1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att flytta över frågor som rör domstolsväsendet till
konstitutionsutskottet.
2. Riksdagen begär att regeringen återkommer med förslag till inrättandet
av ett fristående råd för domarutnämningar.
3. Riksdagen begär att regeringen återkommer med förslag till reformering
av domstolsadministrationen.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om den framtida domstolsorganisationen.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om ett närmande mellan de allmänna domstolarna och
förvaltningsdomstolarna.
6. Riksdagen avslår regeringens förslag om bemyndigande för regeringen
att besluta om de obligatoriska momenten i domarbanan.
2 Inledning
Medborgarna i Sverige vet värdet av självständiga domstolar, det visar det
engagemang som frågan om tingsrätternas organisation väckt runt om i
landet. Engagemanget är förståeligt, rättssäkerheten är beroende av ett
starkt domstolsväsende. Och ytterst handlar rättssäkerhet om att varje
enskild medborgare skall kunna få en opartisk och rättvis prövning i
domstol.
Men rättssäkerheten är också beroende av att vi har ett självständigt
rättsväsende. Under det senaste året har det kommit allt tydligare signaler om
att domstolarnas självständighet är hotad. Högsta domstolens ordförande,
justitierådet Torkel Gregow, har i debattartiklar slagit larm om att framförallt
Domstolsverkets agerande under senare tid kraftigt inkräktat på
domstolsväsendets oberoende.
Det är självklart allvarligt och borde stämma till eftertanke när landets
högsta domare är tvungen att gå ut i medier och slåss för sin självständighet
mot en under regeringen lydande myndighet. Domstolsverket har med hjälp
av utvecklingsgrupper påbörjat ett förändringsarbete ute i domstolarna, bland
annat vad gäller målhantering, rotelindelning, arbetsfördelning och delegering
av arbetsuppgifter.
Domstolsverket lyder under regeringen och fördelar medelsanslagen
mellan domstolarna. Mot denna bakgrund är det ofrånkomligt att den enskilda
domstolen kan känna en viss press att acceptera de riktlinjer och utformningar
av domstolsarbetet som Domstolsverkets utvecklingsgrupp förespråkar.
Domstolsverkets agerande, som uppenbarligen skett helt i samförstånd med
Justitiedepartementets ledning, måste därför betraktas som direkt olämpligt
och ur ett internationellt perspektiv saknar det troligen motstycke.
Principen om fria och självständiga domstolar kan inte ifrågasättas i en
rättstat värd namnet. Men den nu uppkomna situationen, där Högsta
Domstolens ordförande är i öppen konflikt med den av regeringen utsedda
generaldirektören för Domstolsverket, visar dock att den rådande ordningen
har kommit till vägs ände. Vi lägger i motionen fram en rad förslag som alla
syftar till att få ett starkare och ett mer oberoende domstolsväsende.
2.1 Moderaternas förslag
I den föreliggande motionen lägger vi fram ytterligare ett antal förslag
som alla syftar till att stärka domstolarnas självständighet och oberoende
gentemot statsmakterna. Moderata samlingspartiet föreslår bland annat
följande.
- Domstolsfrågor skall i riksdagsarbetet behandlas av konstitutionsutskottet
- Reformera utnämningsförfarandet av domare
- Ersätt Domstolsverket med en domstolsstyrelse underställd riksdagen
- Låt domarrollen och domarbanan utformas av domstolarna själva inom
ramen för lagstiftning
- Allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna skall utveckla ett allt
närmare samarbete med den uttalade målsättningen att de två
organisationerna på sikt kan slås samman
3 Domstolsfrågorna till KU
3.1 Domstolarnas konstitutionella roll
Regeringen har vid ett flertal tillfällen framhållit att det kommer ställas
större krav på samverkan mellan rättsväsendets olika verksamhetsgrenar.
Ett fördjupat samarbete skall utvecklas både organisatoriskt och
administrativt, enligt regeringen. Senast framförde regeringen denna sin
uppfattning i skrivelse om det framtida domstolsväsendet som
behandlades av riksdagen under våren. Regeringen redogjorde där för ett
antal projekt där domstolar samarbetar med andra myndigheter i syfte att
korta ned "genomströmningstiderna".
Regeringens ambitioner vad gäller samverkan mellan rättsväsendets
myndigheter bör, enligt vår mening, endast med stor försiktighet även omfatta
samarbete mellan domstolar och andra myndigheter. Värnandet om
domstolarnas roll som opartiska och självständiga rättsskipare måste
prioriteras framför eventuella "synergieffekter".
Ett långtgående samarbete mellan exempelvis åklagare och domstol skulle
kunna komma att undergräva förtroendet för domstolens opartiskhet. Det kan
mycket väl vara önskvärt med gemensamma rutiner och fördjupat samarbete
mellan exempelvis åklagare och domstolarna. Men varken ur ett
rättssäkerhetsperspektiv eller ur den misstänktes perspektiv framstår ett
långtgående myndighetssamarbete som särskilt tilltalande.
Vi kan inte acceptera synsättet att betrakta domstolarna som en länk i den
s.k. rättskedjan. Domstolarna har en väsentligt annorlunda funktion att fylla i
jämförelse med övriga myndigheter inom rättsväsendet.
För att tydliggöra domstolsväsendets särskilda ställning i konstitutionellt
hänseende föreslår vi därför att domstolsfrågorna i framtiden behandlas av
riksdagens konstitutionsutskott. Landets domstolar får inte sammanblandas
med andra myndigheter eller organ under regeringen. Deras roll är till stor del
av konstitutionell art, och de bör därför behandlas i konstitutionsutskottet.
3.2 Utnämning av domare
Som ett led i att förändra domstolsväsendet och generellt sett minska
regeringens inflytande över domstolarna, bör även utnämningsförfarandet
reformeras. Det finns ett starkt behov av att säkra en bredare rekrytering
av domare, och det nuvarande förfarandet skulle gagnas av en större
genomsiktlighet. Utnämning av domare bör präglas av så stor öppenhet
som möjligt. Bland annat anser vi att kallelseförfarandet spelat ut sin roll.
I detta sammanhang bör regeringen noga studera erfarenheterna av det
danska nyligen instiftade domarutnämningsrådet. Detta råd, som
administrativt sorterar under domstolsstyrelsen, har ensamt ansvaret att
föreslå, efter ett öppet ansökningsförfarande, en sökande som regeringen har
att ta ställning till.
Det svenska utnämningsförfarandet bör enligt vår uppfattning i stort kunna
utformas enligt dansk modell, och i samband med regeringens pågående
reformering av domstolsväsendet bör även utnämningsförfarandet ses över.
3.3 Domarbanans obligatoriska moment
I regeringens förslag till budget begär regeringen riksdagens
bemyndigande att närmare ange detaljer och tidsfrister för de
obligatoriska momenten i domarbanan. Den traditionella domarbanan
inleds, efter tjänstgöring som notarie och fiskalsaspirant, med anställning
som fiskal och adjungerad ledamot i hovrätten eller kammarrätt. Därefter
får man anställas som assessor, och förordnandet som assessor utgör det
sista obligatoriska momentet i domarbanan.
Som regeringen framhåller har domarbanan en långvarig tradition i vårt
land. Men det finns en uttalad vilja från många håll att öppna upp domaryrket
och rekrytera bredare. Domarbanan är således i ett skede där stora
förändringar är nära förstående. Till bilden hör den allmänna reformeringen
av domstolsväsendet, där det är Moderata samlingspartiets strävan att
domstolsväsendet i så stor utsträckning som möjligt skall frigöras från
regeringsinblandning. Även när det gäller domarutnämningar bygger våra
förslag på en ambition att minimera inblandning från såväl andra myndigheter
som regeringen.
Det vore därför fel av oss att ta ställning för att regeringen i den här frågan
får ökat inflytande. Mot den bakgrunden finner vi inte några övertygande skäl
för att ställa oss bakom regeringens begäran.
4 Domstolsverket
I det pågående reformarbetet av domstolarna har Domstolsverket givits en
drivande roll. Enligt vår mening är dock Domstolsverket i sin nuvarande
form inte en del av lösningen, utan en del av problemet. Den ursprungliga
tanken med Domstolsverket var att det skulle tjäna som ett rent
serviceorgan åt domstolarna. Innebörden av begreppet "service" kan
diskuteras, men det kan knappast innefatta medverkan i att lägga ner
domstolar så som sker idag, inte heller att utveckla rutiner för hantering
av anhängiggjorda mål.
Domstolsverket är inrättat av regeringen utan särskild lag. Instruktionen är
given i en förordning utfärdad av regeringen. Generaldirektören utses av
regeringen på begränsad tid och även han är sålunda underställd regeringen.
Generaldirektören avgör ensam alla väsentliga frågor rörande
domstolsväsendets ekonomi, organisation, administration och fördelning och
användning av beviljade anslag. Domstolsverket får vidare utfärda allmänna
råd om utformningen av arbetsordningen vid tingsrätt.
Genom Domstolsverket kan regeringen idag således utöva betydande
inflytande över domstolarna. För att skapa ett oavhängigt och oberoende
domstolsväsende krävs enligt vår uppfattning att Domstolsverket byts ut mot
en från regeringen frikopplad domstolsadministration.
En förebild för en sådan självständig domstolsadministration finns i
Danmark. Danmarks domstolsadministration sköts av en domstolsstyrelse
som är inrättad med stöd av lag. Även instruktionen är meddelad genom lag.
Domstolsstyrelsen är därför direkt underställd riksdagen, inte regeringen.
Regeringen utser inte heller den direktör som ansvarar för den dagliga
ledningen och justitieministern har ingen instruktionsrätt över
domstolsstyrelsen.
Moderata samlingspartiet förordar inrättandet av en svensk
domstolsstyrelse efter dansk förebild. Domstolsstyrelsen kommer då att vara
underställd riksdagen genom att den instiftas genom lag. Organisatoriskt skall
styrelsen fortfarande anses höra under Justitiedepartementet, men
justitieministern skall fråntas instruktionsrätten över styrelsens verksamhet.
Ansvaret för att fördela de av riksdagen fastställda anslagen till domstols-
väsendet mellan de enskilda domstolarna skall ligga på domstolsstyrelsen.
Domstolsstyrelsen skall likaså erbjuda domstolarna den fortbildning och
administrationsservice som efterfrågas av de enskilda domstolarna.
5 Den framtida domstolsorganisationen
5.1 Domstolar i nätverk inrättade genom lag
Vi har vid ett flertal tillfällen begärt att regeringen för riksdagen
presenterar en långsiktig och övergripande plan för den framtida
domstolsorganisationen. Regeringen och riksdagsmajoriteten har dock
avvisat behovet av en sådan övergripande plan. Det pågående
reformeringsarbetet sker utan några som helst grundläggande principer
och har inte heller föregåtts av någon övergripande utredning som
redovisat sina överväganden och förslag.
Ett långsiktigt hållbart domstolsväsende bör inrättas så att landets alla
delar får en rimlig tillgång till rättskipning, inom ramen för en judiciellt och
administrativt bärkraftig domstolsorganisation. Därtill måste en hög
kompetens bibehållas inom domstolsarbetet genom att domare ges möjlighet
till kontinuerlig utbildning inom ramen för individuellt utformade
utbildningsplaner. Domaryrket skall vara attraktivt, även för de bästa
juristerna. En breddning av rekryteringen av ordinarie domare är därför
önskvärd.
Enligt vår mening bör domstolar, där så krävs för att uppfylla de
övergripande målen med domstolsorganisationen, organiseras i en
nätverksmodell, där en samordnande tingsrätt samarbetar med andra
tingsrätter i en domkrets. Endast den samordnande tingsrätten utgör
självständig myndighet. Vi kan således ställa oss bakom den modell som
regeringen valt för domstolarna i bl.a. Blekinge och Västra Östergötland.
Genom att koncentrera all administration till en domstol i domkretsen, kan
en hög administrativ kompetens upprätthållas vid den samordnande
domstolen. Många av de administrativa uppgifter som idag sköts av
Domstolsverket kan flyttas ut till domkretsarna. Övriga domstolar i
domkretsen kan koncentrera sina resurser på den rent dömande verksamheten,
och även lagmännen vid dessa domstolar kan i större utsträckning ägna sig åt
faktisk rättskipning. Dessa befordrade domares juridiska kompetens kommer
härigenom på ett bättre sätt att tas till vara.
Det går dock inte komma ifrån att genomförandet av dessa
sammanläggningar av tingsrätter lider av att regeringen valt att inte ta en
inledande principdiskussion. Kansliorternas ställning, domstolarnas lagliga
och konstitutionella ställning och långsiktigheten i de nyinrättade
domstolarnas organisation är alla frågor som hänger i luften på grund av
regeringens ovilja att i förväg redogöra för sin vision av det svenska
domstolsväsendet.
Vi anser att riksdagen bör fatta de beslut som rör reformeringen av
domstolväsendet. På så sätt skulle man ge varje enskild tingsrätt ett lagligt
skydd från framtida förändringar, ett skydd som är välbehövligt. Det går att
ifrågasätta om kravet i regeringsformens 11 kap 4 §, om att huvuddragen av
domstolarnas organisation skall föreskrivas i lag, idag är uppfyllt. Lagregler
avseende yttre och geografisk organisation saknas helt idag vad gäller
tingsrätterna. Till detta kommer art. 6 i Europakonventionen om skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och dess krav på
domstol "som upprättas enligt lag". Det vore önskvärt att i samband med en
allmän reformering av tingsrättsorganisationen även få till stånd ett förstärkt
lagskydd vad gäller bl.a. de enskilda tingsrätternas ställning samt den yttre
organisationen.
På grund av den planlösa reformeringen av domstolsväsendet som
regeringen nu bedriver, är det idag inte möjligt att säga hur det framtida
domstolsväsendet slutligen kommer att utformas. Det är givetvis en situation
som inte är acceptabel.
Det bristande lagskyddet för tingsrätterna innebär att de omfattas av
regeringens förordningsmakt, ett förhållande som knappast kan anses gagna
underrätternas oberoende. Sveriges övriga domstolar har ett starkare skydd
genom att de är individuellt instiftade genom lag eller, vad gäller
länsrätterna,
är knutna till länsindelning.
Enligt Moderata samlingspartiet bör även tingsrätterna erhålla samma nivå
av lagskydd som övriga domstolar inom domstolsväsendet. Den rådande
ordningen inbjuder till att även framtida reformer av domstolsväsendet sker
under likartade premisser som idag. För att garantera Sveriges medborgare ett
långsiktigt bestående domstolsväsende bör därför nu varje tingsrätt inrättas
genom lag.
5.2 Ett samlat dömande
En ny domstolsorganisation bör på sikt även inkludera länsrätter i
domkretsen. Framförallt bör det undersökas vilka förutsättningar som
finns för att flytta ut länsrättsdömande till de mindre tingsrätterna. I ett
längre perspektiv kan det bli aktuellt att lägga ner några av de allra minsta
tingsrätterna. Men ett närmande mellan de allmänna domstolarna och
förvaltningsdomstolarna, där visst länsrättsdömande flyttas över till de
små tingsrätterna, skulle kunna innebära att även de små tingsrätternas
betydelse ökar. Fördelarna med den lilla, nära domstolen kan i ökad
utsträckning behållas och även omfatta förvaltningsmålen.
Nätverksmodellen skapar förutsättningar för ett flexibelt och självständigt
domstolsväsende, där domstolarna snabbt kan anpassa sig till
förändringar.
Regeringen har gjort den bedömningen att där det är "lämpligt" bör
länsrätter och tingsrätter samordnas med en gemensam chef och en gemensam
administration. Avsaknaden av bärande principer för ett framtida
domstolsväsende gör sig ännu en gång påmind. Lokala förutsättningar och
tillfälligheter styr, i stället för en övergripande och principiell vision om
hur
domstolsorganisationen bör utformas.
Vi menar att det finns avgörande principiella fördelar med att på lång sikt
låta de bägge domstolsorganisationerna närma sig varandra, även på de andra
nivåerna i instansordningen. För allmänheten skulle en enhetlig
domstolsorganisation verka mindre förvirrande och för domstolspersonalen
skulle det skapa en mer flexibel organisation och attraktivare arbetsplatser.
Vissa måltyper är av sådan art att de med fördel skulle kunna handläggas
inom en sammanhållen domstolsorganisation. Vissa administrativa
frihetsberövanden och verkställighetsmål, vilka idag handläggs vid en centralt
placerad länsrätt, skulle komma närmare de berörda parterna om man lät
dessa måltyper avgöras vid en närmare tingsrätt. För personalen vid
tingsrätten skulle tillskottet av dessa måltyper dessutom innebära en möjlighet
att bredda kompetensen och förstärka målunderlaget vid domstolen.
1995 års domstolskommitté har i sin sammanställning av grundmaterial
pekat på att de bägge organisationerna redan har närmat sig varandra
successivt. Införandet av ett tvåpartsförfarande i förvaltningsdomstolarna var
här ett viktigt steg som trädde i kraft så sent som 1996. Härigenom
markerades förvaltningsdomstolarnas rättskipande roll och likheterna med de
allmänna domstolarna.
Av Domstolskommitténs grundmaterial framgår vidare att ett närmande
även för med sig en rad positiva effekter. Det skulle innebära en höjd
kompetens bland domarna, skapa en gemensam domarkultur, främja
rättsutvecklingen och skapa moderna och attraktiva arbetsplatser, där inslaget
av rutinartade arbetsuppgifter skulle minska.
Vi ser inga hinder för att redan nu förbereda ett närmande av
Regeringsrätten och Högsta Domstolen. Även dessa förändringar bör inledas
med att regeringen inhämtar riksdagens godkännande för de principer som
bör ligga till grund för en sådan reform.