Svensk klimatpolitik har länge präglats av feghet. Det har under lång tid
stått klart att vi inte kommer att uppnå koldioxidmålet om oförändrade
utsläpp. Det har lika länge stått klart att styrmedlen varit otillräckliga för
att uppnå detta mål. Men den politiska majoriteten har avstått från
kraftfulla åtgärder. Anledningen är att man prioriterat kortsiktiga
konkurrens- och välfärdsintressen framför långsiktig klimatpolitik. Man
har inte vågat stå upp för de långsiktiga åtaganden som Sverige förbundit
sig till, utan vikt sig för de kortsiktiga intressena. Detta är fegt. Man vågar
inte se väljarna i ögonen och tala om vad som måste göras för att åtgärda
en överlevnadsfråga.
För detta är verkligen en överlevnadsfråga. De senaste vetenskapliga rönen
pekar på att jordens medeltemperatur kan komma att öka 1-5°C över 100 år.
Bara för några år sedan var prognosen 1-3,5°C, och redan det reste nackhåren
på de små örikenas representanter. Deras länder kommer nämligen i värsta
fall utplånas av en stigande havsnivå.
Utplåning hotar inte Sverige. Istället framtonar ur de senaste analyserna av
effekterna för Sveriges del ett helt annorlunda land. Det är inte bara naturen
som är helt förändrad, utan även näringsliv och samhällsliv har genomgått
stora förändringar. Ändå är detta kanske inte det största problemet, utan det är
osäkerheten, risktagandet. Det är mycket olustigt att stå inför en situation i
världen där vi vet att våra samhällen kommer att förändras drastiskt, men
ingen vet riktigt hur eller i vilken omfattning. Hur kommer svampskogarna att
se ut? Hur mycket mark kommer att översvämmas där jag bor eller verkar?
Hur kommer samhället att må av täta och omfattande väderkatastrofer? Hur
kommer människorna att må när deras länder är helt annorlunda? Det är
olustiga och närmast overkliga frågor som är mycket svåra att ta till sig. Den
här motionen kan naturligtvis inte besvara dessa frågor, men den innehåller en
detaljerad beskrivning av problemet.
Problemet är inte bara naturvetenskapligt, utan också politiskt. Trots att
Kyotoprotokollet kommer ha en närmast försumbar inverkan jämfört med en
omfattning på klimatförändringen, är det ett mycket viktigt första steg för den
globala klimatpolitiken, om det verkligen kommer att träda i kraft. Detta är
dock långt ifrån säkert i dagsläget. Och om Kyotoprotokollet träder i kraft, så
riskerar det att göra det i ett urholkat skick.
Miljöpartiet ställer i motionen ett antal detaljerade krav som innebär att
urholkningen av Kyotoprotokollet stoppas. Den svenska regeringen bidrar till
urholkningen genom att i de internationella klimatförhandlingarna prioritera
svenska särintressen framför global miljönytta, t.ex. i fråga om
koldioxidsänkor.
Miljöpartiet kan i dag inte ta ställning till ett system för handel med
utsläppsrätter. Däremot är vi beredda att precisera ett antal principiella krav
på hur ett sådant system bör utformas för att varar acceptabelt. Det främsta av
dessa krav är att systemet måste utformas så att det totalt sett bidrar till att
minska samtliga miljöproblem, inte bara problemet med växthuseffekten. Det
är exempelvis oacceptabelt att trafiksektorn tillåts expandera på bekostnad av
minskade koldioxidutsläpp i energisektorn. Trafikens problem handlar ju inte
enbart om växthusgaser, utan lika mycket om försurande och
cancerframkallande utsläpp. Handel med utsläppsrätter kan bara få ske mellan
jämbördiga parter. Det är uteslutet att svenska bilar körs på utsläpp som
"minskats" i Ukraina jämfört med 1990 (före den ekonomiska kollapsen).
Utsläppshandel kan vara ett komplement till andra styrmedel för att bekämpa
klimatförändrande utsläpp. En hög andel av åtgärderna måste dock ske
nationellt.
Handel med utsläppsrätter är ett styrmedel som kan bli tillgängligt i
framtiden. Handling i klimatpolitiken måste ske nu. Det i särklass mest
effektiva styrmedlet för detta är koldioxidskatten. Den skatteväxling för
2001 som Miljöpartiet förhandlat fram innebär bl.a. att koldioxidskatten
höjs från 37 öre per kg CO2 till 53 öre, en höjning med 43 procent. Detta
är långt ifrån tillräckligt, men ett viktigt första steg. Fortsättningen finns
utstakad i den principöverenskommelse om en skatteväxling om 30
miljarder kronor över 10 år som Miljöpartiet ingått med regeringen. I
motionen skisseras Miljöpartiets syn på hur energibeskattningen bör
förändras inom ramen för den överenskomna skatteväxlingen.
2 Innehållsförteckning
3
4 Förslag till riksdagsbeslut
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om principiella krav på ett system för handel med utsläppsrätter.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om Activities Implemented Jointly (AIJ).
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om sänkor som tar upp koldioxid.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om bunkerbränslen.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att urholkningen av Kyotoprotokollet stoppas.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om ett enhetligt skattesystem.1
7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om stegvis anpassning till en reformerad energibeskattning. 1
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om begränsning av undantagen för industrin i
energibeskattningen.1
9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om enhetlig beskattning av kraft- och värmeproduktion. 1
10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om successivt höjda skattesatser. 1
11. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om förnybar elproduktion. 2
12.
1 Yrkandena 6-10 hänvisade till SkU.
2 Yrkande 11 hänvisat till NU.
5 Problemet
Jordens medeltemperatur har ökat med i genomsnitt 0,3-0,4°C under det
senaste halvseklet. Allt pekar på att detta är den snabbaste uppvärmning
av jorden vi upplevt sedan förra istiden. Det finns i dag vetenskaplig
enighet uttryckt av den mellanstatliga panelen för klimatförändringar,
IPCC , om att den klimatförändring som pågår till väsentlig del är ett
resultat av mänsklig påverkan.
IPCC:s andra vetenskapliga utvärdering från mitten av 1990-talet visar att
om inga åtgärder vidtas för att hejda utvecklingen, kommer jordens
medeltemperatur att öka med ytterligare 1-3,5°C till år 2100. Detta är en
mycket allvarlig prognos som bidragit till att samla världens regeringar till
gemensamma åtgärder under Kyotoprotokollet. Denna prognos håller nu på
att revideras inför IPCC:s tredje vetenskapliga utvärdering som kommer att
vara klar under år 2001. IPCC:s ordförande, Robert Watson, förutskickade
den 13 juni i år att IPCC:s nya utvärdering av mer aktuella simuleringar pekar
mot att höjningen av jordens medeltemperatur över 100 år blir 1-5°C snarare
än 1-3,5°C, huvudsakligen till följd av att man i klimatmodellerna nu arbetat
in effekten av de lägre svaveldioxidutsläppen i världen. Svaveldioxid har
indirekt en hämmande inverkan på växthuseffekten. Mindre svaveldioxid
betyder starkare växthuseffekt.
Det är viktigt att också beakta problemets natur. Det finns en stor tröghet i
klimatsystemen som gör att de samlade utsläppen av växthusgaser ännu inte
fullt ut realiserats som ett varmare klimat. Detta beror framför allt på att
havens uppvärmning tar tid. Trögheten innebär att effekterna av utsläppen
fördröjs med ett par decennier, men den innebär givetvis också att det tar
årtionden eller mer innan den globala uppvärmningen hejdats efter det att
åtgärder vidtagits. Våra politiska system har uppenbara svårigheter att
behandla problem med trögheter av denna typ.
5.1 Varför stiger jordens medeltemperatur?
Problemet med klimatförändringar har att göra med en fundamental
naturlig klimatmekanism som kallas för växthuseffekten. Genom
växthuseffekten behålls värme från den inkommande solstrålningen inom
jordens atmosfär och globala luftströmmar omfördelar värmen över
jordklotet. Värmen behålls genom att de så kallade växthusgaserna i
jordens atmosfär fungerar ungefär som glasskivorna i ett växthus. De
släpper igenom solens kortvågiga ljusstrålning men absorberar en del av
jordytans långvågiga värmestrålning och sänder den tillbaka mot jorden.
Utan växthuseffekten skulle jordens klimat vara 15-30°C kallare. Själva
anledningen till att jordens medeltemperatur ökar är alltså inte
växthuseffekten, utan att halterna av växthusgaser i atmo-
sfären ökar.
De naturliga växthusgaserna är vattenånga och koldioxid, men även metan
och lustgas bidrar till den naturliga växthuseffekten. Dessa gaser ingår i
naturliga kretslopp i atmosfären, haven och landekosystemen. Genom
utsläppen av växthusgaser från mänsklig verksamhet, framför allt förbränning
av fossila bränslen och avskogning, har de naturliga kretsloppen påverkats
markant och halten av växthusgaser i atmosfären ökar ständigt.
De av människan tillförda växthusgaserna förstärker växthuseffekten.
Koldioxidutsläppen svarar hittills för ca 60 % av förstärkningen. Atmosfärens
koldioxidhalt är i dag ca 30 % högre än den förindustriella halten.
Utsläppen av metan från mänsklig verksamhet står för mer än 20 % av den
förstärkta växthuseffekten. Metanhalten har ökat med 145 % jämfört med
förindustriell tid. Detta beror främst på ökad djurhållning, ökade utsläpp från
risodlingar och soptippar, samt utsläpp vid utvinning av fossila bränslen.
Utsläppen av övriga växthusgaser, förutom koldioxid och metan, står för
mindre än 20 % av förstärkningen av växthuseffekten. Bland dessa övriga
gaser finns också s.k. industriella växthusgaser. Dessa ingår inte i de
naturliga
kretsloppen, utan har tillverkats och släppts ut av människan, t.ex.
fluorkarboner och svavelhexafluorid.
5.2 Vilka effekter har en stigande global
medeltemperatur?
Ofta när frågan om effekter av klimatförändringen behandlas, så
diskuteras bara framtida effekter av ytterligare ökning av den globala
medeltemperaturen. Det är dock väsentligt att inse att stora förändringar
redan har skett till följd av den mer begränsade medeltemperaturökning
som konstaterats. Det finns alltså redan i dag direkta yttringar av ett
varmare klimat. Därutöver får vi ständigt tidiga varningssignaler som
förebådar vad som kan bli de framtida effekterna av ytterligare
medeltemperaturhöjning.
5.2.1 Direkta yttringar av ett varmare klimat
Under denna rubrik beskrivs effekter som har ett vetenskapligt erkänt
samband med höjningen av den globala medeltemperaturen.
Jordens medeltemperatur har ökat med i genomsnitt 0,3-0,4°C under det
senaste halvseklet och 0,3-0,6°C sedan 1860, då uppgifter om vädret började
registreras systematiskt. Uppvärmningen har varit störst mellan 1910 och
1940 samt under de senaste 25 åren. De 10 varmaste åren har alla förekommit
under den senaste 15-årsperioden. Detta leder oss till den första direkta
yttringen av klimatförändringen:
5.2.1.1 Klimatförändringen orsakar värmeböljor och perioder av
ovanligt varmt väder
Rapporterna om extrem hetta har duggat tätt de senaste åren. Det finns
många områden i världen som nyligen har upplevt extrema värmeböljor
och som dessutom har en tydlig långsiktig trend mot allt varmare väder.
För dessa områden kan man konstatera en ökad frekvens för värmeböljor
som kan kopplas till värmerelaterad ohälsa och död, speciellt bland de
äldre, bland barnen, bland de sjuka och bland de fattiga i stadsområden.
Några exempel från de senaste åren:
- Många regioner kring ekvatorn upplevde värmerekord sommaren 1998.
Texas, USA hade temperaturer över 35 grader i 29 dagar i sträck.
- Från Medelhavsområdet, särskilt Mellanöstern och Balkan har det
kommit många rapporter om extrem värme under de senaste åren.
- Perioden 1985-1995 var den hetaste och torraste 10-årsperioden man
någonsin uppmätt i Sydafrika.
5.2.1.2 Varmare och stigande hav, översvämmade kuster
Den högre globala medeltemperaturen har gjort att polarisar och glaciärer
smälter. Därför stiger havsnivån. Detta är något som pågår i dag. På de
senaste 100 åren har havsytan stigit 10-25 cm huvudsakligen beroende på
den globala uppvärmningen. Om den nuvarande trenden fortsätter,
beräknas havsnivån stiga mellan 15-95 cm under de kommande 100 åren.
För varje 30 cm ökning av havsytan, förloras mellan 15-30 meter
strandremsa. Detta i kombination med geologiskt betingad
landhöjning/landsänkning samt ökad sedimentering p.g.a. erosion avgör
hur stora de faktiska förlusterna av mark till havet blir. Flera av världens
stora tätbefolkade deltaområden, t.ex. i Kina, Bangladesh, Thailand och
Vietnam, samt ett stort antal mindre låglänta öar är mycket utsatta för
klimatförändringen. En höjning av havsytan kan i framtiden tvinga mellan
100 och 200 miljoner människor i dessa områden att flytta. Vissa östater
kan i sin helhet dränkas under havsvatten.
Även havens temperatur stiger och ökningen tränger allt längre ned från
havsytan. Exempelvis har havstemperaturen i Indiska oceanen ökat med
0,3°C ända ned till 800 meters djup under den senaste 20-årsperioden. Vattnet
expanderar när det blir varmare, vilket bidrar till det ökade vattenståndet.
Dessutom har den totala nederbörden på jorden ökat.
Här är några exempel på vad som hänt:
- Fidji och Västra Samoa: Kustlinjen har retirerat med i genomsnitt 15
cm/år den senaste 90 åren, enligt undersökningar bland befolkningen på 16
platser.
- Senegal: Den stigande havsnivån orsakar omfattande markförluster vid
Rufisque.
- Bermuda: Här dör mangroveträsken till följd av saltvatteninträngning.
5.2.1.3 Smältande glaciärer
Den övervägande delen av världens glaciärer krymper, enligt den
övervakning som skett de senaste 150 åren. Glaciärer som ligger på lägre
höjd på norra halvklotet utplånas redan i dag i rask takt. Med den
ytterligare höjning av den globala medeltemperaturen som IPCC
förutspår, så kommer merparten av världens glaciärer vara borta år 2100.
När glaciärerna krymper, stiger inte bara havsnivån som nämnts ovan, utan
dessutom stryps tillförseln av sommarvatten till både människor och ekosy-
stem som är beroende av glaciärernas smältvatten. Det innebär att såväl
jordbruk som vattenkraft redan i dag har påverkats negativt av
klimatförändringen.
Några exempel:
- I Spanien är hälften av de glaciärer som fanns 1980 helt borta.
- I de kaukasiska bergen i Ryssland har hälften av all galciäris som fanns
för hundra år sedan försvunnit.
- Glaciären Gangorti i Garhwal i Indiska delen av Himalaya, drar sig
tillbaka ca 30 meter/år. Om takten på avsmältningen håller i sig, så är alla
glaciärer i mellersta och östra Himalaya borta år 2035.
5.2.1.4 Smältande polarisar
Den pågående uppvärmningen av jorden är inte jämnt fördelad över
jorden, den går snabbare över land än till havs och den har varit kraftigast
på de nordligaste delarna av kontinenterna på norra halvklotet. Således
har medeltemperaturen i de nordligaste delarna av Ryssland, Kanada och
Alaska ökat med 1-2°C under bara de senaste årtiondena.
Uppvärmningen har varit dubbelt så stor under vinterhalvåret. Som
konsekvens av detta har havsisens utbredning i Arktis minskat med 1-2
miljoner km2.
När det som var den permanenta tjälen smälter i de arktiska områdena, så
orsakar det enorma problem med förstörda vägar, flygplatser, byggnader.
Dessutom förvärrar det markerosion och risken för jordskred. De känsliga
ekosystemen i de arktiska områdena är redan i dag allvarligt påverkade av
mindre havsis, förändringar i nederbörden samt härjningar av skadegörare.
Dessa ekosystem är ryggraden i många människors försörjning i dessa
områden.
Här följer några exempel på klimatförändringens effekter på de arktiska
områdena:
- Efter 400 år relativ stabilitet, kollapsade sammanlagt 3 000 km2 av
isbergen Larson B and Wilkins i Antarktis mellan mars 1998 och mars
1999.
- I arktiska oceanen minskade den istäckta ytan med 6 % mellan 1978 och
1995. I Berings hav har den minskat 5 % de senaste 40 åren.
- I vissa områden i de inre delarna av Alaska har tinande tjäle gjort att
marken sjunkit 5-10 meter. Markytans temperatur har där stigit med ca
2°C sedan 1960-talet.
5.2.2 Tidiga varningssignaler
Under denna rubrik tas troliga eller möjliga effekter av
klimatförändringen upp. Dessa skiljer sig från de direkta yttringarna på så
sätt att bevis för ett direkt samband med klimatförändringen inte är helt
klarlagt eller inte kan uteslutas för närvarande. De exempel som redovisas
nedan kan ändå sägas vara tidiga varningssignaler eftersom de förebådar
den typ av effekter som sannolikt kommer bli mer frekventa vid en
fortsatt uppvärmning av jorden.
5.2.2.1 Skyfall, snöstormar som leder till översvämningar
Ett varmare klimat har redan lett till ökad total nederbörd på jorden, och
denna utveckling kommer fortsätta med en ökande global
medeltemperatur.
Enligt de klimatmodeller som man i dag arbetar med kommer
medeltemperaturen för vinterhalvåret att öka mer än för sommarhalvåret.
Dessutom förutser man att nederbörden kommer att komma i kraftigare
portioner, dvs. som oväder i form av kraftiga skyfall och omfattande
snöstormar. Detta leder till fler översvämningar och större skador.
Det finns data som tyder på att detta kan vara verklighet redan i dag. Den
andel av USA:s yta som påverkas av extrema skyfall har ökat avsevärt sedan
1910. Detsamma gäller Japan, det forna Sovjetunionen, Kina och Australien.
Det tydligaste exemplet på detta:
- 1998 slog väderfenomenet El Niño till våldsammare än normalt. Stormar
och ovanligt stora regnmängder drabbade många länder i Asien, liksom
länderna runt Mexikanska golfen. I Bangladesh lades 2/3 av landet,
inklusive hela dess risskörd, under vatten. I Kina drabbades Yangtsedalen
hårt av enorma regnmängder.
5.2.2.2 Koralldöd
Korallreven i världshaven har drabbats av allvarliga skador. Det gäller
bl.a. utanför Sydamerikas västkust, Östafrikas kust, i västra Stilla havet.
Mellan 60 och 90 procent av korallreven utanför u-ländernas kuster har
förstörts. Filippinerna, östra Indonesien, Thailand och Sri Lanka är värst
drabbade. Koralldöden är vanligast i grunda vatten, men vid Maldiverna
och Papua Nya Guinea finns blekta koraller ned till 50 meters djup.
Koralldöden beror på blekning, som orsakas av att de mikroskopiska alger
som färgar och livnär korallerna dör. Algerna dör därför att vattnet bara är en
aning varmare än normalt, men också på grund av övergödning,
sedimentförorening, dynamitfiske och naturliga stormar.
De är dock ingen tvekan om att klimatfaktorerna bidrog till att 32 länder
drabbades av omfattande koralldöd åren 1997-1998. Koralldöden påverkar
miljontals människors livsmöjligheter. När korallreven dör försvinner också
fisket som försörjningsbas. Ett unikt ekosystem med dess biologiska
mångfald riskerar att försvinna.
5.2.2.3 Torka och eld
Uppvärmningen av jordens klimat förväntas leda till att vissa områden
kommer att drabbas av torka oftare. Även om nederbörden förväntas öka,
så kommer den att fördelas annorlunda än i dag, och resultatet i
klimatmodellerna blir att vissa områden kommer att få mer utdragna
torkperioder till följd av högre temperaturer och ökad avdunstning. Detta
kan bli fallet även om nederbörden är densamma som i dag, dvs. enbart
som ett resultat av högre temperaturer.
Torka leder oundvikligen med hjälp av vårdslösa människor till bränder,
ibland mycket omfattande löpeldar och skogsbränder. Svedjebruket i
tropikerna kan orsaka omfattande bränder under långvariga perioder med
torka. Dessa vådabränder förväntas öka i framtiden.
Här följer ett par exempel på varningssignaler om detta:
- En yta om ca 8 000 km2 mark brann upp i Indonesien 1998. Omkring
1 000 km2 av detta var urskog.
- Samma år brann 8 900 km2 av Nicaraguas yta i 15 000 olika eldsvådor.
Flera naturreservat fick mycket allvarliga skador.
Extrem torka råder på flera håll i världen. I Nordafrika fortsätter
ökenutbredningen och i Amazonas i Sydamerika har det bara fallit en
femtedel så mycket regn som normalt. Sedan i mitten av januari har 57
000 kvadratkilometer djungel i Amazonas brunnit ned. Ytan motsvarar
hela Västerbottens län.
5.2.2.4 Sjukdomsspridning
Ett varmare klimat gynnar insektsburna sjukdomar. Det handlar inte minst
om myggor som kan orsaka malariasmitta eller denguefeber. Värmen gör
att insekterna utvidgar sina utbredningsområden, men antalet bett per
insekt ökar också liksom förmågan att smitta människor. Problemet i dag
är att mer höglänta områden, som tidigare undgått smitta, nu har en
medeltemperatur som fått insekterna att trivas.
Ett par exempel:
- I Anderna har myggor av arten Aedes aegypti, som kan sprida gula
febern och denguefeber, nu etablerat sig på 2 200 meters höjd. Tidigare
fanns de bara upp till ca 1 000 meters höjd över havet.
- Malaria upptäcktes för första gången på så hög höjd som 2 100 meter i
bergsområden i Indonesien.
5.2.2.5 Förändringar i ekosystemen
Växter och djur reagerar på en högre medeltemperatur genom att
kolonisera högre höjder och breddgrader än tidigare. Det finns ett stort
antal studier från senare tid som bekräftar att ekosystemen redan reagerat
på varmare medeltemperaturer. Många populationer och arter hotas av
dessa förändringar om de inte har förmågan att svara på förändringarna i
samma takt som människan förändrar klimatet. Vissa arter har stor
anpassningsförmåga och gynnas av klimatförändringen. Även om arten
eller populationen har anpassningsförmågan kan människans utbredning
och attityder förhindra migration.
Här är ett par exempel på förändringar i ekosystemen som helt eller delvis
tillskrivs klimatförändringen:
- Populationen av adeliepingvin i Antarktis har minskat med 33 % de
senaste 25 åren därför att vinterisarna har krympt.
- Monteverdeskogen i Costa Rica är beroende av vattendimma under
torrsäsongen för att dess nuvarande ekosystem skall fungera. Men dimman
har avtagit p.g.a. Stilla havets uppvärmning och systemet har kommit i
obalans. Ett stort antal grod- och kräldjursarter har försvunnit, liksom de
fågelarter som lever av dem.
5.2.2.6 Våren kommer tidigare
Det är klarlagt att våren nu kommer tidigare på många platser i världen.
Sjöar och vattendrag smälter tidigare, blommor och träd slår ut tidigare
och fåglarna lägger ägg tidigare än förut. Detta leder sannolikt till
störningar i djurens migration, förändrar jämvikter mellan arter och
skapar andra ännu osedda problem.
Exempel:
- I en artikel i tidskriften Science nyligen konstaterades att sjöar på norra
halvklotet nu fryser 8,7 dagar senare än de gjorde för 150 år sedan och går
upp 9,8 dagar tidigare.
- I en lång studie, från 1971 till 1995, visades att 31 % av 65 fågelarter i
England 1995 lade ägg i genomsnitt 8,8 dagar tidigare än 1971.
Beskrivningen av klimatförändringarnas effekter slutar här. Trots att
analyserna pekar på att Sverige kommer förhållandevis lindrigt undan, är
det av värde att sammanfatta resultaten av den senaste svenska
forskningen om vad växthuseffekten innebär för svensk del.
5.3 Ett klimatscenario för Sverige
I våras kom resultaten av SWECLIM:s senaste klimatsimulering för
effekterna för Sverige av den pågående klimatförändringen. Resultatet av
simuleringen beskriver en tänkbar utveckling av klimatet, dvs. är behäftat
med stora osäkerheter.
Medeltemperaturen i Sverige kan komma att öka med i genomsnitt 3-4°C
fram till år 2100. Uppvärmningen ökar mot norr och är störst i området
närmast Bottenhavet och Bottenviken. Medeltemperaturen för vinterhalvåret
ökar mer än den för sommarhalvåret.
Nederbörden kan öka med upp till 10 % i södra och mellersta Sverige och
med 15-30 % i norra Sverige. Nederbördsökningen blir störst under
sommaren och hösten. I sydöstra Sverige kan ett varmare klimat ge en
minskad vattentillgång.
Klimatförändringen innebär att växtperiodens längd förlängs med drygt två
månader i södra Sverige och drygt en månad i mellersta och norra Sverige.
Ett antal områden kan identifieras som känsliga för förändringar i
temperatur, nederbörd, etc. och därmed också särskilt utsatta vid en
klimatförändring. Det är sannolikt på dessa områden vi kommer se de största
effekterna av ett varmare klimat. Dessa områden och tänkbara effekter inom
dessa är:
- Snabbare tillväxt av den svenska skogen, samtidigt som storm-, snö- och
insektsskador kan öka avsevärt. Nettoeffekten är okänd.
- Även jordbruket kan gynnas av en längre växtperiod, men också här han
skadorna till följd av skadeinsekter och växtsjukdomar öka. Förskjutningen
av växtzonerna kan påverka val av grödor.
- Fjällvärldens ekosystem kommer troligen att påverkas drastiskt, med
ökad förbuskning och utslagning av de organismer som är anpassade till ett
kargt klimat.
- Vattenavrinningen kommer att förändras med ökad sannolikhet för
extrema sommar- och höstflöden samtidigt som vårfloderna avtar.
Generellt pekar dock resultaten på en minskad förekomst av extrema
flöden. Simuleringarna pekar på en ökad vattentillgång i norr och minskad
i söder.
- Salthalten i Östersjön sänks till följd av ökad sötvattentillrinning från
älvarna. Salthalten är helt avgörande för Östersjöns ekosystem. Den
pågående övergödningen kan förvärras, då varmare och regnigare vintrar
kan leda till ökat näringsläckage från åkermarken.
- Kusterna i södra Sverige kan drabbas av ökad erosion som följd av en
stigande havsnivå.
- Korrosionen på byggnader, bilar osv. tilltar med ökad luftfuktighet.
- Vatten- och avloppssystemen kan visa sig underdimensionerade med
källaröversvämningar och ökad mängd bräddat avloppsvatten som följd.
- Kvalitén på råvattnet för industrin kan försämras på grund av ökad
urlakning av föroreningar och högre bakteriell aktivitet.
- Högre temperatur på vintrarna kan medföra färre tjälskador och mindre
snömängder, vilket skulle minska kostnaderna för vinterväghållningen.
Mindre snö betyder å andra sidan kännbara förluster för turistnäringen i
många skidorter.
- Svåra vädersituationer kan ge långvariga strömavbrott för stora
geografiska områden med konsekvenser för sjukvård, räddningstjänst,
industrier, infrastruktur etc. En högre medeltemperatur kan ge risk för
ökad islast på kraftledningarna som påverkas av luft som blåser in från
Bottenviken. På västkusten kan ökad stormfrekvens ge ökad salt-
beläggning på elledningarna, vilket skulle kunna öka antalet strömavbrott.
(Ds 1997:26)
- WHO menar i sin sammanställning över vilka hälsorisker
klimatförändringarna kan medföra i Europa att insektsburna sjukdomar
som borrelia och hjärnhinneinflammation kan spridas norrut. Riskerna för
livsmedels- och vattenförgiftningar befaras öka generellt sett. Den främsta
slutsatsen är dock i denna, liksom i andra undersökningar om
klimatförändringarnas effekter, att frågan måste undersökas vidare.
5.4 Problemet är också ett politiskt problem
Förändringen av klimatet är ett enormt problem för mänskligheten.
Eftersom orsakerna till det står att finna i varje människas livsstil, är
klimatförändringen också ett mycket omfattande politiskt problem. Det
ställer kortsiktig individuell välfärd mot långsiktig kollektiv överlevnad.
Höjd dieselskatt eller fortsatt ökning av utsläppen? Det politiska
problemet ställer också nationellt oberoende mot global handlingskraft.
Ska vi sträva efter att hävda vår industris konkurrenskraft eller efter att
verkställa internationellt beslutade åtgärder? Frågan är om mänskligheten
någonsin mött ett så vittomfattande globalt politiskt problem förut.
Resten av motionen handlar om detta politiska problem. Först görs en
genomgång av den internationella klimatpolitiken, vilken är en aktuell fråga
inför klimatförhandlingarna i Haag den 13-24 november 2000. Därefter
diskuteras styrmedel som kan bli aktuella i det internationella och nationella
klimatarbetet. Slutligen behandlas Sveriges nationella klimatpolitik, med
speciell inriktning på styrmedel och konkreta åtgärder.
6 Internationell klimatpolitik
6.1 Klimatkonventionen
Grunden för det internationella klimatarbetet är FN:s ramkonvention om
klimatförändringar (UNFCCC) som undertecknades av 153 länder vid
Riokonferensen om miljö och utveckling 1992. Konventionen trädde i
kraft 1994. I början av år 2000 hade 181 konventionsparter ratificerat,
godkänt eller anslutit sig till konventionen.
Klimatkonventionen utgör basen till ett fortsatt internationellt samarbete
inom klimatområdet. Det centrala i konventionen är ett vagt formulerat
åtagande för industriländer samt det forna östblocket att stabilisera utsläppen
av växthusgaser till år 2000 på 1990 års nivå. Man åtog sig också att upprätta
nationella strategier för att nå detta mål. Dessa åtaganden har för svensk del
blivit målet för den svenska klimatpolitiken och en nationell klimatpolitisk
strategi har utarbetats för att nå detta mål. Försiktighetsprincipen betonas i
konventionen, liksom i-ländernas åtagande att stödja u-länderna för att dessa
skall kunna vidtaga åtgärder enligt konventionen.
Klimatkonventionen är alltså en ramkonvention, vilket innebär att den
öppnar för ytterligare precisering och utveckling inom konventionens ram.
Detta görs av den så kallade partskonferensen (COP - Conference of the
Parties) som skall föra konventionsarbetet vidare. Partskonferensen har hittills
mötts 5 gånger. Det sjätte partsmötet hålls i Haag den 13-24 november, 2000.
Nya överenskommelser inom konventionens ram kallas protokoll. Det mest
kända av dessa protokoll är Kyotoprotokollet, som upprättades av
partskonferensen vid det tredje partsmötet år 1997.
6.2 Kyotoprotokollet
Det mest centrala i en handlingsinriktad global klimatpolitik är givetvis
bindande nationella åtaganden om utsläppsminskningar. Det tredje
partsmötet ägde rum i Kyoto i slutet av år 1997. Kyotoprotokollet är ett
första steg för att i konkreta termer kvantifiera åtaganden för att nå de mål
som har fastställts i klimatkonventionen om klimatförändringar.
Protokollet omfattar växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid
(lustgas), fluorkolväten, perfluorkolväten samt svavelhexafluorid. Olika
växthusgaser bidrar olika mycket till växthuseffekten. Utsläpp av dessa sex
olika gaser skall vägas samman med hjälp av den s.k. GWP-faktorn , som
IPCC har utarbetat. Genom att multiplicera mängden av respektive gas med
dess GWP-faktor erhåller man ett viktat mått på gasmängdens
klimatpåverkan. Detta mått uttrycks i enheten koldioxidekvivalenter.
Sammanlagt innebär protokollets åtaganden en minskning av utsläppen av
dessa gaser med 5,2 % från 1990 års nivå för industriländerna. Parternas
åtaganden skall uppnås under den så kallade budgetperioden 2008-2012.
Kyotoprotokollet avser därmed i princip perioden 1990-2010. Man har
överenskommit om att därefter vidta ytterligare åtgärder för att reducera
utsläppen av växthusgaser, men några åtaganden om utsläppsreduktioner efter
första budgetperioden är ännu inte fastlagda i protokollet. Prövningen av
denna fråga skall enligt protokollet inledas senast år 2005.
Senast år 2005 skall varje part ha gjort påvisbara framsteg i uppfyllandet
av sina åtaganden.
Kyotoprotokollets sammanlagda åtagande om 5,2 % minskning jämfört
med 1990 års nivå kommer bara att ha marginell effekt för att förhindra
uppbyggnaden av växthusgaser i atmosfären. Den svenske professorn Bert
Bolin, f.d. ordförande i IPCC, har beräknat att Kyotoprotokollets åtaganden
bara sänker medeltemperaturen med 0,1-0,2°C till år 2050 jämfört med
scenariot att ingenting görs och medeltemperaturen stiger. Koldioxidhalten i
atmosfären förväntas vara 8 % högre 2010 jämfört med 1990 om ingenting
görs. Den siffran beräknas vara 7,6 % om Kyotoprotokollet genomförs till
punkt och pricka.
Trots att Kyotoprotokollet kommer ha en närmast försumbar inverkan
jämfört med det gigantiska problem som mänskligheten står inför, är det en
mycket viktig framgång om det visar vägen för en ny handlingsinriktad,
global klimatpolitik. Det kan vara första steget mot en mer adekvat politik.
Men då krävs att protokollet verkligen träder i kraft i ett icke urholkat skick.
6.2.1 Villkoren för att Kyotoprotokollet skall träda i kraft
Då en stat undertecknar en internationell överenskommelse är innebörden
att texten accepteras, men inte att staten är bunden till överenskommelsen.
För att bli bunden krävs att överenskommelsen ratificeras, dvs. godkänds
i ett nationellt parlament. Att enbart underteckna och ratificera en
överenskommelse är emellertid inte heller tillräckligt för att en stat skall
vara förpliktigad enligt överenskommelsen. Det krävs också att
överenskommelsen trätt i kraft.
Kyotoprotokollet träder i kraft 90 dagar efter det att minst 55 länder har
ratificerat det. Bland de 55 länderna skall finnas ett antal "industriländer"
vars
sammanlagda koldioxidutsläpp skall uppgå till minst 55 % av de totala
utsläppen år 1990 för hela gruppen industriländer. "Industriländer" i detta
sammanhang är de länder som upptas i Annex B till klimatkonventionen, dvs.
egentliga i-länder samt det forna östblocket.
Sveriges utsläpp av koldioxid utgjorde ca 0,4 % av de totala utsläppen
1990 från gruppen av Annex B-länder. Om samtliga femton länder i
Europeiska unionen ratificerar, omfattas ca 24 % av de totala utsläppen.
Förenta staternas utsläpp uppgick till 36 % medan Rysslands utsläpp
uppgick till drygt 17 %. För att Kyotoprotokollet skall träda i kraft måste
åtminstone ett av dessa länder ratificera. Väljer USA att inte ratificera kan
det
bli svårt, om inte omöjligt, att få protokollet att träda i kraft. Risken är
uppenbar att protokollet stupar på motståndet i USA:s senat. Där har
republikanerna majoritet och de har hittills visat stort motstånd mot åtgärder,
i
synnerhet nationella åtgärder, mot klimatförändringen. USA har presidentval
inom kort och det finns stora osäkerheter i klimatförhandlingarna om hur
USA kommer att agera efter presidentvalet.
I början av år 2000 hade 84 länder skrivit under Kyotoprotokollet och 22
av dessa hade dessutom ratificerat det. Annex B-länderna, inkl. Sverige, har
skrivit under men ej ratificerat.
6.3 Problem som kvarstår
Kyotoprotokollet är alltså ännu långt ifrån i hamn. Dess framtida öde
beror på hur och om de utestående, olösta, frågorna i protokollet får en
lösning. Dessa sammanfattades vid det fjärde partsmötet i Buenos Aires
1998 i en tidsplan för det fortsatta arbetet, den s.k. Buenos Aires Action
Plan. Av planen framgick att de fortsatta förhandlingarna fram till det
sjätte partsmötet skulle inriktas på följande frågor:
- Villkor och regler för de tre s.k. flexibla mekanismerna: Handel med
utsläppsrätter (Emissions Trading), Gemensamt genomförande och
Mekanismen för ren utveckling.
- Frågan om hur koldioxidupptag i sänkor skall få tillgodoräknas mot det
nationella åtagandet.
- Frågan om vilka regler och sanktioner som skall tillämpas om en part
inte uppfyller sitt åtagande (compliance).
- Arbete kring hur teknologiöverföring till u-länder skall främjas.
- Arbete för att främja användande och erfarenhetsutbyte om åtgärder och
styrmedel för att minska utsläpp av växthusgaser.
Dessa frågor hänger samman, och målsättningen (åtminstone för EU-
länderna) är att utfallet vid det sjätte partsmötet i Haag i november i år
skall bli så tillfredsställande att Annex B-länderna, inklusive Sverige,
börjar ratificera Kyotoprotokollet så att det kan träda i kraft år 2002.
Några av de viktigaste utestående frågorna i Kyotoprotokollet skall
diskuteras nedan. De flexibla mekanismerna är kanske den viktigaste frågan
och behandlas i två separata kapitel nedan. Ett tredje kapitel ägnas frågan om
de koldioxidupptagande sänkorna. Sveriges agerande i fråga om flexibla
mekanismer och sänkor tas avslutningsvis upp i ett fjärde kapitel.
6.4 Europeisk klimatpolitik
6.4.1 Mer om EU:s agerande i anslutning till Kyotoavtalet
EU deklarerade tidigt, vid förberedande förhandlingar i Bonn i mars
1997, att man ville ha en gemensam "bubbla" för alla EU-länderna. Man
ville alltså ha ett gemensamt åtagande som sedan skulle fördelas mellan
medlemsländerna.
I mars och juni 1997 presenterades EU:s förslag till reduktionsåtaganden
som innebar att alla Annex B-länder skall minska sina sammanlagda utsläpp
av koldioxid, metan och dikväveoxid (men inga fluorgaser) med 15 % till år
2010 och med minst 7,5 % till år 2005. Detta skulle gälla även EU.
Men EU-länderna hann bara fördela minskningar på sammanlagt 10 %
före Kyotoförhandlingarna i december 1997. Övriga 5 procent skulle man ha
delat upp efter förhandlingarna. Då skulle enligt alla bedömningar också
Sveriges 5 ökningsprocent ha försvunnit.
Men det blev aldrig någon ytterligare femprocentig reduktion att fördela
för EU. Resultatet av Kyotoförhandlingarna blev inte minus 15 % till EU:s
bubbla, utan endast minus 8 %. Denna reduktion skall gälla alla sex
klimatgaserna, alltså även fluorgaserna. Detta påstås motsvara en reduktion
på ca 11 % för de tre gaser som ingick i EU:s utgångsbud, dvs. koldioxid,
metan och dikväveoxid.
EU:s bubbla om minus 8 % fördelades på ett miljöminsistermöte i
Luxemburg i juni 1998. Sverige fick backa från den femprocentiga ökning vi
preliminärt fått före förhandlingarna. Vi fick nöja oss med att öka utsläppen
med 4 % fram till någon gång 2008 till 2012, jämfört med 1990 års nivå.
Genom bördefördelningen inom EU är de enskilda medlemsstaterna främst
bundna till denna i stället för till EU:s gemensamma bubbla. Det är dock värt
att notera att om bördefördelningen inte skulle verkställas, så är de enskilda
länderna enskilt ansvariga för en utsläppsreduktion om minus 8 %.
Så här ser bördefördelningen mellan EU-länderna ut. Siffrorna avser
förändring av utsläpp av samtliga sex växthusgaser jämfört med år 1990:
EU har länge arbetat för en harmoniserad energibeskattning, men
fortfarande står man mycket långt från en överenskommelse. Det finns ett
förslag till energibeskattningsdirektiv som innebär att vissa
minimiskattenivåer skall uppnås på energiområdet. Enligt förslaget
bestämmer medlemsstaterna själva vilka indirekta skatter (utom
mervärdesskatten) som skall användas för att uppnå dessa
minimiskattenivåer. Koldioxidskatt kan således införas om en
medlemsstat så önskar, men det är inte tvingande. Arbetet med ett nytt
energiskattedirektiv har fortsatt under 1999 och början på år 2000. Trots
flera kompromissförslag har enighet ännu inte kunnat nås. Förhoppningen
sägs dock fortfarande vara att det skall vara möjligt att harmonisera
energibeskattningen inom EU.
I övrigt består EU:s klimatpolitik av flera program som stöder verksamhet
för att åstadkomma effektivare energianvändning och introduktion av
förnybar energi. De har namn som Altener, Joule, Save och Thermie. Vidare
har EU förhandlat fram en överenskommelse med den europeiska bilindustrin
som syftar till att minska koldioxidutsläppen från nytillverkade bilar. Detta
arbete har hittills inte varit särskilt framgångsrikt.
6.4.4 EU:s grönbok om handel med utsläppsrätter
EU har tagit de första stegen till ett eget EU-system för utsläppshandel
genom den s.k. grönbok om utsläppshandel som nyligen sänts ut på
remiss i EU-länderna. Tanken är att detta EU-system skall föregripa det
globala systemet genom att vara infört till år 2005.
Den centrala frågan i grönboken gäller vilka utsläppskällor och vilka
sektorer som skall ingå i systemet. Viktiga kriterier vid valet av sektorer är
miljömässig måluppfyllelse, kostnadseffektivitet, effekter på konkurrensen,
möjligheten att administrera systemet samt existensen av alternativa
styrmedel. Förslaget är inledningsvis att avgränsa handelssystemet till att
enbart inkludera utsläpp av koldioxid. Med utgångspunkt i gällande direktiv
skall systemet enbart omfatta stora ( > 50 MW) förbränningsanläggningar för
el- och värmeproduktion, järn- och stålindustrin, raffinaderier, kemisk
industri, massaindustrin samt glas-, keramik-, cement- och
byggmaterialindustrin. Dessa industrisektorer omfattar ca 45 % av EU:s totala
koldioxidutsläpp år 1997. I Sverige omfattar de utvalda sektorerna ca 30 % av
de totala utsläppen år 1998. Dessa industrisektorer har i Sverige i dag ofta
undantag från koldioxidbeskattning. Det är värt att notera att grönboken
föreslår att trafikens utsläpp utelämnas ur systemet. Dessa svarar för ca 40 %
av koldioxidutsläppen i Sverige, varav 2/3 från vägtrafiken.
I EU-systemet tänks alla EU-länder ingå, men också olika
alternativlösningar för successiv anslutning av länder och sektorer i länder
diskuteras. Länder som kommer in via eventuell östutvidgning skall inte ingå
förrän efter 2012 (dvs. då Kyotoprotokollet omförhandlats). Kvotplikten läggs
på anläggningsnivå, dvs. en s.k. nedströmsansats (se vidare avsnittet Vem
skall inneha utsläppsrätter?).
Miljöpartiets principiella krav på ett eventuellt system för handel med
utsläppsrätter formuleras i följande avsnitt. Dessa är också tillämpbara på
förslaget i grönboken.
7 Handel med utsläppsrätter
Dagens koldioxidskatt betalas, i princip, av den som orsakar utsläppet av
koldioxid. Förorenaren kan i princip heller inte bli av med denna kostnad
på annat sätt än genom att minska utsläppen. Den som har mycket att
tjäna på att förorena betalar skatten och går ändå med vinst. Den som har
liten ekonomisk nytta av att förorena reducerar utsläppen, dvs. minskar
skatten, och går på så sätt ändå med vinst.
Antag att man skulle bestämma att man i Sverige bara får släppa ut så
mycket koldioxid som vi gjorde år 1990 (55 miljoner ton). Antag vidare att
staten skulle hålla auktion på dessa föroreningar, uppdelat i portioner. Den
som betalade mest för ett ton koldioxid fick köpa det. Om man vill sälja detta
ton vidare går det också bra.
Detta är ett exempel på ett system med överlåtbara utsläppsrätter. Den
enskilde förorenaren drivs i princip av samma mekanismer som om han varit
utsatt för koldioxidskatt. Den som har mycket att tjäna på att förorena är
motiverad att betala ett högt pris, och tvärtom. Priset per utsläppt ton kommer
enbart att styras av efterfrågan. Här framträder den första skillnaden mot
koldioxidskatt - priset på utsläppet är inte bestämt från början.
En andra skillnad mellan koldioxidskatt och utsläppsrätter har redan
nämnts, man kan sälja sin utsläppsrätt om man t.ex. effektiviserat sin
energianvändning. Detta skapar en mycket effektiv marknadsmekanism som
gör att den förorenare som kan sälja sina utsläppsrätter för lägst pris,
eftersom
han kan göra den billigaste energieffektiviseringen, kommer att sälja till den
som bara kan göra en lite dyrare effektivisering. På detta följer en lång kedja
av förorenare med allt dyrare effektiviseringsalternativ och därmed allt större
betalningsvilja för utsläppsrätterna. Den som inte kan minska sina utsläpp alls
kommer allra sist i denna kedja och får därmed betala allra mest. Man kan
säga att medan koldixidskatt är "lika skatt för lika utsläpp", är utsläppsrätter
en slags "skatt efter egennytta".
En tredje och mycket viktig skillnad gäller träffsäkerhet. I ett system för
handel med utsläppsrätter sätts ett tak för hur mycket som får släppas ut, i
bästa fall lika med utsläppsmålet i klimatpolitiken. Givet att det finns
tillräckligt bra kontrollmekanismer, kommer det definitionsmässigt inte att
släppas ut ett ton mer än målet. En enormt bra precision med andra ord. Det
är något helt annat än koldioxidskatten, vars effekt i förhållande till uppsatta
mål bara kan uppskattas mycket grovt i förväg.
En fjärde fördel med utsläppsrätter jämfört med koldioxidskatt är av rent
politisk natur. Besluten som leder till prishöjningar på fossila bränslen
behöver inte fattas av riksdagen utan av exempelvis oljebolagen själva.
Kanske det skulle kunna leda till mer långtgående politiska beslut vad avser
målen för utsläppsbegränsningarna.
Här slutar diskussionen av det exempel på system för utsläppsrätter som
gavs inledningsvis. Slutsatsen är att utsläppsrätter och koldioxidskatt fungerar
med samma drivkrafter, men att det finns skillnader som talar till
utsläppsrätternas fördel. Emellertid gjordes i exemplet några antaganden om
hur ett system för handel med utsläppsrätter kan vara utformat. Dessa
antaganden är inte alls självklara. Många olika modeller diskuteras för
närvarande. Vissa utformningar gör att utsläppsrätterna förmodligen är bättre
än koldioxidskatt. I många andra alternativa utformningar blir utsläppsrätter
klart sämre. Exempelvis har många utformningar den nackdelen att de
förvärrar andra miljöproblem än växthuseffekten.
I det följande görs en genomgång av några olika aspekter på utformningen
av ett system för utsläppsrätter. Avslutningsvis sammanfattas ett antal
principiella krav som Miljöpartiet har på ett framtida system för
utsläppsrätter.
7.1 Effekter på inkomstfördelningen i samhället
En central skillnad mellan en miljöskatt och ett system för handel med
utsläppsrätter är effekten på inkomstfördelningen i samhället. En skatt är
per definition en omfördelning från dem som betalar skatten, i detta fall
förorenarna, till dem som får nytta av de ökade skatteintäkterna. Hur
omfördelningen blir med ett system för utsläppsrätter beror på hur
utsläppsrätterna fördelas i utgångsläget.
I det inledande exemplet antogs ett system där utsläppsrätterna
auktionerades ut av staten. Ett sådant system är i princip liktydigt med en
miljöskatt vad gäller inkomstfördelningen. Andra fördelar är att
auktionspriset blir en förstahandsinformation till marknaden, vilket kan bli
betydelsefullt när företagen fattar beslut om egna åtgärder för att minska
utsläppen.
I stället för att auktionera ut utsläppsrätterna kan man välja en lösning där
de delas ut till förorenarna gratis, fördelade efter deras historiska utsläpp,
sysselsättning, produktionsvolym eller något annat kriterium. Därefter sker
handel på samma sätt som beskrevs i det inledande exemplet. Inkomsterna
från denna handel tillfaller inte staten, utan de företag som kan sälja sina
utsläppsrätter p.g.a. att de kan minska sina utsläpp jämfört med vad de släppt
ut tidigare. Inkomsterna bekostar exempelvis en energieffektivisering.
Inkomstfördelningen sker i denna utformning mellan företagen, inte från
förorenarna till dem som får nytta av statens auktionsintäkter via
statsbudgeten. Detta system är lika effektivt i att bekämpa koldioxidutsläpp
som ett system med auktion. En annan fördel sägs vara att det är
administrativt enklare att genomföra. En stor nackdel är att stora etablerade
utsläppskällor får en konkurrensfördel mot nyetableringar. En annan nackdel
är att de företag som väntat med att begränsa utsläppen gynnas, eftersom de
via tilldelningen får en värdefull tillgång som de kan sälja. En utdelning av
utsläppsrätterna strider mot principen att förorenaren skall betala (PPP).
Sammantaget är gratis utdelning av utsläppsrätterna Industriförbundets
favoritlösning. Anledningen är förstås att näringslivet får behålla kosingen
själva samt att storföretagen gynnas.
Miljöpartiet menar att ett minimikrav på ett system för utsläppsrätter är att
tilldelningen av utsläppsrätter sker genom en auktion där inkomsterna
tillfaller staten. Gratis tilldelning har, förutom felaktig inkomstfördelning,
dessutom ett flertal nackdelar som missgynnar marknadsfunktionen och
styreffekten.
7.2 Nationellt eller internationellt, en fråga om
marknadens funktion
Det är helt klart att för att ett system för handel med utsläppsrätter skall
kunna fungera måste det finnas tillräckligt stor volym omsatta
utsläppsrätter. Det räcker inte med stor volym tilldelade utsläppsrätter, de
måste också handlas på marknaden. Därför måste det finnas tillräckligt
många aktörer. För få aktörer eller för lite utsläppsrätter kan göra att en
enskild aktör bli alltför dominant och kan påverka marknadspriset genom
sitt eget agerande. Poängen med handel är naturligtvis att de handlande
parterna har olika förutsättningar och olika behov. Är de alltför lika finns
inte tillräckligt incitament för handel. Effekterna av för få aktörer eller för
liten omsatt volym är att marknaden gör för få transaktioner och därmed
skapas osäkerhet om det gällande marknadspriset.
Det är marknadsfunktionen som sätter gränsen för hur liten en marknad
kan vara. Det finns studier som tyder på att en marknad som bara omfattar
Sverige blir för liten för att marknaden skall fungera på rätt sätt. Detta
behöver dock studeras vidare.
Miljöpartiet menar att det inte ligger något egenvärde i att systemet är
regionalt eller nationellt. Reducerade koldioxidutsläpp gör lika mycket nytta
varhelst de görs. Det är marknadens funktion som avgör minimistorleken på
marknaden. Däremot ställer vi skarpa krav på att handeln skall ske mellan
jämbördiga parter. Detta utvecklas i det följande.
7.3 Vem skall handla med vem?
Miljöpartiet och miljörörelsen har kritiserat de förslag till handel med
utsläppsrätter som innebär att rika länder köper upp fattiga länders
utsläppsrätter och fortsätter expandera sin fossilbränsleanvändning. Detta
är en slags nykolonialism med oacceptabla globala fördelningseffekter.
I-världen överskrider redan i dag sitt miljöutrymme många gånger om. En
politik som förstärker detta missförhållande på u-ländernas bekostnad är
helt otillständig.
Enligt Kyotoprotokollet skall handel tillåtas mellan de industriländer som
gjort bindande åtaganden att begränsa eller minska utsläppen av växthusgaser.
Dessa kallas även Annex B-länder. I denna grupp länder ingår även s.k. EIT-
länder (Ekonomier i omvandling), dvs. de gamla öststatsländerna. Dessa har
varit särskilt måna om att kunna sälja utsläppsrätter eftersom de, p.g.a. det
ekonomiska sammanbrottet i början av 1990-talet, förmodligen inte kommer
att släppa ut lika mycket koldioxid 2008-2012 som de gjorde 1990. Det är
alltså inte frågan om att Sverige skall köpa utsläppsrätter från t.ex. Sudan,
men det är tillräckligt illa att USA kan komma att få köpa Ukrainas utsläpps-
rätter baserade på de högre ukrainska utsläppen 1990.
Hur det blir med den saken är emellertid fortfarande en öppen fråga.
Kyotoprotokollet innehåller nämligen ingenting om de principer, former,
regler och riktlinjer som skall tillämpas i den internationella handeln med
utsläppsrätter. Det hänsköt man till senare beslut. Reglerna för
utsläppshandeln är en av huvudfrågorna för Haagmötet som skall hållas i
november 2000.
Miljöpartiets ståndpunkt i fråga om internationell utsläppshandel är
mycket klar. Vi menar att handeln med utsläppsrätter bara bör ske mellan
jämbördiga parter. Detta utesluter handel med EIT-länder så länge dessa inte
gått med i EU och därmed omfattas av unionens regelverk på bl.a. miljö- och
energiområdena.
7.4 Internationell utsläppshandel bara ett komplement
till nationella åtgärder
För att balansera möjligheten till handel mellan ojämbördiga parter har
man i Kyotoprotokollet skrivit in att utsläppshandel bara skall vara ett
"komplement" till nationella åtgärder. Hur omfattande detta
"komplement" skall få vara är dock inte klart och flera av de
konventionsparter som brukar betraktas som progressiva (bl.a. EU) har
nämnt 50 % som en möjlig siffra för andelen nationella åtgärder. USA,
som den andra extremen, vill inte ha någon begränsning alls då det gäller
möjligheten att köpa sig fri från egna åtgärder. Diskussionen hänger dock
delvis i luften eftersom det fortfarande inte finns regler för hur
utsläppshandel skall gå till. Inte heller finns det några institutioner som
skall kontrollera denna handel. Alla dessa frågor får förhoppningsvis en
lösning vid Haagmötet i november 2000.
För svensk del visar klimatkommitténs analyser att vid obegränsad
internationell handel och vissa andra förutsättningar, kommer Sverige år 2010
att köpa utsläppsrätter motsvarande mellan 4 och 10 miljoner ton koldioxid.
Detta betyder att utsläppen i Sverige 2010 kommer att öka ännu mer än i
grundscenarierna, eftersom reduktionen då görs någon annanstans. Ökade
utsläpp av koldioxid betyder ökad förbränning av fossila bränslen, vilket
exempelvis orsakar kväveoxidutsläpp som leder till försurning. På
motsvarande sätt ger ökad användning av fossila bränslen i trafiksektorn,
förutom flera olika växthusgasutsläpp, också upphov till utsläpp av
cancerframkallande ämnen i kombination med trängselproblem i städerna.
Miljöpartiet menar att utsläppshandel kan vara ett komplement, ytterligare
ett styrmedel, för att bekämpa klimatförändrande utsläpp. Med få restriktioner
för vem som skall få handla med vem behövs istället höga krav på nationella
åtgärder, och tvärt om. Att åtminstone hälften av reduktionerna görs i det
egna landet förefaller vara ett rimligt krav.
7.5 Vem skall inneha utsläppsrätter?
Det är ju en tanke att man på nyårsafton åker ned till bensinstationen och
köper bensin samt en utsläppsrätt för det utsläpp man planerat för det
kommande året. Det vore kanske inte omöjligt, men åtminstone mycket
komplicerat att administrera och kontrollera. En enklare lösning är förstås
att oljebolagen köper in utsläppsrätter för den volym fossilbränsle de
levererar till kund och att kostnaden för detta bakas in i priset. På så sätt
förenklar man administration och kontroll väsentligt. Detta brukar
benämnas att systemet för utsläppsrätter har en uppströmsansats. Denna
har i stort sett samma funktion som en miljöskatt.
Motsatsen är ett system med nedströmsansats, dvs. att varje förorenare
köper sina egna utsläppsrätter på marknaden. Det är det företag som äger
utsläppskällan som antagligen har den bästa informationen om de billigaste
åtgärderna för att begränsa utsläppen. Den enda fördelen en nedströmsansats
har jämfört med en uppströmsansats är att om förorenare själv hanterar sina
utsläppsrätter så förstärks incitamenten till att utveckla eller använda
tekniker
för utsläppsbegränsning vid utsläppskällan. För närvarande finns bara ett fåtal
mycket kostbara tekniker för att göra tekniska utsläppsminskningar av
koldioxid i den egna verksamheten, främst med s.k. koldioxidskrubber eller
någon slags teknik för att deponera utsläppen.
Miljöpartiet menar att en uppströmsansats för ett generellt system för
handel med utsläppsrätter förefaller rimlig, åtminstone för merparten av
utsläppen från förbränning av fossila bränslen. När det gäller trafiken och
andra diffusa utsläppskällor är det den enda möjliga.
7.6 Vilka utsläppskällor skall omfattas?
Målsättningen med generella styrmedel i klimatpolitiken är naturligtvis
att så många utsläppskällor som möjligt skall omfattas av styrmedlet.
Detta gäller även ett system med utsläppsrätter, men eftersom handel med
utsläppsrätter innebär omfördelning av reduktioner och åtgärder mellan
olika utsläppskällor är det värt att fundera över vad som kan tänkas hända
om alla utsläppskällor omfattas.
Om det vore så att alla utsläppskällor bara medförde ett problem,
klimatgasutsläpp och ingenting annat, så skulle omfördelning mellan
utsläppskällorna inte innebära någon skillnad, utbytbarheten vore total.
Verkligheten ser annorlunda ut. Det är troligt att biltrafiken ges ett
utrymme att öka i Sverige därför att man exempelvis byter från kol- till
fossilgaseldad kraftproduktion i östra Tyskland (gasen innehåller mer energi
per kolatom än kolet). Anledningen är i grunden att priskänsligheten på
marginalen är mycket större i kolkraftproduktion än i biltrafik. Den
alternativa tekniken för att reducera utsläppen är billigare för kraft-
producenterna än för bilisterna. Frågan är om man över huvud taget kommer
få några ändringar i trafiksektorn förrän energisektorn är omställd. Vi vet att
miljöproblemen i trafiksektorn omfattar betydligt mer än koldioxidutsläpp.
De generella problemen gäller trängsel, trafiksäkerheten och att utsläppen är
diffusa. Beroende på motorteknik har vi dessutom problem med bl.a.
försurande och cancerframkallande ämnen. Miljöproblemen i fossileldad
kraftproduktion med modern reningsteknik är mer koncentrerade till utsläpp
av klimatgaser och i viss mån försurning. Att byta minskade utsläpp i
fossileldad kraftproduktion mot ökade utsläpp från trafiken riskerar alltså
totalt sett att förvärra miljöproblemen.
Här framstår tydligt det kanske största problemet med utsläppsrätterna.
Klimatgasutsläpp är ofta förenade med andra miljöproblem. Det handlas bara
med klimatgasutsläpp, och omfördelning mellan olika utsläppskällor kan leda
till förvärrade miljöproblem totalt sett. Om alla andra miljöproblem
reglerades av lämpliga styrmedel vore detta inget problem. Men det är en
utopi. Speciellt alla de olika miljöproblem som orsakas av biltrafiken i
stadsmiljö kan knappast regleras särskilt vart och ett. Skulle ett europeiskt
system för handel med utsläppsrätter införas, där samtliga utsläppskällor
inklusive trafiksektorn ingår, måste detta pareras med kraftigt skärpta
nationella styrmedel för trafiksektorn för att det inte skall få orimliga
miljöeffekter i Sverige. Samma problem kan också gälla miljökonsekvenserna
i andra samhällssektorer.
En lösning på detta är att särskilja olika grupper av utsläppskällor, särskilt
trafiksektorn, från varandra i systemet för utsläppsrätter. På så sätt skulle
ökade utsläpp från biltrafiken i ett land bara kunna åstadkommas genom
minskade utsläpp från biltrafiken i ett annat land. Gäller det bara att
särskilja
trafiken kanske det är möjligt, men ju smalare marknaderna blir i systemet,
desto närmare kommer man begränsningen vad gäller acceptabel
marknadsfunktion, se avsnitt 6.2 ovan. Detta kan motverkas genom att
handeln omfattar fler länder, men då möter man problemet med ojämlika
handelspartner (i-länder/u-länder etc.), se avsnitt 6.3 ovan.
Miljöpartiet anser att avvägningen mellan vilka utsläppskällor som skall
ingå i ett system för handel med utsläppsrätter är den svåraste och ur
miljösynpunkt mest centrala i hela utformningen. Det går inte att se på
utsläppen av klimatgaser isolerat. Vår ståndpunkt är att lösningar som totalt
sett minskar samtliga miljöproblem, inte bara problemet med växthuseffekten,
måste väljas. Detta måste vara ett överordnat mål i förhållande till målet att
systemet skall åstadkomma största möjliga kostnadseffektivitet. Med denna
ståndpunkt ställer vi oss på tvärs med alla de dominerande aktörer som menar
att kostnadseffektivitet skall vara den överordnade ledstjärnan för
utformningen av ett system för utsläppsrätter. Största möjliga miljönytta står
alltså mot största möjliga kostnadseffektivitet. Detta utvecklas närmare i
följande avsnitt.
7.7 Drömmen om den perfekta kostnadseffektiviteten
Utredningen "Handla för att uppnå klimatmål : Kostnadseffektiva
lösningar med flexibla mekanismer inom klimatområdet" (SOU 2000:45)
lades i våras på regeringens bord. Som synes är kostnadseffektivitet redan
nämnt i rubriken, och det genomsyrar hela betänkandet. Det är sant att en
av de avgörande fördelarna med ett system för utsläppsrätter är att det
generellt sett är mer kostnadseffektivt än en koldioxidskatt. Med
kostnadseffektivitet menar vi samma sak som utredningen, nämligen att
styrmedlet skall leda till att en given utsläppsbegränsning uppnås till
lägsta kostnad. Kostnadseffektivitet innebär att åtgärderna görs där de ger
mest utbyte (utsläppsreduktion) per insatt krona.
Frågan är som vanligt: Vem skall få den lägsta kostnaden, på vilken
tidshorisont skall det räknas och vad skall räknas in i kostnadsberäkningen?
Vårt svar är givet ovan. Det är samhället totalt sett som på lång sikt
(kommande generationer) skall få så låg kostnad som möjligt och alla
miljöproblem skall tas med i beräkningen. Detta står i skarp kontrast mot det
svar som man kan utläsa i utredningen, nämligen att det är förorenarnas
kortsiktiga kostnadseffektivitet som skall optimeras enbart med hänsyn till
kostnaderna för klimatgasutsläpp.
Miljöpartiet förutser att det är kring dessa två grundläggande
utgångspunkter som debatten om utsläppsrätterna kommer att kretsa. Som
vanligt står långsiktiga miljöintressen mot kortsiktiga ekonomiska
vinstintressen. Det som är lite speciellt just i fråga om utsläppsrätterna är
att
en viktig utgångspunkt är gemensam för båda inriktningarna: Vi måste
snabbast möjligt reducera klimatgasutsläppen, varför effektivitet i detta arbete
är av hög prioritet. Men vi menar att ökad effektivitet på klimatområdet inte
får minska effektiviteten i att bekämpa andra miljöproblem. Miljö står delvis
mot miljö i denna fråga, och det gäller att maximera totalresultatet.
Nu är ju inte detta på något sätt en ny fråga i miljöpolitiken. Drömmen om
den perfekta kostnadseffektiviteten har funnits med i stort sett i fråga om
varje styrmedel på miljöpolitikens område, inte minst vad gäller koldioxid-
skatten. Hittills har den drömmen långt ifrån gått i uppfyllelse, vare sig för
förorenaren, som talar om kortsiktig kostnadseffektivitet för sig själv, eller
för
miljökämpen, som talar om långsiktig kostnadseffektivitet för samhället.
Miljöpartiet är berett att gå in i det fortsatta arbetet med att utforma ett
system för utsläppsrätter med öppna ögon för lösningar som minskar
miljöproblemen totalt sett och som beaktar förorenarnas konkurrenskraft. Vi
menar dock att den fortsatta diskussionen måste hyfsas en aning vad gäller
förorenarnas kostnadseffektivitet som något allting överordnat. Ekonomi står
mot miljö, lång sikt mot kort sikt, också i denna fråga. Alla intressen kan
hävda tolkningsföreträde, men ingen bör göra det, först då kan vi nå fram till
resultat.
7.8 Miljöpartiets principiella krav på ett system för
handel med utsläppsrätter
På frågan om Miljöpartiet kan tänka sig ett system för handel med
utsläppsrätter i framtiden i Sverige kan vi inte svara ja eller nej. Vi är
beredda att utreda och diskutera saken vidare för att kunna ta slutlig
ställning när vi vet mer om vad ett sådant system innebär för
miljöproblemen totalt sett.
Styrmedlet utsläppsrätter i viss utformning är mycket kraftfullt och
attraktivt i jämförelse med nationell koldioxidskatt. Emellertid är dess styrka,
egenskapen att omfördela bördan mellan olika förorenare, också dess svaghet
om man ser till de sammantagna miljökonsekvenserna. Handeln med
utsläppsrätter handlar ju just om ett av flera miljöproblem som en viss
verksamhet kan orsaka. En handel som inkluderar alla utsläppskällor kan leda
till en omfördelning som totalt sett förvärrar miljöproblemen trots att
utsläppen av klimatgaser reduceras. Detta beror dock på utformningen av
systemet, där vi i dagsläget har långt ifrån full kunskap.
En allvarlig nackdel med utsläppsrätter är att de fordrar ett omfattande
internationellt administrativt system som tar lång tid att bygga upp. Kraftfulla
åtgärder mot klimatförändringen måste sättas in mycket tidigare än ett system
för handel med utsläppsrätter kan stå klart. Detta talar för att koldioxidskatt
är
det styrmedel som måste sättas in eller skärpas omedelbart, för att sedan
kompletteras eller på lång sikt ersättas med utsläppsrätter.
Som utgångspunkt för det fortsatta arbetet vill Miljöpartiet utifrån
resonemanget i detta kapitel sammanfatta ett antal principiella krav på ett
framtida system för utsläppsrätter:
- Inkomsterna från den initiala tilldelningen av utsläppsrätter skall tillfalla
staten, lämpligen genom en auktion.
- Det är marknadens funktion som skall avgöra minimistorleken på
marknaden, inte geografiska gränsdragningar.
- Handel med utsläppsrätter skall ske mellan jämbördiga parter. Detta
utesluter handel mellan i- och u-länder, men också handel med ekonomiskt
ojämbördiga parter som exempelvis EIT-länderna, dvs. f.d. öststater.
- Utsläppshandel skall vara ett komplement, ytterligare ett styrmedel, för
att bekämpa klimatförändrande utsläpp. Med få restriktioner för vem som
skall få handla med vem behövs istället höga krav på nationella åtgärder,
och tvärt om. Att åtminstone hälften av reduktionerna görs i det egna
landet förefaller vara ett rimligt krav.
- Kraven på att inneha utsläppsrätter bör i första hand riktas mot dem som
tillhandahåller produkter som orsakar växthusgasutsläpp vid användning.
En sådan s.k. uppströmsansats för ett generellt system för handel med
utsläppsrätter förefaller rimlig, åtminstone för merparten av utsläppen från
förbränning av fossila bränslen.
- Ett system för handel med utsläppsrätter måste utformas så att det totalt
sett bidrar till att minska samtliga miljöproblem, inte bara problemet med
växthuseffekten. Detta skall åstadkommas på ett så långsiktigt och
samhällsekonomiskt kostnadseffektivt sätt som möjligt.
- Handel med utsläppsrätter kräver ett omfattande internationellt
administrativt system som tar lång tid att bygga upp. Detta får inte tas till
intäkt för att avvakta med kraftfulla åtgärder i form av skärpt
koldioxidskatt på kort sikt.
8 Övriga s.k. flexibla mekanismer
Syftet med de s.k. flexibla mekanismerna i Kyotoprotokollet är att ge
möjlighet för länder att klara delar av sina åtaganden genom att minska
utsläppen i andra länder. Handel med utsläppsrätter har behandlats i
föregående avsnitt. Liksom för utsläppshandeln är målsättningen för de
övriga två mekanismerna att den totala kostnaden för
utsläppsminskningarna skall reduceras.
På samma sätt som för utsläppshandeln är regler och riktlinjer för hur
dessa mekanismer skall fungera ännu inte klara. Beslut om detta väntas tas
vid sjätte partsmötet i Haag i november 2000.
De två mekanismerna kallas Gemensamt genomförande (JI) samt
Mekanismen för ren utveckling (CDM). Skillnaden mellan dessa mekanismer
kan förenklat sägas vara att medan gemensamt genomförande mer handlar om
en affärsmässig relation, handlar CDM mer om en biståndsrelation.
Likheten mellan mekanismerna är att de förutom att syfta till utsläpps-
minskningar också syftar till teknikspridning. Efter att först behandla
mekanismerna var för sig, följer nedan en diskussion om teknikspridning
kontra teknikutveckling.
8.1 Gemensamt genomförande - svenska åtgärder i
andra länder
Artikel 6 av Kyotoprotokollet innebär att Annex B-länder (industriländer
samt det forna östblocket) kan genomföra gemensamma projekt i syfte att
minska utsläppen av växthusgaser. Detta kallas gemensamt genomförande
(Joint Implementation, JI). Det handlar om att det ena landet investerar i
utsläppsreducerande åtgärder i det andra landet i utbyte mot att helt eller
delvis kunna tillgodoräkna sig utsläppsreduktionen gentemot sitt eget
utsläppsmål. Istället för att förorenaren investerar i den egna fabriken,
investerar man utomlands där utsläppsminskningen per investerad krona
är större. Förorenaren kan därefter fortsätta släppa ut från sin egen fabrik.
Utsläppsminskningen skall enligt Kyotoprotokollet åstadkommas genom
att minska utsläpp eller genom att öka upptag i sänkor. De projekt som
kommer till stånd skall ge mätbara, långsiktiga fördelar för miljön, som inte
skulle ha uppstått om projekten inte genomförts. För detta krävs att
referensscenarier utarbetas för att fastställa vad utsläppen skulle ha blivit om
projekten inte hade kommit till stånd. Investerarlandets tillgodohavande
beräknas som skillnaden mellan utsläppen i referensscenariot och de faktiska
utsläppen i projekten.
Uppenbarligen kan stora metodproblem föreligga i beräkningen av
utsläppsreduktionerna. Miljöpartiet anser det vara mycket viktigt att dessa
beräkningsmetoder inte lämnar något utrymme för tvivel om projektens
verkliga miljöeffekter.
Redan i det klimatpolitiska beslutet 1993 inledde Sverige
försöksverksamhet med gemensamt genomförande. Sedan dess har regeringen
sammantaget beviljat 418 miljoner kronor för främst effektivisering av de
baltiska ländernas energisystem. Sedan 1995 har denna verksamhet bedrivits
inom ramen för klimatkonventionens pilotfas för gemensamt genomförande
och CDM.
Denna försöksverksamhet inom klimatkonventionens ram benämns
Activities Implemented Jointly (AIJ) och beslutades vid det första partsmötet
i Berlin 1995. Försöksperioden bestämdes pågå fram till år 2000. Under
försöksperioden får länderna inte tillgodoräkna sig de utsläppsreduktioner
som uppnås. Emellertid togs det senare, i Bonn 1999, beslut om att
pilotprojektfasen skall fortgå bortom år 2000 på grund av att vissa
utvecklingsländer ansåg sig bortglömda och inte hade fått ta del av AIJ-
projekten. En knäckfråga i framtida förhandlingar blir därför hur konvertering
av AIJ-projekt till JI- och CDM-projekt skall gå till och ifall man kommer
tillåta retroaktiv kreditering av de utsläppsminskningar som åstadkommits.
Miljöpartiet anser att det ursprungliga villkoret för AIJ, att de
utsläppsreduktioner som uppnås inte skall få tillgodoräknas, bör fortsätta att
gälla. Riksdagen bör ge regeringen detta till känna.
8.2 Mekanismen för ren utveckling - internationellt
bistånd inom klimatområdet
Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM)
kan sägas motsvara mekanismen Gemensamt genomförande, med den
skillnaden att samarbetet är mellan å ena sidan Annex B-länder som gjort
bindande åtaganden om utsläppsminskningar och å andra sidan
utvecklingsländer som inte gjort det. Mekanismen har två syften. Dels
skall den hjälpa utvecklingsländerna att nå en hållbar utveckling, dels
syftar mekanismen till att hjälpa Annex B-länderna att fullgöra sina
åtaganden om utsläppsreduktioner.
Eftersom över- eller underskattningar av CDM-projektens effekter på
utsläppen inte återfaller på värdlandets åtagande fordras i detta fall en mer
omsorgsfull kontroll och uppföljning för att fastställa nettoeffekten. En viss
del av intäkterna från projekt av detta slag skall gå till åtgärder för
anpassning
till klimatförändringar i utvecklingsländer.
När det gäller mekanismen för ren utveckling får utsläppsminskningar som
uppnåtts under perioden från år 2000 fram till år 2007 utnyttjas för att bidra
till att fullgöra Annex B-ländernas åtaganden för den första budgetperioden
2008-2012.
De svenska insatserna har hittills, som nämnts ovan, varit inriktade på
gemensamt genomförande i Baltikum. Regeringen har dock givit
Energimyndigheten i uppgift att tillsammans med Sida genomföra en
förstudie av projekt i utvecklingsländer.
Sverige har vidare beslutat att ingå i ett multilateralt samarbete
tillsammans med ett antal länder och Världsbanken i dess nyligen etablerade
Prototype Carbon Fund. Fonden avser genomföra upp till ett tjugotal CDM-
eller JI-projekt. Fondens verksamhet kan förväntas få stor betydelse för
utformning av praktik och regeltillämpning. Genom Sveriges medverkan kan
vi aktivt bidra till att strikta riktlinjer tillämpas vid bl.a. kreditering av
utsläppen i investerarländerna.
8.3 Teknikspridning kontra teknikutveckling
En grundläggande tanke i klimatkonventionen är att industriländerna har
ett ansvar att gå före utvecklingsländerna när det gäller
utsläppsminskningar för att bl.a. möjliggöra utvecklingsländernas
utveckling, som kommer att kräva ökade växthusgasutsläpp. En andra
grundläggande tanke är att klimatkonventionen skall bidra till att i-
länderna på ett fördelaktigt sätt sprider sin teknik till u-länderna och
mellan varandra. En tredje tanke, slutligen, är att klimatkonventionen
skall utgöra motorn i ett långsiktigt arbete där i-länderna successivt tar på
sig allt större åtagande om utsläppsminskningar. Detta kräver
teknikutveckling i i-länderna, vilket i sin tur kräver ett omvandlingstryck i
i-världen, som alltså hela tiden skall ligga på framkant.
Det finns motsättningar i detta. Genom ett maximalt utnyttjande av flexibla
mekanismer skapas förmodligen en stor teknikspridning. Teoretiskt sett sker
en utjämning av åtgärderna i världen så att slutresultatet blir att alla länder
tillämpar dagens bästa västerländska åtgärder för att minska utsläppen.
Samtidigt fortsätter utsläppen i de industriländer som är tekniskt mest
avancerade. Där finns inget tryck på att ta fram bättre teknik och bättre
metoder för att reducera växthusgasutsläpp, eftersom existerande teknik
exporteras utomlands och löser problemen. Omvandlingstrycket är med andra
ord teoretiskt obefintligt. Produktions- och konsumtionsmönstren i dessa
länder påverkas inte. Infrastruktur med lång livslängd påverkas inte. Först då
teknikspridningen är fullbordad och alla länder tillämpar dagens bästa
åtgärder så kan omvandlingstrycket öka. Allt detta skall ses som ett teoretiskt,
principiellt resonemang.
Ett lågt omvandlingstryck i industrivärlden gör också att det blir svårare att
förhandla fram nya åtaganden om skärpta utsläppsreduktioner. Det är helt
avgörande att ett långsiktigt omställningsarbete kommer i gång också i de
tekniskt mest avancerade länderna, bl.a. Sverige. Detta måste gripa in i
konsumtions- och produktionsmönster, exempelvis i trafiksektorn, för att
utrymme skall kunna skapas för framtida skärpta åtaganden.
Därför anser Miljöpartiet att det måste finnas begränsningar på hur stor del
av ett Annex B-lands åtagande som kan fullgöras genom flexibla
mekanismer. Som nämnts ovan förefaller det rimligt med ett tak på hur stor
andel av åtgärderna som kan klaras av utomlands. Att åtminstone hälften av
reduktionerna görs i det egna landet förefaller vara ett rimligt krav. Ett
alternativ till detta är att ställa separata krav på hur stor andel respektive
mekanism som får bidra till ett Annex B-lands åtagande. Målsättningen måste
vara att ett tillräckligt stort omvandlingstryck skapas i industriländerna samt
att systemet totalt sett bidrar till att minska samtliga miljöproblem, inte bara
problemet med växthuseffekten.
9 Sänkor som tar upp koldioxid
Begreppet "sänkor" är en översättning av termen "sinks" och betyder att
det sker ett upptag av växthusgaser från atmosfären till olika kolförråd. I
praktiken handlar diskussionen om sänkor främst om koldioxidupptag på
skogsmark, dels i träden, dels i marken, men även om förändrat åkerbruk
och bete. Tanken är att en nettoökning av kollagret i biomassa motsvarar
en mindre mängd koldioxid i atmosfären och att detta kan jämställas med
en motsvarande minskning av koldioxidutsläppen. Ett Annex B-land skall
alltså få tillgodoräkna sig nettoökningen av kollagret mot den
koldioxidreduktion man åtagit sig.
Skillnaden mellan sänkor och övriga åtgärdsalternativ är att sänkorna
handlar om att lagra koldioxid som redan finns i atmosfären, medan de övriga
åtgärderna syftar till att förhindra att mer växthusgaser släpps ut i
atmosfären.
Genom att öka sänkornas koldioxidupptagande förmåga möjliggörs
ytterligare upptag av fossila bränslen ur jordskorpan. En absorberad kolatom
är kvalitetsmässigt sämre än en kolatom som inte släpps ut i atmosfären, även
om båda alternativen ger samma utsläppsreduktion.
Det är denna kvalitetsskillnad som i grunden lett till att sänkorna hela tiden
varit mycket kontroversiella i klimatförhandlingarna. De som motsatt sig
sänkor har hänvisat till osäkerheter i den globala kolbalansen,
metodosäkerheter för att bestämma kolförråden i skogsekosystemen samt
svårigheter att skilja antropogena flöden från naturliga flöden. Dessutom
hotar sänkorna potentiellt den biologiska mångfalden, eftersom de
uppmuntrar åtgärder som innebär att långsamväxande naturskog ersätts med
snabbväxande trädplantager.
Det avgörande argumentet mot sänkor är emellertid att sänkorna inte kan
betraktas som permanenta kollager. Kol som lagras i biomassa är en del av ett
kretslopp på jordytan. Bränder, insektshärjningar, växtsjukdomar kan frigöra
kolet utan mänsklig kontroll. Klimatförändringen i sig självt påverkar dessa
förlopp. Men också mänskliga beslut och misstag i fråga om framtida
förändrad markanvändning, vådabränder, osv. medför att sänkor är långsiktigt
mycket riskabla kollager.
De som argumenterar för att koldioxidsänkor skall få tillgodoräknas som
reduktionsåtgärder har egentligen bara ett fristående argument: Sänkor är en
av de mest kostnadseffektiva åtgärderna för att reducera mängden koldioxid i
atmosfären. Nästan varje annan åtgärd är dyrare. Speciellt snabbväxande
trädplantager som ersätter långsamväxande naturskog eller obeskogad, billig
mark är attraktiva åtgärder.
Kyotoprotokollet innehåller i dag en komplicerad politisk kompromiss
uttryckt i de två otydliga artiklarna 3.3 och 3.4. Dessa innebär att sänkorna
inkluderas i Kyotoprotokollet, men bara i begränsad omfattning.
Preciseringen av deras innebörd är för närvarande föremål för intensiva
förhandlingar.
Artikel 3.3 innebär att kolupptag som sker under budgetperioden (2008-
2012) och som kan hänföras till nybeskogning eller återbeskogning sedan
1990 får räknas parterna tillgodo. Avskogning 2008-2012 räknas som
koldioxidutsläpp. Förhandlingsfrågan här är främst hur "återbeskogning"
(reforestation) skall definieras. Skiljelinjen går mellan definitioner som säger
att återbeskogning skall föregås av ändrad markanvändning (exempelvis
igenplantering av åkermark) å ena sidan, och definitioner som menar att
återbeskogning också är normal plantering efter skogsavverkning, å andra
sidan. Skillnaden är förstås stor. Om återbeskogning också inkluderar gängse
skogsbruksåtgärder kan Sverige släppa ut ytterligare 3,9 miljoner ton CO2 per
år.
Men problemen stannar inte vid detta. Den andra artikeln om koldi-
oxidsänkor, artikel 3.4, ger möjlighet att addera ytterligare åtgärder avseende
sänkor förutom dem som nämnts ovan. Här står skiljelinjen mellan de länder
som vill ha brett definierade aktiviteter (förändrad skötsel av jordbruksmark,
ändrad skogsskötsel etc.) och de som vill ha mer snävt avgränsade aktiviteter
(förändrad harvning i jordbruket etc.). Brett definierade aktiviteter riskerar
att
skapa mycket stora kryphål som kan urholka åtagandena i Kyotoprotokollet.
Miljöpartiet anser att koldioxidsänkor inte borde ha inkluderats i
Kyotoprotokollet över huvud taget på grund av de argument mot sänkor som
framförts ovan, inte minst att sänkorna aldrig kan betraktas som permanenta
koldioxidreduktioner. Givet att sänkorna nu är inskrivna i artikel 3.3-3.4 i
Kyotoprotokollet, anser Miljöpartiet att omfattningen av de åtgärder som kan
utföras med stöd av dessa artiklar skall begränsas så mycket som möjligt.
10 Bunkerbränslen
Bränslen som används inom internationell luftfart och sjöfart
(bunkerbränslen) ingår inte i de åtaganden som gäller för den första
budgetperioden (2008-2012) i Kyotoprotokollet.
Utsläppen från bunkerbränslen ökar kontinuerligt, och enligt
internationella bedömningar kommer hälften av den sänkning av utsläppen
med 5,2 %, som Annex B-länderna åtagit sig, att ätas upp av ökade utsläpp
från enbart internationell luftfart ! Denna deprimerande bedömning säger
också en del om den begränsade effekt som Kyotoprotokollet kommer ha
även om det genomförs fullt ut.
Förhandlingar förs nu om hur utsläppen från bunkerbränslen bör behandlas
efter år 2012. Miljöpartiet menar att Sverige borde ta initiativ till
internationella förhandlingar som avser att inkludera bunkerbränslena i
Kyotoprotokollet under första budgetperioden.
11 Miljöpartiet kräver att urholkningen av
Kyotoprotokollet stoppas
Det finns oroande rapporter som pekar på att Kyotoprotokollet riskerar att
urholkas om inte världens regeringar byter spår. Istället för att maximera
miljönyttan för världen som helhet pågår just nu en dragkamp om att
maximera nationella kortsiktiga ekonomiska intressen. Det handlar i
klartext om att försöka tillgodose nationella opinioner som befarar
kortsiktiga välfärdsförluster. Olika länder agerar för att utnyttja de
kryphål som finns i Kyotoprotokollet. Sverige är ett av dessa länder.
Huvudaktörerna bakom ett urholkat Kyotoprotokoll är USA, Kanada,
Japan och Australien. De vill utnyttja möjligheten att få tillgodoräkna sig
koldioxidsänkor som kryphål. Beräkningar visar att upp till 75 % av
Kyotoprotokollets reduktionsmål om 5,2 % kan räknas bort genom olika
åtgärder kopplade till sänkor i USA, Kanada och Ryssland. Dessutom agerar
dessa länder för att projekt för att skapa sänkor skall inkluderas i CDM och att
det inte skall finnas någon begränsning för omfattningen av detta. Japan
menar t.o.m. att skogsavverkning inte skall räknas som koldioxidutsläpp, men
däremot skall återplantering räknas som en koldioxidreduktion.
Sverige är med bland de länder som agerar för kryphål i form av koldi-
oxidsänkor, om än inte lika aggressivt som USA, Kanada, Japan och
Australien. Sverige pressar på för att definitionen av sänkorna skall passa in i
svenskt skogsbruk och på så sätt minska Sveriges behov av verkliga,
permanenta koldioxidreduktioner. Detta kan bli ett incitament till att avverka
gammelskog. Anmärkningsvärt är vidare att Sverige på detta sätt gått tvärt
emot EU:s officiella position.
Ett annat populärt kryphål har redan diskuterats ovan. Det är helt fri handel
med utsläppsrätter där handel med exempelvis Ryssland och Ukrainas icke-
existerande utsläpp tillåts. USA, Australien, Japan, Kanada, Norge och Nya
Zeeland har intagit denna position. EU, inklusive Sverige, motsätter sig detta.
När det gäller det två övriga mekanismerna, JI och CDM, pågår ett rävspel
för att också klart miljöförstörande projekt skall kunna genomföras.
Sålunda insisterar Frankrike, Japan och Kanada på att kärnkraft skall vara
ett godkänt projekt inom ramen för CDM. De har mer eller mindre artikulerat
stöd från Storbritannien, USA, Nya Zeeland, Australien, Norge. Sveriges
position har uppfattats som mycket otydlig. Å ena sidan säger Sverige att
kärnkraft inte är en del av lösningen på klimatfrågan och att det inte ska
rymmas under Kyotoprotokollet. Å andra sidan så har Sverige inte anslutit sig
till de EU-länder, som kräver en uttrycklig uteslutning av kärnkraft från
protokollet.
Kärnkraft är dock bara en av många kontroversiella frågor i fråga om
Mekanismen för ren utveckling. Inom EU stödjer Sverige tillsammans med
Grekland, Italien, Nederländerna och Storbritannien en "prioriteringslista"
med energisystem som ska inkluderas i CDM. Belgien, Danmark, Irland,
Österrike och Europeiska kommissionen stödjer däremot en exklusiv lista,
vilken diskvalificerar miljöförstörande projekt från CDM. Det är uppenbart
att den nuvarande svenska regeringspositionen lämnar dörren öppen för
miljömässigt tvivelaktiga projekt inom skogsbruk, samt för kärnkraft och
kolkraft i u-länder.
Ytterligare kryphål försöker man uppnå genom att förhandla fram så svaga
regler och sanktioner som möjligt för händelsen att en part inte uppfyller sitt
åtagande. Här intar Japan en extrem position genom att hävda att det inte skall
finnas några juridiskt bindande regler över huvud taget. USA, Kanada och
Nya Zeeland nöjer sig med att föreslå att brutna löften skall rullas fram i
tiden
på en ny åtagandeperiod. Man skall kunna "låna" från sina framtida
åtaganden.
Om alla de olika potentiella kryphålen i Kyotoprotokollet utnyttjas, så kan
det globala åtagandet om utsläppsminskningar fuskas bort helt och hållet. Det
blir i så fall inga verkliga, permanenta och miljömässigt acceptabla
utsläppsreduktioner.
De rapporter som kommer från klimatförhandlingarna inför det sjätte
partsmötet i Haag är i detta perspektiv mycket oroande. Speciellt
anmärkningsvärt är naturligtvis Sveriges agerande. Mot denna bakgrund vill
Miljöpartiet att riksdagen ger regeringen till känna följande gällande den
svenska positionen i de fortsatta internationella klimatförhandlingarna:
- Sverige får inte bedriva klimatförhandlingar på så sätt att vi prioriterar
nationella särintressen framför global miljönytta, t.ex. i fråga om koldi-
oxidsänkor.
- Sverige bör agera för att minimera omfattningen av de åtgärder som kan
utföras med stöd av artiklarna 3.3-3.4 om koldioxidsänkor i
Kyotoprotokollet.
- Den svenska utgångspunkten måste vara att motarbeta varje förslag som
riskerar att urholka Kyotoprotokollets åtaganden om utsläppsminskningar.
- Kärnkraftsprojekt kan inte accepteras inom ramen för Mekanismen för
ren utveckling.
- Mekanismen för ren utveckling måste även i övrigt hållas ren, dvs.
enbart projekt baserade på teknik för förnybar energi bör tillåtas.
Miljöförstörande projekt måste uteslutas ur CDM.
12 Nationell klimatpolitik
12.1 Sverige har inte klarat sina åtaganden
Först några fundamentala fakta ur den senaste tillgängliga statistiken:
- Utsläppen av växthusgaser i Sverige, enligt klimatkonventionens
definitioner, var år 1990 70,8 miljoner ton koldioxidekvivalenter (ej
normalårskorrigerat).
- Utsläppen år 1998, beräknade på motsvarande sätt, var 74,8 miljoner ton
koldioxidekvivalenter.
- Växthusgasutsläppen ökade alltså 6 % 1990-1998.
- Koldioxidutsläppen var i Sverige år 1990 55,4 miljoner ton (ej
normalårskorrigerat).
- Koldioxidutsläppen år 1998, beräknade på motsvarande sätt, var 57,0
miljoner ton.
- Koldioxidutsläppen ökade alltså 3 % 1990-1998
- Det gällande målet är att koldioxidutsläppen från fossila bränslen skall
stabiliseras i enlighet med klimatkonventionen till 1990 års nivå år 2000
för att därefter minska.
Inledningsvis måste alltså konstateras att svensk klimatpolitik varit ett
misslyckande. Vi kommer inte att nå de förhållandevis försiktiga mål som
uppställts för klimatpolitiken.
Dess värre ser inte situationen ljusare ut inför framtiden. I
klimatkommitténs slutbetänkande beräknades den möjliga utvecklingen om vi
inte vidtar ytterligare åtgärder jämfört med i dag fattade beslut. Utsläppen av
växthusgaser bedöms då öka till mellan 75 och 82 miljoner ton
koldioxidekvivalenter år 2010. Detta medför en ökning om mellan 5 och
15 % jämfört med 1990. Den lägre beräkningen, som bygger på optimistiska
antaganden, är till och med högre än Sveriges genanta åtagande i EU:s
bördefördelning; plus fyra procent till år 2010.
Koldioxidutsläppen utgör ca 80 % av de totala utsläppen av växthusgaser i
Sverige räknat som koldioxidekvivalenter. Ca 40 % av koldioxidutsläppen i
Sverige kommer från transportsektorn, varav 2/3 från vägtrafiken.
12.2 Läget i den svenska klimatpolitiken
Svensk klimatpolitik har länge präglats av feghet. Det har länge stått klart
att vi inte kommer att uppnå koldioxidmålet om oförändrade utsläpp. Det
har lika länge stått klart att styrmedlen varit otillräckliga för att uppnå
detta mål. Men den politiska majoriteten har avstått från kraftfulla
åtgärder. Anledningen är att man prioriterat kortsiktiga konkurrens- och
välfärdsintressen framför långsiktig klimatpolitik. Man har inte vågat stå
upp för de långsiktiga åtaganden som Sverige förbundit sig till, utan vikt
sig för de kortsiktiga intressena. Detta är fegt. Man vågar inte se väljarna i
ögonen och tala om vad vi måste göra för att komma fram i en
överlevnadsfråga.
Klimatkommitténs utredningsarbete gav ett entydigt underlag som visar att
höjd koldioxidskatt är det för samhället billigaste sättet att minska
koldioxidutsläppen.
Det var inte Klimatkommitténs underlagsmaterial som var orsaken till att
kommittén inte lade fram något förslag om höjd koldioxidskatt. Orsaken är att
höjd koldioxidskatt är politiskt kontroversiellt.
Resultatet av Klimatkommitténs arbete i fråga om åtgärder blev istället en
kostsam satsning på en informationskampanj, trots att inget i kommitténs
underlagsmaterial tyder på att information skulle ha någon mätbar effekt på
utsläppen av växthusgaser. Det är svårt att förändra livsstil med information.
Men mer information skulle möjligen, vilket kommittén framhåller, kunna
göra det lättare att besluta om verkningsfulla styrmedel i ett senare skede. Om
informationskampanjen skall realiseras, bör informationsarbetet inriktas på att
öka förståelsen för att verkningsfulla klimatpolitiska styrmedel behövs.
För Miljöpartiet står det klart att en skatteväxling är det enda kortsiktigt
verksamma medlet för att bekämpa de ökande koldioxidutsläppen. I det
följande avsnittet preciserar vi i detalj hur en skatteväxling bör genomföras.
12.3 Skatteväxling
Klimatkommitténs utredningsarbete gav ett entydigt underlag som visar
att höjd koldioxidskatt är det för samhället billigaste sättet att minska
koldioxidutsläppen.
Konjunkturinstitutets beräkningar åt Klimatkommittén visar att den
negativa effekten på den ekonomiska tillväxten skulle bli liten även vid en
mycket kraftig höjning av koldioxidskatten. Ändå har, i Konjunkturinstitutets
beräkning, inte några andra skatter sänkts för att balansera hela eller delar av
skattehöjningen, dvs. att man har inte räknat på en skatteväxling utan på en
ren skattehöjning. Givetvis skulle en koldioxidskattehöjning i kombination
med en sänkning av skatten på arbete, exempelvis arbetsgivaravgiften, vara
ännu mer gynnsamt för näringslivet.
Miljöpartiet menar att koldioxidskatten är det i särklass bästa styrmedlet
för att bekämpa koldioxidutsläppen som finns att tillgå i dag. Handel med
utsläppsrätter kan komplettera eller eventuellt ersätta koldioxidskatt först på
sikt. Vi har genom åren envetet strävat efter att skattesatsen skall höjas och
att
undantag för olika kategorier förorenare skall tas bort.
Koldioxidskatten är en av flera sammanflätade miljöskatter i
energibeskattningen och trafikbeskattningen. En höjning av koldioxidskatten
måste åtföljas av en rad justeringar i övriga skatter för att
miljökonsekvenserna total sett skall bli de bästa.
En ökad miljörelatering av skattesystemet är just det främsta syftet med en
grön skatteväxling. Skatteväxlingen leder till att ekonomiska styrmedel ges en
ökad tyngd i miljöpolitiken vid sidan av administrativa och informativa
styrmedel. Ekonomiska styrmedel ger, rätt utformade, kostnadseffektiva
signaler till marknadens aktörer att utveckla en miljövänlig och resurssnål
livsstil och teknik.
Grön skatteväxling innebär ingen höjning av det totala skattetrycket. Höjda
skatter på energi och miljöutsläpp balanseras med sänkning av andra skatter,
främst på arbete.
Miljöpartiet har länge drivit kravet på en grön skatteväxling omfattande
100 miljarder kronor över tio år. Detta är en mycket viktig komponent i vår
politik för omställning av Sverige till ett hållbart samhälle. I
budgetsamarbetet med regeringen har skatteväxling varit ett av våra allra
viktigaste krav.
Därför tar vi åt oss äran av det definitiva genombrott för grön
skatteväxling som budgetpropositionen för 2001 innebär. Utformningen följer
till stor del den uppläggning som Miljöpartiet länge verkat för. Budgeten
innehåller dels ett konkret förslag till skatteväxling för 2001, dels en
strategi
för grön skatteväxling med 30 miljarder kronor på tio år.
Skatteväxlingen för 2001 innebär bl.a. att koldioxidskatten höjs från 37 öre
per kg CO2 till 53 öre, en höjning med 43 procent. Samtidigt sänks
arbetsgivaravgifterna med 0,1 procentenheter. Hushållen får sänkt skatt på
arbete genom att grundavdraget höjs med 1 200 kr.
Detta är dock långt ifrån tillräckligt för att bekämpa de stadigt ökande
svenska utsläppen av koldioxid. Därför är inriktningen mot fortsatt grön
skatteväxling mycket värdefull. Budgetpropositionen aviserar ett antal
utredningar som skall lägga grund för denna inriktning. I det följande
redovisar Miljöpartiet hur vi vill att den fortsatta skatteväxlingen om 30
miljarder skall utformas, som ett underlag till kommande diskussioner.
12.3.1 Slutmål - ett enhetligt system
Energiskatterna skall bidra till att miljömålen nås. En reformering bör
leda till ett heltäckande energiskattesystem som rymmer alla former av
energianvändning med så långt möjligt samma skattesatser för alla
kategorier av förbrukare.
Undantag eller nedsättning av beskattningen skall begränsas till ett fåtal
områden, där de är nödvändiga med hänsyn till den internationella
konkurrensen, främst den energiintensiva industrin. Härigenom uppnås
bredast möjliga skattebaser. På undantagna områden skall andra medel för
miljöstyrning tillämpas.
Energibeskattningen skall främst omfatta följande skatteslag:
- En allmän energiskatt var syfte är dels fiskalt, dels syftar till att allmänt
hushålla med energi som är en knapp resurs. Energiskatten relateras till
energiinnehållet och skall i princip vara lika för alla energislag. En högre
energiskatt måste dock tas ut för el, av skäl som närmare utvecklas senare.
Energiskatten tas ut i konsumentledet.
- Miljöstyrande skatter, till exempel koldioxidskatt och effektskatt på
kärnkraft, som tas ut i produktionsledet.
- Drivmedel belastas dessutom med en trafikskatt för att ta hänsyn till
trafikens samhällsekonomiska kostnader, t.ex. kostnader för vägväsendet,
särskilda miljöeffekter, trängsel och trafikolyckor.
12.3.2 Stegvis anpassning - klart senast 2010
Anpassningen till en reformerad energibeskattning enligt ovan bör ske
successivt på ett sådant sätt att marknadens aktörer får en rimlig
omställningstid och så att den åsyftade miljöstyrningen hela tiden
upprätthålls och förstärks. Målet bör vara att alla bitar fallit på plats senast
2010. En ungefärlig tidtabell i reformeringen kan se ut enligt följande:
- 2001-2002. Koldioxidskatten höjs samtidigt som energiskatten för
fossila bränslen sänks och görs enhetlig för olika bränsleslag.
Energiskatten för el höjs. Energiskatten på fjärrvärme läggs om till att tas
ut i konsumentledet, inledningsvis med reducerad skattesats. Trafikskatten
bryts ut från energiskatten för drivmedel.
- 2003-2004. Undantagen från energiskatt samt lägre koldioxidskatt för
industrin begränsas till fem till sju särskilt energiintensiva branscher och
tas bort för övriga industribranscher och för jordbruket. Undantagen från
koldioxidskatt för elproduktion tas bort. Kvotsystem och handel med gröna
certifikat för förnybar el införs.
- 2001-2008. Trafikskatten för dieselolja anpassas successivt till samma
nivå som för bensin. Eventuellt ersätts en del av trafikskatten med
kilometerskatt. Fordonsskatterna på dieseldrivna bilar sänks.
Beskattningen för traktorer och arbetsredskap ses över. Miljöstyrande
vägavgifter i större städer introduceras.
- 2006-2010. Full energiskatt introduceras successivt för leveranser av
fjärrvärme samt för biobränslen på ett sätt så att inte konkurrenskraften
försämras.
- 2002-2010. Skattesatserna för energiskatten, energiskatten för el,
koldioxidskatten och effektskatten på kärnkraftsel höjs kontinuerligt för att
öka hushållnings- och miljöstyrande effekter.
- 2005-2008. Koldioxidskatten kompletteras eller ersätts eventuellt med
handel med utsläppsrätter.
Detaljerna i detta förslag till skatteväxling redovisas i vår energipolitiska
motion till innevarande riksmöte. Några frågor med speciell betydelse för
klimatpolitiken skall dock diskuteras här:
12.3.3 Begränsning av undantagen för industrin
I dag gäller att hela tillverkningsindustrin slipper betala energiskatt och
bara behöver betala halv koldioxidskatt. Miljöpartiet föreslår att
undantagen begränsas till att bara gälla i vissa energiintensiva branscher, i
första hand massa och papper, stål och metallverk, gruvor och
mineralutvinning, stenkol, petroleumraffinaderier m.m. samt jord- och
stenvaruindustri. Det allmänna undantaget för jordbruket som införs 2000
och är kopplat till industriundantaget bör logiskt sett försvinna.
Motivet för förändringen är att undantagen endast bör omfatta branscher
där undantag är helt nödvändiga med hänsyn till den internationella
konkurrensen, dvs. att motsvarande beskattning ännu inte tas ut i andra
länder. De undantagna branscherna omfattar 80-90 % av industrins totala
energiförbrukning, men bara 10-20 % av antalet företag, antal anställda och
förädlingsvärde i industrin. I den övriga delen av industrin, som omfattar 80-
90 % av företagen, de anställda och förädlingsvärdet finns inte samma motiv
för undantag. Här är det tvärtom viktigt och möjligt att samma miljöstyrande
effekter kan uppnås genom energibeskattningen som inom övriga sektorer i
samhället. En fortsatt grön skatteväxling kan också omfatta denna del av
industrin utan att de totala kostnaderna väsentligt höjs.
Det är viktigt att det finns fortsatta incitament för energieffektivisering och
miljöförbättring också i den energiintensiva industri som kommer att ha
fortsatta undantag. Flera medel för detta är tänkbara. En möjlighet är särskilda
avtal om energieffektivisering mellan staten och de större energiintensiva
företagen. En annan möjlighet skulle kunna vara att i förtid införa ett system
med utsläppsrätter för denna industri.
Begränsningen av undantagen för industrin bör i tiden samordnas med
införande av enhetlig beskattning av kraft- och värmeproduktion, vilken i sin
tur bör samordnas med införandet av handel med gröna certifikat för förnybar
el, vilken planeras påbörjas 2003. För att ge berörd industri en viss tid för
omställning kan slopandet av undantagen lämpligen ske stegvis under två år.
Genom att redan nu annonsera begränsningen får berörd industri en
omställningstid på tre fyra år.
Frågan om avgränsningen av undantagen för industrin har redan tagit ett
steg framåt i och med att Miljöpartiet i budgetpropositionen för år 2001 fick
igenom att en utredning av frågan skall tillsättas.
12.3.4 Enhetlig beskattning av kraft- och värmeproduktion
Idag gäller att fossila bränslen som används för värmeproduktion i fjärr-
eller kraftvärmeverk beskattas med full energiskatt och koldioxidskatt.
Bränslen som används för elproduktion i kraftvärmeverk eller
kondenskraftverk är befriade från energiskatt (i stället tas energiskatt ut
på den producerade elen) och koldioxidskatt. Detta orsakar ett flertal
problem.
Miljöpartiet föreslår som ett första steg mot en mer enhetlig beskattning att
energiskatten vid värmeproduktion flyttas till slutförbrukarledet. I ett andra
steg bör sedan samtliga fossila bränslen beläggas med full koldioxidskatt,
vare sig de används för el- eller värmeproduktion.
Full koldioxidbeskattning i elproduktionen kommer sannolikt i de flesta
fall att innebära att fossilbaserad elproduktion i kraftvärmeverk och
kondenskraftverk inte längre blir lönsam. Med de nya incitament som föreslås
för biobaserad elproduktion (se rubriken Förnybar elproduktion - Handel med
certifikat) förväntas effekten bli att fossila bränslen ersätts av biobränslen i
kraftvärmeverk. I vissa fall kan detta ske direkt, i andra fall krävs större
eller
mindre ombyggnader av verken.
Fossilbaserad elproduktion i kondenskraft förekommer idag endast i
mycket liten omfattning och främst som reservkraft/spetskraft vid fall av
effektbrist i hela elsystemet.
Införandet av full koldioxidskatt vid elproduktion bör annonseras nu och
genomföras i två steg 2003 och 2004. Därmed ges en förberedelsetid på tre
fyra år för berörda verksamheter att planera alternativa strategier, i första
hand en övergång till biobränslen.
Frågan om enhetlig beskattning av kraft- och värmeproduktion har redan
tagit ett steg framåt i och med att Miljöpartiet i budgetpropositionen för år
2001 fick igenom att en utredning av frågan skall tillsättas.
12.3.5 Successivt höjda skattesatser
Inriktningen är att kombinera en reformering av energiskattesystemet med
en grön skatteväxling i storleksordningen 30 miljarder kronor fram till
2010. En del av de ökade inkomsterna från energibeskattningen under
denna period kommer att bli en följd av breddad skattebas och
begränsningar av undantag. Det gäller framför allt begränsningen av
undantagen för industrin, likställandet av skatten på dieselolja med den på
bensin samt införande av energiskatt på fjärrvärme och biobränslen.
I övrigt bör inriktningen om en skatteväxling på 30 miljarder kronor nås
genom att skattesatserna för de viktigaste skatterna successivt höjs från och
med 2002 utifrån den nivå de får vid omläggningen 2001.
12.3.6 Beredskap för nya styrmedel
Det måste också finnas en beredskap att pröva nya styrmedel som kan bli
aktuella i miljöpolitiken. Det främsta exemplet på detta är handel med
utsläppsrätter (se särskilt kapitel ovan).
Det är ännu för tidigt att säga om och när handel med utsläppsrätter kan
påbörjas och hur en sådan handel kan komma att se ut. Det är också för tidigt
att avgöra om en eventuell handel med utsläppsrätter helt bör ersätta
koldioxidskatten eller om de två systemen bör komplettera varandra.
Inriktningen skall vara att den miljöstyrande effekten av ev. utsläppsrätter
skall vara minst lika stor som för koldioxidskatten.
12.4 Förnybar elproduktion - Handel med certifikat
Dagens låga elpriser har gjort att förnybar elproduktion har svårt att
konkurrera utan stora statliga stöd. Sådana stöd finns idag för vindkraften,
medan de är betydligt mindre för biobränslebaserad kraftvärme, vilket lett
till att utbyggnaden av denna avstannat.
Som en följd av Miljöpartiets samarbete med regeringen har en proposition
(1999/2000:134) nyligen aviserat ett nytt system för att med administrativa
och ekonomiska styrmedel möjliggöra en snabb utbyggnad av förnybar och
miljövänlig elproduktion. Systemet bygger på handel med s.k. gröna certifikat
i kombination med ett kvotsystem. Kvotsystemet bygger på att varje aktör
som försäljer el i Sverige skall åläggas att i sin försäljning ha en viss
procent-
andel el från förnybar elproduktion. Detta kan aktören säkra genom att inköpa
gröna certifikat på marknaden. Certifikaten som representerar en viss
energimängd förnybar el får utställas av producenter av förnybar el som
uppfyller vissa miljökriterier. I första hand handlar det om vindkraft,
biobränslebaserad kraftvärme, viss vattenkraft och på längre sikt också
solenergi. Systemet med kvoter och gröna certifikat skall nu utredas och
planeras bli infört från den 1 januari 2003.
Kvoternas storlek bestäms för ett eller ett par år i taget av staten så att de
håller ungefär jämn takt med en önskvärd utbyggnad av den förnybara
elproduktionen.
Införandet av det nya systemet innebär att merkostnaden för den dyrare
förnybara elektriciteten i huvudsak kommer att bäras av alla elkunder i stället
för av staten via subventioner. Genomslaget på elpriset kan inledningsvis
sannolikt beräknas till storleksordningen 1 öre/kWh. Det nya systemet
innebär att huvuddelen av de nuvarande stödformerna för förnybar el, t.ex.
miljöbonus, investeringsstöd och den s.k. 9-öringen för vindkraft kan slopas.
Vissa stöd kan dock fortfarande komma att behövas för att utjämna objektiva
kostnadsskillnader mellan olika anläggningar på grund av ålder m.m.