskontoret, Konkurrensverket,
Länsstyrelsen i Uppsala län, Solna kommun, Eskilstuna kommun, Nässjö
kommun, Karlshamns kommun, Varbergs kommun, Göteborgs kommun,
Arboga kommun, Bollnäs kommun, Timrå kommun, Älvsbyns kommun,
Södermanlands läns landsting, Hallands läns landsting, Landstings-
förbundet, Svenska Kommunförbundet, Svenska Renhållningsverks-
föreningen och Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen.
Ett gemensamt svar har kommit in från: Arkitekt- och Ingenjörs-
företagen, Byggentreprenörerna, Företagarnas Riksorganisation, Privat-
vårdens Arbetsgivarförbund, Svensk Handel, Svenska Arbetsgivare-
föreningen, Svenska Personaluthyrnings- och Rekryteringsförbundet
(SPUR), Svenska Åkeriförbundet, Sveriges Hotell- och Restaurang-
företagare (SHR), Sveriges Industriförbund, Sveriges Städentreprenörers
Förbund (SSEF) och Tjänsteförbundet.
Hammarö kommun har svarat att kommunen avstår från att yttra sig.
Länsstyrelsen i Blekinge län har svarat att länsstyrelsen inte har några
synpunkter på utredningens förslag.
Prop, 2000/01:84
Bilaga 2
18
Utredningen har haft i uppdrag att göra en uppföljning och utvärdering
av lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala
aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt
yrkestrafiklagen (1998:490).
Enligt direktiven, som fogas som bilaga 1 till betänkandet, har
utredningen haft att utreda i vilken omfattning rätten enligt försökslagen
har använts av kommunala aktiebolag, att göra en uppföljning och
utvärdering av dels den uppdragsverksamhet som bedrivs och har
bedrivits i enlighet med lagen, dels erfarenheterna från de upphandlingar
som har ägt rum innan ett kommunalt aktiebolag har fått bedriva
uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken, att utvärdera hur kon-
kurrensförhållandena har påverkats av den kommunala uppdrags-
verksamheten på kollektivtrafikområdet genom att bl.a. klarlägga
effekterna på kostnader, priser och kvalitet, att utvärdera vilka effekterna
blivit för konkurrerande företag på kort och om möjligt längre sikt, samt
att utifrån resultatet av utvärderingen bedöma om försöksverksamheten
bör förlängas eller inte eller om kommunala aktiebolag permanent bör få
möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken i andra
kommuner och landsting. Om utredaren finner att uppdragsverksamheten
bör fortsätta i någon form skall utredaren bedöma behovet av ändringar i
lagstiftningen och vid behov föreslå de förändringar som kan anses nöd-
vändiga.
Kommunala aktiebolag har genom försökslagen getts en möjlighet att på
försök bedriva kollektivtrafik i andra kommuner och landsting. I lagen
anges bl.a. följande villkor för att sådan uppdragsverksamhet skall få
bedrivas. Kommunala aktiebolag får bedriva verksamheten endast på
uppdrag av en kommun eller ett landsting eller av sådan trafikhuvudman
som avses i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik.
Försöksverksamheten innebär att den kommunala kompetensen utvidgas
inom kollektivtrafiken på så sätt att verksamheten inte behöver ha sådan
anknytning till kommunen, landstinget eller dess medlemmar som avses i
2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Uppdragsverksamheten skall
drivas affärsmässigt och får inte stödjas på ett sådant sätt att kon-
kurrensen hämmas. En kommun eller ett landsting får inte heller i övrigt
tillämpa något annat konkurrensbegränsande förfarande. Försöksverk-
samheten avser tiden från och med den 1 juli 1996 till och med den
31 december 2002.
En närmare presentation av försökslagstiftningen och motiven för
denna återfinns i kapitel 2.
Prop. 2000/01:84
Bilaga 3
19
Omfattningen av försöksverksamheten har varit ytterst marginell. Endast
fyra av tolv kommunala aktiebolag har använt sig av möjligheten att
bedriva uppdragsverksamhet enligt försökslagen. Endast tre av de kom-
munala bolag som ännu inte använt sig av möjligheterna i försökslagen
kan tänka sig att framöver utnyttja möjligheten. De övriga fem
kommunala bolagen har inte för avsikt att framöver utnyttja möjligheten
att bedriva uppdragsverksamhet.
Effekterna av försöksverksamheten har också varit ytterst marginella.
Det är därför inte möjligt att dra några mera bestämda - om ens några -
slutsatser när det gäller effekter på konkurrens eller andra förhållanden.
Utredningen gör dock den bedömningen att det i dag finns en fungerande
konkurrens vid upphandling av kollektivtrafiktjänster.
Utredningen anser inte att det föreligger behov av alt låta kommunala
trafikbolag få bedriva uppdragsverksamhet utanför den egna kommunen.
Försökslagstiftningen bör därför inte vare sig förlängas eller per-
manentas. Däremot förutser utredningen att gällande avtal mellan å ena
sidan de kommunala bolag som i dag bedriver uppdragsverksamhet och å
andra sidan länstrafikhuvudmännen får löpa ut i enlighet med villkoren i
respektive avtal. Härigenom får dessa bolag möjlighet att anpassa sin
organisation till kommande förutsättningar.
Med tanke på den viktiga roll som trafikhuvudmännen har när det
gäller upphandling av kollektivtrafik föreslår utredningen att de läns-
trafikansvarigas och därmed trafikhuvudmännens roller och uppgifter
närmare utreds.
Prop. 2000/01:84
Bilaga 3
20
Efter remiss av betänkandet Kommunal uppdragsverksamhet inom
kollektivtrafiken - utvärdering av försöksverksamheten (SOU 1999:118)
har svar kommit in från: Statskontoret, Konkurrensverket, Länsstyrelsen
i Hallands län, Länsstyrelsen i Västemorrlands län, Malmö kommun,
Ystads kommun, Göteborgs kommun, Mariestads kommun, Uddevalla
kommun, Borlänge kommun, Skellefteå kommun, Umeå kommun, Piteå
kommun, Pajala kommun, Uppsala läns landsting, Skåne läns landsting,
Företagarnas Riksorganisation, Göteborgs Spårvägar AB, Lands-
organisationen i Sverige, Svenska Arbetsgivareföreningen, Skelleftebuss
AB, Svenska Bussbranschens Riksförbund, Svenska Kommunförbundet,
Svenska Lokaltrafikföreningen, Sveriges Industriförbund och Tjänste-
männens Centralorganisation.
Riksrevisionsverket, Stockholms kommun, Eskilstuna kommun,
Trelleborgs kommun, Askersunds kommun och Södermanlands läns
landsting har svarat att de avstår från att yttra sig.
Svar har också kommit in från Svenska Kommunalarbetareförbundet
(avdelning väst) och Ömsköldsviks kommun.
Prop. 2000/01:84
Bilaga 4
21
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 mars 2001
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Winberg, Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Klingvall, östros,
Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson, Lejon, Lövdén, Ringholm,
Bodslröm
Föredragande: statsrådet Lejon
Prop. 2000/01:84
Regeringen beslutar proposition 2000/01:84 Kommunal uppdrags-
verksamhet.
22