I betänkandet behandlas i olika avsnitt motioner om
kommunal självstyrelse och om lokal demokrati på
skilda nivåer samt andra frågor om hur demokratin
förverkligas.
Utskottet avstyrker motioner om en utredning om ett
starkare skydd för den kommunala självstyrelsen i
regeringsformen. Utskottet erinrar här dels om
uttalanden i förarbetena till regeringsformen att
staten och kommunerna generellt sett samverkar på
skilda områden och i olika former för att uppnå
gemensamma samhälleliga mål och att det varken är
lämpligt eller möjligt att dra orubbliga och
preciserade gränser i grundlag kring en kommunal
självstyrelsesektor, dels om att frågan om
förtydliganden av eller ändringar i
grundlagsbestämmelserna om den kommunala
självstyrelsen och beskattningsrätten utreddes år
1996 utan att förslaget lett till lagstiftning.
Utskottet anser att arbets- och
befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun även
fortsättningsvis bör regleras i lag utan ytterligare
bindning i grundlagsform.
Utskottet avstyrker med hänvisning till pågående
utredningar och beredningsarbete motioner om
särskilda regler för kommunala beslut att överlåta
egendom och verksamhet. Utskottet avstyrker också en
motion om ändring i regeringsformen för att ge
kommunerna rätt att besluta om miljöstyrande
vägavgifter.
Utskottet avstyrker vidare med hänvisning till
pågående utrednings- och beredningsarbete motioner
om regionalt folkstyre och om förändringar inom den
kommunala demokratin, liksom om möjligheten till
insyn och deltagande för olika grupper. Utskottet
föreslår dock med anledning av en motion (v) ett
tillkännagivande till regeringen att även frågan om
att jämställa uppdrag i kommunala företag med andra
kommunala uppdrag såvitt avser förhållandena för de
förtroendevalda bör utredas.
I betänkandet finns fyra reservationer och två
särskilda yttranden. En av reservationerna gäller en
utredning om den kommunala självstyrelsen. Bakom den
reservationen står m-, kd-, c- och fp-ledamöterna.
Motionerna
Motion väckt under allmänna motionstiden
1998
1998/99:K225 av Maria Larsson och Lars Gustafsson
(kd) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om ett
stärkt grundlagsskydd för den kommunala
beskattningsrätten.
Motioner väckta under allmänna motionstiden
1999
1999/2000:K204 av Lennart Daléus m.fl. (c) vari
yrkas
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om ett tilläggsdirektiv
till Grundlagsutredningen rörande det kommunala
självstyret,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om en översyn av
förhållandena för regioner i regeringsformen 1:7 och
därav beroende lagar.
1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas
18. att riksdagen hos regeringen begär förslag om
ändring av grundlagsregleringen för den kommunala
självstyrelsen i enlighet med vad som anförts i
motionen,
21. att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om landstingens
avveckling,
1999/2000:K211 av Marietta de Pourbaix-Lundin (m)
vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att alla kommande
regeringsförslag som berör kommunal verksamhet skall
innehålla en redovisning av på vilket sätt den
kommunala självstyrelsen påverkas,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om en genomgång av
befintlig lagstiftning i syfte att vidta sådana
ändringar som på berörda områden återupprättar den
kommunala självstyrelsen.
1999/2000:K230 av Barbro Westerholm (fp) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om en studie av
relationen mellan den politiska och den
verkställande makten.
1999/2000:K254 av Ingvar Svensson m.fl. (kd) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om en utredning
för att fastställa en tydlig kommunal kompetens i
regeringsformen.
1999/2000:K329 av Monica Green (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om demokrati och
valdeltagande i framtiden.
1999/2000:K351 av Inger Strömbom (kd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om allas likhet inför
lagen.
1999/2000:T208 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari
yrkas
7. att riksdagen begär att regeringen ger
tilläggsdirektiv till den sittande utredningen om
översyn av regeringsformen med syfte att utreda
förutsättningarna för att kommuner och regioner
skall kunna införa miljöstyrande vägavgifter.
1999/2000:A230 av Elver Jonsson m.fl. (fp) vari
yrkas
25. att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om politisk makt.
Motion väckt med anledning av proposition
1999/2000:102
1999/2000:Fi50 av Per Landgren m.fl. (kd) vari yrkas
3. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en
statlig utredning med syftet att ta fram en adekvat
grundlagsskrivning för regeringsformen om den
kommunala kompetensen och dess rättsverkningar.
Motioner väckta under allmänna motionstiden
2000
2000/01:K208 av Lars Hjertén och Olle Lindström (m)
vari föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag
till ändring av lagen om kommunalförbund i enlighet
med vad som anförs i motionen.
2000/01:K224 av Margareta Viklund (kd) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om lagändring för att göra det
möjligt för icke politiskt valda ledamöter att
ställa frågor direkt till kommun- respektive
landstingsfullmäktige.
2000/01:K231 av Yvonne Andersson och Sven Brus (kd)
vari föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att landets regioner skall
styras av direktvalda regionfullmäktige.
2000/01:K232 av Stefan Attefall (kd) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening att i
enlighet med vad i motionen anförs möjliggöra en
försöksverksamhet med direktvalda stads- och
kommundelsnämnder.
2000/01:K235 av Åke Carnerö och Magnus Jacobsson
(kd) vari föreslås att riksdagen fattar följande
beslut:
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om ett
utvecklingsarbete om hur subsidiaritetsprincipen kan
tillämpas i praktisk verksamhet.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om en ändring av
indelningslagen.
2000/01:K246 av Cinnika Beiming och Carina Moberg
(s) vari föreslås att riksdagen fattar följande
beslut: Riksdagen tillkännager för regeringen som
sin mening vad i motionen anförs om behovet av
särskilda insatser inför valet 2002 i syfte att
engagera fler personer med utländsk bakgrund i
politik, samhällsdebatt och valdeltagande, med en
särskild inriktning på ungdomar.
2000/01:K248 av Inger Lundberg (s) vari föreslås att
riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om särskild information till den som
blir röstberättigad och valbar till uppdrag i det
allmännas tjänst.
2000/01:K256 av Kenneth Kvist m.fl. (v) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag
till ändring av kommunallagen så att definitionen av
förtroendevalda i 4 kap. 1 § omfattar alla
förtroendevalda, även de som är ledamöter och
suppleanter i kommunala företag.
2000/01:K258 av Åsa Torstensson (c) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut:
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som i motionen anförs om en permanentning
av Västra Götalandsregionen som ett direktvalt
självstyrelseorgan efter 2002,
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som i motionen anförs om Västra
Götalandsregionens ansvarsövertagande av
statsbidragets fördelning till de regionala
kulturinstitutionerna.
2000/01:K284 av Elver Jonsson m.fl. (fp) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
Riksdagen begär att regeringen låter utforma ett
arbetsprogram som stimulerar till demokratiskt
utvecklingsarbete och en bredare folklig politisk
representation.
2000/01:K303 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut:
3. Riksdagen begär att regeringen lägger fram
förslag till ändring av grundlagsregleringen av den
lokala självstyrelsen i enlighet med vad som anförs
i motionen.
4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om landstingen.
2000/01:K313 av Stefan Attefall (kd) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om att se över reglerna kring lokala
folkomröstningar i syfte att öka möjligheten att få
till stånd sådana.
2000/01:K327 av Ulf Nilsson och Siw Persson (fp)
vari föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att permanenta
försöksverksamheten med regionalt självstyre i
Skåne.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att tydliggöra
ansvarsfördelningen mellan regionala och statliga
organ.
2000/01:K362 av Lennart Kollmats (fp) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om ungdomars möjligheter att delta i
det demokratiska arbetet.
2000/01:K371 av Lennart Klockare och Birgitta
Ahlqvist (s) vari föreslås att riksdagen fattar
följande beslut:
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om bildandet av
kommunförbund eller annan lämplig juridisk person
mellan Haparanda och Torneå kommuner.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om instiftande av
försöksprojekt i avvaktan på att lagstiftningen
träder i kraft.
2000/01:K385 av Jan Backman (m) vari föreslås att
riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen begär
att regeringen lägger fram förslag till ändring i
kommunallagen (1991:900) så att en kommun själv kan
avgöra om utflyttad nämndledamot kan kvarstå i
uppdraget hela mandatperioden enligt vad som anförs
i motionen.
2000/01:K388 av Sylvia Lindgren (s) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om behov av och åtgärder för att på
kort och lång sikt öka valdeltagandet och
delaktigheten i demokratin.
2000/01:K389 av Tullia von Sydow och Ola Rask (s)
vari föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att i arbetet med
demokratifrågorna särskilt uppmärksamma de äldres
inflytande.
2000/01:K391 av Anders Ygeman (s) vari föreslås att
riksdagen fattar följande beslut: Riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om säkerhetsventil mot avyttrande av
gemensam egendom.
2000/01:K396 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om en kompetenskatalog
för maktfördelningen mellan nationell och lokal
nivå.
2000/01:K397 av Lennart Daléus m.fl. (c) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
3. Riksdagen begär att regeringen lägger fram
förslag om en parlamentarisk kommitté för att belysa
förutsättningarna för ökad direktdemokrati genom
beslutande kommunala folkomröstningar.
4. Riksdagen begär att regeringen lägger fram
förslag till ändringar som möjliggör för medborgare
att väcka initiativ i kommunfullmäktige.
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om direktval till
kommundelsnämnder.
7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att de direktvalda
regionförsöken skall permanentas efter 2003.
8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att varje region
skall ha ett direktvalt högsta beslutande organ.
9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att stärka
regionaliseringen.
10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att överlåta
ansvaret för EU-stödet på regionerna.
13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om vikten av att den
vertikala maktdelningen stärks i Sverige.
2000/01:K401 av Matz Hammarström m.fl. (mp) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som i kapitel 4.2.2 i motionen anförs om
ungdomsråd.
8. Riksdagen begär att regeringen lägger fram
förslag till ändringar i relevant lagstiftning i
enlighet med vad som anförs i kapitel 5.3 i motionen
angående utförsäljning av kommunal verksamhet.
9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som i kapitel 5.4 i motionen anförs om
förbättring av förtroendevaldas arbetsförhållanden.
10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som i kapitel 5.5 i motionen anförs om
demokratibokslut m.m.
11. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad som i kapitel 6.1 i motionen anförs om
direktvalda regionfullmäktige.
2000/01:Ju247 av Lars Elinderson m.fl. (m) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
1. Riksdagen begär att regeringen lägger fram
förslag till ändring av kommunallagen vad avser
indelning av landsting i enlighet med vad som anförs
i motionen.
2000/01:So299 av Chris Heister m.fl. (m) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att stärka
individens rättsliga ställning,
2000/01:So358 av Lennart Daléus m.fl. (c) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om ökad demokrati och
stärkt medborgarmakt för ökad livskvalitet.
2000/01:N263 av Helena Bargholtz (fp) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut:
12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att ge Gotland
huvudansvaret för dess regionala
utvecklingsplanering.
13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om Gotlands kommuns
rätt att få kalla sig region.
2000/01:N268 av Yvonne Ångström m.fl. (fp) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
23. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om stödområdena och
EU:s regionalpolitiska stöd.
24. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om beslutsfattande i
regionerna.
2000/01:N383 av Matz Hammarström m.fl. (mp) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
32. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om direktvalda
regionfullmäktige.
34. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om kommunala
folkomröstningar.
2000/01:Bo223 av Lennart Daléus (c) vari föreslås
att riksdagen fattar följande beslut:
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om införande av
direktvalda stadsdelsnämnder och kommundelningar.
2000/01:Bo308 av Margareta Viklund (kd) vari
föreslås att riksdagen fattar följande beslut:
1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att det nuvarande
försöket med utökat regionalt självstyre bör
permanentas.
3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om att direktvalda
regionfullmäktige bör finnas i alla svenska
regioner.
Utskottet
Den kommunala självstyrelsens
grundlagsreglering
Gällande ordning m.m.
Regeringsformens reglering av den kommunala
självstyrelsen begränsar sig till några få
bestämmelser. Av portalparagrafen framgår att den
svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom
kommunal självstyrelse. I 7 § i inledningskapitlet
anges att det i riket finns primärkommuner och
landstingskommuner, där beslutanderätten utövas av
valda församlingar. I samma paragraf sägs att
kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina
uppgifter. Någon reglering av vilka uppgifter som
kommunerna har finns inte i regeringsformen. Däremot
anges i 8 kap. 5 § att grunderna för kommunernas
organisation och verksamhetsformer och för den
kommunala beskattningen liksom kommunernas
befogenheter i övrigt och deras åligganden skall
bestämmas i lag, dvs. av riksdagen. Utan hinder av 5
§ har riksdagen dock enligt 7 § i samma kapitel
möjlighet att bemyndiga regeringen att genom
förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen. I
regeringsformen finns också bestämmelser om att det
för den offentliga förvaltningen finns både statliga
och kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 §)
samt att förvaltningsuppgifter kan anförtros åt en
kommun (11 kap. 6 §).
Närmare bestämmelser om kommunernas befogenheter
finns i kommunallagen (1991:900). I tidigare
gällande kommunallag var kommunernas kompetens
endast bestämd på det sättet att kommunerna själva
skulle vårda sina angelägenheter. Den knapphändiga
regleringen medförde att flera grundprinciper
avseende kommunernas kompetens kom att utvecklas i
rättspraxis. Tre sådana principer är
lokaliseringsprincipen, likställighetsprincipen och
självkostnadsprincipen. Gemensamt för principerna är
att de i rättspraxis behandlats som allmänna
målsättningsprinciper. De är tänkta att begränsa den
kommunalrättsliga kompetensen och leda till att
kommunerna dimensionerar sina resurser så att de kan
producera den mängd tjänster som de egna
kommunmedlemmarna har behov av.
Principerna har getts uttryck i den nu gällande
kommunallagen. Enligt den allmänna kompetensregeln i
2 kap. 1 § får kommuner och landsting själva ta hand
om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har
anknytning till kommunens eller landstingets område
eller deras medlemmar och som inte skall handhas
enbart av staten, en annan kommun, ett annat
landsting eller någon annan.
Paragrafen ger uttryck bl.a. åt
lokaliseringsprincipen. I rättspraxis har godtagits
att undantag från denna princip skett på så sätt att
kommuner och landsting får sälja tillfällig
överskottskapacitet på marknaden. I kravet på
tillfällighet ligger förutsättningen att kommunal
verksamhet inte får överdimensioneras permanent i
syfte att skapa utrymme att sälja ett överskott av
tjänster till andra och således permanent göra sig
beroende av intäkter från externa kunder. Undantag
finns dock, exempelvis inom skolans område. Det har
inom vissa sektorer i lag tillskapats möjligheter
för kommuner och landsting att t.ex. sluta avtal om
visst samarbete över kommungränserna. I fråga om
skolor, hälso- och sjukvård och räddningstjänst
förutsätts att sådant samarbete sker.
Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommuner och
landsting behandla sina medlemmar lika, om det inte
finns sakliga skäl för något annat.
Likställighetsprincipen innebär att det inte utan
stöd av speciallag är tillåtet för kommuner och
landsting att särbehandla kommunmedlemmar eller
grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv
grund. Likställighetsprincipen gäller bara gentemot
kommunens eller landstingets egna medlemmar.
Självkostnadsprincipen kommer till uttryck i 8 kap.
3 c §, där det föreskrivs att kommuner och landsting
inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot
kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som
kommunen eller landstinget tillhandahåller.
Kommuner och landsting har som ett led i den
kommunala självstyrelsen en egen beskattningsrätt.
Enligt 1 kap. 7 § regeringsformen får kommunerna,
dvs. kommuner och landsting, ta ut skatt för
skötseln av sina uppgifter. Bestämmelsen innebär att
kommunerna och landstingen får besluta om storleken
av den kommunala utdebiteringen för sina medlemmar.
I övrigt är det riksdagen som reglerar
skattebestämmelsernas innehåll.
Bestämmelsen i regeringsformen är ett
principstadgande, och enligt förarbetena till
regeringsformen (prop. 1973:90 s. 231) garanterar
det inte att varje kommun helt obunden kan bestämma
skatteuttagets storlek. Enligt uttalanden av
konstitutionsutskottet måste emellertid en
lagreglering som sätter ett tak för den kommunala
utdebiteringen alltid ge utrymme för en fri sektor
för kommunerna och behålla åtminstone en viss frihet
för dem när det gäller att bestämma skattens storlek
(bet. KU 1980/81:22 och yttr. KU 1981/82:6y). Enligt
senare uttalanden av utskottet begränsar
bestämmelsen kommunernas rätt att ta ut skatt till
att gälla skatt för sådana uppgifter som de genom
lag enligt 8 kap. 5 § regeringsformen getts
kompetens respektive ålagts att sköta (yttr.
1994/95:KU6y, se vidare nedan).
Om förslag som läggs fram i ett utredningsbetänkande
har betydelse för den kommunala självstyrelsen,
skall enligt kommittéförordningen (1998:1474)
konsekvenserna i det avseendet redovisas i
betänkandet. Kommittéhandboken (Ds 2000:1)
innehåller en checklista och annan vägledning för
hur kommittéerna skall beakta konsekvenserna för den
kommunala självstyrelsen av sina förslag.
Motioner
I motion 2000/01:K303 av Bo Lundgren m.fl. (m)
yrkande 3 föreslås att riksdagen begär att
regeringen lägger fram förslag till ändring av
grundlagsregleringen av den lokala självstyrelsen.
Motionärerna anser att bestämmelserna i 1 kap. 1 §
och 1 kap. 7 § regeringsformen har visat sig vara
otillräckliga för att skydda den kommunala
självstyrelsen. Trots dessa bestämmelser och trots
påpekanden av Lagrådet drivs lagstiftning igenom som
enligt motionärerna påtagligt undergrävt kommunernas
förutsättningar att själva besluta i kommunala
angelägenheter. Som exempel nämns beslut om maxtaxa,
statliga straffsanktioner mot kommuner som vill
sälja ut kommunala bostadsbolag samt det kommunala
skatteutjämningssystemet. Politiska församlingar på
lokal nivå utövar enligt motionärerna demokrati i
dess bästa form i och med att besluten tas så nära
folket som möjligt, och de lokala beslutsfattarna
har en närmare relation till sina väljare och kan
uppmärksamma deras önskemål.
Även i motion 1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl.
(m) yrkande 18 begärs förslag från regeringen om
ändring av grundlagsregleringen för den kommunala
självstyrelsen. Motionärerna anser att den kommunala
självstyrelsen skall regleras i grundlag på ett sätt
som garanterar kommunerna möjligheter att sörja för
just sina medborgares intressen. Bl.a. skall
garanteras att kommunalskatt tas ut på ett sätt som
tillgodoser kommunernas egna medborgares intressen i
stället för att som i dag kunna gå till finansiering
av andra kommuners åtaganden.
Marietta de Pourbaix-Lundin (m) begär i motion
1999/2000:K211 tillkännagivanden till regeringen
dels om att alla kommande regeringsförslag som berör
kommunal verksamhet skall innehålla en redovisning
av på vilket sätt den kommunala självstyrelsen
påverkas (yrkande 1), dels om att en genomgång bör
göras av befintlig lagstiftning i syfte att vidta
sådana ändringar som på berörda områden
återupprättar den kommunala självstyrelsen (yrkande
2). Motionären anför att riksdag och regering inte
kan fortsätta att via lagstiftning detaljstyra både
vad kommunerna skall ha för verksamhet och hur den
skall utformas och bedrivas, om utgångspunkten är
att man även framöver skall ha en kommunnivå med
kommunalpolitiker, som har något utrymme att fatta
lokalt varierade och förankrade beslut.
I motion 1999/2000:K254 av Ingvar Svensson m.fl.
(kd) begärs ett tillkännagivande om en utredning för
att fastställa en tydlig kommunal kompetens i
regeringsformen. Enligt motionärerna pekar
regeringsformens portalparagraf ut den kommunala
självstyrelsen som ett medel att förverkliga
demokratin, men i praktiken har den fungerat som en
del av den statliga förvaltningsorganisationen. Om
regeringen och riksdagsmajoriteten finner beslut som
kommuner har fattat misshagliga, kan de intervenera
i den kommunala beslutskompetensen och inskränka
beslutanderätten i olika avseenden. Samtidigt kräver
logiken att om regeringsformen ger den kommunala
självstyrelsen en ställning i det svenska samhället
så skall den rimligtvis också ha ett substantiellt
innehåll, eller som Lagrådet uttalat i ett yttrande
under våren 1999: "Någon innebörd måste dock den
kommunala självstyrelsen ha." Om
subsidiaritetsprincipen appliceras på synen på
kommunal självstyrelse, kan det konstateras att det
behövs en ökad respekt från statsmaktens sida för
den kommunala gemenskapens eget kompetensområde. En
utredning bör tillsättas med syftet att ta fram en
adekvat grundlagsskrivning för regeringsformen om
den kommunala kompetensen och dess rättsverkningar.
Även i motion 1999/2000:Fi50 av Per Landgren m.fl.
(kd) yrkande 3 framförs önskemål om en utredning.
Regeringen bör enligt motionärerna tillsätta en
statlig utredning med syftet att ta fram en adekvat
grundlagsskrivning i regeringsformen om den
kommunala kompetensen och dess rättsverkningar.
I motion 1998/99:K225 av Maria Larsson och Lars
Gustafsson (kd) begärs ett tillkännagivande om ett
stärkt grundlagsskydd för den kommunala
beskattningsrätten. Motionärerna framhåller att den
kommunala beskattningsrätten är av helt avgörande
betydelse. Mycket tyder på att den kommunala
beskattningsrätten har ett alltför dåligt skydd i
grundlagen. Skattestopp och skattetak är enligt
motionärernas mening inte över huvud taget förenliga
med den kommunala självstyrelsen och
beskattningsrätten. Skyddet för den kommunala
beskattningsrätten måste stärkas. Skattetak,
skattestopp och konfiskering av kommunala
skattemedel åsidosätter kommunernas
beskattningsrätt. Det är också förödande att först
dra in stora summor från kommunsektorn till
statskassan och sedan föra tillbaka en del i form av
extrapengar från regeringen i stället för att låta
den kommunala beskattningsrätten verka.
I motion 2000/01:K397 av Lennart Daléus m.fl. (c)
yrkande 13 föreslås att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad i motionen anförs om
vikten av att den vertikala maktdelningen stärks i
Sverige. Motionärerna anser att frågan bör tas upp
hur en grundlag kan se ut som utgår från att makt
styrs underifrån, med bas i det kommunala
självstyret. Den viktigaste uppgiften för Sverige
som rättsstat är nu enligt motionärerna att se över
hur den vertikala maktdelningen fungerar: mellan
stat och kommun, mellan kommun och enskilda samt
mellan staten och överstatliga organisationer.
Utgångspunkten måste enligt motionärerna vara den
ambition som präglat idén om det kommunala
självstyret: att makten i huvudsak skall utövas
lokalt, nära medborgarna.
I motion 1999/2000:K204 av Lennart Daléus m.fl. (c)
yrkande 5 begärs ett tillkännagivande till
regeringen om tilläggsdirektiv rörande det kommunala
självstyret till den utredning som skall utreda
vissa frågor om regeringsformen. Motionärerna anför
att politiska majoriteter i riksdagen ofta ser sina
egna politiska mål som överordnade det som kan ske i
kommuner och kringgärdar det kommunala självstyret
med fler lagar och ständigt nya bestämmelser. Enligt
motionärerna är det en avgörande demokratifråga att
makt utövas så nära och av så många av medborgarna
som möjligt. I dag sker det motsatta. Genom
bestraffningar för kommuner som säljer
fastighetsbolag, bibliotekslag och förslag om lika
taxa för dagis i hela landet vill man ge sken av
handlingskraft och initiativförmåga, till priset av
kraftiga inskränkningar i kommunernas rätt att
själva hantera sina angelägenheter. Den nu tillsatta
grundlagsutredningen bör enligt motionärerna ges
tilläggsdirektiv att utreda hur ett stärkt kommunalt
självstyre skulle kunna förverkligas i grundlagen.
Utgångspunkten bör vara att det kommunala
självstyret inte bör kunna inskränkas annat än genom
kommunernas samtycke eller med hänvisning till
regeringsformens fri- och rättigheter.
I motion 2000/01:K396 av Lars Leijonborg m.fl. (fp)
yrkande 3 föreslås att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad i motionen anförs om
en kompetenskatalog för maktfördelningen mellan
nationell och lokal nivå. Motionärerna anför att det
lokala självstyret under senare år har minskat i
omfattning och att det måste ges ett tydligare
reglerat lagskydd. Frågan om en särskild
kompetenskatalog för maktfördelningen mellan
nationell och lokal nivå bör enligt motionärerna bli
föremål för en närmare prövning, och prövningen bör
omfatta frågan om på vilken nivå - grundlag, lag som
beslutas i samma ordning som riksdagsordningen eller
vanlig lag - kompetenskatalogen bör regleras.
Bakgrund
Motivuttalanden om kommunal självstyrelse
I förarbetena till 1974 års regeringsform (prop.
1973:90 s. 190 f.) uttalas följande om den kommunala
självstyrelsen och den därmed förenade
beskattningsrätten.
I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna
och statsmakterna och därmed den kommunala
självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt sett
gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar
på skilda områden och i olika former för att uppnå
gemensamma samhälleliga mål. Utgår man från detta
synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en
gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser
i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor.
Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och
kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna
ändras i takt med samhällsutvecklingen.
Vid en grundlagsreglering av hithörande frågor
måste beaktas att den kommunala självstyrelsen är
föremål för överväganden inom olika statliga
utredningar. Utredningsuppdragen berör flera för
kommunerna betydelsefulla angelägenheter. - - -
Vad jag hittills har framhållit talar visserligen
för att man iakttar återhållsamhet när det gäller
att i grundlag ange den kommunala självstyrelsen.
Det hindrar enligt min mening emellertid inte att RF
ger tydligt uttryck för vissa fundamentala drag i
fråga om kommunernas ställning i styrelseskicket.
Genom lagstiftningen har som nämnts kommunerna fått
betydelsefulla åligganden. Dessa uppgifter ger många
gånger stor handlingsfrihet åt kommunerna. Av
grundläggande betydelse för kommunernas kompetens är
emellertid att de utöver sina särskilda åligganden
har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna
angelägenheter. Inom detta område finns alltså
utrymme för en kommunal initiativrätt. Denna
initiativrätt kan sägas bilda en kärna i den
kommunala självbestämmanderätten som bör komma till
klart uttryck i RF. Jag föreslår därför att det
redan i RF:s inledande paragraf tas in en
bestämmelse med innehåll att den svenska
folkstyrelsen förverkligas förutom genom ett
representativt och parlamentariskt statsskick också
genom kommunal självstyrelse. Det senare uttrycket
är visserligen obestämt, men det kan likväl anses
belysande när det gäller att ge uttryck åt principen
om en självständig och inom vissa ramar fri
bestämmanderätt för kommunerna.
Den kommunala initiativrätten är starkt förbunden
med den kommunala beskattningsrätten. En
ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala
ändamål och åtgärder förutsätter en kombination av
politiskt och ekonomiskt ansvar. Liksom beredningen
[GLB] anser jag att principen om rätt för kommunerna
att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skall
förankras i grundlag. Jag förordar emellertid att
principen kommer till uttryck redan i 1 kap. RF om
statsskickets grunder (5 §). De grunder efter vilka
kommunalskatt får tagas ut skall naturligtvis
bestämmas i lag. En bestämmelse om detta är i
departementsförslaget upptagen i 8 kap. 5 § RF.
Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och
kommun bör mot bakgrund av vad jag nyss har sagt
inte anges i grundlag. Däremot delar jag
beredningens uppfattning att RF bör anvisa på vilket
sätt kommunernas uppgiftsområde skall avgränsas. I
princip bör också här ställas kravet att lagformen
skall anlitas. Genom kravet på riksdagens medverkan
skapas en garanti för att frågorna om de kommunala
arbetsuppgifterna blir föremål för den allmänna
debatt och därav följande genomlysning som deras
vikt fordrar. Jag föreslår en bestämmelse i ämnet i
8 kap. 5 § RF. Genom att välja formuleringen att
kommunernas befogenhet och åligganden skall anges i
lag har jag velat tydligt markera att kommunerna
också i fortsättningen skall ha sig tilldelade ett
område där de själva mera fritt bedömer vilken
verksamhet som skall bedrivas.
Det förhållandet att statsmakterna i särskilda
författningar har ålagt kommunerna att sörja för
betydande samhällsuppgifter, vilka alltså blir
obligatoriska för kommunerna, sätter sin särskilda
prägel på svensk förvaltning. Den omfattande
kommunalisering av förvaltningen som har ägt rum bör
stadfästas i grundlag. I 1 kap. 6 § RF föreslår jag
i likhet med beredningen en bestämmelse som anger
att det för den offentliga förvaltningen finns
förutom statliga också kommunala
förvaltningsmyndigheter. I 11 kap. RF, som handlar
om rättskipning och förvaltning, bör emellertid
därutöver enligt min mening tas in ett i förhållande
till beredningens förslag nytt stadgande som direkt
utsäger att förvaltningsuppgift kan anförtros åt
kommun.
I förarbetena till kommunallagen (prop. 1990/91:117
s. 23) uttalas att bestämmelsen om självstyrelse i
grunden handlar om en princip för relationen mellan
staten och den kommunala nivån och att denna princip
gäller för all kommunal verksamhet. Vidare framhålls
att den kommunala självstyrelsen aldrig kan vara
total. Graden av självstyrelse avgörs - heter det -
ytterst av formerna för samverkan mellan staten och
den kommunala sektorn.
Senare uttalanden av konstitutionsutskottet m.m.
Konstitutionsutskottet har under 1990-talet vid
flera tillfällen gjort principiella uttalanden i
frågor om den kommunala självstyrelsen och
beskattningsrätten m.m.
1990 behandlade utskottet i ett yttrande till
finansutskottet frågan om en begränsning av
kommunernas rätt att ta ut skatt i form av ett
skattestopp för åren 1991-1993 (yttr. 1989/90:KU9y).
Utskottet kunde därvid vid en samlad bedömning från
konstitutionell synpunkt godta en tillfällig
begränsning av kommunernas rätt att bestämma sina
skattesatser.
Riksdagen ställde sig våren 1995 bakom de
grundläggande principerna för ett nytt bidrags- och
utjämningssystem för kommunerna som regeringen
föreslagit när det gällde syfte, inriktning,
omfattning och införanderegler (prop. 1994/95:150).
Under riksdagsbehandlingen aktualiserades frågan om
grundlagsenligheten i den lagtekniska lösning som
regeringen förordat. Finansutskottet inhämtade
därför yttranden från Lagrådet och
konstitutionsutskottet. Lagrådet avstyrkte
lagförslaget med hänvisning till vad som i
regeringsformen anges om ändamålet med den kommunala
beskattningen. Enligt Lagrådet skulle emellertid ett
system med avgifter och bidrag inte anses strida mot
grundlagens bestämmelser. Konstitutionsutskottet
ansåg (yttr. 1994/95:KU6y) att det fanns flera
omständigheter som gav utrymme åt en annan tolkning
av regeringsformen än den Lagrådet gjort. I detta
sammanhang anförde utskottet bl.a. följande:
Bestämmelsen i 1 kap. 7 § bör enligt utskottets
mening tolkas på så sätt att den dels ger kommunerna
en rätt att ta ut skatt, dels begränsar denna rätt
till att gälla skatt för sådana uppgifter som de
genom lag enligt 8 kap. 5 § regeringsformen getts
kompetens resp. ålagts att sköta. Bestämmelsen när
det gäller begreppet "skötseln av sina uppgifter"
kan då ses som riktad i första hand till kommunerna
och mindre mot staten. Vad som närmare skall anses
ligga inom ramen för kommunernas åligganden enligt
regeringsformens principstadgande får närmare
bestämmas genom lagstiftning. Utvecklingen av denna
konstitutionella praxis har varit tydlig.
Enligt konstitutionsutskottets mening var det
samtidigt mycket angeläget att det inte skulle
finnas någon tveksamhet kring tillämpningen av
regeringsformen. Utskottet pekade i sammanhanget på
möjligheten att avdragen och tilläggen enligt
lagförslaget omvandlades till avgift respektive
statligt utjämningsbidrag.
Mot bakgrund av konstitutionsutskottets analys av
grundlagsfrågan ansåg finansutskottet (bet.
1994/95:FiU19) att det i och för sig hade varit
möjligt för riksdagen att godkänna det då
föreliggande förslaget. Bl.a. för att undvika all
tveksamhet kring tillämpningen av regeringsformen
borde i första hand emellertid en annan
lagstiftningsteknik väljas för att uppnå de
eftersträvade utjämningseffekterna. Regeringen borde
därför återkomma till riksdagen med ett nytt
förslag. Detta blev också riksdagens beslut.
Efter att ha hört Lagrådet, som inte ville motsätta
sig att det nya förslaget lades till grund för
lagstiftning, förelade regeringen hösten 1995
riksdagen det nya förslaget (prop. 1995/96:64).
Förslaget godkändes av riksdagen (bet.
1995/96:FiU5). Det innebar att en utjämning av
skatteinkomster och utjämning för skillnader i
strukturella förhållanden görs så att de kommuner
och landsting vars skattekraft och mätbara
strukturella förhållanden är sämre än genomsnittet
får ett utjämningsbidrag från staten. Kommuner och
landsting vars skattekraft eller mätbara
strukturella förhållanden är bättre än genomsnittet
betalar en utjämningsavgift. Som ett komplement till
utjämningssystemet infördes ett generellt
statsbidrag till kommuner respektive landsting som
betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare.
För att undvika drastiska förändringar för enskilda
kommuner och landsting i samband med övergången till
det nya bidrags- och utjämningssystemet skulle
särskilda införanderegler tillämpas under en
åttaårig övergångsperiod.
Konstitutionsutskottet har också gjort uttalanden i
samband med ett yttrande till finansutskottet (yttr.
1996/97:KU3y) med anledning av propositionen
1995/96:213 Minskning i särskilda fall av det
generella statsbidraget till kommuner och landsting
åren 1997 och 1998. Regeringen föreslog i
propositionen att, om en kommun eller ett landsting
fastställde en högre skattesats för år 1997 eller
1998 än den som gällde för år 1996, det generella
statsbidraget till kommunen respektive landstinget
skulle minskas med ett belopp motsvarande hälften av
den ökning av preliminära kommunalskattemedel
respektive landstingsskattemedel som följde av
skattehöjningen. Som skäl för förslaget anförde
regeringen att det utgiftstak för de offentliga
utgifterna som skulle införas 1997 måste ges en
annan innebörd för kommuner och landsting än för
staten, eftersom staten inte direkt kunde styra de
kommunala utgifterna. Målet för utgiftsbegränsning
för kommunsektorn borde enligt regeringens
uppfattning i stället uppnås genom vissa
restriktioner för inkomstutvecklingen, främst vad
avser kommunalskattemedel och statsbidrag. Med hjälp
av sådana restriktioner i kombination med det
lagstadgade krav på ekonomisk balans som regeringen
avsåg att föreslå riksdagen torde kommunsektorns
utgifter enligt regeringen kunna begränsas till en
nivå som var långsiktigt samhällsekonomiskt hållbar.
Utskottet konstaterade att det då aktuella
förslaget till lagstiftning hade samband med såväl
det nya bidrags- och utjämningssystem som trädde i
kraft den 1 januari 1996 som det utgiftstak för de
offentliga finanserna som skulle införas 1997.
Utskottet delade Lagrådets uppfattning att det
aktuella förslaget kunde ses som ett alternativ till
sådana lagbestämmelser om kommunalt skattestopp som
gällt under åren 1991-1993. Lagrådet hade med
beaktande av sina tidigare ställningstaganden
uttalat att det aktuella förslaget fick godtas från
konstitutionella synpunkter, och utskottet instämde
i denna bedömning.
Utskottet anförde också att det var viktigt att den
kommunala självstyrelsen och dess förhållande till
grundlagen blev föremål för en grundlig analys.
Utskottet konstaterade att detta skedde inom en
särskild parlamentarisk kommitté som inom kort
skulle komma att avsluta sitt arbete.
Utskottet uttalade sig i fråga om den kommunala
självstyrelsen i yttrande 1998/99:KU4y till
bostadsutskottet över regeringens proposition
1998/99:122 Kommunala bostadsföretag jämte motioner.
Även i detta ärende hade yttrande, på initiativ av
bostadsutskottet, inhämtats från Lagrådet (se bet.
1998/99:BoU11). Lagrådet konkluderade att så som
bestämmelserna i regeringsformen är utformade syntes
det dock ytterst vara riksdagen som sätter gränser
för det kommunala självbestämmandet. Någon bestämd
avgränsning mellan statens och kommunernas
verksamhet hade inte varit avsedd eller ens ansetts
möjlig, utan den måste kunna förändras under
skiftande samhällsförhållanden (se prop. 1973:90 s.
190). Någon innebörd måste dock den kommunala
självstyrelsen enligt Lagrådet ha, och Lagrådet
beklagade att regeringsformen trots erfarenheter av
nära 25 års tillämpning fortfarande inte ger
fylligare riktlinjer för förhållandet mellan stat
och kommun eller med andra ord för den kommunala
självstyrelsens reella innebörd. Tills vidare fick
man enligt Lagrådet utgå från att den kommunala
självstyrelsen är en realitet men att det är ovisst
hur långt den sträcker sig. Den av regeringen
föreslagna åtgärden, som syftade till att genom
vissa sanktionsmedel avhålla kommunerna från att
avhända sig sina kommunala bostadsföretag, var
enligt Lagrådet utan tvivel ett ingrepp i den
kommunala självstyrelsen, och frågan var om åtgärden
gick längre än som kan godtas från konstitutionella
utgångspunkter. Med den obestämda avgränsning som
regeringsformen ger åt det kommunala självstyret
ansåg Lagrådet att denna fråga ytterst var av
politisk natur. Sammanfattningsvis ifrågasatte
Lagrådet allvarligt om en inskränkning i den
kommunala rätten till självstyrelse borde göras på
det föreslagna sättet.
Konstitutionsutskottet kunde i sitt yttrande till
bostadsutskottet inte finna att lagförslaget stred
mot bestämmelserna om kommunal självstyrelse i
regeringsformen. Något så omfattande ingrepp i den
kommunala verksamheten handlade det inte om att den
kommunala självstyrelsen helt urgröptes. Inte heller
rubbades de valda kommunala församlingarnas formella
rätt att besluta om avyttring av kommunala
bostadsföretag eller andra åtgärder som drabbades av
sanktionerna. Ingreppet föreslogs i överensstämmelse
med grundlagsregeln bli beslutat i form av lag.
Vid prövningen mot principen om kommunal
självstyrelse, såsom den formulerats av Kommittén om
den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd (se
nedan), kunde enligt utskottet bedömningen inte bli
någon annan än att kommunernas självständiga
beslutsfattande inskränktes genom statlig påverkan
av utövningen av ägandet av de kommunala
bostadsföretagen. Enligt utskottet innebar således
lagförslaget att den kommunala självstyrelsen på
detta område inskränktes. Även principen om kommunal
självstyrelse såsom den beskrivits tillät emellertid
enligt utskottet inskränkningar. Utskottet hade
därför att ta ställning till om det rörde sig om ett
godtagbart ingrepp eller ej. Med tanke på det
övergripande ansvar som staten har inom
bostadspolitiken ansåg utskottet, på anförda skäl,
att det fick anses godtagbart att tillfälligt
inskränka det kommunala självbestämmandet på detta
område. - De anförda skälen innefattade behovet av
att motverka att kommunala bostadsföretag såldes ut
eller att pengar fördes över från bostadsföretagen
under den tid som en utredning förutsättningslöst
skulle hitta nya former för hur icke vinstdrivande
företag på bostadsområdet kunde organiseras. Statens
intresse att motverka avyttringar var förstärkt av
de tillskott av medel till de kommunala och
allmännyttiga bostadsföretagen som staten gjort. Den
föreslagna lagstiftningen var också tidsbegränsad.
Under hösten 2000 yttrade sig konstitutionsutskottet
i två ärenden som rörde den kommunala
självstyrelsen.
Det ena yttrandet (yttr. 2000/01:KU6y) riktades
till bostadsutskottet och avsåg regeringens
proposition 2000/01:26 Bostadsförsörjningsfrågor
m.m. (se även bet. 2000/01:BoU2). Det andra
yttrandet (yttr. 2000/01:KU7y) riktades till
socialutskottet och avsåg regeringens proposition
2000/01:36 Sjukhus med vinstsyfte (se även bet.
2000/01:SoU6 och SoU11).
I ärendet om bostadsförsörjningsfrågor - där
konstitutionsutskottet yttrade sig över den
föreslagna skyldigheten för kommunerna att anordna
bostadsförmedling - erinrade Lagrådet om vad som
sägs i regeringsformen om kommunal självstyrelse
m.m. och att det ansetts varken lämpligt eller
möjligt att dra orubbliga eller preciserade gränser
i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor.
Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och
kommun måste i stället, erinrade Lagrådet, i ganska
vid omfattning kunna ändras i takt med
samhällsutvecklingen. Genom lagstiftning kan därför
kommunerna få viktiga uppgifter och åligganden och
deras uppgiftsområden även avgränsas.
Lagrådet anförde att det åläggande för kommunerna
att ansvara för bostadsförsörjningen som
lagförslaget innebar naturligtvis innebär en uppgift
som riksdagen enligt det sagda har full frihet att
besluta om. Dit hörde enligt Lagrådet bestämmelsen
att en kommun vid behov skall anordna
bostadsförmedling eller, tillsammans med en annan
kommun, gemensam bostadsförmedling.
Beträffande den föreslagna bestämmelsen att
regeringen skulle få förelägga en kommun att anordna
kommunal bostadsförmedling anförde Lagrådet att
bestämmelsen innebär att regeringen skulle kunna
ingripa i kommunfullmäktiges beslutanderätt i en
konkret fråga rörande kommunens angelägenheter. Det
var alltså inte fråga om att genom föreskrifter i
lag ge landets kommuner vissa uppgifter eller
åligganden. Lagrådet påpekade att beslut av
kommunfullmäktige kan underkastas en viss statlig
kontroll med tillämpning av
kommunalbesvärsinstitutet, men att detta kan
resultera endast i att ett beslut upphävs, medan den
statliga kontrollen inte kan ta sig uttryck i
förelägganden för kommunen att besluta på ett visst
sätt eller vidta andra åtgärder.
Lagrådet kommenterade vidare att det vid
föredragningen inför Lagrådet framhållits att det
enligt 12 kap. 6 § plan- och bygglagen finns en
möjlighet för regeringen att förelägga en kommun att
inom viss tid anta, ändra eller upphäva en
detaljplan eller områdesbestämmelser, ett s.k.
planföreläggande. Lagrådet framhöll att regeringen i
det fallet företräder ett riksintresse eller
regionalt intresse som måste hävdas gentemot
kommunens och enskilda medborgares intressen.
Beträffande den kommunala bostadsförsörjningen
skulle staten och kommunen enligt Lagrådet komma att
företräda samma allmänna intresse, nämligen
bostadsförsörjningen i kommunen, och den
meningsskiljaktighet som kan uppstå gällde frågan om
det finns behov av en bostadsförmedling eller inte.
Lagrådet framhöll att den kommunala självstyrelsens
innersta kärna måste vara att de folkvalda i form av
fullmäktige skall kunna dryfta och besluta i frågor
rörande den egna kommunen samt att själva principen
skulle komma att sättas åsido om regeringen - låt
vara såsom i detta fall på ett begränsat område -
medgavs rätt att diktera beslutens innehåll.
Lagrådet ansåg att regeringen bör använda andra
medel i sitt samarbete med kommuner i fråga om
bostadsförsörjningen, och Lagrådet avstyrkte
avslutningsvis förslaget i denna del.
Konstitutionsutskottet delade i sitt yttrande
regeringens bedömning att det är självklart att
kommunerna i lag kan åläggas ett ansvar för
bostadsförsörjningen inom sina respektive områden.
Detta hade inte satts i fråga, inte heller av
Lagrådet. I detta ligger att föreskrifter vid behov
kan meddelas om att kommunerna skall planera
bostadsförsörjningen, att riktlinjer för denna
försörjning skall antas av kommunfullmäktige och att
kommunerna skall anordna bostadsförmedling om det
behövs för att främja bostadsförsörjningen.
Utskottet delade vidare regeringens bedömning att
det mot bakgrund av de skäl som anförts i
propositionen inte fanns några hinder mot att införa
en möjlighet att, som en yttersta utväg, förelägga
en kommun att ta sitt lagenliga ansvar för
bostadsförsörjningen genom att anordna
bostadsförmedling.
I en motion hade föreslagits att skyldigheten för
kommunerna att anordna bostadsförmedling skall vara
generell, dvs. gälla alla kommuner, men att det
skall ges generösa möjligheter till dispens.
Utskottet ansåg att från de synpunkter utskottet
hade att beakta några hinder inte förelåg för en
generell bestämmelse som ålägger kommunerna
skyldighet att anordna bostadsförmedling, kombinerat
med möjligheter till dispens från skyldigheten.
I ärendet om inskränkning av landstingens rätt att
överlämna driften av akutsjukhus påpekade Lagrådet i
ett yttrande den 20 juni 2000, liksom i ärendet
1998/99 om kommunala bostadsföretag, att det ytterst
är riksdagen som sätter gränser för den kommunala
självstyrelsen och att denna måste ha någon
innebörd, låt vara att det är ovisst hur långt den
sträcker sig. Lagrådet anförde vidare att ett
synsätt som kan ligga nära till hands när man
diskuterar huruvida de föreslagna lagbestämmelserna
inkräktar på den kommunala självstyrelsen är att
undersöka om syftet med bestämmelserna kan uppnås på
ett för det kommunala självbestämmandet mindre
ingripande sätt än det som föreslogs. Tanken skulle
vara att, om olika möjligheter finns att nå samma
mål, riksdagen skall välja den som lägger minst band
på kommunernas självbestämmanderätt. Man kunde
enligt Lagrådet se det som en sorts
proportionalitetsprincip som motsvarar den som
kommer till uttryck i 2 kap. 12 § regeringsformen
och som avser begränsningar i grundläggande
medborgerliga fri- och rättigheter. Lagrådet
påpekade att det i lagrådsremissen inte hade
diskuterats om målet att bevara grunden för den
allmänna hälso- och sjukvården, som skulle vara
demokratiskt styrd, solidariskt finansierad och
given utifrån behov kunde nås på något annat sätt än
genom det föreslagna förbudet mot att överlämna
driftsansvar för akutsjukhus. Det var enligt
Lagrådet svårt att se att inte ett landsting, som
träffar avtal om sådant överlämnande, skulle kunna
villkora avtalet genom regler som skall tillgodoses
att målet nås. - I det förslag som regeringen
förelade riksdagen gjordes lagen, till skillnad från
i lagrådsremissen, tidsbegränsad.
Konstitutionsutskottet hänvisade i sin bedömning
till bestämmelsen i 1 kap. 1 § regeringsformen och
till att Lagrådet påpekat att det ytterst synes vara
riksdagen som sätter gränser för det kommunala
självbestämmandet. Utskottet hänvisade vidare till
de ovan återgivna uttalandena i förarbetena till
1974 års regeringsform och till kommunallagen.
Utskottet delade regeringens bedömning att allas
rätt till en god hälso- och sjukvård är av sådan
väsentlig betydelse för välfärden i landet som
helhet att statliga åtgärder i detta fall borde
kunna komma i fråga och ansåg att inskränkningen i
landstingens självstyre måste anses godtagbar.
Utredningar m.m.
Kommittén om den kommunala självstyrelsens
grundlagsskydd redovisade sina överväganden hösten
1996 i betänkandet (SOU 1996:129) Den kommunala
självstyrelsen och grundlagen. Kommittén beskriver
sammanfattningsvis den kommunala självstyrelsen på
följande sätt (s. 12):
Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och
allomfattande princip för relationen mellan stat och
kommun. Den säger att kommunen respektive
landstinget själv skall styra, d.v.s. besluta inom
sitt område beträffande de kommunala
angelägenheterna. Vilka dessa angelägenheter är
bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade
i särskild lag, och här föreligger i regel en
skyldighet för kommunen eller landstinget att
ombesörja dem. En förutsättning för den kommunala
självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten.
Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan
mellan stat och kommun. Och det finns motstående
intressen. Den kommunala självstyrelsen kan därför
inte vara total. Frihetsgraden varierar efter
angelägenheternas art. Men för folkstyrelsen
representerar den kommunala självstyrelsen
grundläggande värden. Den skall därför ha en reell
innebörd och väga mycket tungt i relation till de
motstående intressen som kan finnas.
Av betänkandet framgår vidare att kommittén ansåg
att ingrepp som skattestopp och skattetak och även
minskning i särskilda fall av det generella
statsbidraget till kommuner och landsting 1997 och
1998 endast borde få beslutas för högst två år.
Tillåtligheten av nya föreskrifter av detta slag
borde underställas en ny riksdag. När det gällde
skatteutjämningssystemet ansåg kommittén att
riksdagens ställningstagande fick anses innebära att
solidariteten inom kommunsektorn och behovet av att
ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska
förutsättningar vägde tyngre vid den
intresseavvägning som alltid måste göras mot
regeringsformens bestämmelser och
beskattningsrätten. Detta synsätt borde enligt
kommittén komma till klart uttryck i
regeringsformen.
Kommitténs förslag har hittills inte föranlett
något förslag till riksdagen. Ärendet är dock
alltjämt öppet inom Regeringskansliet.
Här bör även nämnas att Delegationen för fortsatt
utveckling av utjämningssystemet för kommuner och
landsting avlämnat ett slutbetänkande, (SOU
2000:127) Rättvis kommunal utjämning. Delegationen
har haft i uppdrag att svara för en fortsatt
uppföljning av utjämningssystemet och utvärdering av
träffsäkerheten hos de enskilda delarna i
kostnadsutjämningen samt att utreda alternativa
utformningar av inkomstutjämningen med bibehållen
långtgående utjämning men utan negativa
marginaleffekter. Översynen har resulterat i förslag
om endast små ändringar i utjämningssystemet.
Demokratiutredningen (SB 1997:01, dir. 1997:101 och
1998:100), som presenteras närmare i ett senare
avsnitt, diskuterar i sitt slutbetänkande (SOU
2000:1) En uthållig demokrati! rättsliga och
ekonomiska förändringar för den kommunala
självstyrelsen samt redogör för debatt på området
(bet. s. 139 f.). Utredningen anser att det är dags
att inleda en långsiktigt syftande förstärkning av
den kommunala självstyrelsen. Utredningen inriktar
sig dock i denna fråga främst på medborgarnas
förhållande till kommunen. Som ett medel att säkra
kommunernas handlingsutrymme nämner utredningen att
ge den kommunala självstyrelsen en starkare
grundlags- och lagreglering med möjligheter till
rättsprövning. En sådan utveckling bör vila på en
klarlagd principiell grund för hur
uppgiftsfördelningen bör vara mellan stat och
kommun.
Fördelen med att göra kommunerna till en mer
intressant och relevant arena för politisk påverkan
är enligt utredningen att många medborgare därigenom
erbjuds mer meningsfulla möjligheter att utöva
inflytande över frågor som är viktiga för dem. En
vidgad kommunal självstyrelse kan bl.a. återskapa
den lokala nivån som en vital bas för att bedriva
nationell och europeisk politik. Genom engagemang
och deltagande i det lokala anser utredningen att
medborgarna har en chans att både få kunskap om och
tillföra erfarenheter till större sammanhang av
avvägningar. Dessutom menar utredningen att det bör
skapas större möjligheter att direkt ge utrymme för
andra demokratiska organisationer att självständigt
lösa konflikter och ordna sina gemensamma
angelägenheter på ett sätt som gynnar
medborgarandan. Utredningen säger sin strävan vara
att vidga medborgarnas, inte kommunernas, politiska
spelplan.
Demokratiutredningen har tidigare avlämnat en rad
skrifter och forskarrapporter, som publicerats i
SOU-serien. Betänkandet har remissbehandlats, och en
sammanställning av remissyttranden har planerats
till början av år 2001.
Demokratidelegationen har inrättats för att
genomföra ett utvecklingsarbete för folkstyret.
Delegationen redovisas närmare nedan. Dess arbete,
som skall pågå fram till utgången av år 2002, skall
bl.a. omfatta ett nationellt rådslag om demokrati
och delaktighet för att få in synpunkter på
analyserna, resonemangen och förslagen i
Demokratiutredningens slutbetänkande.
En parlamentarisk kommitté, PARK, (In 1997:08, dir.
1997:80) har haft i uppgift att dels följa upp och
utvärdera den försöksverksamhet med ändrad regional
ansvarsfördelning mellan stat och kommun som
riksdagen har beslutat om, dels utforma vissa
förslag om den framtida regionala organisationen.
Kommittén har i oktober 2000 avlämnat sitt
slutbetänkande (SOU 2000:85) Regionalt folkstyre och
statlig länsförvaltning. Kommittén föreslår i
huvudsak att försöksverksamheten med ändrad regional
ansvarsfördelning i Gotlands, Kalmar, Skåne och
Västra Götalands län fortsätter t.o.m. år 2006 och
utökas så att fler län får möjlighet att ingå samt
att ansvarsfördelningen mellan självstyrelseorganen
och länsstyrelsen i försökslänen görs tydligare
genom att ytterligare uppgifter och ansvar överförs
till självstyrelseorganen. Kommittén föreslår att de
författningar som reglerar försöksverksamheten skall
bli föremål för en allmän översyn. Översynen bör
syfta till att anpassa reglerna till
självstyrelseorganens behov av mer allmänt utformade
regler, som utgår från den kommunala självstyrelsens
principer och mindre från traditionell statlig
reglering. Kommittén föreslår vidare att regeringen
skall initiera en samlad översyn av
uppgiftsfördelningen mellan såväl central och
regional statlig nivå som mellan stat och
kommuner/landsting.
Betänkandet redovisas närmare i ett följande
avsnitt.
Kommundemokratikommittén (Ju 2000:03, dir. 1999:98)
har i uppdrag bl.a. att föreslå åtgärder som skall
dels öka medborgarnas möjligheter till insyn och
deltagande i den kommunala demokratin, dels stärka
den kommunala representativa demokratins
funktionssätt och former. Kommitténs uppdrag
redovisas dels övergripande i inledningen till
avsnittet Demokrati på skilda nivåer, dels i
anslutning till särskilda frågor i senare avsnitt av
detta betänkande.
Utskottet har den 1 februari 2001 hållit ett
offentligt seminarium om bl.a. den kommunala
självstyrelsen. En utskrift från seminariet kommer
att publiceras i skriftserien Utredningar från
riksdagen (2000/01:URD3).
Utskottets bedömning
Utskottet vill erinra om det ovan återgivna
uttalandet i förarbetena till regeringsformen att
förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och
därmed den kommunala självstyrelsen präglas av en
helhetssyn, att det sålunda generellt sett gäller
att staten och kommunerna samverkar på skilda
områden och i olika former för att uppnå gemensamma
samhälleliga mål och att det, om man utgår från
detta synsätt, är varken lämpligt eller möjligt att
en gång för alla dra orubbliga och preciserade
gränser i grundlag kring en kommunal
självstyrelsesektor. Arbets- och
befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste
i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i
takt med samhällsutvecklingen.
Frågan om förtydliganden av eller ändringar i
grundlagsbestämmelserna om den kommunala
självstyrelsen och beskattningsrätten utreddes år
1996 av Kommittén om den kommunala självstyrelsens
grundlagsskydd. Förslaget har inte lett till
lagstiftning. Det saknas enligt utskottets
uppfattning anledning tro att en ny utredning nu
skulle leda till ett resultat som är bättre ägnat
att läggas till grund för ändringar i
regeringsformen. Utskottet anser att arbets- och
befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun även
fortsättningsvis bör regleras i lag utan ytterligare
bindning i grundlagsform.
Utskottet, som erinrar om skyldigheten att i
utredningsbetänkanden redovisa framlagda förslags
betydelse för den kommunala självstyrelsen,
avstyrker också motion 1999/2000:K211 (m) yrkandena
1 och 2.
Särskilda frågor om den kommunala
självstyrelsen
Begränsning av rätten att överlåta egendom och
verksamhet
Motioner
I två motioner läggs fram förslag i syfte att
begränsa kommunernas möjlighet att överlåta egendom
och verksamhet.
I motion 2000/01:K401 av Matz Hammarström m.fl. (mp)
yrkande 8 föreslås att riksdagen begär att
regeringen lägger fram förslag till ändringar i
relevant lagstiftning angående utförsäljning av
kommunal verksamhet. Motionärerna anför att
äldreomsorg och sjukvård har mycket stor betydelse
för kommunens medborgare och att ett beslut att
sälja ut sådan strategisk verksamhet är av den
digniteten att det bör krävas två likalydande beslut
av kommun- eller landstingsfullmäktige med val
emellan eller beslut med kvalificerad majoritet.
I motion 2000/01:K391 av Anders Ygeman (s) begärs
ett tillkännagivande till regeringen om en
säkerhetsventil mot avyttrande av gemensam egendom.
En sådan ventil skulle kunna reglera prismekanismen
när gemensam egendom avyttras. Andra modeller som
motionären pekar på är ett krav att beslut skall
fattas med kvalificerad majoritet eller ett krav på
mellanliggande val innan beslutet kan verkställas.
Bakgrund
ALLBO-kommittén (Fi 2000:01, dir. 1999:10 och
2000:102) har i sitt nyligen lämnade delbetänkande
(SOU 2000:104) Allmännyttan på 2000-talet -
beslutsregler vid försäljning av kommunala bostäder
redovisat förslag till en särskild lag med kommunala
beslutsregler vid överlåtelse av aktier eller
andelar i ett kommunalt bostadsföretag och vid
överlåtelse av bostadsfastigheter som ägs av en
kommun eller av ett kommunalt bostadsföretag.
Kommittén anser att särskilda beslutsregler bör
införas vid försäljningar av kommunala bostäder.
Vissa överlåtelser skall beslutas av
kommunfullmäktige. Beslutet skall tillstyrkas av en
kvalificerad majoritet bestående av två tredjedelar
av de avgivna rösterna. - Kommittén har även
övervägt två andra alternativ, nämligen att
överlåtelserna skall godkännas av kommunfullmäktige
genom dels två likalydande beslut med mellanliggande
val, dels en kombination med antingen
tvåtredjedelsmajoritet eller, om det endast uppnås
en enkel majoritet i fullmäktige, två likalydande
beslut med mellanliggande val. Kommittén förordar
kombinationsalternativet i andra hand.
Kommittén skall enligt tilläggsdirektiv i det
fortsatta arbetet prioritera vissa arbetsuppgifter,
särskilt att
utarbeta regler som klargör när ett
bostadsföretag är att anse som allmännyttigt,
klarlägga de finansiella förutsättningarna för
överlåtelse m.m. av kommunalt bostadsbestånd
eller bostadsbestånd till andra allmännyttiga
bostadsföretag än kommunala,
ta ställning till om hyresgäster eller andra
bör tillförsäkras rätt till förköp av kommunala
bostadsföretag eller bostadsbestånd,
analysera kommunernas bostadsförsörjningsansvar
och klarlägga om kommunerna behöver tillföras
ytterligare instrument för att fullgöra detta
ansvar, och
sammanfatta vad kommittén har arbetat med och
vad kommittén inte har hunnit att redovisa.
Arbetet skall redovisas i mars 2001.
I uppdraget för Kommundemokratikommittén ingår att
föreslå åtgärder som kan stärka fullmäktiges
ställning och den medborgerliga insynen i beslut av
långsiktig karaktär och av stor principiell och
ekonomisk betydelse. Kommittén skall överväga hur
avgöranden av långsiktig karaktär och av stor
principiell och ekonomisk betydelse kan skyddas mot
kortsiktigt framhastade beslut. En viktig
utgångspunkt skall vara att det kommunala
beslutssystemet skall innefatta garantier för att
fullmäktige i egenskap av högsta beslutande organ
alltid skall ha det avgörande inflytandet över
frågor som är av stor vikt för kommunen eller
landstinget.
I föregående avsnitt har utskottet berört
riksdagens nyligen fattade beslut i frågan om
inskränkning av landstingens rätt att överlämna
driften av akutsjukhus (prop. 2000/01:36, bet.
2000/01:SoU6 och SoU11).
Regeringen har härefter i enlighet med uttalande i
propositionen och tillkännagivande av riksdagen
tillkallat en särskild utredare (dir. 2000:103) med
uppdrag att utreda förutsättningarna för att införa
särskilda tröghetsregler vid beslut om stora
förändringar av ägar- eller driftsformer inom vården
samt lämna förslag till sådana regler. Utredaren
skall särskilt beakta intresset av att upprätthålla
en verksamhet som är tillgänglig för alla efter
behov. Utredarens förslag skall syfta till att det
demokratiska inflytandet över beslutsprocessen vid
överlåtelse av driftsansvaret för den offentligt
finansierade vården stärks. Utredaren skall avlämna
ett delbetänkande senast den 30 september 2001 och
sitt slutbetänkande senast den 31 december 2002. Han
skall samråda med Kommundemokratikommittén.
Utskottets bedömning
Utskottet anser att beredningen av ALLBO-kommitténs
förslag samt det fortsatta arbetet inom den
kommittén och Kommundemokratikommittén samt
utredningen om beslutsprocessen vid försäljning av
och överlåtelse av driftsansvar för den offentligt
finansierade vården bör avvaktas. Utskottet
avstyrker därmed motionerna 2000/01:K401 (mp)
yrkande 8 och 2000/01:K391 (s).
Miljöstyrande avgifter
Motion
I motion 1999/2000:T208 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
yrkande 7 begärs att regeringen skall ge
tilläggsdirektiv till den sittande utredningen om
översyn av regeringsformen med syfte att utreda
förutsättningarna för att kommuner och regioner
skall kunna införa miljöstyrande vägavgifter. Enligt
motionärerna är det rimligt att kommunerna helt och
hållet skall kunna bestämma om miljöstyrande
vägavgifter enligt ungefär samma modell som gäller
för parkeringsavgifter. Om kommunerna på egen hand
skall kunna ändra avgiftssystemet krävs emellertid
enligt motionärerna ett tillägg i 8 kap. 7 §
regeringsformen.
Bakgrund
I januari 1999 avlämnade en särskild utredare
betänkandet (SOU 1998:16) Miljöstyrande vägavgifter
i tätort. Utredningen hade som en av sina främsta
uppgifter att analysera de konstitutionella frågor
som ett system med miljöstyrande vägavgifter ger
upphov till.
Den första konstitutionella frågan är om den
miljöstyrande vägavgiften skall definieras som en
skatt eller en avgift. Med hänsyn bl.a. till att
motprestationen i fråga inte kan anses vara
tillräckligt specificerad och individuellt bestämd
ansåg utredaren att den miljöstyrande vägavgiften
inte kan definieras som en avgift utan måste
betraktas som en skatt. Främst med hänsyn till att
en kommun inte har rätt att beskatta andra än sina
egna medlemmar är det inte möjligt att ha
miljöstyrande vägavgifter som kommunala skatter,
vilket gör att endast alternativet statliga skatter
kvarstår.
Utredaren konstaterade med hänvisning till 8 kap. 3
§ regeringsformen att det inte är möjligt för
riksdagen att delegera beslutanderätt avseende
skatter och att delegation därmed inte är någon
framkomlig väg för att ge kommunerna inflytande över
de miljöstyrande vägavgifterna. Ett utvidgande av
den kommunala beskattningsrätten till att avse andra
än kommunmedlemmar skulle kräva en grundlagsändring
och ett omfattande utredningsarbete avseende
skatterättsliga och därmed sammanhängande
konstitutionella frågor, vilket utredaren ansåg
ligga utanför uppdraget.
Utredaren konstaterade vidare med hänvisning till 8
kap. 13 och 5 §§ regeringsformen att utrymmet för
att med hjälp av verkställighetsföreskrifter ge
någon annan än lagstiftaren ett direkt inflytande på
lagen om miljöstyrande vägavgifter får anses vara
mycket begränsat.
Den möjlighet som utredaren förordade för att ge
kommunerna ett avgörande inflytande över systemet
var att utforma lagstiftningen på så sätt att den
kommun i vilken det var aktuellt att införa
miljöstyrande vägavgifter skulle få initiera att
lagen fick tillämpas inom kommunen. Kommunen skulle,
om vägtrafiken orsakade betydande olägenheter inom
kommunen, få anmäla detta till regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer. Därefter skulle
samråd få ske med övriga berörda kommuner och
myndigheter om huruvida det förelåg förutsättningar
att införa en lag om miljöstyrande vägavgifter i den
kommun som gjort anmälan. Om det ansågs föreligga
sådana förutsättningar skulle lokala bestämmelser
utarbetas för kommunen i fråga. Dessa lokala
bestämmelser skulle sedan få godkännas av riksdagen
och fastställas i lag.
Betänkandet har remissbehandlats. Vid
remissbehandlingen har omfattande kritik mot
förslaget framförts främst från rättsvårdande
myndigheter. Förslaget är enligt uppgift från
Regeringskansliet fortfarande under beredning inom
ramen för beredningen av den proposition om
infrastrukturen som regeringen aviserat. Enligt
Regeringskansliets förteckning den 16 januari 2001
över propositioner avsedda att avlämnas under
återstoden av riksmötet planeras en proposition om
infrastrukturinriktning för omställning till ett
hållbart transportsystem till september med
riksdagsbehandling före årets utgång.
Frågan om befogenhet för kommunerna att besluta om
miljöstyrande vägavgifter behandlades av
trafikutskottet i dess betänkande 1998/99:TU8, som
godkänts av riksdagen. Utskottet konstaterade att de
frågeställningar om miljöstyrande vägavgifter som
förts fram i motioner - bl.a. ett yrkande av samma
innebörd som den som nu är aktuell hos
konstitutionsutskottet - behandlades i
utredningsbetänkandet Miljöstyrande vägavgifter i
tätort. Trafikutskottet hänvisade till
remissbehandling av betänkandet och ansåg att
resultatet av beredningsarbetet borde avvaktas.
Utskottets bedömning
Utskottet är inte berett att förorda
tilläggsdirektiv till den sittande
författningsutredningen i det nu aktuella avseendet.
Utskottet avstyrker därför motion 1999/2000:T208 (v)
yrkande 7.
Demokrati på skilda nivåer
Gällande ordning
Vissa grundläggande bestämmelser om den kommunala
styrelsen har redovisats ovan. I kommunallagen finns
därutöver bestämmelser om kommunernas och
landstingens organisation och verksamhetsformer. I
varje kommun och landsting skall det finnas en
beslutande församling: kommunfullmäktige respektive
landstingsfullmäktige. Dessa fullmäktige skall
tillsätta en kommunstyrelse respektive en
landstingsstyrelse samt de nämnder som behövs för
kommunens eller landstingets verksamhet.
Kommunalförbund regleras också i kommunallagen
(1991:900), främst 3 kap. 20-28 §§. Kommuner och
landsting får bilda kommunalförbund och lämna över
vården av kommunala angelägenheter till sådana
förbund. Som beslutande församling i ett sådant
förbund skall det finnas förbundsfullmäktige eller
en förbundsdirektion, som valts av
förbundsmedlemmarna. Kommunalförbundet skall ha en
förbundsordning med närmare bestämmelser om
förbundet. I den mån det inte finns särskilda
bestämmelser för kommunalförbund gäller normalt
bestämmelserna för kommuner och landsting i
tillämpliga delar.
Kommunerna har numera också möjlighet att inrätta
s.k. kommundelsnämnder.
Sedan den 1 juli 1997 pågår i delar av landet
försöksverksamhet med den regionala
samhällsorganisationen. Verksamheten regleras i
lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad
regional ansvarsfördelning. Lagen har tidsbegränsad
giltighet och gäller intill utgången av år 2002.
Skåne, Kalmar och Gotlands län och sedan den 1
januari 1999 också Västra Götalands län ingår i
försöken. Försöksverksamheten innebär i korthet att
det regionala utvecklingsansvaret har överförts från
länsstyrelsen till regionala självstyrelseorgan i de
nämnda länen. Den omfattar också uppgifter som avser
beslut om användningen av vissa regionalpolitiska
medel, beslut om långsiktig plan för den regionala
transportinfrastrukturen samt - utom för Västra
Götalands län - fördelning av statsbidrag till
regionala kulturinstitutioner. Självstyrelseorganen
ansvarar vidare för arbetet med tillväxtavtalen, en
uppgift som åvilar länsstyrelsen i övriga län. I
Gotlands, Skåne och Västra Götalands län ansvarar
självstyrelseorgan med direktvalda
fullmäktigeförsamlingar för försöksverksamheten och
i Kalmar län ett regionförbund med ett av länets
kommuner och landsting valt fullmäktige. I Skåne län
och Västra Götalands län får landstingsfullmäktige
och landstingsstyrelsen med stöd av den nämnda
försöksverksamhetslagen betecknas regionfullmäktige
och regionstyrelsen.
Aktuella utredningar
PARK:s utvärdering av försöksverksamheten med ändrad
regional ansvarsfördelning har direkt betydelse för
frågorna om den regionala ansvarsfördelningen. Andra
aktuella utredningar om utvecklingen av demokratin
på skilda nivåer är Demokratiutredningen och
Kommundemokratikommittén. Även
Demokratidelegationens verksamhet bör nämnas i
sammanhanget.
Utvärdering av försöksverksamheten med ändrad
regional ansvarsfördelning
En parlamentarisk kommitté, PARK, (In 1997:08, dir.
1997:80) har haft till uppgift att dels följa upp
och utvärdera den försöksverksamhet med ändrad
regional ansvarsfördelning mellan stat och kommun
som riksdagen har beslutat om, dels utforma vissa
förslag om den framtida regionala organisationen. En
utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag
har enligt direktiven varit att det bör utvecklas
former för en fördjupad demokratisk förankring av
det regionala utvecklingsansvaret och att det bör
finnas en sammanhållen, effektiv statlig
organisation på regional nivå som kan svara för
bl.a. tillsyn och rättstillämpning samt följa upp
och utvärdera statsmakternas beslut. En annan
utgångspunkt har varit att staten måste se till att
de mål som anges i den nationella politiken
fullföljs i landets alla delar samtidigt som hänsyn
tas till de mål för den regionala utvecklingen som
regionala självstyrelseorgan har ställt upp.
Kommittén har i oktober 2000 avlämnat sitt
slutbetänkande (SOU 2000:85) Regionalt folkstyre och
statlig länsförvaltning.
I betänkandet beskrivs försöksverksamheten i
Gotlands, Kalmar, Skåne och Västra Götalands län.
Kommittén redovisar även regionalt samarbete som
pågår utanför försöksverksamheten. Enligt
betänkandet sker en snabb utveckling mot ökad
samverkan också i de län som inte ingår i
försöksverksamheten. Samverkan mellan staten,
kommunerna och landstingen i frågor som rör
sysselsättning och näringslivsutveckling har vuxit
fram i samtliga län. Ofta har arbetet formaliserats
i utvecklingsråd eller länsstrategiråd. Också andra
samverkansformer har utvecklats. Även regional
samverkan mellan länen har ökat, men det finns inte
några tydliga strävanden mot fastare samarbete
mellan län eller bildande av nya geografiska
regioner. Regionalt samarbete över nationsgränser
har också ökat, vilket framför allt EU-medlemskapet
har bidragit till.
Utvecklingen mot ökad decentralisering och
internationalisering utgör enligt kommittén
tillsammans med fokuseringen på tillväxt och
ekonomisk utveckling de främsta orsakerna till att
regionernas roll och förutsättningarna för den
regionala samhällsorganisationen har förändrats.
Medlemskapet i EU har lyft fram den regionala
frågan. Politik skapas numera, sägs det i
betänkandet, allt oftare i komplexa nätverk, där
övernationella, nationella och subnationella nivåer
är involverade.
De principer och argument för uppgiftsfördelning
och geografisk indelning som kommittén lyfter fram
är subsidiaritetsprincipen, renodling,
uppgiftsfördelning mellan stat och
självstyrelseorgan samt geografisk indelning.
Subsidiaritetsprincipen är enligt kommittén en
given principiell utgångspunkt när
uppgiftsfördelningen mellan central, regional och
lokal nivå övervägs. Det innebär enligt kommittén i
praktiken att det som sköts effektivt lokalt också
skall skötas lokalt, och att, om den lokala nivån
inte kan fylla sin uppgift, uppgifterna i andra hand
förs till den regionala nivån och i sista hand till
den centrala nivån. Utgångspunkten är att de av
besluten närmast berörda skall ha så stort
inflytande över den aktuella uppgiften som möjligt.
Ansvarsfördelningen mellan stat och
självstyrelseorgan skall vara så tydlig som möjligt.
Kommittén ansluter sig här till den princip om
renodling av den statliga verksamheten som utgör en
viktig komponent i den statliga
förvaltningspolitiken. Utvecklingen mot att alltfler
beslut växer fram i nätverk, där såväl statliga som
kommunala och privata aktörer deltar, är inte helt
oproblematisk, eftersom ett grundläggande krav på
ett demokratiskt styrelseskick är att det skall vara
överskådligt. Ett nätverksorienterat och
gränsöverskridande arbetssätt underlättas av en
tydligare ansvarsfördelning.
Uppgiftsfördelningen mellan stat och
självstyrelseorgan gäller frågan hur bästa möjliga
balans kan uppnås mellan statliga och kommunala
intressen. Kommittén gör ett försök att sortera och
systematisera de principer och argument som anförs
när uppgiftsfördelningen mellan stat och
självstyrelseorgan diskuteras och anser att följande
principer och argument kan urskiljas.
För ett statligt ansvar:
Behovet av genomslag för nationella mål och
garanti för likvärdiga förutsättningar.
Behov av en enhetlig ledning och nationell
överblick.
Behov av enhetlig tillämpning av regler samt
rättssäkerhet.
Särskilda styrningsbehov, som bäst tillgodoses
av en statlig regional eller lokal förvaltning.
För lokal och regional självstyrelse:
Behov av demokratisk förankring och effektivare
resursanvändning.
Behov av variation och anpassning.
Enligt kommittén har utvecklingen under 1990-talet
inneburit att diskussionen nu förs under andra
förutsättningar än på 1970- och 1980-talen, då
samordnad statlig länsförvaltning sågs som ett
viktigt instrument för att främja den regionala
utvecklingen. Den regionala debatten handlar i dag
om att överföra just det samordningsansvar som då
var ett huvudargument för en samordnad statlig
länsförvaltning till regionala självstyrelseorgan.
Förutsättningarna för en fortsatt utveckling av den
samordnade länsförvaltningen har därmed förändrats,
och länsstyrelsens roll som företrädare för den
nationella politiken har enligt kommittén markerats
starkare på bekostnad av uppgiften att främja länets
utveckling.
I fråga om den geografiska indelningen konstaterar
kommittén att tendensen mot större regioner inom den
statliga förvaltningen håller i sig. Större
regionbildningar grundas på en strävan att
regionerna skall bli mer funktionella eller mer
kostnadseffektiva. Regiongränserna spelar dock i dag
en mindre roll tack vare ny teknik och nya
informations- och kommunikationsmöjligheter.
Kommittén anser att det inte är realistiskt att
återgå till länet som indelningsgrund för de
statliga regionala myndigheterna i stort. Ett sätt
att lösa samordningsproblemen kan enligt kommittén
vara en mer funktionell organisering av
länsstyrelserna. Länsstyrelsen behöver inte se
likadan ut i hela landet utan bör kunna variera i
olika regioner. Länsstyrelsens och de regionala
självstyrelseorganens gränser behöver inte heller
sammanfalla.
Kommittén har haft ambitionen att göra en allsidig
utvärdering av försöksverksamheten med ändrad
regional ansvarsfördelning men har funnit att den
korta tiden för utvärderingen utgjort en tydlig
begränsning. Kommitténs förslag avseende den
regionala samhällsorganisationen i försökslänen kan
i huvudsak delas upp i två delar: dels fortsatt och
utvidgad försöksverksamhet, dels en tydligare
ansvarsfördelning mellan stat och självstyrelseorgan
i försökslänen.
Kommittén redovisar att huvudintrycket av
försöksverksamheten är positivt. Vid en jämförelse
mellan de två demokratimodellerna - direkt
respektive indirekt valda fullmäktigeförsamlingar -
delar kommittén bedömningen att det knappast går att
slå fast att den ena modellen är mer demokratisk än
den andra utan demokrativärdet i respektive modell
bestäms av de normer bedömaren själv utgår ifrån.
Kommittén har iakttagit att självstyrelseorganen i
samtliga försökslän har lyckats skapa konstruktiva
och positiva relationer med kommunerna i respektive
region samt att också samarbetsklimatet mellan
kommunerna i respektive försökslän har förbättrats.
Kommittén konstaterar att det finns för- och
nackdelar med regionala partnerskap. Framför allt
upplevs beslutsfattandet som otydligt, och klarare
regler för partnerskapens ställning efterlyses.
Arbetet i partnerskap är inte unikt för försökslänen
utan samtliga län deltar i exempelvis
tillväxtavtalsarbetet. Kommittén konstaterar
slutligen att försöket med vidgad samordnad
länsförvaltning i Gotlands län mest uppfattats som
en intern organisationsfråga.
Kommitténs förslag innebär bl.a. följande.
Försöksverksamheten med ändrad regional
ansvarsfördelning i Gotlands, Kalmar, Skåne och
Västra Götalands län skall förlängas till att
omfatta även perioden 2003-2006. Under samma period
skall försöksverksamheten kunna utvidgas till att
omfatta ytterligare län.
Självstyrelseorganen i Skåne, Västra Götalands och
Gotlands län skall få betecknas region i stället för
landsting respektive kommun. Gotlands kommun skall
få rätt att använda beteckningen regionfullmäktige i
stället för kommunfullmäktige, och detta bör gälla
även för tillkommande försökslän med direktvalda
fullmäktige.
De författningar som reglerar försöksverksamheten
skall bli föremål för en allmän översyn. Översynen
bör syfta till att anpassa reglerna till
självstyrelseorganens behov av mer allmänt utformade
regler, som utgår från den kommunala självstyrelsens
principer och mindre från traditionell statlig
reglering.
Ansvarsfördelningen mellan länsstyrelsen och
självstyrelseorganen bör förtydligas, och därför
skall en särskild instruktion för länsstyrelserna i
försökslänen utarbetas. Samtliga uppgifter som avser
regionalpolitik och regional näringspolitik samt
planering av regional transportinfrastruktur skall
överföras från länsstyrelsen till
självstyrelseorganen.
NUTEK:s bindande föreskrifter vad gäller
redovisningen av det regionala utvecklingsprogrammet
skall ersättas med icke bindande allmänna råd.
Självstyrelseorganen skall ges hela beslutsansvaret
för fördelning av statliga medel för regionala
utvecklingsprojekt och rätt att, i stället för
NUTEK, disponera och därmed själva utbetala de
regionalpolitiska medel och andra utvecklingsmedel
som de beviljar.
Planeringssystemet för transportinfrastrukturen
skall reformeras med utgångspunkterna dels en bättre
koordinering mellan planeringen av den regionala
transportinfrastrukturen och arbetet med de
regionala tillväxtavtalen, dels en bättre följsamhet
mellan planeringsramar och de statliga medel som i
realiteten ställs till förfogande, dels också bättre
möjligheter till en demokratisk förankring av
planeringsarbetet.
Självstyrelseorganen skall ges befogenhet att
själva avgöra till vilka regionala
kulturinstitutioner som statsbidraget fördelas. En
överenskommelse (avtal/kontrakt) om den övergripande
inriktningen på bidragsanvändningen skall träffas
mellan staten och självstyrelseorganen.
Regeringen skall initiera en samlad översyn av
uppgiftsfördelningen mellan såväl central och
regional statlig nivå som mellan stat och
kommuner/landsting.
Demokratiutredningen
Demokratiutredningen (SB 1997:01, dir. 1997:101 och
1998:100), som varit en parlamentarisk kommitté, har
haft i uppdrag att belysa de nya förutsättningar,
problem och möjligheter som det svenska folkstyret
möter inför 2000-talet. Kommitténs arbete skulle
koncentreras till internationaliseringen av
ekonomin, ekonomi och demokrati i samspel, Sverige i
EU, nya informations- och kommunikationsmönster,
informationstekniken, det nya medielandskapet och
förändringarna i den offentliga sektorn och
utveckling inom folkrörelserna. Utredningen har
bl.a. haft i uppdrag att utreda orsakerna till det
sjunkande valdeltagandet och att föreslå åtgärder
för att öka medborgarnas delaktighet och engagemang
i det demokratiska systemet. Utgångspunkten för
kommitténs arbete borde vara varje medborgares rätt
till full delaktighet i samhället. Kommittén skulle
summera och värdera de senaste årens
demokratiutredningar och demokratiforskning och
bedöma om ytterligare undersökningar och forskning
borde initieras. Kommittén skulle utöver analyser
och beskrivningar lämna konkreta förslag inom de
områden där den ansåg det behövligt.
Utredningen har avlämnat en rad skrifter och
forskarrapporter, som publicerats i SOU-serien.
Utredningen avlämnade i februari 2000 sitt
slutbetänkande (SOU 2000:1) En uthållig demokrati!.
Utredningen behandlar i slutbetänkandet i en
resonerande form frågor om att stärka den
demokratiska medvetenheten, att utveckla deltagandet
i den politiska processen, att stärka
självstyrelsen, att öka den institutionella
ansvarigheten och att utvärdera folkstyrelsen.
Utredningen förordar en deltagardemokrati med
förstärkta inslag av den deliberativa
demokratiteorin. Det innebär att varje medborgare
måste ges större möjligheter till deltagande,
inflytande och delaktighet. Jämställdhetsarbetet
måste enligt utredningen fortsätta med oförminskad
kraft. De etablerade organen måste bejaka det
engagemang som ungdomar visar och skapa möjligheter
till dialog. Personer med utländsk bakgrund, i
synnerhet de med utomeuropeisk bakgrund, och
arbetslösa, i synnerhet långtidsarbetslösa, är
enligt utredningen 1990-talets stora förlorare
avseende politisk mobilisering. Extraordinära
ansträngningar måste därför till för att öka den
etniska integrationen, och utredningen pekar på
arbetsmarknadens viktiga roll i denna strävan. De
funktionshindrades rätt att höras och ses som
likvärdiga medborgare med samma demokratiska
rättigheter som andra framhålls också.
Skolans roll, liksom betydelsen av offentliga rum
för samtal, betonas.
Utredningen framhåller informationsteknikens roll.
IT kan enligt utredningen användas för att stärka
civilsamhället och för att främja
deltagardemokratin. Tekniken har en potential när
det gäller att vidga medborgarnas möjligheter att
delta i och påverka problemformuleringarna och
diskussionerna före beslut i folkvalda församlingar.
En statlig och kommunal politik bör i första hand
inrikta sig på att utveckla tekniker och metoder för
en sådan deltagardemokrati med IT-stöd. Enligt
utredningen bör det prövas om och i vilken
utsträckning den nya informationstekniken kan
stimulera ett politiskt intresse och deltagande.
Utredningen anser att blankröster vid val bör
redovisas, att lobbare inte bör registreras och att
det offentliga måste bejaka och främja den pluralism
av fria och från staten oberoende
medborgarsammanslutningar som finns i samhället.
Utredningen efterfrågar ett större utrymme för en
lokal självstyrelse, som går bortom den kommunala
och som kan återknyta kontakten med en lokal
medborgarskapstradition. Eftersom den representativa
demokratins värden är omistliga, är det enligt
utredningen särskilt viktigt att framhäva betydelsen
av ett rikt och levande socialt kapital men också
att skapa kompletterande möjligheter att utöva
direkt demokrati. Förhållandet mellan direkt och
indirekt demokrati är motsägelsefullt och
komplicerat. För att stärka den representativa
demokratin måste partierna utveckla både idéer och
arbetsformer som svarar mot medborgarnas behov och
krav. Frågan om öppenhet och insyn i partiernas och
kandidaternas finansiering är enligt utredningen av
största vikt för att skapa förtroende för politiker
och för politiken i stort, och utredningen föreslår
att deras finansiering redovisas offentligt. Arbetet
med att granska förutsättningarna för en sådan
redovisning bör inledas snarast.
Den kommunala självstyrelsen bör enligt
utredningen, som redovisats ovan, ges en starkare
grundlags- och lagreglering med möjligheter till
rättsprövning för att säkra kommunernas
handlingsutrymme. En vidgad kommunal självstyrelse
kan enligt utredningen bl.a. återskapa den lokala
nivån som en vital bas för att bedriva nationell och
europeisk politik. Genom engagemang och deltagande i
det lokala har medborgarna en chans att både få
kunskap och tillföra erfarenheter till större
sammanhang av avvägningar. Dessutom bör det skapas
större möjligheter att direkt ge utrymme för andra
demokratiska organisationer att självständigt lösa
konflikter och ordna sina gemensamma angelägenheter
på ett sätt som gynnar medborgarandan. Utredningens
strävan är att vidga medborgarnas, inte kommunernas,
politiska spelplan.
Medborgarnas möjlighet att få till stånd lokala
folkomröstningar måste enligt utredningen stärkas
genom att göra det svårare för fullmäktige att vägra
ordna folkomröstningar.
Utredningen nämner skilda valdagar och kommunala
extraval som moment i en stärkt självstyrelse. Det
starkaste argumentet för skilda valdagar har enligt
utredningen att göra med att valrörelser har en
mobiliserande effekt på väljarna, och inte minst på
partiorganisationerna. Med skilda valdagar skulle
ansvarsfunktionen i de allmänna valen ytterligare
betonas.
Försöken med kommundelsnämnder har enligt
utredningen mest av allt lyckats skapa en större
närhet mellan förtroendevalda och
verksamhetsansvariga, medan framgången när det
gäller medborgarinflytande inte är lika påtaglig. I
första hand bör enligt utredningen den svåra
målkonflikten mellan ekonomisk bärkraft och
effektivitet å ena sidan och medborgarinflytande å
den andra lösas genom att dela kommuner. Samtidigt
måste känslan för solidariteten fördjupas, så att
exempelvis storstädernas starka socioekonomiska
segregering inte får orättfärdiga genomslag i fråga
om resursfördelning. Om kommundelning av olika skäl
inte bedöms rimlig, bör kommunerna få införa
direktval till kommundelsnämnder för att öka
genomskinligheten och möjligheterna för medborgare
att bestämma vem som skall företräda dem.
Utredningen anser det viktigt att försöka öka
antalet förtroendeuppdrag och att sprida dem. Fler
personer bör också få träna sig i demokratiskt
beslutsfattande och ansvarstagande i brukarorgan.
Befintliga institutioner för deltagande i politiska
processer bör tas till vara.
Utredningen understryker behovet av att utveckla
nya slags gemensamma organ inom områden där det
politiska utanförskapet breder ut sig. Erfarenheter
bör dokumenteras och spridas av de initiativ som tas
runtom i landet av kommuner, ideella organisationer,
företag och andra för att ersätta marginalisering
med delaktighet. Resurscentrum för lokal
mobilisering bör stödjas på nationell nivå.
Vikten av Sveriges ansträngningar för att på alla
nivåer utveckla demokrati och mänskliga rättigheter
inom ramen för utvecklingssamarbetet betonas av
utredningen. Förslagen till åtgärder för en
förbättrad demokratisk styrning på global nivå bör
ha stor tyngd i den svenska FN-politiken.
För att öka den institutionella ansvarigheten anser
utredningen att myndigheternas självständighet bör
stärkas. Myndigheter har uppgifter som regeringen
definierar, och de skall inte ägna sig åt lobbning
och opinionsbildning i eget intresse. En demokratisk
professionalism bör utvecklas. En oberoende och
avgiftsfri statistik bör finnas för att ge de
offentliga aktörerna underlag för analys, debatt och
beslut. Utredningsarbetet bör ges rimliga
arbetsförutsättningar med tillräcklig tid för att
skaffa fram, analysera och sammanväga professionella
rapporter till bärkraftiga politiska
beslutsunderlag.
Utredningen anser att ytterligare ansträngningar
måste göras för att bringa ökad klarhet i
ansvarsfördelningen mellan statliga organ och mellan
dessa och kommunerna. Regelverken måste vara
tydligare, spelreglerna klarare och styrningen
konsekvent. Mellan staten och kommunerna måste det
råda balans mellan ansvar och ekonomiska
förutsättningar. I stigande utsträckning är enligt
utredningen så gott som alla delar av
statsförvaltningen indragna i flernivåstyrningens
komplexa och svåröverskådliga förhandlingsprocesser.
Det har radikalt förändrat myndigheternas
arbetsformer, och det skapar ett demokratiskt
dilemma. Utredningen ser ingen bortre gräns för
myndigheternas ansträngningar att ge medborgarna en
ökad öppenhet och insyn. Att offentliggöra alla
viktiga dokument via Internet är ett steg i rätt
riktning.
Den enskildes möjligheter att få rättelse bör
förstärkas. Internt bör de offentliga myndigheterna
säkra sin kvalitet genom att bl.a. finna vägar att
mer effektivt hantera klagomål. Utredningen
välkomnar den juridiska, utomparlamentariska
kontroll av politiken som bl.a. medlemskapet i EU
ger. Den juridiska kvalitetssäkringen bör stärkas.
Staten har skäl att utveckla säkrare system för
extern tillsyn och domstolskontroll till skydd för
medborgarnas rättigheter och integritet. Ett sätt
att göra det vore enligt utredningen att slopa det
s.k. uppenbarhetsrekvisitet. Utredningen anser att
meddelarskydd bör införas i all offentligfinansierad
verksamhet.
I fråga om den regionala demokratin anser
utredningen det vara en utmaning för de politiska
partierna att utveckla relevanta och intressanta
system som kan ge medborgarna meningsfulla processer
för att lösa centrala gemensamma problem i
regionerna. På sikt måste spelregler för partnerskap
och nätverk utvecklas. I de försök som nu pågår bör
man inte försitta möjligheterna att sprida makten,
att involvera nya och andra medborgargrupper. De nya
partnerskapen, som är försök att inlemma ledare från
olika samhällssektorer, får inte negligera
medborgarnas legitima krav på genomskinlighet,
offentliga rum och ansvarsutkrävande. Det är viktigt
att de offentliga mandatens olika källor klargörs.
Regionutvecklingen får inte leda till att den
kommunala självstyrelsen gröps ur.
Enligt utredningen bör direktval ordnas till
regionala organ och medborgarna beredas tillfälle
att i folkomröstning ta ställning till förslag om
nya länsgränser.
Utredningen anger också riktlinjer för
demokratisering av EU-samarbetet. Enligt
riktlinjerna skall offensivt tas till vara
globaliseringen och EU-medlemskapets demokratiska
möjligheter men dess demokratiska risker i största
möjliga utsträckning pareras. Ett initiativ bör tas
till att lägga fast en folkligt förankrad svensk
uppfattning om efter vilka linjer som EU långsiktigt
bör utvecklas med utgångspunkt i demokratifrågan. En
särskild parlamentarisk utredning bör få i uppgift
att utreda frågan. Arbetet bör bedrivas med maximal
öppenhet och syfta till att engagera breda
samhällsgrupper i en diskussion om EU:s framtida
organisation.
Utredningen betonar slutligen värdet av kunskap om
hur folkstyrelsen fungerar. Genom forskning,
utvärdering och revision kan underlag fås för
reflektion och gemensamt lärande.
Demokratiutredningens slutbetänkande har skickats
ut på remiss till ett stort antal myndigheter,
kommuner, landsting och organisationer samt till 501
slumpmässigt utvalda medborgare. Remissinstanserna
har haft fram till den 31 december 2000 på sig att
yttra sig över slutbetänkandet. Remissammanställning
skall göras i början av år 2001.
Demokratidelegationen
Regeringen har vidare beslutat att inrätta en
demokratidelegation (Ju 2000:P). För att på längre
sikt utveckla demokratin och skapa förutsättningar
för att öka medborgarnas aktiva deltagande i de
politiska beslutsprocesserna och i samhällslivet
genomförs ett utvecklingsarbete för folkstyret.
Arbetet skall pågå fram till utgången av år 2002.
Mottot för utvecklingsarbetet är Tid för demokrati.
Demokratidelegationen har inrättats för ändamålet
och leds av statsrådet Britta Lejon. Ledamöterna i
delegationen har utsetts på personliga meriter
utifrån erfarenheter från arbete med
demokratiutveckling. De har sin bakgrund i de
målgrupper som utvecklingsarbetet är inriktat mot
såsom forskare, glesbygd, medier, kvinnor,
invandrare, ungdomar/skola, storstad,
funktionshindrade etc.
Delegationen är rådgivande och deltar i beredningen
av beslut med anknytning till utvecklingsarbetet som
senare fattas av regeringen eller av statsrådet. En
särskild förordning om projektbidrag för
utvecklingsarbete för folkstyrelsen finns.
Under åren 2000-2002 skall delegationen genomföra
en rad aktiviteter som knyter an till
utvecklingsarbetets huvudaktiviteter. De aktiviteter
som delegationen stöder skall ha ambitionen att nå
sådana grupper som normalt inte brukar nås av denna
typ av aktiviteter. En ambition skall vara att
aktiviteterna sker i nära samverkan med andra
aktörer.
De aktiviteter som delegationen genomför skall
anknyta till utvecklingsarbetets tre
huvudaktiviteter: nationellt rådslag om demokrati
och delaktighet, stöd till demokratiutveckling och
80-årsjubileet av den allmänna rösträtten. Syftet
med rådslaget är att få in synpunkter på analyserna,
resonemangen och förslagen i Demokratiutredningens
slutbetänkande.
Kommundemokratikommittén
Kommundemokratikommittén (Ju 2000:03, dir. 1999:98),
som har parlamentarisk sammansättning, har till
uppdrag att föreslå åtgärder som skall dels öka
medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i
den kommunala demokratin, dels stärka den kommunala
representativa demokratins funktionssätt och former.
I direktiven nämns särskilt följande uppgifter:
1. analysera och föreslå förbättringar i dels de
förtroendevaldas arbetsförhållanden, dels formerna
för det politiska arbetet och då särskilt åtgärder
för att öka antalet förtroendevalda, underlätta
rekrytering, förbättra representativiteten och
motverka förtida avhopp,
2. föreslå åtgärder som underlättar för personer
med utländsk bakgrund samt funktionshindrade
medborgare att åta sig och genomföra politiska
förtroendeuppdrag och i övrigt få insyn i den
kommunala verksamheten, liksom goda möjligheter att
delta i den,
3. föreslå åtgärder som kan göra barn och ungdomar
mer delaktiga i den kommunala demokratin och också
ge barn och ungdomar bättre kunskaper om hur den
kommunala förvaltningen och politiken fungerar,
4. föreslå åtgärder som kan stärka fullmäktiges
ställning och den medborgerliga insynen i beslut av
långsiktig karaktär och av stor principiell och
ekonomisk betydelse,
5. föreslå åtgärder som kan stärka den
medborgerliga insynen i kommunalt delägda företag,
kommunala entreprenader och andra alternativa drift-
och samverkansformer,
6. utvärdera erfarenheterna av kommundelsnämnderna
som organisationsform och då särskilt deras
betydelse för att öka medborgarnas möjligheter till
inflytande i det lokala samhällslivet,
7. studera erfarenheterna i de kommuner som i sin
verksamhet upprättat s.k. demokratibokslut eller
utnyttjat möjligheten att inrätta s.k.
medborgarpaneler,
8. studera erfarenheterna i de försök som gjorts
med kommunala ungdomsråd och ungdomsparlament och
utifrån detta föra en diskussion om hur dessa kan
användas i större utsträckning som ett sätt att öka
ungdomars erfarenheter av och kunskap om den
kommunala demokratin,
9. utvärdera erfarenheterna av s.k. folkinitiativ
till kommunala folkomröstningar enligt kommunallagen
(1991:900),
10. göra en översyn av procedurerna för ändringar
av den kommunala indelningen samt behovet av och
förutsättningarna för att införa en lagreglerad
möjlighet att vid indelningsändringar besluta om
extraval under en löpande mandatperiod.
Kommittén skall lämna förslag till de
författningsändringar och andra åtgärder som den
finner befogade.
Kommittén beräknas avsluta sitt arbete senast den
31 maj 2001.
I direktiven till kommittén nämns att under senare
år ett flertal utredningar, bl.a. Kommunala
förnyelsekommittén (Förnyelse i kommuner och
landsting, SOU 1996:169) och
Demokratiutvecklingskommittén (På medborgarnas
villkor, SOU 1996:162) behandlat frågor som rör
medborgarnas insyn och deltagande i den kommunala
demokratin.
Regionalt styre
Motioner
I motion 2000/01:K303 av Bo Lundgren m.fl. (m)
yrkande 4 föreslås att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad i motionen anförs om
landstingen. Enligt motionärerna har staten och
primärkommunerna breda ansvarsområden, medan
landstingens uppgifter är mer specialiserade.
Motionärerna ifrågasätter om det är ändamålsenligt
att även i framtiden utnyttja två kommunala nivåer,
desto mera som medlemskapet i EU tillfört Sverige
ytterligare en beslutsnivå. Landstingen bör enligt
motionärerna avvecklas som en del av en större
reform av hälso- och sjukvården, och områden som kan
kräva samverkan i större regioner kan och bör lösas
genom institutionella arrangemang från fall till
fall, t.ex. genom samverkan i kommunalförbund.
Också i en motion från förra riksmötet, motion
1999/2000:K206 av Bo Lundgren m.fl. (m) yrkande 21,
begärdes med i huvudsak samma motivering ett
tillkännagivande till regeringen om landstingens
avveckling.
I motion 2000/01:K231 av Yvonne Andersson och Sven
Brus (kd) begärs ett tillkännagivande om att
regionerna skall styras av direktvalda
regionfullmäktige. Motionärerna anser att en
förnyelse i det politiska systemet kan vara en
nödvändighet för att kunna möta de nya krav som det
framtida samhället ställer och anser att regeringen
bör skynda på sina beslut om regionernas styrning.
I motion 2000/01:Bo308 av Margareta Viklund (kd)
begärs tillkännagivanden dels om att det nuvarande
försöket med utökad regional självstyrelse bör
permanentas (yrkande 1), dels om att direktvalda
regionfullmäktige bör finnas i alla svenska regioner
(yrkande 3).
I motion 2000/01:K235 av Åke Carnerö och Magnus
Jacobsson (kd) yrkande 1 föreslås att riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om ett utvecklingsarbete om hur
subsidiaritetsprincipen kan tillämpas i praktisk
verksamhet. Motionärerna framhåller som en viktig
grund för maktfördelningen i samhället att beslut
fattas på lägsta möjliga effektiva nivå.
I motion 2000/01:K397 av Lennart Daléus (c) begär
motionärerna tillkännagivanden om att de direktvalda
regionförsöken skall permanentas efter 2003 (yrkande
7), om att varje region skall ha ett direktvalt
högsta beslutande organ (yrkande 8) och om att
regionaliseringen skall stärkas (yrkande 9).
Motionärerna framhåller som sin ideologiska
utgångspunkt att en av folket vald församling alltid
har ett högre demokratiskt värde än en indirekt vald
församling och att därför alla landets regioner bör
ha direktvalda regionfullmäktigeförsamlingar som
högsta beslutande organ. De anför vidare att det är
viktigt att inte blanda ihop regionalisering med
geografiska sammanslagningar och att regionerna bör
verka aktivt med demokrati- och delaktighetsfrågor.
I samma motion yrkande 10 föreslås att riksdagen
tillkännager för regeringen att ansvaret för EU-
stödet bör överlåtas på regionerna. Motionärerna
anser att ansvaret för att samordna EU-projekt bör
föras över till regionerna och att därigenom
kontakten stärks mellan det civila samhället,
näringslivet och regionens politiska nivå.
Regeringen bör enligt motionärerna återkomma till
riksdagen med förslag om detta.
I motion 2000/01:So358 yrkande 1 föreslår Lennart
Daléus m.fl. (c) ett tillkännagivande om ökad
demokrati och stärkt medborgarmakt för ökad
livskvalitet. I motionen anförs att en vitalisering
av den representativa demokratin kan nås genom att
stärka medborgarinflytandet, öppna möjligheter för
fler förtroendevalda genom en tydlig
decentralisering och ett stärkt kommunalt
självstyre.
I en motion från föregående riksmöte, motion
1999/2000:K204 av Lennart Daléus m.fl. (c) yrkande
11, begär motionärerna ett tillkännagivande till
regeringen om en översyn av förhållandena för
regioner enligt 1 kap. 7 § regeringsformen och därav
beroende lagar. Regeringsformen bör ses över så att
regionfullmäktige kan erkännas. Regeringen bör
inleda en översyn av regeringsformens förhållande
till regionaliseringens effekter antingen genom
tilläggsdirektiv till Författningsutredningen eller
genom en ny utredning syftande till att i
regeringsformen och därav beroende lagar bekräfta
bildandet av regioner.
I motion 2000/01:K258 av Åsa Torstensson (c) begärs
tillkännagivanden dels om en permanentning av Västra
Götalandsregionen som ett direktvalt
självstyrelseorgan efter 2002 (yrkande 1), dels om
att Västra Götalandsregionen, liksom de övriga
försöksregionerna, bör överta ansvaret för
fördelningen av statsbidragen till de regionala
kulturinstitutionerna (yrkande 2).
Utom i partimotionen 2000/01:K396 av Lars Leijonborg
m.fl. (fp), som i denna del har behandlats i
avsnittet om den kommunala självstyrelsens
grundlagsreglering, tas frågor om den regionala
samhällsorganisationen upp i tre andra
folkpartimotioner.
I motion 2000/01:N268 av Yvonne Ångström m.fl. (fp)
yrkande 24 föreslås att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad i motionen anförs om
beslutsfattande i regionerna. Motionärerna anser
bl.a. att direktvalda regionfullmäktige skall
ersätta landstingen och dessutom överta betydande
delar av länsstyrelsernas och andra statliga organs
uppgifter. De anser vidare att regionerna bör ha
makten över de medel som kommer från EU:s
strukturfonder och begär ett tillkännagivande om
stödområdena och EU:s regionalpolitiska stöd
(yrkande 23).
I motion 2000/01:K327 av Ulf Nilsson och Siw
Persson (fp) begärs tillkännagivanden dels om att
försöksverksamheten med regionalt självstyre i Skåne
bör permanentas (yrkande 1), dels om att
ansvarsfördelningen mellan regionala och statliga
organ bör tydliggöras (yrkande 2). Motionärerna
anför att Skåne på senare år har fått kraftigt ökade
möjligheter till ekonomiskt och kulturellt utbyte
över gränserna till Danmark och Tyskland samt att
människor som känner de regionala förhållandena
måste vara med och forma utvecklingen. De anser att
det i fråga om det regionala självstyret återstår
att tydligare klargöra vilka ansvarsområden som
skall ligga på regional respektive statlig nivå och
att det direktvalda beslutande organet bör kallas
regionfullmäktige.
I motion 2000/01:N263 av Helena Bargholtz (fp)
begärs tillkännagivanden dels om att Gotland bör ha
huvudansvaret för sin regionala utvecklingsplanering
(yrkande 12), dels om att Gotlands kommun bör få
kalla sig region (yrkande 13). Motionären anser att
de undantag som gäller för Gotlands ansvar som
självstyrelseorgan som finns i dag bör ses över.
I motion 2000/01:N383 av Matz Hammarström m.fl. (mp)
yrkande 32 föreslås att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad i motionen anförs om
direktvalda regionfullmäktige. Motionärerna vill gå
vidare med en utveckling som innebär att alltfler
politiska områden lyfts ned till kommunal nivå. De
vill utveckla den representativa demokratin och
införa nya regionfullmäktige, direktvalda organ som
övertar uppgifter från länsstyrelserna och
landstingen.
I motion 2000/01:K401 av Matz Hammarström m.fl.
(mp) yrkande 11 begärs ett tillkännagivande om
direktvalda regionfullmäktige. Motionärerna anser
att sådana regionfullmäktige skall ersätta
landstingen med ett utökat ansvar för länets
planerings- och utvecklingsfrågor samt att
folkomröstning skall hållas om självstyrelseorganets
ansvarsområde skall vara annat än länet.
Lagrådsyttrande 1996 om regionförbund och
regionfullmäktige
Yttrandet redovisas med anledning av yrkandet i
motion 1999/2000:K204 yrkande 11.
I samband med behandlingen av regeringens
proposition 1996/97:36 Den regionala
samhällsorganisationen inhämtade utskottet yttrande
från Lagrådet över lagförslagens grundlagsenlighet
(se bet. 1996/97:KU4). Lagrådet anslöt sig i
yttrandet till Regionberedningens uppfattning att
det inte behövs någon grundlagsändring, om man även
i fortsättningen använder ordet landstingskommun för
det regionala självstyrelseorganet, medan, om man
däremot skulle vilja ge det nya organet ett annat
namn, det förutsätter en ändring av regeringsformen.
Skulle man, vid sidan av primärkommuner och
landstingskommuner, vilja inrätta nya kategorier av
kommuner, krävs enligt Lagrådet en ändring av 1 kap.
7 § regeringsformen.
De regionförbund som föreslogs hade enligt Lagrådet
inte en sådan karaktär att de var att jämställa med
primärkommuner och landsting. De föreslagna
regionförbunden skulle bildas av kommunerna och
landstingen i respektive län, och ledamöterna i
förbundsfullmäktige skulle väljas av
förbundsmedlemmarnas, dvs. kommunernas och
landstingens, fullmäktige. De var närmast att
jämställa med kommunalförbund. Det stod enligt
Lagrådet klart att bestämmelserna i 1 kap. 7 §
första stycket regeringsformen inte hindrade att
kommunala angelägenheter - såväl primärkommunala som
landstingskommunala - överfördes till
kommunalförbund. Med kommunalförbund likställdes
enligt regeringsformens förarbeten "liknande subjekt
för samverkan mellan kommuner".
Utskottets bedömning
Huvuddelen av de motioner som behandlas i detta
avsnitt avser frågor som har ingått i
försöksverksamheten med ändrad regional
ansvarsfördelning. Utskottet anser att den fortsatta
beredningen av PARK:s förslag bör avvaktas och
avstyrker därmed motionerna 2000/01:K231 (kd),
2000/01:K235 (kd) yrkande 1, 2000/01:Bo308 (kd)
yrkandena 1 och 3, 2000/01:K258 (c) yrkandena 1 och
2, 2000/01:K397 (c) yrkandena 7-10, 2000/01:So358
(c) yrkande 1, 2000/01:K327 (fp) yrkandena 1 och 2,
2000/01:N263 (fp) yrkandena 12 och 13, 2000/01:N268
(fp) yrkandena 23 och 24 samt 2000/01:N383 (mp)
yrkande 32 och 2000/01:K401 (mp) yrkande 11.
Även den fråga om regionfullmäktige och dess
förhållande till bestämmelsen i 1 kap. 7 §
regeringsformen som berörs i motion 1999/2000:K204
(c) yrkande 11 kan förutsättas komma att övervägas i
den fortsatta beredningen av ärendet om regionalt
folkstyre. Utskottet avstyrker därmed motionen.
Enligt utskottets uppfattning finns det ingen
anledning nu att ifrågasätta landstingens roll i den
svenska demokratin. Utskottet avstyrker motionerna
2000/01:K303 (m) yrkande 4 och 1999/2000:K206 (m)
yrkande 21.
Kommundelsnämnder och direktval
Motioner
Frågan om direktval till kommundelsnämnder tas upp
bl.a. i två partimotioner från Centerpartiet.
I motion 2000/01:K397 av Lennart Daléus m.fl. (c)
yrkande 6 föreslås att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad i motionen anförs om
direktval till kommundelsnämnder. Motionärerna anför
att ett hinder för kommundelsnämnderna att samverka
med det civila samhället är att de i dag. liksom
andra kommunala nämnder, väljs genom proportionella
val i fullmäktige. Motionärerna anser att direktval
bör införas till kommundelsnämnderna för att ge
medborgarnas vilja större lokalt genomslag. I motion
2000/01:Bo223 av Lennart Daléus m.fl. (c) yrkande 2
(delvis) föreslås att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad i motionen anförs om
införande av direktvalda stadsdelsnämnder.
Motionärerna hänvisar till pågående försök med lokal
förvaltning, stadsdelsnämnder och egenförvaltning
och anser att dessa försök bör permanentas och att
lokal förvaltning och egenförvaltning bör bli regel
mer än undantag. Ett sätt att uppnå ett större
engagemang hos invånarna kan enligt motionärerna
vara att införa direktval till stadsdelsnämnder.
Även i motion 2000/01:K232 av Stefan Attefall (kd)
föreslås ett tillkännagivande till regeringen om att
en försöksverksamhet med direktvalda stads- och
kommundelsnämnder bör göras möjlig.
Aktuella utredningar m.m.
I fråga om kommundelning och kommundelsnämnder ser
Demokratiutredningen det inte som demokratiskt
önskvärt att inrätta fler nivåer inom den
representativa demokratin utan tvärtom en fara i att
överbelasta den partibaserade demokratin. Om
kommundelning av olika skäl inte bedöms rimligt,
anser utredningen att frågan om att införa direktval
till kommundelsnämnder bör prövas för att öka
genomskinligheten och möjligheterna för medborgare
att bestämma vem som skall företräda dem. - Oavsett
om man har indirekt eller direkt valda stads- eller
kommundelsnämnder får enligt utredningen inte
variationsrikedomen bli så stor att medborgarnas
rätt till likvärdig offentlig service äventyras.
En av Kommundemokratikommitténs uppgifter är, som
nämnts, att utvärdera erfarenheterna av
kommundelsnämnderna som organisationsform och då
särskilt deras betydelse för att öka medborgarnas
möjligheter till inflytande i det lokala
samhällslivet samt att göra en översyn av
procedurerna för ändringar av den kommunala
indelningen samt behovet av och förutsättningarna
för att införa en lagreglerad möjlighet att vid
indelningsändringar besluta om extraval under en
löpande mandatperiod.
Utskottet behandlade frågor om direktval till
kommundelsorgan senast i betänkande 1999/2000:KU13.
Utskottet konstaterade att kommundelsnämndsreformen
skulle komma att bli föremål för en allsidig
utvärdering av den kommitté som har till uppgift att
föreslå åtgärder för att stärka den kommunala
demokratin i olika hänseenden. Utskottet fann det
rimligt att resultatet av denna utvärdering
föreligger innan ställning tas till frågan i vilka
former val till kommundelsorgan bör ske. Om
utvärderingen ger vid handen att frågan om direktval
bör övervägas, bör kommittén enligt utskottets
mening vara oförhindrad att göra detta. I avvaktan
på att kommitténs arbete med frågan om
kommundelsnämnderna avslutas borde riksdagen inte
vidta någon åtgärd med anledning av motioner om
direktval till kommundelsnämnder.
Utskottets bedömning
En utvärdering av erfarenheterna av
kommundelsnämnderna som organisationsform och deras
betydelse för att öka medborgarnas möjligheter till
inflytande i det lokala samhällslivet ingår i
Kommundemokratikommitténs uppdrag. Utskottet anser
att resultatet av kommitténs arbete - liksom
beredningen av Demokratiutredningens betänkande -
bör avvaktas, och utskottet avstyrker motionerna
2000/01:K397 (c) yrkande 6, 2000/01:Bo223 (c)
yrkande 2 i denna del och 2000/01:K232 (kd).
Särskilda frågor om lokal demokrati
Kommunala folkomröstningar
Motioner
Frågan om lokala folkomröstningar tas upp i tre
motioner från olika partier.
I motion 2000/01:K313 av Stefan Attefall (kd)
föreslås att riksdagen tillkännager för regeringen
som sin mening vad i motionen anförs om att se över
reglerna kring lokala folkomröstningar i syfte att
öka möjligheten att få till stånd sådana.
Motionärerna anser att om en viss andel av
kommunmedborgarna kräver en folkomröstning, skall en
sådan omröstning genomföras.
I motion 2000/01:K397 av Lennart Daléus m.fl. (c)
yrkande 3 föreslås att riksdagen begär att
regeringen lägger fram förslag om en parlamentarisk
kommitté för att belysa förutsättningarna för ökad
direktdemokrati genom beslutande kommunala
folkomröstningar.
I motion 2000/01:N383 av Matz Hammarström m.fl.
(mp) yrkande 34 begärs ett tillkännagivande om
kommunala folkomröstningar. Enligt motionärerna bör
det bli lättare att genomföra beslutande
folkomröstningar på kommunal, regional och nationell
nivå samt att 5 kap. 23 § kommunallagen bör ändras
så att kommunfullmäktige blir skyldigt att genomföra
en folkomröstning om 10 % av kommuninvånarna begär
det.
Bakgrund
Kommunallagen innehåller bestämmelser om kommunala
folkomröstningar. Närmare föreskrifter om
förfarandet vid folkomröstning finns i lagen
(1994:692) om kommunala folkomröstningar.
Fullmäktige får som ett led i beredningen av ett
ärende som fullmäktige skall handlägga besluta att
synpunkter skall inhämtas från medlemmarna i
kommunen eller landstinget. Detta kan ske genom
folkomröstning, opinionsundersökning eller liknande
förfarande.
Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga
får enligt 5 kap. 23 § väckas i fullmäktige av en
nämnd, en ledamot genom motion, revisorerna i vissa
fall, en fullmäktigeberedning samt styrelsen i ett
företag där kommunen eller landstinget innehar
samtliga aktier eller bestämmer tillsammans med
någon annan samt genom folkinitiativ bakom vilket
står minst 5 % av de röstberättigade kommun- eller
landstingsmedlemmarna. Ett sådant initiativ skall
vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt
innehålla initiativtagarnas egenhändiga
namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om
deras adresser.
Utskottet hänvisade till tidigare bedömning (bet.
1998/99:KU21), då riksdagen på utskottets förslag
gjort ett tillkännagivande om att en förstärkning av
medborgarnas inflytande beträffande folkinitiativ i
fråga om kommunala folkomröstningar borde utredas.
Utskottet konstaterade att frågan om
minoritetsinitiativ i fullmäktige respektive frågan
om beslutande kommunal folkomröstning inte tagits
upp i direktiven till Kommundemokratikommittén.
När det gäller frågan om minoritetsinitiativ ansåg
utskottet att folkomröstning är ett så viktigt
demokratiskt instrument att ett beslut om att
genomföra en sådan omröstning bör vara förankrat i
en majoritet i fullmäktige. Om en rätt infördes för
en minoritet i fullmäktige att utlösa en
folkomröstning, skulle enligt utskottets mening en
risk uppkomma att en minoritet utnyttjar en sådan
möjlighet för att i onödan fördröja angelägna
politiska beslut.
När det gäller frågan om beslutande folkomröstning
ansåg utskottet att en sådan ordning skulle försvaga
det representativa demokratiska systemet.
Demokratiutredningen har behandlat frågan om s.k.
folkinitiativ till kommunal folkomröstning och
ansett att medborgarnas möjlighet att få till stånd
lokala folkomröstningar måste stärkas genom att göra
det svårare för fullmäktige att vägra ordna
folkomröstningar.
Kommundemokratikommittén (Ju 2000:03, dir. 1999:98)
har i uppdrag att föreslå åtgärder som skall dels
öka medborgarnas möjligheter till insyn och
deltagande i den kommunala demokratin, dels stärka
den kommunala representativa demokratins
funktionssätt och former. I direktiven nämns
särskilt uppgiften att utvärdera erfarenheterna av
s.k. folkinitiativ till kommunala folkomröstningar
enligt kommunallagen.
Utskottets bedömning
Utskottet anser att resultatet av
Kommundemokratikommitténs arbete - liksom
beredningen av Demokratiutredningens betänkande -
bör avvaktas. Utskottet avstyrker motionerna
2000/01:K313 (kd), 2000/01:K397 (c) yrkande 3 och
2000/01:N383 (mp) yrkande 34.
Medborgardeltagande i fullmäktige
Motioner
Två motioner rör medborgarnas inflytande i
fullmäktigeförsamlingar.
I motion 2000/01:K224 av Margareta Viklund (kd)
föreslås att riksdagen tillkännager för regeringen
som sin mening vad i motionen anförs om lagändring
för att göra det möjligt för icke politiskt valda
ledamöter att ställa frågor direkt till kommun-
respektive landstingsfullmäktige. Motionären anser
att en enskild medborgare borde ges laglig rätt att
ställa skriftliga enkla frågor till
kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige. Det
skulle sedan ankomma på fullmäktige att behandla och
besvara frågan under en punkt på dagordningen, en
"allmänhetens frågestund".
I motion 2000/01:K397 av Lennart Daléus m.fl. (c)
yrkande 4 föreslås att riksdagen begär att
regeringen lägger fram förslag till ändringar som
möjliggör för medborgare att väcka initiativ i
kommunfullmäktige. Motionärerna hänvisar till en
modell i Finland, där initiativ för medborgare
redovisas årligen för kommunfullmäktige och
initiativ som samlat mer än 2 % av medborgarnas
underskrifter måste behandlas i fullmäktige inom sex
månader.
Bakgrund
Demokratiutredningen redovisar bl.a. 1990-talets
organisatoriska förändringar i kommuner och
landsting (s. 142 f.), bl.a. möjligheten sedan 1994
att ha öppna nämndsammanträden. Enligt utredningen
arbetar de flesta kommuner intensivt med att
utveckla sina demokratiska arbetsformer.
Medborgarpaneler, där ett antal invånare lottas ut
till att inbjudas till diskussioner, har prövats i
en del kommuner. Det kan enligt utredningen vara ett
sätt att få fram fler synpunkter i kommunal politik
men har också kritiserats för att strida mot
grunderna i det lokala representativa folkstyret.
Som nämnts ovan har Kommundemokratikommittén till
uppgift bl.a. att föreslå åtgärder som kan stärka
fullmäktiges ställning och den medborgerliga insynen
i beslut av långsiktig karaktär och av stor
principiell och ekonomisk betydelse samt att föreslå
åtgärder som kan stärka den medborgerliga insynen i
kommunalt delägda företag, kommunala entreprenader
och andra alternativa drift- och samverkansformer.
Kommittén skall bl.a. studera erfarenheterna i de
försök som gjorts i arbetet med medborgarpaneler och
utifrån detta föra en diskussion om hur dessa skulle
kunna användas i större utsträckning. Kommittén
skall vidare mot bakgrund av den kritik som riktats
mot utformningen av det s.k. folkinitiativet i 5
kap. 23 § kommunallagen och det förhållandet att
reglerna nu har varit i kraft under ett antal år
utvärdera erfarenheterna av folkinitiativets
användning. Kommittén skall såväl överväga behovet
av folkinitiativet som sådant som dess fortsatta
utformning (se bl.a. 1998/99:KU21). Kommittén skall
också bedöma de demokratiska effekterna av
folkomröstningsinstitutet.
Utskottets bedömning
Utskottet anser att beredningen av
Demokratiutredningens betänkande samt arbetet inom
Demokratidelegationen och resultatet av
Kommundemokratikommitténs arbete bör avvaktas.
Utskottet avstyrker motionerna 2000/01:K224 (kd) och
2000/01:K397 (c) yrkande 4.
Förtroendevaldas arbetsförhållanden m.m.
Motioner
Olika frågor om de förtroendevaldas
arbetsmöjligheter tas upp i motioner.
I motion 2000/01:K256 av Kenneth Kvist m.fl. (v)
föreslås att riksdagen begär att regeringen lägger
fram förslag till ändring av kommunallagen så att
definitionen av förtroendevalda i 4 kap. 1 §
omfattar alla förtroendevalda, även de som är
ledamöter och suppleanter i kommunala företag.
Motionärerna kritiserar det förhållandet att sådana
ledamöter och suppleanter inte omfattas av rätten
till ledighet från anställning enligt kommunallagen.
Det är enligt motionärerna viktigt att den
demokratiska styrningen och insynen i den kommunala
verksamheten inte försämras när den överförs i
bolagsform.
I motion 2000/01:K401 av Matz Hammarström m.fl.
(mp) yrkande 9 föreslås att riksdagen tillkännager
för regeringen som sin mening vad som anförs i
motionen om förbättring av förtroendevaldas
arbetsförhållanden. Motionärerna anser att behovet
är påtagligt att förbättra förtroendevaldas
arbetsförhållanden och öka attraktiviteten i
politiskt engagemang. Det är enligt motionärerna
viktigt att ledighet och ersättning för politiska
insatser omvärderas och uppvärderas.
I motion 2000/01:K385 av Jan Backman (m) föreslås
att riksdagen begär att regeringen lägger fram
förslag till ändring i kommunallagen (1991:900) så
att en kommun själv kan avgöra om utflyttad
nämndledamot kan kvarstå i uppdraget hela
mandatperioden enligt vad som anförs i motionen.
Motionären påpekar att många ungdomar valdes in i
kommunala nämnder efter valet 1998 och att många av
dem tvingats avsluta sina uppdrag därför att de
påbörjat högskolestudier och blivit folkbokförda på
studieorten. Enligt kommunallagen måste de avsäga
sig sina kommunala uppdrag.
I motion 2000/01:K362 av Lennart Kollmats (fp)
föreslås att riksdagen tillkännager för regeringen
som sin mening vad i motionen anförs om ungdomars
möjligheter att delta i det demokratiska arbetet.
Motionären efterlyser undantagsregler för ungdomar
under 30 år från antingen kravet på mantalsskrivning
på studieorten eller kravet på att vara skriven i en
kommun för att få ha kommunala förtroendeuppdrag.
Bakgrund
Enligt kommunallagen gäller att förtroendevalda har
rätt till den ledighet från sina anställningar som
behövs för uppdragen.
Med förtroendevalda avses ledamöter och ersättare i
fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar samt
revisorer och revisorsersättare. Med förtroendevalda
avses också ledamöter och ersättare i den beslutande
församlingen, förbundsstyrelsen eller annan nämnd,
de beslutande församlingarnas beredningar samt
revisorer och revisorsersättare i ett
kommunalförbund.
För att ha rösträtt vid val av ledamöter och
ersättare i kommunfullmäktige skall man enligt
kommunallagen vara folkbokförd i kommunen. För att
vara valbar till fullmäktige krävs att man har
rösträtt. Vid valen av ledamöter och ersättare i
nämnderna samt valen av revisorer och
revisorsersättare är, oberoende av vad som framgår
av röstlängden, den valbar som vid tidpunkten för
sådant val uppfyller valbarhetsvillkoren. Om en
förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också
uppdraget genast.
Kommundemokratikommittén har, som nämnts ovan, till
uppdrag att föreslå åtgärder som skall öka
medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i
den kommunala demokratin och stärka den kommunala
representativa demokratins funktionssätt och former.
En särskild uppgift för kommittén anges i
direktiven vara att analysera och föreslå
förbättringar dels i de förtroendevaldas
arbetsförhållanden, dels i formerna för det
politiska arbetet, särskilt åtgärder för att öka
antalet förtroendevalda, underlätta rekrytering,
förbättra representativiteten och motverka förtida
avhopp. Kommittén skall göra en grundlig analys av
de förtroendevaldas arbetsförhållanden och i det
sammanhanget också utvärdera de nuvarande
bestämmelserna i kommunallagen som reglerar de
förtroendevaldas villkor. Kommittén skall föreslå de
förändringar som den anser behövliga för att
medborgarna skall stimuleras till att åta sig
förtroendeuppdrag. Det handlar bl.a. om att se över
rekryteringen, representativiteten, orsakerna till
de förtida avhoppen och formerna för det politiska
arbetet i allmänhet. Det handlar också om att
analysera hur de nya arbetsformerna samt nya styr-
och organisationsformer - bl.a. en ökad användning
av privaträttsliga verksamhetsformer - påverkat
politikerrollen. De åtgärder som föreslås skall
syfta till att öka antalet förtroendevalda. I
uppdraget ingår också att föreslå åtgärder för att
göra barn och ungdomar mer delaktiga i den kommunala
demokratin. Enligt vad utskottet inhämtat diskuteras
i detta hänseende inom kommittén även möjligheterna
för ungdomar att behålla förtroendeuppdrag i en
kommun, medan de studerar på annan ort.
Utskottet behandlade i sitt betänkande 1993/94:KU40
en motion om att ge ungdomar möjlighet att fortsätta
sitt politiska engagemang i hemkommunen även om de
skaffar sig högskoleutbildning på annat håll.
Utskottet redovisade att riksdagen ansett att vuxna
studerande bör folkbokföras enligt samma regler som
den övriga befolkningen och att, i de fall då dubbel
bosättning enligt gällande bestämmelser kan anses
föreligga för en vuxen studerande, en bedömning
skall göras på samma sätt som för andra personer med
dubbel bosättning. Detta innebär, anförde utskottet,
att det är folkbokföringsmyndigheten som med hjälp
av bosättningsreglerna måste avgöra vilken av två
eller flera tänkbara platser som är en persons rätta
folkbokföringsort. Mot denna bakgrund var utskottet
inte berett att föreslå införande av särskilda
bestämmelser i kommunallagen innebärande ett
undantag för studerande från regeln om att ett
uppdrag som kommunalt förtroendevald upphör om den
förtroendevalde upphör att vara valbar. Utskottet
ville emellertid framhålla att detta självfallet
inte hindrar en vuxen studerande från att vara aktiv
i det politiska livet, dock inte såsom
förtroendevald i annan kommun än den där hon eller
han var att anse som folkbokförd.
Utskottets bedömning
I Kommundemokratikommitténs uppgifter ingår att
analysera och föreslå förbättringar i de
förtroendevaldas arbetsförhållanden och formerna för
det politiska arbetet. Särskilt nämns åtgärder för
att öka antalet förtroendevalda, underlätta
rekrytering, förbättra representativiteten och
motverka förtida avhopp. Motion 2000/01:K401 (mp)
yrkande 9 är därmed enligt utskottets mening
tillgodosedd, och något tillkännagivande till
regeringen behövs inte.
Kommitténs arbete handlar också om att analysera
hur de nya arbetsformerna och nya styr- och
organisationsformer - bl.a. en ökad användning av
privaträttsliga verksamhetsformer - påverkar
politikerrollen. I uppdraget ingår däremot inte
uttryckligen frågan om att jämställa uppdrag i
kommunala företag med andra kommunala uppdrag såvitt
avser förhållandena för de förtroendevalda.
Utskottet anser att även denna fråga bör utredas och
föreslår att detta med anledning av motion
2000/01:K256 (v) ges regeringen till känna.
I fråga om möjligheten för den som flyttar till en
annan kommun att behålla förtroendeuppdrag i en
kommun, där han eller hon tidigare har varit bosatt,
vidhåller utskottet sin tidigare inställning. Såvitt
avser ungdomar som börjat studera på annan ort än
den där de valts till förtroendeuppdrag anser
utskottet att arbetet inom Kommundemokratikommittén
bör avvaktas. Motionerna 2000/01:K385 (m) och
2000/01:K362 (fp) avstyrks därmed.
Indelningsfrågor
Motioner
Frågor om indelningen i kommuner och landsting tas
upp i tre motioner.
I motion 2000/01:K235 av Åke Carnerö och Magnus
Jacobsson (kd) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande
till regeringen om att indelningslagen bör ändras så
att Kammarkollegiet skall bemyndigas att företa en
utredning om den kommun som berörs inte motsätter
sig en sådan.
I motion 2000/01:Bo223 av Lennart Daléus m.fl. (c)
yrkande 2 (delvis) föreslås att riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening vad i
motionen anförs om kommundelningar. Motionärerna
hänvisar till pågående försök med lokal förvaltning,
stadsdelsnämnder och egenförvaltning och anser att
dessa försök bör permanentas samt att lokal
förvaltning och egenförvaltning bör bli regel mer än
undantag. Ett sätt att uppnå ett större engagemang
hos invånarna kan enligt motionärerna vara att
tillåta bildandet av nya kommuner i
storstadsområdena.
I motion 2000/01:Ju247 av Lars Elinderson m.fl. (m)
yrkande 1 föreslås att riksdagen beslutar begära att
regeringen lägger fram förslag till ändring av
kommunallagen vad avser indelning av landsting.
Motionärerna hänvisar som bakgrund till sin begäran
till omständigheterna kring bildandet av Västra
Götalands län.
Bakgrund
Sverige är enligt kommunallagen indelat i kommuner
och landsting. Varje landsting omfattar enligt 1
kap. 2 § denna lag ett län, om inte något annat är
särskilt föreskrivet.
Den kommunala indelningen regleras i lagen
(1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i
kommuner och landsting (indelningslagen).
Enligt 1 kap. 1 § indelningslagen skall en ändring
för att komma till stånd antas medföra bestående
fördel för en kommun eller en del av en kommun eller
andra fördelar från allmän synpunkt. Vid prövning av
frågan om indelningsändring skall särskild hänsyn
tas till önskemål och synpunkter från den eller de
kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en
sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får
beslut om ändring meddelas endast om det finns
synnerliga skäl. Särskilda hänsyn skall också tas
till befolkningens önskemål och synpunkter. Beslut
om ändring fattas av regeringen eller i vissa fall -
en indelningsändring som behövs på grund av
oregelbundenhet i indelningen eller med hänsyn till
fastighetsförhållandena och inte föranleder
ekonomisk reglering mellan kommuner - av
Kammarkollegiet. Kammarkollegiet får avslå en
ansökan om indelningsändring om det finner att
ändringen inte bör ske.
Det praktiska förfarandet inför ett beslut om
delning av en kommun regleras i 20-26 §§
indelningslagen. Fråga om ändring i den kommunala
indelningen väcks av en kommun eller medlem av en
kommun som skulle beröras av förändringen. Ansökan
skall ges in till Kammarkollegiet. Regeringen,
Kammarkollegiet och länsstyrelsen kan ta upp en
fråga om ändrad indelning på eget initiativ.
Kammarkollegiet skall göra den utredning som behövs
eller överlämna åt länsstyrelsen att göra en
utredning. Kammarkollegiet får vid behov uppdra åt
en särskild utredare att göra en utredning. Samråd
skall ske med berörda kommuner vid utredningen. När
det finns särskilt skäl skall en särskild
undersökning, efter beslut av Kammarkollegiet eller
länsstyrelsen, göras om befolkningens inställning
till en ändrad indelning. Om utredningen visar att
en indelningsändring bör göras, skall ett förslag
upprättas till ändring samt till den ekonomiska
regleringen m.m. Regeringen fattar därefter beslut
om indelningsändringen.
När det gäller förutsättningarna för en
indelningsändring framhölls i förarbetena till
indelningslagen (prop. 1978/79:157) att en ändring
inte bör få genomföras utan att det från allmän
synpunkt föreligger objektivt bärande skäl för den.
På grund av de skilda förhållanden som gäller från
fall till fall var det inte möjligt att dela upp
indelningsändringar i väl avgränsade kategorier för
vilka bestämda förutsättningar för genomförandet av
en ändring skall gälla. Föredragande statsrådet
framhöll att bestämmelsernas huvudsyfte bör vara att
säkerställa att olika intressen som vägs mot
varandra beaktas i tillräcklig utsträckning. Vilka
skäl för en indelningsförändring som måste föreligga
och hur tungt de skall väga i förhållande till
eventuella skäl mot en ändring måste i huvudsak
överlämnas åt praxis. Bestämmelsen om
förutsättningarna för en indelningsförändring borde
inte innehålla någon exemplifiering av
omständigheter som kunde utgöra skäl för en
indelningsändring. I stället borde som en allmän
förutsättning för en ändring gälla att ändringen
kunde antas medföra bestående fördel för en kommun
eller del av kommun eller andra fördelar från allmän
synpunkt. En grundtanke borde vidare vara att
kommunernas inställning borde ges särskilt stor
tyngd.
Indelningen i landsting får ändras, om det inte
finns hinder mot en ändring i länsindelningen och om
ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett
landsting eller en del av ett landsting eller andra
fördelar från allmän synpunkt. Beslut fattas av
regeringen eller i vissa fall av Kammarkollegiet.
Demokratiutredningen har, som nämnts ovan i
avsnittet om kommundelsfrågor, diskuterat frågan om
kommundelning. Utredningen menar att den svåra
målkonflikten mellan ekonomisk bärkraft och
effektivitet å ena sidan och medborgarinflytande å
den andra bör lösas genom att dela kommuner.
Därigenom får man ett sammanhållet ansvar för
skatter och verksamhet inom kommunerna. Samtidigt
måste känslan för solidariteten fördjupas, så att
exempelvis storstädernas starka socioekonomiska
segregering inte får orättfärdiga genomslag i fråga
om resursfördelning.
I Kommundemokratikommitténs uppdrag, som har
föregåtts av en begäran av riksdagen på utskottets
förslag (bet. 1998/99:KU21), ingår att göra en
översyn av bestämmelserna i indelningslagen, i vilka
förutsättningarna för att genomföra en
indelningsändring läggs fast, samt föreslå de
ändringar som kan anses motiverade.
Kommittén skall därför se över hur de procedurer
som har samband med kommundelningar kan underlättas,
dvs. hur ärendena utreds, vem som beslutar samt
möjligheten att genomföra en snabb indelningsändring
när beslut väl fattats. Kommittén skall också göra
en utvärdering av de allmänna kommunaldemokratiska
erfarenheterna från de kommundelningar som
genomförts under 1990-talet.
Utskottets bedömning
Utskottet anser att Kommundemokratikommitténs
översyn av bestämmelserna i indelningslagen bör
avvaktas. Utskottet avstyrker därmed motionerna
2000/01:K235 (kd) yrkande 3, 2000/01:Ju247 (m)
yrkande 1 och 2000/01:Bo223 (c) yrkande 2 i denna
del.
Kommunalförbund över nationsgränser
Motioner
Frågan om kommunalförbund över nationsgränser tas
upp i två motioner.
I motion 2000/01:K208 av Lars Hjertén och Olle
Lindström (m) föreslås att riksdagen begär att
regeringen lägger fram förslag till ändring av lagen
om kommunalförbund så att kommunalförbund kan bildas
över nationsgränserna. Motionärerna hänvisar till
pågående samarbete mellan Haparanda kommun i Sverige
och Torneå kommun i Finland. Samarbetet skulle
underlättas både ekonomiskt och administrativt om
ett gemensamt kommunalförbund kunde bildas i stället
för att, som nu, den ena kommunen får stå som
huvudman och den andra betala sin del i verksamheten
till den andra kommunen.
I motion 2000/01:K371 av Lennart Klockare och
Birgitta Ahlqvist (s) föreslås att riksdagen gör
tillkännagivanden dels om bildandet av
kommunalförbund eller annan lämplig juridisk person
mellan Haparanda och Torneå kommuner (yrkande 1),
dels om instiftande av försöksprojekt i avvaktan på
att lagstiftningen träder i kraft (yrkande 2).
Motionärerna anför att möjligheten till
kommunalförbund över gränserna kräver
grundlagsändring, som tar tid, och att därför
försöksprojekt bör inledas. De anför vidare att den
finska regeringen ligger långt framme med förslag
till lagstiftning men avvaktar ett svenskt
ställningstagande.
Bakgrund
Som nämnts ovan regleras också kommunalförbund i
kommunallagen, främst 3 kap. 20-28 §§. Kommuner och
landsting får bilda kommunalförbund och lämna över
vården av kommunala angelägenheter till sådana
förbund. Som beslutande församling i ett sådant
förbund skall det finnas förbundsfullmäktige eller
en förbundsdirektion som valts av
förbundsmedlemmarna. Kommunalförbundet skall ha en
förbundsordning med närmare bestämmelser om
förbundet. I den mån det inte finns särskilda
bestämmelser för kommunalförbund gäller normalt
bestämmelserna för kommuner och landsting i
tillämpliga delar.
PARK ger i sitt betänkande Regionalt folkstyre och
statlig länsförvaltning en beskrivning av län som
samarbetar med nya samverkansformer över
nationsgränser. Utredningen noterar att det finns en
lång tradition av samarbete i gränsregionerna i
Norden och att detta samarbete numera omfattar hela
EU. Samarbetet har under senare tid utvecklats till
att omfatta inte enbart gränsregioner utan också
regioner och länder utan gemensamma gränser men ofta
med gemensamma intressen.
Från Regeringskansliet har inhämtats att frågan om
samverkan över nationsgränser har uppmärksammats och
att arbete pågår med att försöka finna former för
att underlätta sådant samarbete som sker mellan
Haparanda och Torneå kommuner. Samråd har också
hållits mellan vederbörande enheter inom de svenska
och de finska departementen.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att arbete pågår inom
Regeringskansliet för att försöka nå en lösning på
den fråga om samarbete över nationsgränser som
motionärerna aktualiserar. Någon åtgärd från
riksdagens sida är inte påkallad, och utskottet
avstyrker motionerna 2000/01:K208 (m) och
2000/01:K371 (s) yrkandena 1 och 2.
Allmänna demokratifrågor
Delaktighetsfrågor
Motioner
Flera motioner tar upp delaktighetsfrågor mera
allmänt.
I motion 1999/2000:A230 av Elver Jonsson m.fl. (fp)
yrkande 25 begärs ett tillkännagivande till
regeringen om politisk makt. Den yttersta yttringen
av vanmakt och utanförskap är det låga
valdeltagandet i de utsatta bostadsområdena. Det
finns ett samband mellan makten över den egna
vardagen och makten över samhällets framtid. En
förklaring till att invandrarnas valdeltagande har
sjunkit kan enligt motionärerna ligga i det låga
antalet invandrare i de politiska församlingarna
såväl på kommunal nivå som på riksnivå. Personvalet
ger nya möjligheter för väljarna. Partierna måste,
om de vill lyckas, ändra sina arbetsformer och öppna
sig. Många invandrare bor i storstädernas förorter
med stadsdelsnämnder, men de har inte rätt att välja
sina egna företrädare. Direktvalda stadsdelsnämnder
och ökade inslag av personval är några viktiga
förändringar. Lokalt förankrade politiker och
politiska församlingar ger verkliga möjligheter till
lokalt självstyre och lokal utveckling. Lika viktigt
är det att utforma det vardagliga politiska arbetet
som en ständig dialog med invånarna, att partierna
utvecklar stora lokala nätverk och att de ständigt
söker inspiration i kontakterna med alla
medmänniskor.
I motion 2000/01:K284 av Elver Jonsson m.fl. (fp)
föreslås att riksdagen begär att regeringen låter
utforma ett arbetsprogram som stimulerar till
demokratiskt utvecklingsarbete och en bredare
folklig politisk representation.
I motion 1999/2000:K329 av Monica Green (s) begärs
ett tillkännagivande till regeringen om demokrati
och valdeltagande i framtiden. Motionären pekar med
oro på att invandrare i mycket mindre utsträckning
än andra delar av befolkningen vill utnyttja sin
demokratiska rättighet att rösta och att
invandrarbarn känner sig mindre delaktiga i
samhället. Motionären anför att passivitet, vanmakt
och ont i magen måste bytas till egenmakt,
självförtroende och engagemang. Det görs delvis
genom att man satsar mer pengar på de barn som
behöver det, men det handlar förstås också om att ge
barnen inflytande över sin situation.
I motion 2000/01:K246 av Cinnika Beiming och Carina
Moberg (s) föreslås att riksdagen tillkännager för
regeringen behovet av särskilda insatser inför valet
2002 i syfte att engagera fler personer med utländsk
bakgrund i politik, samhällsdebatt och
valdeltagande, med en särskild inriktning på
ungdomar.
I motion 2000/01:K388 av Sylvia Lindgren (s)
föreslås att riksdagen tillkännager behovet av
åtgärder för att på kort och lång sikt öka
valdeltagandet och delaktigheten i demokratin.
Motionären framhåller behovet av att snabbt få upp
valdeltagandet i områden och hos grupper där
valdeltagandet i dag är katastrofalt lågt. Detta bör
ske med hjälp av de nätverk som finns, med en bred
folkbildningskampanj och med speciella insatser för
vissa grupper. Motionären framhåller vidare behovet
på lång sikt av stöd till föreningsliv och
möteslokaler för att skapa mötesplatser för politisk
debatt och dialog mellan människor.
I motion 2000/01:K389 av Tullia von Sydow och Ola
Rask (s) föreslås att riksdagen tillkännager för
regeringen behovet av att i arbetet med
demokratifrågorna särskilt uppmärksamma de äldres
inflytande. Motionärerna betonar att det är
angeläget att den demokratidebatt och det arbete som
görs med anledning av Demokratiutredningens rapport
också beaktar frågorna om de äldres inflytande.
I motion 2000/01:K248 av Inger Lundberg (s)
föreslås att riksdagen tillkännager för regeringen
att den som blir röstberättigad och valbar till
förtroendeuppdrag i det allmännas tjänst bör få en
särskild handling som bekräftar detta. Motionären
anser att en sådan symbolhandling tillsammans med
enkla uppgifter om hur valet går till skulle bidra
till att påminna ungdomar och deras kamrater om att
myndighetsdagen inte bara är en dag för glada
kamratträffar utan också en dag när man måste dela
vuxensamhällets ansvar för demokratin. Samma glädje
av att hälsas välkomna i det gemensamma ansvaret för
den svenska demokratin bör enligt motionären de
utländska medborgare ha som blir svenska medborgare
eller efter tre år i landet blir röstberättigade och
valbara till förtroendeuppdrag i kommuner och
landsting.
I motion 2000/01:K401 av Matz Hammarström m.fl.
(mp) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande till
regeringen om ungdomsråd. Motionärerna anför att
ungdomsråd är en särlösning för att ge unga
inflytande och att det finns risk för skendemokrati.
De syften och mål som gäller för ungdomsråd och
ungdomsparlament måste därför vara mycket tydliga,
och motionärerna pekar på möjligheten att ge
ungdomsråden förslagsrätt till kommunfullmäktige. I
samma motion yrkande 10 begärs ett tillkännagivande
om demokratibokslut m.m. Motionärerna anför att
demokratibokslut, där man går igenom vilka
möjligheter medborgarna har haft att ta del av och
påverka beslut, kan bli ett komplement till den
naturekonomiska resultatredovisning eller de gröna
räkenskaper som flera kommuner bilägger sina
bokslut.
Utredningar
Demokratiutredningens och Demokratidelegationens
arbete har redovisats ovan.
I Kommundemokratikommitténs direktiv framhålls att
barns och ungdomars inflytande och betydelsen av
kön, utländsk bakgrund samt funktionshinder
genomgående skall belysas i de undersökningar och
analyser som kommittén genomför. Uppdraget, som
också har redovisats ovan, innefattar bl.a.
följande.
Kommittén skall lämna förslag på åtgärder som kan
underlätta för funktionshindrade medborgare att åta
sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag och i
övrigt få insyn i och goda möjligheter att delta i
den kommunala verksamheten. Särskilt skall
tillgången på stöd i olika former, t.ex. IT-stöd och
behovet av resurspersoner, beaktas.
Kommittén skall lämna förslag på åtgärder som kan
underlätta för personer med utländsk bakgrund att
åta sig och genomföra politiska förtroendeuppdrag
och i övrigt få insyn i och goda möjligheter att
delta i den kommunala verksamheten. Utgångspunkten
för dessa åtgärder skall vara att
representativiteten bland de förtroendevalda skall
förbättras i förhållande till samhällets etniska och
kulturella mångfald.
Kommittén skall lämna förslag på hur barn och
ungdomar kan göras mer delaktiga i den kommunala
demokratin och också ge barn och ungdomar bättre
kunskaper om hur den kommunala förvaltningen och
politiken fungerar.
Kommittén skall studera erfarenheterna av de försök
som gjorts med kommunala ungdomsråd och utifrån
detta föra en diskussion om hur ungdomsråd skall
kunna användas i större utsträckning som ett sätt
att öka ungdomars erfarenheter av och kunskap om den
kommunala demokratin och hur ungdomars inflytande
och delaktighet i denna kan förbättras.
Kommittén skall studera de försök som gjorts med
s.k. demokratibokslut i syfte att vinna erfarenheter
för regeringens fortsatta arbete med att följa
förnyelsearbetets konsekvenser för demokrati och
rättssäkerhet. Kommittén skall studera
erfarenheterna i de försök som gjorts i arbetet med
medborgarpaneler och utifrån detta föra en
diskussion om hur dessa skulle kunna användas i
större utsträckning.
Utskottets bedömning
De flesta av de frågor som tas upp i motionerna
behandlas av Demokratiutredningen och i arbetet inom
Demokratidelegationen. I Kommundemokratikommitténs
direktiv nämns särskilt att lämna förslag till
åtgärder för att underlätta för olika grupper att
vara delaktiga i beslutsfattande. Särskilt nämns
också demokratibokslut, ungdomsråd och ungdoms-
paneler. Utskottet anser att resultatet av
kommitténs arbete, liksom arbetet inom
Demokratidelegationen och beredningen av
Demokratiutredningens betänkande, bör avvaktas och
avstyrker motionerna 1999/2000:A230 (fp) yrkande 25,
2000/01:K284 (fp), och 2000/01:K401 (mp) yrkandena 3
och 10, 1999/2000:K329 (s), 2000/01:K246 (s),
2000/01:K248 (s), 2000/01:K388 (s) och 2000/01:K389
(s).
Relationen mellan politisk och verkställande makt
Motion
I motion 1999/2000:K230 av Barbro Westerholm (fp)
begärs ett tillkännagivande till regeringen om en
studie av relationen mellan den politiska och den
verkställande makten. Motionären hänvisar till en
studie "Försvaret och de svarta hålen" av fil. dr
Eva Haldén, där författaren funnit en problematisk
relation mellan politikerna och försvarsledningen.
Författaren påtalar risken för bristande förtroende
mellan dem som fattar beslut om politiska reformer
och dem som skall genomföra reformerna och att ett
sådant bristande förtroende i sin tur bidrar till
minskning av allmänhetens förtroende för politiker
och det demokratiska beslutsfattandet. Ett bristande
förtroende kan också ligga bakom täta byten av
verkschefer med följande effektivitetsförlust. En
vetenskaplig studie bör enligt motionären göras i
ämnet och kopplas till en studie över relationen
mellan landstingspolitiker och sjukhusdirektörer.
Utskottets bedömning
Förhållandet mellan politiker och tjänstemän hör
till de frågor som bör diskuteras inom en levande
demokrati. Utskottet kan nämna att de har tagits upp
både inom Demokratiutredningen och tidigare inom
Förvaltningspolitiska kommissionen (se exempelvis
Lekmannastyre i experternas tid, SOU 1998:102, och I
demokratins tjänst, SOU 1997:28) och att SNS
publicerat en undersökning av forskare med
anknytning till statsvetenskapliga institutionen vid
Stockholms universitet, Makthavare i fokus, 1999.
Enligt utskottets mening är något sådant
tillkännagivande till regeringen som motionären
föreslår inte påkallat. Utskottet avstyrker motion
1999/2000:K230 (fp).
Individens ställning
Motion m.m.
I motion 2000/01:So299 av Chris Heister m.fl. (m)
yrkande 6 begärs ett tillkännagivande till
regeringen om vad som anförs i motionen om
individens rättsliga ställning. Motionen rör
valfrihet och inflytande för handikappade.
Motionärerna anser att, i stället för
handlingsplaner på området, andra länders
erfarenheter av att i ökad utsträckning använda
civilrättsliga regler för att stärka den enskildes
ställning i samhället bör studeras. De framför
vidare förslaget att slå ihop olika
ombudsmannaverksamheter till en enda myndighet för
att förstärka ombudsmannafunktionen.
Riksdagen beslöt under hösten 2000 på förslag av
konstitutionsutskottet (bet. 2000/01:KU3) med
anledning av motioner att ge regeringen till känna
att frågan om förutsättningarna för att slå samman
några av eller samtliga av de ombudsmän som är
underställda regeringen till en institution bör
undersökas.
Utskottets bedömning
Utskottet hänvisar till riksdagens nämnda
tillkännagivande om att förutsättningarna att slå
samman vissa ombudsmannafunktioner bör utredas och
avstyrker därmed motion 2000/01:So299 (m) yrkande 6.
Likhet inför lagen och kulturell bakgrund
Motion
I motion 1999/2000:K351 av Inger Strömbom (kd)
yrkande 1 begärs ett tillkännagivande till
regeringen om allas likhet inför lagen. Motionären
kritiserar ett domstolsavgörande i ett mål om
serveringstillstånd. Hon anför att innehavaren av en
kinarestaurang behandlats annorlunda med hänvisning
till den kinesiska kulturen och att det är
grundläggande för allt integrationsarbete att alla
är lika inför lagen oavsett kulturell bakgrund.
Utskottets bedömning
Principen om allas likhet inför lagen är
grundläggande i vårt rättssystem. Utskottet anser
inte att något tillkännagivande till regeringen om
detta är påkallat, och utskottet avstyrker motion
1999/2000:K351 (kd) yrkande 1.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande grundlagsreglering av den
kommunala självstyrelsen
att riksdagen avslår motionerna 1998/99:K225, 1999/2000:K204
yrkande 5, 1999/2000:K206 yrkande 18,
1999/2000:K211 yrkandena 1 och 2,
1999/2000:K254, 1999/2000:Fi50 yrkande 3,
2000/01:K303 yrkande 3, 2000/01:K396 yrkande 3
och 2000/01:K397 yrkande 13,
res. 1 (m, kd, c, fp)
2. beträffande kommuners rätt att överlåta
egendom
att riksdagen avslår motionerna 2000/01:K391 och
2000/01:K401 yrkande 8,
3. beträffande kommuner och miljöstyrande
avgifter
att riksdagen avslår motion 1999/2000:T208 yrkande 7,
res. 2 (v, mp)
4. beträffande ändrad regional
ansvarsfördelning
att riksdagen avslår motionerna 1999/2000:K204
2000/01:K231, 2000/01:K235 yrkande 1,
2000/01:K258 yrkandena 1 och 2, 2000/01:K327
yrkandena 1 och 2, 2000/01:K397 yrkandena 7-10,
2000/01:K401 yrkande 11, 2000/01:So358 yrkande
1, 2000/01:N263 yrkandena 12 och 13,
2000/01:N268 yrkandena 23 och 24, 2000/01:N383
yrkande 32 och 2000/01:Bo308 yrkandena 1 och 3,
res. 3 (c)
5. beträffande landstingens roll
att riksdagen avslår motionerna 1999/2000:K206
res. 4 (m)
6. beträffande direktval till
kommundelsnämnder
att riksdagen avslår motionerna 2000/01:K232,
7. beträffande lokala folkomröstningar
att riksdagen avslår motionerna 2000/01:K313, 2000/01:K397 yr
8. beträffande medborgardeltagande i
kommunfullmäktige
att riksdagen avslår motionerna 2000/01:K224 och 2000
att riksdagen avslår motion 2000/01:K401 yrkande 9,
10. beträffande förtroendeuppdrag i
kommunala företag
att riksdagen med anledning av motion 2000/01:K256 som sin me
11. beträffande studerande med
förtroendeuppdrag
att riksdagen avslår motionerna 2000/01:K362 och 2000/
12. beträffande indelningsfrågor
att riksdagen avslår motionerna 2000/01:K235 yr
13. beträffande kommunsamverkan över
nationsgränser
att riksdagen avslår motionerna 2000/01:K208 och 2000
14. beträffande delaktighet i demokratin
att riksdagen avslår motionerna 1999/2000:K329, 19
15. beträffande relationen mellan politisk
och verkställande makt
att riksdagen avslår motion 1999/2000:K230,
16. beträffande individens ställning
att riksdagen avslår motion 2000/01:So299 yrkande 6,
17. beträffande likhet inför lagen
att riksdagen avslår motion 1999/2000:K351 yrkande 1.
Stockholm den 22 februari 2001
På konstitutionsutskottets vägnar
Per Unckel
I beslutet har deltagit: Per Unckel
(m), Göran Magnusson (s), Barbro
Hietala Nordlund (s), Pär Axel
Sahlberg (s), Kenneth Kvist (v),
Ingvar Svensson (kd), Mats Berglind
(s), Inger René (m), Kerstin
Kristiansson Karlstedt (s), Mats
Einarsson (v), Nils Fredrik
Aurelius (m), Per Lager (mp), Åsa
Torstensson (c), Helena Bargholtz
(fp), Britt-Marie Lindkvist (s),
Per-Samuel Nisser (m) och Maria
Larsson (kd).
Reservationer
1. Grundlagsreglering av den kommunala
självstyrelsen (mom. 1)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René
(m), Nils Fredrik Aurelius (m), Åsa Torstensson (c),
Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel Nisser (m) och
Maria Larsson (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 20
börjar med "Utskottet vill" och slutar med "1 och
2." bort ha följande lydelse:
Som anförs i flera motioner har bestämmelserna i 1
kap. 1 och 7 §§ regeringsformen visat sig
otillräckliga för att skydda den kommunala
självstyrelsen. Kommunernas förutsättningar att
själva besluta i kommunala angelägenheter bör därför
regleras i grundlag på ett sätt som garanterar
kommunerna möjligheter att sörja för sina invånares
intressen utan opåkallade ingrepp från statens sida.
Enligt utskottets uppfattning är det en avgörande
demokratifråga att den offentliga makten utövas så
nära medborgarna som möjligt. Lokala beslutsfattare
har en närmare relation till sina väljare och kan
lättare uppmärksamma deras önskemål. En tydligt
förstärkt kommunal kompetens bör fastställas i
regeringsformen med ledning av
subsidiaritetsprincipen. En utredning bör tillsättas
i syfte att lägga fram förslag om en sådan
reglering. Utredningen bör omfatta frågan om på
vilken nivå - grundlag, lag som beslutas i samma
ordning som riksdagsordningen eller vanlig lag -
olika kompetenser bör regleras.
Riksdagen bör således i enlighet med önskemål i
motionerna 2000/01:K303 (m) yrkande 3,
1999/2000:K206 (m) yrkande 18, 1999/2000:K254 (kd),
1999/2000:Fi50 (kd) yrkande 3, 2000/01:K397 (c)
yrkande 13, 1999/2000:K204 (c) yrkande 5 och
2000/01:K396 (fp) yrkande 3 som sin mening ge
regeringen till känna vad utskottet anfört.
Utredningen om den kommunala självstyrelsen bör,
som aktualiseras i motion 1998/99:K225 (kd), omfatta
även frågan om stärkt grundlagsskydd för den
kommunala beskattningsrätten.
Genom den begärda utredningen tillgodoses syftet
med motion 1999/2000:K211 (m). Motionen avstyrks.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha
följande lydelse:
1. beträffande grundlagsreglering av den
kommunala självstyrelsen
att riksdagen med bifall till motionerna 1998/99:K225,
1999/2000:K204 yrkande 5, 1999/2000:K206 yrkande
18, 1999/2000:K254, 1999/2000:Fi50 yrkande 3,
2000/01:K303 yrkande 3 och med anledning av
motionerna 2000/01:K397 yrkande 13 och
2000/01:K396 yrkande 3 samt med avslag på motion
1999/2000:K211 yrkandena 1 och 2 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Kommuner och miljöstyrande avgifter
(mom. 3)
Kenneth Kvist (v), Mats Einarsson (v) och Per Lager
(mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 24
börjar med "Utskottet är" och slutar med
"1999/2000:T208 (v)." bort ha följande lydelse:
Det är enligt utskottets uppfattning rimligt att
frågan om miljöstyrande vägavgifter skall införas
inom en kommun helt och hållet skall kunna avgöras
av kommunen. I utredningsbetänkandet Miljöstyrande
vägavgifter i tätort uttalas att sådana avgifter
måste betraktas som en skatt och att en utvidgning
av den kommunala beskattningsrätten att omfatta
sådana avgifter skulle kräva en grundlagsändring och
ett omfattande utredningsarbete. Regeringen bör
därför, som begärs i motion 1999/2000:T208, ge
tilläggsdirektiv till den sittande
författningsutredningen med syfte att utreda
förutsättningarna för att ge kommuner rätt att
införa miljöstyrande vägavgifter. Förutsättningarna
för att ge regioner denna rätt bör utredas
samtidigt.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha
följande lydelse:
3. beträffande kommuner och miljöstyrande
avgifter
att riksdagen med bifall till motion 1999/2000:T208
känna vad utskottet anfört,
3. Ändrad regional ansvarsfördelning
(mom. 4)
Åsa Torstensson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 36
börjar med "Huvuddelen av" och på s. 37 slutar med
"därmed motionen." bort ha följande lydelse:
En klar majoritet i PARK har konstaterat att
resultaten av utvärderingarna över lag varit
positiva men att den inledda processen behöver
ytterligare tid för att utvecklas vidare. En
ideologisk utgångspunkt är enligt utskottets mening
att en av folket vald församling alltid har ett
högre demokratiskt värde än en indirekt vald
församling. Samtliga regioner bör därför ha
direktvalda regionfullmäktigeförsamlingar som högsta
beslutande organ och försöken med direktvalda
regionorgan bör permanentas från 2003. Ansvaret för
fördelning av EU-stödet bör tillkomma regionerna.
Samtliga regioner bör också ges ansvaret för
fördelning av statsbidrag till regionala
kulturinstitutioner.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha
följande lydelse:
4. beträffande ändrad regional ansvarsfördelning
att riksdagen med bifall till motionerna 2000/01:K231,
2000/01:K258 yrkandena 1 och 2, 2000/01:K327
yrkande 1, 2000/01:K397 yrkandena 7-10 och
2000/01:Bo308 yrkande 1 och med anledning av
motionerna 1999/2000:K204 yrkande 11,
2000/01:K235 yrkande 1, 2000/01:K327 yrkande 2,
2000/01:K401 yrkande 11, 2000/01:So358 yrkande
1, 2000/01:N263 yrkandena 12 och 13,
2000/01:N268 yrkandena 23 och 24, 2000/01:N383
yrkande 32 och 2000/01:Bo308 yrkande 3 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört,
4. Landstingens roll (mom. 5)
Per Unckel (m), Inger René (m), Nils Fredrik
Aurelius (m) och Per-Samuel Nisser (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 37
börjar med "'Enligt utskottets uppfattning" och
slutar med "yrkande 21." bort ha följande lydelse:
Som framhålls i motionerna 1999/2000:K206 och
2000/01:K303 (m) har staten och primärkommunerna
breda ansvarsområden, medan landstingens uppgifter
är mer specialiserade. Det kan enligt utskottets
mening ifrågasättas om det är ändamålsenligt att
även i framtiden ha två kommunala nivåer, särskilt
som medlemskapet i EU tillfört Sverige ytterligare
en beslutsnivå. Landstingen bör därför som en del av
en större reform av hälso- och sjukvården avvecklas.
Frågor om verksamheter som kan kräva samverkan i
större regioner kan och bör enligt utskottets
uppfattning lösas genom institutionella arrangemang
från fall till fall, t.ex. genom samverkan i
kommunalförbund.
Frågan om landstingens avveckling bör bli föremål
för utredning.
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha
följande lydelse:
5. beträffande landstingens roll
att riksdagen med bifall till motionerna
1999/2000:K206 yrkande 21 och
2000/01:K303 yrkande 4 som sin
mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört,
Särskilda yttranden
1. Kommuners rätt att överlåta egendom (m,
kd, c, fp)
Per Unckel (m), Ingvar Svensson (kd), Inger René
(m), Nils Fredrik Aurelius (m), Åsa Torstensson (c),
Helena Bargholtz (fp), Per-Samuel Nisser (m) och
Maria Larsson (kd) anför:
Vi vill påminna om att regeringen under senare tid
har lagt fram och drivit igenom flera förslag som
innebär ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Det
senaste exemplet utgörs av inskränkningen i
landstingens rätt att överlämna driften av
akutsjukhus. Denna politik syftar till att hindra
demokratiskt valda majoriteter i kommunerna, som har
en annan politisk åskådning än regeringen, från att
genomföra den politik som de gått till val på. Vi
anser att förslag om att vissa beslut i fullmäktige
skall behöva fattas med kvalificerad majoritet eller
att det skall krävas två beslut med mellanliggande
val från demokratisk synpunkt är helt oacceptabla.
Något förslag från regeringens sida om
beslutsfattandet i kommunfullmäktige föreligger
inte. Utskottet avstyrker motioner om särskilda
regler för visst kommunalt beslutsfattande. Vi har
därmed inte nu något yrkande i frågan.
2. Kommuners rätt att överlåta egendom (mp)
Per Lager (mp) anför:
Äldreomsorg och sjukvård har, liksom
bostadsförsörjningen, mycket stor betydelse för
kommunernas medborgare. För att en kommun skall få
sälja ut sådan strategiskt viktig verksamhet och
egendom bör därför krävas särskilda regler om
beslutsfattandet. De särskilda reglerna bör innebära
att beslut antingen fattas med kvalificerad
majoritet eller att samma beslut fattas med enkel
majoritet men två gånger med mellanliggande val.
ALLBO-kommitténs fortsatta arbete och beredningen
av dess förslag bör, som utskottet finner, avvaktas,
och jag avstår därför från att reservera mig i
frågan.