1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om kritiken mot det nuvarande underhållsstödet.
2. Riksdagen avslår förslagen i proposition 1999/2000:118, i enlighet med
vad som anförs i motionen.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om utgångspunkter för att stödja barn med särlevande föräldrar.
4. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till hur det nuvarande
underhållssystemet skall kunna ersättas av ett ensamståendestöd, i
enlighet med vad som anförs i motionen.
2 Bakgrund
Bidragsförskottet infördes 1937 för att stödja ensamstående mödrar i de
fall fäderna vägrade erkänna faderskapet eller inte skötte sin
familjerättsliga underhållsplikt. Bidragsförskottet var en
förskottsbetalning till den ensamstående mamman från staten på det
underhållsbidrag som fadern försummat att betala. Efter utbetalningen av
bidragsförskottet övertog staten indrivningen från fadern. 1964 fick
bidragsförskottet ytterligare en funktion i form av ett bidrag till
ensamstående föräldrar med endast lågt underhåll. Om det familjerättsligt
bestämda underhållsbidraget var lägre än fullt bidragsförskott kunde
boföräldern få ett utfyllnadsbidrag på mellanskillnaden, en socialförmån
som inte prövades mot vare sig barnets eller boförälderns inkomst.
Statens kostnader för bidragsförskottssystemet, framför allt
utfyllnadsbidraget, ökade i takt med att skilsmässor blev allt vanligare.
Kritiken växte också mot att särlevande föräldrar kunde öka stödet från staten
genom att komma överens om ett lågt underhåll och skriva barnet hos den
förälder som hade högst inkomst.
1996 ersattes bidragsförskottet av det nuvarande underhållsstödet. Det
viktigaste skälet för den socialdemokratiska regeringen att införa ett nytt
system var att begränsa statens kostnader. Underhållsstödet är dock lika stort
- 1.173 kronor per månad och barn - som tidigare det maximala
bidragsförskottet, oberoende av boförälderns inkomst. En viss
behovsprövning har dock införts i händelse av att barnet har en egen inkomst.
Den stora förändringen är dock principerna för återbetalning till staten.
Återbetalningsskyldigheten har nu frikopplats från det familjerättsligt
bestämda underhållet - som utgår från båda föräldrarnas inkomst - till att
enbart bestämmas utifrån den särlevande förälderns återbetalningsmöjlighet.
Återbetalningsskyldigheten bestäms i det nya systemet utifrån en given
procent av bruttoinkomsten, efter ett grundavdrag, beroende på antalet barn
man är försörjningsansvarig för - såväl dem som man är underhållsskyldig
för som dem man bor ihop med. Underhållsstödet kan - till skillnad från det
tidigare bidragsförskottet - även uppbäras av särlevande föräldrar hos vilka
barnen bor växelvis.
Vår tveksamhet var stor till att införa underhållsstödet. Vi accepterade det
dock under förutsättning att regeringen skulle utarbeta förslag till ett nytt
stödsystem för ensamstående föräldrar när ekonomin blivit bättre.
Det nya underhållsstödet var bristfälligt och kritiken lät inte vänta på sig.
Ett flertal regelförändringar har redan skett.
I juni i år föreslog regeringen en ny förändring av underhållsstödet som
skall behandlas i riksdagen i höst (prop 1999/2000:118 Underhållsstöd vid
växelvis boende). Förslaget innebär att särlevande föräldrar hos vilka barnen
bor växelvis får dela på det genomsnittliga stöd de skulle fått om barnen varit
folkbokförda hos mamman respektive hos pappan. Stödet fördelas mellan
mamman och pappan i förhållande till deras inkomster. Det skall därmed inte
löna sig att skriva barnen hos den förälder som har högst inkomst. Liksom
med nuvarande regler för växelvis boende innebär förslaget att särlevande
föräldrar får stödet netto efter eventuella återbetalningskrav. Stödet har
därmed gått från att framför allt vara en förskottsbetalning till att bli ett
rent
bidrag.
3 Europeisk jämförelse
Inget land i Europa har generella bidrag till särlevande föräldrar. I
Danmark, Tyskland, Grekland, Frankrike, Irland, Finland och
Storbritannien finns det stöd till ensamstående föräldrar i olika former.
Övriga länder - Belgien, Spanien Italien, Luxemburg, Nederländerna,
Österrike och Portugal - har inga specifika bidrag för ensamstående
föräldrar. Istället tillämpar man i samtliga länder (utom Danmark) system
med skattelättnader för barn.
Av detta kan man dra slutsatsen att övriga länder i Europa anser att
underhåll är en fråga för civilrätten och att samhället går in med stöd när det
civilrättsliga förfarandet inte går att tillämpa. Samhället står således för det
yttersta stödet, när andra möjligheter inte står till buds.
4 Vår kritik mot det nuvarande
underhållsstödet
4.1 Föräldrar blir betalningsansvariga till staten i
stället för till sina barn
Det nuvarande underhållsstödet är bristfälligt ur flera synvinklar.
Den största invändningen är frikopplingen av det offentligrättsliga
underhållsstödet från det familjerättsliga underhållsbidraget. Det är negativt
både därför att stödet blir olika stort enligt de olika regelsystemen och därför
att underhållsföräldern i underhållssystemet blir betalningsansvarig till staten
i stället för till boföräldern.
Enligt uppskattningar från den sittande utredningen om det ekonomiska
familjestödet är det endast cirka 25 procent av de särlevande föräldrarna som
väljer att stå utanför det statliga systemet och sköter betalningen av underhåll
själva enligt civilrättsliga avtal. Det är framför allt de föräldrar som avtalat
om ett högre underhåll än underhållsstödet.
Resten går omvägen via försäkringskassan eftersom det för åtminstone en
förälder saknas incitament att använda sig av den civilrättsliga lösningen och
det räcker för att man skall hamna i det statliga systemet.
4.2 Lagen om underhållsstöd och familjerätten ger
olika utslag
För det flertal boföräldrar som ansöker om underhållsstöd hos
försäkringskassan kommer återbetalningsavgiften till staten för
underhållsföräldern att bli en annan än ett underhåll bestämt enligt de
familjerättsliga reglerna. Avgiften kan både understiga och överstiga
underhållsbidraget. I de fall återbetalningsavgiften är lägre än vad ett
underhåll enligt de familjerättsliga reglerna skulle vara kan
mellanskillnaden inte drivas in av staten och av boföräldern endast via en
civilrättslig process. Det omvända fallet är än mer stötande, d.v.s. de fall
då återbetalningsavgiften överstiger ett familjerättsligt bestämt
underhållsbidrag. Anledningen till att det kan bli så är att underhållsstödet
till skillnad från underhållsbidraget inte är inkomstprövat i förhållande till
boföräldern och därmed inte tar hänsyn till att boföräldern kan ha en god
inkomst. Underhållsföräldern blir i dessa fall betalningsansvarig till staten
för en socialförmån som boföräldern inte behöver enligt de
familjerättsliga reglerna.
4.3 Underhållsstödet inte inkomstprövat i förhållande
till boföräldern
Anledningen till att underhållsstödet inte är inkomstprövat i förhållande
till boföräldern är att boföräldern historiskt sett har varit en kvinna med
låg inkomst. Så ser det inte alltid ut idag. Regeringen har angivit som skäl
för att inte inkomstpröva underhållsstödet att problemet är begränsat till
några få, att det skapar marginaleffekter och att det blir administrativt
krångligt. RRV har i olika rapporter uppskattat att bidragsförskottet och
senare underhållsstödet betalats ut med ungefär 750 miljoner kronor per
år utan att boföräldern haft behov av det. Då kan man inte anse problemet
vara begränsat. Det är sant att inkomstprövade bidrag alltid skapar
marginaleffekter som gör det mindre lönsamt att arbeta mer. Vad gäller
underhållsstödet är det dock redan inkomstprövat i förhållande till
underhållsföräldern. Om någon boförälder skulle välja att arbeta mindre
som en följd av att underhållsstödet inkomstprövas anser vi det må vara
hänt. Det innebär ju faktiskt att denna ensamstående förälder får mer tid
för sina barn. En positiv effekt som ju inte uppstår om underhållsföräldern
väljer att arbeta mindre, eftersom barnet inte bor hos denne förälder. Att
det skulle vara så krångligt att administrera en inkomstprövning av
underhållsstödet i förhållande till boföräldern är heller inte en särskilt
stark invändning. Det kan knappast kosta de 750 miljoner kronor som
enligt RRV nu betalas ut i onödigt stöd.
4.4 Stödet till ombildade familjer onödigt stort
Ett annat problem är att underhållsstödet i kombination med
flerbarnstillägget och bostadsbidraget ger ett ekonomiskt stöd till
ombildade familjer som "kärnfamiljer" inte har tillgång till. Ändå är
kostnaderna inte större och inkomsterna inte mindre för dessa ombildade
familjer. Ombildade familjer har helt enkelt råd att ha fler barn än
kärnfamiljer. Anledningen till detta är att det statliga stödet till särlevande
föräldrar, som ju ursprungligen var tänkt för ensamstående föräldrar, även
ges för ombildade familjer. Om denna ombildade familj även skaffar nya
barn och/eller den nya partnern har med sig barn från ett tidigare
förhållande räknas alla dessa barn in när bostadsbidrag och
flerbarnstillägg beräknas. Detta är ett mer svårlöst problem eftersom
underhållsstödet bygger på föräldraskapet medan flerbarnstillägget och
bostadsbidraget baseras på bosättning. Problemet skulle dock bli mindre
om underhållsstödet inkomstprövades i förhållande till boföräldern.
4.5 Inkomstberäkningen ofördelaktig för
egenföretagare
Slutligen vill vi peka på det problematiska i att man vid
inkomstprövningen i det nuvarande systemet utgår från bruttolönen och
att från denna bruttolön avdrag endast får göras som om inkomsten avser
tjänst. För egenföretagare kan detta bli både orättvist och betungande.
Detta gäller t.ex. vid avdrag för pensionspremier. Egenföretagarens
inkomster skall vidare höjas med vissa resultatreglerande poster. Att i
dessa hänseenden behandla egenföretagare som anställda när
förhållandena inte är helt jämförbara är inte acceptabelt. I många fall
skapas ekonomiska problem, bl.a. av likviditetsnatur. Egenföretagare bör
behandlas med hänsyn till de förhållanden de arbetar under.
I bruttolönen för anställda och egenföretagare kan ingå ett förmånsbelopp
för nyttjande av bil som för många är absolut nödvändig för att kunna fullgöra
arbetet. Detta innebär att både inkomstprövningen och även skatteplikten
skapar betydande påfrestningar på den skattskyldiges betalningsförmåga,
likviditet. Betalningar krävs för belopp som aldrig lett till någon utbetalning
till den betalningsskyldige. Han/hon har dessutom i praktiken få möjligheter
att undgå "förmånen" på grund av arbetets speciella art.
Det finns i princip två möjligheter att komma till rätta med detta problem.
Den första och sannolikt enklaste är att undanta bilförmån vid
inkomstprövningen för underhållsstöd. Den andra är att ändra
skattelagstiftningens stelbenta regler i detta hänseende.
5 Vår kritik mot regeringens nya förslag till
förändringar
I proposition 1999/2000:118 Underhållsstöd vid växelvis boende som
riksdagen skall behandla i höst föreslår regeringen en förändring av
underhållsstödet för barn som bor växelvis hos sina föräldrar.
Utgångspunkten för förändringen är att var och en av föräldrarna har rätt
till ett halvt underhållsstöd på 586 kronor per barn och månad. Från detta
belopp skall sedan dras halva det belopp som föräldern i annat fall skulle
blivit skyldig att återbetala. Underhållsstödet betalas ut netto och någon
återbetalningsplikt föreligger alltså inte utan det är frågan om ett rent
bidrag.
Regeringens avsikt med förändringen är att man inte skall kunna erhålla
högre bidrag genom att skriva barnet hos den förälder som har högst inkomst.
Det totala bidraget blir med förslaget i stället ett genomsnitt av vad det
skulle
bli om barnet skrivs hos föräldern med lägst respektive högst inkomst. Det
görs med andra ord beroende av båda föräldrarnas inkomst.
Vi kan hålla med om att bidraget till barn med särlevande föräldrar inte
skall vara beroende av hos vem barnet är skrivet. Det gäller såväl barn som
bor växelvis hos båda föräldrarna som dem som bor permanent hos en
förälder. Vi anser det vara felaktigt att åstadkomma en särlösning för barn
som bor växelvis hos båda föräldrarna. Om bidraget i stället generellt görs
beroende av båda föräldrarnas inkomst kommer samma effekt att uppnås som
regeringen vill. Det kommer då inte löna sig att skriva barnet hos föräldern
med högst inkomst oavsett boendeform.
Att underhållsstödet gått från att främst vara en förskottsbetalning till att
bli ett rent bidrag är något som också Lagrådet anser vara allvarligt. Man
påpekar att även EU mycket väl kan komma att betrakta underhållsstödet som
ett rent bidrag. Det innebär att Sverige kommer att tvingas exportera bidraget
till svenskar som bor utomlands tvärtemot vad regeringen själv anser.
Vi är dessutom ytterst tveksamma om växelvis boende överhuvudtaget är
en boendeform som bör uppmuntras med bidrag från samhällets sida.
Regeringens egen expert, överläkare Torgny Gustavsson, menar i
redovisningen av uppdrag om barn- och ungdomspsykiatriska synpunkter på
vårdnad, boende och umgänge (Ds 1998:57 s. 136) att växelvis boende inte
passar för barn under tre år som behöver en mer stabil situation. Växelvis
boende förutsätter att föräldrarna bor nära varandra så att barnet kan behålla
sin miljö, sina kamrater och sina vanor utan olika arrangemang med
skjutsningar o.s.v. Ett växelvis boende som innebär ständiga byten av miljö
innebär, enligt Gustavsson, särskilda påfrestningar för tonåringar.
Vi anser att man åtminstone bör avvakta med förslag angående växelvis
boende till dess att Socialstyrelsen rapporterat sitt uppdrag att genomföra
studier och sammanställa kunskap om hur barn påverkas av växelvis boende.
Uppdraget skall redovisas den 31 mars 2001.
6 Våra utgångspunkter för ett reformerat
system
Vår överordnade utgångspunkt för ett reformerat stöd för barn med
särlevande föräldrar är att det är föräldrarna som i första hand har
försörjningsansvar för sina barn. Underhåll skall i normalfall betalas
direkt mellan föräldrarna enligt föräldrabalkens regler. Endast när fadern
är okänd, underhållsföräldern inte sköter sina betalningsförpliktelser, en
förälder är avliden och barnpension inte utgår eller när föräldrarnas
sammanlagda inkomst är för liten för att man skall kunna leva på en
dräglig nivå skall samhället träda in med ekonomiskt stöd eller hjälp att
driva in underhåll.
En annan viktig utgångspunkt är att alla familjebildningar skall vara
likställda. Ensamföräldraskap skall i sig inte kvalificera för offentliga bidrag
utan det är en eventuell otillräcklig försörjningsförmåga som skall göra det.
Denna utgångspunkt innebär att vi förordar ett behovsprövat
ensamståendestöd i stället för ett generellt sådant. Ett behovsprövat bidrag har
till skillnad från ett generellt bidrag nackdelen att det skapar
marginaleffekter.
Det lönar sig med andra ord mindre att arbeta mer, i de inkomstskick där
bidraget trappas ned, om ensamståendestödet är behovsprövat än om det är
generellt. Eftersom vi moderater förordar ett antal inkomstskattesänkningar,
som står att läsa om i partimotionen "En stor skattereform", kommer
marginaleffekterna med vårt förslag till ensamförälderstöd ändå att bli mindre
än i nuläget.
En möjlighet hade varit att avskaffa underhållsstödet helt och i stället låta
ensamstående föräldrar med låga inkomster söka socialbidrag på samma sätt
som sammanlevande föräldrar med låga inkomster får göra. Socialbidrag är
dock tänkt att vara en tillfällig lösning vid ekonomiska svårigheter varför vi
inte anser det vara särskilt ändamålsenligt för ensamstående föräldrar som
ofta har svårigheter att klara sin ekonomi under en längre tid.
7 Våra förslag
Mot bakgrund av vår kritik av det nuvarande underhållsstödet föreslår vi
följande förändringar.
- I normalfallet skall särlevande föräldrar betala underhåll direkt till
varandra enligt föräldrabalkens regler.
- Ett särskilt ensamståendestöd skapas för barn där fadern är okänd, en
förälder är avliden och barnpension inte utgår, underhållsföräldern inte
sköter sina betalningsförpliktelser eller föräldrarna är särlevande och har
en sammanlagd inkomst som understiger en viss nivå. Utgångspunkten för
denna undre inkomstnivå kan vara det nuvarande grundavdraget, för
beräkning av återbetalningsskyldighet av underhållsstödet, multiplicerat
med två, d.v.s. 144.000 kronor. Eventuellt kan nivån höjas i förhållande till
antalet barn som föräldrarna är försörjningspliktiga för.
- Ensamståendestödet skall trappas ned med stigande inkomst hos såväl
underhålls- som boföräldern. Nedtrappningen av stödet bör liksom idag
ske med olika procentsatser och gå långsammare ju fler barn som
föräldrarna är försörjningspliktiga för. Ensamståendestödets nivå kan ha
utgångspunkt i dagens underhållsstöd på 1.173 kronor per månad och barn.
Då detta belopp ej har ändrats på fem år bör man utreda om det skulle
behöva höjas.
- Vid växelvis boende skall ensamståendestödet betalas ut till den förälder
som barnet är skrivet hos. Föräldrarna får därefter själva dela upp stödet
sinsemellan. Eftersom ensamståendestödet görs beroende av båda
föräldrarnas inkomst kommer föräldrarna inte att tjäna på att skriva barnet
hos den förälder som har högst inkomst.
- Ensamståendestödet skall liksom i dag administreras och betalas ut av
försäkringskassan. I de fall där underhållsföräldern vägrar att betala sitt
underhåll skall försäkringskassan liksom nu kunna betala ut
ensamståendestödet till boföräldern i förskott och därefter kräva in
underhållet av underhållsföräldern. Försäkringskassan skall åter kunna
vara behjälplig vid indrivning av underhållsbidrag fastställt av tingsrätt.