En helhetssyn på styrning och ledning av totalförsvaret är nödvändig. Den
nuvarande ledningen bygger i mångt och mycket på samma grunder och
samma organisatoriska principer som när ÖB-funktionen inrättades 1942
samt utvecklingen under andra världskriget och det kalla kriget. Nu har vi
en annorlunda situation och därmed också syn på hur totalförsvarets
resurser skall kunna stödja samhället inte bara vid hot om krig och
krigsfara utan även vid svåra påfrestningar på samhället i fred och andra
fredstida risker och störningar.
Dagens flexibla utnyttjande av stridskrafterna innebär - snarare än
totalförsvar mot totalt krig - en möjlighet till avvägningar mellan verkliga
alternativ och större utrymme för politiska ställningstaganden. Det nya
säkerhetspolitiska läget med dagligt nyttjande av våra stridskrafter på sitt
sätt
kräver både mer politisk ledning och mer av den politiska ledningen. "Rakare
rör" och smidigare strukturer måste skapas för beslut om kontinuerligt
nyttjande av svenska förband.
Grundtanken vid varje försvarsbeslut måste vara att skapa stabila
förutsättningar och tydliga ansvarsförhållanden mot bakgrund av den långa
utvecklings- respektive uppsättningstid som behövs för personal, materiel
och förband inom försvarssektorn. Stabila förutsättningar står på intet sätt i
motsatsförhållande till en dynamisk och verklighetsanpassad utveckling.
Under det senaste årtiondet har emellertid detta förändrats. Stabiliteten i
utvecklingen liksom tydliga ansvarsförhållanden har ersatts av ideliga
omprövningar och anpassningar till statens finanser. En successiv anpassning
av försvaret, såväl beredskap som uppgifter och förmågor, till utvecklingen i
omvärlden är ett politiskt ansvar liksom stabila förutsättningar för framtida
investeringar i personal och ny materiel. För att detta skall kunna förverkligas
bör det politiska ansvaret göras tydligare samtidigt som gränsen mellan det
politiska ansvaret och myndigheters ansvar tydliggörs.
Det grundläggande motivet för att aktualisera gränsdragningsfrågorna
avseende utövande av offentlig makt på försvarsområdet är med andra ord
säkerhetspolitiskt.
Förslag till riksdagsbeslut
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om behovet av översyn av ansvarsförhållanden mellan regering
och försvarsmyndigheter.
Motiv för vårt förslag
Försvarsutskottet har i sitt betänkande (1999/2000:FöU2) aktualiserat
frågan om ansvarsgränserna mellan regeringen och Försvarsmakten som
råder. Den grundläggande anledningen till detta är de förändrade
säkerhetspolitiska förhållanden sedan Berlinmurens fall och
Sovjetunionens upplösning. Neutralitetspolitikens självvalda isolationism
vad gäller militär samverkan med andra länder har ersatts av en aktiv och
närvarande säkerhetspolitik i vilket nyttjandet av också militära medel
ingår som en del av den politiska vardagen. Försvarsutskottet menade
vidare att en annorlunda uppgiftsfördelning mellan regeringen och
Försvarsmakten än den som för närvarande är rådande skulle kunna
övervägas i olika avseenden, t.ex. i fråga om ekonomisk planering, beslut
om verksamhetsinriktning och materielförsörjning. Utskottet ansåg
sålunda att den nuvarande gränsdragningen mellan regeringens och
Försvarsmaktens ansvar borde granskas.
Den femåriga försvarsbeslutsperioden, med en utblick över en tio- till
femtonårsperiod, grundlades efter 1968 års försvarsbeslut. Försvarsmakten
och övriga myndigheter inom totalförsvaret har utarbetat strukturer på
medellång till lång sikt. Dessa har överlämnats till politiker för en mer
preciserad inriktning på medellång sikt, för att efter förnyat förslag från
myndigheterna utgöra grund för femårig planering och nytt försvarsbeslut.
Grundtanken har varit att skapa en stabil, långsiktig utveckling som också är
en nödvändighet mot bakgrund av den långa utvecklings- och uppsättningstid
som råder inom försvarssektorn.
Under 90-talets senare del förändrades detta. Den tidigare femåriga
processen förnyades i princip en gång om året, utan att den grundläggande
planeringsmetoden förändrades. Det som skulle ge en stabilitet i utvecklingen
har ryckts sönder av ideligen återkommande omprövningar och anpassningar
till statens finanser utan något direkt hänsynstagande till de förändringar i
försvarets förmåga samt ökade kostnader och kapitalförstöring detta leder till.
De senaste årens turbulens i försvarsplaneringen och ideliga diskussioner
om vem som ansvarar för vad är inte till gagn för utvecklingen av det svenska
försvaret och än mindre till gagn för svensk politik. En chef kan inte ta ansvar
för den delen av sin verksamhet som han ej kan besluta om. Den förutvarande
ansvarsfördelningen med huvudprogram och huvudproduktionsområden
gjorde detta möjligt. I den nya organisationen har "försvarsgrenarna" och
därmed den tidigare ansvarsfördelningen avskaffats. Detta har skett utan att
någon annan tydlig ansvarsfördelning tillskapats. Konsekvenserna har varit
uppenbara. Något tydligt ansvar, vare sig hos myndigheterna eller hos
regeringen eller riksdagen har förelegat. Försvarsutvecklingen har blivit en
ekonomisk restpost i regeringens budgetkalkyler.
Det framstår som en truism att de uppgifter som det svenska försvaret skall
lösa, liksom organisationens storlek, sammansättning och beredskap är
politiska beslut. Militär förmåga skall användas för att stödja Sveriges
politik.
Förbandens förmågor är således det verktyg som staten skall utnyttja dels för
att direkt skapa trygghet för Sverige som nation, dels för att indirekt stärka
denna trygghet genom aktiv krishantering med också militära medel såväl
nationellt som internationellt. Avvägningen mellan olika delar av försvarets
förmåga och beslut om användande är därför snarare politiska beslut än något
som ankommer på myndigheternas chefer. Dessa avväganden och strategiska
beslut borde dessutom vara av större försvarspolitiskt intresse än t.ex.
fredsorganisationens lokalisering.
Utveckling av vårt försvar från ett mobiliserande totalförsvar till också ett
insatsförsvar som används som en aktiv del i vår säkerhets- och
försvarspolitik kräver enligt vår mening en annorlunda gränsdragning mellan
politiker och försvarsmakt. Det handlar om att skapa en organisationsform
som stärker ett ömsesidigt ansvarsförhållande som bygger på förtroende och
förståelse för det sätt på vilket begärt resultat bäst uppnås.
Stridskrafternas utnyttjande i dag innebär - snarare än totalförsvar mot
totalt krig - en möjlighet till avvägningar mellan verkliga alternativ och
större
utrymme för politiska ställningstaganden. Dagens läge kräver både mer
politisk ledning och mer av den politiska ledningen.
Ett exempel till förändring kan vara att Överbefälhavaren i första hand
ansvarar för ledning och vidmakthållande av den befintliga organisationen
medan den politiska nivån tar sitt ansvar för den långsiktiga utvecklingen och
nödvändiga investeringar samtidigt som "rakare rör" och smidigare strukturer
skapas för beslut om kontinuerligt nyttjande av svenska förband.
Det förändrade säkerhetspolitiska läget kräver enligt vår mening en
omprövning av gränsytan mellan den högsta militära och högsta politiska
ledningen. När militära medel blivit ett vardagligt säkerhetspolitiskt
instrument krävs både större kunskap och förmåga till såväl återkommande
samlade avvägningar som snabba och realistiska beslut om insatser och
utnyttjande av våra stridskrafter. Främst av denna anledning bör den
strategiska ledningsfunktionen i Regeringskansliet stärkas.