med anledning av skr. 2000/01:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn
Innehållsförteckning
Förslag till riksdagsbeslut
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om en höjning av de generella statsbidragen.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om den kommunala självstyrelsen.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om subsidiaritetsprincipen som maktfördelningsprincip.
4. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring
beträffande avveckling av den statliga fastighetsskatten och förslag om
att möjliggöra för kommunerna att ta ut en fastighetsanknuten avgift.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att kommunala utförsäljningar av bostadsbolag inte skall
motverkas från statligt håll.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att finansieringsprincipen behöver preciseras, lagfästas och
institutionaliseras.
7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om kommunkontosystemet.
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om kommunal upphandling och kundval.
9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om riktade bidrag.
10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om en anpassning av lagen om offentlig upphandling.
Inledning
Under flera år har den socialdemokratiska regeringen talat
om för svenska folket att det går bra för Sverige. Vi har gått
igenom en ekonomisk kris under 90-talet. Vi har också gått
igenom en budgetsanering påbörjad av den borgerliga
regeringen 1993. Vi har även gått igenom en högkonjunktur,
som förstärkt statens finanser och sänkt arbetslösheten. Det
går bra för Sverige, är budskapet. Men varför går det då inte
bättre för kommuner och landsting, när det går så bra för
Sverige? Varför ökar de regionala skillnaderna? Varför ökar
köerna till sjukvården? Varför väntar tusentals äldre på plats
i äldreboende? Varför ökar antalet klagomål inom
handikappområdet? Varför är den totala arbetslösheten
större än någonsin efter en högkonjunktur? Varför går nästan
25% av eleverna ut ur grundskolan utan att vara godkända i
alla ämnen?
Och varför går det inte bättre för Sveriges befolkning? Varför splittras så
många familjer? Varför ökar antalet barn, som lever med skilda eller
separerade föräldrar? Varför är väntetiden så lång för familjerådgivning?
Varför försämras befolkningens psykiska hälsa? Varför ökar stressen och
ohälsan i arbetslivet? Och varför är stressen så stor hos skolungdomarna?
Varför ökar segregationen? Varför fungerar den kommunala vården och
omsorgen om de äldre generellt sett sämre, så att anhöriga tvingas ta ett
växande ansvar? Varför får man vänta så länge på akuten?
Med denna motion vill vi såväl kritiskt analysera regeringens
kommunpolitik som presentera ett bättre alternativ. Även om inget parti kan
utlova mirakel för vare sig kommunsektorn eller något annat område, så är
denna motion åtminstone ett tecken på att verkligheten inom kommuner och
landsting skulle se annorlunda ut med kristdemokratisk politik. Vi vill visa
hur förutsättningarna för en kristdemokratisk politik för kommunsektorn ser
ut. Vi kommer att koncentrera oss på den ideologiska grunden, på statens
relation till kommunsektorn och den kommunala självstyrelsen samt på den
kommunala ekonomin ur olika aspekter. Vår riksdagspolitik om
kommunsektorn är framtagen gemensamt med ledande företrädare för
kristdemokraternas kommun- och landstingspolitiker. Vi är eniga om vår
grundläggande kommunpolitik och överens om att respektera de olika
politiska nivåernas självstyre och kompetensområden.
Regeringens skrivelse
I regeringens skrivelse 2000/01:102 Utvecklingen inom den
kommunala sektorn ges en övergripande skildring av
kommunernas och landstingens ekonomi och
verksamhetsutveckling de senaste åren. Syftet med
regeringens skrivelse är att redovisa utvecklingen i
förhållande till de nationella mål, som riksdag och regering
formulerat för respektive verksamhet. Med statistik och
analyser redovisas genomsnitt och allmänna
utvecklingstrender i såväl positiv som negativ riktning.
Kunskap om trender och genomsnitt på en aggregerad nivå
är värdefull för en övergripande statlig politik för
kommunsektorn. Samtidigt blir bilden missvisande, om inte
den faktiska verkligheten även speglas på annat sätt än
genom snitt. Bokslutsresultat och aggregerad statistik på
generaliserbar nivå säger inte mycket om hur enskilda
människor har det, om Agnes 87 år får den hjälp hon
behöver och om Calle 9 år känner lust att lära. Det är genom
kommunpolitiken vi kommer nära människorna och bäst ser
behoven och förutsättningarna.
En sakligt beskrivande och analyserande lägesbeskrivning bör också vara
problemorienterad. Tyvärr finns det även i detta års skrivelse en alltför tydlig
tendens att i många avsnitt försköna utvecklingen och inte redovisa de
uppenbara problem som finns inom flera områden. En del statistiska uppgifter
och beräkningar blir genom sitt urval missvisande. Genom dessa brister samt
inte minst genom den ideologiskt färgade inledningen blir skrivelsen mer av
en partsinlaga än en saklig redovisning. Återigen saknas jämförelser som
redovisar t.ex. de goda resultat som uppnåtts genom konkurrensutsättning i
kommuner och landsting. Inte heller i år har den ökade valfrihet och
pedagogiska stimulans som åstadkommits genom det ökande antalet friskolor
uppmärksammats. Möjligheterna till besparing och effektivisering genom
offentlig upphandling och kundval förbigås. Men tendensen mot en starkare
centralstyrning och likriktning av kommunsektorn syns tydligt i skrivelsen.
Principiella
utgångspunkter
Ett samhälle byggs underifrån och uppåt i olika nivåer av
gemenskaper. Det börjar med familjer och det civila
samhällets övriga gemenskaper och fortsätter med lokala och
regionala politiska gemenskaper till den statliga nivån.
Därefter kommer internationella politiska organisationer och
sammanhang mellan länder, t.ex. EU och FN. Varje nivå är
ägnad att lösa uppgifter som inte på ett tillfredsställande sätt
kan lösas på en lägre nivå. Varje gemenskapsnivå är således
i första hand kompletterande till de lägre och inte avsedda att
ersätta eller beröva dem vare sig deras uppgifter eller frihet.
Det ingår även i den subsidiära rollen att vid behov värna
medborgares rättigheter gentemot mellanliggande nivåer.
De naturliga gemenskaperna motiverar en maktfördelning sinsemellan. En
familj har sina uppgifter och mål, som inte kommunen ska ta över. Familjen
har också rättigheter, som kommunen ska respektera. På samma sätt har
kommunsektorn uppgifter och mål, som staten inte ska ta över. Kommunala
rättigheter ska respekteras av staten, såsom de har erkänts av staten genom
den kommunala självstyrelsen. I en kristdemokratisk vision av Sverige följer
samhällets olika delar ett subsidiärt mönster. Kommunernas roll är att vara
subsidiär (stödjande) i förhållande till gemenskaperna som bygger upp
kommunen liksom landstingen/regioner i förhållande till gemenskaperna som
bygger upp dem. Staten skall i sin tur vara subsidiär i sin relation till
kommunerna och landstingen/regionerna. Bestämmanderätten över sådant de
såväl naturligt som effektivast kan sköta själva ska respekteras. Den logiska
konsekvensen av detta resonemang är en maktfördelning och
uppgiftsfördelning enligt subsidiaritetsprincipen. Bevisbördan ligger på t ex
staten i förhållande till kommunerna att motivera varför staten skall bestämma
i uppgifter som ligger eller borde ligga på kommunerna. Ytterligare en logisk
konsekvens är att regering och riksdag skapar en ekonomiskt stabil grund för
den kommunala respektive regionala självstyrelsen med legitima och stabila
skattebaser, så att den kommunala sektorn med viktiga uppgifter som
undervisning, äldreomsorg, sjukvård etc. blir mindre sårbar för
konjunktursvängningar.
Kommunerna och
välfärden
Varje kommun, landsting och region är unik med starka och
svaga sidor. Den grundlagsfästa självstyrelsen gör det
möjligt att med god kännedom om lokala förutsättningar och
behov utforma vård, omsorg och service för invånarna på
bästa sätt. Självstyrelsen tenderar dock att urholkas i takt
med att en övervältring av ansvar för såväl finansiering som
verksamhet från stat till kommun ökar. Kommunal
självstyrelse som sätter människan i centrum är en grundbult
för att forma ett tryggt samhälle för alla. Därför måste
kommunsektorn ges möjlighet att verka i enlighet med den
frihetsidé, som det kommunala självstyret utgör.
Kommunsektorns skatteintäkter påverkas i hög grad av
sysselsättningsutvecklingen i den privata sektorn. Sveriges långsiktiga
tillväxtförutsättningar hade med all säkerhet varit mycket bättre, om
regeringens politik inte ensidigt inriktats på budgetsanering och alltför lite
på
att förbättra företagsklimatet. Den kraftiga tillväxten för närvarande leder
till
ökade skatteintäkter men riskerar att bli kortvarig, om inte strukturella
reformer också vidtas. De inkomstökningar som kommit kommunerna till del
har till stor del gått åt för att täcka underskotten från krisåren. De blygsamt
växande resurserna har använts för att klara de ökande barnkullarna och de
alltfler äldre. Någon kvalitetsförbättring exempelvis i form av ökad
personaltäthet har det inte funnits utrymme för. En fortsatt hög total
arbetslöshet avspeglar sig i sämre utvecklingsmöjligheter och höga kostnader
för många kommuner.
Den ekonomiska saneringspolitiken har under 90-talet varit särskilt tung
för kommunsektorn. Denna slutsats drar regeringen också i det finans- och
penningpolitiska bokslut som utgör bilaga 5 till vårpropositionen. Vi kan
således åter konstatera att den socialdemokratiska regeringen under den
senare delen av 1990-talet använde kommunsektorn som budgetregulator, när
saneringspolitiken bedrevs. Successivt ökade allmänna egenavgifter sedan
1995 minskade kommunsektorns skatteintäkter med drygt 18 miljarder,
eftersom egenavgifterna är avdragsgilla. Samtidigt som statsbidragen var
nominellt oförändrade under åren 1993-1996 och urholkades användes ökade
kommunala skatteintäkter till att täcka underskott, löneökningar och
prisökningar. Till detta kom statliga reformer om ett ökat kommunalt
ansvarstagande, som inte finansierats av staten enligt den tidigare knäsatta
finansieringsprincipen. Kommuner och landsting har således mött långt större
besparingskrav än vad som enbart skulle ha blivit följden av den svaga
utvecklingen av de egna skatteintäkterna.
En annan faktor som påverkar kommunsektorn är den starkt förändrade
ålderssammansättningen som dessutom inneburit väsentligt förändrade
förutsättningar och behov. De höga födelsetalen i början av 1990-talet
tillsammans med en ökad livslängd och därmed fler äldre människor kräver
ökade resurser. Det stora skattebortfallet på grund av egenavgifterna och
etappvisa återföringar i form av ökade statliga bidrag har därför framtvingat
ett stort förändrings- och omstruktureringsarbete inom kommunsektorn för att
uppnå ekonomisk balans. Förändringskravet har medfört både negativa och
positiva konsekvenser. Verksamheterna har ofta en hög effektivitet och god
kvalitet, men samtidigt utnyttjas personalen ofta alltför hårt. I vissa fall
erbjuder heller inte offentliga arbetsgivare en miljö som ger stimulans och
möjligheter till utveckling och medinflytande. Riksförsäkringsverket har visat
att en ökande andel av kommun- och landstingsanställda är sjukskrivna för
psykiska besvär. Detta är oroväckande såväl ur den enskildes som ur
samhällets perspektiv. Arbetsmotivation och arbetsglädje måste återställas för
att klara kompetensförsörjningen. De anställdas arbetsmiljö påverkar
verksamhetens kvalitet.
Nya befolkningsprognoser och utvärderingar av de kommande
resursbehoven indikerar att behoven av utbildning, vård och omsorg på den
kommunala sidan ökar med 0,7-0,8 procent årligen till följd av den
demografiska utvecklingen. Detta kan jämföras med att hela befolkningen
växer med 0,1-0,2 procent per år. Enligt Kommunförbundets bedömning
växer behoven snabbare än resurserna de kommande åren. För närvarande har
vi de stora barnkullarna från början av 1990-talet inom grundskolan. I mitten
av årtiondet kommer toppen att flyttas till gymnasieskolan. Äldreomsorgens
anspråk växer hela tiden fram till 2010.
Mot bakgrund av dessa erfarenheter är det riktigt att stärka den kommunala
självstyrelsen och förbättra planeringsförutsättningarna genom att på kort sikt
öka de generella statsbidragen och på lång sikt öka den kommunala sektorns
möjlighet till självfinansiering genom ökat skatteunderlag och en
skatteväxling, där den statliga fastighetsbeskattningen omvandlas till en
kommunal fastighetsanknuten avgift. Kristdemokraternas budgetalternativ
innebär att kommuner och landsting kommer att få 3 miljarder kronor i
ytterligare resurser under treårsperioden jämfört med regeringens förslag. I
stället för centralstyrda och öronmärkta satsningar, som regeringen föreslår
och därmed kör över den kommunala självstyrelsen, vill vi uppnå en höjning
av de generella statsbidragen så att kommunerna själva kan bestämma över
resurstillskottets användning samt en snabbare tilldelning för att kommunerna
redan år 2002 ska få ett ordentligt resurstillskott.
Den kommunala
självstyrelsen
Regeringsformens portalparagraf pekar ut den kommunala
självstyrelsen som ett medel att förverkliga demokratin. I
praktiken har dock den kommunala styrelsen fungerat som
en del av den statliga förvaltningsorganisationen även om
det inom vissa ramar finns en betydande frihet för
kommunerna. I författningspolitisk mening är det dock inte
fråga om en självstyrelse.
Idag kan kommuner fatta beslut. Men finner regeringen och
riksdagsmajoriteten dem misshagliga så står det dem fritt - i rättslig mening -
att intervenera i den kommunala beslutskompetensen och inskränka
beslutanderätten i olika avseenden. Det finns ett antal exempel på detta.
Samtidigt kräver logiken att om regeringsformen ger den kommunala
självstyrelsen en ställning i det svenska samhället så skall den rimligtvis
också ha ett substantiellt innehåll. Eller som Lagrådet skrivit: "Någon
innebörd måste dock den kommunala självstyrelsen ha."
De nuvarande förhållandena är inte acceptabla. Om man vill ha en reell
kommunal självstyrelse måste det till en kraftfull rättslig kompetens för
kommunerna att utöva den. Kristdemokraterna har i andra sammanhang
påpekat att subsidiaritetsprincipen bör bli vägledande även för nationella
förhållanden. Som bekant är den en del av Europeiska unionens rättskapacitet.
Subsidiaritetsprincipen har följande innehåll: Det en naturlig gemenskap på
ett ändamålsenligt sätt kan sköta skall den också få sköta. De överordnade
gemenskaperna (t ex staten) har en skyldighet att stödja där så behövs, och
detta stöd måste respektera de enskilda människornas rättigheter och de
naturliga gemenskapernas egna kompetensområden.
Om subsidiaritetsprincipen tillämpas på definitionen av 'kommunal
självstyrelse' konstaterar vi att det behövs en utökad respekt från statsmaktens
sida för den kommunala gemenskapens eget kompetensområde. En sådan
respekt måste avspegla sig i regeringsformens bestämmelser om denna
självstyrelse.
Regeringsformen behöver alltså tydliga och avgränsade bestämmelser om
den kommunala beslutskompetensen. Det säger sig närmast självt att för att
sådana skrivningar skall ha rättsliga verkningar för förhållandet mellan stat
och kommun krävs en tydlig lagprövningsrätt, som medger att kommunerna
kan hävda sitt av grundlagen fastlagda kompetensområde gentemot regering
och riksdag. När regeringen nu med ytterligare miljarder av
specialdestinerade bidrag med oklar, för att inte säga godtycklig, tillämpning
av finansieringsprincipen och med smått nedlåtande uttalanden i massmedia
om det de kallar för kommunalt självstyrelse ger det enbart uttryck för såväl
en ogenomtänkt hållning gentemot kommunsektorn som en illavarslande
centralistisk maktpolitik.
Kommunal ekonomi
Den kommunala ekonomin utgör en stor och betydelsefull
del av den svenska ekonomin. Skatterna och statsbidragen
utgör enligt vårpropositionen (tabell 4.17) tillsammans ca
20,4 % av BNP. I statsbudgeten utgör kommunsektorn det
näst största utgiftsområdet på ca 100 miljarder. Staten med
riksdag och regering har ett övergripande ansvar för att hela
den offentliga verksamheten drivs och utvecklas i
samhällsekonomisk balans. Vi menar att detta är förenligt
med en långtgående självstyrelse. Detta kräver dock
etablerade institutioner för samarbete och samförstånd
mellan stat och kommunsektorn.
Många brister i kommunsektorns verksamheter har sin viktigaste orsak i
otillräckliga ekonomiska resurser. Den kommunala självstyrelsen måste
bekräftas av en stabil och tillräcklig skattebas. För närvarande finansieras
enligt regeringens skrivelse tabell 2:8 kommunernas verksamhet till 17% av
statsbidrag. För landstingen är motsvarande siffra 20%. Det är emellertid
viktigt att lägga märke till skatteintäkternas nedåtgående andel. För
kommunerna har det gått från 60% till 58 % mellan 1996 och 1999, för
landstingen från 73% till 66%. Trenden för kommunsektorn viktigaste
skattebas, invånarnas inkomster (t ex löner, pensioner och beskattningsbara
transfereringar) är således vikande. Detta ökar beroendet av staten och
minskar i samma utsträckning den kommunala självstyrelsen. Statsbidragen
är dessutom statiska. De saknar automatisk uppräkning och därmed kontakt
med den allmänna ekonomiska utvecklingen. Statsbidragens värde urholkas
med tiden.
Enligt vår mening ska självstyrelsen så långt möjligt kopplas till ett
ekonomiskt oberoende. Detta kan ske genom att staten vid skattelindring i
större utsträckning tillämpar skattereduktion och inte avdrag från den
beskattningsbara inkomsten. Därmed reduceras statens skatteintäkter och inte
kommunsektorns. En större andel av kommunsektorns finansiering är genom
detta förfarande också kopplad till den ekonomiska utvecklingen. Ytterligare
ett sätt att stärka kommunsektorns självförsörjning vore att låta kommunerna
genom en skatteväxling ta över fastighetsbeskattningen och omvandla den till
en kommunal fastighetsanknuten avgift. Detta skulle ge kommunerna en
stabil avgiftsbas, som garanterar fastighetsägarna samhällstjänster i form av
gatuunderhåll, brandförsvar och annan service. Detta skulle ansvarsfullt
omvandla en illegitim statlig löpande fastighetsbeskattning på en fiktiv
inkomst till en kommunal avgift på långt lägre nivå för fastighetsrelaterad
service.
Ytterligare en faktor som i stor utsträckning kan påverka de kommunala
finanserna är kommunernas eget bostadsbestånd. På detta område finns det
också anledning att verka för en strukturförändring som gör att kommunerna
påtagligt minskar sina, och därmed skattebetalarnas, risker som följer av för
stora åtaganden på bostadsområdet. Kommunala utförsäljningar av
bostadsbolag bör inte motverkas från statligt håll, som med den nuvarande
socialdemokratiska politiken. Det utförsäljningsstopp som regeringen infört
bör snarast avskaffas.
Tyvärr använder inte alla kommuner samma resultatbegrepp, varför
ekonomiska jämförelser försvåras. När det gäller löneskatt på pensioner och
skatteintäkter, har Redovisningsrådet lämnat rekommendationer under år
2000. De här båda rekommendationerna behövde dock inte tillämpas redan
under år 2000. Periodiseringen av skatteintäkter behöver inte ske förrän
innevarande år och löneskatten först år 2002. Valet av redovisningsprincip
kan alltså bestämma, om man klarar balanskravet eller ej. Men enligt de
bedömningar Svenska Kommunförbundet gör i sin rapport över
kommunernas ekonomiska läge i mars 2001 görs bedömningen att ca 60% av
kommunerna klarar balanskravet med minst ett nollresultat år 2000.
Att budgetar och jämförelser kan se olika ut visade även regeringens
budgetproposition för år 2000. Då prognostiserades de kraftigt ökade
skatteinkomsterna för kommunsektorn till 25 miljarder kronor, men vid en
närmare granskning var de inte alls så stora. Effekten av regeringens
skattesänkningsförslag, de minskade avdragen mot kommunalskatten för den
allmänna pensionsavgiften på 4,8 miljarder kronor ingick i de av regeringen
redovisade ökade skatteinkomsterna. Men denna del av
skatteinkomstökningen reglerades enligt finansieringsprincipen genom en
sänkning av det generella statsbidraget med motsvarande belopp. Ytterligare
ca 5 miljarder kronor av de ökade skatteinkomsterna förklaras av att
slutavräkningen av skattemedel från år 1998 betalas ut år 2000. Den
underliggande utvecklingen av skatteinkomsterna för kommunsektorn mellan
1999 och 2000, ca 15 miljarder kronor, var alltså inte mycket större än
normalt vid en medelgod konjunktur. I reala termer var den till och med lägre
än den skatteinkomstökning som skedde mellan 1994 och 1995 som en följd
av den kraftiga konjunkturuppgång som fyrpartiregeringen lämnade efter sig.
Staten ger och staten tar
Inte heller de tillskott till kommunsektorn som
Socialdemokraterna berömt sig av sedan 1997 visar sig vid
en närmare analys ha inneburit någon större förstärkning när
man tar hänsyn till andra beslut som också påverkat den
kommunala ekonomin. I tabell 1-3 nedan visas en
sammanställning som Landstingsförbundet gjort över
nettoeffekten av de statliga besluten på landstingens
ekonomi. Av ett tillskott på 10,7 miljarder kronor jämfört
med 1996 års statsbidragsnivå har så mycket som 10,2
miljarder kronor ätits upp av indragningar och
inkomstbortfall som inte reglerats enligt
finansieringsprincipen. Det statliga nettotillskottet sedan
1996 är alltså enbart 0,5 miljarder kronor.
Tabell 1. Att ge med den ena handen och ta med den andra.
Nettoeffekten för landstingen av tillskott och indragningar 1997-2004
jämfört med 1996 års statsbidragsnivå
Miljarder kronor i löpande priser
Tabell 1: (Tillskott i form av statsbidrag m.m. (se tabell 2) Indragningar (se
tabell 3) Landstingssektorns nettoförstärkning )
Källa: Landstingsförbundet
Tabell 2. Specifikation av de statliga tillskotten 1997-2004
Miljarder kronor i löpande priser
Tabell 2: (Nationell handlings- plan Övriga Generella statsbidrag Övrigt
Totalt )
Källa: Landstingsförbundet.
Anm.: Posten Övrigt består av:
1. det tillskott till skatteintäkterna kommuner och landsting får åren 1999-
2001, genom att den statliga grundskatt på 200 kronor som alla skatt-
skyldiga betalar överförs till kommunsektorn,
2. en kompensation för den svaga utvecklingen av skatteunderlaget 1997,
som utbetalades 1999 (återbetalningsskydd),
3. bidrag till landsting med kraftig befolkningsminskning åren 2001-02 samt
4. medel från kommundelegationen åren 2002-03.
Tabell 3. Specifikation av de statliga indragningarna 1996-2004
Miljarder kronor i löpande priser
Tabell 3: (Egen- avgifter Stats- bidrag Moms- systemet Totalt )
Källa: Landstingsförbundet.
Anm.: Den största delen av indragningarna under 1990-talet gjordes i samband med
införandet av de allmänna egenavgifterna. Inkomsterna till staten av dessa
egenavgifter uppgick år 1999 till ca 60 miljarder kronor. Avdragsrätten för
egenavgifterna fick däremot göras i den kommunala beskattningen. Av höjningen
till 6,95 procent fick kommuner och landsting kompensation för motsvarande 2,95
procent, d.v.s. ca 40 procent. Den återstående indragningseffekten uppgick år
1999
till ca 3,5 miljarder kronor för landstingen. År 1996 infördes en ny ordning för
finansiering av det kommunala momssystemet som innebär successivt ökande
belastningar för landstingen.
Underfinansierade förslag
Ökade statsbidrag för nya reformer kan verka positivt men
ställer till med många problem för kommunsektorn.
Medborgarnas förväntningar höjs i takt med utfästelser på
riksnivå samtidigt som de lokala politikerna bakbinds av
detaljreglerade och underfinansierade reformer. Riktade
bidrag sätter självstyrelsen ur spel och missar därmed
kommunernas olika behov och förutsättningar. De riskerar
också att leda till ökad administration och en underminering
av övriga kommunala behov.
Den mest häpnadsväckande reformen från regeringen avser den s.k.
maxtaxan med vidhängande förändringar av förskolan. Här lyckas man styra
såväl barnfamiljernas val av barnomsorgsform som kommunernas ekonomi.
Enligt beräkningar som gjorts av Svenska Kommunförbundet innebär
reformen merkostnader på omkring 1,5-2 miljarder kronor för kommunerna
utöver regeringens belopp. Det innebär att många kommuner just nu ställs
inför att kanske tvingas öka barngrupperna för att klara de åtaganden som
regeringen utlovat men inte finansierat. Istället för större barngrupper, vilket
med kraft måste motverkas, tvingas de lokala politikerna att prioritera bort
annan angelägen, men ej rättighetsstyrd, verksamhet.
Finansieringsprincipen
Den av riksdag och regering knäsatta finansieringsprincipen
innebär att statliga beslut som medför nya kostnader för
kommuner och landsting också ska finansieras av staten.
Den som beslutar om reformer ska stå för hela
finansieringen. Det innebär att ett statligt reformbeslut
regleras genom att nivån på det generella statsbidraget
förändras. Principen började tillämpas 1993 i sammanband
med omläggningen av statsbidragssystemet från
specialdestinerade bidrag till i huvudsak ett generellt
statsbidrag. Med statens övergripande ansvar över
samhällsekonomin har emellertid följt alltför många avsteg
från finansieringsprincipen. Nuvarande regering och
majoriteten i riksdagen har föreslagit nya reformer för
kommuner och landsting utan att anvisa finansiering eller
genom otillräcklig finansiering. Kommunerna och landsting
har inte fått motsvarande kompensation via statsbidrag, för
att täcka kostnader för de nya uppgifterna. Vi menar att
finansieringsprincipen behöver lagfästas och ges ett mer
preciserat innehåll. Till detta behövs även en
institutionalisering, där regering och kommunsektorn innan
propositioner läggs på riksdagens bord i god tid och under
rimliga arbetsförhållanden kommer överens om t ex
finansiering och kostnadsberäkningar.
Det kommunala
utjämningssystemet
Det goda målet bakom det kommunala utjämningssystemet
är att alla kommuner och landsting/regioner skall ha
likvärdiga förutsättningar för sin verksamhet och service
oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella
kostnader. En invånare i Sverige skall kunna få lika god
sjukvård och kommunal service oavsett var hon eller han
bor. Däremot hör rimliga skillnader i servicenivå,
servicestandard, effektivitet och skattesats till den
kommunala självstyrelsen och skall således inte
kompenseras. Medborgarna skall själva avgöra detta genom
demokratiska val av partier som förordar olika lösningar
eller genom den enskildes val av bostadsort. Systemet skall
förena en utjämning med starka incitament för tillväxt och
förnyelse. Det skall stödja och driva på en stark och
solidarisk ekonomisk utveckling i hela landet.
Utjämningssystemet måste dessutom vara tillgängligt,
begripligt och demokratiskt förankrat hos alla kommuner
och landsting. Det skall vara möjligt för kommuner och
landsting att kunna parera t ex befolkningsförändringar
genom att styra och förändra verksamhet och ekonomi utan
att behöva överraskas av det ekonomiska utfallet i
utjämningssystemet. Vi ställer oss negativa till att
inkomstutjämningen är inomkommunal och att den för med
sig tillväxthämmande konsekvenser. Vidare är vi kritiska
mot kostnadsutjämningens bristande träffsäkerhet och att
den, milt uttryckt, inte kan anses begriplig och demokratiskt
förankrad bland medborgarna. Enligt vår uppfattning är
nuvarande interkommunala utjämningssystem inte i enlighet
med grundlagens intentioner om den kommunala
självstyrelsen, lokaliseringsprincipen och den kommunala
beskattningsrätten. Mot denna bakgrund anser vi att
systemet bör ändras till ett statligt utjämningssystem.
I avvaktan på en omläggning av utjämningssystemet borde i analogi med
"bromsen" för förändringar inom kostnadsutjämningssystemet ett tak införas
för avgifter på inkomstutjämningssidan. Medel ovanför detta tak borde
tillföras av staten. Taket för avgift skulle kunna vara omkring 10 % av
skatteintäkterna, vilket skulle begränsa flödet av skatteintäkter mellan
kommuner och mellan landsting.
Kommuner växer och krymper
Det finns en skarp tudelning mellan kommuner som växer
och kommuner som krymper. Vi vet att drygt 60% av
kommunerna har ett överskott på bostäder och många av
dem dras med kommunala bostadsföretag som går med
förlust. Drygt 100 kommuner har ansökt om stöd hos
kommun- och/eller bostadsdelegationen. Över 200 (208)
kommuner har minskat sin befolkning sedan mitten av 1990-
talet. Andra kommuner upplever en stark tillväxt
befolkningsmässigt. Men de kan också dras med
ekonomiska problem bl a som en följd av
utjämningssystemets konstruktion och svårigheter att snabbt
klara kraven på utbyggnad exempelvis i form av fler
bostäder. Sambandet mellan ekonomiskt resultat och
befolkningsförändringar är tydligt. Det kostar att såväl växa
som krympa. Preliminära siffror visar att ca 60% av
kommunerna klarar balanskravet med minst ett nollresultat
år 2000. Men det kan knappast tas till intäkt för att det går
bra för kommunerna. Tvärtom krävs mod att våga förändra
utjämningssystemet och låta staten ta det ansvar den faktiskt
har för att hela Sverige ska leva. Det kan inte anses rimligt
att kommuner med sviktande befolkningsunderlag skall
tvingas avstå nödvändiga resurser för vården och skolan för
att klara exempelvis de infrastruktursatsningar som krävs för
tillväxten. Å andra sidan upplevs det inte rimligt att
kommuner med stark befolkningsökning också ska betala för
tomma bostäder i andra kommuner. Alla lösningar som görs
inom systemet innebär ju med automatik att får den ene det
bättre får någon annan det sämre.
Kommunkontosystemet
Kommunkontosystemets viktigaste syfte är att skapa
konkurrensneutralitet mellan externt och internt upphandlad
verksamhet. Systemet ersätter den moms, som kommuner
och landsting betalat vid val av externa tjänster i stället för
egen regi (ingående mervärdesskatt) inom icke-skattepliktig
verksamhet som sjukvård, tandvård, social omsorg och
utbildning, eftersom avdragsrätt följer på momsplikten.
Regeringen har i vårpropositionen nu uppmärksammat att
det finns ett antal stora problem, som behöver åtgärdas för
att såväl offentlig som privat verksamhet skall kunna
bedrivas på lika villkor. Dessutom kom systemet med ett
konto hos Riksgäldskontoret för kommunerna och ett för
landstingen i ekonomisk obalans, vilket ledde till en
ackumulerad skuld hos kommunsektorn till staten.
Obalansen kom av att kommunsektorns uttag från kontona
varit större än insättningarna. Vi har tidigare påtalat att det är
otillfredsställande med ett system, där inbetalningarna är
baserade på antalet invånare men uttaget på hur mycket som
läggs ut som externa tjänster i enskilda kommuner och
landsting. Nu avser regeringen återkomma med förslag till
nytt system i budgetpropositionen för 2002. En viktig väg
för regeringen är att snarast verka för en ändring av EU:s
gemensamma mervärdesskatteregler. En sådan ändring
skulle ge möjlighet att mervärdesskattebelägga nu
skattebefriade områden, vilket innebär avdragsrätt för
ingående skatt. Denna fråga borde ha drivits redan under
Sveriges ordförandeskap inom EU.
Kommunal upphandling och
kundval
Den offentliga upphandlingen av varor och tjänster är en
omfattande och samhällsekonomiskt betydelsefull
verksamhet. För Sveriges del handlar det om drygt 400
miljarder kronor årligen och för kommunsektorn 170
miljarder varav kommunerna står för 100 miljarder. Ur ett
offentligfinansiellt perspektiv är det alltså angeläget att
upphandlingen är så effektiv och konkurrensfrämjande som
möjligt för att dels främja fungerande marknader inom olika
sektorer, dels ge så bra valuta som möjligt för de
skattepengar som finansierar verksamheterna. Det är
anmärkningsvärt att regeringens skrivelse ägnar så lite
utrymme åt detta område.
Upphandling, eller tillämpning av s.k. kundvalsmodeller, handlar för oss i
första hand om individperspektivet - att möjliggöra valfrihet och mångfald
med hög kvalitet för den enskilde. Därefter handlar det även om att vitalisera
näringslivet, att använda skattepengar på ett effektivt sätt och att snabbare
kunna ta tillvara nya sätt att bedriva en viss verksamhet. Upphandling av
varor och tjänster, eller kundvalsmodeller för individuella servicetjänster, är
-
om de används rätt - väl fungerande medel för att nå målet om
kommuninvånarnas och medborgarnas gemensamma bästa.
Dessvärre verkar regeringen och den statliga upphandlingskommittén med
sitt slutbetänkande SOU 2001:31 Mera värde för pengarna vara inne på en
direkt kontraproduktiv väg i några av dessa frågor. Vi anser det exempelvis
vara helt felaktigt att vid upphandling sortera bort verksamheter, som liksom
samtliga dagens entreprenader, drivs med någon form av vinstsyfte.
Dessutom vore det helt fel ur konkurrenssynpunkt att låta kommuner och
landsting slippa göra en upphandling om de vill köpa varor och tjänster från
sina egna bolag.
Det viktigaste perspektivet är hur den enskilde i så hög grad som möjligt
ska kunna påverka sin situation och välja det alternativ av gemensamt
finansierad service som passar honom eller henne bäst, samtidigt som
tryggheten och kvaliteten är god. Kommuner och landsting bör därför anpassa
sin verksamhet så att detta kan uppnås. Därför anser vi bl. a. att all kommunal
verksamhet som inte är myndighetsutövning eller strategiska
ledningsfunktioner bör konkurrensutsättas genom upphandling i de fall det är
fråga om gemensamma servicetjänster. I de fall det är fråga om individuella
servicetjänster är kundvalsmodeller det verktyg vi anser bäst klarar att skapa
valfrihet, mångfald och hög kvalitet. All konkurrensutsättning eller införandet
av kundvalssystem kan förstås inte ske på en gång. Varje enskild
verksamhetsförändring måste planeras noga. Kommuninvånarna bör ges
möjlighet att fritt välja utförare av individuella servicetjänster genom olika
typer av kundvalsmodeller. Detta gäller t.ex. barnomsorg, skola, hemtjänst
och äldreboende. Kommunens organisation bör vara sådan att
myndighetsutövning skiljs från övrig verksamhet. Dessutom bör det "sorteras
ut" vad som är gemensam service och vad som är individuell service.
Kvalitetsaspekterna vid förfrågningsunderlagens utformning när
verksamheter ska upphandlas måste värnas och ackrediteringssystem för olika
typer av entreprenadföretag (vård- och omsorgsgivare m.m.) bör användas
som ett alternativ till detaljreglerade förfrågningsunderlag vid upphandlingar
och för att auktorisera företag som vill ingå i ett kundvalssystem. En
fortlöpande kvalitetsuppföljning och granskning av verksamheterna är
betydelsefull, inte minst ur ett trygghetsperspektiv för den enskilde.
Upphandling av varor och tjänster bör ta hänsyn till mindre företags
möjlighet att lägga anbud. Utbetalningsvillkoren vid upphandling eller i ett
kundvalssystem bör göras så gynnsamma som möjligt i syfte att möjliggöra
även för mindre företag att kunna lägga anbud eller att nyetableras.
Kommunalt och statligt ägande av företag bör avvecklas på marknader där
privata företag redan konkurrerar, eller skulle kunna konkurrera, och där inte
sociala eller hälsomässiga restriktioner motiverar ett offentligt ägande.
Läkemedel och högkostnadsskydd
Av vårdens resursfördelning har en omfördelning skett till
en starkt ökande andel av läkemedel. De totala
läkemedelskostnaderna (för läkemedel som uthämtas mot
recept) för år 2000 uppgick till 20 900 miljoner vilket var
strax under 8 procent (1 493 miljoner kronor) högre än 1999.
Landstingens kostnader uppgick under år 2000 till 15,9
miljarder vilket var cirka 6,5 procent (961 miljoner kronor)
högre än under 1999.
Landstingsförbundet och staten har nyligen kommit överens om en
fördelning av kostnaderna för förmånssystemet för läkemedel perioden 2001-
2004, som lägger en alltför stor kostnad på sjukvårdshuvudmännen.
Kristdemokraternas slutliga ställningstagande till överföringen av
finansieringsansvaret från staten till landsting/region kan inte ske förrän
resultatet av avtalet kan analyseras. Vi är därför positiva till att
överförandet
av det totala ansvaret för finansiering av läkemedel till landstingen skjuts
upp.
Läkemedlens roll i hälso- och sjukvården har utvecklats mycket starkt och
bidragit till snabb och effektiv läkning och lindring för stora patientgrupper,
men kostnaderna för läkemedel har samtidigt ökat kraftigt. Det finns stora
geografiska skillnader i förskrivning och nyttjande av flera nya läkemedel
som bör förändras så att patienter får tillgång till moderna läkemedel i samma
utsträckning oavsett var man bor. I många landsting finns överenskommelser
att öka användningen av generica, dvs. kopior av etablerade kända preparat
som sänker kostnaderna men ger likvärdiga resultat. Samtidigt kan bristande
kvalitet i läkemedelsanvändningen bidra till kostnadsökningar. Det finns ett
par aktuella studier som antyder att problem relaterade till läkemedel som
orsak till sjukhusinläggningar kan ha ökat under senare år. Som exempel kan
nämnas att i en studie på Södersjukhuset i Stockholm konstaterades att för 70
(14 procent) av de 500 hjärtpatienter som lades in akut, var det en misstänkt
biverkan av läkemedel som orsakade eller bidrog till sjukhusinläggningen.
Enligt studien var det framför allt äldre med många olika preparat som var i
riskzonen.
Andra studier har dokumenterat att billiga och av patent inte längre
skyddade läkemedel kan ha god och ibland lika god påvisbar effekt som nya,
betydligt dyrare medel. Med en mer allmän tillämpning av redan kända
hälsoekonomiska modeller skulle sådana jämförelser kunna leda till bättre val
av läkemedel för såväl patient som vårdgivare. Ibland är en minskad
användning av läkemedel totalt sett att föredra, något som uppföljningar av
förskrivningar bland äldre pekar mot. Samtidigt måste behovet av fortsatt
forskning och utveckling tillgodoses.
I Sverige har vi under många år haft ett s.k. högkostnadsskydd för avgifter
i sjukvården. Utgångspunkten för högkostnadsskyddet är att ingen av
ekonomiska skäl skall tvingas avstå vård och behandling. Det är även viktigt
att varje person skall kunna veta hur mycket man högst skall behöva betala.
För enskilda människor är patientavgifter för sjukvårdande insatser en
avgörande fråga om trygghet. Under senare år har dock avgifterna för den
enskilde ökat dramatiskt dels genom att det så kallade högkostnadsskyddet
höjts, dels därför att flera vårdavgifter inte omfattas av högkostnadsskyddet.
Riskerna för att patienter avstår från att ta ut ordinerade läkemedel kan
därmed ha ökat. Enligt en specialbearbetning som SCB gjort på uppdrag av
Socialstyrelsen av undersökningen av hushållens inkomster (HINK) avstod
drygt 3 procent - eller omkring 200 000 personer - helt eller delvis från
sjukvård på grund av utgiftens storlek år 1999. Närmare 4 procent - cirka 250
000 personer - avstod från att hämta ut läkemedel utskrivna av läkare eller
sjuksköterska och 15 procent - ungefär en miljon personer - avstod från
tandvård. Drygt 1 procent av befolkningen, 80 000 personer, avstod från
samtliga tre insatser: sjukvård, läkemedel och tandvård (Socialstyrelsen mars
2001). Kristdemokraterna anser att undersökningen styrker kraven på att
egenavgifterna för läkemedel måste hållas på en låg nivå för att nå patienter
som lever i utsatta förhållanden.
Kristdemokraterna avvisade den senast genomförda höjningen av
egenavgiften i högkostnadsskyddet för läkemedel. Den expertutredning som i
januari redovisade nya förslag till utformning av högkostnadsskyddet har
ännu inte lett till förslag från regeringen.
Orsakerna till den ökade konsumtionen av läkemedel är givetvis flera, men
leder ändå fram till den angelägna frågan om läkemedel fortsättningsvis kan
inta en så framträdande särställning vid fördelningen av vårdens resurser.
Svaret är "ja", om löftet om den medicinska nyttan infrias. Detta leder till
uppfattningen att en förstärkning av hela vård- och omsorgssektorns
resursnivå är viktig för att kunna ta till vara såväl läkemedel som andra
insatser till gagn för patienten. Vi kan inte riskera att läkemedel ekonomiskt
tränger ut andra delar av vård- och omsorg. Det avtal som slöts mellan staten
och Landstingsförbundet i april 2001 om kostnadsansvaret för
läkemedelsförmånen åren 2001-2004 har inte fått en utformning som
begränsar risken till en rimlig nivå. Kontrollen av kostnadsutvecklingen
kräver fler incitament än ekonomisk åtstramning från
sjukvårdshuvudmännens sida. Det gäller t.ex. prisbildningen och besluten om
vilka läkemedel som ska ingå i förmånen. Om kostnaderna fortsätter att öka
kraftigt under avtalsperioden kan det påverka landstingen och regionerna att
dels höja skatterna, dels omfördela medel från verksamheter till
läkemedelsnotan. Kristdemokrater i Landstingsförbundet har föreslagit att
landstingen och regionerna ensamma ska ansvara för kostnadsökningar upp
till 1.000 miljoner, utöver 56.100 miljoner kronor, och att staten ska gå in
med 75 % vid en avvikelse på minst 3.000 miljoner. Vår bedömning är att
detta förslag skulle leda till en minskad kostnad för landsting och regioner på
upp till 875 miljoner under perioden med motsvarande justering av det
generella statsbidraget.
Målet för Kristdemokraternas vård- och omsorgspolitik är att ge trygghet
och medmänsklig omsorg åt alla oavsett kön, ålder, etnisk bakgrund eller
yrke. Alla har samma rätt att leva ett värdigt liv. Ingen ska behöva avstå från
vård av ekonomiska skäl. Alltför stora kostnadsökningar har skett för dem
som är långvarigt sjuka och lever i utsatta förhållanden. Utvecklingen av nya
läkemedel och de ökande behoven generellt inom hälso- och sjukvården gör
att man måste våga överväga nya lösningar. Kristdemokraterna anser att en
översyn bör göras av hela systemet så att högkostnadsskyddet verkligen
inkluderar alla egna avgifter i vården och olika hjälpmedel.
Nytänkande inom vård
och omsorg med
solidarisk finansiering
Sveriges sätt att organisera hälso- och sjukvården är bland de
mest enhetliga bland jämförbara länder. Privata vårdgivare
med offentlig finansiering har blivit vanligare under 90-talet,
men når på de flesta områden inte högre andel än några
procent. Trots många s.k. systemdiskussioner har inga större
förändringar skett på flera decennier. Det är mot den
bakgrunden man bör se reaktionerna på den bolagisering och
försäljning av akutsjukhus som påbörjats i några av de stora
landstingen oavsett om verksamheten har en enskild eller
offentlig utförare. För oss är patientens behov av trygghet
och valfrihet i fokus.
Privata företag har på andra områden sedan länge aktivt medverkat till att
ge svensk hälso- och sjukvård en framskjuten plats i fråga om metoder,
teknologi, forskningsinriktning och kostnadsnivå totalt sett. Främst har det
skett i de forskningsintensiva läkemedelsföretagen, vilka har ett nära
samarbete med de forskartäta universitetssjukhusen, men vi kan på senare tid
också se flera mycket framgångsrika företag i andra branscher, till exempel
medicinsk teknik samt tekniska hjälpmedel.
För att stödja en utveckling av mångfald måste förändringar av regelverk
och lagstiftning genomföras. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling är
t ex dåligt anpassad för upphandling av hälso- och sjukvårdstjänster. Direkt-
upphandling kan endast ske i utomordentligt begränsade omfattning, vilket
kan försvåra för kommun och landsting/region att inledningsvis stödja
avknoppade verksamheter. Trots att lagen inte säger något om avtalstider,
rekommenderar tillsynsmyndigheten (Nämnden för offentlig upphandling)
ofta alltför korta avtal med privata vårdgivare, vilket försvårar för patienter
att
få en långvarig relation till sin vårdgivare eller att ge vårdgivaren rimliga
avskrivningstider för de stora investeringar som behövs för en vårdinrättning.
Det är i sammanhanget märkligt att Sverige, ifråga om upphandling av så
kallade B-tjänster enligt EG-direktiven, dit hälso- och sjukvårdstjänster
räknas, valt att gå betydligt längre än direktiven kräver. Lagen försvårar också
patienternas val av vård i andra landsting, eftersom LOU är tillämplig på ett
landstings köp av tjänster från andra landsting.
Det finns samtidigt anledning att peka på de speciella förutsättningar som
gäller för vissa sektorer i svensk hälso- och sjukvård. Den högspecialiserade
vården med mycket stora upptagningsområden, liksom delar av utbildningen,
måste ha ett särskilt långsiktigt perspektiv för sin verksamhet. Det gäller att
både finansiera dess utveckling samt att garantera kompetensutveckling under
stabila villkor. Idag finns överenskommelser mellan staten, landstingen och
universitet och högskolor som ger sådana villkor, som vi vill värna om.
Kristdemokratisk
kommun- och
landstingspolitik
Regeringens skrivelse redogör för utvecklingen av den
kommunala ekonomin de senaste åren. Vi menar att den
socialdemokratiska regeringen under den senare delen av
1990-talet använt kommunsektorn som en budgetregulator
allt efter saneringspolitikens behov. Statsbidragen
urholkades, samtidigt som specialdestinerade bidrag
försvagar självstyrelsen. Skatteintäkterna försvagades under
samma period som statliga reformer krävde ett ökat
kommunalt ansvarstagande, som inte finansierades enligt
finansieringsprincipen. Samtidigt ökade behoven inom de
obligatoriska verksamheterna.
Vi menar att detta vittnar om regeringens instrumentella syn på
kommunsektorn och dess service i form av sjukvård, skola och omsorger. Vi
vill så långt möjligt värdesäkra den kommunala välfärden genom stabila
skattebaser. Mot denna bakgrund och mot bakgrund av behoven som
dokumenterats genom skrivelsen anser vi det vara sakligt underbyggt och väl
motiverat med ett framtungt resurstillskott under planperioden och på längre
sikt såväl en bättre dimensionerad skattebas som en bättre näringspolitik med
ökade skatteintäkter som följd. Vi föreslår i vår motion med anledning av
vårpropositionen ett resurstillskott till kommunsektorn på sammanlagt 3
miljarder kronor utöver regeringens budgetförslag under planperioden 2002
till 2004 för att kvalitetssäkra verksamheten i kommuner och landsting utefter
lokala behov.