Skr.
2000/01:4
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 21 september 2000
Göran Persson
Maj-Inger Klingvall
(Utrikesdepartementet)
I skrivelsen redovisas den svenska migrationspolitiken mot bakgrund av
migrations- och flyktingsituationen i världen. Redovisningen avser i
huvudsak år 1999 och i vissa avseenden också utvecklingen under år
2000. Vidare redogörs för Sveriges roll i Europasamarbetet och det
internationella samarbetet i övrigt samt Sveriges migrations- och
besöksutbyte med andra länder.
1 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 4
Skr. 2000/01:4
Förkortningar......................................................................4
Sammanfattning...................................................................5
Bakgrund...........................................................................6
1 Migration i världen............................................................................8
1.1 Krig och flyktingalstrande situationer................................8
1.2 Mi grationsströmmar..........................................................10
2 Den svenska migrationspolitiken....................................................11
2.1 Migrationspolitiska insatser..............................................11
2.1.1 Kosovo; Bosnien.............................................11
2.1.2 Vidarebosättning och andra åtgärder för
flyktingar.........................................................13
2.2 Regelverk och lagstiftning................................................14
2.2.1 Konventioner och avtal...................................14
2.2.2 Utlänningslagen..............................................16
2.2.3 Regeringens praxisgrundande beslut i enskilda
utlänningsärenden...........................................18
2.2.4 Svenska utlänningsärenden i Europadomstolen
och FN-kommittén mot tortyr (CAT).............19
2.3 Utrednings- och propositionsarbete..................................20
2.3.1 Massflykt........................................................20
2.3.2 Uppehållstillstånd vid adoption......................21
2.3.3 Utredning om specialdomstol.........................22
2.3.4 Anhöriginvandring..........................................22
2.3.5 Arbetskraftsinvandring...................................23
2.4 EU-samarbetet...................................................................23
2.4.1 Schengen.........................................................23
2.4.2 Asyl.................................................................24
2.4.3 Visering...........................................................24
2.4.4 Gränskontrollfrågor........................................25
2.4.5 Invandring.......................................................25
2.4.6 Avvisning och utvisning.................................25
2.4.7 CIREA............................................................26
2.4.8 CIREFI............................................................26
2.4.9 Högnivågruppen för asyl och migration
(HLWG)..........................................................27
2.4.10 Kollektiva utvärderingsgruppen.....................28
2.4.11 Ordförandeskapet i EU:s ministerråd.............28
2.5 Övrigt internationellt samarbete.......................................29
2.5.1 FN-organen UNHCR:s och UNRWArs
samarbete i flyktingfrågor...............................29
2.5.2 IOM.................................................................30
2.5.3 Europarådet; CAHAR.....................................30
2.5.4 OECD..............................................................31
2.5.5 Det nordiska samarbetet..................................31
2.5.6 Övrigt internationellt migrationspolitiskt
samarbete........................................................32
2.6 Förvaltningsbistånd...........................................................34
2.6.1 Övergripande mål...........................................34
2.6.2 Baltikum..........................................................34
2.6.3 Ryssland, Vitryssland, Ukraina, NIS-stater....35
2.6.4 Central- och Östeuropa...................................35
2.7 Det svenska humanitära biståndet.....................................35
3 Sveriges migrations- och besöksutbyte med andra länder..............37
3.1 In- och utvandring 1999 och första halvåret 2000............37
3.1.1 In- och utvandring av utländska medborgare . 37
3.1.2 Asylsökande och deras anhöriga....................38
3.1.3 Arbetskraftsinvandring...................................41
3.1.4 EES-avtalet.....................................................42
3.1.5 Gäststuderande, adoptioner och övrig
invandring.......................................................42
3.2 Besök i Sverige.................................................................43
4 Mottagandeavasyls0kandem.fi....................................................44
4.1 Mottagande, boende och verksamhet................................44
4.2 Vård för asylsökande m.fl.................................................45
4.3 Förvar................................................................................46
4.4 Reform- och förändringsarbete.........................................46
4.5 Barn i asylprocessen.........................................................47
4.6 Ansvar för mottagandet.....................................................48
Skr. 2000/01:4
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 september 2000.49
Skr. 2000/01:4
CAHAR Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of
Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons/
Europarådets ad hoc-kommitté for asylrätt och flyktingfrågor
CIREA Centrum för utbyte av information och diskussion kring
asylfrågor
CIREFI Centrum för information, reflexion och utbyte i frågor om
gränspassage och invandring
EES Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (avtal 1991 om
ekonomiskt samarbete mellan EG och EFTA)
EG Europeiska gemenskapen
EU Europeiska unionen
FYROM Former Yugoslavian Republic of Macedonia/ Makedonien
HLWG High Level Working Group/ Högnivågruppen för asyl och
migration
ICMPD International Centre for Migration Policy Development
ICRC International Committee of the Red Cross/ Internationella
rödakorskommittén
IGC Intergovemmental Consultations on Asylum, Refugee and
Migration Policies in Europé, North America and Australia
IOM International Organization for Migration/ Internationella
migrationsorganisationen
NSHF Nordiska samrådsgruppen på hög nivå för flyktingfrågor
OAU Organization of African Unity/ Organisationen för afrikansk
enhet
OCHA Office for the Coordinaton of Humanitatian Affairs/ FN:s
kontor för humanitär samordning
OECD Organization for Economic Co-operation and Development/
Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling
UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/ FN:s
flyktingkommissarie
UNICEF United Nations Children's Emergency Fund/ FN:s barnfond
UNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine
Refugees in the Near East/ FN:s hjälporganisation för
palestinaflyktingar
WFP World Food Programme/ FN:s livsmedelsprogram
Skr. 2000/01:4
Skrivelsen redovisar den svenska migrationspolitiken som den bedrivits
under år 1999 och första halvåret 2000.
Regeringen och riksdagen har fastlagt migrationspolitikens inriktning.
Den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar
flykting-, invandrings- och återvändandepolitik och i sin tur ingår i
utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Beröringspunkter
finns också med integrationspolitiken. Migrationspolitiken syftar till att
verka för att migration till och från vårt land kan ske i ordnade former, att
värna asylrätten och upprätthålla den reglerade invandringen. Vidare
skall verksamheten präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt för
individens mänskliga rättigheter.
Den av Sverige förda migrationspolitiken skall ses mot bakgrund av
vad som sker i vår omvärld. Krig, konflikter, miljökatastrofer, dåligt
förvaltade stater, fattigdom och andra missförhållanden leder till att
människor lämnar sina länder för att söka skydd eller bättre förhållanden
i andra länder. Under 1999 uppskattades antalet migranter i världen till
150 miljoner och antalet personer som UNHCR beräknade vara i behov
av stöd var 22,2 miljoner. I Europa har oroligheterna i Kosovo ställt stora
anspråk på att finna lösningar på de flyktingsituationer som uppstod, men
även andra krishärdar har påkallat bistånd i olika former. Vidare-
bosättning i Sverige är ett av många instrument, stöd till återvändande ett
annat.
Sveriges migrationspolitik styrs av lagstiftning och regelverk, i första
hand utlänningslagen (1989:529, UtlL). Även internationella konven-
tioner som Sverige har ratificerat har betydelse. Det gäller i första hand
Genévekonventionen från 1951 samt barnkonventionen. Den senaste
förändringen i utlänningslagen trädde i kraft den 1 juli 2000 och gäller
förbättrat skydd för kvinnor i anknytningsförhållanden. Ett fortgående
utrednings- och reformarbete pågår för att utveckla asyl- och
migrationspolitiken.
Inom EU avhandlas migrationsfrågoma i rådet för rättsliga och inrikes
frågor. Under detta deltar Sverige i ett antal arbetsgrupper som behandlar
asyl, visering, gränskontrollfrågor, invandring samt avvisning och
utvisning. Arbetet går bl.a. ut på att genomföra bestämmelserna i
Amsterdamfördraget som trädde i kraft i maj 1999. Bestämmelserna skall
genomföras inom två till fem år. Sverige förbereder sig för att operativt
träda in i Schengensamarbetet under 2001. Den stora överskuggande
uppgiften under år 2000 är planeringen för ordförandeskapet i EU:s
ministerråd under första halvåret 2001.
Flyktingpolitiken består inte bara av att ta emot flyktingar i Sverige.
Däri ingår också arbete i FN och andra internationella fora för att lösa
konflikter mellan länder, arbete inom EU och annat internationellt
samarbete samt bistånd i olika former. När det gäller internationellt
samarbete står FN-organen, främst UNHCR, i fokus. Även det nordiska
samarbetet och samarbetet med staterna kring Östersjön är av stor vikt. I
det senare fallet ger Sverige stöd med förvaltningsbistånd, något som
även gäller andra stater i Öst- och Centraleuropa. Det humanitära
biståndet kanaliseras främst via FN och Sverige är bland de största
bidragsgivarna.
Till Sverige invandrade under 1999 ca 34 500 utländska medborgare
och utvandrade ca 13 500 personer vilket ger ett invandringsöverskott på
ca 21 000. Dessutom invandrade ca 15 200 svenska medborgare och
utvandrade ca 22 100. Det flesta som får uppehållstillstånd är flyktingar,
skyddsbehövande i övrigt och deras familjer. Sverige har även ett livligt
besöksutbyte med andra länder och arbetet med viseringar är en viktig
uppgift för delar av utrikesförvaltningen.
Under 1999 sökte ca 11 200 personer asyl här och blev mottagna i
Migrationsverkets regi medan deras ansökan behandlades. Ca 5 200
kunde efter positivt beslut under året flytta vidare ut i en kommun.
Mottagandet av de asylsökande, akut sjuk- och tandvård, organiserad
verksamhet samt skolgång och hälsovård för barn är en viktig del av den
svenska migrationspolitiken.
Den 1 juli 2000 ändrade Statens invandrarverk sitt namn till
Migrationsverket.
Migrationspolitik består av de principer, regler och avtal som reglerar
personers resor och flyttning mellan stater. Den svenska
migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar flykting-,
invandrings- och återvändandepolitik och i sin tur ingår i utrikes-,
säkerhets-, handels- och biståndspolitiken.
Migrationspolitikens mål är
• att verka för att migration till och från vårt land kan ske i ordnade
former
• att värna asylrätten
• att upprätthålla den reglerade invandringen
• verksamheten skall präglas av rättssäkerhet, humanitet och respekt
för individens mänskliga rättigheter.
Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka
utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige. Invandringen
till Sverige är sedan år 1967 reglerad utom för medborgare i de nordiska
länderna vilka har rätt att bo och arbeta i vilket nordiskt land de vill samt
för medborgare i de stater som tillträtt EES-avtalet. Medlemskapet i EU
innebär att medborgare i alla EU-länder fritt kan flytta mellan länderna
för att arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria
rörligheten omfattar även familjemedlemmar oavsett medborgarskap.
Mottagandet av flyktingar i Sverige är endast ett av flera element i den
svenska flyktingpolitiken. Dessutom ingår:
• arbete i FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra
till att internationella konflikter motverkas och löses samt att
respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls
• ekonomiskt och annat stöd till UNHCR (FN:s flyktingkommissarie),
UNRWA (FN:s hjälporgan för palestinaflyktingar), Internationella
Skr. 2000/01:4
Röda Korsrörelsen och andra organisationer som ger stöd till
flyktingar
• arbete inom EU som syftar till ökad harmonisering av politiken
• internationellt samarbete i syfte att verka for en solidarisk ansvars-
fördelning mellan länder och för att stärka flyktingarnas rättsliga
skydd
• överföring till Sverige, i nära samarbete med UNHCR, av särskilt
utsatta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse eller
som inte kan återvända till sitt hemland
• mottagande i Sverige också av andra skyddsbehövande än flyktingar
• ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och
därmed jämställda personer, som underlättar för dem att finna sig
tillrätta i det svenska samhället
• stöd till personer som fatt skydd i Sverige och som vill återvända till
hemlandet eller bosätta sig i tredje land.
År 1996 lade riksdagen fast att återvandringspolitiken är en del av
migrationspolitiken. Regeringen underlättar på olika sätt frivillig
återv ändring.
Beröringspunkter finns med integrationspolitiken, vars mål och
inriktning riksdagen fastslog 1997. Integrationspolitikens mål är lika
rättigheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en
samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund samt en
samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans
och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga
för. Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att ge
förutsättningar för individers egen försörjning och delaktighet i
samhället, att värna grundläggande demokratiska värden och verka för
kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter samt att förebygga
och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism.
Integrationspolitiken behandlas inte utförligare i denna skrivelse.
EU-samarbete
Samarbetet kring migrations- och asylpolitiska frågor inom EU omfattar
visering, asyl, invandring, gränskontroll och annan politik som gäller fri
rörlighet för personer. Som en följd av Amsterdamfördragets ikraft-
trädande den 1 maj 1999 har frågorna blivit en del av gemenskapsrätten.
En annan väsentlig följd av Amsterdamfördraget är att
Schengensamarbetet integrerats i EU. Avsikten är att Sverige skall bli
operativ medlem i detta samarbete under våren 2001. Invandrings-
politiken har således i högre grad än hittills blivit en EU-fråga.
Amsterdamfördraget erbjuder nya möjligheter för EU att utarbeta
rättsligt bindande instrument. För svensk del är det en övergripande
prioritering att dessa instrument används och att man når fram till ett
större mått av gemensam politik på området.
Vid Europeiska rådets möte i Wien i december 1998 antogs en
handlingsplan för att genomföra bestämmelserna i Amsterdamfördraget
om upprättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. I
handlingsplanen anges prioriteringar och tidsramar för hur uppgifterna i
Skr. 2000/01:4
fördraget om fri rörlighet för personer, asyl, invandring, civilrättsligt,
polisiärt och straffrättsligt samarbete, bör genomföras och inom vilka
tidsramar. Genomförandetiden varierar mellan två och fem år från
Amsterdamfördragets ikraftträdande.
I oktober 1999 höll Europeiska rådet ett särskilt möte i Tammerfors.
Mötet ägnades helt åt samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. De
slutsatser som antogs vid mötet styr, tillsammans med Amsterdam-
fördraget och handlingsplanen från Wien, det migrations- och
asylpolitiska arbetet. För överskådlighetens skull har kommissionen
upprättat en resultattavla (score board), som inkluderar tidsramarna,
aktuellt läge, nödvändig aktivitet samt ansvarsfördelning för att
genomföra av gemensamma åtgärder inom området.
Skr. 2000/01:4
År 1999 och första hälften av år 2000 har dominerats av nya
flyktingalstrande kriser framförallt i Kosovo, Östtimor, Tjetjenien och på
Afrikas horn. Samtidigt kvarstod under denna period flera humanitära
flyktingkriser sedan tidigare år. Det stora antalet internflyktingar har lett
till en ökad uppmärksamhet på denna grupp.
År 1999 var 22,2 miljoner människor i världen under UNHCR:s
ansvar. Av dessa hade 11,7 miljoner erkänts som flyktingar enligt
Genévekonventionen, fått humanitär eller motsvarande status eller
tillfälligt skydd och 4 miljoner räknades som internflyktingar.
Nya flyktingsituationer
I Europa orsakade konflikten i Kosovo i mars 1999 en
massflyktssituation då över 800 000 personer sökte skydd i främst
Albanien och FYROM (Makedonien). På begäran av UNHCR åtog sig
ett antal länder att evakuera flyktingar från Makedonien (det s.k.
humanitära evakueringsprogrammet, HEP). Sammanlagt fick ca 92 000
kosovoalbanska flyktingar tillfälligt skydd i ett antal länder i Europa,
samt i USA, Kanada och Australien. Efter det stora flykting-
återvändandet, som skedde redan under de första tio veckorna,
försämrades säkerhetssituationen för den icke-albanska befolkningen
(serber, romer) påtagligt. Detta har lett till att ett stort antal personer ur
dessa minoritetsgrupper flytt till andra delar av Förbundsrepubliken
Jugoslavien (FRJ). Idag finns över 200 000 internflyktingar i FRJ. Icke-
albanernas flykt står i skarp kontrast till en av grundpelarna för United
Nations Mission i Kosovo (UNMIK) att skapa förutsättningar för ett
multi-etniskt Kosovo. I Bosnien-Hercegovina och Kroatien kan en
positiv utveckling skönjas. Förutsättningarna för flyktingar att återvända
har förbättrats tack vare bl.a. nya icke-diskriminerande lagar rörande
återvändande flyktingars rättigheter. En positiv utveckling i riktning mot
normalisering har varit att flyktingar/internflyktingar i ökad utsträckning
återvänder till sina hem i områden där den egna etniska gruppen är i
minoritet.
Under de oroligheter som följde på folkomröstningen om Östtimors
självständighet i augusti 1999 fördrevs ca 75% av Östtimors befolkning
till västra Timor av pro-indonesisk milis. Efter att den multinationella
fredsstyrkan anlänt i oktober återvände tusentals östtimoreser.
Återvändandet har emellertid försenats, bl.a. på grund av att
östtimoresiska flyktingar fortsatt trakasseras av den pro-indonesiska
milisen. I juni 2000 beräknades 125 000 östtimoreser fortfarande befinna
sig i västra Timor.
De ryska truppernas intåg i delrepubliken Tjetjenien i oktober 1999
tvingade över 200 000 tjetjener på flykt, främst till grannrepubliken
Ingusjien. De humanitära hjälpinsatserna försvårades i regionen av den
mycket allvarliga säkerhetssituationen, vilket innebar att ingen
internationell personal fanns närvarande i Tjetjenien utan man tvingades
verka från grannrepublikema. Då den väpnade kampen fortgått har
återvändande till Tjetjenien skett endast i liten omfattning. I slutet av juni
2000 fanns fortfarande cirka 200 000 internflyktingar kvar i Ingusjien.
Upptrappningen av konflikten mellan Etiopien och Eritrea under
våren 2000 har lett till att ca 100 000 eritreanska flyktingar sökt skydd i
Sudan, Djibouti och Yemen samt att uppskattningsvis en miljon
eritreaner är på flykt inom landet. Dessutom har UNHCR:s planerade
repatriering av 160 000 eritreanska flyktingar, som befunnit sig i Sudan
sedan tre decennier, fått skjutas på framtiden. Insatserna i regionen
skiftade således från att ha varit inriktade på repatriering till att försöka
hantera en ny massflyktssituation.
Äldre flyktingsituationer
Vid sidan av de nya flyktingkrisema fortgick, mer eller mindre i det
tysta, kriser sedan tidigare år. I den afrikanska Stora sjöregionen fortsatte
stridigheterna trots undertecknandet av Lusaka-avtalet i juli 1999.
Striderna resulterade i att ytterligare 136 000 personer flydde från DR
Kongo till grannländerna. Totalt uppskattas två miljoner människor vara
på flykt i regionen. Tanzania är ett av världens största
flyktingmottagarländer, för närvarande finns i landet över en halv miljon
flyktingar, huvudsakligen från Burundi. I Angola pågår en av Afrikas
värsta humanitära kriser; mellan 2,5 och 4 miljoner människor är på flykt
inom landet. En majoritet av dessa saknar tillgång till fysiskt skydd, mat
och rent vatten. I Vdstafrika förblev situationen instabil trots det
vapenstillestånd som infördes i maj 1999 i Sierra Leone. I Guinea och
Liberia finns drygt 450 000 flyktingar från Sierra Leone och
uppblossande oroligheter i maj 2000 uppskattas ha orsakat 150 000 nya
internflyktingar i Sierra Leone.
I Mellanöstern är främst Irak både ett flyktingmottagar- och
flyktingproducerande land. I Irak finns uppskattningsvis 104 000
flyktingar, varav merparten är palestinier och iranier. Samtidigt befinner
Skr. 2000/01:4
sig ca 700 000 irakiska medborgare i Iran, Turkiet, Jordanien och i andra
länder i regionen. Drygt 32 000 irakier sökte asyl i Europa under 1999.
I Afghanistan fortsatte strider mellan talibanregimen och
nordalliansen, vilket orsakade nya flyktingströmmar på uppskattningsvis
90 000 personer. Konflikten i Afghanistan har gjort grannländerna till
stora flyktingmottagarländer. I Iran och Pakistan finns för närvarande 1,4
respektive 1,2 miljoner afghanska flyktingar. Även i Sri Lanka uppstod
nya flyktingrörelser på grund av konflikten mellan regeringen och den
tamilska gerillan LTTE. Uppskattningsvis 600 000 personer i Vanni-
regionen påverkas av den pågående konflikten.
I Colombia har situationen för ca 800 000 internflyktingar förvärrats
under det senaste året. Intemflyktingsituationen är den värsta utanför
Afrika och det faktum att tusentals colombianska flyktingar tog sig över
gränserna till Venezuela och Panama under 1999 har skapat farhågor för
att gränsöverskridande flyktingrörelser kommer att öka i framtiden.
År 1999 uppskattades antalet internationella migranter i världen till 150
miljoner. Detta räknas som det största antalet någonsin. Uttryckt på ett
annat sätt lever 2,5% av världens befolkning på 6 miljarder utanför det
land där de är medborgare. En person av 40 är internationell migrant
enligt definitionen att en internationell migrant är en person som levt ett
år eller längre i ett annat land än det i vilket han eller hon är medborgare.
Få länder är isolerade utan de flesta länder i världen är utvandrings-,
invandrings- eller transitländer. Många länder kännetecknas samtidigt av
alla tre formerna av migration. Internationell migration omfattar
asylsökande och flyktingar, arbetskraftsmigranter, studenter,
familjemedlemmar till andra migranter, adopterade m.fl.
En betydande del av den internationella migrationen utgörs av
asylsökande. Globalt sett är dock de asylsökande en relativt begränsad
del av all internationell migration, men i de europeiska länderna har en
stor del av uppmärksamheten fokuserats kring denna grupp.
Under första kvartalet 2000 registrerades ca 111 600 asylsökande i
EU-länderna samt Schweiz (exklusive Spanien, Italien, Grekland,
Portugal och Luxemburg). Samtidigt kom 140 000 asylsökande till USA,
Kanada och Australien. Som jämförelse kom 107 300 till de europeiska
länderna (inklusive Spanien och Italien) under samma period 1999. De
största grupperna asylsökande i de europeiska länderna har kommit från
Förbundsrepubliken Jugoslavien, Irak och Turkiet. Statistiken inom
området är bristfällig vilket försvårar jämförelser.
Problemen med oreglerad migration förefaller ha ökat under det
senaste året i Europa men även på andra håll i världen. Detta trots att de
flesta europeiska länder intensifierat åtgärderna mot organiserad
brottslighet, som i stor utsträckning tenderar att stå bakom sådan
migration. Migrationströmmar av detta slag har varit märkbara, bl.a. från
Kina, såväl i Europa som i Kanada och USA.
Skr. 2000/01:4
10
Skr. 2000/01:4
Risken för en våldsam urladdning av konflikterna kring
Kosovoprovinsen i Förbundsrepubliken Jugoslavien kunde ses under
nästan hela 90-talet. Sverige försökte verka konfliktförebyggande bl.a.
genom insatser för att stärka det civila samhället i provinsen på en multi-
etnisk grund. Den svenska regeringen förespråkade också en gemensam
beredskap inom bl.a. EU för eventuella flyktingströmmar under den
närmaste perioden fram till massflyktens början i mars 1999 .
Massflykten blev en stor utmaning för det internationella samfundet
att hantera. För att underlätta så stort framtida återvändande som möjligt
omhändertogs det stora flertalet flyktingar i närområdet i avvaktan på
möjlighet att återvända. Det svenska stödet till bl.a. UNHCR, som kunde
användas flexibelt, liksom övriga särskilda insatser Sverige därutöver
gjorde, bidrog till att flyktingmottagandet i stort blev framgångsrikt.
Sverige deltog också vid massflyktens inledande vid överläggningar
inom EU för att finna ett gemensamt förhållningssätt rörande
flyktingarna. Sverige svarade snabbt positivt på det vädjande om
överföring från FYROM (Makedonien) för tillfälligt skydd, som gjordes
av UNHCR inom ramen för det tidigare nämnda humanitära
evakueringsprogrammet. Till Sverige evakuerades efter uttagningar av
dåvarande Invandrarverket på plats i FYROM 3 865 personer, inklusive
55 av medicinska skäl och 10 anhöriga till dessa personer.
Invandrarverket gjorde även en av UNHCR uppskattad insats genom att
ställa personal till organisationens förfogande för registreringsarbete
m.m. bland flyktingarna och därigenom påskynda evakueringen.
Med tidigare asylsökande från Kosovo jämte 3 850 personer som
evakuerats från FYROM kom ca 7 000 personer, huvudsakligen av
albansk etnicitet, att få tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den
förordning (1999:209) som regeringen utfärdade med stöd av
bemyndigandet i 2 kap. 4 a § utlänningslagen (se avsnitt 2.2.2.).
De som återvände frivilligt kunde i enlighet med en av regeringen
utfärdad förordning erhålla ett bidrag om 5 000 kronor per person, högst
30 000 per familj. Förordningen var tidsbegränsad till den 31 maj 2000.1
augusti 2000 hade 2 650 personer med tillfälligt skydd återvänt och 3 479
erhållit återvandringsbidrag. 129 personer har emellertid återvänt till
Sverige igen och sökt asyl här. Det stora flertalet av dem som frivilligt
återvänt till Kosovo är personer som evakuerades till Sverige från
Makedonien.
Bland de 3 850 evakuerade från Makedonien hade i augusti 2000 efter
ansökan om asyl beslut fattats för 1 435 personer. Av dem har 580 fått
11
permanent uppehållstilltillstånd och 400 avslag medan 140 ansökningar
avskrivits. Av övriga, som själva tagit sig till Sverige som asylsökande
och som i de flesta fall fanns här innan kriget bröt ut, gavs 501 personer
permanent uppehållstillstånd och 30 avslagsbeslut meddelades. Endast ett
fåtal personer som utvisats på grund av brott hade i augusti 2000
tvångsvis återsänts till Kosovo.
Sverige ger ett mycket omfattande stöd till FN-insatsen i Kosovo,
både ekonomiskt, personellt och på andra sätt. Den NATO-ledda Kfor-
styrkan, som Sverige deltar i, är för närvarande nödvändig som skydd för
de icke-albaner som stannat kvar i Kosovo och för att förebygga att även
dessa måste fly provinsen. Svenskar har också viktiga uppgifter inom
FN-administrationen (UNMIK) som svarar för att återupprätta centrala
samhällsfunktioner och skapa förutsättningar för samverkan mellan
befolkningsgruppern. Ett mål är enligt svensk uppfattning att Kosovo blir
säkert för alla dess invånare oavsett etnisk eller politisk tillhörighet, att
den etniska diskrimineringen upphör och att reella möjligheter snarast
skall skapas för även alla icke-albaner att återvända till sina hemorter i
provinsen.
När kriget bröt ut i Bosnien flydde många till bl.a. Sverige. Drygt 60 000
bosnier fick permanent uppehållstillstånd här. De kunde alltså välja om
de ville stanna i Sverige eller återvända när situationen så medgav. Fler
än 15 000 har redan erhållit svenskt medborgarskap och ca drygt 1 700
har återvänt. Ett huvudelement, förutom att ge dem skydd som är i behov
av det, i Sveriges bosnienpolitik är att ge stöd för återuppbyggnaden av
Bosnien för att så många som möjligt av dem som tvingats lämna sina
hem någon gång ska kunna återvända om man så önskar. Därför ges stöd
åt återvandringen genom bl.a. återuppbyggnad, stöd till det civila
samhället, individuella återvändarbidrag och olika återvandrings-
främjande projekt, t.ex. utbildning, småföretagsstöd, besöksresor etc.
Under de senaste fem åren har Sverige givit bistånd motsvarande nästan
500 miljoner kronor för framför allt infrastrukturelit stöd.
Trots att förhållandena har förbättrats i Bosnien kommer fortfarande
asylsökanden till Sverige. Under år 2000 kom 928 asylsökande från
Bosnien.
En av UNHCR beställd undersökning med över 3 000 internflyktingar
och flyktingar har visat att mer än 61% önskar återvända till sina hem.
Bosniaker och kroater visade sig mer angelägna att återvända hem än
bosniska serber. Återvändandet under 1999 gick emellertid i praktiken
mindre bra. Efter de drygt fyra år som gått efter Daytonavtalets
undertecknande fanns i början av år 2000 fortfarande, enligt UNHCR,
400 000 flyktingar utanför Bosnien och 840 000 internflyktingar på andra
orter än sina hemorter. Totalt uppgick det sammanlagda
flyktingåtervändandet från exilländerna under 1996-1999 till drygt
625 500 personer. Därav återvände till minoritetsområden, främst i
Federationen, 109 000 och till majoritetsområden 516 500. Av
Skr. 2000/01:4
12
internflyktingarna har dessutom 260 000 återvänt till sina hemorter,
främst i majoritetsområden.
Under första delen av 2000 har ett genombrott ägt rum vad gäller
återvändande. UNHCR räknar med att fem gånger så många då återvände
till sina hem i Bosnien som under motsvarande tid föregående år. Till
områden där de återvändande tillhör minoriteten, har ca 20 000 återvänt
totalt, varav till Republika Srpska 7 300. Dessa har registrerats av
UNHCR, som uppskattar spontana återvändande till många fler. En
normalisering har tillåtit att många bosniaker, som är i minoritet i Srpska,
kunnat återvända till sina hem där, även på orter dit återvändande endast
för ett år sedan ansågs omöjligt, därför att kriget varit särskilt brutalt just
där.
Förutom förstörda och av andra flyktingar ockuperade bostäder är det
största hindret för minoritetsåtervändande enligt UNHCR fortfarande
politisk och administrativ obstruktion på lokal nivå. Att man nu ändå ser
ljusare på läget i Bosnien anses främst bero på effekterna av Höge
Representantens introducerade egendomslagstiftning, som bl.a. kräver att
ockupanter av flyende personers egendom vräks av de lokala
myndigheterna, som för dessa måste anskaffa alternativa bostäder. I
Sarajevo vräktes under sommaren 2000 sålunda ca 50 per vecka. Dubbel
bosättning får heller inte förekomma, nämligen att någon som bor i sitt
eget hus samtidigt förfogar över flyktingars bostäder. Höge
Representantens inrättande av PLIP (Property Law Implementation
Program) samt avlägsnande av obstruerande lokala politiker har även
haft stor betydelse i sammanhanget.
Även den regionala återvandringen har numera skjutit fart. Främst är
det serber från Kroatien som kunnat återvända hem. Den nya regeringen
och presidenten i Kroatien och allmänna val har möjliggjort denna
positiva utveckling. Det finns emellertid ännu ca 40 000 kroatiska serber
i Republika Srpska, varför det fortfarande erfordras att praktiska åtgärder
vidtas på kroatisk sida, bl.a. avskaffande av administrativa hinder för
återvändande och samordning med Bosnien av egendomslagstiftningen.
Sverige har sedan år 1950 genom organiserad överföring tagit emot ett
antal flyktingar, ofta kallade kvotflyktingar. Resurserna till detta är inte
begränsade till att användas för flyktingar i ordets legala bemärkelse. De
kan också användas för personer som är förföljda och befinner sig i fara
men som ännu inte lämnat sitt land. Migrationsverket ansvarar för
vidarebosättning av flyktingar i Sverige huvudsakligen i samverkan med
UNHCR och IOM. Riktlinjer för vidarebosättning ges av regeringen. När
det gäller inriktning samråder de nordiska regeringarna regelmässigt
inom ramen för den nordiska samråds gruppen i flyktingfrågor (NSHF).
Under budgetåren 1999 och 2000 har riksdagen anvisat medel
motsvarande kostnaderna för 1 840 vidarebosatta flyktingar per år.
Medlen har kunnat användas med viss flexibilitet. År 1999 har
anslagsmedel använts för att möjliggöra en överföring av 3 865
Skr. 2000/01:4
13
medborgare i Jugoslavien som fördrivits från provinsen Kosovo och som
haft behov av tillfälligt skydd i Sverige. Vidare har 5 miljoner kronor år
1999 och 10 miljoner kronor år 2000 avsatts för medicinska insatser
såväl i Sverige som i Bosnien-Hercegovinas närområde för medborgare i
Bosnien-Hercegovina. Medlen har även använts för samverkan mellan
svenska vårdgivare och medicinsk personal i f.d. Jugoslavien.
Innevarande år disponeras avsatta medel även för medicinska insatser i
provinsen Kosovo i Förbundsrepubliken Jugoslavien. Verksamheten sker
i samarbete med bl.a. UNHCR och IOM.
År 1998 avsattes 2,6 miljoner till Migrationsverkets disposition för
regionala lösningar för speciellt utsatta personer i Colombia. Insatserna
som huvudsakligen skulle genomföras under år 1999 skulle ske i samråd
med UNHCR, enskilda organisationer och svenska ambassaden i Bogota.
På grund av vissa initiala problem pågår projektet även under år 2000.
Dessutom har 6,5 miljoner kronor avsatts till en fond som UNHCR
administrerar (UNHCR:s Trust Fund for Enhancing Resettlement
Activities). Syftet med fonden är att bredda kretsen av länder som tar
emot vidarebosatta. Fonden bildades år 1997 och skall vara ett
försöksprojekt under tre år. Projektet kommer att utvärderas under hösten
2000.
Under år 1999 överfördes 527 personer till Sverige, huvudsakligen
flyktingar från Iran och Irak. Under första halvåret 2000 har 176 personer
överförts till Sverige. Dessa kommer främst från Iran, Irak, Senegal,
Bosnien och Kroatien. Anledningen till att så få personer hittills har
överförts till Sverige är främst att många personer som tagits ut från
norra Irak och Iran ännu inte erhållit utresetillstånd.
Anhöriga till flyktingar
Anhöriga, dvs. make/maka och ogifta barn under 18 år, räknas som
vidarebosatta om de kommer till Sverige i nära anslutning till flyktingens
överförande. Resan hit anordnas genom IOM eller svensk
utlandsmyndighet. För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning
kan Migrationsverket ge ett behovsprövat bidrag, om det är fråga om
familjer till konventionsflyktingar. Detta sker med stöd av förordningen
(1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till
Sverige.
Skr. 2000/01:4
I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella
instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting-
och invandringspolitik.
FN-konventionen från år 1951 angående flyktingars rättsliga ställning,
den s.k. Genévekonventionen, kvarstår som den grundläggande och mest
14
betydelsefulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention
som vår svenska lagstiftning bygger på. Genévekonventionen komplette-
rades år 1967 med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning,
det s.k. New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att
stater förbinder sig att tillämpa konventionen utan dess tidsbegränsning
till händelser som inträffat före den 1 januari 1951 och som regel utan
dess geografiska begränsning till Europa.
Genévekonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall
anses som flykting och föreskriver förbud mot avvisning eller utvisning
av flyktingar till ett land där de riskerar förföljelse eller till ett land där de
inte åtnjuter trygghet mot att bli sända till ett land där de riskerar
förföljelse. Dessutom innehåller konventionen bestämmelser om att en
flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet när det gäller
vissa sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas närmare
anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar.
I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person
som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin
ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk
åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på
grund av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd".
Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna.
Den tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för
förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter.
Konventionens flyktingbegrepp täcker dock inte generellt personer som
flyr på grund av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt
våld. I ett par regioner finns särskilda överenskommelser med ett något
vidare flyktingbegrepp.
OAU-konventionen från år 1969 om särskilda aspekter på flykting-
problemen i Afrika omfattar även en person som "på grund av yttre
aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt
stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har
sitt ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att
söka tillflykt på annan plats utanför sagda land".
För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den
deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då
överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har
flytt från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av
allmänt våld, utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar
av de mänskliga rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt
stört den allmänna ordningen".
Såvitt gäller Asien har flera viktiga länder inte ratificerat
Genévekonventionen men har trots detta gett skydd åt flyktingar.
UNHCR: s exekutivkommitté har - med stöd av första asylländer i
Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i varje
fall temporärt, skall tas emot av första asylländerna och att tvångsvis
avvisning och återsändande från dessa länder inte skall ske. OECD-
statema har inte gemensamt förbundit sig till en vidare flyktingdefinition
än Genévekonventionens, men åtskilliga OECD-stater har i sina
nationella lagstiftningar infört bestämmelser om uppehålls-tillstånd som i
Skr. 2000/01:4
15
vissa avseenden är generösare än Genévekonventionens. Detta gäller för
Sverige.
Av stor betydelse är att UNHCR:s verksamhet, på basis av bl.a.
resolutioner från FN:s generalförsamling, kommit att utvidgas utöver det
ursprungliga mandatet. Av de drygt 22 miljoner människor som UNHCR
gav skydd och hjälp år 1999 utgjorde flyktingarna drygt hälften medan
återstoden bestod av internflyktingar, återvändande samt andra som
drabbats av väpnade konflikter. Det bör emellertid observeras att
flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats.
Inom UNHCR pågår en utveckling av de internationella normerna på
flyktingområdet och ett 70-tal konklusioner har antagits av UNHCR:s
exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar, bl.a. om
kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. I samband med att
flyktingkonventionen år 2001 har funnits i femtio år har UNHCR inlett
konsultationer i syfte att bekräfta konventionens roll som grundpelare för
den internationella flyktingrätten.
Efter Maastrichtsfördragets ikraftträdande år 1993 har man inom EU
fattat ett betydande antal beslut på invandrings- och asylområdet. Främst
rör det sig om resolutioner och rekommendationer, ofta med uttryckliga
referenser till nationell lagstiftning, s.k. soft law. Besluten rör bl.a.
harmoniserad tolkning av Genévekonventionens flyktingbegrepp,
minimigarantier för asylsökande, tredjelandsmedborgares möjligheter att
resa in och vistas i EU samt ansvarsfördelning och olika åtgärder för att
bekämpa olaglig invandring. I samarbetet mellan EU-stater märks vidare
särskilt Dublinkonventionen, som undertecknades år 1990, men trädde i
kraft först under hösten 1997. Som en följd av Amsterdamfördragets
ikraftträdande den 1 maj 1999 har frågorna blivit en del av
gemenskapsrätten.
2.2.2 Utlänningslagen
Skr. 2000/01:4
Den lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1997 innebar tämligen
omfattande förändringar i utlänningslagen, bl.a. vad gäller de
bestämmelser som reglerar vilka kategorier som skall ha principiell rätt
till skydd i Sverige.
Till de kategorier som räknas som skyddsbehövande hör i första hand
personer som bedöms vara flyktingar enligt 1951 års Genévekonvention.
Begreppet asyl som benämning på det uppehållstillstånd som ges är
förbehållet flyktingar. Personer som omfattas av detta skydd kallas
ibland konventionsflyktingar. Definitionen av begreppet flykting i
utlänningslagen stämmer överens med konventionsdefinitionen. I
3 kap. 2 § utlänningslagen föreskrivs att med en flykting avses "en
utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i
därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin
ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av
16
sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av
sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". Detta gäller
oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller om
dessa inte kan antas bereda skydd mot förföljelse från enskilda. Som
flykting räknas även den som är statslös och som av de nu nämnda skälen
befinner sig utanför det land där han eller en hon tidigare haft sin
vistelseort under förutsättning att personen inte kan eller på grund av sin
fruktan inte vill återvända dit.
Som skyddsbehövande enligt nedanstående grunder anses även en
person, som är statslös och som av de uppräknade skälen befinner sig
utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort,
under forutsättning att personen inte kan eller på grund av sin fruktan inte
vill återvända dit.
Utöver flyktingar har tre andra kategorier en principiell rätt att fa
skydd i Sverige. Det rör sig om personer som lämnat sitt land av andra
skäl än av flyktinggrundande orsaker och som
• känner en välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med
kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller
förnedrande behandling eller bestraffning,
• på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på
grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller
• på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan
för förföljelse.
Tidsbegränsade uppehållstillstånd
I en massflyktssituation får tidsbegränsade uppehållstillstånd ges under
högst två år. Regeringen har i 2 kap. 4a § utlänningslagen bemyndigats
att i en förordning meddela när sådana tillstånd skall ges. Om ett
återvändandeprogram har inletts, kan tiden förlängas med högst två år.
Vid massflykt förutsätts också konsultationer med andra länder och
internationella organisationer om fördelning av ansvar för att ge de
drabbade stöd och skydd.
Med stöd av det nyssnämnda bemyndigandet beslutade regeringen den
15 april 1999 om en förordning (1999:209) om tidsbegränsade uppehålls-
tillstånd i vissa utlänningsärenden. Enligt den förordningen skulle
medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien, som kom från provinsen
Kosovo och som inte kunde återvända dit på grund av förhållandena där,
anses ha behov av tillfälligt skydd. Under förutsättning att personerna
hade behov av skydd i Sverige fick de beviljas ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd. I förordningen angavs vidare att den första
tillståndsperioden skulle vara 11 månader. Förordningen trädde i kraft
den 29 april 1999. Samtidigt som den trädde i kraft genomfördes också
en ändring i utlänningsförordningen (1989:547) som innebar att den som
beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd av detta slag inte behövde ha
pass vid vistelse i Sverige.
Mot bakgrund av det ändrade läget i provinsen Kosovo beslutade
regeringen den 23 juni 1999 om den s.k. Kosovoförordningen. Dessa
Skr. 2000/01:4
17
trädde i kraft den 15 juli 1999 och innebar dels att den första Skr. 2000/01:4
tillståndsperioden skulle vara längst till och med den 30 april 2000, dels
att förordningen i sin helhet skulle upphöra att gälla sistnämnda datum.
Samma dag beslutades också en särskild förordning om bidrag till
medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien som kom från provinsen
Kosovo och som ville återvända dit. Den innebar att bidrag fick lämnas
med högst 5 000 kronor för varje person som ville återvända, dock med
högst 30 000 kronor per familj. Bidrag fick även lämnas för vissa
resekostnader. Förordningen upphörde att gälla vid utgången av maj
2000.
Genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft 1 juli 2000 (SFS
2000:292) har skyddet för kvinnor i anknytningsärenden förbättrats.
Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet
upphört inom tvåårstiden för den uppskjutna invandringsprövningen, om
sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller för handlingar som
innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnet frihet eller frid.
Uppehållstillstånd skall kunna nekas trots att förhållandet framstår som
seriöst, om det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas
för våld eller annan allvarlig kränkning i förhållandet.
När Migrationsverket eller Utlänningsnämnden önskar regeringens
vägledning i en problemställning rörande tillståndsgivning kan de lämna
över enskilda ärenden som innehåller problemställningen till regeringen
för beslut. Dessa beslut är sedan vägledande för myndigheternas
beslutsfattande. Däremot kan inte regeringen begära att få fatta beslut
eller påverka enskilda ärenden. Regeringen har fram till juni 2000 fattat
vägledande beslut i följande enskilda ärenden under den aktuella
perioden.
Genom beslut i tre ärenden den 31 maj 2000 redovisade regeringen sin
syn på frågan om för hur lång tid uppehållstillstånd skall ges när personer
som har haft uppehållstillstånd enligt EES-avtalet söker förlängning av
sina tillstånd. Det var Migrationsverket som hade överlämnat tre ärenden
för att fa vägledning. I två av ärendena handlade det om arbetstagare. Det
tredje ärendet rörde en pensionär som inte tidigare arbetat i Sverige. Alla
hade haft femåriga uppehållstillstånd enligt EES-avtalet för respektive
kategori och hade sökt förlängning av tillstånden. I besluten konstaterade
regeringen att det avgörande är vilket slags uppehållstillstånd personen i
fråga hade ansökt om vid förlängningsansökan. Om permanent uppe-
hållstillstånd sökts skall i normalfallet permanent uppehållstillstånd
beviljas vid förlängningen. Om däremot ett nytt femårigt tidsbegränsat
uppehållstillstånd sökts skall ett sådant tillstånd beviljas. Undantag kan
18
göras med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, t.ex. om personen i
fråga har begått allvarliga brott.
Den 29 juni 2000 meddelade regeringen beslut i ett ärende som gällde
tillämpningen av Dublinkonventionen. Enligt Dublinkonventionen skall
en asylsökande som huvudregel få sin asylansökan prövad i det första
EU-land där han eller hon reser in. Ärendet gällde en familj bestående av
bosniska muslimer som före ankomsten till Sverige vistats lång tid som
asylsökande i Tyskland under 1990-talet. Familjen kom från en ort i
Bosnien-Hercegovina i vilken serber var i majoritet vid tidpunkten för
regeringens beslut. Regeringen konstaterade att Sverige och Tyskland
hade olika praxis i förhållande till medborgare från Bosnien-
Hercegovina. Tyskland hade accepterat att ta emot familjen i enlighet
med Dublinkonventionen. Regeringen fann att familjen skulle kunna få
sin sak prövad i Tyskland och att det rent flyktingrättsligt inte fanns
något hinder mot att sända dem dit. När det gällde skyddsbehov i
förhållande till Bosnien-Hercegovina generellt sett konstaterade
regeringen att tidigare praxis skulle ligga fast, bl.a. när det gällde att
återsändande kunde ske till områden där den egna etniska gruppen var i
majoritet. Regeringen ansåg därutöver att bosniska asylsökande numera
kan finna en fristad i stora delar av Bosnien-Hercegovina och att det i
dessa fall inte längre finns grund för att bevilja flyktingstatus enligt 1951
års Genévekonvention. Med hänsyn tagen till UNHCR:s uppfattning om
att ett återsändande i vissa fall kan försvåra genomförandet av
Daytonavtalet och att en bedömning får göras i varje enskilt fall av
normaliseringsprocessen på respektive ort, fanns det dock skäl att bevilja
uppehållstillstånd. Normaliseringsprocessen innefattar såväl att ett
återflyttande av fördrivna har kommit igång som att en demokratisering
och normalisering har skett av samhällsfunktionerna, rättsväsendet,
polisväsendet etc. Beslutet i ärendet blev att familjen inte avvisades till
Tyskland i enlighet med Dublinkonventionen utan beviljades permanent
uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl.
Sedan slutet av 1980-talet har ett antal klagomål mot Sverige anförts till
Europakommissionen i Strasbourg av utlänningar som nekats
uppehållstillstånd här i landet. Sverige har i detta sammanhang accepterat
den internationella klagorätten. Kommissionen ersattes den 1 november
1998 av Europadomstolen. Sedan mitten av 1990-talet har liknande
klagomål även anförts till FN-kommittén mot tortyr i Geneve. I
klagomålen anförs ofta att utlänningen, om han eller hon återsänds till sitt
hemland, kommer att utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller
förnedrande behandling eller bestraffning. Sådan behandling är förbjuden
enligt artikel 3 i Europakonventionen och artikel 3 i FN:s konvention mot
tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling. I den svenska
utlänningslagen finns ett absolut förbud mot att avvisa eller utvisa en
Skr. 2000/01:4
19
person som riskerar dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr eller att utsättas
för annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Den
som riskerar sådan behandling skall beviljas uppehållstillstånd här i
landet som skyddsbehövande.
Ärenden där tortyr åberopas är ofta svåra att utreda och innefattar
komplicerade frågor om bevisvärdering. Som exempel kan nämnas att
den som har blivit torterad kan ha svårt för att sakligt redogöra för vad
han eller hon har varit utsatt för. Inte sällan finns den bevisning som
åberopas i ärendet i ett annat land.
Tortyrkommittén har hittills prövat 14 ärenden i sak avseende
klagomål mot Sverige. Kommittén har uttalat kritik mot Sverige i sju
ärenden. I lika många ärenden har kommittén funnit att kritik inte kan
riktas mot Sverige. Sju ärenden har avgjorts utan sakprövning. För
närvarande finns det tre öppna ärenden som rör Sverige i kommittén.
Sverige har hittills inte fällts i Europadomstolen i något ärende avseende
artikel 3 i Europakonventionen.
En förutsättning för att Europadomstolen eller Tortyrkommittén skall
kunna kritisera ett land, t.ex. Sverige, är att landet har accepterat att
enskilda personer kan anföra klagomål hos organet. Många länder har
inte accepterat den individuella klagorätten. I flera länder med en
utvecklad rättsordning och en rättssäker asylprocess ökar antalet ärenden
som förs till internationella övervakningsorgan som har rätt att pröva
klagomål från enskilda, i huvudsak FN:s tortyrkommitté. Detta kan ses
som en naturlig följd av att förutsättningarna för att juridiskt driva en sak
vidare genom stöd av aktiva juridiska ombud är större i dessa länder.
Länder som har eller har haft fler individuella ärenden i CAT-kommittén
är t.ex. Frankrike, Schweiz och Kanada.
Sverige fäster stor vikt vid rätten för enskilda att klaga hos
internationella övervakningsorgan. Det görs en noggrann analys av varje
ärende där kritik har uttalats mot Sverige och på olika sätt förbättras
rutinerna för handläggning av asylärenden. Sverige rättar sig alltid efter
beslut som fattas av Europadomstolen och Tortyrkommittén. Ingen
avvisning har skett i de fall där Sverige har kritiserats.
Skr. 2000/01:4
Behovet av att kunna ta emot stora mängder människor som tvingats fly
undan krig eller naturkatastrofer aktualiserades särskilt i samband med
krisen i Kosovo under slutet av 1990-talet. Inom EU pågår beredningen
av ett direktiv om tillfälligt skydd vid massiv inströmning av fördrivna
personer som behöver internationellt skydd. Europeiska kommissionens
förslag (8871/00, Asile 26, KOM(2000)303) i frågan lämnades under
våren 2000. Den svenska regeringen har under en lång tid strävat efter en
20
reglering av frågan, innefattande spörsmål om sociala förmåner m.m.
Frågan var utestående när ändringarna i utlänningslagen gjordes 1997.
I januari 2000 lämnade regeringen en proposition Utlänningar i en
massflyktssituation, sociala förmåner m.m. (1999/2000:83; återkallelse
av proposition 1999/2000:42) till riksdagen. När propositionen
behandlades i socialförsäkringsutskottet gick det inte att samla en bred
majoritet bakom förslaget. Det ledde till att regeringen i mars 2000
återkallade propositionen. Regeringen har därefter fört samtal med
UNHCR, samtliga riksdagspartier och enskilda organisationer i frågan
och avser att bereda frågan vidare.
I oktober 1999 tillsattes en utredning som fick till uppdrag att ta ställning
till vilken betydelse en adoption av en vuxen person bör ha vid
bedömningen av ett ärende om uppehållstillstånd för den adopterade och
även ta ställning till hur administrativa frågor kring detta skall lösas.
Även vissa likartade frågor som rör adoption av barn ingick i uppdraget.
Utredningen, som antog namnet Utredningen om uppehållstillstånd vid
adoption, överlämnade i början av maj 2000 betänkandet
Uppehållstillstånd för adopterade (SOU 2000:32). Ärendet bereds för
närvarande inom Regeringskansliet.
Enligt nuvarande ordning beviljas såväl vuxna som underåriga
adopterade uppehållstillstånd på grund av anknytning till sina föräldrar
om de uppfyller de i utlänningslagen angivna kraven på tidigare
sammanboende. När de kraven inte är uppfyllda prövas ärendet om
uppehållstillstånd enligt en bestämmelse som anger att uppehållstillstånd
far ges om en person har särskild anknytning till Sverige. När det gäller
vuxna barn, såväl biologiska som adopterade, är det inte ovanligt att de
inte uppfyller lagens krav på tidigare hushållsgemenskap. En ingående
prövning görs då av om kravet på särskild anknytning till Sverige är
uppfyllt. Andra underåriga än de som nyligen adopterats har oftast
tidigare varit hemmavarande barn till de i Sverige bosatta föräldrarna och
beviljas på denna grund uppehållstillstånd. I praxis anses i regel
underåriga adopterade redan genom adoptionsbeslutet ha sådan särskild
anknytning till Sverige som krävs för att uppehållstillstånd skall beviljas.
Utredningen föreslår sammanfattningsvis när det gäller den rättsliga
regleringen att utlänningslagstiftningen bättre anpassas till de
adopterades situation. När det gäller adopterade som är 18 år eller äldre
skall även i fortsättningen uppehållstillstånd beviljas på grund av att det
finns en särskild anknytning till Sverige. Utredningen föreslår dock ett
förtydligande så att det direkt av utlänningslagen framgår att med
särskild anknytning till Sverige avses såväl släktanknytning som annan
särskild anknytning. På det sättet omfattas vuxna adopterade som inte
tidigare haft hushållsgemenskap med sina adoptivföräldrar på ett tydligt
sätt av bestämmelsen. Såvitt gäller adopterade underåriga föreslår
utredningen att en särskild bestämmelse förs in i utlänningslagen där
underåriga adopterades principiella rätt till uppehållstillstånd framgår.
Skr. 2000/01:4
21
I betänkandet behandlas också frågan om adoptioners rättsverkningar i
uppehållstillståndsrättsligt hänseende. Där slås fast att den
familjeanknytning som uppkommit genom ett adoptionsbeslut som
meddelats av svensk domstol alltid skall godtas av utlännings-
myndigheterna. Beträffande utländska adoptionsbeslut, som gäller i
Sverige i enlighet med lagen om internationella rättsförhållanden rörande
adoption, finns det enligt nuvarande ordning utrymme att i ett ärende om
uppehållstillstånd beakta om adoptionen kommit till stånd huvudsakligen
for att den adopterade skall få en förmånligare ställning i ärendet, och att
i ett sådant fall frånkänna adoptionen verkan. Utredningen anser att det
även fortsättningsvis finns ett behov av ett sådant utrymme.
Utredningen föreslår vidare att svenska domstolar som handlägger
adoptionsärenden regelmässigt skall inhämta yttrande från Migrations-
verket när adoptionen avser en utomnordisk medborgare som är tolv år
eller däröver, om yttrandet inte är uppenbart obehövligt. Slutligen lämnar
utredningen förslag till en förbättrad information om lagstiftningen
eftersom brister i detta avseende kan leda till rättsförluster för den
enskilde.
Arbetet med en ny instans- och processordning inom utlännings- och
medborgarskapslagstiftningens område har fortsatt. Den parlamentariska
kommitté som utrett frågan, NIPU (Nämnden för ny instans- och
processordning i utlänningsärenden), presenterade i februari 1999
betänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16). NIPU
föreslog bl.a. att Migrationsverket skulle fatta beslut i första instans med
länsrätt och kammarrätt som överinstanser. Efter remissbehandling av
NIPU:s betänkande fann regeringen att ekonomiska beräkningar för den
lösning som NIPU föreslagit samt ett alternativ med specialdomstol
skulle utredas närmare. I juni 2000 redovisade den interdepartementala
arbetsgrupp som tillsatts för ändamålet sitt arbete, En specialdomstol för
utlänningsärenden (Ds 2000:45). Sommaren 2000 har arbetsgruppens
departementspromemoria gått ut på remiss.
Reglerna om anhöriginvandringen ändrades 1997. De anhöriga som
beviljas uppehållstillstånd är make/maka eller sambo, ogifta barn till
anknytningspersonen i Sverige som är yngre än 18 år och som är eller har
varit hemmavarande, annan nära anhörig som ingått i samma hushåll som
anknytningspersonen och de som annars har särskild anknytning till
Sverige. Ändringen innebar en viss inskränkning i rätten till
uppehållstillstånd särskilt for äldre anhöriga.
I maj 2000 antog regeringen direktiv (dir. 2000:36) till en kommitté
som skall utreda utlänningslagens bestämmelser om anhöriginvandring. I
direktiven anförs bl.a. att tillräcklig tid nu har förflutit från
regeländringen för att det skall göras en utvärdering av de nya reglerna
Skr. 2000/01:4
22
och deras tillämpning. Kommittén skall vidare överväga om den s.k.
seriositetsprövningen vid arrangerade äktenskap kan förbättras. Mot
bakgrund av den gjorda utvärderingen och med beaktande av
rättsutvecklingen inom EU skall kommittén överväga om
utlänningslagens nuvarande bestämmelser om anhörigas rätt att bosätta
sig i Sverige behöver ändras, särskilt med hänsyn till äldre personer med
samtliga nära släktingar här i landet, s.k. "sista länken"-fall. Kommittén
skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 mars 2001.
Migrationsverket har på regeringens uppdrag i en rapport i slutet av maj
2000 redovisat sitt arbete rörande arbetskraftsinvandringen till Sverige
(UD2000/663/MAP). I rapporten beskrivs regelverket och praxis på
området och vilka kriterier som är av betydelse för ärendekategorin.
Dessutom redogörs för Migrationsverkets överväganden liksom den
arbetsmarknadsprövning som utförs av arbetsmarknadsverket. I
rapporten anges att Migrationsverket och Arbetsmarknadsstyrelsen inlett
en diskussion om framtida möjligheter och problem inom området. Även
Integrationsverket har inbjudits att deltaga vid överläggningarna. De tre
myndigheterna planerar ett gemensamt seminarium i slutet av september
2000. Resultatet av överläggningarna skall skickas till regeringen som ett
komplement till Migrationsverkets rapport.
Skr. 2000/01:4
Schengensamarbetets huvudsyfte är att uppnå fri rörlighet för personer
mellan deltagande stater. Med fri rörlighet i detta sammanhang avses att
ingen personkontroll skall genomföras vid gräns mellan deltagande
stater. Samarbetet bygger på ett avtal från 1985, som ingicks i staden
Schengen i Luxemburg, och en tillämpningskonvention från 1990.
Härutöver finns ett antal tillämpningsföreskrifter. Samarbetet omfattar i
dag samtliga EU:s medlemsstater (med undantag för Irland och
Storbritannien) samt Island och Norge. Operativt deltar tio stater; de
nordiska staternas operativa inträde beräknas ske i mars 2001.
Schengenregelverket bygger bl.a. på att deltagande stater harmoniserat
sina viseringsbestämmelser och regler för personkontroll vid de yttre
gränserna m.m. I samarbetet ingår också ett gemensamt datoriserat
informationssystem, Schengen Information System (SIS), som innehåller
uppgifter om personer som skall nekas inresa, personer som är efterlysta,
stulna vapen m.m.
För närvarande pågår ett intensivt arbete i de nordiska staterna för att
förbereda det operativa inträdet. Dels skall de nationella regelverken
anpassas till Schengenregelverket, dels skall ett antal praktiska åtgärder
23
vidtas. De nordiska länderna är också föremål för granskning från de
andra staterna som på så vis försäkrar sig om att de nordiska staterna
lever upp till de krav regelverket ställer.
Ett förslag om inrättandet av en europeisk flyktingfond lades fram i
december 1999. Förslaget bygger i huvudsak på de tidigare budgetlinjer
som funnits på asylområdet sedan 1997 samt på ett tidigare förslag från
Europeiska kommissionen 1998. Förslaget behandlar solidaritet och
ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna vad avser mottagande,
integration och återvandring. Dessa frågor är av fundamental betydelse
för många av medlemsstaterna och förhandlingarna är intensiva. Beslut
förväntas tas tidigast i september 2000.
Frågan om Eurodac, ett för EU gemensamt fingeravtrycksregister,
blockerades under lång tid på grund av en tvist mellan Storbritannien och
Spanien om hanteringen av Gibraltar. Tvisten löstes slutligen under maj
månad 2000 och ärendet har hänskjutits till Europaparlamentet. Ett
yttrande därifrån väntas inkomma i september.
Kommissionen lade i maj 2000 ett förslag till direktiv i frågan om
tillfälligt skydd. De förslag som presenterats 1997 och 1998 ligger till
grund för nuvarande förslag liksom de diskussioner som förts i
rådsarbetsgruppen.
Det nyligen tillrädda franska ordförandeskapet presenterade ett
diskussionsdokument kring mottagandefrågor. Frågan har börjat dryftas i
arbetsgruppen och diskussionen förväntas fortsätta i höst.
Dublinkonventionen har till syfte att bestämma vilken medlemsstat
som skall ansvara för prövningen av en asylansökan som getts in i en av
medlemsstaterna. Som en följd av Amsterdamfördraget, som gör att
konventionen skall ersättas av ett gemenskapsrättsligt instrument,
presenterade kommissionen under våren 2000 ett diskussionpapper och
ett frågeformulär rörande utvärderingen av konventionen (SEK(2000)522
7122/00 Asile 14). Medlemsstaternas besvarande av formuläret och
följande diskussion kring dokumentet kommer att ligga till grund för det
förslag till ovannämnda instrument som kommissionen förväntas lägga
fram i december 2000 eller januari 2001.
Förordningen EG 2317/95 om viseringstvång upphävdes i juni 1997 av
EG-domstolen efter att Europaparlamentet fört talan mot rådet inför
domstolen. I domen sades att förordningen skulle ha fortsatt giltighet till
dess en ny förordning, efter inhämtande av yttrande från parlamentet,
antas av rådet. Arbetet med den nya förordningen har fortsatt under år
2000. Förordningen skall gälla fastställande av en förteckning över tredje
länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar
EU:s yttre gränser och av en förteckning över de länder vars medborgare
är undantagna från detta krav.
Skr. 2000/01:4
24
Gränskontrollfrågor har tidigare behandlats i olika arbetsgrupper, dels
inom EU, dels inom ramen för Schengensamarbetet. Med anledning av
Schengensamarbetets integrering i EU-arbetet har gränskontrollfrågoma
samordnats i en särskild arbetsgrupp under första pelaren. Arbetsgruppen
diskuterar bl.a. frågor som rör personkontrollen vid EU:s yttre gränser,
utplacering av dokumentrådgivare på flygplatser och utsändande av s.k.
sambandsmän till gränskontrollstationer vid EU:s yttre gränser.
Gränskontrollfrågor diskuteras även till viss del inom arbetsgruppen
CIREFI. Detta gäller bl.a. frågor som rör människosmuggling.
Arbetet inom invandringsområdet har uteslutande ägnats åt ett
direktivförslag från kommissionen som gäller rätten till
familjeåterförening. Sverige ställer sig positivt till förslaget i dess
nuvarande form. Vad gäller förslagets kärna, dvs. det kapitel i vilket det
slås fast vilka kategorier av anhöriga som skall omfattas av rätten till
återförening, anser Sverige det vara välbalanserat. Från svenskt håll har
dock framförts synpunkter på enskilda artiklar i förslaget, bl.a. att det
inte skall vara möjligt att undanta föräldrar och myndiga barn, som
beviljats återförening, rättigheter såsom utbildning och tillträde till
arbetsmarknaden. Vidare har Sverige påpekat att barnkonventionen på ett
tydligare sätt bör genomsyra förslaget.
Kommissionen kommer under hösten 2000 att lägga fram ett reviderat
förslag som kommer att bygga dels på de synpunkter medlemsstaterna
hittills lämnat, dels på Europaparlamentets yttrande som väntas komma i
september 2000.
En målsättning för EU-samarbetet är att uppnå en konsekvent EU-politik
för återtagande och återsändande. Instrument som kan användas i detta
syfte är bl.a. speciella återtagandeavtal och återtagandeklausuler i andra
avtal. Återtagandeavtal reglerar det praktiska förfarandet och ansvaret för
personer som inte har rätt att vistas i endera av de avtalsslutande
parternas territorium och som skall återtas av den stat där personen är
medborgare eller har vistats. Sedan några år har standardklausuler för
återtagande använts i s.k. blandade avtal och associeringsavtal mellan EU
och annan stat. Dessutom finns ett standardiserat återtagandeavtal som
medlemsstaterna kan använda vid bilaterala förhandlingar med tredje
länder.
Som en följd av Amsterdamfördragets ikraftträdande har EU givits
behörighet att ingå återtagandeavtal som blir bindande för
medlemsstaterna. Innehåll och utformning av ett sådant gemenskaps-
återtagandeavtal har diskuterats liksom utformningen av mandat till
kommissionen att förhandla med ett tredje land om ett sådant avtal.
Skr. 2000/01:4
25
Standardklausulerna om återtagande har reviderats med anledning av den
kompetens EU tillförts på området genom Amsterdamfördraget.
Klausulerna skall kunna användas i blandade avtal och associeringsavtal.
Ett förslag till intern reglering av återtagandeskyldigheten mellan
medlemsstaterna som lagts fram av Finland har diskuterats, liksom
frågan om samarbete vid verkställighet som sker med flyg. Dessutom har
en harmonisering av arbetet med stöd för frivilligt återvändande
föreslagits.
CIREA.s (Centrum för utbyte av information och diskussion kring
asylfrågor) huvudsakliga syfte är att utgöra en mötesplats inom EU för
nationella experter på asylområdet. De experter som träffas i CIREA
arbetar till vardags med frågor rörande ursprungsländer och har ett
särskilt ansvar för att inhämta och använda information om dessa länder,
dvs. de länder som asylsökande ursprungligen kommer från. Svenska
experter som deltar arbetar i vanliga fall inom Migrationsverket eller
Utlänningsnämnden.
Från senaste årets agenda för CIREA-möten kan nämnas utbyte av
information om mänskliga rättigheter i Kina, Irak och Sudan. UNHCR
deltar regelmässigt i CIREA:s möten och redovisar såväl muntligt som
skriftligt sin syn på det land som är uppe till diskussion samt svarar på
frågor. Även mer generella asylrättsliga frågor diskuteras, t.ex.
användande av språkanalys i asylprocessen och ensamma asylsökande
barns rättsliga ställning. Informationen sprids dels muntligen och dels
skriftligen genom dokumentation och rapporter som medlemsstaterna
delar med sig av. Det kan handla om ny asyllagstiftning eller praxis i EU-
ländema eller en rapport om en utredningsresa till ett land som många
asylsökande kommer ifrån. Arbetet i gruppen medför dels att
beslutsunderlaget för beslut i utlänningsärenden breddas, dels att
harmoniseringsarbetet underlättas genom ett organiserat och
kontinuerligt informationsutbyte.
Utöver informationsutbyte ingår även i CIREA:s uppdrag att bistå
Högnivågruppen för asyl och migration (HLWG) i olika former samt att
tillsammans med CIREFI - och i samarbete med kommissionen och
Eurostat - ha ett särskilt ansvar för statistikinhämtande inom asyl- och
migrationsområdet. Kandidatländerna samt USA och Kanada deltar i
CIREA:s möten en gång per ordförandeskap. I en särskild undergrupp till
CIREA träffas representanter från överrätter på asylområdet (i Sverige
motsvarat av Utlänningsnämnden).
CIREFI (Centrum för information, reflexion och utbyte i frågor som rör
gränspassage och invandring) har som sin främsta uppgift att samla in,
utbyta och vidarebefordra information samt att sammanställa
dokumentation om alla frågor som rör gränspassage och invandring.
Skr. 2000/01:4
26
Detta utbyte av information sker dels vid arbetsgruppens möten i Bryssel,
dels genom att medlemsstaterna skickar in statistiska uppgifter, i enlighet
med antagna definitioner, till kommissionen för sammanställning. En
prioriterad fråga för det svenska ordförandeskapet är att förbättra EU:s
statistikutbyte (om prioritering under ordförandeskapet se 2.4.11). Frågan
om förbättrad jämförbarhet och ökad effektivitet vad gäller statistiken
kommer sålunda att stå högt på CIREFLs dagordning under våren 2001.
Ett annat exempel på ämnen som diskuteras i arbetsgruppen är
människosmuggling. Arbetsgruppen har även fortlöpande utbyte med
kandidatländerna samt med USA och Kanada avseende frågor kring
gränskontroll och olaglig invandring m.m.
På nederländskt initiativ inrättade Allmänna rådet i december 1998 en
högnivågrupp för asyl och migration i syfte att ena medlemsstaterna
kring en "pelaröverskridande strategi". Fokus ligger på ett integrerat
arbetssätt och ett helhetsperspektiv där kopplingen mellan utrikes-,
bistånds- samt migrationspolitiska åtgärder stärks och kontakter mellan
ursprungs-, transit- och mottagarländer utvecklas.
Under 1999 utarbetades handlingsplaner för Afghanistan, Albanien
och närliggande områden, Irak, Marocko, Somalia och Sri Lanka.
Samtliga handlingsplaner har godkänts av Allmänna rådet. I
handlingsplanerna beskrivs den politiska, ekonomiska, säkerhetsmässiga
och sociala situationen i varje land. Sverige hade huvudansvaret för
handlingsplanen för Somalia.
Arbetet har från och med senhösten 1999 koncentrerats kring hur
åtgärdspaketen i respektive handlingsplan skall kunna verkställas. En
verksamhetsplan över de projekt som kan tänkas genomföras under år
2000 har under våren framarbetats av det portugisiska ordförandeskapet.
Syftet med projekten som har identifierats och satts igång är dubbelt.
Dels rör det sig om att EU:s medlemsstater på ett bättre sätt skall hantera
migrationsfrågorna genom att man har en bättre kunskap om och också
kan påverka situationen i migrantemas ursprungsländer. Dels vill EU-
länderna ha en bättre dialog med de länder som genererar många
flyktingar och migranter och med deras grannländer. Verksamhetsplanen
utgör grunden för den rapport som skall läggas fram vid Europeiska rådet
i Nice i december 2000 om hur handlingsplanerna genomförts.
Vid Europeiska rådet i Tammerfors i oktober 1999 erhöll högnivå-
gruppen mandat att utveckla samarbetet till att omfatta utarbetande av
ytterligare handlingsplaner.
Från svensk sida anses det värdefullt att skapa länkar mellan
migrations- och asylpolitiken till andra politikområden och att få en
helhetsbild av migrationsfrågorna. Det är också viktigt att EU söker
vägar att förbättra situationen i ursprungsländerna genom olika projekt
och åtgärder. Det kan röra sig om diplomatiska insatser för
konfliktlösning, förbättrad migrationspolitik i transitländer, utbildning,
informationskampanjer om barnets bästa eller program där människor
Skr. 2000/01:4
27
som återvänder till sina ursprungsländer får stöd att klara sin försörjning.
Sverige kommer att arbeta aktivt med Högnivågruppen för asyl och
migration under ordförandeskapet i EU år 2001.
Genom antagande av en gemensam åtgärd den 29 juni 1998 inrättade
rådet en kollektiv grupp för utvärdering av kandidatländerna på området
för rättsliga och inrikes frågor.
Den kollektiva utvärderingsgruppen utarbetar rapporter om kandidat-
länderna på det rättsliga- och inrikespolitiska området. Huvudsyftet med
rapporterna är dels att utvärdera det formella och rättsliga genomförandet
av EU:s regelverk på området, dels att utvärdera den nuvarande praktiska
tillämpningen i det aktuella kandidatlandet. Rapporterna omfattar således
analyser av de konkreta effekterna på myndigheters och institutioners
uppbyggnad och resurser.
Kollektiva utvärderingsgruppens länderrapporter utgör en del av
underlaget för utvidgningsförhandlingarna. Gruppen har under år 1999
och fram till juni 2000 slutfört länderrapporter rörande Estland, Polen,
Tjeckien, Ungern, Cypern och Slovenien.
Inför Sveriges ordförandeskap i EU:s ministerråd första halvåret 2001
skall såväl sakfrågor som frågor av mer praktisk natur förberedas. De
sakfrågor som kommer att vara aktuella under perioden styrs till största
del av för området redan fastlagda ramar. Dessa ramar bygger på
Amsterdamfördraget, handlingsplanen från Europeiska rådet i Wien
1998, slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors 1999 och
kommissionens resultattavla (score board) från våren 2000.
Under ordförandeskapsperioden kommer Sverige att fästa särskild vikt
vid villkoren för mottagande av asylsökande och då i synnerhet för
utsatta grupper som barn samt kvinnor som utsatts för sexuellt kränkande
behandling. Vidare skall Sverige arbeta för fastställande av enhetliga
miniminormer dels när det gäller reglerna för när flyktingstatus skall
beviljas, dels när det gäller asylprocedurer. Sverige anser dessutom att
olaglig invandring och människosmuggling skall bekämpas, främst
genom preventivt arbete. Åtgärder mot smugglarna far dock inte medföra
att offren drabbas ytterligare, den ovillkorliga rätten att söka asyl får
aldrig sättas ur spel.
För att nå resultat inom detta område är det också angeläget att skapa
en övergripande strategi för att i ökad omfattning integrera invandrings-
och asylfrågorna i alla EU:s politikområden samt i dess yttre förbindelser
och att föra högnivågruppens arbete vidare. Tredjelandsmedborgares
integration och rättigheter skall vidare ges särskild prioritet. Sverige
önskar även förbättra informations- och statistikutbytet inom EU.
Utrikesdepartementet kommer under ordförandeskapsperioden,
tillsammans med Justitiedepartementet, att ansvara för det informella
Skr. 2000/01:4
28
ministerråd för rättsliga och inrikes frågor som skall hållas i Stockholms
stadshus den 8-9 februari 2001.
Ett seminarium, Barn i krig och på flykt - ett barnrättsperspektiv i
flykting- och biståndspolitiken, anordnas i Norrköping den 1-2 mars
2001. Det kommer att samla experter från EU:s medlemsländer samt
representanter från FN-organ och enskilda organisationer. Seminariet
skall fokusera på barnets rättigheter när det gäller EU:s samarbete inom
humanitär biståndspolitik, internationellt utvecklingssamarbete och
migrationspolitik.
Skr. 2000/01:4
UNHCR (FN:s flyktingkommissarie) som inrättades år 1950, har ett
grundläggande mandat att utifrån 1951 års flyktingkonvention och 1967
års tilläggsprotokoll verka för skydd åt personer som på grund av fruktan
för förföljelse flytt från sitt hemland. En viktig del av UNHCR:s
skyddsarbete är att se till att flyktingar får nödhjälp såsom livsmedel och
bostad. En annan viktig del i UNHCR:s verksamhet är utvecklingen av
den internationella flyktingrätten. Under år 2001 kommer detta att ske i
anslutning till att Genévekonventionens 50-åriga existens uppmärk-
sammas, medan 50-årsjubileet av UNHCR:s tillkomst innevarande år
särskilt inriktas på att öka stödet till flyktingarna genom att lyfta fram
deras egna resurser. UNHCR har en stark inriktning i sitt arbete på att
söka främja och skapa förutsättningar för återvändande av flyktingar till
deras hemländer eller finna andra varaktiga lösningar. Denna prioritering
stöds av Sverige.
Sverige spelar en aktiv roll inom UNHCR:s styrelsearbete bl.a. i den
reformering som skett och sker inom organisationen. Detta arbete syftar
till att effektivisera verksamheten samt möjliggöra prioriteringar alltefter
skiftande omvärldsförändringar. Som ett resultat av erfarenheterna av
insatserna under Kosovokrisen håller UNHCR på att förstärka sin
beredskap för liknande akutinsatser och samverkan med andra
organisationer och aktörer. UNHCR finansieras nästan helt genom
frivilliga bidrag. Sverige placerade sig på femte plats bland UNHCR:s
bidragsgivare år 1999.
UNRWA (FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar) inledde sin
verksamhet år 1950 och har till uppgift att bistå palestinska flyktingar
som lämnade sina hem i samband med den arabisk-israeliska konflikten
år 1948. Därtill bistås palestinier som flydde efter 1967 års krig mellan
Israel och grannländerna. Idag bistår UNRWA ca 3,5 miljoner flyktingar.
Sverige är en av UNRWA:s största bidragsgivare.
29
Skr. 2000/01:4
IOM (International Organization for Migration) är en mellanstatlig
organisation med fokus på migrationsfrågor. Organisationen bildades år
1951 för att ta hand om de migrationsströmmar som uppstått i Europa
efter andra världskriget.
IOM:s huvudsakliga verksamhet består av att organisera transporter
för flyktingar eller internflyktingar och därtill anknytande insatser
(humanitära migrationsprogram), att förflytta kvalificerad arbetskraft för
att befrämja ekonomisk, social och kulturell utveckling i
mottagarländerna (migrationsprogram för utveckling), att ge råd till
regeringar i migrationsfrågor samt att fungera som diskussionsforum för
migrationsfrågor. Organisationen bedriver på uppdrag migrations-
relaterade projekt som anpassas till ländernas och migranternas behov.
Sverige har haft nära samarbete med IOM genom åren och
medlemskapet ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i organisationens
olika verksamheter och använda sig av dess tjänster. Under år 1999
svarade IOM för transporterna till Sverige av personer inom ramen för
den humanitära evakueringen av skyddsbehövande från f.d. jugoslaviska
republiken Makedonien samt senare under detta år och år 2000 för
återresor till Kosovo. Bland andra aktuella insatser kan nämnas IOM:s
uppdrag för de nordiska länderna i deras påbörjade projekt för att
underlätta för äldre bosnier att återvända till ursprungslandet. IOM skall
bl.a. i Bosnien-Hercegovina verka för att återvändarna kan få del av den
sociala servicen i vistelsekommunerna.
CAHAR (Ad Hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of
Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons) är Europarådets
juridiska expertkommitté för asyl- och migrationsrättsliga frågor och
lyder direkt under Ministerkommittén. CAHAR har främst till uppgift att
på direkt uppdrag från Ministerkommittén arbeta fram förslag till
Europarådets rekommendationer på migrationsområdet. CAHAR har
också egen initiativvrätt inom asyl- och migrationsområdet. Europarådets
utvidgning mot öst och de nya medlemsländernas problem påverkar
CAHAR:s arbete väsentligt. Av särskild betydelse är här CAHAR:s
möjlighet att med Europakonventionen som grund, utreda
medlemsländernas behov av likformig lagstiftning på asyl- och
migrationsområdet samt bringa denna lagstiftning i överensstämmelse
med andra internationella flyktingrättsliga principer och principerna för
de mänskliga rättigheterna. Efter att ha ingått i CAHAR:s byrå innehar
Sverige från och med hösten 2 000 och två år framåt ordförandeskapet i
CAHAR.
Under 1999 utarbetade CAHAR två rekommendationer. Den första
gällde återvändande av asylsökande som fått avslagsbeslut och den andra
behandlade familjeåterförening för flyktingar och andra personer i behov
av internationellt skydd.
30
Skr. 2000/01:4
Inom OECD (Organization for Economic Co-operation and
Development) finns sedan 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor,
Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s
råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt
övergripande syfte är att analysera sambandet mellan migration och den
ekonomiska utvecklingen i OECD-ländema. En aktuell fråga som
studerats under senare tid har varit kopplingen mellan migration,
ekonomisk utveckling och regional integration. Därvidlag har NAFTA
(frihandelssamarbetet mellan USA, Kanada och Mexiko), EU:s
utvidgning samt EU:s relation till Maghrebregionen behandlats. Ett annat
tema har varit frågan om integration av utlandsfödda arbetstagare på
arbetsmarknaden, särskilt yngre personer, i OECD-ländema. Effekterna
av de senaste årens förändrade migration för berörda arbetsmarknader
och för den sociala utvecklingen i ut- och invandringsländema har
uppmärksammats. En annan aktuell fråga som kommer att studeras den
närmaste tiden är kopplingen mellan demografisk förändring och
åldrande befolkningar i OECD-ländema och migrationens roll på
arbetsmarknaden.
Sedan många år pågår inom OECD:s ram ett viktigt arbete med att i en
årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och
migrationsdata från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten.
Rapporten har i dag en ställning som ett av de viktigaste referensverken
inom området.
De nordiska regeringarna bedriver sitt samarbete i asyl- och
migrationsfrågor i en grupp benämnd NSHF (de nordiska regeringarnas
samrådsgrupp på hög nivå för flyktingfrågor). Under 1999 har Norge
varit ordförande. Det första mötet i samrådsgruppen koncentrerades på
Kosovo och evakuering av flyktingar till de nordiska länderna. Under
året har ytterligare två möten hållits. Till dessa har även representanter
för UNHCR och för IOM varit inbjudna. Nordiskt ministerråd har haft en
representant närvarande. Under det norska ordförandeskapet hölls även
ett speciellt ministermöte. Vid detta möte i Oslo gav ministrarna sitt stöd
för att genomföra ett gemensamt nordiskt projekt för återvändande av
äldre till Bosnien. Ministrarna underströk vikten av projektet i relation
till FN:s äldreår 1999. Arbetet i NSHF bedrivs dels genom ordinarie
möten dels genom ad hoc tillsatta arbetsgrupper som behandlar speciella
frågeställningar, som sedan behandlas i NSHF. Finland är ordförande i
gruppen under år 2000.
Bland de frågor som har varit aktuella under året kan nämnas Kosovo,
återvändande/återtagande och integrationsfrågor. Inom ramen för de
särskilda arbetsgrupperna har man under året utbytt information och
diskuterat frågeställningar kring verkställighet och ingående av särskilda
återtagandeavtal. Gemensamma EU- och Schengenrelaterade frågor har
behandlats i en särskild arbetsgrupp, framför allt de nordiska ländernas
31
planering inför det operativa medlemskapet inom Schengensamarbetet.
Den särskilda arbetsgruppen för reformsamarbete med de baltiska
staterna har under året erhållit utvidgat mandat till att även omfatta
Ryska federationen, Vitryssland och Ukraina. Slutligen har även ett
expertmöte hållits kring frågor som rör ensamma minderåriga
asylsökande.
Utlänningsmyndigheternas motsvarighet till samrådsgruppen,
nordiska utlänningsutskottet, har under året haft två samrådsmöten där
representanter för berörda myndigheter deltagit. Utskottet har primärt
ansvar för övervakningen av hur den nordiska passkontroll-
överenskommelsen tillämpas. Den information som utbyts vid mötena
rör bl.a. förestående ändringar i ländernas viseringspolitik.
2.5.6 Övrigt internationellt migrationspolitiskt samarbete
IGC (Inter-Governmental Consultations on Aylum, Migration and
Refugee Policies in Europé, North America and Australia) är en
sammanslutning av 16 europeiska länder (samtliga EU-stater exklusive
Frankrike, Grekland, Portugal och Luxemburg) samt USA, Kanada och
Australien. Australien innehar för närvarande ordförandeskapet vilket
utövas i mycket nära samarbete med sekretariatet, som har sitt säte i
Geneve.
IGC är ett högst informellt forum som tillkommit i syfte att ge de
stater som väljer att delta i konsultationerna möjlighet att diskutera och
utbyta information om frågor som rör asyl och migration. IGC är även ett
serviceorgan för de deltagande staterna; man producerar regelbundet
statistiska uppgifter över bl.a. antalet personer som sökt asyl i de
deltagande staterna. IGC publicerar även annan information, såsom
uppgifter om lagstiftning och praxis i de deltagande staterna gällande
t.ex. asylprocedurer och familjeåterförening.
IGC har för närvarande fyra arbetsgrupper som sammanträder ca två
gånger per år. Grupperna behandlar frågor om återvändande, människo-
smuggling, data och länderdokumentation.
Inom den s.k. Budapestprocessen har över 30 stater i Europa samt USA
och Kanada antagit rekommendationer om åtgärder för att bekämpa
olaglig invandring. Rekommendationerna rör bl.a. gränskontroll och
lagstiftning mot människosmuggling. År 1997 hölls inom ramen för
Budapestprocessen en ministerkonferens i Prag då bl.a. nämnda
rekommendationer antogs. För närvarande planeras en ny
ministerkonferens som troligen kommer äga rum år 2002. Sverige deltar i
Skr. 2000/01:4
32
planeringen för denna. ICMPD (se nedan) spelar en viktig roll som Skr. 2000/01:4
sekretariatsfunktion i Budapestprocessen och Sverige stödjer ICMPD
ekonomiskt för att upprätthålla denna funktion.
ICMPD (International Centre for Migration Policy Development) är ett
fristående institut i Wien som har flera länder som finansiärer, bl.a.
Schweiz, Ungern och Österrike. Institutet är framförallt verksamt i
migrationspolitiska frågor som är av gemensamt intresse för stater i såväl
Väst- som Östeuropa. ICMPD spelar som nämnts en viktig roll som
sekretariatsfunktion i Budapestprocessen. Institutet är även aktivt i
Bosnien-Hercegovina bl.a. för att underlätta återvändandet dit. ICMPD
har bidragit till informationsutbytet mellan berörda länder om
asylsökande från Kosovo och utvecklingen av flyktingsituationen där.
Ett annat viktigt område inom vilket ICMPD är aktivt gäller
genomförandet av olika av EU stödda utbildningsprojekt, seminarier etc.
rörande EU:s agerande inom asyl- och migrationsområdet.
Utrikesdepartementet anordnade i september 1999 i Stockholm en delvis
EU-finansierad internationell konferens om migration, utveckling och
integration. Syftet med konferensen var att behandla asyl- och
migrationsfrågorna i ett vidare och mer långsiktigt perspektiv. Genom att
öka kunskapen om orsakerna till och effekterna av internationell
migration ansågs konferensen kunna bidra till beslutsfattandet på det
asyl- och migrationspolitiska området.
På konferensen behandlades sambandet mellan migration och
utveckling med särskild fokus på säkerhet, det civila samhället,
mänskliga rättigheter, potentiell migration, arbetsmarknadseffekter av
migration, migranters sparande och återvandring samt bistånd och
internationellt samarbete. Ett hundratal personer deltog bl.a. experter från
forskarvärlden, nationella och internationella organisationer samt EU-
kommissionen, chefstjänstemän och beslutsfattare från EU:s
medlemsländer, representanter för kandidatländerna samt några länder på
Balkan och i övriga Europa. Resultatet från konferensen har publicerats i
bokform med titeln International Migration, Development and
Integration.
Utlänningsnämnden och Statens invandrarverk anordnade den 17-19 maj
2000 i Söderköping ett nordisk-baltiskt seminarium om
asylprövningsfrågor. Medarrangör var Utrikesdepartementet, UNHCR
och International Association of Refugee Law Judges (IARLJ).
2 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 4
Seminariet inriktades särskilt på frågor av intresse för deltagare från de
baltiska länderna.
Seminariet behandlade frågan om barn i asylprocessen och om
bevisningen i fall där barn är inblandade. Inledningsvis hölls
föreläsningar och paneldiskussioner som följdes av gruppvisa
diskussioner beträffande konkreta fall från de tidigare föreläsningarna.
Årligen anordnas seminarier mellan UNHCR:s kontor i Stockholm
och de nordiska länderna. Teman för seminariet i februari, som hölls i
Stockholm, var FN.s tortyrkommitté och dess praxis, tillämpningen av
principen om säkert tredje land och Dublinkonventionen samt tillfälligt
skydd och erfarenheter från Kosovokrisen.
Sverige har under en rad år bidragit med förvaltningsbistånd på det asyl-
och migrationspolitiska området till våra grannländer i Baltikum -
Estland, Lettland och Litauen. Stöd och samarbete har också utvecklats
med Ryssland, Vitryssland och Ukraina samt med flertalet andra länder i
Central- och Östeuropa som kandiderar till EU-medlemskap. Syftet med
detta stöd har varit att aktivt medverka till etablerandet av en
migrationspolitisk rättsordning i vårt närområde i linje med de av EU
accepterade internationella normerna och konventionerna på asyl- och
migrationsområdet. Ett mål är också att bekämpa människosmuggling
genom att i transitländer bidra till att skapa en migrationspolitisk
rättsordning som behandlar tillståndsfrågor och ger skydd till dem som är
i behov av det. Migrationsverket har sedan 1997 bidragit med kunskaps-
och erfarenhetsöverföring i nära samarbete med tjänstemän i de länder
med vilka samarbete ägt rum. Under de senaste åren har Migrations-
verket i allt större utsträckning sökt delta i EU:s multilaterala bistånds-
samarbete med kandidatländerna.
Sverige har tillsammans med de övriga nordiska länderna fortsatt sitt
samarbete med och genomfört insatser i Estland, Lettland och Litauen på
det migrationspolitiska området. Avsikten är att dels stärka den nationella
lagstiftningen och förbättra den internationella rättsliga situationen, dels
ta hand om de asylsökande som kommer och ge dem en acceptabel
situation. Genom samarbetet, även på politisk nivå, har Sverige ställt
experthjälp till förfogande för att utarbeta en lagstiftning samt förbättra
asylhanteringen och flyktingmottagandet. Verksamheten har bedrivits i
nära samarbete med UNHCR.
Målet är att utvecklingssamarbetet skall övergå i reguljärt samarbete.
Utvecklingen på migrationsområdet har varit mycket positiv och stora
Skr. 2000/01:4
34
framsteg har gjorts vad gäller uppbyggnaden av en migrationspolitisk
rättsordning. Estland, Lettland och Litauen har numera en fungerande
asyl- och migrationslagstiftning och har anslutit sig till praktiskt taget
alla internationella instrument på asyl- och MR-området samt har
förbättrat sitt flyktingmottagande.
Det svenska samarbetet på migrationsområdet med Ryska Federationen,
Ukraina och Vitryssland har fortsatt att utvecklas intensivt. Beträffande
Ryska Federationen finns sedan några år en särskild styrgrupp mellan
länderna vars uppgift är att söka kartlägga migrationspolitiska behov.
Migrationsverkets arbete i Ukraina har främst inriktat sig på kunskaps-
överförande program på det migrationspolitiska lagstiftningsområdet
med en kontinuerlig dialog för fortsatta program. Sveriges migrations-
politiska engagemang i Ukraina är unikt bland EU:s medlemsländer.
Beträffande Vitryssland pågår genom Migrationsverkets försorg
kunskapsöverförande program på migrationsområdet.
Genom CIS-konferensen har Sverige vidare bidragit till UNHCR:s
och IOM:s migrationsprogram såväl inom Ryska Federationen, Ukraina
och Vitryssland som övriga NIS-stater.
Migrationsverket har under det senaste året utvecklat samarbete med
flera länder i Central- och Östeuropa. Utanför vårt mer omedelbara
närområde har detta samarbete främst skett med kandidatländer. Med
Ungern har Migrationsverket inlett ett delvis EU-fmansierat samarbete
inom ramen för ett s.k. twinning-projekt. Detta innebär att tjänstemän
från Migrationsverket under ett års tid skall arbeta och leda ett projekt i
Ungern tillsammans med ungerska migrationsmyndigheter. Samarbetet
omfattar utbyte på politisk nivå och hjälp med att bygga upp Ungerns
system för asylprövning och mottagande. Kunskapsutbyte i något mindre
skala pågår även med Rumänien och Bulgarien med bl.a. seminarier och
besöksutbyte för tjänstemän.
Det svenska humanitära biståndet består dels av medel som disponeras av
regeringen, främst som stöd till FN och andra internationella humanitära
organisationer, dels av medel som disponeras av Sida.
Bistcmdsmedel som disponeras av regeringen
Det svenska bidraget till UNHCR uppgick 1999 till 370 miljoner kronor,
vilket placerade Sverige som organisationens femte största givare.
Bidraget för år 2000 uppgår också till 370 miljoner kronor. Det svenska
bidraget fördelas av UNHCR i dialog med den svenska regeringen i
Skr. 2000/01:4
35
enlighet med de prioriteringar som fastställts av flyktingkommissarien
och medlemsstaterna.
UNRWA genomför en verksamhet som är avgörande för att trygga de
palestinska flyktingarnas omedelbara humanitära behov i en komplex
politisk miljö. Sverige är tredje största bidragsgivare till UNRWA med
ett årsbidrag som 1999 uppgick till 150 miljoner kronor. År 2000 höjdes
bidraget till 160 miljoner kronor. Det stora svenska bidraget illustrerar
den vikt Sverige lägger vid UNRWA:s verksamhet som ett led i att
främja en stabil och fredlig utveckling i Mellanöstern.
Genom sitt bidrag på 280 miljoner kronor till UNICEF:^ (FN:s
barnfond) reguljära budget år 2000 bidrar Sverige till organisationens
humanitära verksamhet. En allt större andel av UNICEF:s totala budget
tilldelas humanitära insatser. Under 1999 ökade denna andel kraftigt,
främst beroende av organisationens insatser i samband med konflikten i
Kosovo och insatser till följd av naturkatastrofer. Av UNICEF:s totala
inkomst 1999 på 1,118 miljarder US-dollar avsåg 197 miljoner US-dollar
humanitära insatser. Nivån 1996-98 låg på drygt 110 miljoner US-dollar.
Sidas bidrag till UNICEF:s humanitära insatser (genom de konsoliderade
appellerna uppgick 1999 till 94 miljoner kronor.
Det svenska stödet till WFP:s (FN:s livsmedelsprogram) utgår dels
som ett årligt verksamhetsstöd, dels extraordinärt bidrag i samband med
oförutsedda katastrofer. Det senare stödet hanteras av Sida. För år 2000
uppgick det reguljära stödet till 195 miljoner kronor, fördelat på 85% till
humanitära insatser och 15 % för utvecklingsinsatser. Bidraget innebär
en höjning från tidigare år.
Sverige tillhör en av de största bidragsgivarna till ICRC
(Internationella Rödakorskommittén). År 1999 placerade sig Sverige på
sjätte plats med ett svenskt bidrag på 212 miljoner kronor till ICRC:s
faltverksamhet. Det svenska bidraget till ICRC år 2000 uppgick till 212,5
miljoner kronor.
En stor del av det svenska biståndet som hanteras av Sida kanaliseras
via FN:s konsoliderade appeller (CAP) vilka samordnas av OCHA (FN:s
kontor för humanitär samordning). Syftet med dessa appeller är att FN
skall kunna genomföra en samordnad verksamhet i de länder som
befinner sig i komplexa humanitära kriser. Sverige bidrog under år 1999
dels till OCHA:s budget med 8 miljoner kronor, dels med 5 miljoner
kronor till en fond för samordning i fält.
Biståndsmedel från Sida
De insatser som genomfördes genom de medel som disponeras av Sida
för humanitärt bistånd uppgick 1999 till 1 569 miljoner kronor.
Huvuddelen av biståndet kanaliserades via enskilda organisationer (drygt
730 miljoner kronor) och FN-organ (knappt 430 miljoner kronor). Det
bistånd som gavs till FN avsåg främst bidrag till FN:s konsoliderade
appeller (se ovan).
Skr. 2000/01:4
36
Migration av nordiska medborgare inom ramen för den nordiska
passfriheten har under ett antal år pågått mer eller mindre obemärkt. Till
stora delar har in- och utflyttningarna varierat med det ekonomiska läget
och med förhållandena på arbetsmarknaden i de olika nordiska länderna.
Det tidigare omfattande flyttningsutbytet med Finland under 70- och 80-
talen ersattes av att många medborgare från Danmark och Norge bosatte
sig i Sverige. Under senare år har många svenskar bosatt sig i Norge.
Under de senaste tio åren har det nästan hela tiden funnits ett
invandringsunderskott från Norden. Inom det migrationspolitiska
området är det framför allt in- och utvandringen av utomnordiska
medborgare som uppmärksammats.
Invandringen av utländska medborgare består till den allra största
delen av personer som fått uppehållstillstånd i Sverige på grund av
skyddsbehov och av anhöriga till dessa. Trots vissa förändringar i
lagstiftningen som reglerar invandringen till Sverige är det framför allt
förändringar i vår omvärld som styr invandringen. De nya kommunika-
tionerna gör att såväl transport av människor som utbyte av information
blir alltmer omfattande. Krig och oroligheter tvingar många på flykt från
sina hemländer. Många söker skydd i Sverige. Den allt dominerande
händelsen under senare år för ökning av denna typ av invandring till
Sverige har varit kriget och orolighetema i f.d. Jugoslavien. Under senare
år har även händelserna i Irak givit upphov till stora strömmar av
asylsökanden.. Detta avspeglas tydligt i tabellen som uppvisar en kraftig
ökning av invandringen av utomnordiska medborgare under åren 1993
och 1994. Ökningen utgörs av personer som kom till Sverige till följd av
kriget i Bosnien-Hercegovina och som har fatt tillstånd att bosätta sig i
Sverige. Det är först när det finns ett tillstånd för bosättning och därmed
följande folkbokföring som en person registreras som invandrare i den
officiella statistiken.
3 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 4
In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1990-2000 Skr. 2000/01:4
(tusental)
|
År |
Invandring |
Utvandring Invandringsöverskott | |||||
|
Totalt |
Nor- |
Övriga |
Totalt |
Nor- |
Övriga Totalt Nor- |
Övriga | |
|
diska |
diska |
diska | |||||
|
1990 |
53,3 |
15,9 |
37,4 |
16,1 |
12,5 |
3,6 37,2 3,4 |
33,8 |
|
1991 |
43,9 |
7,8 |
36,1 |
15,0 |
11,6 |
3,4 28,9 -3,8 |
32,7 |
|
1992 |
39,5 |
8,0 |
31,5 |
13,1 |
11,7 |
1,4 19,7 -3,7 |
23,4 |
|
1993 |
54,9 |
5,6 |
49,3 |
14,8 |
7,9 |
iMnHMMBi 6,9 40,1 -2,3 |
42,4 |
|
1994 |
74,8 |
6,7 |
68,1 |
15,8 |
7,0 |
8,8 59,0 -0,3 |
59,3 |
|
1995 |
36,1 |
6,9 |
29,2 |
15>4 |
7,3 |
8,1 20,7 -0,4 |
21,1 |
|
1996 |
39,9 |
8,1 |
31,8 |
33,9 |
12,1 |
21,8 6,0 -4,0 |
10,0 |
|
1997 |
.33,4 5,6 |
27,8 |
15,3 |
7,0 |
8,3 18,1 -1,4. |
19,5 | |
|
1998 |
34,9 |
5,9 |
29,0 |
13,8 |
6,1 |
7,7 18,1 -1,4 |
19,5 |
|
1999 34,5 |
6,9 |
27,6 |
13,5 |
5.5 8,0 21,0 1,4 |
19,6 | ||
|
(2000 |
18,0 |
3,6 |
14,4 |
6,1 |
2,5 |
3,6 11,9 1,1 |
10,8) |
Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring avser utländska medborgare som
under respektive kalenderår registrerats som utflyttade. Siffrorna för år 2000 avser första halvåret.
Under år 1999 sökte 11 231 personer asyl i Sverige, en minskning
jämfört med föregående år med drygt 1 600. De flesta asylsökande kom
från Irak, Förbundsrepubliken Jugoslavien, Bosnien-Hercegovina, Iran,
Ryssland och Afghanistan. Av dessa var 4 155 kvinnor (37 %). Ungefar
var fjärde asylsökande var ett barn yngre än 18 år vilket ställer speciella
krav på såväl asylprocessen som mottagningssystemet. Antalet barn utan
legal vårdnadshavare var under året 236. Under första halvåret 2000
sökte 5 458 personer asyl, en liten ökning jämfört med motsvarande
period 1999.
38
Asylsökande per manad
Skr. 2000/01:4
Antalet asylsökande till Sverige har under de senaste åren stabiliserats
på en något lägre nivå än tidigare under 1990-talet. Under år 1995 var
antalet asylsökande i genomsnitt 750 personer per månad, vilket kan
jämföras med år 1992 då kulmen i samband med konflikten i Bosnien-
Hercegovina nåddes i och med att nära 35 000 personer sökte asyl bara
under sommarmånaderna. Minskningen av antalet asylsökande har efter
år 1995 fortsatt och under år 1996 var genomsnittet knappt 500 personer
per månad. Under år 1997 ökade dock antalet då ca 800 personer i
genomsnitt sökte asyl per månad. År 1998 var siffran ca 1 000 personer
per månad. Under år 1999 sjönk genomsnittet något för att i år åter öka.
I tabellen nedan redovisas de största nationalitetsgruppema som sökt
asyl i Sverige och som fått uppehållstillstånd. Uppehållstillstånden
omfattar inte flyktingar som överförts hit för vidarebosättning.
Skillnaden mellan asylansökningar från medborgare i ett specifikt land
under ett år och antal uppehållstillstånd som medborgare i det landet fått
beror bl.a. på tiden mellan ansökan och beslut. I många fall söker en
person asyl ett kalenderår och får besked först ett år senare. Således rör
siffrorna i tabellen oftast inte samma personer och kan därför inte
användas för att räkna fram bifalls- och avslagsprocent. Den individuella
asylprocessen kan i många fall vara komplicerad och ta lång tid.
39
Skr. 2000/01:4
|
Nationalitet |
1998 |
Uppe- |
1999 ansök- hållstill- | |
|
Irak |
3 843 |
2 329 |
3 576 |
2 337 |
|
FR Jugoslavien |
3 446 |
1 249 |
1 812 |
480 |
|
Iran |
613 |
253 |
854 |
310 |
|
Bosnien-Hercegovina |
1 331 |
906 |
486 |
601 |
|
Ryssland |
229 |
39 |
449 |
91 |
|
Afghanistan |
330 |
168 |
351 |
105 |
|
Statslöst/okänt |
289 |
136 |
335 |
116 |
|
Syrien |
226 |
94 |
307 |
90 |
|
Somalia |
228 |
124 |
289 |
427 |
|
Turkiet |
280 |
99 |
220 |
85 |
|
Pakistan |
122 |
8 |
212 |
7 |
|
Libanon |
125 |
44 |
176 |
20 |
|
Colombia |
303 |
44 |
56 |
36 |
|
Övriga länder |
1 479 |
1 570 |
2 198 |
892 |
|
Totalt(avrundat) |
12 800 |
7 100* |
11 200 |
5 600* |
* Andelen kvinnor var ca 40 resp. 42 %.
I utlänningslagen anges vad som ger rätt till asyl i Sverige. De som får
asyl här enligt de grunder som anges i Genévekonventionen brukar
benämnas konventionsflyktingar. Bland de skyddsbehövande som, i
samarbete med UNHCR, överförs till Sverige inom ramen för
vidarebosättning, finns såväl de som har skäl grundade på
Genévekonventionen som andra skäl. Från och med år 1997 räknas inte
de som tagits ut för vidarebosättning som konventionsflyktingar. Av
tabellen framgår att den största delen av dem som får skydd i Sverige får
det av skäl som ligger utanför dem som anges i Genévekonventionen.
|
Skäl |
1997 |
1998 |
1999 | |||
|
Konventionsflykti ngar |
1 310 |
14% |
1 099 |
13% |
687 |
12% |
|
Uppehållstillstånd inom | ||||||
|
ramen för flyktingkvot |
1 180 |
12% |
1 127 |
14% |
548 |
9% |
|
Skyddsbehövande | ||||||
|
i övrigt* |
739 |
8% |
987 |
12% |
822 |
15% |
|
Humanitära skäl |
6 367 |
66% |
4 980 |
61% |
3 712 |
64% |
|
Totalt |
9 596 |
100% |
8 193 |
100% |
5 769 |
100% |
♦Personer som fått uppehållstillstånd enligt 3 kap. 3 § UtlL.
Utöver dem som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts
ovan tillkommer anhöriga till flyktingar och andra skyddsbehövande,
dvs. personer vilka rest in tillsammans med eller i nära anslutning till
40
dessa och som omfattas av samma särskilda mottagande. Antalet sådana Skr. 2000/01:4
anhöriga som fick uppehållstillstånd uppgick år 1998 till 4 612 personer
och år 1999 till 4 240 personer.
Med anhörig avses här make/maka, sambo och barn under 18 år till en
svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppehållstillstånd
och som bor i Sverige. Tillstånd kan även ges andra nära anhöriga som
ingått i hushållsgemenskapen eller som har central betydelse för familjen.
Antalet beviljade uppehållstillstånd under åren 1998 och 1999 (vuxna
och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar grunderna för
uppehållstillstånden. Under de senaste två åren har tre grupper av
invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som
kom av arbetsmarknadsskäl varit relativt oförändrade i antal. Antalet
personer som flyttat till Sverige inom ramarna för EES-avtalet har ökat
något.
|
Skäl |
1998 |
1999 | ||
|
Flyktingar m.fl. |
7 066 |
18% |
5 051 |
14% |
|
Uppehållstillstånd inom |
1 127 |
3 % |
546 |
1 % |
|
ramen för flyktingkvot | ||||
|
Nära anhöriga |
21 673 |
55% |
21 681 |
58% |
|
(anknytningar) | ||||
|
Varav | ||||
|
- anknytning till flykting |
(4 612) |
(4 122) | ||
|
- övriga anknytningar |
(17 061) |
(17 559) | ||
|
Arbetsmarknadsskäl |
363 |
1 % |
343 |
1 % |
|
Gäststuderande |
2 665 |
7% |
2 802 |
8% |
|
Adoptivbarn |
804 |
2% |
879 |
2% |
|
EES-avtalet |
5 735 |
14 % |
6 074 |
16% |
|
Totalt |
39 439 |
100 % |
37 376 |
100 % |
För andra utlänningar än nordbor och EU-medborgare beviljas i
princip permanent uppehålls- och arbetstillstånd (PUT) för bosättning av
rena arbetsmarknadsskäl endast om arbetskraftsbehovet inte kan
tillgodoses inom EU eller något av de länder som är anslutna till EES-
avtalet. År 1999 beviljades 343 sådana tillstånd (föregående år 363). Det
kan gälla t.ex. personer med nyckelfunktioner inom näringslivet. Även
fria yrkesutövare och egna företagare kan fa bosätta sig här om de
uppfyller vissa krav. Dessutom beviljas tidsbegränsade arbetstillstånd för
t.ex. montörer, olika specialister, artister och idrottsmän.
41
Tillstånd beviljas vanligen av Migrationsverket i samråd med
Arbetsmarknadsstyrelsen och efter att arbetsmarknadens parter hörts.
Delegering till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.
Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för
kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd
som är mer generell. Länsarbetsnämnderna beslutar om dessa tillstånd.
Under år 1999 fick 5 326 säsongsarbetare tillfälliga tillstånd, de flesta
inom trädgårdsnäringen.
Skr. 2000/01:4
Sveriges medlemskap i EU innebär att medborgarna i medlemsstaterna
och länderna anslutna till EES-avtalet har tillgång till arbetsmarknaderna
i alla medlemsländer. Medborgarna i de stater som omfattas av EES-
avtalet och vissa av deras anhöriga, oavsett de senares medborgarskap,
har rätt att flytta inom området för att ta anställning, starta egen
verksamhet, studera m.m. Under år 1999 fick 6 413 personer, varav 42%
( 2 678) kvinnor, uppehållstillstånd i enlighet med EES-avtalet.
Tillstånden fördelade sig enligt följande:
Antal %
|
Arbetstagare |
1 925 |
30 |
|
Studerande |
2 038 |
32 |
|
Make/maka och barn |
1 417 |
22 |
|
Övriga(egna företagare etc) |
1 033 |
16 |
|
Totalt |
6 413 |
100 |
De personer som kommer till Sverige och får uppehållstillstånd för att
studera skall som regel ha sin försörjning ordnad under studietiden.
Gäststuderande förväntas återvända till sitt hemland efter avslutade
studier. Under år 1999 gavs sådana tillstånd till 2 831 personer. Det är
också möjligt att få tillstånd som studerande inom ramen för EES-avtalet
(se ovan).
Varje år får ett antal adoptivbarn tillstånd att stanna i Sverige.
Migrationsverket beviljade år 1999 uppehållstillstånd för 896
adoptivbarn (föregående år 804). Antalet adoptivbarn har hållit sig
tämligen konstant under senare år.
Övrig invandring kan bestå av personer som tidigare varit bosatta här
och av personer som har svenskt ursprung. Vid prövning av ärenden för
den som varit bosatt här tidigare tas hänsyn bl.a. till den tidigare
vistelsetiden i Sverige respektive utomlands. Svenskfödda som senare
förlorat sitt svenska medborgarskap samt deras barn beviljas som regel
tillstånd.
Enligt ny praxis från 1998 kan gästforskare och professionella
idrottsmän som varit verksamma många år i Sverige tillåtas bosätta sig
här.
42
Skr. 2000/01:4
Av 1 kap 3 § utlänningslagen framgår att en utlänning som reser in i eller
vistas i Sverige skall ha visering om inte utlänningen är medborgare i
Danmark, Finland, Island, eller Norge. I andra stycket i samma paragraf
framgår att regeringen får föreskriva undantag från kravet på visering.
Undantagen finns angivna i 2 kap 1 § utlänningsförordningen där ett antal
länder är uppräknade.
Viseringspolitiken har som mål att vara ett stöd för att upprätthålla den
reglerade invandringen och samtidigt medge en så stor frihet som möjligt
för rörelser över gränserna. Detta gäller i fråga om såväl släktkontakter
som kommersiella och kulturella förbindelser. Ett led i dessa kontakter är
att medge besök i Sverige. Samtidigt är det av migrationspolitiska skäl
nödvändigt att upprätthålla kravet på visering i förhållande till ett stort
antal länder. EU har fattat beslut om att medborgare i ett antal länder
skall vara viseringspliktiga i samtliga medlemsstater. EU kommer
sannolikt att också besluta om vilka staters medborgare som inte skall
behöva visering för att resa in något EU-land Enligt instruktionen för
Migrationsverket ankommer det på verkets styrelse att besluta om bl.a.
riktlinjer för beslut i ärenden om visering.
Den generella praxis Migrationsverket tillämpar i viseringsärenden ger
vid handen att visering normalt beviljas för t.ex. besök av föräldrar, barn
och syskon till någon boende i Sverige. En annan vanlig grund för att
bevilja visering är en inbjudan från en organisation eller ett företag. En
viseringsansökan skall dock inte bifallas om det framkommit uppgifter
som tyder på att syftet med ansökan egentligen är bosättning i Sverige.
Migrationsverket skall således göra en bedömning av om det finns risk
för att den sökande, på grund av personliga eller andra förhållanden, inte
har för avsikt att återvända till hemlandet. För viseringssökande från
länder där "avhoppen" erfarenhetsmässigt är många och där återtagande
av icke skyddsbehövande möter problem gör Migrationsverket en mer
restriktiv bedömning än för sökande från andra länder.
Inom Regeringskansliet pågår, i samverkan med berörda myndigheter,
ett arbete som syftar till att förbättra datorstödet så att ansökningar om
uppehållstillstånd och visering kan följas upp bättre. Genom detta arbete
far såväl Migrationsverket som utlandsmyndigheterna i framtiden
tillgång till ytterligare underlag vid sin prövning av viseringsansök-
ningar.
Sverige strävar efter att tillämpa en generös och human
viseringspolitik, som inte ställer upp onödiga hinder för t.ex. släktingar
att få träffas. Av totalt ca 227 000 viseringsansökningar under år 1999
beviljades visering i ungefär 85 % av fallen. Migrationsverket, eller
utlandsmyndighet efter delegering från verket, fattar beslut i viserings-
ärenden.
Regeringen har som tidigare nämnts fattat beslut om att tillsätta en
parlamentarisk utredning som skall se över reglerna om anhörig-
invandring och möjligheten för äldre anhöriga att hålla kontakt med
anhöriga i Sverige.
43
Skr. 2000/01:4
Viserings ans ökningar vid utlandsmyndigheterna och
Migrationsverket 1999
|
Beviljade |
% |
Avslag |
% |
Totalt |
% | |
|
Utlandsmyndigheterna |
171 242 |
92 |
18 806 |
56 |
190 048 |
86 |
|
Migrationsverket |
15 133 |
8 |
14 538 |
44 |
29 671 |
14 |
|
Summa |
186 375 |
100 |
33 344 |
100 |
219 719 |
100 |
Kommentar: Sammantaget ca 85 % bifall.
Under 1999 registrerades 227 006 ansökningar om visering till
Sverige. Av dessa, inklusive sådana som kommit in tidigare, behandlades
219 719 ansökningar.
De asylsökande registreras av Migrationsverket och kan antingen ordna
bostad på egen hand, s.k. eget boende, eller bo på ett av
Migrationsverkets mottagningscenter. Asylsökande m.fl som väljer att
ordna sitt boende på egen hand bor oftast hos släktingar och vänner. När
det gäller anläggningsboende sker detta många gånger i vanliga
lägenheter med självhushåll. Det är också en strävan från
Migrationsverket att placera barnfamiljer i lägenhetsboende. Vad avser
de ensamkommande barnen bor huvuddelen av dessa barn, efter
socialnämndens medgivande, hos släktingar. De kan även bo på
Migrationsverkets särskilda anläggningar för ungdomar.
I början av år 1999 var antalet registrerade i mottagandesystemet ca
14 800 personer. Av dessa har ca 60 % ordnat bostad på egen hand. Den
1 januari 2000 fanns 17 880 personer registrerade i systemet, varav 42 %
bodde på anläggningar och 58 % i eget boende. Av de inskrivna var ca
6 600 personer från FR Jugoslavien, varav ca 5 000 med tidsbegränsade
uppehållstillstånd. Det största antalet registrerade i mottagandesystemet
var därutöver personer från Irak (3 269), Bosnien-Hercegovina (1 182)
och Iran (1 117). Vid halvårsskiftet 2000 hade antalet registrerade i
mottagandesystemet minskat något till 17 156 personer. Av dessa var
27% kvinnor, 41 % män och 32 % barn.
Den genomsnittliga dygnskostnaden i mottagandessystemet beräkna-
des för år 1999 till 200 kronor. Den egentliga dygnskostnaden för året
blev dock lägre, ca 187 kronor. Anledningen till denna lägre kostnad har
varit att Migrationsverket haft en mycket hög beläggningsgrad i
mottagandesystemet under året. För år 2000 beräknas dygnskostnaden bli
ca 192 kronor mot budgeterade 195 kronor med anledning av en fortsatt
44
hög beläggningsgrad i mottagandesystemet. Den genomsnittliga vistelse-
tiden för personer registrerade i mottagandesystemet var den 1 juli 1999
ca 470 dagar. Den 1 juli 2000 var den genomsnittliga vistelsetiden ca 445
dagar. Det innebär alltså en minskning av tiden med nära en månad.
För asylsökande som saknar medel är bostaden gratis. Därutöver
lämnas en dagersättning för att täcka behovet av mat, kläder och annat
nödvändigt. En ensamstående vuxen får 71 kronor i dagersättning. Om
den asylsökande i anslutning till ankomsten inkvarteras vid ett
mottagningscentercenter där bl.a. mat och logi ingår, lämnas en lägre
ersättning, för vuxen 24 kronor per dag. Nivån på dagersättningen
fastställs av regeringen. Dessa kostnader ingår i den tidigare nämnda
dygnskostnaden.
Migrationsverket har skyldighet att erbjuda organiserad verksamhet
till alla vuxna asylsökande och ungdomar över 16 år. Deltagande i
verksamheten är obligatoriskt. För asylsökande som utan giltigt skäl
vägrar att delta i den organiserade verksamheten skall dagersättningen
reduceras. Detsamma gäller för den som håller sig undan så att
asylutredningen försvåras eller så att beslut om avvisning eller utvisning
inte kan verkställas. Under år 1999 har målsättningen varit att
asylsökande m.fl. skall delta i den organiserade verksamheten under
minst 25 timmar per vecka. Skälen till att asylsökande förväntas delta i
organiserad verksamhet är flera. Dels är det viktigt att motverka
passivisering, dels bör aktiviteterna ge värdefulla erfarenheter oavsett om
man får tillstånd att stanna i Sverige eller ej.
För bam under skolåldern som bor på någon av Migrationsverkets
anläggningar anordnas s.k. familjebaserad verksamhet. Bam som bor i
eget boende kan delta i av kommunen anordnad öppen förskola.
Asylsökande barn i grundskolan får undervisning genom kommunens
försorg. Ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasieersättande
verksamhet genom Migrationsverkets försorg. Många av de ungdomar
som kan och vill erbjuds undervisning i ordinarie gymnasieskola.
Ett målmedvetet arbete har bedrivits för att utveckla ett bamperspektiv
i bl.a mottagandet av asylsökande. Detta arbete följs regelbundet upp
med konkreta åtgärder för att förbättra barnens situation.
Landstingen är sedan den 1 januari 1997 ansvariga för att asylsökande
m.fl. erhåller akut sjukvård och tandvård samt sjukvård och tandvård som
inte kan anstå. Därutöver ges viss annan vård, exempelvis mödra- och
förlossningsvård. Barn som inte fyllt 18 år har rätt till samma hälso- och
sjukvård samt tandvård som i Sverige bosatta barn. Asylsökande skall
även erbjudas hälsoundersökning enligt riktlinjer i allmänna råd från
Socialstyrelsen. För denna vård lämnar staten ersättning per asylsökande
till landstingen, huvudsakligen i form av en schabloniserad ersättning.
Storleken på bidraget är åldersdifferentierad. Schablonersättningen skall i
princip täcka all den vård som den enskilde normalt kan behöva. För vård
Skr. 2000/01:4
45
som överstiger 50 000 kronor för en vårdkontakt lämnar staten särskild
ersättning.
Socialstyrelsen och Migrationsverket har i juni 1999 redovisat ett
regeringsuppdrag att kartlägga och analysera utvecklingen när det gäller
barn som hålls gömda inför verkställighet av ett avvisnings- eller
utvisningsbeslut (När barn lever gömda SoS-rapport 1990:5). Av
rapporten framgår att närmare 300 barn var registrerade hos polisen som
efterlysta vid årsskiftet 1998/99 Frivilligorganisationerna kände till 150
barn. De gömda barnen lever ofta under mycket utsatta förhållanden som
de själva varken har skuld till eller kan råda över. Vikten av att också de
gömda barnen bl.a. kan tillförsäkras möjligheter till hälso- och sjukvård
betonas. I enlighet med en överenskommelse mellan staten och
Landstingsförbundet beslutade regeringen i mars 2000 att bam som hålls
gömda inför verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslut skall
tillförsäkras hälso- och sjukvård enligt samma grunder som asylsökande
bam. Frivilligorganisationerna har, liksom hittills, lovat att medverka till
att barnen kan söka sig till lämplig vårdgivare.
Migrationsverket har sedan den 1 oktober 1997 ansvaret för de
utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där
de förvarstagna skall vistas. En utlänning som är tagen i förvar skall
behandlas med respekt och humanitet och med beaktande av den svåra
situation utlänningen i många fall befinner sig i. Förvarslokalerna skall
utformas så att de så långt möjligt överensstämmer med de lokaler som
finns på Migrationsverkets mottagningscenter och så att barns vistelse
där underlättas. Utlänningar som hålls i förvar skall ges tillfälle till såväl
enskilda som organiserade aktiviteter och förströelse. De förvarstagna
utlänningarna skall vidare ha rätt till samma hälso- och sjukvård som
asylsökande. Statlig ersättning lämnas till landstingen för de faktiska
kostnaderna för denna vård.
Migrationsverket tog under hösten 1998 initiativ till en översyn av
mottagandesystemet för asylsökande m.fl. Av en rapport som lämnats i
juni 1999 framkommer bl.a behov av bättre stöd till de barn och föräldrar
som är registrerade i mottagandesystemet samt en bättre samverkan med
kommunerna i dessa frågor. Migrationsverket har under hösten 1999
lämnat utredningen på en bred remiss. Ett utvecklingsarbete med
anledning av vissa förslag och idéer som kommit fram i utredningen och
från remissinstanserna har redan påbörjats. Migrationsverket kommer
under år 2000 att göra en samlad framställning med förslag i de delar
som fordrar statsmaktens beslut.
En arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet har under våren 2000
lämnat promemorian Förskola, skola och skolbarnsomsorg för
Skr. 2000/01:4
46
asylsökande barn (Ds 2000:26) med förslag om hur bam och ungdomar
under 18 år som söker uppehållstillstånd eller erhåller ett tillfälligt skydd
som avses i 2 kap 4 a § utlänningslagen understigande tolv månader, i
enlighet med barnkonventionen, skall kunna erhålla utbildning på i
huvudsak samma villkor som i Sverige bosatta barn. Förslaget har
därefter remitterats.
Den statliga ersättningen till landstingen för sjukvård till asylsökande
m.fl följs upp avseende huruvida statens ersättningar täcker landstingens
kostnader för denna vård. Vidare sker en uppföljning av vårdens innehåll
och omfattning. Uppföljningen sker i samråd med Socialstyrelsen,
Migrationsverket och Landstingsförbundet.
Under de senaste åren har kunskaperna ökat om hur sexuellt våld,
övergrepp och tortyr används i länder som befinner sig i krig. Metoder
för tidiga insatser, vård och stöd till asylsökande som varit utsatta för
dessa former av tortyr och trauma har likaledes utvecklats. Vid en
konferens som initierades av Europeiska kommissionen och anordnades
av ICMPD i Wien 1999 lämnade Sverige förslag till riktlinjer för hur
vuxna och barn som varit utsatta för kränkande behandling och sexuell
tortyr skall tas emot och behandlas. Konferensen i Wien har följts upp
vid en konferens i Stockholm den 2 maj 2000 om tidiga insatser för
asylsökande som varit utsatta för tortyr och trauma. Konferensen
anordnades av regeringen, Landstingsförbundet och Svenska
kommunförbundet.
Ovan har redogjorts för det arbete har bedrivits inom Regerings-
kansliet för att utveckla ett barnperspektiv i mottagandeprocessen.
Migrationsverket bedriver även ett intensivt reformarbete för att utveckla
bamperspektivet i asylprocessen. Detta sker inom ramen för det så
kallade bamproj ektet som initierades i samband med utarbetandet av
rapporten När barn lever gömda (SoS-rapport 1999:5). I arbetet med
rapporten identifierade Migrationsverket ett antal områden inom
asylprocessen som är i behov av en översyn. Som en följd härav startade
verket under hösten 1999 ett projekt för att se över och utveckla
Migrationsverkets samtliga processer som berör bam. Översynen
omfattar, förutom asylsökande barnfamiljer, även ensamkommande barn
samt anknytningsärenden och ärenden om tillfällig vistelse som berör
bam. Översynen gäller således inte bara ärenden där barnet självt är part
utan också ärenden som på annat sätt berör ett bam, såsom t.ex. när ett
avgörande rörande en förälder påverkar barnets situation.
Migrationsverkets mål med projektet är bl.a. att:
• förbättra utredningar där barn berörs genom höjd "bamkompetens"
hos berörda handläggare
• öka samarbetet inom och mellan berörda myndigheter för att undvika
att barn göms
• öka förmågan hos berörda handläggare att på ett tidigt stadium
uppmärksamma psykisk ohälsa hos barn och deras föräldrar
Skr. 2000/01:4
47
• förbättra förutsättningarna för att familjer som berörs av ett Skr. 2000/01:4
avlägsnandebeslut förstår och accepterar beslutet
• göra en detalj översyn av asylprocessen och handläggningen av
anknytningsärenden ur ett barnperspektiv
• utveckla myndigheternas statistiksystem för att öka tillgängligheten
av statistiska uppgifter rörande barn
• sammanställa praxis över ärenden som rör barn.
Migrationsverket kunde på ett tidigt stadium av översynen även
konstatera att det fanns brister när det gäller samverkan mellan verket
och andra huvudmän, inte minst vad gäller gränsdragningen mellan
Migrationsverkets och kommunernas ansvarsområden. Migrationsverket
kommer därför att bjuda in berörda myndigheter och organisationer till
en samverkansgrupp i syfte att tillföra verkets bamprojekt kunskap och
underlag inför det fortsatta arbetet samt för att skapa en permanent bas
för samråd och erfarenhetsutbyte.
Enligt det system för flyktingmottagande som infördes år 1985 är det
kommunerna som tar emot flyktingar som beviljats uppehållstillstånd
och staten som har det övergripande ekonomiska ansvaret.
Integrationsverket träffar överenskommelser med kommunerna om att ta
emot flyktingar och kommunerna har därefter ansvaret för att
flyktingarna får en bra introduktion i det svenska samhället. Mottagandet
skall ske med utgångspunkt från personernas möjligheter att långsiktigt
kunna försörja sig.
48
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Freivalds, Thalén, Winberg, Ulvskog, Lindh, Sahlin, von Sydow,
Klingvall, Pagrotsky, Messing, Engqvist, Rosengren, Larsson,
Wämersson, Lejon, Lövdén, Ringholm.
Föredragande: statsrådet Klingvall
Regeringen beslutar skrivelse 2000/01: 4 Migration och asylpolitik
Skr. 2000/01:4
49