Riksdagen begär att regeringen snarast utreder möjligheterna att inom
ramen för nuvarande EG-regler om mervärdesskatteplikt skattebelägga
privata näringsdrivande rättssubjekt inom vård, skola och omsorg, vilket
ger avdragsrätt för ingående skatt.
Motivering
Kommunkontosystemets huvuduppgift är att skapa konkurrensneutralitet
mellan externt upphandlad verksamhet och kommunernas
egenregiverksamhet. Systemet ersätter den mervärdesskatt som
primärkommuner och landsting erlägger som en del av priset vid
upphandling av externa tjänster.
Omfattningen av kommunal och landstingskommunal verksamhet genom
privata entreprenörer ökar för vart år. Mellan 1996 och 1998 var ökningen
enbart i den primärkommunala sektorn 49 % eller c:a 6,4 mdr kr enligt SCB.
Den totala omfattningen av privat drift på kommunalt och
landstingskommunalt uppdrag torde f.n. uppgå till omkring 30 mdr kr. Det
står därför klart att skattereglerna inom den del av näringslivet som betjänar
det allmänna kommer att få en allt större betydelse för ekonomins
funktionssätt. Särskilt den för sysselsättningen så viktiga tjänstesektorn
berörs.
Utredningen SOU 1999:133 Kommunkontosystemet och rättvisan -
momsen, kommunerna och konkurrensen hade som särskild uppgift att
undersöka förekomsten och omfattningen av konkurrenssnedvridande effekter
av kommunkontosystemet. Utredningen uppmärksammade därvid att
frånvaron av mervärdesskatteplikt inom bl.a. vård, omsorg och skola
allvarligt störde marknadens funktionssätt och missgynnade privata
leverantörer av sådana tjänster. Enligt vår mening är det angeläget att
mervärdesskatteplikten blir så likformig som möjligt, oavsett om tjänsterna
erbjuds genom det allmänna eller av näringsdrivande rättssubjekt. Under alla
omständigheter får reglerna inte vara så utformade att de missgynnar
näringsverksamhet. Utredningen anvisar också som huvudalternativ att
regeringen skall verka för en ändring av EU:s gemensamma
mervärdesskatteregler. En sådan ändring skulle ge möjlighet att mervärdess-
kattebelägga nu skattebefriade områden, vilket innebär avdragsrätt för
ingående skatt. Regeringen har i propositionen endast utlovat att återkomma
med ett uppdrag om att analysera systemets effekter när det gäller
konkurrensneutraliteten. Detta är uppenbart otillräckligt. Som visats under
remissbehandlingen kan det finnas möjligheter redan med nu gällande
gemenskapsrätt på mervärdesskatteområdet att skattebelägga i vart fall vissa
privata rättssubjekt inom tjänstesektorn. En statlig utredning bör därför
tillsättas snarast med enda uppgift att utreda möjligheterna att inom
nuvarande rättsliga ramar mervärdesskattebelägga ovan berörd verksamhet.
Exempel på konkurrenssnedvridning
Städtjänster
Inom vårdsektorn ställs stora krav på att städningen sköts på ett rationellt
och effektivt sätt. Privata entreprenörer anlitas därför ofta av många
vårdinstitutioner. Städning är en tjänst som är belagd med 25 procent
mervärdesskatt. Den institution som anlitar en städentreprenör får således
betala skatten på städföretagets faktura. Mervärdesskatten som företaget
fakturerat och som institutionen betalat till städföretaget inbetalas av
företaget till staten. Städföretaget har avdragsrätt för den mervärdesskatt
som företaget i sin tur betalar på inköp till den egna verksamheten.
Kommunala vårdinstitutioner bedriver verksamhet som är undantagen från
mervärdesskatt. Det betyder att sådana institutioner inte kan kvitta
mervärdesskatten på sina inköp mot någon mervärdesskatt som tas ut av
kunder. Formellt utgör därför skatten en kostnad i den offentliga
vårdverksamheten. För att motverka att offentliga institutioner väljer att
anställa egen personal för att utföra städning och andra funktioner inom
vården, i stället för att upphandla dessa, utgår ett särskilt bidrag inom ramen
för kommunkontosystemet. Den offentliga vårdinstitutionen får kompensation
krona för krona för den mervärdesskatt som betalas till underleverantörerna.
Mervärdesskatten utgör därmed inte någon extra kostnad för det offentliga.
För att effektivisera den offentliga vården har många kommuner och ett
antal landsting valt att bedriva verksamhet i aktiebolagsform. På samma sätt
som vård bedriven i offentlig regi är vård bedriven i aktiebolagsform
undantagen från mervärdesskatt. Till skillnad från vård bedriven direkt av det
offentliga har inte ett aktiebolag som bedriver vård rätt att få kompensation
för sina mervärdesskattekostnader genom kommunkontosystemet. Detta
gäller även om aktiebolaget ägs till 100 procent av det allmänna. Effekten av
detta blir att ett städföretag som erbjuder sina tjänster till vård som bedrivs
i
bolagsform eller som enskild näringsidkare inte kan konkurrera på lika
villkor.
Nedanstående exempel belyser vilka avvägningar vård i privat regi kan
ställas inför.
Vårdbolaget X har nyligen övertagit verksamheten från landstinget
avseende driften av en vårdanläggning. Avtalet med landstinget är anpassat
till mervärdesskattereglerna och vårdbolaget har förhandlat sig till en
ersättning från landstinget som skall täcka vårdbolagets merkostnader för att
mervärdesskatten inte är avdragsgill.
Företaget måste beräkna bl a lokalunderhållskostnader. Enligt budget skall
städningen kunna hanteras av fem anställda städare och en arbetsledare. Sam-
manlagt utgör den budgeterade lönekostnaden 1 250 000 kr inklusive sociala
kostnader. Ett alternativ är att anlita en städentreprenör varför offerter
inhämtas från två lokala städentreprenörer. Den ena entreprenören lämnar en
offert på 1 100 000 kr exklusive mervärdesskatt och den andre är något dyrare
och vill ha 1 150 000 kr exklusive mervärdesskatt. För ekonomichefen
betyder det att han har att kalkylera med tre olika priser för att utvärdera vad
som är det billigaste alternativet. Enligt den egna budgeten skulle städningen
utförd med egna anställda kosta 1 250 000 kr. Offerten från den första städ-
entreprenören innebär däremot en årlig kostnad på 1 375 000 kr eftersom
mervärdesskatt med 25 procent tillkommer på entreprenörens faktura. Denna
mervärdesskatt är inte avdragsgill för vårdbolaget. Kostnader för det andra
anbudet blir på motsvarande sätt hela 1 437 500 kr.
Tabell 1: (Nettokostnad Moms Bruttokostnad )
Genom skatteeffekten blir alternativet att upphandla tjänsterna olönsamt,
trots att fristående entreprenörer kan besitta större kompetens än
vårdbolagets egen personal vad gäller arbetets organisation och rationella
utförande, och därför kan erbjuda en lägre nettokostnad.
Vårdföretag
Vård bedriven i offentlig eller privat regi är som konstaterats ovan
undantagen från mervärdesskatt. Den offentligt bedrivna vården har rätt
till kompensation krona för krona för den mervärdesskatt som belöper på
upphandling till vårdverksamheten. Vårdverksamhet bedriven på
privaträttslig grund som enskild firma, i aktiebolags- eller
handelbolagsform saknar emellertid sådan rätt till kompensation.
Konkurrenssnedvridningen är uppenbar när offentlig verksamhet
konkurrerar med privat verksamhet om samma kunder.
Exempel. Ett företag har avtal med sina anställda om att bekosta en årlig
hälsokontroll. Upphandlingen av tjänsterna sker från en offentlig
vårdinstitution som mot särskild avgift utför hälsokontrollerna. Företaget
betalar ingen mervärdesskatt på de utförda tjänsterna. Vårdinstitutionen har
genom kompensationssystemet ingen merkostnad för mervärdesskatten på
den utrustning och de förbrukningsvaror som köps in till verksamheten.
Företaget finner kostnaderna för de personalvårdande insatserna väl höga
varför alternativa lösningar efterfrågas. Offerter tas in från ett antal privata
entreprenörer.
Ett privat vårdföretag lämnar en offert för att ta över hälsokontrollerna.
Det privata vårdföretagets offert visar emellertid att priset är fyra procent
högre än vad den offentliga institutionen tar ut för samma tjänst. Vid
förhandlingarna framkommer att skillnaden i pris endast beror på att den
offentliga vården, till skillnad mot den privata, inte behöver ta hänsyn till
mervärdesskatten på inköp av varor och tjänster till verksamheten. Normalt
anses personalintensiva företag som vårdföretag ha en
mervärdesskattebelastning som uppgår till sex procent av kostnadsmassan.
Trots att den privata entreprenören egentligen var två procent billigare i sitt
anbud gör skattereglerna att hans pris hamnade fyra procent högre i
förhållande till den offentliga vårdgivaren.
Restaurangverksamhet
Servering är en mervärdesskattepliktig tjänst som belastas med 25
procents mervärdesskatt. I fall där restaurangverksamhet innebär att
färdiglagad mat tillhandahålls i kantiner utan serveringstjänst anses i regel
livsmedelsförsäljning föreligga, vilken belastas med den reducerade
skattesatsen på 12 procent.
Restaurangföretag som utför leveranser direkt till offentlig vård har
normalt inga problem med att kunderna belastas med mervärdesskatt eftersom
det offentliga kan kompensera sig för mervärdesskattekostnaden.
Restaurangföretag som levererar varor och tjänster till vård bedriven i
privaträttslig form har dock nackdelar till följd av skatteeffekten.
Problemställningen är identisk med vad som beskrivits för städentreprenörer
ovan. Ytterligare problem finns dock bland de större vårdentreprenörerna.
Exempel. Vårdentreprenören Y AB bedriver en omfattande verksamhet
med inriktning på äldreomsorg med kommuner som uppdragsgivare. Förutom
den renodlade omsorgen ingår i bolagets åtaganden att hålla lokalerna städade
och sköta övrigt inre underhåll samt att leverera mat till de boende. Eftersom
dessa tjänster ingår i vården är de inte belagda med mervärdesskatt.
Avdragsrätt saknas för den mervärdesskatt som belastar inköp till verksam-
heten.
För att rationellt kunna driva måltidsverksamheten överväger Y AB att just
denna del av verksamheten skall bedrivas i ett särskilt dotterbolag. Att
bedriva en verksamhet genom att strukturera denna i olika dotterbolag har
erfarenhetsmässigt visat sig vara en effektiv organisationsform. Genom en
sådan organisation budgeteras med en årlig besparing på 500 000 kr. Den
tidigare kostnaden på 10 500 000 kr kan således minska till 10 000 000 kr.
För att dotterbolaget skall få kostnadstäckning för verksamheten måste intern-
debitering ske för serveringstjänsterna som tillhandahålls vårdbolaget.
Dotterbolaget är mervärdesskattepliktigt och har avdragsrätt för
mervärdesskatt som belöper på inköpen till restaurangverksamheten. Genom
avdragsrätten för mervärdesskatt beräknas dotterbolagets kostnader minska
från 10 000 000 kr med ytterligare 600 000 kr till 9 400 000 kr. Dotterbolaget
måste således fakturera moderbolaget 9 400 000 kr samt 12 procents
mervärdesskatt
(1 128 000 kr) på detta belopp, vilket ger summan 10 528 000 kr.
Totalt sett för vårdbolaget (koncernen) blir effekten dock negativ. Genom
att restaurangverksamheten läggs i dotterbolag uppkommer visserligen dels
en rationaliseringseffekt som sparar 500 000 kr, dels en mervärdesskatteeffekt
i dotterbolaget som sparar ytterligare 600 000 kr. Mervärdesskatten om
1 128 000 kr är emellertid en kostnad för Y AB som inte uppkommit om
verksamheten bedrivits i en enda juridisk person.
Tabell 2: (Avdragsgill mervärdesskatt Uttag mervärdesskatt Total
måltidskostnad )
En uppdelning av verksamheten i olika dotterbolag är inte lönsam. Den
rationaliseringseffekt som uppkommer genom omstruktureringen äts upp
helt av skatteeffekten och medför därutöver extra kostnader om 28 000 kr
jämfört med om dotterbolag inte bildats. Detta trots att den reducerade
skattesatsen 12 procent har använts. Rationaliseringsvinster genom
införande av koncernstruktur är således inte möjlig i detta fall.
Nödvändiga åtgärder
Beträffande förhållandena inom privat verksamhet som inte omfattas av
mervärdesskatteplikt menar vi att Sverige skall försöka påskynda EU:s
arbete med en hel eller delvis modernisering av de gemensamma
mervärdesskattereglerna. En sådan behövs för att säkra utvecklingen inom
tjänstebranscherna, och därmed en långsiktig samhällsekonomisk effekti-
vitet. Detta är emellertid inte tillräckligt. Ett arbete med att förändra EU:s
mervärdesskatteregler kan beräknas ta betydande tid i anspråk. De
konkurrensproblem som redan föreligger motiverar därför att
ansträngningar görs för att inom ramen för nuvarande regelverk åtgärda
situationen. Utredningen om kommunkontosystemet har stannat vid att
hävda att tandvård, och viss annan vårdverksamhet i privat regi som
bedrivs i vinstsyfte (ej närmare angiven), skulle kunna beläggas med
mervärdesskatt. Vidare har utredningen hävdat att mervärdesskattepliktig
privat verksamhet - som ett alternativ - under en period skulle kunna
föras in i kommunkontosystemet. Som utredningen påpekat kan dock det
sistnämnda ses som ett direkt kringgående av EG-rätten.
Utredningen har i sin genomgång av EG-rätten på området pekat på
medlemsstaternas möjligheter att inskränka undantagen från
mervärdesskatteplikten. Dessa möjligheter framgår av det sjätte mervärdes-
skattedirektivets artikel 13 A. 2. a). Enligt stadgandet kan medlemsstaterna
uppställa villkor för att "ett icke offentligrättsligt organ" (d.v.s. i
praktiken
företag) skall vara undantaget från mervärdesskatteplikt beträffande sjukvård,
socialt bistånd, skydd av barn och ungdom och undervisning m.m. Villkoren,
mellan vilka man kan välja fritt, är att rättssubjektet ifråga är 1.
icke-vinstdri-
vande, 2. förvaltas på ideell basis, 3. underkastat offentlig priskontroll eller
4.
rådande undantag försätter kommersiella företag i underläge. Utredningen har
emellertid inte bedömt om tillämpningen av denna bestämmelse skulle kunna
användas för att inskränka undantagen från mervärdesskatteplikt.
Om det skulle visa sig vara möjligt att mervärdesskattebelägga idag
undantagen privat verksamhet skulle de konkurrensnegativa effekterna kunna
undanröjas på flera områden. Detta skulle kunna leda till resultat inom ett par
år. Vi menar därför att regeringen bör tillsätta en ny utredning med enda
uppgift att analysera möjligheterna att i enlighet med det sjätte mervär-
desskattedirektivet (77/388/EEG) artikel 13 A. 2. a) uppställa sådana villkor
för näringsdrivande rättssubjekt som medför att de skall omfattas av mervär-
desskatteplikt. En eventuell framtida mervärdesskattebeläggning måste
självfallet ha en sådan nivå och ges en sådan utformning att det
fortsättningsvis föreligger full konkurrensneutralitet mellan verksamhet be-
driven i privat regi och verksamhet bedriven av det allmänna. En utredning
förutsätter därför medverkan från de närmast berörda branscherna.