Prop.
2000/01:26
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 19 oktober 2000
Lena Hjelm- Wallén
Lars-Erik Lövdén
(F inansdepartementet)
I propositionen föreslås en lag om kommunernas bostadsförsörjnings-
ansvar. Enligt förslaget skall varje kommun vara skyldig att planera för
bostadsförsörjningen i kommunen i syfte att skapa förutsättningar för alla
i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga
åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Vidare skall
kommunen, om det behövs, anordna bostadsförmedling. Kommunala
bostadsförmedlingar som förmedlar lägenheter i turordning efter kötid
föreslås fa en möjlighet att ta ut en köavgift av de hyressökande.
Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2001.
I propositionen redovisas också åtgärder och initiativ som regeringen
tagit eller avser att ta inom flera områden för att så långt möjligt bidra till
att förutsättningarna för ett ökat bostadsbyggande förbättras. En bland-
ning av olika upplåtelseformer bör eftersträvas.
Propositionen innehåller förslag om vissa förändringar av Statens
bostadskreditnämnds (BKN) verksamhet. BKN går över till mer försäk-
ringsmässiga bedömningar och värderingar i sin garantigivning. Som ett
led i detta överlåter regeringen åt BKN att själv besluta om garanti-
avgiftens storlek. Därigenom kan en differentierad och riskrelaterad
avgiftssättning ske.
I propositionen redovisas också Byggkostnadsdelegationens arbete och
regeringens bedömning av delegationens slutsatser och förslag. Rege-
ringen anser att det är angeläget att följa upp delegationens arbete och
avser därför att ge Boverket i uppdrag att ff.o.m. januari 2001 inrätta ett
byggkostnadsforum med uppgift att bl.a. förmedla kunskaper till bygg-
herrar och att främja utvecklingsarbete och innovationer.
1 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 26
Bidraget till bostadsinvesteringar som främjar ekologisk hållbarhet
kommer under de närmaste åren att främst riktas till ekologiska åtgärder i
större nybyggnadsprojekt med stor andel hyresrätter. Enligt förslag i
budgetpropositionen för 2001 lämnas bidrag med 135 miljoner kronor för
nästa år och därefter inom en årlig ram om 250 miljoner kronor.
När det gäller byggandet i tillväxtregionerna redovisas bl.a. åtgärder
för att göra planprocessen snabbare och smidigare. En översyn i syfte att
avlasta regeringen prövningen av överklaganden och att förenkla syste-
met för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut har påbörjats
inom berörda departement. Inom Regeringskansliet bereds också frågan
om att införa regler som gör det möjligt att genomföra tredimensionell
fastighetsindelning. Att införa sådana regler skulle kunna underlätta
bostadsproduktion.
Prop. 2000/01:26
Prop. 2000/01:26
1 Förslag till riksdagsbeslut..................................................................5
2 Lagtext...............................................................................................6
2.1 Förslag till lag om kommunernas
bostadsförsörjningsansvar...................................................6
2.2 Förslag till lag om ändring i jordabalken............................7
3 Ärendet och dess beredning..............................................................9
4 Kommunernas bostadsförsörjningsansvar.......................................10
4.1 Bakgrund...........................................................................10
4.1.1 Den sociala bostadspolitiken..........................10
4.1.2 Tidigare lagstiftning.......................................11
4.1.3 Dagens situation.............................................12
4.1.4 Avgifter vid kommunal bostadsförmedling.... 13
4.2 Överväganden och förslag................................................14
4.2.1 Lag om kommunernas bostadsförsörj-
ningsansvar .....................................................14
4.2.2 Skyldighet för kommunerna att planera för
bostadsförsörjningen.......................................15
4.2.3 Länsstyrelsens uppgift....................................17
4.2.4 Kommunal bostadsförmedling........................18
4.2.5 Köavgifter vid kommunal bostads-
förmedling ......................................................22
5 Åtgärder för att främja ökat bostadsbyggande................................27
5.1 Problem och möjligheter...................................................27
5.2 Sänkta byggkostnader.......................................................29
5.3 Bidrag till bostadsinvesteringar som främjar ekologisk
hållbarhet..........................................................................37
5.4 Förändringar av Statens bostadskreditnämnds
verksamhet........................................................................38
5.5 Bostadsbyggande i tillväxtregionema...............................41
6 Ikraftträdande och ekonomiska konsekvenser................................49
7 Författningskommentar...................................................................50
7.1 Förslaget till lag om kommunernas
bostadsförsörjningsansvar.................................................50
7.2 Förslaget till lag om ändring i jordabalken.......................54
Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Kommunernas
bostadsförsörjningsansvar.........................................55
Bilaga 2 Promemorians lagförslag..........................................56
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser................................58
Bilaga 4 Förteckning över remissinstanser................................59
Bilaga 5 Sammanfattning av betänkandet Statsgarantier för
investeringar i bostäder - en utvärdering av
BK.N-systemet (SOU 2000:13) från Utredningen om
utvärdering av statliga kreditgarantier för bostads-
Prop. 2000/01:26
investeringar........................................................60
Bilaga 6 Förteckning över remissinstanser................................62
Bilaga 7 Lagrådets yttrande..................................................63
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 2000....65
Rättsdatablad.....................................................................66
Regeringen föreslår att riksdagen
dels antar regeringens förslag till
1. lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar,
2. lag om ändring i jordabalken,
dels godkänner vad regeringen föreslår om
3. användning av medel på anslaget 31:11 under utgiftsområde 18 till
inrättande av ett byggkostnadsforum (avsnitt 5.3).
Prop. 2000/01:26
Prop. 2000/01:26
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa
förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att
främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds
och genomförs.
Vid planeringen av bostadsförsörjningen skall kommunen, om det
behövs, samråda med andra kommuner som berörs av planeringen.
Riktlinjer för bostadsförsörjningen skall antas av kommunfullmäktige.
2 § Länsstyrelsen skall lämna kommunerna i länet råd, information och
underlag för deras planering av bostadsförsörjningen.
3 § Om det behövs för att främja bostadsförsörjningen skall en kommun
anordna bostadsförmedling. Om två eller flera kommuner behöver
gemensam bostadsförmedling, skall dessa kommuner anordna sådan
bostadsförmedling.
Regeringen får förelägga en kommun att anordna kommunal bostads-
förmedling enligt första stycket.
4 § En kommunal bostadsförmedling som förmedlar lägenheter i
turordning efter kötid får, utöver sådan förmedlingsersättning som får tas
ut vid yrkesmässig bostadsförmedling enligt 12 kap. 65 a § jordabalken,
ta ut en avgift för rätten att stå i kö (köavgift) av den hyressökande.
Kravet på förmedling efter kötid skall inte hindra att ett begränsat antal
lägenheter som är tillgängliga för kön fördelas enligt ett förturssystem.
Köavgiften får tas ut för högst ett år i taget. Kommunen far bestämma
avgiften och grunderna för hur den skall tas ut.
5 § En kommun skall lämna regeringen de uppgifter om kommunens
bostadsförsörjningsplanering som regeringen begär.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.
2.2
Härigenom föreskrivs att 12 kap. 35 och 65 a §§ jordabalken1 skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
35 §2
Hyresgästen får överlåta hyresrätten till sin bostadslägenhet för att
genom byte få en annan bostad, om hyresnämnden lämnar tillstånd till
överlåtelsen. Tillstånd skall lämnas, om hyresgästen har beaktansvärda
skäl för bytet och detta kan äga rum utan påtaglig olägenhet för hyres-
värden samt inte heller andra särskilda skäl talar emot bytet. Tillståndet
kan förenas med villkor.
Första stycket gäller inte, om
1. lägenheten hyrs i andra hand,
2. lägenheten utgör en del av upplåtarens bostad,
3. lägenheten är belägen i ett enfamiljshus som inte är avsett att hyras
ut varaktigt eller i ett tvåfamilj shus,
4. lägenheten har upplåtits av någon som innehade den med bostadsrätt
och lägenheten alltjämt innehas med sådan rätt, eller
5. hyresavtalet avser ett möblerat rum eller en lägenhet för fritids-
Prop. 2000/01:26
ändamål och hyresförhållandet inte
följd.
Medverkar en kommun till att
hyresgästen får en annan bostad
genom att anvisa eller förmedla
denna, far kommunen ansöka hos
hyresnämnden om tillstånd som
avses i första stycket. Detta gäller
även kommunalförbund som har
hand om bostadsförmedling som
är gemensam för två eller flera
kommuner.
65
Ingen får ta emot, träffa avtal
om eller begära ersättning av
hyressökande för anvisning av
bostadslägenhet för annat ändamål
än fritidsändamål. Sådan ersättning
får dock utgå vid yrkesmässig
bostadsförmedling enligt grunder
som föreskrivs av regeringen eller
den myndighet som regeringen
bestämmer.
har varat längre än nio månader i
Medverkar en kommun till att
hyresgästen får en annan bostad
genom att förmedla denna, får
kommunen ansöka hos hyresnämn-
den om tillstånd som avses i första
stycket.
a§3
Ingen får ta emot, träffa avtal
om eller begära ersättning av
hyressökande för förmedling av
bostadslägenhet för annat ändamål
än fritidsändamål. Sådan ersättning
får dock utgå vid yrkesmässig
bostadsförmedling enligt grunder
som föreskrivs av regeringen eller
den myndighet som regeringen
bestämmer.
' Balken omtryckt 1971:1209, 12 kap. omtryckt 1984:694.
2 Senaste lydelse 1993:400.
3 Senaste lydelse 1993:407.
I fråga om köavgift vid kom-
munal bostadsförmedling gäller
särskilda bestämmelser i lagen
(2000:000) om kommunernas
bostadsförsörjningsansvar.
Den som uppsåtligen bryter mot första stycket döms till böter eller
fängelse i högst sex månader. Är brottet grovt, döms till fängelse i högst
två år.
Den som har uppburit otillåten ersättning är skyldig att betala tillbaka
den.
Prop. 2000/01:26
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.
Promemorian Kommunernas bostadsförsörjningsansvar upprättades
våren 2000 inom Finansdepartementet och Justitiedepartementet. Prome-
morian har remissbehandlats. En sammanfattning av promemorians
förslag finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En
förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3 och en samman-
ställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr
Fi2000/1847).
Kostnaderna för att producera nya bostäder har sedan mitten av 1970-
talet ökat snabbare än konsumentprisindex. Inte ens under lågkonjunk-
turen i början av 1990-talet sjönk produktionskostnaderna i nämnvärd
utsträckning. Regeringen tillsatte därför våren 1996 en byggkostnads-
delegation med uppgift att aktivt och i samarbete med byggsektorns
aktörer arbeta för långsiktigt sänkta produktions- och förvaltnings-
kostnader för bostäder.
Delegationen har medverkat till att finansiera flera forsknings- och
utvecklingsprojekt samt studier av enskilda ämnesområden som t.ex.
byggkostnadernas utveckling, materialpriser, marknads- och konkurrens-
förhållanden och metoder för att utveckla byggprocessen. Vidare har
samverkan skett med byggbranschen i form av ett stort antal konferenser,
seminarier och andra möten och sammankomster. Delegationen har även
besökt många kommuner för information och diskussioner. I delegatio-
nens uppdrag ingick härutöver att genomföra en teknikupphandling av
nya byggsystem för bostadsproduktion, som redan vid måttliga pro-
duktionsvolymer kan ge betydande kostnadssänkningar.
Delegationen lämnade betänkandet Från byggsekt till byggsektor (SOU
2000:44) i maj 2000. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning
över remissinstanserna finns i bilaga 4 och en sammanställning av
remissyttrandena finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr
Fi2000/2190).
Genom beslut den 14 oktober 1999 bemyndigade regeringen statsrådet
Lars-Erik Lövdén att tillkalla en särskild utredare att utvärdera systemet
med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteringar. I februari 2000
överlämnade utredaren betänkandet Statsgarantier för investeringar i
bostäder - en utvärdering av BKN-systemet (SOU 2000:13). Betänkandet
har remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 5.
En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6 och en samman-
ställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr
Fi2000/761).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 21 september 2000 att inhämta Lagrådets
yttrande över de lagförslag som finns i propositionen. Lagrådets yttrande
finns i bilaga 7. Lagrådet har haft synpunkter på en bestämmelse, 3 §
andra stycket, i förslaget till lag om kommunernas bostadsförsörjnings-
ansvar. Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 4.2.4.
Prop. 2000/01:26
Bostaden och boendet påverkar i hög grad enskilda människors
livssituation och möjligheter i livet. Därför är bostadspolitiken en
väsentlig del av välfärdspolitiken. Grunden för den sociala bostads-
politiken är att alla har rätt till en god bostad till skäligt pris, med modem
utrustning och av den storlek som motsvarar familjens behov. Riksdagen
har ställt sig bakom de bostadspolitiska målsättningar som redovisas i
den bostadspolitiska propositionen Bostadspolitik för hållbar utveckling
(prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU 10, rskr. 1997/98:306).
Den sociala bostadspolitiken utgår från kraven på integration, rättvisa
och jämlikhet. I Sverige har vi i relativt hög grad lyckats undvika en
uppdelning av människor i olika grupper efter inkomster och andra
sociala och ekonomiska förhållanden. Vi har en hög och relativt jämnt
fördelad boendestandard med funktionella och moderna bostäder. Den
sociala bostadspolitiken har haft stor betydelse för dessa framgångar.
Den sociala bostadspolitiken skall bidra till att bygga och utveckla ”det
gröna folkhemmet” genom ekologiskt och socialt ansvarstagande i
byggande och boende. IT-tekniken och andra tekniska framsteg bör
utnyttjas för att åstadkomma flexibla bostäder anpassade till dagens och
framtidens bostadskonsumenter. För att åstadkomma en sådan utveckling
måste de boendes inflytande över den egna bostaden och boendet ökas.
Under 1990-talets krisår utsattes svensk ekonomi och välfärd för svåra
påfrestningar. De samlade effekterna av den ekonomiska krisen, skatte-
reformen och bostadspolitikens omläggning innebar att såväl fastighets-
ägare som hyresgäster, bostadsrättsinnehavare och egnahemsägare ställ-
des inför en helt ny situation. Boendekostnaderna ökade och antalet
outhyrda lägenheter ökade kraftigt. Bostadsbyggandet sjönk drastiskt från
en nivå kring 60 000-70 000 nybyggda lägenheter per år under 1980-talet
ner till ett rekordlågt bostadsbyggande kring 10 000-12 000 lägenheter
per år under större delen av 1990-talet.
De senaste åren har dock inneburit en radikal förändring. Den mycket
kraftiga förbättringen i ekonomin har inneburit att bostadsefterfrågan åter
ökar. Antalet outhyrda lägenheter har också minskat. Enligt SCB var i
mars 1998 drygt 62 000 lägenheter lediga till uthyrning vilket är det
största antalet som har noterats. I mars 2000 fanns det ca 48 500 lägen-
heter som var lediga till uthyrning i allmännyttiga och privatägda
fastigheter. De regionala skillnaderna är dock stora. I många små och
medelstora kommuner med negativt flyttnetto är antalet outhyrda lägen-
heter fortfarande alltför stort. Genom bl.a. Bostadsdelegationens insatser
har ett 40-tal kommuner fått hjälp med att komma tillrätta med
situationen.
I ett 45-tal kommuner råder det i dag brist på lägenheter. I tillväxt-
regionerna riskerar bristen på bostäder att bli ett allvarligt hinder för en
fortsatt tillväxt. För att det skall vara möjligt att skapa en hållbar tillväxt
är det nödvändigt att det byggs fler bostäder där efterfrågan finns.
Prop. 2000/01:26
10
Samhället har ett uttalat ansvar för bostadsförsörjningen. Den svenska
bostadspolitiken har under mer än femtio år grundats på en uppgifts-
fördelning där staten svarar för att rättsliga och finansiella instrument
finns tillgängliga för bostadsbyggandet, medan kommunerna har ansvaret
för planering och genomförande. Bostadsförsörjningen är av stor bety-
delse för de enskilda kommunernas utveckling.
Lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens
främjande m.m. (bostadsförsörjningslagen) tillkom som ett led i sam-
hällets strävanden att få igång och styra bostadsbyggandet efter andra
världskriget. Lagen innehöll bestämmelser om såväl befogenheter som
skyldigheter för kommunerna när det gäller kommunala åtgärder för att
främja bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet inom kommunen.
Lagen upphävdes med verkan från den 1 juli 1993 (prop. 1992/93:242,
bet. 1992/93:BoU 19, rskr. 1992/93:351). Samtidigt upphävdes lagen
(1987:1274) om kommunal bostadsanvisningsrätt (bostadsanvisnings-
lagen). Den innehöll bl.a. regler som gav kommuner rätt att anvisa
bostadssökande till vissa bostadslägenheter.
Regler om kommunernas befogenheter fanns huvudsakligen i 1 och
6 §§ bostadsförsörjningslagen. De handlade främst om rätten att använda
kommunala skattemedel. I något förändrat skick fördes bestämmelserna
över till annan lagstiftning. En regel om rätt för en kommun att använda
kommunala medel för att lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd till
boendet togs in i en särskild lag (lagen [1993:406] om kommunalt stöd
till boendet). Vidare fördes en bestämmelse in i bostadsförvaltningslagen
(1977:792) om att en kommun i vissa fall far förskottera medel till en
fastighets skötsel om fastigheten är ställd under tvångsförvaltning.
Regler om kommunala skyldigheter fanns i 2-4 §§ bostadsförsörj-
ningslagen. I 2 § ålades kommunen vissa förvaltningsuppgifter
beträffande det statliga bostadsstödet samt att samla uppgifter om
bostadsförsörjningen i kommunen och informera om bostadsmarknads-
läget. Enligt 3 § skulle en kommun fortlöpande bedriva bostadsförsörj-
ningsplanering i syfte att främja att alla i kommunen fick en egen bostad
av god kvalitet samt att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen
inom kommunen förbereddes och genomfördes. Bostadsförsörjnings-
planeringen skulle komma till uttryck i ett program som skulle antas av
kommunfullmäktige. Kommunen skulle också varje år lämna redovisning
av bostadsförsörjningsplaneringen till länsstyrelsen och länsbostads-
nämnden på sätt som bestämdes av regeringen.
Om det behövdes för att främja bostadsförsörjningen var vidare
kommunen enligt 4 § skyldig att anordna bostadsförmedling. Reglerna
gav även regeringen möjlighet att ålägga en kommun att anordna sådan
förmedling, liksom möjlighet att förordna att flera kommuner skulle
anordna gemensam bostadsförmedling och tillämpa enhetliga grunder vid
anvisning av bostäder. I samma paragraf föreskrevs också att kommunal
bostadsförmedling skulle vara avgiftsfri. Avgift fick dock tas ut för vissa
tjänster (se vidare avsnitt 4.1.4).
Prop. 2000/01:26
11
Dagens situation
Prop. 2000/01:26
Upphävandet av bostadsförsörjningslagen innebar att det överlämnades
till kommunerna själva att bestämma formerna för bostadsförsörjnings-
verksamheten. Kommunerna har liksom tidigare möjlighet att bedriva
bostadsförsörjningsplanering och upprätta särskilda bostadsförsörjnings-
program samt att engagera sig i förmedlingen av bostäder.
Då den tidigare regleringen avskaffades angavs att utgångspunkten var
att kommunen självmant vidtog de åtgärder som behövdes för att kom-
muninvånarna skulle kunna få godtagbara bostäder. I propositionen fram-
hölls bl.a. att statliga regler borde utfärdas bara om staten hade krav på
att kommunen skulle vidta åtgärder som annars inte skulle komma till
stånd. Det ströks särskilt under att ett slopande av kravet på särskilda
kommunala bostadsförsörjningsprogram m.m. inte syftade till att ändra
den hävdvunna principen om kommunernas grundläggande ansvar för
boendefrågor (se prop. 1992/93:242 s. 20).
Kommunala bostadsförsörjningsprogram
Sedan bostadsförsörjningslagen upphävdes 1993 har allt fler kommuner
valt att inte utarbeta särskilda bostadsförsörjningsprogram. Enligt
Boverkets årliga undersökningar tog 177 kommuner eller 72 procent av
de kommuner som svarat på verkets frågor fram ett bostadsförsörjnings-
program år 1992. Antalet har därefter successivt minskat. För år 1998
angav endast 47 kommuner eller 17 procent att de upprättat ett årligt
bostadsförsörjningsprogram som antas av kommunfullmäktige. Motsva-
rande uppgift för år 2000 var 28 kommuner eller 10 procent.
Samtidigt redovisar allt fler kommuner att man behandlar bostads-
försörjningsfrågoma i översiktsplaneringen eller någon form av strategisk
plan för kommunen. Av de kommuner som inte upprättar bostadsförsörj-
ningsprogram för innevarande år uppgav 155 kommuner eller 54 procent
att man arbetar med dessa frågor i översiktsplanen eller i fördjupningar
av översiktsplanen. Ett ökande antal kommuner redovisar också att de
behandlar bostadsförsörjningsfrågoma i någon annan form av strategisk
plan för kommunens utveckling eller i något annat sammanhang. Det kan
röra sig om en årlig bostadsöversikt, mark- och bostadsplan eller mot-
svarande som inte behandlas i kommunfullmäktige.
Kommunal bostadsförmedling
Enligt en undersökning som Boverket genomförde 1990 fanns en
kommunal bostadsförmedling i 105 kommuner eller i 39 procent av
kommunerna. Nästan alla kommuner med minst 50 000 invånare hade
bostadsförmedling. Under 1990-talet har kommunerna i snabb takt
avvecklat eller dragit ner på denna service till kommuninvånarna.
I januari 2000 fanns kommunal bostadsförmedling eller delvis
kommunägd bostadsförmedling i 16 kommuner enligt Boverkets bostads-
marknadsenkät. Fem kommuner redovisar att det finns bostadsförmedling
som drivs i samarbete mellan flera fastighetsägare. Vidare har 100
kommuner redovisat att det finns någon form av förtursverksamhet.
12
Enligt Boverket saknas i 85 procent av kommunerna helt någon form av Prop. 2000/01:26
samordnad förmedling av bostäder.
1947 års bostadsförsörjningslag
Enligt bostadsförsörjningslagen skulle kommunal bostadsförmedling vara
avgiftsfri. År 1991 infördes dock en bestämmelse i lagen som gav
kommunen rätt att ta ut en avgift för sådana tjänster som kommunen
tillhandahöll och som inte avsåg registrering av bostadssökande eller
anvisning av bostad till registrerad bostadssökande. Avgiftens storlek
fick bestämmas av kommunen. Samtidigt klargjordes genom ett tillägg
till 12 kap. 65 a § jordabalken (hyreslagen) att kommunerna inte skulle
omfattas av de särskilda bestämmelserna i den paragrafen om möjlighet
att ta ut ersättning för anvisning av lägenhet (se prop. 1990/91:109 om
avgifter vid kommunal bostadsförmedling).
Nu gällande bestämmelser
När bostadsförsörjningslagen avskaffades fick kommunerna möjlighet att
ta ut avgifter och blev skyldiga att följa de avgiftsregler som gäller
yrkesmässiga bostadsförmedlare (jfr prop. 1992/93:242). Dessa regler
återfinns i 65 a § hyreslagen. Där anges att det i princip är förbjudet att ta
emot, träffa avtal om eller begära ersättning av hyressökande för anvis-
ning av lägenhet, men att sådan ersättning far tas ut vid yrkesmässig
bostadsförmedling enligt grunder som föreskrivs av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer. Den som uppsåtligen bryter mot
reglerna kan straffas. Den som har tagit emot otillåten ersättning är dess-
utom skyldig att betala tillbaka den. Regeringen har i förordningen
(1978:313) om taxa för yrkesmässig bostadsförmedling föreskrivit att
ersättning skall tas ut enligt en taxa som fastställs av Kammarkollegiet.
Av taxan, som ändrades den 1 juli 2000, framgår att den högsta ersättning
för anvisning som får tas ut är 2 000 kr för en lägenhet och 700 kr för ett
rum (se Kammarkollegiets författningssamling, KAMFS 2000:2).
Tidigare överväganden
Det har från flera håll påtalats att det är svårt att bedriva bostadsförmed-
ling om kostnaderna skall täckas enbart av ersättningar för anvisning
enligt nuvarande taxa. Detta har t.ex. framhållits i en framställning från
Stockholms kommun till Justitiedepartementet i december 1998 (se Ju
98/4559). Kommunen begärde då författningsändringar som skulle göra
det möjligt för bostadsförmedlingar att ta ut en årlig köavgift. Som skäl
för sin begäran angav kommunen bl.a. att den nuvarande ersättningen -
anvisningsersättningen - inte ger full kostnadstäckning, att det inte är
rimligt att skattebetalarna skall finansiera kostnaden för verksamheten
och att det är naturligt att kommunen tar ut avgifter för kommunala
verksamheter.
13
I en departementspromemoria som utarbetades inom Justitiedeparte- Prop. 2000/01:26
mentet föreslogs i november 1999 att alla yrkesmässiga bostadsför-
medlare som förmedlar lägenheter i turordning efter kötid under vissa
förutsättningar skall ha rätt att ta ut en köavgift av de bostadssökande (se
Köavgifter vid bostadsförmedling, Ds 1999:69). Promemorian har
remissbehandlats. Den har ännu inte föranlett några lagstiftningsåtgärder
(se vidare avsnitt 4.2.5).
Regeringens förslag: Det kommunala ansvaret för bostadsförsörj-
ningen skall förtydligas i en särskild lag.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna bland myndig-
heter och organisationer tillstyrker eller har inga erinringar mot prome-
morians förslag om att införa en ny lag om kommunernas bostadsförsörj-
ningsansvar. Omkring två tredjedelar av de kommuner som yttrat sig
avstyrker förslaget. Många menar att nuvarande lagstiftning är fullt till-
räcklig eftersom det kommunala ansvaret framgår av socialtjänstlagen
(1980:620) och plan- och bygglagen (1987:10). Många kommuner fram-
håller också att en ny bostadsförsörjningslag knappast kommer att leda
till ökat bostadsbyggande. Svenska Kommunförbundet och ett tiotal
kommuner tillstyrker förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Bostaden är en social rättighet.
Målsättningen är att bostadspolitiken skall skapa förutsättningar för alla
att leva i goda bostäder till rimliga kostnader. Förverkligandet av denna
målsättning förutsätter aktiva insatser av kommunerna. Avgörande för en
framgångsrik bostadspolitik är att den är förankrad där den skall förverk-
ligas, dvs. i kommunen. En väl fungerande bostadsförsörjningsplanering
och bostadsförmedling är betydelsefulla medel i kommunernas arbete.
De ändringar som i början av 1990-talet genomfördes av reglerna för
den kommunala verksamheten inom bostadssektorn förändrade inte
kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen på lokal
nivå. Det kommunala åtagandet baseras i allt väsentligt på kommunal-
lagen (1991:900) och socialtjänstlagen. Plan- och bygglagen ger kom-
munen ett grundläggande ansvar för planeringen av markanvändningen
som också är av betydelse i sammanhanget.
Kommunallagen ger kommunerna rätt att engagera sig i verksamheter
av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller
medlemmar. Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret
för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de
behöver. Den som inte själv kan tillgodose sina behov, eller kan få dem
tillgodosedda på annat sätt, har rätt till bistånd för sin försörjning och för
sin livsföring i övrigt. Biståndet skall tillförsäkra den enskilde en skälig
levnadsnivå. Plan- och bygglagen ger kommunen ett allmänt ansvar för
14
användningen av mark och vatten samt för bebyggelseutvecklingen inom
kommunens område. I detta ligger också ett ansvar för att goda boende-
miljöer skapas och vidmakthålls.
Trots att, som ovan framhållits, kommunernas ansvar i grunden inte
förändrades till följd av att bostadsförsörjningslagen upphävdes visar
situationen på bostadsmarknaden att det nu tycks finnas en osäkerhet i
många kommuner om vilket ansvar man har för bostadsförsörjningen. I
vissa kommuner byggs det ingenting alls även om det finns ett stort
behov. Vidare förekommer också missuppfattningen att bostadsförsörj-
ningen inte är ett kommunalt ansvar.
Mot bakgrund av att bostadsförsörjningen har en grundläggande
betydelse för välfärdspolitiken i samhället och för kommunernas möjlig-
heter att utvecklas anser regeringen att det är viktigt att bostadspolitiken
får en mer framskjuten plats i den kommunala debatten. Varje kommun,
inte bara kommunerna i tillväxtregionema, behöver en väl genomtänkt
strategi för hur bostadsbyggandet och boendet i olika delar av kommunen
skall utvecklas. Enligt regeringens uppfattning finns det därför ett behov
av att förtydliga det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen.
Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen bör framgå av en särskild
lag. I lagen bör bl.a. slås fast en skyldighet för kommunerna att planera
bostadsförsörjningen.
Regeringens förslag: En kommun skall vara skyldig att planera
bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i
kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamåls-
enliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Om
det behövs skall kommunen samråda med andra kommuner vid
planeringen. Kommunfullmäktige skall anta riktlinjer för bostadsför-
sörjningen.
En kommun skall till regeringen lämna uppgifter om bostadsförsörj-
ningsplaneringen om regeringen begär det.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Många av de kommuner som yttrat sig framhåller
att man fortsatt att aktivt arbeta med planering av bostadsförsörjningen
även efter det att bostadsförsörjningslagen upphävdes och vissa kom-
muner ifrågasätter därför behovet av en lagreglering. Flertalet av de
kommuner och övriga remissinstanser som stödjer förslaget om skyl-
dighet att planera bostadsförsörjningen är positiva till att lagförslaget inte
formaliserar hur planeringen skall ske. Boverket och Sveriges
Allmännyttiga Bostadsföretag SABO anser dock att man bör kräva att
kommunfullmäktige tar ställning till kommunens riktlinjer med viss
regelbundenhet.
Skälen för regeringens förslag: Syftet med bostadsförsörjnings-
planeringen är att skapa förutsättningar för alla kommuninvånare att leva
Prop. 2000/01:26
15
i goda bostäder. I begreppet en god bostad innefattas inte bara själva
bostaden utan också boendemiljön. Bostadsområdena är av grund-
läggande betydelse för de enskildas möjlighet till stimulans och personlig
utveckling. Boendemiljön måste kunna främja en god uppväxt för barn
och ungdom. En särskild regel bör införas om att en kommun är skyldig
att planera för bostadsförsörjningen i kommunen.
I de fall en kommun ingår i ett område med en för flera kommuner
gemensam arbets- och bostadsmarknad och bostadsförsörjningsområdet
således omfattar mer än en kommun, är det väsentligt att de enskilda
kommunerna i området samråder och samverkar med varandra. Bostads-
försörjningsplaneringen i områden med behov av ett omfattande bostads-
byggande, t.ex. i storstadsområdena, kräver många gånger ett regionalt
perspektiv. Det bör därför i lagen ingå en bestämmelse om att en
kommun vid bostadsförsörjningsplaneringen vid behov skall samråda
med andra kommuner som berörs av planeringen.
Sättet att nå de bostadspolitiska målen måste i hög grad bli beroende av
de lokala förutsättningarna. Bostadsförsörjningsplaneringen måste vara
anpassad efter situationen i den enskilda kommunen. Kommunerna bör
själva fa avgöra hur de vill utforma och redovisa sin planering av
bostadsförsörjningen.
Lagen bör innehålla en bestämmelse om att riktlinjerna för bostads-
försörjningen skall antas av kommunfullmäktige. Härigenom markeras
att bostadsfrågorna bör ges en förankring i den lokala politiska debatten.
Enligt 3 kap. 9 § kommunallagen (1991:900) beslutar fullmäktige i
ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kom-
munen. Det kan diskuteras om det är en allmän uppfattning inom landets
kommuner att frågor om bostadsförsörjning är av sådan beskaffenhet att
de faller in under denna bestämmelse. Genom kravet på att riktlinjerna
skall antas av kommunfullmäktige säkerställs emellertid att bostadsför-
sörjningsfrågan får den behandling i kommunen som dess vikt kräver.
Kommittén för allmännyttiga bostadsföretag och bostadssocial
utveckling, Allbo-kommittén (dir. 1999:110), har bl.a. vissa uppdrag när
det gäller bostadsförsörjningsfrågor. Enligt vad regeringen erfarit över-
väger kommittén om det kommunala ansvaret bör preciseras ytterligare i
lagstiftningen och om kommunen även i övrigt bör tillföras ytterligare
instrument för att klara sina uppgifter inom bostadsförsörjningen. Rege-
ringen anser att det är lämpligt att avvakta Allbo-kommitténs förslag
innan några särskilda formkrav ställs på behandlingen av riktlinjer för
bostadsförsörjningen i kommunfullmäktige. Detta gäller exempelvis
kravet från några remissinstanser att kommunfullmäktige bör ta ställning
till kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen med viss regel-
bundenhet.
Bostadsförsörjningsplaneringen bör ange inriktningen av olika åtgärder
för bostadsförsörjningen i kommunen. Utgångspunkten bör vara en lokal
bedömning av de långsiktiga behoven på bostadsmarknaden som inne-
fattar alla kommuninvånares behov. Åtgärderna avser inte endast nypro-
duktion utan i många kommuner är det i första hand fråga om olika
insatser i de befintliga bostadsområdena. I planeringen finns det skäl att
särskilt uppmärksamma behovet av bostäder för vissa hushåll, t.ex. äldre,
handikappade och ungdomar. Där det finns universitet och högskolor
Prop. 2000/01:26
16
måste kommunerna ta ansvar för studenters särskilda bostadssituation. En
viktig del i bostadsförsörjningsplaneringen är vidare att kommunerna -
inte minst i tillväxtregionema - ser till att ha en tillfredsställande mark-
och planberedskap. För att underlätta kommunernas arbete avser rege-
ringen att ge Boverket i uppdrag att ta fram och sprida exempel som
närmare belyser hur kommunerna i olika situationer konkret kan arbeta
med bostadsförsörj ningsplaneringen.
Medborgarna kan genom en väl fungerande bostadsförsörjnings-
planering få bättre inflytande och överblick över boendesituationen i
kommunen. Genom att bostadsförsörjningsplaneringen ingår i en brett
förankrad demokratisk process skapas också förutsättningar för att
bostadsförsörjningen ses i ett helhetsperspektiv.
Som framgått ovan är avsikten inte att någon skyldighet för kom-
munerna att lämna en årlig och formaliserad redovisning av bostadsför-
söijningsplaneringen skall införas. Det kan emellertid finnas behov att
vid en viss tidpunkt begära särskild information om planeringen av
bostadsförsörjningen i vissa kommuner eller i en speciell fråga. Lagen
bör därför ge regeringen möjlighet att hämta in vissa uppgifter om
bostadsförsörjningsplaneringen från kommunerna. Som Boverket fram-
håller i sitt remissyttrande är det naturligt att en sådan redovisning
kanaliseras genom länsstyrelserna.
Prop. 2000/01:26
Regeringens förslag: Länsstyrelsen skall lämna kommunerna råd,
information och underlag för den kommunala bostadsförsörjnings-
planeringen,
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig är i huvudsak
positiva till promemorians förslag. Boverket framhåller att länsstyrelsen
bör ha ett ansvar att bevaka och ta initiativ till att samordning mellan
kommuner kommer till stånd. Socialstyrelsen betonar att samverkan
mellan kommuner är särskilt viktig när det gäller planeringen av bostäder
med särskild service för funktionshindrade.
Skälen för regeringens förslag: Av regleringsbrevet för länsstyrel-
serna för budgetåret 2000 framgår att ett verksamhetsmål för länsstyrel-
serna är att de i sina kontakter med kommunerna skall uppmärksamma
bostadsfrågorna.
Länsstyrelsen genomför årligen besök i länets kommuner. Vid dessa
besök diskuteras bostadsförsörj ningsfrågor med kommunen. Genom att
länsstyrelsen har ansvar för samordningen av svaren på Boverkets årliga
bostadsmarknadsenkät kan länsstyrelsen bistå kommunerna i deras arbete
med att skapa en överblick över bostadsförsörjningsläget i länet. Läns-
styrelsens arbete med de övergripande planeringsfrågorna och samråd
med kommunerna om översiktsplaner utgör också ett stöd för kommu-
nerna i arbetet med bostadsförsörjningsplaneringen.
17
Vid de samråd och informationsutbyten som kontinuerligt sker mellan
länsstyrelserna och kommunerna om bostadsförsörjnings- och andra
planeringsfrågor är det därför enligt regeringens uppfattning naturligt att
länsstyrelsen gör kommunerna uppmärksamma på olika frågor som rör
bostadsförsörjningsplaneringen.
Som Socialstyrelsen framhåller i sitt remissvar skall länsstyrelsen
enligt socialtjänstlagen (1980:620) och lagen (1993:387) om stöd och
service till vissa funktionshindrade verka för att kommunerna planerar
för att kunna tillgodose framtida behov, bl.a. av bostäder med särskild
service för funktionshindrade och särskilt boende för service och
omvårdnad för äldre. Regeringen anser att det är angeläget att behovet av
bostäder för dessa grupper särskilt uppmärksammas vid kontakterna med
kommunerna. Inte minst i det sammanhanget är det också viktigt att
länsstyrelsen bevakar och tar initiativ till samordning mellan olika
kommuner.
Prop. 2000/01:26
Regeringens förslag: En kommun skall vara skyldig att anordna
bostadsförmedling om det behövs för att främja bostadsförsörjningen.
Om två eller flera kommuner behöver gemensam bostadsförmedling
skall de berörda kommunerna anordna sådan bostadsförmedling.
Regeringen skall kunna förelägga en kommun att fullgöra denna
skyldighet.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag. I promemorian föreslogs - till skillnad från vad regeringen
föreslår - att en kommun inte fick lämna över skötseln av bostadsförmed-
lingen till någon annan än ett kommunalt företag.
Remissinstanserna: Av de remissinstanser som tillstyrker förslaget att
en kommun skall vara skyldig att anordna bostadsförmedling framhåller
flera, bl.a. Boverket, Hyresgästernas Riksförbund och ett antal kommuner
att en förutsättning för en fungerande bostadsförmedling är att det finns
lediga lägenheter att förmedla. De menar att förslaget därför måste
kompletteras med en ny bostadsanvisningslag.
Boverket och flera av organisationerna på bostadsmarknaden avstyrker
promemorians förslag att bostadsförmedlingen måste bedrivas i egen regi
eller av ett kommunalt företag. Remissinstanserna framhåller att det är
viktigt att lagstiftningen inte försvårar lösningar där bostadsmarknadens
aktörer i samverkan sköter bostadsförmedlingsuppgiften.
Skälen för regeringens förslag: Under 1990-talet har bostadsförmed-
lingsverksamheten genomgått stora förändringar. Kommunernas
ansträngda ekonomi har inneburit att resurserna minskat för bostadsför-
medlingarna. Bättre balans på bostadsmarknaden och ett stort antal
outhyrda lägenheter har på många orter också inneburit att behovet av en
kommunal bostadsförmedling inte ansetts vara lika stort som i en brist-
situation. I flertalet kommuner har verksamheten därför avvecklats eller
18
skurits ned. På vissa håll har endast den del av verksamheten som avser
förtursförmedling behållits.
Som flera remissinstanser framhåller har det samtidigt utvecklats nya
former for hur bostadsförmedlingen i en kommun kan organiseras. Enligt
Sveriges Fastighetsägareförbund har det under årens lopp vuxit fram ett
intresse av samverkan mellan privata och kommunala fastighetsägare.
Det förekommer även bostadsförmedlingar i fastighetsägareföreningars
regi, bedrivna enligt samma principer som kommunal förmedling. Ibland
har förmedlingen utsträckts till att omfatta bostadsrätter och egnahem
samt även uthyrning av lägenheter i andra hand. Växjö kommun har
sedan flera år en fungerande bostadsförmedling genom en bostadsbutik
som drivs som en ekonomisk förening där såväl de allmännyttiga
bostadsföretagen som privata bostadsförvaltare är medlemmar. Verksam-
heten finansieras dels med medlemmarnas insatser och ersättning för
förmedlingen, dels med avgifter från de bostadssökande.
Det är angeläget att kommunerna inom ramen för sitt bostadsförsörj-
ningsansvar också överväger behovet av en kommunal bostadsförmed-
ling. I en besvärlig bostadsmarknadssituation med brist på bostäder är en
kommunal bostadsförmedling ofta det lämpligaste sättet att se till att även
resurssvaga hushåll ges rimliga möjligheter att fa tillgång till en god
bostad. En aktiv och serviceinriktad bostadsförmedling är således ett
viktigt medel i arbetet med att uppnå målet om allas rätt till en god
bostad.
En bestämmelse i lag som ger kommunerna en skyldighet att vid behov
anordna kommunal bostadsförmedling bör därför införas.
Den tidigare bostadsförsörjningslagen innehöll inte någon definition av
vad som avses med bostadsförmedling. Det finns nu anledning att
behandla innebörden av begreppet bostadsförmedling och vad som kan
anses vara att hänföra till kommunal bostadsförmedling.
Ordet bostadsförmedling har historiskt använts både som beteckning på
verksamheten som sådan och på den organisatoriska enhet som bedrivit
den. Bostadsförmedling kan sägas avse sådan verksamhet som syftar till
att skapa kontakt mellan en bostadssökande och en bostadsupplåtare som
inte är identisk med förmedlaren (se SOU 1992:71 s. 28 f. och Ds
1999:69 s. 6).
Några remissinstanser har uppfattat promemorians förslag så att även
allmännyttiga bostadsföretags uthyrning av de egna lägenheterna skulle
vara att anse som bostadsförmedling. Gränsen mellan bostadsförmedling
och uthyrning kan ibland vara svår att dra. En fastighetsägare som själv
anvisar sina lägenheter bedriver förstås inte bostadsförmedling. Det är då
i stället fråga om uthyrningsverksamhet. Om flera fastighetsägare bildar
ett särskilt förmedlingsföretag i en fristående organisatorisk form bör
verksamheten däremot kunna anses som bostadsförmedling (jfr Ds
1999:69 s. 8).
Den form i vilken verksamheten bedrivs bör inte inverka på om en
bostadsförmedling skall anses vara kommunal eller inte. Det avgörande
bör vara om bostadsförmedlingen är en sådan kommunal tjänst som
kommunen har beslutat att tillhandahålla kommuninvånarna efter vissa
politiska riktlinjer och fastställda förmedlingsprinciper (jfr SOU 1992:71
s. 61).
Prop. 2000/01:26
19
Behovet av en kommunal bostadsförmedling är beroende av bostads-
situationen i den enskilda kommunen. Som en allmän utgångspunkt bör
därför gälla att kommunerna själva utifrån lokala förutsättningar får
avgöra om en bostadsförmedling skall inrättas. Det bör också stå kom-
munen fritt att i enlighet med kommunallagens bestämmelser avgöra på
vilket sätt förmedlingsuppgiften skall utföras. Uppgiften kan t.ex. utföras
i egen regi, lämnas över till ett kommunalt företag eller genom avtal om
drift av verksamheten på entreprenad lämnas över till ett annat privat-
rättsligt subjekt (jfr 3 kap. 16-19 §§ kommunallagen [1991:900]). I de
fall där det blir aktuellt att anordna gemensam bostadsförmedling kan de
samverkande kommunerna också välja att bilda kommunalförbund eller
tillsätta en gemensam nämnd (jfr 3 kap. 3 a och 20 §§ kommunallagen).
Det bör i detta sammanhang erinras om att vården av en angelägenhet
som innefattar myndighetsutövning enligt 11 kap. 6 § regeringsformen
får lämnas över till ett privaträttsligt subjekt endast om det finns stöd för
det i lag. Den del av bostadsförmedlingens verksamhet som kan anses
innefatta myndighetsutövning måste därför även i fortsättningen ligga
kvar under kommunalt beslutsfattande (jfr SOU 1992:71 s. 40 f.). Det
gäller framför allt förtursärenden där en enskild tillhandahålls en bostad i
form av bistånd enligt socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Även om en kommun lägger ut verksamheten på entreprenad så har
kommunen alltjämt huvudmannaskapet och det yttersta ansvaret för verk-
samheten. Det åligger därför kommunen att ange bl.a. mål och riktlinjer
för verksamheten i samband med att den lämnar över vården av den
kommunala angelägenheten.
I ett bostadsförsörj ningsområde som omfattar mer än en kommun kan
det finnas behov av att anordna en gemensam bostadsförmedling. Det bör
därför i lagen ingå en bestämmelse om att två eller flera kommuner vid
behov tillsammans skall fullgöra skyldigheten att anordna sådan
bostadsförmedling.
Med hänsyn till den betydelse från bostadsförsörjningssynpunkt som
en kommunal bostadsförmedling kan ha bör det liksom i den tidigare
bostadsförsörjningslagen finnas en möjlighet för staten att ingripa genom
att i ett visst fall förelägga en eller flera kommuner gemensamt de i lagen
angivna skyldigheterna. Lagen bör således innehålla också en bestämmel-
se som gör det möjligt för regeringen att vid behov förelägga en kommun
eller vissa kommuner gemensamt att anordna bostadsförmedling.
Ansvaret för bostadsförsörjningen och bostadspolitiken på lokal nivå är
i första hand en kommunal angelägenhet som det enligt bestämmelserna
om kommunal självstyrelse (jfr 1 kap. 1 och 7 §§ regeringsformen samt 2
kap. 1 § kommunallagen) i princip ankommer på kommunerna själva att
besluta om.
Lagrådet har anfört bl.a. att beslut av kommunfullmäktige kan under-
kastas en viss statlig kontroll med tillämpning av kommunalbesvärs-
institutet men att detta endast kan resultera i att ett beslut upphävs.
Däremot kan den statliga kontrollen inte ta sig uttryck i förelägganden för
kommunen att besluta på ett visst sätt eller vidtaga andra åtgärder. Enligt
Lagrådet skulle själva principen om kommunal självstyrelse komma att
sättas åsido om regeringen — låt vara såsom i detta fall på ett begränsat
Prop. 2000/01:26
20
område - medgavs rätt att diktera beslutens innehåll. Lagrådet har mot
denna bakgrund avstyrkt förslaget till bestämmelse om att regeringen får
förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling.
Redan enligt gällande rätt finns det möjligheter för regeringen att före-
lägga en kommun att fatta beslut av visst innehåll. Om det behövs för att
tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken eller om regle-
ringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden
som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, får
regeringen enligt 12 kap. 6 § plan- och bygglagen (1987:10) förelägga en
kommun att inom viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller
områdesbestämmelser (s.k. planföreläggande). Ett planföreläggande kan
alltså användas för att tillgodose både ett riksintresse och ett intresse som
berör flera kommuner.
Som framhållits ovan är ansvaret för bostadsförsörjningen och bostads-
politiken på lokal nivå primärt en angelägenhet för den enskilda kom-
munen. Förhållandena kan emellertid vara sådana att det är nödvändigt
att se bostadsförsöijningsfrågan i ett vidare perspektiv än den enskilda
kommunens. Som exempel kan nämnas förhållandena i storstads-
områdena, där en stor inflyttning innebär att en redan besvärlig situation
på bostadsmarknaden förvärras. Saken blir därmed inte bara en rent lokal
angelägenhet utan far i högsta grad betydelse även för andra kommuner
och för den berörda regionen.
Att kommunerna i lag kan åläggas ett ansvar för bostadsförsörjningen
inom sina respektive områden är självklart och har inte satts i fråga, inte
heller av Lagrådet. Om en enskild kommun underlåter att ta detta viktiga
sociala ansvar måste det - för att regelsystemet skall bli meningsfullt -
finnas en yttersta möjlighet för staten att ingripa i syfte att komma till
rätta med problemet, med beaktande av de skilda allmänna intressen som
gör sig gällande. Förhållandena på bostadsförsörjningens område skiljer
sig härvidlag inte i något avgörande avseende från vad som gäller på t.ex.
det närliggande plan- och byggområdet, där för övrigt statens möjligheter
att ingripa i det enskilda fallet är mer långtgående än vad som nu föreslås.
Den nu föreslagna bestämmelsen hade sin motsvarighet i 4 § i den
tidigare bostadsförsörjningslagen, där det föreskrevs en möjlighet för
regeringen att förelägga en kommun att anordna avgiftsfri bostadsför-
medling om det behövdes för att främja bostadsförsörjningen. Bestäm-
melsen i bostadsförsörjningslagen fick sin utformning år 1975, då lagen
sågs över och anpassades till regeringsformens regler för normgivnings-
makten (se prop. 1975:15). Möjligheten för regeringen att förelägga en
kommun att anordna bostadsförmedling gällde fram till den 1 juli 1993
då bostadsförsörjningslagen upphävdes.
Riksdagen har alltså redan tidigare haft att ta ställning till om en
bestämmelse som den nu föreslagna är förenlig med regeringsformen och
kan vara motiverad med hänsyn till behovet av att kunna tillgodose andra
än rent kommunala intressen. Från konstitutionell utgångspunkt fram-
fördes det inte heller någon kritik mot bestämmelsen under den tid den
var i kraft.
Med beaktande av vad som sagts ovan anser regeringen att det inte
finns några hinder mot att införa en möjlighet att, som en yttersta utväg,
Prop. 2000/01:26
21
förelägga en kommun att ta sitt lagenliga ansvar för bostadsförsörjningen
genom att anordna bostadsförmedling.
Flera remissinstanser har påpekat att en förutsättning för att en kom-
munal bostadsförmedling skall kunna fungera på ett tillfredsställande sätt
är att den får möjlighet att förmedla i princip samtliga lediga hyreslägen-
heter. Förslaget om skyldighet för kommunerna att anordna bostads-
förmedling borde då enligt remissinstanserna kompletteras med en ny
bostadsanvisningslag.
I Allbo-kommitténs uppdrag ingår att följa utvecklingen på det
bostadssociala området och att om det behövs lämna förslag till åtgärder
för att kommunerna skall kunna uppfylla sitt bostadssociala ansvar.
Regeringen anser att man bör avvakta Allbo-kommitténs överväganden
när det gäller frågan om behovet av en särskild lag om kommunal
bostadsanvisningsrätt eller andra instrument för att stärka den kom-
munala bostadsförmedlingen.
Prop. 2000/01:26
Regeringens förslag: Om lägenheter förmedlas i turordning efter
kötid skall en kommunal bostadsförmedling få ta ut en köavgift av den
hyressökande. Köavgiften skall få tas ut för högst ett år i taget enligt
grunder som kommunen bestämmer.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som uttalat sig i frågan
tillstyrker eller har inte något att invända mot att en möjlighet att ta ut
köavgifter vid kommunal bostadsförmedling införs. Bl.a. Konkurrens-
verket anser att även privata bostadsförmedlare bör få ta ut köavgifter.
Boverket menar att förslaget är onödigt detaljerat och förespråkar att
kravet på förmedling i turordning efter kötid tas bort.
KAs avgiftsfinansiering ändamålsenlig
Av kommunallagen följer att kommunerna far ta ut avgifter för tjänster
eller nyttigheter som de tillhandahåller. Där anges också att när det gäller
tjänster och nyttigheter som kommunerna är skyldiga att tillhandahålla
får kommunerna bara ta ut avgifter om det är särskilt föreskrivet (se
8 kap. 3 b § kommunallagen [1991:900]).
Som tidigare har framgått bör kommunerna i vissa fall vara skyldiga att
anordna en bostadsförmedling. Behovet av en bostadsförmedling
kommer sannolikt att vara störst på bristorter. Där är det ofta naturligt att
förmedla lägenheter efter ett kösystem. Ett sådant system uppfattas
normalt som att det tillgodoser grundläggande krav på en rättvis fördel-
ning av tillgängliga lägenheter. En förmedlingsverksamhet av detta slag
är emellertid ganska kostsam. I synnerhet bostadsförmedlingar med långa
kötider är förknippade med höga administrativa kostnader för register-
22
hållning m.m. Stockholms kommun har t.ex. framhållit att det inte bör
vara kommunens invånare som via skatten skall betala administrationen
av köandet utan de bostadssökande. Enligt regeringens mening framstår
det som ändamålsenligt att sådana kommunala bostadsförmedlingar som
förmedlar lägenheter efter ett kösystem skall få ta ut en särskild avgift.
Ett system med köavgifter torde dessutom leda till att köerna bättre
återspeglar det verkliga behovet av hyreslägenheter på orten.
Några remissinstanser har ansett att alla yrkesmässiga bostadsförmed-
lare bör fa möjlighet att ta ut en köavgift. Detta föreslogs också i den
tidigare nämnda promemorian om köavgifter vid bostadsförmedling (se
ovan avsnitt 4.1.4). Efter remissbehandling av promemorian har rege-
ringen emellertid inte ansett det lämpligt att för närvarande gå vidare med
det förslaget. Detta beror främst på svårigheter att säkerställa ett till-
räckligt skydd mot missbruk av ett generellt köavgiftssystem.
Som tidigare framhållits kan inte en fastighetsägares anvisning av sina
egna lägenheter anses utgöra bostadsförmedling (se ovan 4.2.4). Några
avgifter kan då inte tas ut eftersom det enligt 65 § hyreslagen är straffbart
att ställa upp villkor om särskild ersättning för upplåtelse av bostads-
lägenhet eller för överlåtelse av hyresrätten till en sådan lägenhet. Det
finns enligt regeringens mening inte skäl att nu överväga någon ändring
av denna reglering.
EG-rätten
Frågan huruvida en särskild rätt för kommunala bostadsförmedlingar att
ta ut köavgifter är förenlig med EG-rätten behandlades i den tidigare
nämnda promemorian om köavgifter vid bostadsförmedling. Där
föreslogs att alla yrkesmässiga bostadsförmedlare skulle fa en rätt att
under vissa förutsättningar ta ut en köavgift av de hyressökande. I prome-
morian diskuterades emellertid också - främst på grund av behovet att
skapa garantier för att inte mindre seriösa bostadsfömedlare skulle miss-
bruka ett system med köavgifter - möjligheten att bara ge kommunala
förmedlingar en rätt att ta ut köavgifter. Där drogs den slutsatsen att det
är tveksamt om en sådan kommunal särordning är förenlig med EG-
rätten. Det som då främst beaktades var rätten att etablera sig och till-
handahålla tjänster samt konkurrensreglerna (se Ds 1999:69 s. 15 f.).
Det nu aktuella förslaget bygger på kommunernas bostadsförsörjnings-
ansvar och skyldigheten för kommunerna att anordna bostadsförmedling
om det behövs för att främja bostadsförsörjningen. Detta föranleder en ny
prövning av en särordnings förenlighet med EG-rätten. Det är i synnerhet
av intresse att pröva regleringens förenlighet med artikel 82 i EG-
fördraget om förbud mot missbruk av dominerande ställning (vilken
aktualiseras av artikel 86 i EG-fördraget om beviljandet av särskilda
rättigheter till offentliga företag).
Enligt artikel 82 i EG-fördraget är ett företags missbruk av domine-
rande ställning inom den gemensamma marknaden förbjudet. Förbudet
träffar det företag som genom sitt agerande påverkar handeln av en viss
tjänst (eller produkt) till nackdel för andra tillhandahållare av liknande,
eller utbytbara, tjänster. För att artikel 82 skall komma ifråga krävs att en
aktör (ett eller flera företag) är dominerande antingen på hela den gemen-
Prop. 2000/01:26
23
samma marknaden eller på en väsentlig del av densamma. Detta
kriterium synes utesluta lokala monopolsituationer från tillämpningen av
artikel 82. Vidare är artikel 82 tillämplig bara om ett företags missbruk
av en dominerande ställning kan påverka handeln mellan medlemsstater.
Även här tillämpas — av både Kommissionen och EG-domstolen - en
regel som innebär att ett konkurrensbegränsande förfarande faller under
artikel 82 endast om förfarandet märkbart påverkar såväl konkurrensen
inom den gemensamma marknaden som handeln mellan medlems-
staterna.
I detta fall inryms alltså den aktuella tjänsten - bostadsförmedlingen -
i uppgiften att trygga bostadsförsörjningen för kommunens invånare.
Kommunerna föreslås få ett lagstadgat ansvar att planera för bostadsför-
sörjningen, där kommunal bostadsförmedling - i de fall den behövs -
ingår som en naturlig del. Förmedlingsverksamheten är ett av de medel
som kommunen kan använda sig av för att uppfylla sin skyldighet att
främja bostadsförsörjningen.
Det är denna tjänst som vid en EG-rättslig bedömning skall jämföras
med den tjänst en privat förmedling kan erbjuda. Den privata förmed-
lingens tjänst är rent ekonomisk och direkt inriktad på att förmedla
hyreskontrakt. Dessa kontrakt avser till stor del upplåtelser i andra hand.
Något inslag av bostadsplanering finns däremot inte.
Den kommunala tjänsten (bostadsförsörjning) inrymmer således ett
flertal element som skiljer denna tjänst från den privata förmedlings-
verksamheten. Enligt regeringens mening leder detta till den slutsatsen att
en förmedling som grundas på bostadsförsörjningsskyldigheten å ena
sidan och den privata förmedlingen å den andra knappast kan anses vara
två utbytbara tjänster. Detta gäller även om en kommun har utnyttjat
möjligheten att lägga ut bostadsförmedlingen på entreprenad till en från
kommunen fristående bostadsförmedling. Även i denna situation ingår ju
bostadsförmedlingen i kommunens bostadsförsörjningsansvar.
I samma riktning talar att EG-domstolen i sin tidigare praxis slagit fast
att ett offentligt organ som handlar utifrån ett offentligt intresse och inte
som ett led i en förvärvsverksamhet inte omfattas av artikel 86.1 i EG-
fördraget. Detta gäller t.ex. vid myndighetsutövning eller när en myndig-
het utför en förvaltningsuppgift.1 Det är möjligt att kommunens bostads-
försörjningsverksamhet omfattas av detta undantag.
Med den utformning förslaget nu får kan det inte heller anses komma i
konflikt med reglerna om fri rörlighet för tjänster.
Enligt regeringens uppfattning ger en samlad bedömning vid handen
att EG-rätten inte torde medföra något hinder mot den nu aktuella
regleringen.
Krav för att få ta ut köavgift
Enligt promemorians förslag bör ett grundläggande krav för att få ta ut
köavgift vara att lägenheter förmedlas i turordning efter kötid. Detta
1 Mål 94/74, IGAV v. ENCC [1975] ECR s. 699, se även definition av begreppet ”företag” i
bl.a. mål C-343/95, Diego Cali & Figli v. Servicio Ecologici di Genova [1997] ECR I
1547.
Prop. 2000/01:26
24
föreslogs också i den tidigare nämnda promemorian om köavgifter vid
bostadsförmedling (se Ds 1999:69 s. 19 £). Bl.a. Boverket har ifrågasatt
om ett sådant kriterium nu behövs eftersom en kommunal bostadsförmed-
ling är underkastad offentlighet och insyn. Boverket menar att detta, till-
sammans med den s.k. likställighetsprincipen (se nedan), borde räcka
som garanti för rättvis behandling av de hyressökande. Enligt regeringens
mening är dock kravet på förmedling i turordning efter kötid grund-
läggande för att systemet skall bli rättssäkert och genomsiktligt.
Likställighetsprincipen ger inte tillräcklig ledning. Ett krav på förmedling
i turordning efter kötid bör därför ställas upp som en lagfäst förutsättning.
Inom ramen för kravet på förmedling i turordning efter kötid bör
kommunen dock själv fa bestämma de närmare principerna för hur
kösystemet skall vara utformat. En kommun bör t.ex. kunna ha flera köer
för olika kategorier av hyressökande. Vidare bör det vara möjligt att hålla
vissa lägenheter utanför kösystemet, exempelvis för att kunna tillgodose
önskemål om ett blandat boende. Kommunen bör också kunna bestämma
t.ex. vad som skall gälla beträffande turordningen om en hyressökande
antar ett erbjudande om en lägenhet men ändå vill stå kvar i kön.
Kommunen måste härvid behandla sina medlemmar lika, om det inte
finns sakliga skäl för annat (den s.k. likställighetsprincipen, se 2 kap. 2 §
kommunallagen).
Vid kommunal bostadsförmedling förekommer viss förtursförmedling
på grund av särskilda behov. Enligt regeringens mening är det angeläget
att en sådan förtursförmedling är möjlig och att den därvid kan omfatta
även lägenheter som annars fördelas enligt kösystemet. För tydlighets
skull bör detta framgå direkt i lagen. Vid förtursförmedling bör då någon
köavgift inte kunna tas ut. Om en hyressökande däremot inledningsvis
köar för en lägenhet och betalar köavgift för detta men sedan - t.ex. på
grund av ändrade sociala förhållanden - erhåller en lägenhet genom
förtursförmedling bör någon återbetalning av den tidigare erlagda
köavgiften inte kunna ske.
Det är givetvis viktigt att de hyressökande informeras om vilka
principer som gäller för den aktuella förmedlingen. Det får också förut-
sättas att förmedlingen tillhandahåller sådan grundläggande information i
samband med att en hyressökande ställer sig i bostadskön. Härutöver
ankommer det förstås på bostadsförmedlingen att svara på de frågor som
en hyressökande ställer om t.ex. kötiden för en viss typ av lägenhet.
Något behov av att reglera dessa informationsbehov i lagen finns dock
knappast.
När skall avgiften kunna tas ut?
På utpräglade bristorter kan kötiden för attraktiva lägenheter bli ganska
lång, ofta flera år. Det kan då vara naturligt att en köavgift tas ut för en
viss längre tidsperiod under vilken den bostadssökande avser att stå i kön,
t.ex. ett år. För bostadsförmedlingen kan det vara av intresse att få ersätt-
ning av den bostadssökande i förskott. Regeringen anser därför att det bör
vara möjligt för en kommun att ställa upp krav på förskottsbetalning. Det
är emellertid inte lämpligt att avgift tas ut för flera år i förskott. Avgiften
bör därför få tas ut för högst ett år i taget.
Prop. 2000/01:26
25
Det bör inte ställas upp krav på att avgiften reduceras för det fallet att Prop. 2000/01:26
förmedling av en lägenhet sker under en löpande avgiftsperiod, inte ens
om det sker mycket tidigt under perioden. Regeringen anser inte heller att
det bör ställas krav på att en kommun skall reducera eventuell anvis-
ningsersättning - som i fortsättningen bör kallas förmedlingsersättning,
se författningskommentaren till 12 kap. 65 a § första stycket jordabalken
- på grund av tidigare betald köavgift. Det bör dock framhållas att det
naturligtvis ändå är möjligt för kommunen att tillämpa sådana mer
förmånliga principer.
Avgiftens storlek m.m.
Som tidigare har framhållits bestämmer Kammarkollegiet taxan för den
förmedlingsersättning som enligt hyreslagen far tas ut vid sådan förmed-
ling som leder till att hyresavtal ingås. Det har ibland framförts kritik mot
systemet med ett maximibelopp (se t.ex. Boendesociala beredningens del-
betänkande Oseriösa bostadsförmedlare, SOU 1999:71). Systemet med
ett maximibelopp för förmedlingsersättningen består emellertid än så
länge oförändrat. Frågan är då om en taxa bör gälla även för köavgifter
eller om det bör överlåtas till kommunerna att fritt bestämma avgifts-
uttaget.
Allmänt gäller att kommunerna inte får ta ut högre avgifter än som
svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhanda-
håller. Detta följer av den s.k. självkostnadsprincipen (se 8 kap. 3 c §
kommunallagen).
För ett avgiftstak talar att kostnaderna för att bedriva bostadsförmed-
ling kan variera mycket i olika kommuner och att ett avgiftstak skulle
skapa viss enhetlighet och hindra alltför betungande avgiftsuttag. Som
Konsumentverket har framhållit är det naturligtvis viktigt att köavgiften
hålls på en rimlig nivå så att inga hushåll behöver avstå från att stå i
bostadskö av ekonomiska skäl.
Utifrån principerna om kommunal självstyrelse ligger det emellertid
nära till hands att låta kommunerna själva bestämma storleken av sina
avgiftsuttag. I självkostnadsprincipen ligger att kommunernas verksamhet
inte får drivas i vinstsyfte och att taxorna i princip måste utformas så att
avgifterna inte överskrider kommunens självkostnad.
Vid en avvägning av dessa intressen anser regeringen att det mest
ändamålsenliga och rimliga är att låta kommunerna själva bestämma vad
som bör gälla beträffande avgiften.
En särskild fråga är om det enligt regeringsformen är möjligt att låta
kommunen bestämma avgiften. De nu aktuella köavgiftema torde vara att
se som offentligrättsliga avgifter utan tvångskaraktär, dvs. sådana
avgifter som utgår som ersättning för en prestation som den enskilde
frivilligt tar i anspråk men som kommunen är skyldig att tillhandahålla.
Rätten att ta ut sådana avgifter torde enligt 8 kap. 5 § regeringsformen
kräva bemyndigande i lag. Ett sådant bemyndigande anses kunna riktas
direkt till kommunerna (jfr Håkan Strömberg, Normgivningsmakten
enligt 1974 års regeringsform, 1999, s. 93 f. och Alf Bohlin Kommunala
avgifter, 1984, s. 88). Det är därför möjligt att låta kommunen själv
bestämma avgiften.
Efter 1990-talets krisår har äntligen en återhämtning börjat i byggsektorn
med ett ökat byggande, lägre arbetslöshet for byggnadsarbetarna och en
lugnare utveckling av boendekostnaderna. I tillväxtregionerna finns det
nu en starkt ökad efterfrågan på nya bostäder. Till detta kommer som
Boverket har redovisat i en rapport till regeringen (Bostadsbyggande i
tillväxtregionema - möjligheter och hinder, Boverket, juli 1999) ett
ökande ombyggnadsbehov i stora delar av bostadsbeståndet. Det gäller
inte minst i de kommunala bostadsföretagens hyreshusbestånd från 1960-
och 1970-talen.
Dagens bostadsbyggande i främst storstäderna har en alltför ensidig
sammansättning, med en for liten andel hyreslägenheter som kan efter-
frågas av hushåll med normala inkomster. Huvuddelen av de bostäder
som byggs idag är egnahem och bostadsrätter. De hyreslägenheter som
hittills har byggts i dessa regioner är främst specialbostäder för studenter,
pensionärer och andra grupper med särskilda behov.
Det låga bostadsbyggandet och den omvandling av hyresrätter till
bostadsrätter som pågår i storstadsregionerna riskerar att leda till att den
sociala sammansättningen i vissa områden blir alltmer ensidig. Den till-
tagande bostadsbristen och segregationen i storstadsregionerna måste
motverkas.
Boendekostnaderna har ökat kraftigt under 1990-talet och tar i anspråk
en stor del av hushållens inkomster. År 1990 var boendekostnaden som
andel av disponibel inkomst enligt nationalräkenskaperna i genomsnitt
24,7 procent. Motsvarande andel år 1998 var 30,9 procent. Under de
senaste åren har vi kunnat notera en trendmässig nedgång och år 1999 var
boendekostnadens andel av den disponibla inkomsten 29,9 procent.
Också de regionala skillnaderna när det gäller priser på bostäder och
boendekostnader har ökat. Skillnader finns inte bara mellan storstäder
och glesbygd utan också mellan olika områden i storstäderna.
Hyror och bostadskostnader i flerbostadshus bör sänkas. En fortsatt låg
räntenivå, låga hyresökningar och stigande reallöner bör leda till att
boendekostnaderna även for de närmaste åren kan minska som andel av
disponibel inkomst. Den kraftiga räntesänkningen under senare år har
haft stora positiva effekter på både bostadsbyggandet och utvecklingen av
boendekostnaderna.
Regeringen har under förra och nuvarande mandatperiod genomfört ett
antal åtgärder inom det bostadspolitiska området:
- Räntebidraget avvecklas långsammare för krisårgångama, dvs. de
bostäder som framför allt byggdes under slutet av 1980-talet och början
av 1990-talet.
- Genom att inrätta Bostadsdelegationen, med uppgift att lämna olika
former av stöd till kommuner för att sanera ekonomin i de kommun-
ägda bostadsföretagen, har de ekonomiska obalanserna och antalet
outhyrda lägenheter kunnat minskas i ett 40-tal kommuner.
Prop. 2000/01:26
27
- Tillfälliga stimulanser, t.ex. ROT-avdragen, har under olika perioder
inforts för ombyggnader och reparationer av både flerfamiljshus och
småhus. Dessa byggstimulanser har bidragit till att öka investeringar i
både underhåll och ombyggnader av bostäder.
- Fastighetsskatten har sänkts i olika steg. Regeringen har föreslagit att
fastighetsskatten fr.o.m. inkomståret 2001 för småhus skall vara 1,2
procent och för hyreshus 0,7 procent av taxeringsvärdet.
Inom ramen för de bostadspolitiska målen är det tre övergripande
frågor som är prioriterade i regeringens fortsatta arbete inom bostads-
politiken:
• bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet,
• nya former för allmännyttan och ökat hyresgästinflytande,
• minskade boendekostnader.
I denna proposition behandlas i första hand frågor om bostadsförsörj-
ning och bostadsbyggandets villkor.
Som redovisades i Boverkets rapport till regeringen i juli 1999 finns
det ett långsiktigt behov av en nybyggnation av bostäder med ca 25 000
lägenheter årligen för det närmaste årtiondet. Av dessa bedöms att ca 80
procent behövs i de s.k. tillväxtregionerna. Det är troligt att nybyggnads-
behovet har ökat något sedan Boverkets bedömning förra året, särskilt
som bostadsbyggandet ännu inte nått upp till de önskvärda nivåerna.
Behovet av bostäder växer i takt med befolkningsökningen och för-
ändringar av hushållsstrukturen i dessa regioner. Om tillgången till
bostäder skall hålla jämna steg med behovet är det därför utomordentligt
viktigt att bostadsbyggandet ökar, i synnerhet i tillväxtregionema.
Lyckas vi inte skapa en bättre balans mellan efterfrågan och tillgången
på bostäder förvärras bostadsbristen, som i sin tur leder till ökade priser
på bostäder, inkl, hyresfastigheter. Den geografiska rörligheten minskar
och vi riskerar att fa flaskhalsar på arbetsmarknaden och i produktions-
apparaten, som i sin tur kan driva upp löner och priser. Bristen på bostä-
der riskerar därmed att leda till att tillväxten bromsas, vilket är till skada
för utvecklingen i hela landet.
Det är viktigt att det ökade byggandet blir allsidigt sammansatt och inte
bara består av egnahem och bostadsrätter. Det behöver också byggas
hyreslägenheter så att ungdomar och andra grupper med låga inkomster
får rimliga möjligheter att skaffa sig en bostad. Kommunen har ansvaret
för bostadsförsörjningen på lokal nivå. Ett huvudsyfte med att kommunen
har egna bostadsföretag är att kommunen därigenom får ett instrument att
bedriva bostadsförsörjning på lokal nivå.
För att få rimliga boendekostnader är det viktigt att byggproduktionen
blir mera effektiv och att därmed produktionskostnaderna kan hållas på
en så låg nivå som möjligt. För detta krävs en ökad konkurrens, ett större
omvandlingstryck i byggsektorn och att såväl beställare som de boende
får ett ökat inflytande över byggprocessen. Men det är också viktigt att
mark- och exploateringskostnader samt taxor och avgifter utformas så att
de bidrar till så låga boendekostnader som möjligt. Det är också ange-
läget att de boende och då i första hand hyresgästerna får ett ökat
Prop. 2000/01:26
28
inflytande över bostaden, fastighetsförvaltningen och boendemiljön, för
att därigenom också bättre kunna påverka sina boendekostnader.
Prop. 2000/01:26
Regeringens bedömning: Det är angeläget att komma till rätta med
de höga produktionskostnaderna, inte minst för att få rimliga boende-
kostnader i nya bostäder. Regeringen anser att Byggkostnadsdelega-
tionen har visat att det med vilja, kompetens och noggranna förbere-
delser går att få ner byggkostnaderna till rimliga nivåer, utan att
standarden i boendet försämras. Regeringen anser därför att det är
angeläget att följa upp delegationens arbete och avser därför att ge
Boverket i uppdrag att fr.o.m. januari 2001 inrätta ett byggkostnads-
forum med uppgift att bl.a. förmedla kunskaper till byggherrar och att
främja utvecklingsarbete och innovationer.
Remissinstanserna: Flertalet instanser instämmer i huvudsak i, eller
har inga invändningar mot, Byggkostnadsdelegationens resonemang,
analyser, förslag och rekommendationer. Flera remissinstanser, bl.a.
Byggforskningsrådet, Chalmers tekniska högskola, länsstyrelserna i
Västra Götalands och Skåne län, Fortifikationsverket, Svenska Kommun-
förbundet, Malmö kommun och Umeå kommun samt Sveriges Bygg-
industrier, instämmer i att det är angeläget att byggherrarna utvecklar sin
roll som beställare och att de offentliga byggherrarna bör utveckla
upphandlingsformema och förbättra sina rutiner för erfarenhetsåterföring.
Även rekommendationerna om ökade satsningar på forskning och
utveckling får brett stöd. De flesta remissinstanserna tillstyrker också
förslaget om åtgärder för att förbättra den offentliga statistiken över
bostadsbyggandet.
Boverket menar dock att många av förslagen är självklara och avser
sådant som redan tillämpas. Även BYSAM menar att flertalet förslag
avser åtgärder som redan pågår inom myndigheter och hos andra aktörer i
byggsektorn. Sveriges Fastighetsägareförbund anser att delegationen har
undvikit att ta upp och behandla de många förändringsinitiativ som tagits
under senare tid i samarbete mellan sektoms aktörer och de tekniska hög-
skolorna. Byggforskningsrådet anser att delegationen presenterar delvis
nya kunskaper och sammanfattar tidigare kunskaper. Umeå kommun
menar att utvecklingen redan sprungit förbi delegationens slutsatser och
rekommendationer.
Svenska Kommunförbundet, Stockholms, Malmö, Umeå, Uppsala och
Växjö kommuner framhåller att de kommunala avgifterna beräknas med
utgångspunkt i de genomsnittliga självkostnadema, i enlighet med kom-
munallagen. Samtliga kommuner som yttrat sig, dvs. ovan nämnda kom-
muner samt Göteborgs och Linköpings kommuner, avstyrker delegatio-
nens förslag om att varje exploateringsärende skall föreläggas kommun-
fullmäktige för beslut. Detta skulle medföra förseningar och ökade kost-
nader. Stockholms kommun påpekar att kostnaderna för marksanering är
mycket höga och Växjö kommun konstaterar att de antikvariska myndig-
29
hetemas krav på omfattande arkeologiska utredningar starkt bidragit till
ökade markkostnader under senare år. Konkurrensverket, Länsstyrelsen i
Stockholms län, Stockholms kommun och Svenska Kommunförbundet
pekar på att sänkta markpriser snarare leder till ökad vinst för byggherrar
och den förste ägaren, än till sänkta boendekostnader.
Härutöver framför de flesta remissinstanserna synpunkter på enskilda
förslag och rekommendationer i betänkandet.
Produktionskostnadernas utveckling
Delegationens analyser av produktionskostnadernas utveckling visar att
dessa under perioden 1968-1997 realt steg med 8 950 kronor till 15 800
kronor per kvadratmeter för flerbostadshus. Kostnadsökningarna kan
härledas till flera faktorer, enligt tabell 1.
Prop. 2000/01:26
Tabell 1: Real ökning av produktionskostnaderna under perioden 1968-
1997 i flerbostadshus
|
Kostnadsslag |
Kronor per kvadrat- |
|
• Ökat värdeinnehåll |
3 750 |
|
• Stigande resurspriser (löner, byggherrekostna |
2 100 |
|
der, transportkostnader m.m., men exkl. | |
|
byggmaterial) | |
|
• Byggmaterial |
1 500 |
|
• Höjd mervärdeskatt |
1 600 |
|
Kostnadsökning, totalt |
8 950 |
Anm: Det ökade värdeinnehållet speglar att lägenhetsstandarden har förbättrats väsentligt
under perioden, men även att markkostnademas andel av produktionskostnaderna har ökat
betydligt under den senare delen av perioden.
Källa: Från byggsekt till byggsektor (SOU 2000:44), kapitel 2.
För gruppbyggda småhus ökade kostnaderna realt med 5 050 kronor till
12 550 kronor per kvadratmeter under samma period. Delegationen
konstaterar att produktiviteten har ökat betydligt mer i produktionen av
gruppbyggda småhus än i produktionen av flerbostadshus. Detta beror
bl.a. på att byggandet av småhus i hög grad liknar en vanlig sammansätt-
ningsindustri, där samma moment återkommer om och om igen. Upp-
förandet av flerbostadshus innebär däremot att det oftast måste utföras
flera moment som är mer eller mindre unika för varje byggprojekt. Trots
detta, tyder statistiken på att produktivitetsutvecklingen även i produktio-
nen av flerbostadshus ändå är positiv. Trenden motsvarar en produktivi-
tetsökning med ca en procent per år.
Delegationen har härutöver även bl.a. analyserat hur boendekostna-
derna teoretiskt kan påverkas av förändringar i produktionskostnaderna
för nyproduktion. Dessa analyser tyder på att en ökning av produktions-
kostnaderna med fem procent leder till en ökning av boendekostnaderna
med ca 1,5-2,0 procent per år i hyresrätt och bostadsrätt i flerbostadshus.
Delegationen konstaterar dock att den faktiska effekten på boende-
30
kostnaderna främst är en funktion av hyressättningssystemet för hyres-
rätter och av gällande marknadspriser för bostadsrätter.
Byggkostnadsdelegationens slutsatser
Delegationens slutsatser och förslag om åtgärder för att uppnå sänkta
produktionskostnader riktar sig i huvudsak till byggsektorns aktörer -
men även till staten och kommunerna samt myndigheter med sektors-
ansvar - och berör främst följande områden: byggherrens roll i
byggprocessen, den svaga konkurrensen på byggmarknaden, behovet av
forskning och utveckling samt kommunernas roll. Delegationen anser
vidare att det är angeläget att banden mellan konkurrens- och konsument-
politiken förstärks så att konsumenterna får en ökad förståelse för hur
konkurrensen fungerar och hur den påverkar förhållandena i konsument-
ledet.
När det gäller statliga insatser för att främja sänkta produktionskostna-
der anser delegationen att statens viktigaste uppgift är att ge byggsektorn
förutsättningar att utveckla sin kompetens och att stimulera innovationer.
Vidare framhåller delegationen att de offentliga beställarna har en stor
makt genom sin dominans och att dessa därför kan användas för att
utveckla bättre konkurrensförhållanden och en effektivare marknad.
Byggherrens roll i byggprocessen
Byggkostnadsdelegationen anser att de senaste årens förändringar när det
gäller lagstiftning och regler har medfört en förskjutning mot en mer
efterfrågestyrd produktion av bostäder, till följd av förändrade förutsätt-
ningar för bostadsbyggandet under 1990-talet. Boverkets ändrade bygg-
regler 1993, förändringarna i plan- och bygglagen (1987:10) 1995 och
minskningen av de statliga subventionerna under 1990-talet innebär att
det numera är tydligare att det är byggherren - dvs. beställaren - som
definierar kvalitetskraven i det som skall byggas och svarar för att
produktionen genomförs till ”rätt” kostnad. Detta är en väsentlig skillnad
mot tidigare då kvalitetskraven och kostnaderna enligt delegationen
snarare definierades av myndigheter. Delegationen anser därför att bygg-
herren i byggprocessen måste bli mer offensiv, eftersom byggherrens roll
som köpare är av central betydelse för att driva på utvecklingen mot en
effektivare värdekedja. Med värdekedja menar delegationen summan av
samtliga leverantörers arbete och material i ett byggprojekt. Värdekedjan
uppkommer genom upphandling av leverantörer av varor och tjänster och
måste enligt delegationen styras effektivt genom hela produktions-
processen. Leverantörer i kedjan är materialtillverkare, agenter/säljare,
grossister, byggentreprenörer, övriga entreprenörer och konsulter.
Begreppet värdekedja är enligt delegationen ett etablerat sätt att beskriva
produktionsprocessen fram till leverans till slutkund i övrig industri,
medan det ännu är mindre vanligt i byggsektorn. Byggsektorn ligger
därför efter övrig industri när det gäller utvecklingen av t.ex. logistiska
styrsystem.
Prop. 2000/01:26
31
Utvecklingen av värdekedjan i byggprocessen till ett bättre fungerande
system ställer krav på byggherrens förmåga att hantera hela bygg-
processen och att styra viktiga aktörer genom denna. Detta innebär bl.a.
att byggherren bör ställa krav på långsiktig kvalitet och använda upp-
handling som ett offensivt instrument genom att upphandla mot mätbara
och verifierbara kriterier när det gäller t.ex. kvalitet och livscykel-
kostnader. Upphandlingen kan härigenom fungera som ett instrument för
att främja utveckling och innovationer av både arbetsmetoder, organisa-
tion och produkter. Inte minst de offentliga beställarna bör utveckla
sådana upphandlingsformer som kan förändra byggprocessen och därmed
påverka byggsektorns aktörer. Delegationen menar att det är särskilt
viktigt att inleda ett utvecklingsarbete kring upphandling. Vidare bör de
offentliga beställarna medverka till att utvärderingar och interna revisio-
ner sker av genomförda upphandlingar, för att på så sätt främja en bättre
erfarenhetsåterföring och för att sprida kunskaper. Dessutom bör genom-
förda offentliga upphandlingar som är av särskild betydelse bli föremål
för externa revisioner.
Svag konkurrens på byggmarknaden
Delegationen konstaterar att det existerar fa formella etableringshinder på
byggsektorns olika delmarknader. I praktiken förekommer dock flera
etableringshinder.
Stordriftsfördelar och stora kapitalbehov för att t.ex. etablera sig på
byggmaterialmarknaden är exempel på s.k. naturliga inträdeshinder.
Andra hinder för nyetableringar är förekomsten av vertikal integration
och distributionsproblem. Exempel på vertikal integration är att de stora
rikstäckande entreprenörerna också kontrollerar strategiska insatsvaror,
t.ex. cement, betong och ballast. Distributionsproblemen sammanhänger
dels med att vissa produkter kan vara svåra att transportera längre
sträckor, t.ex. cement, betong och ballast, dels med svårigheter för en ny
aktör att finna återförsäljare på grund av att dessa i många fall är bundna
av avtal med etablerade tillverkare.
När det gäller utländsk konkurrens konstaterar delegationen att det i
praktiken finns betydande hinder för utländsk konkurrens, vilka samman-
hänger med att det i Sverige - liksom i andra länder - finns en tradition i
byggbranschen att anlita nationella och lokala byggföretag. Kulturella
skillnader, traditioner, språkkunskaper och nationella kontaktnät medför
att det ofta är mycket svårt för byggföretag att ta sig in på andra länders
marknader. Det finns däremot inte några formella hinder för att använda
importerade produkter från tillverkare inom EU. Det största hindret sam-
manhänger i detta avseende snarare med inhemska traditioner och bygg-
herrarnas attityder.
Koncentration, vertikal integration och svag importkonkurrens leder
till brist på mångfald och alternativ när en köpare söker leverantörer.
Delegationen konstaterar att byggsektorn härutöver har en tradition av
konkurrensbegränsande förfaranden. Av särskild betydelse är det prissätt-
ningsbeteende som tillämpas av många aktörer, vilket utmärks av rik
förekomst av rabatter. Detta i kombination med det långa flödet i
värdekedjan för vissa produkter medför bristande pristransparens, dvs.
Prop. 2000/01:26
32
begränsade möjligheter att bedöma vilket värde som olika led i värde-
kedjan tillför. Dessutom skapas okunskap om byggvarors faktiska kost-
nader. Delegationen framhåller att synliga priser är en förutsättning för
konkurrens och att bristande pristransparens även hämmar utvecklingen
av produkter och arbetsmetoder. Delegationen föreslår därför att
Boverket ges i uppdrag att utveckla och förbättra statistiken över bostads-
byggandet bl.a. genom att synliggöra samtliga ingående delkostnader i
den totala produktionskostnaden.
En annan konkurrensbegränsande faktor som sammanhänger med före-
tagens agerande är förekomsten av samarbete för att utestänga kon-
kurrens, t.ex. le verans vägran vid kompletteringsköp i fall då bygg-
material inköpts utanför de etablerade strukturerna. Delegationen anser
mot denna bakgrund att det är viktigt att konkurrensfrågorna far en mer
framträdande roll i byggsektorn. Staten har här en betydelsefull roll när
det gäller att skapa goda förutsättningar för en väl fungerande marknad.
Ett viktigt instrument för detta är en effektiv konkurrenslagstiftning och
effektiv konkurrensbevakning.
Delegationen framhåller vidare att det är viktigt att arbetet med
miljökrav på byggområdet - inklusive frivilliga åtaganden i branschen -
bedrivs på ett sådant sätt att det inte ger upphov till konkurrensbegräns-
ningar i form av t.ex. standarder som missgynnar mindre företag eller
försvårar nyetableringar.
Kommunernas roll
Delegationen anser att kommunerna som aktör i byggprocessens
värdekedja har stor inverkan på slutresultaten, eftersom en betydande del
av produktionskostnaderna går att hänföra till kostnader för markanskaff-
ning och kommunala avgifter. Delegationen anser att en översyn av dessa
kostnader är angelägen. Vidare föreslår delegationen bl.a. att en oberoen-
de prisövervakning av kommunala avgifter införs och att insatserna på
ekonomisk forskning inom det kommunaltekniska området ökas.
Delegationen föreslår dessutom att kommunerna ges i uppdrag att upp-
rätta bostadsförsörjningsplaner och att förbättra planberedskapen. Dess-
utom kan kommunerna som offentliga beställare medverka i arbetet att
utveckla upphandlingsrutiner som främjar ökad konkurrens på bygg-
marknaden.
Forskning och utveckling
Delegationen anser att forskning och utveckling är ett eftersatt område i
byggsektorn samt att innovationer är särskilt viktiga för att byggandet
skall kunna effektiviseras. Den viktigaste uppgiften för staten är därför att
stimulera innovationer och att skapa förutsättningar för byggsektorn att
utveckla sin kompetens. Delegationen föreslår att staten initierar ett
långsiktigt program för en innovationspolitik för byggsektorn, på samma
sätt som NUTEK för närvarande driver innovationsstödjande program för
andra industrisektorer. Staten kan härutöver stimulera innovationer
genom att utnyttja den offentliga upphandlingen innovativt.
Prop. 2000/01:26
33
2 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 26
Vidare föreslår delegationen att utbildningen vid de tekniska
högskolorna förnyas och i högre grad integreras med näringslivet samt
kompletteras med en studieinriktning som behandlar byggherrens roll.
Delegationen föreslår dessutom att högskolor och universitet genomför
logistikstudier samt jämförande studier av värdekedjor i byggsektorn och
övrig industri.
Teknikupphandlingen
I delegationens uppdrag ingick att genomföra en teknikupphandling av
nya byggsystem, som redan vid måttlig produktionsvolym kan ge
betydande sänkningar av kostnaderna för produktion och förvaltning av i
första hand flerbostadshus. Syftet med teknikupphandlingen var att
främja nytänkande inom byggbranschen.
Teknikupphandlingen resulterade i att delegationen valde att lyfta fram
fyra anbud som särskilt intressanta och med utgångspunkt i dessa anbud
uppfördes prototyphus i Gävle, Jönköping, Växjö och Malmö. Prototyp-
husen i Gävle, Jönköping och Växjö representerar exempel på ny teknik
för stom- och väggsystem i betong, stål och trä. Huset i Malmö är ett
exempel på utvecklad byggprocess genom samverkan i planerings-
processen mellan byggherre och entreprenör.
Prototyphusen har utvärderats av två grupper av högskoleforskare. Den
ena gruppen svarade för den tekniska utvärderingen. Den andra gruppen
svarade för utvärderingen avseende ekonomi, boendekvalitet, inomhus-
miljö och kretslopps- och resurshushållningsfrågor. Utvärderingarna
visade att den tekniska kvaliteten inte har försämrats på grund av kravet
på låga kostnader, men att övriga kvalitetskrav avseende t.ex. lägen-
heternas utformning och inomhusmiljön inte har hanterats lika väl.
Den ekonomiska utvärderingen visar att produktionskostnaderna inte
blev anmärkningsvärt låga, vilket i hög grad beror på små produktions-
volymer. Produktionskostnaderna för de fyra prototyphusen varierar
mellan 12 300 kronor och 15 600 kronor per kvadratmeter bostadsarea
(BOA). Hyrorna i tre av husen varierar mellan 827 kronor och 1 050
kronor per kvadratmeter och år, vilket motsvarar en månadshyra för en
lägenhet på 75 kvadratmeter på mellan 5 200 kronor och 6 600 kronor,
inklusive räntebidrag och exklusive fastighetsskatt. Lägenheterna i huset
i Malmö upplåts med bostadsrätt och årsavgiften uppgår för dessa till 863
kronor per kvadratmeter. Detta motsvarar en månadsavgift på 5 400
kronor för en lägenhet på 75 kvadratmeter. Den genomsnittliga insatsen
uppgick till 2 380 kronor per kvadratmeter eller 178 500 kronor för en
lägenhet i denna storlek.
Delegationens erfarenheter av teknikupphandlingen är att den erbjöd
en möjlighet för företag och personer att presentera en mängd intressanta
tekniska idéer, alltifrån enskilda tekniska detaljlösningar till kompletta
huskoncept. Delegationen konstaterar dock att förslagen följde
branschens traditioner och att de i allt väsenligt var inriktade på utveck-
ling och förbättringar av befintliga system. Teknikupphandlingen resulte-
rade därför inte i några helt nya byggsystemlösningar som i sig radikalt
kan minska byggkostnaderna.
Prop. 2000/01:26
34
En annan erfarenhet av teknikupphandlingen är att teknikupphandling
av en så komplex produkt som en hel bostad bör enligt delegationen
begränsas till att omfatta avgränsade delar eller faser av byggandet och
inriktas på renodlade utvecklingsprojekt. Vidare kräver förfarandet god
planering och framförhållning samt att det finns en stark finansiär.
Skälen for regeringens bedömning: Regeringen anser att Byggkost-
nadsdelegationen har visat att det med vilja, kompetens och noggranna
förberedelser går att fa nér byggkostnaderna till rimliga nivåer, utan att
standarden i boendet försämras. Regeringen anser därför att det är ange-
läget att följa upp delegationens arbete och avser därför att medverka till
att delegationens förslag kommer att tillämpas i några större bostads-
byggnadsprojekt i tillväxtregionerna. Målet är att med statlig medverkan,
kommunalt ansvar och i samverkan med branschen kunna visa på
metoder i praktiken för att främja konkurrens, prispress och ekologiskt
nytänkande och att härigenom stimulera byggandet av bra och billiga
bostäder. Regeringen avser därför att ge Boverket i uppdrag att för en
begränsad tidsperiod inrätta ett byggkostnadsforum med uppgift att bl.a.
förmedla kunskaper till byggherrar och att främja utvecklingsarbete och
innovationer.
Byggkostnadsdelegationens arbete och erfarenheter är en naturlig
utgångspunkt för byggkostnadsforum och syftet skall vara att fungera
som en kunskaps- och idébank för kommuner, myndigheter, byggherrar,
byggentreprenörer m.fl. Byggkostnadsforum kan också medverka i
arbetet med att utveckla upphandlingsrutiner för t.ex. statliga och kom-
munala företag och myndigheter vad gäller byggande.
Byggkostnadsforum skall även fungera som ett erfarenhetcentrum, som
kan medverka till att byggprojekt utvärderas på ett professionellt sätt och
att erfarenheterna kan återföras till kommuner, bostadsföretag, byggare
m.fl. Byggkostnadsforum bör dessutom tillsammans med NUTEK kunna
bidra till att kopplingen mellan byggsektorn, forskningscentra och företag
utvecklas i syfte att bättre utnyttja forsknings- och teknikffamsteg för att
skärpa konkurrensen och bidra till ökad effektivitet och minskade kost-
nader i byggande och boende.
Byggkostnadsdelegationens arbete visar också på vikten av åtgärder
och initiativ för att främja en ökad konkurrens i byggsektorn. I proposi-
tionen Konkurrenspolitik för förnyelse och mångfald (prop.
1999/2000:140) redovisade regeringen förslag till prioriteringar när det
gäller inriktningen av konkurrenspolitiken, bl.a. att de medel som staten
har för att upptäcka och att tillgripa när företag sätter konkurrensen ur
spel måste bli ännu mer effektiva.
Statsrådet Mona Sahlin har vidare tillkallat en särskild utredare med
uppgift att till den 30 juni 2001 analysera vissa frågor i konkurrenslag-
stiftningen, bl.a. när det gäller regelverket för att motverka överträdelser
av konkurrenslagstiftningens förbud mot konkurrensbegränsande sam-
arbete mellan företag och missbruk av dominerande ställning - i syfte att
skapa effektivare verktyg för att spåra upp och ingripa mot karteller och
andra allvarliga konkurrensbegränsningar (dir. 2000:40). Härutöver krävs
insatser för att påverka pris- och kostnadsmekanismerna i bygg-
materialsektom. Konkurrensverket, NUTEK och Kommerskollegium har
Prop. 2000/01:26
35
därför fått i uppdrag att senast den 15 februari 2001 bl.a. analysera
orsakerna till pris- och kostnadsskillnader mellan Sverige och Europa, på
bl.a. byggmaterialområdet. Dessutom är det angeläget att främja en mer
transparent prissättning, bl.a. genom ökad uppmärksamhet i den
konkurrensrättsliga prövningen av exempelvis olika typer av tro-
hetsrabatter. Den bristande transparensen i prissättningen och rabatt-
problematiken är därför ett prioriterat område i Konkurrensverkets verk-
samhet.
När det gäller import av byggprodukter från tillverkare på den inre
marknaden finns idag inga formella hinder för att använda sådana
produkter i bostadsproduktion i Sverige. Däremot förekommer nationella
krav på byggprodukter i olika länder som i vissa fall är så komplicerade
att de upplevs som tekniska handelshinder. EU:s byggproduktdirektiv
syftar till att avskaffa sådana hinder. Regeringen kommer därför i det
fortsatta arbetet med att genomföra direktivet ägna särskild uppmärksam-
het åt sådana hinder som föreligger för att en fungerande inre marknad
för byggprodukter skall kunna etableras.
I maj 1998 antog riksdagen det handlingsprogram för arkitektur,
formgivning och design som regeringen presenterade i propositionen
Framtidsformer (prop. 1997/98:117, bet. 1997/98 :KrU 14, rskr.
1997/98:225). Genom riksdagens beslut fastställdes bl.a. nationella mål
för arkitektur, formgivning och design. Därvid beslutades följande:
”Kvalitet och skönhet skall inte underställas kortsiktiga ekonomiska
lösningar”. Enligt regeringens bedömning är sambanden mellan kvalitets-
frågorna inom byggandet, behovet att öka medvetenheten om estetiska
aspekter, ambitionen att nå långsiktig hållbarhet och frågan om
byggkostnader av största betydelse. Den byggda miljöns livslängd gör
forvaltningsskedet viktigt och förutsätter god kunskap om den befintliga
bebyggelsens egenskaper med dess kvaliteter och brister. Sedan tidigare
arbetar åtta fastighetsförvaltande myndigheter med kvalitetsprogram for
främjande av arkitektonisk kvalitet.
Byggkostnadsdelegationen framhåller inte minst den betydelsefulla roll
som de offentliga beställarna har för att driva på utvecklingen mot en
effektivare byggprocess. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen
genom beslut den 25 november 1999 gav Banverket, Vägverket, Luft-
fartsverket, Fortifikationsverket och Statens Fastighetsverk i uppdrag att
genom samverkan bilda någon form av byggherreforum för utveckling av
byggherrerollen. Uppdraget bör nu vidgas med uppgift att utveckla upp-
handlingsrutiner som inte bara vårdar den marknad som finns utan även
utvecklar marknaden mot en större mångfald. Därigenom skapas bättre
förutsättningar för att uppnå sänkta byggkostnader.
Regeringen avser vidare att ge Boverket i uppdrag att lämna förslag till
hur statistiken över byggkostnader och bostadsbyggande kan utvecklas
och förbättras.
Härutöver är det angeläget att analysera kommunernas taxor och
avgifter i samband med byggande och orsakerna till att kommunernas
självkostnader på detta område varierar så mycket mellan olika kom-
muner. Regeringen avser därför att göra en sådan analys.
Prop. 2000/01:26
36
Prop. 2000/01:26
Regeringens förslag: Högst 5 miljoner kronor av anslaget 31:11
under utgiftsområde 18 far användas till inrättande av ett bygg-
kostnadsforum.
Skälen för regeringens förslag: Riksdagen beslutade våren 1998 att
infora ett särskilt statligt investeringsbidrag till bostadsinvesteringar som
främjar ekologisk hållbarhet (prop. 1997/98:119, bet. 1997/98:BoU10,
rskr. 1997/98:306). Beslutet innebär att bidrag får lämnas vid ny- eller
ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus i sammanhållna bostadsområ-
den för merkostnader för investeringar som främjar ekologisk hållbarhet.
Bidraget avsågs ursprungligen lämnas fr.o.m. år 2000 inom en årlig ram
om 250 miljoner kronor.
I enlighet med regeringens förslag i budgetpropositionen för år 2000
beslutade riksdagen att senarelägga införandet av bidraget till år 2001
(prop. 1999/2000:1 utgiftsområde 18, bet. 1999/2000:BoUl, rskr.
1999/2000:71).
Regeringen har i budgetpropositionen för år 2001 föreslagit att
bidragsgivningen första året skall begränsas till 135 miljoner kronor
(prop. 2000/01:1 utgiftsområde 18).
Den totala byggproduktionen i Sverige ökade förra året. Ökningen
förklaras i huvudsak av en uppgång i bostadsbyggandet. Trots den till
synes starka efterfrågan går återhämtningen i bostadsbyggandet relativt
långsamt. Bostadsinvesteringama — särskilt när det gäller hyresbostäder -
ligger fortfarande på historiskt sett låga nivåer. I de mest expansiva regio-
nerna av landet kan begränsad tillgång på bostäder utgöra ett allvarligt
hinder för en fortsatt snabb sysselsättningstillväxt. Det är samtidigt nöd-
vändigt att ekologiska hänsyn tas vid byggandet av flerbostadshus.
Mot denna bakgrund vill regeringen nämna att bidraget till bostads-
investeringar som främjar ekologisk hållbarhet, under de närmaste åren
främst skall riktas till ekologiska åtgärder i större nybyggnadsprojekt med
stor andel hyresrätter. Sökanden skall dessutom visa hur man avser att
genomföra en konsekvent byggkostnadskontroll av projektet. Bidragsgiv-
ningen skall utvärderas efter tre år. Att bidraget under inledningsskedet
ges denna inriktning talar enligt regeringens mening för att avvägningen
mellan olika projekt bör göras utifrån ett nationellt snarare än ett regio-
nalt perspektiv.
Som framgår av avsnitt 5.2 avser regeringen att följa upp Byggkost-
nadsdelegationens arbete genom att ge Boverket i uppdrag att fr.o.m.
januari 2001 inrätta ett byggkostnadsforum med uppgift att bl.a. förmedla
kunskaper till byggherrar och att främja utvecklingsarbete och innovatio-
ner. Eftersom särskilt byggkostnadsaspekter bör vägas in i bedömningen
av olika ansökningar, anser regeringen att byggkostnadsforum skulle vara
väl lämpat att göra avvägningen mellan olika projekt. Byggkostnads-
forum skall därför vara beredande organ för regeringens beslut i dessa
ärenden.
37
3 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 26
Kostnaderna för inrättandet av byggkostnadsforum och de kostnader
som uppkommer med anledning av bidragshanteringen, bör belasta
anslaget för bidrag till bostadsinvesteringar som främjar ekologisk håll-
barhet. Regeringen föreslår därför att högst 5 miljoner kronor årligen av
anslaget 31:11 under utgiftsområde 18 får användas för detta ändamål.
Prop. 2000/01:26
Regeringens bedömning: Statens bostadskreditnämnd (BKN) går
över till mer försäkringsmässiga bedömningar och värderingar i sin
garantigivning. Som ett led i detta överlåter regeringen åt BKN att
själv besluta om garantiavgiftens storlek och formerna för uttag av
denna. Därigenom kan en differentierad och riskrelaterad avgiftssätt-
ning ske.
Utländska kreditgivare ges möjlighet att erhålla kreditgaranti vid
finansiering av bostäder i Sverige.
Ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 2002.
Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege-
ringens bedömning.
Remissinstanserna: I stort sett alla remissinstanser är positiva till
betänkandets förslag vad gäller en övergång till ett försäkringsmässigt
agerande samt införande av en differentierad och riskrelaterad avgiftssätt-
ning. Enligt Finansinspektionen skapar en riskrelaterad avgiftssättning
större rättvisa för garantitagama och bättre förutsättningar för att fler
sunda byggprojekt skall kunna finna sin finansiering. Svenska Bankföre-
ningen påpekar att den varierade avgiftssättningen kan motverka upp-
fyllandet av det regionalpolitiska målet att gynna produktion av bostäder
utanför tillväxtområdena. Sveriges Bostadsrättsföreningars Central-
organisation har inget att erinra mot betänkandet. HSB anser det nöd-
vändigt att genomgripande reformera BKN-systemet i syfte att skapa en
effektiv kreditgaranti som kan bidra till ett ökat bostadsbyggande även
utanför de mest expansiva regionerna. Riksbyggen tillstyrker förslaget
och tillägger att det är viktigt att först se om ett system med differentierad
avgiftssättning kan komma att konstrueras så att behovet av eget kapital
för t.ex. bostadsrätter kan minska genom ökad lånefinansiering i till-
växtområden utom i de mest attraktiva delarna.
Konkurrensverket och Finansinspektionen har påpekat att utländska
kreditgivare skall ges möjlighet att verka i Sverige under förutsättning att
den utländske kreditgivaren är auktoriserad som kreditinstitut i sitt
hemland och står under fullgod tillsyn.
Skälen för regeringens bedömning: Bostadsbyggandet har under en
följd av år varit lågt i landet. Bristen på bostäder i tillväxtregionerna är
ett hinder för en fortsatt tillväxt. Regeringen tillsatte hösten 1999 en
utredning med uppgift att analysera och utvärdera systemet med statliga
kreditgarantier för bostadsinvesteringar (BKN-systemet) inom resultat-
området Nya garantier. Utvärderingen skulle inriktas på att klarlägga i
38
vilken utsträckning BKN-systemet underlättar kreditgivningen, särskilt i
expansiva regioner, samt minskar kapitalkostnaderna och därmed främjar
bostadsförsörjningen och tillväxten. Utredningen har i betänkandet Stats-
garantier för investeringar i bostäder (SOU 2000:13) redovisat flera
förslag till förändringar av dagens BKN-system såsom differentierad
avgiftssättning, övergång till ett försäkringsmässigt agerande, utställande
av ”äkta” garantier vid byggstart, uttag av årlig avgift i förväg samt
utökade möjligheter för utländska kreditgivare att delta på den svenska
kreditmarknaden. Därutöver finns förslag om mer långtgående ändringar.
Ett sådant förslag är att pröva om BKN:s verksamhet i framtiden skall
organiseras i myndighetsform eller övergå till exempelvis bolagsform. De
av förslagen som bedöms kunna genomföras på kort sikt behandlas i
denna proposition. Övriga förslag bereds för närvarande inom Regerings-
kansliet. Regeringen avser att återkomma i dessa delar.
Förekomsten av ett statligt kreditgarantisystem har inneburit att
investeringar i bostäder kommit till stånd, som utan garantisystemet inte
hade blivit av. De bostäder som tillkommit genom BKN-garantins med-
verkan är i huvudsak lokaliserade i tillväxtregionernas ytterområden och
andra områden med tillväxt och efterfrågan på bostäder. Statliga kredit-
garantier medverkar till att det blir möjligt att finansiera nyproduktion av
bostäder i tillväxtregionemas ytterområden och utanför dessa regioner.
Därmed medverkar BKN-garantin till en regional utjämning och stärker
tillväxtområdena. BKN-garantin medverkar vidare till att fler byggherrar,
framför allt mindre och medelstora, bygger bostäder samt att fler mindre
och medelstora finansiärer kan medverka i finansieringen av bostads-
byggandet. Det finns således främst bostadspolitiska men också regional-
politiska argument för att använda statliga kreditgarantier för investe-
ringar i bostäder. Dagens BKN-system har dock vissa brister som
behöver rättas till för att det i högre grad skall kunna medverka till att
öka bostadsbyggandet.
Den nuvarande utgångspunkten för BKN:s verksamhet innebär att
BKN för vaije enskild garanti skall sträva efter att risken för staten blir så
låg som möjligt och helst att den skall ligga nära noll eller vara
obefintlig. BKN:s ambition är därför att försöka undvika att skador
uppstår. Detta förhållningssätt står i motsats till ett mer försäkrings-
mässigt grundat agerande.
Inriktningen bör i stället vara att kunna ta risker och därmed råka ut för
skador men att balansera dessa med avgifter som motsvarar riskerna.
Även med ett sådant försäkringsmässigt angreppssätt behöver givetvis
det enskilda objektet värderas och prissättas efter storleken på risken,
men samtidigt är det den samlade garantiportföljen och de samlade
avgifterna som avgör om målet om ett balanserat ekonomiskt resultat kan
uppnås.
Differentierade avgifter
Låga risker innebär också låga avgifter både i absoluta tal och i relation
till det garanterade beloppet. En sådan strategi ökar sårbarheten eftersom
även ett litet antal, slumpmässigt inträffade, skador innebär att
verksamheten går med förlust. De låga avgifterna leder i sin tur till att det
Prop. 2000/01:26
39
tar lång tid att ta igen eventuella förluster. Den nuvarande utgångs-
punkten innebär också att BKN:s möjligheter att ta risker begränsas och
att förutsättningarna att stödja bostadsbyggandet därmed är mindre.
Regeringen anser att en övergång till ett försäkringsmässigt agerande i
förening med differentierad avgiftssättning är nödvändig om BKN:s möj-
ligheter att stödja bostadsbyggandet skall stärkas. För att säkerställa en
sådan förändring skall styrdokumenten för verksamheten bearbetas i syfte
att tydliggöra att BKN:s inriktning i fortsättningen skall vara att verka för
att minimera statens risker för förlust. Ett sådant förfaringssätt överens-
stämmer med den nya modell för garantihantering i staten som riksdagen
beslutat (prop. 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27-30).
Modellen innebär att en avgift skall tas ut för statliga garantier och att
denna avgift skall motsvara den ekonomiska risk och de övriga kostnader
som garantin medför för staten.
Regeringen beslutar idag om storleken på den årliga garantiavgiften.
Garantiavgiften är enhetlig och uppgår till 0,5 procent av det garanterade
beloppet. En för alla objekt enhetlig avgift innebär bl.a. svårigheter att
bygga upp en väl sammansatt och avvägd portfölj. Projekt med låg risk
saknas eftersom en BKN-garanti inte är kostnadseffektiv i dessa fall.
Priset för en kreditgaranti för projekt med låg risk kommer vid en
enhetlig avgiftsnivå nämligen att bli för hög i förhållande till risken.
Projekt med högre risk saknas i portföljen därför att garantiansök-
ningarna avslagits av BKN i samband med förhandsprövningen. Den
enhetliga avgiften hämmar möjligheterna att etablera en bredare portfölj
som är baserad på ett försäkringsmässigt synsätt. Regeringen anser att ett
differentierat avgiftssystem bygger under ett försäkringsmässigt agerande
där avgifterna skall vara riskbaserade och avspegla risken i de enskilda
garantierna.
En övergång till en differentierad prissättning bör ske även om det
innebär att kunder med höga risker kommer att få betala högre avgifter än
idag. En differentierad avgiftssättning innebär generellt sett att garantier
för lån till bostäder utanför tillväxtområdena kommer att få högre avgifter
än garantier i tillväxtområdena. Bostadsfastigheter utanför tillväxtområ-
dena torde nämligen i genomsnitt innebära en högre risk på grund av
lägre marknadsvärde i förhållande till produktionskostnaden jämfört med
fastigheter i tillväxtområdena. I dagens system med en enhetlig avgifts-
nivå avslås ansökningarna i dessa ärenden.
Prissättningen av krediter, såväl för gruppen med som utan BKN-
garanti, är tämligen likartad oavsett om den avser ett objekt som ligger i
ett tillväxtområdes kärna eller utanför tillväxtregionerna. Avregleringen
av kreditmarknaden och den förekommande konkurrenssituationen har
inte inneburit någon nämnvärd produktutveckling på kreditområdet när
det gäller bostadsfinansiering. En övergång till ett differentierat avgifts-
system bör kunna öka incitamenten för en produktutveckling av nya och
ändrade finansieringslösningar.
Förslaget om differentierad avgiftsättning kräver att en modell för
fastställande av garantiavgift utarbetas. Detta bör göras av BKN i nära
samverkan med Riksgäldskontoret och marknaden. Vid utarbetande av en
sådan modell bör även formerna för avgiftsuttaget övervägas. Genom-
Prop. 2000/01:26
40
förande av de nu föreslagna ändringarna bör därför kunna ske med Prop. 2000/01:26
verkan först från den 1 januari 2002.
Utländska kreditgivare
Enligt nu gällande regler kan bara kreditgivare som står under Finans-
inspektionens tillsyn och har avtal med BKN ansöka om kreditgaranti.
Detta utestänger kreditgivare som inte är etablerade i Sverige från att
ansöka om BKN-garanti. Med hänsyn till det inom EES gällande till-
synssystemet finns det inte några bärande motiv for att hindra kredit-
givare från EES-området att bedriva långivning med garantier till
svenska fastighetsägare. Regeringen anser därför att begränsningen bör
tas bort. Härigenom kan fler kreditgivare inom bostadsområdet arbeta
mot svenska fastighetsägare och möjligheter skapas for ökad konkurrens.
Enligt regeringens uppfattning kommer de föreslagna förändringarna i
BKN-systemet att förbättra förutsättningarna för BKN att kunna
medverka till att öka bostadsbyggandet. En breddad kreditgarantigivning
öppnar möjligheter för lönsamma och riskmässigt sunda bostadsprojekt,
som med nuvarande regler inte kan ges kreditgarantier, att komma till
stånd. En ökad möjlighet för utländska kreditgivare att verka på mark-
naden kan förväntas skapa möjligheter för ökad konkurrens mellan
kreditgivare och därigenom ge låntagarna bättre villkor.
Regeringens bedömning: Den begränsade tillgången till bostäder i de
mest expansiva regionerna kan komma att utgöra ett allvarligt hinder
för en fortsatt snabb sysselsättningstillväxt och bidra till att inflations-
trycket i ekonomin ökar. Det är därför angeläget att så långt möjligt
bidra till att förutsättningarna för ett ökat bostadsbyggande förbättras.
En blandning av olika upplåtelseformer bör eftersträvas.
Bakgrunden till regeringens bedömning: Bostadsbyggandet har varit
mycket lågt de senaste åren. Antalet påbörjade lägenheter uppgick enligt
Statistiska centralbyrån (SCB) till i genomsnitt 12 000 lägenheter årligen
under åren 1993 - 1998. Under år 1999 skedde en viss ökning då
sammanlagt ca 15 000 lägenheter påbörjades. Den långsiktiga byggprog-
nosen pekar på ett ökat byggande fram till år 2005 då 29 000 bostäder
förväntas påbörjas.
Härtill kommer att bostadsmarknaden idag kännetecknas av en ökad
differentiering mellan olika lokala och regionala marknader. Av SCB:s
statistik för år 1999 framgår att endast åtta län hade större inflyttning än
utflyttning. Mot denna bakgrund har regeringen under det senaste året
tagit flera initiativ för att bl.a. få ett bättre underlag för att bedöma
utvecklingen på bostadsmarknaden och för att bedöma vilka åtgärder som
kan bidra till förbättrade förutsättningar för ett ökat bostadsbyggande.
41
Boverkets analys av utvecklingen på vissa regionala bostadsmarknader
Prop. 2000/01:26
Boverket har inom ramen för ett särskilt regeringsuppdrag bl.a. analyse-
rat utvecklingen av bostadsefterfrågan i landet. Resultaten av Boverkets
analys tyder på att behovet av nyproduktion av bostäder är större de
närmaste åren än vad tidigare bedömningar visat och att detta särskilt
gäller i tillväxtregionerna. Med utgångspunkt i en indelning av landets
lokala arbetsmarknadsregioner och i statistik över nettoflyttningar till och
från regionerna under 1990-talet har verket identifierat sex arbetsmark-
nadsregioner som tillväxtregioner: Stockholm, Göteborg, Malmö, Växjö,
Umeå och Uppsala.
Boverket bedömer att ca 19 000 lägenheter behöver byggas årligen de
närmaste åren i dessa regioner, vilket kan jämföras med de 12 000
bostäder som beräknas byggas i år. I Stockholmsregionen behövs en årlig
nyproduktion på ca 10 000 bostäder fram till år 2010, medan endast
5 000 bostäder förväntas byggas i regionen årligen fram till år 2004. I
Uppsalaregionen behöver bostadsbyggandet tredubblas under samma
period, från ca 500 bostäder till ca 1 500 bostäder per år. I övriga regio-
ner i landet med ökat antal hushåll behöver ca 6 000 bostäder byggas
årligen.
I Boverkets uppdrag ingick också att identifiera hinder för ökad
nyproduktion av bostäder - särskilt när det gäller bostäder i flerbostads-
hus. Boverkets viktigaste slutsats i detta avseende är att de största hindren
och problemen sammanhänger med hyresbostadsmarknadens funktion.
Det viktigaste problemet är de höga hyrorna i beståndet, vilket i hög grad
beror på att tjänster relaterade till hyresboendet är omfattande. Tjänste-
intensiva produkter är högt beskattade. Detta medför att de boende anser
att hyrorna redan är för höga. Samtidigt är hyresnivåerna för låga för att
stimulera nyproduktion. Boverket konstaterar att investeringar i hyres-
bostäder inte blir tillräckligt lönsamma för privata investerare och att
nyproduktion i större skala medför försämrad balansräkning för de kom-
munala bostadsbolagen.
När det gäller fastighetsbeståndet pekar verket på att många fler-
bostadshus nu eller inom några år kommer att behöva omfattande perio-
diskt underhåll och ombyggnader. I många fall har sådana åtgärder
skjutits på framtiden, eftersom hyrorna inte kan höjas i den utsträckning
som krävs för att finansiera dessa åtgärder. Härigenom urholkas fastig-
hetskapitalet så att det finns risk för framtida förfall.
För att inhämta synpunkter på Boverkets analyser och slutsatser
genomfördes en hearing den 30 augusti 1999 med medverkan av
representanter för aktörerna på bygg- och bostadsmarknaden, dvs.
företag, intresseorganisationer och myndigheter. Vid detta tillfälle redo-
visades förslag till åtgärder inom flera problemområden för att förbättra
förutsättningarna för nyproduktion av hyresbostäder. Framförda förslag
gällde bl.a. ändringar i hyressättningssystemet, förbättrade incitament för
kommunerna att öka bostadsbyggandet, rationellare planprocess, sänkt
skatteuttag i produktion och förvaltning och ändringar i kreditgaranti-
systemet.
42
Byggnadsverksamheten allmänt och särskilt i Stockholms län
Efter många år av mycket låg aktivitet steg framtidsförväntningarna för
byggnadsverksamheten i allmänhet betydligt under förra året. Sysselsätt-
ningen i branschen ökar och den höga byggarbetslösheten har minskat
påtagligt. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) har gjort en intervjuunder-
sökning på 1 000 arbetsställen inom byggnadsverksamheten under våren
2000. Undersökningen visar på en tydlig ökning av antalet anställda
under det senaste året och den sammantagna bedömningen är att bygg-
sysselsättningen har ökat med ca 5 procent under det senaste året. Det är
framför allt husbyggama som är inne i en återhämtningsfas medan
aktiviteten inom anläggningssektorn varit mer dämpad. Detta förhållande
bekräftas av Sveriges Byggindustrier som räknar med ökade investe-
ringar för bostadsbyggandet med 10 procent i år och med 13 procent
nästa år.
Sysselsättningen har i absoluta tal ökat mest i Stockholms län men
även Västra Götalands län uppvisar en ökning. Det är de små bygg-
företagen som svarat för den ökade sysselsättningen. Detta är en
konsekvens av att de större företagen köper mer tjänster från andra
företag och att de därmed kan slimma sin egen organisation. Enligt AMS
intervjuundersökning bedömer en majoritet av de intervjuade arbets-
platserna att orderingången ökar under det närmaste året. Det är inte
enbart storstadslänen och universitetsstäderna som tror på en ökad
aktivitet utan merparten av länen kalkylerar med ett ökat byggande.
Liksom tidigare är framtidsförväntningarna dämpade i glesbygden och i
orter med stort överskott på bostäder. Det indikerar dock sammantaget att
byggkonjunkturen kommer att förstärkas påtagligt under de närmaste
åren. Detta bekräftas av den minskade byggarbetslösheten som kan
utläsas bl.a. genom antalet arbetslösa medlemmar i Byggnads a-kassa. I
augusti redovisades en öppen arbetslöshet om 7,4 procent mot 8,1
procent för juni månad. Jämfört med föregående år är minskningen ca
fyra procentenheter för båda månaderna. Regeringens arbetsmarknads-
politiska åtgärder är omfattande och berör ytterligare 1,5 procent av
byggnadsarbetarna.
Tillgången på byggnadsarbetare i Stockholms län minskar och det
finns en uppenbar risk för att bristen på byggnadsarbetare ökar i
Stockholms län under de närmaste åren. Eftersom arbetslösheten fort-
farande är stor i delar av landet är det angeläget att branschen tar ansvar
för rörlighetsstimulerande åtgärder. Regeringen följer utvecklingen på
byggarbetsmarknaden.
Kartläggning av kommunernas mark- och planberedskap i tillväxtlänen
Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands, Skåne, Uppsala, Väster-
bottens och Östergötlands län har på regeringens uppdrag kartlagt mark-
och planberedskapen inom respektive län. Resultaten av denna kartlägg-
ning tyder på att mark- och planberedskapen generellt sett är tillfreds-
ställande, men att den är otillräcklig i vissa kommuner. Samtliga länssty-
relser uppger att det är stora skillnader mellan olika länsdelar i respektive
län i fråga om befolkningsutveckling och efterfrågan på bostäder. Vidare
Prop. 2000/01:26
43
varierar mark- och planberedskapen stort mellan kommunerna. Flera län
redovisar att det finns gällande planer, som dock inte svarar mot de
bostadssökandes önskemål när det gäller de byggklara områdenas
belägenhet.
Uppdrag till landshövdingen i Stockholms län att överlägga med
kommunerna
Landshövdingen i Stockholms län har inom ramen for ett särskilt rege-
ringsuppdrag haft överläggningar med kommunerna i länet och diskuterat
möjliga åtgärder för att skapa förutsättningar för ett ökat bostads-
byggande i länet. Uppdraget slutredo visades i juni 2000. Lands-
hövdingens slutsats är att två huvudproblem framträder.
Det ena problemet betecknas som plan- och skattepolitiskt och avser en
tungarbetad planprocess och, för vissa kommuner, skatteeffekter. Lands-
hövdingen framhåller att ett av de allvarligaste hindren för bostads-
byggandet är att kommunerna, särskilt i Stockholms län, i princip saknar
alla incitament att bygga.
Det andra huvudproblemet är att bostadsmarknaden inte fungerar,
eftersom de kommunala bolagen, kooperationen och de privata bygg-
herrarna i det närmaste har slutat att bygga. Däremot startas nya projekt
av bostadsrättsföreningar som bildats av de stora byggföretagen. Häri-
genom har det traditionella förhållandet med en byggherre som beställare
och en entreprenör som uppdragstagare upphört att existera.
Landshövdingen föreslår att regeringen överväger initiativ inom flera
områden, bl.a. vissa förenklingar av planprocessen, införande av tre-
dimensionell fastighetsindelning, prioritera bidrag till marksanering inom
de lokala investeringsprogrammen, förändring av det kommunala
utjämningssystemet samt fortsatt politisk prioritet på bostadsbyggandet.
Uppdrag till Boverket att främja en rationellare planprocess
Boverket har fått regeringens uppdrag att under detta år öka sina insatser
för att förmedla kunskaper till kommunerna om hur planberedskapen kan
förbättras och om möjliga förenklingar inom ramen för gällande
lagstiftning. I samverkan med bl.a. kommuner och länsstyrelser genomför
Boverket för närvarande konferenser och seminarier med fokus på
möjliga förenklingar i översikts- och detaljplaneringen. Inom ramen för
detta arbete utarbetas en handbok.
Förändringar i det kommunala utjämningssystemet
Regeringen har i propositionen Vissa kommunalekonomiska frågor
(prop. 1999/2000:115) föreslagit ändringar i inkomstutjämningen för att
eliminera de negativa marginaleffekter som kan drabba några kommuner
då deras genomsnittliga skatteunderlag ökar snabbare än genomsnittet i
landet. Detta innebär att en kommun eller ett landsting alltid kommer att
ha incitament att öka det egna skatteunderlaget. De föreslagna för-
Prop. 2000/01:26
44
ändringarna infors fr.o.m. år 2001 under förutsättning att riksdagen Prop. 2000/01:26
beslutar i enlighet med regeringens förslag.
Investeringsbidrag för anordnande av studentbostäder och reviderade
byggregler
Den snabba utbyggnaden av antalet utbildningsplatser vid högskolor har
ökat efterfrågan på ytterligare studentbostäder och på vissa orter kan
kötiden för en studentbostad vara ca ett år vid höstterminens start. Det är
angeläget att detta bostadsbehov kan tillgodoses och att den nyproduktion
som behövs kommer igång snabbt. Riksdagen har därför beslutat, med
anledning av regeringens förslag i 2000 års ekonomiska vårproposition,
att ett tillfälligt investeringsbidrag för anordnande av bostäder för studen-
ter skall lämnas för ny- och ombyggnadsprojekt som påbörjas under
perioden den 13 april 2000 - 31 december 2002 (prop. 1999/2000:100,
bet. 1999/2000:FiU27, rskr. 1999/2000:262). Beslutet innebär att totalt
400 miljoner kronor anvisas för detta ändamål åren 2000-2002 och
medger att bidrag kan beviljas för en produktion av ca 10 000 lägenheter.
Vidare har Boverket på regeringens uppdrag gjort en översyn av bygg-
reglerna för studentbostäder i syfte att främja sänkta produktionskost-
nader. Översynen resulterade i att Boverket i juli reviderade sina före-
skrifter när det gäller vissa standardkrav, vilket gör det möjligt att minska
produktionskostnaderna med 20 000-30 000 kronor per lägenhet.
Boverket har t.o.m. oktober 2000 fördelat totalt 250 miljoner kronor
som beräknas innebära att närmare 5 000 nya studentbostäder kan börja
byggas före sommaren 2001. Resterande 150 miljoner kronor fördelas
under första halvåret 2001.
Bidrag till marksanering
Regeringen föreslår i budgetpropositionen för år 2001 att ökade resurser
skall anvisas för sanering och återställning av förorenade områden åren
2001-2004 (prop. 2000/2001:1, utgiftsområde 20, anslaget 34:4). Häri-
genom ökar möjligheterna att fler områden där bostadsbebyggelse är
möjlig efter sanering kan utnyttjas för bostadsbyggande.
Härtill kommer att drygt 90 miljoner kronor fördelades till kommu-
nerna under år 1999 för saneringsåtgärder inom ramen för de lokala
investeringsprogrammen för ekologisk hållbarhet (utgiftsområde 18,
anslaget El). Det är regeringens uppfattning att stöd till sanerings-
åtgärder även fortsättningsvis skall kunna lämnas inom ramen för dessa
program.
Utveckling av de allmännyttiga bostadsföretagen - skälig avkastning
De kommunala allmännyttiga bostadsföretagen har alltsedan sin tillkomst
varit ett mycket betydelsefullt verktyg för kommunerna när de skall
uppfylla sitt ansvar inom bostadsförsörjningen. Starka och välskötta
bostadsföretag som drivs utan vinstsyfte och som är öppna för alla
45
grupper av medborgare måste även i fortsättningen vara ett grund-
läggande inslag i den svenska bostadspolitiken.
Regeringen beslutade den 6 maj 1999 om direktiv till en särskild
utredare att ta fram underlag för kommande beslut om allmännyttiga
bostadsföretag och att genomföra en utvärdering av bruksvärdessystemet.
Därefter har en parlamentariskt sammansatt kommitté tillsatts (dir.
1999:110) med uppgift att värdera utredarens förslag om olika verk-
samhetsformer för icke-vinstdrivande företag m.m. Kommitténs arbete
skall enligt direktiven redovisas senast den 1 november 2000.
Under den tid då den framtida utvecklingen av de allmännyttiga
bostadsföretagen utreds har riksdagen beslutat att ett tidsbegränsat
sanktionssystem skall gälla. Syftet med det tillfälliga sanktionssystemet
är att motverka att de kommunala bostadsföretagen säljs ut eller att
pengar förs över från bostadsföretagen till annan verksamhet i kom-
munerna (prop. 1998/99:122, bet. 1998/99:BoUll, rskr. 1998/99:251).
Riksdagsbeslutet innebär bl.a. att om en kommun använder sitt bestäm-
mande inflytande i bostadsföretaget till att överföra en utdelning eller ett
aktieägartillskott som överstiger en skälig avkastning på det ursprungliga
aktiekapitalet, skall en minskning av kommunens generella statsbidrag
ske. Regeringen har i förordning (SFS 1999:610 respektive SFS
1999:1194) föreskrivit att skälig avkastning under kalenderåret 1999
skall vara högst 5 procent och under 2000 högst 7,5 procent. Regeringen
anser att det inte nu finns skäl att ändra denna procentsats och avser
därför om situationen inte förändras under senare delen av innevarande år
besluta att ett kommunalt bostadsföretag också under år 2001 får lämna
en utdelning om högst 7,5 procent på det av kommunen direkt tillskjutna
kapitalet.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen är angelägen om att
så långt som möjligt bidra till att förutsättningarna för ett ökat bostads-
byggande förbättras. En blandning av olika upplåtelseformer bör efter-
strävas. Inom Regeringskansliet bereds därför flera frågor som direkt
eller indirekt påverkar förutsättningarna för bostadsbyggande.
I betänkandet Bruksvärde, förhandling och hyra - en utvärdering (SOU
2000:33) redovisar Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet en
undersökning av hur hyreslagens bruksvärdessystem har fungerat i
praktiken. Enligt utredningen har regelverket och tillämpningen av detta
åstadkommit en hyresstruktur som i de flesta fall svarar väl mot vad
hyresgäster tycker att det är värt att betala i hyra för olika lägenheter.
Utredningen drar slutsatsen att bruksvärdessystemet i stort sett fungerar
på det sätt som var avsikten när systemet infördes. Utredningen har
emellertid redovisat vissa idéer om begränsade förändringar i bruks-
värdessystemet. Bl.a. pekas på möjligheten att slopa allmännyttans hyres-
ledande roll på sådana orter där det råder balans på bostadsmarknaden.
En annan idé är att under en s.k. karenstid undanta nyproduktion från
hyreslagens bruks värdesregel. Utredningen har remissbehandlats och
bereds nu inom Regeringskansliet.
I flera av de rapporter som lämnats till regeringen har pekats på den
betydelse som en smidig planprocess kan ha för bostadsförsörjningen. I
det sammanhanget bör understrykas att ansvaret för planläggning och för
Prop. 2000/01:26
46
att en god planberedskap finns ligger hos kommunerna. Det är därför
angeläget att en långsiktig planering finns i kommunerna när det gäller
sådana markanvändningsfrågor som har betydelse för bostadsförsörj-
ningen. Det är också angeläget att de möjligheter som kan finnas att
förenkla planprocessen tas till vara. Boverket har som tidigare berörts fått
i uppdrag av regeringen att öka sina insatser för att förmedla kunskaper
till kommunerna om hur planberedskapen kan förbättras och om möjliga
förenklingar inom ramen för gällande lagstiftning. Regeringen avser att
pröva också andra åtgärder som kan bidra till att göra planprocessen
smidigare och snabbare. En översyn i syfte att avlasta regeringen pröv-
ningen av överklaganden och att förenkla systemet för överprövning av
kommunala plan- och byggbeslut har påbörjats inom berörda
departement.
Inom Regeringskansliet bereds också frågan om att införa regler om
tredimensionell fastighetsindelning. Enligt gällande ordning är fastighets-
indelningen tvådimensionell. Utredningen om tredimensionellt fastighets-
utnyttjande har i betänkandet Tredimensionell fastighetsindelning (SOU
1996:87) föreslagit regler som skall göra det möjligt att bilda särskilda
fastigheter också av tredimensionella utrymmen, belägna ovan eller under
markytan. Det huvudsakliga syftet med utredningsförslaget är att lösa
vissa problem som kan föreligga när olika slag av verksamheter skall
samordnas i komplicerade byggnadsanläggningar. Förslaget medför att
t.ex. en tunnel, ett bergrum eller ett våningsplan i en byggnad skall kunna
bilda en självständig fastighet eller ingå i en annan fastighet än den till
vilken den över- eller underliggande marken hör. Enligt förslaget skall
det emellertid inte vara möjligt att bilda en särskild fastighet av en
enskild bostadslägenhet. Betänkandet, som har remissbehandlats har i
huvudsak mottagits positivt.
Införande av regler om tredimensionell fastighetsindelning skulle
kunna underlätta bostadsproduktion, t.ex. genom att uppföra våningsplan
för bostäder ovanpå befintliga byggnader med lokaler för handel eller
kontor. Frågan om tredimensionell fastighetsindelning nödvändiggör -
förutom fastighetsrättsliga ändringar - ett antal förändringar även på
skatteområdet, bl.a. när det gäller reglerna om fastighetstaxering och
kapitalvinstbeskattning. Innan något förslag kan redovisas måste dessa
och vissa andra frågor beredas ytterligare.
Fastighetsbeskattningskommittén har i sitt slutbetänkande Likformig
och neutral fastighetsbeskattning (SOU 2000:34) redovisat förslag om
hur man kan åstadkomma en rättvisare utformning av fastighetsbeskatt-
ningen och en mer likformig behandling av olika upplåtelseformer.
Kommittén föreslår vidare en samtidig avveckling av fastighetsskatten
för hyreshus och räntebidragen till ny- och ombyggnad av fl erfamilj s-
fastigheter. Enligt kommitténs bedömning bör eventuella stöd till nypro-
duktion i stället ske genom någon form av investeringsbidrag. I det fort-
satta arbetet med betänkandet får regeringen återkomma i dessa frågor.
Utvecklingen i Stockholmsregionen har en väsentlig betydelse för
utvecklingen i resten av landet. Stockholmsregionens dynamik bidrar i
hög grad till att Sverige kan konkurrera med spjutspetsteknik och
kompetens, i stället för med låga löner. Goda kommunikationer är en
viktig förutsättning för ett ökat bostadsbyggande och en uthållig tillväxt.
Prop. 2000/01:26
47
Men en uthållig tillväxt kräver också att bostadsbyggandet i Stockholms-
regionen minst fördubblas i förhållande till dagens situation.
Stockholmsregionen växer alltmer samman med Mälardalsregionen.
En sådan utveckling bidrar till att stärka övriga delar av landet genom att
det blir en region som på allvar kan konkurrera med tillväxtregionema på
kontinenten och därmed gör hela vårt land mer attraktivt att investera i.
En bättre regional balans kräver att byggandet sker i flertalet kommu-
ner i regionen och med blandade upplåtelseformer. Vi behöver såväl
hyresrätter som bostadsrätter och egnahem. Kommunerna har ett bety-
dande ansvar för att bostadsförsörjningen far denna inriktning.
En arbetsgrupp i Regeringskansliet har gjort en inventering av mark i
Stockholms län, ägd av statliga bolag och myndigheter, som skulle kunna
göras tillgänglig för bostadsbebyggelse. Av denna framgår bl.a. att
Vasakronan AB äger mark på Sydöstra Järvafaltet och i Södra Hägemäs i
Täby kommun. Statens Järnvägar innehar markområden i Solna, Salems,
Upplands Väsby och Stockholms kommuner.
En ny modern stadsdel med bostäder och arbetsplatser avses bli
uppförd på den mark som innehas av Vasallen AB på gamla Tullinge
flygplats i Botkyrka kommun. Vid kontakter med kommunen har fram-
kommit att ambitionen är att det på området skall uppföras en varierad
och blandad bebyggelse med såväl egnahem, bostadsrätter som hyres-
rätter. En sådan inriktning ligger väl i linje med regeringens bostads-
politiska ambitioner.
Prop. 2000/01:26
48
Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2001.
Förslaget om kommunernas skyldighet att planera för bostadsförsörj-
ningen i kommunen innebär endast ett förtydligande av det ansvar for
bostadsförsörjningen på lokal nivå som for närvarande i allt väsentligt
baseras på kommunallagen (1991:900) och socialtjänstlagen (1980:620).
Förslaget innebär således inte en ny uppgift som i grunden förändrar
kommunernas ansvar och beräknas därför inte fa några påtagliga ekono-
miska konsekvenser for kommunerna.
Förslaget om att kommunerna i vissa fall skall vara skyldiga att
anordna en bostadsförmedling kan innebära ökade kostnader for kommu-
nerna. Mot denna bakgrund föreslås i promemorian att sådana kom-
munala bostadsförmedlingar som förmedlar lägenheter i turordning efter
kötid skall fa ta ut en särskild avgift för att finansiera verksamheten.
Kommunala bostadsförmedlingar är vidare - i likhet med privata
yrkesmässiga bostadsförmedlingar - redan enligt gällande rätt berättigade
att ta ut ersättning for sådan förmedling som leder till att ett hyresavtal
ingås.
49
Prop. 2000/01:26
Varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa
förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att
främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds
och genomförs.
Vid planeringen av bostadsförsörjningen skall kommunen, om det
behövs, samråda med andra kommuner som berörs av planeringen.
Riktlinjer för bostadsförsörjningen skall antas av kommunfullmäktige.
I första stycket slås fast att kommunerna är skyldiga att planera bostads-
försörjningen. Vidare anges att syftet med bostadsförsörjningsplane-
ringen skall vara att dels skapa förutsättningar för alla i kommunen att
leva i goda bostäder, dels främja att ändamålsenliga åtgärder för bostads-
försörjningen förbereds och genomförs. Uttrycket goda bostäder tar inte
sikte enbart på själva bostadens kvalitet utan också på boendemiljön i
stort. Med uttrycket åtgärder för bostadsförsörjningen avses inte enbart
nybyggnad av bostäder. Det innefattar också ombyggnad och ändringar
eller kompletteringar i det befintliga bostadsbeståndet liksom andra
åtgärder som är motiverade av bostadsförsörjningsskäl.
Andra stycket innehåller en bestämmelse om att samråd kan behöva ske
med andra berörda kommuner vid bostadsförsörjningsplaneringen. Det
torde ligga i kommunernas eget intresse att se till att erforderliga samråd
kommer till stånd. Några särskilda regler för att bestämma vilka kommu-
ner som skall samråda med varandra har därför inte ansetts nödvändiga.
Enligt tredje stycket skall riktlinjer för kommunens bostadsförsöijning
antas av kommunfullmäktige. Kommunerna skall inte vara skyldiga att
upprätta särskilda planer eller program för sin bostadsförsörjning. För de
kommuner som redan i dag har en tillfredsställande bostadsförsörjnings-
planering och som behandlar bostadsförsörjningsfrågan i fullmäktige,
kommer den reglering som nu föreslås inte att innebära någon förändring
av den enskilda kommunens sätt att arbeta med bostadsförsörjnings-
frågorna.
2§
Länsstyrelsen skall lämna kommunerna i länet råd, information och
underlag för deras planering av bostadsförsörjningen.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 4.2.3.
Om det behövs för att främja bostadsförsörjningen skall en kommun
anordna bostadsförmedling. Om två eller flera kommuner behöver
gemensam bostadsförmedling, skall dessa kommuner anordna sådan
bostadsförmedling.
50
Regeringen får förelägga en kommun att anordna kommunal bostads- Prop. 2000/01:26
förmedling enligt första stycket.
I paragrafens första stycke föreskrivs en skyldighet för en kommun att vid
behov anordna bostadsförmedling. Innebörden av begreppet bostads-
förmedling har behandlats i allmänmotiveringen. Den där gjorda avgräns-
ningen innebär att ett allmännyttigt bostadsföretags förmedling av sina
egna lägenheter inte är att betrakta som bostadsförmedling i lagens
mening. Av allmänmotiveringen framgår också att det krävs att kom-
munen har beslutat att tillhandahålla kommuninvånarna bostadsför-
medling efter vissa politiska riktlinjer och fastställda förmedlings-
principer för att kommunal bostadsförmedling skall anses föreligga. Ett
kommunalt bostadsföretag som utan något särskilt uppdrag att vara
kommunal bostadsförmedling fördelar egna lägenheter är alltså inte att
betrakta som kommunal bostadsförmedling.
Enligt första stycket andra meningen skall skyldigheten att anordna
bostadsförmedling i vissa fall fullgöras av två eller flera kommuner
gemensamt. Ett behov av sådan gemensam bostadsförmedling kan
föreligga i ett bostadsförsörjningsområde som omfattar mer än en
kommun. Det gäller i första hand i storstadsområdena.
Någon särskild verksamhetsform för de kommunala bostadsförmed-
lingarna har inte föreskrivits i lagen. Som framhållits i allmänmotive-
ringen kan verksamheten t.ex. läggas ut på entreprenad. En aktör som får
i uppdrag att för kommunens räkning driva bostadsförmedling måste
dock ha en tillfredsställande överblick över situationen på bostads-
marknaden och ha tillgång till lägenheter att förmedla i hela kommunen.
Det kan därför inte anses lämpligt att en kommun lämnar över uppgiften
till mer än en aktör i taget.
Paragrafens andra stycke gör det möjligt för regeringen att vid behov
förelägga en kommun eller vissa kommuner gemensamt att fullgöra de i
första stycket angivna skyldigheterna. Det ligger i sakens natur att ett
statligt ingripande inte bör komma ifråga utan att det föreligger starka
skäl. Staten bör således inte anses vara berättigad att gripa in med tvång
förrän det klart visat sig att kommunen eller kommunerna inte fullgör sin
skyldighet på frivillig väg. Endast om läget på bostadsmarknaden är
sådant att det från allmän synpunkt kan anses erforderligt att bostads-
förmedling inrättas bör regeringen överväga att utnyttja möjligheten till
ingripande. Det är naturligt att utgå ifrån att kommuner och andra
offentliga organ följer bl.a. lagar och beslut som fattats med stöd av lag.
Någon särskild sanktionsmöjlighet har därför inte ansetts nödvändig.
En kommunal bostadsförmedling som förmedlar lägenheter i turordning
efter kötid får, utöver sådan förmedlingsersättning som far tas ut vid
yrkesmässig bostadsförmedling enligt 12 kap. 65 a § jordabalken, ta ut en
avgift för rätten att stå i kö (köavgift) av den hyressökande. Kravet på
förmedling efter kötid skall inte hindra att ett begränsat antal lägenheter
som är tillgängliga för kön fördelas enligt ett förturssystem.
Köavgiften får tas ut för högst ett år i taget. Kommunen får bestämma
avgiften och grunderna för hur den skall tas ut.
51
Paragrafen innehåller bestämmelser om köavgifter. Skälen for att infora
en rätt för kommunala bostadsförmedlingar att ta ut en köavgift har
behandlats i avsnitt 4.2.5.
Av första stycket första meningen framgår att köavgift under viss förut-
sättning får tas ut vid kommunal bostadsförmedling. Vad som avses med
kommunal bostadsförmedling har angetts under 3 §. Övriga bostadsför-
medlingar får inte ta ut köavgifter. Om en kommun har valt att uppdra åt
en privat förmedling att fullgöra den kommunala skyldighet som bostads-
förmedlingen innebär och detta uppdrag endast omfattar en del av för-
medlingens lägenhetsbestånd, kan alltså skilda avgiftsprinciper komma
att tillämpas inom förmedlingen.
Köavgiften får tas ut utöver den förmedlingsersättning som kan få tas
ut enligt 65 a § hyreslagen.
En förutsättning för att köavgift skall få tas ut är att lägenheter för-
medlas i turordning efter kötid. När bostadsförmedlingen tar emot en
lägenhet för förmedling har den därför anledning att klara ut om fastig-
hetsägaren accepterar förmedling i turordning efter kötid. Om fastighets-
ägaren har preciserade krav på den hyresgäst som kan komma i fråga,
t.ex. i fråga om ålder, kön eller yrkesgrupp, kan bostadsförmedlingen inte
tillhandahålla lägenheten i en ”allmän” kö där köavgift tas ut (med
”allmän” avses då att det inte ställs upp några specifika krav vare sig på
de hyressökande eller på lägenheterna i kön). Fastighetsägaren får
däremot ställa sådana grundläggande krav på den hyressökande som är
förknippade med dennes möjligheter att klara av sina åtaganden som
hyresgäst. Härmed åsyftas exempelvis krav på ekonomisk förmåga att
betala hyran för aktuell lägenhet och sådana krav som är förknippade
med hyresgästens skyldighet att vårda lägenheten. Det är vidare möjligt
för förmedlingen att ordna olika köer för skilda grupper av hyressökande
(se nedan).
Förmedlingen får i en allmän kö inte ge fördelar exempelvis till
personer i kön som kan erbjuda en byteslägenhet eller till dem som har
särskilt stort behov av en lägenhet. Inte heller får kommunen avvika från
turordningen i kön för att exempelvis tillgodose önskemål om blandade
bostadsområden. Sådana önskemål får tillgodoses genom att vissa lägen-
heter hålls utanför kösystemet, något som i så fall måste göras tydligt i
reglerna för kön.
En kommun har dock frihet att inom ramen för förmedling i turordning
efter kötid organisera köverksamheten på det mest ändamålsenliga sättet.
En kommun kan t.ex. ha flera köer för olika kategorier av lägenheter eller
olika kategorier av hyressökande. Det är t.ex. möjligt att ha en särskild kö
för sådana sökande som kan erbjuda en byteslägenhet eller en särskild kö
för ungdomslägenheter. En kommun kan också förmedla en viss grupp
lägenheter utanför kön och efter andra principer än turordningskravet. Så
kan t.ex. vara fallet för förtursförmedling eller - som framgått av
föregående stycke - för att tillgodose önskemål om blandade bostads-
områden. För denna förmedling får visserligen ingen köavgift tas ut, men
den omständigheten att sådan förmedling existerar hos bostadsför-
medlingen hindrar alltså inte att köavgift tas ut i övrigt. Att även vissa
lägenheter som annars är tillgängliga för de köande får tas undan och
fördelas enligt ett förturssystem framgår av andra meningen.
Prop. 2000/01:26
52
Även om det finns flera köer inom samma bostadsförmedling och en
hyressökande där står i flera köer, far bara en avgift tas ut av varje hyres-
sökande.
En bostadsförmedling behöver inte tillämpa ett kösystem utan kan
förmedla lägenheter enligt andra kriterier. Då far dock ingen köavgift tas
ut.
Av andra meningen i första stycket framgår att ett begränsat antal
lägenheter i kön far fördelas enligt ett förturssystem utan att detta hindrar
att köavgifter tas ut. För att rätt förstå detta undantag bör man observera
skillnaden mellan å ena sidan lägenheter som är tillgängliga för de
köande och å andra sidan lägenheter som kommunen väljer att hålla
utanför kösystemet. Som framgått ovan kan lägenheter hållas utanför
kösystemet för olika ändamål. Det kan gälla t.ex. lägenheter i ett visst
bostadsområde som kommunen vill fördela utifrån önskemålet att skapa
en bättre blandning av olika boendekategorier. Men när det gäller lägen-
heter som i princip är tillgängliga för de köande far bara ett undantag
göras från kötidsordningen. Det undantaget gäller s.k. förturer.
Det har inte ansetts nödvändigt att i lagen ställa upp några särskilda
krav i fråga om vilka förturer som skall fa medföra ingrepp i den normala
turordningen efter kötid. De enda krav som ställs är att det skall röra sig
om ett begränsat antal lägenheter och ett ”förturssystem”. Det sistnämnda
kravet är avsett att innebära att kommunen måste hålla sig till vissa
bestämda regler när det gäller vilka fall som behandlas som förturer. Det
kan vara fråga om dels fall där en enskild tillhandahålls en bostad i form
av bistånd enligt sociallagstiftningen, dels fall då förtur medges på annan
grund.
I andra stycket anges att avgiften far tas ut för högst ett år i taget.
Vidare anges att kommunen själv far bestämma såväl avgiftens storlek
som de närmare principerna för avgiftsuttaget, t.ex. vad som skall gälla
beträffande avgiften om en hyressökande antar ett erbjudande om en
lägenhet men ändå vill stå kvar i kön.
En kommun skall lämna regeringen de uppgifter om kommunens
bostadsförsörjningsplanering som regeringen begär.
Paragrafen ger regeringen befogenhet att från en kommun begära
uppgifter i bostadsförsörjningsfrågor som regeringen bedömer att det
finns ett särskilt behov av att fa belysta.
Som har framgått tidigare är avsikten att någon årlig och formaliserad
redovisning till statliga myndigheter av kommunernas bostadsförsörj-
ningsplanering inte skall införas. Det kan emellertid finnas behov för
regeringen att i en viss situation begära uppgifter från kommunerna.
Regeringens befogenhet att begära in uppgifter från en kommun är
avsedd att utnyttjas restriktivt.
Prop. 2000/01:26
53
Prop. 2000/01:26
Hyresgästen far överlåta hyresrätten till sin bostadslägenhet för att genom
byte få en annan bostad, om hyresnämnden lämnar tillstånd till över-
låtelsen. Tillstånd skall lämnas, om hyresgästen har beaktansvärda skäl
för bytet och detta kan äga rum utan påtaglig olägenhet för hyresvärden
samt inte heller andra särskilda skäl talar emot bytet. Tillståndet kan
förenas med villkor.
Första stycket gäller inte, om
1. lägenheten hyrs i andra hand,
2. lägenheten utgör en del av upplåtarens bostad,
3. lägenheten är belägen i ett enfamiljshus som inte är avsett att hyras
ut varaktigt eller i ett tvåfamilj shus,
4. lägenheten har upplåtits av någon som innehade den med bostadsrätt
och lägenheten alltjämt innehas med sådan rätt, eller
5. hyresavtalet avser ett möblerat rum eller en lägenhet för fritidsända-
mål och hyresförhållandet inte har varat längre än nio månader i följd.
Medverkar en kommun till att hyresgästen får en annan bostad genom
att förmedla denna, får kommunen ansöka hos hyresnämnden om tillstånd
som avses i första stycket.
I paragrafens tredje stycke har ”anvisa eller” tagits bort före ”förmedla”.
Ändringen är redaktionell. Vidare har sista meningen, som jämställer
kommunalförbund med kommuner i nu aktuellt hänseende, utmönstrats.
Föreskriften är överflödig då en motsvarande bestämmelse numera finns i
3 kap. 22 § kommunallagen (1991:900).
Ingen far ta emot, träffa avtal om eller begära ersättning av hyres-
sökande för förmedling av bostadslägenhet för annat ändamål än fritids-
ändamål. Sådan ersättning får dock utgå vid yrkesmässig bostadsförmed-
ling enligt grunder som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer.
/ fråga om köavgift vid kommunal bostadsförmedling gäller särskilda
bestämmelser i lagen (2000:000) om kommunernas bostadsförsörjnings-
ansvar.
Den som uppsåtligen bryter mot första stycket döms till böter eller
fängelse i högst sex månader. Är brottet grovt, döms till fängelse i högst
två år.
Den som har uppburit otillåten ersättning är skyldig att betala tillbaka
den.
I paragrafens första stycke har ordet anvisning bytts ut mot förmedling.
Ändringen är bara språklig. Ordet förmedling beskriver bättre vad som
faktiskt sker.
Ett nytt andra stycke har lagts till. Det innehåller en hänvisning till den
nya bostadsförsörjningslagens regler om köavgifter vid kommunal
bostadsförmedling. Uttag av sådana avgifter omfattas således inte av för-
budet i paragrafen.
54
I promemorian föreslås en ny lag om kommunernas bostadsförsörj-
ningsansvar. Enligt förslaget skall varje kommun vara skyldig att planera
för bostadsförsörjningen i kommunen i syfte att skapa förutsättningar för
alla kommuninvånare att leva i goda bostäder och för att främja att ända-
målsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs.
Vidare skall kommunen, om det behövs, anordna bostadsförmedling.
Uppgiften kan utföras i egen regi eller lämnas över till ett kommunalt
företag. Kommunala bostadsförmedlingar som förmedlar lägenheter i
turordning efter kötid föreslås fa en möjlighet att ta ut en köavgift av de
hyressökande.
Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2001.
Prop. 2000/01:26
Bilaga 1
55
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa
förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att
främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds
och genomförs.
Riktlinjer för bostadsförsörjningen skall antas av kommunfullmäktige.
Vid planeringen av bostadsförsörjningen skall kommunen vid behov
samråda med andra kommuner som berörs av planeringen.
2 § Länsstyrelsen skall ge kommunen råd och information samt bidra
med underlag till kommunens bostadsförsörjningsplanering.
3 § Om det behövs för att främja bostadsförsörjningen skall en kommun
anordna bostadsförmedling. Vid behov av bostadsförmedling som är
gemensam för flera kommuner skall dessa kommuner anordna gemensam
bostadsförmedling.
Kommunen får lämna över uppgiften att anordna bostadsförmedling till
en sådan juridisk person som avses i 3 kap. 16 § kommunallagen
(1991:900) endast om den juridiska personen helt ägs av kommunen eller
kommunen ensam bestämmer över den.
Regeringen får förelägga en kommun att anordna bostadsförmedling
enligt första stycket.
4 § Vid kommunal bostadsförmedling där lägenheter förmedlas i
turordning efter kötid får kommunen, utöver sådan förmedlingsersättning
som får tas ut vid yrkesmässig bostadsförmedling enligt 12 kap. 65 a §
jordabalken, ta ut en avgift för rätten att stå i kö (köavgift) av den
hyressökande.
Köavgiften får tas ut för högst ett år i taget. Kommunen får bestämma
avgiften och grunderna för hur den skall tas ut.
5 § En kommun skall lämna regeringen de uppgifter om kommunens
bostadsförsörjningsplanering som regeringen begär.
Prop. 2000/01:26
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.
56
Härigenom föreskrivs att 12 kap. 65 a § jordabalken1 skall ha följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Prop. 2000/01:26
Bilaga 2
Ingen får ta emot, träffa avtal
om eller begära ersättning av
hyressökande för anvisning av
bostadslägenhet för annat ändamål
än fritidsändamål. Sådan ersättning
far dock utgå vid yrkesmässig
bostadsförmedling enligt grunder
som föreskrivs av regeringen eller
den myndighet som regeringen
bestämmer.
12 kap.
65 a §2
Ingen får ta emot, träffa avtal
om eller begära ersättning av
hyressökande för förmedling av
bostadslägenhet för annat ändamål
än fritidsändamål. Sådan ersättning
far dock utgå vid yrkesmässig
bostadsförmedling enligt grunder
som föreskrivs av regeringen eller
den myndighet som regeringen
bestämmer.
I fråga om köavgift vid kommu-
nal bostadsförmedling gäller sär-
skilda bestämmelser i lagen
(2000:000) om kommunernas
bostadsförsörjningsansvar.
Den som uppsåtligen bryter mot första stycket döms till böter eller
fängelse i högst sex månader. Är brottet grovt, döms till fängelse i högst
två år.
Den som har uppburit otillåten ersättning är skyldig att betala tillbaka
den.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.
1 Balken omtryckt 1971:1209, 12 kap. omtryckt 1984:694.
2 Senaste lydelse 1993:407.
57
Yttrande över promemorian Kommunernas bostadsförsörjningsansvar har
efter remiss lämnats av:
Svea hovrätt, Hyresnämnden i Stockholm, Kammarkollegiet, Statskonto-
ret, Socialstyrelsen, Riksrevisionsverket, Konsumentverket, Boverket,
Konkurrensverket, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Skåne
län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Västerbottens
län, Huddinge kommun, Stockholms kommun, Sundbybergs kommun,
Södertälje kommun, Tyresö kommun, Täby kommun, Upplands Väsby
kommun, Uppsala kommun, Oxelösunds kommun, Växjö kommun,
Älmhults kommun, Emmaboda kommun, Kristianstads kommun, Malmö
kommun, Ängelholms kommun, Kungsbacka kommun, Göteborgs
kommun, Kungälvs kommun, Marks kommun, Skövde kommun, Kumla
kommun, Västerås kommun, Falu kommun, Bollnäs kommun,
Härnösands kommun, Östersunds kommun, Umeå kommun, Vindelns
kommun, Svenska Kommunförbundet, Sveriges Allmännyttiga Bostads-
företag SABO, Sveriges Fastighetsägareförbund, Hyresgästernas Riksför-
bund, HSB Riksförbund, Riksbyggen, Kommittén för allmännyttiga
företag och bostadssocial utveckling (Fi 2000:01).
Yttranden har vidare inkommit från:
Sollentuna kommun, Herrljunga kommun, Stockholms Handelskammare,
Vaggeryds kommun, Borgholms kommun, Ydre kommun,
Hallstahammars kommun, Bostad Direkt Stockholm AB, Skärgårdarnas
Riksförbund, Tanums kommun, Lomma kommun, Sotenäs kommun.
Prop. 2000/01:26
Bilaga 3
58
Yttrande över Byggkostnadsdelegationens betänkande Från byggsekt till
byggsektor (SOU 2000:44) har efter remiss lämnats av:
Kommerskollegium, Styrelsen for ackreditering och teknisk kontroll,
SWEDAC, Fortifikationsverket, Konsumentverket, Länsstyrelsen i
Jönköpings län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Stockholms
län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Västra Götalands
län, Nämnden för offentlig upphandling, Högskoleverket, Kungliga
Tekniska Högskolan, Boverket, Byggforskningsrådet, Banverket, Kon-
kurrensverket, Luftfartsverket, Närings- och teknikutvecklingsverket,
NUTEK, Vägverket, Chalmers Tekniska Högskola AB, Linköpings
kommun, Umeå kommun, Uppsala kommun, Växjö kommun, Göteborgs
kommun, Malmö kommun, Stockholms kommun, BYS AM, HSB
Riksförbund, Riksbyggen, Svenska Kommunförbundet, Sveriges Allmän-
nyttiga Bostadsföretag SABO, Sveriges Byggindustrier, Sveriges Fastig-
hetsägareförbund.
Prop. 2000/01:26
Bilaga 4
59
Sammanfattning av betänkandet Statsgarantier för
investeringar i bostäder - en utvärdering av BKN-
systemet (SOU 2000:13) från Utredningen om
utvärdering av statliga kreditgarantier för
bostadsinvesteringar
Direktiven kan sammanfattas som att utredningen skall analysera och
utvärdera systemet med statliga kreditgarantier för bostadsinvesteimgar
(BKN-systemet) inom resultatområdet Nya garantier. Utvärderingen skall
inriktas på att klarlägga i vilken utsträckning BKN-systemet underlättar
kreditgivningen, särskilt i expansiva regioner, samt minskar kapitalkost-
naderna och därmed främjar bostadsförsörjningen och tillväxten.
Huvudvikten i utvärderingen har legat på att analysera det nuvarande
systemet, hur det fungerar, samt dess resultat.
BKN-garantiema förväntas medverka till lägre boendekostnader. Det
är utifrån det underlag som finns tillgängligt svårt att fastställa om kost-
naderna för BKN-garanterade lån blir lägre än för lån med motsvarande
säkerhetsläge som inte har BKN-garanti. Det troliga är att bostäderna
över huvud taget inte skulle ha blivit byggda utan BKN-garanti.
BKN-garantier har betydelse för beslut om att bygga bostadsrätter.
Kreditgivarnas villighet och möjlighet att lånefinansiera ökar med en
BKN-garanti. Statliga kreditgarantier medverkar till att det blir möjligt
att finansiera nyproduktion av bostadsrätter särskilt i tillväxtregionemas
ytterområden och utanför dessa.
För de mindre och medelstora privata fastighetsbolagen är vanligen
statsgarantier en förutsättning för att det skall gå att ordna finansieringen.
De största bristerna som framkommit i analysen av BKN-systemet är
att den statliga kreditgarantin inte är en ”äkta” garanti, att utgångs-
punkterna för verksamheten leder till att BKN skall undvika att skador
över huvud taget uppstår och att avgiftssättningen begränsar vilka
projekt som BKN kan garantera.
BKN:s nuvarande riskbedömning medverkar till att nyproduktionen av
bostäder blir lägre än vad som vore möjligt. BKN:s bedömningar sätter
restriktioner för dess eget risktagande. Nuvarande bedömningar ökar
också i vissa avseenden osäkerheten om garantins värde och minskar
därmed risktagandet hos garantitagare och investerare.
Ett generellt motiv för staten att tillhandahålla kreditgarantier har varit
att privata alternativ saknats och/eller så har staten bedömt att det saknas
förutsättningar för privata lösningar att växa fram.
Kontakter med företrädare för försäkringsbranchen visar att det i dag
inte finns någon privat garantigivning liknande BKN:s. Branschen har
också framfört att den av främst kommersiella skäl inte är intresserad av
att utveckla privata alternativ till BKN-systemet. Det saknas därmed
förutsättningar för att en marknad för sådana garantier skall uppstå.
Existensen av BKN-systemet utestänger inte privata alternativ från att
växa fram.
Det faktum att privata alternativ inte kan förväntas växa fram är i sig
inte ett tillräckligt motiv för staten att driva ett garantisystem. Statens
Prop. 2000/01:26
Bilaga 5
60
engagemang måste tjäna ett reellt syfte. Inte minst bostadspoliltiska
motiv måste finnas om BKN-systemet skall behållas. BKN-systemet
åstadkommer positiva bostadspolitiska effekter. Det finns sammantaget
starka bostads- och regionalpolitiska skäl för att behålla de statliga
kreditgarantierna.
BKN-garantin kommer även i framtiden att ha störst effekt inom
bostadsrättsområdet. Garantin utnyttjas dock, om än i mindre grad, även
inom övriga besittningsformer. Detta talar för att behålla möjligheten för
finansieärer av alla bostäder oavsett besittningsform att kunna söka BKN-
garanti.
Utredaren föreslår därför att statliga kreditgarantier också i framtiden
skall kunna utfärdas för nybyggnader oavsett besittningsform och för
ombyggnader av bostadsrätter och hyresrätter.
Dagens BKN-system har dock vissa brister som behöver rättas till för
att det skall kunna medverka till att öka antalet byggda bostäder.
Sammanfattningsvis föreslår utredaren att:
• ”äkta” garantier ställs ut och att dessa skall kunna ställas ut vid
byggstart,
• utgångspunkten för verksamheten ändras till att minimera statens
risker för förlust, dvs. övergång till ett försäkringsmässigt
agerande,
• det ekonomiska målet behålls, dvs. att verksamhetens kostnader
långsiktigt skall täckas av intäkterna,
• en övergång till differentierad och riskrelaterad avgiftssättning
sker,
• en övergång från årliga avgifter till att ta ut avgiften för hela eller
delar av garantiperioden i förväg övervägs,
• BKN i fortsättningen fastställer garantivillkoren och inte som nu
regeringen,
• BKN får i uppdrag att utforma konkreta förslag utifrån de här
redovisade förslagen.
Prop. 2000/01:26
Bilaga 5
61
|
Förteckning över remissinstanser |
Prop. 2000/01:26 Bilaga 6 |
Yttrande över betänkandet Statsgarantier for investeringar i bostäder - en
utvärdering av BKN-systemet (SOU 2000:13) har efter remiss lämnats
av:
Statskontoret, Riksgäldskontoret, Finansinspektionen, Ekonomistyrnings-
verket, Riksrevisionsverket, Statens bostadskreditnämnd, Boverket, Gles-
bygdsverket, Konkurrensverket, HSB Riksförbund, Riksbyggen, Svenska
Bankföreningen, Svenska Kommunförbundet, Sveriges Allmännyttiga
Bostadsföretag SABO, Byggnads, Sveriges Bostadsrättsföreningars
Centralorganisation, Sveriges Fastighetsägareförbund, Sveriges Försäk-
ringsförbund, Venantius AB.
62
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2000-10-05
Närvarande: f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Leif
Thorsson, regeringsrådet Rune Lavin.
Enligt en lagrådsremiss den 21 september 2000 (Finansdepartementet)
har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar,
2. lag om ändring i jordabalken.
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Stefan
Nyman och hovrättsassessorn Lotta Hardvik Åkerström.
Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Förslaget till lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar
3§
Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen förverkligas den svenska folkstyrelsen
bl.a. genom kommunal självstyrelse. I 1 kap. 7 § regeringsformen finns
föreskrifter om rikets indelning i primär- och landstingskommun, om
beslutanderätt i kommunala församlingar samt om kommunal
beskattningsrätt. Det har ansetts varken lämpligt eller möjligt att dra
orubbliga eller preciserade gränser i grundlag kring en kommunal
självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och
kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med
samhällsutvecklingen. Genom lagstiftning kan därför kommunerna fa
viktiga uppgifter och åligganden, och deras uppgiftsområden även
avgränsas (8 kap. 5 § regeringsformen). Till det sagda, se prop. 1973:90
s. 190 f.
Det åläggande för kommunerna att ansvara för bostadsförsörjningen
som lagförslaget innebär är naturligtvis en uppgift som riksdagen enligt
det ovan sagda har full frihet att besluta om. Dit hör också bestämmel-
serna i första stycket av förevarande paragraf att en kommun vid behov
skall anordna bostadsförmedling eller tillsammans med en annan
kommun gemensam bostadsförmedling.
Genom en uttrycklig bestämmelse i andra stycket skulle regeringen fa
förelägga en kommun att anordna kommunal bostadsförmedling.
Bestämmelsen innebär att regeringen skulle kunna ingripa i kommun-
fullmäktiges beslutanderätt i en konkret fråga rörande kommunens
angelägenheter. Det är alltså inte fråga om att genom föreskrifter i lag ge
landets kommuner vissa uppgifter eller åligganden. Beslut av kommun-
fullmäktige kan underkastas en viss statlig kontroll med tillämpning av
kommunalbesvärsinstitutet, men detta kan endast resultera i att ett beslut
upphävs. Däremot kan den statliga kontrollen inte ta sig uttryck i
förelägganden för kommunen att besluta på ett visst sätt eller vidtaga
andra åtgärder.
Prop. 2000/01:26
Bilaga 7
63
Vid föredragningen inför Lagrådet framhölls att i 12 kap. 6 § plan- och
bygglagen finns en möjlighet för regeringen att förelägga en kommun att
inom viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdes-
bestämmelser, ett s.k. planföreläggande. I detta fall företräder regeringen
ett riksintresse eller regionalt intresse som måste hävdas gentemot kom-
munens och enskilda medborgares intressen. Beträffande den kommunala
bostadsförsörjningen kommer staten och kommunen att företräda samma
allmänna intresse, nämligen bostadsförsörjningen i kommunen. Den
meningsskiljaktighet som kan uppstå gäller frågan om det finns behov av
en bostadsförmedling eller inte.
Den kommunala självstyrelsens innersta kärna måste vara att de
folkvalda i form av fullmäktige skall kunna dryfta och besluta i frågor
rörande den egna kommunen. Själva principen skulle komma att sättas
åsido om regeringen - låt vara såsom i detta fall på ett begränsat område
- medgavs rätt att diktera beslutens innehåll. Lagrådet anser att rege-
ringen bör använda andra medel i sitt samarbete med kommuner i frågor
om bostadsförsörjningen, t.ex. de möjligheter som öppnar sig genom
förslagets 2 och 5 §§.
Mot bakgrund av det anförda avstyrker Lagrådet förslaget till bestäm-
melse i andra stycket.
Prop. 2000/01:26
Bilaga 7
64
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 2000
Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden Thalén,
Winberg, Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Messing,
Engqvist, Rosengren, Larsson, Wärnersson, Lejon, Lövdén, Ringholm,
Bodström
Föredragande: statsrådet Lövdén
Prop. 2000/01:26
Regeringen beslutar proposition 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor
m.m.
65
Prop. 2000/01:26
|
Författningsrubrik |
Bestämmelser som Celexnummer för inför, ändrar, upp- bakomliggande EG- häver eller upprepar regler ett normgivnings- |
|
Lag om kommunernas |
4§ |
66