Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall
konstitutionsutskottet granska statsrådens
tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.
Utskottet har rätt att för detta ändamål få ut
protokollen över beslut i regeringsärenden och de
handlingar som hör till dessa ärenden.
Det åligger konstitutionsutskottet att när skäl
föreligger till det, dock minst en gång om året,
meddela riksdagen vad utskottet vid sin granskning
har funnit förtjäna uppmärksamhet. I det betänkande
som nu läggs fram behandlar utskottet vissa
allmänna, administrativt inriktade
granskningsuppgifter angående regeringsarbetet.
Utöver konselj-, regerings- och
statsministerprotokoll har vid granskningen funnits
att tillgå material som tagits fram av utskottets
kansli och av Regeringskansliet. Ett antal akter i
regeringsärenden har varit tillgängliga. Väsentliga
delar av det material som funnits att tillgå återges
i bilaga 1.1-6.8.
I betänkandet redovisar utskottet även behandlingen
av regeringens redogörelse för sin behandling av
riksdagens skrivelser (regeringens skrivelse
1999/2000:75).
Sammanfattning
Utskottets granskning av Regeringskansliet som
myndighet har fortsatt. Antalet anställda i
Regeringskansliet ökar stadigt sedan lång tid.
Utskottet anser att denna tendens inte utan vidare
kan anses vara gynnsam och kommer att fortsätta att
följa utvecklingen. Vad som kommit fram vid årets
granskning visar också att förhållandena i fråga om
jämställdheten mellan kvinnor och män inom
Regeringskansliet fortfarande ger anledning till
skärpt uppmärksamhet. Utskottet följer noga det
arbete som bedrivs på detta område inom
Regeringskansliet.
En samlad bild av effekterna av 1997 års reform,
genom vilken Regeringskansliet blev en myndighet,
har inte kommit fram vid årets granskning. Inte
heller har frågan om Regeringskansliets
resultatredovisning förts framåt. Utskottet kommer
att fortsätta sin granskning på dessa områden.
Utskottet har granskat hur Regeringskansliet har
organiserats för ett antal särskilda projekt såsom
Östersjömiljarderna, Kunskapslyftet m.fl. Utskottet
noterar att regeringen enligt de uppgifter som
lämnats till utskottet är noga med att på ett tidigt
stadium lägga fast tydliga mål och en klar
organisation och ansvarsfördelning för projekt av
detta slag. Utskottet erinrar om att flera av de
särskilda projekten inte har fungerat utan problem.
Det återstår att se om de åtgärder som regeringen
vidtar är tillräckliga för att projekt av detta slag
skall fungera tillfredsställande.
Granskningen av regeringens protokoll har inte
givit anledning till någon kritik.
Utskottet går vid sina granskningar som regel
igenom någon eller några grupper av
förvaltningsärenden som avgjorts av regeringen.
Årets granskning har gällt vissa ärenden om
dispenser enligt skattelagstiftningen och om
undantag från föreskrifterna om upphandling.
Granskningen har inte givit anledning till någon
kritik i fråga om den formella handläggningen av
regeringsärendena. Utskottet understryker dock
betydelsen av att man inom Regeringskansliet ger akt
på utvecklingen så att onödig tidsutdräkt inte
förekommer.
Mot bakgrund av vad som kommit fram i samband med
utskottets tidigare granskning av regeringens
underlåtenhet att överlägga med Utrikesnämnden i
frågan om förbindelserna med Österrike
(1999/2000:KU20) har utskottet inlett en granskning
av formerna för utrikespolitiska beslut. Frågan
aktualiserar komplicerade överväganden kring vad som
faktiskt kan anses reglerat i regeringsformen å ena
sidan och vad som snarare får anses vara
konstitutionell praxis å den andra. Utskottet avser
att under våren 2001 fortsätta den nu inledda
granskningen.
Redovisningen av riksdagens uppföljning av
regeringens behandling av riksdagens skrivelser
lämnas med anledning av regeringens skrivelse
1999/2000:75. Utskottet konstaterar att det ofta är
nödvändigt att upprepa anmärkningar vad gäller
regeringens redogörelse. Enligt utskottets mening
borde detta inte vara nödvändigt.
1 Regeringens sammansättning och
regeringsarbetets organisation
I tidigare granskningsbetänkanden har utskottet
beskrivit viktigare förändringar i regeringens
sammansättning och regeringsarbetets organisation.
Den senaste redogörelsen avsåg i huvudsak år 1999. I
det följande redogör utskottet för vad som ägt rum i
detta hänseende från december 1999 till december
2000. Utskottets granskning av Regeringskansliet som
myndighet redovisas i ett annat avsnitt av detta
betänkande (avsnitt 2).
1.1 Regeringen
Enligt 7 kap. 5 § regeringsformen utser
statministern bland statsråden chefer för
departementen. Enligt samma bestämmelse kan han
förordna att ärende eller grupp av ärenden, som hör
till visst departement, skall föredragas av annat
statsråd än departementschefen.
Statsministern förordnade statsrådet och chefen för
Utbildningsdepartementet Thomas Östros att fr.o.m.
den 22 mars 2000 i respektive departementschefs
ställe föredra ärenden om samordning av forskning
och därmed sammanhängande budgetfrågor.
Statsministern beslutade vidare att vissa
myndigheter och organ skall höra till Thomas Östros
ansvarsområde.
Statsministern entledigade den 21 september 2000
statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Laila Freivalds. Som chef för Justitiedepartementet
förordnades Lena Hjelm-Wallén genom beslut av
statsministern samma dag.
Satsministern entledigade den 11 oktober 2000
statsrådet och chefen för Justitiedepartementet Lena
Hjelm-Wallén från uppdraget att vara chef för
Justitiedepartementet och förordnade Thomas Bodström
att vara statsråd och chef för
Justitiedepartementet. Båda besluten gäller fr.o.m.
den 16 oktober 2000.
Statsministern förordnade den 16 oktober 2000
statsrådet Lena Hjelm-Wallén att fr.o.m. den 16
oktober 2000 i chefen för Justitiedepartementets
ställe föredra lagstiftningsärenden som gäller de
grundlagsfrågor som behandlas av kommittén (Ju
1999:13) om vissa frågor som rör regeringsformen.
Med ändring av tidigare förordnande av den 22
december 1998 förordnade statsministern den 16
oktober 2000 statsrådet Britta Lejon att fr.o.m. den
16 oktober 2000 i chefen för Justitiedepartementets
ställe föredra vissa förvaltnings- och
lagstiftningsärenden.
Statsministern förordnade den 16 oktober 2000
statsrådet Britta Lejon att fr.o.m den 16 oktober
2000 i chefen för Finansdepartementets ställe
föredra vissa förvaltnings- och lagstiftningsärenden
samt i chefen för Kulturdepartementets ställe
föredra förvaltningsärenden.
Med ändring av tidigare förordnande av den 21
december 1999 förordnade statsministern den 16
oktober 2000 statsrådet Lars-Erik Lövdén att fr.o.m.
den 16 oktober 2000 i chefen för
Finansdepartementets ställe föredra vissa
förvaltnings- och lagstiftningsärenden.
Med ändring av tidigare förordnande av den 21
december 1999 förordnade statsministern den 16
oktober 2000 statsrådet Mona Sahlin att fr.o.m. den
16 oktober 2000 i chefen för Näringsdepartementets
ställe föredra vissa förvaltnings- och
lagstiftningsärenden.
Statsministern förordnade den 16 oktober 2000
statsrådet Mona Sahlin att fr.o.m. den 16 oktober
2000 i chefen för Kulturdepartementets ställe
föredra vissa förvaltnings- och
lagstiftningsärenden.
Med ändring av tidigare förordnande av den 22
december 1998 förordnade statsministern den 16
oktober 2000 statsrådet Ulrica Messing att fr.o.m.
den 16 oktober 2000 i chefen för
Kulturdepartementets ställe föredra vissa
förvaltningsärenden som gäller idrott.
Statsministern förordnade den 16 oktober 2000
statsrådet Ulrica Messing att fr.o.m. den 16
oktober 2000 i chefen för Näringsdepartementets
ställe föredra vissa förvaltnings- och
lagstiftningsärenden.
De förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen
som omtalas i det föregående återfinns i bilaga 1.1.
2 Regeringskansliet
2.1 Personal
Konstitutionsutskottet har under en följd av år i
sina granskningsbetänkanden redogjort för
personalutvecklingen i Regeringskansliet. Vid de
senaste granskningarna har utskottet bl.a. riktat
uppmärksamheten mot frågor som gäller andelen
politiskt tillsatta tjänstemän, jämställdhetsfrågor
och personalutvecklingen inom Regeringskansliet.
Liksom föregående år gäller utskottets nu aktuella
granskning till viss del Regeringskansliet utom
Utrikesdepartementet. Så som personaluppgifterna
presenteras i det material utskottet lägger till
grund för sin granskning finns inte möjlighet att
skilja mellan Utrikesdepartementets personal i
Sverige och de anställda vid utrikesförvaltningen.
Den inledande redovisningen av antalet anställda
inom Regeringskansliet omfattar därför liksom
tidigare år inte de anställda inom
Utrikesdepartementet. Vad beträffar
Regeringskansliets personalpolitik med avseende på
politiskt tillsatta tjänstemän, jämställdhet och
integration omfattas dock även Utrikesdepartementet
av granskningen. Granskningen avser tiden från den
30 juni 1999 till den 30 juni 2000.
Antalet tjänstgörande i Regeringskansliet utom UD
var den 30 juni 2000 2 435 personer.
Finansdepartementet är det departement som har flest
anställda. Förvaltningsavdelningen har från den 30
juni 1999 till den 30 juni 2000 ökat antalet
anställda med 75 personer. Den främsta orsaken till
denna ökning var att UD:s och Regeringskansliets IT-
organisationer slogs samman och att UD:s IT-enhet
(92 personer) överfördes till
förvaltningsavdelningen. En sammanställning av
personalutvecklingen under perioden 30 juni 1999
till 30 juni 2000 visar följande personalfördelning:
----------------------------------------------------
|
----------------------------------------------------
| |1999-06-30 |2000-06-30 |
----------------------------------------------------
|Statsrådsberedningen| 55 | 54 (-1) |
----------------------------------------------------
|Justitiedepartementet| 219 |243 (+24) |
----------------------------------------------------
|Försvarsdepartementet| 118 |114 (-4) |
----------------------------------------------------
|Socialdepartementet | 180 |168 (-12) |
----------------------------------------------------
|Finansdepartementet | 392 |388 (-4) |
----------------------------------------------------
|Utbildningsdepartemen-| 160 |164 (+4) |
| | | |
|tet | | |
----------------------------------------------------
|Jordbruksdepartemen-| 119 |127 (+8) |
| | | |
|tet | | |
----------------------------------------------------
|Kulturdepartementet | 116 |120 (+4) |
----------------------------------------------------
|Näringsdepartementet| 328 |348 (+20) |
----------------------------------------------------
|Miljödepartementet | 150 |164 (+14) |
----------------------------------------------------
|Regeringskansliets | 470 |545 (+75) |
| | | |
|förvaltningsavdelning| | |
| | | |
----------------------------------------------------
|Totalt |2 307 |2 435 (+128) |
----------------------------------------------------
Som framgår av sammanställningen har
Regeringskansliets personal ökat under perioden. De
största ökningarna har skett på
Justitiedepartementet, Näringsdepartementet och på
Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Detta
överensstämmer med den uppåtgående trend som
personalutvecklingen uppvisar även i ett längre
tidsperspektiv. Utskottets tidigare granskningar
visar att Regeringskansliets personal från år 1956
till 1974 ökat med 90 % (1997/98:KU10 s. 4).
Ökningen från 1974 till 1999 är även den avsevärd:
85 %. Med ledning av tidigare granskningar kan
konstateras att antalet anställda i
Regeringskansliet utvecklat sig på följande sätt:
Granskningen omfattar i detta avsnitt även
Utrikesdepartementet. I den följande redogörelsen
anges för enkelhetens skull hela tal, oavsett att
det i verkligheten kan vara fråga om personer som
arbetar mindre än heltid och att följaktligen fler
personer kan vara anställda och antalet
tjänstgörande beräknat efter tjänstgöringens
omfattning kan uppgå även till delar av hela tal.
I juli 1999 fanns inom Regeringskansliet 155
politiskt tillsatta tjänstemän. Den 30 juni 2000 var
antalet 153. Utvecklingen gestaltar sig på följande
sätt:
I regeringsformen finns föreskrifter vilkas ändamål
bl.a. är att jämställdhet mellan män och kvinnor
skall tillförsäkras (1 kap. 2 §, 2 kap. 16 § och 11
kap. 9 § andra stycket). Bland de vanliga lagarna
är det jämställdhetslagen (1991:433) som syftar till
att främja jämställdheten i arbetslivet. Det är
framför allt kvinnornas arbetsvillkor som
jämställdhetslagen inriktar sig på att förbättra.
Konstitutionsutskottet har i sin granskning av
personalutvecklingen inom Regeringskansliet berört
frågan om jämställdhet ett antal gånger (1991/92:
KU30 s. 39, 1993/94:KU30 s. 9, 1994/95:KU30 s. 30,
1997/98:KU10 s. 5 samt 1999/2000:KU10 s. 6). Även i
årets granskning tas frågan upp.
Med början tredje kvartalet 1995 gav
Regeringskansliet ut en tryckt skrift med
statistiska uppgifter beträffande tjänstgörande inom
Regeringskansliet (jfr 1997/98:KU10 s. 2).
Utgivningen av denna skrift har numera upphört.
Under årets granskning har utskottet inhämtat vissa
uppgifter från Regeringskansliet. Uppgifterna gäller
bl.a. könsfördelningen inom olika tjänstekategorier
samt medianlönen inom respektive kategorier. Av de
uppgifter som utskottet inhämtat framgår följande.
Av Regeringskansliets anställda är 2 481 kvinnor
och 1 951 män (september 2000). Av sammanlagt 492
personer med chefsbefattningar är 360 män och 132
kvinnor. Chefernas medianlön är 40 000 kr.
Befattningshavarna på handläggarnivå är 2 656, varav
1 286 män och 1 370 kvinnor. Handläggarna hör till
två grupper, specialister och övriga. Medianlönen är
30 000 kr för specialister och 25 500 kr för övrig
handläggande personal. Kategorin baspersonal består
av 1 150 personer, varav 241 män och 909 kvinnor.
För baspersonalen är medianlönen 17 625 kr.
Jämförelsen mellan lönerna för kvinnor och män inom
de olika personalkategorierna kan numera göras med
stöd av statistik som förs av Regeringskansliets
förvaltningsavdelning. Denna statistik redovisas
internt inom Regeringskansliet enligt
nomenklatursystemet TNS (Tjänste Nomenklatur
Staten), som utvecklats gemensamt av parterna på det
statliga avtalsområdet. Meningen är att varje
departement vid kartläggning av skillnader i lön
mellan män och kvinnor i ett första steg skall utgå
från statistiken. I de fall där skillnader i
medellön existerar mellan kvinnor och män i en TNS-
nivå och åldersgrupp skall orsaken till detta
undersökas. En inom Regeringskansliet upprättad
skrift med titeln "Verktyg för kartläggning och
analys av löneskillnader" skall användas som ett
hjälpmedel åt departementen vid analys av
löneskillnader mellan könen i de fall sådana finns.
Inom de olika tjänstekategorierna finns vissa
skillnader i lön. Konstitutionsutskottet har dock
inte underlag för att närmare bedöma i vad mån
skillnaderna kan motiveras av sakliga skäl. En
iakttagelse som utan vidare kan göras är dock att
kvinnor liksom tidigare är starkt överrepresenterade
i den lägsta lönekategorien och underrepresenterade
på chefsnivå. På handläggarnivå är däremot kvinnorna
fler än männen.
Jämställdhetsarbetet inom Regeringskansliet är
enligt vad utskottet har inhämtat fokuserat på de
områden som är mest angelägna. Dessa är det låga
antalet kvinnliga chefer, svårigheter att kombinera
arbete och föräldraansvar samt stress och andra
problem relaterade till arbetsmiljön i nuläget.
Arbetet är vidare inriktat på att fortlöpande
uppmärksamma osakliga löneskillnader mellan kvinnor
och män samt att bevaka kvinnors och mäns
löneutveckling.
När det gäller jämställdheten har Regeringskansliet
genomfört två attitydundersökningar, åren 1997 och
1999. En utveckling i positiv riktning har skett
mellan mätningarna beträffande måltänkandet,
ledarskapet, den organisatoriska effektiviteten,
utvecklings- och förändringsklimatet, den fysiska
arbetsmiljön, löner och förmåner samt uppfattningen
om Regeringskansliet som arbetsgivare.
Tillfredsställelsen med nuvarande arbetssituation
och jämställdhet är oförändrad, vilket innebär att
cirka hälften av de anställda är nöjda med
arbetssituationen och att Regeringskansliet vid en
jämförelse med förvärvsarbetande i allmänhet får
bättre betyg vad gäller jämställdhet. En negativ
utveckling har skett avseende stress och
arbetsbelastning.
En ny jämställdhetsplan för Regeringskansliet år
2000-2002 har antagits i december 2000.
Utskottets bedömning
Det sammanlagda antalet anställda i
Regeringskansliet ökar stadigt sedan lång tid. En
allmän förklaring kan givetvis vara att de
arbetsuppgifter som skall utföras av
Regeringskansliet utvecklas oavbrutet. Det står
klart för utskottet att Regeringskansliets
organisation varken kan eller bör vara statisk.
Inte desto mindre finns det enligt utskottets mening
skäl att ge noga akt på hur Regeringskansliets
resurser och organisation utvecklas. Den fortgående
ökningen av antalet anställda i Regeringskansliet
kan inte utan vidare ses som en gynnsam tendens.
Utskottet kommer att fortsätta att som ett led i sin
granskning följa utvecklingen på detta område.
Utskottet har tidigare iakttagit att jämställdheten
inom Regeringskansliet brister med avseende på
könsfördelningen inom de lägsta och de högsta
lönekategorierna (1999/2000:KU10). Vad som kommit
fram vid årets granskning visar inte annat än att
förhållandena fortfarande ger anledning till skärpt
uppmärksamhet. Utskottet följer noga det arbete som
bedrivs på detta område inom Regeringskansliet.
2.2 Regeringskansliet som myndighet
Allmän bakgrund
Den 1 januari 1997 omorganiserades Regeringskansliet
till en myndighet bestående av Statsrådsberedningen,
13 departement samt Regeringskansliets
förvaltningsavdelning. Utrikesförvaltningen består
av Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen.
Utrikesrepresentationen lyder under
Regeringskansliet. Senare har Regeringskansliet, med
verkan från den 1 januari 1999, ytterligare
omorganiserats genom att fyra departement slagits
samman till ett nytt departement, som benämns
Näringsdepartementet. I Regeringskansliet ingår
numera således 10 departement.
Med anledning av 1997 års omorganisering av
Regeringskansliet uttalade KU (1996/97:KU1) att det
fanns anledning för utskottet att vid kommande
granskningar uppmärksamma de organisatoriska
förändringarnas betydelse för regeringsarbetet.
Utskottet erinrade i sitt granskningsbetänkande
våren 1997 om detta uttalande (1996/97:KU25). Vid
sin granskning hösten 1998 (1998/99:KU10) anförde
utskottet att ett skäl för utskottets intresse för
Regeringskansliets fortsatta utveckling är att
riksdagen med den ordning för anslagstilldelningen
som numera råder inte har något direkt inflytande
över Regeringskansliets organisation och verksamhet.
Utskottet anförde vidare att det finns anledning för
utskottet att även framgent följa Regeringskansliets
verksamhet, eftersom det enligt utskottets mening är
viktigt att Regeringskansliet fungerar väl oavsett
vilken den sittande regeringen är.
Tidigare granskning av Regeringskansliet
Utskottets granskning 1998/99 (bet. 1998/99:KU10)
inriktades på vilka åtgärder som vidtagits inom
Regeringskansliet med anledning av den nya ordning
som infördes den 1 januari 1997, vilken roll det
pågående förändrings- och förnyelsearbetet spelat i
detta sammanhang, i vilken omfattning det uppgivna
syftet med förändringen uppnåtts samt vilken
utvecklingen varit sedan den 1 januari 1997 på vissa
områden.
I den fortsatta granskningen av Regeringskansliet
1999/2000 (bet. 1999/2000:KU10) breddades
perspektivet i granskningen till att avse
Regeringskansliet som myndighet. I detta sammanhang
ställde KU vissa skriftliga frågor till
Regeringskansliet. Utskottet frågade dels om det
pågående förändringsarbetet blivit föremål för någon
utvärdering och vilket resultatet i så fall varit,
dels vilka åtgärder som vidtagits beträffande en
översyn av kompetensförsörjningen i
Regeringskansliet, dels också vilka åtgärder som
vidtagits med anledning av riksdagens
tillkännagivande (1997/98:KU31, rskr. 1997/98:295)
om Regeringskansliets resultatredovisning.
I en promemoria från Statsrådsberedningen
redovisades svar på *utskottets frågor som utarbetats
inom Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Av
promemorian framgick att det pågående
förändringsarbetet inte skulle ses som en
engångsinsats utan som ett kontinuerligt arbete
syftande till att effektivisera verksamheten och
höja kompetensen hos Regeringskansliets medarbetare.
Flera uppföljningsinsatser hade genomförts och olika
åtgärder vidtagits med anledning härav.
Vad gäller den nämnda översynen av
kompetensförsörjningen anfördes i promemorian att
denna verksamhet sträcker sig fram till år 2003 och
att ett stort antal åtgärder planerats och
genomförts med anledning av denna översyn. I frågan
om Regeringskansliets resultatredovisning anfördes i
promemorian att det var svårt att praktiskt och
teoretiskt skilja på Regeringskansliets resultat och
regeringens, vilket gör att de regelverk som
tillskapats för regeringens styrning och dialog med
statliga myndigheter i många avseenden inte passar
in på Regeringskansliet. Därför finns också
bestämmelsen i 45 § förordningen (1996:1515) med
instruktion för Regeringskansliet att
Regeringskansliet inte skall lämna
resultatredovisning enligt förordningen (1996:882)
om myndigheters årsredovisning m.m. Mot denna
bakgrund var det enligt promemorian motiverat att
Regeringskansliet inte åläggs att till regeringen
lämna resultatredovisning. Däremot var det enligt
promemorian naturligt att Regeringskansliet
utvecklar och sedan redovisar vissa resultatmått för
riksdagen inom ramen för budgetpropositionen och
Regeringskansliets årsbok. Årsboken för 1999 avsågs
utökas med ytterligare nyckeltal och statistiska
uppgifter.
I sin bedömning anförde *utskottet att det inte
efter tre års uppföljning varit möjligt att få fram
en samlad bild av effekterna av 1997 års reform
genom vilken Regeringskansliet blev en myndighet.
Vid nästa års granskning borde Regeringskansliet
enligt *utskottet kunna tillhandahålla en sådan
samlad bild som *utskottet efterlyste.
När det särskilt gällde frågan om
resultatrapporteringen konstaterade utskottet att
det fanns i grunden två skilda uppfattningar: dels
utskottets uppfattning att Regeringskansliet borde
kunna lämna resultatredovisning som andra
myndigheter, dels uppfattningen att
Regeringskansliet inte bör ha en sådan skyldighet.
När Regeringskansliet inom ramen för den aktuella
granskningen lämnat besked om att sådan information
inte var att vänta, ansåg utskottet, som inte fann
skäl att frångå sin tidigare redovisade uppfattning
om behovet av redovisning av resultat också från
Regeringskansliet, att frågan borde bli föremål för
en mera utförlig, principiell analys vid nästa års
granskning.
Uppgifter i Regeringskansliets årsbok 1999
I den andra årgången av Regeringskansliets årsbok
avseende verksamheten 1999 har appendixet med
statistiska uppgifter utvidgats med uppgifter om
antalet interpellationssvar och frågesvar till
riksdagen, vidare antalet registrerade
ärenden/handlingar per departement samt
personalsammansättningen i Regeringskansliet. Det
särskilda kapitlet om förändringsarbetet i
Regeringskansliet i föregående årsbok har tagits
bort.
De frågor som är av intresse för KU och dess
granskning berörs i anslutning till redovisningen av
förvaltningsavdelningens verksamhet. Arbetet vid
förvaltningsavdelningen präglades enligt denna
redovisning år 1999 av arbetet med de praktiska
konsekvenserna av den departementsombildning som
beslutades hösten 1998 samt av arbetet med att
utveckla Regeringskansliet till en samlad myndighet.
Det fortsatta utvecklingsarbetet har enligt
regeringens beslut givits en inriktning på styrning
och ledning, kompetensförsörjning, information och
kommunikation samt Regeringskansliets
dimensionering.
En central del av förändringsarbetet utgörs enligt
redovisningen av arbetet med att utveckla
Regeringskansliets interna styrningsprocess, vilket
innebär att verksamheten skall målstyras genom en
gemensam verksamhetsplanering och ett system för
uppföljning och utvärdering av uppnådda resultat.
Verksamhetsplaneringen genomförs nu av alla
departement och utgör grund för departementens
interna styrning samtidigt som den bidrar till att
regeringens politiska program genomsyrar arbetet i
Regeringskansliet. Verksamhetsplaneringen utgör
också underlag för fördelningen av anslaget till
Regeringskansliets förvaltning.
Uppgifter i budgetpropositionen för 2001
I budgetpropositionen för 2001 (prop. 2000/01:1)
utgiftsområde 1 lämnas beträffande Regeringskansliet
(s. 43 f.) resultatinformation av väsentligen samma
slag som i Regeringskansliets årsbok 1999 med korta
kommentarer om förändringar i vissa fall i
förhållande till föregående år.
Under rubriken Förändringsarbetet redovisas
rapporten Vad kostar det att regera? En studie av
Regeringskansliets dimensionering nu och i framtiden
(Ds 2000:27). Den utomstående utredarens slutsats i
rapporten är att Regeringskansliet med nuvarande
arbetsuppgifter är underfinansierat. Enligt
rapporten är resursgapet ca 300-400
årsarbetskrafter. Rapporten kommer att analyseras
under hösten, och regeringen avser att återkomma med
en samlad bedömning och förslag om dimensioneringen
i den ekonomiska vårpropositionen 2001.
Beträffande Regeringskansliets resultatredovisning
m.m. hänvisas i propositionen till det svar som
lämnades till konstitutions*utskottet i samband med
*utskottets granskning hösten 1999. Som framgått ovan
var innehållet i detta svar att Regeringskansliet
inte bör lämna resultatredovisning till regeringen.
Ett utkast till en förstudie om Regeringskansliet
som avses utföras av Riksdagens revisorer har varit
föremål för överläggningar mellan representanter för
KU:s kansli och revisorernas kansli. Revisorerna har
den 12 oktober 2000 fattat beslut om att förstudien
skall genomföras.
I några avseenden tangerar ansatsen i den
undersökning som riksdagsrevisorerna eventuellt
kommer att genomföra den ansats som KU hittills
tillämpat. Enligt den plan till förstudie som KU:s
kansli tagit del av skall granskningen utformas som
en uppföljning av besluten 1997 och 1999 om
inriktningen av arbetet med Regeringskansliets
förändring och förnyelse. Granskningen skall
beskriva resultatet av vissa åtgärder som regeringen
beslutade om. Frågan om i vilken grad som
regeringens arbete bidragit till att uppfylla de mål
och motverka de problem regeringen angav som motiv
till sammanslagningen av departementen skall
besvaras. Denna frågeställning ligger relativt nära
de frågor som aktualiserats i KU:s hittillsvarande
granskning.
Revisorernas granskning kommer också att beröra
frågan om vad som utmärker en effektiv förvaltning
och kommer i denna del att inriktas mot
Regeringskansliets produktivitet och effektivitet.
Granskningen skall enligt planen inte omfatta frågan
om politisk effektivitet, dvs. huruvida en åtgärd
som regeringen beslutat om varit den bästa sett ur
ett samhällsperspektiv. Även frågan om
Regeringskansliets produktivitet och effektivitet
tangerar en del av de frågor KU hittills ställt inom
ramen för Regeringskansliets resultatredovisning.
Granskningen skall också omfatta Regeringskansliets
personalpolitik. I granskningen skall också ingå en
analys av Regeringskansliets administrativa stöd,
som lämnas av förvaltningsavdelningen respektive
administrativ personal på departementen.
Frågeställningen är här om sammanslagningen av
departementen inneburit att det administrativa
stödet utvecklats i enlighet med vad som anfördes i
regeringens beslutsunderlag. Också denna
frågeställning kan sägas ha visst samband med vad
som kan vara av intresse i KU:s fortsatta granskning
av Regeringskansliet.
Utgångspunkter för årets granskning
Begreppet kostnadseffektivitet
Det finns skäl att inledningsvis beröra vissa
grundläggande förhållanden och begrepp som har att
göra med effektivitet och mätning av effektivitet i
organisationer. I den nämnda studien Vad kostar det
att regera? (Ds 2000:27) diskuteras frågor av detta
slag med direkt referens till Regeringskansliet och
dess verksamhet.
Det konstateras i studien att ingen i dag vet om
kostnadseffektiviteten i Regeringskansliet är hög
eller låg eller hur den förändras. I det omfattande
material som studien stöder sig på finns inte någon
enda exakt precisering av begreppet
kostnadseffektivitet, och därmed saknas empirisk
grund. Det finns, anser rapportens författare, en
påtaglig risk att beslut som fattas utifrån vagt
definierade begrepp leder till felaktiga och inte
tillräckligt underbyggda administrativa beslut.
Begreppet kostnadseffektivitet brukar inom
företagsekonomin delas upp i inre och yttre
effektivitet, där inre effektivitet innebär
uppnående av mål till lägsta möjliga kostnad, medan
yttre effektivitet står för förmågan att välja rätt
mål eller göra rätt saker i rätt syfte och att
använda resurser ändamålsenligt. Den inre
effektiviteten mäter man genom att relatera
kostnaderna till något mätbart i arbetsprocessen
eller till intäkterna om sådana finns. Yttre
effektivitet mäter man genom att ställa kostnaderna
i relation till något yttre värde, t.ex. politiska
mål eller myndighetens operationella mål.
Kostnaderna kan också relateras till
samhällsekonomin. Vad man än försöker mäta i detta
hänseende ställs man erfarenhetsmässigt inför svåra
mätproblem.
I studien framhålls att det finns ganska många
debattörer som anser att Regeringskansliets yttre
effektivitet är låg. Kritiken riktas främst mot fyra
områden: myndighetsstyrning, representationen vid
EU-organ samt Regeringskansliets kapacitet och dess
arbetsuppgifter. En mätning visar att antalet
regeringsbeslut minskat med 50 % under tiden
1990-98, medan antalet anställda och
budgetomslutningen samtidigt ökat. Att antalet
prestationer minskat i vissa avseenden säger i sig
ingenting om produktiviteten, enligt de slutsatser
som dras i studien. Ett exempel på ökade
prestationer är att antalet svar på frågor och
interpellationer från riksdagen ökat med 60 % under
motsvarande tidsrymd.
Även om det är komplicerat att bedöma
Regeringskansliets effektivitet, är det enligt
studien troligt att det går att öka den inre
effektiviteten, t.ex. genom att effektivisera
arbetsprocesser. Den yttre effektiviteten kan man
inte bedöma utan hänsyn till politiska
prioriteringar och omvärldsförändringar.
Det framstår som naturligt att de uttalanden som KU
gjorde i samband med förra årets granskning bildar
utgångspunkt för årets granskning. Uttalandena avsåg
som framgått ovan dels en samlad bedömning av
effekterna av 1997 års organisatoriska reform, dels
Regeringskansliets resultatredovisning. Litet
förenklat uttryckt kan båda frågorna anses falla
under vad som i det föregående betecknats inre
effektivitet.
Effekterna av 1997 års reform
*Utskottet uttalade vid förra årets granskning att
Regeringskansliet inom ramen för den nu aktuella
granskningen borde kunna tillhandahålla en samlad
bedömning av effekterna av 1997 års reform genom
vilken Regeringskansliet blev en myndighet. Som
framgått av beskrivningar i samband med förra årets
granskning finns ett omfattande råmaterial för en
sådan redovisning och bedömning i t.ex. interna
mätningar som gjorts och som redovisats utan
angivande av eventuellt inbördes samband och
eventuellt samband med organisationsförändringen. Om
KU vill gå vidare med sin granskning i denna del,
bör *utskottet närmast efterfråga en sammanställning
och en analys av sådana mätningar och bedömningar av
resultatet av det pågående förändrings- och
förnyelsearbetet som kan antas ha samband med
organisationsförändringen. Möjliga frågeställningar
för en sådan samlad bedömning är: Har den nya
organisationen befrämjat interdepartemental
samverkan? Har styrningen av organisationen blivit
effektivare? Har ledningsfunktionen blivit bättre?
Har på det hela taget Regeringskansliet som
serviceorganisation till regeringen presterat bättre
jämfört med vad som var fallet före
organisationsförändringen? Sådana frågor bör kunna
ställas utan att svaren skall anses föregripa den
granskning som Riksdagens revisorer planerar
genomföra. KU:s granskning avser främst allmänna
bedömningar på grundval av den empiri som finns i
dagsläget. Revisorernas granskning blir såvitt kan
bedömas av den plan som redovisats i det föregående
både bredare och mera djupgående. Inget hindrar att
KU återkommer med ytterligare frågor då resultatet
av revisorernas granskning föreligger.
Regeringskansliets resultatredovisning
När det gäller resultatredovisningen inhämtade
*utskottets kansli vid arbetet med betänkande
1997/98:KU31 uppgifter om att det inom
Regeringskansliet våren 1998 hade tagits fram en
prototyp för resultatredovisning. I samband med
förra årets granskning meddelade
Statsrådsberedningen emellertid till *utskottet att
Regeringskansliet inte borde åläggas att lämna
resultatredovisning till regeringen men att man var
beredd att redovisa vissa resultatmått inom ramen
för budgetpropositionen och Regeringskansliets
årsbok. Om KU vill gå vidare i denna del, ligger det
nära till hands att ta upp en diskussion om
rimligheten i den förordning som säger att
Regeringskansliet inte skall lämna en
resultatredovisning till regeringen.
I denna senare del har i Statsrådsberedningens
promemoria 1999-11-02 till KU redovisats motiven
till att Regeringskansliet inte bör åläggas att
lämna resultatredovisning. I promemorian anförs som
motiv dels svårigheterna att skilja på
Regeringskansliets resultat och regeringens, dels
att de regelverk som tillskapats för regeringens
styrning och dialog med statliga myndigheter i många
avseenden inte passar in på Regeringskansliet. Detta
synsätt kan ifrågasättas. Det är t.ex. inte
självklart att det är just de regelverk som åberopas
som skall användas vid en bedömning av
Regeringskansliets prestationer som stöd- och
serviceorganisation till regeringen. Snarare krävs
det en anpassning av de generella reglerna till de
speciella förhållanden som råder mellan regeringen
och Regeringskansliet. Den tidigare nämnda studien
(Ds 2000:27) ger ett rikhaltigt teoretiskt och
empiriskt underlag för att formulera sådana konkreta
mål för Regeringskansliet som skulle göra det
möjligt att på ett meningsfullt sätt beskriva, mäta
och bedöma dess prestationer.
Redovisning av det slags resultatmått som
Regeringskansliet sagt sig vara berett att lämna har
också kommit till stånd i viss omfattning. Denna
redovisning av antalet regeringsärenden,
propositioner etc. framstår emellertid som alltför
begränsad. Det borde vara möjligt för
Regeringskansliet att lämna en mer sofistikerad
redovisning inte bara avseende antalet produkter som
kommit ut av verksamheten utan, som framhållits i
det föregående, även vad Regeringskansliet som stöd-
och serviceorganisation till regeringen åstadkommit
i denna egenskap. Det bör t.ex. vara möjligt att
sätta de utförda prestationerna i relation till
insatta resurser i form av tid och pengar, att göra
vissa bedömningar av kvaliteten hos det som
producerats, att anställa vissa jämförelser med
motsvarigheten till Regeringskansliet i andra länder
etc. Ytterst är detta en fråga om de enskilda
statsrådens eller regeringens eller statsministerns
bedömning av det stöd som Regeringskansliet
levererar till regeringens politiska verksamhet.
Båda här nämnda aspekter på resultatredovisning bör
kunna anses ligga inom ramen för en sådan "mera
utförlig, principiell analys vid nästa års
granskning" som KU uttalade sitt intresse för i
förra årets granskning. En sådan diskussion bör
kunna föras utan att den skall anses intervenera i
Riksdagens revisorers planerade, mera djupgående
undersökning och utan att föregripa resultatet av
denna.
Frågor till Regeringskansliet
Utskottet har beslutat att genom en skrivelse till
Regeringskansliet ställa följande frågor med
anledning av vad som redovisats i det föregående.
Beträffande effekterna av 1997 års reform
1. Har den nya organisationen med Regeringskansliet
som en myndighet befrämjat samverkan mellan
departementen?
2. Hur har Regeringskansliets interna
styrningsprocess (RISP) utvecklats?
3. Har Regeringskansliet som stöd- och
serviceorganisation till regeringen på det hela
taget presterat ett bättre resultat i jämförelse med
ordningen före den 1 januari 1997?
1. Hur bör man principiellt se på frågan om
Regeringskansliets resultatredovisning i belysningen
av de synpunkter som framförs i studien Vad kostar
det att regera? (Ds 2000:27)?
2. Är det möjligt att anpassa regelverket för
styrning och dialog mellan regeringen och
Regeringskansliet på ett sådant sätt att
Regeringskansliets verksamhet kan redovisas och
bedömas med avseende på inre effektivitet, dvs.
Regeringskansliets användbarhet för att genomföra en
regerings politiska avsikter?
Promemoria från Regeringskansliet
De ovan redovisade frågorna har den 19 oktober 2000
sänts till Regeringskansliet för besvarande. Ett
svar på frågorna i form av en promemoria, som
upprättats inom förvaltningschefens och rättschefens
kanslier, har avsänts från Statsrådsberedningen den
9 november 2000 (bilaga 2.2.1).
Svar på frågor på temat effekterna av 1997 års
reform
På frågan om den nya organisationen med
Regeringskansliet som en myndighet befrämjat
samverkan mellan departementen är svaret att
sammanslagningen 1997 av departementen,
Statsrådsberedningen och dåvarande
förvaltningskontoret har skapat förutsättningar för
samordning och samarbete inom Regeringskansliet.
Förvaltningschefen kan besluta och utfärda
föreskrifter i administrativa frågor som berör mer
än ett departement. Förvaltningschefen har också
fått i uppdrag att driva förnyelse- och
förändringsarbetet i Regeringskansliet. Arbetet har
rapporterats till regeringen våren 1999. Samverkan
mellan departementen har enligt promemorian främjats
bl.a. genom den gemensamma verksamhetsplaneringen,
översynen av Regeringskansliet och
utrikesförvaltningens planeringsprocess inför
sammanslagningen av förvaltningsanslagen, vidare det
gemensamma chefsutvecklingsprogrammet och den
gemensamt ordnade utbildningen för olika anställda.
Vissa effektivitetsvinster på områdena data,
bibliotek och tryckeri rapporteras. Samordningen av
upphandling, arbetsgivarpolitiken och
informationsverksamheten och inrättandet av en
särskild kommittéservice har också enligt
promemorian främjat samverkan. Sammanslagningen av
Regeringskansliet och utrikesförvaltningens anslag
framhålls som ett viktigt steg i arbetet med att
sammansmälta departementen till en myndighet.
KU ställde en fråga om hur den interna
styrprocessen (RISP) har utvecklats. Av promemorian
framgår att arbetet pågår med att skapa rutiner för
uppföljning av den utförda verksamhetsplaneringen.
Denna syftar till en planeringsprocess som gör att
regeringens prioriteringar genomsyrar arbetet i
Regeringskansliet och avser också underlätta den
interna styrningen av de enskilda departementen. En
översyn av verksamhetsplaneringen skall vara
avslutad i november månad innevarande år. Den syftar
till att skapa en gemensam, effektiv och
verksamhetsanpassad planeringsprocess inför
sammanslagningen av förvaltningsanslagen.
En tredje fråga från KU gällde om Regeringskansliet
på det hela taget presterat ett bättre resultat i
jämförelse med ordningen före sammanslagningen till
en myndighet. Enligt promemorian har organisationen
blivit mer effektiv och kan ge en förbättrad service
genom inrättandet av förvaltningsavdelningen och
genom att vissa stödfunktioner förts över till denna
avdelning. Redovisningen av det pågående arbetet som
syftar till att Regeringskansliet skall vara ett
effektivt och kompetent stöd till regeringen har
givit regeringen en möjlighet att bedöma vidtagna
åtgärder och att ge riktlinjer för det fortsatta
arbetet. Förändringarna i organisation och
verksamhet gör det enligt promemorian knappast
möjligt att jämföra de nuvarande resultaten i
förhållande till dem som uppnåddes före 1997 års
reform. Enligt promemorian utvecklas vissa
resultatmått inom den administrativa verksamheten på
förvaltningsavdelningen, och dessa mått används vid
utvecklingen av verksamhet och som underlag för
resursfördelningen.
Svar på frågor på temat Regeringskansliets
resultatredovisning
Den första frågan gällde hur man principiellt bör se
på frågan om Regeringskansliets resultatredovisning
i perspektivet av de synpunkter som framförts i
studien Vad kostar det att regera? (Ds 2000:27).
Regeringen avser att i vårpropositionen 2001
återkomma med ett förslag om Regeringskansliets
dimensionering. Enligt promemorian ändrar den nämnda
utredningen inte regeringens ställningstagande i
fråga om Regeringskansliets resultatredovisning till
regeringen. Innebörden av detta är att
Regeringskansliet inte bör åläggas att till
regeringen lämna resultatredovsining, ett motiv som
redovisades för KU redan i förra årets granskning.
Motivet för ståndpunkten var främst att det är svårt
att praktiskt och teoretiskt skilja på
Regeringskansliets och regeringens resultat.
I en annan fråga undrade KU om det är möjligt att
anpassa regelverket för styrning och dialog mellan
regeringen och Regeringskansliet så att
Regeringskansliets verksamhet kan redovisas och
bedömas med avseende på inre effektivitet. Enligt
promemorian skulle en sådan förändring av
regelverket inte bidra till att möjliggöra en bättre
bedömning av Regeringskansliets användbarhet för att
genomföra en regerings politiska avsikter.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att den förhoppning som KU gav
uttryck för i förra årets granskning om att
Regeringskansliet borde kunna tillhandahålla en
samlad bild av effekterna av 1997 års reform inte
kunnat infrias vid årets granskning. I svaren på
KU:s frågor lämnas visserligen uppgifter om att
samverkan mellan departementen främjats på vissa
områden och att vissa effektivitetsvinster gjorts,
men viktigare är att Regeringskansliet anser att det
knappast är möjligt att jämföra prestationerna nu
och då, dvs. före den 1 januari 1997. Utskottet
inser svårigheterna med detta men anser ändå att
tydligare svar på *utskottets frågor kunnat ges.
*Utskottet konstaterar också att frågan om
Regeringskansliets resultatredovisning inte förts
framåt vid årets granskning, trots att rapporten Vad
kostar det att regera? ger goda möjligheter till en
sådan mer utförlig, principiell analys som KU
efterlyste i samband med förra årets granskning.
*Utskottet avvaktar nu resultatet av dels den
aviserade redovisningen om Regeringskansliets
dimensionering i vårpropositionen med anledning av
rapporten Vad kostar det att regera?, dels den
studie som Riksdagens revisorer kommer att genomföra
på områden som KU uppmärksammat i sin
hittillsvarande granskning. *Utskottet avser att
nästa år mot denna bakgrund fortsätta sin granskning
av Regeringskansliet som myndighet.
2.3 Regeringskansliets organisering för
särskilda projekt
2.3.1 Inledning
Konstitutions**utskottet har under senare år
uppmärksammat frågor av skilda slag som rör
Regeringskansliets organisering för särskilda
projekt och anslag till regeringens och
Regeringskansliets disposition.
I en granskning av anslag till regeringens
disposition 1996/97 gjorde *utskottet ett antal
kritiska anmärkningar (bet. 1996/97:KU25 s. 12 f.).
*Utskottet erinrade om Statsrådsberedningens
anvisningar i Gula boken (Handläggningen av ärenden
i Regeringskansliet, då Ds 1994:70[1]) om att i
princip får endast sådana anslag disponeras av
Regeringskansliet som gäller Regeringskansliets,
utrikesförvaltningens eller kommittéväsendets
administration eller som avser beredning eller
uppföljning av ett regeringsärende. Andra
anslagsdispositioner bör beslutas av regeringen, om
beslutet kräver ett ställningstagande från
regeringen som politiskt organ, och annars av
myndighet under regeringen. Utskottets genomgång
visade att anvisningarna i Gula boken inte till
fullo hade följts. Flera anslagsposter disponerades
av departement för ändamål som låg utanför den
interna verksamheten, berednings- och
uppföljningsarbete eller informationsinsatser.
I granskningen av vissa frågor i samband med
regeringens Sydafrikasatsning tog utskottet upp
frågan om organisationen inom Regeringskansliet
inför satsningen (bet. 2000/01:KU2). *Utskottet ansåg
att beslutsordningen och ansvarsfördelningen inom
Regeringskansliet genom den valda organisationen
hade blivit svår att följa. Utskottet anförde vidare
att samarbete över departementsgränserna självfallet
är en normal del i Regeringskansliets arbete.
*Utskottet hade också förståelse för att särskilda
projekt kräver en organisation som berör flera
departement. Vid sådana projekt måste emellertid
organisationen och ansvarsfördelningen inom
Regeringskansliet vara klar och tydlig. Behovet av
en tydlig organisation och ansvarsfördelning bör
uppmärksammas särskilt vid nyskapande av projekt av
den omfattning som Sydafrikasatsningen är ett
exempel på.
*Utskottet har vidare granskat upphandlingar av
konsulttjänster med anledning av det så kallade
Polenåret och en IT-satsning i Östersjöregionen
(bet. 1999/2000:KU20 s. 72 f.). I granskningen av de
båda fallen framkom att tjänster i vissa fall köpts
utan att ett regelrätt upphandlingsförfarande
genomförts. Utskottet anförde vidare att
otillräcklig dokumentation om vad som förekommit
också hade medfört att det fanns oklarheter som
försvårade en bedömning i efterhand. Enligt
utskottets mening gav granskningen anledning till
kritik mot det sätt som dessa upphandlingar skötts
på (bet. 1999/2000:KU20 s. 91).
Riksdagens revisorer genomför för närvarande en
granskning av förvaltningspolitisk karaktär av ett
tiotal anslag till regeringens disposition samt gör
en s.k. förstudie av Östersjömiljarderna.
2.3.2 Projekt
Det finns ingen entydig avgränsning av den typ av
projekt och program som här står i fokus. I en
studie av Regeringskansliets dimensionering används
fyra kriterier för att beskriva en ny typ av
politisk verksamhet och för att skilja dessa
särskilda projekt och program för ordinarie
kommittéarbete (Ds 2000:27 s. 126). Det första
kriteriet innebär att verksamheten kan, men inte
måste, ägna sig åt att fördela anslag och
projektmedel. Vidare kan, men måste inte,
verksamheten utgöra en plattform för debatt och
opinionsbildning. Det tredje kriteriet tar sikte på
att verksamheten bygger på intensiv samverkan med
andra delar av förvaltningen och andra intressenter
i samhället. Det sista kriteriet avser att
verksamheten är relativt kortlivad och förväntas
efter några år upplösas eller övergå i en annan
organisationsform.
I studien av Regeringskansliets dimensionering
påpekas att tidsbegränsade
förvaltningsorganisationer inte är något nytt
fenomen. Till exempel tillsattes
Glesbygdsdelegationen 1977 i syfte att samordna
statens stödinsatser i glesbygden och var en mycket
liten organisation i Regeringskansliet. Efter 14 år
omvandlades denna delegation till Glesbygdsverket.
Enligt studien pågick under 1998 och 1999 sammanlagt
ca 15 projekt av detta slag inom Regeringskansliet.
Utskottet har valt följande projekt och program:
- Lokala investeringsprogram
-
- Kretsloppsmiljarden
-
- Östersjömiljarderna
-
- Kunskapslyftet
-
- Levande historia.
-
I det följande redovisas inledningsvis några
generella iakttagelser som några myndigheter gjort
av detta slags projekt. Därefter redogörs för vart
och ett av de fem projekten. Där redovisas också
Regeringskansliets skriftliga svar på frågor som
utskottet ställt i ärendet. Därefter redovisas
Regeringskansliets mer övergripande svar på några av
utskottets frågor.
En promemoria i ärendet som legat till grund för
frågorna till Regeringskansliet återfinns i bilaga
2.3.1. Frågorna och Regeringskansliets svar återges
i sin helhet i bilaga 2.3.2 och 2.3.3.
Synpunkter från några myndigheter
Några myndigheter har i sina remissyttranden över
studien av Regeringskansliets dimensionering lämnat
synpunkter på Regeringskansliets hantering av
särskilda projekt och anslag som står till
regeringens och Regeringskan-sliets förfogande.
Ekonomistyrningsverket (ESV) påpekar att
Regeringskansliet har operativa uppgifter genom
anslag som det disponerar för bidrag till kommuner
och andra aktörer, till exempel för projekten
Kretsloppsmiljarden, Kommunakuten, Kunskapslyftet
med flera. Ansvaret för denna typ av uppgifter
ligger normalt på myndighetsnivå. Samtliga
utredningar visar, som utredningen om
Regeringskansliets dimensionering anför, att
Regeringskansliet inte riktigt har den kompetens och
de ledningssystem som krävs för sådana uppgifter.
Dessa uppgifter bör därför enligt ESV:s uppfattning
i största möjliga utsträckning decentraliseras till
myndigheterna.
Statskontoret pekar i sitt remissyttrande på olika
inslag i den nuvarande organiseringen av
Regeringskansliet som är svårförenliga med den
grundläggande svenska förvaltningsmodellen. Ett
exempel som Statskontoret framhåller är att
Regeringskansliet har tagit på sig handläggning av
bidragsärenden i stor omfattning
(Kretsloppsmiljarden, Östersjömiljarden).
Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) pekar
också på projekt- och programverksamhet inom
regeringen där resurser disponeras för särskilda
politiska ändamål, t.ex. Östersjömiljarden. Det
innebär att myndighetsutövning bedrivs i allt större
utsträckning inom regeringen. NUTEK håller med
Statskontoret i dess förvaltningspolitiska
invändning att detta kan leda till gråzoner mellan
myndigheter och myndighetsliknande organ inom
Regeringskansliet. En alternativ lösning vore att i
tydliga uppdrag med väl avgränsade resurser lägga
mer av pilotprojekt och pilotprogram direkt hos
myndigheterna. Kompetens inom olika sakområden finns
oftast ute hos myndigheterna.
Sida anser att en större renodling bör ske när det
gäller den rollfördelning som växt fram mellan
Regeringskansliet och övriga myndigheter. Operativa
förvaltningsuppgifter av typen bidragsgivning,
kontroll, egendomsförvaltning (t.ex. förvaltning av
statens aktier) och åtskilliga av de "särskilda
projekt och program" som beskrivs i studien bör
normalt överlämnas åt myndigheter med erfarenhet och
kompetens på dessa områden. På så sätt kan
Regeringskansliet koncentrera resurserna på sina
kärnområden och därmed åstadkomma mer kostnads- och
ändamålseffektiv verksamhet.
Det statliga stödet till de lokala
investeringsprogrammen
Projektet
Stödet till de lokala investeringsprogrammen
omfattar 6,77 miljarder kronor under perioden
1998-2001, och beslut om utbetalning av stöd fattas
av regeringen efter beredning av Miljödepartementet.
Delegationen för ekologiskt hållbar utveckling
tillsattes 1997, med ambitionen att Sverige skall
vara pådrivande i fråga om ekologiskt hållbar
utveckling. Delegationens uppgift var att bereda
förslag till regeringsbeslut om fördelning av
statsbidrag till lokala investeringsprogram.
Delegationen bestod av fem statsråd, en
beredningsgrupp bestående av tjänstemän som svarar
för ärendehandläggningen och en grupp
statssekreterare (Ds 2000:27 s. 125). Delegationen
finns inte längre.
Tidigare studier
Riksdagens revisorer konstaterar i en rapport
(rapport 1998/99:8) att åtgärder inom områdena
byggande, boende och energi var dominerande under
1998. Revisorerna anser att målen för arbetet mot en
ekologiskt hållbar utveckling bara har varit
definierade på övergripande nivå, vilket försvårar
möjligheterna till uppföljning. Man menar att det
har varit svårt att identifiera entydiga kriterier
för hur stödet bestäms. Kommunala förvaltningar och
kommunala bolag har beviljats stöd i större
utsträckning än företag och föreningar. Revisorerna
menar även att det förhållandet att kommunerna har
konkurrerat om stöd har missgynnat gemensamma
satsningar.
I rapporten påpekas att Regeringskansliet åtagit
sig ärendehantering av förvaltningskaraktär.
Konsekvensen har blivit att den ordinarie
förvaltningen till viss mån ställs vid sidan om
fördelningsprocessen. Revisorerna menar att
utvecklingen strider mot den renodling av rollerna
mellan myndigheterna och Regeringskansliet som
eftersträvats under 1990-talet. I rapporten påpekas
också att sökande inte har fått veta skälen till att
ansökningarna har fått avslag.
Även Svenska Naturskyddsföreningen har granskat de
lokala investeringsprogrammen. I rapporten Konsten
att använda 5,4 miljarder - En kritisk granskning av
stödet till de lokala investeringsprogrammen för
hållbar utveckling (rapport 9423/98) kritiseras
användningen av medlen på ett flertal punkter.
Svenska Naturskyddsföreningen menar att mycket talar
för att omkring hälften av projekten skulle ha
genomförts även utan stöd. Dock kan stödet ha
medverkat till en tidigareläggning av redan
planerade åtgärder. Svenska Naturskyddsföreningen
anser att om stöd används som komplement till
lagstiftning och skatter bör bidragen vara generella
och hanteras av fackmyndigheterna snarare än av
Miljödepartementet.
I Riksrevisionsverkets rapport De lokala
investeringsprogrammen i praktiken - en uppföljning
av kommunernas arbete (1999:37) kritiseras också
tillämpningen av bidragen. RRV anger att
departementets organisation för beredning av
bidragsärenden är mycket liten i förhållande till de
stora bidragssummorna och den stora mängden projekt.
Den särskilda kompetens som krävs för att bedöma
projekten i ansökningarna finns enligt RRV främst
hos sektorsmyndigheterna. RRV är kritiskt till att
departementet inte inhämtat behövliga upplysningar
från sektorsmyndigheterna. Förordningen (1998:23) om
statliga bidrag till lokala investeringsprogram
lämnar enligt RRV stort utrymme för tolkning.
Centrala begrepp har oprecisa definitioner. RRV
anser att uppföljningen och kontrollen är
otillräcklig. Regeringen förlitar sig på att
kommunerna skall kontrollera de enskilda projekten
trots att kommunerna saknar oberoende revision. RRV
har funnit spekulativa program eller projekt som
verket menar saknar substans. Syftet har varit att
tillägna sig statliga bidrag.
Regeringskansliets svar
I Regeringskansliets svar på utskottets frågor
påpekas att inriktningen av stödet och den
huvudsakliga organisationen redovisades i
budgetpropositionen 1998 i samband med att stödet
infördes. Regeringen och Regeringskan-sliets arbete
med stödet styrs genom en särskild förordning som
regeringen har beslutat, nämligen förordningen
(1998:23) om statliga bidrag till lokala
investeringsprogram som ökar den ekologiska
hållbarheten i samhället. Förordningen innehåller
regler om förutsättningar för bidrag, förfarandet i
bidragsärenden, återrapportering om miljö- och
sysselsättningseffekter m.m. Regeringen prövar
ansökningar om stöd. Bedömningskriterierna framgår
av förordningen och den praxis som regeringen skapar
genom sina beslut.
Stödet till lokala investeringsprogram skiljer sig
från andra statliga bidrag genom det lokala
perspektivet och det kommunala ansvaret. Det är
kommunerna som avgör vilka åtgärder som skall ingå i
programmet mot bakgrund av de lokala
förutsättningarna. Om ansökan bifalls innebär det
att staten ger kommunerna rätt att besluta om bidrag
till åtgärder i lokala investeringspro-gram.
Huvudansvaret för såväl granskning av projekt som
genomförande och uppföljning ligger hos kommunerna,
inte hos någon statlig myndighet. Detta hindrar dock
givetvis inte att staten på olika sätt följer upp
och utvärderar resultaten.
För beredning och uppföljning av dessa
regeringsärenden och för uppföljning av
regeringsärenden om stöd för Kretsloppsmiljarden
finns en särskild enhet inom Miljödepartementet.
Enheten har 13 tjänstemän med kompetens i
miljöfrågor, juridik, teknik, samhällsplanering,
ekonomi m.m. Vid beredningen sker samråd med
sektorsmyndigheter och länsstyrelser. Beredningen
inom Regeringskansliet sker i en beredningsgrupp med
tjänstemän från Miljö-, Finans-, Utbildnings-,
Jordbruks-, Kultur- och Näringsdepartementet.
Varje åtgärd som får bidrag finns registrerad i en
databas som innehåller uppgifter om kostnaderna för
åtgärden och vilka miljö- och
sysselsättningseffekter som kommunen åtagit sig att
åstadkomma. Eventuella förändringar av åtgärderna
skall anmälas till regeringen för godkännande.
Kommunerna är skyldiga att varje år lämna en
verksamhetsrapport med redovisning av hur tidsplanen
följs, vilka miljö- och sysselsättningseffekter som
uppkommit och hur mycket bidrag som betalats ut till
olika projektägare. När investeringsprogrammet är
slutfört skall kommunen ge in en slutrapport till
regeringen. Rapporten skall innehålla en noggrann
beskrivning av hur programmet genomförts samt vilka
miljö- och sysselsättningseffekter som uppkommit och
som bedöms uppkomma på längre sikt som en följd av
de olika åtgärderna. En redovisning av kostnader och
intäkter för varje åtgärd skall också ingå. När
slutrapporten granskats avgör regeringen om
återstående bidragsmedel skall betalas ut eller om
kommunen är återbetalningsskyldig. Ännu har inget
program slutredovisats. Ett tiotal kommuner väntas
lämna sina slutredovisningar i början av 2001.
Regeringskansliet påpekar i svaret att de kritiska
synpunkterna från Riksdagens revisorer, Svenska
Naturskyddsföreningen och Riksrevisionsverket som
återgivits ovan i huvudsak gällde den första
beslutsomgången, dvs. de beslut som fattades våren
1998. Efter dessa synpunkter har följande åtgärder
vidtagits för att främja kvalitet i handläggningen:
· Kraven har skärpts i fråga om lönsamhets- och
konkurrensbedömningar i kommunernas
investeringsprogram.
·
· Samarbetet mellan Miljödepartementet och
sektorsmyndigheterna har stärkts.
·
· Länsstyrelserna har fått en viktigare roll i
beredningen av ansökningarna. Det gäller såväl
samråd inför ansökan som löpande uppföljning av
genomförandet och granskning av verksamhets- och
slutrapporter.
·
· Inför ansökan om bidrag för perioden 2000-2002
har en dialog genomförts med alla kommuner som så
önskat. Cirka 200 kommuner har diskuterat sina
investeringsprogram med Miljödepartementet och
länsstyrelsen.
·
· Miljödepartementet har kontinuerligt utvecklat
informationen om hur en ansökan bör utformas och
vad den bör innehålla, bl.a. med hjälp av en
ansökningsfolder och via webbplatsen "Hållbara
Sverige".
·
· På Miljödepartementet har en databas byggts upp
med information om de investeringsprogram som
beviljats bidrag. Databasen är ett viktigt
redskap vid uppföljningen.
·
· Regeringens skäl för att avslå ansökningar om
stöd till lokala investeringsprogram redovisas
sedan våren 2000 på ett tydligare sätt i
regeringens beslut.
·
Kretsloppsmiljarden
Projektet
Riksdagen avsatte 1996 en miljard kronor för ett
femårigt program för kretsloppsanpassning, den s.k.
Kretsloppsmiljarden. Programmet syftade till att
driva på den tekniska utvecklingen och att skapa
sysselsättning, främst genom kretsloppsanpassning av
byggnader och teknisk infrastruktur (prop.
1995/96:222, bet. 1995/96:FiU15). Regeringen har
prövat större ansökningar medan länsstyrelserna har
beslutat om bidrag till mindre projekt. Regerings-
ärenden har beretts inom Miljödepartementet, med
hjälp av en beredningsgrupp från Regeringskansliet
och en expertgrupp. Expertmyndigheterna har använts
i mycket liten omfattning (Ds 2000:27 s. 125).
Tidigare studier
Riksrevisionsverket har i en granskning av projektet
Kretsloppsmiljarden dragit slutsaten att
Regeringskansliet inte var särskilt väl lämpat för
denna typ av myndighetsuppgifter, eftersom det är
bemannat och organiserat utifrån helt andra
utgångspunkter. Miljödepartementet har således inte
systematiskt följt upp beviljade bidrag, och det är
heller inte någon sedvanlig uppgift inom
Regeringskansliet. RRV påpekar att det finns problem
med prövning av bidragsansökningar inom
Regeringskansliet, vilket inte lyder samma regelverk
och kontrollsystem som vanliga
förvaltningsmyndigheter. När regeringen fattar
beslut som första instans, kan besluten inte
överklagas (RRV 1998:28. Miljarden som försvann. En
granskning av kretsloppsprogrammet).
Regeringskansliets svar
Regeringen har beslutat en särskild förordning om
bidrag från Kretslopps-miljarden (1996:1378). Enligt
denna förordning prövade regeringen ansökningar om
bidrag när de miljörelaterade kostnaderna för den
investering som ansökan gällde uppgick till mer än 8
miljoner kronor. I övriga fall var länsstyrelsen
prövningsmyndighet. De flesta ärenden där ansökan
bifölls avgjordes genom länsstyrelsebeslut.
Beredningen av regeringsärendena sköttes av ett
särskilt kansli inom en enhet på Miljödepartementet.
Det är inte längre möjligt att bevilja stöd av
detta slag. Återstående medel drogs in av regeringen
i april 1999. Uppföljning och utvärdering av de
bidrag som regeringen beviljat sköts nu inom
Miljödepartementets enhet för lokala
investeringsprogram.
Östersjömiljarden
Projektet
Samtidigt som medel avsattes för kretsloppsmiljarden
beslutade riksdagen om den s.k. första
Östersjömiljarden (prop. 1995/96:222, bet. 1995/96:
FiU15). Syftet var att stärka tillväxt och
sysselsättning genom att anvisa medel inom bl.a.
områdena livsmedel, energisystem, kunskapsutbyte,
infrastruktur och miljö.
Tidigare studier
Den första Östersjömiljarden har, liksom den s.k.
andra Östersjömiljarden som anslogs hösten 1998,
varit föremål för olika studier. Som nämnts ovan har
KU granskat upphandlingen av en konsulttjänst för en
IT-satsning i Östersjöregionen.
Riksdagens revisorer beskriver bl.a. arbetet för
stärkt samarbete och utveckling genom
Östersjömiljarden i en granskningspromemoria -
Svenska miljöinsatser i Baltikum (1998/99:1).
Insatser inom ramen för Östersjömiljarden bereds i
Regeringskansliet och regeringen beslutar om varje
projekt för sig. Revisorerna konstaterar att
ansvaret för olika led i hanteringen av insatser har
varit fördelat på olika departement, myndigheter och
andra organ. Det har inte funnits någon självklar
instans att vända sig till för den som vill få
information om insatser inom Östersjömiljarden.
Revisorerna menar att möjligheterna att kontrollera
och överblicka verksamheten därmed har varit något
begränsade.
Regeringskansliets svar
Regeringen beslutar om stöd från den första
Östersjömiljarden inom de ramar som riksdagen lagt
fast genom budgetreglering. Ett stort antal
ansökningar om stöd har kommit in till
Regeringskansliet från företag, organisationer och
statliga organ. Hittills har ett 70-tal projekt
beviljats stöd med sammanlagt cirka 840 miljoner
kronor.
Organisationen i Regeringskansliet för beredning
och uppföljning av dessa regeringsärenden ses över
fortlöpande och anpassas till olika projekt allt-
eftersom dessa prövas och följs upp.
En samordningsfunktion låg först hos
Statsrådsberedningen. Den överfördes i december 1997
till dåvarande Närings- och handelsdepartementet,
därefter under hösten 1998 till
Utrikesdepartementets enhet för exportfrämjande och
inre marknaden och sedan vidare till
Utrikesdepartementets enhet för Central- och
Östeuropa. Under hösten 1999 bildades inom
Utrikesdepartementet ett särskilt
Östersjömiljardsekretariat som samordnar uppföljning
och avslutning av den första Östersjömiljarden.
Beredningen av ärenden om stöd fördelas mellan
departementen efter samma regler som för andra
regeringsärenden. Samtliga departement har deltagit
i beredningen av stödärenden. Det departement som
har haft huvudansvaret för beredningen har också
ansvarat för uppföljningen. Departementen skall
årligen rapportera till Utrikesdepartement, som gör
sammanställningar och svarar för rapportering till
riksdagen. En heltäckande lägesrapport om den första
Östersjömiljarden håller på att utarbetas i
Regeringskansliet och väntas bli färdigställd inom
kort. En utvärdering av hela anslaget kommer att
göras i samband med att samtliga insatser är
slutförda.
När det gäller IT-projekt har konsultinsatser köpts
från Swedfund International AB (Swedfund). Det har
gällt insatser för att ta emot och utvärdera
ansökningar om projektmedel och för att lämna
förslag på projekt som lämpar sig för stöd.
Dåvarande Kommunikationsdepartementet och
Näringsdepartementet har sedan svarat för den
fortsatta beredningen. Uppföljning och
administration av projekten har skötts av Swedfund,
som även två gånger årligen avrapporterat
uppföljningen av projekten och medelsanvändningen
till regeringen. Uppföljning och granskning av
Swedfunds rapportering sker i Näringsdepartementet.
Rapporterna sänds även till Utrikesdepartementet.
Kunskapslyftet
Projektet
I sysselsättningspropositionen sommaren 1996
föreslogs en särskild satsning på vuxenutbildning
under fem år. Förslaget härstammade från den så
kallade Kunskapslyftskommittén, som bildades 1995.
Ansvaret för att genomföra åtgärderna föll på
kommunerna, men Delegationen för Kunskapslyftet
ledde arbetet i början genom att fördela medel
mellan kommunerna och följa verksamheten. Kommittén
fick ett förlängt förordnande för att bland annat
utvärdera verksamheten. Delegationen bestod av
företrädare för Utbildnings-, Finans-,
Arbetsmarknads- samt Närings- och
handelsdepartementet. Till delegationen adjungerades
också representanter för Statens skolverk,
Arbetsmarknadsstyrelsen, Svenska kommunförbundet och
Kunskapslyftskommittén.
Tidigare studier
Statskontoret menade i en utvärdering att en
särskilt tillskapad organisation kan var lämplig som
startmotor när den politiska ambitionen finns, men
att metoden inte är självklar. Regeringen kan då
tillfälligt behålla frågan för att pröva sig fram
till en ny praxis. Statskontoret ansåg också att en
särskilt tillskapad organisation kan vara lämplig om
inslaget av experiment, förhandlingar och
skönsmässighet är stort, och förutsättningarna för
regelstyrning och likabehandling är små. En sådan
organisation kan också motiveras när
intressentmedverkan är önskvärd och legitim, till
exempel när avgränsade program samfinansieras av
flera parter.
Enligt Statskontorets studie har Delegationen för
Kunskapslyftet arbetat effektivt, och dess
sekretariat har, trots mycket begränsade resurser,
bidragit till det snabba genomslaget. Dialogen med
kommunerna har varit intensiv. Men i utvärderingen
riktas det också förvaltningspolitiska invändningar
mot modellen. Myndighetsutövningen får inte påverkas
av regeringen och än mindre av enskilda statsråd.
Något formellt problem uppstår visserligen inte så
länge regeringen själv genom sina beslut är den
utövande myndigheten, men Statskontoret menar ändå
att det finns skäl att undvika gråzonen med
myndigheter eller myndighetsliknande organ inom
Regeringskansliet (Statskontoret 1998:20
Kunskapslyftet som modell och metod - adhocrati och
byråkrati).
Regeringskansliets svar
Medel för satsningen fördelades genom
regeringsbeslut efter förslag från Delegationen för
Kunskapslyftet. Regler om detta fanns i förordningen
(1996:1052) om statligt stöd till särskilda
satsningar på gymnasial utbildning av vuxna.
Inom Utbildningsdepartementets enhet för
vuxenutbildning skapades ett sekretariat till
delegationen. Sekretariatet bestod inledningsvis av
fyra handläggare och en assistent och utökades
senare med en informatör.
Denna organisation fanns under cirka ett och ett
halvt år. Sedan fördes beslutanderätten och
beredningsansvaret över till Statens skolverk. Det
skedde genom att regeringen beslutade en förordning
(1998:276).
Levande historia
Projektet
Projektet Levande Historia är ett projekt som
skiljer sig från dem som redovisats ovan, vilka
huvudsakligen tar sikte på att fördela medel.
Projektet initierades 1997 i syfte att sprida
kunskap om Förintelsen och andra världskriget. Det
var ett opinionsbildande arbete, som ville väcka
diskussioner om demokrati, tolerans, medmänsklighet
och människors lika värde.
Projektet styrdes från Statsrådsberedningen, men
det genomfördes till största delen av en
projektgrupp inom Information Rosenbad. Exempel på
aktiviteter var en webbplats med information om
Förintelsen, en konsert i Berwaldhallen till minne
av dem som dog och en bok om Förintelsen, "Om detta
må ni berätta", som gavs ut i cirka 900 000
exemplar. Skolorna erbjöds ett särskilt filmprojekt,
och lärarseminarier anordnades för tusentals läsare
varje år. Ett centrum för studier om Förintelsen och
andra folkmord inrättades vid Uppsala universitet. I
maj 1998 hölls en första internationell konferens,
och i januari 2000 ägde Stockholms Internationella
forum om Förintelsen rum, med flera hundra deltagare
från flera länder.
Under 1999 fanns det två arbetsgrupper: en för
informationsprojektet Levande Historia och en för
konferensen. Båda har under 1999 haft sex personer
anställda. Det finns inte någon särskild
kostnadsredovisning för de två projekten än, men
arbetet kring Förintelsekonferensen har budgeterats
till cirka 15 miljoner kronor (Ds 2000:27 s. 122
f.).
Regeringskansliets svar
Projektet har letts av vice statsministern med hjälp
av tjänstemän i Statsrådsberedningen och
Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Kostnaderna har betalats från anslaget
Regeringskansliet m.m., anslagsposten Gemensamma
ändamål. Statsrådsberedningen har svarat för
beredningen av de regerings-ärenden som gäller
projektet.
Frågan om hur detta projekt skall föras vidare
behandlas av Kommittén Forum för Levande historia
(KU 1999:09). Av kommittédirektiven (dir. 1999:75)
framgår att verksamhet som bedrivits inom ramen för
projektet har inordnats i kommitténs verksamhet.
Övriga delar av projektet leds även fortsättningsvis
av vice statsministern.
Regeringskansliets generella kommentarer
I detta avsnitt redovisas Regeringskansliets svar på
utskottets mer generella frågor om den arbetsform
som här behandlas.
Sådana arbetsformer som här kallas särskilda
projekt har visat sig vara ändamålsenliga när
regeringen vill arbeta intensivt med en fråga under
en begränsad tid. Det gäller framför allt frågor som
spänner över flera departements områden. Rätt
använda är dessa arbetsformer smidiga och viktiga
verktyg i en politik för ekologiskt hållbar
utveckling, internationellt utvecklingssamarbete i
Östersjöregionen, kompetensutveckling, motverkande
av arbetslöshet, bekämpande av rasism och
främlingsfientlighet osv.
Att regeringen sköter dessa projekt skall ses i
ljuset av att projekten omfattar frågor som kräver
ställningstaganden från regeringen eller någon i
regeringskretsen. Regeringskansliet skall inte bara
bereda regeringsärenden utan också i övrigt biträda
regeringen och statsråden i deras verksamhet. Regler
om detta finns i 7 kap. 1 § regeringsformen och 1 §
förordningen (1996:1515) med instruktion för
Regeringskansliet.
Behovet av att regeringen som politiskt organ styr
ett projekt genom formliga beslut eller formlösa
ställningstaganden kan emellertid växla med tiden.
Regeringen prövar därför fortlöpande om verksamheten
bör överföras till någon annan myndighet. Enligt 26
§ förordningen med instruktion för Regeringskansliet
är det en särskild uppgift för rättschefen i
Statsrådsberedningen att uppmärksamma möjligheten
att delegera ärenden till myndigheter under
regeringen. Kunskapslyftet är ett exempel på ett
projekt där verksamheten efter en tid fördes över
till en annan myndighet. Frågan om att föra över
verksamhet inom projektet Levande historia till en
ny myndighet övervägs av Kommittén Forum för Levande
historia.
En annan sak är att ett projekt kan ha inslag som
inte behöver eller som inte skall styras av
regeringen som politiskt organ, t.ex. inslag av
upphandling. Detta utesluter inte att ekonomiska och
praktiska skäl ibland motiverar att projektet ändå
sköts av regeringen odelat i stället för att delas
upp på flera myndigheter.
I upphandlingsfrågor får departementen stöd och
hjälp av den grupp specialister på upphandling som
finns i Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Samordningen i upphandlingsfrågor har nyligen
skärpts genom interna föreskrifter beslutade av
förvaltningschefen.
Förvaltningschefen leder också ett arbete med att
utveckla projektarbetsformen i Regeringskansliet.
Erfarenheten visar att det kan uppstå oklarheter,
missförstånd och andra oönskade effekter, om man
driver ett departementsövergripande projekt i
Regeringskansliet utan att ha gjort klart vem i
Regeringskansliet som leder och ansvarar för
projektet. Regeringen är därför noga med att på ett
tidigt stadium lägga fast tydliga mål och en klar
organisation och ansvarsfördelning för projekt av
detta slag. Regeringsbeslut i form av förordningar
av den typ som finns eller har funnits för lokala
investeringsprogram, Kretslopps-miljarden och
Kunskapslyftet är en möjlighet. Ibland är det
lämpligare med regeringsbeslut i annan form för att
målen, organisationen och ansvarsfördelningen inom
Regeringskansliet skall bli klara och tydliga.
När det gäller projekt som Östersjömiljarden består
Regeringskansliets arbete väsentligen i att bereda
och följa upp regeringsärenden. Då följer det av
allmänna regler om Regeringskansliets uppgifter och
organisation vem i Regeringskansliet som ansvarar
för projektet.
Utskottet har frågat om möjligheterna att överblicka
omfattningen av verksamheten och möjligheterna att
värdera verkningarna av projekt av det aktuella
slaget.
I svaret anförs att regeringen har god kontroll
över projektens omfattning och verkningar. En rad
åtgärder vidtas som borgar för detta, t.ex.
· förordningsreglering eller andra skriftliga
beslut när så är lämpligt för att målen,
organisationen och ansvarsfördelningen skall bli
klara och tydliga,
·
· budgetstyrning,
·
· fortlöpande samråd externt och internt,
·
· registrering och annan dokumentation som
säkerställer överblick, ordning och reda,
·
· rapportering och redovisning av resultat.
·
Utskottets bedömning
Utskottet kan konstatera att i flera olika
sammanhang har kritik riktats mot organiseringen av
den typ av projekt som här är aktuell.
Regeringskansliets svar i den nu aktuella
granskningen visar att åtgärder har vidtagits för
att minska de problem som har framkommit. Utskottet
vill här framhålla två aspekter som utskottet
tidigare ägnat uppmärksamhet.
För det första har utskottet tidigare granskat
upphandlingar av konsulttjänster med anledning av
det så kallade Polenåret och en IT-satsning i
Östersjöregionen. I granskningen av de båda fallen
framkom att tjänster i vissa fall köpts utan att ett
regelrätt upphandlingsförfarande genomförts.
Utskottet anförde vidare att otillräcklig
dokumentation om vad som förekommit också hade
medfört att det fanns oklarheter som försvårade en
bedömning i efterhand. Enligt utskottets mening gav
granskningen anledning till kritik mot det sätt som
dessa upphandlingar skötts på (bet. 1999/2000:KU20
s. 91). Regeringskansliet redovisar nu i sitt svar
att samordningen i upphandlingsfrågor nyligen har
skärpts genom att interna föreskrifter om
Regeringskansliets upphandlingar har utfärdats.
För det andra anförde utskottet i granskningen av
vissa frågor i samband med regeringens
Sydafrikasatsning att vid sådana projekt måste
organisationen och ansvarsfördelningen inom
Regeringskansliet vara klar och tydlig. Utskottet
ansåg att beslutsordningen och ansvarsfördelningen
inom Regeringskansliet genom den valda
organisationen hade blivit svår att följa. Utskottet
anförde vidare att samarbete över
departementsgränserna självfallet är en normal del i
Regeringskansliets arbete. Utskottet hade också
förståelse för att särskilda projekt kräver en
organisation som berör flera departement (bet.
2000/01:KU2). Som Regeringskansliet påpekar i sitt
svar i den nu aktuella granskningen visar
erfarenheten att det kan uppstå oklarheter,
missförstånd och andra oönskade effekter, om man
driver ett departementsövergripande projekt i
Regeringskansliet utan att ha gjort klart vem i
Regeringskansliet som leder och ansvarar för
projektet.
Utskottet noterar att regeringen, enligt
Regeringskansliets svar, är noga med att på ett
tidigt stadium lägga fast tydliga mål och en klar
organisation och ansvarsfördelning för projekt av
detta slag. Utskottet vill erinra om att flera av de
särskilda projekten inte har fungerat utan problem.
Det återstår att se om de åtgärder som regeringen
vidtar är tillräckliga för att projekt av detta slag
skall fungera tillfredsställande.
Utskottet har mottagit anmälningar om regeringens
hantering av det statliga stödet till lokala
investeringsprogram respektive Östersjömiljarden.
Dessa anmälningar kommer att behandlas i vårens
granskningsbetänkande.
Granskningen av Regeringskansliets organisering för
särskilda projekt föranleder i övrigt inget
uttalande från utskottets sida.
3 Regeringsprotokollen
3.1 Statistik
Antalet registrerade ärenden som avgjorts vid
regeringssammanträde minskade från 9 946 år 1998
till 9 007 år 1999. Som framgår av nedanstående
uppställning har antalet ärenden som avgjorts vid
regeringssammanträde mer än halverats under den
senaste tolvårsperioden. En väsentlig orsak till
denna nedgång torde vara det sedan lång tid pågående
arbetet med att föra över ärenden om överprövning av
förvaltningsärenden från regeringen till allmän
förvaltningsdomstol (se bet. 1998/99:KU10).
-----------------------------
1988 20 279
-----------------------------
1989 19 293
-----------------------------
1990 20 650
-----------------------------
1991 21 394
-----------------------------
1992 19 990
-----------------------------
1993 13 992
-----------------------------
1994 12 981
-----------------------------
1995 11 691
-----------------------------
1996 10 241
-----------------------------
1997 9 373
-----------------------------
1998 9 946
-----------------------------
1999 9 007
-----------------------------
I bilaga 3.1 redovisas i tabellform antalet avgjorda
regeringsärenden under år 1999 och deras fördelning
på ärendegrupper. Av tabellen framgår att de största
ärendegrupperna var dispensärenden och övriga
partsärenden (2 158) följt av regleringsbrev samt
anslags- och bidragsärenden (2 038),
anställningsärenden (1 809), överklaganden (993) och
författningar (865).
I likhet med tidigare år handlade
Justitiedepartementet det största antalet av de
avgjorda ärendena också under år 1999 (1 766, en
ökning med 65 jämfört med 1998 års 1 701 ärenden).
Därefter kommer Näringsdepartementet med 1 398
ärenden. Den 1 januari 1999 avvecklades
Arbetsmarknads-, Närings- och handels-,
Kommunikations- samt Inrikesdepartementen och ett
nytt större Näringsdepartement skapades. Av de under
år 1998 avgjorda ärendena handlades 480 i
Arbetsmarknadsdepartementet, 693 i Närings- och
handelsdepartementet, 629 i
Kommunikationsdepartementet och 907 i
Inrikesdepartementet. Det innebär att av de under år
1998 avgjorda ärendena handlades sammanlagt 2 709 i
de fyra departement som sedermera blev ett, dvs.
nästan dubbelt så många som i det nya
Näringsdepartementet under år 1999. Utskottet
förutsätter att detta följs upp såväl i det
fortlöpande förändrings- och förnyelsearbetet som i
arbetet med Regeringskansliets dimensionering. I
övrigt kan noteras en markant ökning av antalet
avgjorda ärenden i Socialdepartementet, från 674 år
1998 till 935 år 1999.
3.2 Formell granskning av
regeringsprotokollen
I likhet med tidigare år har protokollen över
samtliga regeringsbeslut under det föregående året
(1999) begärts in från departementen. Protokollen
har översiktligt gåtts igenom inom utskottets kansli
för att sedan återställas till departementen.
Genomgången har omfattat även statsministerns
protokoll. I övrigt har den till väsentlig del
avsett ärenden som redovisats i underprotokoll B för
de skilda departementen, dvs. protokoll som kan
innehålla uppgifter som omfattas av sekretess, samt
underprotokollen från vissa departement, nämligen
Finansdepartementet, Jordbruksdepartementet och
Näringsdepartementet.
Granskningen har inte gett anledning till några
uttalanden av utskottet.
4 Vissa förvaltningsärenden
4.1 Utskottets granskning
Trots att regeringen inte är en
förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening
har det ansetts viktigt att även i regeringsärenden
följa de principer som förvaltningslagen ger uttryck
för. Utskottet går vid sina granskningar som regel
igenom någon eller några grupper av
förvaltningsärenden som avgjorts av regeringen.
Årets granskning har gällt vissa ärenden om
dispenser enligt skattelagstiftningen och om
undantag från föreskrifterna om upphandling.
Granskningen har i första hand riktats in på
handläggningen av dessa regeringsärenden i formellt
hänseende.
4.2 Resultat av genomgången av ärenden som
gäller dispens från arvs- och gåvoskatt
Skatt till staten utgår enligt lagen (1941:416) om
arvsskatt och gåvoskatt för egendom som förvärvas
genom arv eller testamente (arvsskatt) eller genom
gåva (gåvoskatt). Har fast egendom nedgått
väsentligt i värde på grund av allmän förändring i
det ekonomiska läget eller har t.ex. aktie noterad
på börs nedgått i värde med en fjärdedel eller mera
och uppgår skatten för sådana lotter i boet till
sammanlagt minst 3 000 kr kan regeringen, enligt 27
§ arvs- och gåvoskattelagen, om det är uppenbart att
utgörande av skatt skulle verka oskäligt betungande,
medge att skatten skall utgå efter lägre värde än
det till vilket egendomen annars skulle ha
uppskattats. Enligt 58 a § äger regeringen eller
den myndighet som regeringen förordnar medge
befrielse från eller nedsättning av skatt, när
synnerliga skäl föreligger.
Konstitutionsutskottet har gått igenom de 15
ärenden som regeringen avgjort under åren 1997-1999
och som gäller fråga om regeringens medgivande till
att arvs- eller gåvoskatt skall utgå med lägre
belopp eller helt efterges. Vid granskningen av de
15 ärendena har konstitutionsutskottet inte gjort
några iakttagelser som föranleder anmärkning när det
gäller regeringens handläggning.
4.3 Resultat av genomgången av ärenden som
gäller dispens från stämpelskatt
Stämpelskatt skall, enligt 1 § lagen (1984:404) om
stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter, erläggas
till staten för förvärv av fast egendom och tomträtt
samt vid beviljande av inteckningar. Föreligger
synnerliga skäl kan, enligt 42 §, regeringen eller
den myndighet som regeringen bestämmer i särskilda
fall medge nedsättning av eller befrielse från skatt
liksom återbetalning helt eller delvis av skatt.
Konstitutionsutskottet har gått igenom 31 ärenden
som regeringen avgjort under åren 1997-1999 och som
gäller fråga om regeringens medgivande enligt 42 §
lagen (1984:404) om stämpelskatt vid
inskrivningsmyndigheter. Vid granskningen av
ärendena kan utskottet konstatera att behandlingen i
Regeringskansliet av överklagande i några fall har
tagit ca tre år. Konstitutionsutskottet kan också
konstatera att det ibland synes ha gått över två år
utan att något har hänt i vissa ärenden. I övrigt
har utskottet inte gjort några iakttagelser som
föranleder anmärkning när det gäller regeringens
handläggning.
4.4 Undantag enligt 6 kap. 17 § lagen
(1992:1528) om offentlig upphandling
Som huvudregel för all offentlig upphandling gäller
affärsmässighet. I 1 kap. 4 § LOU stadgas att
upphandling skall göras med utnyttjande av de
konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt
genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare,
anbudssökande och anbud skall behandlas utan
ovidkommande hänsyn. LOU innehåller allmänna
bestämmelser om offentlig upphandling (1 kap.),
särskilda bestämmelser om offentlig upphandling av
varor (2 kap.), av byggentreprenad (3 kap.), inom
vatten-, energi-, transport- och
telekommunikationsområdena (4 kap.), av tjänster (5
kap.) samt bestämmelser om upphandling i de fall
upphandlingen understiger de tröskelvärden som anges
i 2-5 kap. och i vissa andra fall (6 kap.). Lagen
innehåller också bestämmelser om överprövning,
skadestånd, m.m. (7 kap.). I lagen finns
bestämmelser till uppfyllande av de förpliktelser
som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska
unionen.
För vissa i 1 kap. 3 § andra stycket LOU uppräknade
upphandlingar gäller emellertid endast reglerna i 6
kap., nämligen
1. upphandling som omfattas av sekretess eller
andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets
säkerhet och
2. upphandling av försvarsprodukter och tjänster
som inte har civil användning och som omfattas av
artikel 223 i Romfördraget.
Vid upphandling enligt 6 kap. LOU skall
upphandlingen göras genom förenklad upphandling,
dvs. upphandling genom annonser eller skrivelser där
alla leverantörer har rätt att delta, deltagande
leverantörer skall lämna skriftligt anbud och den
upphandlande enheten får förhandla med en eller
flera anbudsgivare. Direktupphandling - upphandling
utan infordrande av skriftligt anbud - får dock
användas om upphandlingens värde är lågt eller om
det finns synnerliga skäl (6 kap. 2 §).
Utgångspunkten är således att ett lagreglerat
upphandlingsförfarande med huvudregeln om
affärsmässighet som grund skall äga rum också vid
sådana upphandlingar som är känsliga ur
säkerhetssynvinkel. I förarbetena gjordes
bedömningen att känsliga uppgifter i
upphandlingsärendet skulle kunna skyddas med stöd av
tillämpliga bestämmelser i sekretesslagen (prop.
1993/94:78 s. 19 f.). Regeringen menade att det låg
ett värde i att även upphandling av produkter och
tjänster utan civil användning (försvarsupphandling)
följde gängse regler i så stor utsträckning som
möjligt. Samtidigt framhöll regeringen dock att det
kan finnas skäl för avvikelser i särskilda fall.
Försvarsupphandlingar måste, enligt regeringen,
kunna styras av särskilda överväganden avseende
t.ex. ett säkerhetsbetingat behov av att viss
kompetens, viss tillverkning m.m. befinner sig inom
landets gränser och alltså är tillgänglig även i en
krissituation. Regeringen pekade också på att en
försvarsupphandling ofta ställde särskilda krav på
insyn och på kontraktsvillkor gällande
monopolupphandling hos den nationella
försvarsindustrin. Det ansågs därför lämpligt att
LOU kompletterades med en möjlighet att göra sådana
undantag från bestämmelserna som är nödvändiga med
hänsyn till försvars- och säkerhetspolitiska
intressen. - De överväganden som måste göras i
sådana sammanhang ansågs vara av det slaget att de i
princip borde göras av regeringen. Regeringen borde
dock ha möjlighet att överlåta till en upphandlande
enhet att för vissa situationer, t.ex.
upphandlingsärenden som är av en mer rutinmässig
karaktär, själv besluta om avsteg från lagens
bestämmelser (prop. 1993/94:227 s. 19).
I fråga om upphandling som rör rikets säkerhet m.m.
stadgas därför i 6 kap. 17 § LOU följande.
Vid upphandling som avses i 1 kap. 3 § andra stycket
får regeringen besluta om sådana undantag från
bestämmelserna i detta kapitel som är nödvändiga med
hänsyn till försvars- och säkerhetspolitiska
intressen.
Regeringen får överlåta till en upphandlande enhet
att själv besluta om sådana undantag som avses i
första stycket.
I proposition 1999/2000:128 Offentlig upphandling i
informationssamhället konstaterade regeringen att
vad som utgör försvars- och säkerhetspolitiska
intressen kan variera över tiden. Regeringen gjorde
i propositionen bedömningen att
undantagsbestämmelsen är utformad på ett sådant sätt
att den kan tillgodose även de krav som
internationellt samarbete ställer och att det därför
inte fanns anledning att föreslå någon ändring av
bestämmelsen.
En genomgång har gjorts av de åtta ärenden om
undantag enligt 6 kap. 17 § lagen (1992:1528) om
offentlig upphandling (LOU) i vilka beslut meddelats
under år 1999. Ärendena har handlagts i
Försvarsdepartementet. Gemensamt för ärendena är
vidare att såväl akter som beslut belagts med
sekretess jämlikt 2 kap. 2 § sekretesslagen
(1980:100). I sex av ärendena har regeringen funnit
att upphandlingen av hänsyn till försvars- och
säkerhetspolitiska intressen bör styras till svenska
företag/svensk industri. Ett ärende rör upphandling
av vissa studier och ett ärende den sekretessbelagda
verksamheten vid Försvarsmaktens militära
underrättelse- och säkerhetstjänst. I samtliga fall
har regeringen överlåtit till den upphandlande
enheten att själv besluta om undantag från
bestämmelserna i 6 kap. LOU.
Akternas innehåll har inte givit anledning till
någon vidare granskning från formella
utgångspunkter.
Utskottets bedömning
Granskningen har inte givit anledning till någon
kritik i fråga om den formella handläggningen av de
regeringsärenden som utskottet har tagit upp i detta
betänkande. Utskottet vill understryka betydelsen av
att man inom Regeringskansliet ger akt på
utvecklingen så att onödig tidsutdräkt inte
förekommer.
5 Formerna för utrikespolitiska
beslut
Ärendet
Våren 2000 granskade konstitutionsutskottet
regeringens underlåtenhet att överlägga med
Utrikesnämnden i en fråga som gällde förbindelserna
med Österrike. Bakgrunden var att statsminister
Göran Persson under ett besök i Aten i slutet av
januari 2000 efter kontakt med utrikesminister Anna
Lindh beslutat att Sverige skulle ställa sig bakom
ett gemensamt uttalande från 14 EU-länder om
följderna av en regeringsbildning i Österrike.
Utskottet aviserade sin avsikt att vid ett senare
granskningstillfälle närmare gå in på formerna för
beslut i frågor av det aktuella slaget (bet.
1999/2000:20 s. 18).
Bakgrund
Gällande regler
Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen
riket. Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen avgörs
regeringsärenden av regeringen vid
regeringssammanträde. Av 7 kap. 4 § regeringsformen
framgår att minst fem statsråd måste vara närvarande
vid ett sammanträde för att regeringen skall vara
beslutsför.
Under arbetet med 1974 års regeringsform
diskuterades frågan om regeringens beslutsformer.
För ett kollektivt beslutsfattande talade bl.a.
vikten av samarbete över departementsgränserna,
möjligheterna att utkräva politiskt ansvar och
behovet av regeringens sammanhållning (SOU 1972:15
s. 79 f., 148 f.). Grundlagberedningen ansåg att
systemet med kollektiva regeringsbeslut kunde väl te
sig som onödigt formbundet med avseende på
åtskilliga ärenden av mindre räckvidd och betydelse.
Det har emellertid stora företräden som underlag för
det samarbete som ständigt pågår i ärenden av
varierande art. Särskilt under tider med koalitions-
eller samlingsregering ligger det ett värde i ett
gemensamt ansvar för ministrarna, ett ansvar som kan
åberopas som motiv för insyn och medverkan över
departementsgränserna. Det är också bäst förenligt
med systemet med självständiga ämbetsverk att rätten
att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna läggs
hos regeringen som sådan.
I grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 182 f.)
framhölls att enligt ett parlamentariskt synsätt bör
alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone
vara förenliga med värderingar gemensamma för hela
regeringen. Vad som är ett regeringsärende får i
första hand bestämmas formellt. Ärende som hänskjuts
till regeringens avgörande är regeringsärende. Alla
regeringsbeslut - med undantag för vissa beslut inom
Försvarsdepartementets område (SFS 1974:613) -
fattas av regeringen kollektivt. Enligt
grundlagspropositionen (s. 184) är det uppenbart att
regeln om kollektiv beslutsform inte får kringgås på
så sätt att ärenden förklaras vara
departementschefsärenden. Principen måste vara att
alla frågor som anses kräva ett ställningstagande
från någon i regeringskretsen skall behandlas som
regeringsärende.
Bestämmandet i grundlag av regeringens arbetsformer
måste ses mot bakgrund av att regeringen är ett
kollektiv, uppbyggt kring statsministerns person och
får förutsättas hållas samman av gemensamma
politiska värderingar och målsättningar.
Arbetsformerna måste vara anpassade till regeringens
funktioner och till dess karakteristiska uppbyggnad.
De fick inte göras till föremål för ingående
grundlagsreglering som tyngde regeringsarbetet med
formaliteter och hindrade anpassning av arbetet till
växlande förhållanden. En allmän utgångspunkt borde
vara att man visade återhållsamhet med att binda
regeringens arbetsformer i grundlag (prop. 1973:90
s. 179).
Regeringskansliärenden och departementsärenden
Att ett ärende kan avgöras som ett
regeringskansliärende framgår oftast av någon
bestämmelse i lag eller annan författning. I de
flesta fall pekas Regeringskansliet då ut som
beslutande myndighet, men rester av en gammal
ordning där departementen och enskilda
befattningshavare har en egen beslutanderätt finns i
några fall. Så beslutar regeringskansliet om sin
egen administration bortsett från vissa
tjänstetillsättningar. Regeringskansliet får
avskriva återkallade ärenden. Regeringskansliet
beslutar om vissa tillstånd inom
Försvarsdepartementets verksamhetsområde. UD
beslutar om återbetalningsskyldighet i fråga om
ekonomiskt bistånd till medborgare i utlandet.
Rättshjälpsfrågor liksom frågor om utlämnande av
allmänna handlingar beslutas inom Regeringskansliet.
Anslagsbemyndiganden som kan rymmas inom ramen för
regeringskanslibeslut är sådana som tar sikte på
anordnande av eller deltagande i konferenser och
andra möten, konsulthjälp med utredningar av teknisk
karaktär och information till allmänheten om ny
lagstiftning och andra beslut av regeringen och
riksdagen. Efter bemyndigande av regeringen i varje
särskilt fall tillkallar statsråd särskilda utredare
och ledamöter i kommittéer och beslutar om
sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde
åt utredaren eller kommittén. En liknande beslutstyp
är den där ett statsråd efter ett särskilt
bemyndigande av regeringen uppdrar åt en
departementstjänsteman att underteckna avtal.
Beslut som statsministern fattar i sin egenskap av
chef för Regeringskansliet skall tas in i
Regeringskansliets protokoll och statsråds
regeringskanslibeslut tas in i departementets
protokoll. På det sättet får man enligt Gula boken -
Handläggningen inom Regeringskansliet (Ds 1998:39,
s. 55) en god överblick över vilka beslut som
fattats och samtidigt underlättas
konstitutionsutskottets granskning.
Varje brev som kommer in till Regeringskansliet
måste leda till ett formellt beslut, om man rimligen
kan anse att brevet innehåller något slags fram-
ställning till regeringen eller ett departement. För
brev som är ställda till Regeringskansliet, ett
statsråd, ett departement eller en tjänsteman gäller
att de bör behandlas på samma sätt som om de varit
ställda till regeringen om inte brevet rör en fråga
där författningsenligt Regeringskansliet, ett
statsråd eller en tjänsteman har beslutanderätten,
om det rimligen kan förutsättas att avsändarens
avsikt är att rikta sig till annan än
beslutsfattaren eller om skrivelsen saknar
anknytning till regeringsärende och inte rimligen
kan tolkas som riktad till beslutsmyndighet.
Ärendehantering eller s.k. faktiskt handlande
Frågan om vad som bör beslutas i formell ordning
berördes av Verksledningskommittén (SOU 1985:40).
Gränsen mellan ärendehandläggning och faktiskt
handlande är oklar. Verksamhet som består i
företagande av faktiska handlingar förekommer ofta i
utbildnings-, vård-, forsknings- och
servicesektorerna. Gränsen mellan handläggning av
ärende och faktiskt handlande får enligt förarbetena
till förvaltningslagen avgöras från fall till fall.
Skillnaden mellan de olika typerna av verksamhet har
belysts i propositionen Förvaltningsrättsreform
(1971:30) genom några exempel. Hållande av en
lektion i en skola eller utförandet av en operation
på ett sjukhus kan enligt normalt språkbruk inte
betecknas som handläggning av ett ärende. Uppkommer
däremot fråga om disciplinär bestraffning av en
skolelev eller om patients debitering för
sjukhusvård föreligger ett ärende som skall
behandlas av förvaltningsmyndigheten. Ytterligare
exempel på faktiska handlingar som företas av
företrädare för det allmänna utgör polismans
trafikdirigeringar på en gata och konduktörers
kontroll av resenärs färdbiljett på tåg.
Former för samråd inom Regeringskansliet
Genom olika former av samråd inom Regeringskansliet
(gemensam bered-ning, allmän beredning,
lunchberedning och delning) säkerställs att
principen om kollektivt beslutsfattande får ett
reellt innehåll, och alla statsråd får faktisk
möjlighet att utöva det inflytande i
regeringsärenden som deras ansvar motiverar. Enligt
statsrådsberedningens riktlinjer (Ds 1998:52, PM nr
1997:4) är det därför synnerligen angeläget att
gällande regler om samråd verkligen följs. De
formella reglerna om gemensam beredning finns i 13
och 15 §§ instruktionen för Regeringskansliet (SFS
1996:1515). Där föreskrivs att ett ärende som rör
flera departements verksamhetsområden skall
handläggas inom det departement till vilket det
huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga
berörda statsråd. Av statsministerns särskilda
ställning i regeringen får anses följa en allmän
skyldighet för departementen att i god tid informera
statsrådsberedningen om regeringsärenden av större
vikt. Vidare föreskrivs det i 10 kap. 8 §
regeringsformen att utrikesministern skall hållas
underrättad när det hos en annan statlig myndighet
uppkommer frågor av betydelse för förhållandet till
andra stater eller mellanfolkliga organisationer.
Gemensam beredning med Utrikesdepartementet skall
alltså ske i ärenden av detta slag. Också svenska
ståndpunkter och instruktioner i EU-frågor och andra
internationella frågor omfattas av kraven på
gemensam beredning. Syftet är att samtliga berörda
departement skall ha möjlighet att delta i
beredningen inför såväl dessa ställningstaganden som
inför svenska initiativ och utspel i EU. Svar på
frågor och interpellationer, meddelanden vid
informationsstunder i riksdagen, liksom sådana
övriga anföranden, uttalanden och tidningsartiklar
som innehåller ställningstaganden till riktlinjer,
principer eller förhållningssätt skall också beredas
gemensamt eftersom de på samma sätt som
regeringsbesluten är ett uttryck för regeringens
gemensamma ståndpunkt. När det gäller förfarandet
sägs allmänt att det inte får råda någon oklarhet om
vad som överenskommits (t.ex. att det verkligen rör
sig om gemensam beredning och inte samråd eller
förfrågan).
Politiskt betydelsefulla frågor tas upp vid s.k.
allmän beredning med i princip samtliga
regeringsledamöter som deltagare, och denna
överläggning utmynnar ofta i faktiska beslut.
Ärenden på allmän beredning kan vara av olika slag.
Så kan tvister mellan berörda statsråd lösas under
allmän beredning. Allmän beredning kan användas som
ett forum för information om ett snart förestående
regeringsbeslut, för vägledande diskussioner och
viktigare utnämningsfrågor. Lunchberedning används
för information, vissa vägledande diskussioner samt
avstämning av utnämningsfrågor.
Formerna för hanteringen av frågor inom ramen för
internationella förhandlingar
Sverige deltar i en mängd olika mellanstatliga
förhandlingar. Enligt utredningen om
statsförvaltningen och EG sker deltagandet i sådana
förhandlingar inom ramen för vad som brukar benämnas
regeringens faktiska handlande (SOU 1993:80 s. 32).
Vissa förhandlingar leder enligt utredningen inte
fram till några folkrättsliga förpliktelser för
Sverige, och i de fallen blir det ur konstitutionell
synvinkel inte fråga om annat än faktiskt handlande.
Instruktionsgivningen till den som företräder
Sverige vid mellanstatliga förhandlingar jämförs med
de direktiv för beredningen av ett ärende som ges av
det ansvariga statsrådet eller på lägre nivå i ett
departement. Något avgörande i formell mening är det
inte fråga om på detta stadium. Regeringen behöver
inte engageras, men inget hindrar att statsrådet för
upp frågan om instruktionens utformning till
regeringen om instruktionen bedöms ha stor
betydelse.
Europeiska rådet
Europeiska rådet, dvs. möten med EU:s stats- och
regeringschefer och kommissionens ordförande,
nämndes först i Europeiska enhetsakten 1987 som inte
är en del av EG-fördraget. I EU-fördraget (1993)
fastslås Europeiska rådets mål, sammansättning och
arbetsmetoder. I artikel 4 slås fast att rådet skall
ge unionen de impulser som behövs för dess
utveckling och fastställa allmänna politiska
riktlinjer för dess utveckling
Europeiska rådet är inte en EU-institution i
formell mening och fattar ytterst få juridiskt
bindande beslut. Inom EU:s gemensamma utrikes- och
säkerhetspolitik skall Europeiska rådet fatta beslut
i ett avseende, nämligen när det gäller gemensamma
strategier som skall genomföras av EU på områden där
medlemsstaterna har viktiga gemensamma intressen.
Principerna och de allmänna riktlinjerna för den
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken,
inklusive försvarsfrågor, bestäms också av
Europeiska rådet. Samarbetet i Europeiska rådet kan
enligt förarbetena närmast beskrivas som
mellanstatligt, och dess beslut får senare, om det
behövs, omsättas till sekundärrätt genom beslut i
ministerrådet. Regeringen har framhållit att det är
naturligt att riksdagen informeras om de
ståndpunkter som Sverige skall inta i Europeiska
rådet, främst med tanke på de politiska bindningar
som uppstår i detta råd (prop. 1994/95:19 s. 38 f.).
Samråd i EU-nämnden har också regelmässigt ägt rum
med statsministern inför rådets möten. Europeiska
rådets slutsatser redovisas för EU-nämndens
ledamöter. De bifogas också regeringens årliga EU-
skrivelse.
Tidigare granskning
Våren 1983 granskade utskottet regeringens
handläggning av ett förslag som behandlats inom den
s.k. Palmekommissionen om en europeisk zon fri från
slagfältskärnvapen (bet. KU 1982/83:30 s. 14).
Statsminister Olof Palme hade enligt överenskommelse
fått ett brev från kommissionsmedlemmen Egon Bahr
från förbundsrepubliken Tyskland med ett förslag
till not om känvapenfri zon. En slutgiltigt
fastställd not översändes sedermera från
Utrikesdepartementet till de svenska ambassaderna i
berörda länder och överlämnades av ambassaderna till
de olika ländernas regeringar. Något formellt
regeringsbeslut om de aktuella sonderingarna hade
inte fattats. I massmedierna framfördes kritik mot
Egon Bahrs inflytande på svenskt agerande. Utskottet
framhöll att det i det aktuella skedet inte var
fråga om ett konkret förslag till internationell
överenskommelse, internationella förhandlingar eller
dylikt som förelades de utländska regeringarna. Mot
den bakgrunden kunde inte någon kritik från
konstitutionell synpunkt riktas mot handläggningen.
I en reservation (m, c och fp) framfördes allvarlig
kritik mot handläggningen eftersom inget
regeringsbeslut förelåg, frågan inte tagits upp vid
allmän beredning och anmäldes sent i Utrikesnämnden.
Konstitutionsutskottet granskade i betänkandet KU
1983/84:30 (s. 29 f.) en skrivelse vari regeringen
kritiserade Carl Bildt för hans resa till USA i
omedelbar anslutning till publiceringen av
Ubåtsskyddskommissionens rapport den 26 april 1983.
Skrivelsen hade formulerats efter allmän beredning
den 25 och 26 maj. Enligt utskottets mening kunde
från konstitutionella synpunkter inte någon erinran
riktas mot regeringens uttalanden. Någon skyldighet
att ta upp frågan i regeringsprotokoll e.d. fanns
inte. Det hade under skilda regeringar förekommit
att regeringen gjort uttalanden i ett stort antal
frågor utan att något formellt regeringsbeslut
fattats. Det aktuella uttalandet uppfattades av
utskottet som en politisk markering från regeringens
sida av dess syn på det olämpliga i att en ledamot
av Ubåtsskyddskommissionen i ett känsligt
utrikespolitiskt läge i förhållande till
Sovjetunionen i omedelbar anslutning till
kommissionens redovisning av sitt arbete deltog i
ett samtal med bl.a. den andra supermaktens militära
säkerhetstjänst. Granskningen föranledde därutöver
inte något utskottets uttalande. I en reservation
(m, c, och fp) anfördes att regeringsuttalandet var
anmärkningsvärt från formella utgångspunkter. Till
exempel var det oklart om regeringen i sin helhet
stod bakom uttalandet.
Våren 1987 granskade utskottet handläggningen av
vissa frågor inom Utrikesdepartementet (bet. KU
1986/87:33 s. 64 f). En fråga gällde en non grata-
förklaring av bl.a. fyra tjeckiska diplomater. Sedan
Rikspolisstyrelsen aktualiserat saken beslöts efter
föredragning av ärendet inför statsministern,
justitieministern, utrikesministern och
försvarsministern att fem av de sex då aktuella
personerna skulle förklaras non grata. I ärendet
redovisades en promemoria av Utrikesdepartementets
rättschef Hans Corell rubricerad Är frågor om
utvisning av diplomater regeringsärenden? En av Hans
Corells slutsatser var att handläggningen av frågor
om non grata-förklaring inte behövde betraktas som
handläggning av ärenden utan som ett inslag i
regeringens s.k. faktiska handlande som inte krävde
ett formellt beslutsfattande. Han framhöll dock att
frågan om gränsdragningen mellan förvaltningsärenden
och s.k. faktiskt handlande är komplicerad. Om man
intog ståndpunkten att det inte var fråga om
faktiskt handlande kunde den slutsatsen dras att en
ändamålsenlig reglering borde åstadkommas genom
förordningsbestämmelser om att ärenden av det
aktuella slaget (det blev då fråga om ärenden i
stats- och förvaltningsrättslig bemärkelse) borde
föredras i regeringen. Utskottet uttalade att det
som framgick av rättschefens promemoria fanns skäl
som talade för att hanteringen av non grata-frågor
skulle ses som ett inslag i regeringens s.k.
faktiska handlande och skäl som talade för att
frågorna borde behandlas som regeringsärenden.
Enligt utskottet var det påkallat med en översyn i
fråga om rutinerna för beslutsfattande och
dokumentation i såväl berörda ärenden som i andra
frågor inom Utrikesdepartementets verksamhetsområde.
Våren 1989 tog utskottet till granskning upp frågan
om handläggning av viseringsfrågor m.m. inom
Utrikesdepartementet (bet. 1988/89:KU30 s. 22).
Granskningen gav inte anledning till kritik mot
regeringens handläggning. Utskottet redovisade
uppgifter från Utrikesdepartementet om att en
översyn av regelsystemet inom Utrikesdepartementet
påbörjats under 1985. Reglerna om non-grata-
förklaring skulle övervägas ytterligare. Saken
komplicerades emellertid enligt Hans Corell av att
stor försiktighet måste iakttas i regelgivningen så
att inte onödig byråkrati tillskapades.
Svårigheterna att finna en klar gräns mellan
faktiskt handlande och handläggning av
förvaltningsärenden var stor. I det kommande
regleringsarbetet blev det därför en huvuduppgift
att finna en rimlig handläggningsordning som
tillgodosåg kravet på att olika frågor handlades på
ett så rättssäkert och smidigt sätt som möjligt.
Utskottet ansåg att det var värdefullt att översynen
snart skulle vara avslutad. I påföljande
granskningsbetänkande (bet. 1989/90:KU30, s. 17)
konstaterade utskottet att översynen nu var avslutad
och noterade som positivt att den nya regleringen
syftade till att undanröja den tidigare
tveksamheten. I förordningen (1982:1282) med
instruktion för Utrikesdepartementet hade införts en
ny bestämmelse, vari föreskrevs att
Utrikesdepartementet beslutar i en rad angivna
frågor, bl.a. om non-grata-förklaring och ett sådant
ärende kunde hänskjutas till regeringens prövning.
Genom den nya regleringen hade enligt en
underliggande promemoria från Hans Corell slagits
fast att ifrågavarande ärende skulle handläggas som
förvaltningsärende hos Utrikesdepartementet.
Våren 1991 granskade utskottet ett brev från
statsminister Ingvar Carlsson till Iraks president i
syfte att få en gisslan fri (bet. 1990/91:KU30 s. 60
f.). Utskottet framhöll att ett brev som det
aktuella inte var att anse som regeringsärende i den
meningen att beslut i frågan måste fattas av
regeringen samfällt. Som en följd därav fanns inte
heller något formellt krav på gemensam beredning.
Utrikesministern skulle dock hållas underrättad i
enlighet med 10 kap. 8 § regeringsformen. Så fick
anses ha varit fallet.
Promemoria från Regeringskansliet
I en promemoria från Regeringskansliet besvaras
vissa frågor som konstitutionsutskottet ställt.
Promemorian finns som bilaga 5.1.
Utskottet har bl.a. ställt frågan hur förhållandet att det -
framför allt i utrikespolitiska frågor - kan behövas
ställningstagande av någon i regeringskretsen
överensstämmer med principen om regeringens
kollektiva beslutsfattande.
Frågan aktualiserar enligt promemorian komplicerade
överväganden kring vad som faktiskt kan anses
reglerat i regeringsformen å ena sidan och vad som
snarare får anses vara konstitutionell praxis andra
sidan. Var går i detta sammanhang gränsen mellan
formella regeringsärenden som skall avgöras i viss
ordning, och s.k. faktiskt handlande?
I promemorian hänvisas till att det enligt 1 kap. 6
§ regeringsformen är regeringens uppgift att styra
riket, varmed avses summan av de funktioner som
tillkommer regeringen enligt regeringsformen och
andra författningar. Den styrande makten kan också
uppfattas som en restfunktion, först och främst i
förhållande till riksdagens funktioner.
Uttalandet i grundlagspropositionen om att
principen måste vara att alla frågor som anses kräva
ett ställningstagande från någon i regeringskretsen
behandlas som regeringsärenden kan, om det inte
läses i sitt sammanhang, ge intryck av att alla
typer av ställningstaganden från en statsminister
eller någon annan i regeringskretsen måste bli
föremål för ett kollektivt beslutsfattande. En sådan
tolkning har dock enligt promemorian inget stöd i
den politiska verkligheten och skulle av lätt
insedda skäl få orimliga konsekvenser. Uttalandet
skall i stället ses som ett led i en diskussion om
s.k. kollektiv-ärenden och ensamärenden.
Begreppet regeringsärenden har inte något
materiellt innehåll. Vad som är ett regeringsärende
i den mening som avses i 7 kap. 3 § regeringsformen
måste i första hand bestämmas formellt. Ett ärende
som hänskjuts till regeringen för avgörande är ett
regeringsärende. Om regeringen fattar ett formellt
beslut i ett ärende är det enligt promemorian
principen om kollektivt beslutsfattande som gäller.
Det framhålls i regeringsformens förarbeten att det
förhållandet att begreppet principiellt bestäms rent
formellt emellertid inte innebär att de regler som
avses i 7 kap. 3 § regeringsformen får urholkas
genom att viktiga frågor i större mängd delegeras
till t.ex. departementschef. Frågor som typiskt sett
kräver ställningstagande av det organ som styr riket
skall handläggas som regeringsärenden.
I promemorian hänvisas vidare till uttalanden i
grundlagspropositionen att regeringssammanträdena i
regel torde bli av enbart formellt registrerande
natur. De sammanträden med regeringen vid vilka
överläggning är avsedd att förekomma och där
regeringsbesluten ofta fattas reellt behandlas inte
i regeringsformen. För dem kan, enligt uttalandena,
termen allmän beredning användas.
Kraven på kollektivt beslutsfattande gäller enligt
promemorian inte när regeringen och dess medlemmar
vid sidan av regeringsformens bestämmelser om det
formella beslutsfattandet agerar rent politiskt
genom regeringsförklaringar, tal, tidningsartiklar,
interpellationsvar o.dyl. I promemorian hänvisas
till att Verksledningskommittén konstaterat (SOU
1985:40 s. 95) att ett uttalande av ett statsråd i
en viss fråga förutsätts ge uttryck för
uppfattningar som omfattas av hela regeringskretsen.
Uttalandet är inte ett uttryck endast av hans eller
hennes personliga uppfattning. Något krav på att
följa regeringsformens regler om avgörande i
regeringsärenden finns inte vid sådana uttalanden.
Bara när det är fråga om att fatta formella beslut,
dvs. främst att framträda i regeringens
konstitutionella roll som det organ som styr riket
eller som högsta förvaltningsmyndighet måste
regeringsformens regler om avgörande av
regeringsärenden följas. Promemorian hänvisar också
till att konstitutionsutskottets uttalande våren
1984 om att det inte fanns någon skyldighet för
regeringen att ta upp frågan i regeringsprotokoll
e.d. och att det under skilda regeringar förekommit
att regeringen gjort uttalanden i ett stort antal
frågor utan att något formellt regeringsbeslut
fattats. Det granskade uttalandet uppfattades av
utskottet som en politisk markering från regeringens
sida.
I promemorian hänvisas vidare till att man ur 10
kap. regeringsformen kan utläsa att regeringen har
omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken.
Begreppet utrikesärenden som används i 10 kap. 6 §
regeringsformen om underrättelser till
Utrikesnämnden omfattar inte bara sådana ärenden som
är förmål för beslutsfattande enligt 7 kap. 3 §
regeringsformen utan också andra frågor där
regeringen vill politiskt förankra en planerad
handlingslinje utan att för den skull fatta ett
formellt beslut. I promemorian anges att man måste
hålla i minnet att ett utrikespolitiskt agerande
måste kunna komma till uttryck på många olika sätt.
Statsråden har att verka i en internationell miljö
där de måste agera snabbt. Uttalanden som görs av
ett statsråd om olika utrikespolitiska förhållanden
har ofta formen av tillkännagivanden för politiska
syften. Dessa bör kunna jämföras med
interpellationsvar etc. som ju har verkan som
regeringens ställningstaganden utan att formella
beslut fattas.
De beslut där det kan finnas inslag av
utrikespolitiska överväganden och som behandlas som
regeringsärenden är för Utrikesdepartementets del
typiskt sett bl.a. ingående av internationella
överenskommelser inkluderande även godkännanden
inför EU-beslut om gemensamma åtgärder och andra
rådsbeslut inom den s.k. andra pelaren, ärenden om
internationellt utvecklingssamarbete, erkännande av
stater, väckande av talan eller interventioner i EG-
domstolen och förstainstansrätten, utsändande av
valövervakare och miltärobservatörer, instruktioner
vid vissa typer av förhandlingar samt vissa
nomineringar m.m. inom EU.
Att ingående av internationella överenskommelser
förutsätter regeringsbeslut är enligt promemorian
uppenbart med hänsyn till bestämmelsen i 10 kap. 1 §
regeringsformen om att överenskommelse med annan
stat eller mellanfolklig organisation ingås av
regeringen. Det handlar här om i folkrättslig mening
bindande beslut.
Med bindande internationell överenskommelse förstås
en mängd olika typer av avtal som kan ha olika namn,
t.ex. traktater, konventioner, stadgor, akter,
pakter, protokoll, deklarationer och
skriftväxlingar. Vanligen avses en överenskommelse i
skriftlig form, en traktat i den mening som avses i
Wienkonventionen om traktaträtten. Även en muntlig
överenskommelse är emellertid folkrättsligt riktig.
Den enda förutsättningen är att överenskommelsen
träffas av behöriga företrädare för staterna såsom
förbindande överenskommelse. Det är den
manifesterade viljan att bli bunden som är
avgörande.
Som ensidiga rättshandlingar betraktas i folkrätten
en rad olika företeelser i statslivet. Gemensamt för
dem är att de är ägnade att ändra eller påverka
bestående rättslägen. De uppfattas som bindande i
någon form. Erkännande av en stat räknas också till
kategorin ensidiga rättshandlingar. Andra exempel på
rättshandlingar är formella beslut om intervention i
exempelvis EG-domstolen och beslut om utsändande av
valövervakare.
De ensidiga rättshandlingarna skiljer sig
principiellt från sådana uttalanden av innehavaren
av "treaty making power" som måste uppfattas endast
som tillkännagivanden av önskemål, uppfattningar
eller politiska syften i allmänhet. Sådana
tillkännagivanden är inte förbindande. Det gäller
också motsvarande uttalanden av flera makter
samtidigt, t.ex. vid eller efter förhandlingar.
Många utrikespolitiska ställningstaganden som görs
av företrädare för regeringen kan knappast ses som
förbindande och blir inte heller i praxis föremål
för regeringsbeslut.
Regeringsbeslut fattas i fråga om vissa
instruktioner till förhandlingsdelegationer, men
praxis varierar enligt promemorian beroende på
vilken instruktion det är fråga om. Den allmänna
instruktionen till ombuden vid FN:s
generalförsamling har länge ansetts vara av sådan
vikt att den fastställs i ett särskilt
regeringsbeslut. Detsamma har gällt instruktioner
inför UNCTAD-möten. Andra typer av instruktioner
till beskickningar och delegationer har i allmänhet
inte formen av regeringsbeslut.
I promemorian hänvisas till konstitutionsutskottets
granskningsärende våren 1987 om en non grata-
förklaring. I det sammanhanget hade dåvarande
rättschefen Hans Corell framhållit att en non grata-
förklaring inte skiljer sig till sin natur mycket
från andra fall då en beskickningschef kallas till
departementet för att ta del av synpunkter,
påpekanden eller anmodanden som departementet önskar
framföra till beskickningschefen. Denna ordning
följer långvarig tradition. Att man i det
sammanhanget använder formuleringar som innefattar
att regeringen uttalar en viss mening är fullt
naturligt och i överensstämmelse med internationell
praxis och har ingen förvaltningsrättslig betydelse.
Hanteringen av frågorna borde enligt Corell ses som
s.k. faktiskt handlande inom ramen för mångåriga
kontakter mellan Utrikesdepartementet och
beskickningarna i Stockholm. Paralleller kunde också
dras med de instruktioner som dagligen sänds från
Utrikesdepartementet och som riktade sig till
beskickningschefer, delegationschefer eller svenska
ledamöter i internationella organ. Genom sådana
instruktioner bestäms t.ex. att någon skall hålla
ett anförande i ett internationellt organ på den
svenska regeringens vägnar. I många fall uttalar sig
också dessa personer i olika sammanhang på ett
sådant sätt att det framstår att regeringen står
bakom uttalandena. Det skulle leda till orimliga
konsekvenser om varje sådan instruktion skulle
behöva fastställas genom regeringsbeslut.
I cirkulärsamling för handläggningen av EU-frågor
(UD PM 1999:1-8 ) framhålls att statsministern har
det övergripande politiska samordningsansvaret för
EU-frågorna. Statsministern och utrikesministern
företräder Sverige vid Europeiska rådet och de möten
i övrigt som statsministern bestämmer. Vidare
framhålls att det enligt regeringsformen är
regeringen som ingår överenskommelser med andra
stater eller mellanstatliga organisationer. Det är
också regeringen som företräder Sverige i sådana
sammanhang enligt bestämmelserna i regeringsformen
om att regeringen styr riket. Instruktioner till
svenska förhandlare har oftast formen av riktlinjer
från det ansvariga statsrådet eller sakansvariga
departementet men kan också vara regeringsbeslut.
Sådana instruktioner skall alltid beredas gemensamt.
I vissa fall krävs det att regeringen fattar beslut
eller att andra internrättsliga åtgärder vidtas före
ett ställningstagande eller ett beslut inom EU.
Exempel på sådana ställningstaganden eller beslut
inom EU som skall ha föregåtts av beslut i
regeringen är internationella överenskommelser i
form av en gemensam åtgärd enligt artikel 14 i
Unionsfördraget. En sådan åtgärd kan t.ex. avse
internationella sanktioner. Här nämns också de s.k.
rambesluten i Unionsfördraget på tredje pelarens
område, s.k. blandade avtal i vilka även
medlemsstaterna är parter, samt beslut om att
nominera EU-kommissionen eller utse domare eller
generaladvokat i EG-domstolen.
I promemorian framhålls att utrikesdeklarationerna,
som traditionellt anger regeringens inställning i en
rad olika utrikespolitiska frågor och är föremål för
gemensam beredning och delning, inte antas av
regeringen som ett formellt beslut vid
regeringssammanträden.
När det gäller utvecklingen under de senaste
decennierna konstateras i promemorian att
ställningstaganden från enskilda statsråds sida
varit vanliga i frågor där Sverige haft en särskild
utrikespolitisk profil, t.ex. om Vietnamkriget och
situationen i Sydafrika. Också de sedan länge
återkommande kommunikéerna från de nordiska
ministerrådsmötena nämns. I dessa gör
utrikesministern som enskilt statsråd tillsammans
med sina nordiska kolleger ställningstaganden i en
rad aktuella utrikespolitiska frågor.
I promemorian anges avslutningsvis att det när det
gäller effekterna av EU- medlemskapet är rimligt att
anta att medlemskapet har medfört att
ställningstaganden i internationella och
mellanstatliga - och stundtals även överstatliga -
frågor från enskilda statsråds sida inom sina
respektive politikområden förekommer i större
utsträckning än tidigare.
Utskottets bedömning
Som anförts i promemorian från Regeringskansliet
aktualiserar granskningsfrågan komplicerade
överväganden kring vad som faktiskt kan anses
reglerat i regeringsformen å ena sidan och vad som
snarare får anses vara konstitutionell praxis å
andra sidan.
Enligt utskottets mening kräver slutsatser i
ärendet ytterligare överväganden baserade på ett
bredare underlag. Utskottet avser att under våren
2001 fortsätta den nu inledda granskningen.
6 Regeringens behandling av
riksdagens skrivelser
Inledning
Sedan år 1961 lämnar regeringen en redogörelse till
riksdagen för vilka åtgärder regeringen har vidtagit
med anledning av riksdagens olika beslut.
Redogörelsen är knuten till de skrivelser i vilka
riksdagen meddelar regeringen sina beslut.
Årets redogörelse
Inom Regeringskansliet har upprättats en ny
redogörelse för behandlingen av riksdagens
skrivelser till regeringen, regeringens skrivelse
1999/2000:75. Den nu aktuella redogörelsen avser
huvudsakligen sådana åtgärder som vidtagits under
tiden den 1 januari-31 december 1999. För att
underlätta riksdagsutskottens möjligheter att vid
sitt utvärderings- och uppföljningsarbete få en så
aktuell bild som möjligt har redovisningen fått
omfatta även vissa regeringsbeslut från tiden efter
den egentliga redovisningsperiodens utgång. Detta
förfarande har använts om riksdagsskrivelserna
därigenom har kunnat rapporteras som slutbehandlade.
Redovisningen omfattar 381 riksdagsskrivelser
ställda till regeringen, varav 116 avgetts under
riksmötet 1999/2000, 144 under riksmötet 1998/99, 51
under riksmötet 1997/98 och 70 under tidigare
riksmöten.
Konstitutionsutskottets granskning
Konstitutionsutskottet har anmodat övriga utskott
att yttra sig över regeringens skrivelse i de delar
som har samband med respektive utskotts
beredningsområde. Yttranden har inkommit från
finansutskottet, skatteutskottet, lagutskottet,
socialförsäkringsutskottet, socialutskottet, miljö-
och jordbruksutskottet, arbetsmarknadsutskottet och
bostadsutskottet, se bilagorna 6.1-6.8. Övriga
utskott har inte haft något att erinra mot
regeringens redogörelse.
Konstitutionsutskottet får inledningsvis för egen
del anföra följande. Redogörelsen omfattar 33
riksdagsskrivelser om beslut på grundval av
betänkanden av konstitutionsutskottet. Enligt
regeringens redogörelse var tolv av dessa inte
slutbehandlade när redogörelsen avlämnades, av dessa
är två äldre än två år och fyra härrör från 1997/98.
Den äldsta inte slutbehandlade skrivelsen,
1994/95:243, handlar om åtgärder mot
våldsskildringar m.m. Konstitutionsutskottet gav,
med anledning av ett tiotal motioner om
biografcensur m.m., regeringen till känna att de
ämnen som togs upp i motionerna borde kunna bli
föremål för en samlad analys och bedömning i
regeringens brett upplagda arbete mot våldet i
samhället. Den 17 december 1998 utfärdade regeringen
en lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844)
som riksdagen antagit. Lagändringen innebär bl.a.
att TV-program med ingående våldsskildringar eller
med pornografiska bilder skall föregås av en
varningssignal. Den 22 december 1998 beslutade
regeringen tilläggsdirektiv till Rådet mot skadliga
våldsskildringar. Rådet har fått i uppdrag att bl.a.
informera industrin för audiovisuella tjänster och
informationstjänster om innehållet i EU-
rekommendationen (98/560/EG) om skydd av minderåriga
och den mänskliga värdigheten. Rådet skall följa
branschernas självreglerande arbete med dessa frågor
och fungera som stöd och samtalspartner om
branscherna så önskar. Enligt vad
konstitutionsutskottet inhämtat från
Kulturdepartementet sker för närvarande en översyn
av censurkriteriet "förråande" i granskningslagen.
Översynen skall vara färdig den 30 november 2000.
Riksdagsskrivelse 1996/97:171 om kommunala
kompetensfrågor gäller ett tillkännagivande till
riksdagen beträffande utvidgning av
försöksverksamhet med kommunal näringsverksamhet
(mom. 2). Utredningen om utvidgad affärsverksamhet
med kommunal uppdragsverksamhet överlämnade i
september 1998 betänkandet Kommunal
uppdragsverksamhet 1998 (SOU 1998:119). Utredningen
konstaterade att det saknas förutsättningar att,
inom ramen för en försöksverksamhet, vidga den
kommunala kompetensen att bedriva uppdragsverksamhet
inom ett eller flera särskilt avgränsade
verksamhetsområden. Betänkandet har
remissbehandlats. Regeringen beslutade den 25
februari 1999 att tillkalla en särskild utredare för
att göra en uppföljning och utvärdering av den
pågående försöksverksamheten. Utredningen om
utvärdering av den kommunala uppdragsverksamheten
inom kollektivtrafiken överlämnade i oktober 1999
betänkandet Kommunal uppdragsverksamhet inom
kollektivtrafiken - utvärdering av
försöksverksamheten (SOU 1999:118). Utredningen
anför att försökslagstiftningen varken bör förlängas
eller permanentas. Betänkandet har remissbehandlats.
Regeringen avser, enligt vad utskottet inhämtat från
Justitiedepartementet, att återkomma till riksdagen
senast under våren 2001.
Riksdagsskrivelse 1997/98:94 med anledning av
budgetpropositionen för 1998 gäller fyra
tillkännagivanden till regeringen. Mom. 18 gäller
vad utskottet anfört beträffande
kvalifikationsgränsen för driftsstöd. Frågan har
enligt regeringen behandlats i en PM (Ku
1999/1913/Me) med förslag om ändringar i
presstödsförordningen. I budgetpropositionen för år
2000 lämnade regeringen ett förslag om en mildrad
tröskeleffekt för lågfrekventa tidningar. Enligt
regeringen får momentet därigenom anses vara
färdigbehandlat. Mom. 19 gäller ett tillkännagivande
om provexemplar. Frågan har behandlats i en
promemoria från Kulturdepartementet i juni 1999. I
promemorian drogs slutsatsen att det inte fanns
tillräckliga skäl för en förändring av nuvarande
praxis beträffande gratisutdelning. Mot bakgrund
härav anser regeringen, i budgetpropositionen för år
2001, att det inte finns skäl att föreslå förändrade
regler i detta avseende. Mom. 21 gäller ett
tillkännagivande om begränsat driftsstöd. Regeringen
gav i november 1999 Presstödsnämnden i uppdrag att
se över fördelningen av det begränsade driftsstödet.
Presstödsnämnden lämnade i mars 2000 en rapport till
regeringen med anledning av uppdraget. Nämnden
anser, enligt rapporten, det vara tveksamt att
behålla det begränsade driftsstödet på Gotland medan
det finns skäl att ge fortsatt stöd till tidningarna
på övriga orter. Regeringen finner, enligt
budgetpropositionen för år 2001, inte tillräckliga
skäl för att genomföra några förändringar med
anledning av rapporten. Mom. 23 gäller ett
tillkännagivande om samdistribution av
endagarstidningar. Regeringen gav i september 1999
Presstödsnämnden i uppdrag att utreda
distributionssituationen för tidningar med
endagsutgivning. Presstödsnämnden lämnade i april
2000 en rapport till regeringen med anledning av
detta uppdrag. Regeringen föreslår i
budgetpropositionen för år 2001 att
endagstidningarna ges rätt att ingå i
samdistributionen till lika pris som
flerdagstidningarna.
Riksdagsskrivelse 1997/98:214 gäller ett
tillkännagivande beträffande Statens biografbyrå.
Framställningen i en film eller ett videogram skall
vara granskad och godkänd av Statens biografbyrå
innan den får visas vid allmän sammankomst eller
offentlig tillställning. Biografbyrån skall enligt
lagen om granskning och kontroll av filmer och
videogram endast bevara sådana delar av en
framställning som inte godkänts. Det blir aldrig
fråga om att hela framställningar sparas utan endast
vissa delar. Konstitutionsutskottet ansåg i
betänkande 1997/98:KU19 att det borde införas en
inskränkning i rätten att få kopior av de delar av
en film eller ett vidogram som inte godkänts för
visning. Regeringen borde enligt utskottet överväga
denna fråga och återkomma med förslag. Frågan
behandlas i en departementspromemoria som
Justitiedepartementet avser att presentera och sända
ut på remiss under hösten 2000. Proposition med
anledning av promemorian planeras att överlämnas
till riksdagen senast i mars 2001.
Riksdagsskrivelse 1997/98:280 gäller ett
tillkännagivande beträffande lydelsen av 2 kap. 18 §
regeringsformen. Enligt konstitutionsutskottet borde
regeringen i lämpligt sammanhang och under
parlamentarisk medverkan utreda frågan om lydelsen
av 2:18 RF och i god tid före valet år 2002
återkomma till riksdagen med förslag i detta
avseende. Regeringen beslutade den 2 september 1999
att tillkalla en parlamentarisk kommitté. Kommittén
som antagit namnet 1999 års författningsutredning,
har bl.a. i uppgift att föreslå en ny lydelse av
stadgandet. Uppdraget skall redovisas senast den 31
december 2000.
Riksdagsskrivelse 1997/98:295 gäller statlig
förvaltningspolitik. Konstitutionsutskottet gav i
betänkande 1997/98:KU31 fyra tillkännagivanden till
regeringen beträffande kommittéväsendets roll,
kommittéernas arbetsvillkor och arbetsformer,
remisshantering av kommittérapporter och
kommittéernas sammansättning. Regeringen lämnade i
skrivelse 1998/99:103 Kommittéberättelse 1999 en
redovisning av pågående och planerade insatser för
att skapa bättre arbetsförutsättningar för
kommittéväsendet. Regeringen har i skrivelse
1999/2000:103 lämnat en redovisning av hur arbetet
fortskrider. Momenten är enligt regeringen
slutredovisade. I betänkandet gav utskottet
regeringen ett tillkännagivande beträffande
medborgarsynpunkternas roll i resultatstyrningen.
Frågan bereds enligt regeringen inom ramen för
pågående förvaltningspolitiskt utvecklingsarbete
inom Regeringskansliet. Regeringen återkommer
regelbundet, främst i budgetpropostionen, till
riksdagen i denna fråga. Utskottet gav också ett
tillkännagivande till regeringen om
Regeringskansliets resultatredovisning. I
budgetpropostionen 2000/01:1 skriver regeringen: När
det gäller den interna styrprocessen pågår ett
kontinuerligt utvecklingsarbete. Som ett led i detta
arbete har studien Regeringskansliets dimensionering
genomförts (Ds 2000:27). Verksamhetsplaneringen är
numera samordnad för hela Regeringskansliet med
undantag för Utrikesdepartementet. Departementet
planerar mål, aktiviteter och budget som samordnas
centralt av förvaltningsavdelningen. Inför den
aviserade sammanslagningen av Regeringskansliets och
Utrikesdepartementets förvaltningsanslag den 1
januari år 2002 pågår ett arbete med att ytterligare
samordna verksamhetsplaneringen. I fråga om
resultatredovisningen har regeringen i 45 § andra
stycket förordningen (1996:1515) med instruktion för
Regeringskansliet föreskrivit att Regeringskansliet
inte skall lämna resultatredovisning till
regeringen. Regeringskansliet har också i ett svar
på en fråga från konstitutionsutskottet i ett
granskningsärende motiverat varför myndigheten inte
bör åläggas att till regeringen lämna
resultatredovisning.
Finansutskottet bilaga 6.1 anför bl.a. Allmänt kan
sägas att riksdagens beslut inom finansutskottets
ansvarsområde i allt väsentligt fullföljts på det
sätt som riksdagen avsåg vid beslutstillfället och
genomförts i rimlig tid. Finansutskottet vill göra
ett generellt påpekande beträffande regeringens
återrapportering till riksdagen. I regeringens
skrivelse redovisas en riksdagsskrivelse som ännu
inte slutbehandlad så länge som inte vidtagna
åtgärder för samtliga moment återrapporterats till
riksdagen. Det går emellertid i nuvarande
redovisning inte att utläsa vilka eller hur många
moment som är utestående. Utskottens
uppföljningsarbete skulle underlättas om det av
redogörelsen också framgick vilka moment som
återstår att behandla. Enligt finansutskottets
uppfattning är antalet moment sannolikt en bättre
mätare på den utestående ärendemängden än antalet
riksdagsskrivelser. I likhet med vad finansutskottet
framhöll i förra årets yttrande är det därför
önskvärt att redogörelsen kompletteras på denna
punkt. Beträffande bemyndiganden anser
finansutskottet att det kan övervägas om en
rapportering av huruvida regeringen utnyttjat
bemyndigandet eller inte bör ingå i regeringens
skrivelse.
I betänkande 1997/98:FiU1 skrev finansutskottet:
"Utskottet vill understryka ... att i synnerhet
frågan om bedömningen av lägesfaktorerna och deras
betydelse för taxeringen ges särskild prioritet.
Utredaren bör så snart som möjligt, helst under
första halvåret 1998, presentera resultatet av sina
överväganden när det gäller lägesfaktorerna ...
Detta bör ges regeringen till känna." I skrivelse
1999/2000:75 skriver regeringen:
"Fastighetstaxerings-utredningen (1997:06) genomför
en omfattande statistisk undersökning för att
klarlägga vilka värdefaktorer som påverkar
fastighetspriserna och med vilken tyngd detta sker.
Lägesfaktorn är en av flera värdefaktorer som ingår
i denna undersökning. Frågan om vilken inverkan
olika faktorer har - enskilt eller i samspel med
andra - måste bedömas i ett sammanhang. Det är
därför inte möjligt att behandla frågan om
lägesfaktorns betydelse för sig." Det är enligt
finansutskottets mening inte klart om regeringen
anser att ärendet i och med detta är slutbehandlat.
Under punkt Fi55 redovisas utfärdandet av de lagar
som regeringen antagit. Momentet 3 i betänkande
1998/99:FiU25 innehöll emellertid även en dels-sats
om att godkänna regeringens förslag till riktlinjer
för förändringar av utjämningssystemet. Innan
regeringen avslutar ärendet bör enligt utskottets
uppfattning även frågan om riktlinjer för fortsatta
förändringar kommenteras.
När det gäller Utvärdering av Riksgäldskontorets
upplåning och skuldförvaltning 1993/94-1998 (punkt
Fi59, mom. 6) anför finansutskottet: "Rege-ringen
hänvisar i sin återrapportering tillbaka till samma
skrivelse som riksdagen behandlat. Lämpligare hade
varit att hänvisa till det beslut som regeringen
fattade den 11 november 1999 om riktlinjer för
statsskuldens förvaltning 2000 och som lämnades till
Riksgäldskontoret."
Vad avser punkt Fi82 Allmänna bidrag till kommuner
anför finansutskottet: "Andra dels-satsen i
betänkande FiU3 mom. 1 handlar om nettoredovisningen
av inkomsterna från försäljningen av Haningebostäder
medan det i regeringens redovisning handlar om
regleringsbrev för anslag A2 och
Bostadsdelegationen. Anslag A2 och
Bostadsdelegationen behandlas även i nästa punkt
under Fi82 eftersom anslaget ingår som en del av
utgiftsområde 25. Regeringen anger att skrivelsen är
slutbehandlad, men det får enligt utskottets
bedömning anses tveksamt om regeringen har behandlat
andra dels-satsen i betänkande FiU3 mom. 1."
Skatteutskottet, bilaga 6.2, anför i yttrandet att
Finansdepartementets ärende 1 gäller ett
tillkännagivande som gjordes år 1989 till regeringen
om införande av en avdragsrätt vid arvsbeskattningen
för kostnader för vård och skötsel av gravplats. Att
handläggningen av detta ärende kommit att dra ut på
tiden har av Finansdepartementet förklarats med att
man till en början antog att frågan borde tas upp i
samband med den pågående översynen av lagen
(1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt. Denna översyn
har bedrivits med utgångspunkt i det av Arvs- och
gåvoskattekommittén i november 1987 avlämnade
betänkandet Ny arvs- och gåvoskattelag (SOU
1987:62). Arbetet med översynen har emellertid ännu
inte lett fram till något ställningstagande av rege-
ringen, och med hänsyn till bl.a. den långa tid som
förflutit sedan riksdagen fattade sitt ovan nämnda
beslut om ett tillkännagivande har Finansdeparte-
mentet nu tagit upp den aktuella frågan för sig.
Inom Finansdepartementet har således utarbetats en
promemoria med vissa förslag, promemorian har
remissbehandlats. Avsikten är att regeringen skall
ta ställning senare i höst och redovisa sitt
ställningstagande i lämpligt sammanhang.
Skatteutskottet har tidigare i yttranden till
konstitutionsutskottet anmärkt på regeringens brist
på åtgärder avseende den aktuella frågan under den
långa tid som förflutit sedan tillkännagivandet
gjordes. Skatteutskottet vidhåller sin kritik mot
tidsutdräkten och kritiken gäller alla de regeringar
och finans- respektive skatteministrar som har haft
ansvar för skattefrågorna sedan dess.
Skatteutskottet utgår från att regeringen kommer att
redovisa sitt ställningstagande inom kort. Därför
vill skatteutskottet inte nu föreslå att riksdagen
gör något uttalande i frågan.
Lagutskottet, bilaga 6.3, anför bl.a. Lagutskottet
har kunnat konstatera att redovisningarna i allt
väsentligt ger en god bild av beredningsläget i de
enskilda ärendena och att pågående beredningsarbete
ligger väl i linje med riksdagens beslut. Vid
behandlingen av 1998 års skrivelse noterade
utskottet särskilt att det äldsta ännu inte
slutbehandlade ärendet, ett tillkännagivande från
riksdagens sida rörande producentskydd för sceniska
och musikaliska verk, härrörde från maj 1986 (LU
1985/86:32, rskr. 293). Lagutskottet förutsatte
därvid att skrivelsen skulle komma att slutbehandlas
inom en snar framtid. Enligt vad lagutskottet nu
erfarit kommer ärendet att läggas till handlingarna
genom ett regeringsbeslut inom den närmaste tiden.
När det gäller den närmare utformningen av
regeringens redogörelse vill lagutskottet, i likhet
med vad utskottet gjorde hösten 1999 i sitt yttrande
över 1998 års skrivelse, ånyo aktualisera frågan om
man från regeringens sida i framtiden inte kunde
göra ifrågavarande skrivelser än mer överblickbara
för riksdagen genom att redogörelserna ställdes upp
utskottsvis i stället för departementsvis. Som
lagutskottet anförde hösten 1999 skulle utskotten
med en sådan uppställning nämligen inte behöva gå
omvägen via det utskottsindelade registret för att
finna de för varje utskott aktuella skrivelserna. En
sådan ordning skulle dessutom göra skrivelserna mer
lättillgängliga och användbara i utskottens
uppföljningsarbete. I övrigt föranleder regeringens
redogörelse inga ytterligare kommentarer från
lagutskottets sida.
Socialförsäkringsutskottet, bilaga 6.4, anför bl.a.
Socialförsäkringsutskottet har vid sin granskning
av redovisningen inte funnit anledning att kritisera
behandlingen av något enskilt ärende, men vill
framföra en del allmänna synpunkter. Dessa
synpunkter är särskilt föranledda av redovisningen
för behandlingen av de två äldsta ärendena, vilka
ärenden får tjäna som exempel. Ärendena, som grundar
sig på riksdagsbeslut fattade under våren 1991,
avser fråga om dels differentierade
arbetsgivaravgifter som styrmedel för att åstadkomma
bättre arbetsmiljöer (bet. 1990/91:SfU16, rskr.
1990/91:303), dels problem som gränsdragningen
mellan arbetstagar- och uppdragstagarbegreppen kan
ge upphov till i sjuklönesystemet (bet.
1990/91:SfU18, rskr. 1990/91:372). Här kan nämnas
att utskottets majoritet i betänkande 1990/91:SfU16
ansåg att regeringen snarast borde återkomma till
riksdagen med förslag om differentierade
arbetsgivaravgifter som kan tjäna som ekonomiska
styrmedel för att åstadkomma bättre arbetsmiljöer,
medan utskottets s-ledamöter i en reservation
framhöll att ett sådant avgiftssystem inte fick leda
till ökad utslagning och utestängning av arbetskraft
och att frågan därför måste utredas och övervägas
noga. Eftersom en utredning i frågan redan var
aviserad ansåg reservanterna att riksdagen borde
avslå motionerna. När det gäller riksdagens beslut i
ärendet om arbetstagar- och uppdragstagarbegreppen
fattades detta samtidigt med införandet av ett
lagstadgat sjuklönesystem. Det kan tilläggas att
utskottet redan under det följande riksmötet i
betänkande 1991/92:SfU5, i avvaktan på att
gränsdragningsfrågorna kunde lösas på ett säkrare
sätt, tog initiativ till en lagändring så att en
enskild inte skulle drabbas vid problem med
gränsdragningen mellan arbetstagar- och
uppdragstagarbegreppen. I redogörelser för
behandlingen av dessa frågor har under årens lopp
hänvisats till varierande beredningsåtgärder, inte
minst till beredningen i olika offentliga
utredningar. Ärendet om differentierade
arbetsgivaravgifter har nu angivits som
slutbehandlat genom att ärendet i december 1999
överlämnades till en ny utredning, medan det
beträffande ärendet om arbetstagar- och
uppdragstagarbegreppen anges att regeringen under
våren 2000 avser att ta ställning till den slutliga
hanteringen. Även om den uppfattning utskottet
ursprungligen gav uttryck för i de angivna ärendena
inte blivit inaktuell, kan utskottet ändå konstatera
att under den långa tid som förflutit sedan
riksdagens beslut har ytterligare aspekter i de
olika frågorna tillkommit. Det nu redovisade belyser
således i första hand vikten av att regeringen
skyndsamt bereder frågor som riksdagens beslut
föranleder, men också att regeringen i vissa fall på
ett tidigare stadium bör överväga att avsluta
behandlingen av en riksdagsskrivelse. I det
sistnämnda fallet bör regeringen, i en särskild
skrivelse till riksdagen eller i en proposition med
andra förslag på sakområdet, redovisa sin syn på
frågan. Regeringen bör då tydligt ange att den anser
att ett visst riksdagsbeslut därmed är
slutbehandlat. Skulle utskottet ha en annan
uppfattning kan utskottet ånyo lägga fram förslag om
ett tillkännagivande i frågan. Utskottet vill i
detta sammanhang också nämna att regeringens
skrivelse med redovisning av behandlingen av
riksdagens skrivelser skulle bli tydligare, särskilt
i äldre ärenden, om regeringen redovisar hela
beredningen av ett ärende, dvs. även de
beredningsåtgärder som vidtagits tidigare år men som
ändå inte lett till att ärendet slutbehandlats.
Socialutskottet, bilaga 6.5, har inga andra
synpunkter än att det regeringen anfört, med
anledning av riksdagsskrivelse 1997/98:307 (mom. 3)
om rätt till personlig assistans efter 65-årsåldern
resp. riksdagsskrivelse 1998/99:171 (mom. 45) om
boende och umgänge, är missvisande förklaringar till
att skrivelserna angivits som slutbehandlade.
Socialutskottet noterar emellertid i sammanhanget
dels att proposition 2000/01:5 Personlig assistans
till personer över 65 år beslutats den 14 september
2000, dels att Socialstyrelsen fått i uppdrag,
vilket också motsvarar tillkännagivandet, att
genomföra studier och sammanställa kunskap om hur
små barn påverkas av växelvis boende samt att utreda
hur berörda parter bäst kan få information och stöd
så att barns bästa kan tillgodoses.
Miljö- och jordbruksutskottet, bilaga 6.6,
konstaterar att riksdagen redan under riksmötena
1992/93 och 1993/94 gjorde uttalanden angående vissa
brister i djurskyddstillsynen och organisationen av
denna tillsyn. Miljö- och jordbruksutskottet anser
det beklagligt att de problem som påtalats ännu inte
fått någon ändamålsenlig lösning. Emellertid har det
enligt miljö- och jordbruksutskottet upplysts att
regeringen den 19 april 2000 har tillsatt en
utredare med uppgift att se över hur djurskyddet
skulle kunna organiseras i Sverige genom inrättandet
av en fristående djurskyddsmyndighet. Uppdraget
skall redovisas senast den 1 december 2000. Miljö-
och jordbruksutskottet utgår således från att
riksdagen och regeringen inom en nära framtid får
underlag för fortsatta överväganden i dessa från
djurskyddssynpunkt mycket viktiga frågor. I övrigt
föranleder regeringens skrivelse inga kommentarer
från miljö- och jordbruksutskottet.
Arbetsmarknadsutskottet, bilaga 6.7, anför bl.a.
följande. Sju skrivelser som hör till
arbetsmarknadsutskottet anges som ej slutbehandlade.
Riksdagsskrivelse 1994/95:364 avser förläggning av
föräldraledigheten under dagen. Tillkännagivandet
gjordes i anslutning till behandlingen av
propositionen om en ny föräldraledighetslag.
Arbetsmarknadsutskottet kommenterade skrivelsen i
sitt yttrande till konstitutionsutskottet med
anledning av föregående års motsvarande
regeringsskrivelse. Efter att ha tagit del av
regeringens redovisning i den nu berörda skrivelsen
har arbetsmarknadsutskottet ingen erinran mot att
ärendet kvarstår som icke slutbehandlat.
Arbetsmarknadsutskottet förutsätter dock att de av
regeringen aviserade åtgärderna vidtas och att
skrivelsen därmed kan slutbehandlas utan ytterligare
dröjsmål. I övrigt har arbetsmarknadsutskottet ingen
erinran mot att regeringen redovisar skrivelser som
icke slutbehandlade.
Bostadsutskottet, bilaga 6.8, anför följande.
Bostadsutskottet noterade vid behandlingen av
motsvarande skrivelse under föregående riksmöte att
regeringen beträffande de skrivelser om vilka det
inte fanns något nytt att rapportera endast
hänvisade till tidigare års redogörelser. I
anslutning härtill framförde utskottet önskemål om
en uttrycklig redovisning av vilka åtgärder som har
vidtagits. Regeringen har i år i två fall
huvudsakligen hänvisat till avsnitt i
budgetpropositionen för 2000 (rskr. 1989/90:209 och
1998/99:186, mom. 5). Bostadsutskottet är
fortfarande av den uppfattningen att en ordning där
det för alla skrivelser uttryckligen redovisas vilka
åtgärder som regeringen har vidtagit är att föredra.
En sådan ordning skulle innebära att riksdagen på
ett enkelt sätt kunde få en aktuell bild av samtliga
skrivelsers behandling. Även om en sådan redovisning
skulle öka omfattningen av regeringens skrivelse
till riksdagen ligger det således enligt utskottets
mening alltjämt ett stort värde i att få all
information samlad. Slutligen noterar
bostadsutskottet att regeringen i enlighet med vad
utskottet förespråkade vid behandlingen av förra
årets skrivelse från regeringen åter fört upp
riksdagsskrivelse 1995/96:
229 på förteckningen över ärenden som ännu inte har
slutbehandlats.
Utskottet
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet vill även i år framhålla att
regeringens skrivelse med en redogörelse för
behandlingen av riksdagens skrivelser till
regeringen fyller en viktig funktion i riksdagens
uppföljnings- och utvärderingsarbete.
Finansutskottet gör ett generellt påpekande
beträffande regeringens återrapportering till
riksdagen. I regeringens skrivelse redovisas en
riksdagsskrivelse som ännu inte slutbehandlad så
länge som inte vidtagna åtgärder för samtliga moment
återrapporterats till riksdagen. Enligt
finansutskottet går det inte i regeringens
redovisning att utläsa vilka eller hur många moment
som är utestående. Konstitutionsutskottet har
tidigare uttalat att det, när det gäller
momentindelade utskottsbetänkanden, är viktigt att
det av regeringens redogörelse framgår vilka moment
som har föranlett eller skall föranleda åtgärder
från regeringens sida. I betänkande 1999/2000:KU10
underströk konstitutionsutskottet vikten av att
redovisa moment och i förekommande fall också
delmoment. Konstitutionsutskottet vill åter betona
vikten av att regeringen redovisar samliga aktuella
moment samt anger huruvida regeringen anser att
respektive moment är slutbehandlat.
Med anledning av vad socialförsäkringsutskottet och
bostadsutskottet framfört vill
konstitutionsutskottet liksom vid tidigare
tillfällen framföra att det av regeringens
redogörelse bör framgå vilka åtgärder regeringen har
vidtagit och avser att vidta när det gäller
riksdagsskrivelser som ännu inte kan anses
slutbehandlade. Att regeringen enbart hänvisar till
tidigare års redogörelser är enligt
konstitutionsutskottet inte tillfyllest.
När det gäller den närmare utformningen av
regeringens redogörelse aktualiserar lagutskottet
åter frågan om man från regeringens sida i framtiden
inte kunde göra ifrågavarande skrivelser än mer
överblickbara för riksdagen genom att redogörelserna
ställdes upp utskottsvis i stället för
departementsvis. Med en sådan uppställning skulle
utskotten, enligt lagsutskottet, inte behöva gå
omvägen via det utskottsindelade registret för att
finna de för varje utskott aktuella skrivelserna.
Lagutskottet framförde samma önskemål vid
behandlingen av regeringens skrivelse för ett år
sedan. Konstitutionsutskottet anförde i betänkande
1999/2000:KU10 när det gäller redogörelsens
utformning att det inte var berett att föreslå någon
förändring. Utskottet gör inte heller i dag någon
annan bedömning. Skulle en annan utformning av
redogörelsen i detta avseende underlätta för
regeringen utgår konstitutionsutskottet från att
regeringen framför detta i sin kommande redogörelse.
Vad i övrigt gäller de ej slutbehandlade ärenden
som utskotten kommenterat i sina yttranden finner
konstitutionsutskottet - som för egen del inte
företagit någon närmare granskning av dessa ärenden
- inte anledning att göra någon annan bedömning än
den som respektive utskott gjort.
Konstitutionsutskottet kan konstatera att det ofta
är tvunget att återupprepa sina anmärkningar vad
gäller regeringens redogörelse. Enligt utskottet
borde inte det vara nödvändigt. Regeringens
skrivelse 1999/2000:75 bör läggas till handlingarna.
Utskottets anmälan
Utskottet anmäler härmed för riksdagen resultatet av
den i det föregående redovisade granskningen enligt
12 kap. 2 § regeringsformen samt behandlingen av
regeringens skrivelse 1999/2000:75.
Stockholm den 7 december 2000
På konstitutionsutskottets vägnar
Per Unckel
I beslutet har deltagit: Per Unckel (m), Göran
Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Kenneth
Kvist (v), Ingvar Svensson (kd), Mats Berglind (s),
Inger René (m), Kerstin Kristiansson Karlstedt (s),
Kenth Högström (s), Mats Einarsson (v), Björn von
der Esch (kd), Nils Fredrik Aurelius (m), Per Lager
(mp), Åsa Torstensson (c), Helena Bargholtz (fp),
Britt-Marie Lindkvist (s) och Per-Samuel Nisser (m).
**FOOTNOTES**
[1]: Den senaste versionen av Gula boken är Ds
1998:39. Det här aktuella avsnittet är oförändrat
(s. 54).
Finansutskottets yttrande
2000/01:FiU1y
Behandlingen av riksdagens
skrivelser till regeringen (skr.
1999/2000:75)
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har den 23 maj 2000 beslutat
bereda samtliga utskott tillfälle att - i de delar
som har samband med respektive utskotts
beredningsområde - yttra sig över regeringens
skrivelse 1999/2000:75 med redogörelse för
behandlingen av riksdagens skrivelser till
regeringen.
Utskottets överväganden
Generella synpunkter
I 2000 års redogörelse omfattas huvudsakligen sådana
åtgärder som regeringen vidtagit under kalenderåret
1999 med anledning av riksdagens skrivelser. För att
underlätta riksdagsutskottens möjligheter att vid
sitt uppföljningsarbete få en så aktuell bild som
möjligt har redovisningen även fått omfatta vissa
regeringsbeslut från tiden efter den egentliga
redovisningsperiodens utgång. Detta förfarande har
använts om riksdagsskrivelserna därigenom har kunnat
rapporteras som slutbehandlade.
Sammantaget 54 skrivelser redovisas i årets
redogörelse inom finansutskottets ansvarsområde. Det
skall jämföras med mellan 31 och 43 skrivelser i
motsvarande redogörelser åren 1994-1996 och 1998
samt 49 skrivelser 1999. År 1997 lämnades ingen
redogörelse.
Det kan också noteras att finansutskottet i sina
betänkanden enligt den gällande budgetordningen
numera behandlar samtliga ärenden på tilläggsbudget.
Vissa skrivelser omfattar bl.a. av detta skäl ett
stort antal moment. En närmare uppföljning av
regeringens åtgärder har gjorts för de moment i
tilläggsbudgetbetänkandena som faller inom
utskottets eget ansvarsområde. Tio av de sammanlagt
54 riksdagsskrivelserna som redovisats i regeringens
återrapportering avser frågor som tillhör andra
utskotts ansvarsområden men som behandlats av
finansutskottet i samband med tilläggsbudgetar. Av
riksdagsskrivelserna är elva stycken äldre än två år
och sex stycken äldre än tre år. Av dessa senare sex
redovisas fyra som ännu inte slutbehandlade. Det
äldsta inte slutbehandlade ärendet avser riksmötet
1994/95.
Allmänt kan sägas att riksdagens beslut inom
utskottets ansvarsområde i allt väsentligt
fullföljts på det sätt som riksdagen avsåg vid
beslutstillfället och genomförts i rimlig tid.
Utskottet vill göra ett generellt påpekande
beträffande regeringens återrapportering till
riksdagen. I regeringens skrivelse redovisas en
riksdagsskrivelse som ännu inte slutbehandlad så
länge som inte vidtagna åtgärder för samtliga moment
återrapporterats till riksdagen. Det går emellertid
i nuvarande redovisning inte att utläsa vilka eller
hur många moment som är utestående. Utskottens
uppföljningsarbete skulle underlättas om det av
redogörelsen också framgick vilka moment som
återstår att behandla. Enligt utskottets uppfattning
är antalet moment sannolikt en bättre mätare på den
utestående ärendemängden än antalet
riksdagsskrivelser. I likhet med vad utskottet
framhöll i förra årets yttrande är det därför
önskvärt att redogörelsen kompletteras på denna
punkt.
Beträffande bemyndiganden anser utskottet att det
kan övervägas om en rapportering av huruvida
regeringen utnyttjat bemyndigandet eller inte bör
ingå i regeringens skrivelse.
Synpunkter på enskilda punkter i regeringens
skrivelse
I det följande redovisas ett antal punkter där
utskottet funnit anledning att kommentera
regeringens redovisning.
Utgiftsramar och beräkning av statsinkomsterna
(punkt Fi 13, mom. 11)
I betänkande 1997/98:FiU1 skrev utskottet: "Utskottet vill
understryka ... att i synnerhet frågan om
bedömningen av lägesfaktorerna och deras betydelse
för taxeringen ges särskild prioritet. Utredaren bör
så snart som möjligt, helst under första halvåret
1998, presentera resultatet av sina överväganden när
det gäller lägesfaktorerna ... Detta bör ges
regeringen till känna."
I skrivelse 1999/2000:75 skriver regeringen:
"Fastighetstaxeringsutredningen (1997:06) genomför
en omfattande statistisk undersökning för att
klarlägga vilka värdefaktorer som påverkar
fastighetspriserna och med vilken tyngd detta sker.
Lägesfaktorn är en av flera värdefaktorer som ingår
i denna undersökning. Frågan om vilken inverkan
olika faktorer har - enskilt eller i samspel med
andra - måste bedömas i ett sammanhang. Det är
därför inte möjligt att behandla frågan om
lägesfaktorns betydelse för sig."
Det är enligt utskottets mening inte klart om
regeringen anser att ärendet i och med detta är
slutbehandlat.
Förändringar i utjämningssystemet för kommuner och
landsting (punkt Fi 55)
Under denna punkt redovisas utfärdandet av de lagar som
regeringen antagit. Momentet 3 i betänkande
1998/99:FiU25 innehöll emellertid även en dels-sats
om att godkänna regeringens förslag till riktlinjer
för förändringar av utjämningssystemet. Innan
regeringen avslutar ärendet bör enligt utskottets
uppfattning även frågan om riktlinjer för fortsatta
förändringar kommenteras.
Utvärdering av Riksgäldskontorets upplåning och
skuldförvaltning 1993/94-1998 (punkt Fi 59, mom. 6)
Regeringen hänvisar i sin återrapportering tillbaka till samma
skrivelse som riksdagen behandlat. Lämpligare hade
varit att hänvisa till det beslut som regeringen
fattade den 11 november 1999 om riktlinjer för
statsskuldens förvaltning 2000 och som lämnades till
Riksgäldskontoret.
Allmänna bidrag till kommuner (punkt Fi 82)
Andra dels-satsen i betänkandet 1999/2000:FiU3 mom. 1 handlar
om nettoredovisningen av inkomsterna från
försäljningen av Haningebostäder medan det i
regeringens redovisning handlar om regleringsbrev
för anslaget A2 Bidrag till särskilda insatser i
kommuner och landsting och Bostadsdelegationen.
Anslaget A2 och Bostadsdelegationen behandlas även
senare i samma punkt eftersom anslaget ingår som en
del av utgiftsområde 25. Regeringen anger att
skrivelsen är slutbehandlad men det får enligt
utskottets bedömning anses tveksamt om regeringen
har behandlat andra dels-satsen i betänkande FiU3
mom. 1.
Stockholm den 26 oktober 2000
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
Följande ledamöter har deltagit i
beslutet: Jan Bergqvist (s), Mats
Odell (kd), Gunnar Hökmark (m),
Bengt Silfverstrand (s), Lisbet
Calner (s), Johan Lönnroth (v),
Lennart Hedquist (m), Sonia
Karlsson (s), Fredrik Reinfeldt
(m), Carin Lundberg (s), Siv Holma
(v), Per Landgren (kd), Anna
Åkerhielm (m), Yvonne Ruwaida (mp),
Lena Ek (c), Karin Pilsäter (fp)
och Tommy Waidelich (s).
Skatteutskottets yttrande
2000/01:SkU3y
Behandlingen av riksdagens
skrivelser till regeringen
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har berett övriga utskott
tillfälle att yttra sig över regeringens skrivelse
1999/2000:75 med redogörelse för behandlingen av
riksdagens skrivelser till regeringen. Med anledning
härav får skatteutskottet anföra följande.
Avdrag vid arvsbeskattningen för vård och
skötsel av gravplats
Finansdepartementets ärende 1 (regeringens skrivelse
s. 57) gäller ett tillkännagivande som gjordes år
1989 av riksdagen till regeringen om införande av en
avdragsrätt vid arvsbeskattningen för kostnader för
vård och skötsel av gravplats (bet. 1988/89:SkU22
mom. 22, rskr. 1988/89:158).
Att handläggningen av detta ärende kommit att dra
ut på tiden har av Finansdepartementet förklarats
med att man till en början antog att frågan borde
tas upp i samband med den pågående översynen av
lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt. Denna
översyn har bedrivits med utgångspunkt i det av
Arvs- och gåvoskattekommittén i november 1987
avlämnade betänkandet Ny arvs- och gåvoskattelag
(SOU 1987:62). Arbetet med översynen har emellertid
ännu inte lett fram till något ställningstagande av
regeringen, och med hänsyn till bl.a. den långa tid
som förflutit sedan riksdagen fattade sitt ovan
nämnda beslut om ett tillkännagivande har
Finansdepartementet nu tagit upp den aktuella frågan
för sig. Inom Finansdepartementet har således
utarbetats en promemoria med vissa förslag, och
promemorian har remissbehandlats. Avsikten är att
regeringen skall ta ställning senare i höst och
redovisa sitt ställningstagande i lämpligt
sammanhang.
Utskottet har tidigare i yttranden till
konstitutionsutskottet anmärkt på regeringens brist
på åtgärder avseende den aktuella frågan under den
långa tid som förflutit sedan tillkännagivandet
gjordes. Utskottet vidhåller sin kritik mot
tidsutdräkten och kritiken gäller alla de regeringar
och finans- respektive skatteministrar som har haft
ansvar för skattefrågorna sedan dess. Utskottet
utgår från att regeringen kommer att redovisa sitt
ställningstagande inom kort. Därför vill utskottet
inte nu föreslå att riksdagen gör något uttalande i
frågan.
Övriga frågor
Beträffande övriga riksdagsskrivelser av äldre datum
som skatteutskottet har varit upphov till och som
enligt den aktuella redogörelsen ännu inte åtgärdats
vill utskottet anföra följande.
Finansdepartementets ärende 4 om ett
tillkännagivande om båtskatt (prop. 1994/95:203,
bet. 1993/94:SkU28 mom. 49, rskr. 1994/95:439) vilar
i avvaktan på att klarhet vinns angående frågan om
att eventuellt införa ett fritidsbåtregister. Hur
det förhåller sig med den frågan redovisas i budget-
propositionen för år 2001 (utg.omr. 22 s. 76).
Även vad gäller Finansdepartementets ärende nr 9
angående ett tillkännagivande om yrkesfiskares
konkurrenssituation i förhållande till andra länder
(mot. 1996/97:Fi210 yrkande 11 m.fl., bet.
1996/97:SkU13 mom. 11, rskr. 1996/97:133) tas saken
upp i budgetpropositionen. Bland annat aviseras ett
förslag senare i höst om förbättrade och utökade
avdragsmöjligheter (finansplanen s. 33 och s. 236).
Finansdepartementets ärenden nr 11 och 17 gäller
tillkännagivanden om den s.k. nioöringen eller
schablonavdraget för biobränsleanvändning vid
värmeleveranser till industrin (mot. 1996/97:Fi210,
bet. 1996/97:SkU16 mom. 6, rskr. 1996/97:156 samt
bet. 1998/99:SkU18, rskr. 1998/99:75). Enligt vad
utskottet erfarit är skrivelserna för regeringens
del slutbehandlade genom de överväganden och
ställningstaganden som redovisas i budgetpro-
positionen (utg.omr. 21 s. 68-70).
Vad gäller Finansdepartementets ärende nr 15 om ett
tillkännagivande om ekonomisk ersättning till
personer som erhållit fingerade personuppgifter
(mot. 1997/98:Ju910 yrkande 36, bet. 1997/98:SkU5
mom. 10, rskr. 1997/98:76) har utskottet erfarit att
man inom Justitiedepartementet arbetar med en
proposition i ämnet som avses läggas fram till
hösten 2000 eller våren 2001.
Vad slutligen gäller Finansdepartementets ärende nr
39 om ett tillkännagivande om besparingskrav och
anslagssparande inom skatteförvaltningen (bet.
1998/99:SkU14, rskr. 1998/99:172) redovisar
regeringen även i den frågan sina överväganden och
ställningstaganden i budgetpropositionen (utg.omr. 3
s. 15 f.). Riksdagens skrivelse är därmed för
regeringens del slutbehandlad.
Skatteutskottet anser att de nu behandlade ärendena
inte kräver några ytterligare kommentarer.
Stockholm den 12 oktober 2000
På skatteutskottets vägnar
Arne Kjörnsberg
I beslutet har deltagit: Arne Kjörnsberg (s), Carl
Fredrik Graf (m), Per Rosengren (v), Helena Höij
(kd), Carl Erik Hedlund (m), Per Erik Granström (s),
Ulla Wester (s), Lena Sandlin-Hedman (s), Marie
Engström (v), Kenneth Lantz (kd), Catharina Hagen
(m), Birger Schlaug (mp), Rolf Kenneryd (c), Johan
Pehrson (fp) Per-Olof Svensson (s), Lennart Axelsson
(s) och Stefan Hagfeldt (m).
Lagutskottets yttrande
2000/01:LU2y
Regeringens behandling av
riksdagens skrivelser
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har den 23 maj 2000 beslutat
anmoda övriga utskott att senast den 27 oktober 2000
yttra sig över regeringens skrivelse 1999/2000:75
Redogörelse för behandlingen av riksdagens
skrivelser till regeringen. Ingen motion har väckts
med anledning av skrivelsen.
Konstitutionsutskottets anmodan föranleder följande
yttrande från lagutskottet.
Utskottet
I skrivelsen 1999/2000:75 lämnar regeringen en
redovisning av de åtgärder regeringen vidtagit med
anledning av de riksdagsbeslut som meddelats i
riksdagens skrivelser till regeringen. Redogörelsen
omfattar huvudsakligen åtgärder som vidtagits under
tiden den 1 januari-den 31 december 1999. Vidare
lämnar regeringen vissa uppgifter om antalet
gällande författningar samt arbetet med
regelreformering och språkvård.
Av de riksdagsbeslut som redovisas i årets
skrivelse från regeringen faller sammanlagt 27
ärenden under lagutskottets beredningsområde, varav
sju ärenden anges som slutbehandlade under
redovisningsperioden. I 1998 års skrivelse (skr.
1998/99:75) redovisades för lagutskottets del
sammanlagt 34 skrivelser, varav 17 som
slutbehandlade.
Inom lagutskottets kansli har genomförts en
granskning av de i årets skrivelse upptagna
riksdagsbesluten som rör utskottet. Granskningen har
avsett dels redovisningen i formell mening, dels de
åtgärder som regeringen vidtagit med anledning av
riksdagens beslut. Utskottet har därvid kunnat
konstatera att redovisningarna i allt väsentligt ger
en god bild av beredningsläget i de enskilda
ärendena och att pågående beredningsarbete ligger
väl i linje med riksdagens beslut.
Vid behandlingen av 1998 års skrivelse noterade
utskottet särskilt att det äldsta ännu inte
slutbehandlade ärendet, ett tillkännagivande från
riksdagens sida rörande producentskydd för sceniska
och musikaliska verk, härrörde från maj 1986 (LU
1985/86:32, rskr. 293). Utskottet förutsatte därvid
att skrivelsen skulle komma att slutbehandlas inom
en snar framtid. Enligt vad utskottet nu erfarit
kommer ärendet att läggas till handlingarna genom
ett regeringsbeslut inom den närmaste tiden.
Enligt lagutskottets mening utgör de årliga
redogörelserna som regeringen sedan år 1961 lämnar
till riksdagen ett viktigt instrument för utskotten
att inom sina respektive beredningsområden följa upp
hur riksdagens tidigare beslut har verkställts av
regeringen. När det gäller den närmare utformningen
av redogörelserna vill utskottet, i likhet med vad
utskottet gjorde hösten 1999 i sitt yttrande över
1998 års skrivelse (yttr. 1999/2000:LU1y), ånyo
aktualisera frågan om man från regeringens sida i
framtiden inte kunde göra ifrågavarande skrivelser
än mer överblickbara för riksdagen genom att
redogörelserna ställdes upp utskottsvis i stället
för departementsvis. Som utskottet anförde hösten
1999 skulle utskotten med en sådan uppställning
nämligen inte behöva gå omvägen via det
utskottsindelade registret för att finna de för
varje utskott aktuella skrivelserna. En sådan
ordning skulle dessutom göra skrivelserna mer
lättillgängliga och användbara i utskottens
uppföljningsarbete.
I övrigt föranleder regeringens redogörelse för
behandlingen av riksdagens skrivelser till
regeringen - såvitt avser de ärenden som omfattas av
lagutskottets beredningsområde - inga ytterligare
kommentarer från utskottets sida.
Stockholm den 24 oktober 2000
På lagutskottets vägnar
Tanja Linderborg
I beslutet har deltagit: Tanja Linderborg (v), Rolf
Åbjörnsson (kd), Marianne Carlström (s), Stig
Rindborg (m), Rune Berglund (s), Karin Olsson (s),
Henrik S Järrel (m), Elizabeth Nyström (m), Marina
Pettersson (s), Christina Nenes (s), Tasso
Stafilidis (v), Kjell Eldensjö (kd), Berit Adolfsson
(m), Anders Berglöv (s), Viviann Gerdin (c), Ana
Maria Narti (fp) och Per Erik Granström (s).
Socialförsäkringsutskottets
yttrande
2000/01:SfU3y
Redogörelse för behandlingen av
riksdagens skrivelser till
regeringen
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har den 23 maj 2000 anmodat
övriga utskott att yttra sig över regeringens
skrivelse 1999/2000:75 Redogörelse för behandlingen
av riksdagens skrivelser till regeringen.
Socialförsäkringsutskottet avger följande yttrande.
Redogörelsen avser åtgärder vidtagna den 1
januari-den 31 december 1999 men även vissa
regeringsbeslut därefter omfattas. I skrivelsen
redovisas behandlingen av 25 riksdagsskrivelser i
ärenden som grundar sig på betänkanden från
socialförsäkringsutskottet. Flertalet av dessa
riksdagsskrivelser är utfärdade under de två senaste
riksmötena 1998/99 och 1999/2000 (dvs. hösten 1999)
medan sju skrivelser avser tidigare riksmöten, av
vilka de två äldsta ärendena är från 1990/91 års
riksmöte. Av samtliga dessa ärenden redovisas sex
riksdagsskrivelser som inte slutbehandlade medan
övriga anges som slutbehandlade under perioden.
Utskottet har vid sin granskning av redovisningen
inte funnit anledning att kritisera behandlingen av
något enskilt ärende, men utskottet vill framföra en
del allmänna synpunkter.
Dessa synpunkterna är särskilt föranledda av
redovisningen för behandlingen av de två äldsta
ärendena, vilka ärenden här får tjäna som exempel.
Ärendena, som grundar sig på riksdagsbeslut fattade
under våren 1991, avser fråga om dels
differentierade arbetsgivaravgifter som styrmedel
för att åstadkomma bättre arbetsmiljöer (bet.
1990/91:SfU16, rskr. 1990/91:303), dels problem som
gränsdragningen mellan arbetstagar- och
uppdragstagarbegreppen kan ge upphov till i
sjuklönesystemet (bet. 1990/91:SfU18, rskr.
1990/91:372). Här kan nämnas att utskottets
majoritet i betänkande 1990/91:SfU16 ansåg att
regeringen snarast borde återkomma till riksdagen
med förslag om differentierade arbetsgivaravgifter
som kan tjäna som ekonomiska styrmedel för att
åstadkomma bättre arbetsmiljöer, medan utskottets s-
ledamöter i en reservation framhöll att ett sådant
avgiftssystem inte fick leda till ökad utslagning
och utestängning av arbetskraft och att frågan
därför måste utredas och övervägas noga. Eftersom en
utredning i frågan redan var aviserad ansåg
reservanterna att riksdagen borde avslå motionerna.
När det gäller riksdagens beslut i ärendet om
arbetstagar- och uppdragstagarbegreppen fattades
detta samtidigt med införandet av ett lagstadgat
sjuklönesystem. Det kan tilläggas att utskottet
redan under det följande riksmötet i betänkande
1991/92:SfU5, i avvaktan på att
gränsdragningsfrågorna kunde lösas på ett säkrare
sätt, tog initiativ till en lagändring så att en
enskild inte skulle drabbas vid problem med
gränsdragningen mellan arbetstagar- och
uppdragstagarbegreppen.
I redogörelser för behandlingen av dessa frågor har
under årens lopp hänvisats till varierande
beredningsåtgärder, inte minst till beredningen i
olika offentliga utredningar. Ärendet om
differentierade arbetsgivaravgifter har nu angivits
som slutbehandlat genom att ärendet i december 1999
överlämnades till en ny utredning, medan det
beträffande ärendet om arbetstagar- och
uppdragstagarbegreppen anges att regeringen under
våren 2000 avser att ta ställning till den slutliga
hanteringen.
Även om den uppfattning utskottet ursprungligen gav
uttryck för i de angivna ärendena inte blivit
inaktuell, kan utskottet ändå konstatera att under
den långa tid som förflutit sedan riksdagens beslut
har ytterligare aspekter i de olika frågorna
tillkommit. Det nu redovisade belyser således i
första hand vikten av att regeringen skyndsamt
bereder frågor som riksdagens beslut föranleder men
också att regeringen i vissa fall på ett tidigare
stadium bör överväga att avsluta behandlingen av en
riksdagsskrivelse. I det sistnämnda fallet bör
regeringen, i en särskild skrivelse till riksdagen
eller i en proposition med andra förslag på
sakområdet, redovisa sin syn på frågan. Regeringen
bör då tydligt ange att den anser att ett visst
riksdagsbeslut därmed är slutbehandlat. Skulle
utskottet ha en annan uppfattning kan utskottet ånyo
lägga fram förslag om ett tillkännagivande i frågan.
Utskottet vill i detta sammanhang också nämna att
regeringens skrivelse med redovisning av
behandlingen av riksdagens skrivelser skulle bli
tydligare, särskilt i äldre ärenden, om regeringen
redovisar hela beredningen av ett ärende, dvs. även
de beredningsåtgärder som vidtagits tidigare år men
som ändå inte lett till att ärendet slutbehandlats.
Stockholm den 24 oktober 2000
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Berit Andnor
I beslutet har deltagit: Berit Andnor (s), Bo
Könberg (fp), Margit Gennser (m), Ulla Hoffmann (v),
Rose-Marie Frebran (kd), Cecilia Magnusson (m),
Mariann Ytterberg (s), Gustaf von Essen (m), Lennart
Klockare (s), Ronny Olander (s), Sven-Erik Sjöstrand
(v), Fanny Rizell (kd), Göran Lindblad (m), Kerstin-
Maria Stalin (mp), Birgitta Carlsson (c), Göte
Wahlström (s) och Rinaldo Karlsson (s).
Bostadsutskottets yttrande
2000/01:BoU3y
Regeringens behandling av
riksdagens skrivelser
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har anmodat övriga utskott
att yttra sig över regeringens skrivelse
1999/2000:75 Redogörelse för behandlingen av
riksdagens skrivelser till regeringen i de delar som
har samband med respektive utskotts
beredningsområde.
Utskottet
Regeringens redogörelse upptar skrivelserna nr 117
från 1998/99 t.o.m. nr 121 från 1999/2000. Även
äldre riksdagsskrivelser som inte tidigare har
redovisats som slutbehandlade av regeringen har
tagits med. Redovisningen avser huvudsakligen sådana
åtgärder som har vidtagits under 1999. Även vissa
regeringsbeslut från tiden efter den egentliga
redovisningsperiodens slut har tagits med om
skrivelserna därigenom har kunnat rapporteras som
slutbehandlade.
Bostadsutskottet har gjort en genomgång av de
åtgärder som regeringen har vidtagit innan
skrivelserna har ansetts slutbehandlade. Utskottet
har även granskat de åtgärder som regeringen har
vidtagit med anledning av de riksdagsskrivelser som
inte har redovisats som slutbehandlade.
Utskottet noterade vid behandlingen av motsvarande
skrivelse under föregående riksmöte att regeringen
beträffande de skrivelser om vilka det inte fanns
något nytt att rapportera endast hänvisade till
tidigare års redogörelser. I anslutning härtill
framförde utskottet önskemål om en uttrycklig
redovisning av vilka åtgärder som har vidtagits.
Regeringen har i år i två fall huvudsakligen
hänvisat till avsnitt i Budgetpropositionen för 2000
(rskr. 1989/90:209 och 1998/99:186, mom. 5).
Bostadsutskottet är fortfarande av den
uppfattningen att en ordning där det för alla
skrivelser uttryckligen redovisas vilka åtgärder som
regeringen har vidtagit är att föredra. En sådan
ordning skulle innebära att riksdagen på ett enkelt
sätt kunde få en aktuell bild av samtliga
skrivelsers behandling. Även om en sådan redovisning
skulle öka omfattningen av regeringens skrivelse
till riksdagen ligger det således enligt utskottets
mening alltjämt ett stort värde i att få all
information samlad.
Slutligen noterar utskottet att regeringen i
enlighet med vad utskottet förespråkade vid
behandlingen av förra årets skrivelse från
regeringen åter fört upp rskr. 1995/96:229 på
förteckningen över ärenden som ännu inte har
slutbehandlats.
Stockholm den 26 oktober 2000
På bostadsutskottets vägnar
Knut Billing
I beslutet har deltagit: Knut Billing (m), Bengt-
Ola Ryttar (s), Lilian Virgin (s), Owe Hellberg (v),
Ulla-Britt Hagström (kd), Sten Andersson (m), Inga
Berggren (m), Anders Ygeman (s), Siw Wittgren-Ahl
(s), Sten Lundström (v), Annelie Enochson (kd),
Carl-Erik Skårman (m), Helena Hillar Rosenqvist
(mp), Rigmor Stenmark (c), Yvonne Ångström (fp),
Carina A Elgestam (s) och Leif Jakobsson (s).
SAKREGISTER
till konstitutionsutskottets granskningsbetänkanden
1971-2000
AB Volvo och Procordia AB, affären mellan1990/91:30
s. 94
Adoption, utredning om kostnaderna kring1985/86:33
s. 69
Affärsbankernas stöd till forskning.1986/87:33 s. 69
Ahlenius, skrivelser från.........1999/2000:20 s. 66
Aidsdelegationen, formen för reglering av verksamhet
i...................................1991/92:30 s. 22
Akademiska sjukhuset - vissa anslagsfrågor1981/82:35
s. 41
Aktievinstbeskattning, befrielse från...1973:20 s. 6
....................................................
1974:22 s. 27
Algeriet, viss kreditutfästelse avseende1984/85:35
s. 38
Allmänna arvsfonden, utdelning ur...1989/90:30 s. 94
Allmänna förlaget......................1975:12 s. 29
Allmänna handlingar
.......................principer för registrering av
1988/89:30 s. 14
........................Sveriges förhållande till EU
1998/99:10 s. 33
....................................................
1998/99:25 s. 97
Amalgamsanering....................1996/97:25 s. 177
Angola, bistånd till................1975/76:50 s. 37
Anslagsfrågor, vissa................1991/92:30 s. 76
....................................................
1992/93:30 s. 115
....................................................
1996/97:25 s. 12
Anslagsförordningen, ändring i....1999/2000:20 s. 53
Anställningsförordningen, ändring i.1985/86:25 s. 45
Apartheid, bistånd till............1997/98:25 s. 159
Apoteksbolaget AB...................1995/96:20 s. 42
Arbetskraft till biståndsprojektet Bai Bang
1982/83:30 s. 43
....................................................
1983/84:30 s. 44
Arbetsmarknadskonflikten
................................................1980
1980/81:25 s. 23
................................................1986
1986/87:33 s. 53
Arbetsplan för länsväg 297 Malung-Sälen1999/2000:20
s. 25
ARE-bolagen, upphandling av konsulttjänster från i
samband med oljebesparingskampanjen....1974:22 s. 41
Arlandabanan, beredningen av regeringsärende
1994/95:30 s. 171
Arvode för utredningsuppdrag (vissa TV-
kassettfrågor).........................1974:22 s. 39
ASSI i Karlsborg, avveckling av en pappersmaskin vid
1991/92:30 s. 70
Assi Domän AB
....arbetsgrupp för granskning av aktietilldelningen
1994/95:30 s. 164
.................försäljning av statligt ägda aktier
1994/95:30 s. 144
Asylärenden, se Utlänningsärenden
Atle Förvaltnings AB:s köp av aktier i vissa
riskkapitalbolag...................1995/96:30 s. 134
Automat- och roulettspel, tillsyn och kontroll av
1973:20 s. 15
Avgångsvederlag till vissa direktörer i Nordbanken
1994/95:30 s. 88
Avlyssning med anledning av mordet på Olof Palme
1990/91:30 s. 42
Avtalsförhandlingarna på lärarområdet1989/90:30 s.
63
B3LA-projektet......................1978/79:30 s. 27
Bai Bang, biståndsprojektet.........1982/83:30 s. 43
....................................................
1983/84:30 s. 44
Bankkrisen, vissa frågor
.................Fondkommissionärsfirman Alfred Berg
1994/95:30 s. 98
.....................................Nordbanksfrågor
1994/95:30 s. 84
.............Gota-koncernen, Trygg-Hansa SPP Holding
1994/95:30 s. 96
...........................ordförande i bankrörelsen
1994/95:30 s. 98
Barn- och ungdomsdelegationen, medelsutdelning
genom...............................1991/92:30 s. 78
Basbeloppet, ändrade regler för.....1980/81:25 s. 52
Bastionen...........................1981/82:35 s. 35
Begravningsplats, lagskydd av invigd1975/76:50 s. 49
Belöning, utfästelse av.............1987/88:40 s. 65
Bemyndigande
..........inrättande av Stiftelsen framtidens kultur
1994/95:30 s. 216
.......................................privatisering
1993/94:30 s. 79
Bemyndiganden i normgivningshänseende från
riksdagen...........................1975/76:50 s. 39
....................................................
1983/84:30 s. 5
....................................................
1985/86:25 s. 10
....................................................
1986/87:33 s. 12
....................................................
1987/88:40 s. 10
....................................................
1989/90:30 s. 17
....................................................
1990/91:30 s. 28
....................................................
1991/92:30 s. 21
....................................................
1992/93:30 s. 24
Bengbulan, särskilda s.k. jämställdhetspengar
till filmen........................1995/96:30 s. 143
Bensinransoneringen 1973...............1974:22 s. 20
Beredningen av frågor om EG-direktiv1999/2000:10 s.
49
Beredningen av regeringsärenden......1977/78:35 s. 3
....................................................
1984/85:35 s. 8
....................................................
1985/86:25 s. 7
....................................................
1989/90:30 s. 9
........................................Arlandabanan
1994/95:30 s. 171
...................................det nya försvaret
1999/2000:20 s. 35
..............Ds-promemorior med författningsförslag
1999/2000:10 s. 17
ett tredje järvägsspår över Riddarholmen1995/96:30
s. 147
...........................högskolor i stiftelseform
1993/94:30 s. 173
...............jämställdhetsaspekter i propositioner
1999/2000:10 s. 39
kärnkraftspropositionen.............1997/98:25 s. 89
.................lagen om den officiella statistiken
1999/2000:20 s. 20
............lagförslag som rör det kommunala området
1999/2000:10 s. 35
.................................lagrådsgranskningen
1999/2000:10 s. 24
.........................................remissmöten
1999/2000:10 s. 21
.....................................skogsavverkning
1997/98:25 s. 98
..............................synpunkter av Lagrådet
1999/2000:10 s. 26
.......................................tandvårdstaxa
1997/98:25 s. 94
............upphovsrätten och offentlighetsprincipen
1999/2000:20 s. 31
upplysningar i propositioner som behandlar EU-frågor
1999/2000:10 s. 38
Berglingfallet, regeringens befattning med1987/88:40
s. 43
Beskattning av aktievinster, befrielse från1973:20
s. 6
....................................................
1974:22 s. 27
Beslutsbefogenhet för överdirektören vid
Statens invandrarverk..............1994/95:30 s. 221
Beslutsform vid medelsutdelning till
särskilda jämställdhetsåtgärder.....1991/92:30 s. 78
Beslutsformer i regeringen...........1980/81:25 s. 4
Beslutsmotiveringar, allmänt hållna.1990/91:30 s. 17
....................................................
1991/92:30 s. 24
Besvärsrätt för organisationer..........1972:26 s. 9
Besvärsärenden, regeringens handläggning av1974:22
s. 31
....................................................
1975:12 s. 33
....................................................
1975/76:50 s. 5
....................................................
1979/80:50 s. 14
Besvärsärendenas omfattning och utvecklingen
av antalet ärenden..................1975/76:50 s. 74
Betalningar, gränsöverskridande, beredningen av EG-
direktiv..........................1999/2000:10 s. 55
Betygssystemet för grundskola och gymnasium1972:26
s. 15
Bevakningstjänster i Stockholms tunnelbana,
upphandling av.....................1987/88:40 s. 65
Bibelkommissionen, flyttning av från
Utbildningsdepartementet till Civildepartementet
1983/84:30 s. 44
Bibliotekspersonal, utbildningen av....1972:26 s. 15
Bildtaffären (Carl Bildts resa till USA våren 1983)
1983/84:30 s. 29
Bilindustrin, regeringens kontakter med1994/95:30 s.
137
Bistånd till
..............................................Angola
1975/76:50 s. 37
.............................................Estland
1991/92:30 s. 49
..........................................Indonesien
1987/88:40 s. 64
................................kampen mot apartheid
1997/98:25 s. 159
....................................Kuba och Vietnam
1996/97:25 s. 81
........................Sri Lanka (Kotmaleprojektet)
1981/82:35 s. 25
...........................vissa radarinstallationer
1996/97:25 s. 111
...............Zimbabwe-Rhodesia, befrielserörelse i
1979/80:50 s. 34
Biståndsavtal, befogenhet att underteckna vissa
1994/95:30 s. 255
Biståndsfrågor......................1991/92:30 s. 77
Biståndskontorschef, utseende av...1993/94:30 s. 149
Biståndsprojektet Bai Bang..........1982/83:30 s. 43
....................................................
1983/84:30 s. 44
Biståndsverksamheten, planer för.......1975:12 s. 10
BITS, svensk hjälp till skogsindustrin m.m. i Polen
1992/93:30 s. 56
Blekingen AB, direktiv till statens företrädare
1991/92:30 s. 69
Blockbetygen........................1982/83:30 s. 39
Bodströmaffären, UD:s rutiner vid kontakter
med massmedier......................1984/85:35 s. 29
Bofors export av Robot 70...........1985/86:25 s. 31
Bofors medverkan vid uppförandet av fabrik i Iran
1985/86:25 s. 32
Boforskomponenter till Indien......1997/98:25 s. 132
Bolagsfrågor, vissa.................1991/92:30 s. 69
....................................................
1995/96:30 s. 42
Bomullsföretag - avtal mellan staten och
svenska bomullsföretag..............1978/79:30 s. 40
Bostadsarrende, översyn av bestämmelserna1993/94:30
s. 172
Bostadsdepartementet, handläggningstider i1990/91:30
s. 40
Bostadsdepartementets handläggning av vissa
förvaltningsärenden.................1989/90:30 s. 85
BPA och algeriska staten, tvist mellan1984/85:35 s.
38
Brev till Rysslands president om utbåtskränkningar
1994/95:30 s. 107
Brofjordenfrågan (byggandet av oljeraffinaderi)
1971:34 s. 19
Bromma, regeringens handläggning av fråga om
jetdrivna flygplan på..............1993/94:30 s. 162
Brottmål, nåd i.........................1972:26 s. 7
....................................................
1989/90:30 s. 34
....................................................
1993/94:30 s. 55
Budgetpropositionen
........................1982/83, ändring av belopp i
1982/83:30 s. 44
..........................1990/91, utbildningsanslag
1990/91:30 s. 25
......................................avlämnandet av
1989/90:30 s. 21
Bulltofta..............................1973:20 s. 16
Burma
............................krigsmaterielexport till
1990/91:30 s. 54
....................................................
1991/92:30 s. 59
....................................vapenexport till
1983/84:30 s. 40
....................................................
1991/92:30 s. 59
Byggnadslagstiftningen, tillämpning och
handläggningstider..................1977/78:35 s. 18
....................................................
1978/79:30 s. 19
....................................................
1980/81:25 s. 28
....................................................
1982/83:30 s. 41
....................................................
1989/90:30 s. 83
Cancun, internationell konferens i..1981/82:35 s. 40
Carnegie fondkommission AB, PK-bankens förvärv av
1988/89:30 s. 88
Cavefors, Bo, Klassiker och Förlag AB, kreditgaranti
till................................1980/81:25 s. 71
Celsius Industrier AB, privatisering av1993/94:30 s.
93
Cementmonopolet - fusionen mellan Cementa AB
och AB Gullhögens bruk.................1974:22 s. 41
Chilensk familj, utvisning av.......1981/82:35 s. 41
Citytunneln i Malmö................1997/98:25 s. 109
Clearingfonden, bidrag från för oljeprodukter
1975/76:50 s. 40
Cogéma och Svensk Kärnbränsleförsörjning
(SKBF), avtal mellan................1980/81:25 s. 68
Crownair AB, skyldighet för statliga myndigheter
att anlita.............................1974:22 s. 40
Cuba - viss skriftväxling mellan Cubas
premiärminister
Fidel Castro och statsminister Olof Palme1975:12 s.
17
Danmark och vissa gränsdragningsförhandlingar
1983/84:30 s. 31
Datafrågor
...registrering av handlingar inom Regeringskansliet
1997/98:10 s. 49
.........................regeringens handläggning av
1975/76:50 s. 38
....................................................
1983/84:30 s. 21
....................................................
1985/86:25 s. 22
Datainspektionens styrelse, sammansättningen av
1985/86:25 s. 25
Dataregister i Regeringskansliet....1989/90:30 s. 17
Datasaab-Tercasaffären..............1981/82:35 s. 21
Datorer för försvaret, upphandling av..1973:20 s. 19
Datorlingvistik, utnämning av professor i vid
universitetet i Uppsala.............1989/90:30 s. 82
Decentralisering av beslutanderätt......1972:26 s. 6
.....................................................
1973:20 s. 5
Dentala material, kontroll och tillsyn över
1990/91:30 s. 87
Departementen, organisation och arbetsformer1974:22
s. 3
.....................................................
1975:12 s. 4
....................................................
1976/77:44 s. 8
....................................................
1978/79:30 s. 5
....................................................
1982/83:30 s. 5
....................................................
1984/85:35 s. 5
....................................................
1986/87:33 s. 4
....................................................
1987/88:40 s. 4
....................................................
1988/89:30 s. 5
....................................................
1989/90:30 s. 6
....................................................
1991/92:30 s. 7
Departementstjänstemän i statliga företag, utseende
av.....................................1971:34 s. 19
Devalveringen
................................................1977
1977/78:35 s. 28
................................................1982
1982/83:30 s. 33
Diarieföringen i departementen.........1974:22 s. 29
....................................................
1975:12 s. 17
....................................................
1975/76:50 s. 36, 49
....................................................
1978/79:30 s. 38
....................................................
1984/85:35 s. 15
....................................................
1988/89:30 s. 17
................................Näringsdepartementet
1999/2000:20 s. 29
.................skrivelser från Inga-Britt Ahlenius
1999/2000:20 s. 66
Diarieföringen i Regeringskansliet1983/84:30 s. 9,
30