med anledning av skr. 2000/01:112 Reformeringen av domstolsväsendet - information och uppföljning av handlingsplanen
1 Förslag till riksdagsbeslut
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om domstolarnas särställning inom rättsväsendet.
2. Riksdagen begär att regeringen återkommer med lagförslag om
upprättande av en ny fristående domstolsadministration.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om forumregler för ärenden om skuldsanering,
företagsrekonstruktion och felparkering.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om behovet av en utvärdering av redan genomförda och beslutade
förändringar i domstolsorganisationen.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om inriktningen och formerna för utvärderingen av genomförda
och fattade beslut.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att regeringen i avvaktan på en utvärdering av redan fattade
beslut inte skall fatta några nya beslut rörande reformeringen av
domstolarnas organisation.
7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om närmandet av de allmänna domstolarna och de allmänna
förvaltningsdomstolarna.
2 Sammanfattning
Det svenska domstolsväsendet genomgår sedan några år tillbaka en
omfattande omorganisation. Reformarbetet består främst i att regeringen,
efter rekommendationer av Domstolsverket, lägger ner tingsrätter.
Successivt, en efter en, läggs de mindre tingsrätterna ner och den
dömande verksamheten koncentreras till större tingsrätter med länsvisa
domkretsar.
Hittills har regeringen lagt ner 17 tingsrätter. I föreliggande skrivelse,
2000/01:112 Reformeringen av domstolsväsendet - information och
uppföljning av handlingsplanen, informeras riksdagen om regeringens planer
att lägga ner ytterligare sju tingsrätter, Örnsköldsvik, Östersund, Sollefteå,
Eslöv, Landskrona, Boden och Piteå, varav Landskrona och Örnsköldsvik
som kansliorter får behålla dömande verksamhet men upphör som
självständiga domstolar.
Enligt Moderata Samlingspartiets uppfattning är det i och för sig
nödvändigt att reformera domstolsväsendet. Men regeringen bör inte besluta
nu om ytterligare nedläggningar förrän de redan tagna besluten verkställts och
utvärderats. Som vi tidigare framhållit brister regeringens reformarbete i
förutsägbarhet, och man saknar en klart formulerad övergripande modell för
den framtida domstolsorganisationen. För att fokusera det fortsatta arbetet bör
därför fattade beslut nu utvärderas i syfte att klargöra om de nya domstolarna
uppfyller verksamhetsmålen.
Mot bakgrund av regeringsformens krav på att huvuddragen i
domstolarnas organisation läggs fast i lag, bör riksdagens roll förstärkas i den
fortsatta reformeringsprocessen. Avslutningsvis vill vi att regeringen inleder
en reformering av Domstolsverket i syfte att skapa en ny, från regeringen
fristående, Domstolsstyrelse.
3 Domstolarnas konstitutionella ställning
3.1 Oavhängiga och opartiska
Rättsstatens kärna utgörs av oberoende och oavhängiga domstolar. Den
dömande makten skall utövas under lagarna och präglas av opartiskhet,
förutsägbarhet och likabehandling. Domstolar har härigenom en
särställning jämfört med andra samhällsorgan. Varken i den rättsskipande
verksamheten eller i övrigt kan domstolar likställas med myndigheter som
direkt lyder under regeringen. Domstolarnas verksamhet är därför i hög
grad reglerad i lag, exempelvis när det gäller målhanteringen och övrig
inre organisation.
Den något olyckliga sammanblandningen av myndigheter och domstolar i
regeringsformens (RF) 11 kap har fyllts ut med ett betydligt mer långtgående
skydd för domstolarnas oberoende i och med införlivandet av
Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. Genom art 6 i
Europakonventionen har domstolarnas särställning fått ett betydligt starkare
lagstöd än tidigare. Där stadgas bland annat att man som medborgare har rätt
att få sin sak prövad inför en "oavhängig och opartisk domstol, som upprättats
enligt lag".
Baserat på art 6 har sedan Europarådet antagit en rekommendation rörande
domarnas självständighet. Enligt den skall staten ta alla nödvändiga steg för
att respektera, försvara och befrämja domares självständighet.
Det finns alltså en omfattande internationell lagstiftning att ta hänsyn till,
jämte de nationella regleringarna i grundlag och lag. Det är vår uppfattning att
det svenska domstolsväsendets ställning i konstitutionellt hänseendet behöver
stärkas ytterligare och på så sätt närma sig den självständighet som präglar
domstolar i andra med Sverige jämförbara länder.
Regeringens benägenhet att behandla domstolarna som en länk i en s.k.
rättskedja är mot denna bakgrund ytterst olycklig. Domstolarna har en
väsentligt annan funktion att fylla, jämfört med polis- och åklagarväsendet
samt kriminalvården.
Ett långtgående samarbete mellan exempelvis åklagare och domstol skulle
kunna komma att undergräva förtroendet för domstolens opartiskhet. Det kan
mycket väl vara önskvärt med gemensamma rutiner och fördjupat samarbete
mellan exempelvis åklagare och domstolarna. Men varken ur ett
rättssäkerhetsperspektiv eller ur den misstänktes perspektiv framstår ett
långtgående samarbete som särskilt tilltalande.
Regeringens ambitioner vad gäller en långtgående samverkan mellan
rättsväsendets myndigheter bör därför, enligt vår uppfattning, endast med stor
försiktighet omfatta samarbete mellan domstolar och andra myndigheter.
Värnandet om domstolarnas roll som opartiska och självständiga rättsskipare
måste sättas framför eventuella "synergieffekter". Regeringens
rättskedjetänkande får därför inte drivas för långt och domstolarnas
särställning bör tydligare markeras. Detta bör ges regeringen till känna.
För att tydliggöra domstolsväsendets särskilda ställning i konstitutionellt
hänseende avser vi verka för att domstolsfrågorna i fortsättningen skall
behandlas av riksdagens konstitutionsutskott.
3.2 Tillsynen över domstolarna
Den pågående reformeringen av domstolarna utgör dock ett av några
exempel där regeringen inte, enligt vår uppfattning, tar nödvändig hänsyn
till domstolarnas särskilda roll, något som har lett till en
uppseendeväckande debatt på dagspressens debattsidor. En olycklig
konflikt mellan domare och Domstolsverket, men även domare emellan,
har kunnat skönjas. Domstolsverkets agerande vad gäller
domstolsadministrationen, och nu även dess pådrivande roll i
reformarbetet, har tagit sig sådana uttryck att det av delar av domarkåren
uppfattats som om verket inkräktar på domstolarnas självständighet.
Särskilt anmärkningsvärt måste det anses vara när Högsta domstolens
ordförande, Torkel Gregow, riktar skarp kritik mot Domstolsverkets
agerande. Detta skedde i en debattartikel förra året (DN debatt, 26 mars
2000). Landets högst uppsatte domare menade att Domstolsverket drev en
aktiv politik och lade sig i domstolarnas verksamhet på ett sätt som hotade
domstolarnas självständighet. HD:s ordförande ifrågasatte inte bara
Domstolsverkets agerande utan menade även att regeringens och riksdagens
tillsyn över domstolarna är alltför omfattande genom Justitiekanslerns (JK)
respektive Riksdagens ombudsmäns (JO) verksamhet.
Vi kan i stora delar instämma i denna kritik. Det är enligt vår mening inte
acceptabelt att landets högsta juridiska instanser står under tillsyn av
regering
och riksdag på det sätt som sker i dag. Mot bakgrund av den europerisering av
juridiken som ägt rum under senare tid vore det rimligt att de svenska
domstolarna erhåller samma grad av självständighet som tillkommer
domstolar i andra jämförbara länder. Som ett led i det pågående
reformeringsarbetet bör därför regeringen även se över JK:s och JO:s
tillsynsverksamhet över domstolarna.
3.3 Domstolsverket
På samma sätt bör Domstolsverkets roll grundligt utredas. Ur ett
internationellt perspektiv framstår den svenska domstolsadministrationen
som unik. Domstolsverket är inrättat av regeringen utan särskild lag.
Instruktionen är given i en förordning utfärdad av regeringen.
Generaldirektören utses av regeringen på begränsad tid och även han är
sålunda underställd regeringen. Generaldirektören avgör ensam alla
väsentliga frågor rörande domstolsväsendets ekonomi, organisation,
administration och fördelning och användning av beviljade anslag.
Domstolsverket får vidare utfärda allmänna råd om utformningen av
arbetsordningen vid tingsrätt.
Genom Domstolsverket kan regeringen i dag således utöva betydande
inflytande över domstolarna. För att skapa ett oavhängigt och oberoende
domstolsväsende är det nödvändigt att formerna för den centrala
domstolsadministrationen ses över. Domstolsverkets roll i förhållande till
domstolarna och till regering och riksdag bör därför utredas.
Vi vill här särskilt fästa regeringens uppmärksamhet på den danska
modellen som infördes förra året. Motsvarigheten till Domstolsverket kallas i
Danmark domstyrelse och är inrättad med stöd av lag. Även instruktionen är
meddelad genom lag. Domstyrelsen är därför direkt underställd riksdagen,
inte regeringen. Regeringen utser inte den direktör som ansvarar för den
dagliga ledningen och justitieministern har ingen instruktionsrätt över
domstyrelsen. Även i Norge har en liknande modell för
domstolsadministrationen arbetats fram och legat till grund för ett
regeringsförslag.
Vi förordar inrättandet av en svensk domstolsstyrelse liknande den som
införts i Danmark. Det skulle innebära en betydande förstärkning av
domstolarnas självständighet gentemot regering och Justitiedepartementet.
Mot bakgrund av den förtroendespricka som uppstått mellan delar av
domarkåren och Domstolsverket finns det ett starkt behov av att se över
domstolsadministrationen. Regeringen bör därför återkomma med förslag på
lagstiftning för en ny fristående domstolsadministration.
3.4 Åtgärder mot inställda huvudförhandlingar m.m.
Regeringen redovisar i skrivelsen även andra förslag vilka utgör led i den
pågående reformeringen av domstolsväsendet. Regeringen redogör bl.a.
för förslaget att vissa ärenden genom en av regeringen utfärdad
förordning skall bestämma vilken domstol som skall handlägga ärenden
om skuldsanering, företagsrekonstruktion och felparkering (sid. 34).
Frågan om till vilken domstol ett mål eller ärende hör regleras för
närvarande i lag. De förslag regeringen nu redogör för innebär att en del
av lagregleringen delegeras till regeringen. Härmed bryter regeringen en
sedan länge gällande princip, och domstolarnas självständighet urholkas
ytterligare. Samtidigt utgör det ytterligare ett steg mot länsdomstolar, då
regeringen nu ges befogenhet att som ett led i reformeringsprocessen av
domstolsväsendet fördela mål till de tingsrätter den anser bör vara kvar.
Det outtalade syftet tycks vara att, på bekostnad av sedan länge gällande
principer, ge regeringen största möjliga svängrum att forma ett
centraliserat domstolsväsende, genom att reglera forumfrågor i
förordningsform. Förslaget utgör ytterligare ett steg ut på ett sluttande
plan.
Genom dessa lagändringar gör regeringen ytterligare insteg i domstolarnas
jurisdiktion. Som vi redogör för nedan bör domstolarnas självständighet enligt
vår uppfattning markeras tydligare, bland annat genom att verksamheten så
långt det är möjligt regleras genom lag. Men regeringen går åt motsatt håll.
Enligt vår uppfattning går den nu för långt.
Regeringens förslag skall behandlas av riksdagen. Enligt vår uppfattning
bör riksdagen avslå de lagändringar som regeringen redogör för i skrivelsen.
Om så inte sker bör regeringen återkomma med förslag om att återställa
forumreglerna för berörda ärendetyper genom lagstiftning. Detta bör ges
regeringen tillkänna.
4 Domstolarnas organisation
4.1 Behovet av modernisering
Samhällsutvecklingen de senaste decennierna har inneburit att förändrade
och ökade krav ställts på våra domstolar. Den ökade
internationaliseringen har vid några domstolar inneburit både en ökad
måltillströmning, och dessutom allt större och mer komplicerade mål.
Sveriges medlemskap i EU och Europakonventionens införlivande i
svensk rätt har ändrat domstolarnas arbete och betydelse i samhället.
Domstolarna har i dag en större roll att spela i både konstitutionellt
hänseende och generellt i samhällslivet.
Rättssäkerheten är alltså beroende av att vi har ett starkt domstolsväsende.
Den allt snabbare samhällsutvecklingen gör dock att det finns behov av att se
över dess organisation. Den särskilda roll som domstolarna spelar i samhället
ställer krav på att inte minst tingsrätterna ges en organisationsform som har
förutsättningar att bestå över tiden.
Vi delar alltså regeringens bedömning att domstolsorganisationen behöver
ses över för att bättre vara anpassad till dagens samhälle och de krav på
domstolarna det för med sig.
4.2 Det pågående reformarbetet
Årets skrivelse följer upp fjolårets skrivelse - skr. 1999/2000:106
Reformeringen av domstolsväsendet - en handlingsplan - där många av
de nu fattade besluten redovisades för första gången.
Förtydligandet av de övergripande målen och metoderna är ett välkommet
inslag i årets skrivelse. Men även om dessa principer nu konkretiserats och
spaltats upp på ett bättre sätt så saknas fortfarande en övergripande vision för
domstolsväsendet. Domstolskommitténs sammanställning (SOU 1998:135)
presenterade ett antal klara och tydliga alternativ för domstolsorganisationen.
Men regeringen och Domstolsverket har uppenbarligen inte velat binda upp
sig för någon av dessa modeller. Det är enligt vår uppfattning
otillfredsställande att riksdagen och medborgarna fortfarande inte fått en
tydlig bild av hur den framtida domstolsorganisationen slutligen kommer att
se ut.
En utvecklingslinje som går att skönja är att utanför storstadsregionerna
tycks regeringen sträva efter att koncentrera den dömande verksamheten till
något som liknar länsdomstolar, med visst dömande utlokaliserat till mindre
orter.
Regeringen anger några begrepp som grundläggande för det pågående
reformarbetet. Bland annat lyfts aspekter fram som tillgänglighet, fungerande
beredningsorganisation, möjlighet till specialisering och kompetensutveckling
samt en geografisk samordning med andra myndigheter.
För att uppnå detta avser regeringen reformera domstolsorganisationen
genom att lägga samman tingsrätter och bedriva verksamhet i större
domkretsar med permanent verksamhet på flera orter eller tingsställen.
Reformarbetet kan sägas befinna sig på fyra olika stadier:
- Genomförda förändringar
- Beslutade förändringar
- Planerade förändringar
- Det fortsatta reformarbetet
Syftet med skrivelsen är nu att informera riksdagen innan formellt beslut
tas av regeringen rörande de planerade förändringarna. Samtidigt skriver
regeringen att man avser att utvärdera de förändringar som genomförts
innan ytterligare beslut fattas rörande tingsrätterna i Strömstad,
Uddevalla, Trollhättan och Stenungsund. Detta är i och för sig ett
välkommet besked.
En utvärdering är absolut nödvändig för det fortsatta reformarbetet. Enligt
vår uppfattning finns det behov av en allsidig utvärdering av de redan
genomförda och beslutade förändringarna, innan man beslutar att gå vidare
med de planerade förändringarna. Detta bör ges regeringen till känna.
En sådan utvärdering, som lämpligen bör göras sedan de beslutade
förändringarna tillåtits verka en tid, bör inte utföras av Domstolsverket, som
är den myndighet som varit delaktig i utformandet av de genomförda
förändringarna. I stället bör regeringen ge en oberoende utredning eller
kommitté i uppdrag att utvärdera de hittills genomförda reformerna. Vad som
anförts ovan angående inriktningen och formerna för utvärderingen bör ges
regeringen till känna.
Det är av stor betydelse att de ovan nämnda principer för reformarbetet
vad gäller tingsrätternas domkretsar som regeringen angivit i skrivelsen också
blir styrande i utvärderingsarbetet. Även de principer som regeringen angivit
som styrande för reformeringen av domstolsväsendet i dess helhet bör vägas
in. Dessa är bland annat:
- Medborgarperspektivet och kraven på snabbhet, kvalitet och
tillgänglighet
- Renodling av domarnas arbete och domstolarnas verksamhet
- Tyngdpunkten skall ligga i första instans
- Dömande verksamhet i hela landet och nära medborgarna
- Domstolar skall vara attraktiva arbetsplatser och utformas för hög
kompetens i allt dömande
När denna utvärdering är genomförd bör regeringen återkomma till
riksdagen med de förslag på förändringar som är planerade, och en mer
detaljerad redogörelse för hur reformarbetet skall utvecklas. På så sätt
riskerar man inte att gå vidare i ett reformarbete som möjligen inte
uppfyller de mål och principer som regeringen angivit.
Det framstår också som allt mer nödvändigt att legitimiteten i
reformarbetet förbättras genom att riksdagen får en tydligare roll i arbetet.
Domstolarnas särskilda ställning i konstitutionellt hänseende kräver att
riksdagens roll tydliggörs och lyfts fram på ett helt annat sätt än vad som sker
nu.
Enligt vår mening skall regeringen därför, i avvaktan på en utvärdering av
redan genomförda och beslutade förändringar, inte fatta några nya beslut vad
gäller domstolarnas organisation och tingsrätternas domkretsar. Detta bör ges
regeringen tillkänna.
Domstolsverkets arbete avseende dessa frågor bör anpassas i avvaktan på
resultatet av en sådan utvärdering.
Regeringen bör därefter återkomma till riksdagen med förslag där
utvärderingens synpunkter redovisas och vägs in i de planerade och fortsatta
reformerna.
Genom att nu göra en utvärdering riskerar man inte att gå för långt in i en
ny organisation som möjligen inte uppfyller de krav och de mål som
regeringen satt upp för reformarbetet.
Det är vidare vår uppfattning att riksdagens inflytande över domstolarnas
yttre organisation behöver förstärkas. De senare årens reform- och
förändringsarbete med Domstolsverket som pådrivare understryker behovet
av detta.
Genom en klarare roll för riksdagen skulle dessutom framtida beslut om
förändringar av domstolsväsendets organisation få den legitimitet som den
här typen av förändringar kräver. Det finns också skäl att, mot bakgrund av
regeringsformens krav på att huvuddragen i domstolarnas organisation skall
föreskrivas i lag (RF 11:4), utreda om dagens reglering i rättegångsbalken
uppfyller grundlagens krav.
Vi har vid ett antal tillfällen tidigare efterlyst förslag från regeringen med
en samlad analys och förslag om domstolsväsendets yttre organisation.
Regeringen har tyvärr i stället valt att för riksdagen i skrivelsens form
successivt avrapportera vad som har gjorts och vad som planeras utan att ge
riksdagen tillfälle att ta ställning till helheten. Det finns fortfarande,
enligt vår
uppfattning, ett betydande värde i att huvuddragen i den framtida
domstolsorganisationen slås fast i lag, i enlighet med regeringsformen.
Regeringen bör därför återkomma med ett lagförslag rörande huvuddragen i
domstolarnas yttre organisation såsom redan finns vad gäller den.
5 En helhetssyn på domstolsväsendet
En ny domstolsorganisation bör på sikt även inkludera länsrätter i
domkretsen. Framförallt bör det undersökas vilka förutsättningar som
finns för att flytta ut länsrättsdömande till de mindre tingsrätterna. I ett
längre perspektiv kan det bli aktuellt att lägga ner några av de allra minsta
tingsrätterna. Men ett närmande mellan de allmänna domstolarna och
förvaltningsdomstolarna, där visst länsrättsdömande flyttas över till de
små tingsrätterna, skulle kunna innebära att även de små tingsrätternas
betydelse ökar. Fördelarna med den lilla, nära domstolen kan i ökad
utsträckning behållas och även omfatta förvaltningsmålen.
Det finns enligt vår mening avgörande principiella fördelar med att på lång
sikt låta de bägge domstolsorganisationerna närma sig varandra. För
allmänheten kommer en enhetlig domstolsorganisation att verka mindre
förvirrande. Från domstolspersonalens synvinkel skulle ett närmande skapa
en mer flexibel organisation och attraktivare arbetsplatser.
Många måltyper är av sådan art att de med fördel skulle kunna handläggas
inom en sammanhållen domstolsorganisation. Vissa administrativa
frihetsberövanden och verkställighetsmål, vilka idag handläggs vid en centralt
placerad länsrätt, skulle komma närmare de berörda parterna om man lät
dessa måltyper avgöras vid en närmare tingsrätt. För personalen vid
tingsrätten skulle tillskottet av dessa måltyper dessutom innebära en möjlighet
att bredda kompetensen och förstärka målunderlaget vid domstolen.
1995 års domstolskommitté har i sin sammanställning av grundmaterial
pekat på att de bägge organisationerna redan har närmat sig varandra
successivt. Införandet av ett tvåpartsförfarande i förvaltningsdomstolarna var
här ett viktigt steg som trädde i kraft så sent som 1996. Härigenom
markerades förvaltningsdomstolarnas rättsskipande roll och likheterna med de
allmänna domstolarna.
Av Domstolskommitténs grundmaterial framgår vidare att ett närmande
även för med sig en rad positiva effekter. Det kan leda till en bredare
kompetens bland domarna, skapa en gemensam domarkultur, främja
rättsutvecklingen och skapa moderna och attraktiva arbetsplatser med minskat
inslag av rutinartade arbetsuppgifter.
Regeringen bör därför skynda på närmandet av de bägge
domstolsorganisationerna. Detta bör ges regeringen tillkänna.