En mycket viktig del i ett rättssamhälle är att värna om
rättssäkerheten. Rättssäkerheten i beskattningen tar sikte på
de enskilda människornas behov av säkerhet i sina
mellanhavanden med skattemyndighet och domstol. En
central rättssäkerhetsaspekt är att rättstillämpningen inte får
vara godtycklig eftersom den då förlorar förutsebarhet. Vid
beskattning och utredningar om skattskyldighet måste den
enskildes rättssäkerhet vägas mot vikten av att den
skattskyldige skall kunna hållas ansvarig för brott eller
underlåtelse att betala skatt.
Europakonventionen om mänskliga rättigheter är sedan 1995 inkorporerad
med svensk rätt. I flera avseenden kan det svenska beskattningssystemet
anses hamna i konflikt med konventionen. Konventionens förenlighet med
olika delar av det svenska skattesystemet är för närvarande under utredning.
Det är av stor vikt att beslut om beskattning präglas av långsiktighet och
förutsebarhet. Regler för revision och kontroll måste innefatta balans mellan
olika aktörer. Motionen syftar till att ta upp några av de viktigaste yrkandena
på detta område.
Förslag till riksdagsbeslut
1. Riksdagen beslutar att återinföra tidigare gällande regler avseende
tredjemanskontroll, revision under löpande period, underrättelse om
revision, föreläggande, tredjemansföreläggande och tullagen i enlighet
med vad som anförs i motionen.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om skattetillägg.
3. Riksdagen beslutar att avskaffa skattetillägg när det är fråga om
periodiseringsfel avseende såväl direkt som indirekt skatt.
4. Riksdagen beslutar att utreda möjligheterna till en beloppsbegränsning
avseende skattetillägg med syfte att skapa proportionalitet mellan
förseelse och sanktion i enlighet med vad som anförs i motionen.
5. Riksdagen beslutar att avskaffa tulltillägget.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i
motionen angående användandet av generalklausuler.
7. Riksdagen beslutar att avskaffa skatteflyktslagen.
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i
motionen om gemensam deklarationsdag för särskild deklaration och
förenklad deklaration.
Rättssäkerhet
Vad innebär rättssäkerhet?
Rättssäkerheten tar sikte på den enskilda människans rättsliga
säkerhet. Rättssäkerheten är väsentlig för att medborgarna
skall kunna sätta sin tillit till den dömande verksamheten. En
av de mer grundläggande rättssäkerhetsaspekterna är kravet
på att rättstillämpningen inte får vara godtycklig eftersom en
godtycklig rättstillämpning förlorar sin förutsebarhet.
Rättstillämpningen måste stödjas på i förväg kända
rättsnormer och alla skall vara lika inför lagen.
Myndigheter och domstolar kan, som beslutsfattande organ, bidra till
förutsebarheten inom rättstillämpningen genom att deras rättsliga avgöranden
ges en tillfredsställande motivering. För parterna är det viktigt att få reda på
vilka sakomständigheter som har beaktats och hur de har bedömts. Det är
även av vikt att man i praxis redogör för bevisbördans placering så att en part
före en process kan göra en bedömning av om han kan få framgång med sin
talan. Att bevisfrågorna går att förutse medför även att parterna kan vidta
bevissäkrande åtgärder.
En taxeringsprocess handlar om betydelsefulla beslut för den enskildes
ekonomiska och personliga förhållanden varför rättssäkerhetsintresset är
starkt framträdande. Skattelagstiftningen är komplicerad och avser
betydelsefulla åligganden för den enskilde. Den enskildes rättssäkerhet i
förhållande till det allmänna måste ges stor betydelse.
Moderata värderingar
Rättssäkerhetsaspekten blir särskilt viktig vid
myndighetsutövning mot den enskilde medborgaren. Ett
ingrepp i den enskildes personliga eller ekonomiska
förhållanden kan få betydande konsekvenser för det fall
ingreppet är berättigat men även för det fall då det inte är det.
Rättssäkerheten vid beskattning tar sikte på den enskilda
människans behov av säkerhet vid myndighetsutövning, inte
statens, kommunens eller myndigheters behov.
Hörnstenar gällande rättssäkerheten är att rättstillämpningen inte är
godtycklig och att den är förutsebar. Ett viktigt steg för att öka
förutsebarheten är att skapa mer preciserade normer. Generalklausuler,
målsättningsparagrafer och andra typer av vaga normer är hot mot
förutsebarheten i rättstillämpningen och därmed mot rättssäkerheten för den
enskilde.
Eftersom beskattningen är en ingripande åtgärd av stor ekonomisk
betydelse finns risk för att enskilda personer undandrar sig från att fullgöra
sina skyldigheter. För att förhindra detta fordras möjligheter att kunna ingripa
med tvång mot personer, fysiska eller juridiska, som tredskas eller kan
misstänkas vilja undanhålla skatt. Kontrollverksamheten måste vara väl
utbyggd, annars riskerar olikhet vid beskattningen uppkomma till nackdel för
dem som är noggranna och ärliga. Den enskildes rättssäkerhet måste vägas
mot vikten av att den skattskyldige skall kunna hållas ansvarig för brott eller
undlåtelse att betala skatt. I detta avseende kan den enskildes rättssäkerhet
och myndighetsutövningen riskera att hamna i konflikt eftersom respekten för
den enskildes rättigheter kan motverka det övergripande målet för
verksamheten. Ett företräde för en fiskal attityd riskerar att slå hårt mot den
enskilde. Därför måste en noggrann avvägning mellan den enskildes
rättssäkerhet och det allmännas verksamhet göras. Vid denna avvägning krävs
att en noggrann analys av argumenten för och emot olika lösningar
genomförs. Garantin för att balansen mellan det allmänna och de enskilda
upprätthålls måste vara rättsreglerna och rättssystemet. Kriterierna för när en
åtgärd får tillgripas, möjligheten till opartisk prövning, den enskildes
möjlighet till kvalificerat ombud, kraven på bevisning, kommunikation,
motivering och avgörande inom rimlig tid samt möjligheten att hålla
myndigheterna respektive staten ansvarig för åtgärderna bör ges en mycket
framträdande plats.
Den första juli år 1994 trädde rättssäkerhetsreformen i kraft, vilken
baserades på ett enigt kommittébetänkande, Rättssäkerheten och
beskattningen (SOU 1993:62). Ett av de viktigaste kraven på politiker och
beslutsfattare som förs fram är att beslut skall präglas av långsiktighet och
förutsebarhet. Det finns därför all anledning att beklaga att den enighet som
fanns år 1994 inte längre föreligger. Reglerna för beskattningen måste präglas
av en bra balans mellan den enskilde och det allmänna. Med de förändringar
som riksdagen beslutade under våren år 1997 ändrades balansen på ett sådant
sätt att det är nödvändigt för oss att återkomma med några av de viktigaste
yrkandena på detta område. Det ankommer på utskottet att i förekommande
fall utforma erforderlig lagtext.
Beskattningen och lagen
Rättsprocessen
Föreskrifter om skatt måste meddelas i lag. Ett problem när
det gäller beskattningen är att man vid mycket vag
lagstiftning kan grunda ett utrymme för tolkningar av lagen
så att det i realiteten får samma effekt som en överlåtelse av
beskattningskompetens från den lagstiftande församlingen till
de rättstillämpande organen. Från rättssäkerhetssynpunkt
skall därför beskattningslagarna vara så klara och preciserade
som möjligt.
Beskattningen sker i en mängd olika former. Vissa skatter är enkla att
kontrollera medan exempelvis inkomstskatten förutsätter detaljerade uppgifter
om den enskildes privatekonomi. För att få tag på erforderliga uppgifter
kompletteras självdeklarationen med en stor mängd uppgifter från tredje man
som bank eller arbetsgivare. För att bekämpa skattefusk finns ett
straffrättsligt
sanktionssystem, främst skattebrottslagen. Parallellt med detta system finns
ett administrativt sanktionssystem med skattetillägg och sanktionsavgifter.
Det skatteadministrativa sanktionssystemet infördes år 1971 och samtidigt
reformerades reglerna om skattebrott och skattebrottslagen infördes. Avsikten
var att införa ett effektivare och rättvisare system som var enkelt att
tillämpa.
Vidare skulle insatser från åklagare och allmän domstol kunna begränsas till
allvarligare skattebrottslighet.
Det är skattemyndigheten som är den beslutande instansen vad gäller de
administrativa sanktionerna. Vid myndighetens beslut tas inte hänsyn till
personens uppsåt men eftergift kan ske på grunder som ålder, sjukdom och
bristande erfarenhet. Skattemyndighetens beslut kan överklagas till
förvaltningsdomstol.
Hanteringstiderna för beslut i skattemål i länsrätt är i dag orimligt långa.
Det blir en obalans i systemet när den enskilde har mycket kort tid på sig att
inkomma med ett svar på en fråga från en myndighet när sedan myndigheter
tar år på sig att avgöra ett ärende. Det måste till ökade resurser till
rättssäkerhet och ställas högre krav på effektivitet för att minska obalansen.
Europakonventionen
Sverige är sedan 1950-talet anslutet till Europakonventionen.
Det är dock inte förrän helt nyligen som konventionen
inkorporerades med svensk rätt. Lagen (1994:1219) om den
europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna, trädde i kraft första januari 1995
och skall sedan dess tillämpas parallellt med övrig svensk
lag. I artikel sex i Europakonventionen finns regler om rätten
till en opartisk prövning och offentlig rättegång.
Skyldigheten att lämna uppgifter i en skatteutredning kompliceras av att
skatteutredningen kan komma att ligga till grund för en brottsutredning. Den
skattskyldige kan tvingas att medverka vid skatteutredningen. Han kan
föreläggas att inkomma med uppgifter eller svara på förfrågningar samt
medverka till taxeringsbesök. Dessutom förstärks medverkansplikten av att
uppgiftslämnandet kan göras vitessanktionerat. Problem uppstår när
undersökningen leder fram till en sanktion avseende något fel den
skattskyldige gjort. En konflikt kan då uppstå mellan den enskildes skyldighet
att medverka i skatteutredningen och hans rättighet att hålla sig passiv i sin
egen brottsutredning. Frågan är då hur de uppgifter som kommit fram under
skatteutredningen skall behandlas vid en brottmålsrättegång. Att den
skattskyldige inte längre skall behöva medverka i skatteutredningen om han
står misstänkt för ett skattebrott verkar alla överens om. Däremot råder det
delade meningar om vid vilken tidpunkt den skattskyldiges
medverkansskyldighet upphör. Skattekontrollutredningens förslag (SOU
1996:16) var att rätten att vara passiv inträder när någon skäligen kan
misstänkas för brott som skall anmälas till åklagaren. Europadomstolens
praxis kan dock tolkas som om allt det bevismaterial den skattskyldige
tvingats avge i skatteutredningen skall förklaras ogiltigt i brottsutredningen.
Även den utredning som den skattskyldige medverkat till före brottsmisstanke
uppstod skall därmed vara undantagen. Den enskilde skall inte tvingas
medverka till en fällande dom mot sig själv.
Flera avgöranden från Europadomstolen pekar i en riktning mot att det är
möjligt att de svenska skattetilläggen omfattas av artikel sex i
Europakonventionen. Som exempel har Europadomstolen funnit att
skattetillägg eller skattetilläggsliknande sanktioner i Schweiz och
Nederländerna skall betraktas som straff för brott. Därmed skulle det svenska
skattetillägget, vid samtidig påföljd enligt skattebrottslagen, strida mot
principen om "ne bis in idem", det vill säga förbudet mot process två gånger
om samma sak. Skattetilläggens förenlighet med Europakonventionen är för
närvarande föremål för en utredning.
Europakonventionen artikel sex stadgar en rätt till opartisk och offentlig
rättegång. Efter ändringen i taxeringslagen är det i dag skattemyndigheten och
inte en domstol som beslutar om skattetillägg. Frågan har uppkommit om
systemet i dag uppfyller reglerna på en opartisk rättegång. Frågan påverkas
dessutom ytterligare av att förhandlingen inför skattemyndighet och även
förvaltningsdomstolen till största delen är skriftlig, vilket på ett negativt
sätt
kan påverka den skattskyldiges möjligheter att förklara sig. Man kan dock se
på saken som att så länge en myndighets beslut om sanktion är möjligt att
överklaga strider det ej mot Europakonventionen.
Förslag till förändringar
Tredjemansrevision
Riksdagsmajoriteten återinförde år 1997 möjligheten att
företa tredjemanskontroll genom revision. Man gav också
skattemyndigheten befogenhet att inte underrätta om vem
eller vilken rättshandling som granskningen avser.
I en demokratisk rättsstat får myndigheter aldrig ges godtyckliga
befogenheter, utan de måste vara väl avgränsade och framgå av lag. En
mycket viktig princip vid integritetskränkande myndighetsutövning är att
åtgärden står i proportion till ändamålet. Den enskilde måste normalt veta vad
som söks hos honom och varför.
En revision skall endast få företas i syfte att kontrollera att ett företag
eller
en annan näringsidkare har fullgjort sin egen deklarations- eller
uppgiftsskyldighet på ett korrekt sätt. När en myndighet vill ha uppgifter från
någon annan än den som skall revideras skall det föreläggas sådan tredje man
att inkomma med uppgifter. Vi anser att de bestämmelser om
tredjemanskontroll som gällde mellan åren 1994 och 1997 skall återställas.
Enligt dessa bestämmelser kunde tredjemanskontroll begäras via
föreläggande. Det fanns även möjlighet att i enlighet med bestämmelserna i
tvångsåtgärdslagen företa överraskande tredjemanskontroller. Sådan åtgärd
som inte föregicks av föreläggande ansågs vara en tvångsåtgärd för vilken
särskilda rättssäkerhetsgarantier gällde.
Tredjemansföreläggande
I dag kan skattemyndigheten förelägga tredjeman att lämna
uppgift, visa upp handling eller lämna över kopia av handling
som rör rättshandling mellan den som föreläggs och den med
vilken han ingått rättshandlingen.
Enligt de tidigare gällande reglerna räckte det att den enskilde ställde
handlingarna till skattemyndighetens förfogande i stället för att själv samla in
uppgifterna. Det innebar att den enskilde gavs en valrätt för att undvika
onödiga kostnader i samband med en sådan kontroll.
Eftersom vi har avvisat möjligheten att använda tredjemansrevision bör
även vad gäller tredjemansföreläggandet gälla de tidigare reglerna vad gäller
insamlingen av begärda uppgifter.
Revision av löpande period
Genom att skattemyndigheten medgivits möjligheten att även
kontrollera det löpande beskattningsårets eller den löpande
redovisningsperiodens räkenskaper och andra handlingar,
utvidgas revisionsinstitutet utanför sitt ändamål och antar mer
formen av så kallade fishing expeditions. Sådana åtgärder
strider mot behovs- och proportionalitetsprinciperna. Det är
helt orimligt att tillåta kontroll av bokföring, handlingar med
mera som inte har något samband med att skatt- och
uppgiftsskyldigheten har fullgjorts.
Underrättelse om revision
Riksdagsmajoritetens beslut år 1997 innebar att den enskilde
underrättas om revision först i samband med att man knackar
på hos denne. På så sätt får man till stånd en
överraskningsrevision utan föregående domstolsprövning.
Motsätter sig den skattskyldige en överraskningsrevision får
skattemyndigheten pröva om förutsättningarna för
tvångsrevision är uppfyllda. I den mån det kan anses
föreligga sabotagerisk kan det bli fråga om ett interimistiskt
beslut. Ett sådant beslut fattas av granskningsledaren och på
så sätt undviks en föregående prövning av länsrätten.
Huvudprincipen i gällande bestämmelser skall ju vara att skapa en klar
linje mellan samverkansrevision och tvångsåtgärder. Den enskilde skall inte
behöva sväva i tvivelsmål huruvida det är fråga om det ena eller det andra.
Regler om överraskningsrevision i ett samverkansförfarande är därför inte
lämpliga eftersom den reviderade kan komma i en situation med uppenbar
karaktär av tvång över sig. Vi anser att en överraskningsrevision alltid måste
anses innebära en tvångsåtgärd och därmed skall den omgärdas av särskilda
rättssäkerhetsgarantier. För det fall att en tvångsrevision genomförs och visar
sig vila på felaktig grund bör den drabbade kunna tillerkännas ekonomisk
ersättning. För det fall att revisionen lett till väsentlig skada för rörelsen
bör
ersättningen även omfatta förlorad framtida inkomst och ersättning för sveda
och värk.
Tullagen
Tullrevision skall utformas efter motsvarande regler som för
skatterevisioner och vad som gäller beträffande lagen om
särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. Det
innebär, i enlighet med vår inställning när det gäller
revisionsverksamheten, att motsvarande möjlighet till
tredjemansrevision, revision av löpande år samt
överraskningsrevision inte skall få förekomma i samband
med tullrevision. Vi föreslår därför att tullagen ändras i
enlighet med vad som anförts.
Skattetillägg
Skattetillägg påförs när den skattskyldige har uppgivit
oriktiga uppgifter som skulle ha lett till för låg skatt. Vid
beslutet om skattetillägg tas inte hänsyn till om den
skattskyldige handlat uppsåtligen eller inte. Skattetillägget
syftar till att den skattskyldige skall vara noggrann och lämna
korrekta uppgifter i sin deklaration. Skattetillägg påförs i
regel med 40 procent på undandragen skatt vid
inkomsttaxeringen och med 20 procent när det gäller moms,
punktskatter, avdragen skatt och arbetsgivaravgifter.
En skattetilläggsutredning har tillsatts för att göra en översyn av institutet
skattetillägg. Även frågan om det svenska skattetilläggets förenlighet med
Europakonventionen är föremål för utredning. I avvaktan på denna utredning
vill vi förhindra att enskilda drabbas på ett orättfärdigt sätt. Vi föreslår
därför
att skattetillägg inte får påföras avseende periodiseringsfel när det gäller
såväl
direkt som indirekt skatt.
Det finns ett stort antal individer som under de senaste åren fått vidkännas
påförda skattetillägg som inte står i proportion till förseelsens art. För att
komma tillrätta med orimliga skattetilläggskrav anser vi att en
beloppsbegränsning bör införas. Skattetilläggsutredningen bör ges
tilläggsdirektivet att se över möjligheterna till beloppsbegränsning och att
utarbeta ett förslag med syfte att förhindra skattetillägg som inte står i
proportion till förseelsens art.
Tulltillägg
Även tulltilläggen drabbar företagen på ett sätt som inte står i
rimlig proportion till en begången förseelse. Det handlar
nästan uteslutande om icke uppsåtliga fel i tulldeklarationen
som upprättats under tidspress. Inlämningsfristen för
tulldeklarationer är endast nio dagar. Vi anser att tulltillägget
bör avskaffas.
Skatteflykt
I dag finns en generalklausul mot skatteflykt. Förekomsten av
generalklausuler i lagstiftningen stärker det allmännas
ställning gentemot den enskilde på ett sätt som inte är rimligt
i ett rättssamhälle. Dessutom medför generalklausulen
svårigheter för den enskilde att bedöma skattekonsekvenser
av olika rättshandlingar. Förutsebarheten blir lidande.
Dagens system för att förhindra skatteundvikande åtgärder medför
rättsosäkerhet. Vi anser att skatteflyktslagen skall avskaffas för att den
strider
mot rättssäkerheten. RSV står ej utan medel för att agera mot
skatteundandragande åtgärder även för det fall att lagen avskaffas. Ett
exempel är att RSV har möjlighet till genomsyn om civilrättsliga handlingar
företas utan annat syfte än att undkomma skatt.
Deklaration
I dag är det olika datum för inlämnande av deklaration
beroende på om det är en särskild deklaration eller förenklad
deklaration. För en familj där familjemedlemmarna har olika
tidpunkter för deklaration minskar överblickbarheten.
En eventuell fyllnadsinbetalning måste, för att räntekostnader skall
undvikas, betalas cirka tre månader före sista dag för deklarationsinlämning.
Innebörden blir att man även måste göra själva deklarationen tre månader i
förväg.
En gemensam sista dag för deklarationsinlämnande bör införas oavsett
deklarationstyp.