1. Riksdagen beslutar att det inomkommunala utjämningssystemet skall
upphöra att gälla den 1 januari 2003 i enlighet med vad som anförs i
motionen.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om ett nytt statligt utjämningssystem för kommuner och landsting.
3. Riksdagen beslutar om temporära förändringar av dagens
utjämningssystem i enlighet med vad som anförs i motionen.
2 Inledning
Det inomkommunala utjämningssystemet är en tillväxtens fiende som
drabbar samtliga landets kommuner. Detta eftersom det tagit bort alla
incitament för kommunerna att själva påverka sin inkomstsituation genom
en förhöjd skattekraft. De hårdast drabbade är tillväxtkommuner och
aktiva glesbygdskommuner.
Tillväxtkommuner får inte behålla frukterna på inkomstsidan av den ökade
ekonomiska aktiviteten och skattekraftstillväxten medan de däremot får svara
för kostnaderna, både de som lett till tillväxten och de som tillväxten medför.
Det senaste året har det också tydligt framkommit att kommuner i
storstadsområdena som har ett behov av ett ökat bostadsbyggande drar sig för
att medverka till ett sådant med hänsyn till hur utjämningssystemet fungerar.
Regeringen förnekar genom sin ansvarige minister att problemet skulle
existera och detta trots vad regeringens egen utredare av frågan framfört.
Glesbygdskommuner minskar nu som regel befolkningsmässigt samtidigt
som skattekraften per invånare stiger när ungdomar och arbetslösa flyttar till
orter med jobb. Många av dessa kommuner tar tag i sina problem och kan
som resultat bl.a. se ökad förvärvsfrekvens och fler företag.
Omstruktureringen medför som regel kostnader och kommunerna har
därutöver ofta överskott på bl.a. lokaler. Den ökade relativa skattekraften får
de inte behålla; däremot sjunker skatteintäkterna i takt med det minskande
antalet invånare.
Stora delar av glesbygden drabbas sålunda rejält av det inomkommunala
utjämningssystemet som ligger som en blöt trasa över kommunsektorn.
De kommuner som kommer bäst ut ur systemet är "passiva
stagnationskommuner", som regel befolkningsmässigt stillastående eller med
en svag minskning. Oavsett hur deras egen skattekraft utvecklas får de i stort
samma ökning som alla andra, d.v.s. rikssnittet. Samtidigt kan deras
kostnadssida positivt påverkas av att så lite händer. Demografiska
åldersförändringar kompenseras raskt i kostnadsutjämningen medan
förändringar i antalet invånare slår igenom med viss fördröjning. Stiger
arbetslösheten, - där staten står för kostnaderna - så ökar samtidigt
kompensationen i kostnadsutjämningen. Dock gäller även för dessa
kommuner avsaknaden av incitament att höja inkomstsidan genom förhöjd
egen skattekraft, vilket i sin tur gör passiviteten "lönsam" så länge dagens
system består. Förändringstrycket blir mycket litet på den typen av kommuner
och risken är uppenbar att utjämningssystemet medverkar härtill.
3 Ett grundlagsstridigt system
Det inomkommunala utjämningssystemet har snart varit i kraft i nästan
fyra år. De negativa effekterna av systemets grundkonstruktion visar sig
alltmer.
En allvarlig aspekt är självfallet att uppbyggnaden entydigt strider mot den
svenska grundlagens lydelse att kommun endast får ta ut skatt för skötseln av
sina uppgifter. Att ta ut skatt för skötseln av andra kommuners angelägenheter
strider mot grundlagens entydiga lydelse.
Trots vad utredningen om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd
anförde 1996 om en ny lydelse av grundlagen, vilken skulle göra den
inomkommunala utjämningen tillåten, har regeringen inte lagt fram något
förslag. Vi moderater avvisar självfallet en grundlagsändring. Vi anser
bestämt att dagens grundlagsvidriga system snarast måste avvecklas och
ersättas med ett nytt skatteutjämningssystem. Det är synnerligen
otillfredsställande att vi idag har ett system som strider mot den svenska
grundlagen. Senast har grundlagsexperten Erik Holmberg påpekat detta i en
rättsinlaga.
Ett mål som skulle uppnås med det inomkommunala utjämningssystemet
var att minska utdebiteringsskillnaderna, i första hand att kommuner med
höjda bidrag och hög skatt skulle sänka sin utdebitering. Det kan nu
konstateras att inte ens i detta avseende har någon effekt kunnat märkas.
Kommunerna med hög skatt har bibehållit denna.
Till yttermera visso har regeringen själv kunnat konstatera att något
statistiskt säkerställt samband mellan förändringen i utjämningssystemet och
resultatet i enskilda kommuner inte kunnat påvisas.
Det är alltså uppenbart att de för många kommuner kraftigt höjda bidragen
inte använts till vare sig sänkt skatt eller förbättrat resultat.
Kvar står då att de berörda kommunerna höjt sin ofta relativt höga
kostnadsnivå ytterligare. Utjämningssystemets konstruktion har sålunda både
konserverat höga skatter i högskattekommuner och höjt kostnadsnivån
samtidigt som systemet motverkar ekonomisk tillväxt genom att lägga ut
negativa incitament på enskilda kommuner.
Vi visar i denna motion att det inomkommunala utjämningssystemet inte
bara är grundlagsvidrigt utan också perverst tillväxtfientligt. Det måste i
grunden ändras och det tar möjligen lite tid. En omedelbar förändring skulle
dock lätt kunna göras, nämligen att låta alla kommuner behålla sina ökningar
i relativ skattekraft. Det är vad vi moderater föreslår som en första åtgärd för
att eliminera de värsta verkningarna av dagens system.
4 Tillväxt straffas var den än uppstår
Det inomkommunala utjämningssystemet är till sin natur så konstruerat
att det straffar tillväxt var den än uppstår. Det är så uppbyggt att
kommunpolitikerna, om de följer syftet med utjämningssystemet, inte
skall ägna den egna skattekraften någon tanke. Det spelar ingen nämnvärd
roll hur den utvecklas - kommunens inkomstnivå blir ändå i stort
densamma. Det kan t.o.m. vara så att sämre skattekraft ger högre
inkomster - så är både inkomst- och kostnadsutjämningen konstruerad.
Till yttermera visso har hela utjämningssystemet lagts upp så att det bara
är något dussintal personer i landet som har full insikt i dess mysterier -
och de personerna är som regel på olika sätt uppbundna till dess försvar.
5 Det går att få en positiv utveckling - men
inga incitament finns
Tillbaka till glesbygden. Det är numera alltfler samhällsforskare som
anger att trenden mot allt färre människor i våra glesbygdskommuner
kommer att fortsätta och knappast skall eller kan hindras. Det ses som en
naturlig och förutsebar utveckling, eftersom många ungdomar och
personer utan arbete söker sig till de regioner och orter där för dem
lämpligt arbete erbjuds. Vi kan alla iaktta detta. Men det finns också en
annan för de berörda kommunerna mer positiv trend. Den är att det går att
utveckla kommunen trots befolkningsminskning. Nyckelpersoner stannar
och även en inflyttning kan ske som ger till resultat etablering av företag,
varav många inom högteknologi och IT.
Vad händer då i en sådan kommun? Jo, skattekraften per invånare stiger
mer än för riket. När personer med inga eller små inkomster flyttar stiger
snittet för dem som bor kvar. Är det då samtidigt så att sysselsättningsgraden
ökar p.g.a. nya företag som går för fullt blir det en dubbel effekt. Det här ser
vi lite här och där i Sverige och även i glesbygdskommuner i Lappland. Den
datakörning vi moderater lät göra i våras över kommuner med växande
skattekraft visade detta (d.v.s. kommuner där skattekraften per invånare ökat
med mer än riksgenomsnittet). 130 av landets kommuner hade en växande
skattekraft, varav 30 kommuner ökade sin relativa skattekraft (skattekraft i
förhållande till rikets medelvärde som är = 100) per invånare med mer än en
procentenhet mellan 1998 och 1999. 95-103 procent av denna tillväxt
konfiskerades av utjämningssystemet. Det är naturligtvis en orimlig signal i
ett land som önskar ekonomisk tillväxt och lägre arbetslöshet.
6 Exemplet Malå
Malå kommun i Västerbottens län ökade sin skattekraft från 92,6 till
97 procent dvs. med 4,4 procentenheter. Bakgrunden torde vara två
omständigheter. Å ena sidan minskade befolkningen med 120 personer
till 3.713 - mest ungdomar och personer utan arbete. Å andra sidan gick
Assi Domäns anläggning för fullt med extra skift som ledde till att
mångas inkomstnivå höjdes. Sammantaget steg därmed skattekraften
betydligt per invånare. Men för Malå kommun innebär det inte några
ökade intäkter. Tvärtom drabbas intäktssidan i Malå kommun av
befolkningsminskningen utan att kommunen som kommun har någon
glädje av den ökade skattekraften. Ett sådant system är perverst i sin
uppbyggnad!
7 Kommuner med växande skattekraft
drabbas
Enligt senaste taxering ökade 129 kommuner sin relativa skattekraft.
Denna ökning i de enskilda kommunerna konfiskerades av
utjämningssystemet.
Bakom en ökning av den relativa skattekraften i gles- och
landsbygdskommuner ligger just de faktorer vi pekat på.
Befolkningsminskning och nyföretagande på samma gång. Det är en rad lite
överraskande kommuner som dyker upp bland dem som haft starkt växande
relativ skattekraft det senaste året: Dorotea, Sorsele, Robertsfors, Nordanstig,
Ockelbo, Leksand, Lysekil, Töreboda, Tjörn, Sölvesborg, Valdemarsvik och
Östhammar.
Den "extra" skattekraftstillväxten är för dessa kommuner så pass stor att
dessa berörda kommuner i kommunalskatt skulle ha kunnat få in mellan 400
och 1.000 kronor per invånare extra, vilket motsvarar en möjlig
skattesänkning om intäkten fått behållas på mellan 0,35 och 1,00 kronor.
Uppräkningen av berörda kommuner visar också att utjämningssystemet slår
blint och ofta träffar mindre kommuner med rätt låg egen skattekraft.
Gemensamt för dem och alla kommuner med växande skattekraft är
emellertid att den ökande skattekraften konfiskeras av det kommunala
utjämningssystemet. För kommuner med minskande befolkning är det särskilt
grymt. Intäkterna minskar med befolkningens antal och några nämnvärt
ökande intäkter av högre skattekraft tillåter alltså inte utjämningssystemet.
Här har Socialdemokraternas ingenjörskonst utvecklat ett kommunsystem
som effektivt försöker kväva tillväxt var den än förekommer.
8 Egen skattekraft borde vara viktig att vårda
Parametern egen skattekraft i en kommun borde vara viktig för en
kommunstyrelseordförande att följa. Det är den som ger en indikator på
kommunens långsiktiga bas. Dagens system gör den emellertid till en
nästan helt ointressant variabel. Det är dessvärre ganska få av våra
kommunalråd som numera ägnar den något nämnvärt intresse. Det är i
stället rikets genomsnittliga skattekraftstillväxt som är av betydelse för
kommunerna. Och när intäktsnivån inte kan påverkas av egna åtgärder så
tycks det bli naturligt att i stället snegla på möjligheten till de bidrag som
gör dem än mer beroende av statliga åtgärder.
Vanliga människor tror inte att det är så här illa utan räknar med att det de
betalar i kommunalskatt går just till den egna kommunen. Ett typiskt exempel
är hur en sportjournalist filosoferade i om att kommunen visserligen hade
kostnader för arrangerandet av en SM-final, men att säkert mångdubbelt kom
tillbaka i form av kommunalskatteintäkter eftersom så många hade avlönade
extrajobb med anledning av finalen. Han borde ju ha haft rätt! Men sanningen
är att kommunens intäkter inte alls påverkas.
I större skala kan exemplet läggas på Stockholms tänkta OS. Staden skulle
då ha tagit på sig stora kostnader för spelen - om skattekraften samtidigt
stigit
hade intäkterna dock till nästan 100 procent gått in i utjämningssystemet.
Symtomatiskt räknade inte ens anlitade ekonomer som gjorde kalkyler på de
tänkta spelen med denna effekt. Tydligen utgick man ifrån att detta märkliga
utjämningssystem skulle vara avskaffat 2004.
Det är tveklöst så att olika aktiviteter ute i kommunerna inte kan räknas
hem med dagens regler, kostnader får man ta, intäkter av beskattade löner
konfiskeras av systemet. Och så är det i alla kommuner. Incitamenten att
bidra till tillväxt finns inte.
Dessbättre agerar inte kommunerna efter systemet än. Men när alltfler
anpassar sig till detta perversa system då drabbar det till sist hela landet.
Regeringen, som inte låtsas förstå, kanske skulle lyssna mer om alla
berörda kommuner tydligare sade ifrån och krävde att få behålla den ökande
skattekraft som de medverkat till uppkomsten av. Idag är alltför många
fokuserade på bidragssystemets uppbyggnad, och förbiser betydelsen av att få
arbeta med incitament på skatteintäktssidan.
Vi har i olika motioner till riksdagen under flera år beskrivit hur
tillväxtfientligt dagens utjämningssystem är. När det nu verkat en tid inser
alltfler oberoende iakttagare att vi har rätt. Utjämningssystemet konfiskerar
tillväxtens frukter medan kostnaderna hamnar på den enskilda kommunen.
Det inomkommunala utjämningssystemet ger som ovan angivits mycket
märkliga effekter för enskilda kommuner. En hög arbetslöshet urholkar
kommunsektorns fasta skattebas, men trots detta blir för en enskild
kommun intäkterna i de flesta fall större när andelen arbetslösa är hög.
Strukturkostnadstillskottet växer nämligen med arbetslösheten, som i sin
tur betalas med statliga arbetslöshetsersättningar. Först när den arbetslöse
flyttar till en kommun där arbete erhålls påverkas kommunens ekonomi
negativt. Detta leder till att kommunerna inte har incitament att medverka
till en ekonomisk tillväxt genom att nya jobb skapas. Däremot har
kommunerna tydliga incitament att förhindra utflyttning till andra
kommuner med jobb. Med färre invånare blir bördan på återstående
skattebetalare större men en ökning av den genomsnittliga skattekraften
får man alltså till ca 95 procent inte behålla.
10 Grotesk marginaleffekt som skall
bibehållas enligt regeringen
Det utjämningssystem som finns idag har sålunda direkt skadliga effekter
för samhällsekonomin. Kommuner med hög förvärvsfrekvens straffas.
Kommuner där nya jobb skapas straffas. Kommuner som kommer in i en
negativ utvecklingsspiral får inte högre intäkter, även om kommunen
anstränger sig för att vända sin utveckling.
Till detta kommer att kommuner med en befolkning på sammantaget cirka
1,2 miljoner människor påverkas av rena pomperipossaeffekter när den egna
skattekraften ökar. Om en invånare får ökad arbetsinkomst kan kommunens
samlade intäkter minska. Vi har under ett antal år påvisat dessa orimliga
effekter.
Regeringen lade i våras fram förslag som innebär att "marginalskatten" på
ökade intäkter för en kommun inte skall överstiga 100 procent! Det ter sig
emellertid absurt att alla kommuner skall fortsätta leva med ett system som
innebär att endast några enstaka procent av vad en skattekraftsökning ger
skall få behållas. Det är naturligtvis nästan lika orimligt att 95-99 procent av
en relativ skattekraftsökning inte får behållas.
Marginaleffekter som dessa anses med rätta som groteska om det gäller
privatpersoner, men är alltså fastställda i lag i utjämningssystemet. Vi
moderater hävdar att ett utjämningssystem måste konstrueras så att det ger
incitament till tillväxt i alla kommuner. Ett sådant system låter sig väl
förenas
med den höga utjämningsgrad, som är nödvändig för att säkra att kommuner
med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft erhåller tillräckliga bidrag.
11 Riktlinjer för ett nytt system
Grunden för relationen mellan stat och kommun måste vara att det som
uppburits i kommunalskatt alltid går till den kommun där skatten erlagts.
Då får den lokala beskattningsrätten också legitimitet i medborgarnas
ögon. Regeringens åsidosättande av detta samband är ett grundskott mot
den kommunala självstyrelsens grundläggande princip.
Vi föreslår att det grundlagsvidriga inomkommunala utjämningssystemet
avskaffas per den 1 januari 2003, d.v.s. vid den tidpunkt när riksdagen bör ha
hunnit besluta om ett nytt system som stimulerar till ekonomisk tillväxt
samtidigt som det ger tillräckliga bidrag till kommuner och landsting med för
sina uppgifter otillräcklig skattekraft.
Om möjligheter föreligger att ersätta dagens system tidigare bör detta
emellertid självfallet ske - inte minst också mot bakgrund av att det så
entydigt strider mot grundlagens lydelse.
Vi föreslår därför att en utredning tillsätts med uppdrag att skyndsamt
presentera ett nytt bidragssystem för kommunsektorn. Det skall grundas på att
systemet skall stimulera landets tillväxt samt vara grundlagsenligt och
avsevärt enklare i sin uppbyggnad än dagens svåröverskådliga system.
Utformningen underlättas om samtidigt vissa uppgifter som idag finansieras
genom kommunerna och landstingen får en nationell finansiering, främst
skolan genom vårt skolpengssystem.
Vi föreslår sålunda att den nya utredningen skall utforma ett system som
skall tillgodose följande:
- dagens tillväxtfientliga system skall ersättas med en ordning som tydligt
belönar tillväxt och kostnadseffektivitet för alla kommuner och landsting
- dagens grundlagsvidriga system skall ersättas med ett system som
respekterar den svenska grundlagen. Den kommunala självstyrelsen med
bl.a. dess syn på den kommunala beskattningsrättens skall säkras. Det skall
vara staten (och inte kommunsektorn) som ger bidrag till kommuner och
landsting med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft
- dagens ogenomträngliga system skall ersättas med ett enklare och mer
genomskinligt system samtidigt som en översyn görs av vilka uppgifter
som i framtiden bör ha en nationell finansiering.
12 Nödvändiga omedelbara förändringar
För de två år dagens utjämningssystem förmodligen måste vara kvar i
avvaktan på det nya föreslår vi vissa nödvändiga förändringar.
Inom ramen för en i grunden oförändrad utjämningsgrad måste inkomst-
utjämningen ändras så att effekten av alla positiva, relativa förändringar i
skattekraft får behållas till 100 procent. Därmed skapas - i bjärt kontrast mot
gällande ordning - ett kraftigt incitament för alla kommuner att vidta åtgärder
som ger ekonomisk tillväxt genom lägre arbetslöshet och ökad
förvärvsfrekvens.
Det viktigaste är sålunda att alla kommuners åtgärder för att åstadkomma
ekonomisk tillväxt och sysselsättning belönas och inte som i dag uttryckligen
motverkas. De groteskt tillväxtfientliga inslagen i dagens system elimineras.
Förändringen skulle bli en mycket kraftig signal till kommunerna att vidta
åtgärder som bidrar till ekonomisk tillväxt och ökad förvärvsfrekvens.
Det är fullt möjligt att inom ramen för nuvarande system göra denna
förändring i samband med slutavräkningen av skatteinkomsterna för 2000.
Om denna bestämmelse gällt mellan åren 1998 och 1999 hade ca
130 kommuner som med dagens system fått sin ökade skattekraft konfiskerad
i stället fått behålla denna. Kommuner som förlorar skattekraft föreslås få
behålla sin nuvarande garanti och därmed påverkas inte deras intäktsnivå i
systemet av förändringen utan de får fortsatt ett bidrag som även täcker
bortfallet av skattekraft. Det underskott som uppstår i det inomkommunala
utjämningssystemet föreslås i stället finansieras genom att det generella
invånarrelaterade bidraget justeras, (motsvarande ca 75 kronor per invånare)
men på plussidan finns inte bara betydande vinster för de berörda
kommunerna utan framförallt en signal till alla kommuner att det lönar sig att
arbeta för tillväxt.
Med denna förändring skulle kommunpolitiker igen upptäcka den egna
skattekraften som en viktig parameter att vårda - oavsett om det gäller
Borgholm med låg egen skattekraft, Malå i Lappland eller Täby med hög
egen skattekraft.
Kostnadsutjämningen förändrades genom riksdagsbeslutet i juni 1999.
Vissa delar av beslutet utsattes för tung metodkritik. Det finns anledning att
snabbt komma med ett förslag som justerar de främsta metodfelen. Dessa
hänger dock delvis samman med hopblandningen av vilka faktorer som kan
ge hög skattekraft och där kostnaderna härför inte beaktas i
kostnadsutjämningen på ett riktigt sätt. Nu utjämnas skattekraften helt
samtidigt som kommuner som tar på sig kostnader för den höga skattekraften
inte får full kompensation för dessa.