Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om behovet av att utvärdera verksamheten i Turistdelegationen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om behovet av att granska verksamheten i Sveriges rese- och
turistråd AB.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om de möjligheter till en ny strategisk inriktning av Turistrådets
verksamhet som Internetutvecklingen möjliggör.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om behovet av att undersöka om effektivitetsvinster kan uppnås
dels genom en sammanslagning av Turistdelegationen och Sveriges rese-
och turistråd, dels genom att överföra Turistrådets
informationsverksamhet till Utrikesdepartementet.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om behovet av att bedöma om statens mål för turismen är rimligt i
förhållande till anslagna medel.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om behovet att ersätta de strategiska riktlinjerna i
Turistdelegationens handlingsprogram med en generell politik avseende
arbetskraftsintensiv tjänsteproduktion.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om turistnäringens konkurrensförhållanden i relation till offentlig
näringsverksamhet.
Inledning
Svenskarnas resor i Sverige har sedan 1989 minskat med 35
procent, samtidigt som utlandsresorna ökat med 19 procent.
Under samma tid har antalet övernattningar i bostaden under
fritiden ökat med en vecka per år.
Förändringen är starkt inkomstrelaterad. Hushåll med inkomster över 350
tkr/år har ökat sitt resande med 120 procent - framförallt till utlandet - medan
hushåll med lägre inkomster minskat sitt resande med 50 procent. Utbrändhet
och den explosiva ökningen av stressrelaterade sjukdomar är fenomen som
uppmärksammas alltmer. Det finns starka skäl att tro att den politik som
framkallat förändringarna i resandet kommit att förvärra människornas
psykosociala situation. 60 år efter den stora semesterreformen är semestern på
väg att åter bli ett klassmärke.
Det inrikes resandet har minskat med 71 miljoner
övernattningar sedan 1989 och denna snabba nedgång för
turismen hotar också existensen för tusentals små service-
och handelsföretag på landsbygden. Dessa utgör en
oundgänglig del av turismens infrastruktur och därmed även
för exporten av turisttjänster.
Sverige förlorar kontinuerligt marknadsandelar i den expansiva
världsturismen. Detta utgör en betydande belastning för bytesbalansen och
medför att näringen inte förmår bidra till ökad sysselsättning annat än
marginellt.
Orsakerna ligger i de generella förutsättningar som råder för tjänstesektorn
och skillnaden i villkor mellan varu- resp. tjänsteproduktion.
Detta har givit näringen ett kostnadsläge som ligger 21 procent över
genomsnittet för EU och upp till 67 procent över EU:s ledande turistländer.
Detta har berövat den svenska turistnäringen stora delar av dess
internationella konkurrenskraft. De ändringar i konsumtionsmönstren som
prisnivån framkallar medför dessutom stor risk för negativ miljöpåverkan.
Riktade stöd, selektiva åtgärder, offentlig näringsverksamhet och bidrag
till enskilda företag snedvrider konkurrensen inom turistnäringen. De statligt
finansierade organens verksamhet inger betänkligheter, bl.a. i
konkurrenshänseende, och bör granskas. Statens turismfrämjande verksamhet
och politiska mål bör utvärderas.
I motionen föreslås att frågan om huruvida verksamheten i
Turistdelegationen och Sveriges Rese- och Turistråd AB bedrivits i enlighet
med riksdagens beslut bör granskas och utvärderas av Riksdagens revisorer
som också bör undersöka om effektivitetsvinster kan uppnås genom
sammanslagning och/eller överföring av Turistrådets verksamhet till staten,
t.ex. utrikesförvaltningen.
Turistdelegationens handlingsprogram bör utmönstras som grund för
arbetet med att utveckla den svenska turistnäringen och ersättas med en
generell politik avseende arbetskraftsintensiv tjänsteproduktion, genom att
statens politik ges en ny inriktning i syfte att pressa ned prisnivån inom
tjänstesektorn.
Folkpartiet liberalernas
turistpolitik
Den extremt småföretagsbaserade turistnäringen är en
naturlig och viktig del av Folkpartiets näringspolitik. I vår
politik ges särskilt goda tillväxtmöjligheter för just de små
och medelstora företagen. Det är där vi tror att de nya jobben
kommer att kunna skapas. Inte genom att ge mer och fler
bidrag utan genom att undanröja hinder för tillväxt och
uppmuntra det egna företagandet i alla dess former. Också
av det skälet är turistnäringen intressant. Med en annan
beskattningsnivå för tjänsteproduktion tror vi att ett antal
nya jobb kommer att kunna skapas.
Folkpartiet liberalernas turistpolitik utgår ifrån det faktum att en
fungerande turistsektor kan ge fler jobb, bättre statliga finanser, ett levande
Sverige samt en bättre miljö. Den s.k. ekoturismen är en intressant sektor,
som förmodligen passar oss i Sverige särskilt väl med tanke på vad vi som
turistmål har att erbjuda i form av orörd natur och andra kultur- och
skönhetsupplevelser.
Konkurrensen är ett annat viktigt liberalt ställningstagande. Det är särskilt
viktigt att beakta när staten eller kommunen inte bara anger spelreglerna utan
också själva deltar i spelet. Detta får i ett antal fall konkurrenssnedvridande
effekter och måste därför granskas noga. Privata näringsidkare får i alltför
många fall se sig besegrade av statligt eller kommunalt finansierade projekt
eller initiativ.
Konkurrensverket har i en utredning föreslagit att regeringen bör överväga
att införa särskilda bestämmelser i lag som gör det möjligt att ingripa mot
andra slag av konkurenssnedvridande förfaranden än de som omfattas av
konkurrenslagen. Man föreslår också att ändra kommunallagen så att företag
ges bättre möjligheter att få prövat i domstol om det är förenligt med lagen att
kommunala aktörer börjar driva näringsverksamhet på konkurrensmarknader.
Folkpartiet anser principiellt att det offentliga inte annat än i undantagsfall
bör bedriva verksamhet i bolagsform men kan ändå ställa sig bakom dessa
förslag att gälla under den period när den offentliga bolagssektorn krymper
samt även för de bolag som ska stanna i offentlig ägo.
All statlig verksamhet skall granskas kontinuerligt. Det är viktigt inte
minst ur effektivitetssynpunkt. Rätt använda skattemedel eller valuta för
skattepengarna är ett ansvar inför medborgarna och därför ett viktigt inslag i
Folkpartiets politik. Därför vill vi nu granska de statliga organ som har till
sin
uppgift att sköta den offentligt finansierade turistpolitiken. Granskningen
skall därför gälla såväl de instanser som handhar de statliga medlen samt
organisationen i sig.
Folkpartiets politik förespråkar följande åtgärder som skulle vara till stor
nytta för turistsektorn.
- En sänkt arbetsgivaravgift för tjänstesektorn
- Sänkt inkomstskatt
- Arbete mot illojal offentlig konkurrens
Världsturismen
Världsturismen betecknas av World Tourism Organization
(WTO) som världens största näring och en av de snabbast
växande. Sysselsättningen inom den väntas öka från 212
miljoner jobb 1995 till 338 miljoner 2005. Verksamheten
svarar för ca 10 procent av världens samlade BNP. Mätt i
löpande priser har exportintäkterna från turism fördubblats
under det senaste decenniet och uppgick 1999 till 455
miljarder USD, av vilket Europa svarar för 52,7%.
Tillväxten har varit 72 procent mellan 1990 och -99,
motsvarande 6,2 procent per år.
Sveriges andel av världsturismen uppgår till 0,9 procent
vilket ger oss 28:e platsen i WTO:s rankinglista mot 22:a
plats 1990. Tillväxten har för Sveriges del trots
högkonjunkturen varit knappt hälften av genomsnittet, 34
procent för de senaste tio åren, motsvarande 3,3 procent per
år. Samtliga Europas högskatteländer har tappat marknad
under 1990-talet. (Tabell 1)
Sveriges trots allt höga placering i tabell 1 reflekterar turistnäringens
huvudsakliga roll som underleverantör till andra sektorer i ekonomin,
framförallt exportindustrin. Dessa sektorer är inte lika priskänsliga som
hushållen och efterfrågar tjänster med högre förädlingsvärde, vilket resulterar
i hög intäkt per turist. I länder som Frankrike, Spanien, Österrike, Turkiet och
Grekland är denna underleverantörsroll relativt sett av mindre betydelse. Här
uppträder turistnäringen istället huvudsakligen som leverantör av rekreation
direkt till hushållen.
Denna skillnad i struktur för olika länder bör hållas i minnet vid
bedömningen av statens mål för turistnäringen och de ändamål för vilka
medel anslås - att stimulera utländska hushålls efterfrågan på svenska
turisttjänster.
Turismen i Sverige
Inrikesturismen
Enligt den svenska Turistdatabasen (TDB) gjorde
svenskarna förra året 218 miljoner övernattningar utanför
bostaden, varav 84 miljoner utomlands och resterande
134 miljoner inrikes. Det inrikes resandet har minskat med
65 milj övernattningar (33 procent), sedan 1989 - det år då
mätningarna påbörjades. Siffrorna för januari t.o.m. juli
2000 visar på fortsatt nedgång. (Tabell 2)
Tabell 2: Inrikes resor
Tabell 2: ()
Källa: TDB, Turistdatabasen.
I tabellen har stugor hyrda genom förmedling (enskilda och stugbyar) slagits
ihop
med stugor hyrda privat och stugor på campingplatser eftersom intervjupersonerna
har svårt att se skillnaderna mellan undersökningens många logivarianter. På
motsvarande sätt har camping i husvagn resp. tält på och utanför campingplatser
summerats ihop, liksom hotell, motell och pensionat med kursgårdar och
konferensanläggningar. Vandrarhemmen har slagits ihop med inkvartering i skolor
och logement. I övriga boendeformer återfinns privatrum, på färja/fartyg, tåg,
personbil samt "andra".
Nedgången har hittills motsvarat i genomsnitt knappt 3 procent per år. De allra
senaste siffrorna för januari t.o.m. 2000 visar på en fortsatt nedgång för
inrikes
resor. Den totala nedgången från 1989 uppgår nu till 71,4 miljoner
övernattningar,
motsvarande drygt en tredjedel av den ursprungliga volymen.
Svenskarnas utlandsresor
Av tabell 3 framgår att svenskarnas utlandsresor ökat med
11 miljoner övernattningar sedan 1989 (+15 procent). Det
bör observeras att en stor del av svenskarnas utlandsresor
påverkar de ekonomiska uppgifterna om näringen i
nationalräkenskapernas turistkonto och att hushållens
utgifter för utlandsresor är mer än dubbelt så höga som för
inrikes resor per dygn räknat. Detta gör att
nationalräkenskaperna inte förmår att fånga upp sådana
minskningar i det inrikes resandet, som motsvaras av
uppgångar i utlandsresandet.
För utländska turister är statistiken ofullständig, men det kan
röra sig om totalt cirka 20 miljoner övernattningar av vilka
8,6 miljoner redovisas av SCB inom ramen för
inkvarteringsstatistiken, som omfattar boende i hotell,
stugbyar, vandrarhem och på campingplatser. Denna
uppvisar en ökning för dessa boendeformer med totalt 13
procent för tioårsperioden 1989 t.o.m. 1998, eller i
genomsnitt 1,2 procent per år.
Ytterligare 10,7 miljoner utländska övernattningar i andra boendeformer
uppmättes 1989/90 i en undersökning som genomfördes av dåvarande
Stiftelsen Sveriges Turistråd. I detta ingår bl.a. hyrda stugor samt boende hos
släkt och vänner. Siffrorna är mycket osäkra på grund av bristfälligt underlag.
Undersökningen upprepades 1994 av Styrelsen för Sverigebilden efter det att
kronans värde under vintern 92/93 sjunkit med 20-30 procent mot dollarn och
större europeiska valutor. Vid detta tillfälle uppmättes en volym på 18
miljoner övernattningar. Uppgifter saknas om hur denna del av den utländska
marknaden sedan dess reagerat på kronans ökande värde. Osäkerheten i den
utländska turismen till Sverige omfattar alltså mer än hälften av den
uppskattade totalvolymen. (Tabell 4)
Totalt bedöms turismen i Sverige omfatta omkring 154
miljoner övernattningar, av vilka svenskarna står för knappt
90 procent. Utöver dessa övernattningsresor hör ytterligare
39 miljoner dagsresor till turismen, 25 på fritiden och 14 i
samband med arbete. Även dessa har minskat mycket
kraftigt under 90-talet. Dessutom förekommer ett omfattande
utländskt inresande över dagen, dels i samband med
gränshandel, dels med övernattning ombord på färjor.
Inkvarteringsstatistiken
Av tabell 5 framgår att endast en fjärdedel av turismen
omfattas av inkvarteringsstatistiken från SCB. Denna del
brukar något oegentligt kallas för "kommersiella
boendeformer," men det bör noteras att flera av
boendeformerna i tabell 2 också är kommersiella i den
meningen att de tillhandahålls antingen yrkesmässigt eller i
varje fall mot betalning. Den stigande volym som redovisas
för hotell i inkvarteringsstatistiken utgörs till omkring 80
procent av konjunkturbetingade resor i arbetet.
Motsättningen mellan denna siffra och uppgiften om
sjunkande hotellboende för svenskarnas inrikes fritidsresor
är därför skenbar.
Inom ramen för SCB:s inkvarteringsstatistik görs också försök att indela
resenärerna efter resans ändamål. Turistdelegationen har i artiklar uppgivit att
svenska fritidsresenärers hotellövernattningar ökat med 13 procent sedan
1989, tvärt emot den minskning på 20 procent som uppmätts i
Turistdatabasen. SCB uppger dock att deras indelning styrs av vilket pris som
erlagts och tidpunkten för besöket. Den som reser i tjänsten under ett
veckoslut eller sommartid och betalar ett rabatterat pris kommer därför alltid
att räknas som fritidsresenär. Metoden innebär att fler och fler registreras som
fritidsresenärer i takt med att tillgången på rabatterade hotellpriser ökar.
Skäl
finns att tro att detta skett i betydande utsträckning under 90-talet.
Det bör också uppmärksammas att SCB:s hotellstatistik 1994 tillfördes
drygt 1 miljon övernattningar i kursgårdar och konferensanläggningar och
därför inte är fullt jämförbar längre tillbaka. Verklig ökning för hotellen är
alltså omkring 3,7 miljoner övernattningar eller 16 procent och för hela
inkvarteringsstatistiken 3,6 miljoner övernattningar eller 7 procent totalt för
tioårsperioden.
* Inkl 1 milj. övernattningar på kursgårdar och
konferensanläggningar fr.o.m. 1994
Analys och slutsatser
Den stora nedgången för arbetsresor och den betydande
uppgången för hotellboende i inkvarteringsstatistiken kan
indikera ett förändrat beteende i företagen, där små- och
egenföretagare minskat sina arbetsresor av kostnadsskäl,
medan större företag ökat dem under inverkan av den i
perioden stigande konjunkturen.
Statistiken ur TDB uppvisar även stora inkomstrelaterade skillnader i
hushållens resekonsumtion. Hushåll med inkomster över 350 tkr/år har ökat
sitt resande med 120 procent - framförallt till utlandet - medan hushåll med
lägre inkomster minskat sitt resande med 50 procent. Utbrändhet och
stressrelaterade sjukdomar är fenomen som uppmärksammas alltmer, och det
finns starka skäl att tro att den politik som framkallat förändringarna i
resandet kommit att förvärra människornas psykosociala situation.
Svenskarna tillbringar 7 fler nätter av sin fritid i bostaden under 1999 än
1989. 60 år efter den stora semesterreformen är semestern på väg att åter bli
ett klassmärke.
Detta minskande inrikes resande krymper kundunderlaget för tusentals
små service- och handelsföretag som betjänar turister under resan och på
resmålet. Den ekonomiska statistiken är alltför grovmaskig för att kunna
fånga upp detta och påverkas dessutom av både affärskonjunkturen och ökat
utlandsresande. Eftersläpningarna i rapporteringen är betydande.
Sveriges relativa prisläge är oförmånligt i förhållande till utländska resmål.
I sin debattbok om tillväxten (Ds 1999:32) pekar statsråden Björn Rosengren
och Mona Sahlin på några varugrupper, där Sveriges prisläge ligger markant
högre än genomsnittet för EU:
Tabell 6: (Varugrupp Prisnivåindex EU=100 )
I uppräkningen ingår alla de tyngsta utgiftsposterna för
semester i Sverige, som alltså ligger 21-32 procent över
EU:s genomsnitt. Författarna anger som sin mening att detta
hänger samman med bristande konkurrens. Av bilaga 1 till
SOU 1995:104 "Svensk skattepolitik i teori och praktik"
framgår dock snarare ett tydligt samband med
skattereformen då den 26-procentiga ökningen av hushållens
kostnader för drivmedel ledde till att Sverige blev mer
"avlångt" i ekonomisk mening. Detta minskade både
resornas antal och längd i kilometer vilket medförde att
Norrlandslänen drabbades särskilt hårt.
Prishöjningarna ledde till ett snabbt bortfall av volym för turismen, vilket
till mindre del återhämtades i samband med frisläppandet av den svenska
valutan i november 1992. Utlandssemester blev då relativt sett dyrare än
semester inom Sverige, men den negativa utvecklingen har fortsatt sedan
kronan börjat stärkas igen efter 1995.
Utvecklingen understryker prisernas och valutakursernas stora betydelse
för svenskarnas konsumtionsmönster och för utlänningars vilja att semestra i
Sverige.
Den svenska
turistnäringen
Turistnäringen består av drygt 8.000 företag fördelade på
flera olika branscher, bl.a. hotell och restaurang, flyg-, tåg-
och bussbranscherna, resebyråbranschen m.fl. Vissa av
dessa, t.ex hotell och flygföretag, kan sägas i huvudsak
fungera som underleverantörer av tjänster till andra sektorer
i ekonomin, framförallt exportindustrin. Sådana branscher
som campingplatser, skidliftar, stugbyar och vandrarhem
fungerar huvudsakligen som leverantörer av rekreation till
hushållen. Denna tudelning av näringen bör hållas i minnet
vid analys av den ekonomiska utvecklingen. Utöver dessa
traditionella turistbranscher kan mer än 10.000 företag i en
rad andra branscher härleda en större eller mindre del av sina
intäkter från turism.
Som framgått av föregående avsnitt är den svenska turistnäringens
volymer till över 80 procent beroende av resor som inte är avdragsgilla och
till nästan 90 procent av en snabbt krympande hemmamarknad. Utvecklingen
har under det senaste decenniet inneburit att Sverige kontinuerligt tappat
marknadsandelar inom världsturismen. Eftersom någon motsvarande
försämring inte skett av Sveriges roll som exportnation, vilken tvärtom ökat,
så måste den slutsatsen dras att nedgången i allt väsentligt ägt rum inom den
del av turistnäringen som levererar rekreation till hushåll.
Turismen i nationalräkenskaperna
Nationalräkenskapernas turistkonto finns redovisat enligt en
äldre metod från 1990 t.o.m.1996. 1998-99 skedde en
omfattande omläggning av beräkningsmetoden, varvid dock
endast åren 1995-96 räknades om enligt den nya metoden
och åren 1997-98 tillfördes.
Enligt turistkontot skulle turisternas konsumtion exkl. skatter ha uppgått
till 76,9 miljarder 1990 och till 107,8 miljarder 1998. Detta skulle innebär en
ökning med 41% i löpande priser och 7% i fast penningvärde. Antalet
årsverken uppges ha uppgått till 132.000 för år 1995 enligt den gamla
beräkningsmetoden, men till 97.582 för samma år enligt den nya metoden.
Enligt denna metod skulle antalet för 1998 vara 108.710.
Tabell 6: Nationalräkenskapernas turistkonto
Tabell 7: (Löpande priser inkl. skatt (mdrsek) Gamla metoden Nya metoden )
*) I angivna värden ingår förutom all inrikes transport även svenskarnas resor
till
utlandet och utlänningars resor till Sverige med svenskt transportföretag.
**) I angivna värden ingår även all förmedling av resor till utlandet.
Paketresor
avser praktiskt taget enbart utlandsresor.
Källa: SCB
De två beräkningsmetoderna producerar alltså inte
jämförbara resultat, vilket innebär att ingen möjlighet finns
att bedöma den verkliga utvecklingen under 1990-talet. Det
bör också noteras att uppgifter för året före skattereformen
aldrig tagits fram av Turistdelegationen. Det går därför inte
att jämföra de dramatiska volymbortfallet mellan 1989 och
1990 med motsvarande ekonomiska uppgifter.
De ekonomiska uppgifterna som finns kan därför inte heller relateras till de
underliggande volymerna för åren 1989-99 i tabell 2 ovan. Volymerna var
dock ungefär lika stora 1996 som 1990. Det stora volymbortfallet ägde rum
mellan 1989 och 90 samt efter 1996 (se diagram på sid 2). Kontot omfattar
alla resor över 5 mil, vilket innebär att det även innehåller många dagsresor,
en del av gränshandeln samt dessutom en stor del av svenskarnas ökande
resande till utlandet, vilket väger tungt på grund av transportkostnaderna.
Av tabellen framgår att en mycket stor del av konsumtionsökningen faller
på andra branscher än turistbranscherna, framförallt varuinköp och
bilreparationer, trots att den under perioden stigande konjunkturen bort
föranleda en betydande ökning för bl.a. luftfart och inkvartering. Bakom
minskningen för inkvartering kan dölja sig sjunkande priser i hotellbranschen,
men SCB:s tjänsteprisindex indikerar att priserna stigit snabbare än KPI sedan
1995 och nedgången hänger därför snarare samman med de stora
volymbortfall för inrikes fritidsresor som redovisas i tabell 2.
Det bör noteras att nationalräkenskaperna betraktar all svensk luft- och
sjöfart samt resebyråverksamhet som tillhörande den svenska turismen
oavsett resans mål. Det ökande resande till utlandet påverkar därför värdena i
positiv riktning, medan det minskande resandet inrikes påverkar dem negativt
endast i de fall där flyg- eller sjötransport använts. Det senare är mer sällan
förekommande eftersom bilismen helt dominerar det inrikes resandet.
Turistkontot påverkas även av förändringar i svenska transportföretags
andelar av utländska marknader.
Produktion, produktivitet och bytesbalansen
Näringens produktionsvärden uppgick till 90,6 miljarder
exkl. skatt under det senast redovisade året (1999) och
förädlingsvärdet var samtidigt 46,7 miljarder, vilket
motsvarar 2,8 procent av BNP. Detta är mer än för jord- och
skogsbruket samt fisket tillsammans. Inom den svenska
turistnäringen finns 108 710 helårsverken. Antalet årsverken
minskade med 3 procent mellan 1990 och 1996 och ökade
med 6,7 procent mellan 1996 och 1998,
I de traditionella turistbranscherna hotell, restaurang, persontransporter,
resebyråer, sjöfart och rekreationsverksamhet finns drygt 8.000 företag, vilka
1996 tillsammans svarade för 59 procent av produktionsvärdet och 69 procent
av sysselsättningen. Resten fördelar sig på hushållens löpande utgifter för
fritidshus, industri (bl.a. driv- och livsmedel), reparationer (bl.a. bilar)
samt
turismrelaterad varuhandel inklusive gränshandeln. I dessa angränsande
branscher återfinns ytterligare något tiotusental företag, vilka härleder någon
del av sina intäkter från turismen.
Produktionsvärdet har ökat realt med 6 procent eller ungefär 1 procent per
år mellan 1990 och 1996 och med 7 procent per år mellan 1996 och 1998.
Även här faller en stor del av ökningen på andra branscher än
turistbranscherna, och det finns starka skäl att tro att det bakom siffrorna
döljer sig dels en uppgång för sådana företag som huvudsakligen fungerar
som underleverantörer till bl.a. exportindustrin, dels en nedgång för dem som
levererar rekreation till hushållen.
Produktiviteten varierar stort mellan turistbranscherna och de övriga
branscher som ingår i begreppet turistnäringen. För turistbranscherna var den
293 tkr i förädlingsvärde per årsverke 1996 och för övriga branscher 556 tkr.
Skillnaden speglar den höga andelen mänskligt arbete i de
sysselsättningsintensiva turistbranschernas produktion. Produktiviteten under
90-talet har ökat snabbt i turistbranscherna, vilket kan hänga samman med
företagens strategier för att klara den djupa svackan 1991-92, då 2.061
företag med tillsammans över 10.408 anställda gick i konkurs (Nutek
1993:24). Utslagning av företag som levererat rekreation till hushållen och
överlevnad för dem som levererar tjänster till bl.a. exportindustrin bör dock
ha spelat en stor roll.
Riksbanken noterar i sin rapport för 1999 att underskottet i
resevalutaposten ökat från 27,9 miljarder 1997 till 32,1 mdr, vilket försämrat
Sveriges bytesbalans i motsvarande mån. Försämringen är trendmässig och
har fortsatt under första halvåret 2000
Generella förutsättningar för
turistnäringen
I stort sett hela turistnäringen tillhör tjänstesektorn, av vilken
den utgör en åttondel. Den delar i alla väsentliga hänseenden
sina generella förutsättningar med denna. De traditionella
turistbranscherna är sysselsättningsintensiva och har därför
relativt sett låg produktivitet. Detta innebär att de hålls
tillbaka av samhällets sedan lång tid etablerade strävan att
trygga exportindustrins tillgång på arbetskraft. Denna politik
har historiskt varit framgångsrik och verksamt bidragit till
ökad produktivitet och därmed ökad välfärd.
De två viktigaste förutsättningarna för turistnäringen är skattesystemets
inriktning mot hög beskattning av mänskligt arbete och den internationellt sett
mycket höga beskattningen av låginkomsttagare, vilket pressar upp de
nominella lönerna och därmed även arbetsgivaravgifternas absoluta storlek.
Detta har givit näringen ett mycket högt kostnadsläge i förhållande till
utländska konkurrentländer, vilket verkat kraftigt dämpande på efterfrågan
såväl från inhemska som utländska hushåll. Dessa har därmed stimulerats till
obeskattad egenproduktion, snarare än till inköp av beskattade tjänster från
professionella producenter, vilket i sin tur haft en negativ inverkan på
skattebasernas storlek.
I direktiven till Tjänstebeskattningsutredningen konstaterade dåvarande
finansministern Erik Åsbrink att subventioner (i betydelsen skattelättnader) i
tjänstesektorn skapar välfärdsförluster. För att vara relevant förutsätter
resonemanget att alternativa sysselsättningsmöjligheter finns i andra mer
produktiva sektorer av ekonomin. Det mesta tyder nu på att
internationaliseringen och den tekniska utvecklingen medför att
exportindustrins behov av arbetskraft kommer att fortsätta att minska oavsett
såväl konjunkturer som marknadsandelar. Sysselsättningsmöjligheter i
påtagligt mer produktiva sektorer ser därför inte ut att stå till buds i någon
större utsträckning. Givet att detta förhållande består, så innebär lättnader
för
tjänstesektorn därför välfärdsvinster, snarare än välfärdsförluster, så länge
arbetsmarknadens resurser inte utnyttjas fullt ut.
Det bör uppmärksammas att turistnäringen är en av de näringar som lätt
kan skapa ny sysselsättning utan stora utbildningsinsatser. Brister i
arbetsmarknadens funktionssätt utgör dock hinder för turistnäringen på
samma sätt som för andra sektorer i näringslivet.
Turistnäringen är småskalig. Hela 80 procent av företagen är s.k.
microföretag med färre än 10 anställda och av resterande del är praktiskt taget
alla småföretag med 10-100 anställda. Näringen påverkas därmed i betydande
utsträckning negativt av de storföretagsinriktade regelsystemen.
En ny inriktning av statens politik avseende tjänstesektorn och
småföretagande skulle enligt vår mening förbättra turistnäringens allmänna
förutsättningar på ett avgörande sätt och därmed kunna lämna ett betydande
bidrag till både ökad sysselsättning och förbättrad bytesbalans.
En illustration till detta finns i boken Företagandets Villkor av docent
Magnus Henrekson (SNS Förlag 1996) där författaren påpekar att USA
1987/88 hade 7,1 procent av de sysselsatta i hotell- restaurangbranschen,
medan motsvarande siffra för Sverige var 1,9 procent. Redan en fördubbling
inom enbart denna bransch skulle därmed kunna innebära 46.000 nya jobb
och för hela turistnäringen 110.000.
För turistnäringen särskilda
förutsättningar
Turistnäringen skiljer sig från t.ex. exportindustrin genom
sitt stora beroende av hemmamarknaden, vars utveckling är
av avgörande betydelse för företagens fortlevnad. Näringen
har karaktären av ett komplext leveranssystem, där de
enskilda företagen inte alltid, eller ens ofta, är medvetna om
vilka övriga företag som betjänar den enskilde konsumenten.
Den viktigaste särskilda förutsättningen för turistnäringens utveckling är
trenderna inom internationell resekonsumtion. Dessa går nu långsamt bort
från de tre "s:en" - sol, sand och (billig) sprit - i riktning mot mer
upplevelsebetonade semesterformer. I dessa spelar natur och kultur en allt
viktigare roll. För ett land som Sverige med kort sommar, svalt och fuktigt
klimat, riklig tillgång på vacker och lättillgänglig natur och en välskött
kultursektor är detta utan tvekan en gynnsam utveckling. Det bör dock
påpekas att dessa produktionsförutsättningar inte är unika för Sverige och att
vi på detta område konkurrerar med en rad andra länder. Åtskilliga av dessa
har ett så mycket lägre kostnadsläge att det uppväger även mycket höga
transportkostnader.
Sveriges nordiska grannländer uppfattas ofta som våra främsta
konkurrenter inom turismen, vilket implicerar att Sveriges höga priser
egentligen inte skulle spela så stor roll. Detta bygger dock på en felsyn. De av
den hårda konkurrensen nedpressade priserna för internationella
flygtransporter har gjort att konkurrensen om fritidsresenärerna numera är
global. Vårt läge mitt i en högprisregion är därför ett problem, snarare än en
fördel. Storslagna och väl kommersialiserade naturupplevelser i USA är
liksom uråldriga kulturminnen i Sydostasien och Sydeuropa svårare
konkurrenter än våra grannländer.
Ogynnsamt är också Sveriges avstånd från Europas befolkningscentra,
vilket driver upp utländska konsumenters kostnader i tid och pengar för resan
hit. För att kompensera för detta skulle näringen egentligen behöva ett
kostnadsläge något under genomsnittet. Som exempel på detta kan anföras det
stora bortfallet av förväntade deltagare för World Police & Fire Games i
Stockholm sommaren 1999. Till skillnad från vad som uppgivits i media
uppstod detta bortfall i Europa, vars poliser och brandmän uppenbarligen fann
kostnaderna för resan till och uppehället i Sverige prohibitivt höga. Enbart
logidelen betingade ett pris på mellan 4.500 och 12.400 kr per person.
Konkurrensförhållanden
Konkurrensverkets uppfattning
Konkurrensverket har i oktober 1998 till regeringen
överlämnat en studie av klagomålsärenden
"Konkurrenshinder för småföretag". I denna sätter man bl.a.
ljuset på de problem som uppstår när företag tvingas
konkurrera med både offentlig näringsverksamhet och
sådana andra aktörer som erhåller skattefinansierat offentligt
stöd i olika former. Man citerar också en studie från Umeå
universitet som visar att myndigheters agerande på
konkurrensmarknader kan få så allvarliga konsekvenser för
enskilda småföretag att de tvingas upphöra med
verksamheten. Detta är enligt Folkpartiets uppfattning helt
oacceptabelt.
Konkurrensverket framför i rapporten sin principiella uppfattning att
myndigheter inte bör bedriva verksamhet på väl fungerande
konkurrensmarknader och efterlyser en precisering från statsmakternas sida
under vilka förutsättningar som sådant skall få ske. Man efterlyser också
regler som säkerställer att stöd inte snedvrider konkurrensen, hämmar eller
omöjliggör verksamhet i företagen.
Verket framförde liknande tankar i april 1995 i en rapport till
Underprissättningsutredningen, som senare samma år till regeringen
framförde förslag om förbud för kommuner mot otillbörligt
konkurrenssnedvridande prissättning, lagfästa preciseringar av den
kommunala kompetensen och förbättrad kommunal redovisning samt straff
för domstols- och lagtrots. Detta ställer vi i Folkpartiet oss bakom fullt ut.
Konkurrenssnedvridning inom
turistnäringen
De missförhållanden Konkurrensverket påtalat har bärkraft
även inom turistnäringen, där ett stort antal kommuner
bedriver näringsverksamhet inom ramen för sina
turistbyråer, i kommunala stiftelser och i hel- eller delägda
bolag. Regelrätta bidrag till privata företag förekommer
också, bl.a. inom ramen för den svenska regionalpolitiken
och EU:s regionalpolitik. Det är angeläget att kontinuerligt
följa utvecklingen just när det gäller eventuella snedvridande
effekter av olika regionalpolitiska stöd. Ett exempel på ett
EU-finansierat projekt med kraftigt negativ
konkurrenspåverkan återfinns i avsnittet 8.2.2. nedan.
Även annan offentlig näringsverksamhet förekommer inom området,
framförallt i form av turistanläggningar av olika slag, bl.a. campingplatser,
hotell och restauranger. Syftet är ofta att stödja turismens utveckling genom
att förbättra serviceutbudet till besökarna och t.ex. tillhandahålla
uthyrningsstugor och paketresearrangemang, men kan också vara att skapa en
kompletterande finansieringskälla till turistbyråerna. Verksamheten
uppmuntras och stöds på olika sätt, även ekonomiskt, av Turistdelegationen
och av Sveriges Rese- och Turistråd.
Kommuner har på detta sätt och i strid med kommunallagen i flera fall
lyckats uppnå marknadsdominerande ställning. Detta har försvårat
nyetableringar och förhindrat uppkomsten av livsdugliga privata
verksamheter. Vi delar både Mona Sahlins och Konkurrensverkets
uppfattning att detta är i högsta grad olämpligt och menar samtidigt att
Folkpartiets förslag om konkurrenspoliser och ökade anslag till
Konkurrensverket för fler självständiga utredningar bör beaktas i detta
sammanhang.
Regeringen har också i den konkurrenspolitiska propositionen fäst
uppmärksamheten på bristande konkurrens inom näringen, framförallt SAS
bonussystem, som effektivt hindrar uppkomsten av konkurrens i
inrikestrafiken. Vi delar regeringens oro för detta. I den mån befintlig
lagstiftning inte räcker för att hindra företag från att binda upp sina kunder i
system av detta slag, anser vi att lagstiftningen bör skärpas.
Resegarantilagens tillämpning är ett exempel på konkurrenssnedvridning
inom turistnäringen där staten själv är regissören. Enligt lagen, som är
baserad på bindande EU-direktiv, skall den som arrangerar en paketresa ställa
säkerhet hos Kammarkollegiet. Olika länder har löst detta på olika sätt, men
den form som valts i Sverige medför en kraftig snedvridning av konkurrensen
till storföretagens fördel och småföretagens nackdel.
Systemet band förra året kapital på som mest 2,6 miljarder kronor, vilket
medförde kostnader för företagen på totalt ca 62 mkr. Den svenska
finansmarknadens funktionssätt är sådant att kostnaderna för systemet till
övervägande delen bestrids av över 1.200 småföretag. Hälften av dessa har
kostnader på åtminstone 8 procent av garantibeloppet. Samtidigt har ett 20-tal
storföretag kostnader på i genomsnitt 0,5 procent.
De små företagen bedriver vanligtvis verksamhet med låg riskprofil,
medan de stora riskerna tas av bl.a. de stora charterarrangörerna. Det säregna
förhållandet råder därför att den som tar en grupp turister på en veckolång
fjällvandring skärs över samma kam som den som chartrar jumbojets
säsongsvis för resor till Thailand och Västindien. Systemet snedvrider på
detta sätt konkurrensen mellan små och stora företag, försvårar
nyetableringar, gör semestern dyrare än den borde vara och håller tillbaka
utvecklingen av bättre semesterprodukter genom att småföretagarna försöker
undvika att bli indragna i systemet.
Regeringen har uppmärksammat problemen och tillsatte 1999 en
utredning, som dock negligerat konkurrensaspekten och avstått från att föreslå
några mer omfattande förändringar i systemet.
Marknadsföring
I en forskningsrapport som utgivits av Turistdelegationen
uppskattas den totala storleken av turistnäringens
marknadsföring till i storleksordningen
3 miljarder kronor årligen. På grund av hemmamarknadens
helt dominerande betydelse för näringen utgör kostnader för
internationell marknadsföring sannolikt inte mycket mer än
350 mkr av detta. Stiftelsen Sveriges Turistråd beräknade i
slutet av 80-talet att näringen då satsade ca 275 mkr på
internationell marknadsföring. Detta förhållande bör hållas i
minnet vid bedömningen av dels statens anslag för
turistfrämjande åtgärder, dels tidigare utfästelser från
Turistrådet om hundratals miljoner i ökad finansiering från
näringen i utbyte mot ökade anslag.
Turistpolitikens mål
Historik
Statens mål för den turistfrämjande verksamheten har
varierat över tiden. Under 80-talet var målet att "utveckla
turismen så att den ger största möjliga effekter på ekonomi
och sysselsättning - speciellt i glesbygden, bättre
bytesbalans samt ökad livskvalitet hos befolkningen genom
möjligheter till natur- och kulturupplevelser i Sverige".
Det dåvarande verkställande organet för politiken - Stiftelsen Sveriges
Turistråd - hade svårt att hantera dessa delvis motstridiga ekonomiska,
arbetsmarknads-, regional-, social- och rekreationspolitiska målsättningar.
Målet slopades 1991 och ersattes av ett i huvudsak näringspolitiskt mål för
Styrelsen för Sverigebilden som skapades för ändamålet "att sprida
information om Sverige utomlands och bistå med sådana
marknadsföringsinsatser som kommer svenskt näringsliv och särskilt
turistbranschen till godo".
På förslag från regeringen ersatte 1994/95 års riksmöte detta mål i sin tur
med ett nytt: "Sverige skall ha en hög attraktionskraft som turistland och en
långsiktigt konkurrenskraftig turistnäring."
Detta mål kompletterades 1996-98 tillfälligt med ett
sysselsättningspolitiskt mål i samband med ett tilläggsanslag på 90 mkr till
Sveriges Rese- och Turistråd AB ur den s.k. sysselsättningsmiljarden. Under
1998 har regeringen beviljat Turistrådet ett regionalpolitiskt motiverat
tilläggsanslag på 11 mkr som motfinansiering till EU-medel via
Småföretagsinitiativet avseende riktade åtgärder för turismen till och i
stödområdena. I regeringens förslag till budget för 2001 har 10 miljoner satts
av till Turistrådet för insatser som "skall ha till syfte att stärka
turistnäringens
utveckling i regionalpolitiskt prioriterade områden".
Aspekter på regional- och
sysselsättningspolitiska
turistsatsningar
Motsättningen mellan regionalpolitiskt och
sysselsättningpolitiskt motiverade satsningar på turism är
värd att uppmärksammas. För att få mätbara
sysselsättningseffekter måste antalet kollektivresande,
hotellboende och restaurangätande turister öka. Sådana finns
i större mängder på fjärrmarknaderna men efterfrågar nästan
uteslutande storstädernas utbud av turisttjänster.
För att man skall få regionalpolitiska effekter måste antalet bilburna
turister från Sverige och näraliggande europeiska marknader ökas. Sveriges
prisläge gör dock att dessa föredrar billigt boende med självhushåll och detta
ger därför inga större sysselsättningseffekter. Denna motsättning kan endast
lösas upp genom en omläggning av politiken.
Ett nytt turistpolitiskt mål
Regeringen föreslår i budgetpropositionen att 1994/95 års
mål bör ligga fast. Vi delar inte denna uppfattning. Det
speciella målet för turistnäringen ligger i stort sett i sin
helhet utanför turistpolitiken. Mål och medel hålls därmed
åtskilda, vilket är en mindre lämplig ordning. De statligt
finansierade organen på området har heller inga möjligheter
att nå det angivna målet oavsett anslagsnivå. Det bör därför
omprövas.
Om de turistfrämjande åtgärderna framgent skall anses tillhöra
näringspolitiken, bör målet omformuleras så att det kan nås med de medel
som anslås inom området. Målet "Staten skall genom generella åtgärder
förbättra förutsättningarna för export av svenska turisttjänster" synes oss mer
realistiskt, men kräver på sikt en annan anslagsnivå än den som regeringen nu
föreslår. Detta rent turistpolitiska mål ligger i sin helhet inom
näringspolitiken.
Turistpolitiken som en del av
utrikespolitiken
Ett alternativ till detta skulle vara att betrakta informationen
om Sverige som turistland som en del av utrikespolitiken
och formulera målet: "Utländska medborgare skall lätt
kunna få information om Sverige som turistland." För detta
synsätt kan anföras att statens anslag till verksamheten ligger
i nivå med vad som anses vara god ton i det internationella
umgänget, d.v.s. att en stat är beredd att besvara frågor om
sig själv från medborgare i andra länder som planerar ett
besök. Detta implicerar ett mer passivt förhållningssätt till
utländska marknader än den offensiva och aktivt uppsökande
marknadsföring, som i varje fall tankemässigt ofta
förknippas med Turistrådets verksamhet.
Ett sådant synsätt skulle logiskt utmynna i att den turistfrämjande
verksamheten överförs till utrikesförvaltningen. Detta skulle kunna medföra
betydande samordningsfördelar och effektivitetsvinster. Tanken på sådana
fördelar har vid flera tillfällen framförts i propositioner och utredningar och
den möjliga storleken av dessa vinster bör därför utredas.
Turistpolitikens medel
och organisationsfrågor
Statens anslag för turismfrämjande åtgärder fördelas på två
organ, den statliga myndigheten Turistdelegationen (12 mkr
1999) och det av staten delägda bolaget Sveriges Rese- och
Turistråd AB (68 mkr 1999). Skäl finns att överväga denna
ordning.
Turistdelegationen
Uppgifter
Turistdelegationen bildades 1995 på regeringens förslag och
har till uppgift att "verka för att turistnäringens intressen på
ett rättmätigt sätt blir beaktade i samhällsplaneringen och i
den statliga och kommunala verksamhet som är inriktad på
tjänster av betydelse för turismen samt stärka samverkan
mellan branschens företag och statliga och kommunala
organ. Huvudsyftet skall vara att stärka näringens
konkurrenskraft. Särskild vikt bör läggas vid samordningen
av turist- och miljöpolitiken och de åtgärder som staten
vidtar inom ramen för närings-, arbetsmarknads-, regional-,
kultur-, utbildnings- och forskningspolitiken" (prop
1995:177).
Myndigheten skall vidare bl.a. verka för att turismens utveckling sker på
ett för miljön och naturen hållbart sätt, följa utvecklingen, svara för
kunskapsutveckling, ha beställaransvaret för den statliga statistiken inom
området, medverka i utvecklingsarbete inom EU och även svara för viss
teknik- och metodutveckling samt göra utredningar för att stärka
samordningen mellan statliga och kommunala åtgärder och branschens
tjänster. Vid bildandet fick man även i uppdrag att "ta fram ett
handlingsprogram för de mest angelägna åtgärderna för turismens
utveckling".
Handlingsprogrammet
Det handlingsprogram regeringen beställt presenterades
1996 och speglar en stark tro på möjligheterna att genom
samverkan samt selektiva och riktade åtgärder snarare än
generell politik övervinna de allmänt ogynnsamma
förutsättningar som råder för tjänstesektorn och därmed för
turistnäringen. Varken dessa förutsättningar eller näringens
kostnadsproblem analyserades i programmet och nämndes
endast i förbigående i texten, vilket indikerar att statens
huvudsyfte med verksamheten "att stärka näringens
konkurrenskraft" kanske inte uppmärksammats fullt ut eller
att det kommit i konflikt med andra uppgifter som
prioriterats högre.
Sedan näringen riktat kritik mot programmet i detta avseende, utfördes en
kartläggning av för turismen hindrande regler och bestämmelser, vilket
mynnade ut i skriften "Sundare förnuft".
I skriften konstaterar Turistdelegationen att lagar, skatter och regler inte är
anpassade för dagens tjänsteföretag utan att de har sin grund i de stora
etablerade industriföretagens behov. Man fäster uppmärksamheten på att
turistnäringen får särskilda problem med sin utveckling och att det är
småföretagen som drabbas hårdast när statens regler och förhållningssätt
konsekvent utgår från tillverkningsindustrins och de stora företagens
förutsättningar.
Man pekar på de incitament till egenproduktion som de höga priserna
framkallar och analyserar en del av de bakomliggande faktorerna.
Turistdelegationen uppmärksammar flera av de konkurrensproblem som
beskrivits i avsnittet 6.5 ovan och därutöver risken för underprissättning pga
konkurser och ideella aktörer. Skriften ger också flera exempel på
regelkrångel och överdriven byråkrati, som gör livet surt för turismens
företagare.
I handlingsprogrammet anvisas ökat samarbete mellan företag, mellan
myndigheter och mellan företag och myndigheter som ett sätt att stärka
turismen. Här bör påpekas att samarbeten mellan konkurrerande företag
innebär stora risker för att s.k. samordnade förfaranden uppstår i strid med
konkurrenslagens bestämmelser. Detsamma kan sägas om samarbeten mellan
sådana offentliga organ som samtidigt bedriver näringsverksamhet i
konkurrens med privata företag.
Turistdelegationen och företagsamheten
I branschmedia har uppgivits att någon nämnvärd samverkan
mellan Turistdelegationen och branschens företag inte
förekom under arbetet med handlingsprogrammet. I de olika
referensgrupper som tillsattes kom deltagare från den
offentliga sektorn att helt dominera.
Särskilt anmärkningsvärd är uppgiften att tre deltagare av nio i en
referensgrupp för IT-frågor skall ha haft ett gemensamt ekonomiskt intresse i
arbetets utgång, utan att detta balanserats av företrädda konkurrerande
intressen. Detta uppges ha kommit att färga innehållet i ett av
handlingsprogrammets avsnitt, vilket i sin tur kan ha påverkat utformningen
av Turistrådets IT-projekt, till vilket riksdagen anslagit 20 mkr (se nedan).
Turistdelegationen har också kritiserats av NOU, Nämnden för offentlig
upphandling, för att på ett lagstridigt sätt ha diskriminerat en organisation
inom den privata sektorn till förmån för en konkurrent inom den offentliga
sektorn. Om dessa uppgifter stämmer är det anmärkningsvärt.
Turistdelegationen och kommunerna
I handlingsprogrammets avsnitt om rollfördelning ger
Turistdelegationen en nyckelroll åt kommunerna, när man
skriver att "de lokala och regionala turistorganisationerna
bör utveckla strategier och program för sina områden. Dessa
program skall ansluta till de övergripande nationella
strategierna, omfattas av företagen och vara förankrade hos
lokalbefolkningen".
I en forskningsrapport från Göteborgs Universitets Handelshögskola och
Mitthögskolans Turismvetenskapliga institution (1998) konstaterar ekon.lic
Per Grängsjö emellertid att "idéer av detta centralbyråkratiska slag
misslyckades redan på 70-talet" och fortsätter: "Traditionell strategisk
marknadsföring är knappast möjlig eftersom turistorganisationerna helt
saknar befogenhet att styra utvecklingen på samma sätt som
marknadsavdelningen gör i ett företag. De har heller inte självklar tillgång
till
företagens interna marknadsdata och kan därför inte analysera vilka
möjligheter resmålet har på marknaden. Eftersom det knappast går att
utveckla strategier av traditionellt slag inom ramen för den förhärskande
organisationstypen, sker detta heller inte. Uppemot hälften av landets
kommuner har över huvud taget varken strategi eller mål för sin
turistverksamhet." I rapporten konstateras också att "samarbetet mellan
kommuner och näringsliv verkar generellt sett vara av ringa omfattning".
Slutsatser
Regeringen skriver i budgetpropositionen att "de strategiska
riktlinjer som lagts fram i det handlingsprogram som
Turistdelegationen utarbetat bör även fortsättningsvis utgöra
en grund för arbetet med att utveckla den svenska
turistnäringen". Vi delar inte denna uppfattning.
Förutsättningarna för Turistdelegationen att förverkliga
handlingsprogrammet synes oss mot ovanstående bakgrund vara dåliga och
bör ersättas av en generell politik för hela tjänstesektorn, som syftar till att
pressa ned kostnaderna för tjänsteproduktion. Som illustration kan anföras ett
påpekande från docent Magnus Henrekson vid Industrins Utredningsinstitut,
att endast en tredjedel av priset för pappersmassa kan härledas till skatterna,
medan det för tjänster rör sig om ca två tredjedelar.
Turistdelegationen har också kritiserats i massmedia för det glättade sätt på
vilket man presenterar den turiststatistik man är satt att svara för och som
ekonomiskt utgör en stor del av verksamheten. Framgångar på delområden
har konsekvent ägnats stor uppmärksamhet, medan det stora volymbortfallet
för det inrikes resandet och förlusten under 90-talet av marknadsandelar i
utlandet tonats ner. Turistdelegationens chef har i en artikel uppgivit att han
ser det som sin roll att ingjuta framtidstro i den svenska turistnäringen. Detta
kan - medvetet eller omedvetet - ha färgat urvalet av de fakta som
presenteras.
Den bild av näringens utveckling som förmedlas via massmedia stämmer,
som framgått ovan, ofta dåligt med verkligheten. Skäl finns att tro att såväl
näringen som många politiska beslutsfattare ingivits en skev verklighetsbild,
vilket kan ha framkallat felaktiga strategibeslut.
I handlingsprogrammet utpekas utveckling av mer sammansatta produkter
som en metod för att utveckla turismen. Detta förutsätter dock ökad insats av
mänskligt arbete, vilket är näringens svagaste punkt. Givet de förutsättningar
som råder, kan man med fog hävda att en rimligare strategi vore att utveckla
turisternas möjligheter till egenproduktion av tjänster. Bilsemester med
självhushåll och camping eller hyrd stuga är idag Sveriges enda internationellt
konkurrenskraftiga områden för rekreationsresor.
Sveriges Rese- och Turistråd AB
Bakgrund
Turistrådet är ett marknadsföringsbolag, som ägs till 50% av
staten och 50% av Sveriges Rese- och Turistråds Intressenter
AB. Bakom detta senare bolag finns f.n. 200 aktieägare
inom såväl den offentliga som privata turistnäringen.
Turistrådet bildades 1995 varvid det kom att överta lokaler,
utlandsverksamhet och delar av personalen från det tidigare helt näringsägda
Swedish Travel and Tourism Council AB "Next Stop Sweden" som i sin tur
bildades 1992 och då övertog en del av de anställda, utlandskontoren och
vissa andra tillgångar från Stiftelsen Sveriges Turistråd, som lades ner samma
år.
Finansierings- och
konkurrensproblematiken
Mellan staten och näringens bolag finns ett aktieägaravtal i
vilket näringen bl.a. utfäster sig att "ha som målsättning att
medverka till att medfinansiering lämnas för aktiviteter i
bolaget i samma omfattning som de aktieägartillskott som
staten tillskjuter för verksamheten".
Regeringen har tidigare tolkat detta så att näringen skall bidra med lika
stort belopp som staten, vilket givit upphov till en tvist mellan bolagets
ägare.
Denna har dock bilagts under 1999 och staten accepterar numera näringens
tolkning att staten skall ta det fulla ekonomiska ansvaret för basverksamheten
som förbrukar ca 50 mkr av anslaget, medan näringen skall medfinansiera
marknadsprojekten till lika stor del, d.v.s. ca 18 mkr.
Kraven på medfinansiering flödar ur föreställningen att skalfördelar är
viktigare än konkurrens och att sådana fördelar kan nås genom en effektivare
samverkan mellan offentlig och privat sektor. Denna föreställning kritiserades
dock i en rapport 1995 från det internationella konsultföretaget McKinsey &
Co, som hävdar att konkurrens är viktigare än skalfördelar och pekar ut den i
Sverige vedertagna uppfattningen, som ett av skälen till den svenska
tjänstesektorns internationellt sett låga produktivitet.
Analyser i branschmedia visar att statens krav på medfinansiering kan ha
framtvingat arbetsmetoder inom Turistrådet som inger betänkligheter ur
konkurrenssynpunkt. Detta gäller inte minst de 90 extra miljonerna ur 1996
års "sysselsättningsmiljard", för vilka staten dessutom krävde 200-procentig
medfinansiering.
För att uppfylla kravet uppges Turistrådet ha arbetat i så nära samklang
med ett litet antal resursstarka storföretag och stora kommunala
turistorganisationer att dessa kan ha kommit att påverka Turistrådets
prioriteringar efter egna behov och önskemål. Det görs vidare gällande att
flera av de omkring 70 projekt som iscensattes med hjälp av 1996 års extra
anslag administrerats av enskilda företag och organisationer, vilka tillförts
omkring 30 mkr för ändamålet. Detta är, om uppgifterna stämmer,
utomordentligt olämpligt ur konkurrenssynpunkt.
Inom ramen för ett av dessa projekt uppger ett av branschens nyhetsbrev
att en utländsk researrangör tillförts 0,7 miljoner kronor av statsmedel för att
organisera och samordna ett antal svenska kommunala verksamheters
marknadsföring av sin näringsverksamhet inom stugförmedlingsbranschen.
Flera privata småföretag uppges ha förlorat intäkter som en följd av detta.
I verksamheten ingår även ett projekt med att paketera turisttjänster, vilket
vållat protester från konkurrerande researrangörer i Sverige och utomlands.
En resekatalog har givits ut i Turistrådets namn, där ett enda företag svarar
för
mer än två tredjedelar av innehållet och i sådana former att det utåt kommit
att framstå som Sveriges "officiella" arrangör av paketresor. Företag
företrädda i Turistrådets styrelse fungerar som underleverantörer i hälften av
dessa paketerbjudanden, vilka enligt Turistrådets uppgifter riktas mot två
tusen utländska resebyråer och arrangörer.
Bakgrunden till detta projekt är Turistrådets uppfattning att det föreligger
brister i den globala distributionen av turisttjänster, vilka man anser kan
avhjälpas endast genom särskilda insatser avsedda att skapa kanaler för
distribution av den svenska turistnäringens tjänster vid sidan av de ordinarie.
Med tanke på den internationella resebyråbranschens väldiga omfattning,
synes oss denna uppfattning tillräckligt tveksam för att förtjäna en närmare
granskning. Risken är också betydande att verksamhet med denna strategiska
inriktning kan komma att snedvrida konkurrensen både inom och utom
landet.
Turistrådets största pågående projekt är "Kortsemester i norra Europa",
som syftar till att få igång chartertrafik från Tyskland till Norrland. Under
projektets två första år förbrukades 35 mkr, huvudsakligen skatte- samt EU-
medel. Subventionen motsvarade 7.000 kr per turist och vecka, vilket var mer
än resornas pris. Slutrapporten tyder på att omkring hälften av resenärerna
kan ha hämtats ur marknadsunderlaget för andra landskap, bl.a. Dalarna, ett
förhållande som inger starka betänkligheter.
En ny treårig programperiod började 1 juli 2000, för vilken 50 mkr uppges
stå till förfogande. I en rapport avseende den nya programperiodens första
sommarsäsong uppges att charterplanen haft en beläggning på 75 procent,
samtidigt som man kalkylerat med 100-procentig beläggning. Detta innebär
att skattemedel använts för att köpa in tomma flygstolar.
Urvalet av de omkring 100 lokala företag som får delta i projektet sker av
projektledningen och på premisser liknande dem som gäller vid
internationella researrangörers upphandling av tjänster på kommersiell basis.
Detta förhållande indikerar tydligt att projektet är konkurrenssnedvridande,
inte bara mellan olika landsändar utan även lokalt inom stödområdena.
Vi vill starkt ifrågasätta om projekt av detta slag över huvud taget bör
bedrivas i statlig regi och dessutom inom ramen för en organisation som bör
stå neutral i förhållande till olika näringsidkare. Turistrådets roll bör vara
att
sprida information om Sverige som turistland, inte att engagera sig i enskilda
företags intressen.
IT-utveckling
Riksdagen bemyndigade 1995 regeringen att disponera 20
mkr för att främja utvecklingen av informationsteknik inom
främst mindre turistföretag. Av näringsutskottets betänkande
framgår att man önskade stärka de små turistföretagen.
Regeringen anvisade medlen till Turistrådet med
instruktionen att "bland åtgärderna skall ingå att finansiera
ett projekt som syftar till att utveckla ett informations-,
boknings- och ekonomisystem som kan få bred användning
bland branschens små och medelstora företag".
Turistrådet valde att genomföra sitt uppdrag genom att ställa 10 mkr ur
anslaget till en kommunägd researrangörs förfogande utan föregående
upphandling. Detta företag etablerade sig därefter som aktör i
programvarubranschen i konkurrens med en rad redan befintliga företag.
Efter en rad tekniska och ekonomiska problem såldes projektet dock i
december 1998. Den nya ägaren deklarerade offentligt att man avsåg att
genomföra projektet med siktet ställt på behoven av paketering hos
framförallt större flygbolag. Den ursprungliga mottagaren av anslaget har
utan krav på återbetalning från Turistrådets sida kunnat tillgodogöra sig
försäljningsintäkten på 7 mkr för 51 procent av projektet. Den nye vd:n för
Turistrådet har till massmedia i augusti uppgivit att man utreder möjligheterna
att kräva återbetalning.
Partiell driftstart ägde rum våren 2000 hos ett 20-tal kommuner och
kommunala bolag, med vilka man lyckats teckna avtal. Förseningen innebar
att de berörda fått arbeta manuellt under en stor del av år 2000, vilket givit
upphov till en mängd skadeståndskrav. Orsaken till den låga anslutningen
uppges vara det mycket höga priset. Funktionellt har man inriktat sig mot en
snäv krets av förmedlingsverksamheter, inte mot den produktion av transport-
och logitjänster som utgör turistnäringens helt dominerande del, såväl
ekonomiskt som i antal företag.
Under sensommaren 2000 har den nya ägaren sagt upp samtliga kundavtal
och stämt programvarukonsulten. Målet ligger f.n. hos Stockholms Tingsrätt.
I stämningen lämnas uppgifter som indikerar att statens anslag förbrukats utan
att någonting användbart producerats för pengarna.
Resterande del av anslaget har av Turistrådet disponerats som förstärkning
av den egna informationsverksamheten mot utländska konsumenter med hjälp
av Internet, utan att man därigenom kommit att tillföra något som inte redan
var lätt tillgängligt från andra källor. Det informationssystem som skapades
med denna del av anslaget togs ur drift redan vid halvårsskiftet 2000.
Det är idag uppenbart att riksdagens önskan att främja IT-användningen
hos små turistföretag inte har några som helst möjligheter att förverkligas och
detsamma gäller regeringens mål om bred anslutning bland branschens små
och medelstora företag. Det bör i detta sammanhang uppmärksammas att
Turistrådet i en skrivelse till regeringen gjort gällande att de anvisade medlen
(20 mkr) skulle ha varit för små för att genomföra projektet. Enligt uppgifter
från aktörer i programvarubranschen var anslaget dock 5-7 gånger större än
de belopp som privata aktörer investerat i konkurrerande
programvaruprodukter. I näringsutskottets betänkande i denna fråga avvisade
Folkpartiet den föreslagna satsningen.
Information och marknadsföring
Regeringen skriver i budgetpropositionen att den
omstrukturering av sin verksamhet som Sveriges Rese- och
Turistråd AB har påbörjat för att få större flexibilitet och
lägre fasta kostnader bör fortsätta. Färre fasta kontor
utomlands och en mer flexibel organisation genom ett ökat
användande av modern informationsteknik gör det bl.a.
möjligt att få en bredare och mer kostnadseffektiv
representation utomlands och att medel frigörs till
marknadsföringsaktiviteter.
Vi delar inte helt regeringens uppfattning i denna fråga, i den mån
"marknadsföringsaktiviteter" syftar på projekt av det slag som tidigare
bedrivits och för vilka faran är stor att de får konkurrenssnedvridande
effekter.
Den explosiva utvecklingen av Internetanvändningen i världen öppnar
möjligheter som nätt och jämt var tänkbara så sent som för ett år sedan.
Antalet användare i världen uppgick till 400 miljoner vid halvårsskiftet 2000
och väntas överstiga en halv miljard redan vid kommande årsskifte. I Europa
var antalet användare 100 miljoner vid halvårsskiftet, med en ökningstakt på
omkring 100 procent per år. På i stort sett samtliga de marknader som
Turistrådet tidigare pekat ut som prioriterade eller lovande, har Internet redan
nu en så stor täckning att man med fog kan utgå från att alla som har
ekonomisk möjlighet att företa en resa till Sverige också kan nås genom det
nya mediet.
Detta innebär ett helt nytt läge och öppnar dörren för nya strategier,
baserade på extensiva informationsåtgärder riktade mot många små
specialmarknader över hela världen, snarare än de intensiva och offensivt
uppsökande marknadsprojekt som man tidigare riktat mot ett hårt prioriterat
urval av länder. Regeringen förefaller inte fullt ut ha insett att man på detta
sätt kan mångdubbla effektiviteten för de anslagna medlen.
Slutsatser
En mängd olika uppgifter indikerar att Turistrådets
verksamhet kan ha kommit att resultera i ett betydande
inslag av selektivt stöd riktat till de minst behövande
företagen och kommunerna. Riksdagens intentioner kan
därmed ha kommit att åsidosättas. Var tyngdpunkten legat i
de senare årens verksamhet går inte att bedöma på grundval
av de redovisningar som lämnats, men sammantaget skapar
det som är känt ett intryck av att arbetet kan ha påverkats av
ovidkommande faktorer och att detta kan ha sin grund i
ägarförhållandet och i regeringens medfinansieringskrav.
Frågan om hur anslagen till Turistrådet verkligen disponerats och hur
riksdagens beslut förverkligats bör utredas av Riksdagens revisorer för att
utröna dels om staten bör lösa in det näringsägda bolagets aktier i Turistrådet,
dels om kravet på medfinansiering från näringen bör ersättas med ett förbud
mot att sådan tas in i former som gör det möjligt för finansiärerna att påverka
verksamhetens inriktning.
Revisorerna bör också bedöma om effektivitetsvinster kan uppnås genom
sammanslagning av Turistrådet och Turistdelegationen, i former liknande
dem som gällde fram till 1991. Den statistikförsörjning, som i varje fall i
ekonomisk mening är Turistdelegationens huvuduppgift innehåller samtidigt
viktiga marknadsfakta för både Turistrådet och näringen och frågan är därför
om inte Turistrådet är bättre skickat att hantera denna materia än
Turistdelegationen. Detta skulle i så fall förutsätta att staten löser in
näringens
del av aktierna i Turistrådet. Det är angeläget att även frågan om huruvida en
överföring av Turistrådets informationsverksamhet till Utrikesdepartementet
skulle kunna skapa ökad effektivitet görs till förmån för en utvärdering i detta
sammanhang.
Vi anser också att Turistrådets verksamhet under alla förhållanden bör ges
en ny strategisk inriktning i linje med vad som här anförts.
Överväganden
Svenskarnas snabbt minskande inrikes resande inger oro för
turistnäringens framtid. Skäl finns att tro att det bakom
eftersläpningen i den ekonomiska statistiken och dess
mycket grova indelning kan dölja sig en påbörjad
söndervittring av viktiga delar av turismens infrastruktur -
de tusentals små service- och handelsföretag, särskilt på
landsbygden, som gör det möjligt och lustfyllt att resa runt i
Sverige i rekreationssyfte. Dessa är nödvändiga för att
Sverige skall kunna ta hem exportintäkter från andra
hushållsmarknader än från dem som enbart efterfrågar
storstädernas utbud.
Näringens kostnadsnivå relativt utlandet har försämrats kontinuerligt under
90-talet, vilket kommit att utgöra en allt större belastning för bytesbalansen.
Det är naturligtvis inget självändamål att ha en turistnäring. Vi kan, i varje
fall teoretiskt, importera det vi behöver av rekreation genom att åka
utomlands, avstå från möjliga exportintäkter och sysselsätta turistnäringens
arbetskraft i andra sektorer. Erfarenheterna från länder med andra
beskattningsmodeller visar dock entydigt att en livskraftig turistnäring kan
sysselsätta en betydligt större del av befolkningen än vad som är fallet i
Sverige och att detta inte nödvändigtvis har något samband med klimatet.
Statens mål för turistpolitiken ligger i stort sett i sin helhet utanför det
näringspolitiska området och förutsätter en omfattande omläggning av skatte-
och arbetsmarknadspolitiken för att kunna förverkligas. Målet bör därför
omformuleras.
Verksamheten i både Turistdelegationen och Sveriges Rese- och Turistråd
AB inger betänkligheter i flera hänseenden. Den har nu bedrivits i sex år och
bör därför granskas och utvärderas för att utröna om inriktningen är den rätta
och om riksdagens intentioner förverkligats eller har förutsättningar att
förverkligas.