Sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet höll
sitt första sammanträde den 20 mars 2001. Utskottet
upplöses då riksdagen efter debatt i kammaren den 9
maj 2001 fattar beslut med anledning av detta
betänkande.
Utskottets syfte är att bidra till att i riksdagen
aktualisera debatten om Europeiska unionens framtida
utveckling. Samtidigt behandlas ett antal motioner
från den allmänna motionstiden 2000, som överlämnats
från konstitutionsutskottet.
Utskottet har hållit en utfrågning med
statssekreterare Lars Danielsson,
Statsrådsberedningen, om regeringens planer för
framtidsdebatten.
Utskottet har presenterat ärendet på riksdagens
hemsida och också haft en e-postbrevlåda där
allmänheten har kunnat lämna synpunkter. Drygt 40
inlägg har kommit in till brevlådan. Därutöver har
inlägg kommit in med vanlig post eller fax.
Bakgrund
Vid regeringskonferensen under Europeiska rådets
möte i Nice den 7-11 december 2000 antogs en
förklaring om unionens framtid. Regeringskonferensen
framhöll att den önskade att en bredare och djupare
diskussion om EU:s framtida utveckling inleds. De
svenska och belgiska ordförandeskapen skall i
samarbete med kommissionen och med medverkan av
Europaparlamentet uppmuntra till omfattande
diskussioner med alla berörda parter: företrädare
för de nationella parlamenten och den allmänna
opinionen, dvs. från det politiska livet,
näringslivet och universitetsvärlden, företrädare
för det civila samhället m.m. Även kandidatstaterna
skall knytas till processen.
En rapport skall läggas fram för Europeiska rådet
i Göteborg i juni 2001, och Europeiska rådet skall
efter det vid sitt möte i Laeken/Bryssel i december
2001 anta en förklaring med lämpliga initiativ för
den fortsatta processen.
I processen bör enligt den i Nice antagna
förklaringen bl.a. följande frågor behandlas:
· Hur man skall upprätta och därefter upprätthålla
en mer exakt avgränsning av EU:s och
medlemsstaternas befogenheter som överensstämmer
med subsidiaritetsprincipen.
·
· Vilken ställning den i Nice proklamerade EU-
stadgan om de grundläggande rättigheterna skall
ha i enlighet med slutsatserna från Europeiska
rådet i Köln.
·
· En förenkling av fördragen för att göra dem
tydligare och lättare att förstå utan att deras
innebörd ändras.
·
· De nationella parlamentens roll i den europeiska
strukturen.
·
Regeringskonferensen förklarade att den genom att ta
upp dessa frågor erkänner behovet av att förbättra
och övervaka unionens och dess institutioners
demokratiska legitimitet och öppenhet för att föra
dem närmare medlemsstaternas medborgare.
Efter det förberedande arbetet skall en ny
regeringskonferens sammankallas under 2004 för att
behandla de nämnda frågorna i syfte att göra
motsvarande ändringar i fördragen.
Förklaringen finns intagen i betänkandet som
bilaga 1.
Behovet av en bred debatt om EU:s framtid och
utveckling har uppmärksammats även inom riksdagen.
Riksdagens sammansatta konstitutions- och
utrikesutskott har därför beslutat att ge ett bidrag
till diskussionen. Rubriken till betänkandet
anknyter till Niceförklaringen. Självklart handlar
EU:s framtid även om andra frågor.
Betänkandet utgör riksdagens första bidrag till
den nu aktualiserade debatten om framtidsfrågorna.
Ledamöterna i utskottet från samtliga partier utom
Miljöpartiet har accepterat att de motioner som tas
upp i betänkandet behandlas övergripande. De
föreslås bli besvarade med vad utskottet anför. Det
innebär inte att något parti frånträtt sina
ståndpunkter. Olika synsätt i frågor som rör EU
utvecklas närmare i särskilda yttranden.
Diskussionen om EU:s framtidsfrågor fortsätter
såväl inom riksdagen som i andra former.
Utskottet
1 Utvecklingen till Europeiska
unionen i dag
1.1 Samarbetssträvandena efter andra
världskriget
Det europeiska samarbetet efter andra världskriget
har följt flera olika utvecklingslinjer. Efterhand
som behoven och de yttre förutsättningarna
förändrats har det i vissa fall förekommit att
utvecklingen i olika riktningar upphört eller att
utvecklingslinjerna löpt samman.
Sedan senare hälften av 1940-talet och förra
hälften av 1950-talet kan man tala om fem
huvudsakliga utvecklingsriktningar:
bildandet av fackorganisationer för samarbete
inom väl avgränsade områden (t.ex. Europeiska
radioorganisationen, EBU)
bildandet av subregionala
samarbetsorganisationer av mera allmän karaktär
(t.ex. Nordiska rådet och Benelux)
rättsligt och kulturellt samarbete (t.ex.
Europarådet).
Formerna för det ursprungliga samarbetet var
huvudsakligen ekonomiska medan de bakomliggande
bevekelsefaktorerna till stor del var
säkerhetspolitiska. Den ekonomiska organisation som
vid tiden efter andra världskriget var mest
betydelsefull var Organisationen för europeiskt
ekonomiskt samarbete (OEEC, numera OECD), som
etablerades 1948 för att genom den s.k. Mar-
shallhjälpen administrera återuppbyggnaden i
regionen och för att genom samarbete söka övervinna
de ekonomiska problemen. OECD har emellertid
sedermera fått en annan inriktning.
Av naturliga skäl hade försvarsfrågorna hög
aktualitet. I mars 1948 undertecknades Brysselpakten
om Västunionen mellan Belgien, Frankrike, Luxemburg,
Nederländerna och Storbritannien. Alliansen riktade
sig formellt mot Tyskland, men i det då rådande
läget får den främst anses ha gällt Sovjetunionen,
som var på väg att flytta fram sina positioner i
Europa. Västunionen utgjorde en grundval för det
större försvarssamarbetet inom Nato, som 1950
övertog Västunionens försvarsorganisation.
1.2 Europarådet bildas
Ungefär samtidigt med OEEC uppstod den s.k.
Europarörelsen, vilken vid en kongress i Haag i maj
1948 gav de impulser som ledde fram till att
Europarådet bildades.
Efter krigsslutet fanns det, inte minst inom de
krigsdrabbade staterna, en utbredd uppfattning om
att nationalstatssystemet för andra gången under
detta sekel hade brustit i sin förmåga att
säkerställa frihet, fred och ekonomiska framsteg.
Grupperingar med mer eller mindre federalistiska
program växte efter hand fram i det kontinentala
Västeuropa, vilka propagerade för en alternativ
organisationsform för Europa. Tillskapandet av
Europarådet kan sägas ha utgått från ett förslag om
en union med tämligen långtgående befogenheter, som
de franska och belgiska regeringarna lade fram i
juli 1948. Utformningen av den nya organisationen
kom dock, framför allt på tillskyndan av de
skandinaviska staterna och Storbritannien, att få en
mer traditionell, mellanstatlig prägel. Mot bakgrund
av då aktuella händelser, bl.a. Pragkuppen, kom
nödvändigheten av att värna om det gemensamma
demokratiska frihetsidealet att få en framskjuten
roll. Europarådets stadga undertecknades den 5 maj
1949 av tio stater, däribland Sverige. Av symboliska
skäl fick den nya organisationen sitt säte i
Strasbourg, en stad som genom historien ömsom varit
fransk, ömsom tysk.
Till kretsen av grundarstater - Belgien, Danmark,
Frankrike, Irland, Italien, Luxemburg,
Nederländerna, Norge, Storbritannien och Sverige -
slöts tämligen omgående Grekland. År 1950 blev också
Island, Turkiet och Förbundsrepubliken Tyskland
upptagna i Europarådet, och efter införandet av
demokrati blev Portugal (1976) och Spanien (1977)
medlemmar. Finland ansåg sig länge förhindrat att
ansluta sig men följde aktivt arbetet i Europarådet
och blev så småningom medlem 1989. Ungern blev 1990
det första land från Central- och Östeuropa att tas
upp i medlemskretsen. I dag är 43 stater medlemmar
av Europarådet: Albanien, Andorra, Armenien,
Azerbajdzjan, Belgien, Bulgarien, Cypern, Danmark,
Estland, Finland, Frankrike, Georgien, Grekland,
Irland, Island, Italien, Kroatien, Lettland,
Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Makedonien
(FYROM), Malta, Moldova, Nederländerna, Norge,
Polen, Portugal, Rumänien, Ryssland, San Marino,
Schweiz, Slovakien, Slovenien, Spanien,
Storbritannien, Sverige, Tjeckien, Turkiet,
Tyskland, Ukraina, Ungern och Österrike. Ytterligare
länder har ansökt om medlemskap. Medlemskretsen och
kandidatländerna täcker tillsammans så gott som hela
Europa.
Europarådets parlamentariska församling har genom
åren utgjort ett viktigt forum för debatt och
kontakter mellan ledamöter från olika nationella
parlament.
1.3 Från kol- och stålgemenskapen till dagens
EU
Kol- och stålgemenskapen
Den 9 maj 1950 presenterade Frankrikes
utrikesminister Robert Schuman förslaget om
Europeiska kol- och stålgemenskapen, EKSG. Hans
förslag gick ut på att åstadkomma en gemensam
kontroll över de industrier som var själva grunden
till militär kapprustning. Härigenom skulle man
omöjliggöra ett nytt krig mellan de deltagande
länderna.
Fördraget undertecknades 1951 i Paris och trädde i
kraft 1952. Kol- och stålgemenskapen blev
inledningen till ett fredligt europeiskt samarbete
som innehöll ett visst mått av överstatlighet.
Medlemsländerna överlät en del av sin egen
beslutanderätt till den nya gemenskapens
institutioner.
De länder som deltog i Kol- och stålgemenskapen
var sex: Frankrike, Förbundsrepubliken Tyskland,
Italien, Nederländerna, Belgien och Luxemburg. -
Dagens EU består av 15 länder. Storbritannien blev
medlem i EG år 1973, samtidigt med Irland och
Danmark. Grekland blev medlem år 1981 och Spanien
och Portugal år 1986. Sverige blev, tillsammans med
Finland och Österrike, medlem år 1995. Ett stort
antal länder väntar på att få bli medlemmar.
EEG och Euratom
Nästa steg i den europeiska integrationen efter kol-
och stålgemenskapen blev att skapa ett ekonomiskt
samarbete. De sex medlemsländernas utrikesministrar
träffades i juni 1955 i den italienska staden
Messina för att diskutera gemenskapens framtid. På
mötet konstaterade de att tidpunkten var inne för
dem att gå vidare mot en gemensam europeisk marknad
för alla produkter.
Messinamötet brukar betecknas som det verkliga
startskottet för den europeiska integrationen. Det
resulterade i att den belgiske utrikesministern
Paul-Henri Spaak fick i uppdrag att utarbeta ett
förslag till en gemensam europeisk marknad, en
tullunion och ett fredligt utnyttjande av kärnkraft.
Resultatet blev fördraget om Europeiska ekonomiska
gemenskapen, EEG, och fördraget om Europeiska
atomenergigemenskapen, Euratom. De båda fördragen
undertecknades av EKSG-länderna i Rom i mars 1957
och trädde i kraft den 1 januari 1958. EEG-fördraget
(som också kallas Romfördraget), EKSG och Euratom
bildade tillsammans Europeiska gemenskaperna, EG.
Tullar och handelshinder avskaffades gradvis
mellan medlemsländerna och handeln inom EG ökade
snabbt. Gemensamma tullar mot länder utanför EG
infördes och målet att upprätta en tullunion
förverkligades år 1968. I början av 1960-talet
enades EG-länderna också om en gemensam
jordbrukspolitik. Syftet var att trygga tillgången
på jordbruksvaror och garantera medlemsländernas
lantbrukare en bra levnadsstandard.
Under 1970-talet och första hälften av 1980-talet
gick samarbetet inom gemenskaperna trögt. Den s.k.
Luxemburgkompromissen, som hade införts 1966, gjorde
det svårt att fatta beslut. Kompromissen innebar att
medlemsländerna hade vetorätt, dvs. rätt att stoppa
beslut, i frågor som ansågs vara av stort nationellt
intresse. En lågkonjunktur bidrog till att EG hade
svårt att skapa en fungerande marknad. I mitten av
1980-talet bröts dock den negativa trenden då EG
antog ett handlingsprogram, en s.k. vitbok, som slog
fast att den inre marknaden skulle vara genomförd
vid utgången av 1992.
Enhetsakten
För att kunna nå målet att genomföra den inre
marknaden antog EG år 1985 Europeiska enhetsakten.
Med Enhetsakten infördes möjligheten att fatta
beslut med kvalificerad majoritet på många områden
som berörde den inre marknaden. Enhetsakten var den
första stora omarbetningen av EG:s tre fördrag och
skapade en sorts gemensam överbyggnad.
Unionsfördraget
År 1989 tog de då tolv länderna nästa steg i
samarbetet: de fattade beslut om att hålla en
regeringskonferens med målet att skapa en ekonomisk
och monetär union. När Berlinmuren föll och Tyskland
enades, beslutade EG att hålla ytterligare en
regeringskonferens med syfte att skapa en politisk
union.
Resultatet av de två konferenserna blev Fördraget
om Europeiska unionen (EU), Unionsfördraget eller
EU-fördraget. Fördraget undertecknades av
medlemsländerna i den nederländska staden Maastricht
i februari 1992 och kallas därför också
Maastrichtfördraget. Fördraget innebar att
samarbetet mellan EG-länderna förändrades och
utökades med nya områden. Unionsöverbyggnaden och
indelningen i pelare infördes genom
Maastrichtfördraget. Bestämmelser om en ekonomisk
och monetär union (EMU) infördes.
Nya områden skrevs in i EEG-fördraget (som
samtidigt döptes om till EG-fördraget), t.ex. kultur
och folkhälsa. EG finns alltså kvar som en del av
EU. Det är inom EG-samarbetet som medlemsländerna
har överlåtit delar av sin självbestämmanderätt till
EU:s institutioner. Det är också i denna del som
samarbetet i huvudsak är överstatligt.
Fördragen i Amsterdam och Nice
När Unionsfördraget förhandlades fram blev det en
kompromiss mellan de länder som ville fördjupa
samarbetet med mer överstatlighet och de som ville
att de nytillkomna samarbetsområdena skulle bli rent
mellanstatliga. En översyn av fördragen ansågs också
angelägen med tanke på att ett antal länder i
Central- och Östeuropa hade ansökt om medlemskap i
EU. Därför bestämdes det att Unionsfördraget skulle
ses över och utvärderas vid en ny
regeringskonferens.
Den nya regeringskonferensen inleddes i mars 1996
och avslutades vid Europeiska rådets möte i
Amsterdam i juni 1997. Konferensen resulterade i ett
nytt fördrag: Amsterdamfördraget. Det nya fördraget
innebar ändringar och tillägg till de befintliga
fördragen, dvs. EG-fördraget och Unionsfördraget.
Bland annat fick Europaparlamentet större inflytande
i beslutsprocessen. Amsterdamfördraget trädde i
kraft den 1 maj 1999.
Inte heller i Amsterdamfördraget lyckades man lösa
de viktiga frågor om beslutsprocessen inom unionen
som behöver lösas, inte minst för att unionen skall
kunna ta emot nya medlemmar. För de resterande
frågorna hölls en ny regeringskonferens år 2000.
Konferensen har gällt institutionella reformer:
kommissionens sammansättning, röstviktningen i
rådet, bestämmelserna om att ersätta enhällighet med
kvalificerad majoritet i vissa beslutsförfaranden
och möjligheterna till fördjupat samarbete mellan
endast vissa medlemsstater. Konferensen avslutades
med ett nytt fördrag i Nice i december 2000.
Fördraget undertecknades i februari 2001.
Nicefördraget har ännu inte ratificerats av
medlemsländerna. Frågan om godkännande av fördraget
skall för svensk del behandlas av riksdagen i höst.
Medlemsstaterna har redan kommit överens om att
sammankalla en ny regeringskonferens år 2004.
2 Europeiska unionens uppbyggnad
2.1 Institutionernas uppgifter och
sammansättning
Europaparlamentet
Europaparlamentet har lagstiftande befogenheter
tillsammans med rådet och makt över de s.k. icke-
obligatoriska utgifterna. Dess inflytande har
successivt stärkts. Parlamentet granskar EU:s
räkenskaper och behandlar frågor om ansvarsfrihet
för kommissionen. Parlamentet har även möjlighet att
avsätta kommissionen genom misstroendeförklaring.
Europaparlamentet har i och med Amsterdamfördraget
fått en starkare ställning i
medbeslutandeförfarandet och är i princip jämställt
med rådet, dvs. båda parter kan blockera ett förslag
till lagstiftning.
Europaparlamentet har 626 ledamöter. 22 av dem
kommer från Sverige. Ledamöterna väljs i direkta val
för en mandatperiod om fem år. Det senaste valet
ägde rum i juni 1999 och det nyvalda parlamentet
tillträdde i juli.
Parlamentet har sitt officiella säte i Strasbourg,
där plenarsammanträden i princip skall hållas.
Utskotten sammanträder i Bryssel.
Generalsekretariatet sitter i Luxemburg.
Europaparlamentet utfärdar i viss omfattning icke-
bindande resolutioner och yttranden även i sådana
fall då parlamentet inte har formell befogenhet
enligt fördragen. Parlamentets inflytande på EU:s
politik och normgivning beror givetvis också på
andra faktorer än graden av formellt inflytande. Det
informella inflytande som parlamentet utövar även i
hänseenden där inte fördraget ger det formella
befogenheter skall inte underskattas.
Rådet
Rådet, eller ministerrådet, är EU:s högsta
beslutande organ och är den institution som
representerar de enskilda medlemsstaterna.
Medlemsstaterna företräds av sina regeringar. Rådet
sammanträder i olika konstellationer, och regeringen
företräds av den minister från varje medlemsstat som
i den staten ansvarar för frågan. Rådet för allmänna
frågor, som består av medlemsstaternas
utrikesministrar, har ett övergripande ansvar.
Ärendena på dagordningen för ett rådsmöte
förbereds av Coreper (Ständiga representanternas
kommitté). Vidare finns ca 250 rådsarbetsgrupper.
Efterhand har möjligheten att fatta beslut efter
majoritetsröstning införts på alltfler områden.
Denna beslutsform är tillämplig nu för mer än tre
fjärdedelar av alla beslut. I de fall rådet skall
besluta med kvalificerad majoritet bygger
röstreglerna på att varje stat har ett visst
röstetal som varierar mellan 2 och 10. Sverige har 4
av de totalt 87 rösterna.
För att ett beslut skall kunna fattas med
kvalificerad majoritet krävs att minst 62 av totalt
87 röster står bakom förslaget. Det innebär att 26
röster mot ett förslag stoppar det - en s.k.
blockerande minoritet. Redan vid 23 röster skjuts
beslutet upp.
Kommissionen
Kommissionen skall övervaka tillämpningen av
fördragens bestämmelser och de beslut som fattas på
grundval av fördragen. Den är också den institution
som har rätt att lägga fram förslag till
lagstiftning. Kommissionen har ingen skyldighet att
följa önskemål från parlamentet eller rådet att
lägga fram förslag.
Kommissionen beslutar i stor omfattning själv
lagstiftning och andra beslut. Till övervägande del
sker detta på delegation från rådet, främst inom
ramen för systemet med kommissionens
verkställighetskommittéer, den s.k. kommittologin.
Som fördragens väktare följer kommissionen upp i
vilken utsträckning medlemsländerna genomför
direktiven. Kommissionen kan, om den anser att ett
land har underlåtit att uppfylla en skyldighet
enligt fördraget, inleda ett överträdelseförfarande.
Kommissionen består av 20 ledamöter som nomineras av
medlemsstaternas regeringar. De stora
medlemsstaterna nominerar två kommissionärer var.
Förutom ordföranden har kommissionens ledamöter
olika ansvarsområden. De skall i sitt arbete agera i
unionens allmänna intresse under full oavhängighet.
De utses för en period av fem år. Kommissionen och -
i och med Amsterdamfördraget - även dess ordförande
måste godkännas av Europaparlamentet. En ny
kommission under ledning av Romano Prodi tillträdde
i september 1999.
Inom kommissionen pågår ett omfattande
reformarbete för att ge större effektivitet,
öppenhet och ansvar samt bättre service gentemot
allmänheten. Vissa av inslagen i reformen kommer att
kräva att rådet och Europaparlamentet godkänner
ändringar i lagstiftningen, andra kan kommissionen
besluta om själv. Hela reformplanen skall enligt
kommissionens planer genomföras före 2002 års
utgång.
Domstolen
EG-domstolens huvudsakliga uppgift är att tolka det
gemensamma regelverket och att döma i tvister om
tillämpningen av EG-rätten. Domstolen skall
säkerställa att de gemensamma reglerna följs. En
viktig del av domstolens verksamhet är att lämna
förhandsavgöranden till nationella domstolar i
medlemsstaterna om hur EG-rätten skall tolkas. Dessa
avgöranden är bindande för de nationella
domstolarna.
Domstolen kan döma i EG-rättsliga tvister mellan
- medlemsstaterna
- EU:s institutioner och medlemsstaterna
- EU:s institutioner
- EU:s institutioner och företag eller enskilda
personer.
Domstolen skall ha 15 domare. Den skall i regel
sammanträda i plenum. Den får dock upprätta
avdelningar med 3, 5 eller 7 domare för att göra
vissa förberedande utredningar eller för att avgöra
vissa grupper av ärenden.
Till domstolen är knuten en förstainstansrätt för
att avlasta domstolen. Förstainstansrätten kan pröva
alla mål där enskilda personer väcker talan, t.ex.
konkurrensärenden och tvister mellan EU-anställda
och deras arbetsgivare. Även förstainstansrätten
består av 15 domare. Den kan sammanträda, förutom i
plenum, i avdelningar med 3 eller 5 domare.
Domstolen finns i Luxemburg. För att inte
förväxlas med Europarådets domstol, Europadomstolen,
i Strasbourg benämns den därför ibland
Luxemburgdomstolen.
Revisionsrätten
Revisionsrätten skall granska räkenskaperna över
gemenskapens samtliga inkomster och utgifter samt
räkenskaperna för varje organ som gemenskapen har
upprättat, om inte organet är särskilt undantaget
från sådan granskning. Revisionsrätten består av 15
ledamöter.
Rådgivande kommittéer
Regionkommittén samt Ekonomiska och sociala
kommittén fungerar som remissinstanser i EU:s
beslutsprocess. Ekonomiska och sociala kommittén
företräder arbetsgivare, arbetstagare och andra
intresseorganisationer. Regionkommittén
representerar regionala och lokala intressen i EU.
2.2 Europeiska rådet
Europeiska rådet består av medlemsstaternas
regeringschefer och vissa statschefer samt
kommissionens ordförande. Europeiska rådet skall ge
unionen de impulser som behövs för dess utveckling
och fastställa allmänna politiska riktlinjer för
denna utveckling.
Europeiska rådet har enligt fördragen inte någon
genomgående behörighet att fatta beslut i de frågor
som ankommer på rådet (ministerrådet) att avgöra.
Inom andra pelaren och i frågor om närmare samarbete
skall dock vissa frågor avgöras av Europeiska rådet.
För vissa frågor gäller emellertid att beslut av
rådet skall fattas på stats- eller
regeringschefsnivå. Ett exempel på detta är agerande
gentemot en medlemsstat enligt artikel 7 i
Unionsfördraget. Ett annat exempel är nomineringen
av kommissionsordförande enligt Nicefördraget. Rådet
i denna sammansättning utgör då just rådet, och
kommissionens ordförande deltar inte.
2.3 Överstatlighet eller mellanstatligt
samarbete
I debatten talas ofta om huruvida EU skall få en
mera överstatlig eller mera mellanstatlig
inriktning. Det kan därför finnas skäl att närmare
beröra begreppen överstatlighet och
mellanstatlighet.
Grundlagsutredningen inför EG[1] hänvisade till
att följande samverkande kriterier brukar ställas
upp för att beskriva en överstatlig organisation:
a) Organisationen skall ha befogenhet att fatta
för medlemsstaterna bindande beslut.
b) Besluten får inte uteslutande vara beroende av
enhällighet mellan staterna.
c) Organisationens beslut skall i många fall kunna
skapa rättigheter och skyldigheter för enskilda
medborgare utan medlemsstaterna som mellanled.
d) Organisationen skall ha makt att själv
verkställa sina beslut.
e) Organisationen skall inte vara helt beroende av
bidrag från medlemsstaterna utan ha egna finansiella
resurser.
f) En medlemsstats ensidiga utträde skall inte
vara tillåtet. Inte heller skall det vara möjligt
för medlemsstaterna att fatta ett kollektivt beslut
om upplösning av organisationen eller om ändring av
dess kompetens utan att organisationens
institutioner medverkar.
Grundlagsutredningen ansåg att EG åtminstone i
huvudsak uppfyllde de angivna kriterierna utom d och
att det föreföll befogat att beteckna EG som en
överstatlig organisation, om än ännu inom ett
begränsat verksamhetsområde.
Vid mellanstatligt samarbete måste oftast alla
stater vara överens. I vissa länder, som i Sverige,
måste en internationell överenskommelse genom en
särskild rättsakt göras till en del av den
nationella lagstiftningen för att gälla inom staten.
Överenskommelsen har inte principiellt företräde
framför nationella bestämmelser.
2.4 De tre pelarna
Pelarstrukturen inom EU infördes, som nämnts, genom
Maastrichtfördraget. Det trädde i kraft den 1
november 1993. Den första pelaren består av det
tidigare samarbetet inom EG samt reglerna för den
ekonomiska och monetära unionen. Den andra pelaren
utgörs av den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken (GUSP), och den tredje pelaren
omfattar i dag samarbetet i polisiära och
straffrättsliga frågor.
Samarbetet inom första pelaren
Inom områdena för första pelaren, dvs. dels det
ursprungliga ekonomiska samarbetet, det gamla EG,
dels den ekonomiska och monetära unionen, EMU,
fattas besluten till största delen med kvalificerad
majoritet. Det innebär att ett medlemsland kan få
genomföra beslut som landet har röstat emot.
Samarbetet betecknas i huvudsak som överstatligt.
Kommissionen har exklusiv förslagsrätt.
Den gemensamma marknaden omfattar främst följande
områden:
- den inre marknaden (fri rörlighet för varor,
tjänster, personer och kapital)
-
- en tullunion och en gemensam handelspolitik
-
- en gemensam konkurrenspolitik
-
- en gemensam jordbruks- och fiskeripolitik
-
- en gemensam transportpolitik.
-
Den fria rörligheten för varor innebär att varor
skall kunna cirkulera fritt inom EU utan att stoppas
vid gränsen mellan två medlemsstater eller hindras
av nationella särregler. Denna grundläggande princip
garanteras genom dels harmonisering av de nationella
reglerna, dels principen om ömsesidigt erkännande.
Den fria rörligheten för personer avser dels EU-
medborgares rätt att fritt resa in i och uppehålla
sig i ett annat medlemsland för att arbeta, studera,
söka arbete, starta eget företag eller leva där som
pensionär, dels borttagandet av personkontroller vid
gränserna mellan EU:s medlemsstater.
Den fria rörligheten för tjänster och kapital
syftar till att medborgare och företag fritt skall
kunna erbjuda sina tjänster i andra medlemsländer.
Rörligheten för tjänster hänger nära samman med den
s.k. etableringsfriheten.
Tullunionen innebär att alla tullar är avskaffade
mellan medlemsländerna och att tullarna mot länder
utanför EU är gemensamma. Den gemensamma
handelspolitiken innebär bl.a. att inget enskilt EU-
land tecknar handelsavtal med tredje land, utan det
är EU (formellt EG) som ingår avtal för gemenskapens
räkning.
Den gemensamma konkurrenspolitiken bygger på
förbud mot avtal mellan företag som hindrar,
begränsar eller snedvrider konkurrensen, förbud mot
missbruk av en dominerande ställning och kontroll av
företagskoncentrationer genom godkännande av eller
förbud mot planerade företagssammanslagningar.
Den gemensamma jordbrukspolitiken innefattar ett
omfattande system med prisgarantier och andra former
av stöd till jordbrukarna. Vissa importerade varor
är belagda med tullar samtidigt som det utgår stöd
vid export till länder utanför EU. Kostnaderna för
jordbrukspolitiken uppgår till ca 45 % av EU:s
budget. Bestämmelser som gäller jordbruksområdet
skall enligt EG-fördraget också omfatta fisket.
EU:s gemensamma transportpolitik omfattar både
vägtrafik, järnvägstrafik, flodtrafik, sjöfart och
luftfart. Målen är främst att skapa gemensamma
regler för transporter inom EU i syfte att främja
fri rörlighet och fri konkurrens för
transportföretagen, att bidra till utbyggnad av
snabba, säkra och heltäckande transportnät i hela EU
och att genomföra en miljövänlig och effektiv
rörlighet, dvs. att bygga transportsystem som
fungerar på det mest gynnsamma sättet vad gäller
energiförbrukning, transporttider och
transportsträckor.
Flera samarbetsområden som tidigare legat inom den
tredje pelaren flyttades genom Amsterdamfördraget
över till den första pelaren, dvs. från
mellanstatligt samarbete till huvudsakligen
överstatligt. Främst gäller det frågorna om visum,
asyl, invandring och civilrättsligt samarbete.
Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken
- andra pelaren
Målen för den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken (GUSP) är enligt Unionsfördraget
efter Amsterdamfördraget
· att skydda unionens gemensamma värden,
grundläggande intressen, oberoende och integritet
i överensstämmelse med grundsatserna i FN:s
stadga,
·
· att på alla sätt stärka unionens säkerhet,
·
· att bevara freden och stärka den internationella
säkerheten,
·
· att främja det internationella samarbetet,
·
· att utveckla och befästa demokratin och
rättsstatsprincipen samt respekten för de
mänskliga rättigheterna och grundläggande
friheterna.
·
GUSP täcker alla utrikespolitiska frågor av allmänt
intresse. Vissa frågor som har stark koppling till
utrikespolitiken, t.ex. utrikeshandelspolitik och
bistånd, ligger emellertid i den första pelaren. När
EU beslutar om handelssanktioner, betraktas det dock
som en utrikespolitisk fråga. Medlemsstaterna har
kvar sin nationella utrikespolitik, men avsikten är
att politiken skall samordnas så långt som möjligt.
Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken
omfattar dels EU-ländernas förhållande till länder
utanför EU, dels samordning inom internationella
organisationer. Under de förhandlingar som ledde
till Amsterdamfördraget diskuterades om också
försvar skulle ingå i samarbetet men så blev inte
fallet. De områden som kan komma i fråga - de s.k.
Petersbergsuppgifterna - är
· humanitära insatser och räddningsinsatser
·
· fredsbevarande insatser
·
· insatser med stridskrafter vid krishantering
inklusive fredsskapande åtgärder.
·
Detta samarbete avser inte territorialförsvar.
Europeiska rådet bestämmer principerna och de
allmänna riktlinjerna för GUSP. Europeiska rådet gör
det bl.a. genom att med enhällighet anta gemensamma
strategier på områden där medlemsstaterna har
viktiga gemensamma intressen. Rådet skall genomföra
dessa strategier, särskilt genom att besluta om
gemensamma åtgärder och anta gemensamma
ståndpunkter.
GUSP skall omfatta alla frågor om unionens
säkerhet inklusive den gradvisa utformningen av en
gemensam försvarspolitik som skulle kunna leda till
ett gemensamt försvar, om Europeiska rådet beslutar
det. Europeiska rådet skall i så fall rekommendera
medlemsstaterna att anta ett sådant beslut i
enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.
Även om GUSP i huvudsak är ett mellanstatligt
samarbetsområde har kommissionen och
Europaparlamentet viss insyn och inflytande.
Kommissionen deltar i arbetet och har, liksom
medlemsstaterna, rätt att lägga fram förslag.
Europaparlamentet underrättas regelbundet om
utvecklingen och kan avge rekommendationer. Genom
Amsterdamfördraget ändrades beslutsformerna så att
beslut om gemensamma åtgärder eller gemensamma
ståndpunkter i vissa fall kan tas med kvalificerad
majoritet. I de fall då enhällighet krävs finns en
möjlighet till konstruktivt avstående. Det innebär
att en medlemsstat som inte vill godkänna ett visst
förslag kan lägga ner sin röst och därmed göra det
möjligt för andra länder att gå vidare och genomföra
åtgärden.
Beslut om upprättande och genomförande av
gemensamma åtgärder eller gemensamma ståndpunkter
eller andra beslut på grundval av en enhälligt
beslutad gemensam strategi får fattas med
kvalificerad majoritet. Föreligger det inte ett
beslut om en gemensam strategi, som fattats
enhälligt, skall beslut om upprättande av en
gemensam ståndpunkt eller åtgärd fattas med
enhällighet, medan genomförandebeslut även i detta
fall kan fattas med kvalificerad majoritet. I
grunden måste således enhällighet föreligga, inom
GUSP-området. Efterföljande beslut kan fattas med
kvalificerad majoritet. Beslut får dock inte fattas
om en medlemsstat motsätter sig det och åberopar
viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik.
Rådet får dock i dessa fall hänskjuta frågan till
Europeiska rådet, som skall besluta enhälligt.
Vid Europeiska rådets möte i juni 1999 kom
medlemsstaterna överens om att förstärka samarbetet
inom den gemensamma säkerhets- och
försvarspolitiken. Målet är att EU i framtiden på
ett snabbt och effektivt sätt skall kunna ta sig an
konfliktförebyggande och krishanterande uppgifter.
För att möjliggöra detta har staterna enats om att
bygga upp en ny organisation för civil och militär
krishantering. En rad politiska och militära organ
har inrättats i ministerrådet. Till en början rör
det sig om tillfälliga politiska och militära
samarbetskommittéer, men på sikt skall de efter
beslut i Nice i december 2000 övergå i en permanent
kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik, en
militär kommitté och en militär stab. Europeiska
rådet har också beslutat att EU skall ha en egen
militär kapacitet.
EU och Nato skall mellan sig sätta upp dels ett
system för samråd och samarbete, dels strukturer som
gör det möjligt för Natomedlemmar utanför EU att
delta i olika krishanteringsoperationer ledda av EU.
Också på den civila sidan skall EU ha beredskap för
att med kort varsel kunna sätta in t.ex. poliser,
valövervakare och andra civila experter. För att
samordna och utveckla detta arbete inrättade rådet i
maj 2000 en kommitté för civil krishantering.
Beredningsgången inom andra pelaren kan beskrivas
enligt följande. Ett ärende väcks av en medlemsstat,
t.ex. på grund av en aktuell politisk händelse eller
av att en fråga skall beredas inför ett
internationellt möte. Ärendet hänvisas till en
rådsarbetsgrupp för en första beredning. Ärendet går
därefter vidare till den politiska kommittén, POCO,
eller till den nyligen tillkomna gruppen för
beredning av utrikes- och säkerhetspolitiska
ärenden, KUSP (Kommittén för utrikes- och
säkerhetspolitik) som sammanträder mellan mötena i
POCO.
Nicefördraget innebär för andra pelaren att ett
närmare samarbete kommer att kunna inledas även på
detta område för genomförande av en gemensam åtgärd
eller gemensam ståndpunkt. Det får emellertid inte
gälla frågor som har militära eller försvarsmässiga
konsekvenser.
Enligt en förklaring om den europeiska säkerhets-
och försvarspolitiken, som konferensen antog, anges
att det är EU:s mål att denna politik i
överensstämmelse med texter som Europeiska rådet i
Nice godkänt snabbt skall bli operativ. Ett beslut
skall därför fattas av Europeiska rådet så snart som
möjligt under år 2001 på grundval av befintliga
bestämmelser i Unionsfördraget, utan att
Nicefördraget skall behöva ha trätt i kraft.
Polissamarbete och straffrättsligt samarbete -
tredje pelaren
EU-ländernas samarbete på detta område berör främst
de frågor som är kopplade till den fria rörligheten
för personer. I och med Unionsfördraget
formaliserades samarbetet med syftet att garantera
trygghet och rättigheter för personer som rör sig
över gränserna och att kompensera borttagandet av
gränskontroller med andra åtgärder för att trygga
säkerheten och motverka gränsöverskridande
brottslighet.
Efter Amsterdamfördraget omfattar den tredje
pelaren polissamarbete och straffrättsligt
samarbete. Konkret rör det sig särskilt om ett
utbyggt samarbete inom Europol och om en samordning
av medlemsländernas straffrättsliga lagstiftning,
främst inom de områden som rör organiserad
brottslighet, terrorism och narkotikahandel.
Den tredje pelaren är visserligen ett
mellanstatligt samarbete, men i och med
Amsterdamfördraget förenklades beslutsformerna och
besluten blev mer bindande. Kommissionen deltar
fullt ut i arbetet inom tredje pelaren.
Europaparlamentet har en begränsad roll inom den
tredje pelaren. Det skall informeras och kan avge
yttranden eller rekommendationer till rådet. Dessa
är dock inte juridiskt bindande.
Rådet kan, på initiativ av en medlemsstat eller av
kommissionen, anta gemensamma ståndpunkter,
rambeslut, genomförandebeslut eller konventioner.
En gemensam ståndpunkt anger unionens ståndpunkt i
en viss fråga och anger den riktning i vilken man
vill arbeta.
Ett rambeslut kan liknas vid de direktiv som
används inom första pelarens samarbetsområden.
Rambesluten har till syfte att harmonisera
medlemsstaternas lagstiftning. Rambeslut är bindande
när det gäller resultatet som skall uppnås men
överlåter till staterna själva att bestämma form och
tillvägagångssätt. De har till skillnad från
direktiv inte direkt effekt. Rambeslut antas med
enhällighet av rådet.
Ett genomförandebeslut syftar till att de mål som
unionen har satt upp inom tredjepelarområdet skall
nås. Det tas vanligen med enhällighet. Dock räcker
det med kvalificerad majoritet för att besluta om
åtgärder som krävs för att genomföra besluten.
Innan en konvention kan träda i kraft måste den
normalt godkännas av medlemsstaternas nationella
parlament. Denna procedur är tidskrävande. I
Amsterdamfördraget infördes därför en ny regel, som
säger att en konvention kan träda i kraft så snart
den har antagits av åtminstone hälften av
medlemsstaterna. Konventionen gäller dock bara i de
stater som har godkänt den.
Genom Amsterdamfördraget fick EG-domstolen vissa
befogenheter också inom den tredje pelaren. EG-
domstolen kan meddela förhandsavgöranden om
giltigheten och tolkningen av beslut och avtal.
2.5 Beslutsförfarande
Fördragsändringar - ändringar inom primärrätten
Fördragen utgör den s.k. primärrätten.
Möjligheten att ändra de fördrag som EU bygger på
regleras i artikel 48 i Unionsfördraget. För att
besluta om fördragsändringar skall en s.k.
regeringskonferens sammankallas i syfte att i
samförstånd komma överens om de ändringar som skall
göras. En regeringskonferens kan sammankallas på
förslag av en medlemsstat eller kommissionen. Innan
regeringskonferensen sammankallas, skall
Europaparlamentet höras, liksom kommissionen i
förekommande fall. Även Europeiska centralbanken
(ECB) skall höras, om det är fråga om
institutionella ändringar på det monetära området.
Ändringarna i fördragen träder i kraft när de har
ratificerats av samtliga medlemsstater i enlighet
med deras konstitutionella bestämmelser. Detta
innebär för samtliga medlemsländer att de nationella
parlamenten skall godkänna fördragsändringarna.
Europaparlamentet är inte en avtalsslutande part
och har enbart en rådgivande funktion inför beslutet
att sammankalla en regeringskonferens. Parlamentet
skall således inte ratificera fördragsändringarna.
Också utvidgning med nya medlemsländer sker genom
fördragsändringar.
I vissa fall förutses i fördragen en förenklad,
rent gemenskapsrättslig, procedur för
fördragsändring (s.k. autonoma fördragsändringar).
Beslutet fattas i sådana fall av rådet med
enhällighet men utan medlemsstaternas formella
medverkan och utan krav på ratifikation. Detta
förfarande är tillämpligt vid vissa
fördragsändringar av mer teknisk eller formell
natur. Förfarandet tillämpades när
anslutningsfördraget om Sveriges, Österrikes och
Finlands tillträde till EU skulle revideras till
följd av att Norge inte kunde ratificera fördraget.
Beslutsförfarande inom sekundärrätten
Olika typer av regler
Den s.k. sekundära EG-rätten avser lagstiftning som antagits av
EU:s institutioner med stöd av den primära EG-
rätten, dvs. fördragen. Beslut om lagstiftning,
eller rättsakter, fattas av rådet eller av rådet och
Europaparlamentet på grundval av kommissionens
förslag. Kommissionen har ensamrätt att lägga fram
förslag till rättsakter. Lagstiftning kan vara av
olika slag.
Förordningar har allmän giltighet och är till alla
delar bindande och direkt tillämpliga i varje
medlemsstat. En förordning varken skall eller får
genomföras i nationell rätt för att bli gällande men
kan föranleda kompletterande nationell lagstiftning.
Direktiv är bindande för medlemsstaterna med
avseende på det resultat som skall uppnås, men
medlemsstaterna får själva bestämma form och
tillvägagångssätt för genomförandet. Direktiv
används för att åstadkomma en tillnärmning av
lagstiftning inom gemenskapen och kan ha direkt
effekt.
Beslut är bindande för dem till vilka de riktar
sig.
Icke-bindande regler saknar något för att kunna
bli rättsligt bindande men kan ändå ha en rättslig
innebörd och syfta till att påverka ett handlande.
Icke-bindande regler kan med andra ord varken
framtvinga ett genomförande eller straffa uteblivet
genomförande. De kan vara ett starkt
integrationspolitiskt instrument som banar väg för
bindande rättsakter på området. Både EU:s
institutioner och medlemsstaterna gemensamt kan
utfärda denna typ av regler.
En rekommendation tillkommer i allmänhet på rådets
eller kommissionens initiativ och syftar till att
påverka handlingsmönster. En rekommendation kan
därför vara av stor betydelse för rättstillämpningen
om syftet med rekommendationen är att komplettera
bindande rättsakter eller belysa
genomförandeåtgärder. Det är vanligt att t.ex.
kommissionen i olika yttranden anger hur den ser på
vissa rättsliga frågor och hur den avser att tolka
och tillämpa t.ex. konkurrensrättsliga regler.
Rekommendationer och yttranden är visserligen
rättsakter men icke-bindande.
Meddelanden ligger nära yttranden och brukar
innehålla kommissionens motiveringar till ny
lagstiftning eller förslag till policy på ett visst
sakområde. En annan form är s.k. tillkännagivanden
och riktlinjer som relativt ofta används av
kommissionen i arbetet med att tillämpa eller
informera om den gemensamma konkurrenspolitiken.
Rådets slutsatser är en beteckning för vissa
beslut och uttalanden inte minst i samband med möten
i Europeiska rådet. Slutsatserna kan ange
inriktningen för det fortsatta arbetet inom olika
områden.
När rådet fastställer riktlinjer för
gemenskapspolitiken på ett område sker det ofta
genom en resolution, vilket skall ses som ett
uttryck för medlemsländernas politiska
viljeriktning. Resolutionen kan ha formen av ett
tidsmässigt program för hur ett särskilt ämne bör
utvecklas över tiden. Ofta föregriper resolutioner
senare rättsligt bindande akter. De bindande akter
som senare antas och som innebär att resolutionens
riktlinjer blir bindande regler brukar i sin tur
ofta hänvisa till resolutionen.
Medbeslutandeförfarandet
Medbeslutandeförfarandet är numera den vanligaste
beslutsproceduren för lagstiftningsfrågor.
Förfarandet inleds med att kommissionen lägger fram
ett förslag för Europaparlamentet och rådet. Om
rådet och parlamentet är överens, kan
medbeslutandeförfarandet avslutas redan i samband
med den s.k. första läsningen.
Om rådet och Europaparlamentet inte kan komma
överens i samband med första läsningen skall rådet,
efter att parlamentets yttrande inhämtats, med
kvalificerad majoritet anta en gemensam ståndpunkt.
Den gemensamma ståndpunkten går till parlamentet för
en andra läsning. Om parlamentet i sin andra läsning
kommer med ändringsförslag till den gemensamma
ståndpunkten, kan rådet välja att godkänna
parlamentets alla ändringar. För detta krävs
kvalificerad majoritet utom när det rör sig om
ändringsförslag som kommissionen avstyrkt. I sådana
fall krävs enhällighet.
Om rådet inte godtar parlamentets ändringsförslag,
får rådet besluta om sammankallande av en s.k.
förlikningskommitté för att komma fram till en
kompromisslösning. Förlikningskommittén är ett
interinstitutionellt organ som utgörs av 15
medlemmar från rådet och lika många från
parlamentet. Om förlikningskommittén godkänner ett
gemensamt utkast skall rådet och parlamentet
godkänna rättsakten. Om någon av institutionerna
inte antar rättsakten inom den tidsfrist som gäller,
eller om förlikningskommittén inte godkänner något
gemensamt utkast, har förslaget till rättsakt
fallit.
Vid sidan av medbeslutandeförfarandet medverkar
Europaparlamentet också i samtyckes- och
samrådsförfarandet.
Kommittologin
När en rättsakt antas av rådet skall rådet ge kommissionen
befogenhet att genomföra de regler som rådet
beslutar. De kommittéer som inrättas för att bistå
kommissionen med detta ingår i det som brukar kallas
kommittologin och spelar en viktig roll under
genomförandefasen. I kommittéerna deltar företrädare
för medlemsstaterna och för kommissionen.
Medlemsstaterna
I stor utsträckning är det medlemsstaterna som svarar för att
besluten verkställs nationellt t.ex. genom att
genomföra direktiv i nationell lagstiftning.
Direktiv skall normalt vara genomförda i nationell
lagstiftning inom två år efter det att de antagits
på EU-nivå.
Institutionella förändringar genom
Nicefördraget
En reform av EU:s institutioner, däri inbegripet
möjligheterna att fatta beslut med kvalificerad
majoritet i rådet, har bedömts vara en förutsättning
för unionens kommande utvidgning. Under Europeiska
rådets möte i Nice i december 2000 träffades också
överenskommelse om fördragsändringar som
huvudsakligen avser institutionella frågor.
De fyra frågor som konferensen gällt är
kommissionens sammansättning, röstviktningen i
rådet, bestämmelserna om att ersätta enhällighet med
kvalificerad majoritet i beslutsförfarandena och
möjligheterna till fördjupat samarbete mellan endast
vissa medlemsstater.
Beträffande kommissionens sammansättning beslöts att
behålla systemet med minst en ledamot från varje
medlemsstat fram till dess att den tjugosjunde
staten blivit medlem av unionen. När EU består av 27
medlemmar kommer antalet kommissionsledamöter att
bli färre än antalet medlemsstater, och ett
rotationssystem skall införas. Det exakta antalet
ledamöter skall fastställas genom enhälligt beslut i
rådet inom ramen för det fastställda taket på 26
ledamöter.
Kommissionens ordförande skall få större
befogenheter. Han eller hon skall fastställa
kommissionens inre organisation och fördela
ansvarsområdena mellan ledamöterna. Om ordföranden
efter godkännande av övriga ledamöter begär det,
skall en kommissionsledamot vara skyldig att avgå.
Ordföranden skall fortsättningsvis nomineras av
rådet på stats- och regeringschefsnivå. Övriga
ledamöter av kommissionen skall nomineras av rådet
och i samförstånd med den nominerade ordföranden.
Nomineringen av dels kommissionsordföranden, dels
kommissionen som kollegium skall godkännas av
Europaparlamentet. Ordföranden och övriga ledamöter
utses därefter av rådet.
Vad gäller röstviktningen i rådet, dvs. antalet
röster varje medlemsstat förfogar över, kommer det
fr.o.m. den 1 januari 2005 att krävas en majoritet
om minst 73,4 % av det totala antalet röster och att
dessa röster lämnas av en majoritet av
medlemsstaterna (i vissa fall 2/3 av
medlemsstaterna). Vid majoritetsbeslut skall en
medlemsstat kunna begära en kontroll av att den
kvalificerade majoriteten dessutom representerar
minst 62 % av befolkningen inom EU. I fördraget har
röstfördelningen mellan medlemsstaterna i ett EU med
27 medlemsländer angivits. Röstviktningen löper på
en skala från 3 till 29 röster. De röster som
angivits för de olika kandidatländerna är
preliminära och kan inte slutligt fastställas förrän
i samband med de enskilda anslutningsfördragen.
Möjligheten att fatta beslut med kvalificerad
majoritet utvidgas till ett trettiotal nya områden.
För ett tiotal av områdena skall
medbeslutandeförfarandet användas. De viktigaste
bestämmelserna som övergår till kvalificerad
majoritet rör civilrättsligt samarbete, vissa
aspekter av den gemensamma handelspolitiken,
industripolitiken samt Europaparlamentarikernas
ställning och reglerna för politiska partier på
europeisk nivå. Vissa viktiga områden (beskattning,
social trygghet, miljö) skall även fortsättningsvis
omfattas av enhällighetsregeln.
Även frågor om Europaparlamentet och dess storlek
behandlas i fördraget. I stället för det antal, 700,
som tidigare bestämts som högsta antal, bestäms
högsta antalet ledamöter till 732. Parlamentet har
fått sin roll stärkt på några punkter och kommer
bl.a. på samma villkor som övriga EU-institutioner
att kunna begära att EG-domstolen skall kontrollera
efterlevnaden av EG-rätten.
Också gemenskapsdomstolarna reformeras genom
Nicefördraget. Behörigheterna omfördelas mellan
domstolen och förstainstansrätten genom det nya
fördraget, och man planerar att införa
domstolsavdelningar samt omarbeta domstolens
ställning.
Närmare samarbete - flexibel integration
Genom Amsterdamfördraget blev det för första gången
möjligt för medlemsstater att inbördes inrätta ett
särskilt samarbete (flexibel integration) inom
fördragets institutionella ram, dvs. med användning
av unionens institutioner och förfaranden. I de nya
bestämmelserna anges på vilka villkor samarbetet får
inledas. Medlemsstaterna får tillämpa denna mekanism
i frågor som omfattas av EG-fördraget och frågor som
gäller polis- och straffrättsligt samarbete. Inom
den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken finns
det enligt Amsterdamfördraget inget utrymme för
närmare samarbete.
Enligt villkoren för det närmare samarbetet har
varje medlemsstat rätt att lägga in veto mot ett
närmare samarbete även om staten själv inte vill
delta i det. Dessutom krävs att ett flertal av
medlemsstaterna deltar för att ett närmare samarbete
skall få inledas. Dessa bestämmelser har än så länge
inte använts i praktiken.
I Nicefördraget omarbetades bestämmelserna om
närmare samarbete.
Minst åtta medlemsstater skall krävas för att
inleda närmare samarbete. Möjligheten till veto har
strukits, och beslut i rådet kan alltså fattas med
kvalificerad majoritet. Varje medlemsstat kommer
visserligen att kunna begära att frågan hänskjuts
till Europeiska rådet, men denna möjlighet påverkar
inte det faktum att det är rådet som skall fatta
beslutet om att tillåta närmare samarbete.
På EG-fördragets område får närmare samarbete
inledas i frågor som omfattas av medbeslutande
endast om Europaparlamentet tillstyrker detta.
Genom Nicefördraget kommer ett närmare samarbete
att kunna inledas även i fråga om den gemensamma
utrikes- och säkerhetspolitiken, som tidigare varit
undantagen från denna möjlighet. På detta område är
det emellertid Europeiska rådet som enhälligt skall
fatta det slutliga beslutet om att tillåta närmare
samarbete.
2.6 Offentligheten inom EU
Bestämmelser om öppenhet finns både i fördragen och
i institutionernas bestämmelser.
Konstitutionsutskottet har i ett yttrande den 21
november 2000 till EU-nämnden[2] med anledning av
ett av kommissionen framlagt förslag redogjort för,
utöver regler inom EU, den svenska
offentlighetsprincipen och det aktuella
kommissionsförslaget.
Fördragsbestämmelser
Öppenhetsbegreppet betonas i artikel 1 i Fördraget
om Europeiska unionen i dess lydelse efter ändring
genom Amsterdamfördraget. Enligt artikeln markerar
fördraget en ny fas i processen för att skapa en
allt fastare sammanslutning mellan de europeiska
folken, där besluten skall fattas så öppet och så
nära medborgarna som möjligt.
I artikel 255 i EG-fördraget finns numera till följd
av Amsterdamfördraget en grundläggande bestämmelse
om handlingsoffentlighet. Enligt bestämmelsen skall
allmänheten - varje unionsmedborgare och varje
fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har
sitt säte i en medlemsstat - ha rätt till tillgång
till Europaparlamentets, rådets och kommissionens
handlingar enligt vissa principer och villkor.
Allmänna principer och gränser för denna tillgång
till handlingar skall fastställas av rådet under
hänsynstagande till allmänna eller enskilda
intressen. Rättsakten om tillgång till handlingar
skall beslutas enligt medbeslutandeförfarandet,
vilket innebär att rådet skall fatta beslut
tillsammans med Europaparlamentet på förslag av
kommissionen.
Genom att artikeln nämns både i artikel 28 och i
artikel 41 i Unionsfördraget som tillämplig på den
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken
respektive polis- och straffrättsligt samarbete
gäller bestämmelsen även dessa områden.
I EG-fördraget infördes också genom
Amsterdamfördraget bestämmelsen att rådet i sin
arbetsordning skall fastställa de fall då rådet
skall anses handla i egenskap av lagstiftare i syfte
att medge större tillgång till handlingar i dessa
fall. Rådet skall alltid offentliggöra
omröstningsresultaten, röstmotiveringarna och
uttalandena till protokollet, när rådet handlar i
egenskap av lagstiftare (artikel 207.3).
I en gemensam förklaring (nr 35) i samband med
Amsterdamfördraget uttalades att en medlemsstat
skall ha rätt att begära att kommissionen eller
rådet inte vidarebefordrar en handling med ursprung
från den staten till tredje man, om inte
medlemsstaten dessförinnan har lämnat sitt
medgivande.
I fördragen finns även en bestämmelse om
tystnadsplikt. Enligt artikel 287 i EG-fördraget
skall medlemmarna av gemenskapens institutioner och
medlemmarna av kommittéer samt tjänstemän och övriga
anställda i gemenskapen, även efter det att deras
uppdrag upphört, vara förpliktade att inte lämna ut
upplysningar som omfattas av tystnadsplikt, särskilt
uppgifter om företag, deras affärsförbindelser eller
deras kostnadsförhållanden.
Genom Maastrichtfördraget beslutades att tillsätta
en ombudsman för att utreda klagomål om misskötsel
inom EU. Bestämmelsen om ombudsmannen finns nu i
artikel 195 i EG-fördraget.
Institutionernas nuvarande bestämmelser m.m.
Redan i anslutning till slutakten till
Maastrichtfördraget hade införts en förklaring
(nr 17) om rätten till tillgång till information.
Till följd av den förklaringen har rådet och
kommissionen antagit en uppförandekodex om
allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens
handlingar.
Med denna uppförandekodex som utgångspunkt har
rådet och kommissionen därefter var för sig antagit
bestämmelser i ämnet. Även flera av de särskilda EU-
organen har antagit regler om handlingsoffentlighet.
Rådet antog den 31 maj 1999 en arbetsordning som
innebär att omröstningsresultatet och
röstmotiveringar i rådet normalt skall göras
tillgängliga för allmänheten när rådet uppträder i
egenskap av lagstiftare, liksom bl.a. när rådet
antar en gemensam ståndpunkt. Vidare skall vissa
riktlinjedebatter vara offentliga och sändas ut via
audiovisuella medel. Rådets överläggningar omfattas
i övrigt av sekretess, såvida rådet inte beslutar
annat.
Sedan den 1 januari 1999 finns ett via Internet
allmänt tillgängligt register över handlingar som
offentliggjorts av rådet. För tillgången till rådets
handlingar gäller rådets beslut 2000/23/EG om
förbättrad information om rådets
lagstiftningsverksamhet och det offentliga registret
över rådets handlingar. För vissa handlingar som rör
området för militär och icke-militär krishantering
inom ramen för en förstärkt europeisk säkerhets- och
försvarspolitik gäller andra regler.
Kommissionens öppenhetsförslag
Kommissionen lade den 26 januari 2000 fram ett
förslag till Europaparlamentets och rådets
förordning om allmänhetens tillgång till
Europaparlamentets, rådets och kommissionens
handlingar[3].
Informella överläggningar har pågått mellan de tre
institutionerna för att försöka nå fram till en
rättsakt som kan antas i enighet. Europaparlamentet
skall enligt planerna besluta om sitt
ställningstagande till förslaget den 3 maj 2001.
3 Utvidgningen
3.1 De politiska och formella förutsättningarna
De sex länder som grundade ursprunget till dagens EU
var, som nämnts ovan: Frankrike, Förbundsrepubliken
Tyskland, Italien, Nederländerna, Belgien och
Luxemburg. Det dåvarande EG utvidgades år 1973 med
Storbritannien, Irland och Danmark, år 1981 med
Grekland, år 1986 med Spanien och Portugal samt år
1995 med Sverige, Finland och Österrike. I dag är
således 15 länder medlemmar i EU.
Bakgrunden till de nu pågående
utvidgningsförhandlingarna är Warszawa-paktens och
Sovjetunionens upplösning och de central- och
östeuropeiska staternas demokratisering och övergång
till marknadsekonomi. Flertalet länder i Central-
och Östeuropa satte i början av 1990-talet upp målet
att så snart som möjligt bli medlemmar i EU. Som ett
led i den alleuropeiska integrationsprocessen som
inträtt efter Berlinmurens fall 1989 hade dessa
länder upprättat relationer med EU genom att ingå
frihandelsavtal, s.k. Europaavtal, varigenom vägen
öppnades för ett fullvärdigt medlemskap i EU. Denna
alleuropeiska integrationsprocess fortsätter också
genom att EU inleder och utvecklar sina förbindelser
med övriga länder i Central- och Östeuropa genom
stabiliserings- och associeringsavtal och s.k.
partnerskaps- och samarbetsavtal.
Medlemskapsförhandlingarna omfattar tio central-
och östeuropeiska stater, nämligen Estland,
Lettland, Litauen, Polen, Tjeckien, Ungern,
Slovenien, Slovakien, Bulgarien och Rumänien samt
dessutom Cypern och Malta. Därutöver har EU erkänt
Turkiets status som kandidatland, men
medlemskapsförhandlingar har inte inletts.
Utvidgningsprocessen bygger på de villkor som
uppställs i Unionsfördraget samt de beslut som
fattas mellan EU:s stats- och regeringschefer vid
Europeiska rådets möten med början 1993 i Köpenhamn.
Före Amsterdamfördragets ikraftträdande gällde
formellt som enda villkor för ansökan om medlemskap
i unionen att den ansökande staten är europeisk.
Enligt Unionsfördraget gäller numera att varje
europeisk stat som respekterar principerna om
frihet, demokrati och respekt för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna får
ansöka om att bli medlem i unionen (artikel 49 och
6.1 i Unionsfördraget). Det slås alltså i fördraget
formellt fast att en europeisk stat som inte
respekterar de grundläggande principerna inte heller
kan bli medlem av unionen.
Samtliga kandidatländer är medlemmar i Europarådet
och har anslutit sig till den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn 1993
beslutades ett antal kriterier, vilka skulle utgöra
grundprinciper för den fortsatta
utvidgningsprocessen och för beviljande av
medlemskap i unionen. Enligt dessa s.k.
Köpenhamnskriterier förutsätter medlemskap att det
ansökande landet har uppnått en institutionell
stabilitet som garanterar demokrati, respekt för
lagarna, mänskliga rättigheter och att minoriteters
rättigheter respekteras och skyddas, en fungerande
marknadsekonomi liksom förmåga att möta
konkurrenstryck och marknadskrafter inom unionen.
Medlemskap förutsätter också att landet kan klara
att åta sig de förpliktelser som medlemskap innebär
inbegripande anslutning till målen vad gäller
politisk, ekonomisk och monetär union.
En grundläggande politisk förutsättning för
medlemskap är att kandidatlandet accepterar EU:s
gemensamma regelverk sådant det gäller vid
anslutningen, genomför det i sin nationella
lagstiftning och ser till att det efterlevs. Detta
ställer i sin tur krav på att landet i fråga har en
väl fungerande offentlig förvaltning och ett väl
utvecklat rättsväsende. Ett nytt medlemsland kan få
viss tid på sig för att anpassa den nationella
rätten till unionsrätten genom s.k.
övergångsbestämmelser och vissa undantag.
3.2 Förhandlingarna
Förhandlingarna förs formellt som bilaterala
förhandlingar i form av regeringskonferenser mellan
medlemsstaterna (EU-15) och respektive kandidatland.
Inför de egentliga förhandlingarnas början gör
kommissionen tillsammans med respektive
kandidatlands förhandlingsdelegation en genomgång
(s.k. screening) av EU:s gällande regelverk på varje
samarbetsområde i syfte att identifiera områden där
kandidatlandet kan ha svårigheter att anpassa sin
lagstiftning till EG-rätten.
Förhandlingarna är indelade i 31 sakområden
("kapitel") som öppnas successivt när båda parter är
redo för det. Därvid presenterar kandidatlandet sin
förhandlingsposition, dvs. i praktiken begäran om
vad som enligt EU:s uppfattning kan vara
övergångsbestämmelser, men inte undantag, från
enskilda delar av EU:s regelverk. För EU:s del
utarbetar därefter kommissionen förslag till
förhandlingspositioner. Förhandlingarna sker på
ministernivå eller på ställföreträdarnivå. EU:s
ordförandeland leder förhandlingarna. Alla
medlemsstater har rätt att vara representerade. När
man anser att inget återstår att förhandla om inom
ett visst "kapitel" stängs detta preliminärt. Inga
överenskommelser är definitiva förrän
förhandlingarna om samtliga kapitel slutförts -
"inget är klart förrän allt är klart".
När förhandlingarna på alla sakområden (kapitel)
är avslutade färdigställs ett utkast till
anslutningsfördrag mellan de nuvarande
medlemsstaterna och ansökarlandet/-länderna. I detta
skall också fastställas "villkoren för att upptas
som medlem", men också "de anpassningar av fördragen
som unionen bygger på, som därigenom blir
nödvändiga".
För EU:s del beslutar rådet om godkännande av
utkastet. Ett sådant beslut fattas med enhällighet.
Innan detta kan ske, skall dock kommissionen yttra
sig, och Europaparlamentet ge sitt samtycke.
Europaparlamentet fattar sitt beslut med absolut
majoritet av sina ledamöter. För medlemsstaterna och
ansökarländernas del beslutar respektive lands
regering om undertecknande.
Sedan anslutningsfördraget undertecknats skall det
"föreläggas samtliga avtalsslutande stater för
ratifikation i överensstämmelse med deras
konstitutionella bestämmelser". Detta innebär i
praktiken att alla berörda staters parlament skall
behandla och godkänna fördraget innan det kan träda
i kraft. I en del av kandidatländerna kommer också
folkomröstningar att hållas inom ramen för
ratifikationsprocessen.
Efter det att förhandlingarna avslutats kommer det
således att gå en viss tid innan
anslutningsfördraget har hunnit ratificeras av
samtliga berörda stater. Dessutom kan man av
praktiska skäl vilja lägga till viss tid för att det
skall träda i kraft vid t.ex. ett årsskifte.
3.3 Utvidgningsprocessen
Vid Europeiska rådets möte i Essen i december 1994
antogs en strategi för att förbereda länderna i
Central- och Östeuropa för medlemskap. Strategin
bygger på Europaavtal, förmedlemskapsstöd och en
s.k. strukturerad dialog. Strategin har senare
förstärkts med nya element, och länderanpassats.
Vidare har särskilda strategier avseende Cypern,
Malta och Turkiet utarbetats. Kommissionen
presenterade i juli 1997 i dokumentet Agenda 2000 i
samlad form sina yttranden (avis) över
medlemskapsansökningarna.
Vid Europeiska rådets möte i Luxemburg i december
1997 fattades en rad viktiga beslut för hur
utvidgningsprocessen skulle gå till. Det beslutades
att samtliga tio ansökarländer från Central- och
Östeuropa samt Cypern var välkomna att bli medlemmar
i EU så snart de uppfyllde villkoren för medlemskap.
Vidare beslöts att kommissionen skulle upprätta
regelbundna rapporter över de framsteg som gjordes i
kandidatländerna samt en förmedlemskapsstrategi för
att hjälpa kandidatländerna att bättre förbereda sig
för medlemskapets krav. Sverige och Danmark bidrog
starkt till beslutet att alla ansökarländer
inkluderades i utvidgningsprocessen från dess start.
I mars 1998 inleddes utvidgningsprocessen för
samtliga kandidatländer, Vidare inleddes formellt
förhandlingarna i form av bilaterala
regeringskonferenser med Ungern, Polen, Estland,
Tjeckien, Slovenien och Cypern; den s.k. Luxemburg-
gruppen.
Kommissionen presenterade för första gången under
hösten 1998 sina årliga rapporter om varje
kandidatlands framsteg mot anslutning. Avsikten med
rapporterna är att indikera vad som återstår innan
respektive kandidatland uppfyller
Köpenhamnskriterierna.
Vid Europeiska rådets möte i Helsingfors i
december 1999 beslutades att förhandlingar skulle
inledas med återstående sex kandidatländer:
Lettland, Litauen, Malta, Slovakien, Bulgarien och
Rumänien, den s.k. Helsingforsgruppen. Turkiet fick
status som kandidatland men har inte ansetts
aktuellt för förhandlingar så länge inte kriterierna
för demokrati och mänskliga rättigheter är
uppfyllda. Vid mötet fastställdes också principen om
differentiering, vilket innebär att varje land skall
bedömas på sina egna meriter. I februari 2000
inleddes formellt förhandlingarna i form av
bilaterala regeringskonferenser med
Helsingforsgruppen.
Tillsammans med sin tredje årliga rapport om
respektive kandidatlands framsteg mot anslutning
presenterade kommissionen i november 2000 ett
strategipapper, med en tentativ tidtabell (roadmap)
för återstoden av förhandlingarna. För Sveriges
ordförandeperiod och för de båda följande (Belgiens
och Spaniens) anges vilka kapitel som skall
prioriteras vad gäller att anta EU:s gemensamma
förhandlingspositioner, och att preliminärt "stänga"
kapitlet i fråga.
Sammanfattningsvis anger kommissionen att denna
tidtabell innebär att EU och de kandidatländer som
kommit längst, skulle ha diskuterat alla
frågor/sakområden senast i juni 2002, och att
förhandlingarna med dessa länder skulle kunna
avslutas under loppet av år 2002. Dessa två element
sammantagna kan sägas innebära att man uppfyllt
målsättningen från Helsingforsmötet i december 1999,
nämligen att vid slutet av år 2002 vara redo att
välkomna nya medlemsstater. Samtidigt uttrycker man
i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Nice,
där man ställer sig bakom kommissionens tidtabell
förhoppningen att de nya medlemsstaterna skall kunna
delta i nästkommande val till Europaparlamentet, som
hålls i juni 2004.
Det svenska ordförandeskapet har särskilt
prioriterat frågan om utvidgning av EU.
4 De särskilda framtidsfrågorna
De fyra frågor som nämns i förklaringen från
Europeiska rådets möte i Nice redovisas här i
följande ordning: förenkling av fördragen,
avgränsningen av EU:s och medlemsstaternas
befogenheter, rättighetsstadgans ställning och de
nationella parlamentens roll.
4.1 Förenkling av fördragen
Inför den senaste regeringskonferensen om ändring av
fördragen verkade kommissionen starkt för en
omarbetning av fördragen.[4]
På uppdrag av kommissionens då nyligen utnämnde
ordförande Romano Prodi utarbetade en expertgrupp -
tre "vise män", bestående av Jean-Luc Dehaene,
Richard von Weizsäcker och David Simon, en rapport
om utvidgningens institutionella följder,
Dehaenerapporten. I rapporten, som överlämnades till
kommissionen i oktober 1999, föreslogs bl.a. att de
nuvarande fördragstexterna skall delas upp i två
delar: dels ett grundfördrag som innehåller mål,
principer och allmän politisk vägledning,
medborgarnas rättigheter och den institutionella
ramen, dels en eller flera separata texter som
innehåller de övriga bestämmelserna i de nuvarande
fördragen, däribland de som rör särskilda
politikområden. Grundfördragets bestämmelser skulle,
liksom nu, endast kunna ändras genom enhälligt
beslut i en regeringskonferens och efter
ratifikation av varje medlemsstat. De övriga
bestämmelserna skulle kunna ändras genom ett
rådsbeslut - på grundval av en ny förstärkt
kvalificerad majoritet eller enhällighet, beroende
på frågans art - och med samtycke av
Europaparlamentet - eventuellt med en särskild
majoritet.
Fördelarna med en sådan förändring skulle enligt
rapporten vara följande.
Det nuvarande behovet av ständiga ändringar av
fördragen skulle minska kraftigt.
Den grundläggande institutionella strukturen
skulle bli läsligare, begripligare och mer
lättförståelig för allmänheten.
Ett ändringsförfarande skulle införas, vilket
åtminstone delvis skulle bygga på en form av
majoritetsomröstning, med deltagande av
Europaparlamentet.
Kommissionen beställde en studie av om en sådan
omarbetning av fördragen är genomförbar från en
grupp forskare under ledning av professor Giuliano
Amato vid Europeiska universitetsinstitutet i
Florens. Institutet lade fram sin rapport till
kommissionen den 15 maj 2000.
I sitt meddelande den 12 juli 2000, Ett
grundfördrag för Europeiska unionen, ansåg
kommissionen generellt - utan att uttala sig om
innehållet i och räckvidden för bestämmelserna i
utkastet till grundfördrag och bilagorna till detta
- att Amatorapporten visade att en omredigering av
fördragen är genomförbar.
Kommissionen påpekade att unionens och
gemenskapens primärrätt består av ett tiotal fördrag
och ett stort antal protokoll och att de fyra
grundfördragen har fler än 700 artiklar, varav vissa
är av grundläggande och andra av teknisk natur. Alla
dessa bestämmelser är frukten av femtio års
europeisk integration, och de utgör en komplex och
föga sammanhängande helhet, och det är av stor vikt
att unionen har grundtexter som så logiskt och exakt
som möjligt återspeglar den balans som den
europeiska integrationen bygger på.
Amsterdamfördraget och utarbetandet av
konsoliderade versioner av Unionsfördraget och EG-
fördraget har enligt kommissionen bidragit till att
förenkla fördragen. Däremot har detta inte kunnat
lösa problemen med att fördragen innehåller både
bestämmelser av grundläggande natur och bestämmelser
av teknisk natur och att de viktigaste
bestämmelserna fortfarande är spridda i olika
fördrag.
Kommissionen påpekar att möjligheten har
undersökts att slå samman fördragen och att en viss
rationalisering bedöms möjlig. Genom att upphäva
överflödiga bestämmelser i olika fördrag och ordna
bestämmelserna i en logisk följd skulle fördragen
bli mer lättlästa. En sådan sammanslagning skulle
dock leda till mycket långa och komplexa fördrag,
och fördragen skulle fortfarande blanda bestämmelser
av olika stor vikt. Redan en sammanslagning av EU-
och EG-fördragen skulle ge ett fördrag med 361
artiklar.
I Amatorapporten drogs slutsatsen att det är
rättsligt genomförbart att omredigera fördragen utan
att gällande rätt ändras.
I rapporten valdes att låta arbetet gälla bara EU-
och EG-fördragen. Unionsfördraget föreslås bli
ersatt av grundfördraget om Europeiska unionen.
Detta grundfördrag omfattar alla de bestämmelser i
EU- och EG-fördragen som betraktas som
grundläggande, arrangerade i logisk ordning. De
bestämmelser i det nuvarande Unionsfördraget som
inte införs i grundfördraget (dvs.
tillämpningsbestämmelserna för den gemensamma
utrikes- och säkerhetspolitiken och för
polissamarbete och straffrättsligt samarbete) förs
till två särskilda protokoll som bifogas
grundfördraget. EG-fördraget, utom de bestämmelser
som införs i grundfördraget, skulle antingen
fortsätta existera eller bifogas grundfördraget i
form av ett särskilt protokoll med samma status som
de två nämnda protokollen.
Kommissionen stödde den angivna metoden men
uteslöt inte att omredigeringen av fördragen kunde
utvidgas till att omfatta hela primärrätten.
Omredigeringen borde omfatta även anslutningsakterna
och protokollen till dem, i den mån de fortfarande
är relevanta. Kommissionen erinrade om att EKSG-
fördraget löper ut i juli 2002 och anser att även
Euratomfördraget bör undersökas.
Valet av vilka artiklar som skall införas i
grundfördraget måste givetvis göras med största
omsorg. Enligt Amatorapporten bör i grundfördraget
presenteras huvudmålen för vart och ett av unionens
politikområden. Kommissionen erinrade om att till
skillnad från en författning, som förutom att
beskriva medborgarnas grundläggande fri- och
rättigheter begränsar sig till att definiera de
offentliga myndigheternas organisation och
behörighet, beskriver fördragen om upprättandet av
gemenskaperna och unionen, ibland detaljerat, målen
för den politik som de europeiska institutionerna
skall föra. De olika politikområdena utgör således
en del av den grundläggande pakten mellan unionens
medlemsstater.
Till bestämmelser i grundfördraget om
institutionernas sammansättning och funktion samt om
omröstningsförfaranden skulle enligt kommissionen
kunna läggas exempelvis bestämmelser om domstolens
behörighet, om medbeslutandeförfarandet eller om
slutande av internationella avtal. Kommissionen
ansåg dessutom att bestämmelserna om fördragens
geografiska tillämpning, om den språkliga ordningen
och om institutionernas säte bör ingå i
grundfördraget.
Kommissionen påpekade att Amatogruppen hade
strävat efter att omredigera fördragen utan att
ändra gällande rätt men att de begränsningar som
följer av det kravet gjorde grundtexten något tung.
Det berodde särskilt på att tillämpningsområdet för
vissa bestämmelser som kommer från EG-fördraget
måste begränsas när de överförs till grundfördraget.
Kommissionen ansåg att en omredigering av fördragen
även bör omfatta mindre justeringar för att
förbättra texternas kvalitet utan att ändra deras
allmänna balans. Målet att respektera gällande rätt
förblev dock av avgörande betydelse för
kommissionen.
Kommissionen föreslog att regeringskonferensen
skulle uttala sig om huruvida det är lämpligt att
inleda en omredigering och förenkling av fördragen,
särskilt mot bakgrund av det tekniska arbete som
utförts vid Europeiska universitetsinstitutet i
Florens och det arbete för att slå samman fördragen
som utförts i överensstämmelse med förklaring nr 42
till Amsterdamfördraget. Mot bakgrund av de snäva
tidsramarna ansåg kommissionen inte att det var
realistiskt att den pågående regeringskonferensen
utförde denna omredigering av fördragen. Det
politiska intresset av omredigeringen motiverade
dock att den pågående regeringskonferensen
fastställde ett förfarande och en tidsplan för
arbetet. Detta arbete fick under alla omständigheter
inte på något sätt hindra utvidgningsprocessen.
I den förklaring om unionens framtid som konferensen
antog i Nice är frågan om förenkling av fördragen en
av dem som nämns och bör ingå i processen med
bredare och djupare diskussion om den framtida
utvecklingen.
4.2 EU:s och medlemsstaternas befogenheter
Samarbetet inom gemenskapen vilar på principen om
tilldelade befogenheter, dvs. de gemensamma
institutionerna har de befogenheter som
medlemsstaterna har beslutat att tilldela dem. Dessa
befogenheter framgår mer eller mindre tydligt av
fördragen. Av detta följer att institutionerna
principiellt endast kan tillerkännas ytterligare
befogenheter genom att medlemsstaterna kommer
överens om det i ett nytt fördrag som antingen
lägger nya samarbetsområden till de existerande
eller utvidgar gemenskapskompetensen inom de
tidigare samarbetsområdena.
EG-fördraget begränsar gemenskapens handlande på
olika sätt. Det fastslås i artikel 5 att gemenskapen
skall handla inom ramen för de befogenheter som den
har tilldelats och de mål som har ställts upp för
den genom fördraget. Denna s.k. legalitetsprincip
innebär att gemenskapens institutioner kan handla
endast när en befogenhet uttryckligen ges i
fördraget. Institutionerna kan alltså inte själva
bestämma sin egen kompetens. Unionen har ingen egen
beslutsrätt i grundlagsfrågor. Den har ingen egen
grundlag, ingen "kompetens-kompetens", och kan inte
"själv" omstrukturera sina befogenheter utan är
beroende av medlemsstaterna, som måste vara överens.
Det fastslås vidare att gemenskapen inte skall
vidta någon åtgärd som går utöver vad som är
nödvändigt för att uppnå målen i fördraget.
Principen innebär i korthet att institutionerna inte
får ålägga enskilda rättssubjekt förpliktelser
utöver vad som är absolut nödvändigt för att uppnå
målet med en reglering och att även sådana
förpliktelsers inverkan inte får stå i
missförhållande till nyttan av regleringen. Detta
brukar kallas för proportionalitetsprincipen.
I EG-fördraget finns också en bestämmelse om
subsidiaritetsprincipen. Principen innebär att
gemenskapen, på de områden där den inte ensam är
behörig, skall vidta en åtgärd endast om och i den
mån som målen för den planerade åtgärden inte i
tillräcklig utsträckning kan uppnås av
medlemsstaterna och åtgärden därför, på grund av sin
omfattning och sina verkningar, bättre kan uppnås på
gemenskapsnivå. - Viktiga beslut om den närmare
tillämpningen av subsidiaritetsprincipen hade
fattats vid Europeiska rådets möte i Edinburgh i
december 1992.
Med tillämpning av de nämnda principerna kan
lagstiftning antas på områden där behörigheten
enligt fördraget delas mellan gemenskapen och
medlemsstaterna.
Genom Amsterdamfördraget finns också ett protokoll
om tillämpningen av subsidiaritets- och
proportionalitetsprinciperna. Där anges att
gemenskapens åtgärder skall begränsas till frågor
som har gränsöverskridande aspekter eller som inte i
tillräcklig utsträckning hanteras på nationell nivå.
Gemenskapen skall endast lagstifta i den mån det är
nödvändigt, och de åtgärder som gemenskapen vidtar
skall lämna så mycket utrymme som möjligt för beslut
på nationell nivå. Gemenskapens institutioner skall
noga pröva om och motivera varför åtgärder skall
vidtas på gemenskapsnivå.
Även i artikel 1 i Unionsfördraget finns ett
uttalande som ansluter till subsidiaritetsprincipen.
Där sägs att fördraget markerar en ny fas i
processen för att skapa en allt fastare
sammanslutning mellan de europeiska folken, där
besluten skall fattas så öppet och så nära
medborgarna som möjligt.
Förändringar av kompetensfördelningen mellan
medlemsstaterna och gemenskapen fordrar således i
princip fördragsändringar. Det betyder att en
utvidgning av samarbetet till nya områden eller en
ökad kompetens för EG-institutionerna på tidigare
samarbetsområden kräver att fördragen ändras.
Även inom de existerande fördragens ram finns dock
möjligheter till förändring. Artikel 308 i EG-
fördraget (tidigare artikel 235) innehåller ett
bemyndigande för rådet att på förslag från
kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet
med enhällighet vidta de åtgärder som behövs för att
förverkliga gemenskapens mål inom den gemensamma
marknadens ram även när uttryckligt stöd i fördraget
saknas, s.k. fördragsutfyllnad.
I sin rapport Bättre lagstiftning 2000 går
kommissionen igenom hur subsidiaritetsprincipen har
tillämpats i praktiken, bl.a. med exempel på
formuleringar från motiveringarna i olika
lagstiftningsförslag.
4.3 Grundläggande rättigheter
Europakonventionen
En av Europarådets viktigaste uppgifter är att
vidmakthålla och vidareutveckla de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna. Som
ett led i detta arbete utarbetades år 1950
Europakonventionen till skydd för dessa rättigheter
och friheter. Bland dessa kan nämnas rätten till liv
och personlig frihet, till respekt för privatliv,
till tanke- och yttrandefrihet och rätten till
domstolsprövning. Konventionen har senare
kompletterats med elva tilläggsprotokoll till skydd
för ytterligare rättigheter.
Genom stärkandet av demokrati, respekt för de
mänskliga rättigheterna och rättsstatens principer
konsolideras den värdegemenskap som utgör
Europarådets främsta kännetecken.
Konventionen kan tillträdas endast av medlemmar i
Europarådet.
En rättslig kontroll av de skyddade rättigheterna
är ett centralt element i konventionen. Enskilda
medborgare har rätt att klaga hos Europadomstolen,
när de anser att deras rättigheter har kränkts. Det
är en orsak till att sociala rättigheter, som rätten
till arbete och en rimlig levnadsstandard samt
kulturella rättigheter, inte togs med i
konventionen. Sociala rättigheter togs i stället
senare upp i Europeiska sociala stadgan.
Möjligheten för enskilda medborgare att få sin sak
prövad mot den egna staten innebar att ett nytt
element infördes i den internationella rätten. Denna
nyordning har, förutom att radikalt stärka
individens rättsskydd, visat sig få betydande
politiska konsekvenser i det att fällande domar
normalt också lett till att den berörda staten fått
anpassa sitt system till den standard som
Europakonventionen sätter.
Samtliga EU:s medlemsstater är anslutna till
Europakonventionen, liksom samtliga kandidatländer.
Alla konventionsstater har också nu godtagit den
enskilda klagorätten och erkänt domstolens
behörighet som tvingande.
EU:s fördrag och stadgan om grundläggande
rättigheter
Unionen bygger på principerna om frihet, demokrati
och respekt för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna samt på
rättsstatsprincipen. Principerna är gemensamma för
medlemsstaterna. Unionen skall som allmänna
principer för gemenskapsrätten respektera de
grundläggande rättigheterna, som de garanteras i
Europakonventionen och som de följer av
medlemsstaternas gemensamma konstitutionella
traditioner.
EU:s bestämmelser om grundläggande principer har
tagits in i Unionsfördraget (artikel 6). Den vikt
som fästs vid principerna om frihet, demokrati och
respekt för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna samt vid
rättsstatsprincipen bekräftas också i ingressen till
fördraget, liksom den vikt som fästs vid de
grundläggande sociala rättigheterna enligt 1961 års
europeiska sociala stadga och 1989 års
gemenskapsstadga om arbetstagares grundläggande
sociala rättigheter.
Den högste uttolkaren av fördragen är EG-
domstolen. Unionens skyldighet att respektera de
grundläggande rättigheterna har också bekräftats och
definierats genom EG-domstolens rättspraxis.
Vid Europeiska rådets möte i Köln 1999 angavs i
slutsatserna att de grundläggande rättigheternas
utomordentliga betydelse och räckvidd skulle
förankras på ett för medborgarna påtagligt sätt.
Frågan om och i så fall hur dessa rättigheter skulle
fördragsfästas skulle tas upp senare.
Arbetet med stadgan bedrevs mellan december 1999
och oktober 2000. I konventet ingick företrädare för
medlemsstaternas regeringschefer och kommissionens
ordförande, för Europaparlamentet och ledamöter från
nationella parlament. Vidare deltog observatörer
från bl.a. EG-domstolen, andra EU-organ och
Europarådet. Under arbetet fanns möjlighet att
beakta synpunkter också från andra personer och
organ, som inte deltog i konventet.
Europeiska unionens stadga om de grundläggande
rättigheterna proklamerades högtidligen av
Europaparlamentets talman Nicole Fontaine,
Europeiska rådets ordförande Jacques Chirac och
kommissionens ordförande Romano Prodi i samband med
Europeiska rådets möte i Nice den 7 december.
Stadgan angavs vara avsedd att hjälpa unionens
medborgare att identifiera sig med skyddade och
erkända värderingar och exemplifiera innehållet i
artikel 6.2 i Unionsfördraget.
Stadgans räckvidd anges i artikel 51, där det
anges bl.a. att bestämmelserna riktar sig till
unionens institutioner och organ samt till
medlemsstaterna endast när dessa tillämpar
unionsrätten. Stadgan medför inte någon ny
befogenhet eller ny uppgift för gemenskapen och
unionen. I artikel 52.3 förklaras att i den mån som
stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana
som garanteras av Europakonventionen skall de ha
samma innebörd och räckvidd som i konventionen, men
bestämmelsen hindrar inte unionsrätten från att
tillförsäkra ett mer långtgående skydd.
Stadgan innehåller medborgerliga och politiska
rättigheter med bl.a. Europakonventionen och
gemensamma konstitutionella traditioner som förebild
samt ekonomiska och sociala rättigheter.
Rättigheterna har sammanfattats i sex kapitel:
1. Värdighet
2.
3. Friheter
4.
5. Jämlikhet
6.
7. Solidaritet
8.
9. Medborgarnas rättigheter
10.
11. Rättskipning
12.
Inför regeringskonferensen i Nice framfördes
starka önskemål om att stadgan skulle inarbetas i
fördragen med juridiskt bindande verkan. Så skedde
dock inte, och inte heller gjordes det i fördraget
någon hänvisning till stadgan. Europeiska rådet i
Nice uttryckte däremot en önskan om att den redan
vid sin proklamering skulle få största möjliga
spridning bland Europeiska unionens medborgare.
Dessutom framhölls att frågan om dokumentets
räckvidd skulle behandlas senare, i enlighet med
slutsatserna från Europeiska rådet i Köln. Frågan om
vilken ställning stadgan skall ha är en av de frågor
som nämns särskilt i den förklaring om unionens
framtid, som antogs i Nice, och som skall behandlas
vid nästa regeringskonferens år 2004.
En jämförande uppställning över rättigheter enligt
Europakonventionen, EU:s rättighetsstadga och
regeringsformen finns intagen i betänkandet som
bilaga 2.
Frågan om anslutning till Europakonventionen
Samtliga unionens medlemsstater är, som nämnts,
anslutna till Europakonventionen. Frågan om en
anslutning av EG eller EU till konventionen har
diskuterats under lång tid. Frågan huruvida en sådan
anslutning är förenlig med EG-fördraget har också
underställts EG-domstolen.
Domstolen fann i ett yttrande den 28 mars 1996
dels att domstolen inte var i stånd att på det
stadium frågan befann sig avge ett yttrande över
huruvida en anslutning till konventionen var
förenlig med fördragets bestämmelser, dels att
gemenskapen på gemenskapsrättens dåvarande stadium
saknade behörighet att ansluta sig till
konventionen. Domstolen hade då konstaterat att det
inte fanns någon bestämmelse i fördraget genom
vilken gemenskapernas institutioner ges en allmän
befogenhet att fastställa regler inom området för
mänskliga rättigheter eller ingå internationella
överenskommelser inom detta område och att det
därför var lämpligt att pröva om gemenskapens
anslutning till fördraget kunde grundas på dåvarande
artikel 235 (nuvarande artikel 308), som gäller
fördragsutfyllnad. Domstolen fann att en sådan
förändring av systemet för skyddet för mänskliga
rättigheter inom gemenskapen som en anslutning till
Europakonventionen skulle innebära hade
konstitutionell betydelse och därmed överskred
gränserna för artikel 235 och endast kunde
genomföras genom att fördragen ändras.
Vid konstitutions- och utrikesutskottens och EU-
nämndens offentliga utfrågning den 18 maj 2000 om
EU:s rättighetssstadga medverkade domare Leif Sevón,
EG-domstolen.
Sevón framhöll att EG-domstolen tillämpar
Europakonventionen som konventionen tillämpas av
Europadomstolen i Strasbourg, men bara på ett område
där substansen i ett mål hör till området för
gemenskapsrätten.
Han ansåg vidare att en anslutning till
Europakonventionen skulle medföra flera fördelar.
Att EG-domstolen, trots att den försöker undvika
det, i ett enskilt fall kan komma till ett annat
resultat än vad Europadomstolen tidigare har gjort
eller mera sannolikt senare kommer att göra, är
givetvis ett problem. Med en anslutning skulle man
få en förhållandevis överskådlig och enhetlig
skyddsnivå för de grundläggande rättigheterna i
medlemsstaterna och inom gemenskapens institutioner.
Därmed skulle man uppnå en större begriplighet för
den enskilde.
En utskrift från utfrågningen finns i betänkandet
som bilaga 3.
Europarådets parlamentariska församling uttalade sig
i januari 2000 om EU:s rättighetsstadga.[5]
Församlingen hänvisade till att Europaparlamentet
och kommissionen vid ett antal tillfällen uttalat
sig till förmån för unionens tillträde till
konventionen. Församlingen själv hade välkomnat
detta förslag. Församlingen pekade på vad som
uppnåtts genom Europakonventionen och den
rättspraxis som utbildats under nästan 50 år och som
hade haft vittgående effekter på rättsordningen hos
Europarådets medlemmar. Den fäste vidare
uppmärksamheten på risken av att ha två
uppsättningar grundläggande rättigheter som skulle
kunna försvaga Europadomstolen. Församlingen
framhöll att det inte skall kunna förekomma någon
diskriminering i tillämpningen av grundläggande
rättigheter och att alla som står under jurisdiktion
av en Europarådsmedlemsstat måste åtnjuta skyddet av
sådana rättigheter enligt föreskrifterna i
Europakonventionen. I en rekommendation[6] inbjöd
församlingen EU
1. att inkorporera de rättigheter som garanteras i
Europakonventionen och dess protokoll i
rättighetsstadgan och att göra sitt yttersta
för att säkerställa överensstämmelsen i skyddet
av mänskliga rättigheter i Europa och att
undvika divergerande uttolkning av dessa
rättigheter,
2.
3. att uttala sig till förmån för ett tillträde
till Europakonventionen och att göra nödvändiga
fördragsändringar,
4.
5. att säkerställa att i fråga om sociala
rättigheter Europarådets sociala stadga
beaktas.
6.
Europaparlamentet uppmanade i sin resolution den 16
mars 2000[7] regeringskonferensen bl.a. att verka
för en anslutning till Europakonventionen för att
upprätta ett nära samarbete med Europarådet och att
på ett lämpligt sätt undvika eventuella konflikter
och överlappningar med EG-domstolen och
Europadomstolen.
Kommissionen anser i ett meddelande den 11 oktober
2000[8] att risken för att det uppstår skillnader
mellan de rättigheter och friheter som garanteras av
Europakonventionen och av stadgan, liksom risken för
att domstolarna i Strasbourg och Luxemburg utvecklar
en skild praxis, noggrant analyserats under arbetet
och att lösningarna är helt tillfredsställande.
Frågan om unionens anslutning till
Europakonventionen förblir en öppen fråga. Stadgan
minskar inte fördelarna med en anslutning, som
skulle medföra en utomstående kontroll av respekten
för de grundläggande rättigheterna inom unionen. En
anslutning innebär enligt kommissionen inte att det
blir mindre viktigt att utarbeta en stadga för EU.
Den finländska regeringen tog upp frågan om
anslutning till Europakonventionen inför Europeiska
rådets möte i Nice och underströk betydelsen av en
sådan anslutning.
Under 1996 års regeringskonferens diskuterades
frågan om fördragsändringar som skulle göra det
möjligt för gemenskapen att ansluta sig till
Europakonventionen. Sverige stödde för sin del en
sådan ordning. Medlemsstaterna kunde emellertid inte
enas på denna punkt.
Vid senare behandling i riksdagen av frågan har
den svenska inställningen fortsatt inneburit att en
anslutning till Europakonventionen förordas.[9]
Utskotten framhöll våren 1999 frågan om
tillämpningen inom EU av Europakonventionen som
central och pekade på att två skilda system för
tolkningen av konventionen i längden inte var en
acceptabel ordning. Praxis i så centrala frågor som
mänskliga rättigheter och grundläggande friheter
måste självfallet skapas otvetydigt av en enda
domstol. Utskotten förutsatte att regeringen skulle
ta till vara möjligheterna att verka för en
utveckling i denna riktning. Våren 2000 erinrades om
att Sverige under 1996 års regeringskonferens stödde
en ordning som skulle göra det möjligt för
gemenskapen att ansluta sig till Europakonventionen.
EU-nämnden erinrade i ett yttrande om att nämnden
följt framtagandet av beslutet om en EU-stadga om
grundläggande rättigheter och att i nämnden rått
enighet om det tveksamma i att en sådan stadga
kommer till stånd främst mot bakgrund av uppenbara
risker för kollision med det skydd för grundläggande
rättigheter som utvecklats inom ramen för
Europarådet.
4.4 De nationella parlamenten i EU
Parlamenten i medlemsstaterna
I samband med Unionsfördraget avgavs en förklaring
om de nationella parlamentens roll i Europeiska
unionen. I förklaringen angavs att
regeringskonferensen ansåg att det var viktigt att
främja ett större engagemang från de nationella
parlamentens sida i EU:s verksamhet. I detta syfte
borde informationsutbytet mellan de nationella
parlamenten och Europaparlamentet intensifieras. I
detta sammanhang skulle medlemsstaternas regeringar
bl.a. säkerställa att de nationella parlamenten fick
tillgång till kommissionens förslag till
lagstiftning i god tid för att kunna informera sig
om eller eventuellt granska förslagen. På samma sätt
ansåg regeringskonferensen att det var viktigt att
intensifiera kontakterna mellan de nationella
parlamenten och Europaparlamentet, särskilt genom
att de ställer lämpliga resurser till varandras
förfogande och genom regelbundna möten mellan
parlamentsledamöter som var intresserade av samma
frågor.
I samband med Amsterdamfördraget antogs ett
protokoll om de nationella parlamentens roll i
Europeiska unionen. Protokollet har fogats till
såväl Unionsfördraget som EG-, EKSG- och
Euratomfördragen och är en integrerad del av dessa
fördrag. I protokollet, som får ses som ett uttryck
för önskan att uppmuntra till en större delaktighet
från de nationella parlamentens sida i EU:s
verksamhet och att öka deras möjligheter att
uttrycka sin uppfattning i frågor som kan vara av
särskilt intresse för dem, finns bestämmelser om
information till medlemsstaternas nationella
parlament.
Enligt protokollets bestämmelser skall samtliga
kommissionens samrådsdokument (grön- och vitböcker
och meddelanden) skyndsamt tillställas
medlemsstaternas nationella parlament, och
kommissionens förslag till lagstiftning skall göras
tillgängliga i så god tid att varje medlemsstats
regering kan säkerställa att dess eget nationella
parlament erhåller dem på lämpligt sätt. Slutligen
finns regeln att en sexveckorsperiod skall förflyta
mellan den dag då ett lagstiftningsförslag av
kommissionen görs tillgängligt för Europaparlamentet
och rådet på alla språken och den dag då förslaget
sätts upp på rådets dagordning för beslut för
antagande av en rättsakt. Motsvarande gäller en
åtgärd som skall beslutas inom tredje pelaren. I
brådskande fall kan dock undantag göras. Skälen
skall då anges i rättsakten eller den gemensamma
ståndpunkten.
Nationella parlament har flera roller i Europeiska
unionens struktur. Parlamenten godkänner
fördragsändringar. Parlamentens samtycke krävs också
när nya stater vill ansluta sig till unionen.
Under 1996 års regeringskonferens behandlades
också frågan om de nationella parlamentens roll. Ett
franskt förslag att inrätta en andra kammare med
företrädare för de nationella parlamenten vann inte
gehör.
Alla nationella parlament har numera någon form av
utskott eller nämnd som överlägger med regeringen
kring EU-frågor.
Den svenska riksdagen
Riksdagens arbete med EU-frågor har nyligen utretts
av den av talmanskonferensen tillsatta
Riksdagskommittén (förslag 2000/01:RS1).
Riksdagskommittén framhåller att riksdagen skall ha
en stark ställning i behandlingen av EU-frågor.
Kommittén pekar på att det finns en mängd olika
vägar för riksdagens ledamöter att aktualisera EU-
frågor. De kan t.ex. väcka motioner, ta upp frågor i
sina utskott och utnyttja frågeinstitutet i dess
olika former.
En viktig utgångspunkt är att utskotten skall ha
en stark roll i riksdagens arbete med EU-frågor.
Utskotten skall enligt riksdagsordningen följa
arbetet i Europeiska unionen. Inom utskotten finns
sakkunskap, och utskotten har ett ansvar för
lagstiftning, budget, nationella handlingsprogram
och andra frågor inom det egna området.
Riksdagskommittén konstaterar att EU-nämnden i
stort sett fungerar enligt de riktlinjer och de
intentioner som fanns när den inrättades. Nämnden
täcker in alla de frågor som behandlas av
ministerrådet liksom vissa övriga EU-frågor, t.ex.
regeringskonferenser. Därmed får nämnden en bred
översikt över verksamheten inom EU och kan också
göra kopplingar mellan frågor inom olika områden i
EU-samarbetet. Till exempel kan förhandlingstaktiska
överväganden i rådet som bör ses i ett större
perspektiv behöva göras. Kommittén anser att nämnden
skall fortsätta att verka enligt den praxis som
utvecklats.
Vidare anser kommittén att kammarens centrala roll
för att skapa insyn, öppenhet och allmän debatt
kring EU-frågorna skall utvecklas vidare.
Information från regeringen om EU-frågor bör
planeras in mer långsiktigt och systematiskt i
kammarens arbete.
Ett antal frågor som rör EU bereds av riksdagen som
formella riksdagsärenden.
Frågan om medlemskapet i EU är ett exempel. En
förutsättning för Sveriges medlemskap i EU var att
riksdagen godkände anslutningsfördraget.
Efter regeringskonferenser som leder fram till
fördragsändringar har riksdagen att pröva frågan om
godkännande av ändringarna. Detta gäller även
fördragsändringar som sker med anledning av att nya
medlemsstater antas.
I några artiklar i EG-fördraget anges att
medlemsstaterna skall anta vissa bestämmelser i
enlighet med sina konstitutionella bestämmelser,
vilket kan innebära att frågorna blir
riksdagsärenden. Riksdagen har att genomföra de EG-
direktiv där lagstiftning krävs. Lagstiftning kan
också krävas för kompletterande bestämmelser till
EG-förordningar.
Riksdagen skall enligt 10 kap. 2 § regeringsformen
godkänna konventioner som berör frågor om vilka
riksdagen har att besluta, exempelvis
lagstiftningsfrågor, eller som i övrigt är av större
vikt. I EU-sammanhang gäller detta ograverat inom
andra och tredje pelarna, där riksdagen inte har
överlåtit någon beslutanderätt. Det förekommer
också, särskilt beträffande handelsavtal som berör
såväl första pelaren som andra och tredje pelarna
och där s.k. blandad kompetens föreligger, att
riksdagens godkännande krävs.
I regeringens allmänna informations- och
samrådsskyldighet gentemot riksdagen i EU-frågor
inbegrips förstapelarfrågor men också frågor i andra
och tredje pelaren. Riksdagen får fortlöpande
information om dessa frågor, och i många avseenden
har riksdagens insyn och inflytande ökat jämfört med
tiden före Sveriges medlemskap i EU. Detta gäller
inte minst utrikespolitiken och i frågor som
tidigare varit delegerade från regeringen till
myndigheter.
När det gäller de skeden då frågorna främst
hanteras på EU-nivå, dvs. innan t.ex. en rättsakt
har antagits, har regeringen enligt
riksdagsordningen en informationsskyldighet gentemot
riksdagen. Regeringen skall också rådgöra med EU-
nämnden om hur förhandlingarna i ministerrådet skall
föras inför beslut som regeringen bedömer som
betydelsefulla och i andra frågor som nämnden
bestämmer.
I riksdagsordningens regler om riksdagens arbete
med EU-frågor görs ingen skillnad mellan de tre
pelarna. Vid sammanträdena i EU-nämnden görs heller
ingen skillnad mellan de olika pelarna.
Utgångspunkten för beredningen i Regeringskansliet
och vid framtagandet av material till nämnden är
således att de rutiner som gäller för första
pelarens område skall följas i tillämplig
utsträckning.
Riksdagen får kommissionens förslag till ny eller
ändrad lagstiftning. För viktigare förslag skall
faktapromemorior överlämnas till riksdagen.
Under det svenska ordförandeskapet har riksdagen,
liksom de brittiska, finländska och danska
parlamenten, en tjänsteman placerad i Bryssel för
att öka bevakningen av institutionerna.
1999 års författningsutredning har i sitt
delbetänkande (SOU 2001:19) Vissa grundlagsfrågor
lämnat förslag till att den grundläggande
föreskriften om regeringens skyldighet att informera
och samråda med riksdagen tas in i regeringsformen.
Utredningen föreslår också en bestämmelse i
regeringsformen att riksdagen skall ha möjlighet att
ta ställning till en ännu inte slutförhandlad
internationell överenskommelse inom ramen för
samarbetet i EU med det innehåll som enligt
regeringens bedömning kommer att bli det slutgiltiga
förhandlingsresultatet samt att under vissa
förutsättningar överlåta beslutanderätt inom ramen
för hela unionssamarbetet.
Utredningen föreslår vidare att regeln i
regeringsformen om överlåtelse av beslutanderätt
vidgas i syfte att ge riksdagen möjlighet att
överlåta beslutanderätt, som inte rör principerna
för statsskicket, inom ramen för hela
unionssamarbetet.
Vissa internationella parlamentariska
församlingar
En översikt över vissa internationella
parlamentariska församlingar av intresse i andra
sammanhang finns i bilaga 4.
Riksdagens roll under vissa EU-förhandlingar
Inför medlemskapet
Den svenska ansökan överlämnades till EG i juli 1991 av
dåvarande statsministern Ingvar Carlsson.
Förhandlingar inleddes i februari 1993 och i april
1994 var alla förhandlingar klara.
Redan under förhandlingarna om EES-avtalet
informerade regeringen vid ett flertal tillfällen
riksdagen. Den dåvarande Eftadelegationen
utnyttjades av regeringen i ökande grad för
information till partierna om EG-frågor.
Delegationen förutsattes få tillgång till allt
relevant material så att den fortlöpande och
regelbundet hölls informerad om utvecklingen av de
svenska kontakterna med EG. Möjligheten till ett
samrådsförfarande mellan regering och riksdag ansågs
vara ett utomordentligt viktigt led inför
förhandlingar och beslut inom EG.
Under förhandlingarna om anslutning till EU hölls
samråd och avstämningar med partierna i riksdagen.
En särskild riksdagsdelegation, EU-delegationen,
svarade för samrådet med regeringen. Europaministern
informerade kontinuerligt EU-delegationen om
förhandlingsutvecklingen, och ansvariga statsråd
redogjorde vid återkommande tillfällen för
regeringens hantering av de olika
förhandlingsfrågorna. Alla viktigare
förhandlingspositioner avstämdes med partierna i
riksdagen, och samtliga positionspapper överlämnades
till EU-delegationen samtidigt som de presenterades
i Bryssel. Samråd ägde vidare rum i Utrikesnämnden,
och riksdagen informerades också i sin helhet.[10]
Regeringskonferenserna
EU-nämnden samrådde löpande med regeringen inför och under den
regeringskonferens som ägde rum under 1996 och 1997
och som resulterade i Amsterdamfördraget. Samrådet
skedde i huvudsak med den statssekreterare i
Utrikesdepartementet som ledde de svenska
förhandlingarna och liknade det samråd som skedde
under medlemskapsförhandlingarna. Under de
avslutande förhandlingarna i Amsterdam i juni 1997
hade nämnden telefonkontakt med de svenska
förhandlarna.
Under förhandlingarna inför Nicefördraget hölls
också löpande samråd mellan regeringen och EU-
nämnden. På samma sätt som inför Amsterdamfördraget
hölls också i slutskedet telefonkontakt mellan
nämnden och de svenska förhandlarna.
Arbetet med EU:s stadga om grundläggande rättigheter
I det konvent som förberedde stadgan ingick ledamöter från den
svenska riksdagen, två som ordinarie ledamöter och
två suppleanter, utsedda av talmannen. Under arbetet
diskuterades olika frågor i en samrådsgrupp med
ledamöterna från riksdagen, statsministerns
representant i konventet, tjänstemän från riksdagen
och Regeringskansliet samt ibland företrädare från
olika organisationer.
Relationer mellan parlamenten
Protokollet om de nationella parlamentens roll i EU
innehåller också bestämmelser om konferensen mellan
organ för EG-frågor. Konferensen (COSAC) får enligt
protokollet bidra med allt som den finner att EU:s
institutioner bör uppmärksamma, särskilt på grundval
av utkast till lagtexter som företrädare för
medlemsstaternas regeringar med hänsyn till frågans
art i samförstånd får besluta att tillställa COSAC.
COSAC får också granska alla lagförslag eller
initiativ som rör upprättandet av ett område med
frihet, säkerhet och rättvisa som direkt kan påverka
enskilda personers fri- och rättigheter.
Europaparlamentet, rådet och kommissionen skall
informeras om alla bidrag från COSAC enligt den
nyssnämnda punkten. COSAC får till
Europaparlamentet, rådet och kommissionen överlämna
alla bidrag som konferensen finner lämpliga när det
rör unionens lagstiftande verksamhet, särskilt
beträffande tillämpningen av
subsidiaritetsprincipen, området med frihet,
säkerhet och rättvisa, samt frågor som rör de
grundläggande rättigheterna. Bidrag från COSAC skall
inte på något sätt vara bindande för de nationella
parlamenten eller föregripa deras ståndpunkt. COSAC
avgav under år 2000 bidrag vid mötena i Portugal och
Frankrike.
COSAC är alltså ett samarbetsorgan mellan de
nationella parlamentens Europautskott och
Europaparlamentet, som möts en gång per
ordförandeskap, dvs. varje halvår. Det är ledamöter
från EU-nämnden som för Sveriges del deltar i mötena
i COSAC. Från övriga nationella parlament kommer
ledamöter från respektive parlaments motsvarande EU-
organ. I mötena ingår regelmässigt överläggningar
med ordförandelandets stats- och utrikesministrar,
andra ministrar och i vissa fall med kommissionärer.
Rådets generalsekretariat, liksom kommissionen.
deltar med observatörer.
Uppkomsten av COSAC går tillbaka till en
överenskommelse 1989 mellan talmännen i de dåvarande
EG-staterna. Syftet var att skapa ett forum för
debatt mellan de organ inom respektive parlament som
hade särskild inriktning på europeiska
integrationsfrågor.
I november 1990 hölls i Rom en s.k.
parlamentskonferens (ofta hänvisad till som
parliamentary assizes). Över 250 parlamentariker
(två tredjedelar från nationella parlament, en
tredjedel från Europaparlamentet) träffades i en
vecka för att diskutera gemenskapens utveckling. En
gemensam deklaration om de stundande
regeringskonferenserna antogs.
Det finns flera olika kontakter mellan nationella
parlament och Europaparlamentet i andra former.
Sedan början av 1990-talet finns det ett etablerat
nätverk där ordförandena i Europaparlamentets och
alla EU-ländernas utrikesutskott (eller motsvarande)
träffas minst en gång per ordförandeskap i EU. Vid
dessa möten diskuteras aktuella frågor inom
ämnesområdet. Regeringschefen och utrikesministern
från värdlandet deltar i mötena. Ofta är också en
kommissionär eller generaldirektör från kommissionen
närvarande. Sedan våren 1998 finns motsvarande
nätverk för ordförandena i EU-ländernas
biståndsutskott. Hösten 2000 tog Frankrike
initiativet till ett nätverk mellan EU-staternas
försvarsutskott, vilket utvecklades under det
svenska ordförandeskapet. Möten mellan andra
utskott, som avsett t.ex. migrationsfrågor, har
också förekommit, inte minst under det svenska
ordförandeskapet.
Talmännen i de nationella parlamenten och i
Europaparlamentet möts varje år, närmast i Stockholm
i september 2001. För första gången bjuds också till
detta möte kandidatländernas talmän in att delta.
Huvudtemat för konferensen i Stockholm är "The role
of national Parliaments in the European structure; a
parliamentary input in the process initiated by the
Nice Summit". För den del av konferensen som har
deltagare från kandidatländerna är diskussionsämnet
"The role of Parliaments during the period of
negotiations for membership in the EU".
4.5 Förberedelserna inför de senaste
regeringskonferenserna
Vid Europeiska rådets möte på Korfu i juni 1994
skapades en reflektionsgrupp som fick till uppgift
att förbereda regeringskonferensen. För första
gången fästes stor vikt vid att fördragsändringarna
skulle arbetas fram i en öppen och demokratisk anda.
Vid Europeiska rådets möte i Cannes i maj 1995 gavs
reflektionsgruppen uppgift att närmare koncentrera
sig på ett antal frågor för att möta medborgarnas
förväntningar. I vid bemärkelse var gruppens uppgift
att granska och utarbeta idéer för eventuella
fördragsändringar. Gruppen bestod av företrädare för
medlemsstaternas utrikesministrar och för
Europaparlamentet samt för den av kommissionens
ledamöter som svarar för institutionella frågor.
Gruppen möttes för diskussioner från juni till
december 1995. Reflektionsgruppen avgav en
femtiosidig slutrapport i två delar; dels ett
policydokument och dels ett mera utförligt dokument
om olika frågor med kommentarer. Rapporten, som
överlämnades till Europeiska rådets möte i Madrid
den 15 och 16 december 1995, var ett försök att
samla olika ståndpunkter från medlemmarna men
samtidigt ange de olika uppfattningar som fanns utan
att avslöja vilka medlemsländer som uttryckt vad.
På Europeiska rådets möte i Madrid 1995 bestämdes
att regeringskonferensen skulle inledas i Turin
1996. Där bestämdes också närmare om hur
regeringskonferensen skulle gå till. Konferensen
skulle hålla regelbundna möten en gång i månaden på
utrikesministernivå, och utrikesministrarna skulle
organisera sig som en regeringskonferens i samband
med sina möten i allmänna rådet.
Alla EU:s institutioner och organ bidrog med
rapporter inför regeringskonferensen.
Europaparlamentet hade begärt att få delta i
regeringskonferensen som observatör, men en sådan
lösning kunde inte medlemsländerna enas om.
Parlamentets talman liksom de två ledamöterna i
reflektionsgruppen fick regelbundna föredragningar
av chefsförhandlarna. Europaparlamentet anordnade
ett antal offentliga utfrågningar och seminarier med
företrädare för NGO:er. Också COSAC diskuterade
frågor om regeringskonferensen.
Förberedelserna i medlemsländerna var mycket
skiftande. De flesta medlemsländernas regeringar
presenterade emellertid vitböcker och rapporter till
sina respektive parlament. Vissa parlament
publicerade rapporter. I många medlemsländer
anordnades också debatter och seminarier.
Någon motsvarighet till den i Sverige förekommande
EU 96-kommittén har inte funnits i övriga
medlemsländer.
Olika tankesmedjor och akademiska institutioner
var mycket aktiva i fråga om förberedelserna för
konferensen, t.ex. det inflytelserika CEPS (Centre
for European Policy Studies).
Den senaste regeringskonferensen som ledde fram till
Nicefördraget förbereddes genom chefsförhandlarmöten
och utrikesministermöten i anslutning till Allmänna
rådets möten. Någon särskild grupp i likhet med
reflektionsgruppen tillsattes inte. De
institutionella frågorna hade ju också förberetts
inför och behandlats vid 1996 års regeringskonferens
även om de inte kunnat lösas inom ramen för den
konferensen. Regeringskonferensen inleddes den 14
februari 2000 och avslutades vid Europeiska rådets
möte i Nice i december 2000. EU:s institutioner och
organ hade vid skilda tillfällen lämnat yttranden om
sina prioriteringar.
I övrigt uppvisade förberedelsearbetet i stor
utsträckning samma mönster som inför 1996 års
regeringskonferens med rapporter från
medlemsländernas regeringar och parlament samt
seminarier, utfrågningar och debatter anordnade av
regeringar och parlament, COSAC, privata
tankesmedjor och organisationer.
För att skapa en dialog med medborgarna och de valda
EU-politikerna och i samarbete med Europaparlamentet
och medlemsstaterna godkände kommissionen den 15
februari 2000 initiativet "Dialog om Europa" på
Internet som var avsedd att följa
regeringskonferensens utveckling genom kontakt och
utbyte med allmänheten.
4.6 Pågående arbete med framtidsfrågorna
EU
Ett inledande uttalande till debatten om EU:s
framtida utveckling gjordes den 7 mars 2001 av
statsminister Göran Persson och Belgiens
premiärminister Guy Verhofstadt tillsammans med
Europaparlamentets talman Nicole Fontaine och
Europeiska kommissionens ordförande Romano Prodi.
I uttalandet framhålls att unionen har åtagit sig
att skapa en debatt som skall nå ut till alla delar
av samhället och på grundval av många centrum och en
mångfald bidrag uppmuntras ha en större spännvidd än
tidigare. Debatten bör stimulera till förslag om hur
de grundläggande utmaningar som EU står inför under
de kommande decennierna skall bemötas rationellt när
det gäller policybestämmelser, institutioner och
uppläggning av arbetet. Vikten betonas av en
gemensam plats där alla bidrag till debatten kan
samlas in och lätt göras tillgängliga för alla
intresserade parter, för medierna och framför allt
för Europas medborgare. Därför öppnas en särskild
webbplats (http://europa.eu.int/futurum).
Efter en hänvisning till uppdragen inför
Europeiska rådets möten i Göteborg i juni och i
Bryssel/Laeken i december 2001 ges en uppmaning att
nå ut vida omkring och lyssna till medborgarnas
förväntningar på den framtida Europeiska unionen och
deras tankar om hur unionen bättre kan rustas för
att fullgöra de uppgifter som ligger framför den.
Nästa översyn av fördragen skall därigenom kunna ske
på grundval av ett rikt åsiktsunderlag.
Det svenska ordförandeskapet höll i mars ett
informationsseminarium om EU:s framtidsfrågor i
Bryssel. Ett seminarium har också nyligen hållits i
Warszawa.
Inom Europaparlamentet har hållits utfrågningar dels
om Nicefördraget och EU:s framtid, dels om de
grundläggande rättigheterna i EU och skapandet av
ett europeiskt område för frihet, säkerhet och
rättvisa.
Utskottet för konstitutionella frågor (AFCO) avser
att avge ett initiativbetänkande om Nicefördraget
och EU:s framtid. Betänkanden planeras också om de
nationella parlamentens roll,
subsidiaritetsprincipen och kompetensfördelningen,
ledningsformer och maktutövning i EU, reform av
rådet, stadgan för europeiska politiska partier samt
utvidgningen.
Inom parlamentet har kritik framförts mot att den
planerade regeringskonferensen sammanfaller i tiden
med valen till Europaparlamentet.
Regeringskonferensen borde enligt kritiken hellre
sammankallas under andra halvåret 2003 för att göra
det möjligt att göra valkampanjen till ett tillfälle
för att mobilisera medborgarna och få dem att
ansluta sig till det europeiska projektet.
Kommissionen har som ett strategiskt mål för sitt
arbete angivit nya styrelseformer för unionen och
lade i oktober 2000 fram ett arbetsprogram inför en
vitbok om styrelseformerna i EU med syftet att
fördjupa demokratin i EU. I vitboken skall frågor om
fördragen, författning och kompetenskatalog tas upp.
I arbetsprogrammet hänvisas till att demokratin i
Europa vilar på två pelare som förutsätter varandra:
att de verkställande instanserna är ansvariga inför
de beslutande församlingarna - EU:s och
medlemsstaternas - och att medborgarna verkligen
deltar i arbetet med att utforma och genomföra de
beslut som påverkar dem. Reformen av
styrelseformerna i EU syftar därmed till att
fördjupa demokratin i EU. Syftet med att förbättra
beslutsprocesserna, i synnerhet genom att göra dem
öppnare och effektivare, är att höja
lagstiftningsprocessens trovärdighet och
legitimitet. Arbetet med att nå fram till ett
förslag om styrelseformerna avser bl.a. att
uppmuntra diskussionen bland medborgarna om EU:s
värderingar, strävanden och beslut, att förnya det
sätt på vilket gemenskapens regler och åtgärder
bereds och genomförs och att skapa en organiserad
diskussion för att se över syftena med de gemensamma
politikområdena. Kommissionen avser att lägga fram
sin vitbok under sommaren 2001.
Kommissionen har hållit en offentlig utfrågning
den 16 mars 2001 om subsidiaritet och
proportionalitet inom EU.
Under den senaste regeringskonferensen hade
kommissionen ett debattforum, Dialogue on Europe, på
sin webbsida. Sidan har tills vidare behållits för
framtidsdebatt, och avsikten är att den skall
ersättas av en sida som upprättas särskilt för denna
debatt.
COSAC skall vid sitt möte i Stockholm i maj 2001
diskutera ett bidrag inför Europeiska rådets möte i
Göteborg. Europeiska rådets ordförande,
statsminister Göran Persson, har i ett brev
uppmuntrat COSAC att ge bidrag till debatten.
Inom COSAC har genomförts en enkät för att utreda
vilka aktiviteter som pågår och planeras av
Europautskotten i de olika medlemsländernas
parlament. Enkätsvaren visar att de allra flesta
parlament redan har vidtagit, eller avser att vidta,
åtgärder. Offentliga utfrågningar kommer att
arrangeras, och i några fall inbjuds allmänheten att
inkomma med synpunkter genom parlamentens hemsidor.
En sammanställning över enkätsvaren om
förberedelserna i övriga medlemsstaters parlament
finns intagen i bilaga 5.
Sverige
Inom riksdagen kan nämnas detta utskotts arbete.
Riksdagens EU-upplysning har bland sina temasidor om
EU en sida om Nicefördraget och framtidsdebatten. En
annan temasida gäller riksdagen och
framtidsdebatten. Här har funnits möjligheter för
alla att lämna synpunkter.
Riksdagen kommer att återkomma till
framtidsfrågorna i ett senare skede.
Regeringen har meddelat att den avser att tillsätta
en parlamentarisk kommitté för att förbereda nästa
regeringskonferens. Kommittén skall enligt vad som
presenterats vara en katalysator för att
främja och stimulera en bred och öppen debatt
om EU:s utveckling
sätta framtidsfrågorna på dagordningen
länka den svenska diskussionen till debatten i
övriga Europa
skapa ett växelspel mellan den allmänna
debatten och den politiska processen före och
under regeringskonferensen.
Kommittén planeras själv få besluta sina
aktiviteter. Den skall få ett brett och öppet
mandat. Den skall lyfta fram frågor som redan finns
med eller som senare förs fram i den allmänna
debatten i Sverige och i andra länder. Den skall
belysa vad som kan göras för att Europasamarbetet
bättre skall kunna motsvara medborgarnas
förväntningar. Kommittén bör ta upp begrepp som
konstitution, federation, legitimitet,
medborgarinflytande, ansvarsutkrävande, öppenhet och
transparens - allt frågor som ligger nära de fyra
frågor som nämns i framtidsförklaringen från Nice.
Ett storforum om framtidens Europa skall hållas i
maj. I oktober planeras ett seminarium om EU:s roll
i en era av globalisering.
På webbsidan för det svenska ordförandeskapet
(www.eu2001.se) finns också ett diskussionsforum.
Ett seminarium om Europaopinionen hölls den 30 mars
2001 av Statsvetenskapliga institutionen vid
Göteborgs universitet.[11] Vid seminariet framhölls
att EU-opinionen har kopplingar till värderingar,
ideologier och politiska åsikter och att det finns
en tydlig socioekonomisk dimension som är med och
strukturerar opinionen i EU-frågor. Den
socioekonomiska struktureringen ser i allt
väsentligt likadan ut över hela EU, men Sverige
tillhör de länder där mönstren är som tydligast.
Opinionsstödet för EU är ungefär på samma nivå som
för tjugofem år sedan.
5 Utskottets bedömning
De fyra frågor som nämns i förklaringen från
Europeiska rådets möte i Nice redovisas här i
följande ordning: förenkling av fördragen,
avgränsningen av EU:s och medlemsstaternas
befogenheter, rättighetsstadgans ställning och de
nationella parlamentens roll.
5.1 Inledning
Utskottets förslag i korthet
Utskottet anser att diskussionen inför den
kommande regeringskonferensen bör hållas
bred. Utskottet föreslår att i denna del
behandlade motioner, bl.a. om reformering av
institutionerna och beslutsprocessen samt om
öppenheten inom EU, besvaras med vad
utskottet anfört.
Jämför reservation 1 (mp).
Europeiska unionen är varken en stat eller en
traditionell form för mellanstatlig samverkan. EU är
en organisation av nytt slag - sui generis - med
inslag av både överstatlighet och mellanstatlighet.
Som framhållits ovan bygger dock unionen på
principen om tilldelade befogenheter, och det är
medlemsstaterna själva som är herrar över fördragen.
Det är alltså medlemsstaterna som har det avgörande
inflytandet över EU:s utveckling. Detta är enligt
utskottets mening en väsentlig utgångspunkt för den
fortsatta debatten om EU:s framtid och om EU:s
legitimitet.
I den allmänna debatten framförs ofta kritik mot
EU för bristande legitimitet eller bristande
demokrati. Kritiken gäller såväl resultaten av EU:s
verksamhet som formerna för verksamheten. En del av
kritiken hänger samman med den bristande
transparensen, varmed inte avses bara brist på insyn
utan också allmänt svårbegriplig beslutsgång. EU
grundas på många olika fördrag av vilka en del har
flera benämningar. Vissa av institutionernas
benämningar leder också lätt till sammanblandning
med andra organ även utanför EU. Vägarna för
inflytande och ansvarsutkrävande är svåra att
överblicka. I nationella sammanhang i Sverige är
debatten om lagförslag öppen, och intresserade
medborgare kan följa olika aktörers agerande. För de
flesta är det lättare att följa
normgivningsprocesser på nationell nivå än på EU-
nivå. Det är också lättare för medborgarna att på
nationell nivå klargöra var ansvaret för beslut
ligger.
Maktutredningen framhöll demokratins allmänna
tanke vara att medborgarna skall ha lika rätt att
påverka samhällets gemensamma angelägenheter och att
det därmed finns ett direkt samband mellan demokrati
och makt. Demokratin kan enligt utredningen ses som
en uppsättning kriterier för samhällets
maktfördelning, och den faktiska maktstrukturen kan
i större eller mindre grad avvika från demokratins
ideal.[12] Demokrati kan anses handla ytterst om en
teknik för att uppnå samhällsfred i ett fritt
samhälle och erbjuda en möjlighet att på ett
legitimt sätt hantera givna sociala konflikter. Med
demokratisk förankring avses möjligheten att - på
olika politiska arenor - erhålla politiskt stöd,
dvs. legitimitet för den förda politiken.[13]
Enligt utskottets mening är diskussionen om frågor
som rör EU:s legitimitet av central betydelse och
måste gå vidare. Processen inför nästa
regeringskonferens kommer att beröra
institutionernas ställning och roller. Diskussionen
bör nu enligt utskottets uppfattning hållas så bred
och omfattande som möjligt. I frågor som gäller
offentlighetsprincipen vill dock utskottet framhålla
den grundläggande betydelse som öppenhet och insyn
har i ett demokratiskt samhälle.
Utskottet diskuterar i följande avsnitt dels
frågor om förenkling av fördragen, dels frågor om
kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna
och tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Dessa
frågor har, liksom frågan om de grundläggande
rättigheternas ställning inom unionen, stor
betydelse från legitimitetssynpunkt.
Motioner har väckts om bl.a. reformering av
institutionerna och beslutsprocessen samt
öppenheten. Utskottet anser att motionerna
2000/01:K306 (v) yrkandena 1 och 3-9, 2000/01:K398
(fp) yrkande 7, 2000/01:U510 (c) yrkandena 8 och 9,
2000/01:U511 (mp) yrkande 1, 2000/01:U512 (kd)
yrkande 14 och 2000/01:U513 (m) yrkande 16 kan anses
besvarade med vad utskottet anfört.
5.2 Förenkling av fördragen
Strävan efter förenkling har tidigare uttalats inför
antagandet av såväl Maastricht- som
Amsterdamfördraget. I samband med Amsterdamfördraget
gjordes det framsteget att fördragen publicerades i
konsoliderad version, dvs. ändringar i tidigare
fördrag genom senare fördrag publiceras i ett
sammanhang. Denna publicering kan sägas motsvara
"omtryck" i Svensk författningssamling. De
konsoliderade versionerna av fördragen publiceras
endast i informativt syfte.
Som nämns i bakgrundsbeskrivningen verkade
kommissionen inför den senaste regeringskonferensen
om ändring av fördragen starkt för att dessa skulle
omarbetas. Kommissionen hänvisade till rapporter som
den begärt dels av tre "vise män", den s.k.
Dehaenerapporten, dels av en grupp vid Europeiska
universitetsinstitutet i Florens. Någon omarbetning
i förenklingssyfte gjordes inte i Nice, men frågan
om förenkling av fördragen nämns i den förklaring om
unionens framtid som konferensen antog.
Enkelt uppställda fördrag, som är lättlästa och
begripliga, är enligt utskottets uppfattning till
fördel för EU:s sätt att fungera. Det gäller
särskilt i ett utvidgningsperspektiv. Enkla fördrag
är emellertid också en demokratifråga. Liksom på det
nationella planet har medborgarnas möjligheter att
överblicka fördragen och själva tillägna sig
texternas innehåll ett egenvärde och bidrar till
unionens demokratiska legitimitet. En uppdelning i
grundfördrag och andra bestämmelser kan ses som ett
sätt att göra regelverket mera lättillgängligt.
Utskottet vill dock erinra om att fördragens
tillkomsthistoria präglats av behovet av
kompromisser med politisk bakgrund. Otydligheter i
texterna återspeglar denna bakgrund. Det är därför
ofrånkomligt att det i ett förenklingsarbete
uppkommer även frågor som rör bestämmelsernas
materiella innebörd. Det kan bl.a. gälla frågor om
vad EU skall vara och om kompetensfördelningen
mellan EU och medlemsstaterna. Dessa frågor ingår i
det uppdrag som i Niceförklaringen ges inför den
förestående fördragsöversynen.
En annan fråga om regelförenkling gäller
sekundärrätten, dvs. den samling rättsakter som
antagits av institutionerna. Arbete med förenkling
av dessa regler pågår inom gemenskapen. Utskottet
vill understryka betydelsen av att även alla
möjligheter att förenkla sekundärrätten tas till
vara.
5.3 EU:s och medlemsstaternas befogenheter
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att motioner i denna fråga
besvaras med vad utskottet anfört.
Jämför reservation 2 (mp).
Riksdagen har vid flera tillfällen behandlat frågan
om kompetensfördelningen mellan dåvarande
gemenskapen eller unionen å ena sidan och
medlemsstaterna å andra sidan.[14]
Ett argument för en närmare reglering av
kompetensfördelningen är att tydlighet i sig har ett
värde. Maktfördelningen skulle bli klarare, och
därmed skulle det bli lättare för medborgarna att
utkräva ansvar. Den allmänna innebörden av
subsidiaritetsprincipen - att beslut skall fattas på
den nivå som motiveras av sakfrågan - är lätt att
acceptera. Frågan är emellertid i vilken
utsträckning det långsiktigt kan slås fast vilka
områden och frågor som kan och bör lösas på EU-
nivån. Ett argument emot en närmare reglering av
kompetensfördelningen är att en renodling av
befogenheterna skulle betyda att dynamiken i
utvecklingen av EU-samarbetet skulle gå förlorad.
Dagens otydliga situation ger betydande utrymme för
den flexibilitet och pragmatism som sägs vara EU-
politikens kännemärke. Någon exakt och uttömmande
beskrivning av gemenskapens kompetenser är knappast
heller möjlig att göra.
Arbetet med att så långt möjligt tydliggöra
avgränsningen mellan de olika nivåernas kompetens
bör enligt utskottets uppfattning främst ske som ett
led i arbetet med att förenkla fördragen.
Det kan i sammanhanget finnas anledning att betona
att beslutsnivån för olika frågor inom
medlemsstaterna är en helt nationell angelägenhet,
som berör grunderna för statsskicket i respektive
land. Diskussionen även i frågan om nationella
beslutsnivåer kommer givetvis att fortsätta, men den
hör inte hemma i den nu aktuella EU-diskussionen.
Ett antal motioner har väckts, bl.a. om
kompetensfördelningen och subsidiaritetsprincipen
samt om konstitutionalisering eller förenkling av
fördragen. Utskottet anser att motionerna
2000/01:K274 (m) yrkande 4, 2000/01:K398 (fp)
yrkandena 8 och 9, 2000/01:U510 (c) yrkandena 2 och
3, 2000/01:U511 (mp) yrkande 2 och 2000/01:U512 (kd)
yrkande 12 kan besvaras med vad utskottet anfört.
5.4 Grundläggande rättigheter
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna att
regeringen med all kraft bör verka för att EU
skall tillträda Europakonventionen. Utskottet
anser att två motioner i frågan kan besvaras
med vad utskottet anfört. Utskottet föreslår
att riksdagen godkänner vad utskottet anför
om en rättighetsförklaring inom EU.
EU:s rättighetsstadga
EU:s rättighetsstadga rör, som nämnts ovan,
medborgerliga och politiska rättigheter med bl.a.
Europakonventionen och gemensamma konstitutionella
traditioner som förebild samt ekonomiska och sociala
rättigheter.
Stadgan riktar sig till unionens institutioner och
organ samt till medlemsstaterna, men endast när de
tillämpar unionsrätten. Den medför inte någon ny
befogenhet eller ny uppgift för gemenskapen och
unionen. I den mån stadgan omfattar rättigheter som
motsvarar sådana som garanteras av
Europakonventionen skall rättigheterna ha samma
innebörd och räckvidd som i konventionen men den
skall inte hindra unionsrätten från att tillförsäkra
ett mer långtgående skydd.
Stadgan är inte något juridiskt bindande dokument
utan en politisk deklaration. Vilken ställning
stadgan skall ha är en av de frågor som nämns
särskilt i framtidsförklaringen.
Anslutning till Europakonventionen
Frågan om en anslutning av EG eller EU till
Europakonventionen har diskuterats under lång tid.
Samtliga unionens medlemsstater är anslutna till
den. Under 1996 års regeringskonferens övervägdes
frågan om fördragsändringar som skulle göra det
möjligt för gemenskapen att ansluta sig till
Europakonventionen. Sverige stödde för sin del en
sådan ordning, men medlemsstaterna kunde inte enas
på denna punkt.
Vid behandling i riksdagen av frågan har den
svenska inställningen fortsatt inneburit att en
anslutning till Europakonventionen förordas.[15] I
EU-nämnden har vid olika tillfällen under arbetet
med att utarbeta EU:s stadga uttryckts starkt stöd
för ett EU-tillträde till Europarådets konvention.
Såväl Europaparlamentet och kommissionen som
Europarådets parlamentariska församling har uttalat
sig för att EU bör tillträda Europakonventionen.
Ett yttrande från EG-domstolen i mars 1996 har
ibland åberopats som hinder för en EG-anslutning
till Europakonventionen. Domstolen har emellertid
inte tagit ställning till frågan om EG kan ansluta
sig till konventionen. Vad domstolen prövade var om
det då gällande fördraget gav befogenhet för
gemenskapen att ansluta sig till konventionen.
Domstolen fann att så inte var fallet utan att en
anslutning krävde fördragsändring.
Europarådets parlamentariska församling har pekat
på vad som uppnåtts genom Europakonventionen och den
rättspraxis som utbildats under nästan 50 år, som
fått vittgående effekter på rättsordningen hos
Europarådets medlemmar. Församlingen har fäst
uppmärksamheten på risken av att ha två
uppsättningar grundläggande rättigheter, något som
skulle kunna försvaga Europadomstolen.
Den svenska inställningen i fråga om EU:s
rättighetsstadga har framför allt präglats av hänsyn
till Europakonventionens ställning och riskerna för
oklarheter och divergerande praxisbildning mellan
Europadomstolen i Strasbourg och EG-domstolen i
Luxemburg.
Genom en anslutning till konventionen skulle den
stora fördelen vinnas att det, för de rättigheter
som täcks av konventionen, skulle finnas en
rättsbildande högsta instans, Europadomstolen i
Strasbourg. Anslutningen skulle alltså innebära att
EG-domstolens domar kan komma under prövning i
Strasbourgdomstolen. Man skulle få en förhållandevis
överskådlig och enhetlig skyddsnivå för de
grundläggande rättigheterna i medlemsstaterna och
inom gemenskapens institutioner. Risken minskas för
att förtroendet för Europadomstolen skall urholkas.
Problemet med klagomål från enskilda mot
medlemsstater över förhållanden i staten som
regleras på unionsnivå skulle undvikas.
Någon formell möjlighet för EG eller EU att i
dagens läge ansluta sig till Europakonventionen
finns som framgått inte. Fördragsändringar krävs för
en anslutning, vare sig det är EU eller EG som skall
anslutas. De närmare relationerna mellan domstolarna
behöver klaras ut. På Europarådssidan krävs en
omförhandling av Europakonventionen, eftersom endast
medlemmar av Europarådet kan ansluta sig till
konventionen. Andra frågor gäller hur EG eller EU
skall representeras i Europadomstolen och hur de
reservationer som medlemsstaterna har gjort vid sin
ratifikation av konventionen skall beaktas.
Det finns således svårigheter för en anslutning av
EU eller EG till Europakonventionen. Dessa
svårigheter bör emellertid inte få vara avgörande.
Utskottet anser det vara av största betydelse att en
anslutning sker, och regeringen bör med all kraft
verka för en anslutning av EU eller EG till
Europakonventionen.
EU:s förhållande till Europakonventionen tas upp i
två motioner - 2000/01:U512 (kd) yrkande 13 och
2000/01:U513 (m) yrkande 15. Enligt utskottets
mening kan motionerna besvaras med vad utskottet
anfört.
En EU:s rättighetsförklaring
Även med en anslutning av EU eller EG till
Europakonventionen finns behov av och utrymme för en
EU:s rättighetsförklaring. En sådan förklaring har
betydelse för EU:s medborgare i förhållande till
EU:s institutioner. Den innebär att medborgarna kan
vända sig till EG:s rättsinstanser med klagomål
gentemot institutionerna. En rättighetsförklaring
kan, liksom den stadga som proklamerats, innehålla
element som ger ett skydd utöver Europakonventionen,
exempelvis vad gäller sociala rättigheter.
Rättigheterna enligt Europakonventionen bör, som
eftersträvats i stadgan, beaktas för att de i
konventionen skyddade rättigheterna skall ges samma
skydd i båda dokumenten. Därigenom skall undvikas
bl.a. att man i EU förlorar det stöd för tolkning av
skyddet som i dag fås av Europadomstolens rätts-
praxis.
Om den tidigare nämnda fördragsöversynen leder
till antagandet av ett EU:s grundfördrag, kan det
finnas skäl att detta inrymmer en
rättighetsförklaring. En förutsättning bör då vara
att förhållandet till Europakonventionen har
reglerats på det sätt som angetts ovan. I den
diskussion om stadgans ställning som nämns i
framtidsförklaringen från Nice bör också
diskussionen om innehållet och utformningen av en
kompletterande rättighetsförklaring fortsätta.
5.5 De nationella parlamenten i EU
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad
utskottet anför om de nationella parlamentens
roll. Utskottet föreslår att en motion om ett
svenskt program för EU:s utveckling anses
besvarad med vad utskottet anför.
Allmänt om parlamentsinflytande
Som redovisats ovan antogs i samband med
Amsterdamfördraget ett protokoll om de nationella
parlamentens roll i EU. Innebörden i detta
protokoll, som utgör en del av fördragen, är bl.a.
att de nationella parlamenten uppmuntras till en
större delaktighet i EU:s verksamhet och till att i
ökad utsträckning uttrycka sin uppfattning.
Protokollet får anses utgöra en öppning för de
nationella parlamenten att i egen kapacitet finna en
roll på EU-nivå, och Nicefördraget innehåller en
uppmaning till en paneuropeisk diskussion om hur
denna roll skulle kunna utformas. Utskottet kommer i
det följande in på några frågeställningar som därvid
skulle kunna uppmärksammas. Innan så sker finns det
emellertid skäl att påpeka att de nationella
parlamenten till följd av varierande
konstitutionella förhållanden inom respektive
medlemsstat kan ha olika förutsättningar för sitt
agerande på europeisk nivå. Även om utskottet i det
följande naturligen utgår från ett svenskt
perspektiv görs inga systematiska överväganden om
hur de diskuterade förslagen förhåller sig till
rådande konstitutionella omständigheter i Sverige.
Att de nationella parlamenten har möjlighet att
påverka utvecklingen inom EU är en grundläggande
demokratifråga. Det är därför, enligt utskottets
uppfattning, väsentligt att parlamentens behov av
bred insyn och påverkansmöjlighet tillgodoses. Detta
kan ske såväl inomstatligt som genom agerande på
europeisk nivå.
Påverkan, som är ett vitt begrepp och som kan
innefatta så skilda ting som opinionsbildning,
initiativrätt, beslutsfattande och kontroll,
förutsätter tillgång till information. Åtminstone i
den svenska debatten har fokus hittills i stor
utsträckning legat på hur parlamenten skall få
bättre insyn i de processer som pågår inom EU.
Enligt utskottets mening är det dock önskvärt att
den fortsatta diskussionen vidgas till att också
omfatta vilka typer av påverkan som det är lämpligt
att de nationella parlamenten utövar på EU-nivå.
När det gäller parlamentens roll i EU-sammanhang
har det inomstatliga, och därmed indirekta,
agerandet via den egna regeringen ägnats betydande
uppmärksamhet. De valda modellerna, vilka varierar
från land till land, har ofta inneburit att den egna
regeringens ståndpunkter i rådet diskuteras igenom
och förankras parlamentariskt. De innebär också att
regeringen bör ha skyldighet att hålla parlamentet
underrättat om vilka ärenden som är aktuella inom EU
och hur dessa utvecklas. Det betonas att det är
angeläget att de nationella parlamenten får
information tidigt i beslutsprocessen - i fråga om
lagstiftningsärenden helst redan innan kommissionen
lagt fram sitt förslag. För beslutsordningen inom EU
innebär detta att arbetet bör läggas upp på ett
sådant sätt och med sådana tidsfrister att utrymme
ges för de nationella parlamenten att agera gentemot
sina regeringar.
Erfarenheterna av ordningen för samråd mellan den
svenska riksdagen och regeringen är goda och under
utveckling. Enligt utskottets uppfattning är det
naturligt att ett nationellt parlaments huvuduppgift
i sin befattning med EU-frågor ligger på det
nationella planet och utövas i relation till den
egna regeringen. Utskottet vill i detta sammanhang
också erinra om att konstitutionsutskottet inom kort
kommer att behandla dessa frågor utifrån de förslag
som framtagits av Riksdagskommittén (förslag
2000/01:RS1).
Riksdagskommitténs förslag är i allt väsentligt
anpassade efter svenska förhållanden och därmed i
sina enskildheter knappast av direkt intresse för
andra medlemsstater annat än undantagsvis. Däremot
kan det, enligt utskottets uppfattning, finnas skäl
att till andra EU-stater sprida kännedom om den
process som lett fram till förslagen, de perspektiv
som anlagts och den typ av metoder för arbetet med
EU-frågor som befunnits ändamålsenlig.
De nationella parlamentens behov av bred insyn och
påverkansmöjlighet kan, som nämnts ovan, också
tänkas bli tillgodosedda genom agerande på europeisk
nivå. Detta agerande kan gälla gentemot såväl andra
nationella parlament som olika EU-organ.
Samverkan mellan nationella parlament är av
naturliga skäl främst koncentrerad på
informationsutbyte. Det finns emellertid också
exempel - i samband med utvidgningsprocessen - på
politiska processer med vidare syftning där även
regeringar deltar som aktörer.
Det kan inträffa att medlemsstaternas parlament
inom ramen för sin samverkan avger någon form av
opinionsyttring till ett eller flera av EU-organen.
COSAC intar en särställning i detta avseende. Vid
sådant agerande, som kan avse såväl insyn och
informationsfrågor som påverkan eller kontroll,
synes de nationella parlamenten vanligen uppträda
var för sig.
Enligt utskottets uppfattning är det värdefullt
att de nationella parlamenten utnyttjar
informationskällor utöver de egna regeringarna.
Informationsutbyte i samverkan mellan nationella
parlament bör därför uppmuntras. Detta kan
exempelvis ske i nätverksform mellan talmän, utskott
och enskilda ledamöter, men också i
institutionaliserad form inom ramen för COSAC.
Erfarenheterna av hittillsvarande nätverkssamarbete
har varit positiva. Mot bakgrund härav har riksdagen
under det svenska ordförandeskapet tagit initiativ
till att bredda det till att omfatta ytterligare
frågor inom socialförsäkringsutskottets och miljö-
och jordbruksutskottets områden (asyl- och
migrationsfrågor respektive miljöfrågor). Enligt vad
utskottet erfarit har hittills vunna erfarenheter av
detta varit mycket positiva.
I detta sammanhang finns det anledning att erinra
om de kontakter som förekommer inom ramen för
partisamarbetet i Europa.
I den europeiska debatten, men också till
utskottets hemsida, har framförts idéer om samverkan
mellan de nationella parlamenten i form av en andra
kammare. Det har också argumenterats för en återgång
till indirekta val till Europaparlamentet. Dessa
förslag får i den vidare europeiska diskussionen
värderas mot hittills vunna parlamentariska
samarbetserfarenheter samt frågor om valdeltagande
och legitimitet men också mot den mera övergripande
frågan om avvägningen mellan överstatlighet och
mellanstatlighet inom unionen.
Vid en diskussion om de nationella parlamenten och
deras roll i EU:s struktur har särskilt frågan om
relationen till Europaparlamentet kommit att stå i
centrum. Detta torde bl.a. vara en följd av
Europaparlamentets aspiration att spela en central
roll i samarbetet de europeiska parlamenten emellan,
samtidigt som det i sin egenskap av EU-organ kan
sägas utgöra en motpart till de nationella
parlamenten.
Europaparlamentet är den minst slutna av EU:s
institutioner. Där debatteras frågor under stor
öppenhet och såväl plenum som utskottssammanträden
är offentliga. Det kan även gå att få tillträde till
partigruppsmöten.
Europaparlamentet har stor betydelse som
kontrollorgan, men dess inflytande i
lagstiftningsärenden har också ökats kontinuerligt.
Europaparlamentet är således en viktig aktör som de
nationella parlamenten kan sägas ha viss
intressegemenskap med. Insynen och den öppna
debatten är viktiga inslag i denna
intressegemenskap.
Samtidigt måste betonas att Europaparlamentets och
de nationella parlamentens inflytande står i visst
motsatsförhållande till varandra. Ett ökat
inflytande för Europaparlamentet innebär ett
reducerat inflytande för rådet. Den minskade
möjligheten för nationell parlamentarisk kontroll
som en sådan utveckling medför kan leda i riktning
mot ökad överstatlighet och därmed indirekt ett
reducerat inflytande för de nationella parlamenten.
Motsatsställningen accentueras av att
Europaparlamentet inte i alla avseenden begränsar
sig till frågor som faller inom dess mandat.
I sammanhanget bör noteras att riksdagen, som
nämnts ovan, senare i vår kommer att ta ställning
till ett förslag som utarbetats av Riksdagskommittén
(förslag 2000/01:RS1) och som bl.a. gäller kontakter
mellan riksdagens ledamöter och de svenska
ledamöterna i Europaparlamentet. I förslaget
framhålls att Europaparlamentet och riksdagen är två
skilda parlament och att ledamöterna valts på olika
mandat. Goda kontakter dem emellan är värdefulla,
men de har var sina formella arenor att verka på och
någon sammanblandning av dessa bör inte ske.
Kontakterna bör främst gå genom partierna, men
förbindelserna mellan riksdagens organ och
Europaparlamentarikerna kan utvecklas. Utskotten och
EU-nämnden sägs kunna utnyttja de svenska
Europaparlamentarikerna i sitt
informationsinhämtande, t.ex. genom att bjuda in dem
till utfrågningar, och det finns inget hinder mot
att också bjuda in andra länders
Europaparlamentariker. Det kan t.ex. i vissa frågor
vara värdefullt att ha kontakter med rapportörer i
Europaparlamentets utskott.
Utskottet noterar, med anledning av
Riksdagskommitténs förslag i denna del, dels att
fokus ligger på informationsinhämtning, dels att det
huvudsakligen rör sig om relationer mellan å ena
sidan svenska riksdagsorgan och å den andra
individuella politiker på Europanivå.
Som utskottet påpekat ovan utgör
informationsutbyte ett första steg i en ömsesidig
påverkansprocess. Att utpeka vissa
informationskällor innebär också att man i någon
mening tar ställning i frågan om vilken påverkan man
vill utsätta sig för. Utskottet, som i detta
betänkande har att belysa frågan om de nationella
parlamentens möjlighet att påverka utvecklingen inom
EU, vill därför i detta sammanhang understryka det
angelägna i en fortsatt diskussion om
informationsutbyte också mellan de nationella
parlamenten inbördes samt med andra EU-organ än
Europaparlamentet. Det bör härvid uppmärksammas att,
vilket nämnts ovan, det ligger i de nationella
parlamentens intresse att komma in tidigt i
beslutsprocessen. Detta synes motivera att ökad
uppmärksamhet riktas mot möjligheterna till
informationsinhämtning i de faser då ärenden bereds
i kommissionen och rådet. Det kan exempelvis nämnas
att det inte föreligger något hinder för
parlamentsutskott att vända sig till kommissionen
eller kommissionsledamöter för att erhålla
information. Härigenom skulle kunna vinnas ökad
såväl transparens som möjlighet till påverkan och
kontroll.
De nationella parlamentens beslutsfattande roll på
Europanivå är begränsad vad gäller det löpande
arbetet. Däremot faller det sig naturligt att de
överväger olika möjligheter till uppföljning,
utvärdering och kontroll. Utifrån ett sådant
perspektiv kan det vara av intresse att överväga
behovet av information från exempelvis
verkställighetskommittéerna och Revisionsrätten.
På motsvarande sätt som Riksdagskommittén föreslår
att individuella politiker på EU-nivå får tillträde
till svenska riksdagsorgan kan det finnas anledning
att - i perspektiv av de nationella parlamentens
möjlighet att påverka utvecklingen inom EU - vidare
diskutera möjligheten för nationella parlamentariker
(och nationella parlamentsorgan) att i ökad
utsträckning få tillträde till och möjlighet att
informera olika EU-organ, kanske också i någon form
ingå i berednings- och kontrollprocesserna.
Utifrån perspektivet av önskemål om de nationella
parlamentens större delaktighet i EU:s verksamhet
och av att deras behov av bred insyn och
påverkansmöjlighet tillgodoses finns det också
anledning att i framtidsdiskussionen uppehålla sig
vid parlamentens och parlamentarikernas
förutsättningar i förhållande till påtryckargrupper
såsom enskilda organisationer (s.k. NGO:er) och
lobbyister.
Parlamentarikern har, genom att han eller hon är
direkt folkvald, en särskild legitimitet och är
representativ för väljarkollektivet. Detta till
trots är det i normalfallet påtryckargrupperna som
har störst genomslag i de opinionsbildnings- och
inflytandeprocesser som föregår besluten i
europeiska sammanhang. Från demokratisk synpunkt är
detta betänkligt. Det finns därför anledning att
mera ingående diskutera möjligheterna för folkets
direktvalda representanter att medverka och påverka
under de processer som leder fram till de slutliga
besluten. Till grund för detta synsätt ligger
värderingen att folkens valda representanter skall
ha en möjlighet att tidigt och i relevanta fora
delta i den strategiska opinionsbildning som i
slutändan får betydelse för förhållandena i
respektive hemländer. Alternativet är annars att de
i samband med ratifikationer eller antagande av
följdlagstiftning i det egna parlamentet bara kan
säga "ja" eller "nej" till dokument de själva inte
kunnat påverka annat än marginellt men som starkt
influerats av NGO:er och andra påtryckargrupper.
En aspekt av de nationella parlamentens
påverkansmöjligheter genom agerande på europeisk
nivå rör samverkan med respektive regering. I
Sverige har under senare år en allt tydligare
strävan varit att genom samverkan mellan regering
och riksdag i det internationella agerandet söka
åstadkomma ökat genomslag för svenska synpunkter i
frågor där brett inrikespolitiskt stöd funnits för
den förda politiken. Det kan diskuteras om det i EU-
sammanhang skulle kunna finnas utrymme för samverkan
av liknande slag.
Parlamentarisk dimension inom den andra pelaren
Utskottet har i det föregående sökt problematisera
olika aspekter av de nationella parlamentens
delaktighet i EU:s verksamhet i allmänhet och därvid
särskilt sökt att beakta önskemålen om att behoven
av bred insyn och påverkansmöjlighet tillgodoses.
Det bör dock särskilt uppmärksammas att
förutsättningarna för detta är olika inom första
pelaren respektive de andra och tredje pelarna, inom
vilka samarbetet är mellanstatligt. I den pågående
europeiska debatten ägnas för närvarande på flera
håll stor uppmärksamhet åt frågan om en
parlamentarisk dimension inom den andra pelaren.
Utskottet vill med anledning härav inledningsvis
konstatera att det informella samarbete som sedan
ett tiotal år i nätverksform bedrivits mellan
medlemsstaternas utrikesutskott och som närmare
beskrivits ovan i avsnitt 4.4, har funnit
ändamålsenliga former. De hittills vunna
erfarenheterna gör att det enligt utskottets mening
kan finnas skäl att studera hur
utskottskonferenserna inom andrapelarområdet kan
vidareutvecklas.
Utskottet konstaterar att behovet av bred insyn
vad avser verksamheten inom andra pelarens område
genom de ovan beskrivna arrangemangen, kompletterade
med löpande information från den egna regeringen, är
väl tillgodosett. Utskottet kan vidare konstatera
att den rådande ordningen ger utrymme för den typ av
påverkan på ordförandeskapet, kommissionen och rådet
som sedvanligt meningsutbyte mellan parlament och
den exekutiva makten tillåter.
Utskottet noterar att det i debatten om hur
arbetet skall bedrivas inom den andra pelarens
område framkommit förslag om att låta existerande
europeiska parlamentariska församlingar utgöra en
parlamentarisk dimension. Utskottet vill med
anledning härav framhålla att detta skulle riskera
att skapa oklarhet om rollfördelningen.
Det har anförts att en europeisk
interparlamentarisk församling inom
andrapelarområdet skulle ge de nationella
parlamenten ett verkningsfullt instrument för
parlamentarisk påverkan på och kontroll av berörda
unionsorgan. Enligt utskottets uppfattning skulle så
emellertid knappast bli fallet.
För det första skulle därigenom ytterligare en
nivå tillkomma mellan väljarna och de organ som
skall påverkas eller kontrolleras. Detta är från
demokratisk och representativ synpunkt mindre
välbetänkt.
För det andra ter det sig för ett flertal
nationella parlament mera ändamålsenligt och
verkningsfullt att verka genom den egna regeringen.
Genom de existerande utskottsnätverken, men också
genom COSAC, finns det också möjlighet att föra en
direkt dialog med ordförandeskapet, rådet och
kommissionen.
För det tredje innebär meningsyttringar genom
interparlamentariska församlingar att kompromisser
måste göras och att någon därvid måste göra avkall
på sin uppfattning. Åtminstone i de delar som rör
parlamentarisk kontroll kan detta leda till oönskade
effekter.
För det fjärde har de nationella parlamenten till
följd av varierande konstitutionella förhållanden
inom respektive medlemsstat olika förutsättningar
för sitt agerande på europeisk nivå. Att detta kan
vara en begränsning har också förutsetts i
Amsterdamfördraget, av vilket det framgår att bidrag
från COSAC inte på något sätt skall vara bindande
för de nationella parlamenten eller föregripa deras
ståndpunkt. För svensk del skulle parlamentarisk
påverkan på och kontroll genom ett
interparlamentariskt organ vara en direkt nackdel
med tanke på att den svenska delegationen, enligt
rådande ordning, i normalfallet inte skulle kunna
framföra åsikter eller göra ställningstaganden på
riksdagens vägnar.
Mot bakgrund av det anförda är det utskottets
mening att riksdagen på sakernas nuvarande
ståndpunkt ej bör engagera sig i en ordning som
skulle innebära att en existerande parlamentarisk
församling kom att utgöra den parlamentariska
dimensionen för EU:s andra pelare.
Tredje pelaren
Även beträffande tredje pelarens område diskuteras
behovet av parlamentarisk insyn och påverkan. COSAC-
mötet i Helsingfors i oktober 1999, där
representanter från EU-nämnden deltog, kom i mycket
stor utsträckning att handla om tredje pelaren.
Dessa frågor står också på dagordningen för det
förestående COSAC-mötet i Bryssel i oktober 2001.
Med anledning av vissa brister i informationen till
de nationella parlamenten på området för rättsliga
och inrikes frågor tog det nederländska parlamentets
andra kammare hösten 1999 ett initiativ riktat till
den nederländska regeringen. I detta initiativ
betonades vikten av att de nationella parlamenten i
god tid informeras om samarbetet på området för
rättsliga och inrikes frågor. EU-nämnden har i
skrivelse till regeringen uttryckt sitt stöd för
detta initiativ. Utskottet vill framhålla att det
också på detta område är angeläget att behovet av en
bred parlamentarisk insyn och påverkan tillgodoses.
Riksdagens medverkan i svenskt program för EU:s
utveckling
I motion 2000/01:K309 (v) föreslås ett svenskt
program för EU:s utveckling.
Som nämnts tidigare i detta betänkande kommer den
frågeställning som motionärerna tar upp att
aktualiseras i riksdagens fortsatta behandling av
frågor med anknytning till Nicefördraget. Utskottet,
som anser att samråd om ett sådant program ligger
väl inom ramen för nationella parlaments roll i EU:s
struktur, finner att motionen kan anses besvarad med
det anförda.
5.6 Inför nästa regeringskonferens
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad utskottet anfört om
formerna för förberedelserna och om en skrivelse
till riksdagen inför den kommande
regeringskonferensen.
En viktig utgångspunkt för diskussionen om hur
processen fram till nästa regeringskonferens bör
utformas är att grundvalen för EU:s verksamhet är
sedvanliga folkrättsliga fördrag. Unionssamarbetet
är visserligen särpräglat såtillvida som de
deltagande staterna förutom att skapa ömsesidiga
rättigheter och skyldigheter för varandra också har
överlåtit betydande delar av sitt eget
beslutsfattande till de genom fördragen skapade
gemensamma institutionerna. Det är alltså de
avtalsslutande parterna, dvs. i detta fall
medlemsstaterna och deras statsorgan, som är
"fördragens herrar" på samma sätt som gäller för
andra fördrag och internationella avtal. För att en
regeringskonferens skall kunna sammankallas krävs
dock att Unionsfördragets procedurregler tillämpas.
Kommissionen i förekommande fall och
Europaparlamentet skall höras, innan en
regeringskonferens sammankallas. Är det fråga om
institutionella ändringar på det monetära området,
skall också Europeiska centralbanken höras.
I processen fram till nästa regeringskonferens bör
givetvis de fördragsreglerade institutionerna och
organen delta på det sätt de finner lämpligt. Ett
sådant organ är COSAC. Vid COSAC:s möte i Stockholm
i maj 2001 kommer framtidsfrågorna att behandlas och
ett bidrag inför Europeiska rådets möte i Göteborg
att diskuteras. COSAC bör enligt utskottets
uppfattning även fortsättningsvis vara en kanal för
diskussion av framtidsfrågorna och för bidrag inför
nästa regeringskonferens.
Andra modeller - som expertgrupper,
reflektiongrupper och s.k. konvent - för bidrag i
förberedelseprocessen har inte någon reglering i
fördragen. Att sådana tidigare kommit till
användning kan ses bl.a. som ett uttryck för viljan
att bedriva ett gränsöverskridande demokratiprojekt
med ett stort antal deltagare.
I vissa sammanhang har det förekommit att en grupp
oberoende framstående personer - s.k. vise män -
fått i uppdrag att utreda vissa frågor inom EU.
Exempel på sådana rapporter är Delorsrapporten om
ekonomiska reformer och Dehaenerapporten om
institutionella reformer.
Inför 1996 års regeringskonferens tillsattes en
reflektionsgrupp med företrädare för
medlemsländernas utrikesministrar, och gruppens
arbete utgjorde en grund för förhandlingarna.
Gruppens uppgift var att förbereda
regeringskonferensen och att närmare koncentrera sig
på ett antal frågor för att möta medborgarnas
förväntningar. I vid bemärkelse var gruppens uppgift
att granska och utarbeta idéer för eventuella
fördragsändringar.
Det konvent som tillsattes för att utarbeta EU:s
stadga för grundläggande rättigheter utgjorde en
unik företeelse i EU:s verksamhet. Konventet bestod
av representanter för medlemsländernas
regeringschefer och för Europaparlamentet samt
ledamöter från nationella parlament. Vidare deltog
observatörer från olika institutioner och från
Europarådet. Konventet arbetade snabbt fram texter
till stadgan, men oklarheter rådde om mandat,
förankring och om beslutsformer. Konventet arbetade
heller inte direkt med fördragsändringar även om
många ledamöter hade ambitionen att den utarbetade
texten skulle skrivas på ett sådant sätt att den
kunde "lyftas in" i fördragen.
Inom Europaparlamentet och inom flera
medlemsstater finns en stark preferens för
konventsformen. De svenska erfarenheterna från
stadgekonventet ger inte samma entydiga inställning.
Arbetet präglades på sitt sätt av stor öppenhet. Det
präglades samtidigt av stor snabbhet. Bl.a. detta
ledde till stora svårigheter för nationella
parlamentariker att hinna medverka i arbetet på ett
sätt som hade varit önskvärt. Balansen mellan
företrädare för olika organ var ojämn. Oklarhet
rådde om mandat - vem företrädde olika
"företrädare"?
I det förberedelsearbete som nu förestår behövs
mångas deltagande från alla delar av samhället. Det
gäller Europaparlamentet och kommissionen, de
nationella regeringarna, fristående experter och
intresseorganisationer.
För dessa organ kan flera lösningar, såsom en
reflektionsgrupp, tänkas. Förberedelsearbetet måste
inte minst engagera de nationella parlamenten, som
dessutom har att särskilt överväga hur parlamenten
långsiktigt kan spela en mera central roll inom den
framtida unionen.
Utskottet anser för sin del att erfarenheterna
från COSAC kan utnyttjas. Ett konvent i huvudsak
baserat på de nationella parlamenten med bred
representation skulle kunna lämna värdefulla bidrag
i arbetet med det nya fördraget. Ett eget
kvalificerat - och i förhållande till EU:s
institutioner självständigt - sekretariat måste stå
till detta arbetes förfogande.
Utskottet vill erinra om att det - för att en
debatt skall kunna bli viktig för allmänheten och
intresseorganisationer - måste ges ordentligt
utrymme för åsiktsutbyte, innan ställningstaganden
görs som sedan kan uppfattas som bindande. En fråga
som bör beaktas i förberedelseprocessen är således
vid vilka olika skeden före regeringskonferensen som
olika aktörer bör medverka på olika sätt, dvs. en
tidtabell för förberedelserna. Möjligheterna till
remissomgång i de olika frågorna bör tas till vara.
Regeringen bör verka för att förberedelserna inför
den kommande regeringskonferensen sker i former som
är förenliga med vad utskottet anfört.
Inför 1996 års regeringskonferens lade regeringen
fram en skrivelse om konferensen för riksdagen.
Utskottet anser att regeringen inför den kommande
regeringskonferensen i en skrivelse till riksdagen
bör redovisa det närmare förberedelsearbetet inför
konferensen samt vissa mera principiella
ställningstaganden från regeringens sida i de
sakfrågor som konferensen kommer att behandla.
**FOOTNOTES**
[1]:alet har inga åtgärder ännu vidtagits.
Europau
[2]:tskottet i överhuset h
[3]:ar påbörjat en
[4]: undersökning av frågan om en andra kammare i
EU. Allt material kring denna undersökning är
offentligt. Europautskottet, eller andra ut
[5]:skott, kan komma att unde
[6]:rsöka andra framtidsfrågor, m
[7]:en några beslut har ännu in
[8]:te fattats.
Ty
[9]:skland
För att uppmuntra till en bred allmän debat
[10]:t har Europautskottet i F
[11]:örbundsdagen organiserat ett antal öppna
utfrågningar. Till exemp
[12]:el anordnade man i mars 2001 en öppen utfrågni
[13]:ng om en europeisk konstitution.
Förbundsrådet planerar att hålla en konferen
[14]:s med experter kring framtidsfrågorna.
Österrike
Än så länge
[15]:har inga särskilda åtgärder vidtagits.
Utskottsmötena
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken
punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som
behandlas i avsnittet.
1. Legitimitetsfrågor (punkt 1)
av Per Lager (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att utskottets förslag under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som anförs i reservation 1. Därmed bifaller
riksdagen motion 2000/01:U511 yrkande 1.
Ställningstagande
I Sverige finns en lång tradition av öppenhet. Den
svenska offentligheten garanterar alla medborgare
insyn i alla myndigheter, så länge inte särskilda
beslut finns om sekretess. Även om
offentlighetsprincipen har fått ett visst genombrott
i EU under Sveriges ordförandeskap finns ännu stora
brister, vilka föranleder utskottet att påpeka att
regeringen måste fortsätta att driva dessa frågor
inom EU. Bland annat är möjligheten att
hemligstämpla EU-handlingar alltför generöst
tilltagen. Dessutom återstår hela problematiken
kring att meddelarfrihet saknas inom EU:s
institutioner. Offentlighet och insyn är inte bara
en demokratisk rättighet, utan också det kanske
främsta vapnet i kampen mot den omfattande
korruptionen inom EU. Trots det har regeringen visat
sig alltför benägen att kompromissa i
offentlighetsfrågor.
2. Förenkling av fördragen och
kompetensfördelningen (punkt 2)
av Per Lager (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att utskottets förslag under punkt 2 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad som anförs i reservation 1. Därmed bifaller
riksdagen motion 2000/01:U511 yrkande 2.
Ställningstagande
Av demokratiska skäl är det angeläget att utforma
EU:s fördrag på ett tydligare sätt än vad som är
fallet i dag. Men det är inte bara tydlighet om vad
som hör hemma på EU-nivå respektive vad som hör
hemma på nationell nivå som bör eftersträvas i
arbetet med en förenkling av fördragen. En väsentlig
uppgift är också att återföra befogenheter från EU-
nivå till nationell nivå, i frågor som bör avgöras
närmare medborgarna. En "förenkling av fördragen"
får inte innebära att man skriver en EU-konstitution
som stärker EU:s överstatliga karaktär. Tvärtom bör
regeringen driva att EU helt befrias från sådana
politiska områden som hanteras bäst på nationell
nivå. Många märkliga EU-beslut visar med tydlighet
att EU i dag har kompetens i alltför många frågor.
EU lägger sig i nästan allt och naturligtvis blir
det ofta fel när man fattar beslut som skall gälla
hundratals miljoner EU-medborgare. Beslut som är bra
för människor i t.ex. södra Italien är helt enkelt
inte alltid bra för människor i norra Sverige, och
tvärtom. Det finns också ett egenvärde i att beslut
fattas så nära medborgarna som möjligt, eftersom det
ökar möjligheten för den enskilda medborgaren att
vara med och påverka beslutet, vilket i sin tur
stimulerar till ökat samhällsengagemang. Till viss
del kan det avtagande intresset för demokrati och
samhällsfrågor förklaras med att Sveriges EU-inträde
har inneburit att makten över många frågor har
flyttats längre bort från människors vardag.
Särskilda yttranden
Utskottets beredning av ärendet har föranlett
följande särskilda yttranden.
1. De nationella parlamenten i EU (s)
Viola Furubjelke, Barbro Hietala Nordlund, Sören Lekberg, Pär
Axel Sahlberg, Birgitta Ahlqvist och Anders
Bengtsson (alla s) anför:
Genom toppmötet i Nice har en debatt om EU:s
framtidsfrågor inletts. Som företrädare för ett
parti med lång tradition av internationellt
samarbete välkomnar vi att det skall bli en
alleuropeisk debatt. Vi skall alla - medlemsstater
och efterhand också kandidatländerna - dela med oss
av våra erfarenheter, och vi skall försöka omsätta
de bästa av dessa i ett välfungerande framtida EU
till gagn för dess medborgare. Demokratin i EU måste
befästas och utvecklas. Frågor om insyn, påverkan,
kontroll och ansvarsutkrävande måste stå i fokus. Vi
välkomnar därför toppmötets beslut att de nationella
parlamentens roll är en av de frågor som skall
prioriteras.
De nationella parlamenten har genom sin ställning
förutsättningar av en helt annan art än övriga
aktörer inom EU. Viktigast är att de, med några
betydelselösa undantag, är direkt valda av folken -
oftast med ett högt valdeltagande - och att de och
deras ledamöter därmed har en ojämförlig
representativitet och legitimitet.
Ett annat särdrag är den flexibilitet med vilken
de nationella parlamenten kan agera. De kan
formaliserat och på stor bredd agera genom COSAC, de
kan informellt samverka genom utskottsnätverk och de
kan när så är lämpligt uppträda enskilt gentemot
såväl den egna regeringen som de olika EU-organen.
Också de enskilda parlamentsledamöterna kan, var för
sig och med sitt demokratiska mandat i ryggen, bidra
till att allmänintresset kommer till uttryck.
För att utveckla formerna för de nationella
parlamentens agerande inom EU måste man enligt vår
mening dra nytta av varandras erfarenheter. Detta
kan innebära att riksdagen låter sig inspireras av
erfarenheter från Cortes eller att Tweede Kamer
börjar tillämpa svenskinspirerad uppföljning och
utvärdering av EU-frågor. I inledningen av
diskussionen om de nationella parlamenten i det
framtida EU måste vi därför lyfta fram goda exempel
utifrån våra nationella erfarenheter.
Bidrag till denna debatt kan bl.a. hämtas från de
svenska erfarenheterna av informella kontakter
mellan utskott och regering eller från deltagandet
av riksdagsledamöter i utredningsväsendet, som ju
utgör ett led i regeringens beredningsarbete. Det
kan i sammanhanget också noteras att det förekommer
att svenska Europaparlamentariker suttit och sitter
i svenska utredningar. Det viktiga är inte på vems
mandat en parlamentariker sitter, utan att det rör
sig om en folkvald med helt annan legitimitet än en
NGO-företrädare eller "vis man".
Nationellt parlamentariskt inflytande i EU-
processen kan som vi ser det ske framför allt genom
den nationella regeringen men också genom direkta
kontakter med EU:s institutioner.
Vi socialdemokrater anser i likhet med vad
Riksdagskommittén anför att fackutskottens roll, vid
sidan av det samråd med regeringen som sker inom
ramen för EU-nämnden, måste utvecklas och stärkas.
Fackutskotten uppmanas att utveckla sina former för
tidig information och konsultation i EU-frågor som
berör respektive utskotts ansvarsområden.
Vårt grundläggande synsätt är att de nationella
parlamenten bör komma in tidigt i processerna på EU-
nivå och att de skall kunna överblicka helheten.
Möjligheterna till parlamentarisk påverkan och
kontroll är också av central betydelse. Härvid bör
särskilt möjligheterna till kontakter mellan
parlamentsutskott och enskilda kommissionärer
beaktas.
När det gäller de mellanstatliga frågorna inom den
andra pelaren finns det särskilda skäl att erinra om
att det av Nicefördraget framgår att det finns ett
behov av att upprätta och övervaka en mer exakt
avgränsning av Europeiska unionens och
medlemsstaternas behörigheter, så att
subsidiaritetsprincipen återspeglas. Vi menar att
detta ligger i de nationella parlamentens och därmed
i demokratins intresse.
2. EU:s framtidsfrågor (v)
Kenneth Kvist och Lars Ohly (båda v) anför:
Demokrati, i sin vardagliga och vidaste definition,
betyder folkstyre. Innebörden av begreppet återfinns
bl.a. i regeringsformens första paragraf: "All
offentlig makt i Sverige utgår från folket." I
regeringsformens fjärde paragraf konkretiseras
folkstyret: "Riksdagen är folkets främsta
företrädare." Men genom det svenska medlemskapet i
Europeiska unionen, EU, har Sveriges riksdag
överlåtit en väsentlig del av beslutandemakten till
överstatligt beslutsfattande inom EU.
Den representativa demokratin förutsätter ett
symmetriskt förhållande mellan makt och ansvar. Där
den offentliga makten utövas skall det politiska
ansvaret gå att utkräva. Problemet med EU är att det
inte går att utkräva ett samlat politiskt ansvar av
ministerrådet, kommissionen, domstolen eller
centralbanken.
Urholkandet av rösträtten - EU:s demokratiska
underskott
Överlåtandet av beslutandemakten inom ett antal
politikområden till EU har skapat en rättsgemenskap
som är direkt bindande både för medlemsstaterna och
deras medborgare. Inom dessa politikområden fattas
med andra ord beslut som får konsekvenser för det
svenska folket utan någon möjlighet för svenska
folket att i direkta, återkommande val avsätta de
ansvariga politikerna. Med andra ord utövas den
offentliga makten i EU av organ vars politiska
ansvar inte går att utkräva.[16] Sveriges, liksom
medlemsstaters, rösträtt urholkas.
Populärt uttryckt dras EU med ett demokratiskt
underskott. Främst grundar sig den kritiken på att
ministerrådet stiftar lagar som inte behöver
godkännas av de nationella parlamenten för att bli
gällande rätt i medlemsstaterna, trots att
majoriteten av ministerrådet inte kan avsättas genom
allmänna val eller genom misstroendeförklaring från
ett folkvalt parlament.
En annan del av det demokratiska underskottet har
sin rot i kommissionens exklusiva initiativrätt.
Följaktligen har ingen direkt folkvald ledamot inom
EU, eller på nationell nivå, möjligheten att lägga
lagförslag. Eftersom EG-rätten har företräde framför
svensk lagstiftning urholkas folkets makt
ytterligare. Dessutom bör här det s.k.
lagstiftningsutrymmets upptagenhet nämnas. Det
innebär att om EU har antagit en bindande norm på
ett område, så har EU mutat in detta som sitt eget.
Då finns det inte längre möjlighet att stifta
nationella lagar på området.
Ännu ett exempel på EU:s demokratiska underskott
är den generella bristen på öppenhet i
beslutsprocessen. När lagstiftningsmakten flyttas
från de nationella parlamenten till ministerrådet
ändrar beslutsfattandet karaktär. Genom EU-
medlemskapet har en stor del av inrikespolitiken
kommit att handläggas på utrikespolitiskt vis.
Priset för detta är att medborgarna i högre grad
utestängs från förhandlingsprocessen, eftersom för
mycket insyn sägs försvaga de svenska
förhandlingspositionerna och därmed "motverka"
svenska intressen i sakfrågorna. Beslutandemakten
anonymiseras för väljarna.
Betydande kritik riktas även mot att politiken
avpolitiseras genom delegering av förhandlingsmandat
till tjänstemän och experter. Med regeringens
stärkta ställning följer även en stärkt ställning
för departementstjänstemän, eftersom en stor del av
förhandlingarna inom EU sker mellan nationella och
EU-anställda tjänstemän. Dessutom ges s.k. oberoende
experter en framskjuten ställning i processen mot
fattandet av beslut.
Återupprätta folkstyret!
Principiellt finns två möjligheter att välja mellan
för att avskaffa det demokratiska underskottet. Ett
alternativ är att man etablerar en mekanism för
ansvarsutkrävande på den nivå där makten i dag
ligger, dvs. man instiftar ett folkvalt parlament
som till skillnad från det nuvarande EU-parlamentet
tilldelas makt att kontrollera den överstatliga
lagstiftningen och de exekutiva organen. Det andra
alternativet är att man etablerar
lagstiftningsmakten på den nivå där mekanismen för
ansvarsutkrävande redan finns. Med andra ord flyttas
lagstiftningsmakten tillbaka till varje medlemsstats
nationella parlament.
I det första fallet upprättar man en europeisk
federation, vilket är oförenligt med Sveriges
officiella ståndpunkt.
I det andra fallet åternationaliserar man hela den
nuvarande överstaten, som i dag återfinns inom den
första pelaren. Makten återförs från EU-organen till
de enskilda medlemsstaterna som måste komma överens
inför varje beslut. EU skulle återgå till att vara
en i raden av mellanstatliga, internationella
organisationer. Vänsterpartiet förespråkar det
senare. Vi anser att EU-parlamentet kan avvecklas i
sin nuvarande form och ersättas med annat folkvalt
organ, t.ex. indirekt valt av de nationella
parlamenten. Mot denna bakgrund förordar vi
generellt en förstärkning av mellanstatligheten på
överstatlighetens bekostnad.
De särskilda framtidsfrågorna
I det fortsatta arbetet med EU:s framtidsfrågor tar
vi ställning utifrån följande kort sammanfattade
slutsatser:
Kompetensfördelningen inom EU
En kompetensfördelning, som beskriver gränsen mellan EU:s och
medlemsstaternas ansvarsområden och därmed
uppdelningen av makt och befogenheter dem emellan,
kan leda till en konstitution för EU. Avsaknaden av
en konstitution är ett av de få steg som formellt, i
juridisk mening, skiljer EU från riktiga
förbundsstater. EU är en fördragsbaserad
sammanslutning, vars konstruktion är beroende av hur
de ingående staterna vill att den skall vara
inrättad. Denna mellanstatliga karaktär anser vi
skall bevaras.
Grundläggande rättigheter inom EU
Vi delar utskottets bedömning att EU:s institutioner bör
anslutas till Europakonventionen. Däremot anser vi
att den nyligen upprättade rättighetsstadgan inte
ytterligare bör behandlas, varken på nationell nivå,
eller på internationell nivå, eftersom en sådan
beredning eller remissbehandling skulle ge sken av
att rättighetsstadgan har större dignitet än den
politiska deklaration den antagits som.
Processen inför nästa regeringskonferens
Vi anser att konvent är en form av samarbetsprocess inför en
regeringskonferens, men det finns andra sätt att
samarbeta inför en regeringskonferens, t.ex. genom
s.k. reflektionsgrupp. Den kritik som utskottet
riktar mot konventsformen, delar vi. Dessutom menar
vi att EU-parlamentet ej bör ges
representationsplatser, utan endast
observatörsstatus, i syfte att behålla en
mellanstatlig samarbetsform.
De nationella parlamentens roll
I likhet med utskottet menar vi att det finns en tydlig
konflikt mellan EU-parlamentets och de nationella
parlamentens inflytande, som bör lösas genom att EU-
parlamentets makt minskas till fördel för de
nationella parlamenten. Flera åtgärder har redan
vidtagits i Sverige i syfte att stärka riksdagens
roll gentemot regeringen genom Riksdagskommitténs
referensgrupps slutrapport om riksdagens hantering
av EU-frågor, och vi avser att med kraft fortsätta
arbeta på denna inslagna linje. Vi förordar även att
de nationella parlamenten ges förslagsrätt till
ministerrådet, vilket väsentligt skulle stärka de
nationella parlamentens roll.
Vänsterpartiets motionsyrkanden
Vänsterpartiet vidhåller EU:s behov av ökad öppenhet i enlighet
med vad som anförs i motion 2000/01:K306.
Utskottets betänkande visar även behovet av att
regeringen lägger fram ett förslag till program för
EU:s framtida utveckling. Därför fasthåller vi vad
som anförs i motion 2000/01:K309.
3. EU:s framtidsfrågor (fp)
Karl-Göran Biörsmark (fp) anför:
Europeiska unionen står i dag inför framför allt två
stora utmaningar: utvidgningen och EU:s bristande
förankring hos medborgarna. De är förbundna med
varandra på det sättet att EU måste återerövra
legitimiteten och stödet hos medborgarna för att
kunna genomföra de förändringar som krävs inför och
efter utvidgningen.
Toppmötet i Nice i december år 2000 tog steg i
rätt riktning. Fortfarande finns dock en del
utestående frågor, såsom frågan om en författning
och majoritetsbeslut i ministerrådet. Dessa sköts
fram till en ny regeringskonferens år 2004.
Det låga deltagandet i valen till EU-parlamentet
visar samtidigt att unionen i dag präglas av
bristande intresse och lågt förtroende från
medborgarnas sida. Detta är delvis ett resultat av
bristande effektivitet och öppenhet inom EU:s
institutioner, liksom de senaste årens skandaler och
bedrägerier.
Trots en allmän irritation över att EU lägger sig
i alltför mycket finns också en förväntan på att EU
tar krafttag när det gäller vissa gemensamma frågor
som t.ex. fred och säkerhet, miljöproblem, kampen
mot brottsligheten och värnandet om säkra livsmedel.
Här har EU viktiga funktioner att fylla. EU behövs
för de gränsöverskridande problemen.
De närmaste åren måste EU:s medlemsstater verka
för att se till att unionen på ett effektivt sätt
kan fungera med fler medlemmar samt att medborgarnas
förtroende för EU återställs. Detta kan vi bara
uppnå om vi genomför långtgående reformer av EU:s
institutionella ramar och av EU:s grundlagar i syfte
att klargöra i vilka frågor EU skall eller inte
skall agera.
Ett EU med 25 eller kanske 30 medlemmar ser
naturligtvis inte ut som det EG som ursprungligen
bildades för 6 medlemmar. Institutionerna och deras
arbetsformer behöver förändras ytterligare för att
de efter utvidgningen skall kunna fungera effektivt.
Europeiska kommissionen kan exempelvis inte bevara
sin nuvarande form och storlek i en utvidgad union.
Redan dagens kommission med 20 ledamöter har svårt
att arbeta effektivt. Folkpartiet anser att inte
något land skall ha mer än en kommissionär.
Rådets arbete måste även bli effektivare. I syfte
att öka effektiviteten i beslutsprocessen bör
användningen av kvalificerad majoritet bli normen
för beslutsfattande i ministerrådet. Endast frågor
som rör ändring av fördragen, internationella avtal,
nya medlemmar, beslut om samarbete inom nya områden
samt vissa frågor av särskilt nationellt intresse
bör avgöras med enhällighet. Övrigt bör avgöras med
majoritetsbeslut.
För att öka medborgarnas inflytande i EU bör
Europaparlamentets inflytande öka. Parlamentet är
det enda direkt folkvalda organet som ställs till
ansvar i allmänna val, varför parlamentet bör ha
medbeslutanderätt på alla områden där
majoritetsomröstning i rådet gäller. Vidare måste
det kunna utöva sina parlamentariska befogenheter på
hela EU:s budget. Det innebär att jordbruksbudgeten
också måste bli föremål för parlamentets kontroll.
Parlamentet bör på sikt bli helt likställt med
ministerrådet i lagstiftningsfrågor, och de båda
organen bör betraktas som de två delarna i ett
tvåkammarparlament.
Parlamentet måste vidare självt få fatta beslut om
sina arbetsformer och sin sammanträdesort. Trots att
vi känner stor respekt för att förlägga
Europaparlamentets sessioner till Strasbourg, staden
som symboliserar freden mellan Tyskland och
Frankrike, är det i dag varken praktiskt,
funktionellt eller ekonomiskt försvarbart att pendla
mellan Strasbourg och Bryssel på det sätt som görs i
dag. Arbetet bör koncentreras till en ort.
Majoriteten av parlamentets ledamöter vill ändra på
detta, men eftersom det står inskrivet i fördraget
kan endast statscheferna ändra beslutet, med
enhällighet.
Det är av central betydelse för unionens framtid
att Europas medborgare ges ett reellt inflytande. Om
inte medborgarna upplever att deras röster räknas,
och om inte de politiska instanser som styr Europa
verkligen är ansvariga inför de folkvalda i
parlamentet, kommer medborgarnas intresse för
unionen att minska ännu mera. Demokrati och öppenhet
är en nyckel till EU:s framgång. Att välja bort
demokrati och öppenhet i förhoppningen att vinna i
effektivitet är ett ödesdigert felval.
EU:s institutioner måste präglas av större
öppenhet. Genom ökad öppenhet och insyn kan fusk och
oegentligheter bekämpas och medborgarnas förtroende
för unionen stärkas. Insyn och ett gott agerande
gentemot medborgarna måste vara en ledstjärna för
EU:s institutioner. Sverige bör verka för att den
svenska synen på allmänna handlingars offentlighet
får en motsvarighet också inom EU. Öppenhet bör vara
regel, sekretess undantag, i stället för tvärtom.
Sverige bör driva fram en sådan tillämpning av EU:s
nya offentlighetsprincip att den också blir praktisk
verklighet överallt i EU:s beslutsfattande. På det
nationella planet bör Sverige upprätthålla sin
hittillsvarande tolkning av offentlighetsprincipen.
Svensk hantering av EU-dokument skall följa svenska
lagar och rättspraxis när det gäller offentligheten,
oavsett hur en handling klassats av ett EU-organ. Om
unionsorganen bestrider vår rätt att tillämpa
offentlighetsprincipen skall vi strida i EG-
domstolen för vår öppenhet.
För ytterligare förankring är det viktigt att EU:s
närhetsprincip, den s.k. subsidiaritetsprincipen,
gäller. EU skall enligt Folkpartiets mening endast
ägna sig åt frågor där de lokala, regionala och
nationella nivåerna inte räcker till. Om EU skall
kunna fungera med 30 medlemsländer krävs en
koncentration på färre uppgifter. EU måste vara
effektivt. Det betyder att beslutsmaskineriet måste
vara effektivt. Men det innebär också att EU skall
ägna sig åt rätt frågor. Det finns i dag frågor där
beslutsmöjligheterna på EU-nivån är för små. Det
finns också frågor där möjligheterna att besluta är
för stora. Ett exempel på frågor där möjligheterna
är för små är ekonomiska styrmedel för en bättre
miljö. Ett annat område där unionen behöver större
befogenheter gäller den gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitiken.
Om det på dessa områden således behövs mer
samarbete, så finns det områden där det behövs
mindre av lösningar på unionsnivån, t.ex. kultur,
turism samt social- och arbetsmarknadspolitik.
Tilltron till EU bland medborgarna i
medlemsländerna undergrävs såväl av att unionen inte
är kapabel att fatta beslut i genuint gemensamma
frågor som av att unionen fattar beslut i frågor som
den inte borde syssla med. Det är därför inte enbart
av principiell vikt att rätt fråga handläggs på rätt
plats.
Ett sätt att på sikt åstadkomma detta är
införandet av en konstitution som reglerar
ansvarsförhållandet mellan unionen och de enskilda
medlemsländerna.
För att medborgarna skall veta var ansvaret ligger
och för att medlemsländerna skall veta vilka
politiska och demokratiska åtaganden som är
förknippade med ett medlemskap i EU, måste en
konstitution upprättas. Principerna och procedurerna
måste finnas tydligt i en officiell text, och det
måste klart framgå vilka frågor som EU skall handha
och även vilka frågor EU inte får syssla med.
Sverige bör i EU:s ministerråd driva frågan om en
konstitution.
4. Betänkandehantering och några framtidsfrågor
(mp)
Per Lager (mp) anför:
Betänkandet har en bra historiebeskrivande del.
Framtidsfrågorna får dessvärre inte samma utrymme
och omtanke. Här förekommer inte några omfattande
analyser och här läggs inga skarpa förslag om de
verkligt viktiga framtidsfrågorna för EU, t.ex.
miljöfrågorna (utsläpp och klimatfrågor), det
demokratiska underskottet, maktförskjutningar,
överstatlighet eller mellanstatlighet, djurfrågorna
och jordbruksstödet, framtida konflikthantering,
utvidgningen.
Med begränsningen av frågorna och den skyndsamma
och i många stycken lapidariska hantering som
betänkandet fått, har det varit svårt att kunna
utveckla alternativa ståndpunkter på ett bra sätt.
Miljöpartiet anser att alla EU-motioner borde
behandlats i detta betänkande och att EU:s
framtidsfrågor kräver en betydligt bredare och
tidsmässigt mer tilltagen utskottsbehandling.
Här är exempel på några frågor, som borde kunna ha
hanterats i ett betänkande med rubriken EU:s
framtidsfrågor:
Fördragsförändringar och folkomröstningar
Det närmast förestående trappsteget i EU:s
utveckling är ratificeringen av Nicefördraget.
Miljöpartiet anser att Nicefördraget bör
underställas en beslutande folkomröstning. Vi anser
att det är angeläget att föra in en praxis om att
alla nya EU-fördrag som innebär att mer makt förs
över från nationell nivå till EU-nivå skall
underställas folket i en omröstning.
Folkomröstningen 1994 gällde ett svenskt medlemskap
i EU enligt Maastrichtfördraget. Varken
Amsterdamfördraget eller Nicefördraget kan därför
sägas ha verklig folklig förankring i Sverige. I
Irland kommer man den 7 juni att genomföra en
folkomröstning om Nicefördraget. Varför inte också i
Sverige?
Fördragsfäst utträdesmöjlighet
En uppenbar brist inom EU, som utskottet har lämnat
därhän, är frågan om att fördragsfästa vad som skall
hända om ett land vill lämna EU-samarbetet. Inte
minst påkallar EU:s östutvidgning att utträdesfrågan
utreds innan ett eventuellt skarpt läge uppkommer
där ett land begär utträde ur unionen.
Förslagsrätten och kommissionen
Sveriges ambition borde vara att kraftigt verka för
att omvandla EU till att i högre grad vara ett
mellanstatligt samarbete. Vi anser att EU-
kommissionens ensamrätt att lägga fram förslag måste
avskaffas till förmån för förslagsrätt från både de
nationella parlamenten och EU-parlamentet.
Kommissionen borde avskaffas och ersättas med ett
rent administrativt organ.
Förslagsrätt och utvärdering
Återkopplingssystem måste införas, så att riksdagen
inte bara yttrar sig inför förslag till beslut utan
också får möjlighet att utvärdera effekterna av ett
beslut. Det är lätt att finna exempel på EU-beslut
som i efterhand visat sig ha mycket negativa
konsekvenser och som inneburit direkta försämringar
genom EU:s ingripande. Forsknings- och
utbildningspolitiken är sådana exempel.
Vi menar därför att alla av EU beslutade regler
och lagar som berör Sverige efter en tid skall tas
upp i riksdagen för att få de praktiska
konsekvenserna belysta. Riksdagen bör också ha
möjlighet att göra efter- och omprövningar av redan
fattade beslut och lämna förändringsförslag till EU.
Subsidiaritet är ingen statisk företeelse utan ett
typexempel på en princip vars tillämpning bygger på
att man noggrant följer effekter och förändrade
villkor i de olika medlemsländerna.
Fördragsprocessen
Frågan om hur EU:s fördrag bör arbetas fram har inte
närmare diskuterats under utskottsbehandlingen. Här
är ett förslag till processordning:
1. En utredning tillsätts bestående av oberoende
representanter från alla europeiska länder (inte
bara EU-länder), med uppgift att sammanställa ett
stort antal skisser till ett lagomsamarbete för
hela Europa. Skisserna beställs av t.ex.
universitet, folkrörelser och enskilda.
2.
3. Sammanställningen skickas sedan på remiss till
kommuner, regioner och folkrörelser i hela
Europa, med en remisstid på förslagsvis två år.
4.
5. Slutredigeringen uppdras åt ett alleuropeiskt
konvent.
6.
Därpå underställs slutförslaget samtliga länder,
och varje europeisk stat och självstyrande region
skall ha full frihet att, exempelvis genom
folkomröstning, ansluta sig eller avstå.
**FOOTNOTES**
[16]:är dock i allmänhet
Förteckning över behandlade
förslag
Sammanfattning
I betänkandet ges inledningsvis en bakgrund till
dagens EU.
Utskottet redogör därefter i ett avsnitt om EU:s
uppbyggnad för
institutionernas uppgifter och sammansättning
begreppen överstatlighet och mellanstatlighet
de tre pelarna
beslutsförfarandet
offentlighetsreglerna.
I senare avsnitt redogörs för EU:s utvidgning och
bakgrunden till de fyra i Nice särskilt nämnda
framtidsfrågorna
en förenkling av fördragen utan att deras
innebörd ändras
hur en mer exakt avgränsning skall kunna göras
mellan EU:s och medlemsstaternas befogenheter,
som stämmer med subsidiaritetsprincipen
vilken ställning EU:s stadga om de
grundläggande rättigheterna skall ha
de nationella parlamentens roll i den
europeiska strukturen.
Utskottet redovisar vidare arbete som pågår eller
planeras i Sverige och i andra av EU:s medlemsstater
som ett led i förberedelserna inför nästa
regeringskonferens, som skall hållas 2004.
Motioner från allmänna
motionstiden
2000/01:K274 av Margit Gennser (m) vari yrkas
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att regeringen skall
samarbeta med länder som Danmark och Storbritannien
om att stärka närhetsprincipen och begränsa
tillämpningen av acquis communautaire.
2000/01:K306 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att alla avslutande steg i beslutsprocesserna
inom EU:s samtliga institutioner bör vara
offentliga.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att initiera en
offentlig diskussion om kommissionens förslag
angående EU-medborgares rätt till tillgång till
Europaparlamentets, rådets och kommissionens
handlingar, samt dess konsekvenser för Sverige.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om utökad öppenhet för
rådets handlingar.
5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om insyn i
arbetsgrupper, Europol och Schengen.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om rätten att snabbt
kunna ta del av handlingar på samtliga EU:s
medlemsspråk.
7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att den aktivt bör verka för att rättsliga
frågor och inrikesfrågor inom EU prioriteras vad
gäller öppenhet.
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening att regeringen i EU bör verka för att ett
meddelarskydd införs i likhet med vad som gäller i
Sverige.
9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om Sveriges roll under
ordförandeskapet.
2000/01:K309 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas:
Riksdagen begär att regeringen lägger fram ett
förslag till svenskt program för EU:s utveckling
till riksmötet 2000-2001.
2000/01:K398 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari
yrkas
7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om öppenheten i EU.
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om
subsidiaritetsprincipen.
9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om inrättandet av en
konstitution.
2000/01:U510 av Marianne Andersson m.fl. (c) vari
yrkas
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om EU:s framtida
inriktning mot ett smalare och effektivare EU.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att definiera och
renodla EU:s uppgifter.
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om reformering av EU:s
institutioner.
9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om utökad rätt att ta
del av handlingar.
2000/01:U511 av Yvonne Ruwaida m.fl. (mp) vari yrkas
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att inom alla EU:s
organ införa meddelarfrihet och
offentlighetsprincip.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att en prioriterad
fråga för Sverige skall vara att inom EU driva att
EU bör överföra kompetens till medlemsländerna och
helt skala bort sådana politiska områden som löses
bäst på nationell nivå.
2000/01:U512 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas
12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att inom EU verka
för en konstitutionalisering av EG:s fördrag.
13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om vikten av att knyta
stadgan om grundläggande mänskliga rättigheter till
Europarådets konvention om mänskliga rättigheter.
14. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att inom EU verka
för administrativa reformer av kommission och
parlament.
2000/01:U513 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas
15. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att EU bör ansluta
sig till Europarådets konvention om de mänskliga
rättigheterna och grundläggande friheterna.
16. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att förhindra att
stats- och regeringschefer vid toppmöten fattar
beslut som inte beretts och vars konsekvenser inte
övervägts.
Övrigt
På riksdagens hemsida har det funnits en brevlåda
för alla intresserade att bidra med synpunkter på
EU:s framtidsfrågor. Allmänheten har också via
annons i dagspressen bjudits in att bidra till
diskussionen. Inlägg har kommit in såväl via
hemsidan som med vanlig post eller fax, och
utskottet har med intresse tagit del av dem.
De synpunkter som kommit in har gällt vitt skilda
frågor. Många har betonat vikten av ökad öppenhet
inom unionen. Vissa har framfört synpunkten att EU
bör utvecklas mot en federation, gärna med ett
tvåkammarsystem. Andra har velat ha större krav på
enhällighet för gemensamma beslut. Synpunkter har
framförts för och emot EU:s utvidgning.
En del har önskat att Sverige snarast skall lämna
unionen.
Behovet av en gemensam syn på miljöpolitiken har
nämnts. Många har framfört kritik mot EU:s
jordbrukspolitik och djurhållningen. En annan
konkret fråga som har tagits upp i flera inlägg är
Europaparlamentets resor mellan Bryssel och
Strasbourg.
Bilaga 1
Förklaring som antogs av
regeringskonferensen i Nice
23. Förklaring om unionens framtid
Viktiga reformer har beslutats i Nice. Konferensen
välkomnar att konferensen mellan företrädarna för
medlemsstaternas regeringar har slutförts på ett
framgångsrikt sätt och ger medlemsstaterna i uppdrag
att snarast ratificera Nicefördraget.
Konferensen är enig om att slutförandet av
konferensen mellan företrädarna för medlemsstaternas
regeringar öppnar vägen för Europeiska unionens
utvidgning och betonar att Europeiska unionen genom
ratificeringen av Nicefördraget kommer att ha
fullbordat de institutionella förändringar som är
nödvändiga för de nya medlemsstaternas anslutning.
Efter att ha öppnat vägen för utvidgningen önskar
konferensen att en bredare och djupare diskussion om
Europeiska unionens framtida utveckling inleds. I
samarbete med kommissionen och med medverkan av
Europaparlamentet kommer det svenska och det
belgiska ordförandeskapet år 2001 att uppmuntra till
omfattande diskussioner med alla berörda parter:
företrädare för de nationella parlamenten och den
allmänna opinionen, dvs. från det politiska livet,
näringslivet och universitetsvärlden, företrädare
för det civila samhället med mera. Kandidatstaterna
kommer att knytas till denna process enligt villkor
som skall fastställas.
Efter det att en rapport har lagts fram för
Europeiska rådet i Göteborg i juni 2001 kommer
Europeiska rådet vid sitt möte i Laeken/Bryssel i
december 2001 att anta en förklaring med lämpliga
initiativ för den forsatta processen.
I denna process bör bland annat följande frågor
behandlas:
- Frågan om hur man skall upprätta och därefter
upprätthålla en mer
exakt avgränsning av Europeiska unionens och
medlemsstaternas
befogenheter som överensstämmer med
subsidiaritetsprincipen.
- Vilken ställning den i Nice proklamerade
Europeiska unionens stadga
om de grundläggande rättigheterna skall ha, i
enlighet med slutsatserna
från Europeiska rådet i Köln.
- En förenkling av fördragen för att göra dem
tydligare och lättare att
förstå, utan att deras innebörd ändras.
- De nationella parlamentens roll i den europeiska
strukturen.
Genom att ta upp dessa frågor erkänner konferensen
behovet av att förbättra och övervaka unionens och
dess institutioners demokratiska legitimitet och
öppenhet för att föra dem närmare medlemsstaternas
medborgare.
Konferensen är enig om att det efter detta
förberedande arbete skall sammankallas en ny
konferens mellan företrädarna för medlemsstaternas
regeringar under 2004 för att behandla ovannämnda
frågor i syfte att göra motsvarande ändringar i
fördragen.
Konferensen mellan företrädarna för
medlemsstaternas regeringar skall inte utgöra något
hinder eller förhandsvillkor för
utvidgningsprocessen. De kandidatstater som har
avslutat anslutningsförhandlingarna med unionen
skall dessutom inbjudas att delta i konferensen. De
kandidatstater som inte har avslutat sina
anslutningsförhandlingar skall inbjudas som
observatörer.
Utskottet konstaterar i ett inledande avsnitt i sin
bedömning att diskussionen om frågor som rör EU:s
legitimitet är av central betydelse och måste gå
vidare. Diskussionen bör nu hållas så bred som
möjligt. I frågor som gäller offentlighetsprincipen
framhåller utskottet den grundläggande betydelse som
öppenhet och insyn har i ett demokratiskt samhälle.
Utskottet anser att enkelt uppställda fördrag är
en fördel för EU:s sätt att fungera och att detta
gäller särskilt i ett utvidgningsperspektiv. Det är
också en demokratifråga.
Arbetet med att tydliggöra avgränsningen av
kompetens bör enligt utskottets uppfattning främst
ske som ett led i arbetet med att förenkla
fördragen.
I fråga om de grundläggande rättigheterna inom EU
anser utskottet att regeringen med all kraft bör
verka för att EU skall tillträda Europakonventionen.
Utskottet föreslår att riksdagen ger regeringen
detta till känna. Utskottet anser vidare att det,
även efter ett sådant tillträde, finns utrymme för
en rättighetsförklaring, som gäller i förhållande
till EU:s institutioner. Diskussionen om innehållet
i och utformningen av en rättighetsförklaring bör
därför fortsätta.
I avsnittet om de nationella parlamenten i EU
konstateras att det är en grundläggande
demokratifråga att de nationella parlamenten har
möjlighet att påverka utvecklingen inom EU. För
beslutsordningen inom EU innebär det att arbetet bör
läggas upp på sådant sätt och med sådana tidsfrister
att utrymme ges för de nationella parlamenten att
agera gentemot sina regeringar. Den fortsatta
diskussionen bör vidgas till att också omfatta vilka
typer av påverkan som det är lämpligt att de
nationella parlamenten utövar på EU-nivå. Enligt
utskottets uppfattning är det värdefullt att de
nationella parlamenten använder informationskällor
utöver de egna regeringarna. Informationsutbyte
mellan nationella parlament bör uppmuntras, liksom
informationsutbyte med Europaparlamentet och andra
EU-organ. Utskottet pekar vidare på behovet av
möjligheter för nationella parlamentariker att som
folkets valda representanter påverka de processer
som leder fram till beslut som ofta har påverkats av
enskilda organisationer och påtryckargrupper.
Utskottet fortsätter med att diskutera frågorna om
en parlamentarisk dimension inom den andra pelaren
och om behovet av parlamentarisk insyn och påverkan
inom den tredje pelaren.
Utskottet föreslår ett tillkännagivande till
regeringen om de nationella parlamentens roll.
Utskottet konstaterar att i det förberedelsearbete
som förestår inför nästa regeringskonferens behövs
mångas deltagande och att förberedelsearbetet måste
engagera inte minst de nationella parlamenten.
Utskottet anser att erfarenheterna från COSAC kan
utnyttjas och att ett konvent i huvudsak baserat på
nationella parlament skulle kunna lämna värdefulla
bidrag. Möjligheterna till remissomgång i de olika
frågorna bör tas till vara. Utskottet anser också
att regeringen inför regeringskonferensen i en
skrivelse till riksdagen bör redovisa det närmare
förberedelsearbetet och vissa mera principiella
ställningstaganden i de sakfrågor som konferensen
kommer att behandla.
I denna del föreslår utskottet två
tillkännagivanden till regeringen: dels att
regeringen bör verka för att förberedelserna inför
den kommande regeringskonferensen sker i former som
är förenliga med vad utskottet anfört, dels att
regeringen bör avlämna en skrivelse till riksdagen
inför regeringskonferensen.
I betänkandet behandlas också ett antal motioner.
Motionerna föreslås besvarade med vad utskottet
anför i de olika avsnitten.
Miljöpartiets företrädare har reserverat sig på
två punkter. Fyra särskilda yttranden (s), (v), (fp)
och (mp) har lämnats och finns i betänkandet.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. Legitimitetsfrågor
Riksdagen förklarar motionerna 2000/01:K306
yrkandena 1 och 3-9, 2000/01:K398 yrkande 7,
2000/01:U510 yrkandena 8 och 9, 2000/01:U511
yrkande 1, 2000/01:U512 yrkande 14 och
2000/01:U513 yrkande 16 besvarade med vad
utskottet anfört.
Reservation 1 (mp)
2. Förenkling av fördragen och
kompetensfördelningen
Riksdagen förklarar motionerna 2000/01:K274
yrkande 4, 2000/01:K398 yrkandena 8 och 9,
2000/01:U510 yrkandena 2 och 3, 2000/01:U511
yrkande 2 och 2000/01:U512 yrkande 12 besvarade
med vad utskottet anfört.
Reservation 2 (mp)
3. Grundläggande rättigheter
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad utskottet anfört om anslutning till
Europakonventionen och godkänner vad utskottet
anför om en rättighetsförklaring inom EU. Därmed
förklarar riksdagen motionerna 2000/01:U512
yrkande 13 och 2000/01:U513 yrkande 15 besvarade.
4. De nationella parlamenten i EU
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad utskottet anfört om de nationella
parlamentens roll. Därmed förklarar riksdagen
motion 2000/01:K309 besvarad.
5. Inför nästa regeringskonferens
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad utskottet anfört om formerna för
förberedelserna och om en skrivelse till riksdagen
inför den kommande regeringskonferensen.
Stockholm den 26 april 2001
På sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets
vägnar
Per Unckel
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per
Unckel (m), Viola Furubjelke (s), Göran Lennmarker
(m), Lars Tobisson (m), Sören Lekberg (s), Marianne
Andersson (c), Karl-Göran Biörsmark (fp), Inger René
(m), Barbro Hietala Nordlund (s), Pär Axel Sahlberg
(s), Kenneth Kvist (v), Ingvar Svensson (kd), Per
Lager (mp), Birgitta Ahlquist (s), Lars Ohly (v),
Jan Erik Ågren (kd) och Anders Bengtsson (s).