Skr.
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 19 oktober 2000
Lena Hjelm- Wallén
Leif Pagrotsky
(Utrikesdepartementet)
Regeringen lämnar i skrivelsen en redogörelse för svenska och
internationella ansträngningar för att främja förebyggandet av väpnade
konflikter. Inledningsvis presenteras regeringens huvuduppgifter och
prioriteringar för det svenska arbetet. Efter en redogörelse av den
integrerade synen på förebyggande presenteras de instrument som kan
användas i preventiva åtgärder. Skrivelsen redogör för utvecklingen på
den internationella arenan och hur Sverige agerat för att förebygga
väpnade konflikter. Ett antal exempel på framgångsrika preventiva
insatser presenteras och följs av en diskussion kring erfarenheter,
utmaningar och möjligheter. Skrivelsen avslutas med en genomgång av
regeringens prioriteringar inför den närmaste framtiden.
1 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 2
Skr. 2000/01:2
1 Att förebygga väpnade konflikter.....................................................4
2 Huvuduppgifter och prioriteringar för det svenska arbetet med att
förebygga väpnade konflikter............................................................5
3 Att förebygga väpnade konflikter: en väg mot de utrikes-politiska
målen.................................................................................................9
3.1 Vad är konfliktförebyggande?..........................................10
4 Det integrerade synsättet.................................................................11
4.1 Utvecklingssamarbetet......................................................12
4.2 Folkrätten..........................................................................13
4.3 Demokrati och säkerhet....................................................14
4.4 Ekonomisk och social utveckling.....................................15
4.5 Ekonomisk integration och handel...................................16
5 Instrument och åtgärder for att förebygga väpnade konflikter........17
5.1 Instrument för strukturellt konfliktförebyggande.............18
5.2 Instrument för direkt konfliktförebyggande.....................20
5.3 Instrumenten och målen....................................................21
6 Vad gör internationella och regionala organisationer för att
förebygga väpnade konflikter?........................................................22
7 Vilka åtgärder har Sverige vidtagit för att förebygga väpnade
konflikter?.......................................................................................25
7.1 Främja en global kultur för förebyggande........................26
7.2 Identifiera strukturella riskfaktorer...................................26
7.3 Utveckla det internationella normsystemet och stärka
dess tillämpning................................................................28
7.4 Stärka det internationella ramverket och dess före
byggande instrument.........................................................29
7.5 Stärka den svenska kapaciteten och förmågan att agera
förebyggande....................................................................32
8 Var har konfliktförebyggandet lyckats?..........................................33
8.1 Ungem-Slovakien.............................................................33
8.2 Makedonien (FYROM)....................................................34
8.3 Estland..............................................................................35
8.4 Centralamerika..................................................................36
9 I erfarenhetens ljus: utmaningar och möjligheter............................37
9.1 Den politiska viljan...........................................................37
9.2 Den politiska förmågan: informationsinhämtning,
analys och utvärdering......................................................40
9.3 Arbetsfördelning och samordning....................................41
10 Särskilda prioriteringar för framtiden.............................................43
10.1 Särskilda prioriteringar inom den svenska kapaciteten.... 43
10.1.1 Utvecklingssamarbetet....................................43
10.1.2 Kompetensutveckling.....................................43
10.1.3 Forum för kontakter med forskarvärlden.......44
10.1.4 Integrerad användning av resurser..................45
10.1.5 Det interna arbetet..........................................45
10.1.6 Enskilda organisationer..................................46
10.2 Särskilda prioriteringar inom FN-systemet......................46
10.2.1 Ekonomiskt bidrag till FN:s fond för
förebyggande och till FN:s utbildningscenter
i Turin.............................................................47
10.2.2 Stöd till Internationella ffedsakademin..........47
10.3 Särskilda prioriteringar inom EU......................................48
10.4 Särskilda prioriteringar inom OSSE.................................49
10.4.1 Försoningsinstitut på Balkan..........................49
10.5 Regionala prioriteringar....................................................50
10.5.1 Särskilda prioriteringar i Afrika.....................50
10.5.2 Särskilda prioriteringar i Mellanöstern...........51
10.5.3 Särskilda prioriteringar i Latinamerika och
Karibien..........................................................51
10.5.4 Särskilda prioriteringar i Asien......................52
10.6 Tematiska prioriteringar...................................................52
10.6.1 Ekonomiska agendor......................................53
10.6.2 Handel och konfliktförebyggande..................53
10.6.3 Vattenbrist som konfliktorsak........................53
Bilaga 1 Sveriges arbete med konfliktförebyggande...........................55
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 2000 56
Skr. 2000/01:2
Skr. 2000/01:2
Att medverka till att förebygga, förhindra och hejda väpnade konflikter
är sedan länge en viktig del av svensk utrikes- och säkerhetspolitik.
Deltagande i FN-styrkor och andra fredsfrämjande förband har liksom
internationella medlings- och förhandlingsuppdrag intagit en central plats
i svensk solidaritets- och fredspolitik. Tyngdpunkten i våra insatser har
dock - i likhet med det internationella agerandet överhuvudtaget - legat
på militär och i viss utsträckning civil krishantering. Att i god tid
förebygga väpnade konflikter har aldrig blivit en prioriterad uppgift för
världssamfundet trots insikten om att det är bättre att förebygga en
konflikt än att tvingas söka hejda den, och när det misslyckas, ta hand om
dess följder.
Under senare tid har emellertid förutsättningarna för
konfliktförebyggande förändrats. Potentiella väpnade konflikter betraktas
inte på samma sätt som tidigare i perspektivet av kalla kriget med stora
risker för upptrappning och spridning. Det internationella samfundet kan
därför på ett annat sätt än tidigare söka förebygga väpnade konflikter
utifrån varje konflikts unika karaktär utan samma hänsyn till
stormaktsrelationer. Samtidigt kan den minskade risken för en
storkonflikt medföra minskade incitament till konfliktförebyggande.
Vikten av att förebygga väpnade konflikter har fatt ökad internationell
uppmärksamhet. De mänskliga och materiella kostnader, som följer av
väpnade konflikter, framträder tydligare i dag, då merparten av de
väpnade konflikterna är inomnationella eller i vaije fall saknar en global
dimension. Att de ofta snabbt far uppmärksamhet av massmedier runt om
i världen förstärker denna trend. Samtidigt förflyttas tyngdpunkten i
politik och folkrätt från nationell säkerhet och suveränitet till människors
säkerhet, mänskliga rättigheter och demokrati. Det innebär att de
konfliktorsaker som ett konfliktförebyggande arbete måste angripa
omspänner ett mycket bredare fält än mellanstatliga motsättningar.
Fattigdom och skriande välståndsklyftor, etnisk och religiös förföljelse
och politiskt förtryck är konfliktorsaker som i dag är mer framträdande
än tidigare.
Det internationella samfundet i vid bemärkelse - stater och
internationella och enskilda organisationer samt andra samhällsaktörer -
måste genomsyras av ett konfliktförebyggande perspektiv eller, om man
så vill, en förebyggandets kultur. Först då går det att fa till stånd en
prioritering av konfliktförebyggande, i synnerhet i form av långsiktiga
åtgärder i situationer där risk för våldsutbrott är mindre akut. Av största
vikt är också att det skapas system för att fånga upp och i det
internationella samfundet sprida tidiga varningssignaler om olika slag av
potentiella väpnade konflikter.
Konfliktförebyggande är prioriterat i svensk utrikespolitik, och ett
konfliktförebyggande perspektiv skall genomsyra svenskt internationellt
agerande. Detta är i dag en naturlig utveckling av Sveriges traditionella
fredsfrämjande solidaritetspolitik, som den uttrycks bl. a. inom
utvecklingssamarbetet. Den roll Sverige kan och bör ta på sig är att vara
konstruktivt pådrivande för att konfliktförebyggande successivt skall
genomsyra politiken i internationella organisationer och i det
mellanstatliga samarbetet. Vårt starka engagemang i FN och vår aktiva
medverkan i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik ger oss här
särskilda möjligheter.
Syftet med denna skrivelse är att informera riksdagen om regeringens
arbete med att följa upp det svenska handlingsprogrammet ”Att
förebygga väpnade konflikter” (Ds 1999:24). Regeringen redogör också
för långsiktiga huvuduppgifter och prioriteringar för den närmaste
framtiden och skrivelsen utgör underlag för ett utvidgat svenskt stöd för
att förebygga väpnade konflikter.
Misslyckandet med att förhindra våldsutbrott, krig och folkmord som i
Rwanda och på Östra Timor har lett till enorma förluster av människoliv,
livslånga fysiska och psykiska skador på både offer och våldsverkare och
krossade sociala strukturer och nätverk. De ekonomiska kostnaderna i de
drabbade länderna för förluster av socialt kapital, förstörda materiella
värden och ekonomisk stagnation kan räknas i hundratals miljarder
kronor. Därtill kommer kostnader för diplomatisk krishantering, civila
och militära fredsinsatser, flyktingar och återuppbyggnad. Enbart det
internationella samfundets årliga kostnaderna för militära och civila
insatser i f.d. Jugoslavien beräknas till minst 70 miljarder kronor.
Kostnaderna för fred är för det internationella samfundet avsevärt mycket
lägre än kostnaderna för krig och våld.
Vi i Sverige har tillsammans med andra länders regeringar och
medborgare ett delat ansvar för global fred och stabilitet. Genom mer
omfattande gemensamma ansträngningar i FN och dess specialorgan, de
internationella fmansinstitutionema och andra multilaterala
samarbetsorganisationer kan vi genom framförhållning och tidiga
insatser öka möjligheterna att styra in hotande konflikter i fredliga
konflikthanterande procedurer. Vårt medlemskap i EU ger oss unika
möjligheter att öka kraften i en förebyggandets strategi och praktik som
omfattar hela medlemskretsen. Genom att agera i EU kan vi också stärka
FN och det internationella multilaterala ramverket och genomföra tidiga
preventiva insatser som svar på signaler om risker för våld och krig.
Brott mot mänskliga rättigheter är en sådan tydlig varningssignal. Inom
ramen för stöd för demokratisk utveckling och internationellt samarbete
finns långsiktigt verkande medel och instrument för att tidigt påverka
utvecklingen i fredlig riktning.
Skr. 2000/01:2
Det finns många exempel på var man misslyckats med att förebygga
konflikter och där civila och militära krishanteringsinsatser från det
internationella samfundets sida setts som nödvändiga. Det internationella
engagemanget har inte heller alltid resulterat i konkreta och effektiva
åtgärder. Oftast har internationella insatser kommit till stånd först efter
väpnade konflikter, i form av försoning och återuppbyggnad. Det finns
emellertid också exempel på framgångsrikt förebyggande, ofta genom
diplomatiska insatser, ekonomiska utvecklingsprogram och stöd för
stärkande av demokrati och rättssamhälle. Att bevisa sambandet mellan
sådana åtgärder och fredlig utveckling låter sig inte göras med säkerhet.
Ändå vet vi att hotande utveckling har kunnat vändas till konstruktivt
samarbete och upplösning av politiska och militära spänningstillstånd.
Senare i denna skrivelse ges exempel på sådana insatser i Central- och
Sydosteuropa, i Baltikum och i Centralamerika.
Under det senaste årtiondet har den traditionella säkerhetspolitiken
genomgått en perspektivförändring. Från en tidigare fokusering på
militära säkerhetshot har insikten vuxit fram om att internationell
säkerhet och regional stabilitet även förutsätter respekt för mänskliga
rättigheter och ett demokratiskt styrelseskick. Även frågor om ekonomisk
och social utveckling som kan främjas bl.a. genom internationell handel
och investeringar, insatser för att främja jämställdhet mellan kvinnor och
män, åtgärder mot förstöring av människomas miljö och kamp mot
kriminalitet och korruption är centrala aspekter. Denna breddning av
säkerhetsbegreppet innebär ett helhetstänkande där såväl statens som
individens säkerhet står i fokus. Mänsklig säkerhet är en förutsättning för
den samhälleliga stabilitet som är avgörande för regional och
internationell fred och säkerhet. Effektivt förebyggande kräver
integrerade åtgärder baserade på ett helhetsperspektiv i vilket ekonomisk
och social utveckling, byggande av demokratiska institutioner och
förvaltning liksom säkerhetsskapande, rättsvårdande och militära insatser
ses i ett sammanhang. Inom alla åtgärder skall ett jämställdhetsperspektiv
beaktas.
Nyckelelementen i den svenska utrikespolitiken och i det svenska
internationella samarbetet verkar redan i dag ofta direkt eller indirekt
förebyggande. Också Europeiska unionens gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitik verkar i sådan riktning. Genom att främja demokratisk
utveckling, stärka respekt för folkrätten och minoriteters och kvinnors
rättigheter och skapa förutsättningar för regional integration och
ekonomiskt samarbete kan både strukturella riskfaktorer reduceras och
utlösande konfliktorsaker motverkas. Dagens utmaning ligger i att
alltmer medvetet föra in förebyggandeperspektivet i existerande
verksamheter och att skapa större insikt om de olika åtgärdernas
förebyggande effekt. Att stärka den svenska förebyggandepolitiken
handlar mycket om att använda befintliga medel i ett delvis nytt,
tydligare förebyggande syfte.
Regeringen avsätter redan i dag betydande resurser för arbetet med att
förebygga väpnade konflikter. Inom Utrikesdepartementet anslogs under
år 2000 närmare 100 miljoner kronor för förebyggande insatser och
aktiviteter. Sidas anslag för dialog- och säkerhetsfrämjande insatser med
Skr. 2000/01:2
tydliga förebyggande aspekter uppgick under 1999 till 183 miljoner
kronor. Dessa belopp kan ses som riktmärken för regeringens arbete
under kommande år. Inom det strukturellt förebyggande är det svårare att
med exakthet mäta förebyggande insatser. Stora delar av
utvecklingssamarbetet har tydliga förebyggande effekter. Genom att i än
större utsträckning stärka det förebyggande perspektivet i
utvecklingssamarbetet bidra regeringen till att använda dessa medel på
ett än mer ändamålsenligt sätt.
Fem angelägna huvuduppgifter för det långsiktiga svenska arbetet med
att förebygga väpnade konflikter kan identifieras.
Skr. 2000/01:2
• Stärka respekten för de mänskliga rättigheterna och stärka kapaciteten
för att i svensk utrikespolitik, i EU och i internationella
organisationer agera tidigare och mer effektivt på signaler om brott
mot mänskliga rättigheter, som ofta är den första varningssignalen
om en förestående väpnad konflikt.
• Stärka Sveriges, EU:s och det internationella samfundets förmåga att
genom demokratiutveckling och rättsstatens principer skapa fredliga
processer för att hantera konflikter och förhindra att de tar sig
väpnade uttryck.
• Stärka vårt bidrag till rättvis global ekonomisk och social utveckling
genom att identifiera och motverka strukturella riskfaktorer såsom
ökade välståndsklyftor, fattigdom, ojämlikhet och snedfördelning av
ekonomiska villkor.
• Stärka det internationella ekonomiska samarbetet, bl.a. i form av
handel och investeringar, för att bidra till ökad integration och
ömsesidigt beroende.
• Verka för regional och subregional integration som en väg att skapa
gemensam säkerhet.
Inom ramen för dessa huvuduppgifter finns ett antal prioriteringar för
det framtida praktiska arbetet med att förebygga väpnade konflikter. Här
nämns tjugo av dessa prioriteringar. En mer utförlig beskrivning av dessa
och andra prioriteringar återfinns i kapitel tio.
• Ytterligare integrera förebyggandeperspektivet i planeringen och det
praktiska genomförandet av det svenska utvecklingssamarbetet.
Kostnaderna för fred är för det internationella samfundet avsevärt
mycket lägre än kostnaderna för krig och våld.
• Aktivt bidra till att anlägga ett tydligare jämställdhetsperspektiv i
konfliktförebyggande, bl.a. genom att föra in jämställdhetsfrågan i
analyser av insatser och i dialog med samarbetsparter.
• Stärka regeringens samarbete med frivilligorganisationer, som ett led
i ansträngningarna att skapa bättre konfliktförebyggande insatser.
• Stärka FN:s förebyggande kapacitet genom att bidra till utvecklingen
av en vängrupp till generalsekreteraren, arbeta för att upprätta en
stående undersökningsmekanism samt bidra till FN:s fond för
förebyggande.
• Verka för att i EU, FN, OSSE och andra internationella
organisationer få till stånd regelbundna genomgångar av potentiella
risker för väpnade konflikter samt rapporter om lämpliga
förebyggande åtgärder.
• Främja samarbetet mellan EU, FN och OSSE genom regelbundna
konsultationer och utbyte av information och kunskap.
• Driva på utvecklingen av en förebyggande politik inom EU och verka
för att ett program för förebyggande presenteras i Göteborg i juni
2001.
• Samarbeta med kommissionen i arbetet med att utveckla EU:s
demokratiarbete och valövervakning som ett förebyggande
instrument.
• Verka för att det inom ramen för Stabilitetspakten etableras ett
regionalt ”försoningsinstitut” på Balkan för att bidra till stabil fred
och återuppbyggnad i regionen.
• Främja Alexandriainstitutet som en mötesplats för samarbete och
förståelse mellan olika kulturer.
• Verka för en långsiktig uppbyggnad av afrikansk kapacitet för
konfliktförebyggande i samarbete med Afrikanska
enhetsorganisationen (OAU) och de subregionala
samarbetsorganisationema för södra och västra Afrika (SADC och
ECOWAS) och Afrikas hom (IGAD).
• Effektivare motverka enskilda gruppers och individers egna
ekonomiska intressen i väpnade konflikter, i form av illegal handel
med lätta vapen, guld och diamanter, bl.a. genom att bidra till att
stärka det internationella samarbetet för ökad kontroll av oslipade
diamanter.
• Verka för ökad nedrustning och icke-spridning av vapen, bl.a. genom
att höja EU:s profil genom t.ex. fortsatt utveckling av gemensamma
åtgärder och positioner.
• Verka för fortsatt internationellt samarbete för att förhindra
okontrollerad spridning och destabiliserande ansamlingar av lätta
vapen, bl.a. vid FN-konferensen om illegal handel med lätta vapen,
genom stöd till olika regionala och nationella projekt såsom
ECOWAS-moratoriet samt fortsatt stöd till SIPRLs arbete inom
området.
• Verka för den fortsatta utvecklingen av förtroendeskapande åtgärder,
bl.a. i form av öppna redovisningar av militära resurser och utbyte av
personal vid militära utbildningar.
• Förbättra sanktionsinstrumentet för att bl.a. öka efterlevnad och
träffsäkerhet och förhindra negativa humanitära konsekvenser för
civilbefolkningen.
Skr. 2000/01:2
• Verka för att långsiktiga välståndsvinster blir mer attraktiva än
kortsiktiga vinningar genom bruk av våld och utveckla möjligheterna
att använda handel och investeringar i förebyggande syfte, bl.a.
genom samverkan med näringslivet.
• Utarbeta en strategi för att hur bilaterala och multilaterala insatser kan
förebygga väpnade konflikter till följd av knappa vattenresurser.
• Stärka samarbetet med forskarvärlden genom att inrätta ett forum för
regelbundna möten mellan forskare och praktiker.
• Utveckla en gemensam utbildning för ett integrerat agerande i
svenska och internationella förebyggande insatser med olika aktörer.
Skr. 2000/01:2
Målen för den svenska utrikespolitiken formuleras idag i allt större
utsträckning med inriktning på den enskilda människans förhållanden.
Det generella målet är att värna om den enskildes rätt, oavsett kön, ras,
religion eller nationalitet, till liv, hälsa och frihet att utvecklas i enlighet
med sina personliga förutsättningar. Ökad respekt för mänskliga
rättigheter är en svensk nyckelfråga och grova brott mot grundläggande
fri- och rättigheter är inte längre enskilda staters inre angelägenheter.
Dagens breda säkerhetsbegrepp lyfter fram individen som central och
främjandet av mänsklig säkerhet är en huvuduppgift. Mänsklig säkerhet
tar fasta på individens behov av och rätt till fysisk trygghet och kroppslig
hälsa, tillgång till livets materiella förnödenheter, rätt till en adekvat
social och ekonomisk bas samt, inte minst, respekt för hennes eller hans
personliga integritet och frihet.
För att göra detta möjligt strävar den svenska utrikespolitiken efter att
på den internationella nivån bidra till fred och säkerhet liksom till
integration, samarbete och en hållbar och jämställd politisk, ekonomisk
och ekologisk utveckling. På den regionala och subregionala nivån utgör
integration och samverkan mellan grannländer ett alltmer framgångsrikt
sätt att skapa en stabil fred med förutsättningar för demokratisk
samhällsutveckling och ekonomisk tillväxt. Stärkandet av ett
demokratiskt system och en demokratisk kultur är tillsammans med
respekt för mänskliga rättigheter och möjligheten till social och
ekonomisk utveckling för både kvinnor och män primära mål på den
nationella nivån.
Sverige har ensamt och tillsammans med andra framgångsrikt arbetat
mot dessa generella mål, bl.a. genom att främja demokratiska reformer,
stödja kvinnors rättigheter, stärka skyddet av minoriteters rättigheter,
arbeta för nedrustning och verka för en jämställd och hållbar ekologisk,
social och ekonomisk utveckling där kvinnors och mäns olika
möjligheter och erfarenheter tas tillvara. Vi har en lång tradition av
svenska konflikthanterande och andra fredsfrämjande insatser, såväl
bilateralt som inom ramen för olika internationella och regionala Skr. 2000/01:2
organisationer.
Utmaningen för Sverige och resten av det internationella samfundet är
j att flytta fokus från sen hantering av omfattande väpnade konflikter till
att försöka förhindra att motsättningarna alls tar sig våldsamma uttryck.
Skrämmande erfarenheter från t.ex. Rwanda, Tjetjenien och Östtimor
visar att metoderna och strategierna för att främja individers säkerhet och
internationell fred måste förbättras.
Att förebygga väpnade konflikter är ett sätt att spara liv och
samhälleliga resurser. Genom att blottlägga och angripa grundläggande
riskfaktorer och konfliktorsaker och mildra effekter av uppblossande
konflikter och förhindra våld, främjar vi den enskilda människans
säkerhet och utveckling. Konfliktförebyggande är en kompletterande,
mindre resurskrävande och mer samarbetsinriktad strategi för att nå de
grundläggande målen för svensk utrikespolitik. En betoning av tidiga
förebyggande åtgärder utesluter inte att vi också kommer att behöva en
betydande beredskap för att kunna vidta åtgärder även i sådana fall då en
situation urartar till väpnad konfrontation.
Stabilitetspakten för sydöstra Europa, som är inspirerad av tankarna
bakom skapandet av den Europeiska unionen, illustrerar vikten av att
relatera förebyggande insatser till de övergripande målen. För att
förhindra att väpnade konflikter åter bryter ut syftar Stabilitetspakten till
att integrera regionen i det europeiska samarbetets strukturer, stärka det
regionala samarbetet och bidra till politiska och ekonomiska reformer.
Konflikter är en naturlig och ofrånkomlig del av den politiska vardagen i
alla samhällen, även i demokratier, och kan ofta driva
samhällsutvecklingen framåt. Utmaningen för det konfliktförebyggande
arbetet är att bidra till att konflikterna hanteras så att våldsanvändning
och mänskligt lidande kan undvikas. Genom att förebygga väpnade
konflikter skapas också möjligheter att använda politiska och
ekonomiska resurser till samhällsutveckling och institutionsbyggnad i
stället för till krig eller annan destruktiv verksamhet.
Konfliktförebyggande syftar med andra ord till att på ett konstruktivt sätt
kanalisera, eller transformera, konflikter, i meningen
samhällsmotsättningar, genom fredliga procedurer och strukturer och
förhindra att de tar sig väpnade uttryck. Demokrati är det bästa system vi
känner för att hantera konflikter på fredligt sätt.
Konfliktförebyggande är en central och integrerad del av Sveriges
ansträngningar inom freds- och säkerhetsffämjande. Förebyggande är
tillsammans med krishantering och insatser efter det att omfattande
våldshandlingar har upphört metoder för att hantera väpnade
motsättningar. De ges ofta samlingsnamnet konflikthantering.
Framgångsrikt konfliktförebyggande innebär effektiv konflikthantering
som sparar både mänskliga och materiella värden. De flesta
fredsfrämjande åtgärder som vidtas i dag är emellertid mer omfattande
10
och kostsamma civila och militära krishanteringsinsatser, som genomförs
efter en väpnad konflikts utbrott. Lika resurskrävande är insatser efter det
att omfattande våldshandlingar har upphört, dvs. postkonflikthantering.
Detta kan innefatta ett brett spektrum av insatser såsom stöd till social,
institutionell och ekonomisk återuppbyggnad, stabiliserande närvaro av
militär trupp eller åtgärder som syftar till politisk försoning. Att vidta
sådana åtgärder är nödvändigt för att förhindra att väpnade konflikter åter
bryter ut. Länder som nyligen varit i väpnad konflikt löper stor risk för
återfall. Idag är mer än hälften av pågående väpnade konflikter sådana
fall.
Det råder en överlappning mellan dessa tre skeden av konflikthantering
och det är i praktiken inte alltid möjligt eller önskvärt att dra tydliga
gränser mellan dem. Medlingsförsök och undersökningsmissioner som
initierats före en väpnad konflikts utbrott kan t.ex. fortsätta att vara
viktiga under pågående krig, och civilpoliser som verkat i ett akut väpnat
skede behövs ofta än mer när den akuta konflikten är över. På samma sätt
kan insatser för att bygga upp ett fungerande demokratiskt system och
ekonomisk infrastruktur efter ett ingånget fredsavtal bidra till att
förebygga att nya konflikter blossar upp.
Konflikthantering inkluderar således ett brett spektrum av möjliga
insatser för att hantera problem av militär, humanitär, socioekonomisk
och politisk-institutionell karaktär i olika skeden av en konflikt. För att
främja ett integrerat handlande och för att fa en klar bild av vad
förebyggande av väpnade konflikter innebär är det viktigt att vi förstår
behovet av hela detta spektrum av insatser. Begreppet
konfliktförebyggande måste samtidigt avgränsas för att bli hanterligt i det
operativa arbetet.
I det svenska handlingsprogrammet definieras konfliktförebyggande
som åtgärder som:
• vidtas innan en motsättning eller tvist övergår i våldshandlingar,
• sätts in för att motverka geografisk spridning av en pågående
väpnad konflikt,
• förhindrar att våldsamheter blossar upp på nytt efter att
överenskommelse träffats om ett fredsavtal, en vapenvila eller
dylikt.
För att de åtgärder som vidtas ska betecknas som konfliktförebyggande
i operativ mening måste det finnas en tydlig koppling till en konkret
risksituation. I annat fall handlar det, i det perspektiv som denna
skrivelse utgår ifrån, om mer än konfliktförebyggande.
Det senaste årtiondet har den traditionella säkerhetspolitiken präglats av
en perspektivförändring. Från en tidigare fokusering på militära
säkerhetshot har insikten vuxit om att internationell säkerhet och regional
Skr. 2000/01:2
i
11
stabilitet även förutsätter demokratiskt styrelseskick, respekt för
mänskliga rättigheter, jämställdhet mellan kvinnor och män, ekonomisk
och social utveckling och stärkande av internationellt samarbete i form
av t.ex. handel och investeringar, kamp mot kriminalitet och förstöring
av människomas miljö. Mänsklig säkerhet är en förutsättning för
samhällelig stabilitet, vilket i sin tur befrämjar regional och internationell
fred och säkerhet. Effektivt och ändamålsenligt förebyggande kräver att
samtliga dessa områden integreras och att olika ekonomiska, politiska,
juridiska och militära instrument kombineras.
Det integrerade synsättet på förebyggandet av väpnade konflikter intar
en central plats i regeringens arbete. Koordination och kombination av
instrument från olika politikområden förutsätter samverkan inom och
mellan departementen samt med myndigheter, forskningsinstitutioner,
andra enskilda organisationer och näringslivet. Detta gränsöverskridande
arbetssätt stärker kapaciteten att verka för konfliktförebyggande och kan
stimulera liknande arbetssätt internationellt.
Det integrerade utvecklingssamarbetet fyller en central förebyggande
funktion genom att bekämpa fattigdom och stärka viktiga
samhällsfunktioner. Grogrunden för destabilisering och väpnad konflikt
minskas. Genom insatser för en social och ekonomisk utveckling,
åtgärder för att stärka en demokratisk kultur, ökad respekt för mänskliga
rättigheter och politiska institutioner och uppbyggnad av en fungerande
statsförvaltning och rättsapparat kan många av de strukturella faktorer
som kan leda till väpnad konflikt blottläggas och motverkas.
Inom utvecklingssamarbetet är jämställdhet både ett mål i sig och ett
medel för att göra samarbetet med effektivt. Den ökade feminiseringen
av fattigdom, dvs. tendensen att fattigdom i allt högre utsträckning
drabbar framför allt kvinnor, utgör tillsammans med stereotypa
föreställningar om kvinnors och mäns olika roller ett reellt hinder för en
hållbar samhällsutveckling. Kvinnors och flickors situation är därmed ett
strukturellt samhällsproblem, som i längden leder till ökad fattigdom och
större sociala klyftor.
Genom sin närvaro i mindre stabila områden kan biståndsorgan fylla
en viktig funktion genom att uppmärksamma brott mot mänskliga
rättigheter. Humanitära aktörer kan också vara neutrala mellanhänder i en
dialog mellan potentiella konfliktparter - en roll som dock inte far hota
den opartiskhet som är en förutsättning för humanitära insatser.
Väl genomförda insatser inom utvecklingssamarbetet bidrar till en
positiv utveckling mot fred och säkerhet, men för att de ska kunna
betecknas som konfliktförebyggande krävs att det finns en tydlig
koppling mellan insatsen och en potentiell konfliktsituation. Syftet med
åtgärden skall vara att bidra till att minska risken för att en väpnad
konflikt bryter ut. Insatserna kan vara av både strukturell och direkt
karaktär. Såväl stöd till ett flerårigt projekt, t.ex. för att öka
vattentillgången eller öka kvinnors självbestämmanderätt, som ett riktat
Skr. 2000/01:2
12
bidrag till en oberoende radiokanal, kan vara förebyggande om det sker i
syfte att minska risken för att en specifik situation utvecklas till en
väpnad konfrontation. Även insatser som syftar till att förhindra
flyktingströmmar eller att underlätta återintegrering av flyktingar fyller
en viktig förebyggande funktion.
Utvecklingssamarbetet måste bedrivas inom ramen för en djupare
förståelse för lokala maktstrukturer och samhällets fördelning av
resurser. Annars riskerar det oavsiktligt att fördjupa eller öka risken för
konflikter. Snabb social eller ekonomisk utveckling kan på kort sikt
också orsaka instabilitet. Det är därför viktigt att föra in det förebyggande
perspektivet även i det långsiktiga utvecklingssamarbete som inte sker i
direkt anslutning till en potentiell konfliktsituation.
I dagens värld, där väpnade konflikter ofta är av inomstatlig karaktär,
ställs principer om suveränitet och icke-inblandning i staters interna
angelägenheter i allt större utsträckning mot universella grundläggande
värderingar om mänskliga rättigheter och i synnerhet skyddet av civila i
väpnade konflikter.
Sverige hävdar tillsammans med många andra länder att respekt för
nationell suveränitet inte får stå i vägen för nödvändiga insatser i
inomstatliga konflikter för att förhindra humanitära katastrofer och grova
kränkningar av mänskliga rättigheter. Att agera för att förebygga
konflikter kan uppfattas som ett intrång i staters suveränitet, då det
internationella samfundet är villigt att agera tidigare om mänsklig
säkerhet hotas i en viss stat. Suveräniteten är emellertid inte absolut.
Detta innebär inte automatiskt att stater måste acceptera intervention,
men att de måste acceptera ett större intresse från utomstående för den
interna situationen. Genom att agera för att förebygga väpnade konflikter
kan man bidra till att undvika intervention. Denna kontroversiella aspekt
av förebyggande kastar bl.a. ljus på nödvändigheten att involverade
aktörer värnar om en opartisk hållning.
Folkrätten har på flera sätt en konfliktförebyggande funktion. Väpnade
konflikter föregås - eller rent av orsakas - ofta av grova kränkningar av
befolkningens rättigheter. Respekt för folkrättens regler om mänskliga
rättigheter är därför en viktig faktor för att förebygga väpnade konflikter.
Det internationella samarbetet handlar i dag i stor utsträckning om att
främja anslutning till och efterlevnad av normativa regler. Redan
medlemskap i en internationell organisation som Europarådet som har
stora krav på medlemmarnas respekt och efterlevnad för mänskliga
rättigheter kan ha en förebyggande verkan. Även staters åtaganden att
lösa tvister på fredliga sätt, t.ex. genom skiljedom eller internationella
domstolen i Haag kan ha en preventiv effekt. Flera potentiella
gränstvister, t.ex. mellan Burkina Faso 1986 och Tchad och Libyen 1994,
har lösts genom sådana folkrättsliga mekanismer. Det politiska priset av
att använda våld är betydligt högre om det finns tvistlösningsåtaganden
och en lösning inför domstol kan bidra till att rädda ansiktet på parterna.
Skr. 2000/01:2
13
Respekt för den humanitära rätten vid väpnad konflikt innebär ett ökat
skydd för civila och att humanitära insatser underlättas, något som kan
förebygga en geografisk spridning och upptrappning av en väpnad
konflikt. Kvinnor och barn drabbas ofta särskilt hårt under väpnade
konflikter och det är därför viktigt att stärka skyddet för och motverka all
form av diskriminering och övergrepp mot dessa grupper. FN:s
konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor,
CEDAW, fyller här en särskilt viktig funktion.
Långsiktiga insatser för att stärka en kultur av respekt för folkrätten,
bl.a. genom utbildningsinsatser och politisk dialog, har en strukturellt
förebyggande funktion.
Den senaste tidens perspektivförändring har medfört att säkerhets- och
utvecklingspolitiken - som länge utgjort två skilda verksamheter -
numera kopplas allt närmare samman. Samtidigt uppmärksammas
utvecklingssamarbetets politiska dimension och nödvändigheten av
insatser för demokratisering i utvecklingsländerna alltmer.
Grunden för Sveriges demokratiffämjande utvecklingssamarbete är en
bred demokratidefinition som presenterades i skrivelsen ”Demokrati och
mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete” (Skr 1997/98:76).
I denna klargörs att en demokrati inte bara innefattar formella
demokratiska institutioner, utan även en demokratisk kultur och respekt
för mänskliga rättigheter. En hållbar och äkta demokrati utmärks därmed
inte bara av fria och rättvisa val, utan även av samförstånd, maktdelning,
rättssäkerhet, strävan efter jämställdhet och institutionaliserad, fredlig
konfliktlösning.
Länken mellan demokrati och konfliktförebyggande är stark och
tydlig. Deltagande, representativitet och legitimitet är centrala begrepp
såväl för en sund demokratiseringsprocess som för hanteringen av interna
konflikter. Demokrati ger den enskilda personen större möjlighet att
påverka sin livssituation, vilket i förlängningen stärker både individens
och statens säkerhet. Detta samband mellan säkerhet och demokrati syns
tydligt i situationer då intem konflikt hotar att utvecklas till inbördeskrig.
Interna krisförlopp får i länder med bristande demokrati ofta etniska eller
religiösa förtecken trots att de kan ha sin egentliga grund i sociala,
ekonomiska eller politiska motsättningar. En demokratisk
samhällsordning underlättar hanteringen av samhälleliga motsättningar
med fredliga medel och inom institutionaliserade kanaler.
En demokratisk kultur påverkar också relationerna mellan aktörer på
den internationella nivån. Stater utan demokrati - vilket idag fortfarande
gäller majoriteten av världens länder - kan falla in i ett mönster där inte
bara inre utan även yttre konflikter utgör en bas för ledarskapets fortsatta
maktinnehav.
Det svenska demokratistödet är i första hand långsiktigt och syftar till
att främja en gradvis etablering av demokratiska institutioner, en
demokratisk kultur, jämställdhet och mänskliga rättigheter. Det är nära
Skr. 2000/01:2
14
relaterat till ansträngningar på andra områden som t.ex. rättvis social och
ekonomisk utveckling och insatser för miljön. Kvinnor världen över
deltar i mindre utsträckning än män i politiska beslut. En hållbar
demokrati måste vila på institutioner där alla - både kvinnor och män -
är involverade och aktiva.
För att demokratiinsatser skall betecknas som operativa
konfliktförebyggande åtgärder i den mening som vi talar om här måste
det finnas en tydlig koppling till en konkret risk för väpnad konflikt. Vi
bör dock även föra in ett konfliktperspektiv även i andra
demokratiutvecklande program och åtgärder. Hastiga
samhällsförändringar kan blottlägga motsättningar, som om de inte
hanteras på rätt sätt riskerar att utvecklas till våldsamma konflikter.
Demokratistödet måste därför beredas och utformas på grundval av
analyser av maktförhållanden och involverade aktörers intressen. Stöd till
genomförande av val måste t.ex. förberedas mycket väl och vara en del
av en politisk process som både föregås och efterföljs av långsiktiga
åtgärder för att främja demokratisering. Ett dåligt anpassat eller
olämpligt valsystem kan missgynna vissa grupper, vilket i sin tur riskerar
att skapa frustration och konfliktbenägenhet.
Att människor har en dräglig social och ekonomisk tillvaro är en viktig,
om än inte tillräcklig, faktor som bidrar till politisk stabilitet. För
ekonomiskt utestängda människor är fattigdom och frånvaro av mänsklig
säkerhet intimt sammankopplade, samtidigt som de faktorer som är
förknippade med fattigdom - brist på rättigheter, makt och deltagande -
också utgör konkreta orsaker till att väpnade konflikter växer fram och
fortgår. Den ekonomiska utvecklingen kan också bromsas av
diskriminering på grund av kön. Den ökade globaliseringen av
världsekonomin och den nya informationsteknologins utveckling skapar
möjligheter till ökat välstånd för nationer, grupper och individer, men
även risker för ökade konfliktgenererande klyftor. Det är därför
väsentligt att bekämpa fattigdom och öka människors förmåga att delta i
den ekonomiska utvecklingen.
Resursknapphet och ojämn fördelning utgör en potentiell konfliktorsak
som ensam eller i kombination med andra strukturella riskfaktorer eller
utlösande omständigheter kan leda till väpnade konflikter inom och
mellan stater. På flera håll i världen befinner sig knappa vattenresurser i
centrum för den regionala politiken och i t.ex. Mellanöstern är
situationen kritisk. Experthjälp och ekonomiskt stöd för att utveckla nya
tekniska lösningar, kunskapshöjande insatser som leder till förnuftig
hushållning och åtgärder för att säkra en rättvis resursfördelning är
nödvändiga för att förhindra att vattenbrist blir en bidragande orsak till
att väpnade konflikter uppstår. Sådana insatser kan t.ex. möjliggöras
inom ramen för bilateralt och multilateralt utvecklingssamarbetet och
genom Världsbankens lånevillkor.
Skr. 2000/01:2
15
Insikten om att ekonomisk integration och andra former av mer tekniskt
samarbete på regional och subregional nivå kan ha en förebyggande
effekt är inte ny. Både nuvarande Världshandelsorganisationen, WTO,
och EU grundades en gång med utgångspunkt från denna insikt. Vi vet
att samverkan skapar ömsesidiga beroenden och ökar förtroende mellan
de involverade aktörerna i en potentiell konflikt. Handel och
specialisering skapar ökade möjligheter till utveckling och ömsesidiga
beroenden mellan potentiella eller forna fiender. Vikten av att
upprätthålla handelsströmmar och undvika att de produktiva delarna av
ekonomin ödeläggs medför att väpnade medel inte ses som ett effektivt
och förnuftigt sätt att lösa en motsättning.
Ekonomisk tillväxt, som främjas av ekonomisk integration är en
nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för att undanröja
strukturella potentiella konfliktorsaker som ökande fattigdom och
ekonomisk ojämlikhet. Medvetenheten om att ekonomiskt samarbete och
utveckling kan bidra till fredlig utveckling måste stärkas.
Stabilitetspakten för sydöstra Europa är ett exempel på hur ekonomiska
åtgärder förenas med demokratisk utveckling och militär säkerhet. I
Kinas relation med Sydkorea och Taiwan finns tydliga exempel på hur
ekonomiska relationer främjar stabilitet och säkerhet. Europeiska
unionens utveckling är det kanske bästa exemplet på hur ekonomisk
integration och ett integrerat arbetssätt lett till fred och ekonomisk
utveckling. På samma sätt är EU:s utvidgning av stor betydelse för de
stater som nu står på tur att inträda i unionen. Utvidgningen av EU
tydliggör i själva verket samarbetsprocessens inre kärna i vilken
konfliktförebyggande intar en central plats.
Väpnade konflikter skapar emellertid också förutsättningar för en typ
av ekonomier som inte kan frodas i fredstid och som har en negativ
inverkan på insatser som vidtas för att förhindra att väpnade konflikter
uppstår eller åter blossar upp.
Handel med vapen, narkotika, diamanter och människor, förskingring,
tvångsarbete, betalning för ”beskydd”, etnisk rensning av resursrika
landområden, enskilda gruppers kontroll av statlig egendom, systematisk
plundring och stöld kan bidra till att en väpnad konflikt uppstår, sprids
eller fortlever. Kunskap om aktörers ekonomiska och privata intressen är
därför nödvändig för att på ett effektivt sätt förebygga eller på andra sätt
hantera en väpnad konflikt.
Både strukturella biståndsinsatser, som t.ex. syftar till en rättvis
fördelning av ekonomiska framsteg, och direkta åtgärder som sanktioner
mot t.ex. illegal diamanthandel eller frysning av ledares olagligt
förvärvade tillgångar måste vidtas för att man skall komma till rätta med
dessa intressen. Utvecklingssamarbetet måste sträva efter att motverka att
ekonomiska särintressen tar sig otillbörliga och konfliktgenererande
former. Framgångsrikt förebyggande måste skapa incitament för fred.
Problematiken är särskilt framträdande i svaga stater liksom i
situationer där ekonomisk kris, stark ekonomisk och social ojämlikhet
eller förekomsten av värdefulla råvaror är framträdande drag. Den är
Skr. 2000/01:2
16
också påtaglig i transitionsländema, där öppna och effektiva procedurer Skr. 2000/01:2
vid privatisering är angelägna.
För att kunna agera tidigt och förhindra att väpnade konflikter bryter ut
krävs att vi använder existerande instrument i ett delvis nytt syfte. Många
av de instrument som idag används såväl inom utvecklingssamarbetet,
folkrätten eller handelssamarbetet som i krishanterande eller
fredsbevarande insatser kan förfinas ytterligare för att i än högre grad
kunna verka förebyggande. Det finns också behov av att utveckla nya
metoder för att samla in och analysera information, för att agera tidigt på
signaler om potentiell konflikt och för att initiera nya institutionella
mekanismer.
I konfliktförebyggande åtgärder kombineras instrument från olika
politikområden. En genomtänkt strategi måste följas och insatser i olika
skeden av en konflikt måste utformas utifrån klara målsättningar. De
resultat som eftersträvas både i det aktuella konfliktområdet och på
nationell, regional och internationell nivå måste tydligt beskrivas ur såväl
kort- som långsiktiga perspektiv.
EU:s gemensamma åtgärder är exempel på hur ett antal instrument,
såsom politiska uttalanden, handelsavtal, civila observatörer och stöd till
reformer kombineras för att genomföra en gemensam strategi i syfte att
motverka risken för att en väpnad konflikt bryter ut. Även inom FN-
systemet ser vi exempel på hur olika instrument kombineras inom ramen
för olika åtgärder. Genom program för att säkra tillgången på
förnödenheter, utplacering av en militär preventiv styrka och införandet
av politiska sanktioner kan spridningen av konflikter förhindras.
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, OSSE, kan med en
kombination av faltmissioner, valövervakning och besök från
minoritetskommissarien bidra till att förhindra att en väpnad konflikt åter
blossar upp.
Varje konfliktsituation är unik. En förebyggande åtgärd kräver att olika
instrument kombineras, ofta av flera aktörer i samverkan, på ett sätt som
måste vara anpassat till den aktuella situationen. En god överblick av de
mångtaliga instrumenten är tillsammans med en kritisk utvärdering av
deras effektivitet nödvändigt för att man skall kunna avgöra vilka
instrument som är att föredra i en specifik situation.
I en konfliktsituation är det viktigt att genuina förändringar i positiv
riktning kommer inifrån det samhälle som skall påverkas. Försök att
påtvinga parterna en modell som inte är lokalt förankrad kan fa motsatt
effekt och bidra till att utlösa snarare än förhindra en väpnad konflikt.
Genom god kunskap om de faktiska förhållandena och noggranna
konsekvensanalyser och riskbedömningar som analyserar effekterna av
möjliga åtgärder kan risken för oavsiktliga resultat minskas. En annan
viktig metod är att kartlägga och analysera olika parters ekonomiska eller
17
politiska särintressen. Väpnade konflikter inleds oftast av aktörer som av
olika anledningar tror sig få politiska eller materiella vinster. En
förebyggande strategi måste påverka sådana politiska och ekonomiska
incitament.
Instrumenten för konfliktförebyggande kan delas in i två
huvudkategorier. Strukturellt förebyggande innefattar instrument som
påverkar faktorer som är långsiktigt konfliktgenererande, medan direkta
förebyggande insatser består av instrument som påverkar faktorer som på
kort sikt kan leda till väpnad konflikt. I de flesta situationer behövs en
kombination av strukturella och direkta åtgärder.
Instrumenten kan även sorteras i fyra breda politikområden: det
ekonomisk-sociala, det politisk-institutionella, det diplomatiska samt det
som rör stabilitet och fysisk säkerhet. Genom att dela in instrumenten i
dessa fyra breda och mångfasetterade politikområden kan olika aktörers
roller i det konfliktförebyggande arbetet tydliggöras.
Många av instrumenten för strukturellt förebyggande inom det sociala
och ekonomiska området återfinns inom utvecklingssamarbetet. Insatser
som stärker skyddet av sociala och ekonomiska mänskliga rättigheter,
stöd till reformer och uppbyggnad av olika samhällssektorer, såsom
social- och hälsovårdssektom och ett fungerande näringsliv som ger
sysselsättning, teknisk hjälp till utveckling av jordbruket och bidrag till
förbättrad utbildning för både flickor och pojkar är exempel på sådana
instrument. Bland dessa finns också stöd till projekt som främjar hållbar
utveckling genom förnuftig och rättvis resurshushållning, insatser för att
främja kvinnors möjlighet att delta i det ekonomiska systemet eller
bidrag som förbereder återflyttning av flyktingar. Det är fråga om
långsiktiga insatser som stärker ett samhälle socialt och ekonomiskt,
vilket kan ha en stabiliserande effekt i situationer då det finns en påtaglig
risk för att en väpnad konflikt kan bryta ut.
Internationella valutafonden, Världsbanken och andra internationella
finansinstitutioner spelar en viktig förebyggande roll genom instrument
som bilaterala och multilaterala samarbetsavtal, utformande av
lånevillkor och handelsfrämjande insatser. De ramvillkor som WTO
ställer upp kan främja ekonomiskt utbyte mellan potentiella motparter i
en konflikt. EU har en stor uppsättning instrument i form av handels-,
partnerskaps- och samarbetsavtal.
Inom det politiskt-institutionella politikområdet finns ett brett
spektrum av möjliga förebyggande instrument som alla bidrar till att
stärka kapaciteten för fredlig konflikthantering. Stöd till att uppföra
demokratiska institutioner och genomföra demokratiska val,
utbildningsinsatser för att stärka respekten för och efterlevnaden av
folkrätt och mänskliga rättigheter, bidrag som skapar förutsättning för
bildandet av politiska partier och enskilda organisationer och reformering
av statliga förvaltningar är instrument som stärker politiska institutioner
och processer. De juridiska och rättsliga organen kan stärkas genom t.ex.
Skr. 2000/01:2
18
seminarier om polisens roll i en rättsstat eller bidrag till ett fungerande
domstolsväsende för att återupprätta förtroendet för rättssystemet.
Inrättande av sanningskommissioner och stöd till upprättandet av
internationella krigsförbrytartribunaler kan bidra till försoning, som i sin
tur minskar riskerna för att en väpnad konflikt bryter ut på nytt.
Journalistutbildning, stöd till lokala initiativ som syftar till att motarbeta
fördomar och mytbildning liksom stöd till oberoende media är andra
viktiga instrument. Även bidrag till forskning om konfliktorsaker och
stärkande av det civila samhället bör uppmärksammas.
Diplomati i form av en långsiktig och kontinuerlig politisk dialog med
ledare i ett potentiellt krisområde kan verka konfliktförebyggande.
Genom att etablera former för dialog på olika nivåer och i olika
strukturer kan man skapa kanaler för att påverka parterna då man ser
tidiga tecken på destabilisering. Politiska kontakter kan även syfta till att
främja andra långsiktiga insatser för att förebyggande väpnade konflikter,
t.ex. genom att ställa tydliga förändringskrav, uttala stöd för nationella
reformprogram eller understryka vikten av att strukturella riskfaktorer
motverkas. Stärkande av regionala organisationer och nätverk som
fördjupar kontakter mellan samhällen och som arbetar med
säkerhetsfrågor fyller en viktig funktion. Diplomatiska relationer kan
möjliggöra diskussioner om begränsad användning av vapen, ökad
kontroll inom ramen för befintliga avtal och säkerhets- och
förtroendeskapande instrument. Internationell närvaro i områden där
väpnad konflikt riskerar att bryta ut, såsom OSSE:s missioner i f.d.
Sovjetunionen, är ett annat exempel på tillämpning av strukturella
diplomatiska instrument.
Enskilda organisationer och individer, som parlamentariker, politiker,
akademiker, journalister och representanter från kyrkor, är viktiga aktörer
inom ramen för s.k. inofficiell diplomati. Genom informella kontakter
mellan potentiella eller forna fiender kan framstående individer och
andra representanter från det civila samhället på sikt fa till stånd ett bättre
förhandlingsklimat eller förbereda den politiska terrängen för ett plötsligt
genombrott i politiska sakfrågor, såsom vi sett exempel på i
Förbudsrepubliken Jugoslavien.
Inom området stabilitet och fysisk säkerhet finns ett stort antal
instrument för att förebygga väpnad konflikt. En central del är
reformering av säkerhetssektom, som bl.a. innefattar civil kontroll av
militär och polisväsende och en stark koppling mellan rättsväsende och
säkerhet. Utarbetande av en rekryteringspolitik som strävar efter en
representativ sammansättning av de väpnade styrkorna, återanpassning
av soldater, seminarier om militärens roll i fredstid och framtagande av
arbetsbeskrivningar och ansvarsfördelning för olika aktörer är instrument
som kan användas för att skapa en välfungerande säkerhetssektor under
demokratisk kontroll. Program för insamling och förstöring av lätta
vapen och stöd till genomförande och efterlevnad av internationella
vapenkontrollmekanismer är andra viktiga instrument.
Förtroendeskapande åtgärder kan verka stabiliserande och långsiktigt
konfliktförebyggande genom att reducera misstänksamhet mellan
folkgrupper och olika parters väpnade styrkor. Insatserna kan innefatta
Skr. 2000/01:2
19
ömsesidiga åtgärder för att öka transparens, såsom öppna redovisningar
av resurser, föranmälning av större övningar och utbyte av personal vid
militära utbildningar. Förtroendeskapande åtgärder kan syfta till att öka
den ömsesidiga kännedomen om aktörers intressen, kultur och
förväntningar.
Inom det ekonomiska och sociala området finns bl.a. instrument som
riktade ekonomiska och finansiella sanktioner. Frysande av makthavares
tillgångar utomlands och avbrott i förhandlingar om handelsavtal kan
användas i direkt förebyggande syfte. Även kortsiktiga biståndsinsatser
av olika slag, som humanitärt bistånd i en katastrofsituation, kan vara
verksamma förebyggande insatser. Utvecklingssamarbetet med fattiga
länder är till sin karaktär långsiktigt, men det kan finnas lägen då det bör
avbrytas eller inskränkas när en regering för en politik som riskerar leda
till väpnad konflikt.
Inom det politiskt-institutionella området kan stöd till media liksom till
rättsliga instanser fylla en viktig preventiv funktion även i ett mer akut
skede då risken för våldsutbrott är stor. Åtgärder för att stävja
hatpropaganda kan bidra till att hindra en våldsupptrappning.
Valövervakning och insatser för att möjliggöra genomförandet av ett
planerat parlamentsval och direkta åtgärder för att stärka den lokala
polisens och rättssystemets förmåga att stävja en stegrande vålds- och
kriminalitetstrend kan förhindra en destabilisering i ett akut skede.
Preventiv diplomati innefattar ett stort antal instrument, som
medlingsinsatser, förhandlingar, politiska uttalanden, konsultationer,
fredskonferenser, särskilda sändebud, informell diplomati, högnivåbesök
och undersökningsmissioner. Militära åtaganden om icke-angrepp,
upprättande av s.k. heta linjer och utfästelser om att avstå från aggressiva
uttalanden är andra viktiga direkta diplomatiska instrument.
I takt med att en destabilisering fortsätter kan den preventiva
diplomatin anta mer tvingande inslag, såsom offentliga fördömanden,
återkallande av erkännanden, politiska bojkotter, reserestriktioner och
avbrytande av samarbetsavtal. Militär avskräckning, genom bl.a. hot om
våldsanvändning och vapenembargon kan ha en förebyggande funktion.
Obeväpnade observatörer eller väpnad preventiv trupp är exempel på
direkta instrument ur området som rör stabilitet och fysisk säkerhet.
Genom preventiv utplacering av trupp, såsom skedde i Makedonien, blir
risken för geografisk spridning eller återuppblossande av en konflikt
mindre. Militära och civila observatörer kan verka stabiliserande genom
att övervaka efterlevnad av fredsavtal, kontrollera vapenflöden,
rapportera om trupprörelser och bidra till respekt för mänskliga
rättigheter. Ett exempel på insats med civila observatörer var OSSE:s
Kosovo Verification Mission (KVM) under den tilltagande krisen 1998 i
Kosovoprovinsen i Förbundsrepubliken Jugoslavien.
Civilpolis är ett annat instrument som kan användas i en konkret
risksituation för att bidra till att minska våldsanvändning. Genom att
Skr. 2000/01:2
20
säkra en rättvis distribution av förnödenheter i en katastrofsituation och
därmed förhindra att konflikt om tillgång till mat, sjukvård och bostäder
bryter ut kan räddningstjänst och humanitär hjälp utgöra preventiva
instrument.
Insatser för postkonflikthantering kan ske genom civil administration i
ett krisområde som gått igenom en fas av väpnad konfrontation. Syftet är
ofta att bidra till att minska risken för återfall i våld, men även att
förebygga att en väpnad konflikt bryter ut på allvar. Effektiv civil
administration utgör en del av ansträngningarna för att nå en
normalisering och förutsätter en fungerande samordning även med
internationella militära fredsfrämjande styrkor. Detta är en förutsättning
för att skapa en samordnad diskussion om utvecklings- och
säkerhetsrelaterade frågor. För att använda de militära resurserna på ett
optimalt sätt, bl.a. när det gäller planering, identifiering av behov och
samordning, behöver koordineringen mellan civila och militära insatser
på central, regional och lokal nivå förbättras.
Genom att kombinera olika förebyggande instrument i preventiva
åtgärder kan vi motverka hot mot den enskilde individens säkerhet och
skapa förutsättningar för en mer gynnsam utveckling som stärker
individens möjligheter. Anordnande av en EU-finansierad MR-utbildning
för lokal polis, internationell närvaro av civila observatörer från
Organisationen för amerikanska stater, OAS, eller en preventiv
utplacering av väpnad FN-trupp kan förbättra den fysiska säkerheten för
personer som tillhör en utsatt etnisk minoritet. Individens hälsa och
tillgång till materiella förnödenheter kan främjas genom ekonomiskt och
tekniskt stöd från Världsbanken till insatser för att säkra tillgången på
rent vatten. Humanitära insatser via FN:s World Food Programme bidrar
till att trygga tillgången till mat och därmed förhindra utbrott av en
väpnad kamp om resurser eller stora flyktingströmmar som kan verka
destabiliserande i landet eller regionen.
Medlemskap i regionala organisationer och internationella
handelsarrangemang som WTO, Sidas insatser för bidra till utvecklingen
av ett fungerande näringsliv med tillväxt och sysselsättning är exempel
på åtgärder som främjar kvinnors och mäns sociala och ekonomiska
välfärd. Liknande funktion har konstruktiva råd från OSSE:s
minoritetskommissarie om hur ett utbildningssystem bör reformeras för
att den etniska minoriteten skall fa undervisning på sitt eget språk.
Etablerandet och användandet av institutioner och processer för fredlig
lösning av motsättningar, såsom Afrikanska enhetsorganisationens,
OAU:s, konflikthanteringsmekanism, främjar utvecklingen av ett
demokratiskt samhälle där möjligheterna till politiskt deltagande och
rätten till personlig integritet värnas. Bidrag till enskilda organisationer
som anordnar internationell utbildning av domare och åklagare, regional
utbytesverksamhet mellan parlamentsledamöter och kunskapsöverföring
om hur ett lands konstitution kan utformas är andra exempel på
Skr. 2000/01:2
21
samarbetsinriktade åtgärder som främjar demokratisk utveckling och
respekt för mänskliga rättigheter och därmed påverkar den enskildes
möjligheter och friheter positivt.
Kombinationen av instrument från olika politik- och
verksamhetsområden är sålunda central. Det är också viktigt att skapa
förståelse för att instrumenten kan användas i och anpassas till olika
skeden av en konflikt. Civilpoliser kan t.ex. användas i en rad
sammanhang och med delvis skilda syften under olika faser. I ett tidigt
skede kan en mindre grupp civila poliser sändas ut med uppgift att
utbilda den lokala ordningsmakten i hur man hanterar dispyter. Under en
mer akut fas övervakas och hanteras tydliga motsättningar mellan
folkgrupper för att förhindra att dessa tar till vapen och under perioden
efter ett fredsavtal bidrar en kanske annorlunda sammansatt grupp till att
återupprätta förtroende för ett ifrågasatt och havererat rättssystem.
Det finns ett stort antal likasinnade stater, internationella och enskilda
organisationer, politiska ledare och andra engagerade personer,
representanter från media och näringsliv samt aktörer inom det övriga
civila samhället som genom långsiktighet och framförhållning verkar för
att förebygga väpnade konflikter. Vi kan urskilja åtskilliga tecken på att
förebyggande och förståelsen av att agera tidigt far stort genomslag på
den internationella arenan.
FN:s generalsekreterare har lyft fram konfliktförebyggande i en rad
anföranden och i sina senaste rapporter till generalförsamlingen.
Säkerhetsrådet gjorde i november 1999 ett uttalande om sin roll i
förebyggandet av väpnade konflikter och ytterligare en öppen debatt
hölls i juli 2000. Förenta nationerna har under de senaste åren skapat en
rad mekanismer for att förbättra sin kapacitet att agera effektivt och
integrerat på tidiga signaler om potentiella konflikter. Inom sekretariatets
politiska avdelning finns ett forum som under månatliga möten
analyserar potentiella risksituationer och möjliga handlingsalternativ för
att förhindra att en väpnad konflikt bryter ut. Detta organ kompletteras av
ett ramverk för samverkan mellan olika delar av FN-systemet, som bidrar
till en djupgående analys av den specifika situationen från olika
infallsvinklar.
EU:s toppmöten i Köln i juni 1999 och i Helsingfors i december 1999
har givit konfliktförebyggande hög prioritet. Arbetet med att stärka EU:s
förmåga att agera för att förebygga väpnade konflikter och hantera kriser
med såväl civila som militära insatser har inletts. Sverige spelar en
ledande roll inte minst för att utveckla EU:s förmåga till civil
krishantering. Den kapacitet som EU utvecklar på detta område kommer
också att bli av stor betydelse för det konfliktförebyggande arbetet, såväl
inom EU som FN och OS SE.
Skr. 2000/01:2
22
Vid toppmötet Feira i juni 2000, gavs kommissionen och den höge
representanten i uppdrag att inför Europeiska rådets möte i Nice i
december 2000 utarbeta förslag till hur EU:s förmåga att förebygga
väpnade konflikter på ett sammanhållet och effektivt sätt kan stärkas.
Målet är att skapa en mer integrerad politik för konfliktförebyggande,
som inkluderar EU:s alla berörda verksamhetsområden och institutioner.
Regeringen verkar för att ett viktigt steg i riktning mot en EU-politik för
förebyggande skall tas vid toppmötet i Göteborg i juni 2001.
EU:s roll som aktör för att förebygga väpnade konflikter manifesteras
också i utvecklingssamarbetet och utvidgningsprocessen.
Utvecklingssamarbetet är ett uttryck för ett globalt engagemang för
demokrati, fred och säkerhet. EU:s utvidgningsprocess och samverkan
med grannländer söder- och österut är uttryck för en medveten politik för
fredsfrämjande och konfliktförebyggande i Europas närområde.
Även EU:s Medelhavssamarbete, den s.k. Barcelona-processen, är
konfliktförebyggande och förtroendeskapande. Partnerskapet Europa-
Medelhavet upprättades i Barcelona 1995 av utrikesministrarna i de 15
EU-ländema och i tolv länder i Medelhavsregionen samt den palestinska
myndigheten. Barcelona-deklarationen är grunden för partnerskapet och
består av tre kapitel. Det första omfattar bl.a. politisk dialog,
säkerhetspolitik, främjande av demokratiska institutioner och respekt för
mänskliga rättigheter. Det andra kapitlet rör ekonomiskt och finansiellt
samarbete och stöd till partnerländema och syftar bl.a. till att upprätta ett
ffihandelsområde i regionen till år 2010. I det tredje kapitlet behandlas
kulturellt, socialt och ”mänskligt” utbyte och en dialog mellan kulturer.
Barcelona-processen är inte en del av fredsprocessen i Mellanöstern, utan
en parallell process. Konfliktförebyggande uppmärksammas också i EU:s
gemensamma strategi för Medelhavet, som antogs vid Europeiska rådet i
Feira i juni i år.
I Cotonou-avtalet mellan EU och de s.k. ACP-ländema understryks
vikten av att stärka regional och subregional kapacitet att agera
förebyggande, bl.a. genom att på ett målinriktat sätt motverka
grundorsaker och vidta andra nödvändiga åtgärder för att förhindra att
väpnade konflikter uppstår, sprids eller blossar upp på nytt.
OSSE:s breda säkerhetsbegrepp, som innefattar såväl militärpolitiska
aspekter som frågor om demokrati, mänskliga rättigheter, ekonomi och
miljö har starkt bidragit till organisationens utveckling och dess
konfliktförebyggande förmåga. Även den breda kretsen av deltagande
stater har varit grundläggande för organisationens möjlighet att verka. I
OSSE:s säkerhetsstadga, som undertecknades vid toppmötet i Istanbul i
november 1999 poängteras att förebyggandet av väpnade konflikter är en
av organisationens huvuduppgifter. Av avgörande betydelse för OSSE:s
framgångar är att alla deltagande stater erkänner de gemensamma
normerna och att efterlevnad av dessa normer är en angelägenhet för alla.
Genom OSSE:s instrument, främst ordförandeskapet,
minoritetskommissarien och den omfattande faltverksamheten med
kontor i ett 20-tal länder utför organisationen ett centralt
konfliktförebyggande arbete. Även på det militärpolitiska området har
OSSE fyllt en viktig funktion, bl.a. genom utformande av en
Skr. 2000/01:2
23
uppförandekod för demokratisk kontroll av försvarsmakten och de
väpnade styrkomas respekt för mänskliga rättigheter och humanitär rätt.
Stabilitetspakten för sydöstra Europa har tydliga förebyggande inslag
genom dess verksamhet för att förhindra att nya väpnade konflikter
blossar upp i regionen. De olika arbetsborden om säkerhet och rätt, om
ekonomiskt samarbete och om demokrati och institutionsuppbyggnad
syftar till att på ett integrerat sätt skapa ett gemensamt freds- och
utvecklingsperspektiv.
Också det under 1990-talet utvecklade samarbetet kring Östersjön och
Barents hav har en tydlig förebyggande effekt. Genom att skapa former
för dialog och samarbete i frågor som bl.a. rör den breda synen på
säkerhet skapas goda relationer och ökad kommunikation inom och
mellan stater, på samma sätt som tidigare skett inom det nordiska
samarbetet.
Nato:s nya förebyggande roll har på senare tid aktualiserats. Euro-
atlantiska partnerskapsrådets, EAPR:s, arbetsgrupp för samarbetet i
fredsbevarande kommer vid ministermötet i december 2000 att
presentera ett papper om EAPR:s roll i konfliktförebyggande. Som ett led
i arbetet med att identifiera de preventiva instrument och den kapacitet
som finns både inom EAPR och inom ramen för Partnerskap för fred,
PFF, arrangerades ett särskilt seminarium i Slovenien i oktober 2000.
Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, OECD:s,
biståndskommitté DAC (Development Assistance Committee) har en
särskild arbetsgrupp som utarbetar policyriktlinjer för biståndets växande
roll i konfliktsituationer. Arbetet, som leds av Sverige, inriktas under
hösten år 2000 på ett effektivare bistånd för konfliktförebyggande och
säkerhet. Även biståndets inflytande på konfliktskeden behandlas.
Konsultationer, som bland annat har inkluderat konfliktförebyggande,
har ägt rum i Afrika och Latinamerika.
G8-ländema har vid utrikesministermötena i Berlin i december 1999
och Miyazaki i juli 2000 betonat vikten av att det internationella
samfundet fortsätter att driva frågan om konfliktförebyggande. I
slutsatserna från toppmötet i Okinawa i juli 2000 konstaterade G8-
ländemas stats- och regeringschefer att en global kultur för förebyggande
bör främjas, bl.a. genom ökad kontroll av handel med lätta vapen och
diamanter, bekämpande av strukturella riskfaktorer genom ekonomisk
utveckling, ökad fokus på civilpolis och motverkandet av användning av
bamsoldater.
OAU upprättade genom ett beslut vid toppmötet i Kairo 1993 en
mekanism med uppgift att bidra till att förebygga, hantera och lösa
våldsamma konflikter. Mekanismen består bl.a. av en särskild enhet vid
OAU:s sekretariat. Tonvikten ligger på förebyggande åtgärder men
mekanismen skall även fylla en funktion i mer akuta konfliktsituationer.
Denna mekanism har en stor utvecklingspotential. För närvarande pågår
en process för att reformera OAU och för att öka
konflikthanteringscentrets kapacitet och effektivitet. Vid OAU:s
toppmöte i Lomé i juli 2000 antogs en deklaration om en konferens om
säkerhet, stabilitet, utveckling och samarbete i Afrika (CSSDCA).
Skr. 2000/01:2
24
Avsikten är bl.a. att man vartannat år skall ha möten då man behandlar
politiska och ekonomiska frågor på ett sammanhållet sätt.
OAS spelar en viss roll för att förebygga konflikter, bl.a. genom den
interamerikanska kommissionen och domstolen för mänskliga rättigheter.
OAS har också medlat i flera gränskonflikter, t.ex. mellan Ecuador och
Peru och i territorialvattentvisten mellan Nicaragua och Honduras, och
bedrivit minröjning i samarbete med IADB (Inter-American Defense
Board). Efter presidentvalet i Peru i maj 2000 fick OAS i uppgift att följa
den demokratiska utvecklingen i landet. OAS har ställt upp 29
rekommendationer för den peruanska regeringen att följa samt placerat
en permanent representant i Peru.
Association of Southeast Asian Nations, ASEAN, och dess regionala
forum ARE (ASEAN Regional Forum) har vid ett antal tillfällen
diskuterat preventiv diplomati, förtroendeskapande åtgärder,
normutveckling, förbättrade kommunikationskanaler och den potentiella
rollen för organisationens ordförande att agera i förebyggande syfte.
Inom Världsbanken uppmärksammas sambandet mellan
utvecklingssamarbete och konfliktförebyggande alltmer. Insatser tar
numera större hänsyn till politiska faktorer och i april 1997 antogs en
strategi för Världsbankens roll i postkonflikthantering och
återuppbyggnad. Strategin betonar bl.a. återuppbyggnad av politiska
institutioner, social och fysisk infrastruktur och insatser för att
återanpassa olika samhällsgrupper till en tillvaro utan väpnad konflikt.
WTO har sedan grundandet av föregångaren GATT 1948 främjat
handel och skapat ökade möjligheter till utveckling och ömsesidigt
beroende. Organisationen har på så vis bl.a. minskat incitamenten för
destruktivt agerande och därigenom haft en tydlig konfliktförebyggande
funktion.
Sverige har påbörjat arbetet med att utveckla och sprida förebyggande av
väpnade konflikter som en nödvändig strategi för internationell fred och
säkerhet och verkar för att ytterligare stärka det internationella
samfundets kapacitet att agera preventivt. Arbetet sker i bilaterala
kontakter, i multilaterala sammanhang inom organisationer som FN, EU,
OSSE och WTO, på seminarier och konferenser, i kontakter med
forskarvärlden och i möten med enskilda organisationer och företag. De
svenska ansträngningarna har vägletts av de övergripande mål och de
särskilda åtgärder som identifierades som centrala i
handlingsprogrammet. Presentationen nedan innehåller några exempel på
svenska åtgärder under de senaste åren. De relateras till det svenska
handlingsprogrammets fem huvudmål.
Skr. 2000/01:2
25
Att främja en kultur för konfliktförebyggande syftar till att stärka det
internationella samfundets vilja, förmåga och beredskap att agera för att i
tid förhindra utbrott av väpnade konflikter. Sverige verkar for att öka
medvetenheten om motiven för förebyggande, bidra till att stärka den
politiska vilja och skapa rutiner för preventivt agerande.
En mötesserie med regeringar och akademiker, initierad och
finansierad av Sverige anordnades under våren 2000 tillsammans med
FN-sekretariatet och forsknings- och utredningsorganisationen
International Peace Academy i New York. Syftet var att påverka FN-
systemets möjligheter att höja sin förmåga att förebygga väpnade
konflikter. En sammanfattning av det svenska handlingsprogrammet har
distribuerats till alla FN:s medlemsländer på FN:s alla officiella språk.
Det svenska handlingsprogrammet har presenterats också för EU:s
medlemsländer och institutioner. Tankeutbytet är ett viktigt led i arbetet
med att utveckla och stärka EU:s förmåga som konfliktförebyggare och
att utveckla en sammanhållen EU-politik på området. Även inom OSSE
och EAPR har de svenska tankarna om konfliktförebyggande mött stort
gensvar.
I juni 2000 anordnade Utrikesdepartementet tillsammans med
Utrikespolitiska Institutet (UI) och Stockholms internationella
fredsforskningsinstitut (SIPRI) ett internationellt seminarium på temat
”Förebygga väpnade konflikter - att söka efter politisk vilja, strategier
och effektiva instrument”. Syftet var att gå från retorik till praktik och att
identifiera konkreta bidrag till stärkandet av den globala förmågan att
agera förebyggande. Seminariet samlade representanter för
internationella och enskilda organisationer, näringslivet, forskarsamhället
och media samt tongivande politiska beslutsfattare och var ett led i
utformandet av ett integrerat synsätt för samverkan mellan olika aktörer.
Seminariet resulterade i de s.k. Krusenbergsslutsatsema, som kommer att
vara användbara i det fortsatta internationella konfliktförebyggande
arbetet.
Effektivt och framgångsrikt förebyggande av väpnade konflikter kräver
en ökad kunskap om och förståelse för strukturella riskorsaker.
Ekonomisk stagnation, ojämn resursfördelning såväl mellan folkgrupper
som mellan män och kvinnor, sociala orättvisor, odemokratiska
styrelseformer, systematisk diskriminering pga. kön, svaga
samhällsstrukturer, undertryckande av minoriteters rättigheter,
destabiliserande effekter av flyktingströmmar, etniska motsättningar,
religiös och kulturell intolerans samt spridning av massförstörelsevapen
och lätta vapen är exempel på sådana konfliktorsaker som bör analyseras.
Genom att fokus läggs på dessa riskfaktorer skapas ökade förutsättningar
för tidiga insatser, som angriper de väpnade konflikternas grundorsaker.
Skr. 2000/01:2
26
Genom det internationella utvecklingssamarbetet har Sverige aktivt Skr. 2000/01:2
bidragit till kunskaps- som kapacitetshöjande insatser som syftar till att
analysera och bearbeta dessa riskfaktorer. Stora delar av de
internationella ansträngningarna syftar just till att blottlägga och angripa
olika grundläggande konfliktorsaker.
Våldsamma konflikter kan uppstå mellan aktörer som på andras
bekostnad försöker öka den tillgängliga mängden vatten och trygga den
egna försörjningen. Inom samhällen kan motsättningar uppstå som en
följd av konkurrens om den knappa resursen mellan olika grupper av
vattenanvändare. Omstrukturerande åtgärder för att åstadkomma
vattenbesparingar kan också leda till samhälleliga påfrestningar och oro.
Utrikesdepartementet har initierat en process för att klarlägga och
analysera detta frågekomplex och utveckla svensk politik på området.
Också andra former av resursbrist kan orsaka eller bidra till utbrott av
väpnade sammanstötningar. Sida har inom ramen för sitt samarbetsavtal
med Göteborgs universitet initierat en studie om relationen mellan
fattigdom och konflikter. Rapporten kommer att presenteras under hösten
2000.
Ansträngningar för att förebygga en väpnad konflikts utbrott eller
återuppblossande motverkas ofta av att vissa enskilda aktörer eller
grupper har ekonomiska intressen och incitament av ett konfliktutbrott. I
syfte att belysa konflikters ekonomiska dimensioner stödjer regeringen
ett forskningsprojekt vid universitetet i Oxford. Resultatet av
forskningen, som klargör olika ekonomiska intressenters agerande i
konflikter, kommer att användas i det diplomatiska förebyggande arbetet.
Stor spridning och ansamling av lätta vapen har också en
konfliktgenererande och destabiliserande inverkan på en regions
utveckling. Tydligast märks detta kanske på den afrikanska kontinenten.
Sverige stödjer därför sedan 1998 den västafrikanska
samarbetsorganisationen ECOWAS (Economic Community of West
African States) och dess medlemsstaters moratorium för handel och
tillverkning av lätta vapen. Det svenska bidraget om en miljon US dollar
kanaliseras genom FN:s utvecklingsprogram, UNDP, som arbetar dels
med att genomföra moratoriet i regionen, dels med att utvidga det till
andra delar av Afrika. Sverige stödjer såväl nationellt som genom EU:s
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik även andra projekt som rör
lätta vapen, som t.ex. vapeninsamling och förstöring i Kambodja och
utbildning av polis- och tulltjänstemän samt förstöring av vapen i
Sydossetien.
Det långa svenska engagemanget för konfliktförebyggande har också
tagit sig uttryck i etablerandet 1966 av SIPRI, och stöd till dess forskning
om strukturella grundorsaker till väpnade konflikter. UD stödjer sedan
1997 SIPRLs utveckling av en databas för information om exportkontroll
av krigsmateriel och strategiska produkter. Databasen innehåller
information om nationella exportkontrollsystem i Europa och har stor
potential för riskanalys av betydelse för konfliktförebyggande. UD
stödjer sedan 1999 även SIPRLs projekt för att samla in fakta om
vapenflöden i syfte att utvärdera vilken inverkan lätta vapen har på
konflikter.
27
En viktig beståndsdel i det långsiktigt konfliktförebyggande arbetet är
globalt erkännande av och respekt för mänskliga rättigheter, demokrati
och folkrättens internationellt erkända normer samt spelreglerna för
internationell handel och ekonomiskt samarbete. Det internationella
normsystemet innefattar också gemensamma värderingar, visioner och
regler för att främja långsiktigt förebyggande. På senare år har Sverige
kraftigt ökat sitt stöd till arbetet med att stärka demokrati och mänskliga
rättigheter, i synnerhet i stater och regioner som uppvisar tecken på risk
för väpnad konflikt. Arbetet drivs av Sverige i det bilaterala och
multilaterala utvecklingssamarbete, liksom via EU.
Sverige stödjer, tillsammans med 18 andra stater, International IDEA
(Institute for Democracy and Electoral Assistance) som har sitt säte i
Stockholm. Institutet arbetar för att främja olika aspekter av demokrati
och demokratisering, såsom stöd till valprocesser, både på den nationella
och internationella nivån. IDEA har bl.a. utvecklat tänkandet kring
betydelsen av demokratiska metoder i all typ av hantering av potentiella
eller pågående väpnade konflikter. Institutet har organiserat regionala
arbetsmöten och varit rådgivande åt bl.a. OSSE:s kontor för
demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter, ODIHR, i Kosovo,
OSSE i Kroatien och FN-sekretariatet. IDEA har även tagit fram en
praktisk handbok, ”Democracy and Deep-Rooted Conflict: a Handbook
for Negotiators”, samt anordnat ett antal regionala seminarier. Ytterligare
studier om sambandet mellan demokratiska politiska system och
strukturellt konfliktförebyggande finns med i IDEA:s verksamhetsplan.
Sverige bidrar genom Sida till att hjälpa en rad länder att bygga upp
marknadsekonomi, offentliga institutioner och demokratiska system med
en fungerande rättsstat. Samtliga projekt skall ha ett medvetet och
genomtänkt könsperspektiv. Stora delar av demokratistödet slussas via
enskilda organisationer eller fristående institutioner i länderna. Svenskt
stöd går även till organisationer som slår vakt om kvinnors och barns
rättigheter. Sida har även lämnat stöd till den enskilda organisationen
International Alerts projekt om kvinnor och fredsbyggande och till ett
antal andra initiativ som analyserar kvinnors roll i fredsavtal.
Sverige främjar stärkandet av demokrati och ekonomisk utveckling
genom politisk dialog och utvecklingssamarbete. Stöd till rättsväsendet i
Nicaragua och till ombudsmännen för mänskliga rättigheter i Guatemala
och El Salvador är exempel på detta arbete. Sverige stödjer genom
utvecklingssamarbetet olika initiativ i Kuba som bidrar till att skapa
förutsättningar för ekonomisk och politisk systemöppning och som
främjar demokratiska reformer och respekt för mänskliga rättigheter.
Det konfliktförebyggande perspektivet far allt större utrymme i Sidas
arbete med mänskliga rättigheter, demokrati och fattigdombekämpning.
1998 presenterades den strategi för konfliktförebyggande och
konflikthantering inom det humanitära biståndet som nu kallas ”Strategi
för konflikthantering och fredsbyggande”. Sida genomfor för närvarande
en utvärdering av stöd till ett antal dialogfrämjande insatser.
Skr. 2000/01:2
28
Det internationella samarbetet har idag skiftat tyngdpunkten från
utarbetandet av normativa regler, som i sina huvuddrag redan finns på
plats, till åtgärder som främjar länders anslutning till och efterlevnad av
dessa. En grundpelare i det förebyggande arbetet är att stärka respekten
för det omfattande regelverk som FN och regionala organisationer
förhandlat fram sedan andra världskriget. Där finns en gemensam
värdebas med åtaganden som rör mänskliga rättigheter och som utgör
grunden for ett demokratiskt styrelseskick, rättsstatens principer och en
jämställd och human människosyn.
En viktig uppgift för Sverige och andra länder är att bilateralt och inom
ramen för olika organisationer ge stöd åt de konkret utformade
rekommendationer som olika expertorgan som FN:s bamkommitté och
Europarådets domstol presenterat. Sverige stödjer FN:s
övervakningsorgan för mänskliga rättigheter och verkar för att de sex
mänskliga rättighets-kommittéema skall få adekvata resurser för att
övervaka de FN-konventioner som ingår i dess uppdrag. Den s.k. artikel
90-kommissionen, som arbetar med övervakning av den humanitära
rätten, stöds mycket aktivt, och Sverige arrangerade 1998 kommissionens
första övning. Sverige verkar också för att tvistlösningklausuler skall
införas i internationella fördrag för att främja att motsättningar löses
■ genom fredliga mekanismer. I februari 2000 anordnades ett
internationellt nordiskt expertseminarium om allmänna humanitära
grundregler (”fundamental standards of humanity”) som syftar till att
stärka efterlevnaden av folkrätten.
Sverige verkar för att utformningen av handelsregler inom WTO skall
ha en medveten och positiv effekt på internationell fred och säkerhet bl.a.
genom att främja en hållbar utveckling, skapa rättvisa förutsättningar för
internationell handel och ekonomiskt samarbete, utveckla fredliga
tvistlösningsmekanismer och bidra till en demokratisk utveckling bland
organisationens medlemmar.
En förutsättning för klokt och framgångsrikt konfliktförebyggande är att
de diplomatiska, politiska, ekonomiska, folkrättsliga och militära
resurserna används på ett optimalt sätt. Vi måste därför betona vikten av
att förbättra metoderna för kunskapsuppbyggnad och preventiv diplomati
samt utveckla konfliktförebyggande strategier, handlingsprogram och
instrument. Att utveckla FN:s roll och dess möjligheter på det
konfliktförebyggande området är en viktig del i detta arbete. Genom en
bättre koordinering och arbetsfördelning mellan olika potentiella aktörer
som FN-systemet, EU, OSSE, Europarådet, Västeuropeiska unionen
(VEU), Nato och dess samarbetsorgan PFF och EAPR, de internationella
handels- och finansinstitutionema, bistånds- och utvecklingsorgan samt
andra regionala organisationer kan vi bidra till att utveckla nya och
förändrade samarbetsstrukturer för mer effektivt konfliktförebyggande.
Skr. 2000/01:2
29
Sverige bidrar med tre miljoner kronor per år under perioden 1997-99
till FN:s utbildningscentrum i Turin, UN Staff College, och dess
utbildning i konfliktförebyggande. Utbildningen syftar till att stärka
medvetenheten hos FN:s personal om konflikters grundorsaker, hur
potentiella konflikter identifieras och hur information om dessa
potentiella konflikter bör föras vidare inom FN-systemet för att främja ett
mer integrerat agerande inom FN.
Sverige lämnar också finansiellt stöd om 75 000 US dollar till FN:s
institut for utbildning och forskning, UNITAR, och dess projekt om
avrapportering från generalsekreterarens särskilda representanter och
sändebud. Syftet är att utarbeta en metodhandbok för FN:s särskilda
sändebud och därmed göra deras verksamhet mer effektiv.
Tillsammans med likasinnade arbetar Sverige för att det inom
säkerhetsrådet anordnas regelbundna regionala genomgångar av
potentiella konfliktområden. Genomgångarna skulle stärka FN:s och
säkerhetsrådets beredskap att agera på tidiga varningssignaler och bidra
till att skapa rutiner för det preventiva tänkandet inom organisationen. I
viss utsträckning har sådana genomgångar skett under senare tid, t.ex. om
Afrika.
Sverige kommer fortsätta sina aktiva ansträngningar att bidra till
doktrinutvecklingen på sanktionsområdet. Utgångspunkterna är att
framtida sanktioner skall vara så effektiva som möjligt och riktade mot
dem som bär ansvaret. Vid en debatt i säkerhetsrådet i april 2000 förde
Sverige fram konkreta synpunkter rörande vapenembargon, riktade
sanktioner, humanitära undantag samt kontroll och efterlevnad av
sanktionsregimema. Som ett led i uppföljningen av rådsdebatten tillsattes
en arbetsgrupp som i november skall presentera rekommendationer för
ett utvecklat sanktionsinstrument. Sverige kommer lämna fortsatta bidrag
till denna debatt.
I samband med FN:s konferens för uppföljning av kvinnokonferensen i
Peking anordnade Utrikesdepartementet tillsammans med organisationen
Kvinna till kvinna ett seminarium i New York i juni 2000. Under
seminariet presenterades bl.a. en analys av Dayton-avtalet gjord ur ett
j ämställdhetsperspektiv.
I arbetet med att stärka EU:s kapacitet att agera förebyggande har
Sverige spelat en nyckelroll, både genom att placera frågan på
dagordningen och genom väsentliga bidrag till innehållet i debatter och
beslut. Sverige initierade den rapport om stärkandet av EU:s
konfliktförebyggande förmåga som EU-kommissionen och höge
representanten skall presentera inför toppmötet i Nice. Sverige har även
medverkat i framtagandet av EU:s gemensamma ståndpunkt om
förebyggande av konflikter i Afrika och tog 1999 initiativet till en
särskild studie och diskussion om den oroande utvecklingen i Zimbabwe.
Regeringen har beslutat att möjliggöra en utökning av de svenska
bidraget till EU:s övervakningsmission på västra Balkan, vars syfte är att
förhindra att omfattande väpnade konflikter åter blossar upp i regionen.
En konkret konfliktforebyggande insats är de femtiotal experter som
Sverige ställer till OSSE:s förfogande för faltverksamheten i bl.a.
sydöstra Europa och i Kaukaus. Sverige har också genom sekondering av
Skr. 2000/01:2
30
svenska poliser till FN och OSSE i bl.a. Kroatien, Bosnien-Hercegovina
och Kosovo bidragit till att minska interetniska spänningar.
UD och Raoul Wallenberg-institutet anordnade i Lund i december
1999 ett symposium om OSSE:s förebyggande arbete, med syfte att bidra
till att överföra erfarenheterna från minoritetskommissariens och
fältmissionemas arbete, det breda säkerhetsperspektivet och det
integrerade konflikthanteringsperspektivet till andra regionala
organisationer.
I mars 2000 hölls på Utrikesdepartementet i Stockholm två seminarier
i direkt anslutning till varandra, ett med sydkoreanska och nordiska
representanter, och ett med nordkoreanska och nordiska representanter.
Diskussionerna koncentrerades kring erfarenheterna av OSSE-arbetet och
deras relevans för den koreanska halvön. Förhoppningen var att
seminarierna skulle bidra till ett bättre samtalsklimat mellan Nord- och
Sydkorea. Den gemensamma deklarationen vid det toppmöte mellan syd-
och nordkoreanska ledare som ägde rum i juni 2000 innehöll flera av de
element som behandlats vid seminariet.
På den afrikanska kontinenten tillhandahåller Sverige instruktörer till
kurser i fredsfrämjande och bidrar med civil och militär personal till FN-
missioner. Sverige har tillsammans med övriga nordiska länder ett
omfattande program for utbildning av utländska officerare och poliser.
Sverige stödjer också olika former av regionalt och subregionalt
samarbete, för att genom integration och samverkan skapa bättre
förutsättningar för stabilitet och fred och för att förhindra konflikter.
OAU mottar under perioden 1999-2001 1,2 miljoner kronor årligen från
Sverige som stöd till kapacitets- och effektivitetshöjande reformer av
organisationen.
En annan subregional organisation som tagit emot betydande stöd från
Sverige och de andra nordiska länderna är Southern African
Development Community, SADC, vars agenda omfattar bl.a. ekonomi,
säkerhets-, försvars- och miljöfrågor samt utrikespolitik. I dag
kanaliseras stödet främst genom Sidas regionala anslag och koncentreras
till mänskliga rättigheter, demokrati, förvaltning, vattenproblematiken
och Hiv/aids. Sverige deltar aktivt i dialogen och samarbetet mellan EU
och SADC och ett betydande internationellt (inklusive svenskt) stöd
utgick förra året till den regionala fredsfrämjande övningen ”Blue
Crane”. Sverige bidrar också med instruktörer till SADC:s regionala
center för utbildning i fredsfrämjande i Zimbabwe.
Sverige beslöt 1998 att bidra med 100 000 US dollar till Inter-
Govemmental Authority on Development, IGAD:s, fredsfond med
anledning av dess initiativ för freds- och försoningsansträngningar i
Somalia och Sudan. Hälften av det svenska bidraget har avsatts för
fredsprocessen i Sudan och ett nyupprättat förhandlingssekretariat i
Nairobi. Dessutom har Sverige lämnat stöd till svenska Liv- &
Fredinstitutet för utbildning i konfliktförebyggande verksamhet av
IGAD-sekretariatet och personer på respektive utrikesministerium i
IGAD:s medlemsstater.
Sverige är sedan några år tillbaka observatör i OAS. Sida har genom
OAS deltagit i finansiering av flera projekt, som syftat till försoning på
Skr. 2000/01:2
31
lokal nivå i bl.a. Nicaragua och Guatemala. Sida har även finansierat
minröjningsinsatser i Nicaragua och Honduras.
Civilpolisens roll i konfliktförebyggande och andra former av
konflikthantering uppmärksammas allt mer och Sverige har lämnat ett
bidrag på 200 000 kronor till SIPRLs projekt om internationella
polisinsatser. Projektet syftar bland annat till att klarlägga regionala
organisationers kapacitet och samarbete i polisffågor.
För att Sveriges insatser på det konfliktförebyggande området skall fa
internationellt genomslag krävs ett samlat engagemang av ett stort antal
aktörer. Det förutsätter att en förståelse för vikten av att agera
förebyggande genomsyrar verksamheten inom berörda departement och
myndigheter såsom Försvarsdepartementet, Justitiedepartementet, Sida,
Statens räddningsverket, Överstyrelsen för civil beredskap,
Migrationsverket, Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen samt inom
enskilda organisationer och forskarvärlden. Även den stora potential som
finns inom näringslivet bör engageras.
Kompetensutveckling, bättre kommunikationssätt, samordning samt
förbättrad informationsinhämtning och analys bidrar till att ytterligare
stärka den svenska förmågan att genomföra olika förebyggande insatser i
samverkan med nationella och internationella aktörer. För att Sverige
skall ha möjlighet att uppfylla de höga ambitionerna om en aktiv roll i
konfliktförebyggande måste resurser avsättas.
Ett sekretariat för konfliktförebyggande har upprättas inom UD:s idé-
och analysgrupp och en styrgrupp har skapats för policyutveckling inom
den förebyggande verksamheten. En arbetsgrupp för afrikansk
kapacitetsuppbyggnad inom konfliktförebyggande och krishantering har
initierats. Ytterligare ett antal organisationsöverskridande arbetsgrupper
har etablerats med berörda UD-enheter, departement och myndigheter för
att utveckla och fördjupa arbetet med de särskilda åtgärder som
presenterats i handlingsprogrammet. Departementet har inlett det
operativa arbetet med att genomföra en del av dessa åtgärder, bl.a. genom
att anordna internationella seminarier, driva konfliktförebyggandefrågan
inom EU och FN, analysera sambandet mellan demokrati och säkerhet,
främja erfarenhetsutbyte mellan OSSE och andra regionala
organisationer samt initiera en studie om vatten som konfliktorsak.
Den parlamentariska utredningen om Sveriges politik för global
utveckling, som skall lägga fram sitt betänkande senast den 31 oktober
2001 skall enligt direktiven beakta det konfliktförebyggande perspektivet
i sitt arbete.
Rådet för freds- och säkerhetsfrämjande insatser - ett organ som
samlar representanter från regeringen, myndigheter, forskarvärlden och
frivilligorganisationer - har bidragit till vårt gemensamma tänkande om
konfliktförebyggande. Kontakterna med forskare och akademiska
institutioner som bedriver relevant forskning kring förebyggande har
Skr. 2000/01:2
32
stärkts, bl.a. genom Sidas nära samarbete med en rad svenska
forskningsinstitutioner.
Sida bildade 1998 ett nätverk för konflikthantering, som bl.a. givit ett
antal föreläsningar i syfte att höja medarbetarnas kompetens i dessa
frågor. En intemutbildning i konflikthantering kommer att påbörjas under
hösten i samverkan med svenska universitet.
Det svenska handlingsprogrammet har spritts till svenska enskilda
organisationer som bedriver konfliktförebyggande och fredsfrämjande
verksamhet. Sida har givit ett bidrag till Forum för ffedstjänsts utredning
om folkrörelsernas nuvarande bidrag till, potential inom och framtida
strategier för konflikthantering, fredsbyggande och våldsförebyggande.
För att främja de svenska freds- och biståndsorganisationernas
kompetens, kapacitet och intresse för konfliktförebyggande stöder Sida
Sveriges kristna råds och Forum för ffedstjänsts utbildning och
kapacitetsutveckling för en freds- och ickevåldskultur med en miljon
kronor under åren 2000 och 2001. Projektet syftar bl.a. till att främja
samordning och samverkan mellan olika svenska organisationer,
institutioner och myndigheter.
Skr. 2000/01:2
Ett av de förebyggande insatsernas stora problem är svårigheten att visa i
vilka fall åtgärderna varit framgångsrika. Det är t.ex. problematiskt att
bevisa att en konflikt inte brutit ut tack vare de konfliktförebyggande
åtgärder som vidtagits. På samma sätt kan en väpnad konflikt vara
tillfälligt fryst, men blossa upp på nytt i ett senare skede. Svårigheterna
att visa på lyckade förebyggande insatser skall dock inte överdrivas. Det
finns en rad situationer där vi tydligt ser att olika insatser med stor
sannolikhet förhindrat att motsättningar utvecklas till väpnade konflikter
eller att omfattande våldsamheter brutit ut på nytt.
Lösningen av de spända relationerna mellan Ungem och Slovakien är ett
exempel på framgångsrikt förebyggande. Konflikten präglades av två
komplicerade frågor: den 600 000 personer stora ungerska minoriteten i
Slovakien samt det sedan 1970-talet planerade dammbygget i Donau. De
båda frågorna är beroende av varandra.
Under senare delen av 1992 uppmärksammades den oroliga situationen
av EU, Europarådet och OSSE. Europarådets parlamentariska församling
påpekade i sin genomgång av Slovakiens medlemsansökan till rådet ett
flertal brister i respekten för minoriteters rättigheter och OSSE:s
minoritetskommissarie rekommenderade strax därefter att en expertpanel
under två år skulle övervaka relationerna mellan slovaker och etniska
ungrare. Slovakiens Europarådsansökan accepterades ett år senare med
ett antal villkor rörande mänskliga rättigheter, inklusive rättigheter för
33
2 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 2
personer som tillhör minoriteter. En särskild övervakningskommitté
inrättades med syftet att följa efterlevnaden av rådets grundläggande
principer och komma med framtida rekommendationer.
Även inom ramen för den av dåvarande franske premiärministern
Balladur initierade stabilitetspakten fördes en rad rundabordssamtal för
att diskutera bilaterala dispyter. Pakten påskyndade ett avtal om goda
grannskapsförbindelser mellan Ungem och Slovakien, sedan EU
klargjort betydelsen av att de bilaterala frågorna om bl.a. minoriteter
löstes inom ramen för medlemskapsprocessen. Även om visst arbete
återstår i genomförandet av OSSE:s och Europarådets rekommendationer
har den slovakiska regeringen samarbetat med OSSE:s
minoritetskommissarie bl.a. i fråga om språklagen.
Dispyten kring dammprojektet Gabéikovo-Nagymäros på gränsen
mellan Ungem och Slovakien krävde internationella förebyggande
insatser efter att bilaterala diplomatiska ansträngningar hade misslyckats.
Ungems premiärminister Antal forsökte uppmärksamma OSSE på
situationens allvar, men det dröjde innan dessa varningssignaler följdes
av handling. EU:s medlingsinsatser fick dock genomslag och mildrade
krisen. Ett avtal om att skjuta upp byggandet, ge tillträde för en
internationell expertdelegation och hänskjuta tvisten till internationella
domstolen i Haag nåddes, vilket mattade av krisen. Både Ungem och
Slovakien var dessutom delar av EU:s Phare-program, vilket gjorde det
potentiellt än mer kostsamt för dem att motsätta sig den lösning som
presenterades och underlättades av EU.
Den förebyggande verksamheten i Slovakien-Ungem visar på
betydelsen av ekonomiska och politiska incitament i synnerhet om de är
formulerade som möjlighet till medlemskap i EU, Nato och Europarådet.
Exemplet illustrerar vikten av att finna nya lösningar och att kombinera
övervakningsmissioner, rekommendationer från OSSE:s
minoritetskommissarie och involvering av den internationella domstolen
med konkreta samarbetsavtal av ekonomisk och politisk karaktär.
Det internationella samfundets insatser i Makedonien lyfts ofta fram som
ett - i varje fall hittills - framgångsrikt exempel på
konfliktförebyggande. I december 1992 gav FN:s säkerhetsråd mandat
för den första rent förebyggande truppinsatsen i FN:s historia, United
Nations Preventive Deployment Force (UNPREDEP). Syftet var
ursprungligen att avskräcka en kränkning av Makedoniens erkända
gränser, men med tiden kom mandatet också att omfatta instrument för
att hantera interna spänningar mellan den makedonska majoriteten och
den albanska minoriteten och främja den civila utvecklingen. Vid den
tänkta mandatförlängningen i februari 1999 lade Kina dock in sitt veto
och hävdade att UNPREDEP uppfyllt den ursprungliga uppgiften. Den
egentliga orsaken var dock snarare Makedoniens erkännande av Taiwan.
Vetot fick till följd att UNPREDEP tvingades avveckla sin verksamhet i
Makedonien.
Skr. 2000/01:2
34
En OSSE-mission med likartat syfte upprättades 1992, men dess
verksamhet inriktades huvudsakligen på mänskliga rättigheter,
demokratisering och övervakning av interetniska relationer. Detta gav
missionen den viktiga uppgiften att i samarbete med OSSE:s
minoritetskommissarie avge tidiga varningssignaler.
Minoritetskommissarien har verkat för att minska spänningarna mellan
makedoner och den albanska minoriteten genom att främja dialog och
minoritetsdeltagande och föreslå lösningar på frågor som är särskilt
känsliga för befolkningsgrupper, såsom högre utbildning på albanska.
Även Europarådet har bidragit till de förebyggande insatserna genom
tidsbegränsade projekt som syftar till att dämpa de interetniska
spänningarna. Ett handels- och samarbetsavtal med EU har skapat nya
möjligheter för ömsesidigt samarbete och politisk dialog där särskild
tyngdpunkt lagts på interetnisk försoning och skydd för mänskliga
rättigheter. Upprättande av Stabilitetspakten för sydöstra Europa bidrar
till att genom integration stabilisera regionen inklusive Makedonien. Att
aktivt hjälpa Makedonien att nå medlemskap i WTO är en annan viktig
komponent i de förebyggande insatserna.
Genom det av UNHCR initierade humanitära evakueringsprogrammet
(HEP) överfördes från den stora flyktingströmmen från Kosovo till
Makedonien 1999 närmare 100 000 personer till länder utanför
närområdet. Syftet var bl.a. att förebygga akuta etniska spänningar i
Makedonien. Sverige tog del i HEP genom att ta emot skyddsbehövande
samt ställa personal från Statens invandrarverk (numera
Migrationsverket) till UNHCR:s förfogande.
Exemplet visar hur civila och militära instrument på ett framgångsrikt
sätt kan kombineras för att förebygga väpnade konflikter. Genom
handels- och samarbetsavtal med EU skapades dessutom ekonomiska
incitament för att försöka hantera motsättningarna med fredliga medel.
De konfliktförebyggande insatser som hittills gjorts har varit
framgångsrika i att avstyra en konflikt mellan slaver och albaner i
Makedonien. Situationen i regionen är dock fortfarande osäker, varför
risken för våldsutbrott som kan påverka Makedonien kvarstår.
Ett annat exempel på framgångsrikt konfliktförebyggande är de insatser
som gjorts i Estland. Under den process som ledde fram till den estniska
självständigheten 1991 var reaktionen stark mot den förryskning som
landet utsatts för under efterkrigstiden. Mellan 1989 och 1993 antogs ett
antal lagar som bl.a. reglerade medborgarskap, rösträtt, utbildning och
möjlighet till kulturellt självbestämmande. Vissa befolkningsgrupper,
främst ryssar, upplevde emellertid en känsla av utanförskap. Situationen
präglades av spänningar mellan Tallinn och Moskva, inte minst till följd
av hotfulla uttalanden från Ryssland. Den ryska truppnärvaron i landet
var naturligtvis ett betydande orosmoment.
OSSE:s närvaro fyllde en viktig övervaknings-, förvarnings- och
rapporteringsfunktion, och missionens regelbundna kontakter med
Skr. 2000/01:2
35
representanter som företrädde den rysktalande befolkningen bidrog till en
lugn händelseutveckling. OSSE:s minoritetskommissarie hade upprepade
samtal med de etniskt ryska ledarna i nordöstra Estland för att klargöra
vikten av integration och respekt för Estlands konstitution.
Minoritetskommissarien hänvisade flitigt till internationella normer och
lämnade också konkreta rekommendationer till den estniska regeringen
om hur minoritetssituationen borde förbättras. Också EU spelade en
viktig roll och kunde använda de pågående
frihandelsavtalsförhandlingama och Estlands del i stödprogrammet Phare
som medel för att främja en utveckling i positiv riktning.
Under tiden efter självständigheten har den estniska regeringen gjort
stora ansträngningar vad gäller den ryskspråkiga befolkningens legala
och sociala situation. OSSE har genom åren kunnat lämna ett viktigt stöd
för regerings ansträningam därvidlag. Estland uppfyller EU:s politiska
kriterier för medlemskap och har följt i stort sett alla OSSE-missionens
och minoritetskommissariens rekommendationer.
Viktigt för framstegen i Estland var det nära samarbetet mellan OSSE,
Europarådet och EU. Möjligheten for Estland att integreras i den
europeiska samarbetsstrukturen var en bidragande faktor till öppenheten
mot t.ex. OSSE:s involvering. Ytterligare en faktor som påverkade
utfallet i positiv riktning var de internationella organisationernas goda
relationer med den estniska regeringen och framför allt med presidenten.
På det ekonomiska området bidrog frihandelsavtal med Sverige och EU
samt Estlands tidiga anslutning till WTO till stabila yttre villkor för den
estniska ekonomins återhämtning och utveckling.
Insatserna i Estland visar på värdet av koordination mellan olika
aktörer, fördelen av goda relationer med partema i den potentiella
konflikten och vikten av att kombinera olika instrument, såsom t.ex. tyst
diplomati, internationella normer, folkrättsliga mekanismer och
ekonomiska incitament.
FN:s och Sveriges fredsbyggande och konfliktförebyggande insatser i
Centralamerika kan lyftas fram som framgångsrika exempel på
förebyggande, främst i syfte att förhindra att väpnade konflikter blossar
upp på nytt. I Centralamerika har verksamheten omfattat FN-
observatörsstyrkor, valövervakning, försoningsarbete, awäpning,
repatriering av ca. 200 000 flyktingar, stärkande av rättsväsendet och
demokrati.
1992 präglades Nicaragua, kort efter att sandinistema lämnat över
makten till Violeta Chamorros regering, av motsättningar inom den
politiska eliten som hotade att leda till en konstitutionell kris mellan den
exekutiva makten och parlamentet. Läget i landet var labilt. Sverige tog
tillsammans med UNDP:s representant i Managua initiativ till en
stödgrupp för Nicaragua, med UNDP-kontoret i Managua som tekniskt
sekretariat och representant för FN. Avsikten var att förebygga en
allvarligare konflikt genom att villkora det långsiktiga biståndet till
Skr. 2000/01:2
36
landet med att den politiska eliten visade upp en enighet i grundläggande
frågor. Samtidigt erbjöds stöd för att en sådan enighet skulle kunna
uppnås. Metoden visade sig framgångsrik, obyråkratisk och
kostnadseffektiv.
Insatserna i Centralamerika visar på behovet av och möjligheterna för
samspel mellan utvecklingssamarbete och konfliktförebyggande och
vikten av samarbete med enskilda organisationer och andra delar av det
civila samhället.
Skr. 2000/01:2
Erfarenheter visar att det internationella samfundet i flera fall har varit
framgångsrikt med att förebygga väpnade konflikter. De exempel som
ges ovan utgör några framgångsrika insatser, men det finns naturligtvis
många andra, ibland inte offentliggjorda, fall av effektivt förebyggande.
Samtidigt finns det anledning till kritik mot och granskning av
otillräcklighet och brist på agerande i flera andra fall. FN-rapportema om
Rwanda och Srebrenica och det mänskliga lidande vi har sett i t.ex.
Tjetjenien, Östra Timor och Liberia visar hur försök till
konfliktförebyggande tragiskt misslyckats.
Det internationella samfundets förebyggande insatser har hittills varit
ad hoc-baserade och inte alltid resultatet av långsiktiga överväganden om
när, var och hur en åtgärd bör vidtas. Tydligare mål som relateras till
bättre handlingsalternativ än väpnad konflikt har ofta saknats.
Målstyrningen behöver förbättras. Den politiska viljan och förmågan att
agera tidigt, genomtänkt och samordnat vid potentiella kriser måste
stärkas. Förståelsen bör utvecklas för hur direkt och strukturellt
förebyggande är relaterat och hur det integrerade synsättet kan främjas
och förbättras.
Att förhindra väpnade konflikter åligger i första hand partema i
konflikten. Först om dessa inte agerar eller misslyckas och behöver eller
efterfrågar hjälp finns det anledning för utomstående att ingripa. Ofta tar
det tid innan det internationella samfundet samlar sig till att ingripa,
något som ofta beskrivs som brist på politisk vilja.
Ett grundläggande problem är bristen på fokus från det internationella
samfundets sida på vissa oroshärdar i olika delar av världen. Ofta saknas
tillräcklig analys av konfliktorsaker och av möjligheter att i tid påverka
händelseförloppet. Även om konfliktförebyggande åtgärder är mindre
kostsamma än ffedsframtvingande insatser är det ändå förenat med såväl
politiska som ekonomiska kostnader. Trots att vi gång efter annan sett de
katastrofala konsekvenserna av att låta ett internationellt ingripande vänta
tills bilderna av lemlästade civila förmedlas via media är det ofta först i
detta akuta skede som resurser och stöd för en insats kan mobiliseras.
37
Resultaten av insatserna - räddade människoliv och förhindrad
kapitalförstöring - kan vara svåra att bevisa, både inför en politisk
opposition och för den allmänna opinionen. En konflikt som aldrig
blossade upp skapar inga tidningsrubriker och ger sällan omedelbar
”belöning” för den som vidtar åtgärder.
Konkurrensen på den internationella agendan är hård och vissa
potentiella konfliktområden uppmärksammas inte av inflytelserika stater,
vars agerande ibland påverkas av kortsiktiga nationella intressen.
Enskilda staters bristande engagemang eller ovilja att agera kan försvåra
mindre aktörers möjligheter till framgångsrikt agerande, t.ex. inom
internationella organisationer. Utdragna beslutsprocesser, som kan
uppfattas som handlingsförlamning, försvagar internationella
organisationers trovärdighet och möjligheter för konfliktförebyggande.
Att under ett tidigt skede av en konflikt identifiera en viss stat eller
region som potentiellt riskområde kan vara politiskt känsligt och
uppfattas som att den utpekade statens suveränitet och ansvar för att lösa
interna problem inte respekteras. Utrymmet för att besluta om
konfliktförebyggande åtgärder begränsas därför av att vissa felaktigt
likställer prevention med intervention. Förhållandet är snarare det
omvända. Även om effektivt förebyggande i viss utsträckning måste
kombinera både positiva åtgärder såsom diplomatiska konsultationer och
ekonomiska bidrag till utbildning med mer tvingande insatser, är
prevention en samarbetsinriktad strategi. Genom att agera tidigare kan
man i högre grad använda sig av positiva, samarbetspräglade åtgärder, av
”morötter” i stället för ”piskor”.
Den otillräckliga politiska viljan att agera i tidiga skeden av en
potentiell konflikt kan också ha en psykologisk förklaring. Det finns en
djupliggande mänsklig benägenhet att skjuta problem ifrån sig så länge
de inte är överhängande. En turbulent situation som riskerar att utvecklas
till en väpnad konflikt ses vanligen som ett avlägset eller rent av
hypotetiskt hot, som ur beslutsfattarens synvinkel kanske inte motiverar
riskfyllda och kostsamma åtgärder. Det är heller inte ovanligt att somliga
konflikter stundtals betraktas som så hopplösa fall att de inte förtjänar
vare sig uppmärksamhet eller inblandning. ”Investeringen” i
förebyggande förefaller då alltför osäker.
Nationella och internationella ledares politiska vilja att fatta beslut om
förebyggande kan stärkas på flera, kompletterande sätt. Svårigheten att
visa på lyckosamma konfliktförebyggande insatser skall, som nämnts,
inte överdrivas. Problemet är snarare att fånga såväl politikers och andra
beslutsfattares som allmänhetens intresse för de framgångsrika exempel
som finns och skapa förståelse för vilka konsekvenser som sannolikt
undveks genom vidtagna åtgärder.
Preventiva insatser måste uppfattas som motiverade i allmänhetens och
medias ögon. Det måste ligga i allmänhetens intresse att skattemedel
används för konstruktiva förebyggande insatser i stället för till mer
kostsam krishantering.
Genom att sprida kunskap och information om konfliktförebyggande
och om framgångsrika insatser kan vi bidra till att allmänheten ställer
större krav på beslutsfattare att agera förebyggande. Exempel från
Skr. 2000/01:2
38
preventivt tänkande inom områden som hälsovård, trafikplanering och
brottsförebyggande kan användas för att förtydliga behovet av och
självklarheten i att agera innan konsekvenserna blir för allvarliga.
Vi måste också tydliggöra de mer specifika motiven för att agera
förebyggande. Väpnade konflikter är förenade med ofantliga kostnader.
Förberedelser för våldsanvändning, krigens förstörelse av människor,
samhällsstrukturer, kulturer, värderingar, samförstånd och annat som hör
till normala livsbetingelser samt återuppbyggnad och normalisering av
samhällen slukar enorma resurser. De årliga kostnaderna för
världssamfundets militära och civila insatser i f.d. Jugoslavien beräknas
till cirka 70 miljarder kronor. En internationell kapacitet för att
kostnadsberäkna potentiella och pågående väpnade konflikter skulle
kunna ge regeringar goda argument för tidigt agerande. Därmed skulle
gemensamma förebyggande åtgärder fa ökad trovärdighet.
Incitamenten för förebyggande agerande blir tydligare om prevention
ställs i relation till de alternativa strategier som står till buds. Även om
konfliktförebyggande givetvis är förenat med såväl ekonomiska som
politiska kostnader är de inte lika omfattande som för de storskaliga
krishanteringsinsatser som internationella aktörer tvingas vidta då
strålkastarljuset riktas mot döende civila eller tvångsrekryterade
bamsoldater. Bristen på tidigt agerande resulterar ofta i ett växande
politiskt och humanitärt krav på engagemang från staters och regionala
och internationella organisationers sida.
Den privata sektorn och affärsvärlden utgör en delvis outnyttjad kraft
för att motivera politisk vilja. Handel och investeringar utvecklas bäst i
en miljö som präglas av stabilitet och förutsägbarhet, demokratiska
styrelseformer och respekt för mänskliga rättigheter. Ökad samverkan
mellan regeringar, internationella och enskilda organisationer och
näringslivet kan bidra till mer framgångsrikt förebyggande. Gemensam
utveckling av metoder för hantering av hotande konfliktsituationer kan
öka förebyggandets effektivitet såväl i det strukturella arbetet som i
konkreta risksituationer.
Bilden av konfliktförebyggande som en samarbetsinriktad strategi för
att främja människors säkerhet och internationell fred förtjänar också att
stärkas. Förvisso innebär effektiv prevention ofta en kombination av
positiva och tvingande åtgärder, av ”morötter” och ”piskor”. Att utforma
demokratistödet så att det främjar integrationen av etniska grupper, att
möjliggöra samtal mellan parter i en potentiell konflikt eller vidta riktade
finansiella sanktioner mot en ledare som bidrar till systematisk
utrensning är dock betydligt mindre intervenerande än en militär
fredsframtvingande styrka.
Genom ändamålsenliga mekanismer och institutioner, både inom och
mellan olika aktörer, kan konfliktförebyggande utvecklas till en naturlig
och mindre kontroversiell del av det internationella samarbetet.
Regelbundna genomgångar av potentiella konflikthärdar bör bli rutin
inom olika internationella och regionala organisationer. På så vis minskas
farhågor för att stater eller regioner känner sig utpekade som
riskområden. Att fatta beslut om förebyggande insatser blir då mindre
Skr. 2000/01:2
39
politiskt känsligt, i synnerhet om åtgärderna är av det samarbetsinriktade
slaget.
Trots övertygande motiv är tidigt agerande på de flesta håll i världen
fortfarande en vision som ännu inte omsatts i handling. Ett stort antal
aktörer ställer sig till fullo bakom konfliktförebyggande som tanke, men i
en tid fylld av redan pågående krig och väpnade konflikter kan det vara
svårt att frigöra resurser och energi att agera också i de fall då man bara
ser indikationer på en möjlig våldsutveckling.
Vi måste acceptera att det tar tid för förebyggandet att bli en självklar
och naturlig strategi för att främja människors säkerhet, och att
främjandet av förebyggande inte innebär att det internationella samfundet
inte kan eller bör agera också i senare skeden. Redan nu bör emellertid
resurser avsättas för förebyggande, både nationellt och inom
internationella organisationer. En metod kan vara att skapa och stödja
fonder inom internationella organisationer som med tydliga
beslutskriterier och direktiv kan finansiera förebyggande insatser. I stater
som Danmark, Norge och Storbritannien har befintliga anslag
koncentrerats i en särskild fond för förebyggande.
Effektivt resursutnyttjande kräver dessutom att det förebyggande
perspektivet får större genomslag också i t.ex. utvecklingssamarbetet.
Resursbristen och den tunga arbetsbördan bör ses som ytterligare ett
argument för att främja det preventiva tänkandet och för att dagens
situation inte är hållbar i längden.
För att stärka den internationella förmågan och viljan att agera
konfliktförebyggande krävs politiskt ledarskap. En krets av engagerade
regeringar kan tillsammans med andra aktörer spela en central roll för att
etablera förebyggandets normer och principer. Det är angeläget att söka
formulera gemensamma mål där den enskilda människans överlevnad
och utveckling står i centrum och enas om vissa grundläggande principer
för att nå dessa mål. En central uppgift är att tydliggöra såväl
möjligheterna som fördelarna med att låta tidiga varningssignaler följas
av ett tidigt agerande.
Den politiska viljan att fatta beslut om konfliktförebyggande är beroende
av kunskap om hur en genomtänkt och effektiv insats kan utformas.
Framgångsrikt förebyggande förutsätter att signaler om en potentiell
väpnad konflikt inte bara registeras utan också analyseras och utmynnar i
konkreta handlingsmöjligheter.
En rättvisande och trovärdig analys är beroende av av information från
olika källor om utvecklingen i riskområden. Fria medier kan vara viktiga
förmedlare av saklig information och analys, men vi har också sett
exempel på hur media bidrar till ryktesspridning, desinformation och
propaganda. Enskilda organisationer med närvaro i regionen är en annan
viktig informationskanal. Det finns idag en rad internationella nätverk
och system för förvarning och den nya teknologin förbättrar
Skr. 2000/01:2
40
möjligheterna för informationsspridning. Regelbundna regionala Skr. 2000/01:2
genomgångar av potentiella riskområden, övervakning av mänskliga
rättigheter och identifikation och analys av konfliktorsaker bidrar med
ytterligare underlag. Information om potentiella oroshärdar och
konfliktrisker framkommer också ofta i andra fora. I rapporterna till FN:s
kommission för de mänskliga rättigheterna framkommer t.ex. värdefull
information som kan och bör användas i det förebyggande arbetet.
En förebyggande insats måste föregås av en heltäckande analys som
innefattar kartläggning av de involverade aktörernas intressen och
värderingar, identifiering av de grundläggande konfliktorsakerna och en
tydlig riskbedömning. Utifrån en god förståelse för hur de förebyggande
instrumenten används och kombineras för att anpassas till den specifika
situationen kan ett antal konkreta handlingsalternativ presenteras.
Analysen måste också identifiera den tidpunkt i en potentiell konflikt
som är bäst lämpad för en förebyggande insats och bör kompletteras med
en bedömning av alternativa kostnader - om krig bryter ut. Utformandet
av en effektiv förebyggande insats kräver dessutom inte bara beslut om
innehållet utan också en medvetenhet om möjliga
implementeringsproblem och hur insatsen bör avslutas.
Genom noggranna analyser av varningssignaler skapas också möjlighet
att urskilja de situationer där risken för väpnad konflikt är som störst och
behovet av internationella insatser mest akut. Det är också viktigt att
systematiskt utvärdera genomförda insatser - lyckade såväl som
misslyckade - för att tydligare kunna identifiera de mest effektiva
instrumenten och strategierna.
De exempel på förebyggande insatser som redovisades i kapitel åtta visar
att framgångsrik prevention ofta är multilateral. Det finns i dag ingen
organisation som ensam har all kapacitet och kompetens för effektiva
insatser. En mängd olika aktörer fyller viktiga funktioner när det gäller
konfliktförebyggande. Behovet av koordination och integration av olika
åtgärder blir större ju närmare ett akut krisskede som en insats görs,
särskilt eftersom konflikter vid närmare analys framstår som alltmer
komplexa.
Framgångsrikt förebyggande kräver samverkan, även i de fall då en
aktör i praktiken måste ta på sig en ledande roll för att insatserna skall bli
effektiva. I dag brister det ofta i information och koordinering mellan de
aktörer som är involverade, särskilt i långsiktiga insatser. Detta är ett
problem som kanske är lika allvarligt som brist på information om själva
konflikten.
Sverige verkar på olika sätt, bl.a. inom FN, för att samla de länder som
gemensamt vill agera för att stärka konfliktförebyggande som en central
del av internationellt freds- och säkerhetsfrämjande. Därmed vill vi skapa
ett politiskt utrymme och stöd för en förändring av tänkande och
agerande i en förebyggande riktning.
3 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 2
FN-stadgan fastlägger att stater har ett juridiskt ansvar att lösa sina
tvister med fredliga medel, medan säkerhetsrådet har ett huvudansvar för
upprätthållandet av internationell fred och säkerhet. Stadgans kapitel VIII
möjliggör ett nära samarbete mellan FN och regionala arrangemang.
Ansvaret är således delat - såväl stater som FN och regionala
organisationer har ett tungt ansvar för att förebygga väpnade konflikter
inom och mellan länder.
En genomtänkt arbetsfördelning behöver inte utgå från det
organisatoriska perspektivet, utan kan ställa den potentiella konflikten
och dess specifika problem i centrum. En insats måste involverar aktörer
med tillgång till alla de instrument som efterfrågas. Det är förvisso
viktigt att det internationella samfundet talar med en röst i de frågor som
berör konflikten i ett land eller i en region, men alla aktörer behöver
nödvändigtvis inte inkluderas i samtliga insatser. Med dagens
resursbegränsningar är detta inte heller möjligt
En möjlig modell för arbetsfördelning mellan olika nivåer kan ta sin
utgångspunkt i subsidiaritetsprincipen. Förebyggande insatser bör
initieras av de lokala aktörerna, eftersom huvudansvaret för att förhindra
eskalering till väpnad konfrontation ligger hos parterna. Är dessa
ansträngningar otillräckliga bör det finnas beredskap hos och möjlighet
för regionala aktörer att involveras och först därefter träder FN in.
Engagemang från en regional aktör utesluter emellertid inte att andra
regionala organisationer eller FN involveras. Det finns även möjlighet för
regionala aktörer som EU att i samverkan med FN agera utanför sina
gränser.
Arbetsfördelningen har såväl för- som nackdelar. Å ena sidan minskar
belastningen på FN, men dess medverkan skulle å andra sidan
aktualiseras först i ett sent skede, då konflikten har fördjupats och blivit
mer svårhanterlig. Inom regionala organisationer finns dessutom en risk
för att enskilda betydelsefulla stater tillåts spela en alltför stor och inte
alltid opartisk roll. FN-systemet, och i synnerhet säkerhetsrådet, måste
därför ha löpande information om, och stå i kontakt med, de
förebyggandeprocesser som hanteras av subregionala eller regionala
organisationer. FN har alltid möjlighet att, om situationen så kräver,
engagera sig redan på ett tidigt stadium.
Det är viktigt att etablera modeller för horisontell arbetsfördelning och
samordning mellan aktörer på olika nivåer. Lokala diskussioner mellan
parterna kan underlättas om t.ex. en enskild organisation agerar som
medlare. På regional nivå kan enskilda grannländer och individer
komplettera den regionala organisationens agerande och FN:s insatser
kräver kanske stöd från andra internationella aktörer som t.ex. enskilda
länder, de internationella finansinstitutionema eller EU.
Exakt hur samverkan ser ut i vaije enskilt fall måste variera - vaije
konflikt har sina egna förutsättningar och sin egen dynamik. Partema och
sammanhangen varierar, liksom viljan till internationellt engagemang.
Alla konflikter är olika och måste analyseras utifrån sina egna
grundläggande förhållanden. Det kan därmed inte finnas färdiga mallar
för hur en förebyggande insats skall se ut.
Skr. 2000/01:2
42
Förebyggandet av väpnade konflikter är och kommer att fortsätta vara en
prioriterad utrikespolitisk fråga och kommer att genomsyra vårt
internationella engagemang i olika fora och regioner.
Preventiva insatser är generellt sett mindre kostsamma än krishantering
och återuppbyggnad. Effektivt konfliktförebyggande kräver en klar länk
mellan kunskap och insikt om verkligheten å ena sidan och det konkreta
underlaget för politiskt beslutsfattandet å den andra. Ett verksamt
förebyggande arbete bör vara integrerat mellan olika sektorer och
omfatta både nationella och internationella aktörers arbete. De bör
fokusera på gemensamt identifierade och tydligt definierade mål.
Handlingsprogrammets fem huvudmål fortsätter att vara vägledande
för det svenska engagemanget. För att stärka den svenska och
internationella kapaciteten att agera förebyggande bör dessa övergripande
målsättningar i än större utsträckning än hittills kopplas till operativa
förslag.
En stor del av UD:s och andra departements och myndigheters arbete är
redan i dag relaterat till konfliktforebyggande, krishantering och
återuppbyggnad. Det sker en betydande samverkan mellan olika
politikområden och nya problemområden. Frågor om handel med lätta
vapen och om krigsmaterielexport har t.ex. identifierats och blivit
föremål för särskilt samråd. Genom att arbeta i projektform med andra
nationella aktörer har UD:s organisation börjat anpassas till att bättre
kunna hantera konfliktförebyggande verksamhet.
Regeringens ambition har under senare år varit att integrera ett
konfliktperspektiv i landstrategiprocessema. I de riktlinjer till Sida för
stöd till regionalt samarbete som regeringen antog i februari 1999 anges
att stöd på det säkerhetspolitiska området bör syfta till att förebygga och
hantera konflikter. Fortsatt vikt kommer att läggas vid att analysera
potentiella konfliktorsaker i samarbetsländema för att i ett tidigt skede
kunna angripa strukturella faktorer som riskerar leda till väpnade
konflikter. Ökad vikt kommer således att läggas vid att anlägga ett
konfliktförebyggande perspektiv i hela utvecklingssamarbetet.
Den pågående parlamentariska utredningen om Sveriges politik för
global utveckling beaktar konfliktförebyggande.
Det är väsentligt att de erfarenheter och den expertis som svenska
diplomater, militärer och annan personal skaffat sig genom sina
Skr. 2000/01:2
43
ansträngningar inom internationell förebyggande diplomati och Skr. 2000/01:2
krishantering samlas och sprids inom UD, till andra relevanta
departement och myndigheter samt till andra aktörer.
Utrikesdepartementet kommer att ta initiativ till en utbildningssatsning
som syftar till att höja vår kapacitet att agera förebyggande. Utbildningen
bör involvera berörda departement och myndigheter och inkludera
utbyten med t.ex. enskilda organisationer. Satsningen bör syfta till ökad
kompetens att identifiera strukturella och direkta konfliktorsaker, förstå
samhällsomvandling och potentiella konfliktförlopp och förbättra
samordning och informationsutbyte. Förmågan att presentera konkreta
handlingsalternativ baserade på analys av information från olika aktörer
bör utvecklas.
Det är viktigt att kompetensutvecklingen utformas så att den aktuella
målgruppens behov tillgodoses. Dess kärna bör utgöras av
arbetsseminarier där praktiska exempel och övningar används för att
utveckla deltagarnas kunskaper om konfliktanalys,
förebyggandeinstrumentens användbarhet och planering och
genomförande av insatser. Aktuella forskning bör ingå, liksom
folkrörelsernas och företagsvärldens erfarenheter från området.
Lärdomar bör inhämtas från såväl interna program som andra aktörers
verksamhet. Den av Sida och UD gemensamt utvecklade utbildningen för
mänskliga rättigheter, demokrati och barns rättigheter är en god
inspirationskälla, liksom Sidas interna utbildning i förebyggande. Arbetet
som utförts av Utredningen om samordning av civil och militär
utbildning för internationella insatser utgör en annan viktig källa till
kunskap för att utveckla relevanta utbildningsprogram. FN:s
utbildningscenter i Turin, UN Staff College, bedriver en
utbildningsverksamhet för FN:s fältpersonal som kan ge underlag för
utveckling av en svensk konfliktförebyggande kompetensutveckling.
Utrikesdepartementet verkar för att utveckla samverkan mellan
Regeringskansliet och de delar av i första hand den svenska, men även
den internationella, forskningsvärlden som har kompetens och
specialkunskaper med relevans för regeringens arbete med att förebygga
väpnade konflikter. En ökad sådan samverkan bör kunna underlätta för
regeringen att hålla sig ajour med nya forskningsrön inom ett brett
spektrum av akademiska discipliner som har beröring med
förebyggandefrågor och människors motiv och beteenden i
konfliktsituationer. Genom intensifierad dialog med forskare kan den
svenska regeringens kunskapsbas stärkas och bättre förutsättningar för
det internationella förebyggandearbetet skapas.
Arbete pågår därför, som föreslås i handlingsprogrammet, med att
upprätta ett forum för regelbundet samråd mellan forskare och praktiker.
Som ett led i detta arbete pågår sonderingar vid svenska universitet och
andra forskningsinstitutioner för att öka kunskapen inom
Regeringskansliet om aktuell forskning. Dessa sonderingar har överlag
44
mötts av positiva reaktioner. Många forskare ser gärna ett ökat utbyte
med praktiker, inte minst för att kunna öka egna förutsättningar att ge
policyrelevanta bidrag om konfliktorsaker och metoder för
konfliktförebyggande.
Ett integrerat svensk förebyggande tänkande och agerande förutsätter en
strategisk användning av anslagna medel. Ett möjligt förfarande är att
förfina etablerade beslutsformer så att de tillgodoser behovet av ett
integrerat perspektiv med målet är att göra beredningsprocessema
kortare. Utrikesrådskretsen förstärkt med representanter för berörda UD-
enheter och andra departement blir ett centralt forum för gemensam
beredning av konfliktförebyggande insatser.
Resurser bör på ett snabbt och effektivt sätt kunna avsättas till analys
och utvärdering av konkreta risksituationer, till undersökningsmissioner
och rapporter från ett potentiellt riskområde samt till s.k. ”track-two”-
initiativ såsom informella och inofficiella medlar- och
förhandlingsinsatser på lokal eller regional nivå. Även särskilda studier
bör kunna finansieras. Resultatet bör bli en mer strategiskt genomtänkt
och enhetlig konfliktförebyggande politik.
Det konfliktförebyggande perspektivet bör i än högre grad än tidigare
integreras i de operativa enheternas dagliga verksamhet. Detta ställer
krav på nya färdigheter, attitydförändringar och metodutveckling.
Enheterna har också ett särskilt handläggaransvar för de i
handlingsprogrammet prioriterade åtgärderna och möjligheter att
identifiera nya åtgärder och utmaningar på området. Betydande
samverkan mellan de olika operativa enheterna, departementen och
myndigheterna är nödvändig.
Styrgruppen för uppföljning av handlingsprogrammet för
konfliktförebyggande bör utvecklas till en samrådsgrupp som inkluderar
Utrikesdepartementets enheter samt andra departement och myndigheter,
som Sida. Gruppens syfte bör vara att integrera konfliktförebyggande i
verksamheten och främja ett gemensamt och koordinerat agerande.
Gruppen bör även behandla förslag på forskningsuppdrag, särskilt av
sektorsöverskridande karaktär.
De olika, f.n. ett tiotal, enhetsöverskridande icke-permanenta
projektgrupper som verkar för att genomföra handlingsprogrammet inom
olika områden bör rapportera om sin verksamhet i denna samrådsgrupp.
Projektgrupperna leds av de enheter som är mest berörda av de
frågeställningar gruppen behandlar.
Skr. 2000/01:2
45
Utrikesdepartementet och Sida bereder frågan om projektbidrag till
främjande av en kultur för förebyggande i det civila samhället. Svenska
och internationella enskilda organisationer har initierat ett projekt, som
bl.a. innefattar framtagande av policydokument, anordnande av
seminarier och analyser av tidigare erfarenheter av konfliktförebyggande.
Seminarierna kommer att anordnas under det svenska ordförandeskapet.
Regeringen följer utredningen om folkrörelsernas bidrag till, potential
inom och framtida strategier för konflikthantering, fredsbyggande och
våldsförebyggande med stort intresse.
Sida för diskussioner med folkrörelsenätverket Forum för ffedstjänst
om hur konfliktperspektivet kan integreras i de enskilda
organisationernas utvecklingssamarbete.
• Ytterligare anlägga ett förebyggande perspektiv i utvecklings-
samarbetet.
• Ta initiativ till en svensk utbildningssatsning om
konfliktförebyggande.
• Stärka samarbetet med forskarvärlden genom att inrätta ett forum för
regelbundna möten mellan forskare och praktiker.
• Skapa bättre samråds- och beslutsformer som leder till en mer
strategisk användning av medel för konfliktförebyggande.
• Utveckla mer integrerade metoder för regeringens arbete med
förebyggande.
• Stärka samarbetet med enskilda organisationer.
Skr. 2000/01:2
Bristande samordning mellan olika delar av FN-systemet och även med
de internationella finansiella institutionerna begränsar möjligheten att
bedriva effektivt konfliktförebyggande. Sverige kommer att verka
ytterligare för att samarbetet och samordningen mellan FN-systemets
olika delar, mellan FN och regionala och subregionala organisationer
samt mellan FN, enskilda organisationer och affärsvärlden utvecklas och
stärks. En vängrupp för generalsekreterarens konfliktförebyggande
politik är under utveckling med Sverige som central aktör. För att
ytterligare stärka FN:s kapacitet att agera tidigt bör en stående
undersökningsmekanism inrättas.
Regeringen avser att följa upp utvecklingsmöjligheterna för ”FN:s
ramverk för samordning” (UN framework for coordination) som är ett
forum för informationsutbyte, utvärdering av risker och identifiering av
preventiva åtgärder. Samordningen inom detta ramverk inkluderar tio
institutioner inom FN-systemet men kan även omfatta medlemsstater.
Ramverket syftar till att på ett tidigt stadium identifiera potentiella kriser,
som kan bli föremål för konfliktförebyggande åtgärder eller
46
fredsoperationer. I dagsläget har tolv länder identifierats som prioriterade
potentiella konfliktområden. Ramverket ligger i linje med svenska tankar
om behovet att förändra FN:s reaktiva handlingsmönster.
Sverige kommer att delta aktivt i uppföljningen av rapporten från FNs
panel om fredsbevarande operationer, den s.k. Brahimirapporten, som
behandlar brister i existerande system. Vårt mål kommer bl.a. att vara att
förstärka ett förebyggande synsätt inom detta område, särskilt vad gäller
postkonflikthantering.
Regeringen har beslutat att bidra med 400 000 US dollar till den fond
som på norskt initiativ skapades 1996 för förebyggande verksamhet
(Trust Fund for Preventive Action). Fonden handhas av FN:s enhet för
politiska frågor (DPA), som därmed har fatt ökat manöverutrymme och
kunnat ta en rad initiativ och genomföra insatser som inte rymts inom
ramen för ordinarie budgetanslag. Medel från fonden har också använts
för att anställa personal och upprätta ett internationellt sekretariat som
bl.a. assisterade och underlättade fredssamtalen i Arusha som var en del
av den burundiska fredsprocessen. Med bidrag från fonden sändes en
internationell undersökningsmission till Algeriet för att rapportera om
situationen i landet till FN:s generalsekreterare som senare
offentliggjorde rapporten.
Fortsatt stöd till FN:s utbildningscenters (UN Staff College) program
för konfliktförebyggande är under beredning.
Regeringen kommer att stödja Internationella fredsakademin,
International Peace Academy, i New York med 150 000 US dollar under
2000-01. Institution är fristående men har ett intimt samarbete med FN-
systemet. Bidraget skall bland annat möjliggöra en uppföljning av det i
kapitel sju nämnda svenskfinansierade projektet om stärkande av FN:s
kapacitet att på ett effektivt och integrerat sätt agera
konfliktförebyggande.
• Bidra till utvecklingen av en vängrupp för förebyggande inom FN.
• Verka för att inrätta en stående undersökningsmekanism.
• Aktivt delta i uppföljningen av rapporten från FN:s panel om
fredsbevarande operationer, den s.k. Brahimi-rapporten.
• Ge ekonomiskt stöd till FN:s fond för förebyggande, till FN:s
utbildningscenter samt till Internationella fredsakademin,
International Peace Academy.
Skr. 2000/01:2
47
Regeringen kommer inför och under det svenska EU-ordförandeskapet
att prioritera konfliktförebyggande och sträva efter att utveckla en
sammanhållen EU-politik på området. Det övergripande syftet är att få
förebyggande att genomsyra EU:s hela verksamhet. En sammanhållen
EU-politik anknyter till visionen bakom skapandet av EU, dess historiska
konfliktförebyggande roll, medlemsstaternas gemensamma och starka
intresse för frågan och de gemensamma framväxande normerna om tidig
förebyggande verksamhet.
EU förfogar över en stor potential av samlade konfliktförebyggande
medel inom unionens tre pelare. Dessa bör utnyttjas för att stärka EU:s
roll som konfliktförebyggare. Avsikten är verka för att ett program för
konfliktförebyggande presenteras vid Europeiska rådet i Göteborg i juni
2001.
Regeringen kommer att fortsätta att aktivt bidra till arbetet med de
rekommendationer om EU:s framtida konfliktförebyggande roll som
skall presenteras vid toppmötet i Nice i december 2000. Avsikten är
verka för att ett program för förebyggande vid Europeiska rådet i
Göteborg i juni 2001. Återkommande genomgångar av potentiella
konfliktområden bör bli rutin inom EU, och rådsekretariatet bör fa i
uppdrag att presentera regelbundna rapporter om potentiella konflikter
och tänkbara åtgärder som ministerrådet tar ställning till.
Relaterat till betoningen av förebyggande av väpnade konflikter drivs
inom EU också ett parallellt arbete med att bygga ut den civila och
militära krishanteringskapaciteten. Sverige kommer att fortsätta att spela
en ledande roll i detta arbete.
För närvarande pågår arbetet med att anta nya riktlinjer för
gemenskapens utvecklingssamarbete. Inom ramarna för denna process
verkar Sverige för en ökad samstämmighet mellan det arbete som sker
inom utvecklingsområdet och det konfliktförebyggande området.
Regeringen bidrar aktivt till kommissionens arbete med demokrati-
och valfrågor. Under det svenska ordförandeskapet kommer
kommissionen att tillsammans med bl.a. International IDEA anordna ett
seminarium om hur EU:s demokratiarbete och valövervakning kan
utvecklas, bl.a. i förebyggande syfte.
Även det arbete som bedrivs inom EU:s högnivågrupp för asyl och
migration har konfliktförebyggande aspekter. Handlingsplaner, som
spänner över de allmänpolitiska samt bistånds- och migrationspolitiska
områdena finns nu för bl.a. Somalia, Irak och Albanien med närområde.
Sverige kommer aktivt att verka för en vidareutveckling av detta arbete,
som i likhet med den svenska politiken baseras på en helhetssyn på
migrationsfrågoma.
EU förbereder ett aktivt deltagande i den konferens om illegal handel
med lätta vapen, som kommer att äga rum under sommaren 2001. Detta
arbete kommer under våren att samordnas av Sverige i rollen som EU-
ordförande.
Skr. 2000/01:2
48
• Verka för att få till stånd regelbundna genomgångar inom EU, FN
och andra internationella strukturer och organisationer av potentiella
riskområden och rapporter om lämpliga förebyggande åtgärder.
• Främja samarbetet mellan EU, FN och OSSE genom regelbundna
konsultationer och utbyte av information och kunskap.
• Fortsätta att spela en ledande roll i utvecklandet av en förebyggande
politik inom EU och verka för att ett program för förebyggande
presenteras vid toppmötet i Göteborg i juni 2001.
• Verka för att öka samstämmigheten mellan utvecklingspolitiken och
konfliktförebyggande inom Unionen.
• Samarbeta med kommissionen i arbetet med att utveckla EU:s
demokratiarbete och valövervakning som ett förebyggande
instrument.
• Aktivt delta i utvecklingen av den civila och militära krishanteringen.
• Bidra till att utveckla förebyggandeaspektema i EU:s asyl- och
migrationspolitik.
Skr. 2000/01:2
Regeringen kommer att vara pådrivande för att utveckla OSSE:s
konfliktförebyggande roll. Vi kommer att verka för att stärka EU som
aktör i OSSE och främja samarbetet mellan EU och OSSE, bl.a. i arbetet
med att utveckla OSSE:s civila insatsberedskap. OSSE:s samarbete med
andra internationella organisationer inom ramen för den i Istanbul 1999
antagna plattformen bör utvecklas, särskilt på faltet, och den mänskliga
dimensionens (mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens
principer) centrala roll i det konfliktförebyggande arbetet bör stärkas
ytterligare. OSSE:s snabba operativa utveckling ställer ökade krav på
snabb sekondering av personal till OSSE:s fåltverksamhet och
förstärkning av organisationens sekretariat. Åtgärder för att sprida
OSSE:s konfliktförebyggande erfarenheter till andra regionala
organisationer och till FN bör stimuleras.
Inom ramen för Stabilitetspakten för sydöstra Europa driver regeringen
bl.a. frågan om att etablera ett regionalt ”försoningsinstitut” på Balkan.
Institutet skall ha till uppgift att bidra till det långsiktiga
återuppbyggnadsarbetet för att skapa en stabil fred i regionen.
Ett försoningsinstitut skulle kunna vara en knutpunkt i ett nätverk, en
tankesmedja och en mötesplats med syfte att främja meningsutbytet
mellan skilda åsikter, kulturer och religioner. Genom att samla bl.a.
statliga aktörer, opinionsbildare, journalister, forskare, lärare och
representanter för utbildningsväsendet och det civila samhället kan
institutet också fungera som nav i ett nätverk mellan personer verksamma
49
inom olika ämnesområden i och utanför regionen. Institutet skulle också
kunna bidra till samhällsdebatten genom att ta upp frågor av betydelse
för den framtida politiska, ekonomiska, sociala och kulturella
utvecklingen. Relationerna mellan regionen och omvärlden, i första hand
EU, är ännu en central beståndsdel i processen. Ytterst skulle institutet
kunna bidra till att överbrygga motsättningar och återupprätta förtroende
mellan stater och folk, och därigenom på sikt skapa varaktig stabilitet,
fred och försoning i regionen som helhet.
• Vara pådrivande för att utveckla OSSE:s konfliktförebyggande roll.
• Sprida erfarenheterna från OSSE:s arbete till andra internationella
och regionala organisationer.
• Verka för att möjliggöra snabbare sekondering av personal till
OSSE:s fältverksamhet.
• Verka för att etablera ett försoningsinstitut på Balkan.
Skr. 2000/01:2
Regeringen har identifierat ett antal särskilda prioriteringar för
samarbetet med olika regionala och subregionala organisationer samt
med andra länder.
Regeringen är beredd att i olika former fortsätta att stödja uppbyggnaden
av regional och subregional kapacitet när det gäller förebyggande och
hantering av våldsamma konflikter, inklusive fredsbevarande. Detta är
naturligt mot bakgrund av det stora antalet väpnade konflikter i Afrika.
Sverige önskar utveckla ett långsiktigt samarbete med OAU.
Utgångspunkten är att OAU, ibland i samarbete med subregionala
organisationer och FN-systemet, måste få möjligheter att spela den
centrala roll på det konfliktförebyggande och konflikthanterande området
som organisationen bör och som situationen i Afrika kräver. På
subregional nivå bör fortsatt svenskt stöd utgå till SADC, ECOWAS och
IGAD för att bygga upp deras kapacitet för konfliktförebyggande och
krishantering.
En arbetsgrupp för svenskt stöd till afrikansk kapacitetsuppbyggnad
inom konfliktförebyggande och krishantering (AKA-gruppen) har
nyligen upprättats. AKA-gruppen inkluderar representanter från utrikes-
och försvarsdepartementen samt Sida och dess arbetet skall vägledas av
principer om regionalt perspektiv, långsiktighet och god
givarsamordning. Gruppen kommer att kartlägga de relativt omfattande
svenska insatser som redan pågår på området. Vidare bör arbetsgruppen
ge förslag till policy på området, bl.a. utifrån FN:s normativa arbete,
utvecklingen inom DAC, EU:s gemensamma position om konflikter i
Afrika och svenska tankar framlagda i regeringens skrivelse till
50
riksdagen om ”Afrika i förändring - En förnyad svensk Afrikapolitik
inför 2000-talet” (Skr 1997/98:122).
Regeringen har tagit initiativ till en nordisk dialog med afrikanska
länder om konfliktförebyggande och krishantering. I december anordnas
ett möte mellan de nordiska länderna och en rad afrikanska stater för att
diskutera ett fördjupat samarbete kring fred och säkerhet i Afrika.
EU:s Medelhavssamarbete, den s.k. Barcelona-processen, bör prioriteras
även i fortsättningen. Detta gäller inte minst sociala och kulturella frågor
som har bäring både på Sveriges och EU:s internationella relationer på
hur de miljoner invandrare, vanligen muslimer, som kommit till EU-
ländema, på ett konfliktfritt sätt skall integreras i våra samhällen.
Barcelona-processens tredje utrikesministermöte den 15-16 april 1999 i
Stuttgart bekräftade bl.a. att en freds- och stabilitetsagenda för
Medelhavet skall utarbetas och fastslog det ekonomiska och
handelspolitiska samarbetets centrala roll för Barcelona-processen.
Det svenska institut som upprättats i Alexandria skall tjäna som
mötesplats mellan Europa och regionen och främja en dialog i politiska,
ekonomiska, sociala och kulturella frågor av ömsesidigt intresse.
Institutet invigdes i oktober 2000.
I Latinamerika och Karibien finns möjligheter för Sverige att agera både
gentemot OAS, genom EU och bilateralt med respektive land. Från
svenskt håll prioriteras situationen i Colombia. Frågan om huruvida
Sverige och/eller EU bör inta en aktiv roll i den colombianska
fredsprocessen är dock avhängig av en klart uttalad begäran från alla
inblandade konfliktparter. Någon sådan begäran har inte gjorts. Det finns
dock många sätt på vilka fredsprocessen kan stödjas. För svensk del kan
detta bl.a. ske genom att erbjuda Sverige som mötesplats för parterna i
konflikten. Det skedde i februari 2000 då en delegation på hög nivå från
colombianska regeringen och gerillagruppen Colombias revolutionära
armé, FARC, deltog i ett seminarium om ekonomi och samhälle i
Sverige.
Mot bakgrund av att det i flera latinamerikanska länder finns risk för
utveckling mot interna konflikter eller auktoritära regeringar kommer
Sverige att inom det konfliktförebyggande utvecklingssamarbetet,
särskilt vad gäller stöd till demokratisering, prioritera Bolivia, Colombia,
Kuba och Centralamerika. Från svenskt håll utvecklas för närvarande en
ny strategi för utvecklingssamarbete med Centralamerika och Karibien.
Inför EU-ordförandeskapet kommer framförallt Colombia och Kuba att
prioriteras.
Skr. 2000/01:2
51
Sverige har ett särskilt intresse och ett långvarigt engagemang i
Koreafrågan och är det enda land i världen med tre officiella
representationer på Koreahalvön: ambassaderna i Pyongyang och Seoul
samt NNSC-delegationen (Neutral Nations Supervisory Commission) i
Panmunjom. Sverige har under den senaste tiden engagerat sig i
förtroendeskapande insatser på Koreahalvön, bl.a. genom besök i
regionen och genom ett nordiskt seminarium med Syd- respektive
Nordkorea i Stockholm i mars 2000. Sverige avser att fortsatt stödja den
positiva inter-koreanska process som inletts efter det historiska
toppmötet mellan de båda koreanska ledarna i Pyongyang i juni. Under
det svenska ordförandeskapet i EU kommer Koreafrågan att prioriteras.
Sverige bidrar även till ansträngningarna för att främja försoning
mellan östtimoresema efter självständigheten från Indonesien, bl.a.
genom stöd till det arbete som bedrivs vid institutionen för freds- och
konfliktforskning vid Uppsala universitet.
• Utveckla det långsiktiga samarbetet med OAU.
• Ge fortsatt stöd till regionala och subregionala organisationer som
SADC, ECOWAS och IGAD.
• Fördjupa det svenska stödet till afrikansk kapacitetsuppbyggnad inom
konfliktförebyggande och krishantering, bl.a. genom arbetet i den
nyligen upprättade arbetsgruppen.
• Aktivt stödja Barcelona-processen och utvecklingen av freds- och
säkerhetsstadgan för Medelhavet.
• Främja Alexandriainstitutet som en mötesplats för samarbetet och
förståelse mellan olika kulturer.
• Aktivt bidra till konfliktförebyggande, försoning och återuppbyggnad
i Latinamerika och Karibien.
• Utveckla förebyggandeaspektema i en ny strategi för
utvecklingssamarbetet med Centralamerika och Karibien.
• Fortsätta det långvariga engagemanget för en lösning av
Koreakonflikten.
Skr. 2000/01:2
Det är viktigt att utveckla vår förståelse för hur konfliktförebyggande är
relaterat till utvecklingssamarbete, demokratiutveckling och ekonomiskt
samarbete och integration. Att ytterligare kartlägga sambandet mellan
demokrati och säkerhet är en viktig uppgift, att öka kunskapen om
ekonomiska intressen i konfliktsituationer en annan. Att klargöra
sambandet mellan handel och konfliktförebyggande är en tredje
prioriterad uppgif, medan en fjärde är den konfliktgenererande effekten
av konkurrens om vattenresurser.
52
För att skapa ökad förståelse för ekonomiska orsaker till och incitament
för väpnade konflikter stödjer regeringen Internationella fredsakademins,
International Peace Academys, projekt om ekonomiska agendor och
konflikter. Projektet syftar till att klarlägga och analysera hur resursbrist,
handel med diamanter och vapen och andra ekonomiska intressen
påverkar möjligheterna att förhindra att väpnade konflikter uppstår eller
sprids. Sverige verkar även för att stärka det internationella samarbetet
för kontroll av oslipade diamanter, som ofta används för att finansiera
olika aktörers vapeninköp. Vidare uppmärksammas utformandet av
finansiella och ekonomiska sanktioner. Inom departementet analyseras
för närvarande sanktionsinstrumentets möjligheter och begränsningar
med syfte att bl.a. öka efterlevnad och träffsäkerhet och förhindra
negativa humanitära konsekvenser för civilbefolkningen.
Regeringen kommer fortsatt att aktivt verka för snabba och för båda
parter gynnsamma resultat i förhandlingar om frihandelsavtal som kan
bidra till konfliktförebyggande. I sådana avtal är det viktigt att även
sektorer som handel med jordbruksprodukter, tyg och kläder
liberaliseras. Inom ramen för EU:s gemensamma yttre handelspolitik
avser regeringen verka för att EU genom olika former av stödinsatser på
ett aktivt och konstruktivt sätt bidrar till att processen för en anslutning
till WTO blir så smidig och kort som möjligt för länder som ur ett
konfliktförebyggande perspektiv har behov av en sådan.
En arbetsgrupp under ledning av handelsministern har getts i uppdrag
att utforma en samlad svensk globaliseringspolitik. Syftet är att stärka
politikens makt i den intemationaliserade ekonomin för att bättre kunna
främja globaliseringens positiva effekter och motverka de negativa, såväl
i Sverige som i världen.
Kommerskollegium har presenterat en kartläggning av sambanden
mellan handel och konfliktförebyggande. En projektgrupp med
representanter för departement, myndigheter och andra berörda aktörer
kommer att initieras för att ytterligare utveckla kunskapen om dessa
samband och utarbeta en svensk politik inom området. Huvuduppgifterna
bör bl.a. vara att föra in ett förebyggande perspektiv i EU:s
handelspolitik samt stärka samarbetet med näringslivet.
Brist på vatten och andra naturresurser utgör en växande orsak som
riskerar att orsaka eller utlösa väpnade konflikter. På grundval av en
nyligen framlagd inledande studie kommer Utrikesdepartementet att
utveckla en svensk strategi som klargör hur och i vilka fora vi kan driva
en konfliktförebyggande vattenpolitik. En djupgående och korrekt bild av
vattenbrist som konfliktorsak kräver att en rad tekniska, biologiska,
Skr. 2000/01:2
53
socioekonomiska och politiska perspektiv uppmärksammas. Strategin
kommer bl.a. att behandla olika samarbetsformer mellan aktörer som
delar på vattenresurser och analysera hur utvecklingssamarbetet kan
utvecklas för att förebygga och hantera vattenrelaterade konflikter.
• Utveckla förståelsen för sambandet mellan demokrati och säkerhet.
• Stödja arbete och forskning som inriktar sig på att motverka enskilda
individers ekonomiska agendor i väpnade konflikter, t.ex. i form av
illegal handel med diamanter och lätta vapen.
• Bidra till att stärka det internationella samarbetet för ökad kontroll av
oslipade diamanter.
• Ta initiativ till en arbetsgrupp som analyserar sambandet mellan
handel och konfliktförebyggande, bl.a. genom att stärka samverkan
med näringslivet och verka för att föra in ett förebyggande perspektiv
i EU:s handelspolitik.
• Förbättra sanktionsinstrumentet för att bl.a. öka efterlevnad och
träffsäkerhet och förhindra negativa humanitära konsekvenser för
civilbefolkningen.
• Utveckla en svensk strategi som klargör hur och i vilka fora Sverige
kan bedriva en förebyggande vattenpolitik.
Skr. 2000/01:2
54
Under hela 1990-talet har konfliktförebyggande varit en profilfråga i
svensk utrikespolitik och genomsyrat den säkerhetspolitiska, utvecklings-
och biståndspolitiska samt handelspolitiska verksamheten. I
regeringsförklaringen 1994 förutskickades att Sveriges insatser för
konfliktförebyggande arbete skulle komma att intensifieras. En studie om
Sveriges deltagande i internationella militära fredsfrämjande insatser
föreligger (Ds 1995:24), där slutsatserna var att betoningen i framtiden
bör läggas på att förebygga konflikter.
Konfliktförebyggande lyftes också fram i 1997, 1998 och 1999 års
utrikesdeklarationer, vilka betonar vikten av att Sverige stärker sin
kapacitet att tillsamman med andra statliga och ickestatliga aktörer arbeta
för att förebygga väpnade konflikter. Som ett led i att intensifiera arbetet
med att förebygga väpnade konflikter genomfördes
”Konfliktförebyggande - en studie” (Ds 1997:18) och dess uppföljare
”Att förebygga väpnade konflikter - ett svenskt handlingsprogram” (Ds
1999:24). Även i ”Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik” (Skr
1997/98:89) och ”Afrika i förändring - En förnyad svensk Afrikapolitik
inför 2000-talet” (Skr 1997/98:122) ges konfliktförebyggande en viktig
plats.
Sida överlämnade 1998 skrivelsen ”Strategi för konfliktförebyggande
och konflikthantering inom det humanitära biståndet”. Även Sidas
handlingsprogram ”Rättvisa och Fred”, regeringsskrivelsen Demokrati
och mänskliga rättigheter i svenskt utvecklingssamarbete” (Skr
1997/98:76) och ”Humanitärpolitiska perspektiv - om det humanitära
imperativet i politiska kriser” (1997/1998) berör det
konfliktförebyggande perspektivet.
Erfarenheter och slutsatser från dessa skrivelser och rapporter har
utgjort ett viktigt underlag och vägts in i denna skrivelse från regeringen.
Skr. 2000/01:2
55
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 2000
Närvarande: statsråden Hjelm-Wallén, ordförande, Thalén, Winberg,
Ulvskog, Sahlin, von Sydow, Klingvall, Pagrotsky, Messing, Engqvist,
Rosengren, Larsson, Wämersson, Lejon, Lövdén, Ringholm, Bodström.
Föredragande: statsrådet Pagrotsky
Skr. 2000/01:2
Regeringen beslutar skrivelse 2000/01:2 Att förebygga väpnade
konflikter.
Eländers Gotab 60471, Stockholm 2000
56