1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att en oberoende
utvärdering av behovet och effektiviteten av de hemliga tvångsmedel
som finns i dag skall genomföras.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att en kraftig
förstärkning av den statistik som ligger till grund för den parlamentariska
kontrollen skall genomföras.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att regler måste
införas som innebär att den som utsatts för hemliga tvångsmedel skall
underrättas om det efter avslutad förundersökning och ges möjlighet att
överklaga felaktiga beslut.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att alla hemliga
tvångsmedel som används skall vara reglerade i lag.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att användandet av
så kallad överskottsinformation skall regleras i lag.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att ett oberoende
kontrollorgan skall inrättas som har till enda uppgift att tillgodose
rättsskyddet dels vid tillståndsprövningen av hemliga tvångsmedel, dels
vid genomförandet av tvångsåtgärden.
2 Inledning
I ett öppet samhälle måste det finnas en gräns för de tvångsåtgärder som
samhället är berett att vidta gentemot de enskilda medborgarna. Stora
värden äventyras om samhället av olika skäl ständigt flyttar fram sin
toleransgräns vad gäller tvångsmedel. (Narkotikakommissionen, PM nr
5.)
Svenskar har hittills i högre grad än medborgare i andra länder litat på
myndigheternas goda avsikter. Det har lett till att vi redan nu har ovanligt
suddiga gränslinjer kring statens rätt att tillgripa tvång. Sverige saknar här
rättssäkerhetsgarantier värda namnet. Vissa av tvångsåtgärderna är inte ens
reglerade i lag och strider därigenom mot Europakonventionen, vilken utgör
svensk lag sedan 1995. En av samhällets främsta rättssäkerhetsgarantier, den
parlamentariska kontrollen, innebär i detta fall att riksdagen tar del av ett
dokument som till stor del består av intetsägande statistik och missledande
uppgifter. Den domstolsprövning som sker vid ansökan om tillstånd till
tvångsmedelsanvändning har karaktären av en skenprocess med nästan total
brist på insyn och kontroll. Den som utsatts för ett hemligt tvångsmedel har
med nuvarande lagstiftning inte någon reell möjlighet att överklaga ett
felaktigt beslut, vilket även det är en kränkning av de fri- och rättigheter som
föreskrivs i Europakonventionen. Avsaknad av effektiv insyn och kontroll
bidrar till att gränsen för de tvångsåtgärder staten är beredd att vidta
gentemot
sina medborgare förblir oklar och kan flyttas fram, eftersom medborgarna
förblir ovetande om vad de kan utsättas för. Samtidigt skapas en positiv bild
av effekten och nyttan av tvångsåtgärderna, som sedan ligger till grund för en
utökad användning av dem, utan att metoderna blir föremål för en objektiv
och offentlig kvalitetsvärdering.
Användningen av hemliga tvångsmedel har från första början betraktats
och behandlats som ett tekniskt problem snarare än ett principiellt problem.
Den tekniska utvecklingen har fått avgöra vilka metoder som i hemlighet
skall få tillgripas medan rättssäkerheten hamnat i skymundan. Det finns ett
visst behov av att polis under särskilda omständigheter kan tillgripa hemliga
åtgärder, men vi har nu kommit till ett vägskäl där vi måste välja väg. Ska vi
fortsätta på den väg som innebär att rättssäkerheten inskränks genom den
tekniska utvecklingen eller ska vi, en gång för alla, välja en väg som innebär
att rättssäkerheten återupprättas som kriterium för vilka hemliga tvångsmedel
som blir tillåtna?
3 Hemlig teleavlyssning
Sedan 1993 har nyttan av hemlig teleavlyssning, en av de mest ingripande
tvångsåtgärder polisen i hemlighet kan använda sig av, minskat konstant.
Det beror huvudsakligen på att de kriminella använder sig av nya
kommunikationsvägar och att erfarna brottslingar vet att skydda sig.
Ungefär 80 % av avlyssningarna under 1998 avsåg grova narkotikabrott.
Minst 55,4 % av alla hemliga teleavlyssningar det året hade enligt
statistiken ingen betydelse för brottsutredningen. Den egentliga andelen är
dock sannolikt betydligt högre, men det är omöjligt att få reda på med
hjälp av nuvarande statistiska uppgifter. Under 1998 avlyssnade polisen
265 telefonabonnemang som tillhörde någon annan än den
brottsmisstänkte och den genomsnittliga avlyssningstiden var drygt 37
dagar. Detta till trots har det framförts förslag om en utvidgning av det
antal brott för vilka hemlig teleavlyssning kan användas. Därutöver har
föreslagits att hemlig teleavlyssning inte enbart skall få användas på
abonnemang som den misstänkte kan antas ringa från, utan även på de
abonnemang som den misstänkte kan antas ringa till. Denna utvidgning
skulle dramatiskt öka antalet oskyldiga människor som riskerar att bli
avlyssnade.
4 Hemlig teleövervakning
Med hjälp av hemlig teleövervakning (dvs. i huvudsak registrering av
telefonnummer vid in- och utgående samtal, längden på samtalet och vid
vilken tid det äger rum) kan polis och åklagare kartlägga en människas
sociala liv. En ansökan om tillstånd för hemlig teleavlyssning kombineras
numera alltid med en ansökan om hemlig teleövervakning. Ungefär 80 %
av teleövervakningarna under 1998 gällde grov narkotikabrottslighet.
Statistiken visar att minst 51,9 % av det totala antalet övervakningar var
betydelselösa för brottsutredningen men den exakta andelen, som troligen
är avsevärt högre, är omöjlig att få fram. Av de övervakade
abonnemangen under 1998 var det 289 stycken som innehades av någon
annan än den brottsmisstänkte. Även på detta område har framkommit
förslag att utvidga antalet brott för vilka tvångsmedlet skall få användas.
Förslag har också presenterats att det skall bli tillåtet för polisen att med
hjälp av hemlig teleövervakning lokalisera var en viss mobiltelefon finns
geografiskt. Man vill även att hemlig teleövervakning skall få användas
på abonnemang som den brottsmisstänkte kan antas ringa till.
Förslagsställarna tror att antalet fall av hemlig teleövervakning skulle öka
till ca 1 100 per år, dvs. en ökning med över 300 % jämfört med 1998.
5 Hemlig kameraövervakning
Hemlig kameraövervakning framhålls ofta som en personalbesparande
spaningsmetod, men den är också mycket integritetskränkande. Metoden
används huvudsakligen vid utredningar gällande grova narkotikabrott.
Lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning är tidsbegränsad och
gäller t.o.m. år 2000. Lagen avser enbart fjärrstyrda kameror. Det finns
inte något förbud mot att använda hemlig kameraövervakning mot barn
under 15 år, till skillnad mot vad som gäller för hemlig teleavlyssning och
hemlig teleövervakning
(35 § lag 1964:167 med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare).
Kameraövervakning får ske på plats där den brottsmisstänkte kan antas
befinna sig. Det finns inget lagligt hinder för att kameran riktas in i t.ex.
ett fönster till en bostad. Minst 48,9 % av det totala antalet fall av hemlig
kameraövervakning under 1998, var enligt statistiken inte till nytta för
den aktuella förundersökningen. I praktiken lär dock den procentsatsen
vara betydligt högre eftersom statistiken i den parlamentariska kontrollen
är oerhört vag på bl.a. denna punkt. Den genomsnittliga
övervakningstiden samma år var 38,3 dagar. Även här har framkommit
förslag på att utöka antalet brott för vilka hemlig kameraövervakning kan
användas. Man vill även att tvångsmedlet skall kunna användas utan att
det finns någon brottsmisstänkt. Detta skulle, enligt förslagsställarna,
innebära att användningen av hemlig kameraövervakning kommer att mer
än fördubblas.
6 Hemliga tvångsmedel som inte är reglerade
i lag
Utöver de tre hemliga tvångsmedel som nämnts ovan (hemlig
teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning)
använder sig svensk polis av något som kallas för "annan teknisk
avlyssning". Detta begrepp innefattar polisens användning av dolda
kroppsmikrofoner och inspelning av telefonsamtal i situationer där
polisen, eller någon polisen anlitat, själva deltar i samtalet. Metoden är
inte reglerad i svensk lag och en del debattörer vill att det skall förbli så.
Emellertid strider förfarandet mot Europakonventionen eftersom det sker
utan uttryckligt lagstöd. Svensk polis använder sig även av en annan
metod som inte är reglerad i lag. Åtgärden kallas pejling och innebär att
en radiosändare i hemlighet fästs på t.ex. en bil för att man på avstånd
skall kunna följa vart fordonet tar vägen. Under vissa omständigheter
skulle även denna metod kunna strida mot bestämmelserna i
Europakonventionen.
7 Särskild lagstiftning
Det finns även en särskild lagstiftning som möjliggör användning av
hemliga tvångsmedel i vissa speciella fall. Denna särskilda lagstiftning
utgörs av lag (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i
vissa brottmål, lag (1991:572) om särskild utlänningskontroll, lag
(1998:150) om allmän kameraövervakning samt lag (1988:97) om
förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och
domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Det gemensamma för denna
lagstiftning är att den i vissa delar ger utökade befogenheter för polis och
åklagare att använda sig av hemliga tvångsmedel.
8 Tillståndskontroll
Under 1998 ansökte åklagare om totalt 691 tillstånd gällande hemliga
tvångsmedel. Domstol biföll samtliga ansökningar utom en (1). Året
innan ansöktes det om 549 tillstånd och domstolen beviljade samtliga (två
av tillstånden bifölls efter att ha överklagats till högre instans). Av totalt 1
240 tillståndsansökningar under två år är det således bara en (1) som
lämnats utan bifall. Denna ansökan överklagades för övrigt inte till högre
instans. Detta reser frågan hur effektiv domstolsprövningen är. Särskilt
om man beaktar att i genomsnitt ungefär hälften av de åtgärder som följde
på tillstånden inte gav något resultat. Det hemliga förfarandet förblir så
hemligt att enbart ett fåtal privilegierade får insyn i vad som sker, medan
de som utsätts för metoderna förblir ovetande. Inte ens lagstiftarna,
riksdagsmännen, får tillräcklig information utan hänvisas till att fatta
beslut på grundval av för dem hemligstämplat material. Det sistnämnda
kan exemplifieras genom de otal beslut riksdagen fattat genom åren om
att förlänga lag (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i
vissa brottmål.
För att förstärka rättssäkerheten skall den som utsatts för hemlig
övervakning meddelas detta efter avslutad förundersökning. Den avlyssnade
ges därmed möjlighet att överklaga ett beslut som han eller hon anser
felaktigt. Att övervakningen inte lett till avgörande bevis betyder dock inte
automatiskt att beslutet fattats på felaktiga grunder. Förutom att
rättssäkerheten ökar för den övervakade kommer denna reglering att leda till
att kontrollen av tillståndsgivningen ökar.
9 Slutsatser
Mot denna bakgrund menar vi att det omgående krävs grundläggande
åtgärder för att stärka rättssäkerheten vid användningen av hemliga
tvångsmedel. Det gäller även nuvarande praxis. De måste därför vidtas
innan man ens diskuterar en utvidgning av metoderna för övervakningen.
Det krävs för det första en oberoende utvärdering av behovet och
effektiviteten av de hemliga tvångsmedel och andra övervakningsmetoder
som används i dag. För det andra krävs en kraftig förstärkning av
tillförlitligheten i den statistik som ligger till grund för den
parlamentariska kontrollen. För det tredje måste det införas regler om att
den som utsatts för hemliga tvångsmedel ska underrättas om det i
efterhand och få möjlighet att överklaga ett felaktigt beslut. För det fjärde
bör alla hemliga tvångsmedel som idag används, exempelvis s.k. annan
teknisk avlyssning och pejling, regleras i lag. För det femte är det
nödvändigt att införa bestämmelser om användning av
överskottsinformation, dvs. information om annat än det brott som
föranlett tvångsmedelsanvändningen, som polisen fått som en följd av den
hemliga övervakningen. För det sjätte måste det inrättas ett oberoende
kontrollorgan som har till uppgift att tillgodose rättsskyddet dels vid
tillståndsprövningen, dels vid själva genomförandet av tvångsåtgärden.