Utskottet behandlar i detta betänkande proposition
2000/01:70 Automatisk balansering av
ålderspensionssystemet, vari föreslås att riksdagen
antar förslag till lag om ändring i lagen (1998:674)
om inkomstgrundad ålderspension samt godkänner
riktlinjer för fördelning av eventuella överskott i
fördelningssystemet. Regeringens förslag återges i
bilaga 1 och lagförslaget i bilaga 2.
Med anledning av propositionen har fyra motioner
väckts. I betänkandet behandlar utskottet också ett
antal motioner som väckts under den allmänna
motionstiden 2000 och som rör
ålderspensionssystemet. Förslagen i motionerna
återges i bilaga 1.
Utskottet har den 22 mars 2001 hållit en offentlig
utfrågning om förslagen i propositionen. En utskrift
från utfrågningen finns i bilaga 3.
Finansutskottet har beretts tillfälle att yttra sig
över propositionen och motionerna men avstått från
att yttra sig.
Sammanfattning
Utskottet behandlar i betänkandet proposition
2000/01:70 Automatisk balansering av
ålderspensionssystemet och motioner som väckts med
anledning av propositionen. I betänkandet behandlas
också ett antal motioner från den allmänna
motionstiden 2000 och som avser
ålderspensionssystemet.
Ett syfte med ålderspensionsreformen är att skapa
ett pensionssystem som är följsamt mot den
samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen.
För att nå detta syfte fullt ut vad gäller
ålderspensionssystemets fördelningsdel lämnas i
propositionen förslag till kompletterande
lagstiftning avseende indexomräkningen av
pensionsbehållningar och pensioner i
fördelningssystemet. Ett balanstal som mått på den
ekonomiska ställningen i fördelningsdelen skall
årligen fastställas. När balanstalet understiger
1,00, dvs. tillgångarna är mindre än skulderna,
skall avsteg från den vanliga omräkningen göras
genom användande av ett balansindex. När
förhållandet mellan tillgångar och skulder
återställs och balanstalet överstiger 1,00
accelererar indexomräkningen.
Balanstal skall första gången fastställas för år
2003.
I propositionen föreslås också riktlinjer om
fördelning av eventuella överskott i
fördelningssystemet. Sådana överskott skall fördelas
på de försäkrade genom ett tillägg till indexeringen
som motsvarar det utdelningsbara överskottet.
Vidare skall årligen upprättas en samlad
redovisning av det inkomstgrundade
ålderspensionssystemets finansiella ställning och
utveckling.
Utskottet tillstyrker propositionen men föreslår ett
tillkännagivande om att regeringen bör överväga om
balanstalet skall vara mer fingraderat, dvs. med
fler decimaler. Utskottet avstyrker samtliga
motioner.
Till betänkandet har fogats sju reservationer och
ett särskilt yttrande.
Propositionen
I proposition 2000/01:70 Automatisk balansering av
ålderspensionssystemet har regeringen
(Socialdepartementet) föreslagit
1. att riksdagen antar regeringens förslag till lag
om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad
ålderspension,
2. att riksdagen godkänner de riktlinjer regeringen
föreslår om att eventuella överskott skall
fördelas på de försäkrade på så sätt att ett
tillägg till indexeringen skall göras som
motsvarar det utdelningsbara överskottet (avsnitt
7).
Lagförslaget återfinns som bilaga 2.
Följdmotioner
2000/01:Sf26 av Bo Könberg m.fl. (fp):
Riksdagen begär förslag från regeringen om att
Sjätte AP-fonden läggs ned och att dess medel
överförs till Första-Fjärde AP-fonderna i enlighet
med vad som anförs i motionen.
2000/01:Sf27 av Claes Stockhaus m.fl. (v):
1. Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad
ålderspension.
2. Riksdagen begär att regeringen återkommer med
ett nytt förslag till automatisk balansering som
innehåller gränser för vilket över- eller
underskott som den automatiska balanseringen
skall hantera.
3. Riksdagen begär att regeringen återkommer med
ett nytt förslag till automatisk balansering som
innehåller ett färdigt förslag om hur överskott i
fördelningssystemet skall fördelas.
4. Riksdagen begär att regeringen återkommer med
ett nytt förslag till automatisk balansering av
finansiellt underskott i pensionssystemet som
baseras på tillfällig avgiftshöjning.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att regeringen i
det fortsatta beredningsarbetet klart skall
belysa konsekvenserna av den automatiska
balanseringen för statsbudgeten samt för
individer med olika inkomster, kön och ålder.
2000/01:Sf28 av Gunnar Axén (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att tillgångarna i
Sjätte AP-fonden - efter utbyte av börsnoterade
aktier mot obligationer - skall överföras till
staten, varefter de onoterade aktierna placeras i
ett riskkapitalbolag under Finansdepartementet samt
att detta riskkapitalbolag sedan privatiseras i
enlighet med vad som anförs i motionen.
2000/01:Sf29 av Kerstin-Maria Stalin (mp):
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att den
automatiska balanseringen "bromsen" ej skall
genomföras.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att de pengar som
tagits från AP-fonden och avkastningen på dem
fryses, så att de kan återlämnas till
pensionssystemet.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att utfall och
resultat beträffande "modellpersoner" i
beräkningarna görs.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att det tillsätts
en oberoende expertutredning med internationellt
inslag, som får till uppgift att allsidigt
analysera det nya pensionssystemet mot bakgrund
av de mål som uttalades 1994.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att RFV noggrant
redovisar kostnaderna för det nya systemet.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om grundpension.
Motioner från allmänna motionstiden
2000/01:Sf207 av Karin Falkmer (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om pensionsvillkoren
för svenskar boende utomlands.
2000/01:Sf214 av Ulla Hoffmann m.fl. (v):
Riksdagen begär att regeringen tillsätter en
utredning med uppgift att se över beräkningen av
pensionsrätt vid utbetalning av ackumulerad
inkomst.
2000/01:Sf229 av Ulla Hoffmann m.fl. (v):
1. Riksdagen begär att regeringen tillsätter en
utredning med uppgift att se över hur det nya
pensionssystemets utfall kan göras mer
könsneutralt.
2000/01:Sf232 av Kerstin-Maria Stalin m.fl. (mp):
Riksdagen beslutar om ändring i 20 kap. 6 § lagen
(1962:381) om allmän försäkring och 15 kap. 16 §
lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension
enligt vad som anförs i motionen.
2000/01:Sf237 av Inger Davidson m.fl. (kd):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att
premiepensionsmedel skall få placeras i s.k.
ideella fonder.
2000/01:Sf270 av Kerstin-Maria Stalin m.fl. (mp):
1. Riksdagen begär att regeringen lägger fram
förslag till ändring i enlighet med vad som i
motionen anförs om att utarbeta en
miniminivå/certifieringsregler när det gäller
etiska, sociala och miljömässiga aspekter för
fonder som erbjuds som sparalternativ för
premiepensionen.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att PPM får i uppgift att utvärdera och
granska fonderna utifrån etiska, sociala och
miljömässiga aspekter.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att Sverige likt England skall kräva att
alla pensionsfonder skall redovisa sociala,
etiska och miljömässiga ställningstaganden och
riktlinjer för sin verksamhet om
konsumentupplysning.
2000/01:Sf284 av Martin Nilsson (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om krav på redovisning
av etisk, social och miljömässig policy för
pensionsfonder.
2000/01:Sf285 av Birgitta Ahlqvist och Monica Öhman
(s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om val till
premiesparfond.
2000/01:Sf289 av Rolf Kenneryd (c):
Riksdagen beslutar om en ändring i lagen om
inkomstgrundad ålderspension så att ungdomar under
16 år befrias från egenavgifter till ålderspension.
2000/01:Sf295 av Laila Bjurling (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att presentationen
av fonder för placering av premiepensionen skall
kunna innehålla uppgifter om fonden, utöver maximal
avkastning, också tar hänsyn till etiska eller
miljömässiga skäl vid placering av våra
pensionspengar.
2000/01:Kr230 av Elisabeth Fleetwood m.fl. (m):
9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om konstnärerna och
pensionssystemet.
Utskottets överväganden
Allmänt om det nya pensionssystemet
I juni 1998 beslutade riksdagen om reformerade
regler för inkomstgrundad ålderspension och ett nytt
grundtrygghetssystem, garantipension (prop.
1997/98:151 och 152, bet. 1997/98:SfU13 och SfU14,
rskr. 1997/98:315 och 320). Riktlinjer för det nya
pensionssystemet hade antagits av riksdagen fyra år
tidigare (prop. 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24,
rskr. 1993/94:439). Reformen bygger på en
överenskommelse som träffats mellan fem av
riksdagens partier (s, m, kd, c och fp). Den s.k.
Genomförandegruppen, med företrädare för dessa fem
partier, har i uppdrag att medverka i
beredningsarbetet och att vårda överenskommelsen.
Genom reformen skapas ett ålderspensionssystem som
är mer följsamt mot den samhällsekonomiska och
demografiska utvecklingen. Grunden för den enskildes
pensionsskydd är även i framtiden ett obligatoriskt
offentligt sy-stem. Det reformerade
ålderspensionssystemet omfattar såväl ett
standardskydd enligt inkomstbortfallsprincipen som
ett grundskydd för dem som haft inga eller låga
förvärvsinkomster. Grundskyddet finansieras med
allmänna skattemedel medan den inkomstgrundade
pensionen är avgiftsfinansierad. Huvuddelen av det
inkomstgrundade pensionssystemet är uppbyggt som ett
avgiftsbaserat fördelningssystem medan en mindre del
utformas som ett renodlat premiepensionssystem.
Inkomstgrundad pension
Beräkningen av inkomstgrundad ålderspension bygger
på den s.k. livsinkomstprincipen, som innebär att i
princip alla pensionsgrundande inkomster under livet
har betydelse för pensionsnivån och väger lika tungt
oberoende av när under livet de tjänas in.
Tillgodoräknad pensionsrätt och avgiften till
ålderspension utgör 18,5 % av den pensionsgrundande
inkomsten och andra s.k. pensionsgrundande belopp
som skall läggas till grund för pensionsrätt. Vid
beräkning av pensionsgrundande inkomst, som högst
kan uppgå till 7,5 inkomstbasbelopp, skall avdrag
ske för den allmänna pensionsavgiften. Av
pensionsrätten utgör 16 procentenheter pensionsrätt
för inkomstpension och 2,5 procentenheter
pensionsrätt för premiepension.
Någon övre åldersgräns för intjänande av
pensionsrätt finns inte.
Pensionsrätt tillgodoräknas årligen den enskilde
baserad på summan av pensionsgrundande
förvärvsinkomster och sociala ersättningar vid
sjukdom, arbetslöshet, föräldraledighet m.m.
Därutöver är vissa fiktiva inkomster
pensionsgrundande, s.k. pensionsgrundande belopp.
Det gäller i vissa fall för föräldrar med små barn,
för plikttjänstgöring och för studier.
De ackumulerade pensionsrätterna i
fördelningssystemet (inkomstpension),
pensionsbehållningen, skall räknas upp med ett index
som följer den allmänna inkomstutvecklingen. Även
intjänandetaket skall räknas upp årligen i takt med
den allmänna inkomstutvecklingen.
Inkomstgrundad pension kan tas ut fr.o.m. 61 års
ålder.
Den årliga ålderspensionen inom
fördelningssystemet, inkomstpensionen, beräknas
genom att summan av de uppräknade pensionsrätterna
divideras med ett delningstal. Detta bestäms med
hänsyn till bl.a. den genomsnittliga förväntade
livslängden vid tidpunkten för pensionsuttaget och
tillväxtnormen 1,6. Genom att beräkna
begynnelsepensionen med hänsyn till en tillväxtnorm
blir den månatliga pensionen från
inkomstpensionssystemet redan från början förhöjd
med en framtida tillväxt på 1,6 % som fördelats
jämnt över pensioneringstiden. Den fortsatta
pensionen följsamhetsindexeras, vilket innebär att
ålderspensionen räknas upp fullt ut med
prisutvecklingen och, om den faktiska realtillväxten
avviker från normen 1,6, görs vid indexeringen
dessutom ett påslag eller ett avdrag med vad som
motsvarar avvikelsen.
Ålderspensionssystemet finansieras huvudsakligen med
ålderspensionsavgift i form av arbetsgivar- och
egenavgifter om 10,21 % samt av allmän
pensionsavgift om 7 %. Detta motsvarar ett
avgiftsuttag på 18,5 % räknat på den
pensionsgrundande inkomsten.
Premiepension
Av den totala pensionsavgiften på 18,5 % sätts 2,5
procentenheter av till ett premiepensionssystem.
Avsättningar till premiepensionssystemet har skett
sedan 1995, men t.o.m. 1998 gjordes avsättningarna
med 2 % av underlaget. I premiepensionssystemet
skall inbetalda medel individuellt fonderas och
tillgodohavandet redovisas på individuella
premiepensionskonton.
I premiepensionssystemet får en make till den
andra maken föra över sin pensionsrätt som tjänats
in i premiepensionssystemet. Överföringen skall
omfatta hela den pensionsrätt för premiepension som
tjänats in för året. Överföringen skall inte påverka
rätt till garantipension.
Försäkringsfunktionen handhas av en statlig
myndighet, Premiepensionsmyndigheten (PPM).
Premiepensionsmedlen får placeras i svenska och
utländska värdepappersfonder. En pensionssparare kan
också välja att placera medel i Premievalsfonden som
förvaltas av Sjunde AP-fonden. Om den enskilde inte
gör något aktivt val av förvaltning placeras medlen
i en särskild fond, Premiesparfonden, som också den
förvaltas av Sjunde AP-fonden.
Vid pensioneringen skall pensionsbeloppet från
premiepensionssystemet bestämmas på
försäkringsmässiga grunder utifrån behållningen på
den enskildes premiepensionskonto. Beloppet kan
variera från månad till månad beroende på
fondandelarnas värde. Vid pensioneringen kan
alternativt tecknas en livränteförsäkring.
Inom premiepensionssystemet skall efterlevandeskydd
kunna tecknas.
Övergångsbestämmelser för inkomstgrundad pension
Det nya inkomstgrundade pensionssystemet omfattar
fullt ut personer födda 1954 eller senare. Personer
födda åren 1938-1953, den s.k. mellangenerationen,
omfattas av de reformerade intjänandereglerna enligt
en s.k. tjugondelsinfasning. Det innebär att de får
ett i förhållande till födelseåret ökat antal
tjugondelar av pensionen från det nya systemet och
resterande antal tjugondelar från ATP-systemet. För
mellangenerationen betalas enligt en garantiregel
ett tillägg till pensionen så att inkomstgrundad
ålderspension lägst motsvarar den tilläggspension i
form av ålderspension inklusive folkpensionstillägg
som har tjänats in t.o.m. år 1994.
För personer födda 1937 eller tidigare gäller i
princip äldre bestämmelser.
Efter det den pensionsberättigade har fyllt 65 år
(för personer födda år 1937 eller tidigare från
årsskiftet 2001/2002) skall tilläggspensionen
följsamhetsindexeras, med utgångspunkt i
tillväxtnormen 1,6.
Garantipension
Den inkomstgrundade pensionen kompletteras med ett
grundskydd i form av en garantipension för den som
haft inga eller låga inkomster under förvärvslivet.
Grundskyddet finansieras med allmänna skattemedel.
Garantipensionen skall följa den allmänna
prisutvecklingen och vara skattepliktig. Det
särskilda grundavdraget vid beskattningen slopas.
För rätt till oavkortad garantipension krävs 40 års
bosättning i Sverige mellan 16 och 65 års ålder.
Försäkringstid mellan 16 och 24 års ålder räknas i
princip endast om pensionsgrundande inkomst har
tillgodoräknats med minst ett inkomstbasbelopp per
år.
För den som inte har rätt till någon
inkomstgrundad pension alls utges garantipensionen
som ett fast belopp. För övriga
garantipensionsberättigade skall garantipensionen
utgöra en viss utfyllnad till den inkomstgrundade
pension som de har tjänat in. Garantipensionen
avräknas mot den inkomstgrundade ålders-pensionen
och övergångsvis utgiven änkepension från ATP och
viss utländsk pension, däremot inte mot
tjänstepension.
Garantipensionen för en ensamstående pensionär
beräknas med utgångspunkt i en basnivå om 2,13
prisbasbelopp (motsvarar enligt 2001 års
prisbasbelopp ca 78 600 kr). Denna basnivå trappas
av med ett belopp som motsvarar 100 % av den
inkomstgrundade ålderspensionen till den del denna
inte överstiger 1,26 prisbasbelopp (ca 46 500 kr).
För inkomstgrundad pension därutöver görs en
avtrappning med ett belopp motsvarande 48 %.
Garantipensionen är helt bortreducerad vid en
inkomstgrundad pension på ca 113 300 kr (vid 2001
års prisbasbelopp).
För en gift pensionär är basnivån 1,90
prisbasbelopp (ca 70 100 kr). En avtrappning från
basnivån görs med ett belopp som motsvarar 100 % av
den inkomstgrundade ålderspensionen upp till 1,14
prisbasbelopp (ca 42 000 kr) och med ett belopp som
motsvarar 48 % av den inkomstgrundade pensionen till
den del denna överstiger 1,14 prisbasbelopp.
Garantipensionen är helt bortreducerad vid en
inkomstgrundad pension på ca 100 400 kr (vid 2001
års prisbasbelopp).
Garantipension kan erhållas fr.o.m. 65 års ålder.
Övergångsbestämmelser för garantipension
Det nya garantipensionssystemet omfattar personer
födda 1938 eller senare. För personer födda 1937
eller tidigare ersätts nuvarande
grundtrygghetssystem år 2003 av en övergångsvis
garantipension (prop. 1999/2000:127, bet.
2000/01:SfU3, rskr. 2000/01:10). Utgångspunkten för
den övergångsvisa garantipensionen är att i princip
ingen pensionär skall få ett lägre nettoutfall än
med nuvarande regler.
Automatisk balansering av
ålderspensionssystemet
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar lagförslag som innebär att
ett balanstal varje år skall fastställas som
visar förhållandet mellan tillgångar och
skulder i ålderspensionssystemets
fördelningsdel. När balanstalet understiger
1,00 skall avsteg automatiskt göras från
indexeringen av pensionsbehållningar och
pensioner. Omräkning skall i stället ske med
ett särskilt balansindex så länge
balansindexet understiger inkomstindexet.
Vidare skall årligen upprättas en samlad
redovisning av det inkomstgrundade
ålderspensionssystemets finansiella ställning
och utveckling.
Riksdagen ger regeringen till känna att
regeringen bör överväga ett mer finjusterat
balanstal, dvs. med fler decimaler.
Regeringen godkänner riktlinjer om att
eventuella överskott skall fördelas på de
försäkrade på så sätt att ett tillägg till
indexeringen skall göras som motsvarar det
utdelningsbara överskottet.
Riksdagen avslår därmed dels en motion med
förslag att propositionen avslås och att ett
nytt förslag begärs som bl.a. omfattar
fördelning av överskott, dels en motion i
vilken anförs att den automatiska
balanseringen inte skall genomföras.
Jämför reservationerna 1 (v) och 2 (mp)
Bakgrund
Hur pensionsrätter och utgående pensioner skall
indexeras med hänsyn till inkomst- och
prisutvecklingen har varit en av de centrala
frågorna i arbetet med att reformera
ålderspensionssystemet. Att så varit fallet beror på
att systemets sociala och ekonomiska egenskaper i
hög grad bestäms av indexeringens utformning.
Riksdagens beslut våren 1994 om riktlinjer för
ålderspensionssystemet omfattade inte principer för
hur indexeringen skulle utformas. Denna fråga skulle
i stället utredas vidare. Våren 1998 beslöts att
indexeringen av pensionsskulden som huvudprinip
skall ske med ett snittindex. Detta snittindex
skulle förses med kompletterande regler för
balansering av ålderspensionssystemets ekonomiska
ställning. Om det var tekniskt möjligt skulle dessa
kompletteringar utformas som automatiskt verkande
regler.
I juli 1999 remitterades departementspromemorian
Automatisk balansering - regler för avsteg från
inkomstindexeringen inom ålderspensionssystemets
fördelningsdel (Ds 1999:43). Promemorian innehöll
lagförslag till den automatiska balanseringen.
Efter remissbehandlingen av förslagen i
promemorian önskade regeringen ytterligare underlag
inför förslaget till automatisk balansering. Därför
gavs i februari 2000 Riksförsäkringsverket (RFV) i
uppdrag att analysera förslaget ytterligare.
Uppdraget redovisades i oktober samma år i rapporten
Automatisk balansering av ålderspensionssystemet -
redovisning av regeringens beräkningsuppdrag (RFV
Analyserar 2000:1).
Propositionen
I propositionen föreslås att riksdagen antar förslag
till lag om ändring i lagen (1998:674) om
inkomstgrundad ålderspension, LIP. Lagförslaget
innehåller kompletterande regler om indexomräkning
av pensionsbehållningar och utgående pensioner i
ålderspensionssystemets fördelningsdel samt en ny
bestämmelse om en samlad årlig redovisning av det
inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella
ställning och utveckling.
I propositionen föreslås också att riksdagen
godkänner riktlinjer om fördelning av eventuella
överskott i ålderspensionssystemets fördelningsdel.
Allmänna överväganden
En av de viktigaste principerna för det nya
pensionssystemet är att pensionsrätt skall intjänas
med samma belopp som den avgift som inbetalas av
eller för individen. Det nya systemet är därmed ett
s.k. avgiftsdefinierat system. Den inkomstgrundade
ålderspensionen är dessutom en fristående
försäkringsgren som i sin helhet finansieras med en
specialdestinerad och fast pensionsavgift. Om ett
pensionssystem skall uppfylla dessa principer måste
avgiftsinkomsterna tillsammans med tillgångarna i
den s.k. buffertfonden kunna finansiera
pensionsutgifterna. Risken för varaktiga underskott
måste alltså elimineras.
Ett mål för det nya fördelningssystemet har varit
att ge systemet så goda sociala egenskaper som
möjligt inom ramen för ett finansiellt stabilt
system med fast avgift. Det är detta mål som
föranlett att pensionsrättigheterna så långt det är
finansiellt möjligt skall förräntas med ett snitt-
index (förändringen av de genomsnittliga
pensionsgrundande inkomsterna). Samma mål har
föranlett beslutet att delningstalen skall vara
fasta (pensionen påverkas inte av förändringar i
genomsnittlig återstående livslängd efter
pensioneringstidpunkten). Även besluten att systemet
skall vara finansiellt stabilt och ha en fast avgift
kan motiveras av sociala hänsyn, detta ur ett
perspektiv som har med rättvisa mellan generationer
att göra.
De goda egenskaperna som den fasta avgiften,
snittindexeringen och det fasta delningstalet ger
fördelningssystemet medför dock att systemet vid
viss utveckling kommer att betala högre pensioner än
vad avgifterna kan finansiera. Systemet riskerar att
vara för generöst i förhållande till avgifterna. Det
kan inträffa t.ex. om den förvärvsaktiva
befolkningen minskar och/eller om medellivslängden
ökar. Huruvida det faktiskt inträffar beror på
systemets konsolidering (styrka) när påfrestningen
inleds, påfrestningens styrka och på buffertfondens
avkastning och utvecklingen av omsättningstiden.
Om snittindexet eller det fasta delningstalet
tillåts leda till underskott skulle somliga
generationer - i princip yngre - förr eller senare
och i någon form tvingas betala för att pensionerna
till äldre generationer varit för höga i förhållande
till avgifterna.
Förslag till automatisk balansering
En metod som säkerställer att ett pensionssystem
alltid kan uppfylla sitt åtagande är att utforma
systemet så att åtagandet, pensionsskulden, inte kan
överstiga systemets tillgångar.
Regeringen bör därför varje år fastställa ett
balanstal som mått på den ekonomiska ställningen i
ålderspensionssystemets fördelningsdel. RFV bör få i
uppdrag att utföra beräkningen. Balanstalet, som
skall fastställas första gången för år 2003, visar
förhållandet mellan tillgångar och skulder i
fördelningssystemet. Om balanstalet understiger 1,00
skall avsteg från omräkningen av
pensionsbehållningar och pensioner med inkomstindex
göras. Regeringen fastställer då ett balansindex.
Balansindex fastställs och används för varje år det
understiger inkomstindex för samma år.
Systemets tillgångar och skulder beräknas helt med
utgångspunkt i historiska transaktioner. Bortsett
från buffertfonden, som värderas utifrån
transaktioner på kapitalmarknaden, sker beräkningen
uteslutande med utgångspunkt i transaktioner som
fångas i pensionsregistret. Beräkningen sker utan
inslag av prognoser.
Förhållandet mellan tillgångar och skulder skall,
enligt förslaget, årligen redovisas i form av ett
balanstal.
Avgiftsinkomsten utgörs av de avgifter som under ett år förs
till buffertfonden (medelvärde för tre år).
Omsättningstiden (medianvärdet för tre år) mäter
tiden från det att pensionsrätt tjänas in till dess
den utbetalas med beaktande av hur pensionssystemets
regler tillsammans med aktuella förärvs- och
dödlighetsmönster medför att pensionsskulden
ackumuleras och avbetalas. Det som huvudsakligen
bestämmer omsättningstiden är de olika
åldersgruppernas relativa snittinkomst. Även
dödligheten i olika åldrar efter pensionsåldern är
betydelsefull för omsättningstiden.
Buffertfonden tas upp till det redovisade
marknadsvärdet av tillgångarna hos Första-Fjärde och
Sjätte AP-fonderna vid utgången av det andra året
före det år balanstalet avser.
Pensionsskulden avser åtagandet i
fördelningssystemet till såväl förvärvsaktiva som
pensionärer. Pensionsskulden till förvärvsaktiva
består av deras samlade pensionsbehållningar i det
reformerade pensionssystemet med tillägg för
pensionsrätt intjänad det senaste året vartill
kommer ett beräknat värde av åtagandet för
tilläggspension. Pensionsskulden till personer som
uppbär pension beräknas på aktuell
pensionsutbetalning multiplicerad med beräknat antal
återstående pensionsutbetalningar.
Överstiger balanstalet 1,00 har systemet ett
överskott i den mening att det beräknas klara sitt
åtagande med marginal, pensionsskulden är mindre än
systemets tillgångar. Understiger balanstalet 1,00
är systemet i finansiell obalans, pensionsskulden
överstiger de tillgångar som skall finansiera
skulden. Om en sådan obalans består riskerar
buffertfonden med tiden att tömmas. För att undvika
denna risk måste pensionssystemets åtaganden
minskas, eller, om tillgångarna växer, öka mindre än
vad tillgångarna gör.
Om balanstalet är mindre än 1,00 skall enligt
förslaget balansen mellan tillgångar och skulder
återställas genom att inkomstindex multipliceras med
balanstalet, varvid en ny indexserie, ett
balansindex, skapas. Detta används i stället för
inkomstindex. Förräntningen av pensionsbehåll-
ningarna kommer då inte att fullt ut spegla
tillväxten i de genomsnittliga inkomsterna utan
kommer att ske med den tillgängliga egenavkastningen
(hur tillgångarna utvecklas i förhållande till
skulderna med beaktande av förändringar i
medellivslängd). Förräntningen av utgående pensioner
(inkomstpension respektive tilläggspension efter 65
år) kommer att ske med den tillgängliga
egenavkastningen minus 1,6 %, som redan inräknats i
pensionen.
Balansindex kan återställas till inkomstindexets
nivå. Det sker i den takt som blir följden av att
balansindexet för varje år ökar procentuellt med den
tillgängliga egenavkastningen uttryckt i procent av
pensionsskulden. Om den tillgängliga
egenavkastningen i procent ökar med mer än vad
snittinkomsten (inkomstindex) ökar i procent kommer
förräntningen av pensionsskulden att bli högre än
vad den skulle ha varit om förräntningen följde
inkomstindex. Om den tillgängliga egenavkastningen
tillräckligt länge eller tillräckligt mycket varit
större i procent än vad inkomstindex utvecklats
kommer balans-indexet att nå inkomstindexets nivå.
Då skall enligt förslaget inte längre något
balansindex fastställas och förräntningen av
pensionsskulden skall återgå till att ske enbart med
förändringen i inkomstindex.
Följden av att balanstalet faller under 1,00 är
att omräkningen av pensionerna under minst ett år
kommer att ske i lägre takt än om balanseringen inte
aktiverats. Om balansindexet senare år förändras
lika mycket som inkomstindexet påverkar
balanseringen inte indexeringen detta år, trots att
omräkningen av pensionsskulden sker med balansindex.
Om skillnaden mellan inkomstindex och balansindex
därefter minskar sker en högre förräntning till dess
balansindexet når samma nivå som inkomstindexet,
varvid indexeringen övergår till att åter ske med
enbart förändringen i inkomstindexet.
De som intjänat pensionsrätt under tiden från det
att balanseringen påbörjades till dess den
avslutades kan tjäna på att indexeringen först
minskat och därefter ökat. Personer som haft ett
större "pensionskapital" när minskningen av
indexeringen inleddes än när den återställts, till
följd av att de under tiden lyft pension, kommer
till viss del att förlora på balanseringen även om
indexeringen helt återställs.
Garantipensionen indexeras däremot med
förändringen i KPI och avtrappas dessutom mot
inkomstrelaterad pension. Detta innebär att
individer med garantipension antingen inte alls
eller endast till 52 % berörs av de ekonomiska och
demografiska svängningar som innebär en positiv
eller negativ utveckling av indexeringen av inkomst-
pensionerna.
De faktorer som bestämmer utvecklingen av
pensionssystemets finansiella ställning utgörs bl.a.
av barnafödandet, ut- och invandring, inkomst- och
förvärvsmönster, inklusive arbetskraftsdeltagande,
produktivitetsutveckling, dödlighet och
kapitalavkastning. Utvecklingen av dessa faktorer
kan inte förutsägas för någon längre period, och det
går därmed inte att med någon statistisk metod ange
hur stor risken är för att balanseringen skall
aktiveras och med vilken styrka.
RFV har gjort beräkningar av buffertfondens och
det s.k. balanstalets utveckling vid olika
demografiska och ekonomiska utvecklingsförlopp.
Beräkningarna, som har gjorts vid 72 olika
kombinationer av befolkning, arbetskraftsdeltagande,
tillväxt och avkastning, visar att balanseringens
effekter på pensionsnivån i de flesta scenarier är
obefintlig eller liten. Detta förklaras av att
systemet genom snittindexet och det för varje
årskull beräknade delningstalet redan utan regler
för balansering har goda finansiella
stabilitetsegenskaper, dvs. redan utan regler för
balansering är pensionsnivån tämligen följsam, den
varierar i takt med väsentliga delar av de
ekonomiska och demografiska variationerna.
Ytterligare en orsak till att balanseringens effekt
på pensionsnivån i de fall den aktiveras huvud-
sakligen är måttlig är att erforderliga korrige-
ringar görs omedelbart och fördelas över hela
pensionsskulden. Effekten av balanseringen blir dock
i vissa scenarier betydande. Det gäller främst om
den historiskt sett låga nativiteten om 1,5 barn per
kvinna som sedan en tid erfarits i Sverige består,
eller minskar ytterligare, och om en låg nativitet
kombineras med de förvärvsmönster, inklusive
pensionsålder m.m., som råder för närvarande. Vidare
krävs en historiskt sett mycket låg
kapitalavkastning på buffertfondens förväntade
tillgångssammansättning för att balanseringen över
huvud taget skall aktiveras. För att balanseringen
skall medföra en betydande minskning av
pensionsnivån krävs bl.a. att kapitalavkastningen ur
ett historiskt perspektiv blir mycket låg.
Av de olika faktorer som bestämmer den
genomsnittliga pensionen i det nya systemet är
tillväxten i snittinkomst den mest betydelsefulla
för pensionsnivån i kronor, dvs. det reala värdet av
pensionen. Den näst mest betydelsefulla faktorn för
pensionsnivån i kronor utgörs av medellivslängdens
utveckling. Först därefter kommer den automatiska
balanseringen.
Ytterligare en effekt av regeringens förslag är
att balanseringen kan aktiveras, och minska
indexeringen av pensionerna, vid cykliska förlopp
(olika konjunkturförlopp). I vissa fall kommer då, i
efterhand, att kunna konstateras att balanseringen
inte hade varit nödvändig. Vid cykliska förlopp som
aktiverar balanseringen kommer reglerna med
automatik att återställa pensionerna när det
cykliska förloppet medger detta.
Om systemet uppnår en viss grad av konsolidering
över nivån 100 %, dvs. ett balanstal på någon
tillräcklig nivå över 1,00, kommer inte cykliska va-
riationer att aktivera balanseringen.
Överskott i fördelningssystemet
Det finns ekonomiska och demografiska förlopp där
ålderspensionssystemets ekonomiska styrka växer
systematiskt. Det sker t.ex. om den
förvärvsarbetande delen av befolkningen växer eller
om buffertfondens avkastning väsentligt överstiger
tillväxten i avgiftsunderlaget.
I första hand skall en växande ekonomisk styrka i
fördelningssystemet behållas inom systemet för att
där utgöra en buffert mot en negativ ekonomisk
utveckling. Ovanför en viss nivå på balanstalet kan
systemet dock bedömas vara så starkt att risken för
att balanseringen inom överskådlig framtid skall
aktiveras kan anses vara försumbar. Det finns då
skäl att använda överskottet på annat sätt än att
skapa ytterligare trygghet vad gäller systemets
förmåga att upprätthålla inkomstindexeringen. Ett
sådant utdelningsbart överskott skall, om det
uppkommer, fördelas på de försäkrade genom att
tillägg görs på indexeringen.
Regeringen bedömer att det för närvarande inte
finns tillräcklig kunskap om vilken nivå balanstalet
skall ha för att överskott skall anses vara
utdelningsbara. Det finns också skäl som talar för
att det eventuellt inte är lämpligt att via
automatiskt verkande regler hantera
överskottsmöjligheten.
En bedömning av när utdelningsbara överskott
föreligger kan kräva en prognos av framtida ut-
vecklingsförlopp. Det finns en ganska betydande risk
för att de antaganden som i så fall läggs in i
reglerna kommer att anses vara olämpliga i den
framtid då de får betydelse.
Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att
det skall utredas om det är lämpligt och möjligt att
i lag reglera fördelningen av eventuellt uppkomna
utdelningsbara överskott i fördelningssystemet.
Förslag i denna fråga skall senast presenteras i
samband med den analys som skall göras år 2004 av om
det är möjligt att överföra ytterligare medel till
statsbudgeten från AP-fonderna. Om den fortsatta
beredningen skulle visa att det inte är lämpligt att
i lag införa beräkningsregler för när utdelningsbara
överskott kan anses föreligga bör i stället RFV ges
i uppdrag att beräkna huruvida sådana överskott upp-
kommit. I det fall RFV:s beräkningar utvisar att det
föreligger utdelningsbara överskott skall
myndigheten redovisa dessa beräkningar för
regeringen. Därefter kan förslag lämnas avseende hur
ett tillägg till indexeringen skall göras som
motsvarar det utdelningsbara överskottet.
Årlig redovisning
Regeringen föreslår att RFV, PPM samt Första-Fjärde
och Sjätte AP-fonderna gemensamt årligen skall
redovisa det allmänna inkomstgrundade
pensionssystemets finansiella ställning och
utveckling. Sådan redovisning skall göras fr.o.m. år
2002. Regeringen utser den myndighet som skall ha
huvudansvaret för den årliga redovisningen.
Regeringen avser att återkomma med föreskrifter om
den mer detaljerade utformningen av den ekonomiska
redovisningen. Väsentligt är dock att redovisningen
ger en god beskrivning av de faktorer som bestämt
utvecklingen av fördelningssystemets tillgångar och
skulder så att balanstalets utveckling kan följas
och förstås. Vidare är det angeläget att utforma
redovisningen så att var och en av de faktorer som
bestämmer pensionens storlek i såväl
inkomstpensionssystemet som premiepensionssystemet
belyses. Redovisningen bör utformas på sådant sätt
att den främjar en sund institutionell konkurrens
vad gäller förvaltningen av det allmänna
pensionssystemets två delar.
Motioner
I motion Sf27 av Claes Stockhaus m.fl. anges att
Vänsterpartiet inte står bakom det nya
pensionssystemet men att det nu är en realitet som
de har att förhålla sig till. Vänsterpartiet är
starkt kritiskt till att propositionen inte
innehåller ett färdigt förslag angående hur
överskott i fördelningssystemet skall fördelas. Det
går inte heller att utläsa vilken konsekvens den
automatiska balanseringen får för statsbudgeten vid
ett negativt samhällsekonomiskt utvecklingsförlopp.
Vid en situation, där den inkomstrelaterade
ålderspensionen sänks till följd av följsamhetsindex
och/eller den automatiska balanseringen, ökar
behovet av garantipension. Någon
konsekvensbeskrivning angående hur förslaget slår
för individer med olika inkomstnivåer, kön och ålder
finns inte.
Motionärerna yrkar därför avslag på lagförslaget
(yrkande 1). I stället bör riksdagen begära ett nytt
förslag till automatisk balansering som innehåller
dels gränser för vilket över- eller underskott som
den automatiska balanseringen skall hantera (yrkande
2), dels ett färdigt förslag om hur överskott i
fördelningssystemet skall fördelas (yrkande 3). Det
nya förslaget skall baseras på att när systemet är
underfinansierat skall en tillfällig avgiftshöjning
som inte ger pensionsrätt göras (yrkande 4).
Motionärerna begär också ett tillkännagivande om att
regeringen i det fortsatta beredningsarbetet klart
skall belysa konsekvenserna av den automatiska
balanseringen för statsbudgeten samt för individer
med olika inkomster, kön och ålder (yrkande 5).
Kerstin-Maria Stalin (mp) anser i motion Sf29 att
den automatiska balanseringen inte skall genomföras.
Den stämmer inte med ett socialt, solidariskt
välfärdssystem. I stället skall riksdagen fatta
beslut i samband med att påfrestningar uppstår.
Detta bör riksdagen ge regeringen till känna
(yrkande 1). Motionären anser vidare att medel har
överförts från AP-fonden till statsbudgeten i en
omfattning som strider mot de utfästelser som
gjordes 1994 och som kan leda till oacceptabla
följder för pensionerna. De medel som tagits från
AP-fonden och avkastningen på dem bör därför frysas
så att de kan återlämnas till pensionssystemet
(yrkande 2). I motionen begärs också ett
tillkännagivande om att utfall och resultat
beträffande "modellpersoner" i beräkningarna bör
göras (yrkande 3). De exempel på personer som valts
för att illustrera systemet är inte ett genomsnitt
av vanliga löntagare. Kvinnor, studerande,
arbetslösa och projektarbetande är inte
representerade. Vidare bör en oberoende
expertutredning med internationellt inslag
tillsättas, som får till uppgift att allsidigt
analysera det nya pensionssystemet mot bakgrund av
de mål som uttalades 1994 (yrkande 4). Dessutom
anser motionären att RFV bör redovisa noggranna
kostnader för vad det nya pensionssystemet innebär
att införa, genomföra och administrera (yrkande 5).
Slutligen begär motionären ett tillkännagivande om
att en grundpension lika för alla bör införas
(yrkande 6). En sådan grundpension skulle i dag
utgöra ca 8 000 kr efter skatt inklusive
bostadsbidrag. Ett sådant grundtrygghetssystem är
enligt motionären lätt att förstå och lätt att
administrera. Det ger en grundtrygghet som går att
leva på, är rättvist och solidariskt.
Utskottets ställningstagande
Viktiga utgångspunkter för bedömningen av förslaget
om regler för automatisk balansering är att det nya
ålderspensionssystemet är ett s.k. avgiftsdefinierat
system. Den inkomstgrundade ålderspensionen är en
fristående försäkringsgren som finansieras i sin
helhet med en specialdestinerad och fast
pensionsavgift. Avgiftsinkomsterna måste därför
tillsammans med tillgångarna i den s.k.
buffertfonden kunna finansiera pensionsutgifterna.
Utskottet vill framhålla, vilket även görs i
propositionen, att målet har varit att ge systemet
så goda sociala egenskaper som möjligt inom ramen
för ett finansiellt stabilt system med fast avgift.
Det är detta mål som föranlett att pensionsrättig-
heterna så långt det är finansiellt möjligt skall
förräntas med ett snittindex, dvs. följa den
genomsnittliga löneutvecklingen. Samma mål har
föranlett beslutet att delningstalen skall vara
fasta, dvs. efter 65 års ålder påverkas den utgående
pensionen inte av förändringar i genomsnittlig
återstående livslängd. De goda egenskaperna som den
fasta avgiften, snittindexeringen och det fasta
delningstalet ger fördelningssystemet medför dock
att systemet vid viss utveckling kommer att betala
högre pensioner än vad avgifterna kan finansiera.
En alternativ lösning hade kunnat vara att
pensionsbehållningar och utgående pension följer
förändringen av det totala avgiftsunderlaget
(summaindex) och att utgående pension förändras även
efter 65 år vid ändringar i genomsnittlig
återstående livslängd (rörliga delningstal). Som
anges i propositionen skulle detta innebära ett
väsentligen sämre pensionssystem främst på grund av
att pensionsnivån i förhållande till
genomsnittsinkomsten skulle ha varierat mer än vad
som krävs för att utesluta varaktiga underskott.
Detta alternativ skulle ändå inte garantera ett
finansiellt stabilt system eftersom effekten på
pensionsutgifternas fördelning över tiden eller
buffertfondavkastningens påverkan på systemets
inkomster inte beaktas.
Utskottet har inför riksdagens beslut om det nya
ålderspensionssystemet våren 1998 särskilt berett
frågan om systemets finansiella stabilitet. I
betänkande 1997/98:SfU13 (s. 46-48) angav utskottet
bl.a. följande.
För att människor skall kunna lita på det nya
systemet och våga planera sin ekonomi i förvissning
om att ålderspensionssystemets regelverk kommer att
stå sig över lång tid är det nödvändigt att det nya
systemet, förutom att det vilar på en bred politisk
grund, görs följsamt mot samhällsekonomin och den
demografiska utvecklingen. Utskottet instämde därför
i att indexeringen så långt möjligt skall ske med
utgångspunkt i genomsnittsindex så att intjänade
pensionsrätter och utgående pensioner följer
standardutvecklingen för de förvärvsaktiva. Det är
då nödvändigt, angav utskottet, att det finns en
broms för indexering, även om detta i händelse av
att den utlöses för de försäkrade personerna kommer
att innebära en begränsad uppräkning av
pensionsrätter och pensioner. När balansen i
systemet återställts kan uppräkningen åter
accelereras upp till ursprunglig nivå. Utskottet
ansåg vidare att det för att få ett autonomt
ålderspensionssystem torde vara nödvändigt att det
blir en automatiskt verkande broms för indexeringen.
Riksdagen godkände riktlinjer för avsteg från
indexeringsreglerna i enlighet härmed.
Enligt utskottets mening kommer ett varaktigt
underskott i pensionssy-stemet att medföra att
senare generationer i någon form måste betala för
att pensionerna till tidigare generationer varit för
höga i förhållande till avgifterna. Utskottet
vidhåller därför sin tidigare uppfattning om behovet
av att kunna avvika från reglerna om indexering av
pensionsrätter och pensioner samt att sådan
avvikelse bör ske automatiskt. Med regler för
automatisk balansering kommer pensionssystemet att
så långt möjligt kunna ha kvar fördelarna med att
pensionsrättigheterna följer den genomsnittliga
löneutvecklingen och att pensionsbeloppet efter 65
års ålder inte förändras vid ändringar i
medellivslängden samtidigt som systemet kan
fullfölja sitt åtagande oavsett ekonomisk och
demografisk utveckling.
De faktorer som bestämmer utvecklingen av
pensionssystemets finansiella ställning utgörs bl.a.
av barnafödandet, ut- och invandring, inkomst- och
förvärvsmönster inkl. arbetskraftsdeltagande,
produktivitetsutveckling, dödlighet och
kapitalavkastning. I propositionen anges att
utvecklingen av dessa faktorer inte kan förutsägas
för någon längre period och det går därmed inte att
med någon statistisk metod ange hur stor risken är
för att balanseringen skall aktiveras och med vilken
styrka.
Inför den nu behandlade propositionen har RFV haft
i uppdrag att göra beräkningar av buffertfondens och
det s.k. balanstalets utveckling vid olika
demografiska och ekonomiska utvecklingsförlopp.
Beräkningarna visar på sannolikheten för att
balanseringen skall aktiveras vid olika
kombinationer av befolkning, arbetskraftsdeltagande,
tillväxt och avkastning. Utskottet vill understryka
att beräkningarna däremot inte visar på
sannolikheten för att ett visst demografiskt eller
ekonomiskt utvecklingsförlopp skall inträffa.
När det gäller vilken betydelse olika faktorer har
för att obalans i pensionssystemet kan uppstå på
lång eller kort sikt kan nämnas följande:
- låg nativitet är den stora riskfaktorn på lång
sikt, men medför på kort sikt inga problem,
- låg invandring eller hög utvandring har
motsvarande effekt som låg nativitet, men ger effekt
snabbare och på lägre nivå,
- förändrat arbetskraftsdeltagande är särskilt
viktigt på kort sikt,
- ökande livslängd, här tar delningstalet hand om
cirka två tredjedelar av effekterna av en ökande
genomsnittlig livslängd och balanseringen resten,
risken för pensionssystemet är större på kort sikt
beroende på att ATP-systemet inte har någon
anpassning till förändringar i medellivslängd,
- låg tillväxt medför problem enbart under
utfasningen av ATP-systemet, på lång sikt påverkas
pensionernas värde i kronor men inte den finansiella
stabiliteten,
- låg avkastning, särskilt stor risk i början
eftersom systemet är känsligare för låg avkastning
vid stora buffertfonder; buffertfonderna är stora
särskilt när stora yrkesaktiva kohorter skall gå i
pension.
Som påpekades vid den offentliga utfrågningen är
RFV:s beräkningar statiskt utförda och beräknade på
medeltal. Om verkliga konjunkturförlopp hade ingått
i beräkningarna skulle sannolikheten för att
balanseringen i de olika scenarierna aktiveras
enskilda år vara betydligt större än vad
redovisningarna visar.
I propositionen föreslås att regeringen varje år
fastställer ett balanstal som mått på den ekonomiska
ställningen. Balanstalet skall visa förhållandet
mellan tillgångar och skulder i fördelningssystemet.
Om balanstalet understiger 1,00 skall avsteg från
omräkningen av pensionsbehållningar och pensioner
med inkomstindex göras.
Tillgångarna utgörs av avgiftsinkomsterna
multiplicerat med omsättningstiden samt tillgångarna
i buffertfonden. Skulderna avser
fördelningssystemets totala åtagande, dvs.
pensionsskulden bestående av pensionsbehållningarna
och det senaste årets intjänade pensionsrätter, ett
beräknat värde av åtagandet för tilläggspension till
dem som inte börjat lyfta pension samt ett beräknat
värde av återstående pensionsutbetalningar till
pensionärerna (aktuella pensionsutbetalningar
multiplicerat med beräknat antal återstående
pensionsutbetalningar). Systemets tillgångar och
skulder beräknas helt med utgångspunkt från
historiska transaktioner. Bortsett från
buffertfonden, som värderas utifrån transaktioner på
kapitalmarknaden, sker beräkningen uteslutande med
utgångspunkt från transaktioner som fångas i
pensionsregistret. Beräkningen av tillgångar och
skulder sker utan inslag av prognoser.
För att ge en uppfattning om vad balanstalet
innebär vill utskottet hänvisa till att, enligt
RFV:s uppgifter vid den offentliga utfrågningen,
tillgångarna i fördelningssystemet i dag är drygt 5
000 miljarder kronor (buffertfonden ca 550 miljarder
kronor och avgiftstillgången ca 4 600 miljarder
kronor) och att pensionsskulden är nästan lika stor
(5 000 miljarder kronor, varav en tredjedel avser
pensionärer och två tredjedelar förvärvsaktiva). Vid
utfrågningen uppgavs från RFV:s sida att ett
balanstal i dag skulle vara någon procent över 1. I
RFV:s rapport till regeringen (RFV analyserar 2000:1
s. 12) anges som illustration av systemets
balansräkning att avgiftsinkomsterna är ca 145
miljarder kronor, omsättningstiden ca 32 år (varav
22 år avser intjänandetid och 10 år
utbetalningstid), det ger en avgiftstillgång om 4
640 miljarder kronor (145 x 32). Buffertfonden antas
uppgå till 580 miljarder kronor och pensionsskulden
till ca 5 200 miljarder kronor. RFV angav att
balanstalet i exemplet är 1,004 (4 640 + 580) / 5
200). Enligt vad utskottet erfarit torde dock
omsättningstiden nu vara närmare 33 år.
Eftersom buffertfondens storlek har betydelse för
hur stora påfrestningar inkomstpensionssystemet
klarar innan avsteg från inkomstindexeringen måste
göras, vill utskottet erinra om att reformeringen av
det allmänna ålderspensionssystemet medför en
betydande omfördelning av inkomster och utgifter
inom den offentliga sektorn. Den del av
socialavgifterna som förs till ålders-
pensionssystemet ökar, medan den del som förs till
statsbudgeten reduceras i motsvarande grad. Därtill
skall ålderspensionsavgift betalas för samtliga
inkomster som ger pensionsrätt, vilket innebär att
statsbudgeten belastas med avgiftsbetalningar för en
rad statliga transfereringar till hushållen. Vidare
överförs betalningsansvaret för förtids- och
efterlevandepensioner inom ATP-systemet från AP-
fonden till statsbudgeten. Totalt sett medför
pensionsreformen en finansiell försvagning av
statsbudgeten. Sett över en längre tidsperiod kommer
dessa effekter av pensionsreformen att minska i
reala termer, men en viss belastning kvarstår även
på lång sikt. Samtidigt förstärks AP-fondens
finansiella netto. Överföringarna från AP-fonderna
till statsbudgeten som föranletts av
pensionsreformen har, tillsammans med utebliven
avgiftsinkomst för år 1999 då full avgift till
systemet inte togs ut, beräknats motsvara en
engångsöverföring om 254 miljarder kronor per den
1 januari 1999. De hittills gjorda överföringarna
innebär att statsbudgeten kompenseras med ett mindre
belopp än vad som ursprungligen var avsett. Eftersom
det råder en betydande osäkerhet om
pensionssystemets framtida utveckling både vad
gäller beräkningsmetoderna och befolkningsprognosen
har riksdagen godkänt (prop. 1999/2000:46, bet.
1999/2000:FiU19, rskr. 1999/2000:181) att år 2004 en
ny analys görs av huruvida ytterligare medel kan
föras över till statskassan. Om pensionssystemets
ställning medger en ytterligare överföring av medel
till statsbudgeten, utan att den automatiska
balanseringen aktiveras före år 2050, skall en sådan
slutlig överföring ske den 1 januari 2005. Denna
prövning skall göras med utgångspunkt i SCB:s vid
prövningstillfället senaste befolkningsprognos och
med antagande om 2 % tillväxt i pensionsgrundande
inkomst per person och 3,25 % real avkastning på
buffertfondens medel. Den totala slutliga
överföringen skall dock maximalt utgöras av ett
belopp som för AP-fondens behållning motsvarar en
engångsöverföring den 1 januari 1999 med 350
miljarder kronor.
I nedanstående tabeller illustreras vad som händer
i ett enskilt fall om balanstalet blir under 1,00
och ett balanseringsindex behöver tillämpas.
Exemplen är valda för att visa hur
balanseringsmekanismen tekniskt sett är konstruerad
och avser inte att visa på en situation som med
någon sannolikhet skulle kunna inträffa. För att
visa effekterna tydligt har valts exempel där den
ekonomiska obalansen i systemet är av mycket kort
varaktighet.
I tabell 1 visas ett exempel på hur mycket en
pensionsbehållning i fördelningssystemet som år 1
uppgår till 2 miljoner kronor räknas upp under
följande år dels med vanligt inkomstindex, dels med
balansindex.
Tabell 1 Pensionsbehållning vid inkomstindexering respektive
balansindexering
Av tabell 1 framgår således hur mycket
pensionsbehållningen räknas upp från år 1 dels i
ett läge när balanstalet hela tiden är 1,00 eller
mer (kolumn C), dels i ett läge när balanstalet
sjunker under 1,00 och balansindex tillämpas
(kolumn F). I exemplet sker inget nytt intjänande
av pensionsrätt under perioden. Tillkommande
arvsvinster eller uttag av förvaltningskostnader
har inte heller beaktats.
I kolumn A anges den procentuella ökning av
genomsnittslönen som skett i förhållande till
närmast föregående år. Denna förändring inkluderar
inflation och motsvarar således förändringen av
inkomstindex. I exemplet förutsätts att den
sammanlagda ökningen är 3 % varje år. Hur dessa 3 %
därvid fördelar sig på reallöneökning respektive
inflation saknar betydelse för uppräkningens
storlek vare sig det gäller ett normalläge eller en
balanseringssituation.
Enligt förslaget i propositionen skall
balansindex tillämpas från det att balanstalet
understiger 1,00 till dess balansindex är lika
stort eller större än inkomstindex. Detta framgår i
exemplet vid en jämförelse mellan kolumnerna B, D
och E. Om balanstalet efter en sänkning återgår
till att vara 1,00 så kommer uppräkningen av
pensionsbehållningen i procent att återställas. Så
länge balanstalet ligger kvar på 1,00, även om så
är fallet under mycket lång tid, kommer dock den
samlade pensionsbehållningen att varje år vara
mindre än om uppräkning hela tiden skett med ett
obalanserat inkomstindex. Först när balanstalet
överstiger 1,00 accelererar ökningstakten. Effekten
blir att när balanseringsperioden är över återgår
pensionsbehållningen till det belopp som den skulle
ha haft om balansering inte ägt rum (jfr kolumnerna
C och F för år 7 i tabell 1). Pensionsrätter som
tjänats in under balanseringsperioden (ej med i
exemplet) får däremot ett värde som något
överstiger det de skulle ha haft om de hade räknats
upp med vanligt inkomstindex.
I tabell 2 redovisas effekten av en balansering för den som är
pensionär. I exemplet, som i övrigt bygger på samma
förutsättningar som i tabell 1, förutsätts att
pensionsbeloppet år 1 är 10 000 kr brutto per månad från
fördelningssystemet (inkomstpension och/eller
tilläggspension).
Tabell 2 Pensionsbelopp vid följsamhetsindexering respektive
balanserad följsamhetsindexering
Av tabell 2 framgår att utbetalt pensionsbelopp i
en balanseringssituation blir något lägre per månad
jämfört med vid normal följsamhetsomräkning (se
åren 2-6) men att månadsbeloppet efter en sådan
period, dvs. år 7 i exemplet, är lika stort som om
balansering inte förekommit. Däremot sker inte
någon ökning för att kompensera för tidigare
minskningar.
Följsamhetsindexeringen gör att pensionsbeloppen
skall räknas upp med den del av inkomstindex
respektive balansindex som överstiger 1,6 %
tillväxt. Oavsett om det gäller en
balanseringssituation eller ej kan
pensionsbeloppet, i vart fall teoretiskt, minska
såväl i reala som nominella tal.
På samma sätt som gäller för omräkning av
pensionsbehållning så kvarstår en reducerad nivå på
pensionsbeloppet så länge balanstalet inte
överstiger 1,00. När balanstalet i en
balanseringssituation uppgår till 1,01 eller mer
accelererar uppräkningen. När balanseringsperioden
är över, dvs. när balans-index skulle bli minst
lika högt som det vanliga inkomstindexet, återgår
det månatliga pensionsbeloppet till samma belopp
som det skulle ha varit om det under hela perioden
uppräknats med följsamhetsindex.
Vid överväganden om den föreslagna
balanseringsmekanismen bör hållas i minnet att -
till skillnad från vad som hittills gällt i ATP-
systemet - såväl intjänade pensionsrättigheter som
pensionsbelopp skall anpassas till den
genomsnittliga löneutvecklingen med tillägg för det
senaste årets inflation. För pensionsbehållningen
gäller detta fullt ut och för
pensionsutbetalningarna med beaktande av att den
månatliga pensionen från inkomstpensionssystemet
redan från början är förhöjd med en framtida
tillväxt på 1,6 % som fördelats jämnt över
pensioneringstiden. Även när det gäller
tilläggspension (såväl till personer födda
1938-1953, den s.k. mellangenerationen, som
personer födda 1937 eller tidigare) görs från 65
års ålder avdrag för normen 1,6 vid uppräkningen av
pensionsbeloppen eftersom 2 % tillväxt anses ligga
i ATP-systemets konstruktion. Utskottet vill i
detta sammanhang tillägga att av de olika faktorer
som bestämmer den genomsnittliga pensionen i det
nya systemet är tillväxten i snittinkomst den mest
betydelsefulla för pensionsnivån. Den näst mest
betydelsefulla faktorn är medellivslängdens
utveckling. Först därefter kommer en eventuell
balanseringseffekt.
Som redan nämnts har balanseringsperioden i
exemplen ovan gjorts mycket kort. Det medför att,
när den ekonomiska obalansen i fördelningssystemet
återställts, de samlade effekterna endast har
inneburit att pensionsutbetalningarna åren 2-6
varit lägre än de skulle ha varit med vanlig
följsamhetsuppräkning. Vid en längre
balanseringsperiod kommer däremot alltfler av dem
som varit förvärvsaktiva i inledningsskedet att bli
pensionärer och då också få pensionen beräknad på
en pensionsbehållning som uppräknats med ett lägre
belopp än inkomstindex.
I propositionen föreslås att balansindex skall
tillämpas när balanstalet är mindre än 1,00. Detta
kan synas vara en mycket finjusterad regel men
innebär i praktiken att när ett balansindex skall
börja tillämpas (vid balanstalet 0,99 eller lägre)
är obalansen sådan att pensioner och
pensionsbehållningar "minskar" med ca 1 % eller
mer, dvs. uppräkningen är så mycket lägre. Enligt
utskottets mening skulle det bli mindre kännbart
och mer rättvist om risken för en varaktig obalans
i pensionssystemets tillgångar och skulder sprids
över en längre tid och således fördelas på fler
personer och med mycket mindre sänkning av
uppräkningen. Så skulle ske om
balanseringsmekanismen reagerade vid mindre
variationer, t.ex. på tiondels eller hundradels
procentenheter. En sådan fingradering skulle också
medföra att uppräkningen under en
balanseringsperiod accelererar tidigare (t.ex. vid
balanstalet 1,001 i stället för 1,005). Det kan
även vara så att den ekonomiska balansen i
pensionssystemet snabbare återställs när
balanseringen sätts in tidigt. Utskottet har också
erfarit att RFV:s beräkningar av de 72 scenarierna
skett med beaktande av betydligt fler decimaler i
balanstalet. Om samma fingradering av balanstalet
används som vid de indextal som förekommer i
pensionssystemet så borde balanstalet uttryckas som
1,0000. Utskottet anser att regeringen bör överväga
en sådan förändring.
Vid en balanseringssituation kommer
garantipensionen fortfarande att beräknas på
vanligt sätt, dvs. uppräknas med förändringen i
konsumentprisindex. Beroende på omständigheterna
(t.ex. storleken på den genomsnittliga
reallöneökningen och balanstalet) kan en balanserad
omräkning av inkomstpensionen eller
tilläggspensionen dock bli högre än enbart en
prisindexering. Pensionärer med ingen eller mycket
låg inkomstgrundad pension, dvs. där avräkningen
mot garantipensionen är 100 %, får emellertid
pension med samma belopp som om balanseringen inte
aktiverats. Pensionärer som har inkomstgrundade
pensioner på något högre nivå, som högst 3,07
prisbasbelopp, kommer endast delvis att beröras av
balanseringen när det gäller det sammanlagda
pensionsbeloppet.
Enligt förslag i propositionen skall RFV, PPM samt
Första-Fjärde och Sjätte AP-fonderna gemensamt
årligen redovisa det allmänna inkomstgrundade
pensionssystemets finansiella ställning och
utveckling. I propositionen anges att det är
väsentligt att redovisningen ger en god beskrivning
av de faktorer som bestämt utvecklingen av
fördelningssystemets tillgångar och skulder, så att
balanstalets utveckling kan följas och förstås. En
sådan redovisning torde enligt utskottets mening
kunna ge relativt goda möjligheter att i förväg
bedöma om och i vilken omfattning balansindex kan
komma att tillämpas.
Som anges i propositionen finns det ekonomiska och
demografiska förlopp där ålderspensionssystemets
ekonomiska styrka växer systematiskt, t.ex. om den
förvärvsarbetande befolkningen växer eller om
buffertfondens avkastning väsentligt överstiger
tillväxten i avgiftsunderlaget. När systemet kan
bedömas vara så starkt att risken för att
balanseringen inom överskådlig framtid skall
aktiveras kan anses vara försumbar, finns det
enligt regeringen skäl att använda överskottet på
annat sätt än att skapa ytterligare trygghet vad
gäller systemets förmåga att upprätthålla
inkomstindexeringen. Enligt regeringen skall ett
sådant utdelningsbart överskott fördelas på de
försäkrade genom att tillägg görs på indexeringen.
Eftersom det för närvarande inte finns tillräcklig
kunskap om vilken nivå balanstalet skall ha för att
överskott skall anses vara utdelningsbara och det
eventuellt inte är lämpligt att via automatiskt
verkande regler hantera överskottsmöjligheten anser
regeringen att det skall utredas om det är lämpligt
och möjligt att i lag reglera fördelningen av
eventuellt uppkomna utdelningsbara överskott i
fördelningssystemet. Förslag i denna fråga skall
senast presenteras i samband med den analys som
skall göras inför den s.k. kontrollstationen år
2004 för att se om det är möjligt att överföra
ytterligare medel till statsbudgeten från AP-
fonderna. Utskottet vill understryka betydelsen av
att även överskott i fördelningssystemet skall
kunna fördelas på såväl de förvärvsaktiva som
pensionärerna och att förslag härom således bör
redovisas i samband med den nämnda analysen år
2004. Då får också prövas om en fördelning av
överskott kan göras automatiskt verkande.
Systemet med ett tak för de statliga utgifterna
infördes 1997. Utgiftstaket inkluderar
ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten
och bestäms tre år i förväg. Med regler för
automatisk balansering blir pensionssystemet
finansiellt stabilt, och enligt regeringen
aktualiseras därmed frågan om hur
ålderspensionsutgifterna bör hanteras i budgeten
och i förhållande till utgifts-taken. Enligt
regeringen kräver frågan ett helhetsperspektiv på
den statliga budgetprocessen. Regeringen hänvisar
till att det inom Regeringskansliet övervägs
slutsatser och eventuella åtgärder med anledning av
vad utredningen Utvärdering och vidareutveckling av
budgetprocessen föreslagit samt att det inom det
s.k. VESTA-projektet pågår ett arbete med att i
vissa avseenden ändra redovisningsprinciperna för
statsbudgeten. Hur utgiftstak och saldomål kommer
att anpassas till de nya principerna är ännu inte
avgjort. Mot bakgrund av detta föreslår regeringen
ingen förändring av nuvarande ordning.
Utskottet vill understryka att det nya
ålderspensionssystemet är ett s.k.
avgiftsdefinierat system, som är fristående från
statsbudgeten och i sin helhet finansieras med en
specialdestinerad och fast pensionsavgift. Med de
regler för automatisk balansering som riksdagen nu
föreslås fatta beslut om blir pensionssystemet
därtill långsiktigt finansiellt stabilt. Varken den
allmänna ekonomiska utvecklingen eller demografiska
förändringar skall därutöver kunna föranleda
politiska beslut som begränsar pensionsutgifternas
storlek. Det är enligt utskottets mening därför
viktigt att osäkerhet inte i något sammanhang
uppkommer om det inkomstrelaterade
ålderspensionssystemets autonomi. För den händelse
denna del av pensionssystemet även fortsättningsvis
skall ingå under ett utgiftstak är det viktigt att
innebörden av ett sådant utgiftstak i förhållande
till pensionssystemet tydligt klargörs.
De förslag regeringen lagt fram i propositionen kan
sägas utgöra den sista delen av pensionsreformen.
Vid ett så omfattande förändringsarbete som
pensionsreformen innebär är det naturligt att en
del förändringar av framför allt administrativ och
teknisk natur kan behöva göras. Enligt utskottets
mening är det önskvärt att sådana förändringar så
långt möjligt övervägs och görs samlat. En lämplig
tidpunkt är därvid kontrollstationen år 2004, då
den slutliga analysen skall göras av om ytterligare
medel skall överföras från AP-fonderna till
statsbudgeten. Fram till dess finns tid för
utvärdering av regelverket och behovet av
eventuella administrativa och tekniska
förändringar. Utskottet anser att denna samlade
utvärdering bör göras i samråd med
Genomförandegruppen.
Med hänvisning till vad som ovan anförts anser
utskottet att riksdagen bör bifalla propositionen
och avslå motionerna Sf27 och Sf29.
I motion Sf26 av Bo Könberg m.fl. (fp) begärs att
regeringen lägger fram förslag om att Sjätte AP-
fonden läggs ned och att dess medel överförs till
Första-Fjärde AP-fonderna. Motionärerna anför att
Sjätte AP-fonden är ett led i regeringens
näringspolitik. De senaste årens utveckling visar
dock tydligt att det går att få fram ett utbud av
riskkapital på den privata marknaden utan att
staten behöver ingripa på det sätt som tillkomsten
av Sjätte AP-fonden representerar.
I motion Sf28 av Gunnar Axén (m) anförs att det
inte finns något motiv till Sjätte AP-fondens
existens. Fonden hör inte hemma i pensionssystemet
och staten skall i en öppen marknadsekonomi över
huvud taget inte äga företag. Motionären begär
därför ett tillkännagivande om att tillgångarna i
Sjätte AP-fonden, efter utbyte av börsnoterade
aktier mot obligationer, skall överföras till
staten, varefter onoterade aktier placeras i ett
riskkapitalbolag under Finansdepartementet samt att
detta riskkapitalbolag sedan privatiseras.
Utskottets ställningstagande
Sjätte AP-fonden bildades den 1 juli 1996 och
verksamheten kom i gång i slutet av 1996. Fondens
inriktning är att placera medel på
riskkapitalmarknaden och då framför allt i små och
medelstora företag.
Sjätte AP-fonden ingår inte i den s.k.
fempartiöverenskommelsen och omfattades därför inte
av de regelförändringar och den omorganisation av
Allmänna pensionsfonden som föreslogs i proposition
1999/2000:46. Regeringen avsåg dock att så snart
som möjligt återkomma till riksdagen med förslag om
att reglerna om Sjätte AP-fonden förs in i lagen om
allmänna pensionsfonder.
Även om fondstyrelsen endast bedrivit verksamhet
i drygt tre år ansåg finansutskottet vid behandling
av propositionen och motioner liknande de nu
behandlade (bet. 1999/2000:FiU19 s. 15) att med
ledning av fondens årsredovisning och regeringens
årliga utvärderingar av verksamheten kan
avkastningen betecknas som tillfredsställande
utifrån gällande förutsättningar. Finansutskottet
ansåg att fonden fyller sin definierade roll i AP-
fondssystemet och att det inte finns någon
anledning att genomgripande förändra, avveckla
eller sälja ut verksamheten.
Med hänvisning till det anförda avstyrker
utskottet motionerna Sf26 och Sf28.
I motion Sf229 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) yrkande 1
begärs att regeringen tillsätter en utredning med
uppgift att se över hur det nya pensionssystemets
utfall kan göras mer könsneutralt. Kvinnor får
generellt sett lägre pension till följd av att
deras arbetslivsmönster skiljer sig från männens.
Kvinnor utför mer obetalt arbete och har därför
mindre utrymme för lönearbete. Kvinnor arbetar
oftare än män deltid och betalar därmed för sin
egen arbetstidsförkortning med lägre lön och
pension. Situationen försvåras även av att kvinnor
lönediskrimineras. Genom pensionsreformen får
kvinnor bära ekonomiska konsekvenser av
strukturella problem som vi ännu inte lyckats lösa
gemensamt.
Utskottets ställningstagande
Utskottet har inför såväl principbeslutet 1994 som
beslutet om det nya pensionssystemet 1998 särskilt
granskat effekterna på kvinnors pensionsförmåner
vid övergången till det nya systemet. I betänkande
1997/98:SfU13 framhöll utskottet följande.
I ATP-systemet sker en systematisk omfördelning
från personer som har ett långt yrkesliv med svag
realinkomstutveckling över tiden till personer som
har ett relativt kort yrkesliv, en ojämn
inkomstutveckling och en snabb reallönetillväxt.
Det betyder att personer som har en svag
reallöneutveckling och som arbetar lång tid av sitt
liv får en förhållandevis låg pension i ATP-
systemet medan personer som avancerar och gör
karriär kommer bättre ut i pensionshänseende. Det
historiska förvärvsmönstret har varit att det
främst är män som har en brant inkomstprofil. Om
detta förvärvsmönster skulle kvarstå, eller i varje
fall inte förändras på ett avgörande sätt, skulle
det betyda att den s.k. 15-årsregeln, dvs. att
pensionen grundades på den genomsnittliga inkomsten
under de 15 år inkomsten varit högst, skulle gynna
främst män som grupp. 15-årsregeln gynnar också
kvinnor och män som varvar deltidsarbete med
heltidsarbete. Ett sådant arbetstidsmönster innebär
en ojämn in-komstutveckling.
I det tidigare pensionssystemet ingick även ett
fördelningsmässigt inslag i form av folkpension och
pensionstillskott för personer med låg ATP.
Eftersom folkpensionen finansieras genom skatter
som är progressiva samtidigt som folkpensionen är
lika stor oavsett kön innebär detta att de som har
höga inkomster får betala mer än de som har låga
inkomster. Detta missgynnar snarare män än kvinnor.
Den sammantagna effekten av ATP och folkpension
(inklusive pensionstillskott) gynnar snarare
kvinnorna som grupp.
I det reformerade systemet sker inte några
direkta omfördelningar mellan hög- och
låginkomsttagare eller mellan män och kvinnor, dock
med undantag av t.ex. barnårsrätten. I det
reformerade pensionssystemet dominerar de regler
som gynnar kvinnor relativt män (garantipensionen,
barnårsrätten och delningstalet) över den regel som
gynnar män relativt kvinnor (pensionsrätt för
plikttjänstgöring).
Garantipensionen är därtill så konstruerad att
den för relativt stora grupper kommer att innebära
en komplettering till den inkomstgrundade
pensionen. Endast vid låg inkomstgrundad pension
(1,26 prisbasbelopp för ogift respektive 1,14
prisbasbelopp för gift pensionstagare) görs
avräkningen av garantipension krona för krona. I
förhållande till riktlinjerna från 1994 valdes en
slutlig lösning där marginaleffekterna är lägre
(avräkning med 48 % av inkomster över nämnda nivå)
för att bl.a. gynna personer som varit
deltidsarbetande.
Utskottet har ansett att livsinkomstprincipen ger
goda möjligheter för enskilda att påverka storleken
av pensionen genom ökade förvärvsinkomster, och
endast i vissa särskilt angivna fall skall
pensionsrätt beräknas på fiktiva inkomster som då
finansieras över statsbudgeten eller av annat
försäkringssystem. Det är samtidigt viktigt att det
nya pensionssystemet inte missgynnar kvinnor.
Enligt utskottets uppfattning innebar de då
framlagda förslagen att det nya pensionssystemet
utformas på ett sätt som innebär en rimlig
avvägning vad avser kvinnors pensionsförmåner.
Även om det nya pensionssystemet således har
positiva inslag för kvinnors pensionsförmåner vill
utskottet, liksom vid behandlingen såväl 1994 som
1998 och senast i betänkande 1998/99:SfU12,
understryka att det är viktigt att följa
utvecklingen från jämställdhetssynpunkt.
Med det anförda avstyrker utskottet motion Sf229
yrkande 1.
Utlandssvenskar
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motion om utlandssvenskar.
Motion
I motion Sf207 av Karin Falkmer (m) anförs att
antalet svenskar som väljer att under kortare eller
längre perioder i livet bosätta sig utomlands
tenderar att öka i takt med globaliseringen. Vissa
grupper får räkna hela eller delar av en
utlandsvistelse som försäkringstid, medan merparten
av alla utlandssvenskar inte omfattas av det
svenska trygghetssystemet. I nio fall av tio är den
medföljande parten en kvinna som endast i
undantagsfall kan få arbete i det nya landet. Ur
jämställdhetssynpunkt är det orimligt att det nya
pensionssystemet negligerar utlandssvenskarnas
möjligheter att få del av pensionssystemet.
Motionären anser att en översyn bör göras så att
t.ex. inbetalning till det svenska pensionssystemet
skall kunna göras under utlandsvistelsen.
Utskottets ställningstagande
Enligt utskottets mening saknas skäl att för
närvarande ompröva riksdagens tidigare
ställningstagande till vilka grupper som skall
omfattas av det svenska pensionssystemet under
utlandsvistelse. Utskottet avstyrker således motion
Sf207.
Konstnärer
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motionsyrkande om konstnärer.
Motion
I motion Kr230 av Elisabeth Fleetwood m.fl. (m)
yrkande 9 begärs ett tillkännagivande om
konstnärerna och pensionssystemet. För konstnärer
är inkomster pensionsgrundande samt stipendier med
varaktighet över två år. Eftersom ett stort antal
konstnärer erhåller stipendier för kortare tid än
två år bör enligt motionärerna även dessa
stipendier vara pensionsgrundande.
Utskottets ställningstagande
Utskottet vill påpeka att regeringen i
budgetpropositionen för år 2001 (utg.omr. 17 s. 25)
anger att det är viktigt att fördjupa kunskapen om
hur sociala skyddsnät och regelverk som styr
avgiftsuttag och villkor för förmåner tillämpas på
de speciella villkor som kännetecknar konstnärlig
verksamhet. Regeringen överväger därför att inleda
en kartläggning av bl.a. socialförsäkringsfrågor i
förhållande till konstnärlig verksamhet. I
budgetpropositionen anges också att det inom
Regeringskansliet pågår en översyn av statens
tjänstepensionsåtaganden för olika grupper av
konstnärer inom teater-, musik- och dansområdet och
av hur bestämelserna kring dessa samverkar med
reglerna för den reformerade allmänna pensionen.
Regeringen har också för avsikt att se över
villkoren för statsbidragen till fria grupper i
syfte att underlätta en anslutning till
pensionsavtal. Kulturutskottet utgår i sitt
betänkande 2000/01:KrU3 Konstnärsfrågor (s. 12)
från att regeringen påbörjar den nämnda
kartläggningen av socialförsäkringsfrågorna och
förutsätter att regeringen i kommande
budgetproposition redovisar både detta arbete och
den översyn av pensionsfrågor som också omnämns i
budgetpropositionen.
Vad gäller frågan om stipendier skall utgöra
pensionsgrundande inkomst kan utskottet till att
börja med konstatera att stipendier normalt inte är
pensionsgrundande. I LIP föreskrivs dock att vissa
skattepliktiga forskarstipendier, s.k. Marie Curie-
stipendier, är pensionsgrundande. I lagen anges
också att bidrag från Sveriges författarfond och
Konstnärsnämnden är pensionsgrundande i den
utsträckning regeringen förordnar.
Utskottet anser inte att riksdagen för närvarande
bör föreslå några förändringar, varför motion Kr230
yrkande 9 bör avslås.
Ackumulerad inkomst
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motion om ackumulerad inkomst.
Jämför reservation 5 (v)
Motion
I motion Sf214 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) begärs
att regeringen tillsätter en utredning med uppgift
att se över beräkningen av pensionsrätt vid
utbetalning av ackumulerad inkomst, t.ex. i form av
retroaktiv utbetalning av arbetsskadelivränta. Vid
beräkning av statlig inkomstskatt delas inkomsten
upp på det antal år den hänför sig till men vid
beräkning av pensionsrätt tar man enbart hänsyn
till inkomsten det år den betalas ut. Eftersom
inkomsten för individen detta år med stor
sannolikhet slår i taket för pensionsgrundande
inkomst borde inkomsten även vid beräkning av
pensionsrätt delas upp på det antal år den hänför
sig till. En sådan beräkning av pensionsrätt bör
göras även för redan utbetalda inkomster.
Utskottets ställningstagande
Enligt 2 kap. 18 § LIP skall den pensionsgrundande
inkomsten för visst år grundas på den försäkrades
taxering till statlig inkomstskatt. Det är således
riktigt som motionärerna påpekar att den statliga
inkomstskatten beräknas som om inkomsten fördelats
över flera år men att så inte sker vid beräkning av
pensionsrätten.
Utskottet vill nämna att motsvarande bestämmelser
även fanns i ATP-systemet, även om 15/30-årsregeln
medförde att effekten på den slutliga pensionen
inte alltid blev så påtaglig. I sitt av riksdagen
godkända betänkande 1992/93:SfU2 föreslog utskottet
ett tillkännagivande om en översyn som tar sikte på
den övergripande frågan om retroaktiva ersättningar
i PGI-hänseende skall kunna fördelas på flera år.
RFV, som fick i uppdrag att göra en översyn,
konstaterade emellertid att det av bl.a.
administrativa skäl inte var lämpligt att ändra på
reglerna. Regeringen vidtog inte någon ytterligare
åtgärd med anledning av RFV:s översyn.
Utskottet kan inte bedöma om det så småningom
skulle kunna bli administrativt möjligt att införa
ett system där ackumulerade inkomster ger
pensionsrätt som fördelas på flera år. Enligt
utskottets mening är det lämpligt att även denna
fråga följs upp till den s.k. kontrollstationen
2004.
Med det anförda får syftet med motion Sf214 anses
tillgodosett. Motionen avstyrks.
Allmän pensionsavgift
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motion om allmän pensionsavgift.
Motion
I motion Sf289 av Rolf Kenneryd (c) begärs beslut
om ändring i LIP så att ungdomar under 16 år
befrias från egenavgifter till ålderspension
eftersom inkomster före 16 års ålder inte är
pensionsgrundande.
Utskottets ställningstagande
Enligt vad som framkom vid utskottets offentliga
utfrågning den 22 mars 2001 avser regeringen att i
samråd med de partier som står bakom
pensionsreformen snart lägga fram förslag för
riksdagen om att pensionsrätt skall kunna tjänas in
före 16 år. Utskottet har erfarit att pensionsrätt
därvid skall kunna tillgodoräknas fr.o.m. år 1999.
Med detta får syftet med motion Sf289 anses
tillgodosett, och motionen avstyrks.
Premiepensionssystemet
Premiesparfonden
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motion om aktivt val av
premiesparfond.
Motion
I motion Sf285 av Birgitta Ahlqvist och Monica
Öhman (s) begärs ett tillkännagivande om att vid
val av premiepensionsfond skall pensionssparare
aktivt kunna välja Premiesparfonden alternativt att
Sjunde AP-fonden inrättar en ny fond med samma
inriktning.
Utskottets ställningstagande
Utskottet har redan tidigare (bet. 1999/2000:SfU6
s. 8) framhållit att den som en gång gjort ett
aktivt val av fond inte i ett senare skede genom
att avstå från val av fond kan komma att tillhöra
icke-väljarkollektivet. Denne kan således få varken
nya medel placerade i Premiesparfonden eller medel
som tidigare placerats i annan fond flyttade till
Premiesparfonden. Utskottet har därför ansett att
pensionsspararna aktivt bör kunna välja att placera
i fond med samma låga risk och samma
avkastningskrav som Premiesparfonden och att
regeringen borde återkomma till riksdagen när
tillräckliga erfarenheter vunnits om val och byte
av fond.
Bakom detta utskottets uttalande låg
uppfattningen att placeringsinriktningen för
förvaltningen av icke-väljarnas medel skulle skilja
sig från andra fonder. Bland annat hade i det
ursprungliga utredningsbetänkandet (SOU 1997:131)
anförts att inriktningen exempelvis skulle kunna
vara 70 % i räntebärande placeringar, 20 % svenska
aktier och 10 % utländska aktier. Den exakta
utformningen av Premiesparfonden låstes dock inte
fast i lagstiftningen för att placeringarna skulle
kunna anpassas efter utvecklingen (prop.
1997/98:151). Härefter har AP-fonderna reformerats,
och vissa justeringar har gjorts av målet för
Sjunde AP-fondens förvaltning. Kravet på
långsiktigt hög avkastning har kommit i förgrunden
för placeringsverksamheten men med en fortsatt låg
riskprofil för Premiesparfonden.
Premiesparfonden startade den 2 november 2000 i
och med att PPM placerade de första "icke-
väljarnas" pensionsmedel i fonden. I årsberättelsen
för 2000 anges att förvaltningen av
Premiesparfondens tillgångar styrs av en
normportfölj. Den visar den långsiktiga
fördelningen av fondens olika tillgångsslag,
uttryckt som andel av fondens totala marknadsvärde:
aktier 85 % (svenska 20 %, utländska 65 %) och
räntebärande placeringar 15 %. Fondförmögenheten
den 31 december 2000 var 15 miljarder kronor.
Marknadsvärdet för aktierelaterade värdepapper var
drygt 5 miljarder kronor (33 %) och för
ränterelaterade närmare 8,5 miljarder kronor (54
%). Övriga fordringar uppgick till närmare 2
miljarder kronor (13 %).
Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att
pensionsspararna torde ha relativt goda möjligheter
att finna en annan fond med sådan
placeringsinriktning som Premiesparfonden numera
har. Utskottet avstyrker därför motion Sf285.
Ideella fonder
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motioner om ideella fonder. Jämför
reservation 6 (mp)
Motioner
I motion Sf237 av Inger Davidson m.fl. (kd) begärs
ett tillkännagivande om att premiepensionsmedel
skall få placeras i s.k. ideella fonder.
Även Kerstin-Maria Stalin m.fl. (mp) i motion Sf232
anser att premiepensionsmedel skall få placeras i
ideella fonder. Motionärerna anser att riksdagen
bör besluta om lagändring som möjliggör detta.
Utskottets ställningstagande
Enligt 8 kap. 3 § andra stycket LIP får
premiepensionsmedel inte placeras i fonder som
enligt de för fonden gällande bestämmelserna kan
dela ut medel till andra än andelsägarna.
Bestämmelserna infördes den 1 januari 2000 (prop.
1999/2000:12, bet. 1999/2000:SfU6, rskr.
1999/2000:99). I propositionen angavs därvid att
ideella fonder inte skall förväxlas med s.k. etiska
fonder. Sistnämnda beteckning används för fonder
vilkas placeringsinriktning är sådan att den
antingen inriktas på speciella kategorier av
företag, t.ex. företag som sysslar med medicinsk
forskning eller miljövänlig produktion, eller
undviker placeringar i vissa kategorier av företag,
t.ex. företag inom tobaks- eller vapenindustrin.
Ideella fonder kan vara etiska fonder genom sin
placeringsinriktning, men behöver inte vara det.
I propositionen framhölls att
premiepensionssystemet skall vara ett slutet
ekonomiskt system, dvs. det skall varken skjutas
till ytterligare penningmedel till systemet eller
användas medel från detta för andra ändamål än
sådana som slutligt syftar till
pensionsutbetalningar. Denna princip är så
grundläggande för systemets funktion och
legitimitet hos de enskilda att fonder där en del
av fondförmögenheten används för andra ändamål än
utbetalningar till andels-ägarna inte bör tillåtas
i premiepensionssystemet. Den enskilde skall alltså
inte ha möjlighet att placera sina
premiepensionsmedel i s.k. ideella fonder.
Utskottet noterade (bet. 1999/2000:SfU6 s. 11)
att sparande i ideella fonder utgör ett populärt
inslag för den breda allmänheten. Utskottet
uttryckte förståelse för att det framstår som
svårbegripligt om en sådan möjlighet inte skulle
finnas inom ramen för pensionssparandet i
premiepensionssystemet. Ett sparande i en sådan
fond innebär dock i praktiken att spararen skänker
bort avkastningen helt eller delvis på detta
pensionskapital. Hade utrymme funnits att generellt
sett avstå från denna avkastning borde avsättningen
till pensionssystemet i stället ha varit
motsvarande lägre. Så är emellertid inte fallet.
Utskottet, som delade regeringens uppfattning vad
gäller det principiella resonemanget om varför
medel inte bör få placeras i ideella fonder,
framhöll dock att de ideella fondernas betydelse
för samhällsnyttan är utomordentligt stor, och
medel från dessa finansierar väsentliga delar inom
exempelvis medicinsk forskning och olika
miljöprojekt. Enligt utskottets mening vore det
olyckligt om sparandet inom ramen för
premiepensionssystemet skulle få den effekten att
sparande i ideella fonder i mer betydande
omfattning skulle komma att minska. Utskottet ansåg
att denna fråga särskilt bör följas upp.
Utskottet, som vidhåller sin tidigare
inställning, avstyrker motionerna Sf237 och Sf232.
Etiska aspekter m.m.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår motioner om etiska aspekter.
Jämför reservation 7 (mp)
Motioner
I motion Sf270 av Kerstin-Maria Stalin m.fl. (mp)
anförs att riksdagen bör begära att regeringen
lägger fram förslag till ändring om att utarbeta en
miniminivå/certifieringsregler när det gäller
etiska, sociala och miljömässiga aspekter för
fonder som erbjuds som sparalternativ för
premiepensionen (yrkande 1). Vidare bör PPM få i
uppgift att utvärdera och granska fonderna utifrån
sådana aspekter (yrkande 2). Vidare bör Sverige
likt England kräva att alla pensionsfonder skall
redovisa sociala, etiska och miljömässiga
ställningstaganden och riktlinjer för sin
verksamhet som konsumentupplysning (yrkande 3).
I motion Sf284 av Martin Nilsson (s) begärs ett
tillkännagivande om krav på redovisning av etisk,
social och miljömässig policy för pensionsfonder.
I motion Sf295 av Laila Bjurling (s) begärs ett
tillkännagivande om att presentationen av fonder
för placering av premiepensionen skall kunna
innehålla uppgifter om fonden, utöver maximal
avkastning, också tar hänsyn till etiska eller
miljömässiga skäl vid placering av våra
pensionspengar.
Utskottets ställningstagande
I premiepensionssystemet finns inga särskilda
bestämmelser om placeringsinriktning för andra än
Sjunde AP-fonden. Således gäller de vanliga
reglerna om fonder. Enligt dessa skall dock
placeringsinriktningen anges i bolagets
fondbestämmelser.
För Sjunde AP-fonden gäller däremot liksom för
Första-Fjärde AP-fonderna att det i
placeringspolicyn skall anges hur hänsyn till miljö
och etik skall tas. Sådana hänsyn skall tas utan
att avkall görs på det övergripande målet om
maximal avkastning. Ansvaret för profilen på
placeringarna åvilar i första hand fondstyrelsen
men regeringen kan precisera sin syn (bet.
1999/2000:FiU19). Fonderna bör i sin årsredovisning
redovisa på vilket sätt man tagit hänsyn till miljö
och etik i medelsförvaltningen.
Utskottet, som inte finner skäl att föreslå några
ändringar vad gäller placeringsregler, avstyrker
motionerna Sf270, Sf284 och Sf295.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Automatisk balansering
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad
ålderspension och tillkännager för regeringen som
sin mening att regeringen bör överväga en
fingradering av balanstalet i enlighet med vad
utskottet anfört.
Riksdagen godkänner de riktlinjer regeringen
föreslår om att eventuella överskott skall
fördelas på de försäkrade på så sätt att ett
tillägg till indexeringen skall göras som
motsvarar det utdelningsbara överskottet.
Riksdagen avslår motionerna 2000/01:Sf27 och
2000/01:Sf29.
Reservation 1 (v)
Reservation 2 (mp)
2. Sjätte AP-fonden
Riksdagen avslår motionerna 2000/01:Sf26 och
2000/01:Sf28.
Reservation 3 (m, fp)
3. Kvinnors pensionsförmåner
Riksdagen avslår motion 2000/01:Sf229 yrkande
1.
Reservation 4 (v, mp)
4. Utlandssvenskar
Riksdagen avslår motion 2000/01:Sf207.
5. Konstnärer
Riksdagen avslår motion 2000/01:Kr230 yrkande
9.
6. Ackumulerad inkomst
Riksdagen avslår motion 2000/01:Sf214.
Reservation 5 (v)
7. Allmän pensionsavgift under 16 år
Riksdagen avslår motion 2000/01:Sf289.
8. Aktivt val av premiesparfond
Riksdagen avslår motion 2000/01:Sf285.
9. Ideella fonder
Riksdagen avslår motionerna 2000/01:Sf232 och
2000/01:Sf237.
Reservation 6 (mp)
10. Etiska aspekter
Riksdagen avslår motionerna 2000/01:Sf270,
2000/01:Sf284 och 2000/01:Sf295.
Reservation 7 (mp)
Stockholm den 3 maj 2001
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Berit Andnor
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit
Andnor (s), Bo Könberg (fp), Margit Gennser (m),
Maud Björnemalm (s), Anita Jönsson (s), Ulla
Hoffmann (v), Rose-Marie Frebran (kd), Gustaf von
Essen (m), Lennart Klockare (s), Ronny Olander (s),
Cecilia Magnusson (m), Kerstin-Maria Stalin (mp),
Birgitta Carlsson (c), Mona Berglund Nilsson (s),
Margareta Cederfelt (m), Claes Stockhaus (v) och
Magda Ayoub (kd).
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservationer. I rubriken anges inom parentes
vilken punkt i utskottets förslag till
riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. Automatisk balansering (punkt 1)
av Ulla Hoffmann och Claes Stockhaus (båda v).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen beslutar att med avslag på propositionen
tillkännage för regeringen som sin mening vad som
framförs i reservation 1. Därmed bifaller riksdagen
motion 2000/01:Sf27 och avslår motion 2000/01:Sf29.
Ställningstagande
Vi är starkt kritiska till att propositionen inte
innehåller ett färdigt förslag angående hur
överskott i fördelningssystemet skall fördelas.
Riksdagen bör därför avslå propositionen och begära
att regeringen återkommer med ett nytt förslag till
automatisk balansering som innehåller ett färdigt
förslag angående hur överskott i
fördelningssystemet skall fördelas.
Behovet av garantipension kommer att öka vid en
situation där den in-komstrelaterade
ålderspensionen sänks till följd av
följsamhetsindex och/eller den automatiska
balanseringen. Det går dock inte att utläsa vilken
konsekvens den automatiska balanseringen i detta
avseende får för statsbudgeten. Det är även
anmärkningsvärt att det inte finns någon
konsekvensbeskrivning an-gående hur förslaget slår
för individer med olika inkomstnivåer, kön och
ålder. Vi anser att regeringen i det fortsatta
beredningsarbetet klart skall belysa konsekvenserna
av den automatiska balanseringen för statsbudgeten
samt för individer med olika inkomster, kön och
ålder.
Regeringens förslag innebär en uppluckring av den
solidaritet mellan generationer som funnits inbyggd
i Sveriges socialförsäkringssystem. Vi anser att
vikten av solidaritet inom systemet fortsatt skall
försvaras och anser att sy-stemet i stället borde
vara utformat så att avgiften höjs tillfälligt då
systemet är underfinansierat. Denna tillfälliga
avgiftshöjning skall avskiljas från den fastlagda
avgiftsnivån och därmed inte ge pensionsrätt. Det
nya förslaget till automatisk balansering bör
innehålla gränser för vilket över- eller underskott
som den automatiska balanseringen skall hantera.
Passeras gränserna för accepterat över- eller
underskott är det en fråga för de då ansvariga
politikerna att ta ställning till hur utdelningen,
alternativt finansieringen, skall gå till.
Slutligen anser vi att det är viktigt att värna
om att buffertfonden är stor nog för att undvika
behovet av automatisk balansering till följd av
underskott i pensionssystemet. Vi är därför
skeptiska inför ytterligare överföring av medel
från AP-fonderna och menar att buffertfondernas
storlek bör vara föremål för ytterligare
övervägningar.
2. Automatisk balansering (punkt 1)
av Kerstin-Maria Stalin (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att utskottets förslag under punkt 1
borde ha följande lydelse:
Riksdagen beslutar att med avslag på propositionen
tillkännage för regeringen som sin mening vad som
framförs i reservation 2. Därmed bifaller riksdagen
motion 2000/01:Sf29 och avslår motion 2000/01:Sf27.
Ställningstagande
Även om ATP-systemet inte skulle hålla i längden
har en reform av den omfattning som nu håller på
att genomföras inte varit nödvändig. Att det nya
systemet sägs bli finansiellt stabilt är därför att
pensionerna sjunker
- för dem som inte kan arbeta heltid hela sitt
vuxna liv
- om inte reallöneökningen blir mer än tre gånger
så hög som den varit under det senaste kvartsseklet
- om medellivslängden ökar (vilket den gör).
För att ytterligare (med konstgjord andning)
upprätthålla den s.k. stabiliteten inför man
nämligen den automatiska balanseringen, kallad
"bromsen". "Bromsen" slår till om pensionsskulden
överstiger systemets tillgångar. Man sänker då
pensionerna så att man inte riskerar att tömma den
s.k. buffertfonden.
Det finns stor risk att "bromsen" måste utlösas
relativt snart. Vid bromsutlösning lovas
återställande så snart ekonomin är i balans igen.
De yrkesverksamma får kompensation för reducerad
pensionsrätt, men de som under bromstiden är
pensionärer får ingen kompensation och får alltså
betala "kalaset".
Vi anser därför att den automatiska balanseringen
inte skall genomföras. Den stämmer inte med ett
socialt, solidariskt välfärdssystem. I stället
skall riksdagen fatta beslut i samband med att
påfrestningar uppstår. Vi anser vidare att medel
har överförts från AP-fonden till statsbudgeten i
en omfattning som kan leda till oacceptabla följder
för pensionerna. De medel som tagits från AP-fonden
och avkastningen på dem bör därför frysas, så att
de kan återlämnas till pensionssystemet. Vi anser
också att utfall och resultat beträffande
"modellpersoner" i beräkningarna bör göras. De
exempel på personer som valts för att illustrera
systemet är inte ett genomsnitt av vanliga
löntagare. Kvinnor, studerande, arbetslösa och
projektarbetande är inte representerade. Vidare bör
en oberoende expertutredning med internationellt
inslag tillsättas, som får till uppgift att
allsidigt analysera det nya pensionssystemet mot
bakgrund av de mål som uttalades 1994. Dessutom
anser vi att RFV bör redovisa noggranna kostnader
för vad det nya pensionssystemet innebär att
införa, genomföra och administrera.
Slutligen föreslår vi ett tillkännagivande om att
en grundpension lika för alla bör införas. En sådan
grundpension skulle utgöra ca 8 000 kr (gammal
siffra - måste räknas upp något) efter skatt
inklusive bostadsbidrag. Ett sådant
grundtrygghetssystem är lätt att förstå och lätt
att administrera. Det ger en grundtryggghet som går
att leva på, är rättvist och solidariskt.
3. Sjätte AP-fonden (punkt 2)
av Bo Könberg (fp), Margit Gennser (m), Gustaf
von Essen (m), Cecilia Magnusson (m) och
Margareta Cederfelt (m).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 2 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som framförs i reservation 3. Därmed
bifaller riksdagen motionerna 2000/01:Sf26 och
2000/01:Sf28.
Ställningstagande
Regeringens avsikt med Sjätte AP-fonden, som inte
ingår i pensionsuppgörelsen, är att den skall vara
ett led i regeringens näringspolitik. De senaste
årens utveckling har dock tydligt visat att det går
att få fram ett utbud av riskkapital på den privata
marknaden utan att staten behöver ingripa på det
sätt som tillkomsten av Sjätte AP-fonden
representerar. Näringspolitik skall inte bedrivas
genom att pensionspengar förvaltas i en sådan fond
och staten skall inte vara aktör på detta område.
Vi anser att Sjätte AP-fonden bör avvecklas och att
medel motsvarande de som fonden förvaltar bör föras
över till de övriga AP-fonderna för att där
förvaltas i enlighet med de riktlinjer som
fastställts av riksdagen för Första-Fjärde AP-
fonderna. Det kan därefter utredas hur avvecklingen
skall ske av aktierna som Sjätte AP-fonden för
närvarande äger.
4. Kvinnors pensionsförmåner (punkt 3)
av Ulla Hoffmann (v), Kerstin-Maria Stalin (mp)
och Claes Stockhaus (v).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 3 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som framförs i reservation 4. Därmed
bifaller riksdagen motion 2000/01:Sf229 yrkande 1.
Ställningstagande
Vi anser att regeringen bör tillsätta en utredning
med uppgift att se över hur det nya
pensionssystemets utfall kan göras mer
könsneutralt. Kvinnor får generellt sett lägre
pension till följd av att deras arbetslivsmönster
skiljer sig från männens. Kvinnor utför mer obetalt
arbete och har därför mindre utrymme för
lönearbete. Kvinnor arbetar oftare än män deltid
och betalar därmed för sin egen
arbetstidsförkortning med lägre lön och pension.
Situationen försvåras även av att kvinnor
lönediskrimineras. Genom pensionsreformen får
kvinnor bära ekonomiska konsekvenser av
strukturella problem som vi ännu inte lyckats lösa
gemensamt.
5. Ackumulerad inkomst (punkt 6)
av Ulla Hoffmann och Claes Stockhaus (båda v).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag under punkt 6 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som framförs i reservation 5. Därmed
bifaller riksdagen motion 2000/01:Sf214.
Ställningstagande
Vi anser att regeringen bör tillsätta en utredning
med uppgift att se över beräkningen av pensionsrätt
vid utbetalning av ackumulerad inkomst, t.ex. i
form av retroaktiv utbetalning av
arbetsskadelivränta. Vid beräkning av statlig
inkomstskatt delas inkomsten upp på det antal år
den hänför sig till men vid beräkning av
pensionsrätt tar man enbart hänsyn till inkomsten
det år den betalas ut. Eftersom inkomsten för
individen detta år med stor sannolikhet slår i
taket för pensionsgrundande inkomst borde inkomsten
även vid beräkning av pensionsrätt delas upp på det
antal år den hänför sig till. En sådan beräkning av
pensionsrätt bör göras även för redan utbetalda
inkomster.
6. Ideella fonder (punkt 9)
av Kerstin-Maria Stalin (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att utskottets förslag under punkt 9
borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som framförs i reservation 6. Därmed
bifaller riksdagen motionerna 2000/01:Sf232 och
2000/01:Sf237.
Ställningstagande
Vi anser att den som så vill skall kunna placera
sina premiepensionsmedel i ideella fonder. Att en
del av fondernas medel avsätts för ideella ändamål
har endast marginell inverkan på det totala
pensionsbeloppet. Att avstå en del av sina
pensionspengar på detta sätt är också ett sätt att
trygga ålderdomen, eftersom man härigenom bidrar
till att förbättra framtiden för sig själv och
kommande generationer.
7. Etiska aspekter (punkt 10)
av Kerstin-Maria Stalin (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att utskottets förslag under punkt 10
borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som framförs i reservation 7. Därmed
bifaller riksdagen motionerna 2000/01:Sf270,
2000/01:Sf284 och 2000/01:Sf295.
Ställningstagande
Vi anser att riksdagen bör begära att regeringen
lägger fram förslag till ändring om att utarbeta en
miniminivå/certifieringsregler när det gäller
etiska, sociala och miljömässiga aspekter för
fonder som erbjuds som sparalternativ för
premiepensionen. PPM bör få i uppgift att utvärdera
och granska fonderna utifrån sådana aspekter.
Vidare bör Sverige likt England kräva att alla
pensionsfonder som konsumentupplysning skall
redovisa sociala, etiska och miljömässiga
ställningstaganden och riktlinjer för sin
verksamhet.
Särskilt yttrande
Utskottets beredning av ärendet har föranlett
följande särskilda yttrande. I rubriken anges inom
parentes vilken punkt i utskottets förslag till
riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
Aktivt val av premiesparfond och ideella
fonder (punkterna 8 och 9)
av Ulla Hoffmann och Claes Stockhaus (båda v).
Premiesparfonden
För närvarande gäller att den som en gång gjort ett
aktivt val av fond inte senare kan få sina
premiepensionsmedel placerade i Premiesparfonden.
De som vill ha en statlig förvaltning av sina medel
blir i så fall hänvisade till Premievalsfonden.
Vänsterpartiet anser att alla pensionssparare som
vill placera sina premiepensionsmedel hos den
statliga förvaltaren, dvs. Sjunde AP-fonden, skall
ha full valfrihet att placera medlen i
Premiesparfonden eller Premievalsfonden.
Socialförsäkringsutskottet har tidigare ansett
(bet. 1999/2000:SfU6 s. 8) att spararna aktivt bör
kunna välja att få sina medel placerade i en fond
med samma låga risk och samma avkastningskrav som
gäller för Premiesparfonden. Utskottet uttalade att
regeringen bör återkomma till riksdagen i den
frågan när tillräckliga erfarenheter vunnits av
effekterna beträffande val och byte av fond.
Finansministern har härefter den 6 december 2000,
som svar på fråga 2000/01:322 av Ulla Hoffmann,
hänvisat till socialförsäkringsutskottets uttalande
och tillagt att i samband med att regeringen
återkommer i saken kan enligt hans mening även
frågan om möjligheten att välja Premiesparfonden
övervägas.
Ideella fonder
Premiepensionssystemet bygger på att den enskilde
skall ha ett stort och varierat urval av fonder att
välja mellan. Vänsterpartiet anser att lika väl som
en del av avkastningen på pensionsspararens pengar
går ur systemet på grund av förvaltarnas avgifter
så skall pensionsspararen ha friheten att kunna
välja att placera sina medel i ideella fonder där
en liten del av avkastningen går till ideella
ändamål. En inskränkning i denna möjlighet lägger
band på människors önskan att verka solidariskt och
ideellt. Att avstå en del av sina pensionspengar
kan också vara ett sätt att trygga ålderdomen genom
att man härigenom kan bidra till att förbättra
miljön, hälsan och livet i sin helhet såväl för sig
själv som för andra människor.
Enskilda förvaltare med höga avgifter går således
bra att ha med i premiepensionssystemet, men inte
ideella fonder som låter en liten del av
avkastningen gå till ideella ändamål. Var finns
logiken?
Offentlig utfrågning om automatisk
balansering av
ålderspensionssystemet
Datum: torsdagen den 22 mars 2001
Tid: 09.00-12.00
Lokal: förstakammarsalen
Program:
Inledning
Socialförsäkringsutskottets ordförande Berit
Andnor
I. Redovisning av förslaget om automatisk
balansering
Socialförsäkringsminister Ingela Thalén
Generaldirektör Anna Hedborg och Ole Settergren,
Riksförsäkringsverket
II. Allmänna synpunkter på förslaget om automatisk
balansering
Mats Morin, ekonom, LO
Jan Herin, vice VD och chefekonom, SAF
Barbro Westerholm, ordförande, SPF
Lage Andreasson, ordförande, PRO
K G Scherman, f.d. generaldirektör för
Riksförsäkringsverket
Agneta Kruse, fil.dr., Lunds universitet
III. Tillväxt på löner och kapital
Peter Norman, VD för Sjunde AP-fonden
Lennart Låftman, civilekonom
IV. Demografiska förändringar
Åke Nilsson, avdelningsdirektör, SCB
Gunnar Wetterberg, samhällsdebattör
Inledning
Berit Andnor (s) ordförande: Välkomna till
socialförsäkringsutskottets utfrågning om den
automatiska balanseringen i det nya
pensionssystemet. Som ordförande i
socialförsäkringsutskottet ska jag försöka göra
mitt bästa för att denna utfrågning ska fungera
smidigt och för att vi ska få en bra information
och fördjupad kunskap om förslaget om automatisk
balansering.
Vi har särskilt inbjudna gäster, och en del av
dem kommer att informera om och ge synpunkter på
förslaget om automatisk balansering. Vi ska dela
upp utfrågningen i några etapper, och vi kommer att
ge utskottets ledamöter möjlighet att ställa frågor
till de medverkande.
Socialförsäkringsutskottet behandlar just nu
förslaget om automatisk balansering. Det är en
viktig del i det nya pensionssystemet. Det förslag
som vi nu ska diskutera syftar till att ge ett
finansiellt stabilt pensionssystem som också är
långsiktigt hållbart, dvs. att vi får ett
pensionssystem som gör att vi kan klara av att
betala pensioner inte bara de närmaste åren utan
också på längre sikt. Då är det viktigt att vi har
ett system som reglerar att skulderna inte
överstiger de tillgångar som vi har i
pensionssystemet. Det är viktigt för oss alla att
vi vet vilka förutsättningar som gäller för våra
framtida pensioner. Därför är det också enligt min
uppfattning en styrka att vi har en bred politisk
överenskommelse om det nya pensionssystemet, och
det har vi också om det här förslaget om den
automatiska balanseringen. Det är en
blocköverskridande överenskommelse med fem partier
som står bakom detta förslag. Det innebär att vi
har ett system som kommer att hålla sig oavsett om
vi får ändrade majoriteter i riksdagen.
Den här utfrågningen är en del i utskottets
beredningsarbete. Det syftar till att vi inte bara
ska få lyssna på regeringsföreträdare,
generaldirektörer och experter, utan vi har också
bjudit in företrädare för olika organisationer samt
olika personer att ge synpunkter på förslaget om
automatisk balansering. Det gör att vi som
ledamöter av utskottet får möjlighet att ställa
frågor och tränga in lite djupare i ett ganska
komplicerat förslag.
Den automatiska balanseringen kommer att
debatteras och slutligen beslutas i riksdagen den
16 maj. Dessförinnan kommer riksdagens
finansutskott att få möjlighet att granska
förslaget och yttra sig till utskottet. Vi har
också bjudit in finansutskottets ledamöter att
närvara i dag i samband med utfrågningen.
Vi har en begränsad tid till vårt förfogande, och
jag vill uppmana alla medverkande att förhålla sig
till den tid som har blivit avdelad och försöka
vara kortfattade. Jag förbehåller mig rätten att se
till att vi kommer att hålla tiderna.
Än en gång välkomna. För att få frågan lite mer
begriplig och sätta den i sitt sammanhang kommer vi
att börja med att lyssna på
socialförsäkringsminister Ingela Thalén, som är en
av konstruktörerna bakom det nya pensionssystemet.
I. Redovisning av förslaget om automatisk
balansering
Statsrådet Ingela Thalén: Fru ordförande, ärade
ledamöter och övriga deltagare! Det var vänligt av
fru ordföranden att säga att det med mitt
inledningsanförande skulle bli mera begripligt. Jag
hoppas att det också kommer att vara så när jag har
avslutat min inledning. Jag ska be att få börja med
att göra en mycket kort översikt av det
bakomliggande arbetet.
För tio år sedan bildades den arbetsgrupp, eller
jag skulle snarare vilja säga den
förhandlingsdelegation, som så småningom
presenterade principerna för ett reformerat
pensionssystem. Precis som ordföranden sade är det
bra med en bred majoritet bakom reformeringen av
pensionssystemet. Men det är också en framgång att
vi förmått att hantera mycket svåra avvägningar
mellan olika intressen och över blockgränser på det
sätt som nu har skett. Vi kan nog hävda att det är
just detta som har väckt det största intresset i
vår omvärld.
Redan under 80-talet diskuterades ATP-systemets
finansiella situation, den var ganska väl
analyserad och känd. Det var främst risken för att
pensionssystemet inte skulle kunna motsvara
påfrestningarna under 2000-talets första årtionden
som föranledde reformarbetet. Nu var partiernas
ambition högre ställda än att enbart skapa ett
finansiellt stabilt system. Vi ville behålla ett
socialt inriktat pensionssystem som är solidariskt
mellan generationer samtidigt som det skulle vara
finansiellt stabilt.
När vi började arbetet med att omvandla principer
till lag och när vi skulle omvandla
överenskommelserna till någonting med en rejäl
praktisk innebörd uppstod en besluts- och
arbetsordning i förhandlingsdelegationen som man
förmodligen avråder från i handböcker om
statskonst. Vi bestämde oss nämligen för att
absolut inte votera fram några ställningstaganden.
I stället skulle vi vara eniga i varje fråga och i
varje detalj. Av dem fanns det tusentals. En sådan
beslutsordning kräver mycket tid men också att
varje enskild fråga analyseras grundligt. Den
kräver stor respekt för alla som deltar i en sådan
arbetsgrupp.
Det förslag som pensionsarbetsgruppen lämnade är
något nytt och inte prövat ännu någon annanstans.
Därmed kan vi säga att inget enskilt parti är
förknippat med förslaget eller heller emot
förslaget - sannolikt en god förutsättning för den
breda enigheten.
Pensionssystemet syftar till att kombinera de
goda egenskaperna i en privat försäkring med de
fördelningspolitiska egenskaper och möjligheter som
finns i ett allmänt och obligatoriskt
pensionssystem.
Jag ska säga något om utgångspunkterna för
pensionssystemet. Avgiften till pensionssystemet är
18½ % av inkomsten efter avdrag av den allmänna
pensionsavgiften, som för närvarande är 7 %. Denna
nivå bedömde vi vara rimlig att bära för oss
förvärvsaktiva. 2½ procentenheter går till
premiepension som man själv väljer fonder till och
16 procentenheter till inkomstpension. För dessa
avgifter får man pensionsrätt upp till ett tak på
7½ inkomstbasbelopp. Inkomstbasbeloppet följer
inkomstutvecklingen. Överskott ska placeras i
buffertfonder. Det är Första -Fjärde AP-fonderna.
Det finns också ett kapital i Sjätte AP-fonden som
räknas in i AP-fondernas förmögenhet.
Buffertfonderna är en del av balanseringen och
bidrar till att helt eller delvis hålla nivån på
utbetalda pensioner konstant i förhållande till
snittinkomsten trots skillnader i årskullars
storlek.
Den slutliga pensionsnivån för inkomstpensionen
är inte bestämd på förhand. Den bestäms av hur
länge man arbetar, vilken lön man har och vilken
ränta man får på inbetalda pensionsavgifter, dvs. i
huvudsak inkomstutvecklingen, men också av hur
länge pensionen betalas ut, dvs. förväntad
livslängd. Premiepensionen bestäms av samma
faktorer med undantag av att räntan beror på de
valda fondernas värdeutveckling. Garantipension är
den grundnivå som ingår i trygghetssystemet men är
skattefinansierad.
(Bild 1) I en sammanfattning kan man säga att
systemet är finansiellt stabilt, inkomstindexerat
och följsamhetsindexerat och att det också finns en
automatisk balansering.
(Bild 2) Syftet är att skapa ett stabilt
finansiellt system med goda sociala egenskaper.
Därför innebär förslaget en fast avgift som vi
bedömde vara rimlig att bära för dem som är
förvärvsaktiva, ett delningstal som ligger fast
efter det att man är 65 år och en förräntning av
pensionskapitalet som är lika med den
genomsnittliga inkomstutvecklingen för
förvärvsaktiva, s.k. genomsnittsindex. Det fasta
delningstalet ger trygghet när det gäller
pensionsrättens värde. Pensionen räknas inte om
ifall medellivslängden ökar efter det att talet
fastställts vid 65 års ålder. Ett annat sätt hade
varit att ha ett rörligt delningstal, men detta
hade skapat en mer osäker situation för den
pensionerade.
När det gäller beräkningen av räntan innebär den
att intjänad pensionsätt följer
genomsnittsinkomsten, och genom att pensionerna
därefter följsamhetsindexeras följer också de i
stort sett genomsnittsinkomsten. Går det bra för
löntagarna får pensionärerna också det bättre, och
tvärtom. Ett annat val hade varit att ta summan av
alla inkomster, men detta är mindre förmånligt för
både pensionsspararna och pensionärerna.
Kombinationen av snittindex och fast avgift
innebär att risken för påfrestningar minskar när
det gäller förhållandet mellan vad en generation
inbetalt i systemet och vad denna generation får
ut. Det får inte variera så mycket, och denna
kombination minskar sådan risk.
De val som vi gjort innebär goda sociala
egenskaper för medborgarna. Det kan dock innebära
att systemet kan komma att betala ut mer pension än
vad avgifterna kan finansiera. Mot den bakgrunden
krävs en balansering så att inte pensionssystemets
förmåga att betala pension också till kommande
generationer äventyras.
(Bild 3) De risker som finns kan sammanfattas på
följande sätt. Antalet förvärvsarbetande minskar
kraftigt eller andelen barn ökar inte eller
medellivslängden fortsätter att öka i stadig takt.
Man kan också säga att kombinationer av dessa tre
innebär påfrestningar på alla pensionssystem
oavsett hur de utformas. Möjligheten att klara ut
sådana påfrestningar ligger naturligtvis också i
pensionssystemets styrka när påfrestningarna
börjar, hur stora förändringarna blir och hur länge
de håller i sig. Buffertfondens avkastning har
också betydelse i det här sammanhanget.
För att undvika riskerna införs alltså förslaget
om den automatiska balanseringen. Jag skulle vilja
hävda att det är extremt enkelt och genialt. Men
för att nå den här enkelheten har en arbetsgrupp
inom Regeringskansliet och Riksförsäkringsverket i
princip tagit fram en doktorsavhandling. Den här
lösningen väcker också stort intresse i andra
länder därför att utmaningen att forma ett
pensionssystem som är uthålligt inte är något unikt
för Sverige.
(Bild 4 och 5) Syftet med balanseringen är alltså
att göra systemet förutsägbart och långsiktigt
ansvarsfullt. Man kan säga att den automatiska
balanseringen innebär att om buffertfondernas
samlade förmögenhet tillsammans med
avgiftstillgångar blir mindre än pensionsskulden
kan inte pensionsrätterna och pensionerna räknas
upp med inkomstindex. Då får dessa i stället räknas
om med ett balansindex till dess att
pensionssystemet åter är i balans. Det innebär att
både de förvärvsaktivas pensionsrätter och
utbetalade pensioner räknas om på samma sätt. Om
andelen förvärvsaktiva ökar och avkastningen i
buffertfonden blir hög kan systemet ge överskott.
Sådana överskott kan med automatik användas för att
upprätthålla snittindexeringen under perioder då
systemet försvagas, t.ex. om den förvärvsaktiva
befolkningen minskar. Vi återkommer till frågan hur
överskott ska hanteras innan avstämningen sker
2004.
Fru ordförande, ärade ledamöter! Det går inte att
helt förutse framtiden, men de principer som
vägleder vårt pensionssystem, att det är
obligatoriskt, att det omfattar alla, att det är
socialt stabilt och solidariskt mellan
generationerna och att vi får finansiell
stabilitet, ger oss goda förutsättningar att klara
våra åtaganden också för nästa generation. Därmed
har Sverige ett pensionssystem som många även i vår
omvärld betraktar som framsynt och ansvarsfullt.
Anna Hedborg: Tack så mycket för att vi har fått
komma hit. Det är för mig såsom icke helt oskyldig
från början roligt att få vara här när denna
pensionsreforms sista pusselbit i lagstiftningen
ska hamna på plats. Jag har med mig Ole Settergren,
han är inte heller helt oskyldig. Han har varit
djupt inblandad i analysen och framtagandet av
tekniken kring den automatiska balanseringen. Han
ska snart få förklara den.
Egentligen är det en genialt enkel tanke i den
automatiska balanseringen, som Ingela Thalén redan
har sagt, men tekniken och matematiken kan ibland
bli komplicerad i alla fall. Jag ska försöka
förklara vad uppgiften egentligen är för den
automatiska balanseringen.
All försäkring fördelar risk.
Pensionsförsäkringar hanterar risken att leva
länge, eller kanske egentligen risken att leva
länge fattig. Alla pensionsförsäkringar handlar om
att de som ännu inte är gamla betalar och de som
överlever när de är gamla får pension. När den
allmänna försäkringens allra första folkpension
infördes var den förväntade livslängden i själva
verket lägre än pensionsåldern, dvs. att det var
verkligen en försäkring och bara en riskförsäkring.
En av 1900-talets allra viktigaste sociala
landvinningar är att vi i dag kan förvänta oss att
leva nästan 20 år efter pensionen. Det betyder
också att alla pensionssystem har bytt karaktär i
ganska hög grad. De består av väldigt mycket mera
sparande men innehåller också fortfarande en stor
del riskhantering. Men i och med att det är så
mycket mera pengar som går åt, eftersom alla kan
förväntas att leva så mycket längre, har hela
frågan om rättvisan mellan de individer som betalar
och får ut någonting av systemet och mellan de
generationer som betalar och får någonting ut ur
systemet blivit väldigt mycket viktigare. Den
rättvisan hanterar vårt nya pensionssystem genom
den s.k. livsinkomstprincipen.
(Bild 6) Vi betalar alla 18½ % av alla inkomster
vi har som genererar rättigheter för vår pension.
16 % går till inkomstpensionen och 2½ % till
premiepensionsrätten.
(Bild 7) Under livet byggs våra samlade
pensionsrättigheter upp genom att inbetalning läggs
till inbetalning av de här avgifterna. De
förräntas, som socialförsäkringsministern redan har
sagt, med värdet av indexeringen som i sin tur
består av den genomsnittliga löneutvecklingen. Vid
t.ex. 65 års ålder, som är en vanlig pensionsålder,
har man fått ihop en summa. Då lägger man till ett
förskott på en framtida inkomsttillväxt på 1,6 %
per år. Man lägger också den summan till
totalsumman. Så delar man med återstående
medellivslängd, och det blir pensionsrätten.
Vad man då har gjort är att man har använt alla
förutsättningar för att skapa rättigheter och inte
sparat några extra reserver i systemet. I ett
privat pensionsförsäkringssystem skulle man lägga
upp extra reserver så att man kunde klara olika
påfrestningar när det gäller utbetalningarna. I det
allmänna pensionssystemet har man så att säga
tecknat in hela lönesumman och dessutom förutsatt
att lönesumman utvecklas som de genomsnittliga
lönerna. För att det ska förbli ett tal som den som
är pensionerad känner igen förändrar man inte
heller delningstalet sedan man blivit pensionär.
Det finns alltså inte inbyggda reserver i
systemet mer än de ATP-fonder som också är
beräknade precis så att de ska räcka för de
reserver som behövs under de kommande 30-40 åren.
Därför behövs en mekanism som träder in om
någonting oförutsett händer. Det är uppgiften för
den automatiska balanseringen.
(Bild 8) Pensionssystemet använder alltså hela
utrymmet, maximerar pensionernas följsamhet till de
förvärvsaktivas inkomstutveckling, och tar ut så
mycket som möjligt av inkomstutvecklingen i form av
pensionsrätter och pensioner. Å andra sidan, så
fort som någonting inträffar som kommer att kräva
anpassning, gäller det att anpassningen sker så
fort som möjligt och så brett som möjligt och
därmed med så lite som möjligt för var och en. Det
är den huvudsakliga uppgiften för balanseringen.
Ole Settergren kommer att förklara hur den är
konstruerad.
Ole Settergren: De inledande antydningarna av fru
ordföranden och Ingela Thalén om att förslaget är
komplext och svårt kom mig att tänka på något som
John von Neumann, en av 1900-talets största
matematiker, lär ha sagt om matematik, att
matematik inte är någonting man förstår utan
någonting som man vänjer sig vid. Det kanske finns
vissa likheter mellan det här förslaget och
matematik i det avseendet. Det finns ingenting som
är svårt i det, däremot är det ganska nytt och det
bygger delvis på ny kunskap om de finansiella
sambanden i den här typen av system. De flesta av
oss har inte hunnit vänja sig vid det ännu. Jag
hoppas att få bidra till tillvänjningen.
(Bild 9) Tekniskt utgörs den automatiska
balanseringen av regler för att beräkna systemets
tillgångar och skulder. I de flesta ekonomiska
företagssammanhang har företagen lätt att beräkna
sina skulder och lite svårare att beräkna sina
tillgångar. När det gäller privat försäkring
däremot har man lätt att beräkna tillgångarna och
lite svårare att beräkna skulderna. Men när det har
gällt socialförsäkring har man inte haft lätt att
beräkna vare sig skulder eller tillgångar. Det är
det här som det här förslaget egentligen ändrar på.
Förutom att beräkna tillgångar och skulder har
reglerna en annan funktion, och det är att ange hur
eventuella avsteg från en önskad indexering ska
ske, inkomstindex.
(Bild 10) Skulderna beräknas som summan av
pensionsbehållningarna till de förvärvsaktiva. Det
är alltså de pensionsbehållningar som står i de 4½
miljoner orangefärgade kuvert som ska skickas ut
den 19 april. Man summerar dem och får ett belopp
som är hiskligt stort, omkring 3 000 miljarder
kronor. Därtill ska läggas värdet av de pågående
pensionsutbetalningarna till dem som har börjat
lyfta sin pension. Det är också en lika enkel
beräkning. Man tar helt enkelt pensionsbeloppet
till varje årskull i december, multiplicerat med
tolv, och sedan multiplicerar man det igen med den
förväntade återstående medellivslängden för varje
årskull. Så enkelt har beräkningen av det som är
väldigt komplicerat normalt i försäkringsverksamhet
blivit.
(Bild 11-13) Tillgångarna är kanske lite
krångligare att beräkna. Steg 1 är enkelt. Det är
tillgångarna i AP-fonderna. Enligt förslaget ska de
värderas enligt marknadsvärdet den 31 december
varje år. Steg 2 är det som är nytt i förslaget och
som möjliggjort det. Det är en metod att beräkna
värdet av avgiftsinkomsterna. Det är också ganska
enkelt. Man tittar helt enkelt på hur avgifterna
inbetalas i systemet och räknar ut som ett direkt
medelvärde vid vilken ålder i genomsnitt den här
inbetalningen sker. Så gör man samma sak på
utbetalningssidan. Så kommer man fram till, om vi
räknar på 1998, att det för inbetalningarna var i
genomsnitt ca 43 år och för utbetalningarna 76 år,
alltså vid 76 års ålder. Det innebär att
pensionsrättigheterna ligger i systemet ca 33 år i
genomsnitt innan de utbetalas. Det innebär att
avgiftsinkomsterna kan finansiera en pensionsskuld
som motsvarar 33 gånger avgiftsinkomsterna. Då får
man fram det som i lagförslaget kallas för
avgiftstillgången: avgifterna gånger
omsättningstiden. Då är pensionssystemets
balansräkning komplett.
(Bild 14) Tillgångar på över 5 000 miljarder
kronor för närvarande ska finansiera en
pensionsskuld som är drygt 5 000 miljarder också.
Det är alltså mycket stora belopp. Sveriges BNP
ligger på runt 2 000 miljarder. Av dessa belopp
framgår också hur viktigt det är att förräntningen
av beloppen sker på ett klokt sätt.
(Bild 15) Genom att ta de olika delarna i
systemets balansräkning, fonden plus
avgiftstillgången, och dividera det med
pensionsskulden får man det som kallas ett
balanstal. Balanstalet är ett ofonderat
försäkringssystems motsvarighet till ett fonderat
försäkringssystems konsolideringsgrad. Vissa skulle
kanske reagera över den liknelsen med konsolidering
eftersom det enligt konventionellt tänkande fattas
över 4 000 miljarder i konsolideringen.
(Bild 16) Balanseringen aktiveras inte i
situationer där skulderna - i det här fallet den
röda stapeln - växer snabbare än tillgångarna - den
gröna stapeln - enskilda år. Det är poängen med
utformningen. Systemet tillåter skulderna att växa
snabbare än tillgångarna enskilda år. Men det
tillåter däremot inte att skulderna under en sådan
lång tid eller med så mycket växer snabbare än
tillgångarna att skulderna totalt sett kommer att
överstiga tillgångarna.
Det är en sådan situation som redovisas här år 3.
Där har skulderna blivit större än tillgångarna.
Balanstalet blir då naturligtvis under 1, och då
aktiveras balanseringen. Det leder till att
skulderna förräntas. Skulderna är alltså
pensionsutbetalningarna och pensionsbehållningen.
De förräntas i samma takt som tillgångarna växer.
Praktiskt sker detta genom att man beräknar två
olika indexserier vid behov. Inkomstindex ökar med
2 % i det här fallet. I exemplet har skulderna
vuxit snabbare så att de är större än tillgångarna
år 5. Balanstalet faller ned under 1. Då aktiveras
det som kallas balansindex. Det medför en
långsammare indexering av systemets skulder,
pensioner och pensionsbehållningar.
(Bild 17) Om sedan utvecklingen skulle vända så
att tillgångarna börjar växa snabbare än
snittinkomsten växer också pensionsskulden snabbare
än snittinkomsten. Man återställer pensionernas och
pensionsbehållningarnas värde till det de skulle
haft varit om inte balansregeln aktiverats.
Vad kan då leda till att tillgångarna i systemet
växer långsammare än skulderna, eller tvärtom att
skulderna växer snabbare än tillgångarna? Det finns
en mängd olika faktorer. En del av de faktorerna
hänger samman med utfasningen av ATP-systemet.
Andra är genuint tillhöriga det reformerade
pensionssystemets utformning.
(Bild 18) Den stora riskfaktorn är låg nativitet.
Låga födelsetal ger på sikt stort genomslag i en
mindre arbetskraft. På kort sikt är det inget
problem eftersom det tar 20-25 år innan antalet
barn som i dag föds påverkar arbetskraftens
storlek. Men på lång sikt är det den stora
riskfaktorn i systemet.
Låg invandring eller hög utvandring har
motsvarande effekt men ligger på en lägre nivå än
antalet födslar. Det har däremot en snabbare effekt
än nativitetsutvecklingen.
Arbetskraftsdeltagandet är viktigt. Det är
särskilt viktigt på kort sikt. Om vi har ett
stabilt lågt arbetskraftsdeltagande medför det inga
problem på lång sikt.
Ökande livslängd är, som Ingela Thalén och Anna
Hedborg nämnt, ett problem även i det reformerade
systemet och trots utformningen av delningstalen.
Där ska man kanske nämna att delningstalens
utformning, som är unik i ett
socialförsäkringssystem, ändå tar hand om cirka två
tredjedelar av den risk som ligger i
medellivslängdens utveckling. Balanseringen tar
hand om den resterande tredjedelen. Att den risken
är större nu och mindre på sikt beror på att ATP-
systemet inte har någon anpassning alls i
förhållande till medellivslängdens utveckling.
Låg tillväxt är ett problem enbart under
utfasningen av ATP-systemet. På lång sikt blir låg
tillväxt ett problem för pensionernas värde i
kronor och inte ett problem för systemets
finansiella stabilitet. Det reformerade
pensionssystemet är finansiellt stabilt i
förhållande till inkomsttillväxten. Att det är
finansiellt stabilt innebär naturligtvis att det
har en direkt påverkan på pensionsnivån.
Låg avkastning är en risk. Den är särskilt stor i
början nu när buffertfonderna är stora, vilket
buffertfonderna bör vara. Fonderna ska hantera det
demografiska skiftet som sker när 40-talisterna
pensioneras. Det är meningen att buffertfonderna
ska vara stora nu och tappas av med tiden. Just nu
har avkastningen större betydelse än vad den kommer
att ha i framtiden.
Hur ser dessa riskfaktorer ut i de beräkningar
som Riksförsäkringsverket har gjort? Vi har gjort
beräkningar i 72 olika scenarier. Det låter mycket,
men det är egentligen ganska lite med tanke på den
mängd scenarier som är tänkbara.
(Bild 19) Det här diagrammet är kanske lite
svårläsbart. Det är 72 staplar på varje årtal. De
är svåra att urskilja, och det är inte meningen att
man ska göra det. Det ska snarare ge en bild av hur
systemet ser ut.
Om stapeln når upp till 1 har balanseringen inte
aktiverats. Om stapeln ligger under 1-nivån har
balanseringen medfört en minskning av
pensionsutgifterna i samma procent som avståndet
till 1 är. Ligger man på 0,90 har balanseringen
medfört en minskning av pensionsutgifterna med
10 %.
Man ser här att balanseringen aktiveras i fler
scenarier ju längre fram i tiden man går. Det har
också en ökande effekt i de fallen balanseringen
aktiveras. Det beror på att alla våra scenarier
innebär kanske kraftiga påfrestningar på systemet.
Även våra optimistiska befolkningsscenarier innebär
att arbetskraften minskar fram till år 2050 och att
medellivslängden ökar ganska kraftigt.
Anna Hedborg: Man kan säga att det ändå ser alltför
lovande ut. Det ser kanske ut som om balanseringen
sannolikt aldrig ska aktiveras. Det är då viktigt
att säga att alla dessa beräkningar är gjorda i
efterskott och på genomsnittstal. Även om man
befinner sig i någon av 1-staplarna kan det vara så
att balanseringen har aktiverats under resans gång.
Det känns som en viktig sak att säga.
Balanseringens idé är just att den slår till direkt
på ett års effekter om det behövs och sedan
återbetalar direkt när det händer någonting igen,
så att det i efterskott inte nödvändigtvis har hänt
någonting. Men under resans gång kan det med
relativt stor sannolikhet tänkas att det händer.
Ole Settergren: Det är helt sant. Våra beräkningar
är väldigt statiskt utförda och innehåller inte
verkliga konjunkturförlopp. Skulle man ha haft med
verkliga konjunkturförlopp kring de medeltal vi har
beräknat är sannolikheten för att balanseringen
skulle aktiveras enskilda år och att pensionsnivån
sedan återställs relativt snabbt betydligt större
än vad våra redovisningar visar.
Ordföranden: Tack ska ni ha för det. Då blir det
tillfälle för utskottets ledamöter att ställa
frågor till Ingela Thalén, Anna Hedborg och Ole
Settergren. Jag lämnar först ordet till vice
ordförande Bo Könberg.
Bo Könberg (fp): Jag skulle vilja börja med en
fråga till Ingela Thalén. Det har framgått av några
av inledningsanförandena att det finns inslag i det
nya systemet som är snällare än ren
försäkringsteknik.
Det handlar om att man har valt att det är
löntagarnas genomsnittliga lön som kommer att räkna
upp pensionerna. Det handlar också om att man,
enligt Ole Settergren, "bara" tog hand om två
tredjedelar av det som händer med medellivslängden
i och med att man gör någonting åt det efter
pensioneringen.
Kan man säga att ett alternativ till den
automatiska balanseringen, som vi i dag diskuterar,
är att man på dessa två tre punkter, kanske också
inklusive utfasningen av ATP, valde att vara mindre
snäll på dessa tre så slapp man balanseringen? Är
det tänkbart som alternativ i den fortsatta
debatten?
Statsrådet Ingela Thalén: Ja, det kan man säga.
Arbetsgruppen eller förhandlingsdelegationen och
sedan genomförandegruppen efteråt har på dessa
punkter - t.ex. det fasta delningstalet och
exempelvis genom att använda snittindex i stället
för det stora summaindex - gjort ett medvetet val
för att därmed skapa gynnsammare utgångsläge för de
enskilda individerna.
När de valen gjordes var vi medvetna om att
riskerna för en obalans i systemet skulle kunna bli
betydande. Innan vi slog fast detta var vi också
överens om att det då krävdes någonting som
balanserade hela pensionssystemet.
De minnesgoda minns att frågan om snittindex
alternativt ett summaindex har varit föremål för
omfattande diskussioner i tidigare
propositionsbehandlingar också här i riksdagen. Det
har funnits ganska starka förespråkare för att ha
t.ex. ett summaindex, som skulle ha varit mindre
gynnsamt för den enskilde individen.
Bo Könberg (fp): Jag har en fråga till. Den riktar
sig närmast till Ole Settergren. Vi har sett på
bilder och hört talas om detta med balanstal, och
det är tillgångar och skulder. Men jag uppfattade
inte riktigt hur det ser ut just nu när vi ska
diskutera frågan i riksdagen. Vad är balanstalet i
dag?
Ole Settergren: Balanstalet i dag är ganska nära 1.
Syftet med överföringen av medel från AP-fonden
till statsbudgeten har varit att man skulle hamna
på ett balanstal ganska nära 1. Man skulle ha ett
balanstal som låg över 1 varje enskilt år i ett
visst scenario, som har utgjorts av vissa
antaganden. Det tunga antagandet i de beräkningarna
är SCB:s huvudscenario för befolkningsutvecklingen
i Sverige. Men balanstalet ligger nära 1 eller
någon procent över.
Ronny Olander (s): Jag har två frågor, och jag vill
gärna ställa dem i ett sammanhang.
Den första frågan är till Ingela Thalén. När de
första orange kuverten kom ut till befolkningen i
Sverige blev det en väldigt stor diskussion, och
den var välbehövlig. Tillväxttalet var vid det
tillfället satt till 0 % och vid det andra var det
satt till 2 % och avkastningen till 3½ %.
Den fråga som man möter mycket ute är: Kommer de
framtida pensionerna efter 40 års förvärvsarbete
med normala avbrott för barn, studier, värnplikt
osv. att motsvara pensioner på ungefär 60-65 % av
tidigare förvärvsinkomst? Till det kommer för de
flesta någon typ av avtalspension. Det var den
första frågan.
Den andra frågan är till Riksförsäkringsverket.
Den automatiska balanseringen gäller naturligtvis
avkastningen på fonder, fondernas storlek,
demografin - dvs. åldersstrukturen, och glädjande
nog blir människor allt äldre - tillväxt, osv. Vi
skulle behöva att fler barn föds, men det är en
annan problematik.
I det förslag som regeringen lägger fram i sin
proposition om automatisk balansering framgår
följande på s. 58. Det sämsta fallet av de 72
scenarierna medför att om 50 år, dvs. år 2051,
skulle pensioner och pensionsbehållning minska med
14 % i systemet. I det bästa fallet av de 72
scenarierna, som står på s. 59, talar man också om
50 år. Det skulle i princip kunna innebära att
pensioner och pensionsbehållning i det bästa
scenariot skulle kunna öka med 42 %.
Då har jag en liten fundering. Ligger sanningen
någonstans mittemellan, eller var någonstans kommer
man att hamna? Till det: Är det enstaka händelser
eller sammantagna händelser som händer i Sverige
med börser och alla möjliga olika saker som gör att
det kan lösas ut, och hur fungerar det när det
återställs?
Statsrådet Ingela Thalén: Fru ordförande! Med den
beskrivning som Ronny Olander gör är det vår
bedömning att man kommer att få en pension som
motsvarar lite drygt 60 %. Då ska man veta att den
kommande arbetsmarknaden - och det tror jag är
viktigt - kommer att vara oerhört mycket mer
flexibel. Jag tror att man kommer att arbeta på ett
annat sätt.
Det är också min bedömning att med hänsyn till
den ökande livslängden kommer väldigt många att ta
sin livskvalitet i anspråk genom att kanske arbeta
några månader eller några dagar i veckan en bra bit
efter pensionsåldern. Arbetslivet kommer att se
annorlunda ut.
Med den schematiska beskrivning som Ronny Olander
gör är svaret ja.
Ole Settergren: Om sanningen ligger mittemellan
våra extremer har vi gjort ett väldigt bra
beräkningsarbete. Jag är inte alls säker på var
sanningen ligger. Det är oerhört svåra
utvecklingsförlopp och svårt att prognostisera alla
de uppgifter som ingår i beräkningarna.
De antaganden som har legat till grund för
överföringsbeloppet från AP-fonden ligger närmare
det mest pessimistiska scenariot än det ligger nära
det mest optimistiska. I förhållande till våra
beräkningar har överföringsbeloppet bestämts
utifrån mer försiktiga beräkningsantaganden. Jag
vet inte om det riktigt var svar på frågan.
Det ställdes också en fråga om huruvida enstaka
händelser kan aktivera balanseringen. Svaret på den
frågan är: Det beror på hur starkt systemet är när
en sådan enstaka händelse inträffar. Befinner man
sig precis på balanspunkten kan enstaka händelser
aktivera balanseringen, men då normalt med väldigt
liten påverkan på pensionen. Det är de tunga
utvecklingsförloppen som pågår under en längre tid
som kan få en större påverkan på pensionsnivån.
Gustaf von Essen (m): Buffertfonderna är AP-
fonderna minus det som har förts över till
statskassan för förtidspensioneringen. Jag skulle
vilja be Ingela Thalén eller någon annan att
förklara för dagens ATP-pensionärer, som anser sig
ha byggt upp dessa fonder, att de fonderna
egentligen inte tillhör ATP-pensionärerna utan
tillhör hela det kommande pensionärskollektivet.
Detta är en fråga som jag som politiker möter
många gånger bland äldre människor. Varför är inte
ATP-fonderna våra?
Statsrådet Ingela Thalén: Det är de ju. Men de är
både deras och våra. De tillhör alla oss som av
våra inkomster finansierar dagens pensioner och
morgondagens investering i buffertfonden. Så gjorde
mina föräldrar, och det kommer vi förhoppningsvis
också att göra framöver.
När det gäller överföringen från fonderna till
statskassan måste man komma ihåg orsaken. Det
kommande nya pensionssystemet har andra utgifter än
vad det tidigare hade. Från och med det nya
pensionssystemet har staten tagit över
finansieringsansvaret för de åtaganden som tidigare
delvis låg i AP-fonderna. Det är skälet till att
man har fört över medel till det som kommer att
vara skattefinansierat framöver. Det gäller t.ex.
det som du själv nämnde, nämligen förtidspensioner.
Claes Stockhaus (v): Jag tillhör ett parti som är
lite kritiskt till delar av det nya
ålderspensionssystemet. Nu har vi här fått en bra
redogörelse av Ingela Thalén och Anna Hedborg. Men
garantipensionen och dess utveckling framgent
berördes inte så mycket.
Vi tänker oss scenariot att den inkomstrelaterade
ålderspensionen sänks, att behovet av
garantipension ökar, och att den sista delen ska
betalas via statsbudgeten. Hur kommer det att slå
mot statskassan?
Jag väver ihop det tillsammans med
kontrollstationen år 2004. Den ska slutligen
bestämma vilket belopp som ska kunna överföras av
det som är kvar från AP-fonderna till statskassan.
Jag väver ihop de två sakerna och tänker mig ett
scenario med en lite sämre utveckling i landet. Om
den tänkta överföringen år 2004 skulle kunna
användas till någon form av garantipensionsbuffert
i statskassan skulle jag kunna förstå poängen, men
inte annars.
Hur hanterar staten det hela om det går sämre i
ekonomin och garantipensionen kostar alltmer för
statskassan? Hur hanterar man en sådan situation om
man redan har gjort av med de pengar som kommer
från den slutliga överföringen från AP-fonderna år
2004?
Statsrådet Ingela Thalén: Precis som i det system
vi har haft med folkpension och pensionstillskott
kommer, som du själv säger, garantipensionen att
vara skattefinansierad.
Det är väldigt besvärliga scenarier, om de nu
skulle riskera att inträffa i övermorgon. Jag
upplever år 2004 som nästan i övermorgon. Tre år
bakåt i tiden var alldeles i går, och tre år framåt
i tiden känns som i övermorgon. Det finns ingenting
som talar för att en sådan katastrof som du
beskriver skulle hända till dess.
Ser vi däremot längre framåt till år 2050 eller
år 2020 och år 2030 kan det naturligtvis bli
påfrestningar, ungefär som Anna Hedborg och Ole
Settergren har beskrivit. Jag vidhåller fortfarande
att det förslag vi nu lägger fram med den
automatiska balanseringen, att garantipensionen ska
vara skattefinansierad och med skattefinansierade
delar i övrigt när det gäller pensionssystemet, är
ett väl avvägt förslag.
Jag kan inte se att man därutöver skulle bygga
upp en särskild fond för att klara det som är vårt
skattefinansierade ansvar. Uppdelningen gör att vi
får två väl avvägda system som ger en så rimlig
trygghet som vi över huvud taget kan garantera om
40-50 år.
Ole Settergren: Jag tycker att det är bra att
frågan om garantipension kom upp. Det är kanske en
aspekt på balanseringsförslaget som inte har
kommenterats så mycket.
Den ökade risk för negativa variationer i
pensionsnivån som balanseringen medför berör inte
alls dem med de lägsta pensionerna, dvs. de som har
en avräkning mot inkomstpensionen på 100 %, de i
dag fattigaste pensionärerna.
För en ganska stor grupp pensionärer som ligger i
ett spann med pensioner upp till 3,07 basbelopp
medför balanseringen bara en risk på ungefär
hälften, eftersom avräkningen av deras
inkomstpension mot garantipension sker med ungefär
50 %.
Det är en egenskap som inte har kommenterats så
mycket. Enligt min uppfattning finns en god
fördelningspolitisk innebörd i att de med lägst
pensioner är mindre exponerade för de risker som
finns i pensionssystemet.
Birgitta Carlsson (c): Fru ordförande! För oss i
Centerpartiet har det varit mycket angeläget att få
garantipensionen som en grundtrygghet kopplad till
det nya systemet. Garantipensionen är mycket viktig
för alla med låga inkomster. Där har vi väldigt
många kvinnor som ofta har jobbat deltid.
Vad händer med garantipensionen om det blir en
automatisk balansering? Dämpar garantipensionen
effekten för pensionären av den automatiska
balanseringen?
Ordföranden: Det anknyter lite grann till det svar
som Ole gav alldeles nyss. Kan du ge någon
ytterligare kommentar?
Ole Settergren: De som har garantipension skyddas
från effekten av balanseringen antingen helt eller
ungefär till hälften. Detta beror på att
garantipensionen indexeras med konsumentpriserna
helt och hållet. Det innebär, som den föregående
talaren sade, en ökad risk för statsbudgeten i
motsvarande mån.
Kerstin-Maria Stalin (mp): Jag tillhör
Miljöpartiet. Det är ett av de partier som inte
varit med om utformning och genomförande av det nya
pensionssystemet. Jag har lite svårt att vänja mig
vid den här matematiken. Det är kanske också lite
välgörande om jag inte gör det, antar jag. Jag vill
försöka ställa en fråga från alla icke-matematiker
i den här salen eller i Sverige.
Ingela Thalén talar om solidaritet och goda
sociala egenskaper i systemet. Jag menar att
balanseringen, som ibland har kallats bromsen, och
som betyder sänkta pensioner, varken är solidarisk
eller social.
Ole Settergren berättar om risker. Sedan berättar
Anna Hedborg att det hela ser optimistiskt ut. Det
är svårt att se var sanningen ligger. Men det är
vad människor vill veta.
Jag tycker inte att det verkar särskilt
optimistiskt. För min del verkar det som att risken
för att bromsen ska slå till rätt snart är ganska
stor. Det beror i hög grad på att så mycket pengar
har tagits från bl.a. AP-fonden.
Det sades i diskussioner om pensionssystemet att
man skulle lämna kvar så mycket pengar i AP-fonden
att fondstyrkan aldrig skulle tillåtas att gå under
ett halvt år. Fondstyrkan är den tid som pengarna i
AP-fonden räcker utan att man använder inkomsterna.
Jag skulle vilja ha ett rakt svar till Sveriges
folk, utan att man säger att det kan vara si eller
så. Hur är det med den utlovade säkerheten för
pensionerna? Hur snart slår den automatiska
balanseringen, dvs. de sänkta pensionerna, till?
Hur stor risk är det att det ska slå till ganska
snart?
Statsrådet Ingela Thalén: Det är ett dilemma när
Kerstin-Maria Stalin inte vill diskutera
beräkningar. Frågan innehåller ganska mycket krav
på beräkningar.
Just den automatiska balanseringen är till för
att trygga det jag anser vara krav på solidaritet
mellan generationer. Vi betalar inte ut så mycket i
pension så att de som i dag betalar in till
pensionen inte själva kan få pension framöver. Det
som Ole har beskrivit i avgiftstillgångar, skulder
och buffertfonder är ett matematiskt sätt att
beskriva det hela på. Väldigt enkelt handlar det om
detta.
Om bromsen skulle slå till är den till för att
skydda också utbetalning av kommande pensioner. Vi
ska inte i någon sorts blindhet betala ut höga
pensioner år efter år för att så småningom gå in i
väggen och inte kunna betala ut pensioner vare sig
till dem som är pensionärer i dag eller kanske än
värre till dem som kommer att bli pensionärer om
ett stort antal år.
Mitt svar till Kerstin-Maria Stalin är följande.
Detta förslag är med sin matematiska beräkning ett
uttryck för att vi vill visa solidaritet med
kommande generationer. Den automatiska
balanseringen är ett verktyg för att se till att vi
också kan ge trygghet både för dagens pensionärer
och för kommande pensionärer.
Margit Gennser (m): Fru ordförande! Vi är väl alla
överens om att framtiden alltid är osäker. Vi kan
aldrig lova att man ska få en viss inkomst eller en
viss pension. Vi kan göra upp olika tänkbara
alternativ, det som kallas scenarier, men det är
inga prognoser.
Med vad kan man då skapa trygghet? Jo, genom ett
tryggt regelsystem. Det regelsystemet ska ligga
stilla under en mycket lång framtid, i varje fall
som jag ser det. Då måste vi fråga hur stora
riskerna kan vara att man vill manipulera i
regelsystemet. Det kan leda till icke önskvärda och
framför allt icke uppenbara effekter för de
enskilda.
Systemet ska vara autonomt och självständigt, och
det ska ligga utanför statsbudgeten. Vi har fått en
innovation i den svenska statsbudgeten som heter
utgiftstak. Det har varit mycket bra för den
kortsiktiga skötseln av ekonomin.
Här vill jag ställa en fråga till Ingela Thalén
och också till Riksgäldens representant. Är det
verkligen lämpligt att lägga pensionssystemet under
utgiftstaket. Är det inte möjligtvis att stapla
tårta på tårta? Är det inte mycket mer trovärdigt
om systemet ligger utanför utgiftstaket,
självständigt vid sidan av statsbudgeten?
Statsrådet Ingela Thalén: Jag delar Margit Gennsers
uppfattning att det är viktigt att det regelverk
riksdagen fastställer också blir stabilt. Med tanke
på den breda politiska majoriteten talar åtminstone
under överskådlig tid det mesta för att det ska
vara så.
Det finns två utestående frågor. Den ena handlar
om hur vi ska hantera överskott rent tekniskt i
systemet. Det återkommer vi till. Jag utgår ifrån
att vi också ska få en bred majoritet kring detta.
Den andra diskussionen handlar om utgiftstaket.
Det finns fördelar med att ta det inom
utgiftstaket, men också nackdelar. Enligt min
uppfattning är nackdelarna inte så stora att de
äventyrar vare sig regelverk eller den automatiska
balanseringen. Systemet kan mycket väl fullfölja
sin uppgift att vara säkert, stabilt och autonomt
inom ramen för det förslag som finns i dag.
Margit Gennser (m): Vi kan t.ex. komma i den
situationen att vi sköter oss alldeles utmärkt, att
systemet verkligen ger stora överskott - precis som
försäkringsbolagen har kunnat ge oss återbäring.
Men det finns regler om att detta är
pensionssystemets - nuvarande och blivande
pensionärers - pengar. Då kanske det återigen - och
det är ytterligare en faktor - vore väsentligt att
ha systemet utanför utgiftstaket. Det är väl ingen
rent akut situation, men vi borde väl betänka det.
Maud Björnemalm (s): Jag tror att jag ska rikta min
fråga till Anna Hedborg och Ole Settergren. Man
möts ju av många frågor och funderingar om den
automatiska balanseringen och kanske framför allt
om vad som händer om den utlöses. Många bryr sig
inte om de tekniska beräkningarna, utan frågar sig:
Vad händer mig om den automatiska balanseringen
utlöses?
Det är så, som vi nyss hörde, att om en person
har låg inkomstpension, där garantipensionen går in
och täcker, så drabbas man inte. Men vad händer om
en person har hög inkomstpension? Hur drabbas man?
Hur mycket drabbas man? Hur stort blir bortfallet
av inkomstpensionen?
Anna Hedborg: Vad det handlar om är att den årliga
uppräkning vi talar om av både pensionsrättigheter
och pensioner blir påverkad. Men i botten ligger
varje år i båda fallen en prisuppräkning, en hänsyn
till vad inflationen har varit. Sedan finns det en
följsamhetsindexering på pensionssidan. Man har
visserligen redan fått 1,6 % i förskott, så 1,6 %
mäts bort. Men har tillväxten i inkomsterna varit
större än så får man en ytterligare uppräkning. På
pensionsrättigheterna får man hela inkomstökningen.
Sedan kan det bli fråga om att
balanseringsmekanismen ett enskilt år något lite -
det vågar man nog påstå - påverkar uppräkningen.
Skulle du vilja precisera dig ytterligare i
andelar, Ole, så vore det bra.
Ole Settergren: Enligt de beräkningar vi har gjort,
i så att säga skräckscenariot med en fortsatt
nativitet på 1,5 barn per kvinna, minskar
befolkningen fram till 2050 med ungefär 16 %. Det
innebär olika alternativ men i snitt att
indexeringen minskar med ungefär 0,2 procentenheter
per år till följd av balanseringen. Det är lite ett
enskilt år, men det kan i det värsta fallet i våra
beräkningar medföra en minskning av pensionsnivån
på hela 14 % - i det värsta fallet, ackumulerat.
Men ett enskilt år är det i snitt, när
balanseringen utlöses, mellan 0,2 % och 0,1 % och
som mest ungefär 0,4 procentenheters minskning.
Ulla Hoffmann (v): Margit Gennser talade om ett
tryggt regelsystem, om att man skulle undanröja
riskerna för att manipulera i regelsystemet. Det
skulle också vara ett autonomt och självständigt
system. I pensionsarbetsgruppen uttrycktes det så
att man skulle göra systemet oåtkomligt för
politikernas klåfingrighet, om Margit kommer ihåg
det. Det kanske är lite mer relevant.
Jag skulle vilja fortsätta kring det här med
garantipensionen. Systemet är autonomt och
självständigt till alla delar och faller med
automatiska balanseringar osv., utom i just den del
som handlar om garantipensionen.
Claes Stockhaus har varit inne på det. Han har
fört upp kostnaderna - att det inte har gjorts
några beräkningar för garantipensionen, dvs. för
staten, av vad kostnaderna skulle kunna tänkas bli
om det var så att vi hade en negativ utveckling
under en längre tid. Vi har sett, t.ex. när vi har
haft dålig ekonomi i Sverige, att de sämst ställda
pensionärerna har fått det bra mycket sämre. Vi har
fått göra riktade åtgärder gentemot dem. Jag skulle
vilja veta om man i genomförandegruppen har fört
diskussioner om detta. Om garantipensionen ska bli
en ordentlig garanti krävs det också att man i
politiska församlingar diskuterar vilka åtgärder
man ska vidta så att det inte blir sänkningar, så
att det inte blir de sämst ställda pensionärerna
som återigen får bära kostnaderna för det här.
I propositionen diskuteras det här, men man drar
inga slutsatser. Men det diskuteras - och det
tycker jag är bra att tänka på - under rubriken
"Den finansiella stabilitetens pris".
Statsrådet Ingela Thalén: Först vill jag säga att
det är alldeles rätt att pensionärskollektivet,
precis som alla andra grupper under 90-talets
förskräckliga år, var med och bar en stor börda.
Återkommande under de gångna budgetåren har ju
pengar återförts via olika system - bostadstillägg
för pensionärer, andra typer av
basbeloppsuppräkningar - så att man åtminstone till
en viss del kan säga att man har tryggat också de
sämst ställda pensionärerna.
När det gäller garantipensionen och tryggheten
för de pensionärer som också framöver kommer att
leva på den nivån är det garantipensionen och
bostadstillägget för pensionärer som kommer att
vara den fortvariga tryggheten. Under normala
ekonomiska omständigheter med en normal
arbetsmarknad med upp- och nedgångar i
konjunkturen, med en sund ekonomisk utveckling -
och jag har inte alls någon tanke på att det ska
ske någonting annat - kommer inte
garantipensionärer eller pensionärer med låg
inkomst att komma sämre ut. Man kommer absolut inte
att hamna i samma situation som man gjorde under
90-talet.
Jag vill lägga till en annan sak som har att göra
med vilka sämsta scenarier som kan drabba
pensionssystemet. Det är inte ett svar till Ulla
Hoffmann, utan med anledning av det tidigare. Man
får lätt uppfattningen att balanseringen ger reala
minskningar i förhållande till i dag. Så är det ju
inte. Det sämsta scenariot som vi talade om
alldeles nyss, t.ex. 14 % år 2050, är inte i
förhållande till dagens pension utan i förhållande
till vad den annars skulle ha varit 2050 - så att
inte någon nu går hem, tar kalkylatorn, börjar
räkna ned och konstaterar: Det går ju inte så bra.
Det är inte heller så bra att det räknas ned, men
man måste veta vad det är man jämför med.
Lennart Klockare (s): Jag har en fråga till Ingela
Thalén - eller kanske två frågor. Det har framförts
en del kritik när det gäller överföringen av medel
från AP-fonden till Riksgälden. Jag undrar: Vad har
statsrådet för funderingar och kommentarer till den
kritik som har framförts i det ärendet?
Så till det andra jag skulle vilja ställa en
fråga om. Vi har ju valt en fast avgift till
pensionssystemet. Men om man skulle ha haft en
rörlig avgift som var föränderlig under tiden och
som man kunde ta särskilda beslut om, på vilket
sätt skulle det påverka rättvisan mellan
generationerna? Och vad skulle det ha för betydelse
för nivån på pensionerna?
Statsrådet Ingela Thalén: När det gäller överföring
av medel har det uppfattats av många som om
beslutet grundades på att man ville tömma fonderna
på en del medel bara för att förstärka statskassan
i sig. Det är inte det som är bakgrunden.
Bakgrunden är, som tidigare har sagts, att staten,
skattebetalarna åtar sig uppgifter som tidigare
delvis har legat i fonderna och som framöver kommer
att vara skattefinansierat, t.ex. förtidspensioner.
Av det skälet bör det vara en boskillnad mellan det
som buffertfonder och pensionssystem ska ansvara
för och det som skattekollektivet ska ansvara för
framöver.
Sedan hade man kunnat göra detta på två olika
sätt. Man hade fortvarigt kunnat göra mindre
överföringar under ett stort antal år, alternativt
- vilket vi bestämde oss för - göra en beräkning av
hur de framtida skattekostnaderna skulle kunna bli
och göra det vid ett fåtal tillfällen. Vi valde
alltså det senare därför att vi ville att det
kommande pensionssystemet skulle vara slutet och
sammanhållet när vi går in t.ex. i det vi nu
diskuterar, automatisk balansering.
Till den andra frågan kanske jag behöver lite
hjälp av Anna Hedborg eller Ole Settergren när det
gäller vad som händer rent ekonomiskt om man har
ett rörligt delningstal. Men faktum är att om man
går i pension vid 65 års ålder och då får ett
delningstal fastställt och om man sedan ska ha ett
rörligt delningstag - dvs. om medellivslängden
stadigt ökar - skulle man kanske vid 68 års ålder
räkna om pensionen och få ett nytt grundunderlag.
Och därefter kanske man vid 70 års ålder skulle få
pensionen omräknad ännu en gång. Det skapar en
mycket stor osäkerhet för den enskilda pensionären,
större än vad man egentligen behöver ha. Därför
valde vi ett fast delningstal - för att inte föra
in den här typen av osäkerhet hos enskilda
pensionärer.
Anna Hedborg: Jag uppfattade att du också undrade
vad som skulle hända om man hade olika avgifter
beroende på utgifterna i systemet. Vad som då
händer är att man bryter sambandet mellan vad en
generation eller en grupp aktiva betalar i pension
och vad de får ut i pension. Eftersom det dessutom
riskerar att ske med systematik, så att skälet till
att man behöver höja avgiften t.ex. är att det föds
färre barn, är risken stor att det blir en bestämd
generation som får stå för mycket mer av kostnader
än vad de själva sedan kan räkna med att få ut.
Därför har det känts väsentligt att skapa en
trygghet mellan generationerna, att kunna leva upp
till solidariteten men samtidigt bygga sina egna
rättigheter på motsvarande sätt. Genom att skapa
ett slutet system där man alltid ser till att
avgifterna räcker vet man också att rättigheterna
fördelas mellan generationerna på ett rättvist
sätt.
Margareta Cederfelt (m): En fråga jag ofta har hört
när jag har träffat pensionärer och blivande
pensionärer är om nu den automatiska balanseringen
slår till och pensionsutbetalningarna blir lägre,
hur lång framförhållning kommer den enskilde
pensionären att få från det att balanseringen slår
till, till det att det blir en ändring i
utbetalningarna?
Ole Settergren: Det är en viktig del i regeringens
proposition att det årligen ska ske en redovisning
av inkomstpensionssystemets ekonomiska ställning
där balansräkningen ska redovisas. Utvecklingen av
förhållandet mellan tillgångar och skulder kommer
normalt inte att vara särskilt dramatisk år från
år. Den är ganska långsam, och relationen är rätt
seg. Jag tror att det finns goda förutsättningar
för att det ska finnas en viss framförhållning. Man
kommer att veta om man befinner sig nära ett
balanstal på 1 i ganska god tid i förväg. Det bör
inte komma som någon direkt överraskning. Dessutom
kommer ett enskilt års avsteg normalt att vara
mycket litet. Det kan röra sig om tiondels
procentenheter.
Cecilia Magnusson (m): Några kompletterande frågor
till den inledande tillvänjningsprocesssen. Räknas
livsinkomsten från 16 år eller under hela livet?
Det har varit diskussion kring det.
Så till kvinnors längre livslängd. Eftersom man
beräknar pensionen på förväntad medellivslängd kan
man tänka att den gör att kvinnor får lägre pension
i det nya systemet. Hur påverkas stabiliteten för
systemet och balanseringen av pensionsavgifterna,
eftersom vi betalar pensionsavgifter på hela lönen
men får pensionsrätter upp till 7½ basbelopp?
Anna Hedborg: Man räknar pensionsrätter från 16 års
ålder och framåt. Den kvinnliga livslängden är
förväntat längre, men den slås ihop med männens
förväntat kortare livslängd. Man utnyttjar det
stora försäkringskollektivet fullt ut och har
gemensam beräknad genomsnittlig livslängd. Alla får
lika stor årlig pension för samma pensionssumma på
kontot. Sedan ges pensionsrättigheter upp till 7½
inkomstbasbelopp. Eftersom det betalas avgifter
från arbetsgivarna därutöver finns det en skatt
ovanför, kan man säga, som också överförs till
staten och används som skattemedel i vanlig
ordning.
Statsrådet Ingela Thalén: När det gäller 16-
årsgränsen är det inte lätt för
Riksförsäkringsverket att veta att
genomförandegruppen principiellt har bestämt sig
för att ta bort den undre gränsen vid 16 år, dock
inte att acceptera barnarbete. Det har varit
föremål för en del diskussioner att 16 år är en
trubbig gräns med tanke på att det finns en annan
inbetalningsgräns, nämligen en del av basbeloppet.
Nu har inte riksdagen fått förslaget ännu. Det
återkommer vi till riksdagen med.
II. Allmänna synpunkter på förslaget om automatisk
balansering
Ordföranden: Då föreslår jag att vi går vidare i
den här utfrågningen och går in på ett annat
avsnitt. Nu har vi fått en redovisning av själva
förslaget till automatisk balansering. Sedan kommer
vi in på nästa punkt. Det handlar om att vi ska få
ta del av lite olika allmänna synpunkter på
förslaget. Vi har en rad olika företrädare som
kommer fram här. De har tilldelats ett antal
minuter för att säga någonting till oss. Vi börjar
med Mats Morin från LO, som är ekonom där.
Mats Morin: Jag tackar för inbjudan att komma hit.
Jag tänkte börja med att säga att det här med
automatisk stabilisering verkar vara den sista
byggstenen som krävs i ett sannolikt mycket
förnämligt ekvationssystem som bygger på
fördelningsprinciperna - att man fördelar från dem
som arbetar till pensionärerna. Det som kanske gör
att den automatiska balanseringen är så förnämlig
är att den skapar finansiell stabilitet. Det i sig
skapar en trovärdighet och en tydlighet för att
pensionsreglerna sannolikt kan ligga fast. Både
politiker och enskilda kan agera betydligt mer
relevant om man vet att det råder fasta spelregler
i pensionsfrågan.
Det har förts fram en del oro över att automatisk
stabilisering slår till och fördärvar pensionerna.
Jag skulle vilja påstå att det inte är det som är
hotet mot pensionerna. Grunden för pensionerna är
den arbetande befolkningen och hur den utvecklar
sig. Är det en dålig demografisk utveckling som
framför allt är grunden för pensionerna gäller det
att det tydligt framgår för aktörerna, så att man
kan agera så fort som möjligt. Jag skulle kunna
säga att automatisk stabilisering kanske är något
som bidrar till någon form av early warnings i
pensionsfrågan. Det är viktigt att se att det är
befolkningen som är grunden. Avgiften är 16 %. Vem
som helst kan räkna ut att om varje yrkesarbetande
avstår 16 % av sin lön till pensionärerna och om
det som i dagsläget går ungefär tre sysselsatta på
varje pensionär betyder det att pensionerna i
genomsnitt i ett transfereringssystem blir tre
gånger 16 %, lika med 48 % av den genomsnittliga
lönen. Det är en bra information till alla som är
beroende av det här.
Det som är lite oroväckande är de
befolkningsprognoser från framför allt SCB som har
kommit och som visar att vi sannolikt går mot en
utveckling om trettio år där det kommer att gå två
sysselsatta på varje pensionär. 16 % gånger två ger
32 % av en genomsnittlig lön, som den demografiska
utvecklingen obevekligen styr pensionsnivån till.
Det är en viktig information till framför allt er
riksdagsledamöter, så att ni agerar tidigt och ser
till att den här situationen inte inträffar. Får
man 32 % i stället för 48 % är det en sänkning av
pensionsnivån relativt den genomsnittliga inkomsten
med över 30 %. Det här hanteras i pensionssystemet
så att det blir finansiellt stabilt genom att
delningstalen gör att pensionerna sänks. Det beror
mycket på en ökad medellivslängd. Då ökar
delningstalen, och det sänker pensionerna
någonstans mellan 15 % och 20 %.
Sedan har vi byggt upp en fond inför det här. Den
hjälper till med ungefär 10 %. Den tillför medel så
att pensionerna bara behöver minska 10 %. Sedan
kommer den automatiska stabiliseringen med några
procentenheter, som sänker pensionsnivån
ytterligare. Slutsatsen är ändå att vi framför oss
i kanske ett trettioårsperspektiv har en utveckling
där pensionerna kommer att bli 20 % lägre än vad
man kanske förväntar sig när de ska vara kopplade
till den genomsnittliga inkomstutvecklingen. Här är
det oerhört viktigt - och det är bra att det också
står i propositionen - att det årligen ska följas
upp i en årsredovisning. Men jag saknar något i
propositionen. En sak är balanstalen och allt det.
Men betydligt viktigare tycker jag är att man
beskriver den demografiska utvecklingen på ett
tydligt sätt så att alla kan agera relevant inför
den här situationen.
Ordföranden: Tack för det. Då lämnar jag över ordet
till Jan Herin som är vice VD och chefsekonom på
SAF.
Jan Herin: I och med att riksdagen förhoppningsvis
nu beslutar om den proposition som behandlar
automatisk balansering av pensionssystemet är
nästan hela reformen genomförd. Det är ett arbete
som har pågått i tio år. Resultatet, detta nya
allmänna pensionssystem, har tilldragit sig
betydande intresse internationellt. Sverige är ett
av de första länder som på allvar griper sig an
utmaningarna mot pensionssystemen som kan fånga upp
den demografiska utvecklingen. Recensionerna har
varit övervägande positiva internationellt. Vi är
på väg att skaffa oss ett modernt pensionssystem.
Vi kompletterar nu med de kollektivavtalade
systemen. LO:s pensionssystem har också
reformerats, och det pågår arbete med
tjänstemännens system.
Det är en trend i världen att gå från
förmånsbestämda till avgiftsbestämda system. Vad
man betalar in bestämmer vad man får ut. Det är
också en trend att man fonderar systemen och att
pensionsförmånerna blir portabla eller bärbara så
att man kan röra sig över landgränserna. Det är
något som EU förordar. Nu i veckan tar man på
toppmötet upp just frågor kring hur man ska göra
arbetskraften mer rörlig och hur man ska kunna
flytta sig och ta med sig sina pensioner. Vi har
från Svenska arbetsgivarföreningen redan från 1990
pläderat för en reform. Vi tycker att man har nått
ett gott resultat. Jag vill ta tillfället i akt att
från SAF uttrycka vår uppskattning till partierna
bakom pensionsreformen och säga att man har utfört
ett gott arbete.
Vad gäller själva balanseringsfrågan har vi i
remissvar tidigare sagt att vi ställer oss bakom
det förslag som finns. Jag får säga att när man
läser propositionen ger den inga aha-upplevelser av
hur det hela ska konstrueras. Men själv har jag
liksom skapat mig bilden av att pensionsrätterna
och utgående pensioner kopplas till snittlönen.
Troligtvis skulle man redan i reformen ha sagt att
det var den totala lönesumman i landet man skulle
koppla det till. Man kan tänka sig att om bara en
person arbetar och resterande 4,5 miljoner är
inaktiva skulle pensionärerna följa denna enda
arbetandes realinkomstutveckling. Och det skulle,
förstår man, inte hålla. Man måste koppla det till
det totala reallöneresultatet i landet. Jag vill se
balanseringsakten som ett sätt att fånga upp att
man inte får sådana här stora avvikelser och att
sysselsättningsgraden, som visades här, är en
fundamental faktor för att bära upp systemet. Vi
tror att det som föreslås är rekommendabelt. Men
man måste också tänka på överskottssituationen. Vi
oroar oss för underskott. Men även då är det
viktigt att slå fast - vilket jag förstår att
propositionen gör - att överskottet fördelas till
de försäkrade. Det har tidigare varit lite oklart
om det på något sätt skulle gå in i det allmänna.
Det är viktigt för pensionärerna att också hålla
koll på det.
Slutligen, fru ordförande, är det så att inget
pensionssystem, hur stabilt det än är, kan trygga
goda pensioner utan att man har en god
underliggande ekonomisk utveckling. Det är ju så.
Jag tycker att vi alla ska använda alla våra
krafter när det här är gjort och fundera på hur vi
skapar en god ekonomisk utveckling.
Ordföranden: Tack för det. Då går vi raskt vidare
till Barbro Westerholm som är ordförande i SPF, en
av pensionärsorganisationerna.
Barbro Westerholm: Fru ordförande! Övriga deltagare
i den här utfrågningen! Jag kommer att ta upp den
automatiska balanseringen, följsamhetsindexeringen,
AP-fonderna och åtgärder för att förebygga en
sänkning av de framtida pensionerna.
Observera att pensionärerna är ingen
höginkomstgrupp. 25 % har mindre än 5 000 kr i
månaden. Endast 9,5 % har mer än 15 000 kr, alla
förvärvsinkomster medräknade.
Man skulle kunna tro att den automatiska
balanseringen måste tas i bruk mycket snart
eftersom det inte gick att vänta de två år det
beräknas ta att räkna ut hur man också med
automatik ska kunna höja pensionerna.
SPF säger nej till den automatiska balanseringen.
Om avgifterna inte räcker till de utgående
pensionerna ska de vid den tidpunkten politiskt
ansvariga ta ställning till hur de ekonomiska
bördorna ska fördelas mellan generationerna.
Vi tror inte att det är möjligt, vare sig för en
borgerlig eller för en socialdemokratisk regering,
att genomföra det här riksdagsbeslutet den dag då
pengarna tryter. Erfarenheterna från 1990-talets
sänkning av pensionerna med den eftersläpning som
vi ser i dag har väckt en enorm vrede bland landets
pensionärer. Man säger mycket tydligt: Sänk inte
våra pensioner en gång till.
Följsamhetsindexeringen bör kompletteras med en
frizon mellan 1,2 och 1,6. Inom denna ram bör
pensionerna inte bli föremål för någon justering
nedåt. När nu den automatiska balanseringen kommer
med i bilden finns det en risk för en dubbel effekt
som kommer att slå hårt mot pensionärerna. Vi får
två olika system som var för sig medför en påtaglig
risk för återkommande sänkningar av pensionerna.
Beträffande AP-fonderna sade SPF ja till den
första överföringen av medel till statsbudgeten,
eftersom staten tog över utgifter för sådant som
AP-fonden tidigare betalade för. Men nu är det dags
att hejda sig - AP-fonderna måste ha en sådan
fondstyrka att pensionerna inte behöver sänkas
under svackor i ekonomin.
Relationstalet mellan yrkesarbetande och
pensionärer riskerar att bli för lågt för att klara
bibehållen pensionsnivå. Vi lever allt längre men
går tidigt i pension, i genomsnitt vid 60. Åtgärder
behöver därför vidtas för att öka den
yrkesarbetande generationen. Det handlar om en bra
familjepolitik, en bra utbildningspolitik och en
bra arbetsmiljöpolitik så att fler orkar, kan och
vill arbeta högre upp i åldrarna. Det handlar också
om en bättre integrationspolitik så att våra
invandrare slipper gå arbetslösa.
Arbetskraftsinvandring kan bli aktuell.
Arbetsgivarnas inställning till äldre arbetskraft
måste förändras. Äldre som vill och kan arbeta får
inte hindras att göra det.
Vi säger således nej till den automatiska
balanseringen. Det är att peka ut pensionärerna som
de som ensamma ska bära bördan av att vi har en
ojämn åldersfördelning.
Lage Andréasson: Fru ordförande, utskottsledamöter
och övriga! Låt mig först få säga några ord om
PRO:s principiella inställning vad beträffar det
nya pensionssystemet.
Från PRO:s sida är vi medvetna om att
förändringar måste göras inom det nuvarande
pensionssystemet på grund av den
befolkningsutveckling som inletts och som kommer
att fortgå långt in på 2000-talet och som innebär
att vi får alltfler äldre och allt färre i
förvärvsarbetande ålder.
PRO:s uppfattning var från början att dessa
förändringar borde ha kunnat ske inom ATP-systemets
ram utan införande av ett premiepensionssystem i
det allmänna pensionssystemet. Det ansåg PRO vara
fullt möjligt, och det framförde PRO i sitt
remissvar.
1994, då fem partier i riksdagen med en
överväldigande majoritet bakom sig kom fram till en
kompromiss om ett nytt pensionssystem, insåg PRO
att detta var en politisk realitet tillkommen i god
demokratisk ordning. PRO valde då att med full
kraft delta i det omfattande fortsatta
utredningsarbetet, dels som remissorgan, dels med
en företrädare i genomförandegruppen, Einar
Edvardsson som sitter här, med syfte att värna
pensionärernas intressen, inte minst de nuvarande
pensionärernas. Avgörande för PRO var att även det
nya pensionssystemet innebär en allmän lagfäst
pension, vilket 1950-talets pensionsstrid gällde.
PRO:s agerande ledde bl.a. till att pensionerna
från den 1 januari 1999 beräknas på ett fullt
prisbasbelopp och inte på ett basbelopp reducerat
med 2 %. PRO har även noga bevakat konstruktionen
av den nya garantipensionen och konstruktionen av
ett nytt bostadstillägg i anslutning till det nya
systemet.
Ett syfte med det nya pensionssystemet är att det
ska verka utan politiska ingrepp. Det är ett gott
syfte, även om alla i denna sal vet att ingen
regering och ingen riksdag kan stå passiv om ett
system mot all förmodan skulle gå mot ett
sammanbrott.
Det är i detta sammanhang som frågan om en
automatisk balansering har aktualiserats. Från
PRO:s sida har vi accepterat tanken på en
automatisk balansering i särskilda situationer för
att undvika politiska ingrepp i pensionssystemet.
Men PRO har konsekvent hävdat, bl.a. i
remissyttrandet 1999 angående regler och avsteg
från inkomstindexering, att automatisk balansering
inte ska införas innan man har utrett hur ett
eventuellt uppkommande överskott ska fördelas till
landets pensionärer. Denna uppfattning vidhåller
PRO, och vi anser därför att ett beslut som enbart
gäller negativ balansering inte ska fattas.
Eftersom det inte föreligger några som helst
farhågor för någon finansiell instabilitet under de
närmaste åren i ålderspensionssystemet så finns det
tid för utredningsarbete om hur ett överskott ska
komma pensionärerna till del.
Av intresse i detta sammanhang är även det faktum
att riksdagen har fattat beslut om en
kontrollstation år 2004 när det gäller AP-fondernas
relation till statskassan och med anledning av
statskassans nya åtaganden när det gäller
pensioner. Denna kontrollstation menar vi kan
inväntas innan beslut fattas om automatisk
balansering.
PRO:s slutsats är sålunda att systemet med
automatisk balansering kan införas när man har
utrett hur eventuella överskott ska fördelas så att
både den negativa och den positiva sidan av
automatisk balansering kan införas vid samma
tillfälle.
K.G. Scherman: Jag tackar för att ha blivit
inbjuden hit för att utveckla min syn på den
automatiska balanseringen. Jag tar min utgångspunkt
i vad socialförsäkringsutskottet sade 1998,
nämligen att det är viktigt att bromsen inte slår
till för hårt och att frågan om AP-fonder och den
automatiska balanseringen behandlas i ett
sammanhang. Det uttalandet låg väl i linje med den
proposition som regeringen då hade förelagt
riksdagen.
Jag ska gå in på frågorna om sannolikheten för
att den automatiska balanseringen träder i
funktion, hur den verkar och på behovet av AP-fond.
De slutsatser som jag kommer fram till är att det
med dagens kunskap är stor risk för att
balanseringen slår till och att den gör det snart,
att effekterna är stora och i vissa avseenden
mycket egendomliga, att man har tagit för mycket
pengar från AP-fonderna och inte beaktat de
utomordentligt stora tillkommande påfrestningar på
pensionssystemet som utvecklingen efter 1994 har
inneburit och att förslaget om automatisk
balansering innebär en övertro på vad en generation
politiker kan och bör besluta inför framtiden. Det
återspeglar en misstro mot politiken som är
ohållbar.
Jag tar först upp frågan om sannolikheten för att
balanseringen träder i kraft. Riksförsäkringsverket
har räknat på 72 alternativ. Det är viktigt att
vara klar över att dessa alternativ inte är
sannolikhetsbedömningar. Det har
Riksförsäkringsverket uttryckligen sagt. Och
regeringen anför i propositionen, vilket jag tror
är mycket realistiskt, att det över huvud taget
inte går att med någon säkerhet förutse vad som
kommer att hända i framtiden och vilka politiska
bedömningar som då kommer att göras. Men det är
möjligt att diskutera vad som med dagens
förutsättningar och dagens tro på utvecklingen blir
effekterna. Någon sådan diskussion har inte
redovisats.
(Bild 20) Låt mig nu mycket kortfattat gå igenom
de alternativ som Riksförsäkringsverket har
redovisat och diskutera vad som kan anses vara
extremalternativ och vad som kan läggas till grund
för en bedömning av vad som förefaller troligt. Jag
börjar med relationen mellan tillväxt i
genomsnittliga löner och avkastningen på AP-fonden,
dvs. hur mycket mer man antar att avkastningen på
kapital kan bli jämfört med tillväxten i löner. Jag
har ett exempel här. För att belysa kraften i dessa
antaganden visar den vilken avgift man skulle
behöva om pensionssystemet vore ett rent
premiepensionssystem vid olika antaganden om real
avkastning. Exemplets reala avkastning på 2 %,
3,25 % och 5 % är de som Riksförsäkringsverket
använder i sina alternativ vid 2 % tillväxt i de
reala lönerna. Skulle man kunna få en avkastning på
kapital med 5 % så skulle man i ett
premiepensionssystem inte behöva mer än hälften av
den avgift som vårt nya pensionssystem är baserat
på. Jag drar av detta slutsatsen att alternativet
5 % real avkastning på AP-fonderna inte är rimligt
att lägga till grund för en allmän bedömning av om
vilken utveckling som är trolig.
(Bild 21) Jag går vidare till
arbetskraftsdeltagandet, som visas på nästa bild.
Där kan vi se vilka sysselsättningsalternativ som
Riksförsäkringsverket har räknat med. 1998 var det
tal som Riksförsäkringsverket använde 73,7 %. I
sina tre alternativ för arbetskraftsdeltagande
räknar man med en ökning på 0,3, 3,8 och 7,3
procentenheter. Det är varken i underlaget, i
propositionen eller någon annanstans utrett hur
dessa tal står i förhållande till regeringens mål
för utvecklingen av sysselsättningen. Jag kan bara
konstatera att regeringens mål för sysselsättningen
på 80 % innebär en ökning med 5,4 procentenheter
jämfört med 1998. Det är ett mycket ambitiöst mål
som regeringen har satt. Det är nog de flesta
överens om. Riksförsäkringsverkets högsta
alternativ ligger ännu högre. Det skulle innebära
nästan 2 procentenheter högre ökning än vad som
behövs för att uppnå det mål som regeringen har
satt. Jag menar att i en bedömning av vad som är
rimligt att anta kan man lägga undan det
alternativet.
Slutligen har verket ett alternativ som är
extremt ogynnsamt - befolkningsalternativ C - som
leder till en minskning av den yrkesverksamma
befolkningen över 50-årsperioden med 16 %. Jag
lägger undan även det.
(Bild 22) Då kommer vi till en intressant bild
som innehåller ett antal alternativ där jag alltså
endast har tagit bort dem som på den grund jag just
redovisade framstår som mindre troliga med dagens
kunskap och dagens förutsättningar. Intrycket av
resultatet blir nu ett helt annat. Överst har vi
Riksförsäkringsverkets samtliga 72 alternativ. I
den beräkningen blir det inget behov av en
balansering i nästan hälften av fallen. När vi tar
bort extremalternativen ser vi att det är i bara
8 % av fallen, två fall, som bromsen inte slår till
i. Endast i undantagsfall slår bromsen inte till.
När man har insett att det är mycket troligt att
bromsen slår till kommer frågan: Hur verkar den?
Riksförsäkringsverket anger gränsen mellan "liten
effekt" och "relativt stor effekt" som en sänkning
av de genomsnittliga pensionerna med 5 %. Man kan
ha fått intrycket att den här effekten ligger långt
i framtiden, och att den dessutom inte är så
sannolik. Sedan jag har visat att sannolikheten är
stor att dessa 5 % börjar krypa lite närmare. Och
jag kan bara konstatera att med dagens
förutsättningar och med dagens värderingar så är en
sänkning av pensionerna med 5 % ganska mycket. Det
finns inte anledning att tro att situationen blir
annorlunda om 10, 15 eller 20 år, speciellt som
grundsystemet ju innebär att man ändå har höjt
pensionsåldern kraftigt redan på grund av ökningen
av medellivslängden.
(Bild 23) Det är angeläget att observera att den
finansiella obalansen tas helt ut på pensionerna.
De yrkesverksamma bidrar inte under den tid som de
är yrkesverksamma. Det är angeläget att observera
att vad som händer när man räknar ned
pensionsrättigheterna är att man gör en
förberedelse för sänkningen av pensionerna.
Obalansen, den finansiella likviditetsmässiga
obalansen, tas helt ut genom sänkning av
pensionerna. Det visas på bilden, och i den
promemoria som jag har överlämnat går jag igenom
detta mer i detalj.
En väsentlig observation som även Anna Hedborg
var inne på, är att sannolikheten för att bromsen
slår till är långt större än vad de redovisade
alternativen visar. Det alternativen tar inte
hänsyn till konjunkturförloppen. Det finns
anledning att räkna med att den automatiska
balanseringen träder i funktion och att sänkningar
av pensionerna kommer att ske till följd av
konjunktursvängningarna. De sänkningarna är mycket
små och återställs snart. Men tänk efter vilken
reaktionen blir när det 2006 eller 2008 blir så att
pensionerna sänks för att om några år gå upp igen.
Den effekten kommer att bli helt oförklarlig för
pensionärerna.
Jag ska också säga något om det extremt
ogynnsamma befolkningsalternativet som jag tog bort
vid genomgången i början. Där handlar det om stora
sänkningar av pensionerna - i de allra sämsta
fallen med 30 %. Men jag tror inte att det är det
främsta bekymret i det fallet. Där kommer nämligen
garantipensionen att träda in och ta hand om
behovet av pension, dvs. statsbudgeten får
finansiera. Var finns de pengarna? Jag är mycket
förvånad över att regeringen, som säger: "Enligt
regeringens uppfattning är det dock en stor styrka
för pensionssystemet och för samhället i stort att
systemets finansiella stabilitet även i mycket
negativa utvecklingsförlopp är garanterad."
(Bild 24) Nej, finanserna är inte garanterade.
Får vi en utveckling enligt befolkningsalternativ C
har framtidens politiker anledning att grundligt
studera vilket pensionssystem som vi ska ha. Det är
inte troligt att man då kommer att fortsätta på den
här vägen. Och det är inte rimligt att dagens
politiker nu fattar beslut som om man kunde bedöma
de avvägningar i framtiden som behöver göras i det
fallet.
Med detta, fru ordförande, har jag uttömt den tid
som jag har blivit tilldelad. Låt mig avsluta med
att konstatera att en väsentlig orsak till att
situationen är såsom jag har beskrivit är att man
har tagit så mycket pengar från AP-fonderna och
därvid inte beaktat de mycket stora tillkommande
påfrestningar på pensionssystemet som har inträffat
efter 1994.
Agneta Kruse: Tack för inbjudan. Behovet av en
automatisk balansering beror på två saker. Den
första är att pensionssystemet i huvudsak är ett
fördelningssystem med en tillväxtindexering. Och
enligt ekonomisk teori är det en mycket god sak.
Det är mycket bra att vi har gått över till ett
sådant system. Den andra är att man också har
uttalat en mycket stark ambition att man inte ska
skjuta över betalning till kommande generationer,
utan de förmåner man beviljar ska också betalas av
dem som beviljas dessa förmåner. Man ska alltså
inte skjuta över en skuld till kommande
generationer.
Dessa två saker tillsammans är det som gör att vi
också behöver en automatisk balansering av
systemet. Och detta är alltså så långt gott och
väl.
(Bild 25) Till detta kommer att det finns två mål
i det nya pensionssystemet, och två mål kräver två
medel till sitt förfogande. Det första målet är att
vi ska ha en följsamhet mellan yrkesverksamma och
pensionärer, att man ska dela på det
konsumtionsutrymme som finns. Den uppskrivning som
finns den delar man mellan yrkesverksamma och
pensionärer. Det andra är den finansiella
stabiliteten, att oavsett ekonomisk och demografisk
utveckling så ska intäkter täcka utgifter. Det är
en gammal nationalekonomisk regel att om man har
två mål så behöver man också två medel till sitt
förfogande. Och de två medel som man har valt är
att man har en tillväxtindexering och att man till
den kopplar en automatisk balansering. Man har en
buffertfond och en automatisk balansering. Den
tillväxtindexering som man har valt är ett
snittindex. Man kunde möjligen ha valt ett
summaindex, men då hade man drabbats av att man
säkert ville ha en automatisk balansering på något
annat sätt. Då hade man behövt balansera
utvecklingen av pensionerna på ett annat sätt. Så
man kommer inte runt detta att inget index är
fullkomligt, utan man behöver komplettera det hela.
Ole Settergren sade att det säkert är ett
krångligt system. Och det är viktigt att
pensionssystem är enkla. De ska kunna vara
genomskinliga så att vi kan planera efter dem, att
vi kan se vad som kommer framöver. Vem som helst
som sätter sig och tittar på formlerna förstår att
de flesta av oss ger upp ganska snabbt och tycker
att det inte verkar så roligt att sitta och försöka
klura ut vad som blir följderna av det. Man kan
alltså säga att det på detta plan inte är
genomskinligt. Men intuitivt är det inte speciellt
besvärligt. Vad det handlar om är att det finns ett
index plus en balansering som tillsammans beskriver
utvecklingen av konsumtionsutrymmet, och det är det
som vi kan dela på. Svårare än så är det inte.
(Bild 26) Det finns alltså två alternativ här.
Man kan välja att ha index och en automatisk
balansering. Då har man lagt fast en
fördelningsnyckel. Det är en fördelningsnyckel som
är baserad på tillgängligt produktionsutrymme, och
det håller i vått och torrt i den bemärkelsen att
alla följer samma utveckling inom det tillgängliga
utrymmet. Man kunde ha valt att göra på ett annat
sätt. Man kunde ha valt att inte ha en automatisk
balansering utan i stället ha diskreta politiska
beslut eller ad hoc-beslut varje gång man ser att
det blir en obalans. Det är ett alternativ.
Jag roade mig med att räkna igenom hur
förändringarna har sett ut under de senaste åren.
Jag räknade från sent 60-tal och fram till i dag,
då vi inte hade en automatisk balansering i
pensionssystemet. Jag räknade lite slarvigt, ska
jag säga. Jag hoppade säkert över några reformer,
men jag fick ihop 52 under drygt 30 år. Om vi då
säger att det är svårt att planera med den
automatiska balanseringen, hur tänker ni då när det
gäller att det är svårt att planera? Om vi inte
hade den, då skulle vi som individer sitta och
tänka efter: När tror jag att politikerna slår till
och ändrar? När händer detta? Hur ska jag planera?
Hur ska jag gardera mig för det?
Jag tror att det är ännu svårare än att man år
för år ser en balansräkning för systemet och kan
klura ut att om det ser ut att gå under 1 så är det
en risk, och då får jag vidta åtgärder. Det är min
syn på detta.
Min bedömning är att balanseringen, index och
automatisk balansering väl speglar det tillgängliga
utrymmet, och man uppnår målet genom att använda
detta. Man får en bestämd fördelning mellan
yrkesverksamma och pensionärer utan att skjuta över
en skuld till framtiden.
Jag vill framföra en liten varning. Det handlar
om hur mycket man väljer att föra över från AP-
fonderna. Jag vet naturligtvis att de ska
finansiera åtaganden som vi också har. Jag tror att
det blir tydligare om man inte väljer att
finansiera detta genom överföring från AP-fonderna
till statsbudgeten utan att man i stället klarar
den finansieringen genom en tydlig diskussion om
vilka skattehöjningar eller utgiftssänkningar som
man ska genomföra, i stället för att dölja det lite
genom att föra över pengar som sedan slår igenom i
den automatiska balanseringen.
Ordföranden: Det blir nu utrymme för utskottets
ledamöter att ställa frågor eller komma med
synpunkter till dem som nu har haft ordet.
Bo Könberg (fp): Jag har tre frågor. Den första
gäller det som händer på arbetsmarknaden i
framtiden. Flera av dem som har yttrat sig har ju
pekat på oron som finns för att det blir ett mindre
antal yrkesverksamma per pensionär i framtiden. Jag
uppfattar att den som talar mest om det på ett
tydligt sätt är Mats Morin från LO. Men det fick
mig att fundera på en sak. Om man från LO:s sidan
är oroad över att det kommer att vara för få
sysselsatta i förhållande till pensionärer i
framtiden så borde man väl vara anhängare av att ta
bort den nuvarande regeln på arbetsmarknaden om att
man måste sluta arbeta när man fyller 65 år.
Mats Morin: Det är inte regeln om att man ska
arbeta fram till 65 års ålder som är hindret, utan
för LO:s medlemmar handlar det om att de flesta
inte orkar arbeta fram till 65 års ålder. Att jag
tycker att detta är viktigt är att det är ett sätt
att lösa denna problematik, att se till att den
effektiva pensionsåldern ökar.
Bo Könberg (fp): Jag skulle då vilja gå vidare och
ställa en fråga till Barbro Westerholm. Om jag
förstod hennes inlägg rätt så handlade det om att
hon och den organisation som hon företräder var
motståndare till den automatiska balanseringen. Vi
har tidigare i dag fått höra att ett alternativ
till den skulle vara att man sannolikt hade en
sämre indexuppräkning, att man skulle gå på
lönesumman i stället för att gå på snittlönen. Ännu
sämre vore det säkert om man skulle gå på ren
prisuppräkning och också att räkna ut pensionen
även efter pensionsdagen så att man tog hänsyn till
att livslängden steg, dvs. sänkte de årliga
pensionerna och att man till sist infasade, eller
snarare utfasade, ATP snabbare.
Min fråga till Barbro Westerholm är: Om det är
detta alternativ som ni förespråkar i stället för
den automatiska balanseringen så är det ju bra om
det klarläggs här.
Barbro Westerholm: Det som vi säger är att man inte
ska sänka pensionerna en gång till, därför att de
allra flesta pensionärerna har som jag sade i
inledningen väldigt låga inkomster. De har inga
marginaler för att tackla avgiftshöjningar,
maxtaxor, ökade läkemedelskostnader, etc., och de
har inte möjligheter att öka sina inkomster.
När man går i pension ska man alltså kunna
förutse vilka inkomster man har. Om det då är en
obalans mellan generationerna, som vi ser att det
kan bli, så menar vi att det är upp till då
ansvariga politiker att ta ställning till hur man
ska lösa situationen då, inte att den dagens
politiker ska kunna krypa bakom beslut som är
fattade i en annan tid med andra referensramar och
andra möjligheter, osv. Det är det som vi säger. Vi
har inte snirklat in oss i dessa andra alternativ.
Och den automatiska balanseringen ser vi som ett
hot tillsammans med den här
följsamhetsindexeringen, om vi inte får en frizon,
eftersom det då kan bli en dubbel effekt.
Bo Könberg (fp): Med all respekt så var det inte
svar på min fråga. Min fråga var: Skulle det vara
bättre om politikerna valde dessa tre sämre
alternativ inom systemet i stället för den
automatiska balanseringen? Det går väl kanske att
svara ja eller nej på det?
Barbro Westerholm: Jag tycker att du ställer saker
och ting mot varandra på ett sätt som jag inte är
beredd att gå in på här.
Bo Könberg (fp): Jag tror att det är en inte
alldeles oviktig fråga. Den gäller nämligen det som
kom fram i K G Schermans inlägg där han talade om
framtiden på ett mycket tydligare sätt än vi andra.
Han talade om hur saker och ting med stor
sannolikhet skulle bli som vi andra inte är lika
säkra på när det gäller hur framtiden kommer att se
ut. Det förbryllar speciellt mig och oss andra som
har haft möjlighet att läsa hans papper som delades
ut. Det tycks ju vara på det sättet att hans
huvudantagande för framtiden är att lönerna och
kapitalavkastningen ska vara desamma, enkelt
uttryckt. Och om lönerna ökar med 2 % så är hans
kalkyler att kapitalavkastningen är 2 %.
Om det de senaste 70-80 åren har varit så att
avkastningen har varit 7 %, vad baserar K.G.
Scherman sin framtidsanalys på när han säger att
huvudalternativet ska vara att 2 % på löner på
något vis ger 2 % avkastning?
K.G. Scherman: Nej, Bo Könberg, den som har
framfört åsikten att man skulle räkna med att
utveckling av lön och avkastningen på AP-fonden är
statsrådet Bo Könberg, ansvarig för
princippropositionen 1994. Det jag gjorde i mina
alternativ var att ta bort extremen, att man skulle
gå ända upp till 5 %. Jag hade bland de alternativ
jag redovisade med att man skulle ha en avkastning
på kapital på 3,25 % vid en tillväxt en större
öppenhet på 2 %, dvs. för en stor kapitalavkastning
än den som princippropositionen visade.
Bo Könberg (fp): Vi ska kanske inte fördjupa oss
alltför mycket i det förflutna, men det är alldeles
korrekt att vi i princippropositionen förde fram
det allra lägsta tänkbara när vi presenterade
reformen för svenska folket. Så var det.
Det vi nu diskuterar är sannolikheten för olika
alternativ. När man har tittat närmare på 72 olika
scenarier har det visat sig att om avkastningen
beräknas bli 4,7 %, långt under vad den har varit
historiskt, inträffar inte balanseringen i något
alternativ. Då är frågan till K G Scherman: Hur kan
du tala om motsatsen som en stor sannolikhet?
K.G. Scherman: Jag visade i mitt exempel att vid en
avkastning på 5 % skulle man kunna klara hela
pensionssystemet med en hälften så stor avgift som
den man nu tar ut. Jag menar att den beräkningen är
en illustration av vad de här
avkastningsantagandena faktiskt innebär. Jag och
väldigt många andra är övertygade om att vi inte
kommer att få se den utvecklingen.
Det finns också de, och jag tillhör dem, som inte
tycker att en sådan utveckling vore önskvärd. Det
är inte så att historien har ändrat sig så oerhört
sedan 1994, utan de siffror du hänvisar till, de
historiska hundraårssiffrorna, fanns i allt
väsentligt redan då. Eller är det möjligtvis så att
du har blivit fångad av den bubbla på
aktiemarknaderna som vi har kunnat se under sex år
och som nu lyckligtvis är på väg att brista.
Statsrådet Ingela Thalén: Fru ordförande! Jag måste
få säga en sak med anledning av att man använder
uttrycket "sänk inte våra pensioner en gång till".
Jag vill påminna socialförsäkringsutskottet om att
under 90-talet kämpade alla de politiska partierna,
oavsett vem det var som började eller slutade, och
hela svenska folket med ett budgetunderskott på 260
miljarder kronor. Detta är utgångspunkten till de
politiska insatser som olika partier har tagit
ansvar för under 90-talet.
Det pensionssystem vi nu talar om syftar till att
bidra till att sådana situationer inte uppkommer.
Man kan inte säga att balanseringen i något rimligt
scenario sänker pensionen. Däremot kanske ökningen
av pensionen inte blir lika stor som i de bästa
fallen av balanseringen, när de ger överskott.
Ronny Olander (s): Fru ordförande! Många av de här
frågeställningarna är naturligtvis baserade inte
bara på automatisk balansering utan de flyter
samman med det reformerade pensionssystemet. Mina
två frågor riktar jag till arbetsmarknadens parter,
som var och en och gemensamt har ett stort ansvar
för de anställdas löner och de anställningsvillkor
som sedan ligger till grund för pensionsdelen.
Mats Morin, LO, tar upp demografin, alltså
ålderssammansättningen av befolkningen i Sverige.
Glädjande nog är det, som nämndes här, en av de
viktiga frågor som man tagit upp på toppmötet i
Stockholm, så vi är inte ensamma om den här
problematiken. Men hur har man resonerat från LO:s
sida vad gäller kvinnornas situation? Jag tänker på
deltidsarbete och på den stora sjukskrivning som
förekommer i offentlig och privat sektor. Hur ser
funderingarna ut i förhållande till det ämne som vi
diskuterar i dag?
Till Svenska arbetsgivareföreningens Jan Herin
vill jag säga att jag var på ett möte härförleden
som handlade om just arbetsmiljöfrågor, det stora
sjukskrivningstalet och den utveckling som vi har i
Sverige. En av deltagarna sade, kanske som en
lustifikation, men jag vet inte ens om det är det,
att Karl XII vid slaget vid Poltava - 1709 var det
nog - skickade hem en depesch med en ordonnans till
Sverige och sade ungefär så här: Skicka flera raske
män! De andra håller på att taga slut.
Det vill jag koppla till det resonemang man för
om pensionerna totalt sett och om den kommande
pensionen: Vad händer egentligen när man inte kan
vara arbetsför till 65-årsdagen? Vad händer
egentligen när invandrare inte integreras och har
möjlighet att komma in på arbetsmarknaden, som vi
alla så gärna önskar? Vad händer egentligen i
sjukskrivningen? Och vad händer när det gäller
kvinnornas löner och arbetstider, så att de kan
leva på dem och så att de ger ett underlag till en
kommande pension?
Min fråga till Svenska arbetsgivareföreningen är:
Känner inte ni att människors trygghet i
arbetslivet också är en av de viktiga frågor man
bör ta upp ännu starkare än vad som görs? På något
vis känner jag själv att det glöms bort i dagens
debatt.
Jan Herin: Fru ordförande! Det är relevanta frågor
som tas upp. Vi är ju medvetna om den demografiska
utveckling vi står inför. Som nämndes har även
andra länder det problemet.
Den försörjningsbörda som kommer att uppstå kan
man förstå när man tittar närmare på relationerna
mellan aktiva och inaktiva. Det är tre vägar som
man kan gå för att förbättra detta. Det är först,
som togs upp här, att höja den effektiva
pensionsåldern och få fler att vara kvar i
arbetslivet. Det andra är att öka nettoinvandringen
av arbetskraft. Och det tredje är att höja
födelsetalen.
Ska man sikta på detta är det klart att väldigt
många medel måste användas. Frågan riktades ju till
arbetsgivarna, och det är klart att vi vill ha
pensionssystem som gör det lönsamt för
arbetstagarna att vara kvar i arbetslivet. Man kan
väl säga att det finns bidrag i det nya
pensionsförslaget som gör att det lönar sig att
vara kvar. Men det måste också vara lockande eller,
om jag får använda det ordet, lönsamt för
arbetsgivarna att ha kvar personal i arbetslivet.
Vi måste förbättra oss när det gäller livslångt
lärande och se till att arbetsmiljön är sådan att
man kan vara kvar längre i arbetslivet. Det kommer
att bli nödvändigt framöver. Men det kan också vara
så att man kan uppmuntra arbetsgivare genom att se
över de avgifter de har för äldre arbetskraft. Man
kanske kan omfördela på något sätt för att
stimulera till ett längre arbetskraftsdeltagande.
Vi är väl medvetna om de här frågorna, och alla
måste bidra från olika håll. Det gäller skatter,
bidrag, arbetsmiljö, m.m.
Mats Morin: Grunden för det här pensionssystemet är
ju att så många som möjligt arbetar. Det gäller
framför allt kvinnorna, särskilt om de jobbar
deltid och dessutom är sjuka. Det är viktigt att
lösa de problemen, både för de enskilda kvinnorna
och för samhället i stort. Framför allt måste man
ge så många som möjligt möjlighet att arbeta fram
till pensionsåldern. Det är det som är det stora
problemet, tror jag.
Margit Gennser (m): Följsamhetsindexet
introducerades av Riksförsäkringsverket redan på
K.G. Schermans generaldirektörstid. Jag har för mig
att normen låg på 2 % eller 2,5 % i de förslagen.
Man hade då aldrig funderat över om man skulle
använda ett snitt- eller summaindex. Det problemet
hade man inte upptäckt. Nu står vi inför
balanseringen och det faktum att vi valde
snittindex för att göra systemet så socialt
anpassat som möjligt. Men vi gjorde vissa fel. Vi
tog inte hänsyn till att det under extrema
omständigheter blev för dyrt.
Då måste jag fråga K.G. Scherman: Hade det varit
bättre om vi hade valt summaindex? Vi var tvungna
att välja mellan summa- och snittindex och vi var
tvungna att göra det även i andra situationer,
t.o.m. om vi hade haft ett förmånsbaserat system.
Jag skulle vilja fråga en sak till. Det gäller
delningstalet, som också kommer in här. Vi valde
ett fast delningstal, fastän det är för snällt.
Skulle vi ha valt ett rörligt delningstal för att
slippa balanseringen?
En tredje fråga. Den handlar om vårt beslut att
skilja förtidspensioneringen från
ålderspensioneringen, så att vi så att säga hade
två system. Det var nämligen så att
förtidspensioneringen hade fått en alltmer ökad del
av utgifterna. Den låg mellan 20 % och 25 % av
pensionsutbetalningarna. Skulle vi ha låtit bli
det? Skulle vi i stället ha låtit politikerna
hantera detta mycket mer ostrukturerade system? Hur
skulle då politikerna kunna hantera det? De hade
kunnat hantera det genom att höja skatterna och de
hade kunnat hantera det genom att ändra reglerna,
i klartext genom att sänka pensionerna för vissa
grupper som råkade ut för att få pension just när
det var dåliga tider. Jag bara frågar: Vilka val
skulle vi ha gjort?
K.G. Scherman: Problemet är att man låste vissa
utgångspunkter innan man visste vad resultatet
skulle bli. Problemen är att man har bestämt sig
för att avgiften ska vara fast och att det inte
finns någon möjlighet att korrigera den i något
läge och att man har beslutat hur mycket man ska ta
från AP-fonderna, som riksdagen 1998 sade att man
måste bedöma tillsammans med bromsen. Nu sitter vi
här och diskuterar effekterna, när allting annat är
beslutat. Då kommer frågorna. Vad skulle vi göra
inom den här ramen? När det faktiska problemet är
att man skulle ha bedömt helheten innan man låste
delarna. Man skulle i det sammanhanget ha tagit med
det faktum att pensionssystemet enligt dagens
prognoser utsätts för väsentligt högre
påfrestningar än man trodde 1994. Det blir svaret
på frågan.
Riksförsäkringsverket hade i sitt förslag 1991
fortfarande utgångspunkten att det handlade om en
avvägning mellan pensionernas höjd och de avgifter
som man tar ut. Vi hade inte gått över till detta
med avgiftsdefiniering. Vi hade inte gått över till
livsinkomstprincipen. Rätt eller fel, bra eller
dåligt, det förslaget hade kvar grundidén att det
handlar om att göra en avvägning mellan de sociala
intressena för pensionens höjd och de finansiella
intressena för att avgifterna inte blir för höga.
Nu har man låst vissa utgångspunkter och till det
jag redan sagt vill jag lägga: Det mest felaktiga
av allt är att man tänker sig att man i dag år 2001
i Sveriges riksdag, ska fatta beslut som innebär
att man har låst upp pensionssystemet för dem som
sitter i den här eller motsvarande sal år 2030. Här
har sagts i dag att det är en fördel att man ordnar
ett pensionssystem så att det skyddas mot
politikernas ingripande. Det finns inget
pensionssystem i världen som håller utan
ansvarsfulla politiker som gör de ingrepp som
behövs när förutsättningarna förändras.
Claes Stockhaus (v): Det jag vill fråga om gäller
både Barbro Westerholm, Sveriges Pensionärsförbund,
och LO, men kanske mer LO i form av det remissvar
som lämnades på balanseringspromemorian. Det
handlar i alla fall om det som Barbro Westerholm
och SPF sade. Jag läser innantill i
pressmeddelandet: "Om avgifterna inte räcker till
de utgående pensionerna så skall de vid den
tidpunkten politiskt ansvariga ta ställning till
hur de ekonomiska bördorna skall fördelas mellan
generationerna."
Då är frågan: Skulle det kunna innebära
tillfälligt höjda avgifter? Kan det innebära att
man överför pengar från statskassan till
pensionssystemet? Vad skulle det kunna innebära?
Någon tanke finns väl ändå om åt vilket håll det
skulle kunna bära.
Vad gäller LO läser jag också innantill, men från
remissvaret och kort sammanfattat: Särskilda regler
för hantering av ett underskott ska inte bestämmas
i förväg, säger LO i remissvaret. Man säger vidare:
Om en sådan extremt ogynnsam situation skulle
uppkomma som skulle aktivera balanseringen måste
politikerna i det läget ta sitt ansvar och agera
relevant. Man säger vidare: LO anser att det är
viktigare att formulera regler som med automatik
bromsar indexeringen av intjänade
pensionsrättigheter. Men skulle just den delen, "ta
sitt ansvar och agera relevant", också kunna
innebära tillfälligt höjda egenavgifter, pengar
från statskassan till pensionssystemet eller vad
skulle det kunna innebära?
Barbro Westerholm: Fru ordförande! Det är klart att
det kan handla om höjda avgifter eller
skattepåslag. Förhoppningsvis har AP-fonden
tillräckligt med pengar så att man inte behöver ta
till detta. Men det jag är ute efter är att de
politiker som har makten då, borgerliga,
socialdemokratiska, koalition eller vad det än är,
får ta ställning till hur bördorna ska fördelas
mellan generationerna. Det vi vet är ju att
pensionärerna också i framtiden kommer att ha inga
eller små marginaler som gör att de kan klara
förändringar till det sämre när det gäller
inkomsterna.
Jag tycker precis som K G Scherman att det känns
helt fel att sitta här och fatta ett beslut som ska
tillämpas om kanske 15 år, när situationen för
olika generationer har förändrats dramatiskt. Jag
tror alltså inte att det kommer att gå heller,
därför att opinionen från de äldre i samhället
kommer att bli så väldigt stark att man inte klarar
att genomföra ett så gammalt riksdagsbeslut.
Jag skulle bara vilja göra ett tillägg om
möjligheterna att arbeta. Det finns undersökningar
som visar att ungefär 30 % av dem som går i pension
vid 65 år helst skulle vilja fortsätta att arbeta i
någon form, men att de hindras på grund av
arbetsgivares attityder, regelverk och sådant. Jag
ser till min glädje att socialutskottet för en
grupp tänker lyfta av det här taket, nämligen för
läkarna. Man borde göra det för långt fler.
Mats Morin: Jag tycker att det är viktigt att
återigen trycka på det jag sade i mitt anförande.
Stabila regler är det viktiga i pensionssystemet.
Det gäller att skapa trovärdighet för att de också
kan förbli stabila. Det är först då man, som jag
tror, får söka på mer vettiga områden för att
hitta lösningar. Det handlar, som jag har nämnt
tidigare, om att man exempelvis ska förbättra
arbetsmiljön. Det är en oerhört viktig åtgärd för
att höja den effektiva pensionsåldern, för att ge
alla möjlighet att arbeta fram till lagstadgad
pensionsålder.
Det handlar om att rent allmänt se till att så
många som vill kommer ut på arbetsmarknaden, att
sysselsättningsgraden ökar. I ett längre perspektiv
handlar det förstås om att föra en politik som ser
till att vi så att säga reproducerar oss själva,
att barnafödandet ökar. Det handlar också om
invandringspolitik. Vi ska kunna ta emot folk
utifrån som kan jobba här. Det är också ett sätt
att komplettera en politik för att öka
barnafödandet.
I en del tidigare inlägg har buffertfonden förts
fram som något som löser alla problem. Bo Könberg
var inne på det och K G Scherman ifrågasatte det.
Jag tycker att det är en farlig inställning att
lita på en buffertfond i ett fördelningssystem. I
fördelningssystemet är det den arbetande
befolkningen som är tryggheten. Buffertfonden
tycker jag att man ska behandla, som också namnet
säger, som en buffert för likviditetsstörningar.
Även när vi vet att det kommer en stor puckel av
40-talister ut i pensionärskollektivet är det
viktigt att den här fonden fyller sin uppgift. Men
man ska inte lita på någon extremt hög real
avkastning. Då tror jag inte att politikerna tar
sitt ansvar. Det gäller att se att grunden är just
den demografiska utvecklingen.
Rose-Marie Frebran (kd): Fru ordförande! Jag har en
fråga till Barbro Westerholm. Har regeringen gjort
fel när man har redovisat remissvaret från SPF i
propositionen? Det sägs där ingenting om att det är
politikerna i framtiden som bör fatta besluten. Det
sägs däremot när det gäller LO. Det står att
fördelen med en automatisk balansering är att man
inte blir beroende av politiska beslut och att
nackdelen är att man kan urholka pensionernas
realvärde.
Med tanke på vad som har hänt, inte minst under
90-talet, och mot bakgrund av alla de beslut som
Agneta Kruse nämnde har fattats ad hoc under många
år undrar jag varför SPF förordar ett sådant system
och vad det är som gör att det framstår som så bra
jämfört med ett autonomt system.
Barbro Westerholm satt ju med i
pensionsarbetsgruppen och är en av arkitekterna
bakom det reformerade pensionssystemet. En viktig
del var från början att det systemet skulle vara
autonomt. Då undrar jag vad det är som har hänt som
har gjort att Barbro Westerholm helt har ändrat
uppfattning i den frågan.
Jag skulle också vilja ställa en fråga till K.G.
Scherman. Du säger att vi genom våra beslut i dag
låser upp dem som kommer att vara våra efterträdare
i det här huset 2030. Min fråga till dig är: Vilka
beslut är det omöjligt för politikerna 2030 att
fatta på grund av de beslut som vi fattar i dag?
Barbro Westerholm: Först och främst står Sveriges
Pensionärsförbund bakom att vi byter
pensionssystem. Det gamla pensionssystemet var
kollapsfärdigt. På den punkten är vi helt överens.
Vårt remissvar gällde den första utredningen. Det
har runnit en hel del vatten under broarna sedan
dess. Framför allt är det min egen erfarenhet, från
att sitta i det här huset och vrida och vända på
propositionerna till att komma ut i landet och möta
inte alla 213 000 medlemmarna men väldigt många.
Jag har fått en betydligt klarare bild av under
vilka ekonomiska omständigheter äldre lever, vad
det betyder om pensionsutvecklingen inte följer med
den ekonomiska utvecklingen i andra grupper. Det
var då som jag för drygt ett år sedan började
kritiskt granska konsekvenserna av den automatiska
balanseringen, av att man tömde AP-fonderna så att
de fick för låg fondstyrka och om den
yrkesarbetande befolkningen blev för liten för att
med sina avgifter klara systemet. Det är de här
erfarenheterna som ligger till grund för mitt och
mitt pensionärsförbunds ställningstagande här i
dag.
K.G. Scherman: Rose-Marie Frebrans fråga är
välkommen, den ger mig tillfälle att klargöra att
jag inte påstår att de här besluten i formell
mening skulle låsa riksdagen 2030. Nej, men man
ställer nu i utsikt att man har skapat ett system
som under alla förhållanden är finansiellt stabilt.
Det innebär att det för framtidens politiker blir
ännu svårare att på ett förutsättningslöst sätt
pröva även mycket besvärliga situationer. Jag menar
att problemet med ATP-systemet och orsaken till att
det havererade inte var att det var något fel på
systemet. Problemet var att man av politiska skäl
inte förmådde att fatta de beslut som det systemet
hade förutsatt, nämligen i första hand en höjd
pensionsålder, en utökning av intjänandetid och
kvalifikationstid samt en anknytning till ekonomin.
En sådan politik gick det inte att föra på 70- och
80-talet och därför havererade systemet.
Vad man nu gör är att man utöver den politiska
press som alltid kommer att finnas när det gäller
att vidta åtgärder i besvärliga lägen även formellt
har utfäst att vi nu har ordnat ett system som
håller för alltid. Då säger jag: Detta kommer att
göra det ännu svårare för framtidens politiker att
agera på det sätt som framtida besvärliga lägen kan
komma att motivera.
Birgitta Carlsson (c): Jag ville egentligen ställa
mina frågor till Anna Hedborg. Flera personer har
hört av sig till mig och varit bedrövade över att
de får så kraftigt sänkta pensioner. De har inte
pension ännu, men har sett beräkningarna på dem.
Det har varit kvinnor som är födda på 40-talet och
som har jobbat deltid. Nu när det blir så stora
förändringar innebär det att de förlorar ibland mer
än 1 500 kr i månaden på sänkta pensioner. Vilka
grupper är det som drabbas hårdast i det nya
systemet? Det måste man ju också ha sett efter. Jag
vet att de inte får pension ännu, men man måste
ändå, precis som man gör andra bedömningar, kunna
göra bedömningar även när det gäller detta.
Gifta pensionärer får i dag sämre pension än de
som enbart är sammanboende. Hur kommer det att se
ut med det nya pensionssystemet? Kommer de
orättvisorna fortfarande att finnas kvar?
Anna Hedborg: Det är klart att det finns skillnader
i utfall mellan det gamla och det nya
pensionssystemet. I det nya får man en spegling
rakt upp och ned av vad man har varit med och
betalat in under sitt liv. Man kan säga att det var
några grupper som lite mer systematiskt vann på det
gamla sättet att räkna. Man tror gärna att det i
väldigt hög grad var kvinnor, därför att många
arbetade deltid och man tror kanske att de 15 bästa
åren får ett mycket starkt genomslag för just de
grupperna. När man tittar närmare på statistiken
och beräkningarna visar det sig att i genomsnitt är
inte kvinnorna de stora förlorarna. Den mest
gynnade gruppen i det gamla systemet var i stället
de som hade en stark karriäreffekt under livet,
alltså de som har 15 bästa år som är få i relation
till den egna genomsnittliga livsinkomsten. De som
gör karriär är oftare män än kvinnor. I
genomsnittet mellan män och kvinnor är det inte
kvinnor som förlorar mest.
Sedan finns det naturligtvis grupper av kvinnor
som i sitt liv har ett sådant mönster att de fick
ett väldigt starkt utbyte av det gamla sättet att
räkna, nämligen de som faktiskt hade många år med
låg inkomst och ett fåtal år med höga inkomster. I
grupper av kvinnor kan man säga att det mest var
akademikerkvinnor från 30-talet och början av 40-
talet som tillhörde den gruppen. Jag ska inte säga
att det inte finns grupper som kan räkna ut att de
på grund av det nya pensionssystemet får 1 000 kr
mindre än om det gamla systemet hade funnits kvar.
Det kan säkert finnas sådana individer. Men man ska
ändå komma ihåg att de som snart går i pension har
sina största delar av pensionen från det gamla
systemet.
Jag tror att det till följd av att vi nu talar om
framtida pensioner på ett mycket tydligare sätt,
både när det gäller det gamla och det nya
pensionssystemet, har flutit upp till ytan ganska
mycket besvikelse allmänt sett över effekterna av
ett arbetsliv som inte har innehållit tillräckligt
mycket arbete för att ge tillräckligt bra pension.
Och, som sagt, de som har visat allra mest
bekymmer inför framtiden under den period när vi
har mätt hur människor reagerar på pensioner är
faktiskt de äldre kvinnor som får sin mesta pension
från det gamla pensionssystemet. Det handlar alltså
mera om att det nu blir tydligt att deras
livsmönster inte heller i det gamla systemet har
gett några särskilt höga pensioner.
Kerstin-Maria Stalin (mp): Jag har väntat i en och
en halv timme på att få ställa den här frågan, som
har med solidariteten att göra, alltså att dela på
bördorna. K.G. Scherman säger att bromsen verkar
bara på pensionerna. Vilka ska då betala notan? Jag
förstår inte hur man kan säga att alla delar på
bördan när den automatiska balanseringen slår till,
och jag skulle för allas skull vilja ha det lite
mer utvecklat, gärna från både Anna Hedborg och
K.G. Scherman.
Ole Settergren: Balanseringen fungerar så att om
det uppstår ett förmögenhetsunderskott i systemet
om 100 kr, kommer det att fördelas på hela
pensionsskulden. Pensionsskulden utgörs till
ungefär en tredjedel av pensionsskuld som avser
pensioner som håller på att utbetalas, alltså
pensionärers pensionsskuld. Ungefär två tredjedelar
avser pensionsskulden för förvärvsaktiva. Ett
förmögenhetsunderskott om 100 kr kommer att
fördelas med ungefär 33 kr på pensionärer och 67 kr
på dem som är förvärvsaktiva.
Pensionssystemet kan vidare naturligtvis bara
hämta hem pengar under utbetalningsskedet, men
detta skede avser årskullar som hela tiden omsätts.
De som är förvärvsaktiva kommer med tiden att bli
pensionärer, och då kommer det här att minska
indexeringen, om den fortfarande ligger kvar. Det
kommer att påverka deras pensioner procentuellt
sett lika mycket som för dem som var pensionerade
när det här inträffade.
K.G. Scherman: Som alla hör säger Ole Settergren
och jag exakt samma sak, nämligen att verkliga
pengar för att klara obalanserna enbart tas fram
genom sänkning av pensionerna. Det är viktigt att
vara klar över att jag med detta konstaterande inte
avser att måla upp en bild av att just dagens
pensionärer som skulle drabbas av problem under det
att dagens yrkesverksamma hålls skadeslösa.
Nej, också dagens yrkesverksamma blir
pensionärer, alla är beroende av vilken mekanism
som installeras för att komma till rätta med en
finansiell obalans. Det är riktigt, som Ole säger,
att om bromsen ligger i när den yrkesverksamme
övergår till att vara pensionär, då kommer också
hans eller hennes pension att drabbas. Men det är
bara om bromsen ligger i när jag eller mitt barn
eller mitt barnbarn blir pensionär som man betalar
någonting. De mycket omtalade neddragningarna av
pensionsrättigheterna är alltså förberedelser för
att man i Riksförsäkringsverkets datorer ska ha den
riktiga utgångspunkten för att räkna ut hur mycket
man ska ta från pensionerna.
När denna broms träder i funktion kommer
verkligheten fram, och då kommer man att säga:
"Nej, men oj då, här tar vi pengar av pensionärerna
och bara från dem!". Alla kommer att se att just då
kostar det inte den som fortfarande är yrkesverksam
ett enda öre.
Här vill jag komma tillbaka till en fråga som
jag fick från Margit Gennser, den gällde om det
vore bättre att välja summaindex än, som nu skett,
välja genomsnittsindex kombinerat med broms. Jag
anser att det är ett för snävt verk och menar att
man borde göra en fullständigt ny och
förutsättningslös genomgång av summaindex,
genomsnittsindex och finanser och därvid också
studera möjligheterna att göra små justeringar av
avgifterna som ett alternativ till den automatiska
balanseringen. I ljuset av den värdefulla och
klargörande rapport som Riksförsäkringsverket har
utarbetat har man för första gången möjlighet att
göra en finansiellt och socialt rimlig avvägning.
III. Tillväxt på löner och kapital
Ordföranden: Vi lämnar nu den här delen av
utfrågningen och går över till Tillväxt på löner
och kapital. Jag överlämnar ordet till Peter
Norman, som är vd för Sjunde AP-fonden.
Peter Norman: Fru ordförande, ärade ledamöter och
övriga deltagare! Jag vill först klargöra att
Sjunde AP-fonden inte är en aktör i det som vi i
dag talar om, nämligen buffertfonderna. Vi ligger
utanför det systemet men är statens aktör i
premiepensionssystemet. Vi tar exempelvis hand om
pengarna från de människor som inte gjorde ett
aktivt val när de skulle välja sin premiepension.
Jag har därför sett mig som något av en utomstående
betraktare vad gäller de här frågeställningarna,
och mitt anförande kan väl också tolkas lite i
ljuset härav.
Indier, kineser, tyskar och ukrainare är bara
några som varit representerade i den mängd av
delegationer som har kommit till oss på Sjunde AP-
fonden under den tid som jag har varit ansvarig för
den, under ungefär ett år. De kommer inte för att
träffa personen Peter Norman utan för att lära sig
om det svenska pensionssystemet. Det är, som också
flera andra har sagt, alldeles uppenbart att
systemet gjort ett starkt avtryck i alla världens
hörn.
Det sammanfattande intrycket av de här
delegationerna, oavsett från vilken världsdel de
kommer, är att de är mycket imponerade över den
reform som vi i vårt land har mäktat att besluta
om. Man är imponerad av tre huvudsakliga skäl:
- Att reformen har ett så brett parlamentariskt
stöd. Den kan förväntas bli hållbar.
- Att vi har lyckats besluta om en ny
pensionsreform innan den demografiska bomben har
exploderat i vårt land och skapat oöverstigliga
svårigheter. I Kontinentaleuropa, kanske framför
allt i Frankrike, ser man de här problemen närma
sig med expressfart. De ansvariga politikerna
gräver sig snarare djupare ned i sina skyttevärn än
försöker ta till sig problemen.
- Att den innehåller en automatisk balansering.
Delegaterna blir först förvånade och sedan
imponerade, om de har förstått detta, och de har
nog de flesta.
Vi som är intresserade av frågeställningar som
berör pensionsfrågor och pensionsreformer
diskuterar gärna, som här i dag, hur den här
reformen kan förädlas ytterligare på olika sätt.
Det sker ibland i mer eller mindre bombastiska
ordalag. Jag tycker att det är viktigt att beakta
att andra länder ser med stor avund på Sverige,
enligt min uppfattning med rätta. Jag tycker att
det är viktigt att skapa ett debattklimat kring den
här reformen som möjliggör diskussioner om hur man
kan förädla den utan att ge sådana intryck att den
hamnar i vanrykte.
Jag har själv väldigt svårt att förstå ett antal
beslut rörande vår verksamhet i Sjunde AP-fonden,
och jag tycker att de borde förändras. Jag försöker
dock så gott det går alltid i sådana här sammanhang
att framhålla reformens positiva egenskaper totalt
sett.
Låt mig nu byta ämne. Då och då framkommer i
debatten röster som är kritiska till att
premiepensionskapitalet i första hand placeras på
aktiemarknaden, och jag tänker elaborera lite på
det temat. Det visade sig i premiepensionsvalet,
som ligger utanför dagens egentliga agenda, att man
valde att placera ungefär 93 % av pengarna i
aktier, vilket var mer än de flesta trodde skulle
bli fallet.
Jag vill i det här sammanhanget framhålla tre
saker. Jag vill för det första ungefär som Jan
Herin säga att alla pensionssystem, även det som vi
i dag talar om, naturligtvis har en indirekt
koppling till aktiemarknaden och till företagande.
Ett nationellt pensionssystem, oavsett hur det är
utformat, kräver en väl fungerande företagsamhet.
Det kommer inte att finnas några pengar att betala
ut om företagen i Sverige går dåligt.
Aktiemarknadens roll beskrivs ibland felaktigt i
termer av lotteri eller spekulation. Rollen är
förstås och kommer att förbli att förse företag med
finansiering. Ju bättre marknaden fungerar, desto
lättare kan företagen finansiera sig. Jag tycker
att det är viktigt att påminna om att välståndet i
vårt land och tillika pensionsreformen är en
funktion av företagandet och förutsätter ett
vinstgivande näringsliv.
För det andra innebär faktiskt
premiepensionsinslaget i systemet att man får en
möjlighet att avstå från direkt aktieexponering
genom att välja en räntefond. Man öppnar med
pensionsreformen en möjlighet att minska sitt
beroende av aktiemarknaden, om man nu skulle vilja
det. Hela pensionssystemet har alltså indirekt en
koppling till företagsamheten och därmed till
aktiemarknaden, men det finns alltså en liten
öppning för den som så vill att minska den
exponering som tidigare inte fanns. De som av vilka
skäl det än må vara ogillar aktier har i och med
reformen fått möjlighet att minska ett sådant
beroende.
För det tredje är jag övertygad om att
aktiemarknaden är en bra placeringsform för en del
av pensionskapitalet, och det berör även den här
reformen. Aktier har ju haft en högre avkastning än
obligationer, som Bo Könberg mycket riktigt
påpekade, om man tittar på långa tidshorisonter. De
senaste 80 åren har aktiemarknaden avkastat i reala
termer, inflationen borträknad, ungefär 7 %. På den
amerikanska obligationsmarknaden - den svenska har
under lång tid varit reglerad - har avkastningen i
reala termer legat på ungefär 3 %.
Det är förstås så att aktier har uppvisat en
högre variation i avkastningen än
obligationstillgångar. Jag kommer nu till den eviga
frågan hur det kommer att bli i framtiden.
Naturligtvis har ingen - och jag menar verkligen
ingen - svaret på den frågan. När man läser
tidningarnas löpsedlar får man intrycket att
väldigt många vet hur det kommer att gå. Finansiell
teori kan göras väldigt krånglig, men det finns
ändå ett par tumregler som känns väldigt sunda och
enkla.
Om man t.ex. väljer att placera sina pengar i ett
tillgångsslag som varierar mycket i avkastning, som
aktiemarknaden, kommer man också att kräva en högre
avkastning. Annars får man välja andra
placeringsformer. Om man inte får denna högre
avkastning på sikt får man välja att sätta in sina
pengar i obligationer, som har en mindre variation.
Om man bara tror på denna enkla och sunda princip,
dvs. att man ska få betalt för att man tar lite
risk, kommer sparformen aktiemarknaden även
fortsättningsvis att uppvisa högre avkastning än
obligationer.
Det finns många självutnämnda s.k. experter som
påstår sig eller förväntar sig sitta inne med heta
tips inför framtiden. Detta verkar accelerera i en
oskön symbios mellan banker och medier. Denna
längtan efter säkra tips tycker jag påminner om
längtan efter den arbetsfria inkomsten. Jag vill
hävda att inte någon som inte är insider sitter
inne med heta tips. Mediernas kapplöpning om
läsarna tar sig ibland groteska former som
"sommarens bästa tips" och "här är vinnarfonderna".
Här krävs en sanering som gör att förtroendet kan
återvända. Jag kan avslutningsvis lova att om
någon, inklusive jag själv, skulle veta någonting
mer än andra om framtidens aktieutveckling, skulle
vederbörande inte här i Stockholm i luthersk anda
gå till jobbet varje dag, utan skulle sitta på
sydligare breddgrader och göra någonting annat.
Ordföranden: Vi går vidare till Lennart Låftman,
ekonom och f.d. vd i en av AP-fonderna.
Lennart Låftman: Ärade närvarande! Låt mig med
tanke på att min talartid är så kort börja med
slutsatserna i stället för med argumentationen. Den
första är att pensionssystemet, i synnerhet dess
premiereserv, och de pensioner som det kommer att
ge kan analyseras bara utifrån företagens lönsamhet
och deras utdelningsförmåga, inte utifrån allt
snabbare svängande aktiekurser. Tona ned all
diskussion om aktiemarknaden!
Min andra slutsats är att individen genom att dra
rätt lott i fondlotteriet kan komma bättre ut än
sina kolleger, men inte pensionärerna som
kollektiv.
Den tredje slutsatsen, som kan låta paradoxal och
enkel men som innehåller väldigt mycket av visdom,
är: När kurserna har stigit kommer alltid
avkastningen för den som köper att bli lägre än
dessförinnan.
Därtill kommer att det endast är varje års
produktion som vi kan använda oss av, vare sig det
är fråga om pensionärer eller aktiva. Det går inte
för kollektivet att finansiellt spara sig till en
säker pension. Det är bara produktionen som vi kan
använda oss av, och det är därför de reala
investeringarna, som vi lika väl kan kalla
sparande, som vi behöver titta på.
Jag har kommit fram till de här slutsatserna
genom att titta på begreppet kapitalavkastning, som
både i den allmänna debatten och i flera inlägg här
använts i två väldigt skilda betydelser utan att
man gör någon distinktion mellan dem. Dels finns
det en avkastning för dem som äger värdepapper,
dels är det fråga om en avkastning på det kapital
som är investerat i ett företags verksamhet. Det
finns en korrespondens mellan dem, och den går via
utdelningen eller räntan, om det är fråga om
räntepapper.
Den som har värdepapper får utdelning och ränta
och kanske i bästa fall en försäljningsvinst när
man realiserar värdepapperet, dvs. säljer det. Som
de senaste årens verklighet visat kan den variera
väldigt kraftigt, men vad den verkliga avkastningen
är vet vi inte förrän värdepapperet har sålts.
I företaget har vi en avkastning på det kapital
som är investerat i företaget. Den används dels
till att hålla kapaciteten i stånd, dels till att
betala räntan och utdelningen. På lång sikt kan
kollektivet bara disponera över räntorna och
utdelningen.
Företagskollektivets utdelningsförmåga, alltså
den del av företagens avkastning som vi kan använda
oss av i pensionssystemet, kan inte markant avvika
från nationalproduktens utveckling. Att Bo Könberg
och andra har sett att avkastningen har varit högre
beror på att den på aktiemarknaden har varit högre,
men som det står i alla broschyrer om hur man ska
placera i fonder är historisk avkastning ingen
garanti för framtida avkastning. Om någon ställer
frågan om anledningen till det kan jag tala om
varför så inte är fallet.
IV. Demografiska förändringar
Ordföranden: Eftersom vi börjar få ont om tid ger vi nu ordet
till de två talare som finns kvar.
Åke Nilsson: Jag kommer att redovisa några resultat
från SCB:s befolkningsprognos, som publicerades för
ett år sedan. Jag ska koncentrera mig på
relationerna mellan antalet personer i åldern 65 år
och däröver och antalet personer som är i åldern
20-64 år. Denna relation kallas ibland för
försörjningsbördan. Vi har kalkylerat med olika
antaganden om dödlighet, immigration och
fruktsamhet. Tidsbristen gör att jag här bara går
in på antagandena om immigration och dödlighet.
(Bild 27) När man blickar framåt i tiden får man
först se väldigt noga i backspegeln, och det har vi
gjort. Den bild som ni ser sammanfattar
utvecklingen av männens dödlighet från 1960 i
åldern 65 år och däröver. I slutet av 70-talet
inträffade ett trendbrott vad gäller männens
dödlighet. Fram till 70-talets slut hade männen
betydligt sämre utveckling än kvinnorna, men
därefter har det varit en kontinuerlig
hälsoförbättring bland männen under 20 års tid.
Männen börjar nu ta in på kvinnorna.
I det huvudalternativ som ligger som underlag för
de beräkningar som vi har sett i dag antar vi att
medellivslängden för 65-åriga män kommer att stiga
med fyra år fram till 2050. I ett alternativ med
låg dödlighet kommer medellivslängden att stiga med
ytterligare två år, alltså sammanlagt med sex år.
Vi räknar inte med riktigt lika stora
förbättringar för kvinnorna, men kvinnornas
medellivslängd ligger å andra sidan redan nu tre
till fyra år högre än männens.
Också i framtiden kommer man naturligtvis att få
trendbrott liknande dem som inträffade under slutet
av 70-talet. Epidemier kan sänka medellivslängden,
och vetenskapliga genombrott kan höja den. Detta
kommer kraftigt att påverka antalet äldre.
(Bild 28) Den här bilden illustrerar de tre
antagandena om dödligheten och hur de kommer att
påverka den framtida försörjningsbördan. Först
tittar vi på utvecklingen från 1950. Andelen äldre
gick snabbt uppåt ungefär till mitten av 80-talet,
men från 1985 fram till ungefär 2005 ligger den
ganska konstant. Det är 1920-talets och 1930-talets
små födelsekullar som medför det.
Vi måste betänka att vårt pensionssystem har haft
en guldålder under 20 år utan några demografiska
påfrestningar alls. Men sedan 40-talisterna och
även de stora födelsekullarna i mitten av 60-talet
kommit in kommer stora påfrestningar på systemet.
Den röda kurvan visar bara effekterna av de
demografiska förändringarna. Det är alltså inga
antaganden om förbättringar av medellivslängden.
Förbättras den kommer vi upp till ungefär 0,5 i
försörjningskvoten. Det betyder att var tredje
person i vuxen ålder kommer att vara över 65 år och
att två personer då får försörja en tredje. 32 %
blir det då i pension.
(Bild 29) Men det är inte bara dödligheten som
påverkar den framtida åldersstrukturen.
Immigrationen kommer att inverka i minst lika stor
omfattning. Den översta kurvan visar vad vi tror
kommer att hända i Sverige utan migration. Vi får
då en ännu värre utveckling än vid en mycket låg
dödlighet. Vi kommer då högre än 0,5 i
försörjningsbörda. En stor invandring föryngrar
befolkningen i två avseenden. Det är unga människor
som flyttar till Sverige, och de föder barn. Det
huvudalternativ som vi har som underlag för
beräkningar är en immigration om +15 000.
Variationsbilden på de två senaste diagrammen är
ungefär lika stor när det gäller
försörjningskvoten, oavsett om vi räknar på olika
alternativ för dödligheten eller för invandringen.
Denna sifferexercis visar inte oväntat att hög
livslängd och lågt invandringsöverskott ger höga
försörjningskvoter. Ett lågt barnafödande höjer
försörjningskvoten ytterligare efter 20-30 år.
Omvänt gäller att måttlig ökning av livslängden,
stort invandringsöverskott och högt barnafödande
dämpar försörjningskvotens ökningstakt.
Gunnar Wetterberg: Jag tackar ordföranden för att
jag fick komma hit och ännu mer för att hon
lyckades rädda några minuter åt mig på slutet. Jag
arbetar som samhällspolitisk chef på SACO, som är
akademikernas organisation.
Jag finner att det varit en svaghet i
diskussionen, nämligen att så mycket av
resonemangen om framtiden har kommit att gå ut på
att det är pensionssystemet som är avgörande för de
äldres välfärd. Det verkar vidare som om man
sakligt kunde föra diskussionen utifrån hur de
äldres förhållanden ser ut i dag. Bägge de här
sakerna är missvisande.
Det gäller först äldres inkomster och ekonomiska
villkor. Jag var ansvarig för 1992 års
långtidsutredning, som faktiskt innehöll den första
råskissen till det system som man nu håller på att
lägga sista handen vid. Vi tittade i den också på
vad som kan hända med människors realinkomster.
Också vid ett mycket modest antagande, en tillväxt
om 1,8 % i hela ekonomin, fördubblas
realinkomsterna på 40 år, och den fördubblingen
kommer också pensionärskollektivet till del. När vi
talar om 60-65 % och i andanom tänker i förhållande
till dagens löner och köpkraft är det fel, för det
vi talar om för 2050 gäller i förhållande till de
löner och den köpkraft som man då har uppnått, som
med stor sannolikhet är högre än vad dagens är.
Det andra som jag skulle vilja peka på när det
gäller äldres välfärd är att man med
pensionssystemet får ett någorlunda genomtänkt
system för att stabilt omfördela inkomster över
tiden. Något som blir allt viktigare för äldres
välfärd är äldreomsorgen och sjukvården. På de
områdena har vi inte alls några motsvarande
funderingar om hur vi ska se till att resurserna
finns när de behövs, men vi har där precis samma
påfrestningar. Det är ett lika stort bekymmer då om
färre människor jobbar, om färre barn är födda och
om fler människor är i de åldrar som behöver
omsorger.
Jag skulle här vilja säga att jag är en bättre
talesman för de pensionärer som det gäller än vad
kanske Barbro Westerholm är, eftersom det handlar
om min egen ålderdom. Jag skulle vilja säga att det
ur min synvinkel är lika viktigt att ha ett
pensionssystem som håller måttan och som lämnar ett
utrymme åt äldreomsorg och åt sjukvård, därför att
inte minst de pensionärer som har farit illa fram
till 2030 eller 2040 bättre kommer att behöva en
god äldreomsorg och en god sjukvård än en marginell
generositet åt det ena eller andra hållet i
pensionssystemet.
Den sista poäng som jag skulle vilja göra har
samband med de bilder som Åke Nilsson visade. Vi
gick igenom en mycket kraftig ökning av
försörjningsbördan på 50-, 60- och 70-talen. Varför
klarade vi det? Jo, delvis genom att vi höjde
skatterna ganska kraftigt under den här perioden
men också genom att vi på arbetsmarknaden
mobiliserade kvinnorna, invandrarna och böndernas
barn.
Problemet när vi nu står inför en motsvarande
uppgång i försörjningsbördan är att de här tre
reserverna inte längre står till buds på samma
sätt. Vi kan hoppas att någon vill invandra till
Sverige, men det ska ställas mot att Västeuropa som
helhet behöver en invandring om 13 miljoner om året
för att klara proportionerna mellan försörjare och
försörjda. Det innebär att kraven på
arbetsmarknaden kommer att bli mycket större under
de kommande 20-30 åren att ta bättre vara på dem
som arbetar här. Vi kan då inte acceptera det som i
dag läggs fram mer eller mindre som en
självklarhet, nämligen att man i många yrken inte
orkar arbeta till 60-65 års ålder. Då måste man
kräva av arbetsgivare att de anpassar
arbetsplatserna så att fler orkar längre men också
av er som deltar i den här församlingen att ni
skapar de system, t.ex. det individuella
kompetenssparandet, som gör det möjligt för
arbetskraften att byta yrken mitt i livet och komma
över till de yrken där det är möjligt att fortsätta
fram till 65 och gärna en bit därefter. Ett långt
arbetsliv verkar vara den bästa garantin för en
lycklig och värdig ålderdom.
Ordföranden: Vi måste tyvärr avbryta utfrågningen
nu, eftersom det ska hållas aktuell debatt i
kammaren. Men det är absolut inte så att vi inte
kommer att fortsätta att diskutera detta i
riksdagen och dess socialförsäkringsutskott.
Slutligt beslut ska, som sagt, fattas den 16 maj.
Ett stort tack till er alla för er medverkan här i
dag!