med anledning av förs. 1999/2000:RS1 Riksdagen och den statliga revisionen
Förslag till riksdagsbeslut
Riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att se
över den statliga revisionen enligt vad i motionen anförs.
Riksdagskommitténs förslag
Riksdagskommittén har gjort en allmän översyn av riksdagens
kontrollmakt på det ekonomiska området. Enligt kommitténs förslag skall
det år 2003 bildas en sammanhållen revisorsmyndighet under riksdagen.
Denna skall ansvara för såväl redovisnings- som effektivitetsrevision.
Den skall - som det heter - vara "oberoende" och ledas av en person, en
tjänsteman, som kallas riksrevisor. Denne/denna skall bestämma
revisionens inriktning och rapporternas slutsatser. Riksrevisorn skall utses
av riksdagen efter beredning av KU. Riksrevisorn skall utses för en period
av sju år. En styrelse med parlamentarisk förankring skall kunna lägga
förslag och avge kommentarer till riksdagen. Förslagen innebär att
nuvarande ordning med ett riksrevisionsverk (RRV) och Riksdagens
revisorer överges. Riksdagskommitténs förslag är dock inte till fullo
utredda. Kommittén förordar fortsatta utredningar både vad gäller de
förändringar som kan behövas i regeringsformen och för de
organisatoriska frågorna för bildandet av den nya myndigheten.
Kraven på förändring
Ett förslag till förändring bör komma ur ett reellt behov av förändring. I
detta fall tycks inte behovet av förändring framsprunget ur brister i hur
nuvarande revision fungerar. Någon bredare kritik av hur RRV eller
Riksdagens revisorer hittills fullgjort sina uppgifter finns inte. Faktum är
att Sverige, när det gäller kontrollmakten, ofta hittills tjänat som en
internationell förebild och att även RRV:s internationella översikt
(1998:63) visar att Sverige, när det gäller revisionens djup och
effektivitet, intar en internationell tätposition. Däremot finns det en
uppfattning om att den svenska modellen inte skulle stämma överens med
den internationella, t.ex. med kraven inom det internationella
samarbetsorganet för nationella revisionsorgan, det s.k. INTOSAI. Krav
har också rests inom RRV på en mera "oberoende" ställning - ett uttryck
för tendensen att krympa folkvalda organs inflytande till förmån för höga
tjänstemän - krav som understötts av de krafter som vill minska de starka
folksuveränitetsinslagen i den svenska författningen.
Den svenska författningsmodellen
Den svenska författningsmodellen är annorlunda än många andra länders.
Bl.a. gäller i Sverige att myndigheterna inte styrs direkt av regeringens
departement utan har en stor självständighet under lagar och förordningar.
De politiska organen har dock haft kontrollorgan för att se till att
myndigheterna följer de politiskt fattade besluten. Därför har regeringen
haft ett revisionsorgan, RRV, under sig. Ett organ under riksdagen som
skall kallas "oberoende" kan ju inte utan vidare åläggas att genomföra
regeringens uppdrag. Detta skulle strida mot dess oberoende. Den nya
revisionsmyndigheten kan ju därför inte - som det heter i
Riksdagskommitténs förslag - "tillgodose regeringens behov av
revisionsrapporter", eftersom det är det nya organets ledning som
"oberoende" skall avgöra vilka dessa rapporter skall vara. Skall den
svenska förvaltningsmodellen fortleva krävs även framdeles ett starkt
revisionsorgan under regeringen - annars riskerar byråkratins makt att
öka. Regeringen behöver således ett starkt stabsorgan.
RRV har inte haft till uppgift att granska regeringen. Denna uppgift har
hittills tillkommit riksdagen. Kedjan är: folket väljer riksdag - riksdagen
utser
regeringsbildare och godkänner regeringen. Regeringen styr - under lagarna -
riket och det ankommer på riksdagen, via dess roll i den politiska
beredningsprocessen och dess olika frågeinstitut samt via KU:s och
Riksdagens revisorers granskning, att kontrollera regeringens arbete ur såväl
politiska som formella och ekonomiska avseenden.
En av grundtankarna i Riksdagskommitténs förslag är att vidgade uppgifter
och befogenheter läggs till riksdagens revisionsorgan och att detta organ
därmed blir Sveriges företrädare i INTOSAI. Detta behöver inte rubba den
svenska modellen - det kan tvärtom vara ägnat att stärka riksdagens ställning
i en tid då regeringens position i systemet, inte minst genom att den företräder
Sverige i det inom EU normgivande ministerrådet - kraftigt förstärkts. Detta
skulle också så långt motsvara det som internationellt sett är det vanliga,
nämligen att det högsta nationella revisionsorganet sorterar under riksdagen.
Folksuveränitetstanken ifrågasätts
Den förändring som innebär att en riksrevisor - en hög tjänsteman som
under sin mandatperiod närmast skall vara oavsättlig - tillsätts, innebär att
man tar bort en del av riksdagens granskningsfunktion från de folkvalda.
Även om Riksdagskommittén söker modifiera detta innehåll i sitt förslag
genom att förorda att det nya organet förses med en parlamentariskt
utsedd styrelse, som skall kunna lägga förslag till eller avge kommentarer
till riksdagen, ändrar detta inte förslagets kärna att ett parlamentariskt
organ - Riksdagens revisorer - avskaffas och ersätts med ett
ämbetsmannalett organ.
Motivet för förslaget om en riksrevisor är snarast att "granskningens
oberoende" inte skall kunna ifrågasättas. Skulle detta "oberoendekrav"
diskvalificera folkvalda ledamöter från att delta i och styra revisionsprocessen
så ligger i detta ett ifrågasättande av den representativa demokratin i
allmänhet och folksuveränitetstanken i synnerhet. Inga personer i ett samhälle
är "oberoende" i någon absolut mening. Vi kommer alla ur ett socialt och
socio-kulturellt sammanhang som präglar oss. Den offentliga verksamheten
bedrivs inte bara ur rent marknadsmässiga ekonomiska eller strikt formella
förutsättningar. Den fyller också andra funktioner som måste beaktas i
revisionen. Därför är det, som det heter i den socialdemokratiska
reservationen, viktigt att personer "med ett brett medborgarperspektiv kan
medverka i granskningsarbetet". Detta medborgarperspektiv bör enligt vår
mening vara ledande för revisionsarbetet.
Tanken att en "oberoende", förment ovan samhällets olika sociala och
politiska konflikter stående, riksrevisor skulle ge revisionen en högre kvalitet
än den sammanvägda erfarenhet som finns hos en styrelse av folkvalda torde
därför vara oriktig. Att införa en "riksrevisor" och göra Riksdagens revisorer
till en "styrelse" är på revisionsområdet som att på KU:s granskningsområde
ersätta KU med en juridisk "riksgranskare" och sedan förminska KU:s roll till
att avge eventuella förslag till riksdagen med anledning av riksgranskarens
slutsatser. Ingen i riksdagen har ännu på allvar förordat detta, men parallellen
bör göras för att ge en tydlig relief till frågan: skulle detta stärka eller
försvaga riksdagens kontrollmakt?
Fördjupad utredning behövs
Riksdagskommittén har enligt vår mening således inte belyst
problematiken kring hur riksdagens egen kontrollmakt faktiskt beskärs
genom dess förslag. Då Riksdagskommittén för sin del anser att dess
förslag måste utredas vidare vad avser behövliga författningsmässiga och
organisatoriska förändringar vill vi anföra att även de författningsmässiga
konsekvenserna av riksrevisorsfunktionen bör utredas vidare. Dessutom
saknas i Riksdagskommitténs förslag helt en uppskattning av kostnaderna
och de budgetmässiga konsekvenserna av ett genomförande av förslaget.
Även sådana konsekvenser bör vara klarlagda innan en stor förändring
genomförs. Således krävs ett fortsatt utredningsarbete av frågan i hela
dess vidd innan ett förslag kan genomföras, ett utredningsarbete som inte
bara ställer frågan hur utan om och vad som bör genomföras av
Riksdagskommitténs förslag.