Regeringens skrivelse

2000/01:102

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skr.

2000/01:102

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 5 april 2001

Göran Persson

Lars-Erik Lövdén

(Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono-
min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se-
naste åren.

Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak
utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av
sektorns finansiella sparande, resultatutvecklingen för kommuner och
landsting samt kommunala koncerner, sysselsättningsutvecklingen,
kommunala entreprenader och köp av verksamhet samt effekter av det
utjämningssystem som infördes år 1996. Vidare presenteras hur
kostnaderna fördelades mellan olika verksamheter inom kommunsektorn
1999.

Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om-
fattar främst obligatoriska verksamheter i kommuner och landsting, och
syftar till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella
mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet.

Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för-
hållandena t.o.m. verksamhetsåret 1999. De årtal som redovisas kan
variera mellan olika verksamheter, bl.a. beroende på hur den offentliga
statistiken samlas in. Det förekommer även skilda möjligheter för olika
verksamheter att redovisa graden av måluppfyllelse.

1 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 102

Innehållsförteckning

Skr. 2000/01:102

Inledning .................................................................................................3

1   Sammanfattning...............................................................................10

1.1     Den kommunala ekonomin...............................................10

1.2    De kommunala verksamheterna........................................13

1.3     Kommunal demokrati och internationellt samarbete........19

2   Kommunal ekonomi........................................................................20

2.1      Inledning...........................................................................20

2.2     Kommunerna och samhällsekonomin...............................21

2.3     Ekonomiskt resultat och ställning.....................................23

2.4    Kommunal koncernredovisning........................................27

2.5     Kommunala företag...........................................................29

2.6     Externa inkomster och utgifter..........................................31

2.7     Personal inom kommunal sektor.......................................38

2.8     Pensioner...........................................................................39

2.9     Kommunala entreprenader och köp av verksamheter.......40

2.10    Utjämning av inkomster och kostnader.............................46

2.11    Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting.......49

3   Folkhälsa..........................................................................................54

4   Hälso- och sjukvård.........................................................................59

5   Socialtjänsten...................................................................................72

5.1     Äldreomsorg......................................................................72

5.2     Handikappsomsorg............................................................83

5.3     Individ och familjeomsorg................................................98

6   Barnomsorg, skola och vuxenutbildning.......................................121

6.1     Barnomsorgen.................................................................121

6.2     Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom..........127

6.3     Vuxenutbildning..............................................................146

7   Kollektivtrafik och färdtjänst.........................................................158

7.1      Kollektivtrafik.................................................................158

7.2     Färdtjänst.........................................................................160

8   Folkbibliotek..................................................................................163

9   Nyanlända invandrare, integration och storstadspolitik................167

9.1     Nyanlända invandrare och integration............................167

9.2     Storstadspolitik................................................................174

10  Räddningstjänst i fred....................................................................176

11  Civilt försvar..................................................................................181

12  Miljöarbete.....................................................................................184

13  Kommunerna och de arbetsmarknadspolitiska åtgärder................188

14  Ledning, uppgifter och organisation..............................................193

15  Den internationella kommunen.....................................................202

Inledning

Alla medborgare kommer i kontakt med kommunernas och landstingens
verksamhet vid olika skeden i livet. Kommunsektorns verksamhet
motsvarar drygt 22 procent av Sveriges BNP. Regeringens skrivelse,
Utvecklingen inom den kommunala sektorn, är en redogörelse av
kommunernas och landstingens verksamheter. Skrivelsen skall ses som
en del i ett större arbete med kontinuerlig uppföljning och utvärdering av
kommunsektorns verksamhet.

Den generella välfärdspolitiken

Den generella välfärden bygger på grundläggande värderingar om
solidaritet, omtanke, rättvisa och jämlikhet. Utformningen av välfärds-
politiken har skett utifrån övertygelsen att människor har vissa grund-
läggande sociala rättigheter och att det är ett offentligt ansvar att
garantera dessa rättigheter. Utgångspunkten för den generella välfärden
är att den ska fördelas efter behov och inte efter ekonomiska resurser.
Den svenska välfärdsmodellen har utvecklats i takt med omvärldens
förändringar. Det har lett till goda sociala villkor och trygghet för
befolkningen. Modellen förenar jämlikhet med förmåga till förnyelse och
tillväxt. Därför finns det idag ett brett stöd för välfärdspolitiken i Sverige.

Den generella välfärden syftar till att fördela resurser och skapa större
rättvisa i ett samhälle som fortfarande är präglat av stora klyftor.
Marknadslösningar är inget alternativ utan kan endast ses som ett
komplement till den generella välfärden eftersom den gynnar de
individer som har haft tur att födas i miljöer med tillgång till ekonomiska
och sociala resurser. Den generella välfärdspolitiken innebär en
ekonomisk och social utjämning och gör att cementeringen av de sociala
ojämlikhetema kan motverkas.

I takt med den allmänna samhällsutvecklingen, med höjd levnads-
standard och högre utbildningsnivå, skärps medborgarnas krav på den
offentliga verksamheten. Det ger nya möjligheter att förbättra och
utveckla välfärden. De ökade kraven gäller inte bara kvalitet och
tillgänglighet. Det gäller också ett ökat inflytande samt en ökad mångfald
av verksamheter. Välfärdspolitiken syftar till att stärka medborgarnas
individuella frihet och självständighet. De ökade kraven på den offentliga
verksamheten kan därför ses som en naturlig utveckling av välfärds-
politiken.

Under 1990-talet och framåt har andelen entreprenader och privata
lösningar ökat inom den sociala servicen. Ökningen av entreprenad-
lösningar och köp av tjänster sker i huvudsak i storstads- och förorts-
kommuner inom verksamhetsområden som utbildning och barn- och
äldreomsorg samt individ- och familjeomsorg.

Ökad valfrihet och alternativa driftsformer får inte genomföras till
priset av vidgade klyftor och ökad segregation. I ett sammanhållet
välfärdssystem har alla intresse av att verksamheten och kvaliteten är så
bra som möjligt. På så sätt skapas en garanti för att även de mest utsattas
intressen tillvaratas. En utveckling där vissa medborgare köper sig
alternativa tjänster på en privat marknad underminerar möjligheterna att

Skr. 2000/01:102

garantera alla människor grundläggande sociala rättigheter. Välfärden Skr. 2000/01:102
måste därför även framgent vara solidariskt finansierad via skatter.

I ett sammanhållet välfärdssystem skapas mötesplatser för människor
från olika samhällsgrupper. Ett exempel är den gemensamma skolan där
barn från olika sociala och ekonomiska miljöer möts. Det skapar för-
ståelse och tolerans för eventuella olikheter i livsstil, insikt om att
skillnader inte är så stora som man föreställt sig. På detta sätt motverkas
även diskriminering, frustration och känslor av utanförskap och vanmakt.
Vikten av den generella välfärdspolitikens effekter på samanhållningcn i
samhället ska inte underskattas.

Ansvaret för människors grundläggande sociala rättigheter ska även i
framtiden vara offentligt. Av detta följer att ökad valfrihet och olika
alternativa driftsformer inom den sociala servicen skall vara ett
komplement och tillföra ett mervärde till den offentliga välfärden.
Människors behov måste vara den överordnande utgångspunkten för
fördelning av tjänster även om utvecklingen mot ökad mångfald och
ökad valfrihet ska fortsätta.

I en rapport från Skolverket visas att det i större utsträckning är elever
från hem med bättre socioekonomiska förutsättningar som går i
fristående skolor. I några kommuner stimuleras ombildningen av
kommunala skolor till fristående skolor. Resultatet kan bli att hela
kommundelar inom loppet av några år riskerar att stå helt utan ett
kommunalt skolalternativ. Om alla barns lika rätt till en bra utbildning
ska kunna garanteras så måste även fristående skolor underställas krav
som är självklara för de kommunala skoloma. Det handlar till exempel
om att inte kunna exkludera några barn eller ungdomar, utbildningen
måste vara avgiftsfri samt att ställa utbildningskrav på lärare. Etablering
av fristående skolor får heller inte medföra att den kommunala skolan
dräneras på resurser.

Riksdagen har beslutat att landsting inte får överlåta driftsansvaret för
akutsjukhus till företag som syftar till att ge vinst till ägaren. Detta
ställningstagande baseras bland annat på principen om att sjukvård ska
bedrivas på rätt vårdnivå och att så mycket vård som möjligt ska ske
inom primärvården. Vid en privatisering av sjukhus kan denna princip
kollidera med ekonomiska intressen som att öka patientunderlaget och
förbättra intäkterna. Ett privat sjukhus som får monopol inom ett sjuk-
vårdsområde får även en mycket stark ställning gentemot sjukvårds-
huvudmännen vilket kan användas för att utverka fördelaktiga vårdavtal
eller för att ställa krav på en försvagning av den politiska styrningen av
verksamheten. Då riskerar vi att hamna i en situation där rätten till bra
sjukvård för alla inte längre kan garanteras.

Den kommunala självstyrelsen

Den svenska folkstyrelsen utövas dels på statlig, dels på kommunal nivå.
På den nationella statliga nivån är riksdagen folkets främste företrädare
och riksdagens sammansättning utgör grunden för regeringsmakten. På
den kommunala nivån företräds medborgarna av valda företrädare i
beslutande fullmäktigeförsamlingar i kommuner och landsting. De
kommunala självstyrelseorganen i Sverige har en mer framträdande roll
än vad som är vanligt i många andra länder. Genom decentraliseringen

till kommunerna skapas förutsättningar för medborgarna att påverka och Skr. 2000/01:102
direkt utöva inflytande över verksamheten samt utkräva ansvar. Att
beslutanderätten utövas av lokala och regionala församlingar innebär en
spridning av makten i samhället genom att fler får vara med och fatta
beslut. Därför markeras den kommunala självstyrelsen i regeringsformen
som en av grundvalarna för det demokratiska styrelseskicket.

Det yttersta ansvaret för den offentliga verksamheten och för det
politiska beslutsfattandet åvilar dock riksdag och regering enligt
regeringsformen. I princip finns det inget område där staten genom beslut
i riksdagen saknar befogenhet att uttrycka en målsättning för den
offentliga verksamheten. Detta sker bland annat genom att riksdagen i
form av lagstiftning och tilldelning av resurser konkretiserar de politiska
målen och anger de yttre ramarna för denna verksamhet.

Praktiskt sett är det emellertid uteslutet att riksdag och regering själva
skulle kunna ombesörja alla de uppgifter som krävs för att den beslutade
politiken skulle kunna förverkligas. Staten är därför i behov av en
organisation där ansvaret för olika uppgifter fördelas mellan skilda
nivåer.

Vissa delar av den offentliga verksamheten anses emellertid i princip
vara statliga ansvarsområden. För sådana uppgifter - t.ex. utrikespolitik,
försvar, rättsvård, socialförsäkringarna samt arbetsmarknads- och
näringspolitiken - har staten det huvudsakliga ansvaret. Inom flera av de
angivna områdena är emellertid även kommunala åtgärder av stor vikt
och det har på senare tid blivit alltmer betydelsefullt att uppgifterna inom
skilda områden löses i samverkan mellan stat, kommun och landsting.

I samband med uppbyggandet av det moderna välfärdssamhället har
kommunernas uppgifter successivt kommit att öka. Genom att skapa
större och mer bärkraftiga kommuner har det varit möjligt att låta en stor
del av samhällets serviceproduktion ske i kommunerna. För landstingen
har främst sjukvårdens utbyggnad inneburit en alltmer omfattande
verksamhet.

Den kraftiga expansion som kännetecknat den kommunala sektom har
inte så mycket berott på att uppgifter som tidigare ombesörjts av staten
överförts till kommuner och landsting. I stället har expansionen till stor
del haft sin grund i att sådana verksamhetsområden som redan tidigare
åvilade kommunerna eller landstingen vuxit såväl i omfattning som till
sitt innehåll. Kommunerna och landstingen har även tagit på sig nya
uppgifter. En del av de uppgifter som kommunerna tidigare utförde inom
ramen för sin allmänna kompetens har genom speciallagstiftning också
gjorts obligatoriska.

Parallellt med den kommunala expansionen har det också skett en
expansion på den statliga sidan. Genom uppbyggnaden av social-
försäkringarna har t.ex. staten övertagit en del av kommunernas
försörjningsansvar. Vissa verksamheter som tidigare varit kommunala
har också överförts till staten, t.ex. polis-, åklagar- och exekutions-
väsende. Även om det således har funnits utvecklingstendenser i båda
riktningarna måste den sammanfattande bedömningen bli att
utvecklingen av den offentliga förvaltningen har präglats av en
decentralistisk ambition, enligt vilken det ansetts angeläget att en stor del
av den offentliga verksamheten ombesörjs av kommuner och landsting.

Med cn decentraliserad förvaltning blir det lättare att anpassa verk-
samheten till lokala förhållanden. När behoven växlar mellan olika
kommuner framstår det också som angeläget att kommunerna har
utrymme att fördela resurser med hänsyn till de behov som de har bäst
förutsättningar att bedöma.

Under 1990-talet har den kommunala självstyrelsen vidgats genom en
rad olika reformer. Genom den nya kommunallagen från 1992 fick
kommuner och landsting en betydande frihet att själva bestämma om sin
organisation. Genom omvandling av specialdestinerade statsbidrag till
generella statsbidrag har kommuner och landsting fått ökade möjligheter
att använda de statliga bidragen utifrån lokala behov och prioriteringar.
Även reformer på t.ex. skolans område har ökat det kommunala ansvaret
och inflytandet.

Det kommunala utjämningssystemet har en avgörande betydelse för att
ge den kommunala självstyrelsen en reell innebörd också i kommuner
och landsting med svag egen ekonomi. Genom den omfördelning av
resurser som sker i utjämningssystemet får alla kommuner och landsting
likvärdiga förutsättningar att tillhandahålla en bra vård, omsorg och
utbildning. Alla medborgare i vårt land ska genom det kommunala
utjämningssystemet garanteras en hög kvalitet i de grundläggande
välfärdstjänsterna. Därigenom är utjämningssystemet också en väsentlig
del i den regionalpolitik som syftar till att utjämna skillnader i
levnadsvillkor mellan olika delar av vårt land.

Det finns starka kopplingar mellan kommunernas ekonomiska förmåga
och möjligheterna att upprätthålla en levande kommunal självstyrelse.
Om inte medborgarna ser att kommunerna kan tillhandahålla de tjänster
och den verksamhet som de efterfrågar och behöver kommer de att ställa
krav på att andra aktörer - statliga och privata - skall överta ansvaret för
den kommunala verksamheten. I så fall försvagas den kommunala
självstyrelsen och den kommunala demokratin.

Medborgarnas tilltro till den kommunala självstyrelsen är också
beroende av att de upplever sig rättvist och likvärdigt behandlade jämfört
med invånare i andra kommuner och landsting. Detta är skälet till att
staten genom lagstiftning tydliggör vad medborgarna har rätt att kräva i
form av insatser från kommuner och landsting. Alternativet skulle vara
att verksamheterna tillhandahölls genom statliga myndigheter. Den
beslutade reformen med maxtaxa inom barnomsorgen och den nu
aviserade reformen med avseende förbehållsbelopp inom äldreomsorgen
syftar båda till att skapa förutsättningar för en likvärdig behandling av
medborgarna oberoende av hemkommun.

Kravet på en vidsträckt kommunal självstyrelse kan ibland stå i
motsats till kravet på rättvis och likvärdig behandling för alla oberoende
av bostadsort. Denna avvägning måste därför göras med särskild omsorg
i varje enskilt fall. Om det nationella intresset av att genomföra reformer
som kommer alla medborgare till del har ett brett stöd bland
befolkningen och i Sveriges riksdag, finns det starka skäl för att genom-
föra sådana reformer.

Decentraliseringen till kommunerna och landstingen förutsätter att
såväl dessa som staten följer upp och utvärderar resultatet av den
kommunala verksamheten. Denna skrivelse är i sig ett uttryck för statens
ambition att regelmässigt redovisa och bedöma i vilken utsträckning den

Skr. 2000/01:102

kommunala verksamheten bedrivs i enlighet med nationella mål och Skr. 2000/01:102
riktlinjer. Staten kommer att öka sina insatser för att bedriva en effektiv
uppföljning, utvärdering och tillsyn av den kommunala verksamheten.
Således kommer regeringen att nästa år upprätta en kommunal databas
med uppgifter om kommunernas och senare även landstingens ekono-
miska och verksamhetsmässiga resultat. Länsstyrelsernas insatser för
tillsyn av den kommunala verksamheten kommer att öka. Regeringen
kommer att följa upp resultatet av de särskilda satsningar på att förbättra
kvaliteten i sjukvården samt skolan som nu genomförs.

Sammanfattningsvis vill regeringen understryka att utvecklingen av
den offentliga sektom bör ske i samverkan mellan stat och kommun.
Samtidigt kommer det alltid att finnas motstående intressen och
kommunernas frihetsgrader kommer därigenom att variera efter
angelägenheternas art. Kravet på medborgarnas rättvisa och likvärdiga
behandling är grundläggande samtidigt som den kommunala själv-
styrelsen representerar ett för folkstyrelsen centralt värde. Det är
väsentligt att den kommunala självstyrelsen ges en reell innebörd och
väger tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas.

En stärkt kommunal ekonomi ger bättre kvalitet i välfärden

Den djupa lågkonjunkturen under början av 1990-talet medförde krav på
besparingar även i kommunsektorn. Den samhällsekonomiska utveck-
lingen under de senaste åren, med stark tillväxt och ökad sysselsättning,
har emellertid inneburit att de ekonomiska förutsättningarna för
kommuner och landsting har förbättrats.

Till följd av den ökade sysselsättningen har kommunsektorns skatte-
intäkter idag ökat med 67 miljarder jämfört med 1996. Statsbidragen har
ökat med 24 miljarder kronor under samma period. Den resurstillväxt
kommuner och landsting har haft under de senaste fem åren består
därmed till nära tre fjärdedelar av ökade skatteintäkter, och till drygt en
fjärdedel av statsbidragsökningar.

Kommunernas kostnader för socialbidrag minskar stadigt och ligger nu
på den lägsta nivån sedan 1994. Även det är till stor del effekten av en
framgångsrik sysselsättningspolitik. Kostnaderna för socialbidrag
minskade 2000 med närmare en miljard kronor eller med 9 procent
jämfört med 1999. Jämfört med 1997, då kostnaderna var som högst, har
socialbidragen minskat med ca 2,8 miljarder kronor eller med 23 procent.

Allt fler kommuner och landsting har nu en ekonomi i balans.
Resultatet 2000 beräknas till 9,2 miljarder kronor för kommunerna, vilket
är en ökning med 6,4 miljarder kronor jämfört med 1999. Landstingen
har en kärvare ekonomisk situation och resultatet för 2000 beräknas till
minus 3,9 miljarder kronor, vilket dock är en förbättring jämfört med
1999. Finansdepartementet har i en enkät till kommuner och landsting
undersökt hur de bedömer sina möjligheter att nå ekonomisk balans
under de kommande åren. År 2000 redovisar 177 kommuner och 6
landsting ett positivt resultat. För 2002 bedömer 269 kommuner och 18
landsting att de kommer att nå ekonomisk balans.

Det finns emellertid ett antal kommuner och landsting som fortfarande
har svårigheter att få intäkter och kostnader att gå ihop. Drygt 200 av
landets kommuner minskade sin befolkning förra året. Det har till följd

att summan av skatteintäkter och statsbidrag minskar samtidigt som det Skr. 2000/01:102
ställer krav på en kontinuerlig omställning av verksamheter och lokaler. I
syfte att stödja kommuner och landsting med bcfolkningsminskning och
svårigheter att nå ekonomisk balans inrättade regeringen Bostads-
delegationen och Kommundclegationen. Regeringen har slutit avtal om
bidrag till kommuner och landsting efter beredning av Kommun-
delegationen på totalt 1,3 miljarder kronor. Bostadsdelegationen räknar
med att deras kostnader för stödet kommer att bli drygt 2 miljarder
kronor, kommunens andel bedöms bli minst lika stor. Regeringen
kommer att fortsätta att noga följa utvecklingen.

Befolkningsminskning, hög arbetslöshet och en åldrande befolkning är
exempel på strukturella faktorer som ställer stora krav på kommuner och
landsting. Ingen ska behöva få sämre utbildning, sjukvård eller äldre- och
barnomsorg, för att de råkar bo i en kommun eller ett landsting som
brottas med dessa problem. Det är ett nationellt ansvar att alla i vårt land
garanteras dessa grundläggande sociala rättigheter på lika villkor, ökade
klyftor mellan regioner och mellan människor är inte till gagn för någon.
Därför ska vi också ha en nationell, solidarisk och långtgående
ekonomisk utjämning mellan kommuner och mellan landsting.

I Sverige har vi valt en modell där kommuner och landsting har ett
bärande ansvar för att tillhandahålla viktiga välfärdsverksamheter. I
regeringens skrivelse presenteras en översyn av tillståndet i och
utvecklingen av dessa verksamheter. De senaste åren har utveckling av
kvaliteten och resultaten i verksamheterna varit positivt. Fortfarande
finns det dock brister som är viktiga att identifiera och successivt arbeta
bort.

Kapaciteten i primärvården bedöms vara otillräcklig, vilket leder till
problem med tillgänglighet, kvalitet och samordning. Brister förekommer
också i samverkan mellan olika huvudmän inom sjukvården och mellan
sjukvården och äldreomsorgen. Köerna i vården ökar, samtidigt som
produktionen har ökat. Genom den medicinsk-tekniska utvecklingen kan
behandlingar sättas in vid tidigare indikationer och vid allt högre ålder.
Under de kommande åren satsar staten ytterligare 9 miljarder kronor för
att stärka hälso- och sjukvården i kommuner och landsting. I den
ekonomiska vårpropositionen för 2001 föreslår regeringen ytterligare en
satsning på sjukvården. I syfte att åstadkomma kortare väntetider och
förbättra tillgängligheten till behandlingar avsätts 1,25 miljarder kronor.

Andelen äldre som får hjälp i ordinärt och särskilt boende fortsätter att
minska. Hjälpen riktas alltmer till dem med störst hjälpbehov, ofta
ensamstående och personer i hög ålder. Anhöriga har fått ta ett växande
ansvar för vården och omsorgen om äldre och ett ökande antal äldre
köper hjälp på den privata marknaden. Möjligheterna för äldre med
omfattande behov av vård och omsorg att bo kvar hemma har samtidigt
ökat då en allt mer avancerad vård och omsorg har flyttats in i det egna
hemmet. Många kommuner har dock brist på platser i särskilda boende-
former. Detta medför att personer som fått bifallsbeslut får vänta på verk-
ställighet och att personer som bedöms ha behov ändå får avslag på
ansökningar om plats i särskilt boende.

Kommunerna klarar att tillgodose efterfrågan av förskoleplatser.
Antalet inskrivna barn minskade under 2000, vilket huvudsakligen beror
på minskande årskullar. Andelen inskrivna bam fortsätter emellertid att

öka och uppgick 2000 till 76 procent. Tillgången på förskola är god för Skr. 2000/01:102
bam till föräldrar som endera förvärvsarbetar eller studerar, men något
sämre för barn till föräldrar som endera är arbetslösa eller föräldralediga.
Från den första juli 2001 träder en lag i kraft som garanterar bam till
arbetslösa rätt till förskola. Från den första januari 2002 har bam till
föräldrar som är hemma med ett mindre syskon, rätt till förskoleplats.
Maxtaxa kommer att införas fullt ut i förskolan från och med den första
januari 2002.

Antalet elever i grundskolan ökade under läsåret 2000/01. Andelen
elever som går ut grandskolan med behörighet att läsa ett nationellt
program på gymnasieskolan uppgick våren 2000 till ca 90 procent, en
minskning med ca 1 procentenhet från 1999. Läsåret 1999/2000 full-
följde 4 procentenheter fler elever gymnasieskolan jämfört med läsåret
1998/99. Dock minskade andelen elever som var behöriga till
universitets- och högskolestudier samtidigt med 3,2 procentenheter till
80,3 procent. Antalet elever i särskolan fortsätter att öka. Sedan hösten
1995 har antalet elever ökat med 40 procent, att jämföra med 10 procents
ökning inom grundskolan. En rapport från Skolverket visar att ökningen
kan förklaras bl.a. av byte av huvudman för verksamheten och av brister
i utredningsratinema vid bedömningen om eleven tillhör särskolans
personkrets eller inte.

I syfte att öka personaltätheten i skolan införs med start under 2001 ett
riktat statsbidrag som innebär en total nivåökning med 5 miljarder kronor
under fem år. Därefter överförs det riktade statsbidraget till det generella
statsbidraget. Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under
de senaste åren till följd av regeringens satsning på kunskapslyftet, som
startade den 1 juli 1997.

Till utvecklingen inom dessa verksamhetsområden skall fogas ett par
övergripande utmaningar som är gemensamma för hela kommunsektorn.
Den ena handlar om den framtida personalförsörjningen. Redan idag har
vissa kommuner och landsting svårigheter att rekrytera personal till sina
verksamheter. Till exempel kommer den växande andelen äldre personer
att ställa krav på att antalet anställda i hälso- och sjukvård samt
äldreomsorg ökar. Planeringen för den framtida personalförsöijningen är
därför också viktig.

Den andra utmaningen är hur vi ska få pengarna att räcka till bra
verksamhet åt alla, i alla kommuner och landsting. Ökade skatteintäkter
och statsbidrag är en del tillsammans med en långtgående och solidarisk
utjämning. Lika viktigt är att kommunerna och landstingen kontinuerligt
arbetar med att ställa om verksamheten efter nya förutsättningar. Det kan
till exempel handla om minskande befolkningstal och demografiska
förändringar men också teknisk utveckling. En annan möjlighet är ökad
samverkan mellan kommuner och mellan landsting som leder till ökad
kvalitet, minskade kostnader samt ökade förutsättningar för stabil
tillväxt.

Den största politiska utmaningen ligger i att överbrygga de klyftor som
fortfarande finns i vårt samhälle. Det handlar om att vi även i framtiden
skall ha en generell välfärdspolitik som garanterar alla grundläggande
sociala rättigheter efter behov och inte efter ekonomiska resurser. Det
handlar om att utveckla den generella välfärdspolitiken utifrån de
grundläggande principerna om solidaritet, rättvisa och jämlikhet.

Sammanfattning

Skr. 2000/01:102

1.1 Den kommunala ekonomin

Mål för den kommunala ekonomin

Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i
kommunallagens 8 kap. om ekonomisk förvaltning. Där det sägs att
kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin
verksamhet. Det balanskrav som började gälla 2000 innebär att
kommuner och landsting enligt kommunallagen skall upprätta en budget
för nästkommande kalenderår så att intäkterna överstiger kostnaderna.
Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, skall det
negativa resultatet motsvaras av ett minst lika stort sammanlagt positivt
resultat de närmast följande två åren.

En särskild utredare har tillsatts med uppgift att bl.a. se över begreppet
god ekonomisk hushållning och utreda hur balanskravet kan förtydligas
och modifieras.

Kommunsektorn och samhällsekonomin

Kommuner och landsting utgör en betydande del av samhällsekonomin.
Kommunsektorns utgifter motsvarade 22,3 procent av Sveriges BNP
2000, varav 18,7 procentenheter av BNP utgjordes av kommunal kon-
sumtion. Den kommunala konsumtionen minskade i fasta priser perioden
1991-1996, men har därefter åter ökat. Enligt nationalräkenskapernas
preliminära utfall har konsumtionsutgifterna ökat med 1,4 procent mellan
1999 och 2000.

Kommunernas ekonomiska resultat

Preliminära uppgifter från SCB avseende kommunernas resultat för 2000
visar på ett positivt resultat på 9,2 miljarder kronor, vilket är en för-
bättring med 6,4 miljarder kronor jämfört med 1999. 177 kommuner
räknar med att ha ett positivt resultat eller ett nollresultat 2000 jämfört
med 106 kommuner med positivt resultat 1999. Om extraordinära poster
exkluderas blir resultatet sammantaget 5,3 miljarder kronor för
kommunerna.

Landstingens ekonomiska resultat

Preliminära uppgifter för landstingens ekonomiska utfall 2000 visar på
ett negativt resultat på -3,9 miljarder kronor, vilket är en förbättring på
1,5 miljarder kronor jämfört med 1999. Exkluderas de extraordinära
posterna förbättras resultatet marginellt. Endast 6 landsting uppvisar ett
positivt resultat, såväl inklusive som exklusive extraordinära poster.

10

De kommunala företagen

Skr. 2000/01:102

Resultatet för den samlade kommunala verksamheten på koncernnivå,
dvs. inklusive de kommunala företagen, uppgick 1999 till 1,3 miljarder
kronor. Detta är en försämring jämfört med resultatet för 1998, som var
9,6 miljarder kronor. I 1998 års resultat fanns dock stora extraordinära
poster. Jämförs däremot resultatet före extraordinära poster har en
förbättring skett med 0,6 miljarder kronor jämfört med 1998.

Kommunala borgensåtaganden och andra ansvarsförbindelser uppgick
1999 till 170 miljarder kronor, vilket är en minskning med 14 miljarder
jämfört med 1998. Borgensåtagandena motsvarar ca 20 000 kronor per
invånare. Av borgensåtagandena avsåg 86 procent de kommunala före-
tagen.

Externa inkomster och utgifter

Generella statsbidrag och skatteintäkter tillsammans står för 71 procent
av de totala inkomsterna. Den kommunala inkomstskatten är
kommunernas största enskilda inkomstkälla och uppgick 1999 till 58 pro-
cent av inkomsterna. Även för landstingen är skatteintäkter den största
inkomstkällan med 66 procent 1999. Den näst största är special-
destinerade statsbidrag och övriga bidrag med 13 procent, där läke-
medelsförmånen ingår.

De största externa utgifterna utgörs för både kommuner och landsting
av personal med 54 procent respektive 51 procent av de totala utgifterna.
Den näst största utgiften för både kommuner och landsting är tjänster
inklusive köp av verksamhet med 28 procent respektive 22 procent av de
totala utgifterna.

Av de totala bruttokostnadema för kommunerna är utbildning störst
med 32 procent. Därefter kommer äldre- och funktionshindrade med 30
procent samt förskola och skolbarnsomsorg med 13 procent. För lands-
tingens del dominerar hälso- och sjukvård med 88 procent av de totala
bruttokostnadema. Näst störst andel har diverse verksamhet där
kollektivtrafiken ingår med 7 procent.

Sysselsättningen i kommunsektorn

Efter att ha minskat under åren 1990 - 1997 har antalet anställda i
kommuner och landsting ökat fr.o.m. 1998. Eftersom kommunerna i
ökande utsträckning köper verksamhet på entreprenad är ökningen
troligen större än vad som framgår av sysselsättningsstatistiken. Antalet
hel- och deltidsanställda i kommuner och landsting uppgick 1999 till
880 000 personer.

Pensioner

I kommunernas balansräkningar 1999 redovisades 13,1 miljarder kronor
avsatta för pensionsåtaganden och i landstingens balansräkningar var
motsvarande avsättning 9,9 miljarder kronor.

11

Kommunerna och landstingen har enligt det nya pensionsavtalet PFA-
98 fattat beslut om hur mycket av den individuella delen som ska lämnas
ut. Enligt en av finansdepartementet upprättad enkät så lämnade 209 av
222 svarande kommuner ut hela den individuella delen och bland
landstingen var motsvarande siffra 19 av 19.

Kommunala entreprenader och köp av verksamhet

Entreprenader och köp av verksamhet uppgick 1999 till totalt
37 miljarder kronor, eller 9 procent, av kommunernas driftskostnader.
Det vanligaste är att kommunerna köper entreprenader och verksamhet
från övriga företag och organisationer. Deras andel av kommunala
entreprenader och köp av verksamhet har mer än fördubblats under
perioden 1995-1999.

Gymnasieskolan är den verksamhet inom vilken köp av verksamhet är
störst, drygt 30 procent av kostnaderna. Merparten av köpen inom
gymnasieskolan gjordes av andra kommuner. Störst andel köp från
privata företag har gjorts inom den kommunala vuxenutbildningen. Inom
skola, barn- och äldreomsorg är det vanligast att storstäder och förorts-
kommuner och större städer köper verksamhet.

Det kommunala utjämningssystemet

Det kommunala utjämningssystemet består av en inkomstutjämning, en
kostnadsutjämning samt införanderegler.

Totalt omfördelas 10 miljarder kronor från kommuner med högre
skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med lägre skattekraft i
inkomstutjämningen 2001. Av landstingen är det endast ett landsting som
har en skattekraft som överstiger den genomsnittliga för riket och som
därmed crläggcr en avgift i inkomstutjämningen. Övriga landsting
erhåller ett utjämningsbidrag som uppgår till 4 miljarder. År 2001 har
förändringar gjorts i inkomstutjämningen i syfte att minska eventuella
negativa marginaleffekter.

Totalt omfördelas 4,9 miljarder kronor i kostnadsutjämningen under
2001 från kommuner med relativt sett gynnsamma strukturella för-
hållanden till kommuner med mindre gynnsamma förhållanden.

Mellan landstingen omfördelas totalt 1,3 miljarder kronor i kostnads-
utjämningen.

Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting

Bostadsdelegationen har från sitt inrättande i juli 1998 fram till februari
2001 tagit emot 91 ansökningar om stöd för bostadsåtaganden. Bostads-
delegationen har slutit avtal med 36 kommuner om stöd uppgående till
totalt 1 640 miljoner kronor och 115 miljoner kronor har reserverats för
täckning av framtida förluster för kreditgarantier.

Kommundelegationen rapporterade den 1 juli 2000 sitt uppdrag av-
seende beredning av ansökningar från kommuner och landsting med en
svår ekonomisk situation och regeringen fattade under hösten beslut.

Skr. 2000/01:102

12

Regeringen beviljade bidrag med 1 317 miljoner till 36 kommuner och 4 s^r. 2000/01:102
landsting kopplat till en överenskommelse.

Till översvämningsdrabbade kommuner har det avsatts 100 miljoner
kronor.

Kommunernas bostadsförsörjningsans var

Kommunerna är skyldiga att planera för bostadsförsöijningen i
kommunen i syfte att skapa förutsättningar för alla att leva i goda
bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för
bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. I Boverkets bostads-
arknadsenkät för 2001 framkom att i ungefär var tredje kommun har
fullmäktige antagit ett bostadsförsörjningsprogram, vilket är en ökning
med från 10 procent för 2000. Bostadsförsörjningsfrågoma tas dock i
minskad grad upp i andra sammanhang. I den kommunala
översiktsplanen tog 14 procent av kommunerna upp dessa frågor för
2001, en minskning från 49 procent för 2000.

1.2 De kommunala verksamheterna

Hälso- och sjukvård

Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika
villkor för hela befolkningen.

Produktionen av vård har ökat, men även köema till vården har ökat.
Genom den medicinsk-tekniska utvecklingen kan behandlingar sättas in
vid tidigare indikationer och högre upp i åldrarna. Utvecklingen av nya
läkemedel har bidragit till att allt fler sjukdomar kan botas eller
behandlas. Nationella kvalitetsregister visar på förbättringar av vården
när det gäller vanliga åkommor som stroke, hjärt- och kärlsjukdomar och
bråck.

Antalet anmälningar till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd var
2000 samma som för 1999. Trots att antalet anmälningar ökat generellt
under 1990-talet, har antalet anmälningar som lett till påföljd varit i stort
sett oförändrat.

Primärvårdens kapacitet är otillräcklig, vilket leder till problem med
tillgänglighet, kvalitet och samordning. Inom äldreomsorgen är brister i
vårdkedjan mellan länssjukvården och kommunerna, ett av de största
kvarvarande problemen i genomförandet av Ädelreformen. Utvärderingar
av psykiatrireformen visar att utvecklingen allmänt sett varit god. Brister
finns i samverkan mellan vårdens huvudmän bl.a. vid in- och utskriv-
ningar från slutenvård.

Det totala antalet läkarbesök 1999 uppgick till 25,5 miljoner, vilket är
ungefär samma som föregående år. Antalet vårdplatser inom somatisk
korttidsvård har fortsatt att minska, vilket bl.a. beror på en mer be-
handlingsintensiv vård. Även antalet vårdplatser inom den psykiatriska
vården och långtidsvården har minskat. Kostnaderna för den offentliga
hälso- och sjukvården ökade 1999 med 6,4 procent jämfört med före-

13

gående år. De totala kostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick 1999 Skr. 2000/01:102
till 151,4 miljarder kronor. I denna summa ingår bl.a. hushållens kon-
sumtion av hälso- och sjukvård, läkemedel och sjukvårdskostnader.

Denna post uppgick till 23 miljarder kronor 1999. Kostnaderna för läke-
medelsförmånen uppgick 2000 till 15,9 miljarder kr, en ökning med nära
7 procent från 1999.

Socialtjänst

Det övergripande målet för socialtjänsten är alt främja människors
ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva
deltagande i samhällslivet.

Äldreomsorg

Enligt socialtjänstlagen har den som inte själv kan tillgodose sina behov
eller kan få dem tillgodosedda på annat sett, rätt till bistånd, bl.a. i form
av hjälp i hemmet eller särskilt boende för service och omvårdnad.
Dessutom skall äldre människor få möjlighet att leva och bo självständigt
och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbe-
stämmande och integritet.

Andelen äldre som får hjälp i ordinärt och särskilt boende fortsätter att
minska. Hjälpen riktas alltmer till dem med störst vårdbehov, ofta
ensamstående och personer i hög ålder. Anhöriga får ta ett allt större
ansvar. Ett ökande antal äldre köper hjälp på den privata marknaden.

Möjligheterna för äldre med omfattande behov av vård och omsorg att
bo kvar hemma har ökat då en allt mer avancerad vård och omsorg har
flyttats in i det egna hemmet.

Av nya studier framgår att många kommuner har brist på platser i sär-
skilda boendeformer. Detta medför att personer som fått bifallsbeslut får
vänta på verksställighet och att personer som bedöms ha behov ändock
får avslag på ansökningar om plats i särskilt boende.

Socialstyrelsens och länsstyrelsernas tillsyn visar emellertid också att
det pågår mycket utvecklingsarbete inom den kommunala äldre-
omsorgen.

Kostnaderna för äldreomsorgen uppgick 1999 till ca 64 miljarder
kronor, en ökning med nära 7 procent från 1998.

Handikappomsorg

Målet för handikappomsorgen är bl.a. att samhället skall utformas så att
människor med funktionshinder i alla åldrar blir fullt delaktiga i sam-
hällslivet och får samma levnadsvillkor som den övriga befolkningen.

Såväl Socialstyrelsen som Handikappombudsmannen konstaterar att
personer med funktionshinder har sämre levnadsvillkor än övrig befolk-
ning. Särskilt framhåller Handikappombudsmannen situationen för bam
med funktionshinder. Länsstyrelsernas tillsyn visar att det förekommer
att personer får avslag på sin ansökan p.g.a. bristande resurser, trots att
behov av stöd föreligger. Flera utvärderingar visar också att kommunerna
inte alltid verkställer gynnande domar.

14

Kostnaderna för handikappomsorgen uppgick 1999 till 24,3 miljarder Skr. 2000/01:102
kronor, en ökning med 15 procent från 1998.

Individ- och familjeomsorg

Genom ekonomiskt bistånd i form av försörjningsstöd skall den som på
egen hand inte kan få sina behov tillgodosedda tillförsäkras en skälig
levnadsnivå. Kommunen skall verka för att bam och ungdomar växer
upp under trygga förhållanden. Vidare skall kommunen arbeta för att
förebygga och motverka missbruk av droger samt aktivt verka för att
missbrukaren får hjälp och stöd för att komma ifrån missbruket.

På grund av det förbättrade arbetsmarknadsläget har såväl antalet
bidragshushåll som kostnaderna för socialbidrag fortsatt att minska.
Även antalet hushåll och kostnader för långvarigt socialbidragstagande
har minskat, men i långsammare takt. Den genomsnittliga bidragstiden
har ökat med 3,5 procent från 1998 och uppgick 1999 till 5,8 månader.

Antalet personer som fortsätter att vara bidragsberoende minst två år i
rad minskade 1998 för första gången sedan 1990.

Utredningstiden för bamavårdsutredningar har förkortats. Samtal med
barnen själva under utredningarna har under 1990-talet blivit vanligare,
även om barnets inställning sällan dokumenteras. Andelen bam som
familjehemsplaceras hos släktingar tycks inte ha ökat trots att möjlig-
heten till sådan placering skall övervägas i första hand.

Andelen öppenvård för missbrukare var 80 procent av samtliga vård-
insatser 1999. Ingen förändring har skett jämfört med 1998. Det är inte
känt vad utvecklingen sammantaget innebär för den enskilde miss-
brukaren.

Kostnaderna för individ- och familjeomsorgen uppgick 1999 till
sammanlagt 26,3 miljarder kronor, varav 10,5 miljarder avsåg försörj-
ningsstöd. Detta är en ökning jämfört med 1998 med 1 procent, men en
minskning med nära 8 procent vad avser försörjningsstödet. Från 1997,
då kostnaderna för försöijningsstöd var som högst, har kostnaderna för
detta sjunkit med 15 procent.

Förskola, skola och vuxenutbildning

Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att stimulera
barns utveckling och lärande samt att bidra till goda uppväxtvillkor. Det
offentliga skolväsendet skall ge alla, oberoende av kön, geografisk hem-
vist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika tillgång till likvärdig
utbildning. Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge dessa tillfälle
att i enlighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning.

Förskola

Behovstäckningen inom förskolan är god. Antalet inskrivna bam i
förskolan minskade under 2000, huvudsakligen beroende på minskande
barnkullar. Andelen inskrivna bam fortsätter emellertid att öka och
uppgick 2000 till 76 procent. Tillgången till förskola är god för bara till

15

föräldrar som förvärvsarbetar eller studerar, men något sämre för bam till Skr. 2000/01:102
föräldrar som endera är arbetslösa eller föräldralediga.

Den totala kostnaden för barnomsorgen uppgick 1999 till 40 miljarder
kronor, vilket är i nivå med 1998.

Avgiftsfinansieringsgraden inom barnomsorgen fortsätter att öka, och
uppgick 1999 till 18 procent för riket i genomsnitt.

Det offentliga skolväsendet för bam och ungdom

Förskoleklassen är en egen skolform för 6-åringar. Antalet inskrivna bam
i förskolan minskade något mellan 1999 och 2000. Andelen inskrivna
bam var oförändrad vid 93 procent. Antalet elever per årsarbetare ökade
från 1999 med 0,5 bam. Den totala kostnaden för förskoleklassen
uppgick 1999 till 3,6 miljarder kronor.

Antalet elever i grundskolan ökade under läsåret 2000/01 med ca 2
procent. Andelen elever som våren 2000 gick ut grundskolan med
behörighet att läsa ett nationellt program på gymnasieskolan uppgick till
ca 90 procent. Detta är en minskning med nära 1 procentenhet från 1999.
Andelen elever som nått målen för godkänt i alla ämnen uppgick våren
2000 till nära 76 procent. Våren 1999 var samma andel 77,3 procent och

1998 79,6 procent. Kostnaden för den kommunala grundskolan uppgick

1999 till 55,7 miljarder kronor varav de fristående grundskolornas andel
utgjorde 1,5 miljarder kronor, en ökning med 6 procent respektive 15
procent från 1998.

Läsåret 1999/2000 fullföljde 4 procentenheter fler elever gymnasie-
skolan jämfört med läsåret 1998/99. Dock minskade andelen elever som
var behöriga till universitets- och högskolestudier samtidigt med 3,2 pro-
centenheter till 80,3 procent. Kostnaden för gymnasieskolan uppgick
1999 till 22 miljarder kronor, en ökning med 7 procent från 1998.

Antalet elever i särskolan fortsätter att öka. Sedan hösten 1995 har
antalet elever ökat med cirka 40 procent, att jämföra med 10 procents
ökning inom grundskolan. En rapport från Skolverket visar att ökningen
kan förklaras bl.a. av byte av huvudman för verksamheten och av brister
i utredningsrutinema vid bedömningen om eleven tillhör särskolans
personkrets eller inte. Kostnaden för särskolan uppgick 1999 till
3,4 miljarder kronor, en ökning med 17 procent från 1998.

Vuxenutbildning

Det totala antalet studerande i kommunal vuxenutbildning minskade med
5 procent läsåret 1999/2000 jämfört med föregående läsår. Minskningen
har skett inom den grundläggande och den gymnasiala vuxenutbildning-
en. Andelen studerande som avbryter sina studier har fortsatt att öka
inom den grundläggande vuxenutbildningen, medan avhoppen har blivit
färre inom påbyggnadsutbildningen. Andelen ungdomar ökar i den
kommunala vuxenutbildningen. Den totala kostnaden för kommunal
vuxenutbildning uppgick 1999 till 6,6 miljarder kronor, en minskning
med mindre än 1 procent jämfört med 1998.

16

Kollektivtrafik och färdtjänst

Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en sam-
hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för
medborgarna och näringslivet i hela landet. Kollektivtrafiken är ett
viktigt instrument för att nå målen. Kollektivtrafiken står för ca 10
procent av det totala resandet i landet. Kommunernas och landstingens
kostnader för kollektivtrafiken uppgick 1999 till 6,4 miljarder kronor, en
liten minskning från 1998.

Målet för färdtjänsten är att ge funktionshindrade möjlighet att resa till
rimliga kostnader. Antalet färdtjänstberättigade minskade 1999 med 1
procent och antalet resor minskade med 2 procent. Kostnader för färd-
tjänsten uppgick 1999 totalt till 2,4 miljarder kronor varav 100 miljoner
kronor avsåg riksfärdtjänsten. Resenärerna betalar cirka 15 procent av
bruttokostnaden i egenavgifter vilket motsvarade ca 300 miljoner kronor.
Egenavgiftens andel av bruttokostnaden har minskat i samtliga regioner
mellan åren 1995 och 1999.

Folkbibliotek

Det nationella målet är att främja insatser för bl.a. läsning och litteratur
genom att alla medborgare skall ha tillgång till ett folkbibliotek. Under
1999 har utvecklingen mot allt färre filialbibliotek fortsatt. Medie-
beståndet ökade dock även under 1999, medan antalet besök och den
sammantagna utlåningen minskade något.

Kostnaderna för folkbibliotek uppgick 1999 till 2,9 miljarder kronor,
en oförändrad kostnad jämfört med 1998.

Nyanlända invandrare, integration och storstadspolitik

Integrationspolitikens mål är lika rättigheter, skyldigheter och
möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Introduktions-
målet för nyanlända invandrare är att de skall kunna skaffa sig en god
grund för det fortsatta livet i Sverige. Kommunerna ansvarar för intro-
duktionen för nyanlända invandrare. I en majoritet av kommunerna finns
det fortfarande brister när det gäller att individualisera introduktionen
och att samverka med andra aktörer. Möjligheten att ge introduktions-
ersättning istället för socialbidrag nyttjas av en minoritet av
kommunerna. Kostnaderna för socialbidrag och introduktionsersättning
har fortsatt att minska under 2000, till följd av minskad arbetslöshet.
Arbetslösheten har sjunkit till totalt 5,3 procent och för personer födda
utomlands till 10,9 procent.

Under 2000 bosatte sig 11 800 flyktingar i landets kommuner, vilket är
en ökning med ca 30 procent jämfört med 1999.

Det övergripande målet för storstadspolitiken är dels att ge storstads-
regionerna goda förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt, dels att
bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i storstads-
regionerna. Under 2000 tecknades utvecklingsavtal med ytterligare tre
kommuner. I sammanlagt sex storstadskommuner omfattas nu 20
bostadsområden av lokala utvecklingsavtal.

Skr. 2000/01:102

17

Räddningstjänst i fred

Varje kommun skall enligt räddningstjänstlagen svara för att åtgärder för
att förebygga brand och begränsa skador till följd av brand vidtas. Annan
olycks- och skadeförebyggande verksamhet skall främjas. Statens rädd-
ningsverk har formulerat övergripande mål för verksamheten, bl.a. skall
antalet olyckor minska. Kommunerna löser generellt sett ålagda uppgifter
inom räddningstjänsten väl. Satsningar på det skade- och olycksföre-
byggandc arbetet har ökat även under 1999. Kostnaderna för den
kommunala räddningstjänsten uppgick 1999 till 4,1 miljarder kronor, en
ökning med 2,5 procent från 1998.

Civilt försvar

Målet för kommunernas verksamhet inom det civila försvaret är att upp-
rätthålla verksamhet och tillförsäkra kommuninvånarna en godtagbar
kommunal service vid höjd beredskap. Kommunernas beredskapsför-
måga låg 1999 på samma nivå som föregående år. Kommunernas sam-
ordningsansvar inom det geografiska området behöver ytterligare för-
bättras. Förmågan avseende räddningstjänst i krig är inte godtagbar.

Kommunerna erhöll 167 miljoner kronor under 2000 i ersättning för
bcredskapsförberedelser och 110 miljoner kronor som bidrag för inve-
steringar.

Miljövård

Det övergripande målet för miljöarbetet är att till nästa generation kunna
lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta.

Kommunerna har en viktig roll i miljöarbetet och i arbetet med att
skapa en hållbar utveckling. Kommunernas verkar bl.a. genom ett aktivt
lokalt miljöarbete och genom tillsyn och kontroll med stöd av bl.a. miljö-
balken.

Kostnaderna för kommunernas miljö- och hälsoskyddsverksamhet
uppgick 1999 till 1,6 miljarder kronor, en ökning med 14 procent från
1998.

Kommunerna och sysselsättningen

Arbetsmarknadspolitiken är ett centralt instrument för att nå regeringens
övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning.
Kommunerna har enligt den s.k. ungdomsgarantin möjlighet att ta över
ansvaret för långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24 år.

Arbetsmarknadsläget har förändrats påtagligt positivt under den senare
halvan av 1990-talet och fram till i dag. Antalet arbetslösa och antalet
deltagare i konjunkturberoende program har minskat med 40 procent
sedan 1995 samtidigt som antalet i arbetskraften och i sysselsättning har
stigit.

Effekterna avspeglas även i de arbetsmarknadspolitiska program som
anordnas av kommunerna med stöd av statsbidrag från länsarbets-
nämnderna. I takt med att volymerna minskar i programmen ökar

Skr. 2000/01:102

18

andelen som får arbete och i flera fall minskar även den genomsnittliga Skr. 2000/01:102
tiden i programmet.

Antalet långtidsarbetslösa ungdomar har minskat kraftigt från 1997
fram till i dag. Förändringen kan förklaras av dels det allmänt förbättrade
arbetsmarknadsläget, dels införandet av ungdomsgarantin 1998. Ung-
domsarbetslösheten har dock inte minskat i samma omfattning som den
totala arbetslösheten har gjort under det senaste året.

Flera av de program som kommunerna är delaktiga i och som infördes
under lågkonjunkturen har avskaffats eller är på väg att fasas ut.

1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete

Ledning, uppgifter och organisation

Under 2000 skedde inga förändringar i antalet kommuner och landsting,
utan antalet uppgår liksom 1999 till 289 kommuner och 20 landsting.

Samverkan sker inom så gott som alla verksamhetsområden.
Merparten av den samverkan som bedrivs görs så inom mindre reglerade
former som projekt, nätverk och avtal. Antalet kommunalförbund
uppgick 2000 till ca 60.

Från den 1 januari 2000 gäller nya regler vad avser den kommunala
revisionen. Bland annat är reglerna om jäv skärpta. Vidare har ett krav
införts på att de förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunnigt
biträde.

Den internationella kommunen

Regionkommitténs verksamhet dominerades under 2000 av EU:s
regeringskonferens, utvidgningen och nya styrelseformer i ett framtida
EU.

Kommunernas och landstingens vänortssamarbete har fortsatt att
utvecklas under året. I samband med Sveriges ordförandeskap i EU har
regeringen beslutat att stödja vänortssamarbete mellan Sverige och de
övriga EU-ländema genom projekt Vänort 2001.

Sida ställer årligen medel till Svenska Kommunförbundets förfogande
i syfte att fördjupa vänortssamarbeten. Under 2000 beviljades 22 mil-
joner till projekt i framförallt de baltiska staterna och Ryssland. Sam-
arbete kring skola, utbildning, miljö och demokrati dominerade i dessa
projekt.

19

Skr. 2000/01:102

2 Kommunal ekonomi

2.1 Inledning

Mål för den kommunala ekonomin

Det övergripande målet för den kommunala ekonomin anges i kom-
munallagens (KL) kap. 8 om ekonomisk förvaltning. 1 första paragrafen
anges att kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hus-
hållning i sin verksamhet. I förarbetena till lagen anges exempel på vad
som är att anse som god hushållning. Exempelvis är det i normalfallet
inte god ekonomisk hushållning att ta lån för att täcka löpande kostnader.
Vidare bör försäljningsmedel för anläggningstillgångar användas till nya
investeringar eller för att betala på lån. Det balanskrav som trädde i kraft
1 januari 2000 innebär enligt 4 § 8 kap. KL att kommuner och landsting
varje år skall upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår) så att
intäkterna överstiger kostnaderna. Enligt 5 § skall, om kostnaderna för ett
visst år överstiger intäkterna, det negativa resultatet motsvaras av ett
minst lika stort sammanlagt positivt resultat de närmast följande två åren.
En utredning (Ekonomiförvaltningsutredningen dir. 2000:30) har tillsatts
för att bl.a. se över bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och
utreda hur balanskravet kan förtydligas och modifieras.

Målet för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, från vilket
merparten av statsbidragen till kommuner och landsting utgår, är att
skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner
respektive landsting att uppnå de nationella målen inom olika verk-
samheter.

Det kommunala utjämningssystemet är ett av de viktigaste
instrumenten som staten har till sitt förfogande för att omfördela resurser
mellan olika delar av landet. Utgångspunkten är att alla kommuner
respektive landsting, genom utjämningen, skall tillförsäkras likvärdiga
ekonomiska förutsättningar för att bedriva sin verksamhet, oberoende av
invånarnas inkomster och strukturella förhållanden. Genom en långt-
gående inkomstutjämning skall alla kommuner och landsting ha en
skattekraft som motsvarar genomsnittet för riket. Dessutom sker en
utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner
och mellan landsting.

Finansieringsprincipen

Sedan 1993 tillämpas finansieringsprincipen mellan staten och kommun-
sektorn (prop. 1991/92:150, bet.l991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345). Ett
förtydligande av principen gjordes 1994 (prop. 1993/94:150, bet.
1993/94:FiU 19, rskr. 1993/94:442). Utgångspunkten är att kommuner
och landsting inte skall ges nya eller utökade obligatoriska uppgifter utan
att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda
skatter. Om ett statligt beslut omfattas av principen sker den ekonomiska

20

regleringen genom att nivån på det generella statsbidraget förändras. I de Skr. 2000/01:102
fall uppgifterna förändras så att kostnaderna ökar höjs nivån på de
generella statsbidragen och om kostnaderna minskar görs en mot-
svarande minskning av statsbidragen.

2.2 Kommunerna och samhällsekonomin

Den djupa lågkonjunkturen i Sverige i början av 1990-talet påverkade
även kommuner och landsting negativt. De ekonomiska problemen i
många kommuner och landsting medförde bland annat att frågan om ett
krav på en ekonomi i balans i kommuner och landsting aktualiserades.
Ett lagstadgat balanskrav trädde i kraft 2000.

Från och med 1996 har även särskilda medel ställts till regeringens
förfogande för att skapa möjligheter att tillfälligt bistå kommuner och
landsting som på grund av speciella omständigheter hamnat i en särskilt
svår ekonomisk situation.

I tabell 2.1 redovisas kommunsektorns inkomster och utgifter i
nationalräkenskapstermer för åren 1994-2000.

Tabell 2.1 Kommunsektorns finanser 1994-2000

Miljarder kronor (löpande priser)

1994

1995

1996

1997

1998

1999

20003

Inkomster

359,2

377,2

386,2

398,8

433,9

450,5

466,0

Skatter

247,4

262,7

287,2

292,7

299,5

316,0

337,5

Statsbidrag1

71,7

67,8

53,4

57,4

83,1

85,0

82,6

Övriga inkomster

40,1

46,7

45,6

48,7

51,2

49,5

45,9

Utgifter

366,6

378,1

391,3

408,4

437,8

453,4

463,7

Transfereringar

41,3

39,2

38,2

38,8

40,4

39,6

38,9

Konsumtionsutgifter

291,3

303,4

320,7

332,4

363,2

380,7

389,4

volymförändring2

■1,1

-0,/

0,0

0,5

7.1

1,3

1.44

Investeringar

25,6

25,9

23,1

28,9

25,2

25,6

27,9

Ränteutgifter

8,4

9,6

9,2

8,2

9,0

7,4

7,5

Finansiellt sparande

-7,4

-0,9

-5,1

-9,6

-4,0

-2,9

2,3

till det kommunala momssystemet samt exklusive det kommunala utjämningssystemet.

zArlig procentuell förändring i fasta priser. Den kraftiga ökningen 1998 beror till största delen
på att landstingen övertog betalningsansvaret för läkemedelssubventionerna detta år.

3Prel.utfall. Fr.o.m. 2000 ingår inte kyrkan i kommunsektorn.

4Förändring exklusive kyrkan.

Källa-, Konjunkturinstitutet.

I ovan redovisade siffror ingår kyrkan t.o.m. 1999. Kommunsektorns
utgifter 2000 motsvarade 22,3 procent av BNP, varav kommunala
konsumtionsutgifter utgjorde 18,7 procentenheter. Kommunsektorns
inkomster motsvarade 22,4 procent av BNP, varav skatter och statsbidrag
utgjorde 20,2 procentenheter.

Som framgår av tabell 2.1 utgör skatter (inkomstskatt) den
dominerande inkomstkällan. Skatteunderlaget för kommuner och
landsting (beskattningsbar förvärvsinkomst) har under de senaste åren
ökat förhållandevis kraftigt. Det gäller även om effekter av regel-
ändringar som påverkar skatteunderlaget beaktas. Framför allt är det den
positiva sysselsättningsutvecklingen som bidragit till detta.

21

De sanktioner mot kommunala skattehöjningar som tillämpats åren Skr. 2000/01:102
1997-1999 har upphört. Sanktionerna innebar att för de kommuner och
landsting som höjde skatten, reducerades statsbidraget med ett belopp
som motsvarar halva den inkomstökning som följde av skattehöjningen.
Under de år sanktionerna tillämpades sjönk den genomsnittliga skatte-
satsen något, för att 2000 åter öka, till 30,38 procent. Den genomsnittliga
skattesatsen (kommunalskatt och landstingsskatt) har 2001 ökat till 30,53
procent.

Statsbidragen omfattar både generella statsbidrag och special-
destinerade (öronmärkta) statsbidrag. De generella bidragen utgör mer-
parten av statsbidragen till kommuner och landsting. Det statliga
utjämningsbidraget till kommuner och landsting motsvaras av en lika stor
utjämningsavgift som kommuner och landsting betalar till staten.
Utjämningsbidrag och utjämningsavgift redovisas netto i tabell 2.1,
vilket för kommunsektorn som helhet därmed blir noll. Både i national-
räkenskaperna och i den kommunala redovisningen redovisas stats-
bidragen netto efter avdrag för de inbetalningar (”momsavgiften”)
kommuner och landsting gör till det kommunala momsåterbetalnings-
systemet. Dessa inbetalningar uppgick till cirka 26 miljarder kronor
2000.

Övriga inkomster omfattar aktieutdelningar, ränteinkomster, kapital-
förslitning och driftöverskott från kommunala företag. Avgifter och
försäljningsinkomster ingår däremot inte i posten övriga inkomster, utan
ingår som en avdragspost vid beräkning av de kommunala konsumtions-
utgifterna.

Transfereringsutgifter omfattar utgifter för socialbidrag, pensions-
utbetalningar (avtalspensioner) till tidigare kommunalanställda, vissa
subventioner m.m. I tabell 2.1 har även ränteutgifter lagts till trans-
fereringsutgifterna.

Både konsumtionsutgifter och investeringar är nettobelopp som
inkluderar både inkomster samt utgifter.

Investeringar omfattar investeringsutgifter samt nettot av köp och
försäljningar av mark och fastigheter.

Hur olika delar av kommunala konsumtionsutgifternas utvecklats i
fasta priser åren 1994-2000 framgår av tabell 2.2. Även i dessa uppgifter
ingår kyrkan t.o.m. 1999.

Konsumtionsutgifterna (se tabell 2.2) omfattar främst utgifter för
personal (löner, arbetsgivaravgifter och produktionsskatter) och köp av
materiel och tjänster (förbrukning). Läggs därtill produktionssubven-
tioner och kapitalförslitning erhålls värdet av kommunal brutto-
produktion. Från bruttoproduktionen dras därefter försäljningsinkomster
av (försäljningsinkomster omfattar bl.a. avgifter som tas ut i kommunal
verksamhet, t.ex. av kommunerna i barnomsorgen och av landstingen i
den öppna vården), samtidigt som utgifter för direktkonsumtion läggs till.
Med direkt konsumtion avses varor och tjänster som konsumeras direkt
av hushållen, men som finansieras av kommuner och landsting (t.ex.
läkemedelsubventioner).

22

Skr. 2000/01:102

Tabell 2.2 Kommunala konsumtionsutgifter 1994-2000

Miljarder kronor (fasta priser referensår 1999)

1994

1995

1996

1997

1998

1999

20002

Löner

193,3

191,7

190,1

187,9

189,4

192,2

187,5

Arbetsgivaravgifter

58,3

57,8

57,3

56,6

57,0

57,8

56,4

Produktionsskatter

8,1

16,6

17,3

18,5

19,4

19,4

20,3

Produktionssubv.

3,4

4,2

3,5

3,6

4,0

4,2

2,9

Kapitalförslitning

21,6

21,4

21,0

21,4

21,9

22,3

21,9

Förbrukning

130,3

139,5

136,1

138,9

147,3

141,9

137,6

Bruttoproduktion

415,2

424,5

419,2

419,9

431,1

429,4

420,8

Försäljningsinkomster

-84,4

-95,1

-91,4

-92,8

-94,0

-89,1

-89,5

Direktkonsumtion

17,1

18,8

20,4

23,0

38,6

40,3

44,8

Konsumtionsutgifter

349,5

349,0

349,1

350,8

375,8

380,7

376,0

proc, förändring

-1,1

-0,1

0,0

0,5

7,1

1,3

1,42

'Preliminärt utfall. Fr.o.m. 2000 ingår inte kyrkan i kommunsektorn
2Pörändring exklusive kyrkan.

Källor: Konjunkturinstitutet.

Förbrukning och försäljningsinkomster omfattar även interna trans-
aktioner inom kommunsektorn, men dessa tar dock ut varandra. Det
innebär att utvecklingen av bruttoproduktionen kan påverkas av för-
ändringar av dessa interna transaktioner, men inte konsumtionsut-
gifternas utveckling.

Den kraftiga ökningen av konsumtionsutgifterna 1998 beror till största
delen på att landstingen övertog betalningsansvaret för läkemedelssub-
ventionerna detta år. Läkemedelssubventionerna räknas, som nämnts
ovan, som s.k. direktkonsumtion. Samtidigt erhåller landstingen ett sär-
skilt statsbidrag, motsvarande utgifterna för läkemedelssubventionerna.
Exkluderas läkemedelssubventionerna är konsumtionsutgifterna i fasta
priser tillbaka på ungefär samma nivå som i början av 1990-talet.

2.3 Ekonomiskt resultat och ställning

Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kommunal-
förbundens ekonomiska resultat och ställning, vilka kan utläsas ur
resultat- och balansräkningar. Ungefär två tredjedelar av sektorns verk-
samhet uttryckt i kronor eller i personal bedrivs i kommunerna och en
tredjedel i landstingen.

Kommuner och landsting är fr.o.m. 2000 enligt lag skyldiga att
upprätta en budget i balans. Utifrån resultaträkningen kan balanskravet
beskrivas så att årets resultat minus eventuella realisationsvinster ska
vara positivt.

23

Skr. 2000/01:102

Kommunerna

I tabell 2.3 redovisas kommunernas resultaträkning för åren 1995-2000.

Tabell 2.3 Kommunernas resultaträkning åren 1995-2000

M i Ijarder kron or

Är

1995

1996

1997

1998

1999

2000z

Verksamhetens intäkter

80,1

75,6

74,8

76,7

77,7

80,1

Verksamhetens kostnader

-280,9

-296,5

-303,8

-316,7

318,8

-330,6

Därav pensionsutbet. Individ. Del

■5,3

-5,6

-6,1

-4,8

■5,2

-4,9

Avskrivningar

-10,0

-10,2

-10,7

-11,4

-12.6

-12,8

Verksamhetens nettokostnader

-210,8

-231,0

-239,7

-251,4

-253,7

-263,3

Skatteintäkter

179,9

192,0

197,2

202,0

207,8

225,9

Generella statsbidrag

31,3

32,7

37,4

46,2

43,1

41,3

Finansiella intäkter

7,8

8,7

8,4

9,5

8,0

9,0

Finansiella kostnader

-8,8

-8,9

-8,1

-9,1

-7,7

-7,6

Resultat efter skatteintäkter

& finansnetto

-0,7

-6,5

-4,9

-2,8

-2,5

5,3

Extraordinära intäkter

6,7

10,8

9,3

4,5

12,9

7,4

Extraordinära kostnader

-3,2

-1,8

-1,5

-2,1

-7,6

-3,6

Årets resultat (forändring av

2,9

2,5

2,9

-0,5

2,8

9,2

eget kapital)

började användas, 1994-1996 redovisades pensionsskulden exkl. lärare 1997 inkl lärare

2,2000 - ärs skatteintäkter har periodiserats enligt nya redovisningsprinciper. Prognostiserad
slutavräkning för 2000 ingår. Resultatet för 2000 är preliminärt.

Källa. Statistiska centralbyrån.

Årets resultat har legat relativt stabilt åren 1995-1999. Under varje
enskilt år under perioden har de extraordinära posterna sammantaget
bidragit till att förbättra resultatet, som annars hade varit negativt.
Extraordinära kostnader och intäkter utgör storleksmässigt betydande
poster i ett mindre antal kommuner. Exempel på en extraordinär intäkt är
en reavinst vid försäljning av ett kommunägt företag.

Från och med räkenskapsåret 1998 upprättar kommuner och landsting
sin redovisning enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Detta
innebär bland annat att resultaträkningen skall ställas upp på ett delvis
annat sätt än tidigare, vilket i viss mån försvårar jämförelser med tidigare
år. I ovanstående tabell är åren före 1997 uppställda enligt de principer
som gäller från 1998. Uppgifterna för 2000 bygger på resultat från 271
kommuner.

Årets resultat 2000 beräknas till 9,2 miljarder kronor, en ökning med
6,4 miljarder kronor jämfört med 1999. För första gången under perioden
är resultatet positivt även exklusivt extraordinära poster.

Totalt 106 av landets 289 kommuner redovisade ett positivt årets
resultat 1999, vilket är färre än 1998 då motsvarande siffra var 123. För
2000 är det preliminärt 177 kommuner, som redovisar ett positivt eller
nollresultat, vilket är betydligt fler än föregående år.

Det ekonomiska resultatet för enskilda kommuner varierar dock
kraftigt. En analys av skillnaderna mellan kommungrupper (storstäder,
förortskommuncr, större städer, medelstora städer, industrikommuner,
landsbygdskommuner, glesbygdskommuner, övriga större och mindre
kommuner) visar att medelstora städer, förortskommuner och industri-
kommuner redovisar sammantaget ett positivt årets resultat 1999 till

24

skillnad från övriga kommungrupper. Det finns en tendens att kommuner Skr. 2000/01:102
med mindre befolkning har ett sämre resultat än större kommuner. Det
finns också en tendens att kommuner med högre skattesats har sämre
resultat än kommuner med lägre skattesats.

Landstingen

I tabell 2.4 redovisas landstingens resultaträkning för åren 1995-2000.

Tabell 2.4 Landstingens resultaträkning åren 1995-2000

Miljarder kronor

Är

1995

1996

1997

1998

1999

2000z

Verksamhetens intäkter

24,0

23,2

22,5

38,0

38,9

41,0

Verksamhetens kostnader

-119,0

-115,1

-116,1

-136,6

-150,2

-158,7

Därav förändring av

-3,2

-3,6

-3,0

-2,6

-2,4

0,8

pensionsavsättning

Avskrivningar

-4,4

-4,4

-4,4

-4,7

-4,8

-5,0

Verksamhetens nettokostnader

-99,4

-963

-98,0

-103,2

-116,2

-122,6

Skatteintäkter

87,1

85,7

86,3

89,0

99,4

107,8

Generella statsbidrag

8,5

5,8

6,8

8,6

11,1

10,8

Finansiella intäkter

1,7

1,7

1,3

1,4

1,4

1,2

Finansiella kostnader

-0,6

-0,4

-0,4

-0,8

-0,8

-1,0

Resultat efter skatteintäkter

& finansnetto

-2,7

-3,5

-4,0

-5,1

-5,1

-3,8

Extraordinära intäkter

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,0

Extraordinära kostnader

-0,1

-0,3

-0,1

-1,0

-0,4

-0,1

Årets resultat (förändring av

2,7

-3,7

-4,0

-6,2

-5,4

-3,9

eget kapital)__________________________________________________________________________

1 Redovisningen av pensionsskulden förändrades fr.o.m. 1998 då den blandade modellen började
användas, 1994-1996 redovisades pensionsskulden exkl. lärare 1997 inkl lärare

Fr.o.m. 1999 ingår landstingsdelarna för kommunerna Malmö och Göteborg i landstingssektorn.

2. 2000 - års skatteintäkter har periodiserats enligt nya redovisningsprinciper. Prognostiserad
slutavräkning för 2000 ingår. Resultatet för 2000 är preliminärt.

Källa. Statistiska centralbyrån.

Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats under perioden
1997-1998 och förbättrades marginellt 1999. För 2000 redovisar
landstingen enligt ett förbättrat resultat jämfört med 1999. Det finns en
stor spridning vad gäller resultatet mellan landstingen. 6 landsting
redovisar ett positivt resultat 2000. Ett landsting med negativt resultat
ligger mycket nära ett nollresultat. Ett landsting med negativt resultat
skulle få positivt resultat om man skulle exkludera en reaförlust. Det är
dock flera landsting som fortfarande redovisar stora underskott.
Extraordinära poster påverkar resultatet marginellt.

För 1998 gäller, som framgått ovan, en annan uppställning av resultat-
räkningen och andra principer för redovisning av pensionsförpliktelser,
vilket påverkar jämförelser med tidigare år.

Soliditeten i kommuner och landsting

Kommunernas och landstingens ekonomiska ställning kan utläsas i
balansräkningen. Ett mått hämtat därifrån är soliditeten, som visar hur
stor del av tillgångarna som finansierats med egna medel. Beräkningen
och redovisningen av pensionsskulderna har förändrats inför verksam-
hetsåret 1998. Det har bl.a. påverkat det egna kapitalet och soliditeten.
Utfallet efter 1998 är därför endast delvis jämförbart med tidigare år.

25

Skillnaden i soliditet mellan koncern- och kommunnivå för kommunerna
går dock fortfarande att jämföra och den har ökat med sju procentenheter
mellan 1995 och 1999.Koncemnivån inkluderar kommunal verksamhet i
företagsform. År 1999 uppgick koncernernas soliditet till 36 procent
vilket var 18 procentenheter lägre än kommunernas. Det är alltså
betydligt vanligare att koncernernas tillgångar är lånefinansierade.

Soliditeten ligger på en hög och relativt stabil nivå för kommuner och
landsting, vilket framgår av nedanstående diagram. Landstingen avviker
något från den stabila trenden. När hänsyn tas till pensionsskulderna blir
den finansiella ställningen sämre, särskilt för landstingen, men även för
kommunerna. Alla landsting utom ett får då negativ soliditet 1999. Av
kommunerna är det 73 kommuner som får en negativ soliditet 1999 om
pensionsåtaganden före 1998 inkluderas. Det är stora skillnader mellan
enskilda kommuner och landsting.

Diagram 2.1 Soliditeten i kommuner och landsting 1995-1999

Procent

Skr. 2000/01:102

År

Kommuner

Landsting

Källa: Statistiska centralbyrån

Resultatutvecklingen i kommunalförbund

Till kommunsektorn hör också kommunalförbund. Antalet verksamma
kommunalförbund uppgick till 50 stycken 1999. Kommunalförbundens
ekonomiska omfattning är dock marginell i jämförelse med kommuner
och landsting. Årets resultat för kommunalförbund uppgick sammantaget
1999 till -2 miljoner kronor (-334 miljoner kronor 1998).

Kommunalförbund bildas för att sköta en eller flera angelägenheter för
de kommuner eller landsting som ingår. Kommunalförbund har funnits
sedan 1919, och i sin nuvarande form sedan 1985. Den tidigare lagen om
kommunalförbund är sedan 1997 införlivad med kommunallagen.
Offentlighetsprincipen gäller i stort sett oinskränkt. Kommunallagens
regler om kommunalbesvär gäller även beslut fattade av ett kommunal-
förbund.

De vanligaste verksamheterna i kommunalförbund är gymnasieskola,
energi, vatten och avfall, vård och omsorg, räddningstjänst och kom-
munikation.

26

Genom ändring i kommunallagen 1997 förenklades kommunernas och Skr. 2000/01:102
landstingens möjligheter att samverka genom att man införde en rätt att
bilda gemensamma nämnder och att samverka över huvudmannagränser,
d.v.s. en kommun kan samverka med såväl annan kommun som ett
landsting. Samverkan i annan form än kommunalförbund sker också
inom de flesta av kommunernas verksamhetsområden.

På landstingssidan sker samverkan ofta genom råd/utskott och sam-
verkansavtal. Inom den specialiserade vården sker ofta samarbetet med
närliggande landsting.

2.4 Kommunal koncernredovisning

Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt lagen
(1997:614) om kommunal redovisning också omfatta kommunal
verksamhet som bedrivs i företagsform. Syftet är att få en bättre bild av
kommunens eller landstingets totala ekonomiska åtaganden när
verksamhet i företag där kommunen har ett betydande inflytande
inkluderas. Ett sådant inflytande finns normalt om kommunen innehar 20
procent eller mer av rösterna i ett företag. I resultaträkningen för den
kommunala koncernen ingår de andelar av företagens intäkter och
kostnader som motsvaras av kommunernas eller landstingens ägarandel
med eliminering av koncemintema mellanhavanden. Antalet kommuner
som sammanställer koncernredovisningar har ökat från 18 stycken 1988
till 285 stycken 1999. Fyra kommuner upprättar ingen koncern-
redovisning, då de inte äger några företag.

Tabell 2.5 visar de kommunala koncernernas respektive kommunernas
samlade resultaträkning.

Tabell 2.5 Den kommunala koncernens resultaträkning år 1999

Miljarder kronor

Koncern

Kommun

Verksamhetens intäkter

154,4

77,7

Verksamhetens kostnader

-365,9

-318,8

Avskrivningar

-23,6

-12,6

Verksamhetens nettokostnader

-235,1

-253,7

Skatteintäkter

207,8

207,8

Generella statsbidrag

43,1

43,1

Finansiella intäkter

7,0

8,0

Finansiella kostnader

-19,4

-7,7

Resultat före

extraordinära poster

33

■2,5

Extraordinära intäkter

5,5

12,9

Extraordinära kostnader

-6,2

-7,6

Skattekostnader (bolagsskatt)

-1,3

Årets resultat

13

2,8

-exkl. extraordinära poster

2,0

-2,5

Källa: Statistiska centralbyrån.

Årets resultat för den samlade kommunala verksamheten (”kommun-
koncernen”) uppgick 1999 till 1,3 miljarder kronor. Detta är en för-
sämring jämfört med 1998 då stora extraordinära intäkter redovisades.

27

Jämförs däremot resultatet före extraordinära poster har cn förbättring
skett med 0,6 miljarder kronor. Årets resultat för de kommunala
koncernerna har i regel varit positivt under senare delen av 1990-talet,
med undantag för året 1996 då ett underskott redovisades med
0,6 miljarder kronor.

Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med
kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhets-
kostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med
kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de
finansiella kostnaderna i koncernen.

Kommunkoncememas resultat före extraordinära poster uppgick till
3,3 miljarder kronor 1999. Det är 5,8 miljarder kronor bättre än
kommunerna. Jämförs däremot årets resultat är det 1,5 miljarder kronor
sämre i kommunkoncemema. Detta beror på stora extraordinära
kostnader och att kommunerna har haft större extraordinära intäkter
under året. År 1999 redovisade 57 procent av kommunkoncemema ett
negativt resultat före extraordinära intäkter. Motsvarande andel bland
kommunerna var 67 procent. Variationerna mellan olika koncerners och
kommuners resultat är stora. Av intresse är också att studera huruvida
företagen bidrar till ett förbättrat resultat på koncemnivå eller inte för
enskilda kommuner. Tabellen som följer nedan visar hur mycket de
kommunala företagen förbättrar eller försämrar det ekonomiska resultatet
för kommunkoncemen, uppdelat på nio kommungrupper.

Tabell 2.6 Företagens påverkan på kommunkoncernernas resultat före extra
ordinära poster för år 1999

Kronor per invånare

Kommungrupp

Koncernens
resultat före
extraordinära
poster kr/inv

Kommunens
resultat före
extraordinära
poster
kr/inv.

1 Storstäder

1 416

7

2 Förortskommuner

485

-38

3 Större städer

858

-251

4 Medelstora städer

-538

-539

5 Industrikommuner

-738

-437

6 Landsbygdskommuner

-424

-303

7 Glesbygdskommuner

284

-961

8 Övriga större kommuner

-635

-609

9 Övriga mindre kommuner

-1 081

-742

Anm; De landstingsfria kommunerna ingår endast med sin kommunverksamhet, ej med sin
landstingsverksamhet

Källa: Statistiska centralbyrån

För 1999 förbättrades främst storstädernas, de större städernas och för-
ortskommunemas ekonomiska resultat när företagen inkluderades i redo-
visningen. På motsvarande sätt försämrades resultatet före extraordinära
poster för industrikommuner, landsbygdskommuner, övriga större
kommuner och övriga mindre kommuner. Stora kommuner har som regel
mer omfattande koncernverksamhet än i mindre kommuner och den
verksamhet som hittills bolagiserats har högre avgiftsfinansieringsgrad.

Omsättningen i landstingens företag utgör endast ett fåtal procent av
landstingskoncernernas totala omsättning. Landstingens företag bidrar
endast marginellt till ett förbättrat resultat.

Skr. 2000/01:102

28

De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och Skr. 2000/01:102
dess företag påverkas inte enbart av intäkter och kostnader. Även det
faktum att kommunerna har gått i borgen för lån som de kommunala
företagen tagit för att bl.a. finansiera investeringar i sin verksamhet har
en väsentlig betydelse. Kommunernas borgensförbindelser ökade kraftigt
under första halvan av 1990-talet. Sedan 1995, då borgensåtagandena
uppgick till drygt 210 miljarder kronor, har borgensåtagandena minskat.
År 1999 minskade de med 14 miljarder kronor jämfört med året innan till
170 miljarder kronor. Uttryckt i kronor per invånare motsvarar det
20 000 kronor. Den övervägande delen, ca 86 procent, avsåg borgen för
lån till kommunala företag. Det är stor skillnad mellan olika kommuners
borgensåtaganden och 1999 varierade den mellan 300 kr per invånare
och 67 000 kr per invånare. Den viktigaste orsaken är skillnader i ägande
av kommunägda företag.

2.5 Kommunala företag

I detta avsnitt behandlas företag där kommunen eller landstinget innehar
minst 50 procent av rösterna i ett företag, s.k. majoritetsägt företag.

Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt
som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen
är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform.

År 1999 fanns det enligt SCB: s inventering totalt 1 533 verksamma
företag som var majoritetsägda av kommuner och landsting. Mellan åren
1998 och 1999 har antalet kommunägda företag minskat med 14 stycken
till 1 436 stycken. Företag inom transport, magasinering och
kommunikation står för den största minskningen. De landstingsägda
företagen har dock ökat med 18 stycken till 97 stycken.

Tabell 2.7 Antal majoritetsägda kommunala företag

.1995

1996

1997

1998

1999

Kommun

1 450

1 482

1 471

1 450

1 436

Landsting

126

114

105

79

97

Totalt

1576

1596

1576

1529

1533

Källa-, Statistiska centralbyrån

Den dominerade associationsformen för kommunala företag är
aktiebolag. År 1999 drevs 89 procent av de kommunala företagen i aktie-
bolagsform. Den näst vanligaste formen är stiftelse som utgör ca 7
procent av det totala antalet kommunala företag. De vanligaste verksam-
hetsområdena är tekniska verksamheter såsom el-, värme- och vatten-
försöijning samt fastighets- och uthyrningsverksamhet. Detta gäller
oavsett om man studerar antalet företag, antalet anställda eller om-
sättningen. Av det totala antalet kommunägda företag är 709 inom
fastighets- och uthyrningsverksamhet.

Omsättningen för kommunägda och landstingsägda företag minskade
med tre procent under 1999 till 133 miljarder.

I diagram 2.2 visas omsättning och resultat i de kommunägda
företagen under perioden 1996-1999.

29

Skr. 2000/01:102

Diagram 2.2 Omsättning och årets resultat i kommunägda företag 1996-
1999

Miljarder kronor

□ Omsättning

□ Resultat

KåHa: Statistiska centralbyrån

Omsättningen i de kommunägda företagen minskade från 122,3 miljarder
kronor till 118,9 miljarder kronor under 1999 eller med cirka tre procent
jämfört med 1998. Årets resultat i de kommunägda företagen för-
bättrades under 1999 och uppgick till 9,6miljarder.

Diagram 2.3 visar resultatet för företag verksamma inom olika
branscher.

Diagram 2.3 Resultat i kommunägda företag 1996-1999

Miljoner kronor

Källa. Statistiska centralbyrån

Hotell och
restaurang

Andra samhålls-

och personliga
tjänster

—r:—Övrigt

—X—Transport,
magasinering och
kommunikation

M El-, gas-, vårme-
och
vattenförsörjning

• Fastighets- och
uthymlngsverksam
het

Bidrag till kommunkonccmens resultat lämnas i stort sett bara av företag
verksamma inom fastighets- och uthyrningsverksamhet samt el-, gas- och
vattenförsörjningsverksamhet. Störst bidrag lämnas genomgående under
perioden av företag verksamma inom fastighets- och uthyrnings-
verksamhet.

År 1999 förbättrades resultatet jämfört med 1998 för företag verk-
samma i samtliga sektorer, med undantag för företag verksamma inom
andra samhälls- och personliga tjänster.

Antalet anställda i företagen uppgick 1999 till 42 870. Det innebär en
minskning i förhållande till åren 1996-1998 då de ökade något.

30

Externa inkomster och utgifter

I följande avsnitt baseras uppgifterna på kommunernas och landstingens
redovisning.

2.6

Skr. 2000/01:102

2.6.1 Externa inkomster

I tabell 2.8 visas fördelningen mellan kommunernas huvudsakliga
inkomstkällor för åren 1996-1999.

Tabell 2.8 Kommunernas olika finansieringskällor, 1996-1999

Procentuell andel

1996

1997

1998

1999

Skatteintäkter

60%

59%

59%

58%

Generella statsbidrag

11%

11%

13%

13%

Taxor och Avgifter

10%

9%

9%

8%

Specialdestinerade statsbidrag

4%

4%

4%

4%

Övrigt

15%

17%

15%

17%

Summa

100%

100%

100%

100%

Källa-. Statistiska centralbyrån, Den offentliga sektorns finanser

Den kommunala inkomstskatten är kommunernas största inkomstkälla
och dess andel av de totala inkomsterna har varit relativt oförändrad
under senare delen av 1990-talet. År 1999 uppgick andelen till 58
procent. Ökningen av statsbidragen 1998 och framåt har bidragit till att
deras procentuella andel av inkomsterna har stigit något. Generella
statsbidrag och skatteintäkter står tillsammans för tre fjärdedelar av de
totala inkomsterna. Andelen taxor och avgifter har efter 1995 minskat
något, bl.a. till följd av att delar av den kommunala affärsmässiga
verksamheten har förts över till kommunägda företag.

Tabell 2.9 Landstingens olika finansieringskällor, 1998-1999

Procentuell andel

1996

1997

1998

1999

Skatteintäkter

73%

74%

64%

66%

Generella statsbidrag

4%

5%

7%

7%

Försäljningsmedel

11%

11%

11%

9%

Patientavgifter

4%

4%

3%

3%

Specialdestinerade statsbidrag

5%

4%

14%

13%

och övriga bidrag

(inkl läkemedelsförmån)

Övrigt

3%

2%

1%

2%

Summa

100%

100%

100%

100%

Anm.: Betalningsansvaret för läkemedelsförmånen överfördes 1998 till landstingen, vilket
påverkar andelarna.

Källa. Statistiska centralbyrån, Den offentliga sektorns finanser

Även för landstingen är skatteintäkter den största intäktskällan. År 1999
uppgick deras andel till 66 procent av de totala inkomsterna. Den näst
största finansieringskällan för landstingen är specialdestinerade
statsbidrag och övriga bidrag med 13 procent 1999, där läkemedels-
förmånen ingår. Generella statsbidrag uppgår till 7 procent och deras
andel är oförändrad mellan 1998 och 1999. Även för landstingen utgör

31

dessa tillsammans närmare tre fjärdedelar av de totala intäkterna.
Försäljningsmedel i form av försäljning av verksamhet, tjänster, material
och varor uppgår sammantaget till 9 procent. Patientavgifternas andel av
inkomsterna uppgår till endast 3 procent 1999.

Skr. 2000/01:102

2.6.1.1 Avgifter i kommunal verksamhet

Taxor och avgifter avser inkomster från de tjänster och den service som
lämnas till kommuninvånarna t.ex. avgifter för barnomsorg, hemtjänst,
el, värme och vatten.

Avgifternas andel av kommunernas totala inkomster minskade mellan
åren 1998 och 1999 från 8,9 procent till 8,4 procent. Under senare år har
delar av affärsverksamheten med hög andel avgiftsfinansiering förts över
till kommunala företag eller sålts. Omsorgsverksamhctema, med relativt
låg avgiftsfinansiering har också ökat i omfattning under senare år. De
totala avgiftsintäkterna inom barnomsorgen samt äldre- och funktions-
hindrade uppgick 1999 till 13,7 miljarder kronor.

Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg

Den genomsnittliga avgiftsfinansieringsgraden har under 1990-talet ökat
inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. År 1999 uppgick den till
16,9 procent av bruttokostnaden jämfört med 16,6 procent 1998.

Tabell 2.10 Avgiftsfinansieringsgrad av bruttokostnader inom
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg 1999

Procent

Kommungrupp

Avgiftsfinansiering i % av bruttokostnad

Storstäder

17,6

Förortskommuner

24,5

Större städer

17,2

Medelstora städer

17,5

Industrikommuner

17,6

Landsbygdskommuner

18.3

Glesbygdskommuner

13,3

Övriga större

17,7

Övriga mindre

18,1

KiHa'. Svenska Kommunförbundet

Avgiftsfinansieringsgraden i procent av bruttokostnaden är högst i
förortskommuner med 24,5 procent vilket till viss del kan bero på att de
har lägre kostnad per bam för att bedriva verksamheten. Lägst
avgiftsfinansieringsgrad finns i glesbygdskommuner med 13,3 procent.
De har också den högsta kostnaden för förskoleverksamhet per bam
räknat.

Äldreomsorg och stöd till funktionshindrade

Av kommunernas kostnad för äldre- och funktionshindrade täcktes 7,8
procent av avgifter 1999. Det är en marginell ökning med 0,1 procent-
enheter jämfört med 1998.

32

Skr. 2000/01:102

Tabell 2.11 Avgiftsfinansieringsgrad av bruttokostnader inom äldreomsorg
och funktionshindrade 1999

Procent

Kommungrupp

Avgiftsfinansiering i % av bruttokostnad

Storstäder

8,4

Förortskommuner

7,3

Större städer

7,5

Medelstora städer

8,6

Industrikommuner

8,4

Landsbygdskommuner

8,7

Glesbygdskommuner

8,5

Övriga större

7,5

Övriga mindre

8,3

Källa-, Svenska Kommunförbundet

Spridningen i avgiftsfinansieringen mellan olika kommungrupper är inte
lika stor som inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Skillnaden
mellan högsta och lägsta kommungrupp uppgår till 1,4 procent. Högst
avgiftsfinansiering finns inom landsbygdskommuner med 8,7 procent
och lägst avgiftsfinansiering finns i förortskommuner med 7,3 procent.

Patientavgifter och andra avgifter

Cirka 3 procent av landstingens inkomster utgörs av patientavgifter och
andra avgifter.

Tabell 2.12 Patientavgifter och andra avgifter inom landstingen 1999,

Procentuell andel

Inkomstslag

Procentuell andel av
externa inkomster

Patientavgifter och andra avgifter:

-för läkarbesök och sjukvårdande

behandling

1,2

-för sluten värd

0,4

-för tandvård

1,5

-övrigt

0,2

Summa:

33

Källa. Svenska Landstingsförbundet

Bland dessa avgifter kommer den största andelen från tandvård, som
svarar för närmare hälften av avgiftsintäkterna. Näst största andelen
kommer från patientavgifter och andra avgifter för läkarbesök och sjuk-
vårdande behandling inom öppenvården.

2.6.2 Externa utgifter

Kommunernas externa utgifter avser utbetalningar som är rensade från
avskrivningar och intema transaktioner.

De externa utgifterna har ökat under hela 1990-talet med undantag av
1993. Ökningen fortsatte under 1999, dock marginellt med drygt en
procent eller 4,3 miljarder kronor i löpande priser.

Totalt uppgår kommunernas externa utgifter till 347 miljarder kronor,
vilket är drygt 2/3 av den kommunala sektoms utgifter.

33

2 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 102

Skr. 2000/01:102

Tabell 2.13 Kommunernas externa utgifter 1996-1999

Procentuell andel          

1996

1997

1998

1999

Personalutgifter

49%

54%

52%

54%

Inköp av anläggningstillgångar

3%

2%

3%

3%

Material

11%

8%

7%

7%

Tjänster inkl, köp av verksamhet

20%

28%

29%

28%

Bidrag och transfereringar

6%

6%

6%

6%

Skattekostnader

4%

-

-

-

Finansiella kostnader

3%

2%

3%

2%

Summa utgifter

100

100

100

100

Källa: Kommunernas finanser, SCB 1996-1998, Den offentliga sektorns finanser, SCB
2000 och 2001.

Personalutgifter med är kommunernas största utgiftspost 1999 54 procent
av samtliga utgifter och totalt 187 miljarder kronor. Personalutgifterna
har varit oförändrade i förhållande till andelen summa utgifter mellan
åren 1997-1999. Tjänster inklusive köp av verksamhet är kommunernas
näst största utgift och den uppgår till 28 procent 1999. Enligt tabellen har
dessa minskat men förklaringen är att under 1998 hade Malmö och
Göteborgs kommuner fortfarande ansvaret för sjukvården och de köpte
verksamhet från Malmöhus läns landsting och ett kommunalförbund för
totalt 6,6 miljarder kronor. Räknas denna del bort så har tjänster
inklusive köp av verksamhet ökat. Utgifterna för material har minskat
sedan 1996 och dess andel av utgifterna uppgår till 7 procent 1999.
Bidrag och transfereringar har varit på ungefär samma nivå under
perioden 1996-1999 med 6 procent av de totala utgifterna. Av
kommunernas externa utgifter utgjorde investeringarna omkring 6
procent (inköp av anläggningstillgångar och husbyggnadsentreprenader).

Landstingens externa utgifter

Införandet av nya regler, nya redovisningsprinciper och ändrade
ansvarsförhållanden förklarar delvis förändringarna av landstingens
externa utgifter. Inför verksamhetsåret 1999 överfördes t.ex. den
landstingsfria del som Malmö och Göteborgs kommuner tidigare
ansvarat för till landstingssektorn.

År 1999 var landstingens externa utgifter 157 miljarder kronor och det
utgjorde drygt en fjärdedel av den totala kommunala sektorns utgifter
under året.

Tabell 2.14 Landstingens externa utgifter 1996-1999

Procentuell andel

1996

1997

1998

1999

Löne och arbetsgivaravgifter

49%

54%

49%

51%

Material

7%

8%

16%

16%

Tjänster

12%

12%

13%

13%

Bidrag*

-

-

6%

6%

Köp av verksamhet

24%

16%

12%

9%

Räntor

-

-

0%

Övriga utgifter

8%

9%

4%

5%

Summa utgifter

100%

100%

100%

100%

* I summan för köp av verksamhet ingår även bidrag men inga siffror finns att särredovisa.
Källa. Ekonomisk basstatistik 1999, Landstingsförbundet.

34

Löner och arbetsgivaravgifter är den största utgiftsposten för landstingen. Skr. 2000/01:102
År 1999 utgjorde hela 51 procent eller drygt 80 miljarder kronor utgifter
för löner och arbetsgivaravgifter. Tillsammans med utgifter för material
och tjänster utgör dessa utgiftsslag 4/5 av landstingens totala utgifter.

2.6.2.2 Olika verksamheters andelar av bruttokostnaderna

I detta avsnitt presenteras bruttokostnader inom kommunernas och
landstingens verksamhet.

Kommuner

Diagram 2.4 Bruttokostnader inom kommunal verksamhet 1995-1999

Miljoner kronor

-X Äldre- och
handikappomsorg
Individ och familj

Barnomsorg

Grundskola

Gymnasieskola

Övr. utbildning

Särskilt riktade insatser

Övrig verksamhet

Infrastruktur, skydd, mm.

Fritid q kultur

Källa-. Kommunernas finanser, Den offentliga sektorns finanser

I diagram 2.4 kan vi se att de till största delen åldersberoende verksam-
heterna vård och omsorg, barnomsorg samt utbildning utgör de områden
som över tiden vägt tyngst i den kommunala verksamheten. Äldre- och
handikappomsorgen har ökat mest under hela perioden 1996-1999.
Mellan 1998 och 1999 ökade de med 6,6 miljarder kronor. Kostnads-
förändringarna beror även på ändrad verksamhetsindelning. Inom
utbildningsområdet har verksamhetsindelningen förändrats 1998 då
förskoleklassen (den f.d. 6-årsverksamheten) fördes över från barnom-
sorgen till utbildningsverksamheten. Den så kallade 6-årsverksamheten
blev en egen skolform. Av den förändrade indelningen kan man se att
kostnaden för utbildningsverksamheten har ökat något mellan åren 1996-
1999.

Diagram 2.5 redovisar hur bruttokostnadema fördelar sig på olika
verksamheter 1999 för kommunerna. Hur det ser ut i en enskild kommun
avseende kostnad per invånare varierar på grund av flera orsaker.
Kommunerna har skillnader i åldersstruktur, vilket särskilt påverkar
kostnaderna inom verksamhetsområdena utbildning, förskola- och skol-
bamomsorg, vård- och omsorg om äldre och funktionshindrade. Andra
orsaker till varierande bruttokostnader är skillnader i bebyggelse-

35

strukturen och social struktur, skillnad i utbud och servicenivå samt Skr. 2000/01:102
skillnader i verksamhetens kvalitet och effektivitet.

Diagram 2.5 Olika verksamheters andelar av bruttokostnad för kommuner

1999

Procentuell fördelning

Källa: Statistiska centralbyrån, Vad kostar verksamheten i din kommun? Bokslut 1999.

Kostnader för barnomsorg, skola och äldreomsorg står för cirka 75
procent av kommunsektorns totala bruttokostnader. Störst andel av
kommunernas bruttokostnader går till utbildning som 1999 uppgår till
sammanlagt 32 procent. Näst störst andel har äldre- och funktions-
hindrade med 30 procent och därefter kommer förskola och skolbarn-
omsorg med 13 procent.

Landstingen

Landstingens totala driftskostnader steg under perioden med 13 miljarder
kronor till 147 miljarder kronor 1999. I nedanstående diagram visas hur
driftskostnaderna utvecklats från 1995 till 1999 för olika verksamheter.

36

Skr. 2000/01:102

Diagram 2.6 Landstingens externa kostnader för samtliga huvudmän 1995-
1999

Verksamhetsområden, miljoner kronor.

---Omsorg om psykiskt
utvecklingsstörda

—*— Utbildning och kultur

Källa. Kommunernas finanser, Den offentliga sektorns finanser

Hälso och sjukvård

Social verksamhet

Diverse verksamheter

Central förvaltning

Under perioden 1995-1999 har hälso- och sjukvården stått för de
största kostnaderna. Hälso- och sjukvårdens kostnader steg kraftigt 1998.
En stor del förklaras av de organisatoriska förändringar som
genomfördes då landstingen tog över verksamhet från Malmö och
Göteborgs kommuner. Omsorg om psykiskt utvecklingsstörda har
minskat kraftigt efter 1995, då kommunerna, tog över huvuddelen av
verksamheten.

Diagram 2.7 Landstingens externa kostnader för samtliga huvudmän 1999,
verksamhetsområden

Procentuell andel.

Central förvaltning

88%

Källa: Den offentliga sektorns finanser, SCB

Den helt dominerande verksamheten är hälso- och sjukvård som 1999
uppgick till 88 procent. En ökning har skett sedan 1998 med 3
procentenheter. Näst störst del har diverse verksamhet med 7 procent där

37

kollektivtrafiken ingår. Denna andel har jämfört med 1998 minskat Skr. 2000/01:102
något.

2.7 Personal inom kommunal sektor

Det finns flera olika statistikkällor som redovisar sysselsättnings-
utvecklingen i kommunsektorn. 1 diagram 2.8 redovisas antalet syssel-
satta i kommunsektorn (utbildning och forskning, vård och omsorg,
personliga och kulturella tjänster, renhållning och offentlig förvaltning)
per månad åren 1990-2000 enligt Arbetskraftsundersökningen (AKU).

Diagram 2.8 Sysselsättningsutvecklingen i kommunsektorn januari 1990-
december 2000, tusental personer.

Källor: Finansdepartementet och Statistiska centralbyrån

Antalet sysselsatta i kommunsektorn var som högst 1990. Därefter
minskade antalet sysselsatta fram till böljan av 1997, bl.a. som en följd
av de försämrade ekonomiska förutsättningarna under första hälften av
1990-talet. Samtidigt har kommunernas och landstingens köp av materiel
och tjänster ökat under 1990-talet. Under 1997 vände sysselsättnings-
utvecklingen åter uppåt i kommunsektorn, men utvecklingen har
stagnerat under de senaste åren enligt AKU. Eftersom AKU är en
urvalsundersökning är denna statistik behäftat med viss osäkerhet. I
diagram 2.6 redovisade siffror ingår även kyrkan i kommunsektorn.

Sysselsättningsutvecklingen påverkas även av att delar av verk-
samheten som tidigare bedrivits i myndighetsform i stället organiseras i
aktiebolagsform (s.k. bolagisering). De anställda räknas då inte längre till
kommunsektorn (kommunala myndigheter). Det gäller även om bolaget
ägs av kommunen (landstinget). Vidare har den andel av verksamheten
som läggs ut på entreprenad ökat. Enbart under åren 1992-1996 lämnade
närmare 30 000 anställda kommunerna till följd av bolagiseringar och

38

entreprenader enligt uppgifter från Svenska Kommunförbundet. Mellan Skr. 2000/01:102
1998 och 1999 minskade antalet anställda i kommunala bolag med ca.

4 500 personer.

Även Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet redovisar
sysselsättningsstatistik. Förbunden sammanställer årligen statistik över
antalet anställda i kommuner och landsting per den 1 november, vilket
redovisas i tabell 2.15.

Tabell 2.15 Antal hel och deltidsanställda i kommuner och landsting
(exkl. timanställda)

Tusental personer.

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Kommuner

6391

634

665

645

635

658

661

633

628

635

Landsting

402

393

318

300

281

256

231

235

241

245

'Inkl. 128 000 lärare m.fl. med statligt avtal.

Källor: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

I tabellen redovisade uppgifter ingår inte timanställda. Inkluderas timan-
ställda, samt tjänstlediga, uppgick antalet anställda 1999 till 831 000 i
kommunerna och 259 000 i landstingen, dvs. totalt 1 090 000.

Sysselsättningsutvecklingen i respektive delsektor påverkas även av de
överföringar från kommuner till landsting (och vice versa) av huvud-
mannaskapet för vissa verksamheter som gjorts under 1990-talet. Åren
1992-1999 har 108 000 personer förts över från landstingen till
kommunerna, främst till följd av den s.k. Ädelreformen, men även på
grund av överföringen av psykiatrisk långtidsvård, omsorgsverksamhet
(psykiskt utvecklingsstörda) och viss gymnasieutbildning. Under de
senaste åren har samtidigt drygt 13 000 personer förts från kommuner till
landsting, i samband med ändrat huvudmannaskap för sjukvården i de
tidigare landstingsfria kommunerna Göteborg och Malmö {Fakta om
vård- och omsorgspersonal i kommuner och landsting, Svenska
Kommunförbundet och Landstingsförbundet 2000).

2.8 Pensioner

I kommunernas balansräkningar för året 1999 redovisas 13,1 miljarder
kronor avsatta för pensionsåtaganden, en ökning med 5,9 miljarder
kronor jämfört med 1998 då redovisning enligt den s.k. blandmodellen
infördes. Blandmodellen innebär att utbetalningar av avtalspensioner
intjänade före 1998 bokförs och finansieras av löpande skatteinkomster.
Skulden redovisas som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen.
Avtalspensioner intjänade fr.o.m. 1998 redovisas enligt modell för
fonderingssystem. Det innebär att kostnaden för avtalspension redovisas
det år den intjänas genom att en skuld redovisas i balansräkningen under
avsättningar för pensioner. För landstingens del uppgick avsättningen till
pensioner 1999 till 9,9 miljarder kronor, vilket är en ökning med
3 miljarder kronor jämfört med 1998. Pensionsförmåner som intjänats
före 1998 tas upp som en ansvarsförbindelse bland borgens- och övriga
ansvarsförbindelser.

För kommunernas del uppgick ansvarsförbindelsen 1999 till
129,4 miljarder kronor, vilket är en ökning med 1,2 miljarder kronor

39

För kommunernas del uppgick ansvarsförbindelsen 1999 till Skr. 2000/01:102
129,4 miljarder kronor, vilket är en ökning med 1,2 miljarder kronor
jämfört med 1998. För landstingens del uppgick ansvarsförbindelsen till
71,5 miljarder kronor, en minskning med 2,8 miljarder kronor det senaste
året.

Individuell del

Det nya pensionsavtalet, PFA98, innebär bland annat att kommunerna
och landstingen ska fatta beslut om hur stor del av avsättningen för
pensionsmedel som ska göras individuellt hos arbetstagarna respektive
stanna hos kommunen eller landstinget. Minst 1 procent av lönen får
arbetstagaren bestämma över hur den ska placeras. Arbetsgivaren kan
välja att en större andel av avgiften ska vara individuell del.

Enligt finansdepartementets enkät lämnade så många som 209 av de
222 svarande kommunerna ut hela den individuella delen. Endast 12
kommuner lämnar ut enbart den obligatoriska en proccntsdelcn. En
kommun valde att lämna ut den obligatoriska delen och delar av den
resterande delen.

För landstingens del lämnade 19 av 19 svarande landsting ut hela den
individuella delen.

2.9 Kommunala entreprenader och köp av verksamheter.

SCB började 1995 redovisa separat statistik om kommunernas köp av
entreprenader och verksamhet. För att definitionen entreprenad ska
användas ska fyra villkor vara uppfyllda:

• kommunen har ett huvudansvar för att verksamheten erbjuds kom-
muninvånarna

•verksamheten skulle annars ha bedrivits i egen regi

•det är en verksamhet eller delverksamhet av större omfattning

• avtal eller liknande överenskommelse finns med den externa produ
centen

Byggnads- och anläggningsentreprenader ingår således inte.

Som köp av verksamhet räknas t.ex. köp av platser inom grundskola
och gymnasieskola från annan kommun, ersättning till fristående skola
eller ej kommunalt driven förskola, köp av vård- och omsorgsplatser
samt, placeringar inom individ- och familjeomsorgen.

Sedan data började särredovisas 1995 har kommunernas kostnader i
löpande priser för entreprenader och köp av verksamhet ökat, från
21 miljarder kronor till 37 miljarder kronor. Under samma period ökade
kommunernas totala driftskostnader, enligt räkenskapssammandraget,
med 40,5 miljarder kronor, eller nära 11 procent i löpande priser.

Totalt utgör entreprenaderna 1999 ca 9 procent av kommunernas totala
driftskostnader. År 1995 var motsvarande andel 8 procent. År 1998
skedde dock en stor ökning av tillfällig karaktär, som främst berodde på
att Malmö kommun köpte verksamhet från Malmöhus läns landsting och
Göteborgs kommun köpte verksamhet från en kommunalförbund. Därför

40

har redovisad andel sjunkit med fem procentenheter 1999 jämfört med Skr. 2000/01:102
1998.

I diagrammet som följer visas från vilka kommunerna köpt entre-
prenader och verksamheten av under perioden åren 1995 till 1999.

Diagram 2.8 Kommunernas köp av entreprenader och köp av verksamhet
1995-1999, tusental kronor (löpande priser)

Källa: Statistiska centralbyrån

Föreningar och stiftelser

Kommunägda företag

Övriga företag och
organisationer
Andra korrmjner och
kommunalförbund
Landsting

Staten o enskilda
personer

Kommunerna köper i första hand entreprenader av övriga företag och
organisationer samt andra kommuner och kommunalförbund. Övriga
företag och organisationer har mer än fördubblat sin andel under
perioden och var året 1999 de som kommunerna köpte mest entrepre-
nader och verksamhet av. Minskningen av köp från andra kommuner
förklaras primärt av att Malmö och Göteborgs kommuner 1998 som
nämnts ovan köpte sjukvårdstjänster hade ansvaret för sjukvården, vilken
de köpte av Skånes landsting resp, ett kommunalförbund (ersättningen
totalt för de båda kommunernas köp av verksamhet från dels landsting
och kommunalförbund uppgick till 6,6 miljarder kronor).

Diagram 2.9 visar andelen i köp av entreprenader och verksamhet
inom olika verksamheter åren 1995 och 1999.

41

Skr. 2000/01:102

Diagram 2.9 Entreprenader och köp av verksamhet procentuell andel av
totala kostnader inom respektive verksamhet 1995 och 1999

För kommunal vuxenutbildning finns inga uppgifter för 1995. Andelen
entreprenader och köp av verksamhet har ökat inom samtliga verk-
samheter för vilka det finns statistik från 1995. Merparten av entre-
prenaderna inom gymnasieskolan, 74 procent, utgjordes 1999 av köp från
andra kommuner. Den verksamhet som har störst andel köp från privata
företag är den kommunala vuxenutbildningen. Andelen uppgick 1999 till
ca 12 procent av de totala bruttokostnadema.

Diagram 2.10 Procentuell andel entreprenader och köp av verksamhet från
föreningar och andra företag än kommunala av totala kostnader inom tre
olika verksamheter 1999

Fördelat på kommungrupp

■ Barnomsorg
Q Utbildning

« Äldre och funktionshindrade

Källa-. Vad kostar verksamheten i din kommun 1999

Av diagrammet kan vi utläsa att storstäderna är de som i högst grad
köper verksamhet av företag och föreningar.

42

Skr. 2000/01:102

Diagram 2.11 Procentuell andel entreprenader och köp av verksamhet av
totala kostnader inom tre olika verksamheter 1999

□ Storstäder

■ Förortskommuner

□ Större städer

□ Medelstora städer

■ Industrikommuner
OLandsbygdskom.

■Glesbygdskom.

□ Övriga, större

■ Övriga, mindre

Källa: Vad kostar verksamheten i dm kommun 1999

Diagram 2.11 visar de olika kommungruppernas köp av entreprenad
och verksamhet från privata näringsidkare inom barnomsorg, utbildning
och omsorg om äldre och funktionshindrade. Omfattningen är störst
inom omsorgen om äldre och funktionshindrade. Inom de olika kommun-
grupperna är mönstren relativt likartade, dvs. storstäderna, följda av för-
ortskommuner etc., är de som i högst grad anlitar privata företag, oavsett
verksamhet. Att notera är att andelen entreprenader inom äldreomsorgen
är några procentenheter lägre för bl.a. landsbygds- och glesbygds-
kommuner jämfört med barnomsorg och utbildning.

Köp av entreprenader inom äldreomsorgen

Socialstyrelsen har inom ramen för äldreuppdraget undersökt konkurr-
ensutsättning och entreprenader inom äldreomsorgen.

Nedan följer en tabell som visar utvecklingen av andelen äldre som er-
håller hjälp i enskild regi.

Tabell 2.16 Andelen personer som erhåller hjälp i enskild regi, 1993-1999,

procent.

År

Hemtjänst

Särskilt boende

1993

2,3

5,4

1994

3,4

7,1

1995

3,6

8,3

1996

2,5

9,3

1997

4,2

10,2

1998

-

9,8

1999

5,9

9,3

Anm. För 1996 är uppgifterna bristfälliga. För 1998 saknas uppgift om hemtjänst. För 1998
ör uppgiften om särskilt boende hämtad från en annan mättidpunkt; 1 november i stället för

31 december. Uppgiften exkluderar även s.k. avlösnings- och växelvårdsplatser.
Källa: Socialstyrelsen.

Åren 1993 till 1999 har en fördubbling skett av andelen individer som
erhåller hjälp inom hemtjänst och som bor i särskilt boende driven i
enskild regi. Andelen inom särskilt boende är dock relativt konstant den

43

senaste femårsperioden, ökningen har skett oavsett majoritets- Skr. 2000/01:102
förhållanden i landets kommuner eller i riksdagen. Socialstyrelsen
beskriver utvecklingen av framväxten av entreprenader inom äldre-
omsorgen i tre faser. I fas ett i slutet av 1980-talet förekom få entre-
prenader, stödköp förekom av kringtjänster. Fas två var en genom-
brottsfas under 1990-talets första hälft, då en kraftig expansion skedde,
omgärdad av en intensiv debatt. Fas tre pågår nu och kan sägas känne-
tecknas av omfattande entreprenader med allt mer välorganiserade entre-
prenörer. En ny trend inom upphandlingarna är s.k. kvalitetsupphandling,
d.v.s. priset är på förhand bestämt av kommunen och anbudsgivarna
konkurrerar genom att ange vid vilken kvalitet de kan bedriva verk-
samheten. Kundvalssystem är en marginell företeelse som i dagsläget
förekommer i någon form i 2 procent av kommunerna.

Köp av enstaka platser, som behövs vid akuta behov t.ex. när en
patient är medicinskt färdigbehandlad eller vid tillfälliga toppar i
verksamheten, går inte alt särskilja ur redovisningen. Socialstyrelsen har
dock i en enkätstudie undersökt förekomsten av köp av enstaka platser
våren 1999. Ungefär 40 procent av landets kommuner köper enstaka
platser. Dessa platser uppskattas stå för ca. 20 procent av antalet berörda
personer och 35 procent av kostnaderna inom enskilt driven äldreomsorg.

Köp av verksamhet inom grundskola, gymnasieskola och vuxenutbildning

Lagen om entreprenadförhållanden inom skolan (1993:802) anger i vad
mån entreprenader får förekomma. Inom gymnasieskolan får en kommun
eller ett landsting sluta avtal med enskild fysisk eller juridisk person om
att bedriva undervisning inom ett begränsat antal ämnen. I annat fall skall
tillstånd ges av regeringen. Regeringen har ännu inte beviljat någon
sådan tillståndsansökan.

I samband med att grundskolan erhåller tillstånd av skolverket att
bedriva verksamhet meddelar skolverket om den fristående skolan är
berättigad till kommunala bidrag. Kommunerna kan därvidlag ej neka
den fristående grundskolan ersättning

Diagram 2.11 visar utvecklingen av antalet elever i fristående skolor
och ersättningen, enligt räkenskapssammandraget, från kommunerna till
föreningar, stiftelser och privata företag.

44

Skr. 2000/01:102

Diagram 2.11 Antal elever i fristående grundskola och kommunernas
ersättning till föreningar, stiftelser och privata företag 1995-1999
Antal, miljoner kronor,

3000

2500

2000

1500

1000

500

0

1995

1996

1997

1998       1999

Miljoner krj

Elever i fristående grundskola

Källa-. Skolverket och SCB

Av diagrammet kan vi se en stadig ökning av såväl antal elever som går i
fristående skola som ersättningen till föreningar, stiftelser och privata
företag. Under samma period har andelen elever, av det totala antalet,
som går i fristående skola ökat från 2 procent till 3 procent.

Den 1 juli 1997 ändrades reglerna för den kommunala ersättningen till
fristående grundskolor. Tidigare utgjorde ersättningen 75 procent av
kommunens genomsnittskostnad, med hänsyn tagen till kostnader för
moms och arbetsgivaravgifter. Hemkommunen skall nu fastställa bidrag
till en fristående grundskola på samma grunder som kommunen tillämpar
vid fördelning av resurser till de kommunala grundskolorna. Hem-
kommunernas ersättning till fristående grundskolor motsvarar 1999 i
genomsnitt cirka 86 procent av den totala kostnaden per elev i den kom-
munala grundskolan (exklusive kostnader för skolskjuts). 1998 uppgick
motsvarande andel till 93 procent. Ersättningen uppgick 1999 i genom-
snitt till 46 000 kr per elev. 1998 var motsvarande siffra 47 700 kronor
per elev.

Nedan följer motsvarande redovisning för fristående gymnasieskolor.

45

Skr. 2000/01:102

Diagram 2.12 Antal elever i fristående gymnasieskola och ersättning till
föreningar, stiftelser och privata företag, 1995-1998

Antal, miljoner kronor

BEaiEle\er I fristående gymnasieskola —»—Miljoner kr

KåHa: Skolverket och SCB

Av diagram 2.12 kan vi se en stadig ökning av antalet elever även inom
de fristående gymnasieskolorna. Andelen elever har under perioden ökat
från 2,3 procent till nära 4 procent av det totala antalet elever.
Kostnaderna har under perioden procentuellt sett ökat mer än andelen
elever, vilket kan t.ex. bero på att fristående skolor fått högre ersättning.
Om man vid val av fristående skola går i ett dyrare program kan detta
också avspeglas i kostnaderna I de fall kommunen och den fristående
gymnasieskolan ej kommer överens om annan ersättning gäller den
ersättning som finns fastställd i förordningen (1996:1206) om fristående
skolor.

Inom vuxenutbildningen medförde framförallt Kunskapslyftet en ökad
andel upphandlad verksamhet. Under 1999 studerade 22 procent av
eleverna (omräknat till heltidsstuderande) hos en extern utbildnings-
anordnare. Cirka 28 procent av kommunerna upphandlar mer än 20
procent av sin verksamhet. Den högsta andelen, ca 38 procent, har stor-
städerna. 19 procent av kommunerna redovisar mellan 0 och 1 procents
andel. Köp av verksamhet från företag och stiftelser utgjorde 1999 11,5
procent av kommunernas kostnad för gymnasial vuxenutbildning.

2.10 Utjämning av inkomster och kostnader

Det nuvarande utjämningssystemet för kommuner och landsting infördes
1996, tillsammans med ett nytt generellt statsbidrag. Till detta kommer
särskilda införandcregler. Utjämning sker genom att kommuner och
landsting med en skattekraft (beskattningsbar inkomst per invånare) över
genomsnittet och/eller goda strukturella förutsättningar (befolknings-
struktur, sociala och bebyggelsestrukturen förhållanden m.m.) betalar en
utjämningsavgift till staten. Kommuner och landsting med en skattekraft
som är lägre än genomsnittet och/eller som har sämre strukturella förut-
sättningar erhåller ett utjämningsbidrag från staten. Tillsammans med det
generella statsbidraget, som i huvudsak betalas ut med ett enhetligt

46

belopp per invånare, syftar utjämningssystemet till att ge alla kommuner Skr. 2000/01:102
och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Utjämningen är
långtgående. Det innebär bl.a. att tillväxten i skatteunderlaget, som kan
vara ojämnt fördelad mellan olika delar av landet, jämnas ut mellan
kommuner respektive landsting till en likvärdig nivå.

De högsta utjämningsbidragen per invånare går framför allt till
kommuner och landsting i norra Sverige. Orsaken är, något förenklat, en
kombination av låg skattekraft, en hög andel äldre personer och gles
bebyggelse. Många kommuner i storstadsregionerna betalar en utjäm-
ningsavgift, främst pga. en relativt hög skattekraft. Samtidigt erhåller
flera av dessa kommuner ett utjämningsbidrag pga. en hög andel bam
och ungdomar och höga sociala kostnader.

År 2000 genomfördes vissa förändringar i kostnadsutjämningen. Vissa
uppdateringar gjordes av underlagsdata, några beräkningsmodeller
modifierades och en ny beräkningsmodell som skall kompensera
kommuner för merkostnader för bam och ungdom med utländsk bak-
grund infördes. Dessutom förlängdes införandereglema med ett år till
och med 2004, samtidigt som den totala bidragsminskningen för en
kommun eller ett landsting begränsades ytterligare. Med bidrags-
minskning avses den minskning vissa kommuner och landsting får vid-
kännas på grand av den omfördelning som införandet av det nya
statsbidrags- och utjämningssystemet medför.

År 2001 har ytterligare förändringar gjorts i inkomstutjämningen i
syfte att eliminera eventuella negativa marginaleffekter. Vid beräkning
av utjämningsbidrag eller utjämningsavgift i inkomstutjämningen
begränsas hur mycket den totala inkomstförändringen i en enskild
kommun eller landsting får avvika från förändringen för kommunerna
och landstingen i genomsnitt. Syftet är att bibehålla en långtgående ut-
jämning samtidigt som samtliga kommuner och landsting bör ges en reell
möjlighet att öka sina inkomster.

År 2001 omfördelas över 10 miljarder kronor från kommuner med
högre skattekraft till kommuner med lägre skattekraft än riksgenom-
snittet. Mellan landstingen omfördelas på motsvarande sätt drygt
4 miljarder kronor. Totalt omfördelas 14,7 miljarder kronor i inkomstut-
jämningen.

Även med en långtgående utjämning kan det, när utjämningen fått fullt
genomslag, finnas skillnader i kommunala skattesatser. Dessa skillnader
bör då främst kunna förklaras av skillnader i effektivitet, servicenivå
och/eller graden av avgiftsfinansiering. Det minskade gapet mellan
högsta och lägsta skattesats förklaras främst av att den lägsta skattesatsen
successivt har höjts efter 1995, dvs. året innan det nuvarande utjämnings-
systemet infördes (tabell 2.17). Mellan 1995 och 1999 sjönk den högsta
skattesatsen något. Därefter har den åter ökat till nästan samma nivå som
1995. Åren 1997-1999 tillämpades sanktioner i form av reducerat stats-
bidrag om en kommun eller ett landsting höjde skatten.

47

Tabell 2.17 Skillnad mellan
(kommuner och landsting)

högsta och

lägsta

kommunalskattesats

1995

1999

2000

2001

Högsta sammanlagda skattesats:

33,20

32,80

33,12

33,17

Lägsta sammanlagda skattesats:

25,70

26,20

26,50

27,15

Differens

7,50

6,60

6,62

6,02

Källor: Riksskatteverket och Statistiska centralbyrån.

Skr. 2000/01:102

Inkomstutjämningen

Tabell 2.18 Kommuner respektive landsting fördelade
efter relativ skattekraft 1999

Skattekraft i procent
av riksgenomsnittet

Antal
kommuner

Antal

landsting1

75-79,9

10

0

80-89,9

101

1

90-99,9

123

19

100-109,9

37

0

110-119,9

8

1

120-129,9

7

0

150-159,9

2

0

180-189,9

1

0

‘Inkl. Gotlands kommun
Källa: Statistiska centralbyrån

Av tabellen framgår hur kommunerna och landstingen fördelas efter
relativ skattekraft. Med relativ skattekraft avses beskattningsbar
förvärvsinkomst per invånare i respektive kommun (landsting) i procent
av beskattningsbar förvärvsinkomst per invånare i riket 1999 (dvs. enligt
2000 års taxering).

Den beskattningsbara förvärvsinkomsten per invånare i riket uppgick
1999 till 115 652 kronor. Den kommun som har lägst skattekraft
(Borgholm), har en beskattningsbar inkomst per invånare på 87 502
kronor. För kommunen med högst skattekraft (Danderyd) uppgår
motsvarande belopp till 209 309 kronor. Bland landstingen är spridning
mindre. Motsvarande belopp varierar mellan 95 629 (Gotlands kommun,
vilken även fullgör landstingsuppgifter) och 137 224 kronor (Stockholms
läns landsting).

Kostnadsutjämningen

Kostnadsutjämningen består av 16 delmodcller för kommunerna och fyra
delmodeller för landstingen. 1 varje modell, som motsvaras av en
verksamhet eller ett kostnadsslag, beräknas en teoretisk kostnad
(standardkostnad) som anger hur mycket det kostar att tillhandahålla den
kommunala servicen, givet genomsnittlig kvalitet, effektivitet etc. samt
med hänsyn tagen till de strukturella förhållandena i respektive kommun
(landsting). Med strukturella faktorer avses för kommuner och landsting
opåverkbara faktorer, som har betydelse för servicebehovet och därmed
kostnaderna att tillhandahålla tjänster. Inom t.ex. grundskolan och äldre-
omsorgen har åldersstrukturen en avgörande betydelse för standard-
kostnaden.

48

Summeras standardkostnadema för de olika verksamheterna och kost- Skr. 2000/01:102
nadsslagen erhålls en s.k. strukturkostnad. Om kommunens (landstingets)
strukturkostnad överstiger riksgenomsnittet erhåller kommunen
(landstinget) ett utjämningsbidrag, som utgörs av skillnaden mellan den
egna strukturkostnaden och riksgenomsnittet. På motsvarande sätt
beräknas utjämningsavgiften för de kommuner (landsting) med en
strukturkostnad som är lägre än riksgenomsnittet.

De finns således inget direkt samband mellan kommunens
(landstingets) verkliga kostnad och den beräknade standardkostnaden för
respektive verksamheter.

Totalt omfördelas netto 4,9 miljarder kronor i kostnadsutjämningen för
kommuner och 1,3 miljarder kronor i kostnadsutjämningen för landsting.
Den totala omfördelningen netto är betydligt mindre än summan av
omfördelningen inom enskilda delmodeller. De verksamheter som
omfördelar mest pengar är de för kommunerna respektive landstingen
ekonomiskt tyngsta verksamheter. Vilka dessa är framgår av tabellen.

Tabell 2.19 Omfördelning i vissa delar av kostnadsutjämningen

mellan kommuner respektive landsting 2001.

Modell

Omfördelning
(miljarder kronor)

Kommuner

Äldreomsorg

5,3

Individ- och familjeomsorg

4,2

Grundskola

2,9

Barnomsorg

2,6

Gymnasieskola

1,2

Landsting

Hälso- och sjukvård

1,4

Källa: Finansdepartementet

2.11 Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting

Bakgrund

Från och med 1996 har särskilda medel ställts till regeringens förfogande
för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå
kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan
hamna i en särskilt svår ekonomisk situation.

Bakgrunden är att 1990-talets ekonomiska kris och införandet av det
nya utjämningssystemet skapade svårigheter för vissa kommuner som
fick stora underskott i ekonomin. Anslaget för särskilda insatser
inrättades i samband med att det nya utjämningssystemet infördes 1996.

Regeringen har från 1996 och fram till nu tagit emot 199 ansökningar
om bidrag för särskilda insatser från kommunerna (exklusive
ansökningar för flyktingkostnader) och från landstingen. Ett antal
kommuner och landsting har sökt flera gånger.

Av anslaget för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och
landsting har hittills reserverats ca 4,4 miljarder kronor av regeringen
enligt tabell 2.20.

49

Tabell 2.20 Medel som fördelats eller avses att fördelas av regeringen 1996- Skr. 2000/01:102
2002

Miljoner kronor

Bidrag (mkr)

Beslut efter särskild ansökan

351,2

Ansökningar som beretts av

Kommundclegationen

1317,3

Jämtland

15

Flyktingkostnader

650

Omstruktureringskostnader

185,4

Hiv/aidsverksamhet

342

Översvämningar

100

Andra katastrofer (diskoteksbranden i Göteborg

och raset i Vagnhärad)

96,1

Uppdrag, uppföljning

21

Uppdrag, moms

1,5

Omstäliningsbidrag landsting

300

Stöd och service för funktionshindrade

900

Nedläggningar i försvaret

95,4

Summa

4 374,9

Källa: Finansdepartementet

De kommuner och landsting som hittills beviljats bidrag av regeringen
efter särskild ansökan har en svår ekonomisk situation på grund av ett
flertal samverkande faktorer. Flertalet har en negativ befolkningsutveck-
ling vilket ofta sammanhänger med bl.a. hög arbetslöshet som i sin tur
ofta inneburit höga kostnader för socialbidrag. De har i allmänhet
genomfört ett antal åtgärder för att minska underskotten i verksamheten,
men ekonomin visar ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit stora
belopp till bostadsföretagen vilket ytterligare försämrat en redan svag
kommunal ekonomi.

Bostadsdelegationen

Den 1 juli 1998 inrättade regeringen i enlighet med riksdagens beslut
Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden
(Bostadsdelegationen) för att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till
kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet (prop. 1997/98:119,
bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Frågor om stöd skall i första
hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast
kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i
fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för stöd är att de förhållanden
som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på
kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit
nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska
situation. I Bostadsdelegationens uppgifter ingår bl.a. att överlägga med
enskilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för stöd för att t.ex.
möjliggöra en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag.

I februari 2001 hade Bostadsdelegationen tagit emot 91 ansökningar.
Bland de 91 ansökningar som inkommit är 26 s.k. samrådsärenden där
samråd har skett med Kommundelegationen. Det kan vara ansökningar
från kommuner som sökt stöd både från regeringen och Bostads-

50

delegationen eller ansökningar där en del av kommunens problem är Skr. 2000/01:102
bostadsrelaterade.

Vid årsskiftet 2000/2001 hade 42 kommuner fått avslag på sin
ansökan. Avtal hade träffats med 36 kommuner. Fem ansökningar hade
avskrivits. Staten har genom de avtal som Bostadsdelegationen hittills
träffat åtagit sig att lämna bidrag till kommunerna med sammanlagt ca
1640 miljoner kronor och 115 miljoner kronor har reserverats för
täckning av framtida förluster för kreditgarantier.

För de kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen har
besluten föregåtts av överläggningar mellan kommunfullmäktige i
respektive kommun och Bostadsdelegationen. Därefter har avtal träffats
om rekonstruktionsåtgärder i bostadsföretaget, som en förutsättning för
statligt stöd. Bostadsdelegationens erfarenheter visar att i fråga om de
kommuner som kan få del av stödet är de kommunägda bostads-
företagens anspråk på insatser från sina ägare i allt väsentligt förorsakade
av de uthyrningssvårigheter företagen möter på en vikande lokal
bostadsmarknad. Ett omfattande hyresbortfall leder till att företagen inte
klarar att betala räntorna på sina lån. I kombination med en låg soliditet
medför detta att företagen ofta kontinuerligt är i behov av ägartillskott för
att inte bli likvidationsskyldiga.

Bostadsdelegationen har även möjlighet att erbjuda en kommun hjälp
att komma ur sina i vissa fall betungande borgensåtaganden för bostads-
rättsföreningar. Om delegationen medger det kan Statens bostadskredit-
nämnd lämna en statlig kreditgaranti som avlöser kommunens borgens-
åtagande. En förutsättning för att en sådan avlösen skall kunna genom-
föras är att kreditgivaren accepterar utbytet.

Kommundelegationen

Det finns också kommuner och landsting som har en så pass svår
ekonomisk situation, som inte kan hänföras till bostadsföretagen, att de
kan behöva ett ekonomiskt stöd för att genomföra rekonstruktiva
åtgärder.

För att föra en dialog med berörda kommuner och landsting om vilka
åtgärder de kan vidta tillsatte regeringen i augusti 1999 Delegationen för
stöd till vissa kommuner och landsting med svårigheter att klara balans-
kravet (Kommundelegationen, dir. 1999:65). Kommundelegationen fick i
uppdrag att inför regeringens beslut bereda de ansökningar som fram till
den 1 november 1999 inkommit. Regeringen överlämnade 42
ansökningar om stöd till Kommundelegationen. Av dessa avsåg 35
kommuner och 7 avser landsting.

Ytterligare 26 ärenden har hanterats av Bostadsdelegationen i samråd
med Kommundelegationen. Samrådsärenden är ansökningar från
kommuner som sökt stöd från Regeringen och Bostadsdelegationen eller
ansökningar där en del av kommunens problem är bostadsrelaterade men
där det också kan finnas andra problem. Delegationerna har överlagt med
berörda kommuner och landsting och tagit fram förslag till överens-
kommelser om villkoren för ett stöd.

Kommundelegationen rapporterade den 1 juli 2000 sitt uppdrag till
regeringen. Bostadsdelegationen överlämnade vid samma tidpunkt
samrådsärendena.                                                                      5 j

Kommundelegationen lämnade som förslag att överenskommelser
skulle ingås med 22 kommuner och 3 landsting. Regeringen slutförde
förhandlingar med ett landsting där förslag om stöd fanns.

I samrådsärendena lämnades förslag till 14 överenskommelser. För 11
av de 14 fanns också förslag om överenskommelser avseende bostads-
åtaganden. Efter beredning av förslagen tog regeringen under hösten

2000  beslut om bidrag och avslag. För den del som avsåg
överenskommelser avseende bostadsåtaganden uppdrogs åt Bostads-
dclegationen att ingå överenskommelser. I regeringens beslut höjdes
bidragsnivån med 1 O-procentenheter, 25 procent betalas ut 2002 och
bidrag kan utgå om ekonomisk balans uppnås med lägre sänkning av
bruttokostnaden jämfört med delegationernas förslag till överens-
kommelser.

36 kommuner och 4 landsting har beviljats bidrag med sammanlagt
1 317 miljoner och staten har ingått överenskommelser med dessa. I
korthet innebär överenskommelserna att kommunerna och landstingen
åtar sig att sänka sin bruttokostnadsnivå med en bestämd summa och att
uppnå ekonomisk balans senast bokslut 2002.

En särskild utredare har tillsatts med uppdrag att följa upp och stödja
de kommuner och landsting vars ansökningar beretts av kommundele-
gationen och som av regeringen beviljats bidrag. Utredarens uppgift är
att aktivt följa genomförandet av åtgärder, följa den ekonomiska
situationen och vara samrådspart till berörda kommuner och landsting.
Utredaren skall lämna rapporter till regeringskansliet om utvecklingen
och rekommendationer i samband med utbetalningar.

Kommunernas bostadsförsörjningsansvar

Varje kommun är enligt lag (2000:1383) om kommunernas
bostadsförsörjningsansvar skyldig att planera för bostadsförsörjningen i
kommunen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i
goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för
bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Vidare skall kommunen,
om det behövs, anordna bostadsförmedling. Kommunala bostadsför-
medlingar som förmedlar lägenheter i turordning efter kötid har också
möjlighet att ta ut en köavgift av de hyressökande. Uppgifterna i nedan-
stående redovisning är hämtade från Boverkets bostadsmarknadsenkäter

2001 (preliminära uppgifter) och 2000.

Kommunernas arbete med bostadsförsörjningsfrågor

Mindre än var tredje kommun, uppger att det skulle behöva byggas fler
lägenheter under åren 2001-2002 än vad de tror kommer att byggas. I
ungefär lika många kommuner har kommunfullmäktige antagit ett
bostadsförsörjningsprogram, vilket är en ökning med 10 procent från
2000 Bostadsförsörjningsfrågoma tas dock i minskande grad upp i andra
sammanhang. I den kommunala översiktsplanen tog 14 procent av kom-
munerna upp dessa frågor 2001 mot 49 procent året innan, i samband
med fördjupningar av översiktsplanen var det 10 procent jämfört med 37
procent 2000, samt 6 procent i samband med andra strategiska planer (22

Skr. 2000/01:102

52

procent året före). 2001 uppgav var tredje kommun att man inte alls Skr. 2000/01:102
arbetar aktivt med bostadsförsörjningfrågoma.

Kommunal bostadsförmedling

År 2001 hade 28 kommuner en kommunal bostadsförmedling mot endast
16 året innan och i var tredje kommun, fanns det någon annan typ av
bostadsförmedling. Uppgifterna måste dock tas med en viss reservation. I
en del fall har det kommunala bostadsföretagets uthyrningsverksamhet
betraktats som ”kommunal bostadsförmedling”. År 2001 uppgav 57
procent av kommunerna att det inte fanns någon bostadsförmedling alls,
vilket är en markant minskning jämfört med 85 procent året innan.

Av de kommuner som saknar kommunal bostadsförmedling kan var-
annan erbjuda information eller rådgivning till bostadssökande och i
38 % av dessa kan de bostadssökande få en lista över lokala fastighets-
ägare med telefonnummer. Knappt 20 procent ger ingen sådan service
alls, vilket är minskning med 4 procentenheter jämfört med 2000.

Förturer samt bostadsanvisning för särskilt utsatta hushåll

Endast något mer än var tredje kommun har någon form av
förtursverksamhet, främst då av sociala eller medicinska skäl. En viss
ökning har skett när det gäller förekomsten av regelbundet samarbete
mellan kommunen och hyresvärdar för att få fram bostäder till
bostadslösa som hyresvärdarna inte godkänner som hyresgäster (med
egna kontrakt). 71 procent av kommunerna har sådant samarbete med
kommunägt bostadsföretag och 24 procent med privata fastighetsägare.
Året innan var motsvarande siffror 67 procent resp. 20 procent.

53

Skr. 2000/01:102

3 Folkhälsa

Sammanfattande slutsatser

Måluppfyllelse inom folkhälsoområdet har nåtts i det avseendet att
folkhälsan under 1990-talet generellt sett förbättrats. Förbättringarna i
hälsa kan mätas bl.a. genom ökad medellivslängd. Om utgångs-
punkten för bedömningen i stället tas i hälsoproblem och sjukdomar
snarare än dödlighet blir bilden något annorlunda. En särskilt stor
försämring har dock skett vad gäller det psykiska ohälsa och här har
ingen förbättring skett under slutet av 1990-talet. Vad avser målen att
minska ojämlikheten i hälsa har detta inte uppfyllts i tillfredsställande
grad. Hälsan varierar både inom och mellan län och kommuner.

Engagemanget för folkhälsofrågor i kommunerna har ökat under de
senaste åren. En stor del av kommunerna har också utarbetat
folkhälsoprogram, folkhälsoplaner eller policydokument för folkhälsa.
Lokala folkhälsoråd har dessutom inrättats i en majoritet av
kommunerna. Preventiva insatser kan överlag sägas vara ett resurs-
mässigt jämförelsevis lågt prioriterat område inom såväl landsting
som kommuner.

Nationella mål

Begreppet folkhälsa betecknar det allmänna hälsotillståndet för hela eller
delar av befolkningen samt hälsans utveckling och fördelning i
befolkningen. För ett framgångsrikt folkhälsoarbete krävs sektorsöver-
gripande samverkan på både lokal (kommuner), regional (landsting samt
försöksverksamhet med regioner) och nationell nivå.

Mål inom folkhälsoområdet som berör kommunsektorn finns angivna i
lagar och förordningar inom områdena; alkohol, tobak, narkotika, smitt-
skydd, hälso- och sjukvård, socialtjänst, socialförsäkringar, arbetsmiljö,
arbetsmarknad, miljö, boende, trafik, utbildning, jordbruk och livsmedel.
Exempel på mål som berör folkhälsoområdet återfinns bl.a. i 2 § hälso-
och sjukvårdslagen (1982:763): ”Målet för hälso- och sjukvården är en
god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen”. I denna mål-
formulering framgår att lagens intentioner är att uppnå en god hälsa för
hela befolkningen, vilket innebär att ojämlikheten i hälsa bör minska för
att målen skall kunna nås.

Måluppfyllelse och kvalitet

Kommunerna och landstingen har genom sina olika ansvarsområden en
direkt påverkan på folkhälsan och därmed ett ansvar för huruvida
folkhälsomålen uppfylls eller inte. Det är dock mycket svårt att värdera
och mäta effekterna av de insatser som görs inom folkhälsoområdet, dels
på grund av att flera faktorer samtidigt kan påverka ett visst utfall, dels

54

för att effekterna av folkhälsoinsatser ofta visar sig på lång sikt. Skr. 2000/01:102
Sammanfattningsvis har måluppfyllelse nåtts i det avseendet att folk-
hälsan generellt sett har förbättrats under 1990-talet.

Om utgångspunkten för bedömningen i stället tas i hälsoproblem och
sjukdomar snarare än dödlighet blir bilden något annorlunda. Hälsoläget
försämrades under 1990-talets första hälft, därefter har vissa förbättringar
skett under slutet av 1990-talet. En försämring har dock skett vad gäller
den psykiska ohälsa och här har ingen förbättring skett under slutet av
1990-talet.

Vad avser målet att minska ojämlikheten i hälsa har detta inte uppfyllts
i tillfredsställande grad. I slutet av 1990-talet har kvinnor fortfarande
sämre hälsa än män, utrikes födda har allmänt sett sämre hälsa än inrikes
födda, ensamstående med bam har allmänt sett sämre hälsa än människor
i andra typer av hushåll och arbetare har sämre hälsa än tjänstemän. När
det gäller det nedsatta psykiska välbefinnandet i form av oro, ängslan och
ångest under 1990-talet har det skett betydligt kraftigare försämringar
bland de yngre än bland de äldre.

Medellivslängden ökar sedan länge i den svenska befolkningen och
visar inte några tecken till stagnation. Medellivslängden 2000 var 82,1 år
för kvinnor och 77,5 år för män.

Diagram 3.1 Medellivslängd, män och kvinnor (5-årsmedelvärden, 1992-
1996)

Medellivslängden varierar mellan olika landsdelar och län. I sydvästra
Sverige lever man längst. Skillnaderna är större mellan enskilda
kommuner än mellan länen.

Ungefär en ijärdedel av befolkningen i åldrama 16-84 år anger att
deras självupplevda hälsotillstånd inte är gott. Om man jämför hälso-
tillståndet mellan länen framgår att det finns stora skillnader mellan
personer i olika län samt mellan män och kvinnor i samma län.

Människors livsvillkor varierar mellan olika delar av Sverige. I
områden inom kommuner eller län med t.ex. hög arbetslöshet, många
bidragsmottagare och en hög andel rökare är t.ex. medellivslängden lägre
och dödligheten i hjärt- och kärlsjukdomar högre. Livsvillkoren ter sig

55

annorlunda i de mest utsatta förorterna än i vissa storstadskommuner
med många höginkomstmottagare. Detta avspeglas i människors hälsa
samt i utnyttjandet av vården. I det kommunala utjämningssystemet
beaktas socioekonomiska skillnader av de slag som beskrivits ovan.
Delta gäller kostnadsutjämningen för äldreomsorg och hälso- och sjuk-
vård.

Diagram 3.2 Medellivslängd (medelvärde 1992-1996) och bidragsmottagare
0-64 år per tusen Invånare

Skr. 2000/01:102

Bidragsmottagare, 20-64 år antal per 1000

Källa-. Socialstyrelsen/EpC: databasen Hur mår Sverige?

En jämförelse mellan andelen bidragsmottagare (förtidspension, arbets-
löshetsersättning, socialbidrag eller sjukersättning som uppgått till mer
än 30 procent av arbetsinkomsten) och medellivslängden i Sveriges alla
kommuner visar på sambanden mellan sociala förhållanden och död-
lighet.

Hög konsumtion och missbruk av alkohol är fortfarande ett allvarligt
hälsoproblem som både orsakar sjukdomar, bl.a. hjärt- och kärlsjuk-
domar, skador och för tidig död. Den totala alkoholkonsumtionen
(registrerad och oregistrerad) har efter EU-inträdet ökat med ca 0,5 liter
(100 % alkohol) per person (över 15 år) och år till cirka 8,5 liter per
person och år. Det finns ett samband mellan den totala
alkoholkonsumtionen i landet och den totala dödligheten. Hög
alkoholkonsumtion per invånare i ett län följs på samma sätt av en högre
dödlighet i alkoholrelaterade sjukdomar och skador. Tobaken liksom
alkoholen är ett av de allra största hoten mot vår hälsa. I genomsnitt
förlorar rökare 6,5 år av sitt liv pga. rökning. Det finns stora skillnader i
rökning såväl mellan län som mellan kvinnor och män.

Vad avser utveckling av metoder för kvalitetssäkring inom folkhälso-
området pågår ett sådant utvecklingsarbete på ett flertal håll i landet. I en
kartläggning gjord av Socialstyrelsen visade det sig att intresset för
kvalitetssäkring är stort och att det finns ett stort behov av utbildning
inom området. Kartläggningen visade dessutom att hälften av de
tillfrågade samhällsmedicinska enheterna och drygt en tredjedel av

56

hälsoplanerama i mycket eller ganska stor utsträckning arbetade med Skr. 2000/01:102
kvalitetssäkring av folkhälsoarbete.

Prestationer och kostnader

Prestationer

Kommuner och landsting är några av de allra viktigaste folkhälso-
aktörema i samhället. Dock saknas idag en samlad redovisning av
kommunernas och landstingens prestationer och kostnader inom detta
område.

Exempel på områden där kommunerna och landstingen utför presta-
tioner som har beröring på folkhälsan är hälso- och sjukvård, hälsoskydd,
samt miljöskydd. Kommunerna ansvarar också för tillståndsprövning för
alkohol, tillsyn av restaurangernas servering av alkoholdrycker samt
tobakstillsyn.

Majoriteten av landstingen har inrättat s.k. samhällsmedicinska enheter
(eller motsvarande) där det utförs viktiga preventiva folkhälsoinsatser.
Dessa enheter arbetar bl.a. med epidemiologisk bevakning, folkhälso-
rapportering, hälsopolitiska program, kompetenscentrum, stöd och ut-
veckling av hälsofrämjande och förebyggande insatser såväl genom
sektorsövergripande arbete inom det egna länet som riktade insatser inom
den egna organisationen. Flera landsting utför även egna forsknings-
insatser, ofta i samarbete med universitet och högskolor.

Ett lokalt förebyggande arbete utförs även av landstingen via
primärvården, folktandvården och lokala hälsoplanerare. Även kom-
munerna har anställt lokala hälsoplanerare. I vissa fall har landstingen
utsett folkhälsolandstingsråd och politiskt tillsatta folkhälsoutskott.

Engagemanget för folkhälsofrågor i kommunerna har ökat under de
senaste åren. Ett flertal kommuner önskar även vidareutveckla sitt
folkhälsoarbete och sin folkhälsopolitik i framtiden. Lokala folkhälsoråd
(alt. hälsoråd, tvärsektoriellt samarbete på regional respektive lokal nivå)
har bildats i en majoritet av kommunerna. Folkhälsoarbetet ingår
dessutom som en viktig del i det lokala Agenda 21-arbetet i många
kommuner.

En stor del av kommunerna har också utarbetat folkhälsoprogram,
folkhälsoplaner eller policydokument för folkhälsa. I ett antal kommuner
arbetar man även med hälsokonsekvensbeskrivningar samt lokala
välfärdsbokslut.

Ett exempel på hur landsting i samverkan med kommuner m.fl. uppnått
goda effekter på folkhälsan är ett uppmärksammat projekt kallat
Norsjösatsningen. Norsjösatsningen var ett tioårigt förebyggande arbete
mot hjärt- och kärlsjukdom och diabetes som Västerbottens läns
landsting startade i Norsjö kommun 1985. I de tioårsutvärderingar som
har gjorts efter satsningen visade det sig att kolesterol- och blodtrycks-
nivåer sedan 1985 gått ned mer i Norsjös befolkning än i jämförelse-
områdena. Risken att dö i hjärtinfarkt reducerades med 36 procent i
Norsjö kommun medan motsvarande risknedgång i jämförelseområdena
var 1 procent.

57

Kostnader

Skr. 2000/01:102

Det är i dagsläget, som tidigare nämnts, svårt att få en överblick över
kommunernas och landstingens kostnader för insatser inom folkhälso-
området. Svårigheten att få fram denna typ av uppgifter beror delvis på
skilda organisatoriska förutsättningar och olika principer för redovisning
i kommuner och landsting.

Preventiva insatser kan generellt sett sägas vara ett resursmässigt
jämförelsevis lågt prioriterat område inom såväl landsting som
kommuner. Trots detta förefaller landstingen i stor utsträckning värna om
det förebyggande folkhälsoarbetets relativt blygsamma resurser. Som ett
exempel kan nämnas Stockholms läns landsting (ca 1/5 av landets totala
befolkning) där sjukvårdskostnaderna 1999 uppgick till ca 25 miljarder
kronor. Av dessa avsattes 165 miljoner kronor eller 0,7 procent till den
samhällsmedicinska enheten (exklusive resurser som avsatts till
preventiva åtgärder inom andra delar av hälso- och sjukvårdssystemet).

Sammantaget behövs mer kunskap om kommunernas och landstingens
prestationer och kostnader i förhållande till de nationella mål och de
statliga medel som utbetalas till kommunsektorn för olika ändamål inom
folkhälsoområdet. Som exempel kan anges det arbete som utförs inom
kommunsektorn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet.
Regeringen har t.ex. i propositionen (prop. 2001/01:20) Nationell hand-
lingsplan för att förebygga alkoholskador, avsatt 300 miljoner kronor
under tre år för förstärkta alkoholskadeförebyggande insatser i
kommunerna.

58

Skr. 2000/01:102

4 Hälso- och sjukvård

Sammanfattande slutsatser

Målet för hälso- och sjukvården och tandvården är en god hälsa och en
vård på lika villkor för hela befolkningen. Köerna till vården har ökat
beroende bl.a. på den svaga samhällsekonomiska utvecklingen under
1990-talets första hälft. Produktionen inom vården har dock också
ökat. Genom den medicinsk-tekniska utvecklingen kan behandlingar
sättas in vid tidigare indikationer och högre upp i åldrarna.

Antalet anmälningar som inkommit till hälso- och sjukvårdens
ansvarsnämnd är oförändrat jämfört med föregående år. Antalet
anmälningar som lett till påföljd har varit i stort varit oförändrat under
1900-talet.

Nationella kvalitetsregisterupprättade av sjuk vårdsprofessionen
visar på förbättringar av vården när det gäller vanliga åkommor som
stroke, bråck samt hjärt- och kärlsjukdomar. Primärvårdens kapacitet
är otillräcklig, vilket leder till problem med tillgänglighet, kvalitet och
samordning. Inom äldreomsorgen är brister i vårdkedjan mellan
sjukhusen, landstingens primärvård och kommunerna ett av de största
kvarvarande problemen i genomförandet av Ädelreformen.
Utvärderingar av psykiatrireformen visar att utvecklingen allmänt sett
varit god. Brister finns dock i samverkan mellan vårdens huvudmän.
Tandhälsan hos befolkningen har förbättrats under 1990-talet.

Utvecklingen av nya läkemedel har bidragit till att allt fler
sjukdomar kan botas eller behandlas. Kostnaderna för läkemedels-
förmånen uppgick till 15,9 miljarder kronor 2000, en ökning med 1
miljard jämfört med 1999.

Det totala antalet läkarbesök 1999 uppgick till 25,5 miljoner, vilket
är ungefär samma som föregående år. Antalet vårdplatser inom
somatisk korttidsvård har fortsatt att minska, vilket bl.a. beror på en
mer behandlingsintensiv vård. Även antalet vårdplatser inom den
psykiatriska vården har minskat. Kostnaderna för den offentliga hälso-
och sjukvården ökade 1999 med 6,4 procent jämfört med föregående
år. De totala kostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick 1999 till
151,4 miljarder kronor.

Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården har ökat
något sedan mitten av 1990-talet. Inom många områden ökar dock
rekryteringsproblemen och bristsituationer har uppstått.

Nationella mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god
hälsa och vård på lika villkor för hela befolkningen, 2 § första stycket
hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Till hälso- och sjukvårdens
uppgifter hör att förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att

59

behandla och bota sjukdom efter utredning och diagnos samt att genom
rehabilitering, omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjuk-
dom och stödja dem som drabbas av sjukdom.

Enligt riksdagens beslut finns sedan 1997 en allmän prioriteringsregel i
2 § HSL som fastlägger att den som har det största behovet av hälso- och
sjukvården skall ha företräde till vården. Enligt detta beslut har, med
etiska principer som grund, riktlinjer lagts fast för prioriteringar inom
hälso- och sjukvården. Av 2 b § HSL framgår att patienten skall ges
individuellt anpassad information om sitt hälsotillstånd och om de
metoder för undersökning, vård och behandling som finns.

HSL omfattar flera vitt skilda verksamhetsområden. Utöver de
områden som omfattas av HSL bör framförallt tandvården och läkemedel
uppmärksammas.

Det övergripande målet för tandvården liknar till stora delar de mål
som uppställs i HSL. Målet för tandvården är en god tandhälsa och en
tandvård på lika villkor för hela befolkningen, 2 § tandvårdslagen
(1985:125).

Kraven på god vård uttrycks på samma sätt i 2 a § HSL och 3 §
tandvårdslagen, nämligen att god vård respektive tandvård skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i
vården och behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdsperso-
nalen.

Vidare följer att vården och behandlingen så långt det är möjligt skall
utformas och genomföras i samråd med patienten.

I sammanhanget kan nämnas att det i den av riksdagen antagna
propositionen den av riksdagen om en nationell handlingsplan för
utveckling av hälso- och sjukvården, betonas att tillgängligheten och
kvaliteten i hälso- och sjukvården skall förstärkas (prop. 1999/2000:149
bet. 2000/01:SOU5 rskr 2000:01:35). Enligt propositionen skall också
den ökande etniska och kulturella mångfalden i patientgruppen beaktas
inom hälso- och sjukvårdsupplysning.

I läkemedelslagcn (1992:859) saknas målparagrafer av det slag som
återfinns i HSL och tandvårdslagen. Av 4 § läkemedelslagen följer dock
att ett läkemedel skall vara av god kvalitet och ändamålsenligt. Ett läke-
medel är ändamålsenligt om det är verksamt för sitt ändamål och vid
normal användning inte har skadeverkningar som står i missförhållande
till den avsedda effekten. Förutom målbeskrivningen i läkemedelslagen
finns även uttryckta krav på att ett läkemedel skall vara kostnads-
effektivt. 1 Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1996:31) om fast-
ställande av pris på läkemedel m.m. anges i 3 § att Riksförsäkringsverket
skall ta hänsyn till bland annat läkemedlets eller varans förväntade
medicinska och hälsoekonomiska värde.

Måluppfyllelse och kvalitet

De mål som ställs upp i exempelvis hälso- och sjukvårdslagen är
generella. Därmed kan måluppfyllelsen vara svår att mäta. En mängd

Skr. 2000/01:102

60

faktorer och insatser, både inom och utanför sjukvårdsorganisationen, Skr. 2000/01:102
måste samverka för att målen skall uppnås.

I stor utsträckning ges vården som en serie insatser från olika vård-
givare. Detta innebär problem när måluppfyllelsen skall utvärderas.
Korta vårdtider inom exempelvis den slutna vården kan vara efter-
strävansvärt och en indikator på effektiv och god vård. Emellertid be-
höver kortare vårdtider i sig inte alltid vara något positivt för den en-
skilde. Så kan vara fallet om bristerna i öppenvården är sådana att
resurserna inte räcker till för att på ett bra sätt ta hand om den person som
skrivits ut från slutenvården. Måluppfyllelsen påverkas också i stor grad
av huvudmännens, dvs. kommunerna och landstingens, förmåga att sam-
arbeta sinsemellan. I sammanhanget kan nämnas att arbete pågår med att
utarbeta övergripande indikatorer som beskriver kvalitet inom hälso- och
sjukvården. Förslag på sådana kvalitetsindikatorer har lämnats av
Socialstyrelsen till regeringen i januari 2001.

Enligt en samlad bedömning av Socialstyrelsen, är kvaliteten och
innehållet i den svenska vården hög i jämförelse med andra OECD-
länder. Spädbarnsdödligheten har minskat och medellivslängden har
ökat. Patientens ställning har stärkts genom ökade valmöjligheter och rätt
till inflytande och delaktighet i behandlingen. Även om den svenska
hälso- och sjukvården i ett internationellt perspektiv fungerar bra, finns
faktorer som pekar på att ytterligare förbättringar kan göras i ett
nationellt perspektiv.

Tillgänglighet till vården

Tillgängligheten är ett mått på en god hälso- och sjukvårds kvalitet. Med
tillgänglighet kan bl.a. avses vårdutbudets omfattning och lokalisering,
den tid det tar att bli omhändertagen och vilka direkta kostnader för den
enskilde som är förenade med att utnyttja vården. Ett mått på till-
gänglighet är hur många som står i kö för att få vård, såväl akut som
planerad.

Tillgängligheten inom hälso- och sjukvården har på flera områden
förbättrats på så sätt att allt fler får vård. Den svaga samhällsekonomiska
utvecklingen under 1990-talets första hälft ledde till bristande resurser
och därmed växande köer och försämrad kontinuitet. I det avseendet kan
tillgängligheten till vården generellt sägas ha blivit sämre under 1990-
talet.

Vårdköer och produktion

Väntetiderna till vården är ett resultat av balansen mellan tillströmning
och produktion. Positivt är att produktionen vid många sjukvårdsenheter
har ökat under 1990-talet. Den medicinsk-tekniska utvecklingen har
bidragit till att skapa både nya och utvidgade möjligheter till vård och att
behandling sätts in vid tidigare indikationer och högre upp i åldrama.
Gråstarrsoperationer är ett exempel där köerna ökat trots att produktionen
vid sjukvårdsenheterna också har ökat. Behandling mot gråstarr sker
också vid lindrigare synnedsättning än tidigare. År 1992 utfördes 33 000
gråstarrsoperationer, samtidigt som 16 000 patienter stod i kö. År 1998

61

stod 31 500 personer i kö för en operation. Antalet operationer som
utfördes uppgick dock till 57 000 (se prop,1999/2000:149).

Samma fenomen som gäller för gråslarr gäller även för exempelvis
kranskärlsoperationer, ballongdilatationcr (PTCA) och primära höftleds-
operationer. Trots en mycket omfattande ökning av antalet operationer
har man inte kunnat minska vare sig väntetider eller antalet väntande. Ett
ökat utbud av behandlingar ökar i sig tillgängligheten till vården, men
även efterfrågan. Exemplet illustrerar väl att den generellt försämrade
tillgängligheten inte beror på att hälso- och sjukvården producerar
mindre utan att den tvärtom producerar mer än någonsin. Problemet med
tillgängligheten i den planerade vården har att göra med en obalans
mellan ökade behandlingsmöjligheter och kapacitetsbegränsningar.

Anmälningar till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd

En indikator som generellt belyser förekomsten och karaktären av brister
och problem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till
Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som
inkom till HSAN ökade stadigt mellan 1990-1998. En viss minskning av
antalet anmälningar har dock kunnat konstateras under åren 1999 och
2000. Enligt HSAN är utbyggnaden av landstingens patientnämnder en
trolig förklaring till minskningen av antalet anmälningar utbyggnaden av
landstingens patientnämnder. Antalet ärenden som lett till påföljd har
varit oförändrat under 1990-talet, vilket tyder på att det kan vara
anmälningsbenägenheten snarare än antalet fel i vården som ökat.

Majoriteten av anmälarna utgörs av kvinnor, 60 procent år 2000.
Skillnaderna mellan könen bör beaktas mot bakgrund av att kvinnor har
en högre medellivslängd och ett högre vårdutnyttjande än män. Den
vanligast förekommande åldersgruppen bland anmälarna är personer i
åldrama 50-60 år.

Av anmäld hälso- och sjukvårdspersonal 2000, var omkring 76 procent
läkare, 12 procent sjuksköterskor och barnmorskor och 4,5 procent tand-
läkare. Kvinnliga läkare anmäls i mindre grad än manliga.

De vanligaste typerna av anmälningar avser kirurgiska specialiteter,
allmänmedicin och psykiatri. Även gynckologi utgör en stor del av
anmälningarna till HSAN.

Skr. 2000/01:102

62

Diagram 4.1 Antal inkomna anmälningar, avgjorda ärenden samt påföljder Skr. 2000/01:102
till hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd 1990/91-2000.

Källa: Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd.

Prioriteringsarbete

I januari 2001 lade Prioriteringsdelegationen fram sitt slutbetänkande
Prioriteringar i vården (SOU 2001:8). Delegationen pekar på vikten av
att landsting och kommuner arbetar och diskuterar prioriteringar inom
vården utifrån de riktlinjer riksdagen beslutade om 1997. Arbete med
prioriteringar pågår också i många landsting runt om i landet. Riksdagens
beslut om prioriteringar har enligt delegationen fått bredast genomslag
hos landstingen. För kommunerna har det varit svårare att omsätta
riksdagens beslut i det konkreta arbetet.

Kvalitet - primärvård

Kvaliteten inom primärvården kan inte mätas på samma sätt som
kvaliteten inom slutenvården. Register av samma typ som det nationella
kvalitetsregistret och slutenvårdsregistret, som är viktiga underlag för att
göra kvalitetsregister av slutenvården saknas. Detta gör att en upp-
följning av innehåll och kvalitet i primärvården är svår att göra på
nationell nivå.

Under 1990-talet har primärvården fått ansvar för patienterna med allt
tyngre vårdbehov. 1 Sjukdomstillstånd som tidigare krävt långvarig sluten
vård, sköts numera i den öppna vården. Strukturomvandlingen inom
hälso- och sjukvården är dock ofullgången.

II slutet av december 2000 lämnade Samverkansutredningen sitt slutbetänkande Samverkan
- om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet m.m. (SOU 2000:114).

Utredaren har bl.a. haft till uppgift att beskriva och analysera de problem som finns idag vid
samverkan mellan landstingens hälso- och sjukvård och kommunernas vård och omsorg.

63

Den förändrade arbetsfördelningen mellan sjukhus och primärvården har Skr. 2000/01:102
inte åtföljts av en tillräckligt ökade resurser. Primärvården har
otillräcklig kapacitet, vilket leder till problem med tillgänglighet, kvalitet
och samordning i stora delar av vården och att specialistvårdens resurser
inte används ändamålsenligt. Bristande tillgänglighet till primärvården
har bl.a. kunnat konstaterats i fall där personer insjuknat akut under
jourtid (prop.1999/2000:149). Antalet allmänläkare i primärvården måste
öka liksom kvaliteten på de medicinska insatserna i den kommunala
primärvården.

Kvalitet - sluten vård

Ett viktigt material för att kunna göra kvalitetsbedömningar är de s.k.
kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården. I dag finns ett
drygt fyrtiotal kvalitetsregister som, i varierande utsträckning, är riks-
täckande. Register finns spridda hos olika kliniker, sjukhus, landsting etc.
Registren kan användas för flera ändamål, bl.a. utgör de ett viktigt
underlag vid värdering av nya metoder, belyser variationer över tid
mellan kliniker avseende behandlingsmetoder, kvalitet och vård-
utnyttjande etc.

Ett exempel på ett nationellt kvalitetsregister är registret Riksslroke.
Stroke, eller slaganfall, är en av våra stora folksjukdomar. Varje år
insjuknar cirka 25 000 svenskar i slaganfall, varav över 20 000 för första
gången. Datortomografi är en nödvändig undersökning för att diag-
nostisera huvudtyp av slaganfall och bör göras på alla patienter inom 24
timmar. Av kvalitetsregistret framgår att andelen strokepatienter dator-
tomograferade (alla åldrar) har ökat från 90 till 95 procent från 1995 till
1998 och till nära 98 procent för patienter under 75 år, vilket är en stark
och positiv utveckling. Ur kvalitetsregistret kan det också utläsas att det
finns lokala skillnader i organisationen av slaganfallsenheter och andelen
patienter som vårdas på sådan enhet. Vidare kan även stora skillnader i
medicinsk praxis för vård och behandling av strokepatienter utläsas.
Vård vid särskild strokeenhet har visat sig minska både dödlighet och
handikappgrad samt vara kostnadseffektiv.

Hjärt- och kärlsjukdomar är fortfarande en av de vanligaste
dödsorsakerna i Sverige. Dödligheten har dock minskat. Av det natio-
nella registret för hjärtintensivvård följer att andelen återinfarkter har
minskat under senare år och varierar mellan en till tolv procent mellan
olika kliniker. Stora skillnader har påvisats i vårdtider, medicinsk
metodik och läkemedelsanvändning mellan olika sjukhus.

En stor del av alla vuxna män löper en stor risk att någon gång i livet
drabbas av bråck. Bråckoperation är den vanligaste operationen hos
vuxna män. Det nationella registret för bråckkirurgi visar att en påtaglig
kvalitetsförbättring av bråckkirurgin har skett under åren 1992-1997.
Risken för omoperation inom 24 månader efter en ljumskbråcksoperation
utförd under perioden 1996-1997 var lägre än efter en operation utförd
under perioden 1992-1995.

64

Skr. 2000/01:102

Hälso- och sjukvård för äldre

Det finns stora grupper bland de äldre med fysiska och psykiska
funktionshinder vars behov av vård, omsorg och behandling inte fått
tillräcklig uppmärksamhet. Exempelvis gäller detta äldre med psykiska
besvär och äldre med reumatiska sjukdomar (Äldreuppdraget. Slut-
rapport - Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 2000:4). Brister i
vårdkedjan mellan sjukhusen och kommunernas äldrevård är ett av de
största problemen inom äldreomsorgen.

I utvärderingar av de kommunala särskilda boendeformerna lyfts
bristen på organiserad, systematisk läkarmedverkan fram. Bristema
gäller behandlingen av enskilda patienter, läkemedelsfrågorna och det
regelbundna stödet till verksamhetsutveckling och kvalitetsarbete.

Hälso- och sjukvårdför psykiskt sjuka

Psykiatrireformen, som genomfördes 1995, syftade till att förbättra
psykiskt funktionshindrade personers situation i samhället genom att bl.a.
stimulera utbyggnaden av bostäder och utveckla dagliga verksamheter.
Utvärderingar visar att utvecklingen allmänt sett varit god samtidigt som
ett antal brister har konstaterats, bl.a. när det gäller det sociala stödet och
hur somatiska och psykiatriska vårdbehov tillgodoses (Socialstyrelsens
slutrapport från utvärderingen av 1995 års psykiatrireform 1999:1).

Positiva effekter har uppnåtts genom statliga stimulansmedel som
anvisats bl.a. till daglig sysselsättning och nya former av boendestöd. Till
bristema hör framförallt samordningsproblem mellan landstingens och
kommunernas vård och omsorg. Tillämpningen av begreppet medicinskt
färdigbehandlad innebär att en del patienter har omfattande och kvar-
stående symptom och behov av uppföljning och fortsatta behandlings-
insatser även efter utskrivningstillfället från slutenvården. Enligt
uppgifter från Socialstyrelsen föregås inte in- och utskrivningar av den
planering och samverkan som förutsätts enligt gällande föreskrifter och
allmänna råd (Socialstyrelsens årsredovisning för 1999).

Rapporter visar att vården fungerar otillfredsställande för ungdomar
med allvarlig psykisk ohälsa. Ofta uppstår olyckliga och onödiga
kontinuitetsbrott i vården för ungdomar som befinner sig i gränslandet
mellan bam- och ungdomspsykiatrin och vuxenpsykiatrin. Inom flertalet
landsting pågår också arbete för att integrera de olika specialiteterna.

Lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) och lagen
(1991:1129) om rättspsykiatrisk vård (LRV) har varit föremål för ett
antal lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2000 (prop.
1999/2000:44). En del av ändringarna i LPT och LRV innebär ökade
krav på en fungerande samverkan mellan landstingen och kommunerna.
Bl.a. är det av stor vikt att aktiva samordnande insatser vidtas av samtliga
berörda huvudmän under långtidspermissioner och att åtgärderna är
dokumenterade i en vårdplan.

3 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 102

Tandvård

Skr. 2000/01:102

Redovisningar om kvalitet och tillgänglighet inom tandvården är relativt
begränsade. Kariesförekomsten hos bam och ungdomar belyser tand-
vårdens insatser för att minska sjukdomen karies. Insatser görs bl.a. med
en avgiftsfri, organiserad bam- och ungdomsbehandling, som har visat
sig mycket ändamålsenlig. Socialstyrelsens rapporter visar en stadig
ökning av antalet kariesfria bam i olika åldrar mellan åren 1985 och
1999, även om det finns tecken på att förbättringen av tandhälsan har
mattats av under de senaste åren. Statistik över kariesfrekvensen
presenterades i förra årets skrivelse om utveckling i den kommunala
sektorn (skr. 1999/2000:102).

Även den vuxna befolkningens tandhälsa har förbättrats under
motsvarande tidsperiod. Ett sätt att mäta deras tandhälsa är andelen av
befolkningen som uppger sig ha svårigheter att tugga hårda saker.
Andelen som har tuggsvårigheter har generellt minskat och då speciellt
bland personer i åldrama 65 år och äldre.

Stora skillnader i tandhälsan finns dock fortfarande mellan länen och
mellan olika befolkningsgrupper, exempelvis mellan olika inkomst-
grupper. Viss information om tandhälsan och tillgången till tandvård
finns i en intervjuundersökning som Socialstyrelsen genomfört i fyra län.
Av undersökningen, som utfördes under 1999, framgick att 88 procent av
de tillfrågade besökt tandläkare under de två senaste åren, vilket var
samma andel som 1997, då en liknande undersökning gjordes. Andelen
som besökt tandläkare inom en tvåårsperiod var lägre bland dem som
hade besökt folktandvården än bland dem som hade besökt privat-
tandvården (85 respektive 92 procent). Omkring 24 procent ansåg sig
inte ha råd med den tandvård de behövde.

Bristen på tandläkare och annan tandvårdspersonal riskerar att
försämra tandvårdens kvalitet och tillgänglighet. Enligt en undersökning
genomförd av Socialstyrelsen i september 2000 är andelen vakanser
drygt 3 procent inom allmäntandvården. Spridningen mellan landstingen
är dock betydande, vakanser saknas helt i Stockholm, Halland,
Göteborgs kommun samt Gävleborg medan andelen vakanta tjänster i
Kalmar är ca 18 procent.

Regeringen har tillsatt en särskild utredare som har i uppdrag att göra
en samlad utvärdering av det reformerade tandvårdsstödet.1

Läkemedel

Läkemedel är en av flera viktiga behandlingsformer inom hälso- och
sjukvården. Utvecklingen av nya läkemedel har bidragit till att allt fler
sjukdomar kan botas eller behandlas med förlängd livslängd och
förbättrad livskvalitet för patienterna. Läkemedlen har också medfört att
en allt större andel av sjukvården kan bedrivas i öppen vård, vilket inne-
burit att antalet vårdplatser och antalet kirurgiska ingrepp reducerats.

1 Utredningen skall bl.a. utreda förutsättningarna för att förbättra stödet vid höga behand-
lingskostnader och vidare analysera utvecklingen av priserna för tandvård. Ett
delbetänkande skall lämnas i mars 2001 och ett slutbetänkande skall överlämnas till
regeringen den 31 mars 2002.

66

Landstingen har det fulla kostnadsansvaret för läkemedel i sluten vård. Skr. 2000/01:102
I formell mening övergick även kostnadsansvaret för subventionerade
läkemedel i öppen vård, den s.k. läkemedelsförmånen, till landstingen
den 1 januari 1998. Staten lämnar emellertid alltjämt ett särskilt stats-
bidrag till landstingen för kostnaderna för läkemedelsförmånen. Under
senare år har åtgärder initierats och vidtagits för att öka kostnads-
kontrollen och effektiviteten i läkemedelsförmånen. En viktig åtgärd för
att öka effektiviteten i förmånssystemet är att införa en ny modell för
statens ersättning till landstingen för läkemedelsförmånens kostnader.
Inriktningen är att en sådan ny modell skall införas fr.o.m. 2002.
Regeringen planerar att under 2001 ta viktiga steg mot ökad kostnads-
kontroll och effektivitet i förmånssystemet. Förslag skall tas fram om ett
förändrat system för prissättning av läkemedel som ingår i läkemedels-
förmånen och om förbättrade system för ekonomisk och medicinsk
uppföljning av förskrivning och konsumtion av läkemedel.

Kostnaderna för läkemedelsförmånen har stadigt ökat under hela 1990-
talet (i genomsnitt med 11 procent per år), och uppgick 2000 till
15,9 miljarder kronor, en ökning med 1 miljard jämfört med 1999.

Kostnadsökningarna har olika orsaker. De viktigaste förklaringarna är
att inkomstutvecklingen har ett starkt positivt samband med utvecklingen
av läkemedelskostnaderna och den demografiska utvecklingen, som
innebär att läkemedelsbehoven ökar i takt med att antalet äldre i
befolkningen ökar. Vidare kan nämnas strukturförändringarna inom
vården, som har lett till att en allt större andel av läkemedlen skrivs ut i
öppenvård samt introduktionen av nya och dyrare läkemedel.

Prestationer och kostnader

Prestationer

Det totala antalet läkarbesök 1999 uppgick till 25,5 miljoner, vilket är
ungefär samma antal som föregående år. Historiskt sett har Sverige i ett
internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad vårdstruktur.
Fördelningen av läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler har
under 1990-talet successivt styrts i riktning mot en ökad andel vid
vårdcentraler.

Tabell 4.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exkl. mödra- och barnhälsovård)

1990

1995

1997

1998

1999

Somatisk korttidsvård

1 049

1 022

930

947

951

Psykiatrisk vård

83

75

65

69

65

Långtidsvården (70>år)

125

99

93

92

77

Allmänmedicin

1 042

1 233

1 302

1 378

1 359

Övrigt

101

76

69

63

70

Totalt

2 291

2 419

2 378

2 469

2 455

OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården har beräknats på
en annan bas (per 1000 inv. 70>år).

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 2000.

Inom den slutna vården har medelvårdtiden successivt minskat under
perioden 1990-1999. En stor del av minskningen beror på Ädelreformen,

67

men minskningen har fortsatt även efter det att denna genomfördes. Skr. 2000/01:102
Nedgången har dock dämpats. Till största delen beror nedgången på ett
mer intensivt utnyttjande av ett reducerat antal platser i psykiatrisk vård
och långtidsvård (jfr nedan).

Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård
har fortsatt att minska under året. Sedan 1990 har mer än en tredjedel av
vårdplatserna inom korttidsvården försvunnit, eller knappt 4,5 procent
per år. Likaså har antalet intagningar och medelvårdtiden inom den
somatiska korttidsvården fortsatt att sjunka (jfr tabell 4.2). Den kortare
medelvårdtiden förklaras bl.a. av bättre behandlingsmetoder och en mer
behandlingsintensiv vård. Den mer behandlingsintensiva vården
avspeglas i att antalet vårdplatser och vårdtillfällen i den slutna vården
minskar, medan antalet behandlingar i den öppna vården ökar. Skillnader
mellan landstingen är betydande när det gäller antalet vårddagar. Flest
vårddagar per invånare redovisas för landstingen som har regionsjukhus
och därmed utför en stor andel vård till andra sjukvårdshuvudmän.

Tabell 4.2 Somatisk korttidsvård

1990

1995

1997

1998

1999

Antal vårdplatser

35 400

26 800

23 800

22 800

22 500

Vårdplatser per 1000 inv.

4,1

3,0

2,7

2,6

2,5

Intagningar per 1000 inv.

163

163

155

154

Medelvårdtid (dagar)

6,6

5,2

4,9

4,9

Vårddagar per 1000 inv.

1 080

839

765

759

Anm.: Definitionen av antalet intensiwårdplatser samt platser vid akut- och
intagningsavdelningar avser fr.o.m. 1998 endast platser som upptagits av personer utan plats
på annat område. Antalet intagnings- och intensiwårdplatser uppgick till 1 449 1997 (enligt
den tidigare definitionen), och till 432 1998 (enligt den nya definitionen).

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 2000.

Inom den psykiatriska slutenvården går utvecklingen mot allt färre
vårdplatser och kortare vårdtider. Detta gäller för såväl frivillig vård som
tvångsvård. Under perioden 1990-1999 minskade antalet psykiatriska
vårdplatser med närmare 60 procent (tabell 4.3). Beträffande tvångs-
vården kan dock en viss ökning skönjas av antalet inskrivna patienter.
Vidare kan konstateras att antalet vårdtillfällen har ökat. Mot detta skall
ställas att vårdtiderna inom den psykiatriska tvångsvården blivit allt
kortare.

Trots att antalet slutenvårdsplatser inom psykiatrin har minskat, har
antalet öppenvårdsbesök inte ökat i motsvarande grad, utan fortsatt att
minska (se tabell 4.1). De flesta psykiatriska behandlingsinsatserna sker
fortfarande på separata mottagningar. Andelen insatser ökar i patientens
nätverk utanför mottagningen. Var tredje besök under jourtid sker i form
av hembesök.

Tabell 4.3 Psykiatrisk vård

1990

1995

1997

1998

1999

Antal vårdplatser

14 500

8 400

6 300

5 900

5 800

Vårdplatser per 1000 inv.

1,7

0,9

0,7

0,7

0,7

Intagningar per 1000 inv.

13

11

11

10

Medelvårdtid (dagar)

40,5

26,4

27,4

27,2

Vårddagar per 1000 inv.

513

319

236

236

Källa. Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 2000.

68

Antalet vårdplatser i långtidsvården och geriatriken har också minskat Skr. 2000/01:102
kraftigt under 1990-talet, även om minskningen avtagit de senaste åren

(tabell 4.4). Mindre än 30 procent av de platser som återstod inom lång-
tidsvården efter Ädelreformen, fanns kvar 1999. Den totala minskningen
av långvårdsplatsema överstiger alltså betydligt de 31 000 sjukhems-
platser som överfördes till kommunerna genom reformen. Samtidigt har
medelvårdtiderna inom den geriatriska vården minskat drastiskt, vilket
avspeglar ett annat arbetssätt med mer kortvariga, stödjande och
rehabiliterande insatser.

Tabell 4.4 Långtidsvården inkl, geriatrik

1990

1992

1995

1997

1998

1999

Antal vårdplatser

46 000

12 600

5 600

3 700

3 600

3 500

Vårdplatser per 1000 inv. (70>år)

42,4

11,3

4,9

3,2

3,1

3,0

Intagningar per 1000 inv. (70>år)

105

60

60

56

54

Medelvårdtid (dagar)

137,8

64,9

29,2

20,1

19,3

Vårddagar per 1000 inv. (70>år)

14 504

3912

1 749

1 094

1 052

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 2000.

Kostnader

Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården ökade från 1998 till
1999 med 6,4 procent räknat i fasta priser (tabell 4.5). Den offentliga
hälso- och sjukvårdskonsumtionen har i stort sett varit oförändrad under
1990-talet efter korrigering för Ädelreformen.

Tabell 4.5 Kostnader/utgifter för offentlig hälso- och sjukvård

Miljarder kronor, löpande resp, fasta priser i 1995 års nivå

1990

1995

1997

1998

1999

Total kostnad löpande priser

108,5

102,4

95,6

100,9

107,8

Total kostnad, fasta priser

128,3

102,4

92,7

96,9

103,1

Varav

Läns- och regionsjukvård

78,2

73,5

67,2

69,6

73,3

Primärvård

38,7

18,9

18,1

20,1

21,4

Tandvård

6,0

5,6

3,1

3,2

3,1

Investeringar

5,5

4,3

4,3

4,0

5,2

Kostnad / utgift per inv.

14 937

11 583

10 473

10 948

11 629

Källa. Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 2000.

* OBS! Fr. o m 1997 redovisas nettokostnader i stället för som tidigare driftkostnader.

De totala kostnaderna för hälso- och sjukvårdsändamål uppgick enligt
Nationalräkenskaperna 1999 preliminärt till 151,4 miljarder kronor i
löpande priser, vilket är en ökning med ca 5 procent jämfört med före-
gående år. I denna summa ingår bl.a. även hushållens konsumtion av
hälso- och sjukvård, läkemedel och sjukvårdskostnader. Denna post
uppgick till 23 miljarder kronor 1999.

Kostnader läkemedel

För 2000 uppgick kostnaderna för läkemedelsförmånen till knappt
15,9 miljarder kronor. Detta var en ökning med 6,7 procent i löpande

69

priser jämfört med 1999. Kostnadsökningstakten har dock minskat. En
orsak till den lägre kostnadsökningstakten 2000 kan vara att belopps-
gränsen för högkoslnadsskyddet vid köp av läkemedel, i syfte att dämpa
kostnadsutvecklingen för läkemedelsförmånen, höjdes den 1 juni 1999
från 1 300 kronor till 1 800 kronor.

Det är värt att notera att det finns betydande skillnader mellan
landstingen vad gäller kostnaderna för läkemedel i öppen vård. I tabell
4.6 redovisas kostnaderna för receptbelagda läkemedel per person, köns-
uppdelat i respektive landsting under 2000.

Skr. 2000/01:102

Tabell 4.6 Läkemedelskostnad (kronor per invånare och könsuppdelat) per
landsting 20001

Män

Kvinnor

Totalt

Värmland

1 935

1 924

1 936

Kronoberg

2 018

1 760

1 897

Västra Götaland

2 024

1 722

1 880

Norrbotten

1 891

1 821

1 864

Västernorrland

1 945

1 743

1 851

Skåne

1 972

1 715

1 849

Gävleborg

1 958

1 679

1 825

Västerbotten

1 875

1 709

1 799

Östergötland

1 890

1 661

1 783

Jönköping

1 833

1 685

1 766

Södermanland

1 898

1 584

1 746

Stockholm

1 913

1 572

1 746

Dalarna

1 830

1 612

1 728

Kalmar

1 839

1 598

1 725

Uppsala

1 897

1 536

1 721

Gotland

1 834

1 560

1 702

Blekinge

1 750

1 512

1 638

Västmanland

1 746

1 515

1 637

Jämtland

1 712

1 532

1 629

Halland

1 727

1 500

1 619

Örebro

1 759

1 460

1 615

Riket

1 915

1 653

1 786

Anm. I totaluppgifterna ingår även läkemedelskostnader för
recept utan personnummer

Källa. Socialstyrelsen, Hälso- och sjukvårdens läkemedels-
register

Orsakerna till kostnadsskillnader mellan landstingen kan vara flera:
skillnader i befolknings- och åldersstruktur, infrastruktur och hur hälso-
och sjukvården organiserats. Nämnas kan även skillnader i hur olika
läkemedelskommittéer arbetar och vilket genomslag exempelvis deras
rekommendationslistor fått samt skillnader som består i att vissa lands-
ting decentraliserat budgetansvaret för läkemedel till vårdenhetsnivå.
Slutligen kan nämnas skillnader i vad mån landstingen koncentrerat
förskrivning av vissa läkemedel inom ett landsting till specialistkliniker
eller motsvarande.

70

Skr. 2000/01:102

Personal

Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården har ökat något
sedan mitten av 1990-talet. Totalt har en ökning skett med 10 000
personer. Under perioden ökade exempelvis antalet landstingsanställda
sjuksköterskor från ca 75 700 personer till 87 500 personer, enligt
Välfärdsfakta 2000 (Socialdepartementet).

Situationen på arbetsmarknaden för vårdpersonal har under senare år
förändrats i snabb takt. Inom många områden ökar rekryterings-
problemen och bristsituationer har uppstått. Detta beror bl.a. på ökade
pensionsavgångar och hög personalomsättning.

En stor brist på personal råder för en majoritet av utbildningsgrupperna
inom vårdsektorn enligt SCB:s Arbetskraftsbarometer 2000. Inom
samtliga utbildningsgrupper, undantaget tandtekniker, är det brist på
yrkeserfaren personal. Bristen är störst på sjuksköterskor med inriktning
mot allmän hälso- och sjukvård. Däremot är bedömningen att tillgången
är god på nyutexaminerade tandtekniker och sjukgymnaster.

För att motverka bristen på läkare har regeringen beslutat att utöka
antalet platser på läkarutbildningen med 200 platser från och med hösten
2001. En successiv utbyggnad av sjuksköterskeutbildningen sker.
Bedömningen är att ca 1 000 nya utbildningsplatser skall tillskapas till
och med 2003. En viktig förutsättning för att en utbyggnad av platser
skall kunna ske är dock att den principöverenskommelse som regeringen
träffat med Landstingsförbundet om att huvudmannaskapet för vårdhög-
skoleutbildningama skall överföras från landstingen till staten,
förverkligas. Satsningar görs vidare för att tillvarata invandrare med
kompetens inom sjukvårdsområdet.

För att primärvården skall fylla funktionen som basen i hälso- och
sjukvården, måste antalet läkare med allmänmedicinsk specialist-
kompetens öka. Inom ramen för den nationella handlingsplanen har
regeringen kommit överens med Landstingsförbundet och Svenska
Kommunförbundet om att landstingen skall svara för att avsevärt för-
stärka läkartätheten i primärvården.

Tabell 4.7 Antalet landstingsanställda årsarbetare, sjukvårds- och tandvårds-
personal

1990

1995

1997

1998

1999

Läkare

18 731

19 805

21 509

22 440

23 329

Tandläkare

4 401

3 909

3 625

3 707

4 058

Sjuksköterskor

85 391

75 710

78 854

83 325

87 533

Undersköterskor, bitr.

125182

55 404

48 990

49 483

50 079

Övrig sjukvårdspersonal

2134

136

156

172

178

Totalt

235 839

154 964

153 134

159 127

165177

Anm.: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor
inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal ändrades åren 1993-
1994.

Ädelreformen genomfördes 1992, vilken bidrog till en minskning av landstingsanställd
personal. Ett fåtal kommuner tog även detta år över ansvaret för primärvården.

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 2000.

71

5.1

Socialtjänsten

Äldreomsorg

Skr. 2000/01:102

Sammanfattande slutsatser

Det bedrivs mycket bra äldreomsorg i många kommuner och många
äldre som är i behov av vård och omsorg erhåller sådan med god
kvalitet. Andelen personer som erhåller äldreomsorg har dock succes-
sivt minskat under 1990-talet. Hjälpen har alltmer riktats till dem med
störst hjälpbehov, ofta ensamstående och personer i hög ålder. Studier
visar att anhöriga har fått ta ett växande ansvar för vården och om-
sorgen om äldre och ett ökande antal äldre köper hjälp på den privata
marknaden.

Omläggningar av socialtjänststatistiken försvårar bedömningar av
utvecklingen av andelen personer som får hjälp i hemmet mellan 1998
och 1999. Andelen äldre personer som erhåller hjälp i särskilt boende
fortsätter att minska.

Socialstyrelsens och länsstyrelsemas tillsyn visar att det pågår
omfattande utvecklingsarbete inom den kommunala äldreomsorgen.
Bland annat arbetar många kommuner i dag med att systematiskt
utveckla och säkra kvaliteten inom sina verksamheter, t.ex. stödet till
anhöriga.

Brister som framkommit i Socialstyrelsens och länsstyrelsernas
tillsyn rör bl.a. brukarinflytande, det medicinska omhändertagandet
och avgifter inom vården och omsorg av äldre personer. Dessa brister
har uppmärksammats tidigare. Förbättringar har skett avseende kom-
petensen inom handläggning och dokumentation.

Rältsäkcrhcten för den enskilde inom äldreomsorgen brister i många
kommuner. Bland annat förekommer det att äldre personer som fått
bifallsbeslut gällande plats i särskilt boende får vänta på verk-
ställighet. Vidare förekommer det att personer får avslag på
ansökningar med hänvisning till platsbrist trots att de bedöms vara i
behov av plats i särskilt boende.

Kommunernas kostnader för äldreomsorgen uppgick 1999 till drygt
64 miljarder kronor.

Nationella mål

Kommunernas ansvar för service, vård och omsorg för äldre regleras i
socialtjänstlagen (SoL) (1980:620) medan ansvaret för hälso- och
sjukvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen (HSL) (1982:763).

I 6 § SoL regleras den enskildes rätt till bistånd för sin försörjning och
för sin livsföring i övrigt och i 6 f § anges att den som inte själv kan
tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt
till bistånd i form av hjälp i hemmet eller särskilt boende för service och
omvårdnad för äldre. Fr.o.m. den 1 januari 1998 regleras i 6 h § att äldre,
funktionshindrade och långvarigt sjuka har rätt att ansöka om bistånds-

72

insatser enligt 6 f § i en annan kommun. Ansökan skall handläggas som Skr. 2000/01:102
om den enskilde var bosatt i inflyttningskommunen.

Inriktningen på insatser för äldre anges i 19 och 20 §§ SoL.
Socialnämnden skall enligt 19 § verka för att äldre människor får
möjlighet att leva och bo självständigt, under trygga förhållanden och
med respekt för sitt självbestämmande och sin integritet. I 20 § anges att
socialnämnden skall verka för att äldre människor får goda bostäder samt
ge dem med behov stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig
service. Kommunen skall också inrätta särskilda boendeformer för
service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd. I
denna paragraf anges också att kommunen i sin uppsökande verksamhet
skall upplysa om socialtjänstens verksamhet för äldre.

Enligt 10 § bör socialnämnden genom hemtjänst, dagverksamheter
eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo
hemma och att ha kontakt med andra. I 5 § anges att socialnämnden
genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som vårdar närstående
som är långvarigt sjuka eller äldre eller har funktionshinder.

17 § a anges bl.a. att socialtjänsten skall vara av god kvalitet. Från den
1 januari 1999 gäller enligt samma paragraf att kvaliteten i verksamheten
systematiskt och fortlöpande skall utvecklas och säkras.

Möjligheterna för kommunen att ta ut avgifter för hemtjänst och
särskilt boende som beskrivs i 20 § regleras i 35 §. Här anges att av-
gifterna måste vara skäliga. De får heller inte överstiga kommunens
självkostnader. Omsorgstagaren måste också förbehållas tillräckliga
medel för sina personliga behov och andra normala levnadsomkostnader
det s.k. förbehållsbeloppet. Vidare anges att kommunen skall försäkra sig
om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt
försämrad ekonomisk situation till följd av ett avgiftsbeslut.

Riksdagen beslutade den 8 juni 1998 om nationella mål för äldre-
politiken. Målen omfattar bl.a. vård och omsorg för äldre samt även
många andra samhällsområden som är av betydelse för äldres livs-
situation, såsom demokrati och inflytande, bostäder, kommunikationer
m.m. I målen anges att äldre skall:

- kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin
vardag,

- kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende,

- bemötas med respekt samt,

- ha tillgång till god vård och omsorg.

I de fall de nationella målen avser vård och omsorg, överensstämmer de
med bestämmelser i SoL och HSL som rör verksamhet med inriktning
mot äldre.

Måluppfyllelse och kvalitet

Socialstyrelsen har under åren 1997-2000 på regeringens uppdrag följt
utvecklingen inom äldreområdet, det s.k. Äldreuppdraget. Socialstyrelsen
lämnade i juni 2000 en slutrapport av uppdraget, vilken har varit en
viktig grund för regeringens bedömningar av måluppfyllelse och kvalitet
inom äldreomsorgen. Liksom föregående år har även Socialstyrelsens
årsrapport samt deras sammanställning av länsstyrelsernas årsrapporter
legat till grund för regeringens bedömningar. Rapporterna visar att

73

utvecklingen av äldreomsorgen under 1990-talet kännetecknas av en allt
striktare behovsbedömning och en därigenom successivt minskad
servicenivå. Det har skett en omprioritering av insatserna till förmån för
de allra äldsta och mest hjälpbehövande. Möjligheterna för denna grupp
att bo kvar hemma har ökat då en allt mer avancerad vård och omsorg
har börjat bedrivas i det ordinära boendet. Samtidigt har hjälpen till
personer med mindre hjälpbehov minskat kraftigt (utvecklingen beskrivs
mer utförligt i regeringens skrivelse 1999/2000:102 Utvecklingen inom
den kommunala sektom)

Den ovan redovisade utvecklingen tyder på minskad måluppfyllelse
med avseende på 6 § socialtjänstlagen, om den enskildes rätt till bistånd.
Även måluppfyllelsen med avseende på 10 och 20 §§ i socialtjänstlagen
om kommunernas ansvar för att erbjuda den enskilde hemtjänst m.m.
torde ha försämrats. Den officiella socialtjänststatistiken har genomgått
stora förändringar fr.o.m. 1998 både vad gäller struktur och innehåll och
det är därför svårt att göra en bedömning av utvecklingen avseende
antalet äldre med vård och hjälp de senaste åren (se vidare avsnittet
Prestationer).

Enligt Socialstyrelsens studie Bo hemma på äldre da’r (Äldre-
uppdraget 2000:11), som grundar sig på intervjuer med hemmaboende
personer 75 år eller äldre2, svarar anhöriga och andra närstående idag i
högre grad för hjälpinsatser till de äldre än tidigare. Studien visar också
att kommunernas hemhjälp allt mer inriktas mot dem som är ensam-
boende. I SCB:s rapport Äldres levnadsförhållanden 1980-1998 (rapport
nr 93)3 redovisas statistik bl.a. över hur personer mellan 65 och 84
uppfattar omfattningen av den hjälp de får4. Rapporten visar att 32
procent av de som är sammanboende och får hjälp av kommunen önskar
mer hjälp. Motsvarande siffra för ensamstående var åtta procent.

Det har i tidigare skrivelser (se skr. 1999/2000:102) rapporterats om
könsskillnader inom äldreomsorgen. Det är dubbelt så många kvinnor
som män som får hjälp från kommunens äldreomsorg, vilket till stor del
kan förklaras av att det finns betydligt fler ensamstående kvinnor än män

1 högre åldrar. Skillnaderna förklaras dock inte helt av detta. En gift
kvinna som behöver hjälp får i större utsträckning än en gift man hjälp av
kommunens äldreomsorg och anhöriga utanför det egna hushållet. En gift
kvinna med en man i behov av hjälp däremot har ofta hela omsorgs-
ansvaret ensam (Äldreomsorg i förändring, SOU2000:38). Social-
styrelsens studie Hemmaboende på äldre da’r indikerar dock att ut-
vecklingen går mot mindre skillnader mellan män och kvinnor be-
träffande omfattningen av och innehållet i den äldreomsorg som dessa
beviljas. Studien visar också att allt fler äldre, särskilt i högre inkomst-
lägen, köper sig hjälp på den privata marknaden.

Icke verkställda myndighetsbeslut och domar

2 Studien är en uppföljning av en studie som genomfördes 1994. Undersökningsgrupperna i
studien var vid båda gångerna ett riksrepresentativt urval av hemmaboende personer 75 år
eller äldre.

3 Undersökningen bygger på SCB:s undersökning om levnadsförhållanden, ULF, för åren
1980-1998.

4 Dessa uppgifter är från ULF 96/97

Skr. 2000/01:102

74

Socialstyrelsen och länsstyrelserna genomförde under 2000 en nationell Skr. 2000/01:102
studie med övergripande syfte att kartlägga den enskildes rättsäkerhet
inom vissa områden i den kommunala äldreomsorgen (Socialstyrelsens
rapport Rättsäkerhet inom äldreomsorgen). Av studien framgår att det
den 31 januari 2000 fanns 2 800 personer i landet som väntade på verk-
ställighet av beslutade insatser inom kommunernas äldreomsorg. I drygt
en tredjedel av fallen hade det gått mer än ett halvår sedan beslutet
fattades och i drygt 10 procent av fallen mer än ett år. Orsaker till att
beslut inte verkställts inom en rimlig tid var i 70 procent av fallen resurs-
brist. Detta gällde nästan uteslutande tillgången till platser i särskilt
boende. Ungefär 20 procent av de ej verkställda besluten förklarades av
att personer av olika skäl ville vänta med att verkställa av den beviljade
insatsen.

Av Socialstyrelsens och länsstyrelsernas studie framgår också att det
den 31 januari 2000 fanns drygt 2 000 personer som, trots att kom-
munerna bedömt att de var i behov av stöd från äldreomsorgen, hade fått
avslag på sina ansökningar p.g.a. resursbrist. Även i dessa fall gällde
besluten nästan uteslutande ansökningar om plats i särskilt boende.
Beslut om avslag trots att behov bedömts föreligga förekom i drygt en
fjärdedel av landets kommuner. Av dessa hade nästan samtliga
bevakningsrutiner för att följa upp ärendena. 144 kommuner hade inte
några problem med vare sig beslut som ej verkställts eller avslagsbeslut
trots konstaterat behov av insats.

Antalet ej verkställda domar var litet i förhållande till antalet ej verk-
ställda beslut. Den 31 januari 2000 fanns 21 ej verkställda domar i
landet. Samtliga gällde ansökan om plats i särskilt boende. 115 fall hade
de sökande blivit erbjudna plats men av olika skäl valt att vänta med att
flytta.

Studiens resultat antyder att det råder oklarheter i landets kommuner
om tillämpningen av socialtjänstlagen, avseende bl.a. hur man skall
förfara när behov av insatser inte kan tillgodosess. Oklarheter råder även
avseende vilket lagrum som skall användas vid biståndsbedömning. Här
handlar det framför allt om huruvida biståndsinsatser skall övervägas i
förhållande till bestämmelser i 6 g § eller 6 f § SoL. Av kommunerna
prövade 80 procent insatserna dagvård/dagverksamhet och ledsagare i
enlighet med 6g § SoL, som enbart kan överklagas genom kommunal-
besvär. Insatsen korttidsplats prövades i enlighet med denna paragraf i 36
procent av kommunerna. Möjligheten att överklaga ett beslut om en viss
insats blir därmed beroende av i vilken kommun man bor.

Resultatet av studien visar att det finns brister i rättssäkerheten för den
enskilde inom äldreomsorgen. Enligt socialtjänstlagen gäller beslut om
bl.a. bistånd omedelbart6. Rätten att överklaga är knuten till beslutet och
inte till verkställigheten av beslutet. Bifallsbeslut som inte verkställs
innebär därför en rättsosäker situation för den enskilde p.g.a. ett agerande
från kommunens sida som saknar stöd i lagstiftningen. När det gäller

5 I situationer där beslut omöjligt kan verkställas har Socialstyrelsens i olika sammanhang
rekommenderat kommunerna att avslå ansökan om ett bifallsbeslut inte kan verskällas inom
3 månader. Även JO gör denna bedömning (yttrande dnr 2577-2000).

6 Vad gäller insatsen särskilt boende brukar ett verkställande inom 3 månader anses som
rimligt, trots att beslut enligt socialtjänstlagen skall gälla omedelbart. Detta har att göra med
uppsägningstiden på bostäder i särskilt boende, som enligt hyreslagen är 3 månader

75

avslag trots konstaterat behov är platsbrist enligt rättspraxis inte ett giltigt Skr. 2000/01:102
skäl för att avslå en ansökan om sådant bistånd. Kommunen är skyldig att
ge bistånd till den som uppfyller villkoren i socialtjänstlagen.

Resultatet av studien tyder också på brister i måluppfyllelse avseende
socialtjänstlagens 6 och 20 §§ om den enskildes rätt till bistånd och
kommunens skyldighet att inrätta särskilda boendeformer samt planera
sina insatser för äldre. Inga studier har tidigare genomförts på nationell
nivå avseende omfattningen av beslut som inte verkställs inom en rimlig
tid samt förekomsten av avslagsbeslut trots konstaterat behov. Jäm-
förelser kan därför inte göras med tidigare år.

Rätt att ansöka om bistånd i annan kommun

Sedan 1998 gäller enligt 6 h § SoL att äldre, funktionshindrade och
långvarigt sjuka har rätt att ansöka om biståndsinsatser enligt 6 f § i en
annan kommun. Uppföljningar visar att huvudtendensen i de flesta län är
att de äldre som ansökt om bistånd i annan kommun för att kunna flytta
dit har behandlats på samma sätt som kommunens egna invånare. Av
Socialstyrelsens uppföljning av lagändringen (Äldres och sjukas rätt att
flytta) framgår dock att svårigheter att tillgodose behovet av platser i
särskilda boendeformer finns i kommuner som fått ett stort antal
ansökningar. Det finns en tendens att dessa kommuner (ca 30 kommuner)
prioriterar ansökningar från de äldre som sedan tidigare bor i kommunen
före dem som vill flytta in från andra kommuner.

Kvalitetsutveckling

Enligt 7 § SoL skall socialtjänsten vara av god kvalitet och kvaliteten i
verksamheten fortlöpande och systematiskt utvecklas och säkras. Av
länsstyrelsernas uppföljningar framgår att arbetet med kvalitetsfrågor fått
successivt högre prioritet i landets kommuner och län (se även
skr. 1999/2000:102). Sex länsstyrelser redovisar att kvalitetsarbete
bedrivs i samtliga kommuner. Exempel på sådant arbete är kon-
kretisering av övergripande mål och kvalitetskriterier, utveckling av
intern samverkan och inslag som leder till bättre behovsbedömningar och
ökad rättssäkerhet.

I slutrapporten av Äldreuppdraget redogör Socialstyrelsen för ett antal
områden vilka funnits vara i särskilda behov av uppmärksamhet och
utveckling. Problemområden som Socialstyrelsen lyfter fram, där
kvalitetsbrister uppmärksammats, är bl.a. brukarinflytande, närings-
försörjning bland äldre som erhåller vård och omsorg samt det
medicinska omhändertagandet av äldre i det särskilda och i det ordinära
boendet. Framhållas bör att i många kommuner sker arbete med att
förbättra läkarinsatserna inom äldreomsorgen, genom bl.a. lokala avtal
mellan landsting och kommuner.

Enligt den tidigare nämnda studien om rättssäkerheten inom äldre-
omsorgen har det skett en positiv utveckling av kommunernas kompetens
i handläggning och dokumentation. Behov kvarstår dock av en fortsatt
kompetensutveckling inom detta område. Enligt Socialstyrelsens
sammanställning av länsstyrelsernas årsrapporter 1999 är handläggning

76

och dokumentation de områden inom äldreomsorgen där flest allvarliga Skr. 2000/01:102
brister uppmärksammats i förhållande till antal granskningar som gjorts7.

Även när det gäller granskningar som länsstyrelserna gjort p.g.a. klago-
mål och anmälningar från enskilda personer var handläggning och
dokumentation det område som proportionellt sett fick mest kritik.

I Socialstyrelsens studie Bo hemma på äldre da'r belyses äldres er-
farenheter och åsikter om äldreomsorgens kvalitet. Många brukare, sär-
skilt utanför storstäderna, säger sig vara ”ganska” nöjda med hemhjälpen.
De klagomål som framförs rör ofta att personalen har alltför lite tid och
att personalkontinuiteten det är bristande. I Socialstyrelsens slutrapport
av Äldreuppdraget redogörs för ett antal lokala och regionala studier som
gjorts rörande brukarnas attityder till äldreomsorgen. Genomgående i
dessa är att personalens bemötande ges ett högt betyg. Återkommande
kritik riktas dock även i dessa studier mot personalens tidspress samt mot
att det finns små möjligheter att erhålla flexibel och individanpassad
hjälp.

Stöd till anhöriga

Under de senaste åren har kommunernas insatser för stöd till anhöriga
växt i omfattning, dels därför att betydelsen av stöd till anhöriga och
andra närstående markerats i socialtjänstlagen fr.o.m. 1998, dels som
följd av de statliga stimulansmedel som fördelats bl.a. inom ramen för
den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken (prop,1997/98:113).
Det statliga stimulansbidragen utgår med 100 miljoner kronor per år
under tre år för att stimulera kommuner till att utveckla och förbättra
stödet till dem som vårdar närstående. För att få del av de statliga
stimulansbidragen ålades kommunerna att redovisa en handlingsplan till
Socialstyrelsen. Samtliga kommuner har inkommit med en sådan plan.
Uppföljningar som Socialstyrelsen gjort avseende tillägget i social-
tjänstlagen och stimulansbidrag visar att det har skett en kraftig ökning
av vissa etablerade former av stöd, såsom dagvård och korttidsvård
(dessa tillhandahålls dock inte enbart för att stödja anhöriga utan även i
syfte att stödja den vårdbehövande). Stimulansbidragen har även bidragit
till att många kommuner har börjat utveckla nya former av stöd till
anhöriga. Flera kommuner har börjat utveckla träffpunkter för anhöriga,
t.ex. anhörigcentraler och utbildningar. Av 63 kommuner anges att de
även tillfört egna medel för utveckling av stöd till anhöriga. Många av
satsningarna i samband med Anhörig 300 är utformade som projekt och
projektledarna endast anställda under tiden som stimulansbidragen utgår
(se vidare Halvvägs för Anhörig 300, Socialstyrelsens rapport 2000:2).

Avgifter inom äldreomsorgen

Socialstyrelsen har följt avgiftssystemens utveckling sedan 1993. En
rikstäckande enkätundersökning som genomfördes 1999 (Taxor och av-
gifter för vård och omsorg, Socialstyrelsens rapport 2000:1) visade bl.a.
att skillnaderna i avgiftsuttag ökat mellan kommunerna och att skyddet

7 Av 100 granskningar inom området handläggning och dokumentation inom
äldreomsorgen uppmärksammades 48 allvarliga brister.

77

för den enskilde mot för höga avgifter är dåligt utvecklat, både för låg-
och höginkomsttagare. Få kommuner har rättat sig efter social-
tjänstlagens nya bestämmelse, som innebär att kommunerna ska bevaka
att ”omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt
försämrad ekonomisk situation” då den andra parten flyttar till särskilt
boende eller på annat sätt har omfattande omsorg. Socialstyrelsens
slutsats är att avgifterna inom äldreomsorgen inte följer lagstiftningens
krav i en majoritet av landets kommuner (se även skr. 1999/2000:102).
En positiv utveckling är att fler kommuner idag utgår från aktuell
inkomst (istället för historisk) och tar hänsyn till bostadskostnad då av-
gift fastställs. Detta är en förutsättning för att kommunen skall kunna
bevaka att den enskilde garanteras det av kommunen fastställda för-
behållsbeloppet.

Lex Sarah

Från och med 1999 gäller en ny bestämmelse i 71 a § socialtjänstlagen
om anmälningsplikt för personal avseende missförhållanden inom äldre-
omsorgen och omsorgen om personer med funktionshinder - Lex Sarah.
Sex länsstyrelser har följt upp bestämmelsen. Uppföljningarna visar bl.a.
att den nya bestämmelsen har upplevts som svårtolkad av dem som skall
tillämpa den. Från tre länsstyrelser rapporteras att det är ovanligt att det
finns riktlinjer och rutiner i kommunerna för hur en anmälan ska
hanteras. Med anledning av detta har Socialstyrelsen meddelat före-
skrifter och allmänna råd angående tillämpningen av Lex Sarah gällande
fr.o.m. 1 juli 2000.

Kostnader

År 1999 uppgick kommunernas kostnader för äldreomsorg i löpande
priser till knappt 64 miljarder kronor. Omläggningen av statistiken
innebär att kostnadsjämförelser inte kan göras med åren före 1998.
Tabellen 5.1 redovisar endast de kommunala kostnader som sorterar
under verksamhetsområdet äldreomsorg enligt SoL.

Tabell 5.1 Kostnader11 för äldreomsorg I kommunerna

Miljarder kronor, 1995 års priser

1998

1999

förändr1 %

Hemtjänst i ordinärt boende2)

14,5

16,3

13

Vård o omsorg i särskilt boende

41,7

42,6

2

Förebyggande verksamhet

2,0

2,0

-1

Summa kostnader

58,2

61,0

5

1 Kostnad = Bruttokostnad - interna intäkter - försäljning

till andra kommuner och landsting

21 Kostnader för korttidsvård redovisas under ordinärt boende

Kä//a: SCB, skattning utifrån Kommunala räkenskapssammandraget

Sverige redovisar de offentliga utgifterna för äldre (exkl. pensioner) till
EU:s statistiska organ, Eurostat, enligt det s.k. ESSPROS-systcmet.
Utgifterna avser nettokostnader, d.v.s. avgifter från hushåll och even-

Skr. 2000/01:102

78

tuella intäkter från försäljning är exkluderade. Utgifterna för 1998, Skr. 2000/01:102
inklusive färdtjänst, uppgick till knappt 52 miljarder kronor i löpande
priser respektive knappt 50 miljarder kronor i 1995 års priser. Det inne-
bär att en ökning skett under den aktuella femårsperioden med drygt 10
procent. De offentliga utgifterna för äldreomsorgen har med undantag för
1995 utgjort ungefär lika stor andel av BNP under åren 1994-1998. År
1998 utgjorde 8 procent av de offentliga utgifterna ersättning till privata
vårdgivare.

Tabell 5.2 Offentliga utgifter för äldre i kommuner och landsting
Miljoner kronor, 1995 års priser

1994

1995

1996

1997

1998

Förändr.%

1994-1998

Vård och omsorg i

särskilt boende

32 964

29 889

33 404

34 966

36915

12,0%

Hemtjänst i

ordinärt boende

10 728

10 274

11 778

11 454

11667

8,7%

Färdtjänst

1 585

1 395

1 365

1 390

1 273

-19,7%

Summa utgifter för

äldre (exkl.pens.)

45 277

41 558

46 547

47 809

49 854

10,1%

varav i kommuner

94%

93%

92%

92%

91%

6,6%

i landsting

1%

1%

1%

1%

1%

-22,3%

för privat produktion

5%

6%

7%

7%

■ 8%

87,0%

Andel av BNP

2,8%

2,4%

2,7%

2,7%

2,8%

Kronor per inv. 65+ år

29 398

26 927

30 161

30 997

32 422

10,3%

Kronor per inv. 80+ år

110 936

100 203

110 619

111 838

115 235

3,9%

Källa: SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och
inkomster för det sociala skyddet)

Prestationer

Vård och hjälp totalt

Omläggningen av socialtjänststatistiken fr.o.m. 1998 medför att aktuell
statistik bör tolkas med stor försiktighet. Det är därmed inte möjligt att ge
en exakt bild av utvecklingen under de senaste åren av antalet äldre
personer som erhåller vård och hjälp. Tabell 5.3 visar utvecklingen och
fördelningen på antalet personer 65 år och äldre som erhåller hjälp och
stöd i ordinärt respektive särskilt boende enligt SoL samt personer med
insatsen särskilt boende enligt LSS. Vissa personer 65 år och äldre är
också beviljade övriga insatser enligt LSS. Dessa redovisas dock inte i
tabellen då de oftast samtidigt erhåller hemtjänstinsatser enligt SoL eller
i särskilt boende och då de därmed skulle dubbelräknas. Ambitionen är
att en individ bara skall redovisas en gång i statistiken. Av tabellen
framgår att 17,7 procent av samtliga personer 65 år och äldre erhöll vård
och hjälp 1999.

79

Skr. 2000/01:102

Tabell 5.3 Personer 65+ år med insatser i ordinärt boende enligt SoL
eller i särskilt boende enligt Sol eller LSS, antal, procent av befolkningen
65 år och äldre samt förändring.

Ordinärt boende

Särskilt boende

Särskilt boendeServIce, vård och

förändr.

med stöd enligt

enl. SoL inklusive

enligt LSS

omsorg totalt till

totalt

SoL

per

landstingens lång-

per

personer 65 år

från

100

vård/gerlatrik

per 100

100

och äldre

per 100

föreg.

Antal

Ibef.

Antal

Ibef.

Antal

Ibef.

Antal

ibef.

år

1995» 137 600

8,9

134 000

8,7

1 600

0,1

273 200

17,7

-4 600

19969 133 800

8,7

133 800

8,7

1 500

0,1

269 100

17,4

-4 000

1997   130 100

8,4

133 500

8,7

1 600

0,1

265 200

17,2

-4 000

1998» 130 000

8,5

128 200

8,3

1 700

0,1

259 900

16,9

-5 300

1999   142 400

9,3

127 000

8,3

1 900

0,1

271 300

17,7

11 400

funktionshindrade (LSS).

! 1996 stort bortfall I statistiken har ersatts med skattning.

3 1998 skattning p.g.a. kraftigt svarsbortfall av vissa uppgifter.

Källa: Socialstyrelsen och kompletterande skattningar från Socialstyrelsen och

Socialdepartementet

Andelen äldre som erhåller kommunal äldreomsorg skiftar mellan
enskilda kommuner. Skillnaderna kan bero på olika faktorer, bl.a. ålders-
fördelning, kommunstruktur och skillnader i behovsbedömning. Som
framgår av diagram 5.1 har variationen minskat mellan kommunerna be-
träffande andelen äldre med vård och omsorg i ordinärt boende. Den
minskade spridningen bland kommuner med högsta servicenivå beror
främst på att de kommuner som tidigare varit relativt generösa med att
bevilja hemtjänstinsatser har blivit mer restriktiva. Men även när det
gäller kommunerna med lägsta servicenivån syns en minskad spridning
efter 1990-talets mitt. Utvecklingen går således mot en något mera
samlad servicenivå i hela landet.

Beträffande variationen på servicenivån för personer i särskilt boende i
de olika kommunerna har knappast någon förändring ägt rum sedan
mitten av 1990-talet.

Diagram 5.1 Variation mellan kommuner avseende andel personer med vård
och omsorg i ordinärt respektive särskilt boende

Ordinärt boande

Källa: Socialstyrelsens jämförelsetal för socialtjänsten

Särskilt boende

□ 2SX .v tllt
i kommuner med
|   högsta ref p. 25%

med lägsta

„ servloenlvä

kommuner med
fervlcenivl
närmast
medlanen

50*/. av alla

80

Vård och hjälp i ordinärt boende

Skr. 2000/01:102

Från och med 1998 begär Socialstyrelsen in uppgifter från kommunerna
om såväl antalet personer med enbart hemsjukvård som antalet personer
med både hemsjukvård och hemtjänst eller med enbart hemtjänst. I
tidigare års statistikinsamling har uppgifter efterfrågats om det totala
antalet personer med hemhjälp och/eller hemsjukvård. Diagram 5.2
nedan visar en kraftig ökning av antalet personer som erhåller hjälp i
ordinärt boende mellan 1998 och 1999. Ökningen beror främst på en
ökning av antalet personer som endast erhåller hemsjukvård.

Diagram 5.2 Utveckling av antalet personer 65 år och äldre med stöd i
ordinärt boende enligt SoL och LSS

—A—Ordinärt boende med hemtjänst o hemsjukvård
eller endast hemsjukvård

—■—Ordinärt boende med hemtjänst o hemsjukvård

Källa: Socialstyrelsen och kompletterande skattningar från Socialstyrelsen och
Socialdepartementet

Ökningen indikerar att uppdelningen i statistiken fr.o.m. 1998 har med-
fört att personer som inte tidigare funnits med i statistiken nu finns med.
Detta har skett genom en förbättrad samordning av hemsjukvårds- och
hemtjänstorganisationen i kommunerna, sannolikt initierad av Social-
styrelsens nya sätt att efterfråga statistik. Uppgift om personer med
enbart hemsjukvård baserar sig för 1998 på Socialstyrelsens skattning, då
det detta år fanns ett stort bortfall beträffande dessa svar.

Antal personer med enbart hemsjukvård rapporteras endast av de
kommuner som har övertagit ansvaret för hemsjukvård från landstingen,
vilket i dagsläget är ca hälften av landets kommuner.

Hemtjänsttimmar

Fördelningen av hemtjänsttimmar inom den grupp som är beviljade
hemtjänst är i stort oförändrad jämfört med 1998 (se skr.
1999/2000:102). Under senare år har en minskning skett av antalet
personer med 1-9 tim/månad och en ökning av antalet med hjälp med än
50 timmar per månad. En majoritet av dem som erhåller hemtjänst får
dock hjälp mindre än 50 timmar i månaden.

81

Vård och hjälp i särskilt boende

Statistiken visar att antalet personer i särskilt boende minskat mellan
1998 och 1999. Minskningen har pågått allt sedan 1995 och var särskilt
kraftig under 1998. Många kommuner avvecklade under detta år platser i
särskilt boende, främst servicelägenheter (se vidare skr. 1999/2000:102).

Dagverksamhet och korttidsboende

Med dagverksamhet avses här behovsprövat stöd enligt socialtjänstlagen
och/eller hälso- och sjukvårdslagen, i form av behandling och
rehabilitering under dagtid till personer med t.ex. åldersdemens, psykiskt
funktionshinder eller i övrigt med behov av behandling och
rehabilitering. Den 1 november 1999 var ca 13 500 personer över 65 år
beviljade denna insats8. Nästan 80 procent av dessa bodde i ordinärt
boende. Under november månad 1999 gjordes drygt 105 000 dagverk-
samhetsbesök. Jämfört med november 1998 har antalet besök minskat
med ca 8 000.

Med korttidsboende avses behovsprövat stöd enligt socialtjänstlagen
och/eller hälso- och sjukvårdslagen, i form av tillfälligt boende i
särskilda boendeformer förenat med behandling, rehabilitering och
omvårdnad. Den 1 november 1999 var ca 8 100 personer över 65 år
beviljade denna insats. Motsvarande siffra för 1998 var 6 800 personer9.

Skr. 2000/01:102

8 Motsvarande siffra för 1998 finns inte att tillgå

9 För 1998 gjordes en skattning av antal personer i korttidsboende.

82

Skr. 2000/01:102

5.2 Handikappsomsorg

Sammanfattande Slutsatser

Enligt den nationella handlingsplanen för handikappolitiken skall
samhället utformas så att människor med funktionshinder i alla åldrar
blir fullt delaktiga i samhällslivet och får samma levnadsvillkor som
andra. Liksom tidigare år brister det dock fortfarande i detta avseende,
särskilt för bam med funktionshinder. Personer med funktionshinder
har fortfarande sämre levnadsvillkor än befolkningen i övrigt.
Situationen i kommunerna visar en varierande bild. Antalet klagomål
har ökat mer på handikappsområdet än på andra tillsynsområden inom
det sociala området. Flera utvärderingar visar att huvudmännen inte
alltid verkställer för den enskilde gynnande domar. Dessutom får
många avslag på sin ansökan om insatser därför att resurser saknas
trots att behov av stöd föreligger. Individuella planer enligt LSS
används i mindre utsträckning än förväntats.

Bland de flesta som erhåller hemtjänst i den egna bostaden har det
skett en minskning av antalet timmar till lägre tidsintervall. Endast
barnens andel har ökat bland dem med mer än 200 timmar per vecka.
Antalet personer med funktionshinder som bodde permanent i
särskilda boendeformer har minskat samtidigt som andelen personer i
ordinärt boende med högsta timantal har ökat något jämfört med
föregående år.

Andelen personer med stöd enligt Socialtjänstlagen respektive LSS
varierar fortfarande mellan kommunerna, men skillnaderna minskar.
Variationen i kommunernas servicenivå i ordinärt boende enligt
Socialtjänstlagen har minskat kraftigt när det gäller de högsta
servicenivåerna medan kommuner med lägsta servicenivå visar
mycket liten variation mellan åren. I särskilt boende däremot har
skillnaderna mellan kommunerna avseende högsta servicenivå ökat.

Antalet personer med insatser enligt LSS har minskat om man ser
till statistiken men orsaken är troligtvis en tidigare överskattning av
antalet personer. Antalet personer med råd och stöd respektive kon-
taktperson har minskat liksom antalet bam med funktionshinder som
bor i bostad med särskilt service.

De samlade offentliga utgifterna för insatser till personer med
funktionshinder har ökat 1998 efter att ha varit i stort sett oförändrade
sedan 1995.

Nationella mål

Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken

Den nationella handlingsplanen för handikappolitiken Från patient till
medborgare (prop. 1999/2000:79) antogs av riksdagen den 30 maj 2000.

83

Den utgår från FN:s standardregler för att tillförsäkra människor med
funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet som Sverige har åtagit sig
att följa.

Dc nationella målen för handikappolitiken är enligt handlingsplanen:
en samhällsgemenskap med mångfald som grund
att samhället utformas så att människor med funktionshinder i
alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet

jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och
män med funktionshinder

För att nå upp till dessa mål bör följande arbetsområden prioriteras under
de närmaste åren:

att se till handikapperspektivet genomsyrar alla samhälls-
sektorer

att skapa ett tillgängligt samhälle

att förbättra bemötandet

Det måste finnas ett handikapperspektiv i såväl statens som landstingens
och kommunernas planering och inom alla politikområden. De generella
åtgärderna för att skapa en tillgänglig miljö för människor med
funktionshinder har stor betydelse för att underlätta ett så självständigt
liv som möjligt. De minskar också behovet av individuellt stöd. Även
stödet och servicen hos kommunerna och landstingens hälso- och
sjukvård måste utformas på ett sådant sätt att personer med funktions-
hinder får möjlighet att leva ett liv som så lite som möjligt begränsas av
sjukdomen eller funktionsnedsättningen.

Socialtjänstlagen (SoL)

Kommunerna har enligt socialtjänstlagen (1980:620), SoL, ansvar för
insatser till människor med funktionshinder. Enligt 1  § skall

kommunernas socialtjänst främja människors ekonomiska och sociala
trygghet samt verka för jämlikhet i levnadsvillkor, den enskildes
delaktighet och självbestämmande samt ett aktivt deltagande i arbetslivet.

Socialnämnden skall enligt 21 § SoL verka för att människor med
funktionshinder skall få möjlighet att delta i samhällets gemenskap och
leva som andra. Kommunen bör underlätta för den enskilde att bo
hemma eller medverka till ett boende anpassat efter den enskildes
särskilda behov av stöd (10 resp. 21 §§) samt medverka till en
meningsfull sysselsättning. Enligt 6 f § SoL kan den som behöver få
bistånd i form av hjälp i hemmet eller bostad med särskild service medan
6 g § ger möjlighet till bistånd i annan form om det finns skäl för det.
Socialnämnden bör dessutom underlätta för dem som vårdar närstående
med funktionshinder genom bl.a. stöd och avlösning (se även skr.
1999/2000:102).

Kommunerna skall också enligt 7 § SoL medverka i samhälls-
planeringen vid utformning av nya och gamla bostadsområden samt
verka för att bättre tillgänglighet till offentliga lokaler och kommunika-
tioner.

Skr. 2000/01:102

84

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

Skr. 2000/01:102

Bestämmelserna i lagen (1193:387) om stöd och service till vissa
funktionshindrade (LSS) ställer högre krav än SoL. LSS utformades som
en rättighetslag eftersom framförallt SoL inte var tillräcklig för att skapa
jämlika levnadsvillkor för personer med omfattande funktionshinder.
Kommunen skall enligt 5 och 7 §§ främja jämlika och goda levnads-
villkor samt full delaktighet i samhällslivet för personer med stora och
varaktiga funktionshinder så att de kan leva som andra. De tre grupper
som LSS omfattar anges i 1 § LSS.

De insatser lagen ger rätt till beskrivs i 9 §. Insatserna (som framgår av
tabell 5.4) skall vara varaktiga, samordnade och anpassas till mottagarens
individuella behov samt ges om behovet faktiskt inte tillgodoses på annat
sätt. Från och med 2001 har även personer som fyllt 65 år rätt till
personlig assistans om de hade sådant stöd före 65-årsdagen. Tidigare var
rätten till denna insats begränsad till personer under 65 år.

För samordningen av olika insatser kan den enskilde enligt 10 § begära
att en individuell plan upprättas i samband med att en insats beviljas. Den
individuella planen bör innehålla beslutade och planerade insatser hos
kommunen men även åtgärder som vidtas av andra huvudmän. LSS-
verksamheten skall enligt 6 § vara grundad på respekt för den enskildes
självbestämmande och integritet.

Lagen om assistansersättning (LASS)

Assistansersättningen är en statlig ekonomisk ersättning som kan beviljas
personer som har behov av personlig assistans för grundläggande behov i
genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Enligt lagen (1993:389) om
assistansersättning (LASS) kan den som tillhör LSS personkrets och inte
har fyllt 65 år ansöka om sådan ersättning. För personer som fyllt 65 år
utgår ersättning endast om personen hade assistansersättning även före
65-årsdagen. Ersättningen utbetalas inte om den sökande bor i en bostad
som drivs eller finansieras av staten, kommunen eller landstinget. Den
enskilde kan själv välja vem som skall svara för assistansen, t.ex.
kooperativ, privat företag eller kommunen. Den enskilde kan också välja
att själv vara arbetsgivare. Kommunen svarar för assistansen till ca 70
procent av samtliga med beslut om assistansersättning.

Hälso- och sjukvårdslagen

Landstingen skall enligt 3 a § Hälso- och sjukvårdslagen (HSL) erbjuda
dem som är bosatta i landstingsområdet habilitering, rehabilitering och
hjälpmedel. Dessutom har kommunerna enligt 18 och 18 a §§ HSL ett
särskilt ansvar att tillhandahålla en god hälso- och sjukvård samt
habilitering, rehabilitering och hjälpmedel till dem som bor i särskilt
boende enligt LSS och SoL och till dem som vistas i dagverksamhet
enligt samma lagar.

85

Skr. 2000/01:102

Bostadsanpassning

Den som är funktionshindrad har rätt till ett ekonomiskt bidrag för att
anpassa sin bostad så att han eller hon kan leva ett självständigt liv i eget
boende. Delta regleras i lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag
m.m. Bidraget skall täcka skäliga kostnader för anpassningen och göra
det möjligt för funktionshindrade att bo kvar i sin egen bostad.
Kommunerna har ansvaret för bidraget, såväl vad gäller bedömningar
och beslut som det ekonomiska ansvaret.

Personal och avgifter

Enligt såväl SoL som HSL och LSS skall det finnas sådan personal i
verksamheten som behövs för att ge ett gott stöd och en god service.

För hemtjänst och särskilt boende enligt SoL får kommunen ta ut
skäliga avgifter (35§). Insatser enligt LSS skall i huvudsak vara
avgiftsfria (21 §). För bostad med särskild service får avgift tas ut för den
enskildes privata bostadsdel. Även avgift för mat som serveras i
anslutning till en insats kan tas ut. Vare sig enligt SoL eller LSS får dock
avgifterna överstiga kommunens självkostnader eller uppgå till så stora
belopp att den enskilde inte får tillräckliga medel för sina personliga
behov.

Måluppfyllelse och kvalitet

Allmänt

Tillgänglighet till den yttre miljön och information är viktiga
förutsättningar för delaktighet i samhället. Handikappombudsmannen
konstaterar i sin årsrapport till regeringen för 1999 att det förekommer
brister ifråga om tillgängligheten. Av de drygt 150 anmälningar som kom
in till Handikappombudsmannen 1999 handlade nästan hälften om
bristande tillgänglighet.

Handikappombudsmannen konstaterar liksom föregående år att
ansökningar om stöd till bam med funktionshinder och deras familjer
avslås med motiveringen att resurser saknas. Insatserna präglas också
fortfarande av ett snävt omsorgsperspektiv trots barnkonventionen och
FN:s standardregler med tydliga rätlighetsperspektiv.

Socialstyrelsen har under 1999 studerat kvalitetssystem inom
kommunernas handikappverksamhet. I kartläggningen konstateras att en
tredjedel av kommunerna har en kvalitetsansvarig inom handikapp-
området. Knappt en femtedel av samtliga kommuner tillämpade ett
kvalitetssäkringssystem inom handikappomsorgen. En femtedel har
också interna medel för kvalitetsarbete. Fyra femtedelar ansåg att
utvärderingskompetensen borde förstärkas.

86

Skr. 2000/01:102

Verksamhet enligt socialtjänstlagen och LSS

Liksom föregående år är det i huvudsak Socialstyrelsens årsrapport samt
sammanställning av länsstyrelsernas rapporter från sitt tillsynsarbete som
utgör underlag för regeringens bedömning av måluppfyllelse och
kvalitet. Inom ramen för sitt tillsynsansvar enligt SoL och LSS utför
länsstyrelserna granskningar av verksamheterna och behandlar klagomål
och anmälningar från enskilda. Deras bedömningar redovisas i rapporter
till Socialstyrelsen tillsammans med erfarenheter från kommunbesök
samt kontakter med enskilda, tjänstemän och politiker.

Socialstyrelsens sammanställning, som bygger på rapporter från 20
länsstyrelser som gjort 236 olika granskningar i totalt 176 kommuner,
beskriver endast allvarlig kritik och allvarliga brister. Av samtliga
verksamhets granskningar som länsstyrelserna genomförde 1999 avsåg 19
procent stöd till funktionshindrade.

Socialstyrelsen konstaterar i sin årsrapport för 1999 att personer med
funktionshinder fortfarande i genomsnitt har sämre levnadsvillkor än
befolkningen i övrigt. För dem som har tillgång till personlig assistans
har livskvaliteten ökat.

Studier som Socialstyrelsen gjort visar att kommunerna behöver
utveckla information och uppsökande verksamhet riktad till personer
med funktionshinder med utländsk bakgrund samt till personer med
funktionshinder i åldern 17-25 år. Studien om ungdomar med funktions-
hinder visar dessutom en stor brist i kunskapen om rätten för enskilda att
få en individuell plan.

Alltsedan LSS infördes har oklarhet rått om vad insatsen råd och stöd
enligt LSS ger rätt till. I prop. 1992/93:159 beskrivs insatsen vara av
rådgivande och stödjande karaktär som kan ges av bl.a. kurator,
psykolog, sjukgymnast eller logoped. En kartläggning som Social-
styrelsen gjort 1999 visar att de fyra regeringsrättsdomar som
avkunnades 1997 har fått genomslag i form av snävare tolkningar. I
domarna avslogs begäran om logopedinsats respektive teckenspråks-
träning med motiveringen att habiliteringsåtgärder inte ryms inom råd
och stöd.

I juni 1999 redovisade Socialstyrelsen effekterna av de ändringar som
gjorts i SoL 1998 som berör funktionshindrade och deras närstående.
Nästan samtliga kommuner erbjuder växelvård och avlastning. Två av tre
kommuner räknar dagvård/dagverksamhet som bistånd enligt 6g § SoL.
Undersökningen gav inte svar på om ledsagning och avlösning är insatser
enligt 6 f§ eller 6 g §. Synpunkter som Socialstyrelsen inhämtat från
olika handikappförbund visade att det finns få konkreta erfarenheter
angående konsekvenserna av den inskränkta besvärsrätten. Däremot
redovisas en stor oro över lagförändringen.

Antalet tillståndspliktiga verksamheter - enskilda verksamheter - har
ökat med 13 procent under 1999. Störst är ökningen för bostad med
särskild service för vuxna enligt LSS. De tillståndspliktiga verk-
samheterna för personer med funktionshinder omfattar tillsammans 6 983
platser. Det motsvarar nästan 40 procent av det totala antalet platser inom
tillståndspliktig verksamhet inom socialtjänstområdet.

87

Länsstyrelsernas verksamhetsgranskningar                                Skr. 2000/01:102

Länsstyrelsemas verksamhetsgranskningar ger en varierande bild av
förtjänster och brister i kommunerna. Över 80 procent av verksamhets-
granskningama visar inga allvarliga svagheter men i övriga har
länsstyrelserna funnit allvarliga brister. Andelen allvarliga påpekanden är
större i granskningar av kommunal verksamhet (17 procent) än för
enskild verksamhet (7 procent).

En tredjedel av länsstyrelserna påpekar, jämfört med nära 40 procent
föregående år, att det finns brister i handläggning och dokumentation. I
en knapp tredjedel av verksamhetsgranskningama har länsstyrelserna
funnit så allvarliga fel i handläggningen att den enskildes rättssäkerhet
riskeras. Kommunernas utredningar ger otillräcklig information och
eftersom insatser ofta ges enligt 6 g § SoL som inte kan överklagas kan
detta försämra rättssäkerheten.

En dryg tredjedel av länsstyrelserna har konstaterat brister i informa-
tionen till personer med funktionshinder, främst om rätten till individuell
planering. 1 sex procent av verksamhetsgranskningama har länsstyrelsen
funnit allvarliga brister i bemötandet.

Kommunerna har ansvar för att den enskilde får tillgång till boende
med särskild service till funktionshindrade. Trots detta är det fortfarande
brist på sådana boendeformer och utbyggnaden sker enligt läns-
styrelserna inte i den takt som behövs. Ungefär lika många länsstyrelser i
år som i fjol, nästan hälften, ser oroande på utvecklingen. Det finns
tendenser att bygga gruppbostäder med ett allt större antal boende vilket
för många kan vara störande med flera personal och andra boende.

Enligt såväl SoL som LSS skall det finnas sådan personal som behövs
för att ge god service. Liksom 1998 är det ungefär en tredjedel av
länsstyrelserna som är oroade över personalsituationen. Chefer för t.ex.
gruppbostäder och personliga assistenter har fått större arbetsområden
vilket leder till brister i arbetsledningen. Även personalneddragningar i
särskilda boenden och socialtjänstens svårigheter att rekrytera bas-
personal med lämplig kompetens upplevs som oroande.

Klagomål och anmälningar från enskilda

Samtliga 21 länsstyrelser granskade 1999 drygt 320 klagomål från
enskilda personer. Detta är en markant ökning jämfört med 1998 då 150
klagomål granskades, ökningen av klagomålen är större inom
handikappområdet än inom andra sociala tillsynsområden. Närmare 30
procent av ärendena ledde till kritik. Detta är en minskning jämfört med
föregående år då kritik riktades i över 40 procent av fallen. Knappt 30
procent av samtliga ärenden avser handläggningen, varav hälften
avslutats med kritik. Bristerna avser bl.a. långa väntetider, alt
beslutsunderlagen är otillräckliga eller att beslut är otydliga eller helt
saknas. Bristerna kunde också avse lämpliga insatser i förhållande till
den enskildes behov, personaltäthet samt insatsernas utformning.

88

Skr. 2000/01:102

Icke verkställda domar och myndighetsbeslut

LSS ger den enskilde möjlighet att överklaga landstingets eller
kommunens beslut om insatser till förvaltningsdomstol. Flera
utvärderingar har visat att dessa huvudmän inte alltid verkställer för den
enskilde gynnande domar. I en kartläggning som länsstyrelserna gjort
framgår att det den 31 december 1999 fanns cirka 100 sådana domar som
inte verkställts. Mer än hälften av domarna avsåg bostad med särskild
service för vuxna. Kartläggningen beskrivs också under avsnittet
äldreomsorg.

Länsstyrelsernas kartläggning visade även att det fanns ungefär 2 000
beslut om insatser i kommunerna som inte hade verkställts. Besluten
rörde framförallt kontaktperson, bostad med särskild service för vuxna,
korttidsvistelse och ledsagarservice. Som ett skäl att besluten inte verk-
ställts anger kommunerna svårigheter att rekrytera lämplig personal till
dessa arbetsuppgifter.

Av länsstyrelsernas rapporter framgår dessutom att många får avslag
på sin ansökan om insatser därför att resurser saknas trots att behov av
stöd föreligger. Se vidare avsnitt Äldreomsorg, under rubriken Icke
verkställda myndighetsbeslut och domar.

Verksamhet for personer med psykiska funktionshinder

För 2000 har 30 miljoner kronor avsatts för verksamhet med personliga
ombud. Socialstyrelsen har fördelat statsbidraget till länsstyrelserna som
har informerat kommuner med pågående verksamhet för personliga
ombud om möjligheten att ansöka om bidrag ur dessa medel. Endast
någon enstaka ansökan hade lämnats in i november 2000. Det har visat
sig att det i många kommuner finns behov både av mer information om
personligt ombud och mer tid för förberedelser om sådana verksamheter
skall kunna startas och utvecklas enligt regeringens intentioner.

Vårdhemsavvecklingen

Samtliga vårdhem för utvecklingsstörda skulle vara avvecklade senast
den 31 december 1999 men hösten 2000 fanns det fyra vårdhem som inte
hade redovisat några avvecklingsplaner. Från 2000 finns det ingen laglig
grund för denna boendeform. Huvudmännen för de kvarvarande
vårdhemmen menar att dessa uppfyller kraven för bostad med särskild
service för vuxna enligt LSS medan Socialstyrelsen anser att så inte är
fallet.

Individuella planer

Individuella planer enligt LSS bör innefatta såväl kommunernas egna
insatser för den enskilde som åtgärder som genomförs av andra
huvudmän, tex. landstinget, arbetsmarknadsinstitut eller försäkrings-
kassan. Socialstyrelsen har kartlagt vilket värde personer med funktions-
hinder anser att individuella planer har. Kartläggningen visar att antalet

89

planer har ökat marginellt, från 1 550 planer den 1 januari 1997 till 1 927
motsvarande dag 1998. Antalet skall sättas i relation till att det samtidigt
finns cirka 50 000 personer med LSS insatser i alla åldrar.

Kartläggningen visar också en avsaknad av och brister i informationen
om individuella planer till dem som beviljas insatser enligt LSS vilket
bekräftas av länsstyrelsernas rapporter. Det finns samverkansproblem
som är förknippade med olika huvudmäns ansvar och beslutsområden
samt deras inbördes förmåga till samverkan. Det är också oklart hur
planer inom olika verksamheter förhåller sig till varandra. Av kart-
läggningen framgår tydligt att planerna kan ge värdefulla vinster för den
funktionshindrade och samhället. Detta bekräftar länsstyrelsernas
rapporter.

Hjälpmedel

Under senare år har den tekniska utvecklingen gått kraftigt framåt vilket
gett möjligheter till nya produkter på hjälpmedelsområdet. Samtidigt får
regeringen rapporter om att funktionshindrade inte alltid får del av dessa
nya hjälpmedel. Exempel som nämns är datorbaserade hjälpmedel,
digital utrustning för uppläsning av talböcker samt digitala hörapparater.
I det senare fallet försvåras tillgängligheten till hjälpmedel också av de
avgiftstak som vissa landsting har infört. Socialstyrelsen rapporterar att
tio landsting har infört någon form av avgift för hörhjälpmedel sedan
1994. Tio landsting hade 1999 ett tak för hur mycket hörhjälpmedel får
kosta. Taket varierade mellan 3 000 och 3 500 kronor. Kostnader som
överstiger detta tak får den enskilde själv betala, vilket innebär att en
digital hörapparat kan kosta upp till 3 000 kronor för den enskilde.

Avgifter

I SoL och LSS finns bestämmelser om vilka avgifter kommunen får ta
för sina insatser (sc även skr. 1999/2000:102). Socialstyrelsen har i flera
rapporter sedan 1993, konstaterat att det förekommer betydande
skillnader mellan olika landsting och kommuner i avgifter och
konstruktion av högkostnadsskydd. Det kan gälla tcx. speciallivsmedel,
hörselhjälpmedel, sjukresor, kommunal hemtjänst och hemsjukvård samt
för vissa grupper även sluten vård.

Socialstyrelsens undersökning i maj 1999 visar att avgifterna för
serviceinsatscr (högst 9 timmar per månad) varierade mellan 0 och 2 983
kronor beroende på var man bor samt vilken inkomst och vilken bostads-
kostnad man har. För insatser som omfattar såväl service som personlig
omsorg kunde avgiften variera mellan 0 och 4 720 kronor per månad.
Enligt Avgiftsutredningen (SOU 1999:33) varierade kostnaderna för
hemhjälp 1994 mellan 1 200 och 19 200 kronor för ett helt år.

Skr. 2000/01:102

90

Skr. 2000/01:102

Kostnader och prestationer

Inledning

I detta avsnitt redovisas personer med olika typer av funktionshinder i
åldersgruppen 0-64 år. Långvarigheten i insatserna kan variera för dessa
personer särskilt enligt SoL. Inom LSS är målgruppen för insatser tydligt
avgränsad genom lagens första paragraf. Uppgifter om personer 65 år
och äldre med insatser enligt LSS redovisas i avsnittet om äldreomsorg.

Tabell 5.4 Antal personer med stöd enligt SoL, LSS resp. LASS, totalt och
per 10 000 invånare 0-64 år, 1995-1999

Funktionshindrade 0-64 år

1995

1996

1997

1998

1999

Totalt
antal

per

10
000

Totalt

antal

per

10

000

Totalt per

10

antal 000

Totalt

antal

per

10

000

Totalt
antal

per

10

000

Ordinärt boende

SoL/HSL (personer med

17 100

23,515 600 21,4

15 800 21,6

14 700 20,1

15 500

21,2

hemtjänst/hemsjukvård)

HSL (personer med endast
hemsjukvård)

2600 ”

3,5

LSS (personlig assistans)

3 300

4,5

3 800

5,2

3 900 5,4

3 900

5,3

4 500

6,1

LASS (statlig assistansers.)

7 200

9,9

7 600 10,4

7 800 10,7

8400 11,5

8 900

12,1

Särskilt boende
SoL/HSL

5 600

7,6

5 800

8,0

5 500 7,5

5700 21

7,8

5 700

7,8

LSS (boende barn+vuxna)

14 800

20,3 15 000 20,6

15 500 21,2

15800 21,6

15 900

21.7

Samtliga exkl. personer med
endast hemsjukvård

48 000

65,947 900 65,6

48 500 66,4

48 500 66,3

50 500

68,9

Samtliga inkl, personer med
endast hemsjukvård

53100

72,4

1) Se avsnitt funktionshindrade inom socialtjänsten

2) Ar 1998 redovisas antalet personer i särskilda boendeformer exklusive korttidsvård.

Källa: Socialstyrelsen

Samma personer kan få stöd från flera håll samtidigt. Idag saknas
statistik som visar i vilken utsträckning någon får insatser från olika
huvudmän (kommuner, landsting och staten). Därför saknas kunskap om
det exakta antalet personer med stöd. En skattning ger ett resultat som
ligger nära 73 000 personer totalt, varav ca 53 000 erhåller insatser i
form av hemtjänst, hemsjukvård, särskilt boende och personlig assistans
(se tabell 5.4.) medan övriga 20 000 får andra insatser enligt LSS.

Funktionshindrade inom Socialtjänsten

Den 1 november 1999 fick totalt 23 800 personer stöd enligt SoL
och/eller HSL inom ramen för kommunernas äldre- och handikapp-
omsorg. Av dessa fick drygt cirka 18 100 personer sin service i ordinärt
boende i form av hemtjänst och/eller hemsjukvård. Cirka 15 500
personer var beviljade hemtjänst, vilket är en ökning med drygt 800
personer jämfört med samma tidpunkt ifjol. Dessutom redovisades 1999

91

personer med enbart hemsjukvård för första gången för sig (se även Skr. 2000/01:102
avsnittet Äldreomsorg, vård och hjälp i ordinärt boende). De har troligt-
vis tidigare inte ingått i samtliga kommuners redovisning av hem-
tjänst/hemsjukvårdsinsatser på grund av skilda organisationer för de två
verksamheterna. Antalet personer med hemsjukvård i kommuner (ca.

hälften) där landstingen har ansvaret, redovisas inte.

Tabell 5.5 Personer 0-64 år med hemtjänst enligt SoL, procentuell
fördelning efter ålder, kön och antal hjälptimmar per månad

Totalt

1999

-19 år

20-44 år

45-64 år

Samtliga

Män

Kv

Män

Kv

Män

Kv

Män

Kv

1-9

0,3%

0,3%

10,8%

9,9%

30,9%

28,8%

42,0%

39,0%

10-49

0,5%

0,4%

10,5%

11,9%

32,0%

33,4%

43,0%

45,7%

50-119

0,2%

0,1%

2,2%

2,6%

8,5%

8,2%

10,9%

10,8%

120-199

0,2%

0,1%

0,9%

1,0%

1,8%

1,9%

2,9%

3,0%

200-

0,2%

0,1%

0,3%

0,6%

0,7%

0,7%

1,2%

1,4%

Totalt

1,4%

1,0%

24,7%

25,9%

73,9%

73,0%

100%

100%

Källa: Socialstyrelsen

De flesta, drygt 70 procent, av samtliga med hemtjänst var mellan 45 och
64 år. Jämfört med föregående år har det skett en minskning för samtliga
tidsintervall till lägre procentandel med undantag av tidsintervallet 10-49
timmar per månad, där andelen ökat med 2-3 procentenheter till 43
respektive 45 procent och för intervallct 200 timmar och fler där andelen
har ökat med 0,1 procentenhet.

Bam och ungdomar med funktionshinder utgör cirka en tiondel av
samtliga med 200 hjälptimmar eller mer, en ökning med cirka 5 procent-
enheter sedan 1998. Bland samtliga var genomsnittet cirka 25 timmar per
månad och person i november 1999, en minskning med mellan 2 och 4
timmar jämfört med 1998. Nedgången kompenseras troligen till en del av
ökningen av personlig assistans, som redovisas i tabell 5.4.

Cirka 5 procent av dem som beviljats hemtjänst fick denna utförd i
enskild regi. Med detta avses hemtjänst som kommunen har det yttersta
ansvaret för men insatsen utförs av t.ex. bolag, stiftelse eller kooperativ
på uppdrag av och mot ersättning av kommunen.

Drygt hälften av landets kommuner ansvarade helt eller delvis för
hemsjukvården i november 1999. Totalt redovisas från 144 kommuner
att ca 4 500 personer var beviljade hemsjukvård. Cirka 75 procent var i
åldern 45-64 år. Drygt 40 procent av dem som beviljats hemsjukvård var
också beviljade hemtjänst. Andelen som har båda insatserna ökar med
stigande ålder. Kvinnor har i något större utsträckning än män
hemsjukvård utan hemtjänst.

Den 1 november 1999 var cirka 1 500 personer med funktionshinder
beviljade ekonomisk ersättning av kommunen för att betala
anhörig/närstående för utförd omsorg (anhörigbidrag). Det är en
minskning med cirka 300 personer jämfört med samma tid 1998. Sam-
tidigt fick drygt 1 000 personer med funktionshinder hjälp av anhörig/
närstående som var anställd av kommunen eller som hade en s.k. objekts-
anställning. Någon jämförelse med tidigare år är inte möjlig i detta fall.

92

Tabell 5.6 Personer 0-64 år i särskilt boende inkl, korttidsboende enligt SoL Skr. 2000/01:102
efter kön, antal samt andel per 10 000 män respektive kvinnor i
åldersgruppen. Utveckling 1995 - 1999

1995

per
10 000

1996

per

10000

1997

per
10000

1998

per
10 000

1999*)

per
10 000

Män

3100

8,3

3283

8,8

3125

8,4

3199

8,6

3218

8,6

Kvinnor

2471

6,9

2539

7,1

2356

6,6

2511

7,0

2398

6,7

Samtliga

5571

7,6

5822

8,0

5481

7,5

5710

7,8

5616

7,7

*) Antalet korttidsboende år 1999 (440 pers) finns inte könsfördelade uppgifter.

De har därför fördelats proportionellt med antalet permanent boende
Källa: Socialstyrelsen

Antalet personer med funktionshinder som bodde permanent i särskilda
boendeformer den 1 november 1999 minskade med drygt 400 personer
jämfört med motsvarande tid 1998. De flesta boende var mellan 45 och
64 år. Något fler var män än kvinnor. Liksom 1998 bodde 80 procent i
särskilt boende som drevs av den egna kommunen medan 18 procent
bodde i bocnden som drevs i enskild regi. Det senare är en liten ökning
jämfört med 1998. Cirka 2 procent bodde i bostäder som drevs i
landstingets regi eller av annan kommun som den egna kommunen köpte
platser av.

Den 1 januari 1999 fick drygt 400 personer med funktionshinder kort-
tidsvård. Med korttidsvård avses här stöd, enligt SoL eller HSL, i form
av tillfälligt boende förenat med behandling, rehabilitering och
omvårdnad för bl.a. avlösning och växelvård. Antalet boendedygn i
korttidsvård var cirka 10 700 under november månad 1999. Det är en
ökning med drygt 1 000 boendedygn jämfört med samma tid 1998. De
flesta erhöll korttidsvård i den egna kommunens regi, cirka 10 procent i
enskild regi och drygt tre procent i landstingets eller annan kommuns
regi.

Den 1 november 1999 fick närmare 3 000 personer med funktions-
hinder behovsprövad dagverksamhet enligt SoL. De flesta (cirka 86
procent) av dessa personer bodde i ordinärt boende. I genomsnitt gjorde
varje person cirka 8 besök i dag verksamheten under november månad
1999. Det totala antalet besök per månad minskade från ca 25 000 i
november 1998 till ca 23 000 i november 1999.

Det går inte att göra någon jämförelse av antalet personer med
korttidsvård respektive dagverksamhet mellan åren 1998 och 1999
eftersom mätningarna skett på olika vis.

93

Skr. 2000/01:102

Diagram 5.3: Variation av antal personer med stöd enligt SoL I olika
kommuner

Beskrivning av spridningen per 10 000 invånare perioden 1993 - 1999 i ytdiagram

Käll». Socialstyrelsens och Socialdepartementets beräkningar

Andelen personer med stöd enligt SoL varierar stort mellan
kommunerna. Skillnaden mellan högsta servicenivå i ordinärt boende
(diagram 5.3 a) räknat som andel av befolkningen har minskat kraftigt.
Medianvärdet har sjunkit sedan början av 90-talet från 30 till 18 personer
per 10 000 invånare. I särskilt boende (diagram 5.3 b) har skillnaderna
bland kommuner med högsta servicenivå fördubblats medan medianen
för servicenivån har förblivit i stort sett oförändrad under hela 1990-talet

Kommunerna med lägsta servicenivå uppvisar mycket liten variation
under 1990-talet i både ordinärt och särskilt boende.

Insatser enligt LSS

Enligt Socialstyrelsens beräkningar hade 41 000 personer under 65 år en
eller flera insatser (exklusive råd och stöd) enligt LSS den 1 juni 1999,
vilket motsvarar 56 personer per 10 000 invånare 0-64 år. Antalet
personer med LSS-insatser minskade jämfört med 1998 både i faktiska
tal och i andel av befolkningen. År 1998 var andelen 58 per 10 000
invånare. År 1999 erhöll 17 500 personer insatsen råd och stöd. Mellan
25 och 30 procent av dessa hade råd och stöd som enda insats och utökar
således det totala antalet med LSS-insatser till omkring 46 000 personer.

Nedgången i antalet personer med en eller flera insatser enligt LSS
mellan 1998 och 1999 beror troligtvis på att antalet personer med insatser
tidigare år överskattats. Statistikinsamlingen från kommunerna den 1 juni
1999 har gjorts med en annan mätmetod än tidigare vilket innebär att
man kunnat kontrollera att samma person inte förekommer mer än en
gång i sammanräkningen. Jämförelser bakåt i tiden skall därför göras
med stor försiktighet.

Det finns liksom tidigare år stora variationer mellan såväl län som
kommuner inom länen när det gäller antal personer med beslut om
insatser i förhållandet till befolkningsmängden.

94

Tabell 5.7 Insatser enligt LSS; antalet beslut om respektive insats samt Skr. 2000/01:102
assistansersättning enligt LASS till personer i åldrarna 0-64 år

Typ av insats *)

Antal beslut om insatser till personer 0-64 år

1 jan 1996

1 jan 1997

1 jan 1998

1 nov1998

1 jun 1999

Råd och stöd (landstingen samt

22 691

21 913

20 903

20 463

17 490

vissa kommuner)

Personlig assistans

3 309

3 874

3 928

3 901

4 487

Statlig assistansersättning

7 200

7 600

7 800

8 400

8 900

Ledsagarservice

3 069

4 236

5 128

5 803

6 643

Kontaktperson

9 805

11 020

12 220

12 752

12 381

Avlösarservice

2 150

2 748

3118

3 358

3 561

Korttidsvistelse

7 492

7 971

8 426

8 701

9 373

Korttidstillsyn

2 800

2 700

2 700

2 837

2 778

Boende, bam

1 684

1 510

1 456

1 380

1 220

Boende, vuxna

13 141

13 534

14 043

14 445

14 654

Daglig verksamhet

16 831

17 477

18 237

18 929

18 895

*)Varje person redovisas på den/de insatser som han/hon beviljats, d.v.s. en och samma person kan
redovisas på fler än en insats.

Källa. Socialtjänst 1999:10, Socialstyrelsen

Antalet personer med råd och stöd har successivt minskat sedan 1994.
Även antalet bam och ungdomar med funktionshinder som hade särskild
bostad enligt LSS fortsätter att minska från en redan låg nivå. De insatser
som har ökat mest är ledsagarservice, korttids vistelse och personlig
assistans.

Cirka 5 procent (1 750 personer) av de vuxna som hade beslut om
bostad med särskild service bodde i en annan kommun än den kommun
som betalade för insatsen. Av de bam och ungdomar som beviljats
familjehem eller bostad med särskilt service bodde 30 procent (350 bam)
i en annan kommun än den betalande.

Av samtliga som hade insatser enligt LSS av kommunen den 1 juni
1999 var cirka 56 procent män och 44 procent kvinnor. Liksom före-
gående år var männen fler än kvinnorna i nästan alla åldrar.

Cirka 27 procent av alla insatser gällde bam och ungdomar som var 22
år eller yngre, jämfört med en tredjedel år 1998. Nästan 90 procent av
dessa insatser avsåg bam och ungdomar som var mer än 6 år.

Tabell 5.8: Antal personer 0-64 år med LSS-beslut fördelade efter de tre
grupperna inom LSS personkrets

96/97

97/98

nov-98

jun-99

Grupp 1

Grupp 2

Grupp 3

31 499

769

6 786

80,7%

2,0%

17,4%

33 230  9,8%

895 2,1%

7 513 18,0%

33 092

996

8 494

77,7%

2,3%

19,9%

32 281

934

7 757

78,8%

2,3%

18,9%

Total

39 054

100%

41 638 100%

42 582

100%

40 972

100%

Källa: Socialstyrelsen

Grupp 1 inom LSS personkrets var liksom tidigare år den till antalet
största gruppen även om andelen successivt minskat. I grupp 1 var
åldersgruppen 10-30 år störst medan det i personkretsens grupp 3 var
vanligast med insatser i åldrama runt 60 år. I grupp 1 var det vanligare att
de äldre (23-64 år) har två eller flera insatser. I grupp 3 var vanligare att
de yngre har fler insatser än de äldre.

95

Insatser enligt LSS till psykiskt funktionshindrade

Enligt Socialstyrelsens undersökning av kommunernas stöd till personer
med psykiska funktionshinder hade cirka 2 300 personer under 65
insatser enligt LSS den 1 juni 1999. Detta är en ökning av andelen av
samtliga med LSS insatser. Del var något fler män än kvinnor. De flesta
(83 procent) var i åldrarna 23-64 år.

De flesta (84 procent) hade endast en insats. De vanligast före-
kommande insatserna var kontaktperson eller bostad med särskild
service. Råd och stöd ingick inte i undersökningen. I en femtedel av
kommunerna hade ingen med psykiska funktionshinder beviljats någon
insats enligt LSS, jämfört med en ljärdedel 1998. Detta gällde med några
undantag små kommuner.

Bostadsanpassningsbidrag

Tabell 5.9 Sammanlagda årliga kostnader för bostadsanpassningsbidrag
I 1995 års priser

Årlig kostnad
Miljoner kronor

Antal beviljade
bldraq

Genomsnittligt
bidragsbelopp

1990

716

30 500

23 943

1991

744

33 000

22 549

1992

754

39 700

18 969

1993

573

38 500

15 294

1994

649

43 200

15 073

1995

628

44 900

14 000

1996

605

46 100

13 137

1997

595

50 100

11 688

1998

648

52 500

12 299

1999

698

55 700

12 536

Käl/a: Boverket

Under åren 1988-97 har allt fler bidrag beviljats, men till ett allt lägre
belopp. Under 1999 uppgick den sammanlagda kostnaden för bostads-
anpassningsbidrag till 707 miljoner kronor (698 miljoner kronor i 1995
års priser).

Antalet beviljade bidrag varierar liksom tidigare år stort mellan
kommunerna. Sammanlagt beviljat belopp per invånare varierade 1999
från 13 till 555 kronor per invånare.

Mer än 60 procent av bidragen avsåg belopp under 5 000 kronor men
ett par procent uppgick till belopp över 100 000 kronor.

Antalet kommunala beslut om bostadsanpassningsbidrag som över-
klagas till länsrätten har minskat något jämfört med 1997-98. Fortfarande
leder ungefär vart femte överklagande till länsrätten till ändring av
kommunens beslut. Under 1998 och 1999 har Boverket sett en viss
ökning av antalet tillsynsärenden jämfört med åren fram till 1997 då
antalet var relativt konstant.

Kostnader

Enligt Sveriges redovisning till Eurostat enligt det s.k. ESSPROS-
systemet har de samlade offentliga utgifterna för insatser till personer
med funktionshinder, räknade i fasta priser, varit i stor sett oförändrade

Skr. 2000/01:102

96

sedan 1995. En viss ökning har skedde dock 1998. Trots detta har antalet Skr. 2000/01:102
beslut om insatser enligt LSS och SoL ökat under hela perioden. En
förklaring till att utgifterna varit oförändrade trots att antalet beslut om
insatser ökat kan vara de personalminskningar som skett samt en om-
fördelning mellan olika kostnadskrävande insatser (se även skr.

1999/2000:102). De offentliga utgifterna för funktionshindrade, mätt som
andel av BNP, har varit oförändrade sedan 1996. Det innebär att
utvecklingen av utgifterna för funktionshindrade följt den totala
samhällsekonomiska utvecklingen.

Tabell: 5.10 Totala offentliga utgifter för funktionshindrade (exkl. pensioner)
i 1995 års fasta priser

1994

1995

1996

1997

1998

förändr.
94-98

19 193

23 741

22 416

22 159

24 180

26%

Kommunen

26%

43%

63%

64%

64%

213%

Landsting

52%

27%

6%

5%

3%

-93%

Privat produktion1

6%

7%

6%

6%

7%

47%

Staten

16%

23%

25%

25%

26%

99%

Andel av BNP

1,2%

1,4%

1,3%

1,3%

1,3%

Kronor per invånare 0-64 år

2 638

3 255

3 070

3 033

3 305

Offentligt finansierat.
Källa SCB/ESSPROS

Uppgifterna från SCB:s sammanställning av kommunernas räkenskaps-
sammandrag för 1999 visar en total kostnad om 25,4 (21,8 exkl. statens
ersättning för assistansersättningen) miljarder kronor i löpande priser för
insatser till funktionshindrade. Detta är en ökning med 3,3 (2,3) miljarder
jämfört med 1998. Uppgifterna före 1998 är inte jämförbara med upp-
gifterna från 1998 och senare. Därför saknas jämförelser över längre tid
än två år: I tabellen visas utvecklingen i fasta priser.

Tabell 5.11 Kommunernas kostnader för insatser till funktionshindrade,
1998 och 1999 i 1995-års fasta priser

Verksamhetsområde

Miljarder kronor

förändr.

1998

1999

98-99

Vård och omsorg, ordinärt boende

1,8

2,0

10%

Vård och omsorg, särskilt boende

2,2

2,2

-1%

Insatser enligt LSS och LASS', totalt

17,3

20,1

16%

därav: boende enl LSS

8,3

9,5

14%

personl. assistans enl LSS och LASS

4,3

5,4

26%

daglig verksamhet enl LSS

2,8

3,0

6%

övriga insatser enl LSS

1,9

2,2

14%

Summa

21,3

24,3

14%

varav intäkter från försäkringskassan för kommunens
utgifter för personliga assistenter anställda av
kommunen

2,5

3.4

37%

11 Kommunernas kostnader inkluderar utgifter för personliga assistenter anställda av kommunen som
finansieras av assistansersättning från försäkringskassan.

OBS! P.g.a. bortfall av några kommuner har värden uppskattats utifrån svarandes svar.

Källa: Räkenskapssammandrag SCB

97

4 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 102

5.3

Individ och familjeomsorg

Skr. 2000/01:102

Inledning

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande
verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.
De främsta målgrupperna är socialt utsatta bam och ungdomar, miss-
brukare samt vuxna med behov av socialbidrag för sin försörjning. Till
individ- och familjomsorgen hör också vissa uppgifter inom det familje-
rätts! iga området.

Kommunernas sammanlagda kostnader för individ- och familje-
omsorgen 1999 uppgick till 26,3 miljarder kronor - i stort sett oförändrat
jämfört med 1998 mätt i löpande priser. Den största enskilda posten är
kostnader för socialbidrag. Näst störst är kostnaden för vård av bam och
unga.

I socialtjänstlagen saknar begreppet individ- och familjeomsorg
egentlig förankring. Innehållet i området är därför inte entydigt.
Begreppet används ofta för att definiera det område inom socialtjänsten
som står vid sidan av äldre- och handikappomsorg. I följande avsnitt
redovisas socialbidrag, bam- och ungdomsvård, familjerätt, familjeråd-
givning samt missbrukarvård.

Tabell 5.12 Totala kostnader för kommunernas individ- och familjeomsorg
inkl, flyktingmottagande samt procentuell fördelning på delverksamheterna1
Miljarder kronor i löpande och fasta priser__________________________________________

1995 1996 1997  1998   1999

Totala kostnader

löpande priser

25,2

26,2

26,3

26,8

26,3

1995-års fasta priser

25,2

25,8

25,5

25,7

25,1

Därav:

Socialbidrag

43%

45%

47%

43%

40%

Placering barn o ungdom

16%

17%

17%

19%

21%

Öppen vård o behandling samt råd o stöd

15%

13%

14%

20%

20%

Kostnader för utredning

16%

14%

13%

11%

12%

Vård av vuxna missbrukare

10%

10%

9%

7%

7%

1 Kostnaderna avser bruttokostnader reducerade med interna intäkter
och försäljning till andra kommuner och landsting

O/ZaSCB

98

Skr. 2000/01:102

5.3.1 Försörjningsstöd

Sammanfattande slutsatser

Såväl socialbidragskostnadema som antalet bidragshushåll fortsätter
att minska. Det förbättrade arbetsmarknadsläget är en viktig orsak
bakom denna utveckling. Antalet hushåll med långvarigt social-
bidragstagande har också minskat. Fortfarande tvingas dock många
leva på socialbidrag under långa perioder vilket försvårar deras
möjligheter att leva ett självständigt liv. Den genomsnittliga bidrags-
tiden fortsätter att stiga och uppgick till 5,8 månader under 1999. Den
ökande bidragstiden är en konsekvens av att personer med kortare
bidragstider i allmänhet snabbare hittar en egen försörjning och
därmed lämnar bidragsberoendet medan det för personer med
långvarig bidragstid tenderar att ta längre tid att komma tillbaka till
arbetsmarknaden. I en period med kraftig uppgång på arbets-
marknaden är det logiskt att andelen personer med långvarigt social-
bidrag till en början ökar och därmed även den genomsnittliga
bidragstiden. Antalet personer som fortsätter att vara kvar i
bidragsberoende minst två år i rad sjönk för första gången under 1998.
Nedgången fortsatte även under 1999.

Nationella mål

Rätten till försörjningsstöd (socialbidrag) regleras i socialtjänstlagen
(1980:620) SoL och bygger på en individuell behovsbedömning i varje
enskilt fall. Målet för försöijningsstödet (6 a § SoL) är att den som inte
själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt
ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det
stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Det innebär
att stödet ska förbättra den enskildes förutsättningar att i framtiden klara
sin försörjning och sin livsföring. Vidare skall barnets bästa vägleda alla
bedömningar om bistånd (1 § SoL). (Se även skr. 1999/2000:102).

Måluppfyllelse och kvalitet

Skälig levnadsnivå

Enligt socialtjänstlagen gäller att biståndet ska vara av en sådan om-
fattning att det tillförsäkrar den enskilde en skälig levnadsnivå. Vad som
är en skälig levnadsnivå är inte fastslaget i lag utan måste bedömas bl.a.
med utgångspunkt i den tid och de förhållanden under vilka den hjälp-
behövande lever. Genom införandet av en riksnorm10 har riksdagen
markerat att det är angeläget att nivån på det ekonomiska biståndet inte

10 Riksnormen omfattar livsmedel, kläder/skor, lek/fritid, hälsa/hygien, förbrukningsvaror,
telefon/TV-avgift och dagstidning.

99

varierar alltför mycket mellan kommunerna och att det inte understiger
en viss nivå. Riksnormens nivå bestäms av regeringen medan
kommunerna själva bestämmer vad som är att betrakta som skäligt för
övriga kostnader11. Utöver detta kan kommunerna frivilligt bevilja
socialbidrag för sådant som inte innefattas i försörjningsstödet (6 g §).
Biståndet ska också utformas så att den enskildes förutsättningar att i
framtiden klara sin försörjning stärks.

Enligt Socialstyrelsens uppföljningar av lagändringarna 1998
konstateras att kommunerna skärpt sina riktlinjer för socialbidrag under
senare år och att riksnormen i stort sett blivit en enhetsnorm istället för
en miniminorm. En studie som baseras på data från 25 kommuner
(motsvarande 12 procent av befolkningen) visade att den genomsnittliga
bidragsnivån per månad för samtliga hushåll minskade med 16 procent
mellan åren 1995 och 1999, trots att hushållen övriga inkomster sam-
tidigt minskade. Minskningen av bidragsnivån började dock redan åren
före lagändringen och gäller för alla hushållstypen och även för dem med
långvarigt bidragsberoende. Kostnader för utgifter inom riksnormen
svarade för drygt hälften av hushållens beräknade bidrag under 1999
medan en dryg tredjedel avsåg boendekostnader. Resterande utgifter
avsåg kostnader som bedöms individuellt, inom ramen för försörjnings-
stöd (6 b §) eller som bistånd i annan form (6 g §). Bland de undersökta
kommunerna ingick dock t.ex. inte storstadskommunerna Stockholm,
Göteborg och Malmö. Resultatet är därför ej generaliserbart till hela
riket. Hur utvecklingen i landets övriga kommuner ser ut saknas det
information om.

Den genomsnittliga bidragsnivån för landet som helhet har ökat under
hela 1990-talet. Utvecklingen av riksgenomsnittet behöver dock inte
tolkas som att behovsbedömningarna generellt sett blivit generösare utan
kan t.ex. bero på att det är de hushåll som har de största behoven och
lägsta inkomsterna som är kvar i bidragsberoendet.

En undersökning riktad till samtliga kommuner visar att riktlinjerna för
högsta godtagbara boendekostnad har skärpts för alla hushållstyper, såväl
med som utan barn, mellan 1996 och 1998. Undantag är Stockholms
kommun som höjt nivån för lägsta godtagbara standard kraftigt (+21
procent), sannolikt beroende på de lokala förhållandena på bostads-
marknaden.

Självständigt liv

Det långvariga socialbidragstagandet (mer än 10 månader under ett år) är
en indikator på människors bristande möjligheter att leva ett självständigt
liv. Antalet hushåll med långvarigt socialbidrag steg markant mellan
1990 och 1997 men har därefter minskat. Av samtliga hushåll som
erhåller socialbidrag är det dock en växande andel som har långvarigt
socialbidrag.

Skr. 2000/01:102

11 Övriga kostnader omfattar boende, hushållsel, hemförsäkring, arbetsresor, läkarvård, akut
tandvård, glasögon, a-kassa och fackavgift.

100

Skr. 2000/01:102

Diagram 5.4 Antal hushåll med långvarigt socialbidrag 1990-1999

Antalet personer som behöver socialbidrag under ett visst år är ett
resultat av hur många nya individer som tillkommer och hur många av
tidigare års socialbidragstagare som lyckats bryta sitt bidragsberoende.
Av diagram 5.5 framgår att antalet nytillkomna bidragstagare minskade
efter 1993 och var under 1999 lägre än något år under 1990-talet. Den
nettoökning av andelen bidragstagare i befolkningen som skett under
1990-talet kan därför primärt hänföras till att fler är kvar i bidrags-
beroendet. Under 1998 bröts dock trenden och antalet kvarvarande
bidragstagare började minska för första gången under 1990-talet.

Diagram 5.5 Nytillkomna och kvarvarande socialbidragstagare

350 000

300 000

250 000

200 000

150 000

100 000

50 000

0

91      92      93      94      95      96      97     98      99

Antal nya bidragstagare respektive år

Kvarvarande bidragstagare minst 2 år i rad

Källa-. Socialstyrelsen

Trots en positiv utveckling är det fortfarande många som lever på social-
bidrag under långa perioder vilket försvårar möjligheterna för dem att
leva ett självständigt liv.

Socialtjänstens uppdrag när det gäller socialbidragen inkluderar inte
bara utredning och beslut avseende rätten till bidrag, utan också ett
ansvar för att hjälpa den enskilde att klara sig utan bistånd. Insatserna
kan vara förlagda på en mängd olika nivåer - allt ifrån rent personliga
kontakter mellan handläggare och klienter till formaliserat samarbete
mellan socialtjänsten och andra organisationer och myndigheter.

Många kommuner genomför olika satsningar för arbetslösa ungdomar
och personer med invandrarbakgrund men även satsningar för lång-
tidsarbetslösa generellt. Enligt Kommittén Välfärdsbokslut, Välfärd och
försörjning, SOU 2000:40, förefaller målgrupperna för kommunernas

101

satsningar vara adekvata, sett till socialbidragens utveckling under 1990-
talet. Däremot saknas kunskap om vad arbetet innebär och vilka effekter
det har på bidragstagandet i stort eller för dem som medverkar i olika
program.

Socialtjänsten har också i allt högre utsträckning involverats i mer
traditionella arbetsmarknadsinsatser i form av särskilda projekt för
arbetslösa, intensifierat samarbete med arbetsförmedlingen och genom
att avdela socialtjänstpersonal för att enbart arbeta med sysselsättnings-
frågor. Den s. k. utvecklingsgarantin som infördes den 1 januari 1998 i
syfte att aktivera ungdomar i åldern 20-24 år är ett exempel på sådana
insatser. Enligt Statskontorets och Ungdomsstyrelsens utvärdering (som
lämnades under våren 1999) av utvecklingsgarantin hade de ungdomar
som deltagit i aktiviteterna hittat arbete eller påbörjat utbildning snabbare
än andra långtidsarbetslösa ungdomar. Det har dock inte gjorts några
övergripande studier som analyserat i vilken mån nedgången i social-
bidragstagandet som skett från och med 1998 kan hänföras till social-
tjänstens mer aktiva roll inom arbetsmarknadsområdet eller till den ökade
efterfrågan på arbetskraft.

Några data som är sammanhängande för hela riket och över tid och
som beskriver utvecklingen av socialtjänstens insatser i syfte att göra
socialbidragstagare självförsörjande finns inte. De studier som finns är i
regel lokala, av tvärsnittskaraktär och sinsemellan så pass olika att
rimliga jämförelser omöjliggörs (Kommittén Välfärdsbokslut, SOU
2000:40).

Satsningar på vuxenutbildning, t.ex. kunskapslyftet, syftar till att för-
bättra möjligheterna för arbetslösa och socialbidragstagare att försörja sig
själva. (Se vidare 6.3 Vuxenutbildning).

Barnperspektiv

Under 1997 levde närmare 120 000 bam i familjer med långvarigt social-
bidrag enligt Socialstyrelsen. Tre fjärdedelar av dessa bam hade utrikes
födda föräldrar. De flesta av dem hade invandrat under 1990-talet. I en
forskningsrapport ”Att växa upp i familjer med långvarigt försöijnings-
stöd” (Stockholms Stad i samarbete med Stockholms universitet)
konstateras att sambanden mellan uppväxtvillkor och olika typer av
sociala och psykologiska problem hos bam är komplexa. Det finns visst
forskningsstöd för att brist på ekonomiska resurser kan ha en självständig
påverkan men att socialbidragstagande endast utgör en riskfaktor i
mängden i en sådan situation.

Socialstyrelsen har i intervjuer med biståndshandläggare i nio
kommuner konstaterat att bamperspektivet i bislåndbedömningen i vissa
kommuner har förstärkts som en följd av att bamperspektivet infördes i
socialtjänstlagen 1998. Andra kommuner uppger att det tillämpades
redan tidigare.

Kvalitet

Länsstyrelsernas löpande tillsyn av socialtjänsten innefattar både en-
skilda tillsynsärenden och mer övergripande verksamhetstillsyn. Rcsul-

Skr. 2000/01:102

102

taten av tillsynen 1999 visar på både förtjänster och brister. Antalet Skr. 2000/01:102
klagomål från enskilda över brister inom området ekonomiskt bistånd har
minskat under 1999 jämfört med 1998. Närmare 60 procent av gransk-
ningarna av klagomål från enskilda personer har lett till kritik av
socialtjänsten. Det är en liten minskning av andelen kritik med jämfört
med 1998.

Kommunerna genomför ökade insatser för att säkra och utveckla
kvaliteten i arbetet med ekonomiskt bistånd. Kommunerna har kommit
olika långt i detta arbete. I en del pågår förberedelser medan andra mer
systematiskt arbetar för att förbättra kvaliteten. Länsstyrelsernas samlade
bedömning är att förbättringar behövs för att tillgodose den enskildes
rättsäkerhet och verksamhetens laglighet. Behovet av förbättringar avser
främst socialtjänstens handläggning och bamperspektivet i utredningar
om ekonomiskt bistånd.

Kostnader och prestationer

Antalet socialbidragstagare fortsätter att minska. Under 1999 erhöll drygt
300 000 hushåll socialbidrag eller introduktionsersättning. Introduktions-
ersättning kan beviljas istället för socialbidrag till flyktingar och andra
utländska medborgare som omfattas av det kommunala flykting-
mottagandet. Det var en minskning med 10 procent jämfört med 1998
och med 22 procent jämfört med 1997. Tillströmningen av nya bidrags-
tagare är låg. Andelen nya bidragshushåll av samtliga bidragshushåll,
dvs. hushåll som erhöll socialbidrag 1999 men inte 1998, är drygt två
procent. Det är den lägsta noteringen under 1990-talet. Den viktigaste
orsaken bakom denna utveckling är det förbättrade arbetsmarknadsläget.
Totalt utbetalades 9,5 miljarder kronor (löpande priser) i socialbidrag och
introduktionsersättningar under 2000.

Antalet bidragstagare har procentuellt sett minskat mer än kostnaderna
för socialbidrag. Samtidigt har det genomsnittliga bidraget per hushåll
och bidragstidens längd ökat. Det kan bero på att det framförallt är de
grupper som inte har haft så omfattande behov som först försvinner ur
bidragsberoendet. De som har levt på socialbidrag under lång tid och
som inte i någon större utsträckning fått del av de senaste årens
ekonomiska utveckling tenderar däremot i större utsträckning bli kvar i
bidragsberoendet.

103

Diagram 5.6 Utbetalt socialbidrag och introduktionsersättning samt antalet Skr. 2000/01:102
socialbidragstagare 1990-2000.

Fasta priser enl. KPI, basår 1995.

Miljoner kronor                                                      Ant.bidr.tagare

800 000

700 000

600 000

500 000

400 000

300 000

200 000

100 000

Anm. För 2000 finns f.n. endast uppgifter av antalet bidragstagare för de första tre kvartalen. Här har en
prognos för 2000 lagts in.

Källa: Socialstyrelsen och SCB.

Socialstyrelsen har gjort cn uppföljning av dem som hade socialbidrag
1991. Resultatet visar bl.a. att bland dem som hade långvarigt social-
bidrag 1991 hade fortfarande 24 procent kortvarigt socialbidrag och 26
procent långvarigt socialbidrag 1999. Endast hälften hade blivit bidrags-
fria. En annan spegling av utvecklingen i det långvariga socialbidrags-
tagandet är statistiken över genomsnittlig bidragstid. År 1990 var
genomsnittstiden 4,1 månader per hushåll. År 1999 utbetalades bidrag i
genomsnitt under 5,8 månader. Den längsta bidragstiden hade gifta/-
sammanboende med bam som uppgick till 7,2 månader 1999. Under
1999 ökade bidragstiden mer för gifta/sammanboende än för ensam-
stående oavsett om de hade bam eller inte. Kostnaderna var som högst
1997 och uppgick då till 12,4 miljarder kronor. Under 1999 uppgick
kostnaderna till 10,4 miljarder kronor, en minskning med 15 procent
jämfört med 1997.

Sedan 1995 är det fler kvinnor än män som får socialbidrag. Totalt sett
är det dock relativt små skillnader mellan könen. Fördelningen i ålders-
grupper visar dock större skillnader. Socialbidragstagandet var större för
kvinnor under 40 år än för män i samma åldersgrupp. I ålder 40-59 år var
socialbidragstagandet större för män. Socialbidrag är vanligast före-
kommande bland ensamstående mödrar, 29 procent av dem hade social-
bidrag någon gång under 1999. Socialbidragstagandet bland ensam-
stående kvinnor med bam har emellertid sjunkit kraftigt sedan toppåret
1996 då bidragstagandet i denna grupp uppgick till hela 37 procent.
Kommittén Välfärdsbokslut, SOU 2000:14 framhåller att ensamstående
mödrar har en svårare arbetsmarknadssituation som tar sig uttryck i en
högre arbetslöshet, längre perioder av arbetslöshet, undersysselsättning
och högre antal tillfälliga anställningar. Några säkra kunskaper om
orsaken till den svårare arbetsmarknadssituationen finns inte. Enligt
Välfärdsprojektet (Socialdepartementet 1996) är ensamföräldrarnas livs-
situation och den därav följande sämre anpassningsförmågan till
arbetsgivarnas krav en viktig orsak till att deras konkurrenskraft på
arbetsmarknaden är sämre än andra gruppers. I ett läge, där det finns gott
om arbetssökande, blir den utvald som med samma kompetens som andra

104

arbetssökande kan utlova störst närvaro och mest flexibilitet när det Skr. 2000/01:102
gäller arbetstiden. På dessa punkter har ensamföräldema svårigheter.

De flesta som fick socialbidrag 1999 var unga. Av vuxna bidragstagare
var 40 procent i åldern 18-29 år. Orsaken till socialbidragstagande är ofta
arbetslöshet utan ersättning. Drygt 42 procent av de manliga och 38 pro-
cent av de kvinnliga bidragstagama var arbetslösa utan arbetslös-
hetsersättning. Andelen arbetslösa socialbidragstagare minskar successivt
ju äldre man blir. Manliga socialbidragstagare är oftare långvarigt arbets-
lösa än kvinnliga.

Diagram 5.7 Kvinnor och män med socialbidrag

300 000

250 000

200 000

? 150 000

100 000

50 000

0

År

Källa. Socialstyrelsen

Regionala variationer

Under 1999 bodde närmare 70 procent av alla socialbidragstagare i större
städer och dess förorter. Bidragsbeloppet per invånare varierar stort
mellan kommunerna och mellan länen. Bidragsbeloppet i det län (Skåne)
som hade högst kostnad per invånare uppgick till 1 575 kr per invånare. I
det län (Norrbotten) som hade lägst bidragsbelopp uppgick detta till 437
kr per invånare. Högsta respektive lägsta bidragsbelopp i enskilda
kommuner uppgick 104 kr per invånare respektive 3 472 kr per invånare.
Det vägda genomsnittet för riket var 1 181 kr per invånare, medan kom-
munernas mediankostnad låg på 616 kr per invånare. I norrlandslänen är
visserligen arbetslösheten högre än i storstäderna men där har fler rätt till
a-kassa vilket medför ett minskat beroende av socialbidrag.

Av diagram 5.8 framgår att medianen för kostnaderna per invånare
stigit fram till mitten av 1990-talet. Därefter har mediankostnadema
sjunkit. I kommunerna med de högsta kostnaderna har dock kostnaderna
ökat betydligt snabbare och någon nedgång har ännu inte skett. En ut-
plåning av kostnadsutvecklingen bland kommunerna med de högsta
kostnaderna kan emellertid noteras sedan 1997.

105

Diagram 5.8 Variation av socialbidragskostnader per invånare i olika
kommuner

Beskrivning av kostnadernas spridning perioden 1985 - 1999 i ytdiagram

Skr. 2000/01:102

4 000

3 500

3000

2 500

2000

1500

1000

500

0

.Ä                 fS» 'A

«■> «■>

25% av alla
kommunermad
högsta respektive
25% med lägsta
kostnad
Median

50% av alla
kommuner med
kostnad
närmast
medianen

Källa-, Socialstyrelsens och Socialdepartementets beräkningar speciellt för redovisning i
denna publikation

Storstadskommunerna har de största socialbidragskostnadema per
invånare. Detta hänger samman med att det där finns förhållandevis stor
andel utomnordiska medborgare. Av dessa kom många till Sverige som
flyktingar under 1990-talets värsta arbetslöshetsperioder och hade då inte
hunnit kvalificera sig för a-kassa. Utomnordiska medborgare har under
senare år haft en snabbare sysselsättningsökning än infödda svenskar.
Arbetslösheten bland utomnordiska medborgare uppnådde sin topp 1997
med 17,4 procent arbetslöshet och har sedan dessa minskat kraftigt till
11,8 procent 1999. Bland dessa finns dock fortfarande många arbetslösa
som är helt beroende av socialbidrag. Andelen i aktiv ålder som inte
tillhör arbetskraften är nästan dubbelt så stor bland utomnordiska med-
borgare (42,7 procent) jämfört med hela befolkningen (22,8 procent).
Andelen utomnordiska medborgare som inte tillhör arbetskraften har
dock minskat under andra hälften av 1990-talet.

Se även kapitel 9. Nyanlända invandrare, integration och storstads-
politik.

106

Skr. 2000/01:102

5.3.2 Barn- och ungdom

Sammanfattande slutsatser

Efter ändringarna i socialtjänstlagen SoL som trädde i kraft den 1
januari 1998 talar socialtjänstens personal med fler bam i samband
med bamavårdsutredningar. Det är dock ovanligt att barnets in-
ställning finns dokumenterad i bamavårdsutredning eller beslut. Av
allt att döma har utredningstiderna vid bamavårdsutredningar
förkortats kraftigt under senare år. Andelen bam som familjehems-
placeras hos släktingar verkar inte ha ökat trots att möjligheten till
sådan placering ska övervägas i första hand.

Den totala kostnaden för socialtjänstens insatser för bam och unga
har ökat och uppgick 1999 till 7,5 miljarder kronor. Kostnadsökningen
beror på ökade kostnader för institutionsvård och öppenvård. Under
den senaste femårsperioden har antalet placeringar i dygnsvård ökat.
Orsakerna till denna ökning är oklara men troligen är det tonåringar
som står för en stor del av ökningen.

Nationella mål

Kommunen har enligt 12 § SoL ett ansvar för att bam och ungdomar
växer upp under trygga förhållanden. De bam och ungdomar som
riskerar en ogynnsam utveckling skall, i nära samarbete med hemmen,
ges det skydd och stöd de är i behov av, och om det är motiverat,
placeras utanför det egna hemmet. Enligt 1 § SoL skall, när åtgärder rör
bam, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Enligt 9 §
SoL skall också, när en åtgärd rör ett bam, barnets inställning så långt det
är möjligt klarläggas. Hänsyn skall tas till barnets vilja med beaktande av
dess ålder och mognad. Om ett bam behöver vårdas eller bo i ett annat
hem än det egna skall, enligt 22 § SoL, i första hand övervägas om barnet
kan tas emot av någon anhörig eller annan närstående.

Vidare skall en bamavårdsutredning enligt 50 § SoL, om
socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd eller stöd,
bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader. Om det
finns särskilda skäl kan utredningen förlängas för viss tid. Flera av dessa
mål tillkom eller ändrades fr.o.m. 1 januari 1998.

Måluppfyllelse och kvalitet

Social- och länsstyrelserna har, på regeringens uppdrag, följt upp hur de
nationella målen. Nedanstående resultat kommer från Socialstyrelsens
redovisning (Artikelnr 2001-103-2) av detta uppdrag.

Det saknas ännu fungerande system som är lika över hela landet för
dokumentation av socialtjänstens insatser samt likformiga definitioner
och begrepp, vilket gör att det är problematiskt, att i ett nationellt pers-

107

pcktiv, på ett någorlunda enkelt sätt värdera och följa upp de nationella Skr. 2000/01:102
målen.

Barnets bästa och barnets inställning

Den undersökning som Socialstyrelsen gjort tillsammans med sex läns-
styrelser i 17 kommuner visar att det finns mycket stora skillnader mellan
de studerade kommunerna i hur många bamavårdsutredningar som ger en
bild av barnets behov och av hur dessa analyseras. Socialstyrelsens
uppföljning visar vidare att samtal med barnen är betydligt vanligare nu
än i liknande undersökningar från mitten av 1990-talet. Även om social-
tjänstens personal talat med barnen i de flesta bamavårdsutredningama,
var det dock mer ovanligt att man hade dokumenterat barnets inställning
till någon av de frågor som togs upp i utredningen. Det skedde bara i
ungefär hälften av de fall där man hade talat med barnet. Det var sällsynt
att det framgick om barnets inställning hade påverkat beslutet. I
resultaten saknas påvisbara skillnader mellan pojkar och flickor. Interv-
juer visade att socialsekreterare ofta ser bamsamtal som en svår uppgift
med många komplikationer, och att de önskar mer utbildning på området.

Placering hos släkting eller annan närstående

Enligt Socialstyrelsen verkar andelen bam som placeras hos släktingar
inte att ha ökat sedan förändringen i 22 § SoL. Enligt styrelsens uppskatt-
ning placeras ungefär 15 procent av familjehemsplacerade bam i ett
släktinghem. En fördjupningsstudie som Socialstyrelsen har låtit göra i
fyra kommuner visar flera förhållanden som kan bidra till att social-
tjänsten inte alltid överväger släktingplaceringar. För det första är inte
alla social- och familjehemssekreterare medvetna om att detta är en
skyldighet. För det andra har vissa en negativ inställning till släkting-
placeringar, ofta baserad på teorier om att sociala problem går i arv. För
det tredje ingår det inte alltid i socialsekreterarnas rutiner att kartlägga
nätverket och utreda möjligheten till släktingplacering, även om de har
en positiv inställning till släktingplaceringar.

Tidsbegränsad bamavårdsutredning

Socialstyrelsen har tillsammans med nio länsstyrelser granskat
utredningar i 34 kommuner för att se hur tidsgränsen på fyra månader
följs. Nästan 30 procent av utredningarna saknade uppgifter om beslut att
inleda eller avsluta utredningen. För övriga utredningar gällde att ungefär
60 procent av utredningarna hade avslutats inom den stipulerade tiden,
men siffran kan inte generaliseras till landet som helhet. Av allt att döma
innebär detta ändå att utredningstiderna har förkortats kraftigt under
senare år. När fyramånadersgränsen hade överskridits hade social-
nämnden i mer än hälften av fallen inte fattat beslut om förlängning. I de
fall beslut hade fattats var skälen för förlängningen ofta väntan på
utredning inom barn- och ungdomspsykiatrin, att familjerna inte hade
kommit till möten och andra förhållanden mer eller mindre utanför
socialtjänstens kontroll. De flesta socialsekreterare som intervjuades i de

108

34 kommunerna hade en positiv syn på tidsbegränsningen. De ansåg att Skr. 2000/01:102
den har gjort utredningsarbetet mer strukturerat. Några menade dock att
utredningar ibland forceras så att det inte fanns tid att bygga upp en för-
troendefull relation till familjerna.

Kostnader och prestationer

Kostnader

Den totala kostnaden för socialtjänstens insatser för bam och unga
uppgick till ca 7,5 miljarder kronor i löpande priser år 1999 jämfört med
6,9 miljarder 1998. Fördelningen mellan olika vårdformer framgår av ta-
bellen nedan. Kostnadsökningen beror på ökade kostnader för institu-
tionsvård och öppenvård.

Tabell 5.13 Kommunernas kostnader i miljarder kronor för placering av
barn och unga 1995 - 1999.

Fasta priser i 1995 års nivå (BNP-deflator).

Verksamhet

1995

1996

1997

1998

1999

HVB-vård*

2 470,0

2 693,8

2 740,4

3 014,7

3 245,6

Familjehem

1 538,0

1 691,0

1 700,9

1 964,2

2 041,0

Summa

4 008,0

4 384,8

4 4413

4 978,9

5 286,6

Öppna insatser

-

-

1 699,7

1 885,0

Totalt institutions- och

öppenvårdsinsatser

-

-

-

6 678,6

7 171,6

♦ Hem för vård och boende

Källa: Kommunernas räkenskapssammandrag (SCB) respektive år samt Socialdepartementets
beräkning av fasta priser.

Medelvärdet av kommunernas kostnader i förhållande till antal bam i
åldera 0-20 år i befolkningen varierade stort mellan kommunerna. De tre
storstadsområdena och de flesta större städer hade högre kostnader än
genomsnittet för riket. Glesbygdskommunerna hade lägst genomsnittliga
kostnader för bam och ungdomsvård 1999.

Skillnader i kostnader per invånare kan bero på många faktorer. I de tre
storstäderna var fler bam och unga i förhållande till befolkningen pla-
cerade på institution och i familjehem. De har också högre kostnader för
dessa vårdformer i förhållande till befolkningen än riksgenomsnittet.
Flertalet kommuner i glesbygden hade jämförelsevis låga kostnader per
bam i befolkningen. I ca hälften av glesbygdskommunerna var inget bam
placerat på institution den 1 november och lägre andelar av barnen där än
i riket i övrigt var familjehemsplacerade eller hade behovsprövad öppen-
vård.

Genomsnittskostnaden per vårddygn var ca 2 900 kr för institutions-
vård och 600 kr för familjehemsvård. När det gäller bam och unga i
institutionsvård hade en ijärdedel av kommunerna en genomsnittlig
dygnskostnad under 2 200 kronor och för den fjärdedel med störst kost-
nader var genomsnittet över 3 300 kronor per dygn.

109

Prestationer

Skr. 2000/01:102

Löpande statistik saknas över antalet anmälningar om barns behov av
skydd och stöd från socialtjänsten. De beräkningar som ändå gjorts av
Socialstyrelsen tyder inte på att antalet anmälningar ändrats på något
avgörande sätt under senare år. Däremot visar Socialstyrelsens studier att
det finns stora lokala variationer i antalet anmälningar mellan olika
kommuner. Orsakerna till dessa variationer är inte klarlagda.

Öppenvård

Socialstyrelsen introducerade år 1998 olika öppenvårdsinsatser i den
officiella statistiken. Statistiken är enligt styrelsen fortfarande behäftad
med brister som gör det svårt att jämföra 1999 års resultat med 1998 års
resultat. Samma bam kan samtidigt vara föremål för flera insatser och
därmed förekomma på mer än ett ställe i den statistiska redovisningen.
Pojkar är något oftare föremål för insatser än flickor, särskilt gäller detta
strukturerade öppenvårdsprogram.

•  Under 1999 fick 21 500 bam insatsen kontaktperson/ -familj

•  16 000 bam fick under året behovsprövat personligt stöd

•  4 500 bam ingick någon gång under 1999 i strukturerade
öppenvårdsprogram

•  Ungefär 26 500 bam hade en eller flera av de redovisade
öppenvårdsinsatsema den 1 november 1999.

Dygnsvård

Forskningsresultat från Centram för utvärdering av socialt arbete vid
Socialstyrelsen visar att en ökande andel bam, både yngre och äldre,
placeras vid privata hem för vård och boende, s.k. HVB-hem.
Majoriteten av dessa HVB-hem utgörs av små institutioner. Den
vanligaste placeringsformen är dock fortfarande i familjehem. Tre
fjärdedelar av de bam som placerades enligt SoL och två tredjedelar av
de LVU-placerade barnen var den 1 november 1999 placerade i
familjehem. 17 500 bam och unga var någon gång under 1999 placerade
enligt SoL och/eller LVU, jämfört med 16 50012 under 1998. Under den
senaste femårsperioden har antalet placeringar i dygnsvård ökat.
Orsakerna till denna ökning är oklara men troligen står tonåringar för en
stor del.

121 förra Arets skrivelse (skr. 1999/2000:102) uppgavs att 16 200 bam och unga varit
placerade någon gång under Aret, denna siffra har senare justerats av SCB som samlar in
statistiken.

110

Skr. 2000/01:102

Tabell 5.14 Barn och unga som den 1 november fått vård enligt SoL eller
insats enligt LVU

Per 1000 invånare 0-20 år

År

Vård utom
hemmet
enligt SoL

Insats enligt LVU

Vård utom
hemmet enl
SoL och vård
enl LVU

Omedelbart
omhänder-
tagande

Vård

Totalt

1995

3,0

0,05

1,5

1,6

4,5

1996

3,1

0,05

1,6

1,6

4,7

1997

3,3

0,05

1,6

1,6

4,9

1998

3,6

0,06

1,7

1,6

5,2

1999

4,0

0,07

1,7

1,7

5,6

Anm. SoL= Socialtjänstlagen, LVU= Lagen om vård av unga. Varje enskilt barn/ung person har
räknats endast en gång, dvs. man kan på mätdagen endast ha en av de redovisade insatserna.
Källa-, Socialstyrelsen, Statistik - Socialtjänst 2000:9

111

Skr. 2000/01:102

5.3.3 Familjerätt

Sammanfattande slutsatser

I den svenska lagstiftningen understryks ett gemensamt rättsligt ansvar
för föräldrar. Vid en jämförelse mellan åren 1998 och 1999 har
andelen bam som föräldrar har gemensam vårdnad om efter en sepa-
ration ökat. Cirka 17 800 bam var föremål för samarbetssamtal inom
familjerätten någon gång under 1999.

Nationella mål

Kommunen har ett ansvar för vissa familjerättsliga uppgifter. Målen för
dem finns i socialtjänstlagen och i föräldrabalkcn. Kommunen skall
enligt 12 § SoL tillgodose det behov av stöd och hjälp som kan finnas när
ett ärende om vårdnad, boende och umgänge eller adoption har avgjorts.

Enligt 12 a § SoL skall kommunen erbjuda föräldrar möjlighet till
samarbetssamtal för att hjälpa dem nå enighet i frågor som rör vårdnad,
boende och umgänge.

1 föräldrabalkcn finns bestämmelser som ålägger kommunen att fast-
ställa faderskapet för bam vars föräldrar inte är gifta med varandra. För-
äldrar som har separerat och som är eniga kan skriva ett avtal om vård-
nad, boende och umgänge. Avtalet gäller om det godkänns av sociala
nämnden.

Måluppfyllelse och kvalitet

Genom de förändringar i den familjerättsliga lagstiftningen som ägt rum
under 1990-talet har nya krav ställts på utveckling av det familjerättsliga
arbetet inom socialtjänsten. Samförståndslösningar i frågor som rör
vårdnad, boende och umgänge betonas i lagen och kommunerna har fått
nya uppgifter inom området.

Antalet avtal om vårdnad, boende och umgänge har, enligt Social-
styrelsen, inte blivit så många som socialtjänsten förväntade sig i
samband med vårdnadsreformen 1998. Däremot vänder sig föräldrar till
socialtjänsten för samarbetssamtal som utmynnar i överenskommelser
istället för i avtal. Väntetiderna för samarbetssamtal har ökat i många
kommuner.

Kostnader och prestationer

Den officiella statistiken gällande antalet bam som varit aktuella för
samarbetssamtal, utredning om snabbupplysning, vårdnads- och/eller
umgängesutredningar är ny sedan 1998. Därutöver finns statistik över
antalet fastställda faderskap.

112

Prestationer

Skr. 2000/01:102

Det föddes cirka 88 000 bam i Sverige under 1999. Knappt 54 procent av
dessa föddes i familjer där föräldrarna inte var gifta med varandra. För de
allra flesta av barnen fastställdes faderskapet genom bekräftelse. Endast
154 faderskap fastställdes genom dom 1999.

Cirka 17 800 bam var föremål för samarbetssamtal inom familjerätten
under 1999 vilket motsvarar 92 bam per 10 000 baro i åldersgruppen 0-
17 i befolkningen. Detta är en ökning med drygt 4 000 bam, cirka 29
procent, jämfört med 1998. En viss del av ökningen sammanhänger,
enligt Socialstyrelsen, med en underskattning av samarbetssamtalen i
statistiken för 1998. Cirka 13 200 samarbetssamtal avslutades under året.
I dessa samtal enades föräldrarna helt i hälften av fallen och i något mer
än en femtedel enades föräldrarna delvis. Motsvarande andel för 1998
var att ungefär hälften enades och knappt en femtedel enades delvis.

Statistik över gemensam och ensam vårdnad efter en separation finns
sedan 1998. När statistiken för första gången presenterades av SCB 1999
visades situationen i slutet av separationsåret, vilken kan vara miss-
visande eftersom föräldrar som separerat i slutet av året ännu inte fått
vårdnadsfrågan reglerad. År 2000 valde SCB att presentera vårdnads-
situationen som den såg ut ett halvår efter separationsårets utgång dvs.
den 30 juni 2000. De eventuella effekterna som skillnaden i rappor-
teringen skulle kunnat visa är, enligt SCB, så små att man kan bortse
ifrån dem. För bam vars föräldrar varit gifta ökade andelen med
gemensam vårdnad från 93 till 95 procent och för bam med föräldrar
som varit sambor från 81 till 84 procent. Det troligaste är att det är en
verklig ökning av andelen bam som föräldrarna har gemensam vårdnad
om som observeras.

Det är ingen skillnad mellan pojkar och flickor till tidigare samman-
boende föräldrar som varit gifta när det gäller vårdnaden. Bland bam
vars föräldrar varit sambor är gemensam vårdnad något vanligare om
barnet är en pojke än en flicka.

När föräldrar inte har gemensam vårdnad efter en separation är det
vanligtvis mamman som har ensam vårdnad. När föräldrarna varit gifta
blev modem ensam vårdnadshavare för 16 procent av barnen. När för-
äldrarna varit sambor gällde det 5 procent av barnen. Fadern var ensam
vårdnadshavare, oavsett om föräldrarna varit gifta eller sambor, endast
för mellan en halv och en procent av barnen.

Kostnader

Driftskostnaderna för familjerätten uppgick totalt till cirka 362 miljoner
kronor under 1999.

113

5.3.4 Familjerådgivning

Skr. 2000/01:102

Sammanfattande slutsatser

Familjerådgivningens tillgänglighet förbättrades i samband med
kommunaliseringen 1995. Det finns ingen offentlig statistik över
familjerådgivningen, vilket gör att det är svårt att följa utvecklingen
av verksamheten. Det finns en oro bland familjerådgivare över långa
väntetider, avgifter för samtalen samt minskade möjligheter att
bedriva utåtriktat arbete.

Nationella mål

Enligt en bestämmelse i 12 a § SoL är kommunerna skyldiga att anordna
familjerådgivning för dem som begär det. Verksamhetens mål är att
genom samtal medverka till bearbetning av samlevnadsproblem och
konflikter främst i par- och familjerelationer. Familjerådgivningen
arbetar ibland med mer komplicerade samarbetssamtal och har därutöver
till uppgift att förmedla kunskap och information i samlevnadsfrågor.

Socialstyrelsen har rekommenderat att väntetiden inte bör överstiga två
veckor för att få komma till ett första samtal vid familjerådgivningen.

Måluppfyllelse och kvalitet

Familjerådgivningen kommunaliserades 1995. I samband med detta
ökade tillgången på familjerådgivare i kommunerna samtidigt som till-
gängligheten till familjerådgivningen förbättrades. På grund av bristande
underlag om utvecklingen sedan kommunaliseringen är det svårt att
uttala sig om dessa effekter hållit i sig.

Föreningen Sveriges Kommunala Familjerådgivare har uppmärk-
sammat att kommunerna i samband med upphandling av familje-
rådgivning på senare tid endast efterfrågar tjänsten samtal och i under-
laget inte längre inkluderar utåtriktat arbete som i prop. 1993/94:4 om
familjerådgivning beskrivs som en värdefull del av familjerådgivningens
kompetensområde.

Det finns ingen offentlig statistik över familjerådgivningen i landet.
Enligt Föreningen Sveriges Kommunala Familjerådgivare finns en ökad
efterfrågan på familjerådgivning och också att samtalsvolymen har ökat.
Detta har dock skett på bekostnad av familjerådgivningens utåtriktade
arbete och familjerådgi varnas möjlighet till kompetensutveckling.

Väntetiderna varierar, enligt föreningen, mellan kommunerna och har i
vissa fall blivit längre än tidigare. I de fall familjerådgivningen enligt
avtal med kommunerna förbundit sig hålla viss väntetid för det första
samtalet kan väntetiden för fortsatta samtal vara längre än tidigare.

Avgifterna för familjerådgivning varierar mellan 0 - 300 kronor. I
ungefär hälften av kommunerna är familjerådgivningen kostnadsfri.
Föreningen Sveriges Kommunala familjerådgivare redovisar en oro för
att par i kommuner med höga avgifter av kostnadsskäl inte söker sig till
familjerådgivningen.

114

Kostnader och prestationer

Skr. 2000/01:102

Det saknas uppgifter om kommunernas totala kostnader för
familjerådgivning.

5.3.5 Missbrukarvård

Sammanfattande slutsatser

Missbrukarvården har genomgått stora förändringar under 1990-talet.
Tvångsvården har minskat kraftigt samtidigt som öppenvården har
kommit att spela en allt större roll. Omkring 80 procent av samtliga
vårdinsatser den 1 november 1999 ägde rum i öppenvården. Andelen var
densamma året innan. Vad utvecklingen sammantaget under 1990-talet
innebär för den enskilde missbrukaren är inte känt. De relativt få
kvalitetsstudier som gjorts på missbrukarvården innehåller inga uppgifter
om utfall för klienterna.

Nationella mål

Kommunen skall enligt bestämmelser i socialtjänstlagen (1980:620)
(SoL) arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och
andra beroendeframkallande medel. Insatser för bam och ungdom skall
ägnas särskild uppmärksamhet. Kommunen skall genom information och
uppsökande verksamhet sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk
och om de hjälpmöjligheter som finns. Kommunen skall vidare aktivt
sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han
behöver för att komma ifrån missbruket.

Under vissa förutsättningar kan vård meddelas den enskilde utan
dennes samtycke. Det regleras i lag (1988:870) om vård av missbrukare i
vissa fall (LVM). Syftet med tvångsvård är att motivera missbrukaren så
att han kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt behand-
ling för att komma ifrån sitt missbruk.

Sverige har anslutit sig till WHO Europas deklaration om alkohol 1995
och har därmed åtagit sig att se till att människor med skadliga alkohol-
vanor har tillgång till effektiv rehabilitering. Till de narkotikapolitiska
målen hör att den som behöver hjälp att upphöra med sitt missbruk skall
ha tillgång till sådant stöd.

Måluppfyllelse och kvalitet

Det finns idag bara begränsade möjligheter till samlad bedömning på
nationell nivå av hur socialtjänsten uppfyller sina uppgifter enligt målen i
SoL i fråga om insatser för missbrukare. Det verkliga behovet av miss-
brukarvård är av skilda skäl svårt att uppskatta. Enligt en nyligen
presenterad undersökning (Max-undersökningen) som genomförts av
Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning på regeringens
uppdrag, har antalet s.k. tunga narkotikamissbrukare ökat under 1990-
talet, från omkring 19 000, 1992 till omkring 26 000, 1998. Med tungt
narkotikamissbruk avses injektionsmissbruk vid något tillfälle under det

115

senaste året eller annat dagligt eller så gott som dagligt missbruk av
narkotika. Alkoholkonsumtionen har ökat totalt sett i landet sedan 1998,
framförallt bland ungdomar. Forskare har i olika sammanhang bedömt att
omkring 10 procent av de vuxna männen sannolikt är högkonsumenter av
alkohol. Vad uppgifterna om utvecklingen av alkoholkonsumtionen och
det tunga narkotikamissbruket betyder för vårdbehovet är dock inte känt.
Det finns knappast några objektiva kriterier för när ett vårdbehov
föreligger. Det är i regel en fråga om bedömningar, av missbrukaren
själv, dennes anhöriga, andra myndigheter och - inte minst - av
socialtjänsten som skall tillhandahålla vården.

Den 1 januari 1998 trädde vissa förändringar i SoL i kraft. En av för-
ändringarna innebar att möjligheten att överklaga beslut om missbrukar-
vård togs bort. I en landsomfattande studie som Socialstyrelsen genom-
förde 1999 med anledning av lagändringarna uppgav ett trettiotal
kommuner att de skärpt sina riktlinjer för missbrukarvården 1998. De
flesta kommunerna uppgav ekonomiska begränsningar och satsningar på
öppenvård som viktiga skäl till reslriktivitet med institutionsvård. Endast
ett fåtal kommuner uppgav förändringar i besvärsrätten som huvudsakligt
skäl.

Kvalitet

Det finns få studier som belyser kvaliteten i missbrukarvården. Social-
styrelsen har framfört att bristen på lämpliga och lättåtkomliga kvalitets-
indikatorer kan vara en trolig orsak till detta. Socialstyrelsen har också
påtalat behovet av att utveckla kvalitetsmått och precisera tydliga mål för
missbrukarvårdens olika delar. I Socialstyrelsens och Länsstyrelsernas
gemensamma rapport om den sociala tillsynen 1999 konstaterades att
kommunerna visade intresse och engagemang för att utveckla system för
att följa upp och utvärdera verksamheten, men att de har kommit olika
långt. Enligt Socialstyrelsen (1999) saknas i missbrukarvården kunskap
om bl.a. innehåll, kvalitet och resultat i öppen- och institutionsvård samt
i vilken utsträckning socialtjänstens resurser är väl avvägda i förhållande
till missbrukarnas behov. Som en tänkbar förklaring till bristen på
kunskap om vårdens effekter anger Kommittén Välfärdsbokslut, att det
mesta av utvärderings- och behandlingsforskning sker lokalt och
publiceras på ett sådant sätt att det inte görs lättillgänglig på nationell
nivå. Kommittén pekar också på att det inom den socialtjänstbascrade
missbrukarvården inte finns någon motsvarighet till medicinens
”vetenskap och beprövad erfarenhet”. Därtill kommer att det saknas
formella krav på personalen inom missbrukarvården. Kommittén
karaktäriserar den kommunala missbrukarvården som ”ett professionellt
fält utan professionella”. För att komma till rätta med bristerna när det
gäller att värdera och bedöma socialtjänstens resultat har Socialstyrelsen
på regeringens uppdrag tagit fram ett program för nationellt stöd till
kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten. Socialstyrelsen har i en
kartläggning av insatser i missbrukarvården 1999 samlat in uppgifter om
insatser, behandlingsmetoder och behandlingsinriktning vid 75 procent
av de specialiserade enheterna för missbruksbehandling. Uppgifterna har
samlats in på ett sådant sätt att de tillåter inbördes jämförelse.

Skr. 2000/01:102

116

Vårdens kvalitet och effekter för den enskilde

Skr. 2000/01:102

Behandlingsforskningen ger inga entydiga svar på frågan om
behandlingens effekter. Det finns inget vetenskapligt stöd för att någon
enskild behandlingsmetod skulle vara bättre än någon annan. Det finns
heller ingen behandling som är verksam för alla typer av missbruk. Med
relativt begränsade insatser i form av bl.a. rådgivande samtal i öppenvård
kan man uppnå goda effekter för högkonsumenter av alkohol. Med det
menas personer som ännu inte uppnått mer komplexa alkoholrelaterade
problem. För dessa är prognosen sämre, och här behövs mer omfattande
och längre insatser i öppna eller slutna former. I fråga om insatser för
narkotikamissbrukare finns det starkt stöd för att insatserna skall vara väl
strukturerade, att behandlingstidens längd är viktig och att den inte bör
understiga tre månader samt att insatsen bör fokusera på själva drog-
beteendet. När det gäller att jämföra institutionsvård och öppenvård är
forskningsläget än mer svårbedömt. En möjlig slutsats är att institutions-
vård gör störst nytta vid tyngre missbruk och för klienter med behov av
olika typer av ”social träning” (t.ex. hemlösa och biandmissbrukare).
Effekterna i fråga om minskat missbruk och kvarstannande i behandling
är större, men i rena kostnadseffektivitetstermer kostar institutionsvård
mer än öppenvård. Behandlingen bör betraktas som en av flera faktorer
som kan bidra till en positiv utveckling. Själva behandlingsinsatsen för-
klarar enligt Socialstyrelsen en ganska liten del (10-20 procent) av de
förändringar som totalt sett sker hos enskilda klienter som genomgår be-
handling. Andra faktorer, som förändringar i arbets-, bostads- eller
familjesituationen, kan spela väl så viktiga roller i rehabiliterings-
processen.

Kostnader och prestationer

Prestationer

Socialstyrelsens statistik för 1999 över den kommunala socialtjänstens
insatser inom missbrukarvården omfattar behandling, stöd och omvård-
nad, arbetsträning och sysselsättning inom följande insatskategorier:

•  bistånd som avser boende,

•  individuellt behovsprövad öppenvård,

•  frivillig institutionsvård,

•  frivillig familjehemsvård samt

•  tvångsvård enligt LVM.

I statistiken för 1998 motsvarades kategorin ”individuellt behovsprövad
öppenvård” av två kategorier, nämligen ”strukturerad öppenvård” och
”övrig öppenvård”. De två öppenvårdskategoriema 1998 motsvaras i
stort av 1999 års öppenvårdskategori, dock med reservation för att 1998
års statistik också kan innehålla insatser som inte är behovsprövade,
vilket inte är fallet 1999.

Den absoluta merparten av all missbrukarvård sker på frivillig väg som
bistånd enligt SoL. Vården sker antingen i öppna vårdformer (bistånd
som avser boende samt individuellt behovsprövad öppenvård) eller i
former som innebär dygnet-runt-vistelse i HVB, ibland också benämnt
institutionsvård. Familjehemsvård är en vårdinsats som innebär rehabili-

117

tering genom en längre tids boende hos en familj. Under vissa förutsätt-
ningar kan vård ges utan den enskildes samtycke. Sådan tvångsvård får
bara ges i institutioner som drivs av Statens institutionsstyrelse, på upp-
drag av kommunerna. Mctadonunderhållsbehandling kan under vissa för-
utsättningar ges opiatmissbrukare som utan framgång prövat annan be-
handling. Socialstyrelsen beslutar om kriterier för deltagande i metadon-
behandling samt hur många patienter som samtidigt får genomgå sådan
behandling. Taket är idag satt till högst 800 patienter. Metadonprogram
finns på fyra orter i landet.

Efter en kraftig utbyggnad av institutionsvården under senare delen av
1980-talet har 1990-talet främst präglats av en ambition att utveckla
lokalt drivna öppenvårdsinsatser och minska dygnet-runt-vården i HVB.
Utvecklingen speglas i statistiken först fr.o.m. 1998, då statistiken också
innehåller uppgifter om öppenvården.

Det skedde bara marginella förändringar i kommunernas vårdutnyttjande
mellan 1998 och 1999. Antalet missbrukare som den 1 november 1999
genomgick någon form av vård var knappt 20 000. Året innan var det
drygt 20 000. Både 1998 och 1999 skedde omkring 80 procent av in-
satserna i öppenvård. Det totala antalet missbrukare som vårdades i
HVB, antingen på frivillig grund eller med tvång en viss dag har under
1990-talet successivt minskat, med undantag för 1998 då det skedde en
liten ökning i den frivilliga vården. Antalet missbrukare i frivillig vård i
HVB var strax under 3 200 både 1998 och 1999. Tvångsvården har
minskat successivt under hela 1990-talet. Den 1 november 1999 åter-
fanns 257 missbrukare i tvångsvård. Familjchemsvården belyses i stati-
stiken först 1999, då antalet inskrivna den 1 november var omkring 300.

Knappt 30 procent av samtliga insatser 1999 avsåg kvinnor. Inom
tvångsvården var andelen något högre. Andelen kvinnor var i stort sett
oförändrad mellan 1998 och 1999. Andelen kvinnor av missbrukspopu-
lationen brukar skattas till omkring en femtedel, vilket pekar på att
kvinnliga missbrukare är något överrepresenterade i vården.

Socialstyrelsen undersökte 1999 insatser för missbrukare i landets
samtliga behandlingsenheter, omfattande insatser inte bara inom social-
tjänsten utan också inom hälso- och sjukvården, kriminalvården, ideella
organisationer och privata vårdföretag (IKB 1999). Med behandling av
missbruk avsågs i undersökningen ”insatser som inriktas på att initiera
och vidmakthålla att enskilda individer kommer ifrån sitt missbruk och
att förhindra återfall. Som behandling räknas också medicinskt över-
vakad avgiftning”. Utifrån tvärsnittsdata den 31 mars uppskattade Social-
styrelsen att omkring 30 000 individer genomgick någon form av be-
handling för missbruk. Häri ingick också insatser inom socialtjänsten
som inte var behovsprövade. I statistiken över den kommunala social-
tjänstens insatser som tidigare redogjorts för ingår endast behovsprövade
insatser.

Skr. 2000/01:102

118

Skr. 2000/01:102

Diagram 5.9 Antalet vuxna missbrukare i missbrukarvård, 1 nov 1998, och
19991

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

öppenvård

11 Antalet tvångsvårdade på institution för 1998 saknas. Här anges motsvarande uppgift för 1997.
Kategorin "individuellt behovsprövad öppenvård" motsvarades år 1998 av kategorierna "strukturerad
öppenvård" och "övrig öppenvård".

Källa. Socialtjänst 2000:6, Socialstyrelsen

Diagram 5.10 Antal vuxna missbrukare inskrivna i institutionsvård,
31 december 1990 - 1997 samt den 1 november 1998 - 19991.

Frivillig vård (SoL) och tvångsvård (LVM)

Män SoL

- - - - Kvinnor SoL

---— Män LVM

- - -X - - Kvinnor LVM

1) En viss försiktighet bör iakttas i jämförelse mellan 1998 och tidigare år eftersom
mätdagen har förändrats och åldersgränsen för vuxen har ändrats från 18 år till 21 år.
Uppgift saknas för tvångsvård år 1998.

Källa. Socialtjänst 2000:6, Socialstyrelsen

I den frivilliga dygnet-runt-vården var den genomsnittliga vårdtiden per
person 102 dagar 1999, vilket är i stort sett detsamma som föregående
två år. Jämfört med 1996 innebär det en minskning med omkring 25
procent. Den genomsnittliga vårdtiden i tvångsvården var 120 dagar

119

1999, vilket var en ökning från åren innan. År 1997 och 1998 var mot- Skr. 2000/01:102
svarande siffra 90 respektive 84 dagar.

Kostnader

Kommunernas samlade kostnader för öppenvård, institutionsvård och
familjevård uppgick 1999 till drygt 3,3 miljarder kronor (fasta priser),
vilket är cn minskning med nästan 150 miljoner från året innan. Då det
inte skett någon påtaglig nedgång i antalet klienter i vård och inte heller
någon minskning av den genomsnittliga vårdtiden, kan nedgången beror
på att billigare vårdaltemativ utvecklats. Nedgången i tvångsvård, som är
relativt kostsam, kan vara en annan faktor av betydelse för kostnads-
utvecklingen.

Tabell 5.15 Kommunernas driftskostnader för insatser för vuxna miss-
brukare Miljoner kr, fasta priser i 1995 års nivå (BNP-deflator)

1995

1996

1997

1998

1999

Förändr.

98-99, %

Institutionsvård

2 280

2188

1 981

1 730

1676

-3

Familjehemsvård

349

408

278

139

135

-3

Summa

2 629

2 596

2 259

1 869

1 811

-3

öppen vård

-

-

1 594

1 504

-6

Totalt dygnet-runt- och

öppenvårdsinsatser

-

-

-

3 463

3 315

-4

Källa-. Kommunernas räkenskapssammandrag (SCB) Socialdepartementet.

120

Skr. 2000/01:102

6 Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

6.1     B arnomsorgen

Sammanfattande slutsatser

Behov stäckningen inom förskolan är i de allra flesta delarna av landet
god. En föräldraenkät genomförd av Skolverket har visat att nio av tio
föräldrar är nöjda med den verksamhet som deras bam går i. Antalet
inskrivna bam har minskat under 2000 jämfört med föregående år.
Minskningen beror på de senaste årens minskade barnkullar. Andelen
inskrivna bam av alla bam i ålder 1-5 år ökar stadigt och 2000 uppgår
den till 76 procent. Inom skolbarnsomsorgen ökar fortfarande antalet
inskrivna bam. Av alla bam i åldem 6-9 år var 67 procent inskrivna i
skolbarnsomsorg 2000. Motsvarande andel av bam i ålder 10-12 år
var 7 procent. Jämfört med 1999 har personaltätheten inom fritids-
hemmen ökat något.

Nationella mål

Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg omfattar flera olika slag av
verksamheter. Förskoleverksamheten vänder sig till bam som inte går i
skolan och bedrivs i form av förskola, familjedaghem och öppen
förskola. Skolbarnsomsorgen vänder sig till bam som går i skolan och
bedrivs i form av fritidshem, familjedaghem och öppen fritids-
verksamhet.

Förskoleverksamhetens och skolbarnsomsorgens uppgift är enligt
skollagen (1985:1100) att stimulera barns utveckling och lärande samt
bidra till goda uppväxtvillkor. Verksamheterna skall utformas i sam-
arbete med föräldrarna och vara organiserade så att föräldrar kan förena
föräldraskap med förvärvsarbete. Kommunerna är skyldiga att utan
oskäligt dröjsmål tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarns-
omsorg för bam i åldem 1-12 år i den omfattning som behövs, med
hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget
behov. Det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att
barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan tillgodo-
ses. Barngruppen skall ha en lämplig sammansättning och storlek och
lokalerna skall vara ändamålsenliga. Verksamheterna skall utgå från
varje barns behov och ha ett särskilt ansvar för bam i behov av särskilt
stöd.

År 1998 fick förskolan sin första läroplan (Lpfö 98). Genom läro-
planen intar förskolan sin plats som det första steget i samhällets samlade
utbildningssystem för bam, ungdomar och vuxna. Avsikten är att de
olika läroplanerna skall länka i varandra utifrån en gemensam syn på

121

kunskap, utveckling och lärande. Verksamheten i fritidshemmet och
förskoleklassen omfattas av samma läroplan som det obligatoriska
skolväsendet (Lpo 94) som har anpassats till att också omfatta dessa
verksamheter. För övriga verksamheter inom förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen har Statens skolverk utfärdat Allmänna råd.

Under de senaste åren har regeringen drivit ett omfattande reform-
arbete i syfte att vidareutveckla förskoleverksamhetens och skolbarns-
omsorgens pedagogiska roll. Förskoleverksamhetens och skolbarns-
omsorgens uppgift att erbjuda omsorg och främja barns utveckling samt
bidra till alt föräldrar kan förvärvsarbeta eller studera har inte förändrats.
Reformarbetet innebär dock att det pedagogiska perspektivet blir
tydligare - förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är i första hand
till för barnens egen skull.

Måluppfyllelse och kvalitet

Skolverket har under 2000 låtit genomföra studier i syfte att kartlägga
den pedagogiska verksamheten för de yngsta barnen i förskolan. Hittills
har studierna visat att ekonomin har ett stort inflytande på verksamheten.
Försämrade ekonomiska villkor har inneburit en utveckling av nya
kunskaper, kreativitet och förmåga att lösa problem, men samtidigt en
utbredd känsla av brist på tid hos personalen till följd av minskad
personaltäthet etc. Enligt studien har detta medfört brist på tid för
planering, reflektion och för att kunna möta varje bam. Variationen
mellan olika enheter är dock betydande.

Under 1999 utvärderade Skolverket kvaliteten i fritidshemmens verk-
samhet i förhållande till de mål som finns uppsatta för verksamheten.
Studien visade på ett flertal brister som, enligt studien, berodde på för
stora barngrupper, en otydlighet kring verksamhetsintegreringen med
förskola och skola samt dåligt anpassade lokaler som ej gav möjligheter
till att skapa lugn och ro. Studien visade även att föräldrar i stor
utsträckning känner sig trygga när deras bam vistas på fritids. Många
föräldrar upplevde dock att barngrupperna var alltför stora.

Behovstäckning

Skolverket har under 2000 redovisat resultat från en enkät gällande
tillgång och efterfrågan på barnomsorg som riktades till föräldrar med
bam födda 1987-1998. Enkäten visar att tillgången på förskoleverk-
samhet och skolbarnsomsorg stämmer relativt väl överens med
föräldrarnas efterfrågan. Bland bam vars föräldrar förvärvsarbetar eller
studerar är tillgången på förskoleverksamhet god. Många kommuner
begränsar dock tillgången till förskoleverksamhet om en förälder är
arbetslös eller föräldraledig. För tio procent av bam till arbetslösa eller
föräldralediga i åldem 1-5 år, önskar föräldrarna plats utan att få det.
Enkäten visade även att föräldrar som har bam i förskoleverksamhet i
stor utsträckning, nio av tio föräldrar, var nöjda med den form av
verksamhet som barnen deltog i. Bland dem som var missnöjda ville
hälften byta omsorgsform eller ha någon annan lösning och hälften ville
istället vara hemma med sina bam.

Skr. 2000/01:102

122

Tabell 6.1 Andel barn inskrivna i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i Skr. 2000/01:102
respektive åldersgrupp13, procent

Är

Åldersgrupp

1-6 år

1-5 år

7-9 år

6-9 år

10-12 år

1990

57

49

8

1995

67

54

6

1996

70

56

6

1997

72

58

7

1998

73

64

7

1999

75

66

7

2000

76

67

7

1 Under åren 1992 till 1997 ingick 6-åringarna i statistiken avseende daghemmen. Fr.o.m. läsåret
1998/99 år 1998 finns 6-åringarna i första hand i skolbarnsomsorgen.

Källa-, Skolverket

Avgifter i verksamheten

Avgiftsfinansieringsgraden, dvs. den andel av den totala kostnaden för en
plats i barnomsorgen som betalas av familjerna, har ökat ytterligare, från
knappt 17 procent 1998 till 18 procent 1999. Avgiftsfinansieringsgraden
är högre inom fritidshemmen (24 procent) än inom förskolan (16
procent) och inom familjedaghemmen (19 procent).

Tabell 6.2 Avgiftsfinansieringsgrad barnomsorg, åren 1994-1999,

Föräldraavgiftens andel av
bruttokostnaden

1994

13,7 %

1995

15%

1996

15,5 %

1997

16,5 %

1998

16,6 %

1999

18%

Källa. Skolverkets rapport 174, Avgifter i förskola och fritidshem 1999.

Personaltäthet

Antalet barn per årsarbetare har ökat i förskolan sedan böljan av 1990-
talet. Ökningen har dock avstannat och 1999 minskade barntätheten för
första gången sedan 1980-talet. Antalet bam per årsarbetare i förskolan
uppgick 2000 till 5,4, vilket är samma som året innan. En jämförelse
mellan kommunala och enskilda verksamheter visar att de enskilda
förskolorna har höjt sin personaltäthet sedan 1999 och har nu i genomsitt
5,5 bam per årsarbetare. Variationerna är stora mellan enskilda
kommuner med ett spann från 3,7 upp till 8,6 bam per årsarbetare. Inom
fritidshemmen har de senaste årens utveckling mot minskad personal-
täthet brutits och antalet bam per årsarbetare har minskat något.
Utvecklingen visar dock ändå på en halvering av personaltätheten sedan
början av 1990-talet. När det gäller skolbarnsomsorgen har de enskilda
verksamheterna en lägre personaltäthet än de kommunala.

123

Skr. 2000/01:102

Tabell 6.3. Antalet årsarbetare inom förskola, familjedaghem, öppen
förskola samt fritidshem fördelade per verksamhetsform samt antalet
inskrivna barn per årsarbetare.

—

Daghem
antal
årsarbet.

Barn
per års-
arbet.

Fritidshem
antal
årsarbet.

Barn
per års-
arbet

Deltids-
grupp
årsarbet

Familjedag
hem
årsarbet

Barn
per
årsarb

1992

64 410

4,9

11 047

11,5

3 586

1994

65 296

5,2

16 871

10,6

3 618

22 349

5,8

1995

66 039

5,5

18 268

11,5

4 367

21 288

5,8

1996

66 982

5,5

20 909

11,5

4 084

19 389

5,7

1997

63 598

5,7

21 262

12,4

5 396

16 691

5,7

För-
skola

Fritids-
hem

1998

59 808

5,7

18 998

15,5

14 638

5,6

1999

59 258

5,4

18 656

17,8

12 497

5,5

2000

58 139

5,4

19017

17,5

10 545

5,5

Källa: Skolverket

Kostnad och prestationer

Antal inskrivna bam

Under 2000 uppgick det totala antalet inskrivna bam i barnomsorgen till
drygt 706 000 barn varav drygt 361 000 fanns i förskoleverksamhet och
knappt 345 000 i skolbarnsomsorg. Antalet inskrivna bam har minskat
något jämfört med föregående år. Det är framförallt i förskoleverk-
samheten som antalet inskrivna bam sjunker, minskningen uppgår till ca
tre procent. Antalet bam minskar relativt sett mer i familjedaghemmen än
i förskolorna. Inom skolbarnsomsorgen ligger antalet inskrivna bam på
ungcPär samma nivå som 1999. Antalet bam på fritidshem ökar något
samtidigt som antalet bam i familjedaghem minskar.

Minskningen av antalet bam sammanhänger med de sjunkande
födelsetalen. Andelen inskrivna bam ökar fortfarande såväl i förskole-
verksamheten som i skolbarnsomsorgen. Av alla bam i ålder 1-5 år var
76 procent inskrivna i förskoleverksamhet under 2000. Av dessa
återfinns den allra största andelen, 66 procent, i förskolan. Av 6-9
åringarna var 64 procent inskrivna i fritidshem. För de äldre barnen är
andelarna betydligt lägre. Andelen inskrivna bam varierar i olika delar av
landet, den högsta andelen finns i storstadsområdena och den lägsta i
glesbygdskommuner.

124

Skr. 2000/01:102

Tabell 6.4 Antal inskrivna barn samt kostnader

Löpande priser

Ar

Förskola

Fritids-
hem

Familje-
daghem
0-5 år

Familje-
daghem
6-12 år

Totalt

(inkl, deltids-
grupp)

Brutto-
kostnad
mkr

1995

360 666

209 985

87 313

35 982

760 900

39,7

1996

365 828

239 439

81 366

28 830

790 363

42,9

1997

362 920

263 954

72 243

23 633

807 100

42,3

1998

338 002

301 065

61 291

20 696

720 900

39,5

1999

318 660

332 168

53 367

15 933

720 400

39,7

2000

315 900

333 500

45 400

12 400

707 200

Källa-, Skolverket

Andelen bam som är inskrivna i förskoleverksamhet eller skolbarns-
omsorg som drivs av annan huvudman än kommunen har ökat sedan
1995 och uppgick 2000 till 11 procent.

Tabell 6.5 Andel barn i enskilda verksamheter

Andel

1995

7,7%

1996

8,0%

1997

8,3 %

1998

9,0%

1999

10,0 %

2000

11,0%

Källa Skolverket

Kostnader för verksamheten

Den totala kostnaden för barnomsorgen uppgick 1999 till knappt
40 miljarder kronor vilket är i nivå med 1998. Räknat per inskrivet bam i
förskolan satsade kommunerna i genomsnitt 79 600 kronor under 1999,
vilket är en ökning med sju procent sedan föregående år. De senaste
årens ökningar bör ses mot bakgrund av de kraftiga kostnadsminskningar
som ägde mm under första hälften av 1990-talet. Kostnadsnivån, räknat i
fasta priser, var 1999 fortfarande lägre än 1991 och 1992. En stor del av
kostnadsökningen under 1999 kan till stor del hänföras till ökade
personalkostnader till följd av ökade löner, men även personaltätheten
har ökat.

Kostnaden för den kommunala förskolan varierar mycket mellan
kommuner, från ca 46 000 kronor per inskrivet bam och år upp till ca
126 000 kronor. Åtta av tio kommuner redovisar dock kostnader i inter-
vallet 70 400-95 400 kronor per inskrivet bam och år. För de kommunala
fritidshemmen är variationerna ännu större, kostnaden varierar från
10 600 kronor per inskrivet bam och år upp till 61 800 kronor. Varia-
tioner i kostnader beror bl.a. på olika långa vistelsetider i olika
kommuner. En jämförelse mellan kostnaden per heltidsbam i olika
kommuner visar dock fortfarande på en mycket stor spridning, från
65 400 kronor upp till 176 100 kronor per heltidsbam och år i förskolan
och från 26 100 kronor upp till 150 600 kronor per heltidsbam och år i
fritidshemmen.

125

Inom fritidshemmen beräknas den genomsnittliga kostnaden per in-
skrivet bam till 27 000 kronor, vilket är en kostnadsminskning jämfört
med föregående år. Skolverkets undersökningar har visat att fritids-
hemmen har den lägsta kostnaden räknat per heltidsbam, den utgör 63
procent av kostnaden för ett heltidsbam i förskola och 75 procent av
kostnaden för ett heltidsbam i familjedaghem.

Diagram 6.1 Utvecklingen av genomsnittligt antal barn per årsarbetare i
fritidshemmen jämfört med totalkostnaden.

Index 1995=100

Skr. 2000/01:102

Källa. Skolverkets rapport 189, Jämförelsetal för huvudmän, del 2, 2000.

Kostnad

Bam per
årsarbete

Diagrammet visar hur genomsnittligt antal bam per årsarbetare i
fritidshemmen har ökat sedan 1995 och hur totalkostnaden, räknad i fasta
priser (KPI), samtidigt har minskat.

1 familjedaghemmen uppgick kostnaden per inskrivet bam till 60 800
kronor per år, vilket är en ökning med sex procent sedan 1998. Eftersom
barnantalet inom familjedaghemmen sjunker minskade den totala kost-
naden med ca tio procent under samma period.

126

Skr. 2000/01:102

6.2 Det offentliga skolväsendet för bam och ungdom

6.2.1 Förskoleklass

Sammanfattande slutsatser

Antalet bam som var inskrivna i förskoleklass minskade något mellan
läsåren 1999/00 och 2000/01. Minskningen är en följd av den demo-
grafiska utvecklingen med minskade barnkullar. Andelen av sex-
åringarna som återfinns i förskoleklass uppgår till 93 procent, vilket är
oförändrat sedan föregående läsår.

Enkäter som genomförts av Skolverket visar att föräldrar är mycket
positiva till förskoleklassen. Skolverkets utvärderingar visar dock på
att det i viss mån finns bristande kunskaper såväl bland föräldrar som
skolpersonal om reformens intentioner samt på att i integrationspro-
cessen mellan verksamheterna förskola, förskoleklass och skola går
långsammare än förväntat.

Nationella mål

År 1998 infördes förskoleklassen i det offentliga skolväsendet. Förskole-
klassen är en egen skolform och utbildningen skall, enligt Skollagen
(1885:110) stimulera varje barns utveckling och lärande. Utbildningen i
förskoleklass ersätter den s.k. sexårsverksamheten och omfattas av läro-
planen för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) som har kompletterats
och anpassats till att också omfatta förskoleklassen och fritidshemmet.
Utbildningen skall ses som det första steget mot läroplanens mål och
skall ligga till grund för fortsatt skolgång. Ett syfte med reformen är att
förskolan, skolan och fritidshemmet skall knytas närmare varandra och
att verksamheterna skall utvecklas i mötet mellan olika pedagogiska
traditioner. Kommunerna är skyldiga att anordna förskoleklass men del-
tagandet är frivilligt för barnen. Verksamheten skall vara avgiftsfri och
omfatta minst 525 timmar om året.

Måluppfyllelse och kvalitet

Regeringen har givit Skolverket i uppdrag att följa utvecklingen i
kommunerna vad gäller integrationen mellan förskoleklassen och grund-
skolan under en period av tre år fr.o.m. läsåret 1998/99. Skolverket
lämnar årligen delrapporter av uppdraget. I rapporten Förskoleklass -
sexåringarnas skolform? skriver Skolverket att förskoleklassen under
året stärkt sin position som sexåringarnas skolform. En allt större andel
av alla sexåringar är inskrivna i förskoleklassen. Skolverket drar
slutsatsen att trots att det förkommer en del hinder i integrations-
processen så ser de flesta positivt på reformens möjligheter och utveck-

127

lingspotential, både på lednings- och verksamhetsnivå. Studien visar att
föräldrarna på ett övergripande plan är mycket positivt till förskole-
klassen även om många av dem har synpunkter på barngruppernas
storlek och personaltätheten. Det upplevs även som positivt att över-
gången till skolan blir mindre dramatisk. Personalen uppfattas som
kompetent, ambitiös och duktig och verksamheten omtalas som genom-
tänkt, pedagogisk och professionell. Vad gäller förskoleklassens ställning
som frivillig verksamhet visar dock Skolverkets studie att föräldrar
upplever valet till förskoleklass mer som ett ställningstagande till vilken
förskoleklass man ska välja och inte ett ställningstagande till om barnet
skall gå i en sådan verksamhet eller inte. De flesta kommuner erbjuder
inget alternativ och informationen upplevs som bristfällig.

Skolverkets studie visar även att det saknas kunskap såväl på
organisations- som verksamhets- och brukamivå om reformens inten-
tioner och att den reviderade Lpo 94 gäller för förskoleklassen och skall
tillämpas i fritidshemmen. Även vad gäller syftet med integration mellan
förskoleklass, skola och förskola har Skolverket funnit brister. I de fall
där den kommunala förvaltningen och skolledningen inte klart anger vad
integrationen skall innebära finns det risk att integrationen begränsas till
organisatoriska frågor och inte omfattar innehållet i verksamheten.
Skillnader i arbetstidsavtal och arbetsvillkor, statusskillnader och löne-
skillnader m.m. tycks, enligt Skolverket, försvåra integrationsprocessen.
Förekomsten av gemensamma formella och informella mötesplatser samt
tid för gemensam planering och kollegial reflektion visade sig också
avgörande för hur långt man kommit i integrationsprocessen. Vidare
framhölls bristen på ändamålsenliga lokaler som en hindrande faktor.
Enligt Skolverket finns det risk att det traditionella ”klassrummet” håller
på att ta över på bekostnad av förskolans mer funktionella lokaler med
utrymmen och inredning som tillåter att flera aktiviteter kan pågå sam-
tidigt eller växelvis. Alla utrymmen är heller inte alltid anpassade för
bam av sexåringars storlek.

Kostnader och prestationer

Antalet bam i förskoleklass uppgick under läsåret 2000/01 till drygt
107 000 bam, vilket är en minskning med 2 procent jämfört med
föregående år. Andelen av sexåringarna som är inskrivna i förskoleklass
är dock den samma som läsåret 1999/00, dvs. 93 procent. Av de sex-
åringar som inte återfinns i förskoleklassen går den största delen i grund-
skolans årskurs 1.

Antal anställda i förskoleklass omräknat till årsarbetare har minskat
sedan föregående läsår. Personaltätheten mätt i antalet elever per års-
arbetare är i stort sett oförändrad, 13,0 jämfört med 12,8 föregående år.
Det finns stora skillnader mellan kommuner, antalet varierar från 6,8
elever per årsarbetare upp till 23,8. De flesta som arbetar i förskoleklass,
72 procent av årsarbetama, har förskollärarutbildning. 8,3 procent har
annan lärarutbildning och 7 procent fritidspedagogutbildning.

Antalet elever som går i förskoleklass på en fristående skola uppgick
läsåret 2000/01 till drygt 4 300, vilket motsvarar 4 procent av alla elever
i förskoleklass.

Skr. 2000/01:102

128

Skr. 2000/01:102

Tabell 6.6 Antal barn och årsarbetare 1998/99-2000/01

Läsår

Antal bam

Andel av

6-åringama

Antal
årsarbetare

Antal elever
per årsarb.

1998/99

113 910

91,2

8444

12,9

1999/00

112 251

93,1

8 969

12,5

2000/01

107 470

93,0

8 419

13,0

Källa-, Skolverket

Den totala kostnaden för förskoleklassen uppgick enligt Skolverkets
statistik till drygt 3,6 miljarder kronor 1999, vilket är en ökning sedan
föregående år. Den genomsnittliga kostnaden per elev uppgick till 32 000
kronor per år. Den största delen av kostnaden, i genomsnitt 70 procent,
utgjordes av personalkostnader. På grund av svårigheter att fördela t.ex.
lokalkostnader mellan olika verksamheter finns det anledning att tolka
uppgifterna med viss försiktighet.

6.2.2 Grundskolan

Sammanfattande slutsatser

Nästan 90 procent av alla elever som gick ut årskurs 9 våren 2000 var
behöriga att tas in på ett nationellt program i gymnasieskolan.
Andelen elever som nått målen för Godkänt i alla ämnen uppgick till
nästan 76 procent under läsåret 1999/00, vilket är en minskning med
0,9 procentenheter jämfört med tidigare år. Skolverket har under året
lämnat en första avrapportering på ett uppdrag med syfte att analysera
varför inte alla elever når målen. Resultaten är dock inte entydiga.

Antalet elever har ökat något under läsåret 2000/01 jämfört med
föregående läsår. Kostnaden per elev har stigit mellan åren 1998 och
1999 med ca 3,6 procent. Kostnaden per elev ligger dock fortfarande
ca 5 procent lägre 1999 jämfört med 1991, räknat i fasta priser. Det är
framförallt kostnaden för undervisning som har sjunkit.

Kvalitetsgranskningsnämnden inom Skolverket lämnade sin första
rapport under 2000. Rapporten består av tre granskningar varav två, de
som fokuserat likvärdig betygsättning samt det kommunala ansvaret
för helheten i utbildningen, avsåg förhållanden inom bl.a. grund-
skolan. 152 av landets kommuner avlämnade årlig kvalitetsredo-
visning över sina verksamheter under 2000. Endast 76 av dem av
motsvarade enligt Skolverket de krav som ställs i förordningen.

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunskaper
och färdigheter och den utbildning i övrigt som de behöver för att delta i
samhällslivet. Den utgör också basen för fortsatt utbildning i gymnasie-
skolan. Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna utbildning
i grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i

129

5 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 102

särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja sin
skolplikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet.

De mål som styr grundskolan finns fastställda i skollagen (1985:1100),
läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritids-
hemmet (Lpo 94-.SKOLFS 1994:1) och kursplaner för grundskolan
(SKOLFS 2000:165). Av skollagens 1 kap. 2 § framgår att utbildningen
skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med
hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande
människor och samhällsmedborgare. I utbildningen skall hänsyn tas till
elever i behov av särskilt stöd. 1 läroplanen finns skolans värdegrund och
uppdrag samt mål och inriktning på en rad olika områden, som t.ex. kun-
skaper, normer och värden. Målen är av två olika slag, dels de mål som
skolan skall sträva mot, dels de mål som skolan ansvarar för att alla
elever ges möjlighet att uppnå. I kursplanerna anges för varje ämne mål
att sträva mot och vilka mål eleven skall ha uppnått efter det femte
respektive det nionde skolåret. Ansvaret för att skolans arbete bedrivs i
riktning mot målen åvilar såväl skolhuvudmannen och rektorn, som
skolans övriga personal.

De reviderade kursplaner, som började gälla den 1 juli 2000, har en
tydligare koppling till kunskapsmål och värdegrund i läroplanen. Konti-
nuiteten och progressionen mellan grundskolans och gymnasieskolans
kursplaner har förstärkts.

Måluppfyllelse och kvalitet

Skr. 2000/01:102

Grundskolelevers kunskaper - Betyg

Från och med avgångsåret 1998 får eleverna i årskurs 9 slutbetyg enligt
det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Betygssystemet inne-
fattar tre steg; Godkänd, Väl godkänd och Mycket väl godkänd. För
nivåerna Väl godkänd och Mycket väl godkänd finns centralt fastställda
kriterier för årskurs 9. De elever som inte når upp till målen för Godkänd
i ämnet får inget betyg. För att vara behörig att söka till ett nationellt
program i gymnasieskolan krävs minst betyget Godkänd i ämnena
svenska/svenska som andraspråk, engelska och matematik.

I dag redovisar betygen uppnådda kunskaper vilket medfört att skolans
resultat synliggörs på ett helt annat sätt än tidigare. Genom att nivån
Godkänd har införts fokuseras uppmärksamheten på dem som inte når
denna nivå i högre grad än man tidigare uppmärksammade de elever som
fick de lägsta betygen i det gamla, relativa betygssystemets femgradiga
skala.

130

Skr. 2000/01:102

Betygsresultat

Tabell 6.7 Betyg i årskurs 9 vårterminen 2000

Läsår

Totalt antal elever
som avslutat åk 9

Andel som är
behöriga till
gymnasieskolan

Andel som ej nått
målen i ett eller
flera ämnen

1997/1998

97 258

91,4

20,4

1998/1999

96 647

90,3

22,7

1999/2000

99 957

89,4

24,3

Källa-, Skolverkets rapport 195 Barnomsorg och skola i siffror 2001 del 1.

Av det totala antalet elever som avslutat årskurs 9 under läsåret
1999/2000 så är 89,4 procent behöriga att tas emot på ett nationellt pro-
gram i gymnasieskolan. Andelen elever som inte nått målen i alla ämnen
har ökat och ligger läsåret 1999/2000 på drygt 24 procent av eleverna.
Av de elever som helt saknar slutbetyg, 1 169 elever, är cirka 60 procent
pojkar. Statistiken visar att flickor i genomsnitt har högre betyg än pojkar
och att elever med utländsk bakgrund har lägre betyg än genomsnittet.
Variationerna inom grupperna är dock stora.

Inför urvalet till gymnasieskolan beräknas elevernas meritvärde.
Meritvärdet utgörs av summan av betygsvärdena för elevens 16 bästa
betyg. Betygsvärdet för Godkänd är 10, Väl godkänd 15 samt Mycket
Väl Godkänd 20. Det högsta möjliga meritvärdet för de 16 bästa betygen
i ett slutbetyg är således 320. Det genomsnittliga meritvärdet för de
elever som våren 2000 gick ut årskurs 9 i grundskolan var 202,9, vilket
är en ökning jämfört med föregående läsår. Elever i fristående grund-
skolor hade ett högre genomsnittligt meritvärde (225,1) än eleverna i de
kommunala skolorna (202,4). Det genomsnittliga meritvärdet för de
kommunala skolorna varierar mellan landets kommuner, från 177,4 upp
till 239,9. Högst genomsnittligt meritvärde har eleverna i kommun-
gruppen glesbygdskommuner.

Ämnesprov i årskurs 9

Ämnesproven i svenska, matematik och engelska för årskurs 9 är
obligatoriska och ingår i det nationella provsystemet. Syftet med proven
är att de ska vara ett stöd för läraren i betygsättningen och därigenom
verka för en likvärdig betygsättning över landet. Proven utgör en av flera
mätobservationer på elevernas kunskaper men de prövar inte elevernas
kunskaper mot samtliga mål som finns i läroplaner och kursplaner och
som läraren har att ta hänsyn till vid sättandet av slutbetyg i ämnet.

I Skolverkets rapport Ämnesproven skolår 9 - 2000 redovisas prov-
resultaten för 2000 baserade på insamlat material från ett urval bestående
av 25 kommuner i landet samt en tredjedel av skolorna i Stockholm,
Göteborg och Malmö. Totalt omfattar redovisningen provresultat från
144 skolor och ca 9 500 elever. I svenska har 96 procent av eleverna
uppnått målen, dvs. har fått betyget G, VG eller MVG. Motsvarande
andelar i ämnena matematik och engelska är 84 respektive 97 procent av
eleverna. Andelen elever som fått de högre betygen (VG och MVG)
varierar mycket mellan ämnena.

131

Skolverkets nationella kvalitetsgranskningar

Den 1 juli 1999 inrättades en kvalitetsgranskningsnämnd inom Skol-
verket med uppgift att genomföra nationella kvalitetsgranskningar på
uppdrag av regeringen. Nämnden lämnade under 2000 sin första rapport
som omfattade tre granskningar: En likvärdig betygssättning, Det komm-
unala ansvaret för helheten i utbildningen - övergångar och skolbyten
samt Kvaliteten i utbildning som anordnas på entreprenad. Den senare
avser främst gymnasieskolan.

Det första granskningsuppdraget, En likvärdig betygssättning, gällde
hur betygssystemet, oavsett skolform, tillämpas och kvalitetssäkras så att
betygen upplevs som likvärdiga och rättvisa. Granskningen visade att
ansvaret för betygssättningen i stor utsträckning vilar på lärargruppen.
Skolledningar har ofta decentraliserat ansvaret för att betygen skall vara
rättvisa och likvärdiga till lärarna. Skolhuvudmännen är huvudsakligen
intresserade av betygen som indikator på skolans resultat och för att för-
dela resurser. Lärarna har dock haft lite stöd för att utveckla kompetens
för kunskapsbedömning. Arbetet med att konkretisera nationella mål och
betygskriterier har inte den omfattning som kunde förväntas och ses inte
som ett stöd för att skapa likvärdighet och rättssäkerhet. Granskningen
visar samtidigt att praktiskt taget alla berörda anser att det mål- och kun-
skapsrclatcradc betygssystemet är bättre än det tidigare.

Den andra av Kvalitetsgranskningsnämndens rapporter behandlade det
kommunala ansvaret för helheten i utbildningen med fokus på över-
gångar mellan olika nivåer i skolsystemet och på skolbyten. När dessa
övergångar inte fungerar, t.ex. om kunskap om elevers förutsättningar
inte förs vidare, kan det få negativa konsekvenser för bam och unga.
Granskningen visade att känslan av helhet gynnas av en kommunal
organisation som är tydlig och arbetar gränsöverskridande, en organisa-
tion av förskolor och skolor som underlättar övergång från en skolform
eller en skola till en annan. Vidare är det viktigt att det finns bra info-
rmation och vägledning, att pedagoger samarbetar och arbetar mot ge-
mensamma mål och att det finns möjlighet till stöd. Det tycks finnas ett
samband mellan att kommunerna arbetar medvetet för att skapa helhet i
lärandet och verksamheternas kvalitet och resultat. Granskningen visade
vidare att i en hel del fall är förskole- och skolverksamhet lokalinte-
grerade men inte verksamhetsintegrerade samt att de skolformsöver-
gripande kontakterna såväl på ledningsnivå som i pcrsonalkretsen be-
höver förstärkas.

Kvalitetsredovisningar

Sedan 1997 är kommunerna skyldiga att lämna årliga kvalitetsredo-
visningar till Skolverket (SFS 1997:702). Kvalitetsredovisningarna utgör
en del av mål- och resultatstymingssystemet för det offentliga skolväsen-
det. Kvalitetsredovisningarna syftar i första hand till att ge ett förbättrat
underlag för verksamhetsutveckling i vid bemärkelse men kan också ge
den enskilde möjlighet att bilda sig en uppfattning om verksamhetens
kvalitet samt ge underlag för politiska beslut.

En studie genomförd av Skolverket visar att 152 av landets 289
kommuner upprättat kvalitetsredovisning per den 1 april 2000. Av dessa

Skr. 2000/01:102

132

bedömdes 76 motsvara förordningens krav. Stora kommuner lämnar Skr. 2000/01:102
kvalitetsredovisningar i större utsträckning än små kommuner. Skol-
verket bedömer att informationen i redovisningarna är mer av uppfölj-
ningskaraktär än utvärdering och analys. De kommuner som skaffat sig
erfarenhet av att kvalitetsredovisa sin verksamhet anser dock att intresset
för kvalitetsarbetet har ökat, att årsplaneringen skärpts och de skilda
rollerna i kommunen har tydliggjorts som ett resultat av arbetet. Skol-
verket kommer att fortsätta arbetet med att stödja kommunerna i arbetet
med framtagande av kvalitetsredovisningar.

Pågående kvalitetssäkringsarbete

Skolverket har sedan budgetåret 1998 haft i uppdrag att följa hur det
höjda statliga generella bidraget till kommunerna under perioden 1997-
2001 påverkar skolans utveckling och kvalitet. I den tredje och sista
avrapporteringen som presenterades i februari 2001 har granskningen
främst koncentrerats på det extra resurstillskottets effekt på den pedago-
giska personaltätheten i skolformerna förskoleklass, grundskola och
gymnasieskola. Resultatet indikerar att det extra resurstillskottet endast i
mycket begränsad omfattning påverkat personaltätheten inom såväl för-
skoleklassen som grundskolan.

Internationella jämförelser

I internationella jämförelser framstår Sverige som ett av de länder som
satsar mest på utbildning, beräknat som andel av BNP. Det finns flera
skäl till detta. Offentlig utbildning i Sverige är avgiftsfri och finansieras i
princip uteslutande av stat och kommun. I andra länder är inslaget av
privata medel större. Utbildningen av personer med funktionshinder
ingår i Sverige helt och hållet i utbildningspolitiken men kan tillhöra de
social- eller vårdpolitiska områdena i andra länder. Lärartätheten (antalet
elever per lärare) är i Sverige normal för EU-kretsen av länder vad gäller
år 7-9 i grundskolan, men hög (få elever per lärare) i år 1-6. Samtidigt är
undervisningstiden per elev mer omfattande i många andra jämförbara
länder. OECDs mätningar har pekat på att personalkostnadens andel av
totalkostnaden inom grundskolan är relativt låg i Sverige.

Skolans arbetsmiljö

För skolans arbetsmiljö gäller samma regler som för andra arbetsplatser.
I arbetsmiljölagen finns bestämmelser för hur arbetsmiljön bör vara ut-
formad. Det huvudsakliga ansvaret vilar på arbetsgivaren, för komm-
unala skolor är det rektor och kommunen. Skolverket har haft i uppdrag
att effektivisera sitt samarbete med Arbetarskyddsverket när det gäller
skolornas fysiska och psykosociala arbetsmiljö. En rapport har visat att
det finns stora variationer i bilden av våld- och hotsituationen mellan
olika kommuner och skolor men att omfattningen är svår att avgöra.
Skolornas kunskap om arbetsmiljölagstiftningen har ökat de senaste tio
åren, handlingsplaner finns men är ofta inaktuella. Rapporten visar även
att medvetenheten om att det finns hot och våld i verksamheten är god

133

och man känner till var riskerna finns men däremot är beredskapen att Skr. 2000/01:102
möta de situationer som uppstår i många fall bristfällig.

Kostnader och prestationer

Antal elever

Det totala antalet elever i grundskolan har ökat under hela 1990-talet och
ökningen uppgick, mellan läsåret 1995/96 och 2000/01, till ca tio
procent. De närmaste åren förväntas ökningen av elevantalet i grund-
skolan fortsätta. Den kommunala grundskolan har ökat med 9 143 elever
jämfört med föregående läsår. De fristående skolorna, inklusive riks-
intematen och de internationella skolorna, har ökat sitt elevantal med
7 897 elever, eller 22 procent. Läsåret 2000/01 gick 43 072 elever i
fristående skolor, vilket utgör ca fyra procent av det totala antalet elever.

Tabell 6.9 Antal elever och lärare.

Läsår

Elever i
kommunal
grundskola

Antal lärare
omräknat till
heltidstjänster

Lärare per

100 elever

Elever 1
fristående
grundskola

1996/1997

935 517

73 666

7,7

23 310

1997/1998

957 083

74 257

7,5

26 933

1998/1999

979 374

76 359

7,6

30 682

1999/2000

999 551

78 391

7,6

35 175

2000/2001

1 008 694

80 206

7,6

43 072

Kålla-, Skolverket

Antalet tjänstgörande lärare omräknat till heltidstjänster ökade med 1815
och uppgick under läsår 2000/01 till totalt 80 206. Lärartätheten, be-
räknad som antalet lärare per 100 elever uppgick till läsåret 2000/01 till
7,6, vilket är jämförbart med föregående läsår. Lärartätheten i de fri-
stående skolorna var något högre, 7,7 lärare per 100 elever. I de
kommunala skolorna varierade lärartätheten från 6,6 till 10,1 lärare per
100 elever. Lärartätheten är generellt sett högst i glesbygdskommuner.

Av de tjänstgörande lärarna hade 87 procent pedagogisk utbildning,
vilket är en liten andelsminskning jämfört med föregående läsår. I de fri-
stående skolorna var andelen lägre, 69,3 procent av de tjänstgörande
lärama hade pedagogisk utbildning. Andelen kvinnliga lärare av samtliga
tjänstgörande lärare uppgick läsåret 1999/00 till 74 procent.

Kostnader

Den totala kostnaden för grundskolan uppgick, enligt Skolverkets rapport
nr 191 Barnomsorg och skola i siffror - del 3, till 56,2 miljarder kronor
1999 (inklusive bl.a. sameskolan, specialskolan och kostnaderna för skol-
skjuts). Kostnaderna för friskoloma utgjorde 1,5 miljarder eller knappt
tre procent av den totala kostnaden. Kostnaden per elev i de kommunala
skolorna ökade med 3,6 procent mellan åren 1998 och 1999 och uppgick
1999 till 53 400 kronor per elev. En elev i cn fristående skola kostade

134

under samma period i genomsnitt 52 100 kronor, vilket är en ökning från Skr. 2000/01:102
föregående år med drygt en procent.

Tabell 6.10 Hemkommunens kostnader 1995-1999

Miljarder kronor, löpande priser

År

Kostnad

1995

46,8

1996

49,0

1997

50,9

1998

52,7

1999

55,7

Källa-, Skolverkets rapport 191,Barnomsorg och skola i siffror 2000

Kostnaden per elev varierar mellan enskilda kommuner. Under 1999
varierade kostnaderna från 37 000 kronor upp till 76 200 kronor per elev.
80 procent av kommunerna ligger i intervallet 46 200 kronor till 59 600
kronor. Skillnader mellan kommunerna när det gäller kostnad per
grundskoleelev beror såväl på strukturella faktorer som på kommunernas
egna prioriteringar. Strukturella faktorer som kommunens storlek, be-
folkningstäthet och skattekraft samt andelen bam med utlandsfödda för-
äldrar förklarar ungefär hälften av den variation i grundskolekostnader
som finns mellan olika kommuner. Högst kostnad per elev har man i
storstäder. Detta beror bl.a. på att här finns fler elever som behöver
undervisning i modersmål och svenska som andraspråk men även på att
man i dessa områden har höga kostnader för lokaler. Dessa faktorer be-
aktas i det kommunala utjämningssystemet.

Diagram 6.2 Förändring i kostnad per elev i kommunal grundskola 1991-
1999.

Källa. Skolverkets rapport 189, Jämförelsetal för huvudmän del 2, 2000

En jämförelse mellan åren 1991 och 1999 visar att kostnaden per elev,
räknat i fasta priser enligt KPI, har minskat med drygt 5 procent, eller ca
3 000 kronor per elev. Detta beror framför allt på besparingar i under-
visningen. Kostnaden för undervisning har minskat med närmare tolv

135

procent under perioden och beror framför allt på att lärartätheten i grund-
skolan har minskat. År 1999 var antalet lärare per 100 elever 7,6 vilket
kan jämföras med 9,4 1991. Mellan åren 1998 och 1999 har dock under-
visningskostnaden stigit något. Detta beror främst på en högre lönenivå i
sektorn. Kostnaden för läromedel, utrustning och skolbibliotek som ökat
kraftigt under perioden 1996-1998 till följd av ökade satsningar på IT,
minskade 1999 med närmare 19 procent, eller 510 kronor per elev,
jämfört med 1998. Även elevvårdskostnaden minskade jämfört med före-
gående år, en minskning med 4 procent eller 45 kronor per elev.
Kostnaden för skolmåltider uppvisar däremot en liten ökning.

Elevsammansättning i fristående skolor

Skolverket har, på uppdrag av regeringen, kartlagt elevsammansättningen
vid ett representativt urval fristående skolor. Kartläggningen har bl.a.
visat att utbildningsnivån är högre hos föräldrarna till bam i fristående
skolor. Elever med utländsk bakgrund i fristående skolor har högre andel
högutbildade föräldrar jämfört med elever med utländsk bakgrund i
kommunala skolor. Studien visade även att föräldrarnas disponibla in-
komster är högre i fristående skolor än i kommunala.

6.2.3 Gymnasieskolan

Sammanfattande slutsatser

Våren 2000 lämnade 83 procent av eleverna i år 3 gymnasieskolan
med slutbetyg, en ökning med 4 procentenheter sedan föregående
läsår. Av dessa hade 80 procent grundläggande behörighet för
universitets- och högskolestudier, en minskning sedan läsåret 1998/99
med 3,2 procentenheter. Drygt 90 procent av alla elever gick på något
av de 17 nationella programmen eller ett specialutformat program. Av
eleverna i år 1 gick 14 procent på det individuella programmet. 6 928
elever eller 6 procent av samtliga elever i år 1 har börjat på det nya
teknikprogrammet, varav 10 procent är flickor. Andelen elever i de
fristående gymnasieskolorna har ökat och uppgick hösten 2000 till 4,7
procent.

Övergången till högskola inom 3 år har fördubblats under 1990-
talet.

Nationella mål

Utbildningen i gymnasieskolan skall enligt läroplanen för de frivilliga
skolväsendet (Lpf 94) fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som
förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid universitet och
högskolor samt som förberedelse för vuxenlivet, som samhällsmed-
borgare och ansvariga för sina liv.

Varje kommun är enligt skollagen (1985:1100) skyldig att erbjuda
utbildning på nationella, specialutformade eller individuella program i

Skr. 2000/01:102

136

gymnasieskolan för samtliga ungdomar som är bosatta i kommunen och Skr. 2000/01:102
som avslutat grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning.

Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller

i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal.
Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program.
Antalet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas
med hänsyn till elevernas önskemål.

Måluppfyllelse och kvalitet

Andel ungdomar i gymnasieskolan

Nästan samtliga elever i år 1 på nationella eller specialutformade pro-
gram kommer direkt från grundskolan. Hösten 2000 gick 305 301 elever
i gymnasieskolan. Antalet elever har minskat med 2,5 procent sedan
hösten 1997 då eleverna var som flest. I kommunala gymnasieskolor gick
93 procent av eleverna. Gymnasieutbildning anordnas även av landsting
och fristående skolor. Antalet elever som går i landstingsskoloma har
minskat i och med att många av dessa skolor bytt till kommunal
huvudman. Antalet elever i de fristående skoloma har däremot ökat.
Läsåret 2000/01 går 14 251 elever eller 4,7 procent i fristående
gymnasieskolor.

Fullföljda studier och övergångsfrekvens till högskolan

Våren 2000 lämnade 83 procent av eleverna i år 3 gymnasieskolan med
slutbetyg. Det är en ökning med 4 procentenheter sedan läsåret 1998/99.
Av dessa hade 80 procent grundläggande behörighet för universitets- och
högskolestudier, dvs. elever som har lägst betyget Godkänd på kurser
som omfattar 90 procent av de gymnasiepoäng som krävs för ett
fullständigt program. Det är en minskning från föregående läsår med 3,2
procentenheter. Våren 2000 fick 75 procent av elevema i år 3 med
utländsk bakgrund slutbetyg. Av dessa elever hade 70 procent
grundläggande behörighet.

73 procent av elevema som böljade i gymnasieskolan hösten 1996
hade fyra år senare fått slutbetyg från gymnasieskolan. Det är en ökning
jämfört med året innan med 0,5 procentenheter. Fullföljandegraden för
nationella och specialutformade program var 78 procent. Elever med
svensk bakgrund fullföljer utbildningen i högre grad än elever med
utländsk bakgrund, likaså fler flickor än pojkar. Andelen elever som
fullföljer sina studier är högst bland nybörjare på naturvetenskaps-,
samhällsvetenskaps- och medieprogrammet (88 procent, 83 procent resp.
80 procent). Den lägsta andelen fullföljda studier uppvisas av de elever
som börjat på handels- och administrationsprogrammet, industri- eller
fordonsprogrammen (65 procent, 64 procent resp. 57 procent).

Under 1990-talet har andelen ungdomar som inlett högskolestudier
inom 3 år efter avslutad gymnasieskola fördubblats. Bland de elever som
slutade gymnasieskolan 1993/94 var det drygt 45 procent som började i
högskolan inom 6 år. Enligt prognosen kommer ca 50 procent av av-

137

gångskullama i slutet av 1990-talet att påbörja en högskoleutbildning
inom 6 år.

Diagram 6.3 övergångsfrekvens från gymnasieskolan till högskolan, Inom 1
år, 2 år per respektive avgångskull från gymnasiet 1978/79 - 1998/99

Skr. 2000/01:102

procent

60

Anm. (figuren omfattar samtliga linjer och program i gymnasiet. Den streckade delen av kurvorna utgör
en prognos).

Källa-, SCB (preliminära uppgifter). Prognos gjord av Utbildningsdepartementet

Individuellt program

Kommunerna är skyldiga att erbjuda utbildning på ett individuellt
program för de elever som inte tagits in på ett nationellt eller special-
utformat program eller som avbrutit en påbörjad utbildning. Enligt
Skolverkets rapport Elevströmmar till och från gymnasieskolan - en
uppdatering ökade antalet nybörjare på det individuella programmet i
samband med att kraven för godkända grundskolebetyg i svenska,
engelska och matematik för intagning till nationella och special-
utformade program infördes 1998. Av samtliga gymnasieelever i år 1
hösten 2000 fanns 14,4 procent på individuella programmet. Detta kan
jämföras med de i år 1 på detta program åren 1997 t.o.m. 1999 då
andelen var 11,1, 13,2 respektive 14,5 procent, ökningen av elevantalet
på det individuella programmet hänför sig framför allt till de elevgrupper
som är födda utomlands eller är bam till föräldrar med lägre utbildning
(förgymnasial- eller gymnasial utbildning). Hösten 2000 fanns det cirka
21 400 elever på ett individuellt program. Av dessa elever var 42 procent
flickor. Det individuella programmet visar en särskilt hög andel elever
som inte gick i grundskolan året före gymnasiestarten. I denna grupp
ingår nyinvandrade elever som börjat på invandrarintroduktion. De flesta
elever som börjar på det individuella programmet fortsätter sina studier
på ett nationellt eller specialutformat program. Övergången sker framför
allt efter det första året.

138

Skr. 2000/01:102

Skolans arbetsmiljö

Skolverkets rapport Barnomsorg och Skola 2000 visar att elevema under
1990-talet upplevt skolans miljö som allt mer krävande. Mest stressade är
elevema på naturvetenskaps- och samhällsvetenskapsprogrammen.
Nästan dubbelt så många kvinnliga elever som de manliga säger sig vara
mycket stressade.

Rapporten visar också att lärare under de senaste åren upplevt en ökad
arbetsbörda. Enligt samma källa påtalas problemen i gymnasieskolan
som orsakas av att lärare från olika lärarkulturer skall samarbeta.

Kostnader och prestationer

Tabell 6.11 Elevutveckling under åren 1994-2000

Är

Gymnasieskolan Kommunala

Landstingskom.

Fristående

totalt

skolor

(%) skolor

(%) skolor m.m (%)

1994

311 807

280 363

90

25 626

8  5 819

2

1995

311 164

281 997

91

22 533

7  6 634

2

1996

311 018

283 973

91

19 289

6  7 757

2

1997

311 299

285 019

92

17 334

6 8 946

3

1998

311 040

285 783

92

15010

5 10 248

3

1999

307 361

285 809

93

9 128

3 12 367

4

2000

305 440

285 001

93

4 937

2 15 661

5

Källa. Skolverket

Kostnader

Den totala kostnaden för gymnasieskolan 1999 var 22 miljarder kronor.
Det är en ökning i fasta priser sedan föregående år med 4 procent.
Kommunernas kostnader utgjorde 92 procent. Landstingets kostnader
motsvarade 3 procent, en halvering sedan förra året. Det är framför allt
landstingens omvårdnadsutbildning som minskat i omfattning. De fri-
stående skolorna, riksintemat, internationella skolor och kompletterande
skolor motsvarade tillsammans 4 procent.

I gymnasieskolan har under 1990-talet kostnaderna per elev i fasta
priser i stort sett legat på samma nivå med undantag av de första och de
allra senaste åren.

139

Diagram 6.4 Förändring av den totala kostnaden per elev respektive           Skr. 2000/01:102

undervisningskostnaden per elev, antal lärare samt lärartäthet i grundskolan

Index: Fasta priser i 1991 års nivå

läromedel,
utrustning,
bibliotek

■ lokaler

totalkostnad

undervisning

......skolmåltider

Anm. Ovanstående uppgifter om kostnadsförändringar över tid har presenterats med hjälp av
KPI. Detta index speglar kostnadsförändringen jämfört med kostnadsutvecklingen i samhället
i stort

Källa-, Skolverket

Genomsnittlig kostnad per elev 1999 var 72 200 kronor. De kommunala
gymnasieskolorna visar en genomsnittlig kostnad per elev som uppgår
till cirka 71 000 kronor. Det är en ökning med 7 procent sedan 1998.
Variationen mellan kommunerna är stor. Det beror framför allt på att
huvudmännen anordnar olika gymnasieprogram som kostnadsmässigt
skiljer sig åt, men det kan även bero på olika bokföringsmetoder.
Undervisningskostnaden, som utgör den största posten med drygt 40
procent, har sedan 1997 ökat med 14 procent. Den näst största posten,
lokalkostnaderna, har under samma period minskat något. Kostnaderna
för läromedel, utrustning, skolbibliotek och skolmåltider är i stort sett
oförändrade sedan föregående år. Elevvårdskostnadema i den
kommunala skolan har däremot ökat sedan 1998 med närmare 8 procent
till totalt 950 kronor per elev och år. Variationerna mellan kommuner
och kommungrupper är dock betydande. För 80 procent av kommunerna
varierar kostnaden mellan 0 och 1 430 kronor per elev. Storstäder och
förorter visar högre elevvårdskostnader än landsbygds- och glesbygds-
kommuner.

140

Skr. 2000/01:102

Diagram 6.5 Genomsnittliga kostnader per elev för olika huvudmän 1999

Kronor

■ Undervisning SLäromedel/utrustn./bibliotek E Skolmåltider □ lokalkostnad B Övriga kostnader

Källa-, Skolverket

De fristående gymnasieskolornas kostnader per elev var 77 300 kronor.
Det är en ökning sedan 1998 med 4 procent. Undervisningskostnaden har
likaså ökat med 4 procent. Kostnaderna per elev i de fristående skolorna
med nationella program är något högre än i de kommunala. Förklaringen
är bl.a. att de fristående skolorna har en större kostnad för undervisning
än de kommunala gymnasieskolorna har. Lärartätheten i de fristående
skolorna är dock lägre än vad den är i de kommunala, vilket tyder på att
lönerna i dessa skolor är högre. Kostnaderna per elev för skolmåltider
och läromedel är också högre i de fristående skolorna.

141

Skr. 2000/01:102

Diagram 6.6 Kostnader per program

Kronor

Källa'. Skolverket

En elev på det samhällsvetenskapliga programmet kostar i genomsnitt
51 100 kronor per år medan en elev på naturbruksprogrammet kostar
133 000 kronor. Skillnaderna beror delvis på olika behov av lokaler och
utrustning men även på antalet elever i grupperna. Små undervisnings-
grupper ger höga kostnader per elev. Även variationen mellan skolor
med ett och samma program kan vara betydande.

Skolverket har nyligen presenterat sin tredje avrapportering om hur det
extra statliga resurstillskottet påverkar skolans utveckling och kvalitet.
Rapporten visar kvalitetsutvecklingen genom studier av resurstillskottets
effekt på den pedagogiska personaltätheten. Lärartätheten i gymnasie-
skolan har enligt rapporten påverkats i högre grad av det extra resurs-
tillskottet än vad som visas för övriga skolformer, nästan 16 tjänster per
10 000 elever.

Ldrartillgången

Antalet tjänstgörande lärare omräknat till heltidstjänster uppgick enligt
Skolverket läsåret 2000/01 till 24 043 varav 93 procent tjänstgjorde inom
den kommunala gymnasieskolan. Andelen kvinnor uppgick till 52
procent. Andelen obehöriga lärare omräknat till heltidstjänster var enligt
Skolverket i augusti 2000 avseende läsåret 2000/01 till 21 procent.

Prestationer

Från och med hösten 2000 finns det 17 nationella program, en rad
specialutformade program och det individuella programmet. Hösten 2000
gick 93 procent av alla elever i gymnasieskolan på något av de nationella

142

gick 93 procent av alla elever i gymnasieskolan på något av de nationella Skr. 2000/01:102
programmen eller på ett specialutformat program, varav nära hälften gick
på programmen för naturvetenskap, teknik eller samhällsvetenskap.

Det nya teknikprogrammet har lockat 6 928 elever, vilket motsvarar 6
procent av samtliga elever i år 1. Andelen kan bedömas i förhållande till
andelen i år 1 på det naturvetenskapliga programmet som uppgår till 13
procent. Många av teknikprogrammets elever hade troligen sökt till det
naturvetenskapliga programmet, om inte det nya programmet funnits.
Antalet elever i år 1 på det naturvetenskapliga programmet har minskat
med 3 975 eller 25 procent sedan förra läsåret. Sammantaget går 19
procent av alla elever i år 1 på naturvetenskapsprogrammet eller teknik-
programmet, vilket skall jämföras med andelen på naturvetenskaps-
programmet året innan som var 17 procent. Elever med invandrarbak-
grund är överrepresenterade på handels- och administrationsprogrammet
samt omvårdnadsprogrammet. Däremot är andelen invandrarelever lägre
än genomsnittet på naturbruks- och elprogrammen.

Flickor och pojkar

Hösten 2000 var 48,6 procent av elevema i gymnasieskolan flickor, d.v.s.
samma procentuella andel som i den aktuella populationen. Det fanns
dock stora skillnader i könsfördelning inom de enskilda programmen.
Andelen flickor på omvårdnadsprogrammet var 88 procent av totalt
9 812 elever. På bygg-, el-, energi-, fordons- och industriprogrammen var
andelen flickor 2,7 procent av totalt 36 416 elever.

Av samhällsvetenskapsprogrammets totalt 74 193 elever var andelen
flickor 63 procent, vilket är ungefär detsamma som året innan. Under
senare år har det blivit allt vanligare att flickor söker sig till
naturvetenskapsprogrammet. Andelen flickor var på detta program,
läsåret 2000/01, 42 procent av totalt 51 166 elever. Teknikprogrammet
har inte lockat kvinnliga sökande i någon större utsträckning. Endast 10
procent av elevema utgörs av flickor.

6.2.4 Särskolan

Sammanfattande slutsatser

Antalet elever i grundsärskolan har ökat med cirka 40 procent under
1990-talet. En rapport från Skolverket visar att ökningen kan förklaras
bl.a. av byte av huvudman för verksamheten, från landsting till
kommun och brister i utredningsrutinema vid bedömningen om eleven
tillhör särskolans personkrets eller inte.

Försöksverksamheten med ökat föräldrainflytande har förlängts
tom. utgången av juni 2005.

143

Nationella mål

Skr. 2000/01:102

Bam som inte bedöms kunna nå upp till grundskolans kunskapsmål
därför att de är utvecklingsstörda skall tas emot i den obligatoriska
särskolan. Ungdomar som bedömts inte kunna gå i gymnasieskolan
därför att de är utvecklingsstörda har efter skolpliktens upphörande rätt
att tas emot i gymnasiesärskolan.

Utbildningen i särskolan syftar till att ge utvecklingsstörda bam och
ungdomar en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så
långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och gymnasie-
skolan.

Elevema i den obligatoriska särskolan (grundsärskola och tränings-
skola) har nioårig skolplikt. Därutöver har de rätt till ett tionde, frivilligt
skolår för att få fortsatt utbildning. Träningsskolan är avsedd för elever
som inte kan gå i grundsärskolan. Genom en försöksverksamhet (SFS
1995:1249) har föräldrar till utvecklingsstörda bam fått ett ökat in-
flytande över sitt barns skolgång. Försöksverksamheten innebär att bam
inte får tas emot i den obligatoriska särskolan utan vårdnadshavarens
medgivande. Försöksverksamheten har förlängts (SFS 2000:446) och
gäller till utgången av juni 2005. Lagen ger föräldrar rätt att avgöra var
den obligatoriska skolgången skall ske. Däremot ges vårdnadshavare inte
rätt att välja om barnet skall gå i grundsärskola eller träningsskola.

Elevema i gymnasiesärskolan erbjuds utbildning på nationella, special-
utformade och individuella program. Styrelsen för särskolan avgör om en
elev skall erbjudas utbildning på ett nationellt eller specialutformat
program eller om eleven skall erbjudas yrkesträning eller verksamhets-
träning inom ett individuellt program. De individuella programmen i
gymnasiesärskolan riktar sig främst till elever som inte kan följa
utbildningen på ett nationellt eller specialutformat program.

För den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan gäller samma
läroplaner som för grundskolan respektive gymnasieskolan, dvs. 1994 års
läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritids-
hemmet (Lpo 94) och 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna
(Lpf 94). Den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan har även
kursplaner som är anpassade till respektive skolform och till de olika
behov som skolan skall kunna tillgodose för var och en av särskolans
elever. Kursplanerna utgår från elevernas individuella förutsättningar.

Betyg ges bara till de elever som vill ha det, och då i årskurserna 8, 9
och 10 i grundsärskolan. Alla elever i den obligatoriska särskolan skall få
ett intyg på genomgången utbildning. Betyg ges ej i träningskolan. I
gymnasiesärskolan skall som huvudregel betyg sättas på varje avslutad
kurs. Betyg skall dock inte sättas på verksamhetsträning.

Måluppfyllelse och kvalitet

Särskolan omfattade totalt 18 623 elever hösten 2000. Av dessa gick
13 479 elever i den obligatoriska särskolan och 5 144 i gymnasiesär-
skolan. Antalet elever har successivt ökat under de senaste läsåren. I den
obligatoriska särskolan har antalet elever ökat med cirka 40 procent
sedan hösten 1995. Detta kan jämföras med grundskolans elevökning på
10 procent under samma period. För gymnasiesärskolan var elev-

144

ökningen under samma period 26 procent medan antalet elever i gym- Skr. 2000/01:102
nasieskolan minskade något (-2,5 procent). Skolverket har under 2000,
på regeringens uppdrag, presenterat en rapport där man analyserat elev-
ökningen i särskolan. Av analysen framkommer att det finns flera för-
klaringar till den. Bland annat har byte av huvudmannaskap, för
verksamheten, från landsting till kommun, bidragit till ökningen.

Kommunen är nu huvudman för såväl sär- som grundskola. Ytterligare
förklaringarna till elevökningen är bl.a. stora elevkullar och
undervisningsgrupper, nya styrdokument samt förändrat arbetssätt i
grundskolan. Det förändrade innehållet i läroplanerna och det nya
betygssystemet i kombination med kraven på skolorna att elevema skall
nå målen har haft betydelse för utvecklingen. Vidare konstaterar
Skolverket att det också finns brister i utredningsrutinema vid
bedömningen om eleven tillhör särskolans personkrets eller inte. Statistik
över elevökningen i grundsärskolan visar att ökningen varierar i landet. I
några län har antalet elever mer än fördubblats sedan läsåret 1992/93. I
andra län har antalet elever minskat under samma period. Skolverket har
med anledning av rapporten fått i uppdrag av regeringen att ta fram
allmänna råd eller informationsmaterial om rutinerna för utredning och
beslut om mottagande i särskolan (avrapporteras 15 maj 2001).

Skolverket har även med anledning av slutsatserna i Skolverkets
rapport Kvalitet i särskolan fått i uppdrag att ytterligare analysera hur
skolformen svarar mot elevernas behov och förutsättningar. Uppdraget
skall avrapporteras 1 oktober 2001.

Kostnader och prestationer

Kommunernas totala kostnader för den kommunala särskolan uppgick till
3 355 miljoner kronor 1999. Varje elev kostade i genomsnitt 234 900
kronor varav nästan hälften utgörs av kostnader för undervisning. Kost-
naden per elev är något högre i den obligatoriska särskolan än i gym-
nasiesärskolan, 238 400 jämfört med 226 000.

Kostnaden per elev varierar stort mellan kommuner. I många
kommuner är elevantalet mycket lågt. Det är framför allt i dessa
kommuner som extremt höga eller extremt låga kostnader förekommer.

Tabell 6.12 Särskolans elever, lärare per 100 elever och totala kostnader
1996 -2000

Antal, miljoner kronor

Antal elever

Totalt

Lärare
heltid/100
elever

Kostnader
mkr

Kalenderår

Obligatoriska
särskolan

Gymnasie-
särskolan

1996

8 290

3 544

11 834

27,6

2 535

1997

10 052

3 863

13915

26,4

2 724

1998

10 874

4 084

14 958

25,9

2 915

1999

11 782

4218

16 000

25,7

3 355

2000

12613

4 588

17 201

25,7

Källa: Skolverket

145

Skr. 2000/01:102

6.3

6.3.1

Vuxenutbildning

Kommunal vuxenutbildning

Sammanfattande slutsatser

Vuxenutbildningen är fortfarande mitt i ett omfattande förnyelsearbete
som skall leda till att utbildning i allt större utsträckning motsvarar
både samhällets och den enskilde individens behov. Att motivera
studieovana och kortutbildade människor till fortsatta studier är en
viktig del av förnyelsearbetet. Samtliga kommuner deltar i kunskaps-
lyftet och de volymmål som staten uppställt har mer än väl uppnåtts.

Under kunskapslyftsperioden kan några trender urskiljas. Dc stude-
randes val av kurser har mer och mer fokuserats mot kurser i
karaktärsämnen. En fortsatt tillströmning av studerande och större
flexibilitet både när det gäller kursutbud och utbildningsanordnare har
lett till måluppfyllelse, vad gäller det kvantitativa målet.

Det totala antalet studerande i kommunal vuxenutbildning
(komvux) minskade dock med 5 procent läsåret 1999/2000. Minsk-
ningen har skett inom den grundläggande och gymnasiala vuxen-
utbildningen. Inom påbyggnadsutbildning har däremot antalet
studerande varit relativt konstant de senaste två åren.

En större andel studerande har uppnått betygen Väl godkänd och
Mycket väl godkänd de senaste två åren. I Skolverkets rapport, LYFT
eller BREDD, redovisas att under läsåret 1997/98 hade en tredjedel av
deltagarna i kommunal vuxenutbildning höjt sin utbildningsnivå.

Andelen studerande som avbryter sina studier har fortsatt att öka
inom den grundläggande vuxenutbildningen, medan andelen kurs-
avbrott inom påbyggnadsutbildning har minskat. Inom gymnasial
vuxenutbildning har kursavbrotten varit på i stort sett samma nivå som
tidigare.

En rapport från Skolverket visar att andelen ungdomar ökar i den
kommunala vuxenutbildningen.

Under läsåren 1998/99 och 1999/2000 slutförde närmare 75 procent
av kursdeltagarna inom den kommunala vuxenutbildningen sina
kurser. Andelen externa utbildningsanordnare har fördubblats de
senaste åren och utgör nu 25 procent av utbildningsanordnama.

Kunskapslyftskommitténs betänkande Vuxenutbildning för alla?
Andra året med kunskapslyftet (SOU 1999:39) redovisas att ca 5
procent av befolkningen har ett funktionshinder som försvårar
deltagande i utbildning.

Nationella mål

Målen för de olika skolformerna inom vuxenutbildningen anges i skol-
lagen (1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf
94) samt i vissa fall i programmål och kursplaner. Den kommunala

146

vuxenutbildningen skall, med de studerandes tidigare utbildning och livs- Skr. 2000/01:102
erfarenhet som utgångspunkt, fördjupa och utveckla de studerandes kun-
skaper som grund för yrkesverksamhet, fortsatta studier och för del-
tagande i samhällslivet.

Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och
färdigheter motsvarande grundskolenivå som de behöver för att delta i
samhälls- och arbetsliv och till att lägga en grund för fortsatta studier.
Enligt skollagen är grundläggande vuxenutbildning en rättighet för vuxna
över 20 år som saknar sådana färdigheter som normalt uppnås i grund-
skolan.

Gymnasial vuxenutbildning syftar till att erbjuda vuxna möjlighet att
uppnå kunskaper och färdigheter motsvarande den som ungdomar uppnår
i gymnasieskolan.

Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna utbildning som leder
till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke.

Kunskapslyftet är ett femårigt projekt inom den kommunala vuxen-
utbildningen och folkhögskolan som inleddes den 1 juli 1997 och pågår
till och med 2002. Målen är dels att genom satsningen på lågutbildade - i
första hand arbetslösa - bidra till ökad jämlikhet, jämställdhet och
minskade utbildningsklyftor, dels att skapa ekonomisk tillväxt genom
ökad tillgång på kvalificerad arbetskraft. Satsningen skall dessutom
utveckla och förnya vuxenutbildningen så att den bättre anpassas till de
krav som individ, arbetsliv och samhälle ställer på 2000-talet.

Måluppfyllelse och kvalitet

Grundläggande vuxenutbildning

Varje kommun ansvarar för att de kommuninnevånare som har rätt till
och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning får tillgång till det.
Kommunerna är skyldiga att aktivt verka för att nå dem i kommunen som
har rätt till grundläggande vuxenutbildning och motivera dem att delta.

De uppgifter som för närvarande samlas in är inte av karaktären att det
går att utläsa i vilken utsträckning eller på vilket sätt kommunerna aktivt
verkar får att nå och motivera alla som har rätt till grundläggande
vuxenutbildning. Det saknas idag även uppgifter som på ett tillfreds-
ställande sätt beskriver utbildningsbehovet.

Gymnasial vuxenutbildning inklusive kunskapslyftet

Kommunerna skall erbjuda kommunal vuxenutbildning på gymnasial
nivå och sträva efter att erbjuda en utbildning som så långt det är möjligt
svarar mot individens efterfrågan och behov. En person är behörig att
delta i den kommunala vuxenutbildningen från och med andra kalender-
halvåret personen ifråga fyller 20 år. Statens skolor för vuxna (SSV) i
Härnösand och Norrköping erbjuder motsvarande gymnasial vuxen-
utbildning på distans.

För närvarande saknas kvalitetsindikatorer som kan mäta i vilken ut-
sträckning kommunerna uppfyllt målen, bl.a. i vilken mån de erbjudit

147

den utbildning som svarar mot individens efterfrågan och behov. För att
Öka den nationella likvärdigheten och säkra kvaliteten inom vuxen-
utbildningen har Skolverket i sitt regleringsbrev för 2000 fått i uppdrag
att påbörja utvecklandet av nationella kvalitetsindikatorer.

Andelen externa utbildningsanordnare, dvs. andra än kommunens egen
vuxenutbildning, har fortsatt att öka. Sedan hösten 1997, då kunskaps-
lyftet startade, har andelen upphandlad utbildning hos annan än kommun
och landsting ökat med nära 12 procentenheter, vilket är en fördubbling.
Skolverkets kvalitetsgranskning visar att externa anordnare ofta erbjuder
pedagogiska processer som är utvecklade utifrån de vuxnas perspektiv.
Granskningen visar också att de externa anordnamas erfarenheter inte
alltid tas till vara av kommunerna i utvecklingsarbetet. Vidare tyder
granskningen på att det finns brister i kommunernas ledning, styrning
och cgentillsyn när det gäller utbildning på entreprenad.

I syfte att erbjuda en efterfrågestyrd utbildning har kommunerna sedan
1997 utvecklat olika tillvägagångssätt för att fånga upp de studerandes
utbildningsönskemål. Mer än hälften av kommunerna har använt sig av
de studerandes önskemål som en av flera grunder vid planering av
kursutbudet. Många kommuner bestämmer sitt kursutbud efter samråd
med arbetsförmedlingen och lokala arbetsgivare.

Under kunskapslyftsperioden kan några trender urskiljas. De
studerandes val av kurser har mer och mer fokuserats mot kurser i
karaktärsämnen. En fortsatt tillströmning av studerande och större flexi-
bilitet både när det gäller kursutbud och utbildningsanordnare har lett till
måluppfyllelse, vad gäller det kvantitativa målet.

Skolverket har i en rapport, LYFT eller BREDD år 2000, följt upp
målet att höja utbildningsnivån. Resultatet visar att under läsåret 1997/98
hade en tredjedel av deltagarna i kommunal vuxenutbildning, som vid
studiernas början saknade treårig gymnasieutbildning, höjt sin
utbildningsnivå motsvarande 1 års gymnasieutbildning.14

Ett flertal utvärderingar av kunskapslyftet har utförts på uppdrag av
Kunskapslyftskommittén. Resultaten från en undersökning som presen-
terades våren 2000 visar bl.a. att glesbygdskommuner och kommuner där
arbetslösheten är hög har satsat mer på kunskapslyftet än andra
kommuner. Detsamma gäller även kommuner där andelen korttids-
utbildade är hög. Studiernas omfattning är också större i glesbygds-
kommuner än i andra typer av kommuner.

Statistiska centralbyrån presenterade våren 2000 en studie som genom-
förts för att redovisa de mer långsiktiga effekterna av vuxenutbildning
avseende inkomstförhållanden, högskolestudier och arbetslöshet. Stude-
rande i kommunal vuxenutbildning åren 1992-1993 har jämförts med
studerande i kunskapslyftet 1997. Jämförelsen visar att studier inom
kommunal vuxenutbildning leder till positiva effekter både vad gäller
inkomst och sysselsättning. De studerande i kunskapslyftet skiljer sig
delvis från dem som tidigare studerat i kommunal vuxenutbildning bl.a.
genom att de förra i större utsträckning gått vidare till högskolestudier.

14 En studerande som fullföljt kurser motsvarande 500 gymnasiepoäng innefattande
engelska, svenska och matematik har höjt sin utbildningsnivån motsvarande ett års
gymnasieutbildning.

Skr. 2000/01:102

148

Påbyggnadsutbildning

När de nationella gymnasieprogrammen skapades i början av 1990-talet
överfördes ett antal specialkurser inom gymnasieskolan till en särskild
studieform som fått den samlade benämningen påbyggnadsutbildning.

Skolverket genomförde under hösten 2000 en uppföljning av
utbildningar som erhållit riksrekryterande platser. Resultatet av denna
uppföljning visar att det finns ett underutnyttjande av beslutade platser.
Då Skolverket ofta får förfrågningar från skolor och kommuner om
möjligheten att söka riksrekryterande platser inom påbyggnadsutbildning
planerar Skolverket att omfördela outnyttjade platser.

Stöd till deltagare i komvux med särskilda behov

I Kunskapslyftskommitténs betänkande Vuxenutbildning för alla? Andra
året med kunskapslyftet (SOU 1999:39) redovisas undersökningar som
visar att cirka 5 procent av befolkningen har ett funktionshinder som för-
svårar deltagande i utbildning.

Regeringen har i propositionen Vuxnas lärande och utvecklingen av
vuxenutbildningen (prop. 2000/01:72) till Riksdagen lämnat förslag på
förbättringar för vuxenstuderande med särskilda behov.

Skr. 2000/01:102

Studieresultat och studieavbrott

Tabell 6.13 Kursdeltagare1 som slutfört, avbrutit eller fortsätter utbildningen

Procentuell andel

Läsåret
1995/96

Läsåret

1996/97

Läsåret

1997/98

Läsåret

1998/99

Läsåret

1999/00

Antal kursdeltagare totalt

1 015 242

1 214 347

1 757 767

1958 255

1 702118

Kursdeltagare som slutfört
kurs

Grundläggande vuxenutbildning

55

54

58

56

56

Gymnasial vuxenutbildning

77

77

78

79

78

Påbyggnadsutbildning

82

80

85

82

86

Kursdeltagare som avbrutit

kurs

Grundläggande vuxenutbildning

24

25

25

29

30

Gymnasial vuxenutbildning

15

16

15

15

16

Påbyggnadsutbildning

8

8

12

12

8

Kursdeltagare som fortsätter

Grundläggande vuxenutbildning

20

21

16

16

14

Gymnasial vuxenutbildning

7

6

7

6

7

Påbyggnadsutbildning

9

12

3

6

6

lMed kursdeltagare avses antalet personer som deltagit i varje kurs. En studerande kan således utgöra
flera kursdeltagare. Observera att tabellen är korrigerad i jämförelse med skr 1999/2000:102.

Källa-. Skolverket

Kursavbrotten inom den gymnasiala vuxenutbildningen har hållit sig på i
stort sett samma nivå under den senaste femårsperioden. Det finns en
fortsatt tendens att studerande inom grundläggande vuxenutbildningen i
högre utsträckning avbryter sina kurser. Kursavbrott är emellertid inte
bara negativa. Som kursavbrott räknas även när kursdeltagare byter till
en annan kurs därför att de påbörjat en kurs på en för hög eller för låg
nivå i förhållande till sina förkunskaper. Ytterligare en anledning till
kursavbrott är att den studerande fått arbete.

149

Skr. 2000/01:102

Tabell 6.14 Betyg i slutförda kurser på gymnasial nivå

Procentuell andel uppdelad på kön

Ickc
godkänd

Godkänd

Väl
godkänd

Mycket
väl godkänd

TOTALT

ANTAL1

1995/96

Män

9

45

35

12

187 914

Kvinnor

5

41

40

13

365 482

1996/97

Män

10

43

35

13

227 322

Kvinnor

6

39

40

15

447 569

1997/98

Män

10

41

34

15

319 240

Kvinnor

6

37

41

17

664 306

1998/99

Män

10

38

35

17

351 861

Kvinnor

6

34

41

20

779 831

1999/2000

Män

10

37

35

18

297 007

Kvinnor

6

32

41

22

664 672

in för ca 18 procent av eleverna som slutfört kurs. Observera att tabellen är korrigerad i
jämförelse med skr 1999/2000:102.

Källa. Skolverket

Sedan läsåret 1994/95 har dc studerande fått betyg enligt det målrela-
terade systemet. Det kan dock fortfarande förekomma att vuxenstud-
erande som så önskar får betyg enligt äldre föreskrifter.

En större andel studerande har uppnått betygen Väl godkänd och
Mycket väl godkänd under åren 1998/99 och 1999/2000 i jämförelse med
tidigare år under femårsperioden 1995 till 2000. Kvinnorna har liksom i
grund- och gymnasieskolan i genomsnitt högre betyg än männen. Jäm-
förelser mellan könen visar dessutom att skillnaden i betygsnivå mellan
män och kvinnor har ökat något. Läsåret 1995/96 hade 6 procentenheter
fler kvinnor än män betygen Väl godkänd och Mycket väl godkänd.
Samma jämförelse för läsåret 1999/2000 visar att detta avstånd ökat till
10 procentenheter.

Personaltäthet och personalkompetens

Antalet tjänstgörande lärare i kommunal vuxenutbildning uppgick hösten
1999 till 12 738, vilket utgör en minskning med knappt 1 400 sedan före-
gående år. Andelen kvinnor är ca 57 procent. Omräknat till heltids-
tjänster uppgick antalet lärare hösten 1999 till 8 059, en minskning med
drygt 8 procent sedan hösten 1998. En orsak till minskningen är att
kommunerna genomfört mindre verksamhet inom den gymnasiala vuxen-
utbildningen inklusive kunskapslyftet hösten 1999 jämfört med hösten

1998. Ytterligare en orsak är att uppgifter om lärare är något osäkra,
eftersom en ökande andel av utbildningen upphandlas av andra anordnare
än kommuner och landsting. Enligt Skolverket innebär det en risk att
uppgifter som rapporteras inte är kompletta.

Andelen lärare utan formell lärarutbildning har ökat inom den
kommunala vuxenutbildningen, från 12 procent 1992 till 25 procent

1999. Ökningen har till övervägande del skett från 1996 och framåt. En
orsak till denna kan enligt Skolverket vara den ökade omfattningen av ut-

150

bildningen hos externa anordnare då det inte finns något krav på formell Skr. 2000/01:102
lärarutbildning hos dessa. Den nyligen genomförda kvalitetsgransk-
ningen av utbildning på entreprenad finner tecken på att externa
anordnare har färre lärare med formell lärarutbildning än kommunens
egen vuxenutbildning. En orsak till detta är att det kursutbud som
genomförs hos externa utbildningsanordnare är något annorlunda jämfört
med den kommunala vuxenutbildningen, vilket medför att brist på
pedagogiskt utbildad personal kan ha sin grund i ämnets karaktär.

Kostnader och prestationer

Kostnader

Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen, inklusive
kunskapslyftet, uppgick 1999 till 6,6 miljarder kronor, vilket är en liten
minskning jämfört med 1998. De totala resurserna till kommunal vuxen-
utbildning har ökat successivt mellan åren 1992-1998. Satsningen på
kunskapslyftet var särskilt omfattande 1998. Att kostnaden har minskat
relativt sett mindre än antalet lärare förklaras troligen av att merparten av
de mer kostnadskrävande utbildningarna i landstingets regi nu övergått i
kommunal regi. Ytterligare en förklaring kan vara att flertalet kommuner
genomförde mer utbildning inom kunskapslyftet än vad som förväntades
för 1998 och att ersättning för denna mervolym betalades ut under 1999.

Kostnaderna per heltidsstuderande inom kommunal vuxenutbildning
för hemkommunen varierar för 80 procent av kommunerna mellan
22 900 och 41 800 kronor. Räknat per heltidsstuderande var median-
kostnaden 31 400 kronor, dvs. en ökning med knappt 4 procent jämfört
med föregående år.

Genom det särskilt riktade stadsbidraget inom ramen för kunskaps-
lyftet betalade regeringen ut 3,4 miljarder kronor till kommunerna under
1999. Det statsbidrag kommunerna erhåller för kunskapslyftet varierar
mellan 25 000 och 38 500 kronor per heltidsplats beroende på
kommunens sammansättning av kurser. Därtill utgår statsbidrag för ut-
vecklingsarbete.

Inom ramen för kunskapslyftet avsatte regeringen medel motsvarande
högst 5 000 heltidsplatser per år under åren 1997, 1998 och 1999 för
grundläggande vuxenutbildning. Sådant stöd utbetalades hösten 1999 till
86 kommuner, under våren 2000 till 91 kommuner och under hösten
2000 till 65 kommuner. För att få del av medlen skall kommunen först
med egna medel finansiera en utökning om 10 procent av tidigare års
omfattning av grundläggande vuxenutbildning. På riksnivå har omfatt-
ningen av den grundläggande vuxenutbildningen legat på ungefär samma
nivå under de senaste åren.

Prestationer

Andelen studerande i kommunal vuxenutbildning utgjorde läsåret
1999/2000 6 procent av befolkningen i åldrama 20-64 år. Motsvarande
andel var läsåret 1995/96 4 procent. En rapport från Skolverket visar att

andelen ungdomar i den kommunala gymnasiala vuxenutbildningen ökar. Skr. 2000/01:102
Orsaker till detta kan vara avsaknad av slutbetyg från gymnasieskolan,
viljan att komplettera och öka sin konkurrenskraft inför ansökan till hög-
skolan eller viljan att ändra studieinriktning.

Tabell 6.15 Antal studerande1 i komvux på olika nivåer läsåret 1995/96-
2000/01

Läsåret
1995/96

Läsåret
1996/97

Läsåret
1997/98

Läsåret
1998/99

Läsåret

1999/2000

Grundläggande

47 643

47 422

48 643

45 633

42 273

vuxenutbildning

Gymnasial

157 599

177 732

266 160

297 698

282 072

vuxenutbildning

PAbyggnadsutbildning

5 798

11 974

8 519

7 539

7 719

Samtliga nivåer

211 040

237 128

323 322

350 870

332 064

‘Med studerande avses en fysisk person som deltar i en eller flera kurser. Observera att
tabellen §r korrigerad i jämförelse med skr. 1999/2000:102.

Källa. Skolverket

Under läsåret 1999/2000 uppgick antalet studerande inom den kom-
munala vuxenutbildningen till 332 064. Detta är en minskning med 5
procent jämfört med läsåret 1998/99.

Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat mer än grundläggande
vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning sedan läsåret 1995/96.
Generellt har påbyggnadsutbildningarna varierat över åren men har de
senaste två läsåren legat relativt konstant.

Samtliga kommuner anordnade gymnasial vuxenutbildning läsåret
1999/2000. Våren 2000 anordnade kommunerna 73 procent av verk-
samheten i egen regi. Resterande utbildning upphandlades, varav 25
procent från andra aktörer än landstinget. Landstingets andel har sjunkit
från 7 procent våren 1998 till drygt 1 procent våren 2000. Minskningen
förklaras av att landstingets verksamhet i hög grad övergått till
kommunerna.

Tabell 6.16 Andel studerande1 män som I komvux på olika nivåer

Procentuell andel

Män

1995/96

Män

1996/97

Män

1997/98

Män

1998/99

Män

1999/2000

Grundläggande

35

36

36

36

36

vuxenutbildning

Gymnasial

35

34

34

33

34

vuxenutbildning

Påbyggnadsutbildning

49

44

48

47

47

Samtliga nivåer

35,4

34,9

34,8

34,1

34,5

‘Med studerande avses en fysisk person som deltar i en eller flera kurser.
Källa. Skolverket

Andelen män inom den kommunala vuxenutbildningen har under hela
femårsperioden varit lägre än andelen kvinnor. Under perioden har
andelen män varit ungefär 35 procent både i grundläggande och
gymnasial vuxenutbildning. En större andel män studerar inom på-
byggnadsutbildning.

152

6.3.2

Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)

Skr. 2000/01:102

Sammanfattande slutsatser

Skolverkets rapport En utvärdering av särvux visar att särvux brister i
kvalitet inom många områden, bl.a. vad gäller undervisningstid.
Utbildningen genomförs inte alltid i enlighet med styrdokumenten. De
medel som regeringen avsatte för 2000 för att stödja utvecklingen och
stärka kvaliteten inom särvux har fördelats till ett antal projekt spridda
över landet.

Under de senaste fyra åren har antalet studerande ökat med 11
procent.

Nationella mål

Vuxenutbildning för utvecklingsstörda syftar till att erbjuda vuxna
utvecklingsstörda kunskaper och färdigheter motsvarande dem som
ungdomar kan få i den obligatoriska särskolan och på de nationella eller
specialutformade programmen i gymnasieskolan.

Måluppfyllelse och kvalitet

Kommunerna är sedan läsåret 1996/97 huvudmän för särvux och skall
sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot behov och efterfrågan.
Kommunerna skall vidare informera om möjligheterna till särvux och
verka för att vuxna utvecklingsstörda deltar i sådan utbildning. Det finns
inte någon rättighet för den enskilde att delta i särvux liknande den som
finns för grundläggande vuxenutbildning. Huvuddelen av verksamheten i
särvux ligger på grundsärskole- och träningsskolnivå. Sedan läsåret
1992/93 har antalet studerande i särvux ökat med 62 procent eller 1 653
elever. Fler utvecklingsstörda har således fått möjlighet att studera.
Könsfördelningen bland de studerande är jämn.

Skolverkets rapport 1999-06-30 En utvärdering av särvux visar att
särvux brister i kvalitet inom många områden. Få skolor kvalitetssäkrar
sitt arbete och kursplanerna används endast som riktlinjer. Resultatet av
rapporten visar också att det finns stora brister bland annat vad gäller
undervisningstid och utbildningens genomförande. Regeringen avsatte
därför medel för 2000 för ett antal projekt spridda över landet. Dessa
projekt skall slutredovisas senast den 1 september 2002.

Personaltäthet och personalkompetens

Antalet tjänstgörande lärare i särvux läsåret 2000/01 var 385. Detta är en
minskning med 0,3 procent jämfört med föregående läsår. Antal stude-
rande har ökat med ca 4 procent under samma period. Antalet tjänst-
görande lärare har varierat mellan 312 läsåret 1994/95 och 414 läsåret
1996/97. Andelen lärare med pedagogisk utbildning har tidigare varit
relativt konstant runt 85 procent men stigit till 90 procent läsåret
2000/01. Lärartätheten omräknat till heltidstjänster per 100 studerande

153

var 5,3 läsåret 2000/01. Lärartätheten har varierat mellan 5 och 6 lärare Skr. 2000/01:102
per 100 studerande de senaste åren.

Kostnader och prestationer

Kostnaden för särvux uppgick kalenderåret 1999 räknat per genomsnitts-
studerande till 25 500 kronor. Undervisningskostnaden uppgick 1999 till
17 200 kronor och utgjorde därav 67 procent av den totala kostnaden per
genomsnittsstuderande. Den totala kostnaden för särvux var 107 miljoner
kronor, en ökning med 12 procent sedan 1998.

Antalet deltagare i särvux uppgick höstterminen 2000 till 4 335. De
senaste fem läsåren har deltagarantalet ökat med nästan 440 personer.

Tabell 6.17 Antal studerande i särvux på olika nivåer läsåren 1996/97-
2000/01 och procentuell andel kvinnor läsåret 2000/01

Läsåret
1996/97

Läsåret
1997/98

Läsåret
1998/99

Läsåret

1999/2000

Läsåret

2000/01

varav
andel
kvinnor

Träningsskolenivå

1 442

1 494

1 480

1 423

1 518

45

Grundsärskolenivå

2 066

1 918

2 004

2 067

2 037

51

Gymnasiesärskolcnivå

389

585

653

688

780

50

Samtliga nivåer

3 897

3 997

4137

4178

4 335

49

Källa: Skolverket

Hösten 2000 anordnade 202 kommuner särvux. Av de 4 335 deltagarna
gick majoriteten på grundsärskolenivå. I genomsnitt fick varje studerande
läsåret 2000/01 undervisning motsvarande 2,4 elevtimmar per vecka. Det
genomsnittliga antalet deltagare per undervisningsgrupp är två personer.
För särvux finns ingen rapportering om betyg och studieavbrott.

6.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi)

Sammanfattande slutsatser

Antalet studerande inom sfi fortsätter att minska efter den stora
volymen läsåret 1994/95 då ett stort antal flyktingar från det forna
Jugoslavien blev kommunplaccrade. De flesta kommuner anordnar sfi
i egen regi, oftast i anslutning till den kommunala vuxenutbildningen.
Andelen privata utbildningsanordnare inom sfi har visat en svag
ökning sedan läsåret 1998/99.

Andelen studerande som uppnått sfi-nivån har ökat läsåret
1999/2000 och andelen studieavbrott har minskat.

Nationella mål

Svenskundervisning för invandrare (sfi) skall enligt skollagen
(1995:1100) ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska
språket och om det svenska samhället.

154

Måluppfyllelse och kvalitet

Varje kommun är skyldig att erbjuda sfi till de personer som saknar
grundläggande kunskaper i svenska språket från och med andra halvåret
det år de fyller sexton. Sfi är en skolform där de studerande kan börja och
sluta utbildningen när som helst under året.

Undervisningen skall kunna påbörjas så snart som möjligt.
Kommunerna är skyldiga att erbjuda sfi senast inom tre månader från det
att den nyanlända invandraren folkbokförts i en kommun. Riktvärdet för
undervisningens omfattning i tid är 525 timmar. Detta värde får under-
eller överskridas beroende på hur mycket undervisning den studerande
behöver för att uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen för sfi.
Eftersom deltagaren börjar studierna på sin språkliga nivå och avslutar
dem när målen för utbildningen har uppnåtts, kan studietiden variera
kraftigt. För att bedöma resultaten i sfi måste därför en grupp studerande
som börjat under samma tidsperiod följas under relativt lång tidsperiod.

Av Integrationsverkets rapport 2000:05 Kommunernas introduktions-
verksamhet för nyanlända invandrare framgår att 97 procent av de 113
kommuner som deltagit i undersökningen tillhandahåller sfi inom tre
månader. Av denna utredning framgår vidare att flertalet kommuner
delar in deltagarna efter utbildningsnivå. Endast fyra kommuner anger att
de inte gör någon särskild indelning.

Riksdagens revisorer har nyligen i rapporten Språk och arbete (RR:
2000/01:3) granskat sfi och arbetsmarknaden för invandrare. Revisorerna
påpekar att en stor andel lärare saknar utbildning i svenska som andra-
språk och att enbart hälften av de studerande når sfi-nivån. I rapporten
har revisorerna vidare påtalat att äldre studerande med kortare skolbak-
grund klarar sfi sämre och att män avslutar studierna med sfi-betyg i
lägre utsträckning än kvinnor. Den språkliga bakgrunden spelar dock
mindre roll för resultatet.

Skr. 2000/01:102

Tabell 6.18 Studieresultat i sfi

Procentuell andel

Studieresultat läsår 1999/2000 för deltagare
som påbörjade studierna.

Läsåret

1997/98

Läsåret

1998/99

Läsåret

1999/2000

Avslutat med sfi-nivå

38

31

15

Avslutat utan sfi-nivå

6

4

2

Avbrutit utbildningen

45

42

23

Fortsätter utbildningen

11

23

60

/fa//a Skolverket

Av de deltagare som påbörjade sina sfi-studier läsåret 1997/98 hade 38
procent uppnått sfi-nivån t.o.m. läsåret 1999/2000, 6 procent avslutade
utan godkänd sfi-nivå, 45 procent avbröt studierna och 11 procent
fortsatte att studera även under läsåret 1999/2000. Av de deltagare som
påbörjade sina studier 1999/2000 uppnådde 15 procent sfi-nivån under
samma läsår och 60 procent fortsatte sina sfi-studier.

Skäl till avbrotten är bl.a. arbete, andra studier, sjukdom eller barn-
ledighet. I mer än hälften av avbrotten är orsaken inte känd eller
registrerad.

Variationen mellan enskilda kommuner i andelen studerande som
godkänts efter i genomsnitt två och ett halvt år är stor. Invandrare med
den allra kortaste tidigare utbildningen måste i allmänhet delta i läs- och

155

skrivinlärning inom grundläggande vuxenutbildning innan de börjar sfi-
studier eller parallellt med dessa. Av nybörjarna läsåret 1997/98 hade 16
procent enbart 6 års tidigare skolutbildning. Nationella prov i sfi ut-
arbetas årligen som stöd för lärarnas bedömning av de studerandes
studieprestationer. Det kan dock fortfarande finnas såväl bedömnings-
skillnader som kvalitetsskillnader i undervisning som tillsammans med
olikheter i rapporteringsrutiner kan förklara variationen i resultat mellan
kommuner.

Personal

Antalet lärare omräknat till heltidstjänster läsåret 2000/01 var 1 123, en
minskning med 0,6 procent jämfört med föregående läsår.

Av lärarna hade 80 procent en pedagogisk utbildning läsåret 2000/01,
något lägre än läsåret 1999/00. En stor andel lärare saknar utbildning i
svenska som andraspråk. Inom sfi, som bedrivs i kommunal regi, är
andelen lärare med pedagogisk utbildning något högre än inom övrig
vuxenutbildning. I verksamhet, som lagts ut på annan anordnare än
kommunen, är andelen däremot lägre än inom övrig vuxenutbildning.

Kostnader och prestationer

Kommunens totala kostnader för sfi 1999 var 604 miljoner kronor, vilket
är en ökning med ungefär 70 miljoner kronor jämfört med 1998. Enligt
Skolverket var de kostnader som tidigare redovisats för 1998 dock
underskattade med omkring 40 miljoner. Kostnadsökningen för 1999 kan
därför uppskattas till ungefär 5 procent. Samtidigt har antalet
heltidsstuderande minskat något från läsåret 1998/99 till läsåret
1999/2000.

Skr. 2000/01:102

156

Skr. 2000/01:102

Tabell 6.19 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal
deltagare läsåret 1995/96 t.o.m. läsåret 1999/2000

Läsår
Studieanordnare

Antal
Kommuner

Antal studie-
anordnare

Antal
deltagare

1995/96 totalt

276

309

51486

Kommun

259

267

45 995

Studieförbund

18

20

2 796

Annan

19

22

2 695

1996/97 totalt

268

306

41134

Kommun

255

273

37 550

Studieförbund

12

14

1 521

Annan

13

19

2 063

1997/98 totalt

255

288

35 746

Kommun

245

260

32 421

Studieförbund

9

10

1 007

Annan

16

18

2 318

1998/99 totalt

246

267

34 701

Kommun

234

243

30 866

Studieförbund

10

11

1 384

Annan

12

13

2 451

1999/2000 totalt

242

262

34115

Kommun

229

237

29 876

Studieförbund

11

12

1 466

Annan

13

13

2 773

Källa-, Skolverket

Flertalet kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast i anslutning till den
kommunala vuxenutbildningen. Andelen kommuner som lägger ut verk-
samheten på annan anordnare, t.ex. folkhögskola, studieförbund eller
privata utbildningsanordnare, minskade från ca 14 procent läsåret
1994/95 till 10 procent läsåret 1999/2000. Andelen som studerar hos
annan anordnare än kommunen uppgick läsåret 1999/2000 till 12 pro-
cent.

Antalet studerande i sfi kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett
stort antal flyktingar från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade.
Från detta läsår till läsåret 1999/2000 har deltagarantalet minskat med 44
procent. Andelen kvinnor läsåret 1999/2000 var 60 procent. Drygt 33
procent av sfi-deltagama var flyktingar.

Det är inte ovanligt att personer som deltar i sfi samtidigt deltar i
grundläggande vuxenutbildning. I sådana fall händer det att kommunerna
redovisar hela kursen som grundläggande vuxenutbildning. Följden av
detta blir en viss underrapportering av antalet studerande och elevtimmar
i sfi. Framför allt kan antalet elevtimmar som redovisas därför vara
underskattade.

157

Skr. 2000/01:102

7       Kollektivtrafik och färdtjänst

7.1       Kollektivtrafik

Sammanfattande slutsatser

Kollektivtrafiken är ett viktigt instrument i arbetet för ett långsiktigt
hållbart transportsystem. Det är därför angeläget med en ökad andel
kollektivt resande. I den lokala och regionala kollektivtrafiken
genomförs drygt 1 miljard resor per vilket motsvarar en knapp tiondel
av det totala resandet i landet. Utvecklingen pekar mot att
kollektivtrafikens andel av resandet minskar. Åtgärder måste därför
vidtas för att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft. För detta krävs
en kraftsamling av statliga, kommunala och privata aktörer på
kollektivtrafikområdet. Den lokala och regionala kollektivtrafiken
omsätter cirka 15 miljarder kronor per år.

Nationella mål

Del övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en sam-
hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för
medborgarna och näringslivet i hela landet (prop,1997/98:56,
bet. 1997/98: TU10, skr. 1997/98:266). Det övergripande målet preciseras
i delmålen: ett tillgängligt transportsystem, en hög transportkvalitet, en
säker trafik, en god miljö samt en positiv regional utveckling.

1 propositionen anförs bl.a. att det krävs åtgärder för att motverka en
utveckling där allt deltagande i samhällslivet förutsätter tillgång till bil.
En ökad andel kollektivt resande är en viktig komponent i arbetet med att
utforma ett ekologiskt, ekonomiskt och socialt långsiktigt hållbart
transportsystem. Kollektivtrafikens konkurrenskraft behöver därför öka.
Regeringen pekar bl.a. på behov av ökad samverkan mellan transports-
lagen och ökad kundorientering för att nå detta mål.

Kommunernas ansvar begränsar sig till den lokala och regionala
kollektivtrafiken enligt lagen om ansvar för viss kollektivtrafik
(1997/98:734). Med kollektivtrafik avses i det följande den lokala och
regionala kollektivtrafiken.

Måluppfyllelse och kvalitet

Det kollektiva resandets omfattning och dess andel av det totala
persontransportarbetet är de viktigaste indikatorerna på kollektivtrafikens
konkurrenskraft gentemot bilen och hur väl den bidrar till de transport-
politiska målen och målet om ett långsiktigt hållbart transportsystem.
Antalet resor med kollektivtrafiken har varit relativt konstant under andra

158

halvan av 1990- talet. År 1998 utfördes drygt en miljard resor eller drygt Skr. 2000/01:102
8 procent av det totala antalet resor. Antalet kollektiva resor per invånare
har också varit relativt konstant under 1990-talets senare hälft.

Genomsnittet på 119 resor per invånare och år döljer dock stora regionala
variationer. Under 1998 gjordes 62 kollektiva resor per invånare och år
utanför Stockholms län, medan antalet resor per invånare och år i
Stockholm var hela 344 stycken. Det kollektiva resandet ökar i
storstadsregionerna medan det är oförändrat eller minskar i resten av
landet. Med undantag för Stockholms län så har busstrafiken i landet
minskat med drygt 4 procent i tätort och med ca 3 procent på landsbygd
mellan 1997 och 1998.

Kollektivtrafiken med buss, spårvagn, tunnelbana och pendeltåg står
för knappt 8 procent av det totala persontransportarbetet. Drygt 10 pro-
cent av kvinnornas transportarbete utförs med kollektiva färdmedel, jäm-
fört med endast drygt 5 procent av männens transportarbete.

Tillgänglighet för funktionshindrade och äldre har förbättrats den
senaste tioårsperioden, framförallt genom införande av servicelinjer samt
låggolvsbussar i tätortstrafik. År 1998 uppskattas 60 procent av fordonen
i tätortstrafik ha lågt golv eller låg entré. Tillgängligheten har också för-
bättrats genom bättre information.

Kollektivtrafiken bidrar till uppnåendet av miljömålen, främst genom
att den minskar behovet av att använda bil. Kollektivtrafiken i sig har
också blivit mer miljövänlig, genom användandet av bättre motorer och
bränslen. Idag körs de flesta av de bussar, som går i lokal och regional
kollektivtrafik på diesel av miljöklass 1.

Det är betydligt säkrare att åka kollektivt än att åka bil. Under senare
år har ett fåtal personer dödats i buss som följd av en trafikolycka.

Kollektivtrafiken underlättar ett liv på landsbygden även om beroendet
av bil är större där än i andra delar av landet. Kollektivtrafiken har också
en stor betydelse för vidgandet av arbetsmarknadsregionema. Det har i
stor utsträckning skett genom satsningar på regionaltåg som möjliggör
relativt långa och snabba resor.

Enligt den s.k. Kollektivtrafikbarometem 2000 är mer än hälften av
befolkningen nöjd med kollektivtrafiken och en tiondel missnöjd med
densamma. Tre av fyra tycker det är tryggt att åka kollektivt. Personal
och fordon ges höga betyg medan kritiken framförallt rör företagens brist
på lyhördhet och dålig information vid störningar i trafiken. En tredjedel
av svenska folket anges sakna kunskaper om kollektivtrafiken.
Branschen behöver bli bättre på att marknadsföra och att skapa intresse
för kollektivtrafiken.

Kollektivtrafiken är ett viktigt instrument i arbetet för ett långsiktigt
hållbart transportsystem Det i stort sett, undantag finns dock, stagnerade
kollektiva resandet är emellertid oroande. Åtgärder måste därför vidtas
för att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft.

Kostnader och prestationer

Kostnaden för den lokala och regionala kollektivtrafiken 1999 var enligt
Vägverket 15,2 miljarder kronor. Över hälften utgörs av kostnader för
kollektivtrafiken i Stockholms län. I fasta priser har kostnaden sjunkit

159

med ett per procent de senaste fem åren. Kommunernas och landstingens
direkta stöd till trafikhuvudmännen uppgick till 6,4 miljarder kronor,
vilket motsvarar 42 procent av kostnaden för trafiken. Till detta kommer
köp av skol-, sjuk- och färdtjänstresor. Om man undantar Stockholms län
så har kommunernas andel av finansieringen ökat så att de i genomsnitt
betalar nästan en och en halv gånger så mycket till kollektivtrafiken som
landstingen gör.

Huvuddelen av den lokala och regionala kollektivtrafiken upphandlas,
vilket har medfört stora kostnadsbesparingar för trafikhuvudmännen.
Marginalerna för operatörerna har samtidigt sjunkit kraftigt. De senast
kända upphandlingarna har dock visat på betydande höjningar av kost-
naderna för trafiken. Till en del beror detta på höjningen av fordons- och
diesel skatten. Sänkningen av mervärdesskatten på persontrafikresor från
12 till 6 procent, sänkningen av arbetsgivaravgiften samt återföringen av
fordonsskatten innebär dock att skatteförändringarna sammantaget har
medfört en sänkning av skattebelastningen på kollektivtrafiken. Staten
har därmed bidragit till en ökat handlingsutrymme för att sänka taxor,
öka utbudet eller höja kvaliteten i kollektivtrafiken. Emellertid har andra
kostnader, framförallt för personal, ökat så mycket att det för många
trafikhuvudmän ändå handlar om en kamp att försöka bibehålla dagens
utbud och taxor. I flera län kommer det att bli fråga om både minskat
utbud och höjda taxor.

Vägverket tog 1998 fram ett Nationellt program för kollektivtrafik på
väg, för åren 1998-2007. Det följs nu av regionala åtgärdsprogram. Till
kollektivtrafikens utveckling har även Kommunikationsforsknings-
beredningen bidragit genom en omfattande forsknings-, utvecklings- och
demonstrationsverksamhet. Spridningen av forskningsresultat och goda
exempel utgör dock ett problem.

Skr. 2000/01:102

7.2 Färdtjänst

Sammanfattande slutsatser

Färdtjänstens omfattning har minskat något från 1998 till 1999.
Antalet färdtjänstberättigade har minskat med cirka en procent till
cirka 405 000 personer under 1999. Antalet färdtjänstresor har
samtidigt minskat med 2 procent till 14 miljoner resor. En bidragande
orsak kan vara att kommunerna har tenderat att skärpa reglerna för rätt
till färdtjänst respektive rätt till ledsagare. Antalet resor per färdtjänst-
resenär varierar mycket kraftigt mellan kommunerna. Färdtjänst-
resenärer gör i snitt 35 resor per person och år. Variationen är mycket
stor. Kommunernas nettokostnad för färdtjänsten är drygt 2 miljarder
kronor per år. Resenärerna betalar egenavgifter på ca 300 miljoner
kronor per år.

Antalet resor med riksfärdtjänst har ökat med cirka 8 procent till
knappt 100 000 resor per år. Kostnaden för riksfärdtjänsten är mindre
än 100 miljoner kronor per år.

160

Nationella mål

Skr. 2000/01:102

Enligt lagen om färdtjänst (1997:736) skall denna service bereda dem,
som på grund av varaktiga funktionshinder har väsentliga svårigheter att
förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikations-
medel, möjlighet att resa med särskilt anordnade transporter. I första
hand gäller det resor inom den egna kommunen. Riksfärdtjänsten
(1997:735) skall möjliggöra resor mellan kommuner för personer som till
följd av ett stort och varaktigt funktionshinder måste resa på ett särskilt
kostsamt sätt. Ändamålet med resan skall vara rekreation, fritids-
verksamhet eller annan enskild angelägenhet. Färdtjänst och riksfärd-
tjänst skall inte längre primärt behandlas som en form av bistånd för att
uppnå skälig levnadsnivå eller på annat sätt vara en del av socialtjänsten.
Även om servicen alltjämt är ett uttryck för social omsorg skall den i
huvudsak behandlas som en trafikpolitisk fråga i syfte att bidra till en
tillfredsställande trafikförsörjning också för funktionshindrade. Det är ett
uttryck för att alla samhällssektorer skall ta ansvar för sin anpassning till
funktionshindrades behov.

Genom nya lagar om färdtjänst och riksfärdtjänst, som trädde i kraft
den 1 januari 1998, har kommuner och landsting fått möjligheten att
hantera färdtjänst och riksfärdtjänst genom trafikhuvudmannen. På så sätt
har ett ekonomiskt incitament skapats för en anpassning av kollektiv-
trafiken till funktionshindrades behov. För att påskynda utvecklingen
beslöt riksdagen att avsätta ett statsbidrag på 1,5 miljarder kronor till
åtgärder för en mer tillgänglig kollektivtrafik.

Måluppfyllelse och kvalitet

Regeringen gav hösten 1998 Vägverket m.fl. i uppdrag att genomföra en
utvärdering av handikappolitiken inom transportområdet. Här ingick
även att utvärdera färdtjänsten. Hösten 2000 redovisade Vägverket en
första delrapport från sin utvärdering av färdtjänsten. Den behandlar
färdtjänsten ur ett producentperspektiv. Uppgifterna nedan är hämtade ur
denna rapport samt ur rapporten Färdtjänst och Riksfärdtjänst utgiven av
Statens institut för kommunikationsanalys 1998.

Vägverket konstaterar att kommunerna i allmänhet har varit mer aktiva
när det gäller att införa mer restriktiva bedömningar än att genomföra
åtgärder som förbättrar kollektivtrafiken och gatumiljön så att behovet av
färdtjänstresor kan minska. Hittills har endast ett fåtal kommuner
överlåtit färdtjänsten till trafikhuvudmannen.

Ungefär tre fjärdedelar av kommunerna har i något avseende förändrat
regelverket för färdtjänsten i något avseende sedan den 1 januari 1998.
Hälften av kommunerna har infört en striktare tolkning av skälen för till-
stånd till färdtjänst och tillämpning av rätten till ledsagare. Egenavgiften
för en färdtjänstresa har förändrats i en knapp tredjedel av kommunerna.

Samtliga kommuner har utbildat sina handläggare om de nya lagarna
för färdtjänst och riksfärdtjänst. Informationen om reglerna har för-
bättrats men de flesta kommuner saknar information som är särskilt
anpassad till olika grupper av funktionshindrade. Endast 20 procent av
kommunerna har upprättat en trafikförsöijningsplan för färdtjänsten.

161

6 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 102

Det är stor skillnad mellan kommunerna när det gäller tillämpningen
av lagen om färdtjänst. En fjärdedel av kommunerna begränsar antalet
färdtjänstresor. De flesta begränsar resans längd, även om allt fler kom-
muner tillåter färdtjänstresor inom hela länet. Vanliga skärpningar av
villkoren är ökade krav på samåkning och en striktare tolkning av rätten
till ledsagare.

Under våren 2001 kommer Vägverket att redovisa en rapport om färd-
tjänsten ur ett konsumentperspektiv. Då finns underlag för en bättre
analys av färdtjänstens måluppfyllelse och kvalitet.

Kostnader och prestationer

Den sista december 1999 hade drygt 405 000 av totalbefolkningen
tillstånd att använda färdtjänst. Andelen färdtjänstberättigade har minskat
från 5,1 procent 1990 till 4,6 procent 1999. Av de färdtjänstberättigade
var 52 procent 80 år eller äldre, drygt 29 procent var mellan 65 och 79 år
och ca 19 procent yngre än 65 år. Av de färdtjänstberättigade använde 77
procent färdtjänst under 1999. Andelen varierar mellan 20 och till 100
procent i de olika kommunerna. Cirka 55 procent av kvinnor 80 år och
äldre har färdtjänst, jämfört med 35 procent av männen i samma ålders-
grupp.

Under 1999 företogs drygt 14 miljoner enkelresor med färdtjänst,
vilket är nästan 2 procent färre än året innan. 1 genomsnitt gjordes ca 35
cnkelresor per färdtjänstresenär, vilket är en minskning med cirka 10
procent sedan 1994. Om man jämför på kommunnivå blir skillnaden så
stor som mellan 3 och 124 resor per färdtjänstresenär. Resandet med
riksfärdtjänst 1999 har ökat med drygt 8 procent jämfört med 1998.
Under 1999 gjorde 23 000 personer 97 000 enkelresor med riksfärdtjänst.

Vägverket uppskattar att kommunernas bruttokostnad för färdtjänsten
uppgår till 2,4 miljarder kronor per år. Riksfärdtjänsten kostar mindre än
100 miljoner kronor per år. En fjärdedel av kommunerna anger att kost-
naden har sjunkit tack vare ökad samordning, upphandling i konkurrens
och kortare resor. En fjärdedel har angett att kostnaden har ökat på grund
av kommundelning, allmän prisutveckling på transporter samt fler och
längre resor.

Resenärerna betalar cirka 15 procent av bruttokostnaden i egenavgifter
vilket motsvarande ca 300 miljoner kronor per år. Egenavgiftens andel av
bruttokostnaden har minskat i samtliga regioner mellan åren 1995 och
1999.

Skr. 2000/01:102

162

Skr. 2000/01:102

8 Folkbibliotek

Sammanfattande slutsatser

Generellt sett fortsätter rationaliseringen av folkbiblioteksverk-
samheten. Under 1999 har utvecklingen mot allt färre filialbibliotek
fortsatt samtidigt som även antalet besök, medielån och anställda har
minskat. Medieutbudet har totalt sett ökat under 1999. Det finns en
risk för att tillgängligheten till folkbibliotek har försämrats för många
människor. I första hand gäller det bam, äldre och funktionshindrade
för vilka närheten är väsentlig för tillgängligheten.

Nationella mål

Bestämmelser om det allmänna biblioteksväsendet regleras i biblioteks-
lagen (1996:1596). Lagen trädde i kraft den 1 januari 1997 och slår fast
vissa bärande principer för kommunernas folkbiblioteksverksamhet, som
avgiftsfria boklån och tillgänglighet för alla. Varje kommun skall ha
folkbibliotek och i varje län bör det även finnas ett länsbibliotek. Det
skall dessutom finnas lämpligt fördelade skolbibliotek inom grundskolan
och gymnasieskolan.

Målsättningen och det grundläggande uppdraget anges i 2 §: ”Till
främjande av intresse för läsning och litteratur, information, upplysning
och utbildning samt kulturell verksamhet i övrigt skall alla medborgare
ha tillgång till ett folkbibliotek. Folkbiblioteken skall verka för att
databaserad information görs tillgänglig för alla medborgare.” I 7 § slås
ansvarsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner fast.
Kommuner ansvarar för folk- och skolbiblioteksverksamheten och
landstingen ansvarar för länsbiblioteken och för biblioteken vid hög-
skolor med landstingskommunalt huvudmannaskap. Staten ansvarar för
övriga högskolebibliotek och för lånecentralerna.

Måluppfyllelse och kvalitet

Nedanstående uppgifter baseras på den folkbiblioteksstatistik, senast från
1999, som vaije år produceras av Statistiska Centralbyrån och Statens
kulturråd.

Antalet bibliotek, bokbussar och anställda

Antalet huvudbibliotek ökade 1999 i och med att Nykvarn blev en egen
kommun. Under 1999 fanns totalt 1 472 folkbibliotek inkluderande
huvudbibliotek och filialbibliotek. I ett flertal kommuner fanns endast ett
bibliotek. Av samtliga huvudbibliotek var 39 integrerade med skol-
bibliotek. Antalet biblioteksfilialer som var integrerade med skol-

163

bibliotek uppgick till 500, vilket är 21 stycken fler än föregående år. Skr. 2000/01:102
Antal bokbussar i den kommunala biblioteksverksamheten var 103 under

1999. I flera fall delades emellertid en bokbuss av flera kommuner.
Antalet bokbussar som var verksamma i mer än en kommun uppgavs
1999 vara 15 stycken. 111 av landets kommuner hade 1999 bokbuss-
verksamhct.

Tabell 8.1 Antal filialbibliotek, bokbussar och anställda 1990, 1996-1999

1990

1996

1997

1998

1999

Filialbibliotek

1 447

1253

1 219

1 202

1 183

Bokbussar

141

113

102

104

103

Personal

(årsverken)

6 167

5 287

5 228

5 186

4 891

Kä/ta-, Statistiska meddelanden

Mellan åren 1998 och 1999 har enligt statistiskt material 19 filialer lagts
ned. Sedan 1990 har därmed det svenska folkbiblioteksnätet minskat med
sammanlagt 264 biblioteksfilialer och 38 bokbussar.

Under 1999 utförde personalen vid de kommunala folkbiblioteken
4 891 årsverken (alla tjänster omräknade till heltidstjänster). Personalen
har minskat något varje år under hela 1990-talet, den kraftiga
minskningen mellan 1998 och 1999 beror dock delvis på att uppgifter om
länsbibliotekens verksamhet inte längre ingår i statistiken. Antalet
årsverken utförda av bibliotekarier minskade 1999 från 2 382 till 2 304.
Samtidigt framgår det av statistiken att det finns kommuner med
folkbibliotek helt i avsaknad av personal med bibliotekarieutbildning.

I förarbetena till bibliotekslagen (prop. 1996/97:3) betonade regeringen
vikten av fackutbildad personal. Fackutbildad personal på folk-
biblioteken är nödvändig för att intentionen med bibliotekslagen, att
garantera alla medborgare god biblioteksservice, skall uppfyllas.

Medieutbud och utlåning

Folkbiblioteken köpte in fler nya böcker 1999 jämfört med 1998, ca en
tredjedel av de nyinköpta böckerna var barnböcker. Detta är en något
större andel än för föregående år. Nyförvärven av audiovisuella medier
(AV-medier) har minskat jämfört med föregående år. AV-medier utgörs
bl.a. av talböcker, kassettböcker, CD-skivor, musikkassetter och video-
gram. Av betydelse för den positiva utvecklingen för barnlitteraturen är
sannolikt det nya statsbidrag som infördes 1997 och som innebär att
kommunerna har möjlighet att ansöka om bidrag för inköp av främst
bam- och ungdomslitteratur till folk- och skolbibliotek. Totalt 250
ansökande kommuner uppfyllde under 1999 de villkor som gäller för
stödet, bl.a. att den ansökande kommunen inte sänker sina bokanslag. Av
statsbidraget på totalt 25 miljoner kronor har 45 procent fördelats till
folkbiblioteken, resterande till skolbibliotek.

164

Skr. 2000/01:102

Tabell 8.2 Folkbibliotekens mediebestånd och nyinköp av böcker

Är

Medie-
bestånd
totalt
(1000-tal)

därav bok-
bestånd
(1000-tal)

AV-medier
(1000-tal)

Nyinköp
av böcker
(1000-tal)

därav
barnboks-
inköp

Antal nya böcker
per 1 000 inv.

1995

46 497

44 177

2 321

1 902

33%

215,2

1996

46 052

43 711

2 340

1 852

29%

209,4

1997

46 098

43 659

2 439

1 858

31%

210,0

1998

46 366

43 832

2 534

1 917

33%

216,5

1999

46 670

44 102

2 568

1 999

34%

225,6

Källa. Statistiska meddelanden

Mediebeståndet på landets folkbibliotek som har ökat kontinuerligt sedan
1996 fortsätter att öka i antal volymer. Antalet nya böcker per 1 000
invånare har ökat för tredje året i rad.

Tabell 8.3 Folkbibliotekens utlåning totalt och per Invånare

År

Antal
medielån
totalt
(1000-tal)

därav
boklån
(1000-tal)

AV-medier
(1000-tal)

Andel
utlån.
Barnlitt.

Medie-
lån/inv.

Barnbo ks-
lån/barn

1995

77 275

70 355

6 920

42%

8,7

20,0

1996

81 168

73 348

7 820

42%

9,2

21,0

1997

80 479

72 345

8 134

41 %

9,1

20,5

1998

80 901

72 098

8 804

42%

9,1

21,0

1999

79 413

70 259

9 154

42%

9,0

21,0

Källa-, Statistiska meddelanden

Utlåningen av AV-medier visar på en positiv utveckling. Boklånen har
däremot minskat för tredje året i rad, med 2,6 procent mellan 1998 och
1999. Antalet mediclån per invånare varierar över landet. Flest boklån
görs i de små och mellanstora kommunerna medan antalet lån är lägre i
de befolkningsmässigt största kommunerna. Vad avser AV-medier är
antalet lån större i de största och medelstora kommunerna än i de allra
minsta kommunerna. Musikfonogram är den typ av AV-medier som
lånas mest.

Det finns oroande tecken på att målsättningen i bibliotekslagen inte
uppnås och att den unika svenska bibliotekstraditionen ifrågasätts. Med
ett krympande biblioteksnät finns det risk för att tillgången till
folkbibliotek försämrats för många människor. Det gäller framför allt
bam, gamla och funktionshindrade där just närheten till biblioteket är
väsentlig för tillgängligheten.

Kostnader och produktivitet

De kommunala bibliotekens driftkostnader uppgick under 1999 till

2,9 miljarder kronor, vilket motsvarar 325 kronor per invånare.

Kostnaderna omräknat i fasta priser har ökat med 0,6 procent jämfört
med 1998. Bibliotekens investeringsutgifter ökade samtidigt med
8,6 procent omräknat i fasta priser.

165

7 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 102

Skr. 2000/01:102

Tabell 8.4 Driftkostnader samt investeringsutgifter

Tusental kronor, löpande priser

1995

1996

1997

1998

1999

Driftkostnader totalt

2 666 706

2 761 491

2 836 778

2 896 147

2 883 153

därav medier

341 178

342 210

354 570

370 709

372 315

därav personal

1 258 256

1 311 707

1 358 524

1 394 225

1 403 692

därav lokaler

674 553

693 759

703 324

693 407

693 611

därav övrigt

392 719

413 815

420 360

437 806

413 535

Investeringar

57 546

68 535

80 074

78 009

83 568

Kållz. Statistiska meddelanden

Folkbiblioteken är den mest besökta kulturinstitutionen. Omkring 67
procent av befolkningen besöker årligen ett bibliotek. Antalet besök har
under en period ökat, även om statistiken för 1999 visar på en minskning
jämfört med året innan, en ökning som sammanfaller med att allt fler
studerar i vuxen ålder.

I likhet med året innan hade det genomsnittliga huvudbiblioteket under
1999 öppet 44 timmar per vecka och den genomsnittliga filialen 16
timmar. Huvudbiblioteken beräknas sammanlagt ha tagit emot
47,5 miljoner besök under året. Antalet besök har därmed enligt
statistiskt material minskat jämfört med året innan. I kommuner med
färre än 15 000 invånare gjordes i genomsnitt 138 besök per 1 000
invånare medan man i de största kommunerna noterade endast 51 besök
per 1 000 invånare.

Den långsiktiga trenden ser ut att hålla i sig. Antalet bibliotek och
bibliotekarier fortsätter att minska samtidigt som antalet låntagare och
besökare har ökat under andra hälften av 1990-talet, även om det skett en
viss minskning under 1999. Allt färre bibliotek och bibliotekarier ger
service till ett ökat antal låntagare och besökare.

166

Skr. 2000/01:102

9      Nyanlända invandrare, integration och

storstadspolitik

9.1      Nyanlända invandrare och integration

Sammanfattande slutsatser

Integrationspolitikens mål är lika rättigheter, skyldigheter och möjlig-
heter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Introduktions-
målen för nyanlända invandrare är att de skall kunna skaffa sig en god
grund för självförsörjning och det fortsatta livet i Sverige.

Kommunernas introduktionsverksamhet är otillräcklig när det gäller
individualiserad introduktion och samverkan med andra aktörer.
Introduktionsmålen för nyanlända invandrare är kända hos nästan alla
med ansvar för introduktionen i kommunerna. Möjligheten att ge
introduktionsersättning i stället för socialbidrag utnyttjas ännu av en
minoritet av kommunerna. De kommuner som har introduktions-
ersättning omfattar dock ca 75 procent av flyktingmottagandet 2000.

Statens utgifter för ersättning till kommunerna för flyktingmottag-
andet har minskat väsentligt under de senaste fem åren. År 2000 upp-
gick statsbidraget för flyktingmottagandet till ca 1,9 miljarder kronor.

Kostnaderna för socialbidrag och introduktionsersättning har
generellt sett fortsatt att minska under 2000, främst till följd av min-
skad arbetslöshet men också på grund av att flyktinginvandringen
relativt sett minskat sedan 1995. Arbetslöshetstal och sysselsättnings-
grad bland personer med utländsk bakgrund har förbättrats i snabbare
takt, jämfört med hela befolkningen, under perioden 1996 till 2000.

Kommunernas kostnader för flyktingar mottagna 1995 och 1996
visar ett genomsnittligt underskott på ca 350 respektive ca
240 miljoner kronor över en genomsnittlig tid av tre och ett halvt år
efter mottagandet.

Under 2000 bosatte sig totalt ca 11 800 flyktingar i landets kom-
muner, vilket är en ökning med ca 2 800 personer jämfört med 1999
och nästan i nivå med 1998.

Nationella mål

Integrationspolitikens mål är

-  lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett
etnisk och kulturell bakgrund.

-  en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund samt

-  en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt
och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i
och medansvariga för.

Den kulturella och etniska mångfalden i samhället bör tas som ut-
gångspunkt för den generella politikens utformning och genomförande

167

på alla samhällsområden och nivåer. Säråtgärder som riktar sig till Skr. 2000/01:102
invandrare som grupp bör begränsas till insatser och åtgärder som kan
behövas under den första tiden i Sverige. Sådana åtgärder bör i större
utsträckning utgå från individens behov och förutsättningar.

lntegrationsverket har utifrån dessa intentioner formulerat syfte och
mål för introduktionsinsatscr under den första tiden. Samhällets stöd och
insatser under introduktionen till nyanlända invandrare skall ge en god
grund för möjligheten att bli självförsörjande och delaktig i samhälls-
livet. Efter avslutad introduktion skall den nyanlände ha kunskaper om
svenska förhållanden, samt allmänna och specifika kunskaper i svenska
språket relaterade till sin kompetens, förutsättningar och livssituation.

Måluppfyllelse och kvalitet

lntegrationsverket, som inrättades den 1 juni 1998, ansvarar för att
integrationspolitiska mål och synsätt får genomslag på olika samhälls-
områden och för att stimulera integrationsprocesserna i samhället. Verket
följer kontinuerligt upp och medverkar till att utveckla kommunernas
introduktionsverksamhet för skyddsbehövande och övriga nyanlända
invandrares behov av samhällets stöd, och skall medverka till att verk-
samheten utvecklas och förbättras. lntegrationsverket har under 2000
också haft i särskilt uppdrag att, i samverkan med Svenska
Kommunförbundet och berörda statliga myndigheter, undersöka hur den
statliga ersättningen för flyktingmottagande täcker kommunernas
kostnader för flyktingar mottagna åren 1995 och 1996. Liknande upp-
följningar har gjorts för flyktingar mottagna sedan 1991.

Kommunernas introduktionsverksamhetför nyanlända invandrare

lntegrationsverket har ett särskilt ansvar för att kontinuerligt följa upp
kommunernas introduktion för nyanlända invandrare. 1 maj 2000 presen-
terade verket, i samarbete med Statistiska Centralbyrån, en kartläggning
av kommunernas introduktionsverksamhet för nyanlända invandrare
(Intcgrationsverkets rapportserie 2000:5). Kartläggningen omfattar svar
från 113 kommuner som tagit emot minst sju flyktingar under tiden
januari till oktober 1999.

Tidigare uppföljningar har visat att det finns brister i kommunernas
introduktionsverksamhet. Främst har det gällt en låg grad av individua-
lisering av introduktionen och för lite samverkan mellan olika aktörer i
introduktionen.

Alla kommuner uppger att flyktingar och övriga skyddsbehövande som
omfattas av den statliga ersättningen får introduktion. I hälften av
kommunerna får en nyanländ anhörig introduktion även om kommunen i
fråga inte får någon statlig ersättning. I var tredje kommun är
introduktionen högst fyra timmar per dag medan den i var fjärde
kommun i genomsnitt är minst sju timmar per dag.

Den 1 januari 1993 infördes en ny lag (1992:1068) om introduktions-
ersättning. Lagen gjorde det möjligt för kommunerna att utbetala
introduktionsersättning i stället för socialbidrag till flyktingar och andra
som omfattas av det kommunala flyktingmottagandet under tiden de

168

genomgår introduktionsprogram. Denna ersättningsform rekommenderas Skr. 2000/01:102
också av lntegrationsverket. Om ersättningen handläggs utanför social-
tjänsten, ligger över socialbidragsnivån och prövas i mer schabloniserad
form, uppstår incitament för individen själv att på olika sätt påverka sin
ekonomi, t.ex. genom att hitta en bostad till lägre kostnad. Kart-
läggningen visar dock att i en majoritet av kommunerna är socialtjänsten
introduktionsansvarig förvaltning och att endast 46 av 113 kommuner
infört introduktionsersättning. Av dessa har 28 kommuner en ersättning
som är högre än socialbidragsnorm. I de kommuner som tillämpar
introduktionsersättning bor dock ca 75 procent av de flyktingar som fick
uppehållstillstånd under 2000.

I nästan alla kommuner känner förvaltningarna som ansvarar för
introduktionen till Integrationsverkets introduktionsmål för nyanlända
invandrare och i var fjärde kommun har målen till stor del påverkat
kommunens sätt att arbeta med introduktionen.

Individualisering av introduktionen

45 kommuner anger att det inte fanns någon möjlighet för de nyanlända
att välja inriktning på introduktionsprogrammet under 1999. I de 67
kommuner som angett att ett val är möjligt har detta samtidigt varit
begränsat till i genomsnitt tre olika inriktningar. Inom svenskunder-
visningen för invandrare (sfi) är det 30 procent av kommunerna som inte
delar in deltagarna efter förkunskaper. Endast i 26 kommuner har man
utbildningsnivåer för högskole- och uni versitetsutbildade.

Resultaten tyder på att det i färre än hälften av kommunerna kan finnas
en acceptabel grad av individualisering av introduktionen för nyanlända
invandrare. I majoriteten av kommunerna är det sannolikt fråga om en
alltför låg grad av individualisering i introduktionen.

Samverkan

Kommunerna har ansvar för att samordna introduktionsinsatsema för
nyanlända invandrare. Samverkan sker främst med arbetsförmedling och
anordnare av sfi. Nästan alla kommuner anser att samarbete mellan de
introduktionsansvariga och sfi-anordnare förekom i stor utsträckning
under 1999. I 70 procent av kommunerna ansåg man att samarbete före-
kom med arbetsförmedlingen. Samverkan med andra tänkbara aktörer
förekom i betydligt färre kommuner.

När det gäller arbetsförmedlingens roll i introduktionen konstateras att
i 62 kommuner har arbetsförmedlingen högst en mer sporadisk roll.
Endast i 26 kommuner deltar arbetsförmedlingen i början, vid flera
tillfällen under och i slutfasen av introduktionen. Resultatet tyder på att
samarbetet mellan introduktionsansvariga och arbetsförmedling kan för-
djupas i många kommuner.

Sammantaget tyder resultaten på att regeringens målsättning enligt
propositionen Sverige, framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik
till integrationspolitik (1997/98:16) om större individualisering i intro-
duktionen och en bättre samverkan mellan aktörerna, inte kan sägas vara
uppfyllt i en majoritet av kommunerna.

169

Utveckling av uppföljningsmetoder

lntegrationsverket har sedan 1999, i samarbete med Statistiska
Centralbyrån, påbörjat ett projekt i syfte att utveckla en nationell modell
för uppföljning av kommunernas introduktion för nyanlända invandrare.
I projektet ingår tre pilotkommuner där en modell för uppföljning av
introduktionen prövas. Ett viktigt inslag i modellen är hur nöjda
flyktingar själva är med sin introduktion. De resultat som hittills fram-
kommit visar att metoden sannolikt kan utgöra en viktig del såväl i det
framtida nationella uppföljningsarbetet som i kommunernas egna upp-
följningar av introduktionsrcsultaten.

Kommunspecifik information inför bosättning

lntegrationsverket skall tillsammans med Migrationsverket utveckla och
fördjupa informationen om bosättning till nyanlända. Informationen skall
belysa för- och nackdelar med att bosätta sig i en viss kommun eller
bostadsområde. Förutom den information myndigheterna själva ger och
utvecklar, har lntegrationsverket också uppmanat samtliga kommuner att
på lämpligt sätt informera om kommunens specifika introduktions-
program, t.ex. via kommunens hemsida. I uppföljningssyfte genomförde
verket i slutet av 2000 en enkätundersökning bland samtliga kommuner
med överenskommelse om flyktingmottagande samt kommuner med
stort flyktingmottagande utan överenskommelse. Av ca 130 kommuner
som ingick i undersökningen lämnade 98 svar. Svaren visar att 87
kommuner håller på att ta fram eller är klar med sin information och
avser att bl.a. sprida den via sin hemsida.

Kostnader och prestationer

Kostnader för socialbidrag och introduktionsersättning

Från och med den 1 januari 1993 har kommunerna möjlighet att bevilja
introduktionsersättning i stället för socialbidrag till flyktingar och andra
utländska medborgare som omfattas av det kommunala flyktingmot-
tagandet. Ett femtiotal kommuner har använt sig av denna möjlighet
under 2000.

Under 1999 fortsätter trenden med minskade kostnader för social-
bidrag och introduktionsersättning till följd av en fortsatt sjunkande
arbetslöshet. Flyktinghushållcns andel av utbetalda socialbidrag och
introduktionsersättning sjunker med ytterligare 1 procentenhet jämfört
med 1998 och utgör 14 procent för 1999.

I takt med de senaste tre årens förbättrade arbetsmarknadssituation har
kostnaderna för socialbidrag och introduktionsersättning minskat. Under
2000 var i genomsnitt drygt 34 000 utomnordiska medborgare arbetslösa
eller sysselsatta i arbetsmarknadspolitiska program. År 1999 var mot-
svarande tal 45 000 personer. För personer födda i Bosnien förbättrades
arbetsmarknadssituationen betydligt, både genom ökad sysselsättning
och också minskad arbetslöshet. Även för utländska medborgare från

Skr. 2000/01:102

170

afrikanska och arabisktalande länder skedde en påtaglig förbättring av
arbetsmarknadsläget.

Utomnordiska medborgare har haft en bättre utveckling av syssel-
sättningsgraden jämfört med hela befolkningen. Under perioden 1996 till
2000 har sysselsättningen ökat med ca 2,7 respektive 2 procentenheter
för samtliga män och kvinnor. Motsvarande för utomnordiska med-
borgare var 13 respektive 16,3 procentenheter. Den relativa arbetslös-
heten minskade totalt från 6,4 procent till 5,3 procent mellan 1999 och
2000. Motsvarande för personer födda utomlands var 12,7 respektive
10,9 procent.

Förutom en förbättrad arbetsmarknad kan det minskade bidrags-
beroendet bland flyktingar de senaste åren bero på minskad flykting-
invandring men också på en rent statistiskt effekt, dvs. att en person
endast registreras som flykting upp till tre och ett halvt år.

Skr. 2000/01:102

Diagram 9.1 Utbetalt socialbidrag och introduktionsersättning fördelat efter
svenskt respektive utländskt medborgarskap åren 1995-1999

Miljoner kronor, fasta priser

Källa: Socialstyrelsen

Kommunernas kostnader för flyktingar mottagna 1995 och 1996

Den statliga ersättningen till kommunerna för flyktingmottagandet avser
att kunna täcka kostnaderna för en genomsnittlig tidsperiod på tre och ett
halvt år för en årskontingent flyktingar. En kommun får schablon-
beloppet så länge flyktingen bor kvar och oavsett om personen blir själv-
försörjande. En bra och effektiv introduktion kan med andra ord ge
kommunerna ett överskott för vissa som kan användas för dem som
behöver mer omfattande insatser och längre tid för sin introduktion. Från
och med 1996 justerades utbetalningsreglema så att schablonbeloppet
bättre skall följa flyktingen och att kommunerna får ersättning mer i
anslutning till när kostnaderna uppstår.

171

En studie visar att kommunerna inte fått täckning för sina Skr. 2000/01:102
genomsnittliga kostnader för tidsperioden på tre och ett halvt år.
Underskottet uppskattas till sammanlagt 350 miljoner kronor för 1995 års
mottagna flyktingar och 240 miljoner kronor för 1996 års flykting-
kontingent.

Underskottet bärs av storstäderna och deras förorter samt de större och
medelstora städerna, övriga kommuner har ett ekonomiskt överskott av
flyktingmottagningen, vilket det haft ända sedan 1992. Den relativa
skillnaden ökar mellan de kommuner som har ett ekonomiskt underskott
och de som har ett överskott av flyktingmottagningen. Försämringen i
kostnadstäckning jämfört med 1994 års mottagna flyktingar kan, enligt
rapporten, i sin helhet hänföras till ökade socialbidragskostnader. Dessa
har ökat från i genomsnitt ca 115 000 kronor till ca 140 000 kronor per
flykting under den tidsperiod statsbidraget är avsedd att täcka.

Förändringen av utbetalningsreglema 1996 har inte fått det genomslag
som förväntades. Enligt undersökningen blir fortfarande utflyttnings-
kommuner överkompenserade.

I en fördjupningsstudie har lntegrationsverket undersökt socialbidrags-
beroendet 1998 bland flyktingar mottagna 1995.1 studien ingår en analys
av såväl individuella som kommunala variationer. Resultaten visar att det
förekommer en hög grad av tröghet i socialbidragsberoendet, det vill
säga har man en gång blivit bidragsberoende är sannolikheten att komma
ifrån detta liten.

Flyktingmottagande och kommunbosättning
lntegrationsverket hade för 2000 överenskommelser om flyktingmot-
tagande med 134 kommuner, vilket är i nivå med 1999. Merparten av
överenskommelserna löper över flera år. Verket har försökt få kommuner
i närområden till invandrartäta områden att teckna överenskommelser om
flyktingmottagande. Gensvaret har dock uteblivit, bland annat med hän-
visning till en alltmer besvärlig situation på bostadsmarknaden.

Under 2000 bosatte sig totalt ca 11 800 flyktingar i landets kommuner,
vilket innebär en ökning med ca 2 800 personer jämfört med 1999, och
nästan i nivå med 1998. Det Ökade mottagandet kan hänföras till årets
sista fem månader, vilket i sin tur kan bero på att Migrationsverket
utökade sin beslutskapacitet under sista halvåret 2000. lntegrationsverket
medverkade vid bosättning av ca 3 300 personer av vilka ca 1 100
utgjorde vidarebosatta flyktingar (kvotflyktingar). I övrigt valde
flyktingarna själva bostadsort. Cirka 5 100 personer var redan under
tiden asylansökan prövades bosatta hos vänner och släktingar i så kallat
eget boende, och stannade i regel kvar i kommunen efter beviljat
uppehållstillstånd. Övriga utgörs av anhöriga till flyktingar som på egen
hand rest in i en kommun efter att ha fått beviljat uppehållstillstånd.

Cirka 1 300 personer från Migrationsverkets förläggningar har anvisats
en bostad i en kommun inom tre veckor från det ärendet blev känt hos
lntegrationsverket. Den genomsnittliga väntetiden har uppgått till 20
dagar. Resultatet har påverkats av den obalans som fortfarande råder
mellan tillgång och efterfrågan på kommunplatser i olika delar av landet.

172

Tabell 9.1 Antal mottagna flyktingar i landets kommuner åren 1996-2000

År                  1996         1997         1998         1999        2000

Antal               6 900       13 600       12 000        9 000      11 800

Skr. 2000/01:102

Uppgifter för antalet mottagna under ett är har en viss eftersläpning, varför siffrorna ovan är korrigerade
mot det faktiska utfallet, jämfört med föregående ärs skrivelse

Källa: lntegrationsverket

Statlig ersättning till kommunerna

Kommunerna får statsbidrag enligt förordningen (1990:927) om statlig
ersättning för flyktingmottagande m.m. för kostnader i samband med
mottagande av personer som omfattas av det kommunala flykting-
mottagandet. Statsbidraget utbetalas i form av ett schablonbelopp och
skall täcka kommunens kostnader för svenskundervisning och försör-
jning samt vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet.
Schablonbeloppet bedömdes vid införandet 1991 kunna täcka kom-
munernas kostnader under mottagningsåret och ytterligare tre år. För att
få statsbidrag måste kommunen tillsammans med flyktingen upprätta en
individuell introduktionsplan som syftar till att ge flyktingen förut-
sättningar att snabbt kunna bli självförsörjande och bli delaktig i det
svenska samhället. Andra ersättningsformer kompletterar schablon-
ersättningen och utbetalas i speciella situationer. Statens utgifter för
kommunernas flyktingmottagande har minskat väsentligt under de
senaste fem åren till följd av minskad flyktinginvandring.

Tabell 9.2 Statsbidrag till kommuner för flyktingmottagande, åren 1996-
2000

Miljarder kronor

År

1996

1997

1998

1999

2000

Statsbidrag

2,7

1,6

2,3

2,2

1,9

Källa: lntegrationsverket

8 Riksdagen 2000/01. 1 saml. Nr 102

173

Skr. 2000/01:102

9.2 Storstadspolitik

Sammanfattande slutsatser

Storstadspolitikens övergripande mål är dels att ge storstadsregionerna
goda förutsättningar för långsiktigt hållbar tillväxt och därmed kunna
bidra till att nya arbetstillfällen skapas såväl inom storstadsregionerna
som i övriga delar av landet, dels att bryta den sociala, etniska och
diskriminerande segregationen i storstadsregionerna och därmed verka
för jämlika och jämställda levnadsvillkor.

Under 2000 har tre lokala utvecklingsavtal tecknats mellan staten
och respektive Botkyrka, Haninge och Södertälje kommun. I
sammanlagt sex storstadskommuner omfattas nu 20 bostadsområden
av lokala utvecklingsavtal, en ökning med 8 bostadsområden.

Statens beslutade insatser uppgår till sammanlagt 366 miljoner
kronor, en ökning med 113,7 miljoner kronor. Tidigare statliga
insatser, de s.k. Blommanpengama, har slutförts genom att integreras i
de lokala utvecklingsavtalen.

Nationella mål

Storstadspolitikens mål är

-  att ge storstadsregionerna goda förutsättningar för långsiktigt
hållbar tillväxt och därmed kunna bidra till att nya arbetstillfällen
skapas såväl inom storstadsregionerna som i övriga delar av
landet (tillväxtmålet), samt

-  att bryta den sociala, etniska och diskriminerande segregationen i
storstadsregionerna och därmed verka för jämlika och jämställda
levnadsvillkor (segregationsmålet).

Den nationella storstadspolitiken inrättades genom riksdagsbeslut år
1998 (prop. 1997/98:165, bet. 1998/99:AU2, rskr. 1998/99:34). För upp-
nående av segregationsmålet har staten erbjudit storstadskommunerna
Botkyrka, Göteborg, Haninge, Huddinge, Malmö, Stockholm och
Södertälje möjlighet att teckna lokala utvecklingsavtal. Inom ramen för
de lokala utvecklingsavtalen skall även tidigare statliga insatser, de s.k.
Blommanpengama, integreras och slutföras. Utöver storstadskom-
munerna gäller det även referenskommunema Eskilstuna, Landskrona,
Norrköping och Trollhättan.

Måluppfyllelse och kvalitet

I april 1999 gav regeringen lntegrationsverket i uppdrag att koordinera
en nationell utvärdering som ska göras av de lokala utvecklingsavtal
som, i enlighet med storstadspropositionen, tecknas mellan staten och
storstadskommunerna Botkyrka, Göteborg, Haninge, Huddinge, Malmö,
Stockholm och Södertälje. Utvärderingsarbetet skall ske i samverkan

174

med berörda sektorsmyndigheter samt i möjligaste mån baseras på Skr. 2000/01:102
befintliga statistiska uppgifter. I utvärderingsuppdraget ingår även att
samverka med Mångkulturellt Centrum i Botkyrka. Verket avlämnade i
juni respektive augusti 2000 två delrapporter; dels ”Organisation för
demokrati och delaktighet”, dels ”En statistisk presentation av storstads-
kommunerna”. lntegrationsverket har vidare i uppdrag att inom ramen
för utvärderingsuppdraget ta fram relevanta nyckeltal kopplade till
segregationsmålet och de lokala utvecklingsavtalen. Verkets två del-
rapporter omfattar den inledande fasen av tecknandet av de lokala ut-
vecklingsavtalen och berör inte närmare frågor kring måluppfyllelse i
dessa rapporter.

Samtliga storstadskommuner som erbjudits möjlighet att teckna lokala
utvecklingsavtal har antagit erbjudandet.

Kostnader och prestationer

Statens insatser i de sex ingångna avtalen uppgår hittills till sammanlagt
ca 366 miljoner kronor varav 113,7 miljoner kronor avser 2000. I enlig-
het med riktlinjerna för de lokala utvecklingsavtalen har aktuella
kommuner redovisat en minst likvärdig kommunal prestation. De
samlade resurserna från statens och kommunernas sida används i de
lokala utvecklingsavtalen för insatser som skall redovisas i en lokal
åtgärdsplan för respektive bostadsområde. I samtliga lokala utvecklings-
avtal har kommunerna tagit fram lokala åtgärdsplaner.

Tabell 9.3 Beslutade statliga insatser till storstadskommuner för lokala
utvecklingsavtal, åren 1999-2000

Miljoner kronor

År

1999

2000

Statsbidrag

252,4

113,7

Källa-, Storstadsdelegationen

Storstadskommittén identifierade i sin delrapport Delade städer (SOU
1997:118) 49 områden, av 433 primärområden i storstadsregionerna, som
kunde hänföras till kategorin mycket låg inkomst respektive extremt låg
inkomst. Flertalet av dessa områden återfinns i de sju storstadskommuner
som erbjudits teckna lokala utvecklingsavtal. I de lokala utvecklings-
avtalen har kommunerna fått avgöra vilka områden som åtgärdsplanema
skall avse. Mot denna bakgrund råder en viss skillnad mellan de områden
som Storstadskommittén utrett och de som kommunerna slutligt valt ut.
Den kommunala avgränsningen omfattar bl.a. större geografiska enheter
än den primärområdesnivå som kommitténs studier avser.

175

Skr. 2000/01:102

10 Räddningstjänst i fred

Sammanfattande slutsatser

Kommunerna löser generellt sett ålagda uppgifter inom räddnings-
tjänsten på ett sådant sätt att allmänheten i hela landet tillförsäkras en
rimlig säkerhetsnivå i förhållande till de lokala riskbildema.

Länsstyrelsernas tillsynsverksamhet har generellt sett haft en positiv
effekt på den kommunala räddningstjänsten under de senaste åren.

I enlighet med regeringens prioriteringar har likt tidigare år sats-
ningar på det skade- och olycksförcbyggande arbetet inom den kom-
munala räddningstjänsten ökat.

Hösten 2000 fanns 112 kvinnliga deltidsbrandmän och sex kvinn-
liga heltidsbrandmän. Det skall jämföras med att det finns cirka
10 400 manliga deltidsbrandmän och ca 3 400 manliga heltidsbrand-
män.

Under senare år har det uppmärksammats att allt fler kommuner har
svårigheter att rekrytera deltidsanställda brandmän. I ca 15 procent av
landets kommuner har rekryteringssvårighetema medfört vissa
problem med att upprätthålla den i räddningstjänstplanen angivna
beredskapen.

Nationella mål

Med begreppet räddningstjänst avses i räddningstjänstlagen (1986:1102)
de räddningsinsatser som staten och kommunerna skall svara för vid
olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra
och begränsa skador på människor, egendom eller i miljön. Lagen före-
skriver hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas.

Varje kommun skall enligt räddningstjänstlagcn svara för att åtgärder
för att förebygga brand och begränsa skador till följd av brand vidtas.
Annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet skall främjas.
Möjligheter att förhindra att olyckor sker samt att vidta konsekvens-
begränsande åtgärder blir allt viktigare av såväl mänskliga som eko-
nomiska skäl. Kostnaderna för det förebyggande arbetet motsvarar fort-
farande endast några procent av kommunernas totala kostnader för
räddningstjänst.

På regeringens förslag har riksdagen slagit fast ett nationellt mål för
politikområdet Skydd mot olyckor (jfr budgetpropositionen 2001, volym
1, avsnitt 7.5). Målet är att skydda människors liv, säkerhet och hälsa
mot olyckor samt att förhindra eller begränsa skador på liv, egendom och
miljö. Området omfattar förebyggande, konsekvensbegränsande och
skadeavhjälpande åtgärder avseende olyckor. Med olyckor menas såväl
av människa vållade olyckor som naturolyckor där skada kan förorsakas
på människa, egendom eller i miljön. Regeringen har här också påtalat att
det förebyggande arbetet skall prioriteras samt betonat den enskilda

176

människans ansvar. Politikområdet, och därmed målen, har dock Skr. 2000/01:102
begränsats till att omfatta verksamheter som bedrivs av myndigheter
inom sjätte utgiftsområdet. Kommunernas insatser inom ramen för den
kommunala räddningstjänsten kommer därmed liksom tidigare inte att
omfattas av något nationellt mål. Regeringen utgår dock från att de
verksamheter som bedrivs inom ramen för den kommunala räddnings-
tjänsten trots detta skall svara mot den nationella målsättningen.

Statens räddningsverk (SRV) har formulerat ett antal övergripande mål
för den kommunala räddningstjänsten (se nedan) Med utgångspunkt i
dessa formulerar sedan de enskilda kommunerna egna mål för räddnings-
tjänstens arbete.

Måluppfyllelse och kvalitet i enlighet med de av SRV uppsatta målen

Antalet olyckor skall minska

Antalet olyckor - oavsett storlek - mätt som det totala antalet räddnings-
tjänstinsatser, har med undantag av 1998, legat relativt konstant under
90-talet (jfr tabell 10.2). Under 1998 minskade antalet bränder i skog och
mark för främst beroende på att sommaren var osedvanligt blöt och
regnig. Utöver bränder påverkas olycksstatistiken av stormskador vilka
varierar kraftigt med de meteorologiska förhållandena.

Antalet räddningsinsatser till följd av trafikolyckor har ökat för fjärde
året i rad och ligger nu 16 procent högre än 1996.

Skador skall begränsas så långt som möjligt

Det omkommer årligen ca 100 personer i bränder i Sverige. Denna siffra
har varit relativt konstant över åren om man räknar bort enstaka mycket
stora olyckor som t.ex. branden på färjan Scandinavian Star och
diskoteksbranden i Göteborg. Den ekonomiska skadeomfattningen, mätt i
försäkringsbolagens skadebelopp, har legat mellan 3 000 och 3 800
miljoner kronor under perioden 1993-98. För 1999 blev utfallet drygt
3 500 miljoner kronor. Till detta kommer skador på oförsäkrad egendom
samt skador som inte överstiger självriskbeloppet. Statistiken avseende
skadeutfall är dock inte heltäckande och kommer så aldrig att bli.

Antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna skall
begränsas så långt som möjligt

Säkerheten inom området bedöms likt tidigare år som hög.
Olyckstillbuden har varit få men konsekvenserna om och när en olycka
inträffar kan dock bli mycket stora. Beredskapen och räddningstjänsten
förmåga förbättras successivt genom utbildning och materielutveckling.
Räddningsverket har på regeringens uppdrag slutfört utrustningen av sju
regionala resursbaser för kemikalieolyckor. Syftet är att förstärka
samhällets grundberedskap mot olyckor med farligt gods och olyckor
med kemikaliehantering vid stationära anläggningar. Förråden är place-
rade så att insatstiden skall vara mindre än 2,5 timmar för större delen av

177

landet. Materielen kom till användning vid farligtgodsolyckorna i Skr. 2000/01:102
Kälame och Borlänge. För närvarande pågår uppbyggnad av mot-
svarande depåer för skogsbrandsläckning och för insatser vid över-
svämningar.

Naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad som
möjligt

Behovet av kartering av ras och skredkänsliga områden bedöms föreligga
i ungefär två tredjedelar av alla kommuner. Karteringsarbetet sker därför
löpande i mellan fem och tio kommuner per år. Statsbidraget för före-
byggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor spelar sedan en
viktig roll för att åtgärda funna risker i bebyggda områden.

Till Räddningsverket har endast inkommit ett fåtal av väntade
ersättningsanspråk för räddningstjänstinsatser till följd av sommarens och
höstens översvämningar under 2000. Det är därför för tidigt att samman-
fatta skadornas omfattning och de ekonomiska anspråkens storlek. Staten
ersätter genom Räddningsverket kostnader för räddningstjänst. För vissa
kostnader som kommunerna åsamkats har regeringen anslagit särskilda
medel som hanteras av Finansdepartementet. Vidare får de skadelidande
begära ersättning från sina försäkringsbolag, av den som orsakat skadan
eller av den till vars förmån ett eventuellt ingrepp skett.

Vid omedelbar fara for en olycka skall allmänheten kunna varnas och
informeras.

Enligt räddningstjänstlagstiftningen skall kommunen se till att allmän-
heten upplyses om vad räddningstjänstplanen innehåller gällande varning
och information till allmänheten vid allvarliga olyckshändelser. Flera
räddningstjänstkommuner hade 1999 ännu inte lämnat denna upplysning
till kommuninnevånarna. Länsstyrelserna följer och aktualiserar denna
skyldighet, bl.a. i sin tillsynsverksamhet.

Kostnader och produktivitet

Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till över-
vägande del av personalkostnader, dvs. att producera beredskap. År 1999
uppgick den totala kostnaden till ca 4,1 miljarder kronor, en ökning med
2,5 procent jämfört med 1998.

Enligt 36 och 37 §§ räddningstjänstlagen och 65 § räddningstjänst-
förordningen kan kommunerna söka ersättning för kostnader för
räddningstjänst som överstiger kommunens självrisk, t.ex. vid olje-
utsläpp, skred och skogsbränder. Utfallen ger per år en indikation på
antalet mycket stora olyckor samt dess omfattningen. Vid prövning av
ersättning enligt 37 § har ersättning endast medgivits för kostnader som
enligt Räddningsverket strikt är räddningstjänstkostnader. Sådana beslut
har i flera fall överklagats och avgjorts i länsrätt till kommunernas
förmån. Räddningsverket har inte enligt gällande lag medgivits rätt att
föra frågan vidare till högre juridisk instans för att få utslag med
prcjudicerandc verkan.

Skr. 2000/01:102

Tabell 10.1 Ersättning enligt räddningstjänslagstiftningen, budgetåren
1995/96-2000

Miljoner kronor

1995/96

1997

1998

1999

2000

Enligt 36, 37 §§

7,0

11,7

10,2

5,4

9,1

Enligt 65 §

3,9

4,8

7,5

2,1

0,0

SUMMA

10,9

16,5

17,7

7,5

9,1

Anm: 36 och 37 §§ Räddningstjänstlagen samt 65 § Räddningstjänstförordningen. Siffror i löpande
priser.

Källa-. SRV

För att öka insatsförmågan har de kommunala Räddningstjänsterna i allt
högre utsträckning samordnat sin verksamhet. Samverkan sker via avtal
och genom bildande av kommunalförbund. Mellan 1996 och 1999 steg
antalet sådana s.k. räddningstjänstförbund från 9 till 19, omfattande
knappt 70 kommuner. Samarbetet medför generellt sätt bl.a. positiva
effekter i form av ökade samlade resurser.

Under senare år har det uppmärksammats att allt fler kommuner har
svårigheter att rekrytera deltidsanställda brandmän. Rekryterings-
problemen beror sannolikt till stor del på att allt färre människor har
möjlighet att svara upp mot de krav som ställs på insatsberedskap och
tillgänglighet dygnet runt under en beredskapsvecka.

Den 15 september redovisade räddningsverket ett regeringsuppdrag att
pröva behovet av förändrad utbildning av den kommunala räddnings-
tjänstens personal. I utredningsgruppen har företrädare från berörda
fackliga organisationer, Svenska kommunförbundet och Räddningsverket
deltagit. Utredningsgruppen har föreslagit en tvåårig grundutbildning för
heltidsanställda med en egenfmansierad utbildning före anställning.
Syftet är att skapa en bredare utbildning som är mer anpassad efter de
kommunala behoven. Heltids- och deltidsanställdas operativa räddnings-
tjänstutbildning kommer dock att vara likvärdig. Regeringen har ännu
inte tagit ställning till utredningsgruppens förslag.

Som framgår av tabellen nedan har antalet larm gått ned under den
gångna 5-års perioden. Knappt hälften av insatserna härrör från
”onödiga” automatlarm och falsklarm. Framförallt är det stora antalet
automatlarm resurskrävande. Kostnaden uppskattas till ca 100 miljoner
kronor per år. Räddningsverket har i samarbete med ett antal kommuner
vidtagit åtgärder för att minska antalet onödiga automatlarm.

179

Skr. 2000/01:102

Tabell 10.2 Kommunala räddningsinsatser, 1995-1999

1995

1996

1997

1998

1999

Brand

i byggnad

21 193

13 266

12 290

11 166

11 186

ej i byggnad

14 052

17 417

18 677

10 844

14 374

Delsumma. brand

35 245

30 683

30 967

22 Q1Q

25 560

Räddning

Trafikolycka

8 052

7 530

7 835

8 098

8 747

Utsläpp av farligt ämne

3 932

2 451

2 008

2 061

2 245

Stormskada

1 006

477

1 256

551

3 579

Vattenskada

2 785

2000

2 394

1 528

2 120

Övrig räddning

7 125

5 758

5 384

4 587

4 789

Delsumma, räddninv

22 900

18216

18 877

16.825

21489

Summa, skarnlnrm

4X899

49 844

3.WÄ

£12-42

Ej skarpa larm

31 061

30 926

32 036

38 244

41 466

SUMMA

91 074

88 651

91 403

77 079

88 515

Kä//

180

Skr. 2000/01:102

11 Civilt försvar

Sammanfattande slutsatser

Beredskapsförmågan i kommunerna bedöms vara godtagbar och ligga
på samma nivå som föregående år. Anledningen till detta är dels att
arbetet inför skiftet till 2000 fortfarande ger positiva effekter för
beredskapen, dels Överstyrelsen för civil beredskaps (ÖCB:s) kom-
munala beredskapsprojekt.

Regeringen har i skrivelsen Utvecklingen inom den kommunala
sektorn (skr. 1999/2000:102) redovisat hur det civila försvaret
förändrats mot bakgrund av den gynnsamma säkerhetspolitiska
utveckling som regeringen redovisade i proposition. Förändrad
omvärld - omdanat försvar (prop. 1998/99:74). Kommunernas plane-
ring för beredskap och krishantering har också alltmer inriktats mot
s.k. särskilda händelser under fredsförhållanden.

Förmågan att utföra räddningstjänst vid sådana händelser som kan
uppstå vid snabbt uppkomna väpnade angrepp av mindre omfattning
är ännu ej godtagbar.

Utbildningsvolymema för totalförsvarspliktiga med civilplikt för
befattningar inom den kommunala sektorn ligger på samma nivåer
2001 som 2000.

Nationella mål

Kommunernas verksamhet regleras i Kommunallagen (1991:900), som
är en ramlag, samt den speciallagstiftning som gäller för respektive
verksamhetsområde. Lagen (1994:1720) om civilt försvar anger hur
kommunerna skall vidta de beredskapsförberedelser som behövs för att
bedriva verksamhet även under höjd beredskap. Målet för kommunernas
verksamhet inom det civila försvaret är att upprätthålla verksamhet och
tillförsäkra kommuninnevånarna en godtagbar kommunal service vid
höjd beredskap i enlighet med den lagstiftning som är i tillämpning vid
det tillfället. Förberedelserna skall genomföras i samverkan med berörda
statliga myndigheter, landsting och trossamfunden.

Måluppfyllelse och kvalitet

Graden av måluppfyllelse baseras huvudsakligen på den årliga bedöm-
ning länsstyrelserna lämnar till ÖCB.

Den generella bedömningen från föregående år kvarstår.
Kommunernas planering för sitt samordningsansvar inom det geografiska
området behöver ytterligare förbättras. Skälen till att förbättringar inte
uppnåtts är framför allt att övningsverksamheten inte upprätthållits.

Förmågan avseende räddningstjänsten i krig bedöms inte vara god-
tagbar. I enlighet med 1996 års försvarsbeslut skall den heller inte vara

181

fullt godtagbar förrän 2007. Avseende det fysiska skyddet är bedöm- Skr. 2000/01:102
ningen dock att det finns en godtagbar förmåga trots avsaknaden av
skyddsrumsplatser.

Kostnader och produktivitet

Den statliga ersättningen till kommunerna för beredskapsförberedelser
regleras i lagen (1994:1720) om civilt försvar och förordning (1995:128)
om civilt försvar. Statens räddningsverk (SRV) och ÖCB ger även
ekonomiskt stöd vid vissa typer av investeringar. Regeringen har i
skrivelsen Utvecklingen inom den kommunala sektorn (skr. 1998/99:97)
översiktligt redogjort för utformningen av dessa ersättningssystem.

Tabell 11.1 Ersättning till kommunerna för beredskapsförberedelser,
budgetåren 1995/96-2000

Miljoner kronor

1995/96
(18 mån)

1997

1998

1999

2000

SUMMA

243,3

162,8

163,1

165,0

167,1

Anm. Siffrorna avser löpande priser.
Källa. ÖCB

Ersättningsbeloppet fördelas per kommun enligt riskklassificering och
befolkningsmängd. Beloppet betalas ut av ÖCB.

Tabell 11.2 Ekonomiskt stöd till kommunerna för investeringar
budgetåren 1995/96-2000

Miljoner kronor

1995/96
(18 mån)

1997

1998

1999

2000

Räddnings-

centraler

155,1

85,8

81,3

108,7

71,2

Kommunala-

ledningsplatser

7,3

6,0

15,1

14,0

Reservkraft

27,0

20,3

28,1

17,8

25,0

Anm. Siffrorna avser löpande priser.
Källa: SRV och ÖCB

Av ÖCB:s och Räddningsverket redovisning av beredskapsläget i
kommunerna framgår bl.a. följande:

- Översyn av krisorganisation och lednings- och informationsplaner har
skett i så gott som samtliga kommuner.

- Kommunernas planering för sin samordningsroll (som områdes-
ansvarig) befinner sig fortfarande på en låg nivå. Endast en femtedel av
kommunerna har samverkansråd eller motsvarande, Kommunernas sam-
verkan med frivilligorganisationer och trossamfund är begränsad.

- Översyn av rutiner, övningar samt förberedelser att hantera ev. konse-
kvenser i samband med årsskiftet till 2000 har märkbart förbättrat
beredskapen även inom det civila försvaret.

- Intensiteten i övningsverksamheten har sjunkit i förhållande 1999.

- KUB-projektets (kommunernas beredskap) första etapp som avsåg
ledning och information är genomförd. Arbetet med etapp två som avser
vård och omsorg pågår och etapp tre som avser smittskydd, hälsoskydd
och dricksvattenfrågor är under uppstart.

182

- Varning till allmänheten både via alarmeringsaggregat och via eter- Skr. 2000/01:102
media är integrerade för fred och krig. Ett modemiseringsprogram av
manöversystemet för utomhuslarmet pågår och skall vara klart 2003.

- Antalet orter med områden där det bedöms finnas behov av skyddsrum
har minskat till ca 90. Totalt saknas ca 30 000 platser i dessa områden.

- Genom att ledningen av räddningstjänsten är integrerad för fred och
krig finns en fungerande räddningsledning.

Revidering av kommunernas räddningstjänstplatser enligt den senaste
regionala mål- och riskanalysen pågår. Krisplanering av de utbildade
civilpliktiga för räddningstjänst har ännu inte påbörjats.

Tabell 11.3 Utbildning av totalförsvarspliktiga för krigsplacering

i kommunerna 1995/96-2000

1995/96
(18 mån)

1997

1998

1999

2000

Räddningsmän

946

715

946

1 207

600

Sanerare

51

96

44

78

52

Ammunitions-

röj are

32

46

47

56

46

Beredskapsmän

-

408

777

1 506

716

Källa. SRV

Utbildningen av totalförsvarspliktiga för det kommunala behovet
bekostas i huvudsak av statliga medel via Statens räddningsverks anslag.
Antalet kvinnor med civilplikt uppgick 2000 till sex stycken, vilket
motsvarar knappt en halv procent av det totala antalet totalförsvars-
pliktiga med civilplikt.

I regeringens prop. 2000/01:53 bedömer regeringen att den säkerhets-
politiska utvecklingen medger att utbildningen av totalförsvarspliktiga
beredskapsmän för det kommunala behovet kan upphöra från och med
2002. Regeringen anser också att det bör ske en översyn av övriga
utbildningskategorier för det civila försvarets behov. Regeringen avser
mot bakgrund av detta att uppdra åt Räddningsverket att utreda och
redovisa möjligheterna att under höjd beredskap använda total-
försvarspliktiga räddningsmän, sanerare och ammunitionsröjare som en
gemensam resurs som kan omfördelas mellan kommunerna.
Räddningsverket skall vidare redovisa hur möjligheter att omfördela
påverkar hur stort behovet av räddningsmän, sanerare och ammunitions-
röjare kommer att vara samt vilka konsekvenser detta skulle få för
dimensionering och krigsplacering. Möjligheterna att skriva in, grund-
utbilda och repetitionsutbilda under en anpassningsperiod skall beaktas.
Uppdraget skall genomföras i samråd med ÖCB, Totalförsvarets plik-
tverk och Svenska kommunförbundet.

183

Skr. 2000/01:102

12 Miljöarbete

Sammanfattande slutsatser

Kommunerna har flera viktiga uppgifter i miljöpolitiken och i arbetet
för en hållbar utveckling. Kommunernas insatser bidrar verksamt till
att förbättra miljötillståndet i landet. Detta sker dels genom ett aktivt
lokalt miljöarbete, dels genom tillsyn och kontroll med stöd av bl.a.
miljöbalken.

Inom ramen för de lokala investeringsprogrammen har 56
kommuner under 2000 beviljats statsbidrag om sammanlagt 1,2 mil-
jarder kronor till investeringar för perioden 2000 - 2002.

Bruttokostnaden för miljöarbetet (miljö- och hälsoskydd) i
kommunerna beräknas under 1999 ha uppgått till cirka 1,6 miljarder
kronor, vilket är en ökning med drygt 14 procent jämfört med 1998.

Nationella mål

Det övergripande målet för miljöarbetet är att till nästa generation kunna
överlämna ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Riksdagen
har i april 1999 fastställt 15 nya miljökvalitetsmål (prop. 1997/98:145,
bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljökvalitetsmålen preciserar
det framtida tillstånd i miljön som eftersträvas. Det övergripande
generationsmålet och den nya strukturen för miljömålen innebär ett helt
nytt sätt att arbeta inom miljöpolitiken. Den nya målstrukturen skall
ersätta de miljömål av skilda slag och för olika nivåer som riksdagen
tidigare vid olika tillfällen beslutat om. Miljökvalitetsmålen blir lättare
att överblicka och följa upp. Härigenom ökar också möjligheterna till en
rationell mål- och resultatstyrning på miljöområdet. De nationella målen
skall kunna utgöra en grund för regionala och lokala miljömål.
Miljömålskommittén, som har haft i uppgift att göra en samlad översyn
av vilka delmål och strategier som behövs för att miljökvalitetsmålen
skall kunna nås, redovisade sitt betänkande Framtidens miljö - allas vårt
ansvar (SOU 2000:52) den 1 juni 2000. Betänkandet har remissbe-
handlats. Det är regeringens avsikt att under våren 2001 återkomma till
riksdagen med förslag med anledning av kommitténs arbete.

Måluppfyllelse och kvalitet

Kommunernas miljöarbete

Kommunerna har en viktig roll i miljöpolitiken och i arbetet för en
hållbar utveckling. Ett av kommunens starkaste instrument för att
medverka till att miljömålen nås sker i samband med tillsynen enligt

184

miljöbalken. Genom miljöbalkens utformning med övergripande mål, Skr. 2000/01:102
allmänna hänsynsregler och nya verktyg - t.ex. miljökvalitetsnormer -
har förutsättningar skapats för att styra miljöarbetet mot de av riksdagen
beslutade miljömålen. Miljöbalken kan tillämpas på alla verksamheter
och åtgärder som inte är av försumbar betydelse för människors hälsa
och för miljön.

I och med miljöbalken har kommunerna fått ökade möjligheter att
utöva tillsyn och att ta ut avgifter för bl.a. tillsynsverksamheten. Enligt
miljöbalken skall tillsyns- och provningsverksamheten finansieras fullt ut
genom avgifter från dem som bedriver verksamheter som fordrar tillsyn
enligt balken.

Inom renhållningen har kommunerna utöver ansvaret för tillsynen
också det operativa ansvaret.

Tillsynen enligt miljöbalken kommer även i fortsättningen att utgöra
kärnan i kommunernas miljöarbete. Omställningen till ett ekologiskt
hållbart samhälle kräver emellertid ett handlande över ett vidare fält än
det som tidigare omfattats av den traditionella miljöpolitiken. Genom
Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och utveckling i
Rio de Janeiro 1992, har kommunerna åtagit sig ett större ansvar för att
driva på arbetet med att nå en hållbar utveckling. Som framgår av
föregående års skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn
(skr. 1999/2000:102) har Agenda 21-arbetet fått ett stort genomslag i
kommunerna.

Med hänsyn till de tidigare miljömålens karaktär har det hittills varit
svårt att bedöma kommunernas medverkan i måluppfyllelsen. Den nya
av riksdagen beslutade målstrukturen bör - när delmål och strategier har
fastställts - avsevärt kunna underlätta uppföljningen och värderingen av
olika aktörers, inklusive kommunernas, betydelse för möjligheterna att
nå målen.

Som redan framgått har emellertid kommunerna stora möjligheter att
påverka miljöarbetet. Ungefär en fjärdedel av kommunerna arbetar aktivt
med att införa miljöledningssystem i kommunens hela verksamhet eller
delar av den. Den övervägande delen av övriga kommuner har påbörjat
en planering för att införa miljöledningssystem. Kommunerna ställer i
ökande utsträckning miljökrav i samband med upphandling av varor.
Hälften av kommunerna tillämpar s.k. gröna nyckeltal i samband med
uppföljning och analys av verksamheten. Många kommuner arbetar
också aktivt med att integrera frågor om hållbar utveckling i olika planer
och program. Samarbetet mellan kommuner och mellan kommuner,
företag och organisationer med ekologisk hållbarhet som förtecken
utvecklas. Kommunerna har också möjligheter att påverka
miljötillståndet genom den fysiska planeringen och genom åtgärder som
t.ex. rör trafik- och energiförsörjningen inom kommunen. Kommunernas
insatser bidrar verksamt till att förbättra miljötillståndet i landet.

185

Skr. 2000/01:102

Kostnader och prestationer

Prioriteringar

Omkring 65 procent av det kommunala miljöarbetet ägnas åt tillsyn
enligt miljöbalken m.fl. lagar. Av en enkätundersökning som genom-
fördes av Svenska Kommunförbundet våren 2000 framgår att antalet
kommunala tillsynsobjekt uppgår till cirka 900 000, vilket innebär en
ökning i förhållande till en motsvarande undersökning från 1996. Den
sammantaget största verksamheten är tillsyn av miljöfarlig verksamhet
medan tillsyn över livsmedelshanteringen är den näst största. Den del av
miljöarbetet som inte hänförs till myndighetsutövningen har minskat
något under senare år.

Kostnader och intäkter

En utgångspunkt i lagstiftningen på miljö- och hälsoskyddsområdet är att
den kommunala tillsynen skall finansieras genom avgifter från
verksamhetsutövama. Inom miljöbalkens område skall avgifterna i
princip täcka alla kostnader som är förenade med tillsynsuppdraget. Inom
livsmedelslagstiftningens område har däremot kommunerna inte rätt att
fastställa egna taxor. Livsmedelsverket beslutar om avgifter för
undersökning och kontroll. En femtedel av kommunerna anpassade sina
taxor till miljöbalken under 1999. Flertalet kommuner har emellertid av-
vaktat med den nya taxan tills ytterligare erfarenheter vunnits.

Totalt uppgick, enligt den ovan nämnda enkätundersökningen, de
kommunala avgiftsintäkterna till cirka 286 miljoner kronor 1999, jämfört
med 235 miljoner kronor 1996. Det ger en sammanlagd kostnadstäckning
på ungefär 30 procent för den avgiftsfinansierade verksamheten.
Kostnadstäckningen varierar kraftigt mellan olika områden. Intäkterna
har ökat något inom miljö- och hälsoskydd, djurskydd och för
livsmcdelstillsynen. Den totala bruttokostnaden för miljö- och hälso-
skyddsverksamheten i kommunerna uppgick 1999 till 1,6 miljarder
kronor enligt SCB:s redovisning av kommunernas finanser. Det innebär
en ökning av kostnaderna med 550 miljoner kronor jämfört med 1996.

Lokala investeringsprogram

För att öka takten i omställningen av Sverige till en ekologiskt hållbar
utveckling har riksdagen beslutat om stöd till lokala investeringsprogram
(prop. 1997/98:1, utg.omr. 18, bet. 1997/98:BoUl, rskr. 1997/98:81).
Kommunerna har möjlighet att i samverkan med lokala företag och
organisationer ansöka om stöd till investeringar som ökar den ekologiska
hållbarheten. Investeringarna skall bidra till att minska miljöbe-
lastningen, öka effektiviteten i resursanvändningen och samtidigt bidra
till ökad sysselsättning. Våren 2000 beslutade regeringen om ett
sammanlagt stöd om 1,2 miljarder kronor till 56 investeringsprogram för

186

perioden 2000 - 2002. Totalt har 125 kommuner (varav 20 kommuner Skr. 2000/01:102
mer än en gång) och ett kommunalförbund erhållit knappt 5 miljarder
kronor som stöd till sina lokala investeringsprogram åren 1998 - 2002.

Den sammanlagda investeringsvolymen uppgår till 21,5 miljarder kronor,
varav direkt miljörelaterade investeringar utgör cirka 17 miljarder
kronor. Programmen bedöms enligt kommunernas beräkningar skapa
cirka 15 600 årsarbetet under perioden fram till 2002. Arbetet med de
lokala investeringsprogrammen och de resultat som uppnåtts beskrivs
utförligt i skrivelsen Hållbara Sverige - uppföljning av åtgärder för en
ekologiskt hållbar utveckling (skr. 2000/01:38). Erfarenheterna hittills är
mycket positiva.

Kommunerna har beräknat miljöeffekterna för varje projekt som
beviljats bidrag. Hittills beviljade investeringsbidrag beräknas enligt
kommunerna ge följande utfall:

•   Energiförbrukningen minskar med 2,1 TWh per år.

•   Fossila bränslen motsvarande 2,3 TWh per år ersätts med fömybara
energislag, vilket motsvarar energianvändningen i 92 000 villor.

•   Koldioxidutsläppen minskar med 1,75 miljoner ton eller 2,8 procent
av de totala utsläppen i Sverige. Minskningen motsvarar en
halvering av den tunga lastbilstrafiken i Sverige.

•   Utsläppen av närsalter till hav och vattendrag beräknas minska med
nära 2 500 ton kväve och 180 ton fosfor, vilket motsvarar 2
respektive 4 procent av nuvarande svenska utsläpp till havet.

•   Deponeringen av avfall beräknas minska med 500 000 ton, vilket
motsvarar 10 procent av den mängd som deponeras i dag.

•   Under perioden 1999 - 2002 beräknas naturmiljöer som är värde-
fulla för den biologiska mångfalden kunna bevaras eller återskapas
på över 2 000 hektar mark.

Personal

Av Svenska Kommunförbundets ovan nämnda enkätundersökning
framgår också att cirka 2 100 personer var verksamma inom miljö- och
hälsoskyddsområdet under 1999. Det innebär att förändringarna under
senare år vad gäller antalet anställda är marginella.

187

Skr. 2000/01:102

13 Kommunerna och de arbetsmarknads-
politiska åtgärder

Sammanfattande slutsatser

Arbetsmarknadsläget har förändrats påtagligt positivt under den
senare halvan av 1990-talet och fram till i dag. Antalet arbetslösa och
antalet deltagare i konjunkturberoende program har minskat med 40
procent sedan 1995 samtidigt som antalet i arbetskraften och i syssel-
sättning har stigit. Effekterna avspeglas även i de arbetsmarknads-
politiska program som anordnas av kommunerna med stöd av stats-
bidrag från länsarbetsnämnderna. 1 takt med att volymerna minskar i
programmen ökar andelen som får arbete och flera fall minskar även
den genomsnittliga tiden i programmet.

Eftersom utformningen av arbetsmarknadspolitiken till stora delar
beror på konjunkturen har stora förändringar av politiken genomförts.
Flera av de program som kommunerna är delaktiga i och som infördes
under lågkonjunkturen har avskaffats eller är på väg att fasas ut.

Nationella mål

Regeringens övergripande mål på kort sikt var att minska den öppna
arbetslösheten till 4 procent under 2000 och öka andelen reguljärt syssel-
satta i befolkningen i åldem 20-64 år till 80 procent år 2004. Därefter är
målet full sysselsättning. I oktober 2000 var arbetslösheten under 4
procent och i januari 2001 uppgick den totala sysselsättningen till 77,1
procent. Det ska jämföras med 75,4 procent för ett år sedan.

Den 1 augusti 2000 infördes aktivitetsgarantin. Syftet är att de arbets-
sökande som i dag står längst ifrån arbetsmarknaden genom en längre tid
av dokumenterad vägledning och intensifierat arbetssökande ska få en
ökad chans till en anställning. Kommunerna påverkas genom att de kan
få statsbidrag för merkostnader när dc anordnar aktiviteter inom garantin.
Under hösten år 2000 var förekomsten av detta begränsad.

Kommunernas ansvar för ungdomar

Regeringens mål är att ingen ungdom i åldem 18-24 år skall vara
arbetslös i mer än 100 dagar utan att få ett erbjudande om arbete,
utbildning eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd. År 1995 infördes en
möjlighet för kommunen att ta ett samlat ansvar för unga arbetslösa upp
till 20 år och den 1 januari 1998 tillkom den s.k. ungdomsgarantin, vilket
innebar att kommunen, efter överenskommelse med staten övertog
ansvaret för långtidsarbetslösa ungdomar i åldem 20-24 år (som långtids-
arbetslös räknas arbetssökande med en arbetslöshetstid över sex
månader, eller - för ungdomar under 25 år - över 100 dagar). Syftet med

188

åtgärderna är att genom olika individanpassade insatser underlätta ungas Skr. 2000/01:102
inträde på arbetsmarknaden eller övergång till reguljär utbildning.

Regeringen gav under år 2000 i uppdrag till Statskontoret att utvärdera
ungdomsgarantin och kommunala programmet för ungdomar. Stats-
kontoret har inkommit med en rapport som kommer att remissbehandlas
under våren 2001.

Måluppfyllelse och kvalitet

Antalet långtidsarbetslösa ungdomar har minskat kraftigt från 1997 fram
till i dag. Förändringen kan förklaras av dels det allmänt förbättrade
arbetsmarknadsläget, dels införandet av ungdomsgarantin 1998. Ung-
domsarbetslösheten har dock inte minskat i samma omfattning som den
totala arbetslösheten har gjort under det senaste året.

Under 1998 hade 98 procent av ungdomarna erbjudits reguljärt arbete,
lämplig utbildning, praktik eller arbetsmarknadspolitiskt program inom
100 dagars arbetslöshet. Det är ett förbättrat resultat jämfört med 97
procent under 1999 och 87 procent under 1998. Regeringens mål om att
ingen ungdom skall bli långtidsarbetslös utan att dessförinnan fått arbete,
utbildning eller erbjudande om en aktivitet är alltså i praktiken uppfyllt.

Prestationer

Antal personer i de två ungdomsprogrammen ungdomsgarantin och
kommunala programmet för ungdomar (KUP) har minskat under 2000
gentemot tidigare år. 8,4 procent av det totala antalet deltagare i
konjunkturberoende program deltog i ungdomsgarantin eller KUP. En så
låg andel har det inte varit sedan ungdomsgarantin infördes.

Sedan föregående år har styckkostnadema stigit något för ungdoms-
garantin medan den oförändrad för det kommunala programmet för
ungdomar. Orsaken till ökningen kan förmodligen härledas till lägre
arbetslöshet och därmed svårigheter att fylla programmen med deltagare.
Detta stöds av att genomsnittligt antal dagar i programmen har minskat
sedan föregående år. Programeffektiviteten i form av andel av samtliga
avaktualiserade i arbetet 90 dagar efter avslutat program har ökat i både
ungdomsgarantin och KUP.

Tabell 13.1 Ungdomsgarantin

Volym

(delt/månad)

Styckkostnad
(delt/månad)

Tid/deltagare

(dagar)

% i arbete

(efter 90 dagar)

1995/96

1997

1998

2846

9300

80

32

1999

5555

9100

132

35

2000

4685

9400

122

39

Källa-, AMS årsredovisning 2000

189

Tabell 13.2 Kommunala program för ungdomar

Volym
(delt/månad)

Styckkostnad
(dclt/månad)

Tid/deltagare

(dagar)

% i arbete
(efter 90 dagar)

1995/96

9586

130

26

1997

14158

2600

164

28

1998

12176

2700

157

36

1999

7309

2900

147

38

2000

4582

2900

132

41

Källa-, AMS årsredovisning 2000

Skr. 2000/01:102

Datortek

Datortek är en förberedande insats som syftar till att underlätta den
arbetssökandes val av arbete. Programmet infördes den 1 juli 1995.
Generellt innehåller det både utbildning och träning i datorteknik samt
jobbsöknings- och vägledningsinsatser. Kommunerna får ersättning för
kringkostnader som uppkommer i samband med datortekverksamhet.
Deltagarna får aktivitetsstöd.

Måluppfyllelse och kvalitet

Syftet med datortek är att deltagarna ska förbereda sig för ett annat
arbetsmarknadspolitiskt program eller ett arbete. Under 2000 har drygt
50 procent av alla som lämnat programmet fortsatt till arbete, annat
program eller utbildning. Det är en liten ökning jämfört med 1999.

Kostnader och prestationer

Antal personer i datortek har minskat under 2000 gentemot tidigare år.
5,0 procent av den totala programvolymen utgjordes av datortek. Det är
något mindre än 1999.

Sedan föregående år har styckkostnadema stigit för datortek. Orsaken
till ökningen är delvis alt andelen med arbetslöshetsförsäkringsrelaterat
aktivitetsstöd har ökat. Genomsnittlig tid i programmet är oförändrad
medan programeffektiviteten i form av andel av samtliga avaktualiserade
i arbetet 90 dagar efter avslutat program har ökat marginellt.

Tabell 13.3 Datortek

Volym

(delt/månad)

Styckkostnad
(delt/månad)

Tid/deltagarc

(dagar)

% i arbete

(efter 90 dagar)

1995/96

9573

75

25

1997

13961

7700

78

19

1998

11521

8100

78

23

1999

7328

8500

81

24

2000

5665

9700

81

25

Källa. AMS årsredovisning 2000

Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa

Den 1 november 1996 infördes en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd,
offentligt tillfälligt arbete (OTA) för personer över 55 år som varit

190

arbetslösa i minst 24 månader och som får ersättning från arbets-
löshetsförsäkringen. Offentliga arbetsgivare kan vara anordnare, men
verksamheten kan även bedrivas inom kommunalt eller landstings-
kommunalt finansierade privata och kooperativa alternativ till kommunal
verksamhet. OTA som är en tillfällig åtgärd skulle gälla två år, men
förlängdes till och med 2000. Förlängningen gäller endast för de personer
som deltog i åtgärden före den 1 januari 1999. För personer som fyllt 62
år före den 1 januari 1999 kan åtgärden förlängas till dess att de fyller 65
år. Deltagaren får utbildningsbidrag samt en stimulansersättning om 45
kronor per dag.

Skr. 2000/01:102

Måluppfyllelse och kvalitet

Syftet med åtgärden är att ta till vara de äldre arbetslösas kompetens samt
att höja kvaliteten i verksamheten. Ett mått på måluppfyllelse är andelen
arbetslösa i kategorin 55 år och uppåt. Både arbetslösheten och långtids-
arbetslösheten har minskat i åldersgruppen. Däremot har antalet långtids-
inskrivna ökat.

Kostnader och prestationer

Antal personer i OTA har minskat under 2000 gentemot tidigare år. Det
beror på att programmet håller på att fasas ut. Generellt har inflödet i
programmet avstannat och utflödet minskat. Resultatet blir kraftigt ökad
genomsnittlig tid i programmet.

Av de som har lämnat programmet har andelen som fått arbete senast
90 dagar efter ökat kraftigt. Styckkostnaden är oförändrat hög beroende
på den höga andelen personer med maximal arbetslöshetsersättning.

Tabell 13 .4 Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa

Volym
(delt/månad)

Styckkostnad
(delt/månad)

Tid/deltagare

(dagar)

% i arbete

(efter 90 dagar)

1995/96

39

1997

5351

9600

158

7

1998

7741

10800

226

11

1999

7780

11500

319

15

2000

5553

11400

686

27

Källa. AMS årsredovisning 2000

Lönebidrag och OSA

Lönebidrag och OSA (offentligt skyddat arbete) är särskilda arbetsmark-
nadspolitiska åtgärder för arbetshandikappade. Åtgärderna utgör en eko-
nomisk kompensation, som motsvarar den nedsatta arbetsförmågan, till
arbetsgivare som anställer en person med arbetshandikapp.

AMS har på regeringens uppdrag genomfört ett omfattande uppfölj-
ningsprojekt av lönebidragsverksamheten. Slutrapporten för detta tre-
åriga projekt kommer att presenteras under året.

191

Måluppfyllelse och kvalitet

Lönebidraget är en mycket viktig åtgärd för att minska arbetslösheten
bland personer med arbetshandikapp. Av de inskrivna handikappade som
övergick till osubventionerat arbete under 2000 kom nio procent från
lönebidrag. OSA är en särskilt åtgärd som huvudsakligen drivs av
kommunerna för personer med socialmedicinskt arbetshandikapp samt
för psykiskt sjuka. Anställda i OSA omfattas inte av lagen om anställ-
ningsskydd.

Skr. 2000/01:102

Kostnader och prestationer

Under 2000 minskade antalet som hade en anställning med lönebidrag
eller OSA något jämfört med föregående år. Kostnaderna för lönebidrag i
kommunal regi samt OSA uppgick till knappt 1,5 miljarder kronor vilket
motsvarar knappt 10 000 kronor per deltagare och månad.

Tabell 13 .5 Lönebidrag

Volym
(delt/månad)

Styckkostnad
(delt/månad)

Tid/deltagare

(dagar)

% i arbete

(efter 90 dagar)

1995/96

47389

1997

45651

9700

1998

49031

10100

1999

50077

9700

2000

48540

9300

KHHa-. AMS årsredovisning 2000

Tabell 13 .6 Offentligt skyddat arbete

Volym
(delt/månad)

Styckkostnad
(delt/månad)

Tid/deltagare

(dagar)

% i arbete

(efter 90 dagar)

1995/96

5302

1997

5462

9700

1998

5943

10300

1999

5758

10000

2000

5276

9800

Källa. AMS årsredovisning 2000

192

Skr. 2000/01:102

14 Ledning, uppgifter och organisation

Sammanfattande slutsatser

Under 2000 skedde inga förändringar vad avser antalet kommuner och
landsting. Den parlamentariska regionkommittén (PARK) som
utvärderat försöken med ändrad regional ansvarsfördelning lämnade
sitt slutbetänkande till regeringen. Samverkan mellan kommunerna
och mellan landstingen har ökat under den senare delen av 1990-talet.
Samverkan sker inom så gott som alla kommunernas och landstingens
verksamhetsområden. Under 2000 trädde nya regler avseende
kommunal revision i kraft.

Kommunal indelning

Under 2000 har inga förändringar skett i antalet kommuner och landsting
utan antalet uppgår liksom för 1999 till 289 kommuner och 20 landsting.

Kommunala uppgifter

I Skåne, Kalmar, Gotland och Västra Götalands län fortsätter den
försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning. Försöks-
verksamheten, som pågår t.o.m. utgången av 2001, innebär att ansvaret
för vissa statliga uppgifter flyttats från länsstyrelserna till kommunal
nivå. Försöksverksamheten har utvärderats av den parlamentariska
regionkommittén (PARK) som lämnade sitt slutbetänkande (Regionalt
folkstyre och statlig länsförvaltning, (SOU 2000:85) till regeringen i
november. I betänkandet föreslås en förlängning och utvidgning av
försöksverksamheten både vad avser antalet försökslän och vad avser
innehållet i försöken.

Kommunala styr-, organisations- och verksamhetsformer

I en rapport redovisar Svenska Kommunförbundet och Landstings-
förbundet hur den mellankommunala och mellanregionala samverkan
utvecklats. I denna undersökning konstateras att samverkan mellan
kommuner, kommuner och landsting och mellan landsting har ökat under
den senare delen av 1990-talet. Samverkan sker inom så gott som alla
kommunernas och landstingens verksamhetsområden. I flertalet fall sker
samverkan inom länet. Antal kommunalförbund har fördubblats, från 32
st 1993 till ca 60 2000. Den största delen av samverkan bedrivs inom s k
mindre reglerade former som projekt, nätverk och avtal.

Från den 1 januari 2000 gäller nya regler vad avser kommunal
revision. Sådana nya regler är bl.a. skärpta regler om jäv, krav på att de
förtroendevalda revisorerna skall biträdas av sakkunnigt biträde och rätt

193

för de förtroendevalda revisorerna att i fullmäktige, nämnder och Skr. 2000/01:102
fullmäktigebercdningar väcka ärenden som rör granskningen. En annan
ny regel är de förtroendevalda revisorernas skyldighet att anmäla
misstanke om brott till fullmäktige om en nämnd inte vidtar åtgärder.

Den kommunala demokratin och medborgarperspektivet

Flernivådemokrati och regiondemokrati

Begreppet flernivådemokrati brukar användas som beteckning för ett
mångcentrerat flcmivåsystem.

Självfallet har EU, som en övemationell nivå med extremt komplex
beslutsstruktur, betytt mycket för framväxten av det flemivå-
demokratiska perspektivet. Flemivådemokratin är emellertid inte enbart
en företeelse som är relaterad till det internationella samarbetet.
Omvärldsbcroendet och komplexiteten i det politiska systemet, också på
nationell nivå, ställer höga krav på effektivitet och flexibilitet i besluts-
fattandet. Det har blivit allt svårare för den centrala statliga nivån att
ensam uppfylla de krav som ställs. Flernivådemokrati innebär därför
också ett nytt sätt att se på den nationella politiken och de möjligheter
och begränsningar som ryms inom denna. I praktiken kan flemivå-
demokrati översättas med en form av demokratiskt beslutsfattande som
växer fram i nätverk vid sidan av de etablerade demokratiska besluts-
processerna.

Demokratiutredningen

Demokratiutredningen skriver i sitt slutbetänkande En uthållig demokrati
(SOU 2000:1) att ”demokratins vardag alltid har präglats av olika former
för beslutsfattande vilka reglerats i konstitutionella och andra regler. Från
dessa regler har utvecklats en praxis som inte funnits reglerad och som i
vårt land exempelvis inneburit medverkan från arbetsmarknadens parter.

Särskilt under det senaste decenniet har processperspektivet betonats
ytterligare genom Sveriges medlemskap i EU - och fortplantats nedåt
och utvecklats mellan olika delar av det svenska samhället och det
europeiska förhandlingssystemet. Forskare talar om multilevel govem-
ance - flemivåstyre.

Inom Sverige har partnerskap som politisk innovation blivit signum för
regionalpolitiken. Idéspridning från detta sätt att arbeta har kraftfullt
påverkat andra sammanhang. Ett belysande exempel är den omfattande
processen med regionala tillväxtavtal som involverat alla svenska
regioner i ett intensivt arbete med regional utveckling under slutet av
1990-talet. Det utmärkande med partnerskap är frånvaron av tydliga
kriterier för vilka aktörer som bör ingå samt ofta ett minimum av
öppenhet. Partnerskap framträder på detta sätt som en logisk motpol till
den representativa demokratin.”

194

Skr. 2000/01:102

Partnerskapsmodellen

Inom ramen för försöksverksamheten med ändrad regional ansvars-
fördelning leds arbetet med de regionala tillväxtavtalen i de fyra försöks-
länen av de regionala självstyrelseorganen och i övriga län av läns-
styrelsen.

Enligt regeringen (skr. 1998/99:96) bygger den nya näringspolitiken på
en effektivare samordning mellan politikområden och sektorer som syftar
till att främja tillväxt och sysselsättning. Det regionala inflytandet över
tillgängliga resurser skall öka, liksom möjligheten att använda resurserna
mer flexibelt än hittills. Tillväxtavtalen skall utarbetas i breda partner-
skap; det finns goda skäl att uppmuntra samarbete i partnerskap och
nätverk, enligt regeringen.

Regionala partnerskap har således kommit att spela en allt viktigare
roll i den regionala tillväxten. Partnerskap kan definieras som en form av
samverkan på frivillig grund mellan aktörer som i andra sammanhang
kan ha mer eller mindre skilda syften och verksamheter, men som i
partnerskapen enas om vissa gemensamma mål och strategier för att nå
dessa.

Enligt PARK är ett genomgående tema i kommitténs utvärderingar av
försöken med vidgad regional självstyrelse att såväl demokrati- som
effektivitetsaspekterna i olika avseenden skall belysas. I effektivitets-
hänseende tycks enligt PARK partnerskapen ofta ha varit av positiv
betydelse. Ideologin runt partnerskapen bygger också på tanken att fler-
talet vinner och få har något att förlora på ett brett samarbete mellan
olika aktörer och intressen.

Mer problematisk är demokratiaspekten. Visserligen representerar
deltagarna i partnerskapen i flertalet fall politiska organ, företag eller
intresseorganisationer av olika slag, men det förekommer också att
personer deltar enbart som ”privatpersoner”, eller möjligen som
representanter för en viss yrkesgrupp. Av en undersökning bland annat
baserad på intervjuer med representanter i tillväxtavtalens partnerskap i
ett antal län framgår bristen på tydlighet när det gäller representativiteten.

Det finns således vissa frågetecken när det gäller partnerskapens
representativitet. Det finns också en risk att förslagen från denna
församling kommer i konflikt med de prioriteringar som tidigare gjorts
av de förtroendevalda på nationell, regional och lokal nivå. Ett annat
frågetecken vad gäller partnerskapsmodellen som redskap i den politiska
processen är svårigheten att utkräva politiskt ansvar. När en viss politik
utformas i ett partnerskap är det svårt, ibland omöjligt att utpeka en
enskild institution eller organisation som huvudansvarig. Ansvaret delas
mellan ett antal olika aktörer, såväl offentliga som privata, och tenderar
därmed att upplösas. Ansvaret blir så diffust att någon reellt ansvarig inte
går att urskilja. Med partnerskapen följer en risk att växande områden av
politiken undandras en viktig demokratisk komponent - möjligheten till
demokratiskt ansvarsutkrävande.

Enligt PARK finns det således många synpunkter på partnerskapets
för- och nackdelar. Fortfarande saknas emellertid i stor utsträckning
empiriska studier av hur modellen fungerar i praktiken.

195

Regeringen har uttalat, vad gäller det fortsatta arbetet med tillväxt-
avtalen, att det är en självklar utgångspunkt att partnerskapen inte får
åsidosätta eller ersätta etablerade demokratiska beslutsprocesser;
regeringen anser att det är viktigt att partnerskapens roll i förhållande till
etablerade demokratiska beslutsstrukturer diskuteras regionalt
(N1999/10571/-1RT).

ökat brukarinflytande

Brukarna av offentlig verksamhet har i lagstiftningen givits allt större
möjligheter att påverka utformningen av offentliga tjänster det senaste
decenniet. I motiven till kommunallagen (prop. 1990/91:117, s.19)
konstateras att brukama av kommunal verksamhet har ett stort och
berättigat intresse av att kunna påverka den konkreta utformningen av
verksamheten i fråga. Även om ett ökat direkt inflytande inte är helt
okomplicerat från demokratiska eller praktiska utgångspunkter, ses ett
ökat direktdemokratiskt inflytande som en möjlighet att vitalisera det
medborgerliga inflytandet.

En reform av kommunallagen genomfördes år 1994 i syfte att öka
möjligheterna till brukarinflytande. I lagen infördes då en möjlighet att
skapa s.k. självförvaltningsorgan. Självförvaltningsorgan regleras i
kommunallagen (1991:900) 7 kap. 18-22 § §. Enligt dessa regler får en
nämnd uppdra till ett självförvaltningsorgan att sköta driften av en viss
anläggning eller institution. Nämnden skall fastställa självförvaltnings-
organets uppgifter, sammansättning, arbetsformer och mandattid. Vad
gäller sammansättning gäller dock att företrädare för nyttjama skall vara
fler än de som företräder de anställda. Nämnden skall utse företrädare
efter förslag av brukama, Självförvaltningsorgan får besluta i s.k. drifts-
frågor.

Skolområdet m.m.

På skolområdet pågår försöksverksamhet med lokala föräldrastyrelser på
grundskolan genom en särskild förordning (se prop. 1995/96:157). Enligt
förordningen har kommunerna möjlighet att till en lokal styrelse delegera
rätten att besluta i frågor som annars är förbehållna en rektor. En
försöksverksamhet med lokala styrelser på gymnasiet med elevmajoritet
har också startats (prop. 1996/97:196). Detta är en försökslagstiftning
som gäller t.o.m. den 1 juli 2001. Försöket med lokala styrelser utvär-
deras av Skolverket kontinuerligt.

Användningen av någon form av brukarrepresentation har blivit
relativt vanlig i kommunerna. Av Statskontorets rapport (1999:38)
Organisation, styr- och verksamhetsformer i kommuner och landsting
framgår att 40 procent av landets kommuner har någon form av
brukarrepresentation, främst inom områdena skola, barnomsorg och
omsorg om äldre och funktionshindrade; i ca 50 procent av kommunerna
finns brukarkooperativ främst inom barnomsorgen; kund- och brukarval-
system finns i ca 10 procent av kommunerna.

Riksdagen har begärt att regeringen initierar en samlad utvärdering av
de inflytandeformer - brukarinflytande, självförvaltning m.m. - som

Skr. 2000/01:102

196

kompletterar det formella beslutsfattandet i kommuner och landsting
(bet. 1999/2000:KU13).

Regeringen har med anledning av riksdagsbeslutet givit stats-
vetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet i uppdrag (Ju
2000/5974/D) att göra en kartläggning och utvärdering av möjligheterna
till brukarinflytande; utvärderingen skall avrapporteras senast den 31 maj
2001.

Lokala och kommunala demokratiförsök

Justitiedepartementet har inlett ett långsiktigt arbete under benämningen
”Tid för demokrati”. Syftet med utvecklingsarbetet är att genomföra
aktiviteter som på längre sikt utvecklar demokratin och skapar förut-
sättningar för att öka medborgarnas aktiva deltagande i de politiska
beslutsprocesserna och i samhället. Utvecklingsarbetet påbörjades våren
2000 och skall pågå till utgången av 2002.

Utvecklingsarbetet består av tre huvudaktiviteter, nämligen

ett nationellt rådslag om demokrati och delaktighet,

-  stöd till demokratiutveckling och

-  att uppmärksamma 80-årsjubileet av den allmänna rösträtten.

Demokratidelegationen

Utvecklingsarbetet leds av en särskild Demokratidelegation som
inrättades vid Justitiedepartementet i juli 2000 (Ju2000/3366/LED).
Delegationen är en arbetsgrupp som skall ansvara för att demokrati-
utvecklingen fokuseras, analyseras, diskuteras och stimuleras.
Demokratidelegationen skall öka kunskapen och sprida erfarenheter om
förnyelsearbetets konsekvenser samt vara ett forum för erfarenhetsutbyte
mellan olika aktörer i frågor som rör demokratiutveckling. Demokrati-
delegationen är sammansatt för att uppnå en spridning vad gäller
bakgrund och politisk erfarenhet. Män och kvinnor, unga och gamla, nya
svenskar, handikappade, skribenter och mer vardagspolitiska företrädare
sitter i Demokratidelegationen.

En viktig uppgift för Demokratidelegationen är att medverka i
regeringens arbete för att stödja lokaldemokratisk utveckling. Under-
sökningar visar på medborgarnas avtagande tilltro till det politiska syste-
met samtidigt som det finns höga anspråk och förväntningar på systemet.
På många håll pågår det lokala och kommunala demokratiförsök som
vittnar om ett livfullt och nyfiket lokalsamhälle. Demokratidelegationen
skall följa upp och utvärdera goda exempel som sedan kan spridas på
nationell nivå.

För att kunna stimulera till demokratiutveckling har under åren 2000-
2002 anvisats 30 miljoner kronor vissa av medlen kommer att gå till
direkta stöd till demokratiutveckling. Bestämmelser om stöden finns
intagna i förordningen (2000:648) om statligt bidrag för utvecklings-
arbete för den svenska folkstyrelsen.

Demokratidelegationen deltar i beredningen av besluten om projekt-
bidrag genom att lägga fast principer och yttra sig om enskilda
ansökningar.

Skr. 2000/01:102

197

Syftet med att ge stöd är att olika aktörer som kommuner, landsting,
kommunalförbund, regionförbund, länsstyrelser, ideella föreningar,
stiftelser och folkbildningsorganisationer och liknade sammanslutningar
skall kunna ansöka om bidrag för projekt/utvecklingsarbete som handlar
om bl.a.

-  utvecklingen av den lokala demokratin

-  skola och demokrati.

Demokratidelegationen har under hösten 2000 lämnat bidrag till 66
organisationer i den första ansökningsomgången som avslutades i
november 2000. Ca 20 procent av de utvecklingsprojekt som fått bidrag
ligger inom lokal och kommunal demokratiutveckling. Huvuddelen av
dessa projekt avser utveckling av arbetsformer/modeller för att förbättra
medborgarnas möjligheter till delaktighet och kommunikation med
kommunalpolitiker, förtroendevalda och förvaltningen i sin helhet.
Inriktningen på projekten varierar, men generellt kan de delas in i olika
kategorier som

IT och demokrati (medborgarpaneler, elektroniska val,
folkomröstningar m.m.)
utbildning och studiecirklar
ungdomar och demokrati.

Projekten har nyligen inletts; en uppföljning och utvärdering
kommer att genomföras inom projekttidens ram. En andra ansöknings-
omgång har genomförts under tiden januari - mars 2001.

Förutom att arbeta med stöd till demokratiutveckling kommer
Demokratidelegationcn även att stimulera debatten och diskussionen
om demokrati, bl.a. för att rådslaget kring Demokratiutredningens slut-
betänkande En uthållig demokrati (SOU 2000:1) skall bli så bra som
möjligt. I ett senare skede skall även Demokratidelegationen medverka
i arbetet med att förverkliga utredningens förslag samt att ta fram idéer
för hur vi skall öka människors deltagande i vardagsdemokratin och
inte minst i nästa val.

Kommunala förtroendeuppdrag

Många förtroendevalda upplever i dag att arbetsvillkoren såväl försvårar
rekryteringen av nya förtroendevalda som bidrar till förtida avhopp från
uppdragen; omsättningen bland förtroendevalda har tidvis varit mycket
stort.

Kommundemokratikommittén har bl.a. i uppdrag (dir. 1999:98) att
analysera och föreslå förbättringar i dels de förtroendevaldas arbets-
förhållanden, dels formerna för det politiska arbetet och då särskilt åt-
gärder för att öka antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering förbättra
representativiteten och motverka förtida avhopp.

Svenska kommunförbundets rapporter om kommunala uppdrag

Svenska kommunförbundet har sedan 1970-talets början varje mandat-
period genomfört undersökningar av hur kommunernas politiska
organisation är beskaffad och av de förtroendevalda ur några grund-
läggande perspektiv. Utöver denna totalundersökning, som redovisades

Skr. 2000/01:102

198

1999 i rapporten Kommunala förtroendeuppdrag, har under nuvarande Skr. 2000/01:102
mandatperiod gjorts en urvalsundersökning, där 2400 förtroendevalda
ombetts att besvara en enkät. Resultaten har presenterats i tre korta
rapporter, nämligen Kommunpolitikern -Vem är det ?, som behandlar
förtroendemannakårens sammansättning, Kommunpolitikern - Upp-
draget och rollen i vilken redovisas aspekter på förtroendeuppdragens
karaktär och Kommunpolitikern - Om demokrati, i vilken presenteras de
förtroendevaldas syn på demokratin.

Enligt rapporten Kommunpolitikern - Vem är det ? finns det uppen-
barligen stora medborgargrupper som är starkt underrepresenterade i
kommunalpolitiken: Dit hör unga, personer över pensionsåldern, lågut-
bildade, arbetare, privatanställda och personer med utländsk härkomst.
Stark överrepresentation finner vi i gengäld för åldersgruppen 45-66 år,
högutbildade, kommun- och landstingsanställda, jordbrukare, högre
tjänstemän och företagare samt personer som regelbundet besöker
religiösa möten. Alltjämt är kvinnor något underrepresenterade, men inte
i samma utsträckning som tidigare.

Vid en separat analys av maktpositionerna visar det sig att de
uppräknade gruppernas under- respektive överrepresentation tenderar att
skärpas.

Enligt rapporten Kommunpolitikern - Uppdraget och rollen är det
möjligt att analysera hur väl den sociala representativiteten fungerar i den
lokala demokratin genom att studera vem som innehar politiska uppdrag
i kommunerna. Detta säger dock inte mycket om hur individen upplever
nyttan och meningsfullheten hos sitt uppdrag eller hur aktiv han eller hon
är. Om även sådana aspekter beaktas framträder ett tydligt mönster.
Grupper som är underrepresenterade numerärt har lägre yttrandefrekvens
och upplever sig ha mindre inflytande än andra grupper. På så sätt är
dessa grupper dubbelt underrepresenterade. Samtidigt förstärker
numerärt överrepresenterade grupper sitt försprång genom att yttra sig
mer och lägga mer tid på sitt uppdrag. Därigenom förstärks de skevheter
som försvårar förverkligandet av demokratins kanske viktigaste normer:
lika möjlighet till deltagande och inflytande.

Enligt rapporten Kommunpolitikern - Om demokratin har de
förtroendevalda en klart positiv bild av hur den lokala demokratin och
det kommunala politiska systemet fungerar. Samtidigt är man oroad över
den växande politikermisstron. Av detta drar man inte slutsatsen att det
behövs radikala demokratireformer; andra åtgärder bör vidtas, exempel-
vis en förstärkning av väljamas inflytande, en förstärkning av fiill-
mäktiges ställning, en förbättring av medborgarnas förtroende, en
förnyelse av förtroendeuppdraget och en minskning av statens inbland-
ning i den kommunala självstyrelsen.

Ungdomsstyrelsens rapport (dnr 69-133-00) Unga människors represen-
tation i kommunala beslutsorgan.

Enligt rapporten Unga människors representation i kommunala
resultatorgan är vikten av att även ungdomar har inflytande över
politiken en kärnfråga i ungdomspolitiken. Ur ett samhällsperspektiv
handlar detta om förutsättningarna för demokratin och dess återväxt. Det
är också av stor betydelse för varje ung människas välbefinnande och ut-

199

vcckling att kunna vara delaktig, att få en känsla av att bli tagen på
allvar.

Ungas engagemang måste enligt rapporten på något vis tas tillvara i
samhället. Den representativa demokratin måste framstå som ett tänkbart
och önskvärt styrelseskick. Ett ofta använt budskap bland demokratins
förkämpar är att vi aldrig kan ta demokratin för given, den måste alltid
återerövras. Systemet måste överbrygga generationsklyftor för alt kunna
överleva, och för att möjliggöra ett överlämnande till nästa generation är
det viktigt att unga människor deltar i det kommunala beslutsfattandet.

I rapporten redovisa en kartläggning av åldersfördelningen bland de
förtroendevalda i kommunala beslutsorgan. Av kartläggningen framgår
att 6 procent av de förtroendevalda är mellan 18-29 år, 13 procent mellan
30-39 år, 25 procent mellan 40-49 år, 34 procent mellan 50-59 procent
18 procent mellan 60-69 år och 4 procent över 70 år.

1 en avslutande kommentar skriver Ungdomsstyrelsen att det är av stor
vikt att den åldersmässiga representationen belyses och diskuteras.
Betydelsen av att få in fler unga i den representativa demokratin måste
föras in i såväl den politiska som den offentliga debatten; att öka andelen
unga inom politiken kan inte lösas enbart genom att en eller ett par yngre
väljs in i de befintliga strukturerna; det handlar också i hög grad om ett
förnyat arbetssätt som möjliggör för yngre att bidra med sin kompetens;
attityderna inom partierna måste förändras och befintliga strukturer och
arbetssätt måste ses över och sannolikt förändras.

IT och lokal och kommunal demokrati m.m.

Under de senaste åren har IT:s utbredning i samhället skett explosions-
artat. Förmågan att söka kunskap samt föra en dialog på Internet kommer
att ha stor betydelse för medborgarnas deltagande i det demokratiska
systemet i framtidens samhälle.

I dag har de flesta kommuner, landsting och myndigheter etablerat sig
på Internet och erbjuder en kontaktyta för medborgare och företagen. I en
del kommuner och landsting pågår ett utvecklingsarbete som syftar till
att komplettera traditionella mötesformer med nätverksbaserade arenor
med stöd av IT, i första hand Internet.

Några exempel

Ett exempel på ett sådant utvecklingsarbete är ett pilotprojekt om e-
demokrati som pågår i Kalix kommun i syfte att försöka utnyttja IT för
att öka den enskilde medborgarens inflytande i samhället. Utgångs-
punkten för projektet är att varje kommuninvånare genom IT skall ges
möjligheter att lämna synpunkter på olika kommunala frågor.

Systemet innebär att alla som bor i Kalix kommun får ett särskilt
lösenord som kan användas när de lämnar sina synpunkter, vilket kan ske
på olika sätt, t.ex. via PC, telefon, fax eller vanlig post. Systemet ger
möjlighet till anonymitet och minst samma säkerhet i övrigt som vid
exempelvis kommunala folkomröstningar.

Ambitionen är att projektet på sikt skall kunna leda till möjligheten att
rösta via Internet vid t.ex. kommunala folkomröstningar.

Skr. 2000/01:102

200

Ett annat exempel är Bollnäs kommuns hemsida som bl.a. ger med- Skr. 2000/01:102
borgarna möjlighet till diskussioner på nätet med förtroendevalda och
tjänstemän; projektet ingår som en del i det utvecklingsarbete som
Justitiedepartementet initierat tillsammans med NUTEK och Teldoc om
IT och demokrati som leds av en forskare vid Umeå universitet och som
fokuseras på IT:s användning i demokratiska processer.

Inom ramen för ”Tid för demokrati” har regeringen beviljat bidrag till
ett flertal projekt med inriktning på IT och kommunal och regional
demokrati.

201

Skr. 2000/01:102

15 Den internationella kommunen

Sammanfattande slutsatser

Regionkommitténs verksamhet dominerades under året av EU:s
regeringskonferens, utvidgningen och nya styrelseformer i EU.
Sveriges representation genom 12 ledamöter kommer att bestå även
vid den kommande utvidgningen. De svenska ledamöterna har deltagit
såsom rapportörer i framtagandet av fyra yttranden i kommittén. De
svenska ledamöterna har också deltagit på ett flertal konferenser och
utbildningar i Sverige och redogjort för sitt arbete i Regionkommittén.
Kommunernas och landstingens vänortsamarbete har fortsatt att
utvecklats under året och inför det svenska ordförandeskapet i EU har
regeringen startat ett särskilt projekt, Vänort 2001, vars syfte är att
främja kontakter och öka kunskaperna om EU-arbctet.

Regionkommittén

I Regionkommittén finns 222 representanter för lokala och regionala
myndigheter i de femton medlemsstaterna. Kommitténs uppgift är att se
till att EU:s politik tar mer hänsyn till de lokala och regionala myndig-
heternas intressen. De svenska ledamöterna i Regionkommittén
nomineras av Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet och
föreslås av regeringen är 12 till antalet.

Regionkommitténs verksamhet dominerades under året av EU:s
regeringskonferens, utvidgningen och nya styrelseformer i ett framtida
EU. I Nicc-fördraget fastställs att Regionkommittén kan ha högst 350
ledamöter efter det att utvidgningen är genomförd. Vidare skärptes
kravet på att ledamöterna skall inneha ett politiskt mandat på lokal eller
regional nivå.

Regionkommittén har haft fem plenarsessioner. Den svenska
delegationen medverkade såsom rapportörer i fyra yttranden som antagits
av plenarsessionen. Yttrandena har gällt åtgärder för att bekämpa
diskriminering, offentlig upphandling, europeiskt digitalt innehåll i de
globala näten och den språkliga mångfalden i informationssamhället
samt kommissionens förslag till nytt folkhälsoprogram.

Den svenska delegationen tog initiativ till att utveckla dialogen med
den lokala och regionala nivån i Sverige i olika EU-frågor. Alla
kommuner, landsting/regioner, kommunförbund kontaktades och ut-
lovades medverkan av kommitténs ledamöter med information om hur
olika sakfrågor diskuteras i Regionkommittén. Intresset för detta har varit
stort under året och flera av kommitténs ledamöter har deltagit vid ett
flertal konferenser och utbildningstillfällen.

202

Vänortssamarbete

Skr. 2000/01:102

Enligt överenskommelse med Sida disponerar Svenska Kommun-
förbundet årligen medel för stöd till kommunernas fördjupade vänorts-
samarbete. Medlen administreras fr.o.m. augusti 2000 av Svenska
Kommunförbundets och Landstingsförbundens dotterbolag, SALA-IDA
(International Development Agency).

Under 2000 beviljades medel till cirka 100 projekt till en sammanlagd
summa av cirka 22 miljoner kronor. Projekten var till största delen in-
riktade på samarbete med orter i de baltiska staterna och Ryssland.
Samarbete kring skola/utbildning, miljö och demokrati dominerade.
Enligt beslut av Sida beviljades inga ytterligare medel för vänorts-
samarbete med kommuner i Bosnien.

För perioden 1999-2001 har Sida tillskjutit 10 miljoner kronor för en
försöksverksamhet för vänortsprojekt riktade mot vissa länder i Afrika,
Asien samt Syd- och Centralamerika. Under 2000 beviljades cirka
2 miljoner kronor till samarbete med dessa områden.

I samband med Sveriges ordförandeskap i EU har regeringen beslutat
att stödja vänortssamarbete mellan Sverige och de andra EU-ländema
samt kandidatländerna genom projekt Vänort 2001. Syftet är att främja
kontakter och att öka kunskaperna om EU-samarbetet. Under våren 2000
valdes 31 projekt och medverkande orter ut. De svenska orterna är
spridda över hela landet. Projekt där unga människor engageras har
prioriterats, liksom folkbildande aktiviteter. Projektet administreras av
Svenska Kommunförbundet.

203

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 april 2001

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Thalén, Winberg, Lindh, Sahlin, von Sydow, Klingvall,
Pagrotsky, östros, Messing, Engqvist, Larsson, Wämersson, Lejon,
Lövdén, Ringholm, Bodström

Föredragande: Lars-Erik Lövdén

Skr. 2000/01:102

Regeringen beslutar skrivelse 2000/2001:102 Utvecklingen inom den
kommunala sektorn.

Eländers Gotab 61240. Stockholm 2001

204