1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om att drivmedel och bränslen producerade ur
koldioxidneutral råvara ej belastas med koldioxidskatt.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om att utreda och justera miljöklassningen av diesel.1
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om att utreda och avgöra om mineraloljedirektivet
(92/81/EEG) kan anses omfatta enbart produkter baserade på mineralolja,
och utreda konsekvenserna för lagen om skatt på energi (SFS
1994:1776).
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om att undantaget för biogas justeras.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i
motionen anförs om att tillkännage en strategi för hur instrumentet
pilotprojektsdispenser skall användas i framtiden, samt kriterier och
procedur för beviljande av dispenser.
6.
1 Yrkande 2 hänvisat till MJU.
Förnyelsebara bränslen
och koldioxidskatten
Det är självklart att bränslen som inte innehåller svavel inte
betalar svavelskatt. Det är också självklart att förnyelsebara
bränslen i fast form (ved/träflis) är undantagna från skatt.
Det borde vara lika självklart att koldioxidskatt inte skall
betalas för flytande och gasformiga bränslen som är
producerade från förnyelsebara råvaror eller avfall.
Så är dock inte fallet med dagens lagstiftning. I lagen om skatt på energi
(SFS 1994:1776) finns inget som helst undantag från koldioxidskatt för
varken förnyelsebara drivmedel, såsom etanol, eller förnyelsebara bränslen
för uppvärmningsändamål, till exempel biooljor. Dock finns det ett drivmedel
som är helt undantaget från energi- och koldioxidskatt, nämligen metan
framställt med biologiska processer, s k biogas.
I dag finns det även teknik för att producera ytterst rena bränslen ur
biomassa och olika typer av avfall. Bland annat kan metanol, etanol, vätgas
och högrena paraffiner produceras.
Så kallade pilotprojektsdispenser är den enda vägen i dag att undvika
koldioxidskatt på förnyelsebara drivmedel. En pilotprojektsdispens är ett
tidsbegränsat undantag från energiskatt och koldioxidskatt.
Bränslen för uppvärmning från förnyelsebara råvaror slipper såväl
koldioxidskatt som energiskatt om molekylerna innehåller andra atomer än
kol och väte. Ett sätt att undvika skatt för förnyelsebara bränslen för
uppvärmning är således att se till att de inte är för rena, alternativt att
medvetet "förorena" dem med andra ämnen än kol och väte.
Förnyelsebara produkter
är inte samma sak som
koldioxidneutrala
produkter
Begreppen förnyelsebara produkter och koldioxidneutrala
produkter är inte helt triviala. Även förnyelsebara drivmedel
kan produceras med metoder som innebär tillförsel av fossil
energi eller fossila produkter, eller utsläpp av växthusgaser.
Detta är till exempel fallet om vin destilleras till etanol med
hjälp av fossil eldningsolja.
Omvänt kan olika typer av avfall, som i vissa fall kan ha sitt ursprung i
fossila produkter, omvandlas till bränslen. Om man förutsätter att alternativet
är deponering, så är nettoeffekten av att använda avfall för produktion av
bränslen ändå en nettominskning av utsläppen av växthusgaser, som är lika
stor som om motsvarande energimängd icke-fossila råvaror skulle användas.
Förslag till ny paragraf i
lagen om skatt på energi
(1994:1776)
"Koldioxidskatt skall ej betalas för bränslen och
motorbränslen som huvudsakligen är koldioxidneutrala. Den
totala insatsen av fossil energi i form av råvara, direkta
insatsmedel för framställning av råvara, samt direkta
insatsmedel i produktion, skall inte överstiga en tredjedel av
den kemiskt bundna energin i bränslet. Avfall räknas inte
som fossil energi. Summan av energiskatt och koldioxidskatt
skall dock ej understiga miniminivån enligt EG-direktiv
92/82/EEC."
Denna paragraf kan t ex placeras i 2 kap i lagen om skatt på energi.
Statsfinansiella
konsekvenser
Med generella villkor för alternativa drivmedel och bränslen
stimuleras innovation och nyskapande inom branschen, och
ny ekonomisk aktivitet skapas därmed i Sverige.
Förslaget kommer på kort sikt inte att ha några statsfinansiella
konsekvenser, eftersom det i dag inte finns några producenter av alternativa
drivmedel som kan konkurrera med fossila drivmedel om de behöver betala
energiskatt i nuvarande omfattning. Förslaget är därför främst intressant på
grund av den nya teknik som kan utvecklas när skatteförhållandena för
förnyelsebara drivmedel är förutsägbara.
På lång sikt finns det andra positiva statsfinansiella konsekvenser. Även
om statskassan inte får in koldioxidskatt för förnyelsebara bränslen, så slipper
samhället också stora utgifter för andra åtgärder för att minska utsläppen av
koldioxid. De nya industrier som skapas kommer framför allt att skapas i
glesbygd. Dessa industrier kommer att bredda näringslivet, och därmed också
bredda skattebasen. De långsiktiga statsfinansiella effekterna kan hanteras
inom ramen för en skatteväxling.
Miljöklassning av
drivmedel
Sverige är ett föregångsland när det gäller att använda
beskattningsinstrumentet för att styra mot mer
miljöanpassade bränslen. För bensin finns i dagsläget tre
miljöklasser. Det sker just nu en massiv övergång till den
nya miljöklass 1-bensinen, trots en låg skatteskillnad (tre öre
per liter) mot miljöklass 2-bensin.
Miljöklass 1-bensinen överensstämmer i huvudsak med de krav som ställs
från 1 januari 2000 inom EU enligt auto/oil-direktivet (98/70/EEG). Dock
finns i miljöklass 1-bensin något hårdare krav än EU-direktivet på svavelhalt
(150 ppm inom EU, 50 ppm i miljöklass 1-bensin) och oljefinhalt (18 procent
inom EU, 13 procent i miljöklass 1-bensin).
När det gäller diesel för fordon har den svenska miljöklassningen varit
särskilt effektiv. Sedan den infördes 1991 har den relativt snabbt givit Sverige
världens renaste standarddiesel i form av miljöklass 1. Den skiljer sig till sin
kemiska sammansättning radikalt från diesel av miljöklass 3-typ, som
används i övriga Europa och resten av världen. Särskilt halterna av svavel,
aromater och polyaromater är extremt låga.
Miljöklass 1-diesel innehåller endast max tio ppm svavel, fem procent
aromater samt omätbara nivåer av polyaromater. Diesel i resten av världen
har vanligen svavelhalter mellan 250-500 ppm, aromathalter mellan 20 och
30 procent samt polyaromathalter kring 1-10 procent.
Även de lågsvavliga alternativ som har nischmarknader på några håll, i
t ex Finland, Storbritannien och Kalifornien, skiljer sig från miljöklass 1
genom högre svavelhalter, runt 50 ppm, samt högre halter av aromater. Miljö-
klass 1-dieseln dominerar numera helt i Sverige med drygt 90 procent av
marknaden.
Bensin och diesel är handelsnamnet på mineraloljebaserade produkter,
huvudsakligen tillverkade i raffinaderier, som uppfyller vissa tekniska krav
för förbränning i ottomotor respektive kompressionsmotor. Den kemiska
sammansättningen av kolvätena regleras inte alls, utan bara produktens
tekniska parametrar håller sig inom vissa gränser så klassas den som bensin
respektive diesel.
Vissa begränsningar på bensin har införts genom EG:s auto/oil-direktiv.
Halterna av svavel har skärpts och kommer att skärpas ytterligare, och bly har
förbjudits. Bland annat för att skydda funktionen hos äldre förgasarbilar
regleras även den maximala syrehalten i bensin. Endast vissa begränsade
mängder etanol, metanol och andra oxygenater får blandas i. Oavsett om det
är en rimlig begränsning eller ej, så följer detta krav principen att styra på
slutproduktens egenskaper.
Den svenska miljöklassningen av diesel är uppbyggd på lite annorlunda
sätt, främst genom att den även styr processtekniska parametrar. Uppgifter
finns om att miljöspecifikationen för miljöklass 1-diesel togs fram när det inte
fanns vedertagna metoder för att noggrant mäta halter av aromater och
polyaromater. Ytterligare säkerhet infördes då genom skärpta krav på både
kokpunktsintervall och densitet. Det önskade resultatet, låga halter av
aromater och polyaromater, styrs och mäts alltså med tre sinsemellan
oberoende metoder. Två av dessa mätmetoder, kokpunktsintervall och
densitet, är anpassade för produkter framtagna med petrokemiska
raffinaderiprocesser.
Motsvarande dieselprodukter framtagna med andra metoder klarar kanske
kraven vad gäller aromater, men inte kraven på kokpunktsintervall och
densitet, helt enkelt för att de inte är tillverkade i ett raffinaderi. Vi har
alltså
en situation där miljöspecifikationen även styr hur produkten skall tillverkas
och därmed stänger ute alternativa drivmedel.
Detta förhållande gäller t ex för rapsmetylester. Den innehåller inga
aromater, men har för hög densitet och kokpunkt. Rent tekniskt är det i övrigt
ett bra drivmedel för kompressionsmotorer. RME är således beroende av
pilotprojektsdispenser för att inte beskattas som motsvarande miljöklass 3-
diesel.
Samma situation gäller blandningar av diesel och 10-15 procent etanol
eller metanol. Sådana blandningar strider inte mot auto/oil-direktivet, men
hamnar utanför den snäva svenska miljöklass 1-specifikationen. Vid försök
har dessa blanddrivmedel visat intressanta och positiva miljöegenskaper.
Alkylatbensin skiljer sig kemiskt och miljömässigt från normal bensin och
har efter en lång process fått en egen miljöspecifikation med anpassade
tekniska parametrar, fast med samma beskattning som miljöklass 1-bensin.
Denna lösning skulle kunna tillämpas även på diesel.
Det finns tre vägar att bredda de svenska miljöspecifikationerna för i första
hand diesel, utan att kompromissa med miljökraven.
- Justera den nuvarande specifikationen för miljöklass 1-diesel, genom att
bredda intervallen för densitet och kokpunktsintervall.
- Inför en ny parallell miljöklass 1b, med bredare intervall för densitet och
kokpunkt.
- Inför en helt ny miljöklass, där kraven kan sättas friare på innehåll av
giftiga ämnen.
Om begränsningarna på densitet och kokpunktsintervall
lättas upp nås tre positiva effekter:
- ökade möjligheter för alternativa drivmedel
- ökade möjligheter för processoptimering på svenska raffinaderier
- ökad möjlighet för konkurrens från utländska raffinaderier på svenska
marknaden.
Hittills har nya miljöklasser för bensin och diesel införts i
efterskott när det förbättrade drivmedlet redan varit ett
faktum på marknaden. Det vore intressant att vända på
ordningen, och skapa nya, skärpta miljöklasser som sporrar
till utveckling. Genom att ange stränga krav på
slutprodukten, som samtidigt inte begränsar
produktionstekniken, kan ytterligare framsteg stimuleras.
Omtolkning av
mineraloljedirektivet
EU:s mineraloljedirektiv (92/81/EEG) sätter ramarna för
skattelagstiftningen inom EU för flytande och gasformiga
mineraloljeprodukter avsedda för uppvärmning eller
fordonsdrift. Direktivet anger också två mekanismer för
undantag från dessa miniminivåer, dels s k
pilotprojektsdispenser (artikel 8.2 d) som beslutas nationellt
från fall till fall, dels generella undantag efter anmälan och
passivt godkännande av övriga medlemsländer (artikel 8.4).
Anknytande direktiv (92/82/EEG) sätter miniminivåer för beskattning för
olika typer av bränslen och drivmedel.
Den svenska lagen om skatt på energi, LSE (SFS 1994:1776), har i princip
samma tillämpningsområde som mineraloljedirektivet. Vad som är mineral-
oljeprodukter definieras i LSE liksom i mineraloljedirektivet med hjälp av
varukoder, så kallade KN-koder. Detta varukodsystem tar normalt inte hänsyn
till produkternas egentliga ursprung eller tillverkningsmetod, utan utgår från
produkternas egenskaper och sammansättning.
En biobaserad eldningsolja för uppvärmning får alltså samma KN-kod som
en fossil eldningsolja med samma tekniska egenskaper, och behandlas därför
skattemässigt som en fossil eldningsolja enligt både mineraloljedirektivet och
LSE.
I såväl LSE som i mineraloljedirektivet finns också bestämmelser som
stadgar att mineraloljeprodukter som inte omfattas av KN-koderna, men som
används för uppvärmning eller fordonsdrift, ändå omfattas av samma skatter
som motsvarande mineraloljeprodukter (LSE 2 kap 3 §).
Dessutom gäller samma skattesatser för icke-mineraloljeprodukter som
används som drivmedel eller för uppvärmning. När det gäller mineraloljor
som används till uppvärmning, gäller detta dock endast om mineraloljan
huvudsakligen består av kolväten. Kolväten definieras som kemikalier vars
molekyler endast innehåller kol och väte (LSE 2 kap 4 §).
En alternativ tolkning är att mineraloljedirektivet skall anses gälla enbart
för fossila, mineraloljebaserade produkter med egenskaper som faller inom
definitionerna enligt KN-koderna.
Om produkter är framtagna ur andra råvaror än mineralolja, som t ex
biomassa, skulle de anses stå utanför mineraloljedirektivets
tillämpningsområde, även om produkterna i sig tekniskt motsvarar fossila
produkter. Det skulle då stå Sverige och andra länder fritt att välja
beskattning
av icke-mineraloljeprodukter utan hänsyn till mineraloljedirektivets
begränsningar.
Detta synsätt stöds också av att bensin och diesel faller under tulltaxans
kapitel 27, som har rubriken "Mineraliska bränslen, mineraloljor och
destillationsprodukter av dessa; bituminösa ämnen; mineralvaxer".
En alternativ väg skulle kunna vara att ta fram särskilda KN-nummer för
produkter framställda ur förnyelsebara råvaror. Dessa KN-nummer skulle då
ej omfattas av mineraloljedirektivet.
Detta öppnar möjligheter för att lagen om skatt på energi kan omarbetas så
att den stimulerar utvecklingen av icke-fossila produkter, baserade på
förnyelsebara råvaror. Eventuella nedsatta skattesatser för sådana produkter
kan då bestämmas generellt, eller från fall till fall, utan att behöva ta hänsyn
till EG-direktivens minimiskattesatser eller mekanismer för undantag.
Bränslen och drivmedel som är baserade på förnyelsebara eller
koldioxidneutrala råvaror kan då undantas från koldioxidskatt utan att riskera
att komma i konflikt med EG:s miminiskatter. På samma sätt kan
energiskatterna fritt justeras efter bränslets eller drivmedlets miljö- och
hälsoegenskaper i övrigt.
Modifiera biogasundantaget
I lagen om skatt på energi finns undantag från beskattning
för biogas, som formuleras på följande sätt (SFS 1994:1776,
2 kap 11 §): "Metan som framställs genom biologiska
processer".
Det finns tre typer av invändningar mot denna formulering:
- fossila råvaror kan användas (det sägs inget om "biologiska råvaror")
- "biologiska processer" är ett otydligt begrepp, som inte nödvändigtvis
omfattar alla effektiva och bra tillverkningsmetoder
- endast metangas omfattas av undantag. På grund av hög påverkan på
växthuseffekten (20 gånger starkare än koldioxid), så är detta den gas som
förmodligen är minst lämplig att producera ur biologiskt material.
Den nuvarande lydelsen gynnar alltså en specifik produkt
tillverkad med en specifik process. Andra typer av processer
som ger samma eller andra typer av slutprodukter ur
förnyelsebara råvaror är alltså missgynnade i förhållande till
"metangas framställd med biologiska processer". Även om
det kanske inte finns alternativa processer och gasformiga
drivmedel i dag, så innebär denna begränsning en hämsko på
innovation och utveckling inom området.
En lämpligare formulering av undantaget vore: "Gasformiga bränslen som
är koldioxidneutrala är undantagna från koldioxidskatt och energiskatt, under
förutsättning att bränslet ej har en obligatorisk klassificering enligt KIFS
1999:3 som innehåller andra riskfraser (R-fraser) än sådana som anger
brandfarlighet eller explosionsrisk (R1 t.o.m. R19).
Med 'koldioxidneutral' avses att den totala insatsen av fossil energi i form
av råvara, direkta insatsmedel för framställning av råvara samt direkta
insatsmedel i produktion, inte ska överstiga en tredjedel av den kemiskt
bundna energin i bränslet. Avfall räknas inte som fossil energi."
Not: KIFS 1999:3 innehåller i bilaga 5 och 6 en lista med obligatorisk
märkning av kemiska ämnen och blandningar av kemiska ämnen. Listan
innehåller således en uppräkning av kända miljö- och hälsoeffekter för olika
kemikalier. Denna uppdateras årligen baserat på EG-direktiv 67/548/EEG.
Metangas är klassificerad under riskkod R12, mycket brandfarligt, men är inte
belagd med några andra riskfraser. Det är rimligt att begära att eventuella nya
gasformiga bränslen inte skall ha några kända allvarliga miljö- eller
hälsoeffekter, och detta uppnås genom en referens till KIFS 1999:3.
Strategi för pilotprojektsdispenser
för alternativa drivmedel
Enligt mineraloljedirektivet (92/81/EEG, 8.2d) samt enligt
lagen om skatt på energi (1994:1776, 2 kap. 12 §) kan
regeringen lämna hel eller delvis nedsättning av energi- och
koldioxidskatt för pilotprojekt som syftar till utveckling av
mer miljöanpassade produkter.
Fram till och med 1997 beviljades i princip samtliga ansökningar om
pilotprojektsdispens. Det rörde sig främst om etanol, rapsmetylester och
biogas för användning som drivmedel. Från februari 1998 har ingen ny
dispens beviljats överhuvudtaget. I juli 1999 avslogs tio ansökningar på en
gång, varav många hade behandlats av regeringen under mer än ett och ett
halvt år.
Den enda större nya dispens de senaste åren rör Agroetanol AB (ägs av
Lantmännen) som etablerar en etanolfabrik i Norrköping. Etanolen från denna
fabrik kommer att säljas ut via ett konsortium som består av de största
oljebolagen i Sverige.
En observation om de senaste tre årens dispenshantering är att samtliga
stora företag som ansökt om dispenser har fått sådana, antingen direkt
(Agroetanol, SEKAB) eller indirekt via tillgång till slutprodukterna. Samtliga
små företag har fått avslag, oavsett om de avsett att producera etanol eller
andra drivmedel.
Det kan också noteras att Agroetanols etanolfabrik knappast uppfyller de
underförstådda kriterierna för dispenser, då anläggningen knappast kan
klassas som pilotanläggning, och inte vare sig produktionstekniken eller
slutprodukten kan anses vara nyskapande.
Denna ryckiga behandling av pilotprojektsdispenser och den långa
handläggningstiden är bekymmersam för utveckling av alternativa drivmedel,
och särskilt för små företag. Situationen hade till och med varit bättre om
regeringen redan 1997 tydligt deklarerat att dispensinstrumentet inte skulle
komma att användas överhuvudtaget.
En rimlig lösning är att regeringen uttalar en strategi för hur
pilotprojektsdispenser skall hanteras i framtiden, liksom tydliga kriterier för
bedömning av ansökningar. En fördel vore också att ange vilka departement
och myndigheter som skall medverka i bedömningen, samt att
handläggningstiderna begränsas.