med anledning av prop. 1999/2000:139 En rättvisare och tydligare arbetslöshetsförsäkring
1 Sammanfattning
Situationen på arbetsmarknaden har förbättrats men är alltjämt mycket
bekymmersam. Det är fortfarande ca 400 000 färre sysselsatta jämfört
med 1990, och då har ändå den arbetsföra befolkningen ökat med 200 000
personer sedan dess. I näringslivet ökar företagens svårigheter att
rekrytera personal samtidigt som 55 000 människor är långtidsarbetslösa.
Det är mot den här bakgrunden nödvändigt att både
arbetsmarknadspolitiken och arbetslöshetsförsäkringen får en utformning
som verkligen understödjer en arbetslinje. Så är idag inte fallet.
I motionen beskrivs de krav som måste ställas på en väl fungerande
arbetslöshetsförsäkring. Den skall främja samhällsekonomisk effektivitet, en
sund lönebildning och ge incitament till ett snabbt återinträde på
arbetsmarknaden.
Arbetslöshetsförsäkringen finansieras till mer än 90 % av skattemedel och
skall därför administreras av staten och inte av fackföreningsanknutna
arbetslöshetskassor. Den skall vara allmän, d v s omfatta alla arbetstagare
som uppfyller försäkringens arbetsvillkor. Den skall vara utformad som en
omställningsförsäkring, d v s den skall under en begränsad tid ge skydd mot
inkomstbortfall så att den arbetslöse har möjlighet att söka nytt arbete eller
utbilda sig för ett annat.
Den viktigaste åtgärden för att tydliggöra arbetslöshetsförsäkringens
karaktär av omställningsförsäkring är att begränsa dess varaktighet - det som
i debatten brukar kallas att införa en bortre parentes i försäkringen. När den
enskildes eget ansvar på detta sätt tydliggörs kan huvuddelen av de regel-,
kontroll- och sanktionssystem, som regeringen med sin proposition vill
skärpa, i stället slopas.
2 Innehållsförteckning
3
4 Förslag till riksdagsbeslut
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om kraven på arbetslöshetsförsäkringen.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att arbetslöshetsförsäkringen skall vara en
omställningsförsäkring.
3. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om en allmän
arbetslöshetsförsäkring i enlighet med vad som anförs i motionen.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om regel-, kontroll- och sanktionssystemen i
arbetslöshetsförsäkringen.
5. Riksdagen avslår regeringens förslag om begränsat sökområde under de
första 100 ersättningsdagarna i enlighet med vad som anförs i motionen.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om nedsättning av dagpenningen.
7. Riksdagen avslår regeringens förslag om ersättningsperioden och
förlängning av perioden i enlighet med vad som anförs i motionen.
8. Riksdagen avslår regeringens förslag om ersättnings- och
kompensationsnivåer i enlighet med vad som anförs i motionen.
9. Riksdagen avslår regeringens förslag om aktivitetsgarantin i enlighet med
vad som anförs i motionen.
5 Utgångsläget
Det är ca 400 000 färre sysselsatta jämfört med år 1990, och då har ändå
den arbetsföra befolkningen ökat med ca 200 000 personer sedan dess.
Jämfört med för ett decennium sedan är fler öppet arbetslösa, fler i
arbetsmarknadspolitiska åtgärder samtidigt som betydligt fler studerar.
Det behöver med andra ord skapas mer än en halv miljon nya jobb för att
vi skall nå i närheten av den sysselsättningskvot som gällde för tio år
sedan.
Trots att regeringen berömmer sig av att vi nu närmar oss målet för den
öppna arbetslösheten framstår läget som bekymmersamt. I näringslivet ökar
svårigheterna att rekrytera personal. Samtidigt är över 55 000 människor
långtidsarbetslösa, och för dem ljusnar läget endast långsamt. Med dagens
takt skulle det teoretiskt dröja tjugo år innan dagens långtidsarbetslösa åter
är
i arbete.
Det är mot den här bakgrunden nödvändigt att såväl
arbetsmarknadspolitiken som arbetslöshetsförsäkringen verkligen
understödjer en arbetslinje. Så är idag inte fallet. I stället har
arbetsmarknadspolitiken i hög grad varit inriktad på volymåtgärder i syfte att
kvalificera arbetslösa för nya ersättningsperioder i försäkringen, snarare än
för nya arbeten. Detta erkänns också i propositionen (sid 32).
Arbetslöshetsförsäkringen har varit tänkt att skydda människor som
drabbas av arbetslöshet från stora inkomstbortfall. Därigenom skulle den
arbetslöse under en omställningstid ges möjlighet att söka andra jobb eller
utbilda sig för nya.
I stället har arbetslöshetsförsäkringen mer och mer kommit att anta formen
av en sorts medborgarlön för "insiders" på arbetsmarknaden.
Ersättningsberättigade perioder av arbetslöshet kan varvas med
arbetsmarknadspolitiska åtgärder i en utsträckning som har gjort
arbetslöshetsförsäkringen till en permanent försörjningskälla för många.
Samtidigt finns det en halv miljon "outsiders" - 12 procent av arbetskraften -
som står helt utanför försäkringen och dess trygghet. Särskilt ungdomar och
invandrare, som aldrig har fått en chans på arbetsmarknaden, drabbas av
detta.
6 Kraven på arbetslöshetsförsäkringen
I propositionen anges fyra olika krav som regeringen vill ställa på en god
arbetslöshetsförsäkring. Samtliga de kraven är invändningsfria. Problemet
är i stället att försäkringen, trots regeringens påståenden, inte uppfyller
dessa krav - varken i utgångsläget eller efter regeringens proposition:
6.1 Den skall främja den ekonomiska effektiviteten
Effektiviteten i samhällsekonomin motverkas i själva verket av att
arbetslöshetsförsäkringen har förlorat sin karaktär av
omställningsförsäkring. För att återge försäkringen denna karaktär måste
någon form av tidsmässig begränsning (en s.k. bortre parentes) införas.
Det skulle förstärka försäkringstagarnas incitament att söka och ta jobb
och därmed förkorta arbetslöshetstiderna.
Med nuvarande utformning främjar försäkringen inte en sund lönebildning
utan bidrar i stället till att hålla uppe reservationslönerna, d v s den
lönenivå
som krävs för att en individ skall uppfatta det som mer lönsamt att arbeta
jämfört med att inte arbeta. Det gör att den enskilde blir mindre benägen att
acceptera de arbeten som erbjuds. Söktiderna när den arbetslöse letar arbete
förlängs och rörligheten minskar, både mellan olika lokala arbetsmarknader
och mellan olika branscher eller yrken.
Höga reservationslöner bidrar till att öka den strukturella arbetslösheten.
Arbeten med heltidslöner som understiger reservationslönen slås helt enkelt
ut från arbetsmarknaden. Ju högre reservationslönerna är, desto svårare blir
det att komma in på arbetsmarknaden utan att besitta en hög kompetens. Detta
är något som mängder av ungdomar, invandrare och lågutbildade har fått
erfara.
6.2 Den skall vara en försäkring
Redan i dag är de försäkringsmässiga sambanden i systemet svaga. I
nuläget är arbetslöshetsförsäkringen till mer än 90 procent finansierad
med skattemedel. Samtidigt administreras den i huvudsak av
arbetslöshetskassor som är direkt knutna till de fackliga organisationerna.
Det är visserligen möjligt att vara medlem i en a-kassa utan att samtidigt
vara fackmedlem. I realiteten är de två tingen emellertid sammankopplade
och konstruktionen framstår då också som ett sorts rekryteringsbidrag till
de fackliga organisationerna. Vi anser att det är orimligt att en
arbetslöshetsförsäkring som har så totalt dominerande offentliga inslag
som den svenska skall administreras av fackföreningar.
Vi förordar i stället en allmän försäkring - en försäkring som omfattar alla
och som också administreras av det allmänna, d v s av staten. Vi vill förstärka
de försäkringsmässiga sambanden genom en utökad egenfinansiering. Detta
är betydelsefullt - inte primärt som finansieringskälla - utan därför att det
understödjer en sund lönebildning. Om arbetslösheten ökar till följd av
orimliga lönekrav så betalas inte den notan av dem som driver fram
kostnadsökningen, utan av skattebetalarna.
6.3 Den skall vara rättvis
I propositionen beskrivs det som rättvist att arbetslöshetsförsäkringen
håller reservationslönerna uppe. Vi delar inte den uppfattningen. Vi kan
inte se någon rättvisa i en ordning som omöjliggör för stora grupper av
människor att ens komma in på arbetsmarknaden.
Däremot kan vi instämma i att arbetslöshetsförsäkringen bör vara
solidariskt finansierad i den meningen att försäkringspremierna inte bör
relateras till risken för att man skall bli arbetslös.
6.4 Den skall präglas av legitimitet och rättssäkerhet i
tillämpningen
Särskilt två av de omständigheter som har nämnts ovan skadar
arbetslöshetsförsäkringens legitimitet. Den ena är att försäkringen inte
fungerar som det var tänkt, d v s att den har tappat sin karaktär av
omställningsförsäkring. Den andra är det faktum att en nästan helt
skattefinansierad verksamhet administreras av någon helt annan än staten
- i det här fallet av fackliga organisationer.
Även rättssäkerheten i tillämpningen lämnar åtskilligt i övrigt att önska.
Vägran att införa en bortre gräns i försäkringen har gjort den enskildes eget
ansvar otydligt. För att i någon mån upprätthålla någon sorts arbetslinje har
Socialdemokraterna därför tvingats införa sanktioner och krav på t ex
sökaktiviteter, byte av bostadsort eller yrke, avstängningsregler etc. Det är t
o
m så att arbetsförmedlarna upplevt regelsystemet som så pass hårdhänt att
man ofta underlåtit att tillämpa det i praktiken. Redan detta får propositionens
uttalanden om "rättssäkerhet i tillämpningen" att framstå som ett skämt.
Nu framlägger regeringen därför förslag till nya sanktionsregler. Jämfört
med det formella regelsystem som gäller idag - men som inte tillämpas i
praktiken - framstår de nya reglerna som en uppmjukning. I verkligheten -
d v s i förhållande till hur dagens regelsystem används i praktiken - är det
emellertid fråga om en skärpning.
Vi konstaterar för vår del att det framför allt är frånvaron av en bortre
parentes som skapar de incitamentsproblem som i sin tur framtvingar de
socialdemokratiska systemen för krav, kontroller och sanktioner. Bortsett från
att kontrollsystemen är resurskrävande så medför de dessutom att
arbetsförmedlarna får en olycklig dubbelroll. De skall dels utgöra en hjälp och
ett stöd till den arbetslöse, dels vara hårdhudade kontrollanter. Detta
understryks i propositionen, som anger att arbetsförmedlarna minsann skall
tillskriva a-kassan och ifrågasätta arbetslöshetsersättningen om en arbetslös
inte söker "lämpliga" arbeten eller ställer upp i "lämpliga"
arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogram som förmedlingen hittar på.
Vår uppfattning är att man med en tydlig omställningsförsäkring kan slopa
huvuddelen av nuvarande regel-, kontroll- och sanktionssystem. Det skulle
innebära en betydande ökning av rättssäkerheten i tillämpningen.
7 Arbetslöshetsförsäkringens utformning
Regeringen säger sig vilja säkerställa arbetslöshetsförsäkringens karaktär
av inkomstbortfallsförsäkring. Några konkreta förslag för att förverkliga
denna ambition framläggs emellertid varken i propositionen om
arbetslöshetsförsäkringen eller i budgetpropositionen. Det hela stannar
vid allmänna avsiktsförklaringar och avsikten är tydligen att regeringen
skall återkomma till frågan i vårpropositionen.
Detta är en otillfredsställande ordning. Om regeringen i samband med
budgetförslaget annonserar att kostnadskrävande reformer skall träda i kraft
mitt under budgetåret så skall inte det formella beslutet och finansieringen
uppskjutas i ett halvår. Förfaringssättet står knappast i överensstämmelse med
intentionerna bakom den gällande statsbudgetlagen.
7.1 En försäkring mot inkomstbortfall
Vi har ingen anledning att nu ta närmare ställning till propositionens lösa
förvarningar om tänkta, framtida nivåhöjningar i
arbetslöshetsersättningen.
Arbetslöshetsförsäkringen har varit tänkt att utgöra ett skydd mot stora
inkomstbortfall. Då går det inte i längden att upprätthålla en ordning, som i
praktiken bara innebär ett grundskydd och där allt färre arbetstagare ges ett
inkomstrelaterat skydd i egentlig mening. Så småningom tvingas man att
välja.
Det finns mycket som talar för att man borde närma
arbetslöshetsförsäkringen till de övriga socialförsäkringssystemen. Då skulle
man långsiktigt - med moderat politik - få en ersättningsnivå på 75 procent
av inkomsten upp till en årsinkomst av 7,5 basbelopp, vilket idag skulle
motsvara en månadslön om ca 23 000 kr. Detta vore en markant skillnad mot
dagens ordning, där man f n får högsta möjliga dagpenning redan vid en
månadslön på 15 950 kronor. En omläggning skulle förutsätta en annan
finansiering av försäkringen än dagens, liksom en tydlig bortre parentes.
En alternativ utvecklingslinje är att ha ett offentligt finansierat
grundskydd, som sedan kan byggas på genom frivilliga försäkringar.
7.2 Handlingsplanen och rätten till arbetslöshets-
ersättning
Regeringen föreslår att den arbetssökande i samråd med
arbetsförmedlingen skall vara skyldig att medverka till att en individuell
handlingsplan upprättas.
Vi har tidigare understrukit vikten av att de individuella handlingsplanerna
vidareutvecklas. De borde bättre kunna fungera som ett instrument i
matchningsarbetet och samtidigt tydliggöra både den arbetssökandes och
arbetsförmedlingens åtaganden.
Vi tillstyrker regeringens förslag.
7.3 Sökområde
Regeringen föreslår att den arbetssökande under de första 100
ersättningsdagarna skall kunna begränsa sitt arbetssökande både
geografiskt och vad gäller typ av arbete. Därefter måste den
arbetssökande vidga sitt sökområde.
Vi har tidigare konstaterat att det med en tydlig tidsgräns i försäkringen
inte skulle behövas regler av denna art för att tydliggöra den enskildes
rättigheter och skyldigheter. Vi konstaterar också att AMS avstyrker förslaget
med hänvisning till farhågor om att den föreslagna sökområdesbegränsningen
riskerar att leda till längre arbetslöshetstider.
Vi avstyrker regeringens förslag.
7.4 Nedsättning av dagpenningen
Regeringen föreslår att den som avvisar erbjudet lämpligt arbete eller
lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program skall drabbas av nedsatt
ersättning i två olika steg.
Detta är - som vi konstaterat i det föregående - en uppmjukning av det
formella regelsystem som idag inte tillämpas av arbetsförmedlingar och a-
kassor. I förhållande till det faktiska regelsystemet innebär förslaget en
skärpning.
Vi upprepar igen att den här typen av sanktioner knappast är nödvändiga i
en uttalad omställningsförsäkring där försäkringstiden är begränsad och den
enskildes eget ansvar är tydligt.
Vi anser att en bortre parentes bör införas i arbetslöshetsförsäkringen.
Regeringens förslag kan därmed avvisas. Om riksdagen däremot vidhåller
nuvarande ordning blir de föreslagna sanktionerna ofrånkomliga.
7.5 Kvalificeringsregler
Regeringen föreslår att arbetsvillkoret skall ändras på så sätt att tid upp
till två månader då den sökande fullgjort totalförsvarsplikt eller uppburit
föräldrapenning skall jämställas med förvärvsarbete. Samtidigt skall
återkvalificeringskravet slopas. Därtill föreslås vissa ändringar när det
gäller s k överhoppningsbar tid och studerandevillkoret.
Vi delar uppfattningen att endast reguljärt arbete - utöver vad som föreslås
beträffande totalförsvarsplikt respektive föräldrapenning - skall få
tillgodoräknas för att uppfylla arbetsvillkoret i försäkringen. Det är bra att
arbetsmarknadspolitiska program används till det de är avsedda för och inte
till att återkvalificera för nya ersättningsperioder.
Vi tillstyrker regeringens förslag.
7.6 Ersättningsperioden och förlängning av perioden
Regeringen föreslår att man skall kunna bevilja ytterligare
ersättningsperioder om 300 dagar.
Detta innebär, som Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering
(IFAU) också har påpekat i sitt remissvar, en möjlighet till evig ersättning
från försäkringen. Det är raka motsatsen mot de åtgärder som borde vidtas för
att betona systemets karaktär av omställningsförsäkring.
Vi avstyrker regeringens förslag.
7.7 Ersättnings- och kompensationsnivåer
Regeringen vill införa en differentiering med förhöjd dagpenning under
de första 100 ersättningsdagarna.
Vi har tidigare förordat att försäkringen omfattar 300 dagar med 75
procents kompensationsnivå. Vi utesluter inte att man överväger en ordning
med successiv nedtrappning av dagpenningens storlek. Som
Riksrevisionsverket (RRV) konstaterat i sitt remissvar är den frågan
emellertid inte tillräckligt utredd.
Vi avstyrker regeringens förslag.
7.8 Aktivitetsgarantin
Regeringen föreslår att man inom 27 månader skall erbjudas en
heltidsaktivitet inom ramen för aktivitetsgarantin.
Vi uttryckte vid behandlingen av proposition 1999/2000:98 Förnyad
arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt skepsis mot förslaget till
aktivitetsgaranti. Något egentligt beslutsunderlag fanns inte.
Det är viktigt att arbetslösa kommer ut på riktiga arbetsplatser eller i en
fokuserad arbetsmarknadsutbildning så snabbt som möjligt. Den danska
kommunen Farum har utfäst sig att erbjuda någon form av arbete till alla
arbetslösa inom 48 timmar efter anmälan. I det perspektivet framstår
regeringens 27 månader som en något blygsam målsättning.
Tanken bakom aktivitetsgarantin kan visserligen framstå som ett rimligt
förhållningssätt från arbetsförmedlingarna gentemot de arbetslösa, men risken
är uppenbar för att garantin i praktiken bara blir ytterligare en i raden av
arbetsmarknadspolitiska volymåtgärder. Vi anser det därför inte motiverat att
nu införa tidsgränser för erbjudande om aktivitetsgaranti.