Konstitutionsutskottets betänkande
2000/01:KU08

Riksdagen och den statliga revisionen

Innehåll

2000/01


KU8


Sammanfattning
I   detta  betänkande  behandlas  riksdagsstyrelsens
förslag  1999/2000:RS1  Riksdagen  och  den statliga
revisionen,  vari  hänvisas  till  ett  förslag   av
Riksdagskommittén,  jämte  tre  följdmotioner, en av
dem  väckt  under  den  allmänna motionstiden  2000.
Dessutom   behandlas  11  motionsyrkanden   om   den
statliga  revisionen,   vilka   väcktes   under  den
allmänna   motionstiden   1999.   Riksdagskommitténs
förslag innebär att det skall bildas en sammanhållen
revisionsmyndighet  med  ansvar  för  den   statliga
redovisnings-  och  effektivitetsrevisionen  den   1
januari  2003  enligt  en  redovisad  principmodell.
Förslaget  har  varit  föremål  för  remiss  och  27
instanser  har lämnat synpunkter. Övervägande  delen
av  dem  har  tillstyrkt   förslaget   i   huvudsak.
Finansutskottet har i yttrande tillstyrkt förslaget.
Konstitutionsutskottet          tillstyrker
riksdagsstyrelsens  förslag i huvudsak och  föreslår
att  riksdagen  godkänner  de  av  Riksdagskommittén
förordade riktlinjerna  för  en  förändrad  revision
under   riksdagen  med  vissa  ändringar.  Utskottet
föreslår  i  några  avseenden andra lösningar än dem
Riksdagskommittén föreslagit.  Bland  annat förordas
att styrelsen för den nya revisionsmyndigheten under
riksdagen  skall  ha  en  sådan  sammansättning  att
samtliga   riksdagspartier  kan  representeras   med
ordinarie ledamöter.  Vidare  föreslår utskottet att
den nya revisionsmyndigheten under  riksdagen  skall
ledas  av  tre  personer  i  stället  för av en enda
riksrevisor.  Utskottets  ställningstagande  innebär
att   en   följdmotion   tillstyrks   och   samtliga
motionsyrkanden från den allmänna  motionstiden 1999
delvis   tillstyrks   medan  övriga  motionsyrkanden
avstyrks.




Förslaget




1999/2000:RS1, vari riksdagsstyrelsen  föreslår  att
riksdagen


1.  godkänner  de  av  Riksdagskommittén  förordade
riktlinjerna   för   en   förändrad  revision  under
riksdagen,


2.  begär  att  regeringen  i   enlighet   med  vad
Riksdagskommittén föreslagit tillsätter en utredning
med   uppgift   att   utarbeta   det   förslag  till
grundlagsändring och de övriga lagförslag  som krävs
för  att  den  föreslagna  reformen  av den statliga
revisionens  organisation  och  ledning skall  kunna
genomföras den 1 januari 2003,


3.   begär   att   regeringen   låter   utreda   de
organisatoriska   frågor   som   hänger  samman  med
bildandet, från den 1 januari 2003, av en ny statlig
revisionsmyndighet i enlighet med Riksdagskommitténs
förslag.




Motionerna
Motioner som väckts med anledning av
förslaget




2000/01:K1  av Per Lager m.fl. (mp),  vari  föreslås
att riksdagen fattar följande beslut:




Riksdagen   beslutar    att,    med    ändring    av
Riksdagskommitténs  förslag,  samtliga  partier  som
finns   representerade   i   riksdagen   skall  vara
representerade  bland  de  elva  ledamöterna  i  den
parlamentariskt  sammansatta styrelsen som väljs  av
riksdagen.




2000/01:K2 av Kenneth  Kvist  och Mats Einarsson (v)
vari föreslås att riksdagen fattar följande beslut:




Riksdagen   begär  att  regeringen   tillsätter   en
utredning med  uppdrag  att  se  över  den  statliga
revisionen enligt vad i motionen anförs.




Motioner från den allmänna motionstiden
1999




1999/2000:K314 av Per-Erik Molén (m) vari yrkas  att
riksdagen  som  sin mening ger regeringen till känna
vad   i  motionen  anförts   om   att   slå   samman
Riksrevisionsverket  och  Riksdagens  revisorer  och
underställa riksdagen detta nya organ.




1999/2000:K315  av  Lars  Leijonborg m.fl. (fp) vari
yrkas   att   riksdagen   som   sin    mening    ger
talmanskonferensen till känna vad i motionen anförts
om   tilläggsdirektiv  till  Riksdagsutredningen  om
inrättande  av en riksrevision med riksbanksliknande
ställning.




Motion 1999/2000:K316  av  Henrik S. Järrel (m) vari
yrkas att


1.   riksdagen   beslutar   anta    principen   att
riksrevisionen som funktion skall utföras  av  ett i
grundlagen angivet, från regeringen helt fristående,
organ.


2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna   vad  i  motionen  anförts  om  förslag  till
lagstiftning  och följdåtgärder i enlighet med denna
princip.


1999/2000:K317  av  Ingvar  Svensson (kd) vari yrkas
att  riksdagen som sin mening  ger  regeringen  till
känna  vad  i motionen anförts om en utredning om en
oberoende statlig förvaltningsrevision.




1999/2000:K337 av Per Rosengren (v) vari yrkas


1. att riksdagen  hos  regeringen snarast begär ett
förslag     om     att    flytta    den     statliga
effektivitetsrevisionen från RRV till RR.


2. att riksdagen hos  regeringen  i övrigt begär en
utredning   av   hur   Riksdagens  revisorer   skall
organiseras för att uppfylla  INTOSAI:s  krav  på en
oberoende revision.


1999/2000:K342  av  Åsa  Torstensson  m.fl. (c) vari
yrkas    att    riksdagen   som   sin   mening   ger
talmanskonferensen till känna vad i motionen anförts
om tilläggsdirektiv  till  Riksdagsutredningen om en
stärkt revision under riksdagen  i  enlighet med vad
som anförts i motionen.




1999/20000:K343 av Per Lager m.fl. (mp)  vari  yrkas
att  riksdagen  som  sin  mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts  om  en  mer fristående
revision.




1999/2000:K349 av Per Unckel m.fl. (m) vari yrkas


1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om inrättandet  av  ett
revisionsorgan underställt riksdagen.


1999/2000:Fi510  av  Karin  Pilsäter m.fl. (fp) vari
yrkas att


6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna  vad  i  motionen anförts  om  en  ny  statlig
revision.




Motion från allmänna motionstiden 2000




2000/01:K324  av  Göran  Magnusson  m.fl.  (s)  vari
föreslås att riksdagen  tillkännager  för regeringen
med avslag på riksdagsstyrelsens förslag,  vad som i
motionen  anförs  om  ett  stärkande av den statliga
revisionen.




Yttrande från finansutskottet




På      konstitutionsutskottets     begäran      har
finansutskottet  yttrat  sig  i  ärendet.  Yttrandet
finns i bilaga 1.


Utskottet
Ärendet och dess beredning




Den 2 december 1998 beslutade talmanskonferensen att
tillkalla en parlamentarisk kommitté för att se över
och   utvärdera   vissa  frågor  rörande  riksdagens
arbetsformer. Utredningsverksamheten  delades upp på
fyra  områden, bl.a. området riksdagens  arbete  med
uppföljning,  utvärdering  och  revision.  För detta
utredningsarbete  utsåg kommittén i januari 1999  en
referensgrupp biträdd av en expertgrupp. Arbetet har
bedrivits så att revisionsfrågan  har  behandlats  i
särskild   ordning.   I   januari  2000  överlämnade
referensgruppen till kommittén  en  arbetsrapport om
revisionen     under     riksdagen     utan    några
ställningstaganden.   Under   våren  2000  fortsatte
arbetet inom Riksdagskommittén  och den 13 juni 2000
avlämnades en rapport om revisionen  under riksdagen
till  riksdagsstyrelsen.  Reservation  avgavs   från
företrädarna för Socialdemokraterna. Den 4 juli 2000
överlämnade  riksdagsstyrelsen förslag 1999/2000:RS1
Riksdagen   och   den   statliga   revisionen   till
riksdagen,  vari   bl.a.   föreslås   att  riksdagen
godkänner    de   av   Riksdagskommittén   förordade
riktlinjerna  för   en   förändrad   revision  under
riksdagen.    De    socialdemokratiska   ledamöterna
reserverade   sig   och   ansåg    att    kommitténs
delbetänkande   inte  borde  ligga  till  grund  för
förslag från riksdagsstyrelsen.


Samma  dag  hänvisade   kammaren   förslaget   till
konstitutionsutskottet som inbjöd 36 remissinstanser
att  senast  den  15  oktober  lämna  synpunkter  på
förslaget.  Två  yttranden  har  inkommit  utan  att
avsändarna   var  upptagna  på  remisslistan  och  9
remissinstanser  har  avstått  från  att svara eller
framhållit  att  man  inte  har något att  anföra  i
saken.




Förslaget




Riksdagskommittén  framhåller   att   den   statliga
revisionen    i   Sverige   karakteriseras   av   en
resursmässigt     svag     men     grundlagsreglerad
riksdagsrevision    och    en    under    regeringen
resursmässigt stark revision  med en lagmässigt svag
förankring. Någon principiell politisk avvägning har
inte gjorts om fördelningen av revisionens resurser.
Den  offentliga  verksamhetens  expansion  har  inte
följts  av  en motsvarande utbyggnad  av  riksdagens
ekonomiska   kontrollmakt.   Kontrollmaktens   svaga
ställning - särskilt  på det ekonomiska området - är
ett resultat av enskilda  beslut och inte grundat på
en sammanhållen prövning.


Riksdagskommittén  anser  det   principiellt   vara
rimligt  att  det nationella revisionsorganet ligger
under parlamentet.  Riksdagskommittén  ser detta som
ett  demokratiskt  uttryck  för  att de folkvalda  i
riksdagen har ett ansvar inför väljarna  vad  gäller
lagstiftning  och  användning  av de skattemedel som
står       till      statsmakternas      förfogande.
Riksdagskommitténs     bedömning     är    att    om
huvudmannaskapet för den statliga externa revisionen
samlat   läggs   under   riksdagen   skapas   bättre
förutsättningar   för  att  åstadkomma  en  god  och
heltäckande revision  av  hela  beslutskedjan  i den
verkställande makten och därmed ge både riksdag  och
regering   ett   bättre   kunskapsunderlag  för  det
politiska beslutsfattandet.  Samtidigt  ansluter sig
Sverige   till   en  grundmodell  för  den  statliga
revisionen som är den gängse internationellt.


Riksdagskommitténs    förslag    innebär    att   en
sammanhållen  revisionsmyndighet med ansvar för  den
statliga redovisnings-  och  effektivitetsrevisionen
bildas under riksdagen den 1 januari 2003.


Förslaget  innehåller en principmodell  för  en  ny
organisation  av  den  statliga  revisionen.  Enligt
denna skall riksrevisionsmyndigheten under riksdagen
benämnas  Riksrevisionen.  Myndigheten  skall  ha en
styrelse      som      väljs      av      riksdagen.
Riksrevisionsverksamheten     skall     ledas     av
Riksrevisorn. Myndigheten skall rapportera både till
riksdagen  och  till  regeringen.  I riksdagen skall
skrivelser  och  förslag från styrelsen  beredas  av
fackutskotten.


Riksrevisorn   skall    besluta   över   och   leda
verksamheten inom Riksrevisionen. Riksrevisorn skall
besluta  om  granskningsplan   för   Riksrevisionen.
Riksrevisorn   skall   besluta  om  innehållet   och
slutsatserna   i  revisionsrapporterna   från   både
redovisnings-      och      effektivitetsrevisionen.
Rapporterna  skall offentliggöras.
Revisionsberättelserna  från  redovisningsrevisionen
skall  fortlöpande  överlämnas till  regeringen  och
till styrelsen. Riksrevisorn  skall  besluta  om den
årliga  revisionen  (Årlig  rapport)  och  överlämna
denna    till   regeringen   och   till   styrelsen.
Riksrevisorn  skall  väljas  på 7 år av riksdagen på
förslag  av konstitutionsutskottet  och  skall  inte
kunna  omväljas   i   enlighet  med  bestämmelser  i
regeringsformen  och riksdagsordningen  som  skyddar
innehavarens oberoende.  Kvalificerade beslutsregler
i riksdagen skall tillämpas  för de undantagsfall då
avsteg   behöver   göras   från  bestämmelserna   om
mandattidens     längd     för    ämbetsinnehavaren.
Riksrevisorn skall inte ingå i styrelsen.


Riksdagen skall välja styrelse  för  Riksrevisionen
för   riksdagens   valperiod.   Valbar  skall   vara
riksdagsledamot och f.d. riksdagsledamot.  Styrelsen
skall  ha  11  ledamöter och lika många suppleanter.
Extra suppleanter  bör  utses  om  alla partigrupper
över fyraprocentsspärren inte blir representerade  i
styrelsen.  Suppleanterna  skall ha yttranderätt och
rätt att anmäla avvikande mening.


Styrelsen skall äga rätt att  avge  skrivelser  och
förslag    till    riksdagen    med   anledning   av
granskningsrapporter, den årliga  revisionen  (Årlig
rapport)  och  revisionen av Statens årsredovisning.
Styrelsen skall  yttra  sig  över  granskningsplanen
innan  den  fastställs av riksrevisorn,  besluta  om
budgetframställan   till  riksdagen  och  fastställa
myndighetens årsredovisning.


Styrelsen  skall löpande  följa  granskningsarbetet
genom att riksrevisorn  för styrelsen föredrar läget
i  de  principiellt viktigaste  granskningarna  samt
informerar   om   hur  väl  myndigheten  följer  den
uppgjorda granskningsplanen.  Styrelsen  skall  dock
inte  delta  i  själva  revisionsprocessen och skall
inte     heller     påverka     inriktningen      på
granskningsarbetet.   Styrelsen  skall  inte  heller
delta  i utformningen av  revisionsrapporterna.  Den
stora mängd  revisionsrapporter  som  Riksrevisionen
kommer att producera under ett verksamhetsår innebär
att   styrelsen   måste   koncentrera  sig  på   mer
övergripande  frågor. Det förutsätts  att  uppdraget
som ledamot i styrelsen skall ha en sådan omfattning
att det kan förenas med ordinarie riksdagsarbete.


I riksdagen är  det motionsrätt på skrivelserna och
förslagen  från  styrelsen.   Fackutskotten  bereder
ärendena. Därmed kan revisionsdebatter komma att äga
rum med anledning av betänkanden från fackutskotten.
Fackutskotten  yttrar  sig till finansutskottet  när
det gäller Årsredovisning  för staten och den årliga
rapporten. Fackutskotten förutsätts  också  i övrigt
ta  del  av effektivitetsrevisionens iakttagelser  i
sitt  arbete  med  uppföljning  och  utvärdering  av
verksamheter inom utskottets beredningsområde.


Finansutskottet  skall  bereda  rapporten  över den
årliga     revisionen     (Årlig     rapport)    och
årsredovisningen  från regeringen i ett  sammanhang.
Yttranden     inhämtas      från      fackutskotten.
Årsredovisningen      skall      remitteras     till
Riksrevisionen. I finansutskottets  betänkande  över
årsredovisningen   tas  ställning  till  revisionens
synpunkter,  fackutskottens  ställningstaganden  och
regeringens   förklaringar    med    anledning    av
iakttagelserna.


Revisionsverksamheten  skall vara lagreglerad, dvs.
en revisionslag skall införas.  I revisionslagen bör
samlas  övergripande bestämmelser  om  den  statliga
revisionen.   Av  revisionslagen  skall  framgå  att
Riksrevisionen  ansvarar för den statliga revisionen
i riket och att den är en myndighet under riksdagen.
I lagen skall uttalas  att  Riksrevisionen reviderar
regering och förvaltning och  att  myndigheten skall
bedriva revision oberoende i förhållande  till såväl
regering som riksdag och revisionsobjekt. Det  skall
i  lagen  sägas  att revisionsmyndigheten företräder
Sverige  som  det  nationella   revisionsorganet   i
internationella sammanhang. Lagen skall slå fast att
Riksrevisionen  reviderar den statliga verksamheten,
också sådan verksamhet som staten bedriver i form av
aktiebolag  eller   stiftelse,  om  verksamheten  är
reglerad i lag eller  någon  annan författning eller
om  staten  som  ägare  eller  genom   tillskott  av
statliga  anslagsmedel  eller genom avtal  eller  på
något annat sätt har ett bestämmande inflytande över
verksamheten.   Beslutsregler   om   tillägg   eller
undantag från denna grundregel skall finnas i lagen.
I   bestämmelserna    skall    också   stadgas   att
Riksrevisionen,    förutom    myndigheterna    under
riksdagen och regeringen samt riksdagsförvaltningen,
reviderar   Regeringskansliet  som   myndighet.   På
motsvarande sätt som skedde när lagen (1996:1059) om
statsbudgeten  infördes bör en genomgång göras av de
regelverk som reglerar  den  statliga  revisionen  i
syfte  att se vilka bestämmelser som är lämpliga att
inordna i den nya lagen.


Revisionsberättelserna  från  den årliga revisionen
av myndigheternas årsredovisningar  skall  gå direkt
till regeringen (med kopia till berört fackutskott i
riksdagen).      De      principiellt     viktigaste
iakttagelserna  från  den  årliga   granskningen  av
myndigheternas  årsredovisningar  skall   samlas   i
Årliga  rapporten  som undertecknas av riksrevisorn.
Därefter  blir  rapporten   offentlig.  Riksrevisorn
skall  föredra den årliga rapporten  för  styrelsen.
Styrelsen  skall överlämna den årliga rapporten till
riksdagen  med   egna   kommentarer  och  eventuella
förslag. Till styrelsens  kommentarer och eventuella
förslag kan fogas reservationer.  Riksrevisorn skall
överlämna den årliga rapporten till regeringen.


Rapporterna   från  effektivitetsrevisionen   skall
undertecknas   av   riksrevisorn,   eller   ansvarig
avdelningschef,  i  enlighet  med  arbetsordningen i
Riksrevisionen.     Därefter     blir    rapporterna
offentliga.  Samtliga  rapporter  skall  skickas  av
riksrevisorn  till  regeringen.  Riksrevisorn  skall
föredra  rapporterna  i  styrelsen,  som   skall  ta
ställning  till  om revisionsrapporterna skall  leda
till skrivelser med  kommentarer  eller förslag till
riksdagen.    Till   styrelsens   kommentarer    och
eventuella   förslag    kan   fogas   reservationer.
Sannolikt kommer enbart de  principiellt  viktiga av
effektivitetsrevisionens rapporter att bli aktuella.


Revisionsberättelsen  över  Statens  årsredovisning
undertecknas   av   riksrevisorn.   Därefter    blir
berättelsen  offentlig.  Revisionsberättelsen  skall
skickas    av    riksrevisorn    till    regeringen.
Riksrevisorn skall föredra revisionsberättelsen  för
styrelsen. Styrelsen skall överlämna berättelsen med
egna   kommentarer   och   eventuella  förslag  till
riksdagen.  Till  styrelsens kommentarer  kan  fogas
reservationer.


Styrelsen skall inte  delta  i  revisionsprocessen,
inte påverka inriktningen på revisionsprojekten  och
inte  delta  i utformningen av revisionsrapporterna.
De ansvariga revisorerna  skall  själva  utforma och
självständigt  ta  ansvar  för  både slutsatser  och
förslag som genomförd revision aktualiserar.


Styrelsen  skall  löpande  följa granskningsarbetet
och   hålla   sig   underrättad   om   verksamheten.
Riksrevisorn underställer         styrelsen
granskningsplanen, och  styrelsen  yttrar  sig  över
förslaget.   Till   yttrandet  kan  fogas  avvikande
meningar  från  styrelsens  ledamöter.  Riksrevisorn
beslutar om och fastställer granskningsplanen.


Riksrevisorn föredrar  för  styrelsen  förslag till
budgetframställan till riksdagen. Styrelsen beslutar
om budgetframställan. Styrelseledamot har  rätt  att
foga reservation till budgetframställan.


Enligt  Riksdagskommittén  innebär förslaget att ett
tydligt ansvarsutkrävande blir  möjligt.  Den person
som  innehar  ämbetet som riksrevisor måste ha  stor
integritet  och  åtnjuta  högt  anseende  både  inom
förvaltning   och    hos    politiska   företrädare.
Riksrevisorn   måste   således   ha    goda    såväl
professionella  som personliga egenskaper, sannolikt
förvärvade under  en  lång  tjänstgöringstid  på hög
nivå  inom  statsförvaltningen.  Emellertid  kan det
enligt Riksdagskommittén inte ställas garantier  för
att  en person tillträder som inte uppfyller de högt
ställda  kraven. Detta innebär att möjligheterna att
kunna ompröva  ett  fortsatt  innehav av ämbetet bör
övervägas. Lika väl som bestämmelser  bör  finnas  i
regeringsformen  om  val  av  riksrevisor  bör det i
grundlagen  också finnas bestämmelser om förfaranden
och beslutsregler som skall gälla när en riksrevisor
skall skiljas  från  ämbetet.  Bestämmelser  om  hur
styrelsen  och  riksdagsledamöter  skall kunna väcka
frågan  bör införas. Frågan om krav på  kvalificerad
majoritet  för  riksdagsbeslutet  bör prövas. Skälen
för  att en riksrevisor skall skiljas  från  ämbetet
skall  vara  av sådan natur att det är uppenbart för
alla att innehavaren  är  olämplig att fortsätta sin
tjänstgöring. Här kan t.ex.  en jämförelse göras med
bestämmelserna om avsättning av riksbankschefen. Att
skilja en riksrevisor från uppdraget  bör  dock vara
omgärdat av speciella beslutsregler i riksdagen.


Bestämmelser  om  den nya revisionsmyndigheten  och
dess   verksamhet   bör   enligt   Riksdagskommittén
regleras  i regeringsformen,  riksdagsordningen,  en
lag med instruktion för myndigheten samt en särskild
revisionslag.  Regeringsformen och riksdagsordningen
skall     innehålla      bestämmelser     om     att
revisionsmyndigheten under  riksdagen  skall  ha  en
ledning  som  tillsätts och avskiljs från ämbetet av
riksdagen.  Bestämmelser   i   regeringsformen   och
riksdagsordningen skall         säkerställa
myndighetsledningens integritet.


Myndigheten  skall  vara  Sveriges   Supreme  Audit
Institution  (SAI)  och  företräda Sverige  som  det
nationella   revisionsorganet    i   internationella
sammanhang.


Regeringen   bör  enligt  förslaget  tillsätta   en
utredning med uppgift  att utarbeta det förslag till
grundlagsändring och de  övriga lagförslag som krävs
för  att  den föreslagna reformen  av  den  statliga
revisionens  organisation  och  ledning  skall kunna
genomföras.   I  uppdraget  bör  ingå  att  utarbeta
förslag  till  lag   om   den  statliga  revisionen.
Utredningsarbetet   bör  bedrivas   i   samråd   med
Riksdagskommittén    för     att    garantera    den
parlamentariska  insynen  i  och   inflytandet  över
ärendets fortsatta hantering. När det gäller förslag
till  grundlagsändringar  bör  regeringen  lägga  en
proposition till riksdagen senast  i  december 2001.
Vad  gäller  förslagen  till  lag  om  den  statliga
revisionen   och  instruktion  för  myndigheten  bör
regeringen återkomma till riksdagen i så god tid att
den nya myndigheten  kan  bildas den 1 januari 2003.
Regeringen bör också enligt förslaget låta utreda de
organisatoriska frågorna kring  bildandet av den nya
myndigheten,  vilket  berör existerande  myndigheter
under såväl riksdagen som  regeringen. Det är därför
viktigt att man i utredningsarbetet utnyttjar sig av
expertis    från    såväl   Regeringskansliet    som
riksdagsförvaltningen och de berörda myndigheterna.




International Organization of Supreme Audit
Institutions (INTOSAI) och den statliga
revisionens oberoende




Det internationella samarbetsorganet  för nationella
revisionsorgan International Organization of Supreme
Audit Institutions (INTOSAI) grundades 1953 med stöd
av  Förenta  nationerna som en gemensam organisation
för   medlemsländernas   nationella   revisionsorgan
(SAI).  Organisationen har 170 medlemmar. Endast ett
SAI kan finnas  i  varje  land  och verksamheten bör
inrymma   både   årlig   redovisningsrevision    och
effektivitetsrevision.


Vid  INTOSAI:s  möte  i  Lima  år  1977  antogs  en
särskild  deklaration  om  principerna för ett SAI:s
ställning och uppgifter; den s.k. Limadeklarationen.


Enligt  Limadeklarationen  skall   ett   SAI   vara
oberoende  i  förhållande till revisionsobjektet och
vara skyddat mot  yttre  påverkan.  Även om statliga
institutioner   inte   kan  vara  absolut  oberoende
eftersom de själva är en  del  av  staten  skall SAI
tillförsäkras  det  funktionella och organisatoriska
oberoende som är nödvändigt  för  att  fullgöra dess
uppgifter.


SAI och dess oberoende ställning skall  fastställas
i konstitutionen. Detaljer kan införas i vanlig lag.
I  synnerhet  skall  tillräckligt  skydd  garanteras
genom  en  högsta  domstol mot varje ingripande  mot
SAI:s oberoende och dess revisionsuppdrag.


SAI:s   oberoende  är   oupplösligt   knutet   till
medlemmarnas   oberoende.  Med  medlemmar  avses  de
personer som har  att fatta beslut för SAI:s räkning
och som ansvarar för  dessa  beslut  inför en tredje
part,  dvs.  ledamöter i beslutande kollektiv  eller
chefen    för    ett     SAI     organiserat     som
enrådighetsmyndighet.


Medlemmarnas   oberoende   skall   säkerställas  av
konstitutionen.  Särskilt  skall  formerna  för  att
skilja en medlem införlivas i konstitutionen och får
inte försvaga medlemmarnas oberoende.


I sitt yrkesliv får SAI:s revisorer  inte  påverkas
av    revisionsobjekten   och   får   inte   stå   i
beroendeförhållande till dem.


SAI skall  vara försett med tillräckliga ekonomiska
medel för att kunna fullgöra sina uppgifter.


Vid behov skall  SAI  vara berättigat att ansöka om
nödvändiga  ekonomiska  resurser   direkt   hos  det
offentliga organ som beslutar om nationalbudget.


SAI  skall  ha  rätt  att  använda  de anslag som
anvisas det under särskild anslagstitel  på det sätt
det anser det lämpligt.


SAI:s  oberoende,  föreskrivet  i konstitution  och
lag,  garanterar  också  en  mycket  hög   grad   av
initiativ  och  självbestämmanderätt  även  när  SAI
uppträder   som  ombud  för  parlamentet  och  utför
revisioner på  dess uppdrag. Förhållandet mellan SAI
och parlamentet skall föreskrivas i konstitutionen i
enlighet med varje lands förutsättningar och krav.


SAI reviderar regeringen  och  dess myndigheter och
institutioner.   Detta   betyder   dock   inte   att
regeringen  är  underordnad  SAI.  Framför  allt  är
regeringen   helt   och  ensam  ansvarig  för   sina
handlingar och underlåtelser  och kan inte frita sig
från  ansvar  genom  att  hänvisa  till  revisionens
slutsatser eller expertåsikter från SAI.


SAI  skall genom föreskrifter i konstitutionen  ges
befogenhet    och   skyldighet   att   årligen   och
självständigt  rapportera   sina   slutsatser   till
parlamentet  eller  något annat ansvarigt offentligt
organ. Denna rapport skall offentliggöras.




Motionerna




Göran   Magnusson   m.fl.   (s)   yrkar   i   motion
2000/01:K324  att  förslaget   avslås.  Motionärerna
framhåller    att   det   i   de   flesta   statliga
förvaltningsorgan    och    statliga   bolag   bland
styrelseledamöterna     finns    företrädare     för
allmänintresset,  ofta  utsedda   bland  dem  som  i
demokratiska val utsetts att företräda befolkningen.
Detta gäller även revisionsverksamheten  och  är ett
värdefullt  bidrag  för att öka den allmänna insynen
som i sin tur skapar legitimitet för verksamheterna.
Revisionsverksamheten  genom  förtroendevalda  utgör
ett viktigt och angeläget inslag i svensk demokrati.
Det kan aldrig vara fråga om något totalt oberoende,
bl.a. eftersom anslag till arbetet måste beviljas av
ett  organ  som kan bestämma nödvändiga skatter. Den
svenska  förvaltningsmodellen   med   förhållandevis
självständiga  myndigheter  innebär tillsammans  med
offentlighetsprincipen  och  regeringens  kollektiva
beslutanderätt att Sverige skiljer  sig markant från
det dominerande mönstret i Europa. En  förutsättning
för  att  denna självständighet skall gå att  förena
med demokratiska  principer är att både regering och
riksdag förfogar över  väl fungerande instrument för
uppföljning, utvärdering och heltäckande granskning.
För att tillgodose kraven  i  lagen om statsbudgeten
måste regeringen kunna verifiera  såväl effektivitet
som god hushållning i statlig verksamhet. Regeringen
har bl.a. därför behov av ett starkt  revisionsorgan
som     hanterar    både    årlig    revision    och
effektivitetsrevision.  Den svenska modellen med ett
oberoende riksrevisionsverk  underställt  regeringen
har   bidragit   till   att   myndigheterna   i  ett
internationellt   perspektiv  är  mycket  effektiva.
Motionärerna vill behålla  den  svenska modellen för
revisionen.


Motionärerna framhåller att förslaget  innebär  att
en  ny myndighet skall bildas den 1 januari 2003 och
att grundlagsförslag  läggs  fram  senast i december
2001.  Beredningstiden  - inklusive remissbehandling
av de begärda förslagen - blir därigenom synnerligen
kort. Att lägga kommitténs  förslag  till  grund för
lagstiftning  synes föra avsevärt längre än vad  som
krävs  för  att  stärka   den  statliga  revisionens
ställning samtidigt som det  är  mycket  tveksamt om
beredningsunderlaget  kommer att hålla den  kvalitet
som riksdagen normalt brukar  kräva  när  det gäller
förändringar i regeringsformen.


Motionärerna  framhåller  vidare att en översyn  av
den statliga revisionen dock bör ske och att viktiga
utgångspunkter   bör  vara  att   revisionen   skall
bedrivas  professionellt   och   oberoende   av   en
myndighet underställd regeringen samt att riksdagens
organisation  för  granskning  och  uppföljning  bör
förstärkas  under fortsatt starkt inflytande från de
folkvalda.  Revisionen  bör  vara  så  utformad  att
regeringen kan uppfylla sin författningsenliga roll,
och revisionens särställning bör lagfästas.


Kenneth Kvist  och Mats Einarsson (v) begär i motion
2000/01:K2 ett fortsatt utredningsarbete av frågan i
hela dess vidd innan ett förslag kan genomföras, ett
utredningsarbete  som  inte  bara ställer frågan hur
utan   även  om  och  vad  som  bör  genomföras   av
Riksdagskommitténs förslag.


Sverige  har  ofta  tjänat  som  en  internationell
förebild när det gäller kontrollmakten,  och Sverige
intar en tätposition i fråga om revisionens djup och
effektivitet.  Den svenska författningsmodellen  med
förhållandevis    självständiga    myndigheter    är
annorlunda än i många  andra  länder.  De  politiska
organen  har  kontrollorgan  för  att  se  till  att
myndigheterna  följer de politiskt fattade besluten.
Regeringen behöver ett starkt stabsorgan.


Den  förändring  som  innebär  att  en  riksrevisor
tillsätts  innebär  att  man  tar  bort  en  del  av
riksdagens  granskningsfunktion  från  de folkvalda.
Förslagets  kärna  är att ett parlamentariskt  organ
avskaffas och ersätts med ett ämbetsmannalett organ.
Om ett krav på oberoende  diskvalificerar  folkvalda
ledamöter    från    att    delta    i   och   styra
revisionsprocessen    så    ligger   i   detta   ett
ifrågasättande  av den representativa  demokratin  i
allmänhet  och folksuveränitetstanken  i  synnerhet.
Tanken att en  oberoende,  förment  ovan  samhällets
olika  sociala  skikt stående riksrevisor skulle  ge
revisionen  en högre  kvalitet  än  den  sammanvägda
erfarenhet som  finns  i  en  styrelse  av folkvalda
torde  vara  oriktig.  Riksdagskommittén har  enligt
motionerna  inte  belyst  problematiken   kring  hur
riksdagens  egen kontrollmakt faktisk beskärs  genom
dess förslag.  De författningsmässiga konsekvenserna
av riksrevisorsfunktionen  bör  utredas  vidare.  De
budgetmässiga  konsekvenserna av ett genomförande av
förslaget måste  vara  klarlagda  innan  ett förslag
genomförs.


I  motion  2000/01:K1 av Per Lager m.fl. begärs  att
samtliga  riksdagspartier   skall  vara  garanterade
representation bland de 11 ordinarie  ledamöterna  i
den  styrelse  som föreslås väljas av riksdagen. Att
suppleanter har  yttranderätt  och  rätt  att anmäla
avvikande mening räcker inte.




I  samtliga  motioner från den allmänna motionstiden
år  1999 begärs  en  stärkt  statlig  revision.  Per
Unckel  m.fl.  (m)  begär  i  motion  1999/2000:K349
(yrkande 1) ett tillkännagivande till regeringen  om
inrättandet   av   ett   revisionsorgan  underställt
riksdagen. Revisionsorganet  bör ges ett lagreglerat
mandat och ledas av en chef med lång förordnandetid,
som inte går att förlänga. Myndighetschefen och vice
riksrevisorer skall utses av riksdagen  eller av ett
fullmäktige utsett av riksdagen. Det bör  undersökas
om  det  nya  revisionsorganets arbete - utöver  den
effektivitetsrevision  som  Riksrevisionsverket  och
Riksdagens revisorer utför - också bör innefatta den
årliga    revisionsgranskningen.    Vid   sidan   av
generaldirektören  bör det finnas en parlamentariskt
sammansatt   styrelse    eller    fullmäktige   vars
inflytande över verksamheten bör begränsas  till att
diskutera   arbetsplaneringen   och  bereda  val  av
myndighetschef  och vice riksrevisorer.  Huvudsyftet
med  styrelsen  eller   fullmäktige   är  att  skapa
förankring i det parlamentariska arbetet,  inte  att
bereda  enskilda  politiker  något direkt inflytande
över själva revisionsrapporten.  Per  Richard  Molén
(m)    begär    i    motion    1999/2000:K314    att
Riksrevisionsverkets   organisation   och   resurser
sammanfogas  med  Riksdagens  revisorers.  Henrik  S
Järrel  begär  i motion 1999/2000:K316 att riksdagen
antar principen  att  riksrevisionens funktion skall
utföras av ett i grundlagen angivet, från regeringen
helt   fristående  organ  och   att   riksdagen   av
regeringen   begär  förslag  till  lagstiftning  och
följdåtgärder i enlighet med detta.


Lars  Leijonborg   m.fl.   (fp)   begär   i  motion
1999/2000:K315  att  ett nytt starkt revisionsorgan,
kallat Riksrevisionen,  inrättas under riksdagen och
tillförs   resurser  från  Riksrevisionsverket   och
Riksdagens  revisorer.  Riksrevisionen  bör  ges  en
ställning   liknande    Riksbankens.   Den   ledande
tjänstemannen, riksrevisorn, bör ha en jämförelsevis
lång mandatperiod, t.ex.  sex år, med möjlighet till
förlängning  med  högst  sex  år   och   väljas   av
riksdagen.  Ett  politiskt ledningsorgan bör finnas,
men konstruktionen  bör  hindra att politiska hänsyn
tas i den löpande verksamheten.  Riksrevisorn  skall
ges  en  stark  ställning  i  grundlagen,  och  i en
revisionslag  skall  finnas  bestämmelser om verkets
uppgifter och arbete, rätt till  information, former
för  rapportering m.m. Riksdagskommittén  bör  genom
tilläggsdirektiv  av talmanskonferensen få i uppdrag
att lägga fram ett  förslag  i  enlighet  med detta.
Karin   Pilsäter   (fp)   hänvisar   i   sin  motion
1999/2000:Fi510  (yrkande  6) till denna motion  och
understryker     att    det    är    viktigt     att
Riksdagskommitténs  arbete  leder fram till en sådan
förändring.


Ingvar   Svensson   (kd)   framhåller    i   motion
1999/2000:K317 att det behöver tas ett samlat  grepp
omkring den statliga revisionen. Den internationella
modellen   med  oberoende  förvaltningsrevision  bör
eftersträvas.  Samtidigt  kan  det  vara befogat att
regeringen har en egen utvärderingsverksamhet liksom
att  riksdagen  kan  tänkas  vara angelägen  om  att
behålla  sin nuvarande form av  revisionsverksamhet.
En  oberoende   revision   bör   rimligen  ha  samma
ställning som Justitieombudsmannen, dvs. ligga under
riksdagen men inte styras politiskt.


Åsa   Torstensson   m.fl.   (c)   anför  i   motion
1999/2000:K342 att merparten av Riksrevisionsverkets
resurser  och  uppgifter bör flyttas över  till  ett
stärkt   revisionsorgan    under    riksdagen    med
demokratisk  förankring  och  kontroll. Motionärerna
utgår från att regeringen behöver  en internrevision
men anser att regeringen själv får ombesörja  detta.
Riksdagskommittén  bör  ges  i  tilläggsuppdrag  att
belysa en revision i enlighet med vad som anförts  i
motionen.


Per    Rosengren    (v)    framhåller    i   motion
1999/2000:K337  (yrkandena  1  och 2) att revisionen
skall  vara så oberoende som möjligt  i  förhållande
till sina  uppdragsgivare  och till de instanser som
skall granskas. Oberoendet skall  gälla  såväl valet
av  revisionsobjekt som genomförandet av revisionen.
Det finns  knappast  något  revisionsorgan i världen
som är helt oberoende, och det är också en fråga hur
oberoende  definieras, men det  är  enligt  motionen
möjligt att ändra organisationen så att den statliga
revisionen   blir    mer   oberoende   än   i   dag.
Riksrevisionsverkets    effektivitetsrevision    bör
flyttas över till Riksdagens  revisorer.  Det  finns
dock ett oberoendeproblem med denna lösning eftersom
de  politiska  revisorerna  har ett visst inflytande
över  urvalet av revisioner. Dessutom  förekommer  -
mot  bakgrund  av  att  besluten  nästan  alltid  är
enhälliga   -  inte  sällan  att  de  professionella
revisorernas rapporter "tvättas" innan de redovisas.
Det   kan  därför   bli   nödvändigt   att   fundera
ytterligare  över  hur  Riksdagens  revisorer  skall
organiseras för att uppfylla de krav INTOSAI ställer
på en oberoende revision.




Remissyttranden




Konstitutionsutskottet har remitterat förslaget till
36    myndigheter   och   organisationer,   och   29
myndigheter  och  organisationer har yttrat sig över
Riksdagskommitténs  rapport.  En förteckning över de
36 remissinstanserna finns i bilaga 2. Yttranden har
också inkommit från Riksbanken  och Saco-medlemmarna
vid Riksdagens Revisorer. Av de 36 remissinstanserna
har  13  valt  att  inte  svara  eller  avstår  från
ställningstagande  i huvudfrågan. Övervägande  delen
av  remissvaren  i  huvudfrågan   är  positiva  till
inrättandet  av  en  oberoende  riksrevision   under
riksdagen   med   motiveringar   i   linje  med  vad
Riksdagskommittén   anför.   De   tre  mer  negativa
remissinstanserna,  JK,  Riksförsäkringsverket   och
Naturvårdsverket   bygger   sina  ställningstaganden
bl.a. på att den svenska modellen med förhållandevis
självständiga myndigheter under  regeringen är unik,
och det medför att det inte finns  lika  stort behov
som    i    andra    länder    av    att   garantera
revisionsmyndighetens  oberoende  på  det  sätt  som
kommittén föreslår. Vidare understryks vikten av att
regeringen  har  tillgång  till  ett eget organ  för
granskning av myndigheternas verksamhet. Förekomsten
av   två   revisionsmyndigheter   ifrågasätts    som
rationell  och försvarbar. Risken för att oberoendet
innebär      en      förstärkning      av      olika
tjänstemannagruppers ställning  visavi den politiska
nivån och politiskt förtroendevalda  med försvagning
av   den   parlamentariska   demokratin  berörs   av
Riksförsäkringsverket.    Radio-    och    TV-verket
framhåller att den nuvarande  ordningen fungerar väl
och  anser  att  frågan behöver belysas  ytterligare
innan slutlig ställning tas.


Bland de positiva  remissvaren  finns  en  lång rad
synpunkter  i  fråga  om  enskildheter  i förslaget.
Flera     remissinstanser,     Justitieombudsmannen,
Riksdagens  revisorer, Svea hovrätt,  Statskontoret,
Socialstyrelsen,    Ekonomistyrningsverket,
Arbetsmarknadsstyrelsen, Konkurrensverket och Jusek,
pekar     på     regeringens    behov    av     egna
revisionsresurser,  och  Svea  hovrätt  betonar  att
frågan   bör   anses   inrymma   författningsmässiga
dimensioner.  Socialstyrelsen,  Konsumentverket  och
Länsstyrelsen i Jönköpings län anser  att risken för
dubbelrapportering     för     myndigheterna     bör
uppmärksammas.  Konkurrensverket  anser  det viktigt
att   ansvarsförhållandena   mellan  olika  statliga
institutioner som har att arbeta med uppföljning och
utvärdering blir tydliga. Det kan annars finnas risk
för motstridiga signaler.


Styrelsens     roll     i     förhållande      till
revisionsmyndighetens   oberoende  berörs  av  flera
remissinstanser.  Statsvetenskapliga   institutionen
vid Lunds universitet framhåller att man noggrannare
bör  pröva  en organisation där självständigheten  i
revisionen garanteras,  utan att kontrollen över hur
riksdagens  intentioner förverkligas  helt  blir  en
fråga för ämbetsmän.  En organisation där riksdagens
legitimitet på ett bättre  sätt blev en tillgång för
det  nya  revisionsorganet  förordas,   inte   minst
eftersom den framtida revisionens uppdrag bör vidgas
från fokuseringen på ekonomivärden till att också ta
demokrativärden på allvar. Riksrevisionsverket anser
att  styrelsen, som föreslås utgöra en integregrerad
del av  myndigheten  och  få beslutsbefogenheter som
medför en uppenbar risk för  att kraven på oberoende
inte uppfylls, i stället borde  benämnas  t.ex. "den
parlamentariska          revisionsnämnden".
Arbetsmarknadsstyrelsen anser att styrelsen  bör  ha
en  rådgivande  funktion. Statskontoret anser att en
styrelse  inte  bör   utses.   SACO  anser  att  den
föreslagna sammansättningen av styrelsen strider mot
Limadeklarationens princip att ett  SAI  skall kunna
ansöka om tillräckliga resurser direkt hos organ som
fastställer statsbudgeten samt att riksrevisorn  och
andra   än   riksdagsledamöter   bör   ges  plats  i
styrelsen. Enligt Vattenfall förefaller  en styrelse
med 11 medlemmar organisatoriskt onödigt tung.


Statistiska  centralbyrån  understryker att  varken
riksdagen eller regeringen bör  lägga uppdrag på den
nationella  revisionsmyndigheten.   En  återkommande
kritik    (JO,    Svea   hovrätt,   Kammarkollegiet,
Revisorsnämnden, Riksrevisionsverket, Vattenfall och
Jusek) riktar sig mot  förslaget att styrelsen skall
avge   formellt   yttrande   över    Riksrevisionens
granskningsplan.   Riksdagens   revisorer    däremot
framhåller  vikten  av  att  revisionen har en stark
förankring  i riksdagen och förordar  att  styrelsen
ges  en  starkare   roll   genom   att   besluta  om
granskningsplan och de färdiga granskningarna. Också
Lunds   universitet  föreslår  att  styrelsen  skall
besluta granskningsplan.  JO,  Riksdagens revisorer,
Revisorsnämnden och Riksrevisionsverket  vänder  sig
mot  att  styrelsen  skall  fastställa  myndighetens
årsredovisning.  Kammarkollegiet  anser att  det  är
tveksamt    att    styrelsen   skall   besluta    om
budgetframställan och  anser  att  rapporterna  från
effektivitetsrevisionen    bör    överlämnas    till
riksdagen   av   riksrevisorn.   Enligt   Vattenfall
förefaller   det   inte   lämpligt   att   inskränka
Riksrevisionens oberoende ställning och ansvar genom
att    Årliga    rapporten    och   rapporter   från
effektivitetsrevisioner  skall  kunna   förses   med
styrelsens kommentarer och reservationer.


Svea   hovrätt   anser  att  det  i  det  fortsatta
utredningsarbetet bör  ingå  att utreda om det finns
behov  för  riksdagen  av  att  även   framöver   ha
möjlighet  att  -  bl.a.  såsom ett led i riksdagens
finansmakt  och  budgetpolitik   -   kunna  initiera
granskning av den statliga revisionsverksamheten.


Riksdagens  revisorer och Statskontoret  anser  att
revisionsmyndigheten  bör ledas av ett kollegium som
gemensamt    besitter    beslutsbefogenheten    över
revisionsrapporterna. JO pekar på att erfarenheterna
av  en  modell med fyra valda  ombudsmän,  varav  en
administrativ  chef,  är  mycket goda. Riksrevisorns
förordnandetid   tas   upp   av   vissa   instanser.
Riksrevisionsverket      föreslår     en     nioårig
förordnandetid. JO anser att  en  förordnandedetid i
första hand på fyra år med möjlighet  till  omval är
att  föredra. Statskontoret föreslår att ledamöterna
i  ett   styrande   kollegium,   bestående   av   en
myndighetschef  och ett antal vice myndighetschefer,
utses  på sex år.  Nationalekonomiska  institutionen
vid Lunds  universitet  anser  att  riksrevisorn bör
vara        praktiskt        taget       oavsättlig.
Arbetsmarknadsstyrelsen  anser   att   riksrevisorns
erfarenhet   inte   behöver   vara   förvärvad  inom
statsförvaltningen.


Riksdagens revisorer pekar på vikten  av  bl.a. ett
brett    inflöde    av    granskningsförslag    från
riksdagsutskotten,  enskilda  riksdagsledamöter  och
allmänheten.


Svea hovrätt tar upp frågan om myndighetschefen bör
ges rätt att hos riksdagen väcka frågor liknande den
rätt    Justitieombudsmannen    har   i   fråga   om
författningsändringar   eller  annan   åtgärd   från
statens      sida      som      uppkommit      under
granskningsverksamheten.


Riksdagens  revisorer  anser  att  beredningen   av
rapporterna   över   den   årliga   revisionen   och
årsredovisningen  från  regeringen  bör  beredas  av
konstitutionsutskottet       i      stället      för
finansutskottet.


Statskontoret   anser   att   det   för   den   nya
revisionsmyndigheten  inte  bör  göras undantag  för
"den   administrativa   praxis   som   tillämpas   i
regeringsarbetet".


Ekonomistyrningsverket  och Arbetsmarknadsstyrelsen
påpekar att förutsättningarna  för  normering av den
statliga  redovisningen  och formerna för  samverkan
mellan revisionen och normeraren bör behandlas i det
fortsatta         utredningsarbetet, liksom
Riksrevisionsverkets  nuvarande  uppgift att granska
underlaget till årsredovisningen för staten.


Jordbruksverket understryker förhållandet  att EU:s
regelverk ställer krav på revision av EU-stöd.


Vattenfall anser att uppföljningsansvar för avgivna
rapporter/förslag torde kunna vara en värdefull  del
av riksrevisorns totala ansvar.


JK  anser  att  en  fråga  som  bör övervägas i det
fortsatta  arbetet  är vem som skall  utöva  tillsyn
över den nya myndigheten.




Finansutskottets yttrande




Sammanfattningsvis ställer  sig  finansutskottet med
vissa    förtydliganden   bakom   Riksdagskommitténs
förslag. Finansutskottet  anser att det principiellt
är  rimligt  att  det  nationella   revisionsorganet
ligger under parlamentet och framhåller värdet av en
stark   och  oberoende  revision.  Genom  en   stark
revision  förbättras  underlaget  för  det politiska
systemets   beslut.   Revisionens  oberoende   skall
förstås som att granskarna  själva skall kunna välja
granskningsobjekt,       självständigt       bedriva
granskningen och slutligen obundet formulera vad man
kommit fram till. Självständigheten i dessa delar är
helt     avgörande     för    granskningsresultatens
tillförlitlighet och trovärdighet.  Det  är sedan de
politiskt   ansvarigas   sak  att  avgöra  om  några
åtgärder är påkallade eller ej.


Finansutskottet framhåller  att styrelsen kan bidra
med värdefull kunskap om vad som kan bli föremål för
granskning och att det ligger  i  riksrevisorns eget
intresse  att få kännedom om förslag  till  lämpliga
granskningar.   Riksdagens   utskott  kan,  med  sin
kännedom om respektive sakområde,  också  komma  med
förslag  som  är  av  intresse för revisionsorganet.
Uppslag till granskningar  kan  således  komma  från
olika håll, t.ex. styrelsen, utskotten, den allmänna
debatten   och   massmedierna.   Innan  riksrevisorn
fastställer granskningsplanen kommer  det rimligen i
praktiken  att  ske  en dialog - och inte  bara  ett
formellt yttrandeförfarande  -  mellan styrelsen och
riksrevisorn.


Finansutskottet hänvisar till att förslaget innebär
att de parlamentariska representanterna  ges insyn i
det löpande revisionsarbetet och kan ge uppslag till
hur det bör bedrivas. Styrelsen deltar dock  inte  i
utformningen  av  revisionsrapporterna i bemärkelsen
att den avgör vad som  skall  stå i dem. Även om det
således ytterst är riksrevisorn  som  avgör  vad  en
revisionsrapport   skall   innehålla   är   det   en
självklarhet  att riksrevisorn aldrig kan besluta om
huruvida åtgärder  skall  vidtas med anledning av en
revision. Det är bara de politiskt ansvariga som kan
avgöra  om  åtgärder  som  kräver   riksdagens   och
regeringens medverkan skall vidtas.


Finansutskottet       vill       framhålla      att
revisionsmyndighetens årliga rapport  bör  innehålla
väsentliga iakttagelser från både redovisnings-  och
effektivitetsrevisionen. Finansutskottet vill vidare
framhålla  vikten  av  att regeringen även framdeles
redovisar vilka åtgärder  den vidtagit med anledning
av   revisionens   iakttagelser    (regeringen   kan
naturligtvis göra bedömningen att någon  åtgärd inte
är  påkallad,  och  då får detta redovisas).  Vidare
vill  finansutskottet   understryka  vikten  av  att
revisionsrapporternas  genomslag  genomgående  följs
upp.  Det  kan också enligt  finansutskottet  finnas
anledning att  inrätta  en  ordning  som innebär att
externa  granskare  analyserar revisionsrapporternas
kvalitet.


Finansutskottet  förutsätter  att  en  oklarhet  om
huruvida Riksrevisionens  revisionsberättelse  skall
överlämnas  direkt  till  finansutskottet eller till
riksdagen   reds   ut   i  det  fortsatta   arbetet.
Finansutskottet     gör    den    tolkningen     att
revisionsberättelsen  skall  överlämnas  direkt till
finansutskottet.


Finansutskottet ser ingen anledning till  att några
förändringar   sker   av   utskottets  hantering  av
revisionsfrågorna, utöver de  uppenbara förändringar
som   följer   av   att  Riksdagens  revisorer   och
Riksrevisionsverket     ersätts     av     en     ny
revisionsmyndighet.  Finansutskottets   ansvar   för
ärenden   om   statlig  revision  (riksdagsordningen
4.6.2) bör således  kvarstå, inte minst eftersom den
statliga revisionen och  dess iakttagelser spelar en
viktig  roll  i  den statliga  ekonomistyrningen.  I
enlighet   med  fackutskottsprincipen   bör   därför
finansutskottet    bereda   ärenden   om   den   nya
revisionsmyndigheten.  Det  kan således ifrågasättas
om inte uppgiften att förbereda  val  av riksrevisor
borde     åligga    finansutskottet    snarare    än
konstitutionsutskottet.  Finansutskottet  har  genom
sin  beredning  av  frågorna god kännedom om området
och  om  lämpliga  kandidater   för   uppdraget  som
riksrevisor. Vidare vill finansutskottet  påpeka att
de   överväganden   som   låg  till  grund  för  att
finansutskottet skall svara  för externrevisionen av
den  revisionsmyndighet som ligger  under  riksdagen
såvitt  utskottet  kan  bedöma  är  fortsatt giltiga
(bet. 1998/99:KU16, yttr. 1998/99:FiU2y).


Finansutskottet finner inget skäl till  att  ställa
sig    bakom    motion   K1   (mp)   om   styrelsens
sammansättning. Om  konstitutionsutskottet  intar en
mer    positiv    hållning    till    motionen   ser
finansutskottet emellertid inga hinder för det.


I  en avvikande mening (s, mp) framhålls  att  fyra
viktiga   grundprinciper   kan  sättas  upp  för  en
revision som syftar till att  förstärka medborgarnas
insyn   och   inflytande.   För  det  första   måste
revisionen har full integritet  i  förhållande  till
dem   som  revideras,  vilket  inte  behöver  stå  i
motsättning  till  att  regeringen  skall  kunna  ha
möjligheter  att  bl.a.  genom  revision kontrollera
sina  myndigheters  arbete.  För  det   andra  måste
revisionen  utföras  av  personer  med kompetens  på
högsta nivå. För det tredje måste revisionen präglas
av  pluralism,  bl.a.  i  fråga  om initieringen  av
revision, dvs. besluten om vad som  skall revideras.
Det  är  orealistiskt  att  tro  att en enda  person
skulle  kunna  vara  bäst  skickad att  bedöma  alla
tänkbara  skäl  att initiera en  revision.  För  det
fjärde måste revisionsverksamheten  utformas med ett
så  starkt  folkligt  inflytande  som  möjligt.  Det
framhålls  att  revisionsverksamhet,  liksom   annan
kontrollverksamhet,  ställer  särskilda  krav på det
folkliga inflytandets utformning, något som ofta har
försummats i diskussionen. I stället för att den nya
myndigheten leds av en riksrevisor bör ett kollegium
utses,   bestående   av  tre  personer.  Vidare  bör
initiativ  till  en revision  av  en  miljömyndighet
t.ex.  kunna komma  från  en  miljöorganisation  och
initiativet till andra revisioner kunna tas av t.ex.
handikapporganisationer,     fackföreningar    eller
företag.  Enskilda  medborgare skall  kunna  föreslå
revisioner på samma enkla sätt som de kan anmäla ett
ärende till Justitieombudsmannen.


Även  om det finns många  sätt  för  riksdagen  att
utöva sin kontroll av regeringen och myndigheterna -
konstitutionsutskottets  granskning,  uppföljningar,
utvärderingar  m.m.  - kan det ändå var viktigt  att
bevara  en möjlighet för  riksdagen  och  riksdagens
partier att  initiera och få genomfört en granskning
i  form av revision  som  de  bedömer  som  särskilt
angelägen för att kunna fullgöra sin parlamentariska
granskningsuppgift.  Möjligheten  till initiering av
revision på detta sätt skulle kunna prövas i samband
med den utredning som regeringen skall tillsätta för
att   genomföra   Riksdagskommitténs   förslag.   En
initieringsmöjlighet  kan  öppnas  utan  att   bryta
principen  att  den  nya  revisionsmyndigheten  inte
skall   motta   några  som  helst  uppdrag  utifrån.
Motionsyrkandet att  samtliga  riksdagspartier skall
vara representerade av en ordinarie  ledamot  i  den
nya   myndighetens   styrelse   tillstyrks  och  ett
vetenskapligt råd knutet till myndigheten förordas.


I  ett  särskilt  yttrande (v) anförs  att  man  är
beredd att medverka  till ett beslut om den statliga
revisionen  som  kan  samla   en  bred  majoritet  i
riksdagen.




Utskottets bedömning




Det     statliga     anslaget     år     2000    för
Riksrevisionsverket   är  ca  156  miljoner  kronor.
Kostnaden för den årliga  revisionen uppgick år 1999
till    ca    113    miljoner   kronor    och    för
effektivitetsrevisionen  till ca 38 miljoner kronor.
Cirka 30 miljoner av kostnaden  täcks  av  avgifter.
Kostnaden   för   resultatområdet   Regeringsuppdrag
uppgick till ca 20 miljoner kronor och  ersattes med
15  miljoner  kronor  av  regeringen. Kostnaden  för
Riksrevisionsverkets         egeninitierade
effektivitetsrevision var 37,6 miljoner  kronor. För
Riksdagens revisorer uppgick anslaget till  ca  23,5
miljoner    kronor.    Personalmässigt    sett    är
Riksrevisionsverket  tio gånger större än Riksdagens
revisorer.


Som   Riksdagskommittén   framhållit   bygger   den
nuvarande  fördelningen  av den statliga revisionens
resurser mellan regering och  riksdag  inte på någon
principiell   politisk   avvägning.  Den  offentliga
verksamhetens  expansion  har   inte  följts  av  en
motsvarande   utbyggnad  av  riksdagens   ekonomiska
kontrollmakt.   Någon   sammanhållen   prövning   av
utformningen av den statliga kontrollmakten har inte
gjorts i modern tid.


I likhet med flertalet  remissinstanser  som yttrat
sig    i    frågan    delar   konstitutionsutskottet
Riksdagskommitténs och finansutskottets principiella
utgångspunkt att den nationella revisionen bör ligga
under  riksdagen. Genom  att  den  statliga  externa
revisionen   samlat  läggs  under  riksdagen  skapas
bättre förutsättningar för att åstadkomma en god och
heltäckande revision  av  hela  beslutskedjan  i den
verkställande makten och därmed ge både riksdag  och
regering   ett   bättre   kunskapsunderlag  för  det
politiska  beslutsfattandet.   Detta   är  också  en
ordning som bättre överensstämmer med vad som gäller
i  övriga Europa, där alla nationella revisionsorgan
(SAI)   är  knutna  till  parlamentet,  även  om  en
majoritet av dem också rapporterar till regeringen.


Utskottet     delar     vidare    kommitténs    och
finansutskottets  bedömning   att  förslaget  om  en
sammanhållen   statlig   revision  under   riksdagen
innebär att den statliga revisionen  ges en starkare
och  mer  oberoende ställning. En starkare  revision
innebär att  underlaget  för det politiska systemets
beslut  förbättras.  Ett utökat  oberoende  och  ett
samlat ansvar bidrar till  att  öka  förtroendet för
verksamheten. Granskningresultatens tillförlitlighet
och  trovärdighet  är  beroende  av  att  granskarna
själva   väljer   granskningsobjekt,   självständigt
bedriver granskningen och obundet formulerar vad man
kommit fram till.


I  likhet med Riksdagskommittén och finansutskottet
anser     konstitutionsutskottet     således     att
revisionsmyndigheten   måste   ha  en  hög  grad  av
oberoende.  Myndigheten  får  inte  försättas  i  en
situation som innebär att det kan  straffa  sig  att
inte   anta   externa   förslag  till  granskningar.
Centralt för oberoendet är också att myndigheten kan
agera   självständigt   under    genomförandet    av
granskningen  och  själv  kan  dra slutsatser av den
genomförda granskningen.


Utskottet  delar  således  Riksdagskommitténs   och
finansutskottets   principiella  utgångspunkter  och
anser att de inslag  av  inflytande  från riksdagens
sida som föreslås är en lämplig avvägning  som  ändå
ger  revisionsmyndigheten  en tillräckligt oberoende
ställning. Dessa inslag är bl.a.  inrättandet  av en
styrelse     och     styrelsens     yttrande    över
granskningsplanerna,    styrelsens   förslag    till
riksdagen  med  anledning  av  granskningsrapporter,
Årliga   rapporten   och   revisionen   av   Statens
årsredovisning   samt  styrelsens   skyldighet   att
besluta     budgetframställan     och     fastställa
myndighetens årsredovisning.


På några punkter  vill utskottet dock förorda andra
lösningar. Utskottet  vill  därvid  understryka  sin
utgångspunkt att inte någon statlig verksamhet skall
vara undandragen en oberoende revision.


Riksdagskommitténs  förslag  innebär  att det skall
finnas en styrelse som tillgodoser riksdagens  behov
av samband med och insyn i myndigheten och att denna
styrelse   skall   utgöras  av  ett  parlamentariskt
sammansatt organ med  elva  ledamöter  som  väljs av
riksdagen.     Under     förutsättning     av    att
sammansättningen skall vara någorlunda proportionell
innebär   emellertid   en  sådan  ordning  att  alla
riksdagspartier inte skulle kunna bli representerade
med ordinarie ledamöter i styrelsen.


Utskottet  delar bedömningen  i  motion  2000/01:K1
(mp)  om  värdet  av  att  alla  riksdagspartier  är
representerade    med    ordinarie    ledamöter    i
revisionsmyndighetens   styrelse.   Det   är   också
angeläget att styrelsens sammansättning inte alltför
mycket  avviker  från  proportionerna  i  riksdagens
kammare  och  att styrelsen inte blir för stor.  Det
fortsatta   utredningsarbetet   bör   bedrivas   med
samtliga dessa  förutsättningar i stället för den av
Riksdagskommittén   förordade   utgångspunkten   att
styrelsen  skall  ha  elva  ordinarie  ledamöter. En
möjlighet  kan  vara  att  ett  visst  minsta  antal
styrelseledamöter föreskrivs i regeringsformen eller
riksdagsordningen med ett utrymme för valberedningen
att inför varje val av styrelsen bestämma  en större
styrelse.


Riksdagskommitténs   förslag   innebär  vidare  att
myndigheten   skall   ledas   av   en   riksrevisor.
Riksdagens  revisorer  och Statskontoret föreslår  i
sina  remissvar att revisionsmyndigheten  i  stället
skall ledas  av ett kollegium som gemensamt besitter
beslutskompetens  i  fråga  om revisionsrapporterna.
Revisionsmyndigheten sägs därmed  bli  mindre sårbar
och  det  skapas  möjlighet att revisionens  ledning
tillförs en bredare  kompetens.  En liknande ordning
gäller   för   Riksbanken.  Enligt  9  kap.   12   §
regeringsformen   leds   Riksbanken  således  av  en
direktion.   Direktionen   består    enligt    lagen
(1988:1385)  om  Sveriges  riksbank av sex ledamöter
som utses för en tid av sex  år.  Ärenden  som  inte
skall  avgöras av fullmäktige avgörs av direktionen,
som dock  kan  besluta  att  ärenden  får avgöras av
riksbankschefen  eller  någon  annan  tjänsteman   i
Riksbanken.   Enligt  utskottets  mening  finns  det
således omständigheter  som  talar  för  att den nya
riksrevisionen   skall   ledas   av   fler   än   en
riksrevisor.  För  att uppnå en mindre sårbarhet och
en  bredare  kompetens   utan   att   organisationen
förlorar i tydlighet och effektivitet är  det enligt
utskottets  mening  lämpligt att antalet personer  i
myndighetsledningen blir tre.


Utskottet är dock inte  berett att ställa sig bakom
en  ordning  för  den  nya revisionsmyndigheten  som
innebär   ett   krav   på  gemensamma   beslut   när
myndighetsledningen består av flera personer. Det är
enligt utskottets mening inte en lämplig ordning att
bedömningar   i  en  granskningsrapport   eller   om
lämpliga granskningsobjekt  skall  vara  föremål för
majoritetsbeslut.  Justitieombudsmannen har  i  sitt
remissvar  pekat  på  möjligheten  att  överväga  en
lösning   liknande  den  modell   som   gäller   för
Riksdagens  ombudsmän.  Denna modell kännetecknas av
att     granskningsverksamheten      utförs     helt
självständigt  av fyra av riksdagen valda  ombudsmän
och att myndigheten  i administrativt hänseende leds
av den av riksdagen utsedde  chefen. Utskottet anser
således  att myndigheten inte som  Riksdagskommittén
föreslagit  bör  ledas  av  en  riksrevisor utan att
ledningen   bör   utgöras   av   tre  personer   med
självständig beslutsbefogenhet för  var  och  en  av
dem.    Det   kan   naturligtvis   ifrågasättas   om
administrativa frågor skall avgöras kollegialt eller
av    endast    en    av    dem    med    stöd    av
delegationsmöjlighet. Ett annat alternativ är att en
av de tre  tjänsterna  inrättas som en chefstjänst i
enlighet   med   vad  som  gäller   för   Riksdagens
ombudsmän. Enligt utskottets mening bör formerna för
beslutsfattandet  i  administrativa  frågor,  liksom
uppdelningen  i  ansvarsområden  i  övrigt,  närmare
övervägas i det fortsatta utredningsarbetet.


Med  hänsyn  till  revisionens  fristående  uppgift
anser utskottet att rätten  för myndighetens ledande
ämbetsmän  att  väcka  förslag  till  riksdagen  som
Riksdagskommittén  föreslagit  bör   begränsas  till
frågor  som  rör  organets  kompetens, organisation,
personal eller verksamhetsformer.


När det gäller mandattiden för  en  riksrevisor har
Riksdagskommittén utan närmare motivering föreslagit
att  den  bestäms  till  sju år utan möjlighet  till
omval. Flera remissinstanser  har  föreslagit  andra
mandattider.    Bland    annat   har   Statskontoret
föreslagit     en    sexårig    mandatperiod     för
myndighetschefen och vice myndighetschefer. En sådan
ordning  gäller för  Riksbankens  direktion.  Enligt
utskottets  mening  kan det vara lämpligt att frågan
om huruvida mandatperioden  skall vara sex eller sju
år lämnas åt det fortsatta utredningsarbetet.


I   samband  med  inrättandet  av   den   nuvarande
ledningsstrukturen  för  Riksbanken  föreskrevs i en
övergångsbestämmelse  att när Riksbankens  direktion
första gången utsågs skulle en av ledamöterna väljas
för sex år, en för fem  år,  en  för fyra år, en för
tre  år,  en  för två år och en för ett  år.  Enligt
utskottets mening  är  det lämpligt att också de tre
ledande ämbetsmännen i Riksrevisionen  inledningsvis
väljs  för  perioder  av  olika  längd.  Den närmare
frågan om hur detta bör genomföras bör lämnas åt det
fortsatta utredningsarbetet.


Svea   hovrätt  har  understrukit  att  frågan   om
formerna  för  skiljande av riksrevisor från ämbetet
noggrant  måste belysas  mot  bakgrund  av  att  den
ordning med kvalificerad majoritet för sådana beslut
som  lyfts  fram   är   en   principiell  nyordning.
Utskottet delar denna bedömning  och  vill framhålla
att det förhållandet att myndigheten skall  ledas av
tre   personer   gör   att   behovet   av  speciella
beslutsregler i riksdagen inte är lika angeläget som
om verksamheten skulle ledas av en enda riksrevisor.
När   det   gäller   skälen   för   skiljande   från
anställningen       vill       utskottet      liksom
Riksdagskommittén hänvisa till att en jämförelse kan
göras med bestämmelserna om skiljandet av en ledamot
i riksbanksdirektionen från hans anställning. Enligt
9 kap. 12 § regeringsformen får riksbanksfullmäktige
skilja   en   ledamot  av  direktionen   från   hans
anställning endast  om  han inte längre uppfyller de
krav som ställs för att han  skall  kunna utföra sin
uppgifter  eller  om  han  gjort  sig  skyldig  till
allvarlig försummelse.


Riksdagskommitténs  förslag  väcker frågan  om  hur
riksdagens  behov av översyner för  egen  del  skall
kunna  tillgodoses   i  framtiden.  Visserligen  kan
förutsättas att den nya  revisionsmyndigheten  i hög
grad   kommer  att  vara  öppen  för  önskemål  från
utomstående,  särskilt  från  riksdagens utskott. En
utgångspunkt för den nya revisionsorganisationen  är
emellertid  att myndigheten skall vara oberoende och
själv skall välja  hur dess resurser skall användas.
Myndighetens trovärdighet  bygger  bl.a.  på att den
själv   väljer   granskningsobjekt.  Det  är  därför
rimligt att anta att  myndigheten  kommer  att välja
att  inte  avsätta  de  resurser som behövs för  att
tillgodose alla önskemål  som framförts från utskott
eller  ledamöter.  Riksdagen   har   emellertid  ett
legitimt  behov  av  att granska statens  verksamhet
inom skilda områden genom  insatser  av  revisionell
karaktär.


I detta sammanhang kan nämnas att Riksdagskommittén
har  i  uppdrag  att  finna metoder för att utveckla
utskottens  arbete med uppföljning  och  utvärdering
och överväga  behovet  av  förändringar i riksdagens
och  utskottens  arbetsformer  i  syfte  att  stärka
riksdagens uppföljning  och  kontroll  av beslut och
dess granskning av regering och förvaltning. I detta
arbete   har   redovisats  distinktioner  bl.a.   av
begreppet revision  respektive begreppen uppföljning
och  utvärdering.  Uppföljning  och  utvärdering  är
utredningsmetoder som används som underlag inom mål-
och resultatstyrningen,  men  som också kan användas
inom  andra styrformer som t.ex.  regelstyrning  och
finansiell styrning. Uppföljning och utvärdering kan
också användas  inom  revisionen,  finansmakten  och
kontrollmakten.  En utvärdering är en djupgående och
relativt sett arbetskrävande  specialstudie  som tar
sikte  på specifika frågeställningar i syfte att  ge
förklaringar  till ett utfall. Revision beskrivs som
en  kontrollmetod   som  bygger  på  en  uppsättning
professionella    standarder    som    t.ex.    "god
revisionssed"    och    dessutom    på    att    den
definitionsmässigt och institutionellt  är oberoende
från    och    av    den   granskade   verksamheten.
Utgångspunkten  för  revisionen   är   det   fattade
beslutet och de mål som detta beslut sätter upp  för
det statliga åtagandet.


Förhållanden   som  inom  riksdagen  uppfattas  som
angelägna att undersöka bör enligt utskottets mening
inte lämnas utanför  en möjlighet till granskning av
revisionsliknande karaktär.  Utskottet  anser därför
att  det  bör  införas  en  möjlighet för riksdagens
utskott att beställa särskilda utredningsinsatser av
detta  slag.  För  detta  ändamål  behövs  särskilda
resurser.  Utskottet  anser  därför   att   det  bör
inrättas ett särskilt anslag för sådana insatser.


De  granskningar av revisionsliknande slag som  det
kan  finnas  behov  av  inom  riksdagen  bör  enligt
utskottets  mening - på grund av vikten av oberoende
för den nya revisionsmyndigheten  -  genomföras  vid
sidan  av  revisionsmyndigheten.  Några  uppdrag  av
detta  slag  bör således inte kunna läggas hos denna
myndighet.


Det  är  fråga   om  förhållandevis  resurskrävande
uppdrag och det kan  förutsättas  att  någon form av
samordning  och  prioritering  av  önskemålen   från
utskotten  måste göras inom ramen för det anslag som
anvisas     för     utskottens     revisionsliknande
undersökningar.  Enligt  utskottets  mening  bör ett
parlamentariskt  sammansatt  organ  ges  bestämmande
inflytande   i   fråga   om   denna  samordning  och
prioritering.  Utskottet  anser att  frågan  om  hur
denna samordningsuppgift skall  organiseras  bör bli
föremål  för fortsatt utredning inom riksdagen.  Mot
bakgrund  av   att   revisionsmyndighetens  styrelse
kommer att ha en god överblick  över  vilka  områden
som   är   eller   kan  förväntas  bli  föremål  för
effektivitetsrevision    av    Riksrevisionen    kan
styrelsen bidra med värdefull kunskap när det gäller
att  bedöma behovet av och tidpunkten för de begärda
undersökningarna.  Enligt  utskottets mening bör det
fortsatta utredningsarbetet  därför bedrivas med den
utgångspunkten  att  revisionsmyndighetens  styrelse
skall ges ett bestämmande  inflytande när det gäller
samordning  och  prioritering   -   men   inte  egna
granskningsinitiativ   -  i  fråga  om  de  aktuella
undersökningarna  inom  ramen   för   det  särskilda
anslaget.  Frågan  om formerna för samordnings-  och
prioriteringsuppgiften och beslutsfunktionen när det
gäller fördelningen  av  medel  från  det  särskilda
anslaget    för    revisionsliknande   uppdrag   bör
överlämnas till riksdagsstyrelsen  för  utredning på
det    sätt   riksdagsstyrelsen   finner   lämpligt.
Riksdagsstyrelsen  bör ges i uppdrag att föranstalta
om denna utredning.


I   en   avvikande   mening   (s   och   mp)   till
finansutskottets   yttrande    föreslås    att   ett
vetenskapligt  råd  knyts till revisionsmyndigheten.
Syftet med ett sådant råd är att främja myndighetens
kompetens och kompetensutveckling  genom  att  bidra
med  råd  om  metoder  och  metodutveckling.  Enligt
utskottets  mening  kan  ett  sådant  råd  med  rent
metodologiska uppgifter vara ett värdefullt inslag i
den  nya organisationen. Utskottet anser således att
ett vetenskapligt  råd  bör inrättas och knytas till
revisionsmyndigheten.


Finansutskottet har mot bakgrund av sitt ansvar för
beredningen   av   ärenden   om   statlig   revision
ifrågasatt om inte uppgiften att  förbereda  val  av
riksrevisor  borde  åvila  finansutskottet i stället
för  konstitutionsutskottet.   Finansutskottet   har
enligt yttrandet genom sin beredning av frågorna god
kännedom  om  området och om lämpliga kandidater för
uppdraget. Konstitutionsutskottet  gör i denna fråga
inte någon annan bedömning än Riksdagskommittén.


När det gäller tidpunkten för inrättande av den nya
revisionsmyndigheten under riksdagen anser utskottet
i likhet med Riksdagskommittén att inriktningen  bör
vara att den nya organisationen bör kunna inleda sin
verksamhet  den  1  januari  2003.  Utskottet  inser
emellertid     att     det     lagstiftnings-    och
organisationsarbete  som  behöver   utföras   är  av
förhållandevis  stor omfattning, vilket kan innebära
en risk för att ikraftträdandet  behöver  förskjutas
något.


Riksdagskommitténs  förslag väcker också frågan  om
gränsdragningen mellan den nya revisionsmyndighetens
verksamhet        och        konstitutionsutskottets
grundlagsreglerade    granskningsuppgifter.
Statskontoret har i sitt remissvar  anfört  att  det
undantag  från  Riksdagens revisorers granskning som
gäller "den administrativa  praxis som tillämpas vid
regeringsarbetet"   inte  bör  gälla   i   den   nya
myndighetens verksamhet.  Utskottet  utgår  från att
frågan  om  huruvida och på vilket sätt bestämmelsen
skall överföras  till  en  ny  lag  blir föremål för
analyser i det kommande utredningsarbetet.


Utskottet  vill  vidare särskilt beröra  frågan  om
regeringens    eget    behov     av    granskningar.
Riksdagskommittén  har  framhållit  att  regeringens
behov av särskild revisions- och utredningskapacitet
får  bedömas  i  särskild  ordning och att  det  får
ankomma   på   regeringen  att  själv   göra   denna
bedömning. Frågan kan emellertid ha vidare aspekter.
En rad remissinstanser  har understrukit regeringens
behov av egna granskningsresurser.  Svea hovrätt har
i  sitt  remissvar understrukit att i det  fortsatta
utredningsarbetet  bör  beaktas regeringens behov av
att även fortsättningsvis  -  som  ett  led  i  dess
styrning   och   kontroll   av  myndigheterna  under
regeringen  -  kunna utföra viss  egen  revision  av
statsförvaltningen.  Hovrätten  hänvisar  bl.a. till
att    den    svenska    förvaltningsmodellen    där
förvaltningsmyndigheterna   enligt   11   kap.  6  §
regeringsformen  i  huvudsak  lyder under regeringen
innebär att regeringen har en skyldighet att löpande
följa myndigheternas verksamhet, bl.a. för att kunna
bedöma  hur de efterföljer olika  politiska  beslut.
Frågan om den verkställande maktens kontrollfunktion
utformas   bör   enligt   hovrätten   anses  inrymma
författningsmässiga  dimensioner  och riksdagen  bör
inte   avhända   sig   sitt   inflytande.  Utskottet
förutsätter att denna fråga närmare analyseras i det
fortsatta   utredningsarbetet.   Enligt   utskottets
mening  är  det  i  det  fortsatta utredningsarbetet
rörande de organisatoriska  frågorna kring bildandet
av  den  nya  revisionsmyndigheten  under  riksdagen
angeläget att även  regeringens  behov  av  särskild
gransknings- och utredningskapacitet beaktas.


Konstitutionsutskottet vill vidare understryka  vad
finansutskottet i sitt yttrande framhållit om vikten
av  att  regeringen  även  framdeles redovisar vilka
åtgärder den vidtagit med anledning  av  revisionens
iakttagelser och att revisionsrapporternas genomslag
genomgående    följs    upp.    När    det    gäller
finansutskottets   bedömning   att  det  kan  finnas
anledning  att inrätta en ordning  som  innebär  att
externa granskare  analyserar  revisionsrapporternas
kvalitet vill utskottet hänvisa till att inrättandet
av  ett  vetenskapligt  råd ger förutsättningar  att
genom förbättrade metoder bidra till en hög kvalitet
på revisionsrapporterna.


Konstitutionsutskottet   gör   inte   någon   annan
bedömning   än  finansutskottet   när   det   gäller
överlämnandet av Riksrevisionens revisionsberättelse
över  årsredovisningen   för   staten.   Frågan  kan
förutsättas     klargöras     i     det    fortsatta
utredningsarbetet.  Det bör också klargöras  om  den
nya myndigheten skall  fullgöra  samtliga  uppgifter
som  i  dag fullgörs av Riksdagens revisorer,  t.ex.
revision av Riksbanken, och om finansutskottet skall
svara   för   att   revision   sker   av   den   nya
revisionsmyndigheten.  Konstitutionsutskottet  delar
vidare  finansutskottets  bedömning  att dess ansvar
för ärenden om statlig revision bör kvarstå  och att
finansutskottet  därför  - bortsett från beredningen
av val av myndighetens tre  ledande  ämbetsmän - bör
bereda ärenden om den nya revisionsmyndigheten.


Sammanfattningsvis anser utskottet att det fortsatta
utredningsarbetet bör bygga på följande riktlinjer:


-  En        sammanhållen        revisionsmyndighet,
Riksrevisionen,  med  ansvar  för   den  statliga
redovisnings-  och effektivitetsrevisionen  skall
bildas under riksdagen  under det första halvåret
2003.  Myndigheten  skall  rapportera  både  till
riksdag och regering.
-
-  Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten  och
dess verksamhet skall regleras i regeringsformen,
riksdagsordningen,   lag   med   instruktion  för
myndigheten   och  i  en  särskild  revisionslag.
Bestämmelser      i      regeringsformen      och
riksdagsordningen        skall        säkerställa
myndighetsledningens  integritet.  Revisionslagen
bör      utformas     med     utgångspunkt      i
Riksdagskommitténs förslag (s. 40).
-
-  Myndigheten  skall  vara  Sveriges  Supreme Audit
Institution (SAI) och företräda Sverige  som  det
nationella   revisionsorganet  i  internationella
sammanhang.
-
-  Den  nya  revisionsmyndigheten   skall   uppfylla
vedertagna   kriterier  för  oberoende;  det  som
brukar kallas det revisionella oberoendets kärna,
varmed      avses     revisionsorganets      fria
beslutanderätt     i     fråga    om    val    av
granskningsobjekt,  val av  granskningsmetod  och
revisionens slutsatser.
-
-  Riksdagen skall välja styrelse för Riksrevisionen
för riksdagens valperiod.  Antalet  ledamöter bör
bestämmas  så  att  samtliga riksdagspartier  kan
representeras med ordinarie  ledamot  på ett sätt
som  i möjligaste mån speglar sammansättningen  i
riksdagens  kammare  samtidigt som styrelsen inte
blir  alltför  stor.  Ett   visst   minsta  antal
ledamöter  i  styrelsen  kan  anges  i  lag   med
möjlighet   för  valberedning  att  bestämma  ett
större  antal.   Lika   många   suppleanter   som
ordinarie  ledamöter  bör  väljas.  Valbara skall
vara       riksdagsledamöter       och       f.d.
riksdagsledamöter.
-
-  Styrelsens   uppgifter   skall   vara   att  avge
skrivelser   och   förslag   till  riksdagen  med
anledning av granskningsrapporter,  Årlig rapport
och revisionen av Statens årsredovisning. I fråga
om revisionen av Statens årsredovisning kan gälla
att   den   i   stället  överlämnas  direkt  till
finansutskottet.  Styrelsen  skall yttra sig över
granskningsplan innan den fastställs  av någon av
de ledande ämbetsmännen. Styrelsen skall  besluta
om    budgetframställan    till   riksdagen   och
fastställa myndighetens årsredovisning. Styrelsen
skall löpande följa granskningsarbetet  genom att
myndighetens ledande ämbetsmän redovisar  hur väl
granskningsplanerna följs och föredrar läget i de
principiellt viktigaste granskningarna. Styrelsen
deltar   inte  i  själva  revisionsprocessen  och
påverkar    inte     heller    inriktningen    på
granskningsarbetet. Styrelsen  deltar inte heller
i  utformningen  av  revisionsrapporterna.   Till
skrivelser,  förslag  och kommentarer skall kunna
fogas  reservationer  och   till   yttrande  över
förslag till granskningsplan en avvikande mening.
-
-  Riksrevisionen skall ledas av tre ämbetsmän valda
av      riksdagen      efter      förslag      av
konstitutionsutskottet,  var  och en med särskild
beslutanderätt   i   fråga  om  revisionsärenden.
Mandatperioden skall vara  sex  eller sju år utan
möjlighet  till  omval.  Särskilda mandatperioder
skall gälla för två av dem i inledningsskedet.
-
-  De tre ledande ämbetsmännen  skall  av  riksdagen
kunna   skiljas   från  tjänsten  endast  om  det
framstår som uppenbart  att  de  är olämpliga att
fortsätta sin tjänstgöring.
-
-  Ingen av de tre ledande ämbetsmännen skall ingå i
styrelsen.
-
-  De ledande ämbetsmännen skall var för sig besluta
om   granskningsplan   samt  om  innehållet   och
slutsatserna  i  revisionsrapporterna  från  både
redovisnings- och effektivitetsrevisionen.
-
-  Rapporterna   skall   ges   offentlig   spridning
omedelbart efter undertecknandet.
-
-  De tre ledande ämbetsmännen skall gemensamt eller
var för sig kunna  väcka  förslag hos riksdagen i
frågor som rör organets kompetens,  organisation,
personal eller verksamhetsformer.
-
-  Ett vetenskapligt råd med uppgift att  bidra  med
råd  om  metoder och metodutveckling skall knytas
till Riksrevisionen.
-
-  Skrivelser   och   förslag   från  styrelsen  och
eventuella  följdmotioner  skall   beredas  i  de
skilda fackutskotten.
-
-  Samtliga granskningsrapporter - med  anledning av
såväl årlig revision som effektivitetsrevision  -
skall  undertecknas  av  ansvariga revisorer inom
Riksrevisionen (en av de tre ledande ämbetsmännen
eller  ansvarig avdelnings-  eller  enhetschef  i
enlighet  med  intern  arbetsordning)  och genast
därefter expedieras.
-
-  Revisionsberättelserna från den årliga revisionen
av    myndigheternas    årsredovisningar    skall
expedieras   direkt  till  regeringen  och  kopia
tillställas berört fackutskott i riksdagen.
-
-  De principiellt  viktigaste  iakttagelserna  från
den   årliga   granskningen   av   myndigheternas
årsredovisningar skall samlas i Årliga  rapporten
som undertecknas av en eller samtliga tre ledande
ämbetsmän.   Den  undertecknade  rapporten  skall
genast expedieras  till  regeringen  och därefter
föredras   för  styrelsen,  som  skall  överlämna
rapporten till riksdagen.
-
-  Rapporterna  från  effektivitetsrevisionen  skall
genast  expedieras  till  regeringen och därefter
föredras i styrelsen som skall  ta ställning till
om  rapporterna  skall  leda till skrivelser  med
förslag och kommentarer till riksdagen.
-
-  Revisionsberättelsen över  Statens årsredovisning
skall  genast  expedieras  till   regeringen  och
därefter   föredras   för  styrelsen  som   skall
överlämna berättelsen till  riksdagen alternativt
finansutskottet.
-
-  Rapporter  och  revisionsberättelser  som  gäller
riksdagens  egna  organ  skall  inte  tillställas
regeringen.
-


Inom ramen för det fortsatta  utredningsarbetet  bör
härutöver   övervägas   bl.a.   frågor   som  gäller
regeringens   behov   av  egna  granskningsresurser,
behovet av en kvalificerad  beslutsordning  för  att
skilja  de  ledande ämbetsmännen från anställningen,
den        närmare        sammansättningen        av
revisionsmyndighetens       styrelse,       huruvida
revisionsberättelsen   över   årsredovisningen   för
staten   skall   överlämnas  till  riksdagen   eller
finansutskottet samt  ansvaret  för  revisionerna av
riksdagens    skilda    organ,    bl.a.    den   nya
revisionsmyndigheten.   Självfallet   kommer   under
utredningsarbetets  gång att aktualiseras även andra
frågor  som måste lösas  inför  inrättandet  av  den
organisationen.  Utskottet  vill  peka  på att det i
remissvaren  tas  upp  en rad frågor som kan  behöva
övervägas närmare. Utskottet förutsätter att så sker
i det fortsatta utredningsarbetet i den mån frågorna
inte berörts ovan. Särskilt  kan  härvid  nämnas  de
synpunkter  som Riksbanken framfört om sin speciella
ställning. Vidare kan det som Ekonomistyrningsverket
och Arbetsmarknadsstyrelsen  anfört finnas anledning
att  i  det  fortsatta  utredningsarbetet   klargöra
formerna   för   normgivningen   för   den  statliga
redovisningen.  Flera remissinstanser har  pekat  på
risken för dubbelarbete  för  myndigheterna  och för
motstridiga   signaler.  Också  denna  fråga  faller
naturligt   inom    ramen    för    det    fortsatta
utredningsarbetet.


Som      Riksdagskommittén      framhållit      bör
utredningsarbetet     bedrivas    i    samråd    med
Riksdagskommittén för att  behovet av parlamentarisk
insyn  och  parlamentariskt inflytande  skall  kunna
tillgodoses.    Om   Riksdagskommitténs   verksamhet
upphört   bör   samråd    i    stället    ske    med
riksdagsstyrelsen   eller  med  det  parlamentariska
organ riksdagsstyrelsen  bestämmer. I utredningen av
de organisatoriska frågorna  kring  bildandet av den
nya  myndigheten  bör  som Riksdagskommittén  anfört
expertis    från    såväl    regeringskansli     som
riksdagsförvaltning    och    berörda    myndigheter
användas.


Riksdagens  behov  av egna resurser för insatser  av
revisionsliknande karaktär bör utredas genom försorg
av riksdagsstyrelsen  i  enlighet  med vad utskottet
anfört.




Utskottet tillstyrker således motion 2000/01:K1 (mp)
och  föreslår  med  anledning  av riksdagsstyrelsens
förslag    1999/2000:RS1    yrkandena     1-3    att
Riksdagskommitténs   förordade  riktlinjer  för   en
förändrad revision under  riksdagen  godkänns med de
ändringar som framgår av vad utskottet  anfört  samt
att  riksdagen dels begär att regeringen lägger fram
förslag  till  den  grundlagsändring  och  de övriga
lagförslag som krävs för att den föreslagna reformen
av den statliga revisionens organisation och ledning
skall  kunna  genomföras  under  det första halvåret
2003,  dels  begär  att regeringen låter  utreda  de
organisatoriska  frågor   som   hänger   samman  med
bildandet av en ny statlig revisionsmyndighet.


När   det   gäller  motionerna  från  den  allmänna
motionstiden     1999,      1999/2000:K314      (m),
1999/2000:K315  (fp), 1999/2000:K316 yrkandena 1 och
2 (m), 1999/2000:K317 (kd), 1999/2000:K337 yrkandena
1  och  2  (v), 1999/2000:K342  (c),  1999/2000:K343
(mp),   1999/2000:K349    yrkande    1    (m)    och
1999/2000:Fi510  yrkande  6  (fp) innebär utskottets
ställningstagande  att  samtliga   motioner   delvis
tillstyrks.    Motionerna    2000/01:K2    (v)   och
2000/01:K324 (s) avstyrks.


Hemställan
Utskottet hemställer


att  riksdagen  med  bifall till motion 2000/01:K1,
med   anledning   av   riksdagsstyrelsens    förslag
1999/2000:RS1    och    motionerna   1999/2000:K314,
1999/2000:K315, 1999/2000:K316  yrkandena  1  och 2,
1999/2000:K317,  1999/2000:K337  yrkandena 1 och  2,
1999/2000:K342,    1999/2000:K343,    1999/2000:K349
yrkande  1  och 1999/2000:Fi510 yrkande 6  samt  med
avslag på motionerna 2000/01:K2 och 2000/01:K324


-  godkänner   de   av  Riksdagskommittén  förordade
riktlinjerna  för  en  förändrad  revision  under
riksdagen med de ändringar konstitutionsutskottet
förordar,


-  begär att regeringen  efter utredning lägger fram
förslag till riksdagen  om  de grundlagsändringar
och den övriga lagstiftning som krävs för att den
föreslagna  reformen av den statliga  revisionens
organisation  och  ledning skall kunna genomföras
under det första halvåret 2003,


-  begär     att    regeringen     tillsätter     en
organisationskommitté  med  uppgift  att vidta de
förberedande  åtgärder  som krävs för att  en  ny
statlig  revisionsmyndighet  skall  kunna  bildas
under första  halvåret  2003  i  enlighet med vad
utskottet anför,


uppdrar  åt  riksdagsstyrelsen  att efter  utredning
återkomma till riksdagen med förslag  som i enlighet
med vad utskottet anfört tillgodoser riksdagens eget
behov av revisionsliknande insatser.


Stockholm den 5 december 2000


På konstitutionsutskottets vägnar




Per Unckel




I beslutet har deltagit: Per Unckel
(m), Göran Magnusson (s), Barbro
Hietala Nordlund (s), Pär Axel
Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v),
Ingvar Svensson (kd), Inger René
(m), Kerstin Kristiansson Karlstedt
(s), Björn von der Esch (kd), Nils
Fredrik Aurelius (m), Per Lager
(mp), Åsa Torstensson (c), Helena
Bargholtz (fp), Britt-Marie
Lindkvist (s), Per-Samuel Nisser
(m), Anders Bengtsson (s) och Peter
Pedersen (v) .




Bilaga
Finansutskottets yttrande


2000/01:FiU2y




Riksdagen och den statliga revisionen
(förs. 1999/2000:RS1)




Till konstitutionsutskottet


Konstitutionsutskottet har berett
finansutskottet tillfälle att avge
yttrande över riksdagsstyrelsens
förslag till riksdagen
1999/2000:RS1 Riksdagen och den
statliga revisionen samt de
motioner som konstitutionsutskottet
behandlar i sammanhanget.
Finansutskottet avgränsar yttrandet
till att avse riksdagsstyrelsens
förslag samt de tre motioner som
väckts efter det att förslaget
lagts fram.


Utskottets överväganden


Riksdagsstyrelsens förslag i sammanfattning


Förslaget  sammanfattas  enligt följande  i  förslag
1999/2000:RS1 (s. 6):




-  Riksdagskommittén föreslår  att  en  sammanhållen
revisionsmyndighet  med  ansvar för den  statliga
redovisnings- och effektivitetsrevisionen  bildas
under  riksdagen  den  1  januari 2003 enligt den
principmodell  som Riksdagskommittén  förordar  i
detta betänkande.


-


-  Bestämmelser om  den nya revisionsmyndigheten och
dess verksamhet bör  regleras  i  regeringsformen
(RF), i riksdagsordningen (RO) och  i  en lag med
instruktion  för  myndigheten  samt i en särskild
revisionslag.     Revisionsmyndigheten      under
riksdagen  skall  ha en ledning som tillsätts och
avskiljs från ämbetet av riksdagen i enlighet med
bestämmelser i RF och i RO. Bestämmelser i RF och
RO    skall   säkerställa    myndighetsledningens
integritet.


-


-  Myndigheten  skall  vara  Sveriges  Supreme Audit
Institution (SAI) och företräda Sverige  som  det
nationella   revisionsorganet  i  internationella
sammanhang.


-


-  Revisionsmyndigheten  skall  uppfylla  vedertagna
kriterier  för  oberoende, det som brukar  kallas
för  det revisionella  oberoendets  kärna.  Dessa
kriterier      är      revisionsorganets     fria
beslutanderätt     vad     gäller      val     av
granskningsobjekt,  val  av granskningsmetod  och
revisionens slutsatser.


-


-  I  den  modell  som  Riksdagskommittén   förordar
tillgodoses  riksdagens behov av samband med  och
insyn  i  myndigheten   av   en   parlamentariskt
sammansatt  styrelse som väljs av riksdagen.  Det
parlamentariska  inflytandet  skall  ske i sådana
former   att   den   revisionella   granskningens
oberoende       inte       kan      ifrågasättas.
Revisionsverksamheten leds av  en Riksrevisor som
väljs av riksdagen.


-


-  Myndigheten  skall rapportera både  till  riksdag
och  regering.  Riksrevisorn  rapporterar  direkt
till regeringen.  Styrelsen kan lägga förslag och
avge       kommentarer      till       riksdagen.
Revisionsmyndigheten    under   riksdagen   skall
tillgodose       regeringens       behov       av
revisionsrapporter i form av både årlig  revision
och  effektivitetsrevisioner.  Regeringens  behov
därutöver     av    särskild    revisions-    och
utredningskapacitet  av närmast internrevisionell
natur  får bedömas i särskild  ordning.  Det  får
ankomma   på  regeringen  att  själv  göra  denna
bedömning.


-


-  Riksdagen  bör   hos   regeringen  begära  att  i
enlighet  med  vad  Riksdagskommittén  föreslagit
tillsätta en utredning  med  uppgift att utarbeta
förslag   till   grundlagsändring    och   övriga
lagförslag  som  krävs  för  att  den  föreslagna
reformen av den statliga revisionens organisation
och ledning skall kunna genomföras den 1  januari
2003.


-


-  Riksdagen  bör  vidare hos regeringen begära  att
låta utreda de organisatoriska  frågor som hänger
samman med Riksdagskommitténs förslag  att  en ny
statlig  revisionsmyndighet  skall  bildas  den 1
januari 2003.


-


Motionerna




Tre  motioner  som  avser Riksdagskommitténs förslag
har väckts.


I kommittémotion 2000/01:K324  av  Göran  Magnusson
m.fl.  (s)  föreslås  att  riksdagen  med avslag  på
riksdagsstyrelsens    förslag    tillkännager    för
regeringen vad i motionen anförts  om  ett stärkande
av   den   statliga  revisionen.  Riksdagskommitténs
förslag avvisas således men i motionen anförs att en
översyn av den statliga revisionen dock bör ske.


I motion 2000/01:K2  av  Kenneth Kvist (v) och Mats
Einarsson  (v) begärs att regeringen  tillsätter  en
utredning med  uppdrag  att  se  över  den  statliga
revisionen enligt vad som anförs i motionen.  Enligt
motionärerna krävs ett fortsatt utredningsarbete  av
frågan  i  hela  dess  vidd  innan  ett  förslag kan
genomföras,  ett  utredningsarbete  som  inte   bara
ställer   frågan   hur  utan  om  och  vad  som  bör
genomföras av Riksdagskommitténs förslag.


I kommittémotion 2000/01:K1 av Per Lager m.fl. (mp)
föreslås att riksdagen  skall  besluta  att samtliga
partier  som finns representerade i riksdagen  skall
vara   representerade    bland   de   11   ordinarie
ledamöterna   i   den  parlamentariskt   sammansatta
styrelsen som väljs av riksdagen.




Finansutskottets ställningstagande




Inledning




I  likhet  med  Riksdagskommittén   (s.   36)  anser
utskottet  det  principiellt  vara  rimligt att  det
nationella     revisionsorganet     ligger     under
parlamentet.  Genom  att  huvudmannaskapet  för  den
statliga   externa  revisionen  samlat  läggs  under
riksdagen  skapas  bättre  förutsättningar  för  att
åstadkomma en  god  och heltäckande revision av hela
beslutskedjan i den verkställande  makten och därmed
kan   både  riksdag  och  regering  få  ett   bättre
kunskapsunderlag.  Utskottet  anser  således  att en
revisionsmyndighet   med   samlat   ansvar  för  den
statliga  redovisnings-  och effektivitetsrevisionen
bör    bildas    under    riksdagen.     Den     nya
revisionsmyndigheten   och   dess   verksamhet   bör
regleras i regeringsformen, riksdagsordningen och  i
en     särskild     revisionslag.     Den    interna
arbetsordningen bör samlas i en lag med  instruktion
för myndigheten.


Utskottet  vill  framhålla  värdet av en stark  och
oberoende   revision.   Genom   en  stark   revision
förbättras  underlaget  för det politiska  systemets
beslut. Revisionens oberoende  skall förstås som att
granskarna      själva     skall     kunna     välja
granskningsobjekt,       självständigt       bedriva
granskningen och slutligen obundet formulera vad man
kommit  fram till. Självständighet i dessa delar  är
helt    avgörande     för     granskningsresultatens
tillförlitlighet och trovärdighet.  Det  är sedan de
politiskt   ansvarigas   sak  att  avgöra  om  några
åtgärder är påkallade eller ej.




Styrelsen och revisionens oberoende




Utskottet vill kommentera  styrelsen och revisionens
oberoende närmare.


Som framgår av Riksdagskommitténs  förslag  är  det
avgörande   för   i  vilken  grad  en  revision  kan
betraktas som oberoende  med  vilken  obundenhet  de
olika  stegen  i granskningsprocessen har bedrivits.
Riksdagskommittén   framhåller   att  ett  oberoende
granskningsorgan aldrig skall kunna  försättas  i en
situation  där  det  kan  straffa  sig att inte anta
externa   förslag   till  granskningar.  Vidare   är
självständighet under  genomförandet av granskningen
och  friheten  att  själv  dra   slutsatser  av  den
genomförda     granskningen     ytterst    centrala.
Granskningsobjektet kan ges möjlighet att sakgranska
granskningsrapporten,   men   det   för   oberoendet
avgörande  är  huruvida  granskarna  mot   sin  egen
övertygelse tvingas anpassa t.ex. slutsatserna.


Riksdagskommittén  framhåller att riksdagens  behov
av samband med och insyn  i  myndigheten tillgodoses
genom ett parlamentariskt sammansatt organ som väljs
av  riksdagen.  Ett  sådant  organ  kan  komplettera
revisionens iakttagelser med politiska  erfarenheter
och utgör ett viktigt komplement till de  slutsatser
som  den  tjänstemannaledda  granskningen lett  fram
till. Det parlamentariska inflytandet  skall  ske  i
sådana  former  att  den  revisionella granskningens
oberoende inte kan ifrågasättas.  Det  innebär bl.a.
att     styrelsen     inte     deltar    i    själva
revisionsprocessen och inte påverkar inriktningen på
granskningsarbetet.


Utskottet delar denna uppfattning  men  vill erinra
om   att   Riksrevisorn,  enligt  Riksdagskommitténs
förslag,  underställer  styrelsen  granskningsplanen
och  att  styrelsen   yttrar   sig  över  förslaget.
Styrelsen kan bidra med värdefull kunskap om vad som
kan bli föremål för granskning,  och  det  ligger  i
Riksrevisorns  eget  intresse  att  få  kännedom  om
förslag   till   lämpliga  granskningar.  Riksdagens
utskott  kan,  med  sin   kännedom   om   respektive
sakområde,   också  komma  med  förslag  som  är  av
intresse   för   revisionsorganet.    Uppslag   till
granskningar  kan  således  komma  från olika  håll,
t.ex. styrelsen, utskott, den allmänna  debatten och
massmedier.     Innan    Riksrevisorn    fastställer
granskningsplanen  kommer  det  rimligen i praktiken
att  ske  en  dialog  - och inte bara  ett  formellt
yttrandeförfarande    -   mellan    styrelsen    och
Riksrevisorn.


Som  Riksdagskommittén   föreslår  skall  styrelsen
löpande   följa   granskningsarbetet    genom    att
Riksrevisorn   föredrar   läget  i  de  principiellt
viktigaste granskningarna samt  hur  väl myndigheten
följer   den  uppgjorda  granskningsplanen.   Enligt
utskottets    mening    ges    de    parlamentariska
representanterna   därmed   insyn   i   det  löpande
revisionsarbetet och kan ge uppslag till hur det bör
bedrivas.  Styrelsen deltar dock inte i utformningen
av revisionsrapporterna  i bemärkelsen att den avgör
vad som skall stå i dem. Även om det således ytterst
är Riksrevisorn som avgör  vad  en  revisionsrapport
skall   innehålla   är   det  en  självklarhet   att
Riksrevisorn  aldrig kan besluta  huruvida  åtgärder
skall vidtas med  anledning  av  en revision. Det är
bara  de  politiskt  ansvariga  som  kan  avgöra  om
åtgärder   som  kräver  riksdagens  och  regeringens
medverkan skall  vidtas. Det är vidare styrelsen som
avgör om revisionsrapporterna  skall föranleda något
förslag till riksdagen.


När det gäller utskottens roll  kan finansutskottet
konstatera  att  det  är fackutskotten  som  bereder
förslagen från styrelsen.  Fackutskotten  förutsätts
också  i  övrigt  ta del av effektivitetsrevisionens
iakttagelser  i  sitt  arbete  med  uppföljning  och
utvärdering. Utskotten  får  också del av den årliga
revisionens  revisionsberättelser   inom   det  egna
området.  Finansutskottet  bereder  Årsredovisningen
för  staten  och  den årliga rapporten och  inhämtar
yttranden  från  övriga   utskott.   Utskottet  vill
framhålla  att revisionsmyndighetens årliga  rapport
bör  innehålla  väsentliga  iakttagelser  från  både
redovisnings- och effektivitetsrevisionen.


Sammanfattningsvis   ställer  sig  utskottet  bakom
Riksdagskommitténs förslag med de förtydliganden som
görs   i  detta  yttrande.   Utskottet   anser   att
motionerna K324 (s) och K2 (v) bör avstyrkas.




Uppföljning av revisionens iakttagelser




Utskottet   vill   erinra   om  att  i  den  senaste
årsredovisningen  för  staten  (skr.  1999/2000:150)
redovisar    -    och   kommenterar   -   regeringen
Riksrevisionsverkets  iakttagelser  från  de  flesta
effektivitetsrevisioner     det     gångna     året.
Revisionsberättelser   från  den  årliga  revisionen
(räkenskapsrevisionen)  med   anmärkning   redovisas
också i Årsredovisning för staten; dessa kommenteras
dock framför allt i budgetpropositionen under berörd
myndighet.


Utskottet  vill  framhålla vikten av att regeringen
även framdeles redovisar vilka åtgärder den vidtagit
med    anledning    av   revisionens    iakttagelser
(regeringen kan naturligtvis  göra  bedömningen  att
någon  åtgärd  inte  är  påkallad  och  då får detta
redovisas).


Vidare  vill  utskottet understryka vikten  av  att
revisionsrapporternas  genomslag  genomgående  följs
upp.      Både      Riksdagens     revisorer     och
Riksrevisionsverket gör  sådana uppföljningar i dag,
och utskottet förutsätter  att  man  i det fortsatta
utredningsarbetet        rörande       den       nya
revisionsmyndigheten     beaktar      att     sådana
uppföljningar  regelbundet  bör ske. Det  kan  också
finnas anledning att inrätta  en ordning som innebär
att        externa        granskare       analyserar
revisionsrapporternas kvalitet.




Revisionsberättelsen om Årsredovisningen för staten




Utskottet  noterar  att  det  är   något   oklart  i
förslaget   om  Riksrevisionens  revisionsberättelse
över Årsredovisningen  för  staten  skall överlämnas
till       finansutskottet      (som      remitterar
årsredovisningen  till Riksrevisionen enligt vad som
sägs på s. 40) eller,  genom  styrelsens försorg och
med  dess kommentarer och eventuella  förslag,  till
riksdagen  (som  sägs  på  s.  41). Utskottet tolkar
förslaget        som       att       Riksrevisionens
revisionsberättelse  skall  överlämnas  direkt  till
finansutskottet.  Utskottet  förutsätter  att  denna
oklarhet  reds  ut  i  det  fortsatta  arbetet.  Den
närmare  hanteringen av Årsredovisningen för staten,
revisionsberättelsen över densamma och av den årliga
rapporten kan också bero på hur snabbt de hinner tas
fram,  vilket   kan   påverkas   av   det   pågående
förändringsarbetet  av  den ekonomiska styrningen  i
staten.




Övriga frågor




Riksdagskommittén behandlar inte samtliga frågor som
måste lösas innan den nya  myndigheten  kan  träda i
funktion. T.ex. framgår det inte tydligt om den  nya
myndigheten skall fullgöra samtliga uppgifter som  i
dag fullgörs av Riksdagens revisorer, t.ex. revision
av   Riksbanken.   Inte   heller   framgår   det  om
finansutskottet skall svara för att revision sker av
den nya revisionsmyndigheten på motsvarande sätt som
finansutskottet numera svarar för att revision  sker
av Riksdagens revisorer.


Enligt   Riksdagskommittén   skall  finansutskottet
bereda  rapporterna över den årliga  revisionen  och
årsredovisningen  från regeringen.
Konstitutionsutskottet skall ansvara för beredningen
av  och förslag till vem som  riksdagen  skall  utse
till   Riksrevisor.   Finansutskottet   noterar  att
Riksdagens   revisorer   i   sitt   remissvar   till
konstitutionsutskottet  påpekar att det finns starka
kopplingar mellan beredningen  av  chefstjänsten och
beredningen  av  centrala dokument som  myndighetens
årsredovisning och  budgetförslag, varför även dessa
frågor   enligt   revisorerna    bör    beredas   av
konstitutionsutskottet.


Finansutskottet   ser   för   sin  del  dock  ingen
anledning  till  att  några  förändringar   sker  av
utskottets hantering av revisionsfrågorna, utöver de
uppenbara  förändringar som följer av att Riksdagens
revisorer och  Riksrevisionsverket  ersätts av en ny
revisionsmyndighet.  Finansutskottets   ansvar   för
ärenden   om   statlig  revision  (riksdagsordningen
4.6.2) bör således  kvarstå, inte minst eftersom den
statliga revisionen och  dess iakttagelser spelar en
viktig  roll  i  den statliga  ekonomistyrningen.  I
enlighet   med  fackutskottsprincipen   bör   därför
finansutskottet    bereda   ärenden   om   den   nya
revisionsmyndigheten.  Det  kan således ifrågasättas
om inte uppgiften att förbereda  val  av Riksrevisor
borde     åligga    finansutskottet    snarare    än
konstitutionsutskottet.  Finansutskottet  har  genom
sin  beredning  av  frågorna god kännedom om området
och  om  lämpliga  kandidater   för   uppdraget  som
Riksrevisor.


Vidare  vill  utskottet  påpeka att de överväganden
som  låg  till grund för att  finansutskottet  skall
svara för externrevisionen av den revisionsmyndighet
som ligger  under  riksdagen  såvitt  utskottet  kan
bedöma är fortsatt giltiga (bet. 1998/99:KU16, yttr.
1998/99:FiU2y).


När  det gäller motion K1 (mp) och antalet ledamöter
i Riksrevisionens  styrelse vill utskottet erinra om
att Riksdagskommittén föreslår att extra suppleanter
bör   utses   om   alla   partigrupper    över    4-
procentsspärren    inte    blir   representerade   i
styrelsen.       Suppleanterna      har       enligt
Riksdagskommitténs förslag yttranderätt och rätt att
anmäla avvikande mening.  Detta innebär att samtliga
partier   kan  delta  i  diskussionerna   om   t.ex.
myndighetens   granskningsplan.   Alla  partier  kan
således framföra förslag om vad som bör granskas med
den modell som Riksdagskommittén förordar.


Finansutskottet finner således inget  skäl  till att
ställa  sig  bakom motion K1 (mp). Å andra sidan  är
frågan om partiernas representation i olika organ en
fråga som konstitutionsutskottet  är  väl  så lämpat
som      finansutskottet      att     bedöma.     Om
konstitutionsutskottet intar en mer positiv hållning
till den aktuella motionen ser  finansutskottet inga
hinder för det.


Stockholm den 26 oktober 2000


På finansutskottets vägnar




Jan Bergqvist




Följande ledamöter har deltagit i
beslutet: Jan Bergqvist (s), Mats
Odell (kd), Gunnar Hökmark (m),
Bengt Silfverstrand (s), Lisbet
Calner (s), Johan Lönnroth (v),
Lennart Hedquist (m), Sonia
Karlsson (s), Fredrik Reinfeldt
(m), Carin Lundberg (s), Siv Holma
(v), Per Landgren (kd), Anna
Åkerhielm (m), Yvonne Ruwaida (mp),
Lena Ek (c), Karin Pilsäter (fp)
och Tommy Waidelich (s).








Avvikande mening


Riksdagen och den statliga revisionen




Jan Bergqvist (s), Bengt Silfverstrand  (s),  Lisbet
Calner (s), Sonia Karlsson (s), Carin Lundberg  (s),
Yvonne Ruwaida (mp) och Tommy Waidelich (s) anser:






Demokratin  får  aldrig  tas  för  given,  den måste
ständigt   återerövras.   De   senaste   årtiondenas
utveckling  i Sverige, liksom i många andra  länder,
har ytterligare  inskärpt  betydelsen av att ta till
vara varje möjlighet att stärka  folkstyret.  Vi har
kunnat  konstatera  hur  den  svenska demokratin har
försvagats  i  den  meningen att tilltron  till  det
politiska systemet har  försvagats,  och att klyftan
mellan väljare och valda på många sätt  har vidgats.
Det  är  nödvändigt  att  bryta den vanmakt och  det
utanförskap som fick breda  ut sig i vårt land under
1990-talets ekonomiska kris och  höga  arbetslöshet.
Vi måste se till att demokratin åter kan  fyllas med
det innehåll av reellt medborgerligt deltagande  och
inflytande som är folkstyrets syfte.


Det måste vara en överordnad samhällsuppgift att på
varje samhällsområde tillvarata alla möjligheter att
förstärka   folkstyret   och   främja   medborgarnas
engagemang och inflytande. Detta handlar både om att
förstärka   traditionella  former  av  medborgerligt
inflytande och  att  söka utveckla nya former som är
anpassade till den nya tidens krav.


Välinformerade  medborgare  är  en  av  demokratins
viktigaste förutsättningar.  Särskilt  i  en  tid då
allmänhetens  misstro  mot samhällsapparaten ser  ut
att   öka   är   kontrollfunktionen    central   för
demokratins livskraft. Medborgarna skall ha tillgång
till  så  god information som möjligt bl.a.  om  hur
regeringen   och   dess   myndigheter  förvaltar  de
allmänna  medlen.  De  skall  själva  kunna  granska
myndighetsutövningen, och ha goda möjligheter att få
till stånd en fackmässig granskning  om  de uppdagar
brister i regeringens eller myndigheternas arbete.


Det är i detta perspektiv man skall se den statliga
revisionen. En välfungerande revision i allmänhetens
tjänst  är  en  mycket  viktig  kontrollfunktion   i
demokratin.


Fyra  viktiga  grundprinciper kan sättas upp för en
revision som syftar  till att förstärka medborgarnas
insyn och inflytande.


För det första måste  revisionen ha full integritet
i förhållande till dem som  revideras.  De som utför
revisionen  skall  utan svårigheter kunna föra  fram
även  mycket  starkt  kritiska   synpunkter.   Detta
behöver   dock  inte  stå  i  motsättning  till  att
regeringen  skall  kunna  ha  möjligheter  att bl.a.
genom revision kontrollera sina myndigheters arbete.


För  det andra måste revisionen utföras av personer
med  kompetens   på  högsta  nivå.  För  en  enskild
medborgare som t.ex. misstänker ineffektivitet eller
ekonomiska   oegentligheter    i    någon   del   av
statsförvaltningen    är    det   i   regel,   trots
offentlighetsprincipen,  i  praktiken  omöjligt  att
själv utreda förhållandena. För att göra detta krävs
kvalificerad  kompetens.  Uppgiften   att   revidera
offentliga  förvaltningar  med  deras  mångskiftande
uppdrag  är en mycket kvalificerad revisionsuppgift,
och därför  är  behovet  stort  av högt kvalificerad
personal   som  skall  ges  goda  möjligheter   till
fortlöpande kompetensutveckling.


För  det  tredje   måste   revisionen   präglas  av
pluralism,  bland  annat i fråga om initieringen  av
revision, dvs. besluten  om vad som skall revideras.
Särskilt  i fråga om effektivitetsrevision  kan  det
finnas många  olika  slags skäl till att en revision
bör genomföras. Det är  orealistiskt  att tro att en
enda  person  skulle  kunna  vara  bäst skickad  att
bedöma alla tänkbara skäl att initiera  en revision.
Därför  är  det ytterst olyckligt om alla revisioner
för sitt genomförande skulle vara beroende av en och
samma   persons    godkännande.    Tvärtom   främjas
verksamhetens   allsidighet   av  att  flera   olika
beslutsfattare  har  befogenhet  att   initiera   en
revision.


För det fjärde måste revisionsverksamheten utformas
med  ett  så starkt folkligt inflytande som möjligt.
Det måste i  detta  sammanhang starkt framhållas att
revisionsverksamhet,  liksom annan
kontrollverksamhet, ställer särskilda  krav  på  det
folkliga inflytandets utformning, något som ofta har
försummats i diskussionen.


Det  är  inom  revisionsverksamheten nödvändigt att
det folkliga inflytandet  kanaliseras  på  ett annat
sätt  än  inom  andra samhällsområden. Detta betyder
självfallet inte  att  det folkliga inflytandet inom
detta område skall ges upp, utan som sagt endast att
det bör ges en annan utformning  än  inom  flertalet
andra samhällsverksamheter. Det finns olika sätt att
åstadkomma   ett   med   pluralismkravet   förenligt
folkligt inflytande över revisionsverksamheten.  Ett
exempel  är  att  minoriteter inom riksdagen kan ges
ett  garanterat  inflytande,   bl.a.  med  rätt  att
initiera  revisioner.  Ett  annat  exempel   är  att
folkrörelser  och  enskilda medborgare ges möjlighet
att anmäla ärenden som  myndigheten  har  skyldighet
att  ge  en seriös behandling på ungefär samma  sätt
som Justitieombudsmannen har till uppgift att utreda
ärenden som anmäls av allmänheten.


Vår  utgångspunkt   då   vi   tar   ställning  till
revisionsverksamhetens  organisation och  utformning
är  således  att  den måste  uppfylla  de  fyra  här
angivna kraven: integritet, kompetens, pluralism och
folkligt inflytande.


Riksdagens revisorer  har i sitt remissvar visat på
en  möjlighet  att förbättra  den  nya  myndighetens
organisation. Om  riksdagen väljer att gå vidare med
Riksdagskommitténs     förslag    anser    de    att
revisionsmyndigheten bör  ledas av ett kollegium som
gemensamt    besitter    beslutsbefogenheten    över
revisionsrapporterna.   Enligt    revisorerna    kan
revisionsmyndigheten   bli   mer   sårbar   med   en
riksrevisor,  genom  att  förtroendet  för denne kan
komma att förändras sedan denne väl utsetts. Med ett
kollegium   kan,   enligt  revisorerna,  revisionens
ledning tillföras bredare kompetens och erfarenhet.


Vi delar denna uppfattning. Om riksdagen väljer att
gå vidare enligt Riksdagskommitténs förslag anser vi
att  den  i  granskningsärenden   ensamt  beslutande
riksrevisorn bör ersättas av ett kollegium bestående
av  tre  personer.  Därigenom finns det  långsiktigt
bättre förutsättningar  att skapa förtroende för den
statliga  revisionsverksamheten.   Genom   att   man
vartannat år ersätter den först tillträdde av de tre
kan   kravet   på   kontinuitet   tillgodoses.   Vid
tillkomsten  av  myndigheten  behövs  givetvis vissa
övergångsregler som bl.a. ger kollegiets  första tre
ledamöter  olika långa mandatperioder på två,  fyra,
respektive sex år.


En form av folkligt inflytande är den som åstadkoms
genom att enskilda  medborgare,  liksom folkrörelser
och  andra  organisationer,  ges  möjlighet  att  ta
initiativ     till    såväl    redovisnings-     som
effektivitetsrevisioner.    Initiativet    till   en
revision av en miljömyndighet bör t.ex. kunna  komma
från  en  miljöorganisation.  Initiativet till andra
revisioner kan tas t.ex. av handikapporganisationer,
fackföreningar  eller  företag. Enskilda  medborgare
skall kunna föreslå revisioner  på  samma enkla sätt
som     de    kan    anmäla    ett    ärende    till
Justitieombudsmannen.


Revisionsmyndigheten  bör  ges i uppdrag att aktivt
främja  tillkomsten av externa  initiativ  av  detta
slag, bl.a.  genom  att informera om möjligheten för
medborgare att ta initiativ till revision. Man skall
inte  underskatta  värdet   av  den  erfarenhet  som
enskilda   medborgare   har   från   kontakter   med
myndigheter,   i   bedömningen   t.ex.    av   vilka
myndigheter     som     bör    bli    föremål    för
effektivitetsrevision.


Granskningen av rikets styrelse är en av riksdagens
grundlagsfästa uppgifter.  Den svenska riksdagen har
också en hedervärd tradition  inom detta område, som
är  långt  äldre  än  den  svenska parlamentarismen.
Riksdagens revisorer har hittills  utfört  en viktig
del  av  detta  granskningsarbete.  De  har  en  god
tradition   av   gediget   revisionsarbete   och  av
integritet   gentemot  de  granskade  myndigheterna.
Riksdagskommitténs    förslag    om   den   statliga
revisionen innebär att detta viktiga  instrument för
en   revision  i  allmänhetens  tjänst  kommer   att
avskaffas.  De  folkvalda  kommer inte längre att få
möjlighet  att  delta  i  revisionsarbetet  när  det
gäller den statliga förvaltningen.


Även  om  det finns många sätt  för  riksdagen  att
utöva sin kontroll av regeringen och myndigheterna -
konstitutionsutskottets  granskning,  uppföljningar,
utvärderingar m.m. - kan det ändå vara  viktigt  att
bevara  en  möjlighet  för  riksdagen och riksdagens
partier att initiera och få genomfört  en granskning
i  form  av  revision  som  de  bedömer som särskilt
angelägen  för  att  de  skall  kunna  fullgöra  sin
parlamentariska  granskningsuppgift.  Vi  anser  att
förutsättningarna   bör   prövas   för   att   sådan
initiering  av  revision  skall  kunna  förekomma  -
åtminstone i speciella fall när riksdagen eller dess
partier   bedömer   det   som   särskilt  angeläget.
Möjligheten  till  initiering av revision  på  detta
sätt skulle t.ex. kunna  prövas  i  samband  med den
utredning  som  regeringen  skall  tillsätta för att
genomföra   Riksdagskommitténs  förslag.   Vi   vill
understryka   att    det    går    att    öppna   en
initieringsmöjlighet  för  riksdagen utan att  bryta
principen i Riksdagskommitténs  förslag  om  att den
nya  revisionsmyndigheten  inte  skall mottaga några
som helst uppdrag utifrån.


I  detta  sammanhang  vill  vi  också   påpeka  att
regeringen   sannolikt  kommer  att  finna  att   de
revisionsrapporter  som den nya revisionsmyndigheten
förser regeringen med  ibland  inte  är tillräckliga
för  att  regeringen på ett tillfredsställande  sätt
skall   kunna    fullgöra    sina    grundlagsenliga
skyldigheter  att  styra  och övervaka den  statliga
förvaltningen.  Riksdagskommitténs  förslag  innebär
inte  heller något  förbud  för  regeringen  att  ta
initiativ  till  sådana  revisioner  som  regeringen
anser  angelägna  med  hänsyn  till  sina behov  som
huvudansvarig  för  den  direkta styrningen  av  den
statliga förvaltningen. Riksdagskommittén  anser att
regeringens    behov    av    egen    revision    av
statsförvaltningen   är  något  som  bör  utredas  i
särskild ordning.


I motion 1999/2000:K343  av  Per  Lager  m.fl. (mp)
föreslås  att  samtliga  riksdagspartier skall  vara
representerade av en ordinarie  ledamot  i styrelsen
för   den   av   Riksdagskommittén   föreslagna  nya
revisionsmyndigheten. Som en del av ansträngningarna
att skapa ett revisionssystem med mera  av pluralism
och  större öppenhet till initiativ från olika  håll
tillstyrker vi bifall till motionen.


Vi föreslår  också  att ett vetenskapligt råd knyts
till   revisionsmyndigheten.    För    att    främja
myndighetens  kompetens  och kompetensutveckling  är
det en styrka om det finns ett vetenskapligt råd som
bidrar  med råd om metoder  och  metodutveckling.  I
rådet kan  det  med fördel också ingå ledamöter från
andra länder.


Särskilt yttrande




Johan Lönnroth och Siv Holma (båda v) anför:




Vi är beredda att  medverka  till  ett beslut om den
statliga revisionen som kan samla en  bred majoritet
i riksdagen.




Förteckning över remissinstanser


Riksdagens ombudsmän


Riksdagens revisorer


Regeringsrättens ledamöter


Svea hovrätt


Justitiekanslern


Kammarkollegiet


Statskontoret


Statistiska centralbyrån


Revisorsnämnden


Styrelsen  för  internationellt utvecklingssamarbete
(Sida)


Överstyrelsen för civil beredskap


Riksförsäkringsverket


Socialstyrelsen


Tullverket


Ekonomistyrningsverket


Riksrevisionsverket


Riksskatteverket


Bokföringsnämnden


Konsumentverket


Länsstyrelsen i Jönköpings län


Länsstyrelsen i Södermanlands län


Stockholms universitet


Uppsala universitet


Lunds universitet


Jordbruksverket


Radio- och TV-verket


Naturvårdsverket


Arbetsmarknadsstyrelsen


Konkurrensverket


Vattenfall


Landstingsförbundet


Svenska kommunförbundet


Landsorganisationen i Sverige (LO)


Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO)


Tjänstemännens Centralorganisation (TCO)


Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR)