Under den allmänna motionstiden hösten 2000 väcktes
två motioner, 2000/01:Bo302 (m, kd, c, fp) och
2000/01:Bo303 (kd), i vilka förordas att regeringen
skyndsamt skall bifalla Heby kommuns ansökan om
ändrad länstillhörighet. Utskottet behandlade i sitt
betänkande 2000/01:BoU7 bl.a. de två motionerna. Vid
kammarbehandlingen av betänkandet beslutade
riksdagen den 14 mars 2001 att återförvisa ärendet
till utskottet för förnyad beredning. Vid den
förnyade beredningen av det återförvisade ärendet
beslutade utskottet att behandlingen av de två
motionsförslagen om Heby kommun skulle anstå i
avvaktan på ett kommande regeringsbeslut i frågan.
De övriga i betänkande BoU7 upptagna
indelningsfrågorna behandlade utskottet på nytt i
sitt betänkande 2000/01:BoU11. Detta betänkande har
slutbehandlats av riksdagen.
I detta betänkande behandlar utskottet på nytt
motionerna om Heby kommuns länstillhörighet.
Sammanfattning
Sedan regeringen avslagit Heby kommuns ansökan om
att kommunen skall överföras från Västmanlands län
till Uppsala län behandlar utskottet i detta
betänkande två motioner från den allmänna
motionstiden år 2000 som gäller länstillhörigheten
för Heby kommun.
Utskottet föreslår att riksdagen tillkännager för
regeringen att en utredning tillsätts med syfte att
öka medborgarnas inflytande över sådana förändringar
i läns- och landstingsindelningen som gäller deras
kommun.
Utskottet utgår från att regeringen, efter ett
riksdagens bifall till utskottets förslag, kommer
att avgöra indelningsfrågor i enhetlighet med
riksdagens ställningstagande, vilket t.ex. bör bli
fallet om Heby kommun förnyar sin ansökan.
Utskottets beslut är inte enhälligt. I en
reservation föreslår en minoritet (s, v) att
motionerna skall avslås. Minoriteten har också i ett
särskilt yttrande framfört synpunkter på ärendets
behandling.
Motioner från allmänna
motionstiden
2000/01:Bo302 av Per Bill m.fl. (m, kd, c, fp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i motionen anförs om att bifalla Heby kommuns
framställan om att snarast få tillhöra Uppsala län.
2000/01:Bo303 av Magnus Jacobsson (kd):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad i motionen anförs om Heby kommuns ansökan
om att få tillhöra Uppsala län.
Utskottets överväganden
Bakgrund
Länstillhörigheten för Heby kommun
Frågans tidigare behandling under riksmötet
Heby kommun, som tillhör Västmanlands län, ansökte
den 7 december 1998 hos regeringen om att kommunen
skulle överföras till Uppsala län. Ansökan skedde
efter en folkomröstning som genomfördes i kommunen i
samband med 1998 års allmänna val. Vid omröstningen
uttalade sig en majoritet för ett länsbyte.
Västmanlands läns landsting och länsstyrelsen i
Västmanlands län motsatte sig Heby kommuns ansökan.
Vid folkomröstningen röstade 57,7 % för ett byte
av länstillhörighet till Uppsala län, medan 39,9 %
röstade för att kommunen även fortsättningsvis
skulle tillhöra Västmanlands län.
Ärendet överlämnades av regeringen till
Kammarkollegiet för utredning. Som ett första steg i
sin beredning tillfrågade Kammarkollegiet
länsstyrelserna och landstingen i Västmanlands
respektive Uppsala län om kollegiet skulle utreda
frågan om Hebys landstings- och länstillhörighet.
Såväl länsstyrelse som landsting i Uppsala län
tillstyrkte en sådan utredning. Däremot avstyrkte
länsstyrelsen och landstinget i Västmanlands län att
en utredning skulle göras. Yttrandena från
Västmanland var dock inte enhälliga. Kammarkollegiet
uppdrog därefter åt Svenska Kommunförbundet att
utreda förutsättningarna för ett byte av landsting
för Heby kommun. Kommunförbundet har i en rapport
den 22 november 1999 redovisat resultatet av sitt
uppdrag (Heby kommun till Uppsala läns landsting?
Förutsättningar och konsekvenser).
I rapporten sägs starka skäl tala för ett
länsbyte, men det anges också finnas starka skäl som
talar emot. Mot den bakgrunden måste frågan enligt
rapporten hanteras extra omsorgsfullt. Utredningens
principiella ståndpunkt är dock att Heby kommuns
uppfattning bör tillmätas stor vikt när det gäller
ärendets fortsatta prövning, eftersom samtliga
politiska partier står bakom kommunens ansökan om
ett länsbyte.
Rapporten har av Kammarkollegiet remitterats för
yttrande till länsstyrelserna och landstingen i de
båda berörda länen. Länsstyrelsen och landstinget i
Västmanlands län avstyrker i sina remissyttranden
att Heby förs till Uppsala län. Landstinget i
Uppsala län uttalar bl.a. att ett länsbyte varken
ger avsevärda fördelar eller nackdelar för Uppsala
läns landsting och att eventuella problem och
svårigheter synes vara tämligen lätta att
överbrygga. Länsstyrelsen i Uppsala län uttalar i
sitt remissyttrande att något hinder för en ändring
inte föreligger och att det faktum att samtliga
politiska partier står bakom ansökan om ett länsbyte
bör tillmätas stor betydelse.
Sedan remissförfarandet avslutats har
Kammarkollegiet den 26 september 2000 i ett yttrande
till regeringen föreslagit att länsindelningen den 1
januari 2003 skall ändras på så sätt att Heby kommun
överförs från Västmanlands län till Uppsala län.
Under den allmänna motionstiden hösten 2000
väcktes de båda motionerna 2000/01:Bo302 (m, kd, c,
fp) och 2000/01:Bo303 (kd) i vilka förordas att
regeringen skyndsamt skall bifalla Heby kommuns
ansökan om ändrad länstillhörighet. Enligt
motionerna är det viktigt för den kommunala
demokratin att statsmakterna visar respekt för den
politiska viljan som den kommit till uttryck i
folkomröstningen i Heby kommun.
Utskottet behandlade i sitt betänkande
2000/01:BoU7 de två motionerna och anförde följande
(s, v, mp).
Vid sin tidigare behandling av motionsförslag om
länstillhörigheten för Heby kommun har utskottet
uttryckt uppfattningen att det funnits grundad
anledning att förutsätta att regeringen vid sin
prövning av frågan skulle komma att ta tillbörlig
hänsyn till den lokala opinionen som den kommit
till uttryck i folkomröstningen. Sedan
bostadsutskottet och riksdagen senast tog
ställning i frågan har Kammarkollegiet, som
framgår ovan, föreslagit att en överflyttning
skall ske. Utskottet har mot denna bakgrund inte
heller nu grund för någon annan uppfattning än
att regeringen vid sin pågående prövning kommer
att ta tillbörlig hänsyn såväl till resultatet av
folkomröstningen hösten 1998 som till
Kammarkollegiets yttrande. Mot bakgrund härav är
utskottet inte berett att göra det av
motionärerna begärda tillkännagivandet. Den nu
pågående beredningen av ärendet bör avvaktas.
Motionerna 2000/01:Bo302 (m, kd, c, fp) och
2000/01:Bo303 (kd) avstyrks av utskottet.
I en reservation som fogats till betänkandet anförde
en minoritet av utskottets ledamöter (m, kd, c, fp)
följande.
Den i samband med 1998 års val genomförda
folkomröstningen visar att en klar majoritet av
de boende i Heby vill att kommunen i framtiden
skall ingå i Uppsala län. Den på detta sätt
tydligt uttalade folkviljan måste enligt vår
mening bli helt vägledande när det gäller att
bestämma länstillhörigheten. När dessutom
Kammarkollegiet föreslagit att länsindelningen
fr.o.m. den 1 januari 2003 ändras så att Heby
kommun överförs från Västmanlands län till
Uppsala län finns det enligt vår mening nu inga
som helst skäl för att inte ändra
länstillhörigheten.
Vad vi nu med anslutning till motionerna
2000/01:Bo302 (m, kd, c, fp) samt 2000/01:Bo303
(kd) förordat beträffande länstillhörigheten för
Heby kommun bör riksdagen tillkännage för
regeringen som sin mening.
Vid kammarbehandlingen av betänkandet 2000/01:BoU7
beslutade riksdagen den 14 mars 2001 att återförvisa
ärendet till utskottet för förnyad beredning.
Vid sin förnyade beredning av det återförvisade
ärendet beslutade utskottet att behandlingen av de
två motionsförslagen om Heby kommun skall anstå i
avvaktan på ett kommande regeringsbeslut i frågan. I
ett särskilt yttrande till det betänkande där de
övriga indelningsfrågorna behandlades (bet. 2000/01:
BoU11) anförde en minoritet av utskottets ledamöter
(s, v) följande:
Det finns enligt vår mening flera invändningar
som kan resas mot hur det nu aktuella ärendet har
hanterats. Först har en minoritet av riksdagens
ledamöter av mer eller mindre politisk-taktiska
skäl fått till stånd en återförvisning av hela
ärendet. Därefter har utskottets majoritet (m,
kd, c, fp, mp) beslutat att skjuta upp
behandlingen av de två motionsförslag som avser
länstillhörigheten för Heby kommun. Det är enligt
vår mening ett oriktigt beslut.
Riksdagen har genom indelningslagen överlåtit
på regeringen att fatta beslut i indelningsfrågor
som gäller kommun- och landstingsindelningen. När
nu regeringen i fallet Heby står i begrepp att
med bl.a. bestämmelserna i indelningslagen som
grund fatta sitt beslut tas det av majoriteten
till intäkt för att utskottet skall avvakta med
behandlingen av de motionsförslag som avser just
denna fråga. Avsikten är uppenbarligen att man
skall invänta regeringens ställningstagande för
att sedan agera utifrån detta. Det rimliga hade
naturligtvis varit att utskottet tagit ställning
till motionsförslagen på deras egna meriter.
Om regeringen vid sin bedömning kommer fram
till ett annat resultat än det
utskottsmajoriteten eftersträvar är det endast
ett utfall av de regler och den praxis som i dag
gäller. Det är mot den bakgrunden inte
regeringens tillämpning av gällande lagregler
m.m. i det enskilda fallet som skall angripas som
motionärerna föreslår. Om utskottsmajoriteten
vill att en ändring i länsindelningen alltid
skall komma till stånd i de situationer som Heby
kommun är ett exempel på, så får det i stället
åstadkommas genom att lagstiftningen ses över så
att den ger uttryck för detta.
Utskottsmajoritetens agerande strider mot den
bakgrunden enligt vår mening mot regeringsformens
anda när det gäller hur riksdagen bör agera bl.a.
när det är fråga om enskilda ärenden.
Regeringens prövning
Som redan framgått överlämnade Kammarkollegiet den
26 september 2000 till regeringen ett yttrande i
ärendet. Kollegiet tillstyrkte under närmare angivna
förutsättningar att Heby kommun överförs till
Uppsala län.
Regeringen avslog den 19 april 2001 Heby kommuns
ansökan. I sitt beslut angav regeringen följande
skäl.
Några författningsbestämmelser om förfarandet vid
och kriterierna för ändringar i länsindelningen
finns inte. Eftersom läns- och
landstingsindelningen sammanfaller såvida inte
annat är särskilt föreskrivet, se 1 kap. 2 §
kommunallagen (1991:900), blir de villkor som
gäller för indelningen i landsting i praktiken
styrande också för indelningen i län. Det innebär
att en indelningsändring får ske endast om
ändringen kan antas medföra bestående fördel för
ett landsting eller en del av ett landsting eller
andra fördelar från allmän synpunkt, se 2 kap. 1
§ lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges
indelning i kommuner och landsting
(indelningslagen).
Ändring i indelningen av kommuner får - i de
fall att en kommun som närmast berörs av
ändringen motsätter sig denna - enligt 1 kap. 1 §
indelningslagen meddelas endast om det finns
synnerliga skäl för ändringen. Någon motsvarande
bestämmelse finns inte för det fall att ett
landsting motsätter sig att en kommun överförs
till ett annat län och därmed också till ett
annat landsting. Att ett landsting är emot att en
av dess kommuner överförs är naturligtvis ändå en
omständighet som regeringen inte kan bortse
ifrån. I detta ärende har Västmanlands läns
landsting motsatt sig Heby kommuns ansökan om att
överföras till Uppsala län. Landstinget har
därvid bland annat åberopat att ett överförande
skulle innebära att Sala lasarett måste läggas
ner på grund av ett försvagat underlag. Om så
blir fallet får det återverkningar inte bara för
Salaregionen utan också för landstingsområdet som
helhet. Landstinget har nämligen en sammanhållen
länsövergripande organisation, som bygger på att
det finns fyra stora sjukhus - Västerås, Köping,
Fagersta och Sala - med olika inriktning och
kompetenser som kompletterar varandra. Enligt vad
landstinget anfört finns det heller inte
förutsättningar att behålla Sala sjukhus genom
samarbetsavtal med närliggande landsting.
Kammarkollegiet har bedömt att en ändrad
landstingsindelning skulle innebära fördelar från
näringsgeografiska synpunkter. Eventuella
fördelar av sådant slag måste dock enligt
regeringens mening ställas mot de nackdelar som
kan uppkomma för sjukvården i Västmanlands läns
landsting. I det sammanhanget måste vikt
tillmätas det förhållandet att sjukvården är en
huvuduppgift för landstingen. I det nu aktuella
fallet finns det en risk för att, som landstinget
hävdar blir fallet, Sala sjukhus kommer att
läggas ner i händelse av en indelningsändring,
vilket i så fall skulle försämra sjukvården både
för innevånarna i Heby kommun och för övriga
innevånare i Västmanlands län. Detta talar för
att den nuvarande läns- och landstingsindelningen
behålls.
En majoritet av dem som deltog i
folkomröstningen i Heby kommun har uttalat stöd
för ett länsbyte. Dock visar utredningen på en
tydlig skillnad i innevånarnas uppfattning mellan
kommunens östra respektive västra delar.
Innevånarna i de östra delarna av kommunen har
till övervägande del röstat för att tillhöra
Uppsala län medan innevånarna i de västra delarna
i stor utsträckning velat fortsätta att tillhöra
Västmanlands län. Väljaropinionen i de olika
delarna av kommunen synes i huvudsak
överensstämma med den opinion som fanns redan
före kommunsammanläggningarna på 1970-talet.
Dessa förhållanden skulle kunna tyda på att en
kommundelning snarare än enbart ett länsbyte vore
en mer långsiktigt hållbar lösning. Det är
emellertid inte den frågan som nu omfattas av
regeringens prövning.
Vid en sammantagen bedömning finner regeringen
att de villkor som lagen ställer upp för att
överföra Heby kommun från Västmanlands län till
Uppsala län inte är uppfyllda. Heby kommuns
ansökan härom skall därför avslås.
Ändringar i länsindelningen
I 1974 års regeringsform finns inte några
bestämmelser om länsindelningen. Regeringsformen
förutsätter dock att Sverige är indelat i län
eftersom den anger att länsstyrelserna lyder under
regeringen (11 kap. 8 § första stycket). Det kan i
sammanhanget nämnas att i 1634, 1719 och 1720 års
regeringsformer länen var uppräknade. Någon sådan
uppräkning fanns däremot inte i 1772 års
regeringsform. Regeringsformen från år 1809 innehöll
endast en bestämmelse om att landet skall vara
indelat i län. Regleringen medförde att ändringar i
länsindelningen, avseende såväl länens antal som
deras storlek, kunde företas utan grundlagsändring.
Endast ett upphävande av indelningen i län skulle ha
stridit mot den föregående regeringsformen.
Det finns inte heller några andra bestämmelser i
lag eller förordning som reglerar länsindelningen
(jfr dock nedan vad som sägs om ändringar i
landstingsindelningen). Inte heller förfarandet vid
ändring i länsindelningen är reglerat i lag eller
förordning.
Regeringen anses ha rätt att besluta om mindre
ändringar i länsindelningen. Frågor om mera
omfattande ändringar av det område som utgör ett län
anses böra underställas riksdagen (se t.ex. prop.
1978/79:157 s. 85, prop. 1995/96:38 s. 7 f., SOU
1995:27 s. 428 och s. 487). Eventuella förändringar
rörande länsnamnen eller residensstäder anses också
kräva riksdagens ställningstagande. Ett exempel är
ändringen av benämningen Kopparbergs län till
Dalarnas län (se prop. 1995/96:38 s. 4 och 31 ff.).
Regeringen har när det gäller de rättsliga
grundvalarna för länsindelningen i en proposition
som behandlar förändringar i länsindelningen
konstaterat, i likhet med vad som inledningsvis
sagts, att regeringsformen inte innehåller några
bestämmelser om länen eller länsindelningen. Vidare
att inte heller förordningen (1990:1510) med
länsstyrelseinstruktion ger några anvisningar om
landets indelning i län. Regeringens uppfattning är
att indelningen får anses vila på sedvanerättslig
grund och att den kan härledas ur den liggare över
rikets indelning som förs av Kammarkollegiet (prop.
1995/96:38 s. 7; jfr SOU 1967:23 s. 59 f.).
Sveriges indelning i län ges publicitet -
åtminstone indirekt - genom tillkännagivanden från
regeringen om länens indelning i kommuner. Senast
ett tillkännagivande utfärdades var den 29 oktober
1998 (SFS 1998:1349). Det anger indelningen fr.o.m.
den 1 januari 1999. I departementspromemorian
Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 1998:66)
anges att tillkännagivanden kan användas när det
finns behov av att upplysa en större krets om
faktiska förhållanden och att det i dessa fall inte
är fråga om någon normgivning utan enbart om att
lämna information i en viss fråga.
I 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) anges att
varje landsting omfattar ett län, om inte något
annat är särskilt föreskrivet. Lagrummet ger uttryck
för en princip om att läns- och landstingsindelning
skall sammanfalla. Förutom de undantag om att vissa
kommuner inte blivit landstingsindelade (Gotland och
tidigare Göteborg och Malmö) torde, enligt vad
utskottet erfarit, i vart fall under det senaste
årtiondet endast någon temporär avvikelse från denna
princip ha förekommit. Principen kommer också till
uttryck i 2 kap. 1 § lagen (1979:411) om ändringar i
Sveriges indelning i kommuner och landsting
(indelningslagen) dels genom en hänvisning till det
nämnda lagrummet, dels genom stadgandet att
regeringen får besluta om ändring i rikets indelning
i landsting, om hinder inte möter mot en ändring i
länsindelningen.
I den tidigare kommunallagen (1977:179) angavs att
varje län utgör en landstingskommun, om ej annat är
föreskrivet (1 kap. 1 § andra stycket). Av den
lagens förarbeten framgår att varje avvikelse från
principen att varje län skall utgöra en
landstingskommun får anses vara av sådan principiell
betydelse att beslut om detta bör ges i form av lag
(prop. 1975/76:187 s. 328 f.). I propositionen till
den nuvarande kommunallagen anges de nu behandlade
kommunallagsbestämmelserna motsvara varandra (prop.
1990/91:117 s. 147).
Ändringar i landstingsindelningen
I regeringsformen anges att det i riket finns
primärkommuner och landstingskommuner samt att
grunderna för ändringar i rikets indelning i
kommuner bestäms i lag (1 kap. 7 § och 8 kap. 5 §).
Av kommunallagen framgår att varje landsting
omfattar ett län, om inte något annat är särskilt
föreskrivet (1 kap. 2 §).
Begreppet landstingskommun har använts i
författningar men inte i övrigt fått särskild stor
användning. Genom 1991 års kommunallag anpassades
kommunallagsbestämmelserna till det vanliga
språkbruket så att i dessa enbart talas om landsting
(prop. 1990/91:117 s. 23). Detta har lett till en
bristande samstämmighet med regeringsformens
terminologi. Med landsting menas i kommunallagen
både det geografiska området och den juridiska
personen. Begreppet primärkommun har inte kommit
till användning varken i författningsspråket eller i
annat språkbruk.
I 2 kap. lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges
indelning i kommuner och landsting (indelningslagen)
regleras bl.a. förutsättningarna för och förfarandet
vid indelningsändringar i fråga om landstingen jämte
befogenheterna att besluta om sådan
indelningsändring (prop. 1978/79:175; bet. 1978/79:
KU40). Lagen innebar en modernisering av
indelningslagstiftningen både i sakligt och formellt
hänseende. Tidigare hade en del knapphändiga regler
om landstingsindelningen funnits i lagen (1919:293)
om ändring i kommunal och ecklesiastik indelning
(den kommunala indelningslagen; KIL). Dessa regler
ansågs inte uppfylla de krav som 1974 års
regeringsform (8 kap. 5 §) ställer på lagstiftning i
fråga om grunderna för rikets indelning i kommuner
(prop. 1978/79:157 s. 86; jfr SOU 1978:32 s. 173 och
där gjord hänvisning). Det ansågs även från övriga
synpunkter olämpligt att i stora delar lämna
ändringarna i landstingsindelningen utanför
indelningslagstiftningen. Det ifrågasattes från
Indelningslagskommitténs sida om det var rimligt att
regeringen skulle få genomföra ändringar i
landstingsindelningen utan annat författningsstöd än
det som indirekt gavs av bestämmelsen i 1 kap. 1 §
andra stycket den dåvarande kommunallagen (1977:179)
om att varje län utgör en landstingskommun.
Skillnaden mellan en utförlig lagreglering av
ändringar i den primärkommunala indelningen och
avsaknaden av bestämmelser om ändringar i
landstingsindelningen ansågs svår att motivera. Det
konstaterades samtidigt att indelningsändringar av
det senare slaget visserligen förekommer relativt
sällan men att man inte kunde bortse från dem (SOU
1978:32 s. 173).
En ansökan om en ändring i landstingsindelningen
skall enligt indelnings-lagen ges in till
Kammarkollegiet. Ansökan kan göras av ett landsting
eller en medlem av ett landsting som skulle beröras
av ändringen (jfr nedan under rubriken Kommunens
ansökan om indelningsändring). Regeringen och
Kammarkollegiet kan också på eget initiativ ta upp
frågan om en indelnings-ändring. Det ankommer på
Kammarkollegiet att göra den utredning som behövs.
Kammarkollegiet har möjlighet att uppdra åt en
särskild utredare att göra utredningen. Utredningen
skall omfatta alla omständigheter som inverkar på
frågan. Vid utredningen skall samråd ske med de
landsting som har intresse av frågan. Om den
aktuella indelningsändringen bör föranleda en
ändring också i någon annan indelning, skall
utredningen omfatta även denna ändring.
Om Kammarkollegiets utredning visar att
landstingsindelningen bör ändras, skall ett förslag
upprättas till ändringen samt till den ekonomiska
reglering och de övriga föreskrifter som ändringen
kan ge anledning till. Om även annan indelning
behöver ändras, skall förslag upprättas också till
en sådan ändring.
Om Kammarkollegiet anser att en undersökt
indelningsändring bör komma till stånd överlämnar
kollegiet ärendet till regeringen med ett eget
yttrande. Kollegiet får avslå en ansökan om
indelningsändring, om kollegiet finner att ändringen
inte bör ske.
Regeringen får besluta om ändring i
landstingsindelningen om hinder inte möter mot en
ändring i länsindelningen. En ändring i
landstingsindelningen får dock ske endast om
ändringen kan antas medföra bestående fördel för ett
landsting eller en del av ett landsting eller andra
fördelar från allmän synpunkt (jfr ovan om sambandet
mellan dessa indelningar). Regeringen får meddela de
föreskrifter som behövs för ändringens genomförande.
När det är fråga om en indelningsändring som bör ske
med anledning av en sådan ändring i den kommunala
indelningen som avses i 1 kap. 3 § indelningslagen
får dock en indelningsändring beslutas av
Kammarkollegiet. Det är här fråga om mindre
ändringar beroende t.ex. på fastighetsindelningen.
Om kollegiet avslår en ansökan om
indelningsändring (eller beslutar ändring) får
beslutet överklagas till regeringen.
Principen om överensstämmelse mellan indelningen i
län och landsting innebär att regeringen inte kan
genomföra större förändringar av landsting utan
riksdagens medverkan.
Vid bildandet av det nya Skåne län föreslogs
riksdagen godkänna dels att Kristianstads och
Malmöhus län den 1 januari 1997 skulle läggas samman
till Skåne län, dels att länsstyrelserna i de nämnda
länen vid samma tidpunkt skulle läggas samman till
en länsstyrelse. Regeringen angav som sin uppgift
att genomföra en ändrad länsindelning sedan
riksdagen godkänt ett förslag om förändringen. I
propositionen citerades 1 kap. 2 § kommunallagen om
att varje landsting omfattar ett län, om inte något
annat är särskilt föreskrivet. Det senare ledet i
bestämmelsen antyddes syfta endast på Göteborgs,
Malmö och Gotlands kommuner som då samtliga stod
utanför landstingsindelningen. Regeringen uttalade i
anslutning till detta att om två eller flera län
läggs samman, skall en sammanläggning därför ske
också av landstingen. I propositionen redovisade
regeringen sin avsikt att genom kontakter med
berörda landsting och kommuner inhämta deras
synpunkter i de frågor som avser en förändrad
landstingsindelning. Regeringen skulle återkomma
till riksdagen i den utsträckning den fortsatta
beredningen gav anledning till detta (se prop.
1995/96:38 s. 28 ff.). För regleringen av den
landstingskommunala beslutanderätten i samband med
bildandet av Skåne läns landsting föreslog
regeringen senare införandet av en särskild lag om
sammanläggningsdelegerade (prop. 1995/96:224).
Vid bildandet av Västra Götalands län lämnade
regeringen förslag om att riksdagen bl.a. skulle
godkänna att Göteborgs och Bohus län, Älvsborgs län
och Skaraborgs län utom Habo och Mullsjö kommuner
den 1 januari 1998 läggs samman till Västergötlands
län (riksdagen godtog inte det namnet). Något
godkännande av de nämnda kommunernas överförande
till Jönköpings län begärdes inte genom regeringens
förslag till riksdagsbeslut även om det framgick av
propositionen i övrigt att denna omfattade frågan
(prop. 1996/97:108 s. 5 och s. 29 ff.). Regeringens
förslag innefattade för Habo och Mullsjö kommuners
del att kommunerna under år 1998 fortfarande kom att
ingå i Skaraborgs läns landsting trots att de
indelningsmässigt under denna tid hörde till
Jönköpings län (prop. s. 46). Riksdagen beslutade
den 15 maj 1997 godkänna regeringens förslag. Den 27
november beslutade regeringen (In97/2666/KL) att de
nämnda länens landsting den 1 januari 1999 skulle
läggas samman till Västra Götalands läns landsting.
Det beslutades då också att Habo och Mullsjö
kommuner samtidigt skulle tillhöra Jönköpings läns
landsting. I regeringsbeslutet gjordes en hänvisning
bl.a. till att riksdagen beslutat att länen skulle
läggas samman.
Det skall också nämnas att indelningslagen
innehåller bestämmelser om den ekonomiska
regleringen vid en indelningsändring,
ikraftträdandet av en sådan ändring och frågor om
beslutanderätt för landstinget enligt den nya
indelningen m.m. samt beträffande förfarandet vem
som skall betala utredningskostnaderna.
Indelningslagskommitténs överväganden
Det kan vara värt att uppmärksamma att
Indelningslagskommittén, som utarbetat förslaget
till den nuvarande indelningslagen, ansåg att det
med hänsyn till landstingsindelningens anknytning
till länsindelningen enligt 1 kap. 1 § kommunallagen
(1 kap. 2 § nuvarande lag) inte var möjligt att i
den nya indelningslagen ta in en allmän bestämmelse
om förutsättningar för en ändring i
landstingsindelningen. Kommittén noterade bl.a.
följande. En ändring i läns-indelningen medför
alltid motsvarande ändring i den landstingskommunala
indelningen. Å andra sidan kan länsindelningen inte
ändras utan att hänsyn tas till ändringens
lämplighet från landstingskommunal synpunkt.
Avsaknaden av författningsbestämmelser om
förutsättningarna för ändring i länsindelningen
noterades. Så länge sambandet mellan de båda
indelningarna består ansågs en reglering inte
meningsfull utan att det samtidigt infördes
materiella regler om förutsättningarna för ändring i
länsindelningen. Sådana överväganden konstaterade
kommittén inte ingå i dess uppdrag. Kommittén utgick
vid sina överväganden också från att principen om
att landstingsindelningen skall följa
länsindelningen skall stå fast och att länen skall
anses som lämpligt område för den
landstingskommunala verksamheten. Det ansågs mot
denna bakgrund inte möjligt att göra bestämmelserna
om förutsättningarna för ändring i den kommunala
indelningen tillämpliga på ändringar i
landstingsindelningen eller på annat sätt i den nya
indelningslagen ange förutsättningarna för sådana
ändringar. Det praktiska behovet av
förutsättningsbestämmelser ifrågasattes också. Det
gjordes mot bakgrund av att de flesta ändringar i
landstingsindelningen som hade förekommit - och
kunde förväntas förekomma i fortsättningen - hade
skett på grund av en ändring i länsindelningen som i
sin tur föranletts av en ändring i den
primärkommunala indelningen. En ändring i
landstingsindelningen hade i dessa fall karaktären
av en följdändring till de andra
indelningsändringarna. Några vitala
landstingskommunala intressen konstaterades i
allmänhet inte stå på spel. Kommittén ansåg därför
att den nya indelningslagen inte borde kompletteras
med regler om förutsättningarna för en
indelningsändring. På grund av detta blev särskilda
bestämmelser om hänsyn till ortsbefolkningens
önskemål och synpunkter och undersökning om
befolkningens inställning till en landstingskommunal
indelningsändring inte aktuella. Kommittén föreslog
dock att en hänvisning till 1 kap. 1 § den dåvarande
kommunallagen (1 kap. 2 § nuvarande lag) skulle
tjäna som en erinran om landstingsindelningens
anknytning till länsindelningen (SOU 1978:32 s. 174
f.).
Kommittén ansåg det naturligt att förfarandet i
ärenden angående ändring i landstingsindelningen i
huvudsak skulle följa samma regler som vid ändring i
kommunindelningen eftersom de båda typerna av
ärenden nästan alltid handläggs gemensamt (SOU
1978:32 s. 175).
Propositionen till indelningslagen
Kommitténs förslag om att inte reglera
förutsättningarna för landstingsindelningen
kritiserades under remissbehandlingen bl.a. mot
bakgrund av att enligt 8 kap. 5 § regeringsformen
grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner
och landsting skall bestämmas i lag. Regeringen
ansåg en lagreglering nödvändig men anförde att
bestämmelserna "emellertid" måste utformas med den
speciella utgångspunkten att länsindelningen är
bestämmande för indelningen i landsting. Därför
infördes i förslaget till riksdagen ett stadgande om
att en ändring inte får genomföras, om hinder möter
mot en ändring i länsindelningen. I övrigt
utformades lagförslagets förutsättningsbestämmelser
med förebild i vad som föreslogs gälla vid ändringar
i kommunindelningen (prop. 1978/79:157 s. 86 f.).
Regleringen avvek dock på några punkter från vad
som gäller den kommunala indelningen. En ändring i
landstingsindelningen bedömdes knappast påverka
andra landsting än de som direkt berörs av
ändringen. Ändringarna antogs i allmänhet vara av
mindre omfattning och oftast ske som en följd av
ändringar i den kommunala indelningen. Principen om
att landstingsindelningen bör vara knuten till
länsindelningen rubbades inte av regeringen. Av de
nu nämnda omständigheterna ansåg regeringen det inte
vara nödvändigt att införa en bestämmelse om att
särskild hänsyn skall tas till de närmast berörda
landstingen eller om att synnerliga skäl skall
krävas för en indelningsändring mot ett sådant
landstings vilja (se prop. 1978/79:157 s. 87; jfr 1
kap. 1 § andra stycket indelningslagen som gäller
kommunindelningsändringar och regeringens beslut om
Heby kommun).
I propositionen uttrycks också att i det fall det
är fråga om att en hel kommun flyttas från ett
landsting till ett annat det är naturligt att
kommunfullmäktige företräder ortsbefolkningen.
Vidare angav departementschefen att han anser det
vara självklart att landstingens och
ortsbefolkningens intressen och synpunkter alltid
skall beaktas i ärenden om ändringar i
landstingsindelningen (prop. 1978/79:157 s. 87).
Ändringar i kommunindelningen
I 1 kap. indelningslagen regleras förutsättningarna
för och förfarandet vid indelningsändringar i fråga
om kommuner. Denna reglering skiljer sig i vissa
avseenden från den reglering som gäller förändringar
av landstingsindelningen. Lagen innehåller en
särskild bestämmelse om att vid prövningen av frågan
om en indelningsändring särskild hänsyn skall tas
till önskemål och synpunkter från den eller de
kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en
sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får
beslut om ändringen meddelas endast om det finns
synnerliga skäl. I lagen anges att särskild hänsyn
också skall tas till befolkningens önskemål och
synpunkter. Som redan framgått saknas motsvarande
bestämmelser i 2 kap. indelningslagen om
indelningsändring beträffande landsting.
En ansökan om ändring i den kommunala indelningen
kan göras av en kommun eller medlem av en kommun som
skulle beröras av ändringen. Ansökan skall ges in
till Kammarkollegiet. Beslut fattas antingen av
regeringen, Kammarkollegiet eller länsstyrelsen
vilka samtliga kan ta upp en fråga om
indelningsändring på eget initiativ. Utredningen i
ärendet skall göras av Kammarkollegiet respektive
länsstyrelsen. Mot varandra svarande
utredningsbestämmelser gäller vid
indelningsändringar både vad gäller kommuner och
landsting. Det finns dock en skillnad. Beträffande
kommunförändringar stadgas att en särskild
undersökning skall göras i fråga om befolkningens
inställning, när det finns skäl till det.
Kammarkollegiet beslutar i frågan såvida det inte
gäller en undersökning i ett ärende som
länsstyrelsen utreder vilket är fallet när
länsstyrelsen har beslutanderätten i huvudsaken.
Undersökningen av befolkningens inställning skall
göras av länsstyrelsen. Den kan ske genom
omröstning, opinionsundersökning eller liknande
förfarande. Länsstyrelsen får anlita valnämnden i
kommunen, om inte nämndens verksamhet i övrigt
hindras. Skall undersökningen ske genom en
omröstning får länsstyrelsen besluta att det, med
tillämpning av vallagen (1997:157), skall
framställas röstlängd och röstkort för
undersökningen.
Enligt propositionen kan ortsbefolkningen aldrig
anses tala för kommunen i ett indelningsärende. Det
kan bara kommunfullmäktige göra (prop. 1978/79:157
s. 45 f.). Det underströks att vid bedömningen av
resultatet av en folkomröstning hänsyn måste tas
inte bara till hur de deltagande röstat utan också
hur många av de röstberättigade som deltagit, vilket
ansågs vara en bra mätare på intresset för frågan i
området (prop. 1978/79:157 s. 118).
Kammarkollegiets utredning och yttrande i
indelningsärenden
Den kommunala indelningslagen från år 1919 innehöll
en särskild bestämmelse om att Kammarkollegiet
skulle avge utlåtande i ärende som hänskjutits till
regeringens avgörande. Denna bestämmelse bedömdes i
likhet med vissa andra bestämmelser om förfarandet
innebära en sådan detaljreglering av förfarandet som
utan vidare kunde undvaras i den nya
indelningslagen. Det förutsattes att Kammarkollegiet
även utan en uttrycklig föreskrift skulle vidta
sådana åtgärder som angavs i den utmönstrade
bestämmelsen (prop. 1978/79: 157 s. 114).
Som redan framgått är bestämmelserna om utredning
till största delen överensstämmande vad gäller både
kommun- och landstingsindelningsändringar.
I propositionen till indelningslagen beskrivs
ordningen för utredningen i indelningsärenden (prop.
1978/79:157 s. 115 ff.). Beskrivningen avser
bestämmelserna om kommunindelningsändringar, men
dessa skall tillämpas på motsvarande sätt vid
landstingsändringar (2 kap. 12 § indelningslagen).
Av den framgår bl.a. följande.
Kammarkollegiet har huvudansvaret för att lämplig
utredning kommer till stånd i alla typer av
indelningsärenden vare sig det är regeringen eller
kollegiet som är beslutande. Normalt bör någon form
av utredning ske i varje indelningsärende. De skilda
möjligheter att anordna utredning som lagen ger
innebär att utredningen inte behöver ges större
omfattning än vad som krävs i det enskilda fallet.
Utredningen kan alltid avbrytas, om det framkommer
att någon ändring inte bör komma till stånd. Det kan
förekomma, framför allt i ärenden av mindre
omfattning, att det finns en tillräcklig utredning
redan vid ansökningstillfället. Det är självklart
att det i sådana fall inte behöver göras någon
särskild utredning. Det anses lämpligt att kollegiet
på ett så tidigt stadium som möjligt inhämtar
preliminära synpunkter och att det många gånger kan
vara värdefullt att bereda berörda kommuner
tillfälle att yttra sig innan utredningsformen
beslutas, bl.a. om den skall ske hos kollegiet,
länsstyrelsen eller särskild utredare. Det är
självklart att under utredningen samråd skall ske
med de kommuner som direkt berörs av
indelningsändringen. Även kringliggande kommuner,
som inte direkt skulle beröras av ändringen, kan
också ha ett visst intresse av frågan, och i den mån
ändringen är av betydelse för dessa, t.ex. genom att
ett mellankommunalt samarbete påverkas, bör samråd
ske med dessa.
I det nu i riksdagen genom motionsförslagen
aktuella Hebyfallet framgår att regeringen för
utredning till Kammarkollegiet överlämnat ärendet
som formellt endast avsett ändrad länstillhörighet.
Här kan erinras om det principiella sambandet mellan
läns- och landstingsindelningen.
Kommunala folkomröstningar m.m.
Fullmäktige får besluta att det som ett led i
beredningen av ett ärende som fullmäktige skall
handlägga skall inhämtas synpunkter från medlemmar i
kommunen. Motsvarande gäller även beträffande ett
landsting. Synpunkter kan inhämtas genom
folkomröstning, opinionsundersökning eller något
liknande förfarande (5 kap. 34 § kommunallagen).
Närmare föreskrifter om förfarandet vid
folkomröstning finns i lagen (1994:692) om kommunala
folkomröstningar. Folkomröstning kan ske på
initiativ av en nämnd genom en framställning till
fullmäktige, av en ledamot i fullmäktige genom en
motion eller ett yrkande i anslutning till en
överläggning i en viss fråga. En sådan omröstning
kan också genomföras efter ett folkinitiativ (5 kap.
23 § sista stycket kommunallagen). Rätten till
folkinitiativ innebär att fullmäktige måste behandla
folkomröstningsfrågan men den innebär inte att
fullmäktige måste besluta att hålla den begärda
omröstningen (prop. 1993/94:188). Resultatet av
omröstningen är endast rådgivande.
Konstitutionsutskottet uttalade i samband med att
bestämmelsen om möjligheterna till kommunal
folkomröstning infördes bl.a. följande (bet.
1976/77:KU25 s. 74 f.).
Den representativa demokratins princip innebär
att medborgarna vid regelbundet återkommande val
med allmän och lika rösträtt väljer en beslutande
församling. Härigenom får de valda
representanterna på medborgarnas uppdrag ansvaret
för skötseln av de gemensamma angelägenheterna. -
- - Enligt utskottets mening kan en rådgivande
kommunal omröstning i vissa fall vara lämplig som
ett led i beredningen av ett särskilt ärende av
stor betydelse. Resultatet av en sådan omröstning
kan få stor betydelse för beslutet i en viss
fråga, men det är ändå de förtroendevalda
ledamöterna i den beslutande kommunala
församlingen, kommunfullmäktige respektive
landstinget, som har det fulla ansvaret för
beslutets innehåll. En sådan omröstning måste
sålunda ses om ett extra led i det sedvanliga
beredningsförfarandet, som syftar till att ge
fullmäktige ett så tillförlitligt beslutsunderlag
som möjligt. I detta ligger också att de i
omröstningen ställda frågorna självfallet måste
rymmas inom ramen för den kommunala kompetensen,
dvs. gälla ämne i vilket fullmäktige har rätt att
fatta beslut.
Kommundemokratikommitténs uppdrag omfattar att
utvärdera erfarenheterna av folkinitiativ till
kommunala folkomröstningar (se följande avsnitt).
Kommundemokratikommitténs uppdrag
En parlamentariskt sammansatt kommitté har
tillkallats med uppdrag att föreslå åtgärder som
skall dels öka medborgarnas möjligheter till insyn
och deltagande i den kommunala demokratin, dels
stärka den kommunala representativa demokratins
funktionssätt och former (dir. 1999:89 och 2001:36).
Utredningens uppdrag omfattar vissa frågor om
kommunala indelningsändringar.
Övervägandena görs bl.a. mot bakgrund av den i
olika sammanhang framförda ståndpunkten att
kommundelningar är ett sätt att öka den
kommunaldemokratiska aktiviteten hos medborgarna.
Kommunstorleken skulle alltså vara en faktor att ta
med i beräkningen när det gäller att öka
medborgarnas delaktighet i den lokala demokratin.
Bakom uppdraget ligger också att riksdagen har
begärt att regeringen återkommer med förslag till
riksdagen som gör det enklare att dela kommuner
genom att procedurerna som har samband med
kommundelningar underlättas (se bet. 1998/99:KU21).
Enligt nuvarande bestämmelser i indelningslagen
träder större indelnings-ändringar i kraft året
efter det att ordinarie val har hållits i riket.
Skälet för detta är att sådana ändringar i de flesta
fall påverkar fullmäktiges sammansättning och att
kommunala extraval inte är tillåtna. I olika
sammanhang har det framförts önskemål om att
kommundelningar skall kunna träda i kraft under en
pågående mandatperiod.
Lokaldemokratiutvecklingskommittén har behandlat
frågan om extraval vid en indelningsändring i sitt
slutbetänkande Lokal demokrati i utveckling (SOU
1993:90). I sina överväganden anförde kommittén
bl.a. att det ofta finns en stor entusiasm och ett
stort engagemang bland de lokala politikerna och
medborgarna både i samband med att man verkar för en
kommundelning och vid själva delningsbeslutet.
Kommittén menade att frågan om nyval skulle behöva
aktualiseras vid ett införande av fyraåriga
mandatperioder. Reformen med fyraåriga
mandatperioder är sedan valet år 1994 genomförd.
Regeringen har mot den givna bakgrunden funnit
anledning att se över bestämmelserna i
indelningslagen i vilka förutsättningarna för att
genomföra en indelningsändring läggs fast. Det
handlar om att söka efter förbättringar som innebär
att de procedurer som har samband med
kommundelningar underlättas. Det finns också ett
behov av att göra en utvärdering av de allmänna
lokaldemokratiska erfarenheterna från de
kommundelningar som genomförts under 1990-talet.
Vidare har det konstaterats finnas skäl att överväga
behovet av och formerna för en lagreglerad möjlighet
att besluta om extraval med anledning av en
indelningsändring.
Uppdraget har formulerats enligt följande.
Kommittén skall se över bestämmelserna i
indelningslagen, i vilka förutsättningarna för att
genomföra en indelningsändring läggs fast, samt
föreslå de ändringar som kan anses motiverade (jfr
också Lokal demokrati i utveckling, SOU 1993:90).
Kommittén skall därför se över hur de procedurer som
har samband med kommundelningar kan underlättas,
dvs. hur ärendena utreds, vem som beslutar samt
möjligheten att genomföra en snabb indelningsändring
när beslut väl fattats (se även bet. 1998/99:KU21).
Kommittén skall också göra en utvärdering av de
allmänna kommunaldemokratiska erfarenheterna från de
kommundelningar som genomförts under 1990-talet i
syfte att bl.a. se om och i så fall på vilket sätt
medborgarnas engagemang ökat genom delningen.
Kommittén skall vidare överväga behovet av och
formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om
extraval med anledning av en indelningsändring. Om
det behövs skall kommittén i detta sammanhang också
överväga bl.a. hur extraval skall genomföras, vem
som skall besluta om extraval och när det skall
hållas.
Kommittén skall lämna förslag till de
författningsändringar och andra åtgärder som anses
befogade. Kommittén skall i sitt arbete beakta den
kommunala självstyrelsens betydelse för den svenska
folkstyrelsen och i sina förslag till åtgärder ta
hänsyn till kommunernas ansvar för att utveckla den
lokala demokratin. Kommittén skall i detta
sammanhang bl.a. lämna förslag till hur vikten av
att demokratins idéer blir vägledande i kommunal
verksamhet kan tydliggöras i kommunallagen.
Kommitténs uppdrag omfattar också att utvärdera
erfarenheterna av folk-initiativ till kommunala
folkomröstningar enligt kommunallagen. Enligt
direktiven finns det goda skäl att såväl utvärdera
behovet av folkinitiativet som sådant som dess
utformning. Kommittén skall också bedöma de
demokratiska effekterna av
folkomröstningsinstitutet.
Enligt sina direktiv skall kommittén samråda med
de statliga myndigheter och utredningar som berörs
av utredningens förslag samt med företrädare för
kommuner och berörda organisationer. Kommittén
kommer att redovisa sitt uppdrag i nu behandlade
delar i sitt huvudbetänkande den 5 juni 2001.
Utskottets ställningstaganden
Ändring i läns- och landstingsindelningen
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen bör tillkännage för regeringen som
sin mening att en utredning skall göras med
syfte att öka medborgarnas inflytande över
sådana förändringar i läns- och
landstingsindelningen som gäller deras
kommun. Utskottet lämnar sitt förslag med
anledning av två motioner (m, kd, c, fp)
respektive (kd). Jämför reservationen (s, v)
och det särskilda yttrandet (s, v).
Utskottet gör med utgångspunkt i den givna
bakgrundsbeskrivningen följande ställningstaganden.
I de direktiv som givits Kommundemokratikommittén
tecknas en motsägelsefull bild av demokratin.
Inledningsvis nämns att under senare år ett
flertal utredningar, bl.a. Kommunala
förnyelsekommittén och
Demokratiutvecklingskommittén, har behandlat frågor
som rör medborgarnas insyn och deltagande i den
kommunala demokratin. Den parlamentariskt
sammansatta Demokratiutredningen (SB 1997:01) som
analyserat den svenska folkstyrelsens
förutsättningar inför 2000-talet uppmärksammas
också. Utredningarna visar en bild av demokratin som
är motsägelsefull - motsägelsefull i den meningen
att den inrymmer starka inslag av såväl engagemang,
kunskap, systemtillit och högt deltagande i
samhällslivet som utanförskap, missnöje och
avståndstagande.
Bland de positiva inslagen nämns att det finns ett
starkt opinionsstöd bland medborgarna för demokrati
som den bästa styrformen. Medborgarna upplever goda
möjligheter till inflytande och påverkan. De har
höga anspråk och förväntningar på det politiska
systemet. Vidare är medborgarnas engagemang för och
kunskaper om gemensamma angelägenheter och
samhällsfrågor goda. Intresset för politik ökar över
tiden och deltagandet i samhällslivet ligger på en
hög nivå. Det pågår bl.a. lokala och kommunala
demokratiförsök runt om i landet vilka vittnar om
ett spännande, livfullt och nyfiket lokalsamhälle.
Ur demokratisk synvinkel har det lokala
föreningslivet och folkbildningen ofta en stor
betydelse genom sin demokratiska uppbyggnad, genom
att ge röst åt medborgaropinioner och genom att de
också är utförare av uppgifter.
Den negativa bilden kännetecknas, enligt
direktiven, av att valdeltagandet vid 1998 års
allmänna val till riksdagen minskade från 87 % år
1994 till strax över 81 % år 1998. Även
valdeltagandet vid de allmänna valen till kommun-
och landstingsfullmäktige minskade från drygt 84 %
år 1994 till ca 78 % år 1998. Det var framför allt
gruppen personer med kort utbildning och låg lön som
minskade sitt redan låga valdeltagande. En
bekymmersam utveckling är det sjunkande
valdeltagandet bland de röstberättigade utländska
medborgarna. En annan mycket bekymmersam utveckling
är att antalet förtroendevalda och förtroendeuppdrag
fortsätter att minska och att antalet avhopp ökar.
Medborgerligt deltagande i samhällslivet som kräver
större arbetsinsatser och permanent engagemang
minskar. Allt färre vill ägna sig åt politiska
uppdrag på heltid. Det gäller bl.a. yngre
medborgare. Allt fler väljer att enbart engagera sig
i enstaka händelser eller aktiviteter som direkt
berör dem själva. Negativt är också att medborgarnas
förtroende för de politiska institutionerna minskar
och att medborgarnas deltagande i de etablerade
politiska partierna och förtroende för deras förmåga
att lösa problem och visa handlingskraft försvagas
successivt. Andelen medborgare som uppger sig ha ett
mycket litet eller ganska litet förtroende för
politiker har ökat från 55 % år 1988 till nästan
90 % år 1998. Så långt beskrivningen i direktiven.
Det pågår ett kontinuerligt arbete för att öka
medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i
vår demokrati. Ett exempel på detta är den av
regeringen tillsatta - och redan nämnda -
Kommundemokratikommittén. Kommittén har i uppdrag
att föreslå åtgärder som skall dels öka medborgarnas
möjligheter till insyn och deltagande i den
kommunala demokratin, dels stärka den kommunala
representativa demokratins funktionssätt och former.
En allmän utgångspunkt för arbetet med att
fördjupa demokratin bör enligt utskottets mening
vara att beslut såväl i gemensamma som i
individuella frågor skall ligga så nära individen
som möjligt. Frågorna om att ge mer makt åt
kommunerna och deras medborgare, som vanligen
förutsätter överväganden om motsvarande
inskränkningar hos de centrala maktorganen, bör
lämpligen tas upp till behandling allteftersom
brister i det demokratiska systemet visar sig.
Enligt utskottets mening är regeringens beslut i
fråga om Heby kommun inte acceptabelt ur en
demokratisk synvinkel. Utskottet har därför
ifrågasatt om regeringens handlingsfrihet i fråga om
indelningsändringar på något sätt bör begränsas
genom lagstiftning. Utskottet har gjort följande
bedömning.
Regeringens avgörande av frågan om Heby kommuns
läns- och landstingstillhörighet påvisar enligt
utskottets mening att lagstiftningen inte
tillgodoser rimliga krav på inflytande för den
befolkning som närmast skulle beröras av ett beslut
om ändrad läns- och landstingstillhörighet, dvs.
medborgarna i den kommun indelningsändringen gäller.
Bristen är av ett sådant väsentligt slag att den
snarast bör rättas till. Utskottet föreslår därför
att riksdagen nu skall ta ett initiativ i frågan.
Det bör ske genom att riksdagen tillkännager för
regeringen som sin mening vad utskottet nu anför.
Som utgångspunkt för sina närmare
ställningstaganden tar utskottet situationen i det
nu aktuella Hebyärendet. Det gäller alltså främst
när befolkningen i en kommun genom en särskild
folkomröstning tagit ställning för en
indelningsändring och Kammarkollegiet genom sitt
yttrande med anledning av den utredning som
genomförts av frågan tagit ställning för samma
ändring. Utskottet, som övervägt att självt utarbeta
förslag till de lagändringar som erfordras, har
funnit det mest lämpligt att på sedvanligt sätt en
utredning ges i uppdrag att utföra detta arbete.
Utredningsuppdraget bör få följande inriktning och
omfatta följande frågeställningar.
Förutsättningarna för och förfarandet vid
ändringar i länsindelningen har inte på motsvarande
sätt som för landstingsindelningen reglerats i lag.
Genom den starka koppling som finns mellan
indelningen i län och landsting torde det vara
tillräckligt att begränsa lagstiftningen till
ändringar i indelningslagen. Utredningsuppdraget bör
dock omfatta överväganden om inte också ändringar i
länsindelningen bör lagregleras med den utgångspunkt
som nu gör sig gällande. Det kan här erinras om
Regionberedningens ställningstagande att det inte
behövs någon särskild lagstiftning om Sveriges
indelning i län eller om ändringar i
länsindelningen. Nuvarande ordning som bygger på
praxis bedömdes av beredningen vara tillräcklig (SOU
1995:27 s. 486 ff.).
De nya reglernas huvudsakliga innebörd
Utgångspunkten bör vara att ge särskild tyngd åt
folkviljan vid avgöranden av sådana ansökningar som
avser att en hel kommun skall byta
landstingstillhörighet. En ansökan om ett
landstingsbyte kommer enligt de principer som nu
gäller utan undantag att väcka också frågan om byte
av län. Om kommuninvånarna på ett entydigt sätt
genom en folkomröstning tagit ställning för att en
sökt indelningsändring bör komma till stånd, skall
folkomröstningsresultatet tillmätas särskild tyngd.
Visar Kammarkollegiets undersökning att indelningen
bör ändras, och således kollegiet i sitt yttrande
till regeringen tillstyrkt indelningsändringen, bör
regeringen ha små möjligheter att gå emot resultatet
av folkomröstningen. Regeringen bör kunna meddela
ett sådant beslut endast om det föreligger
synnerliga skäl.
Folkomröstningen
Den folkomröstning som bör tillmätas särskild tyngd
i ett indelningsärende utgör, som utskottet ser det,
främst en kommunaldemokratisk fråga. Det bör därför
ankomma på kommunen att föranstalta om omröstningen
med tillämpning av kommunallagen och den särskilda
lagen om kommunala folkomröstningar. En kommunal
folkomröstning kan initieras genom kommunal nämnd,
ledamot i kommunfullmäktige eller av röstberättigade
kommunmedlemmar. Mot denna bakgrund finns det inte
anledning att närmare överväga om Kammarkollegiet
eller t.ex. länsstyrelsen bör ges ett ansvar för
frågan om en folkomröstning skall genomföras (jfr 1
kap. 24 § indelningslagen). Det bör inte heller ges
specifika föreskrifter om eller när en
folkomröstning skall hållas.
Mot bakgrund av den kommunaldemokratiska
inriktningen av förslaget bör den av utskottet
förordade regelförändringen endast gälla i ärenden
där en kommun ansökt om en indelningsändring (jfr
under rubriken Kommunens ansökan om
indelningsändring). Skulle en folkomröstning ha
genomförts i en kommun och kommunen, trots en
övervägande positiv inställning hos de röstande till
en förändring, ändå inte ansöker om en
indelningsändring, t.ex. för att valdeltagandet
varit för lågt eller någon ny omständighet
tillstött, skall de för regeringen begränsande
bedömningsreglerna inte utlösas. Det sagda ligger i
linje med att en kommunal folkomröstning inte är
bindande för kommunen.
Folkomröstningens resultat bör få den nu angivna
verkan endast om det på ett entydigt sätt visar att
flertalet av de i omröstningen deltagande
kommunmedlemmarna tagit ställning för den förändring
som saken gäller. Ett krav på resultatets entydighet
innebär bl.a. att den fråga som är föremål för
omröstning måste vara tydligt ställd och, närmast
för det fall att flera omröstningsalternativ
förekommer, att det av resultatet klart kan utläsas
att flertalet är för just den förändring som är
eller kommer att bli föremål för Kammarkollegiets
undersökning. Eftersom det råder ett principiellt
och intimt samband mellan Sveriges indelning i
landsting och län bör i allmänhet en kommunal
folkomröstning som - i formell mening - enbart
avsett en av indelningsändringarna kunna grundlägga
säkra slutsatser om befolkningens inställning.
Enligt utskottets mening utvisar en sådan
folkomröstning på ett entydigt sätt de röstandes
inställning också i den korresponderande
indelningsfrågan med mindre någon särskild
omständighet påvisar något annat.
För att en folkomröstning skall få den nu
beskrivna verkan bör naturligtvis krävas att den är
aktuell. Följs den relativt snart av en ansökan om
indelnings-ändring bör aktualitetskravet dock alltid
anses uppfyllt, även om regeringsbeslutet skulle
dröja.
Det närmare resultatet av en folkomröstning bör
inte i det nu behandlade sammanhanget ges någon
egentlig betydelse. Majoritetens omfattning eller
olikheter i majoritetsförhållandena i olika
kommundelar bör således inte spela någon roll.
Kammarkollegiet bör i sitt yttrande till regeringen
ta ställning till frågan om en i en kommun genomförd
omröstning är av ett sådant slag att dess resultat
bör garanteras genom de förordade bestämmelserna.
Det bör dock ankomma på regeringen att avgöra
frågan.
Kammarkollegiets utredning och yttrande
De förordade nya bestämmelserna bör inte påverka de
kriterier efter vilka Kammarkollegiet företar sin
utredning eller med vilka utgångspunkter kollegiet
skall avge sitt yttrande. På samma sätt som i dag
skall kollegiet utreda den sökta
indelningsförändringen och yttra sig i frågan till
regeringen (om kollegiet inte finner skäl att avslå
ansökan). Kammarkollegiets utredning skall omfatta
alla omständigheter som inverkar på frågan men de
nya bestämmelserna bör alltså inte i detta
sammanhang ge någon ökad tyngd åt ett
folkomröstningsresultat.
Regeringens ställningstagande i indelningsfrågan
Om Kammarkollegiets yttrande innehåller ett
avstyrkande, vilket normalt torde grundas på att
kollegiets utredning visar att indelningen inte bör
ändras, bör regeringens handläggning och
ställningstagande ske enligt vad som nu gäller.
Tillstyrker däremot kollegiet indelningsändringen
och föreligger vid avgörandet en folkomröstning som
entydigt visar att de i denna deltagande
kommuninvånarna är för den förändring som är föremål
för prövning, bör det få betydelse för regeringens
handläggning. Den nya regeln bör i detta fall
kraftigt begränsa regeringens handlingsfrihet.
Endast om det finns synnerliga skäl att gå emot de
likalydande resultaten av både folkomröstningen och
Kammarkollegiets överväganden i sitt yttrande bör
regeringen ha möjlighet att avslå ansökan om
indelningsändringen.
Ett avslagsbeslut torde med den skisserade
ordningen komma att förutsätta att regeringen gör en
väsentligen annorlunda bedömning än Kammarkollegiet
gjort av de omständigheter som inverkar på frågan.
Det kan naturligtvis också röra sig om att
regeringen till grund för sitt avgörande lägger
sådana omständigheter som inte omfattats av
Kammarkollegiets utredning. Det kan gälla ett
förhållande som inte varit känd för kollegiet, t.ex.
regeringens avsikt att ta initiativ till en större
indelningsändring vilken avses omfatta den närmast
av ansökan berörda kommunen. I något fall kan det
kanske också röra sig om att under utredningen någon
omständighet av större tyngd förbisetts.
De skäl som regeringen i de nu diskuterade fallen
skall kunna grunda ett avslagsbeslut på måste vara
av betydande tyngd. Således måste t.ex. negativa
förändringar av förutsättningarna för den sjukvård
som det tappande landstinget bedriver i sig bedömas
som mycket omfattande och de måste i mycket hög grad
överskugga de fördelar som indelningsändringen
skulle föra med sig.
Enligt utskottets mening finns skäl att överväga
ett obligatorium för regeringen att höra riksdagen
innan den avslår en ansökan enligt den angivna
undantagsregeln. Riksdagen skulle därmed ges
möjlighet att ta ställning till om den anser att det
finns tillräckliga skäl för att avslå ansökan. Som
framgår ovan innebär dagens praxis att frågor om
mera omfattande ändringar i länsindelningen bör
underställas riksdagen.
Den föreslagna ordningen medför att regeringen
blir kraftigt bunden till ett ställningstagande som
en under regeringen lydande myndighet gör i ett
yttrande. Någon motsvarande ordning förekommer inte,
enligt vad utskottet känner till, på något annat
område inom förvaltningen. Inom hyresrätten - som
faller inom utskottets beredningsområde - är domstol
i en skadeståndstvist enligt särskilt lagstadgande
(12 kap. 57 a § hyreslagen) bunden till ett yttrande
av hyresnämnden men denna reglering motsvarar inte
på ett principiellt plan vad som nu förordas. Enligt
utskottet bör det undersökas om det finns några
bärande invändningar mot den skisserade ordningen.
En fråga som naturligtvis kan ställas i sammanhanget
är om man inte i stället bör överväga att ge
Kammarkollegiet beslutanderätt också vid
bifallsbeslut i anledning av en kommuns ansökan om
indelningsändring. Utskottet har tagit ställning mot
en sådan lösning eftersom det är väsentligt att
riksdagen även fortsättningsvis bör underställas
större indelningsändringar beträffande länen.
Utskottet vill poängtera att det också är väsentligt
att regeringen bibehålls ett inflytande i
indelningsfrågorna.
Kommunens ansökan om indelningsändring
En fråga om ändring i Sveriges indelning i landsting
kan väckas av landsting eller medlem av ett
landsting som skulle beröras av ändringen (2 kap. 10
§ indelningslagen). Medlem av ett landsting är den
som är medlem av en kommun inom landstinget. Medlem
av en kommun är bl.a. den som äger fast egendom i
kommunen (1 kap. 4 § kommunallagen). En kommun kan
således genom ett fastighetsinnehav - i annan kommun
- vara medlem i ett landsting.
Under remissbehandlingen av
Indelningslagskommitténs förslag till den nuvarande
indelningslagen uppmärksammade en remissinstans att
kommittéförslaget - som motsvarar den antagna lagen
- i praktiken innebar att en enskild person kan
väcka frågan om en ändring i länsindelningen.
Instansen ifrågasatte mot denna bakgrund om inte
också kommunerna skulle ges samma möjligheter som
enskilda personer i detta avseende. Regeringen ansåg
att rätten att ta initiativ till en
indelningsändring i princip bör begränsas, såvitt i
detta sammanhang är aktuellt, till de
landstingskommuner vars områden berörs av ändringen
och medlemmarna i dessa. Regeringen biträdde därför
kommitténs förslag om rätten att väcka fråga om
ändring i den landstingskommunala indelningen.
Regeringen anförde att kommunen i fråga om de
sällsynta undantagsfall då ändringen inte sker som
en följd av en ändring i kommun- och
länsindelningen, till vilken kommunen har rätt att
ta initiativ, torde ha tillräckliga möjligheter att
göra sin mening gällande på andra vägar (prop.
1978/79:157 s. 87 f.).
Utskottets överväganden innebär en förstärkning av
det kommunala inflytandet över
indelningsförändringar. Det är därför naturligt att
kommunerna ges en rätt att direkt ansöka om
förändring i landstingsindelningen. Som redan
framgått behandlar regeringen en kommuns ansökan om
länsindelningsändring.
Genom utskottets förslag tydliggörs att frågan om
en kommuns tillhörighet till ett visst landsting är
en viktig kommunal angelägenhet.
Utskottets ställningstaganden i övrigt
Utskottet har angivit den utgångspunkt som den
förordade utredningen bör ha och i stora drag
inriktningen på de överväganden som utskottet
önskar. Skulle utredningen konstatera att den
skisserade ordningen har avgörande nackdelar eller
påvisa att det finns betydande fördelar med en annan
modell bör förslag i enlighet med sådana
ställningstaganden lämnas.
De av utskottet efterlysta utredningsinsatserna
bör också omfatta ställningstaganden till om andra
förändringar av indelningslagen bör genomföras
därför att de är konsekvensenliga eller bedöms som
skäliga ur ett demokratiskt perspektiv.
Utskottet föreslår således att riksdagen
tillkännager för regeringen som sin mening vad
utskottet anför. Utskottet lämnar förslaget med
anledning av motionerna 2000/01:Bo302 (m, kd, c, fp)
och 2000/01:Bo303 (kd).
Genom ett tillkännagivande i enlighet med vad
utskottet nu föreslår kommer riksdagen otvetydigt
att ta ställning för att en fråga om
indelningsändring, under angivna förutsättningar,
skall avgöras med betydligt ökad tyngd lagd till den
folkliga opinionen. Utskottet utgår från att
regeringen efter tillkännagivandet kommer att avgöra
indelningsfrågor i enhetlighet med riksdagens
ställningstagande. Så bör t.ex. bli fallet om Heby
kommun förnyar sin ansökan.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Med hänvisning till den motivering som framförs
under Utskottets överväganden föreslår utskottet att
riksdagen fattar följande beslut.
Ändring i läns- och landstingsindelningen
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin
mening vad utskottet anför. Tillkännagivandet görs
med anledning av motionerna 2000/01: Bo302 och
2000/01:Bo303.
Reservation (s,v)
Stockholm den 31 maj 2001
På bostadsutskottets vägnar
Knut Billing
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Knut
Billing (m), Lennart Nilsson (s), Bengt-Ola Ryttar
(s), Lilian Virgin (s), Owe Hellberg (v), Ulla-Britt
Hagström (kd), Sten Andersson (m), Inga Berggren
(m), Anders Ygeman (s), Siw Wittgren-Ahl (s), Sten
Lundström (v), Carl-Erik Skårman (m), Helena Hillar
Rosenqvist (mp), Rigmor Stenmark (c), Yvonne
Ångström (fp), Carina Adolfsson Elgestam (s) och
Harald Bergström (kd).
Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och
ställningstaganden har föranlett följande
reservation.
Ändring i läns- och landstingsindelningen (s,
v)
av Lennart Nilsson (s), Bengt-Ola Ryttar (s),
Lilian Virgin (s), Owe Hellberg (v), Anders
Ygeman (s), Siw Wittgren-Ahl (s), Sten Lundström
(v) och Carina Adolfsson Elgestam (s).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att utskottets förslag borde ha följande
lydelse:
Riksdagen avslår motionerna 2000/01:Bo302 och
2000/01:Bo303.
Ställningstagande
Förslagen i motionerna innebär att riksdagen skall
uppmana regeringen att agera på ett visst sätt i ett
ärende som den har att bereda. Det är enligt vår
mening tveksamt om riksdagen över huvud taget bör
göra ett uttalande av denna innebörd i ett
förvaltningsärende. Motionerna bör sålunda avstyrkas
redan på denna grund. I den mån motionärerna önskar
en annan handläggning eller beslutsordning bör denna
önskan komma till uttryck genom lagstiftning eller
andra generella åtgärder som är så utformade att de
inte i praktiken kommer att avse ett fall eller ett
enskilt ärende.
När det gäller de nu aktuella motionerna kan vi
dessutom konstatera att regeringen så sent som den
19 april har avslagit Heby kommuns ansökan om ändrad
länstillhörighet. Även om ett uttalande om att
bifalla ansökan i enlighet med förslagen i
motionerna skulle bedömas som lämpligt, vilket vi
alltså inte anser, kan det mot den bakgrunden inte
nu anses tjäna något syfte. Motionerna bör därför
avstyrkas också av detta skäl.
Särskilt yttrande
Utskottets beredning av ärendet har föranlett
följande särskilda yttrande.
Behandlingen av ärendet (s, v)
Lennart Nilsson (s), Bengt-Ola Ryttar (s), Lilian
Virgin (s), Owe Hellberg (v), Anders Ygeman (s),
Siw Wittgren-Ahl (s), Sten Lundström (v) och
Carina Adolfsson Elgestam (s) anför:
Utskottets behandling av motionsförslagen om
länstillhörigheten för Heby kommun kan enligt vår
mening kritiseras av en rad skäl.
Det är nu tredje gången under det här riksmötet
som utskottet behandlar samma motionsförslag. Vid
det första tillfället avstyrkte vi som representerar
Socialdemokraterna och Vänsterpartiet tillsammans
med Miljöpartiets företrädare förslagen. Grunden för
vårt ställningstagande var att det i första hand är
regeringen som har att besluta om
indelningsändringar på grundval av gällande
lagstiftning och rådande praxis. Det är enligt vår
mening en riktig utgångspunkt för hur dessa frågor
bör behandlas nu och i framtiden. Vid
kammarbehandlingen av det betänkande där förslagen
ingick lyckades en minoritet, av vad som måste
beskrivas som politisk-taktiska skäl, få hela
ärendet återförvisat. Vid utskottets förnyade
behandling av det återförvisade betänkandet
beslutade en nybildad utskottsmajoritet (m, kd, c,
fp, mp) att skjuta upp behandlingen av de två
motionsförslag som avser länstillhörigheten för Heby
kommun.
Redan när beslutet om att skjuta upp behandlingen
av motionerna fattades uttryckte vi uppfattningen
att det var ett oriktigt beslut. Vi pekade bl.a. på
att riksdagen genom indelningslagen har överlåtit
på regeringen att fatta beslut i indelningsfrågor
som gäller kommun- och landstingsindelningen. Vår
kritik avsåg också utskottsmajoritetens uppenbara
avsikt att invänta regeringens ställningstagande för
att sedan agera utifrån detta. Vi menar, nu som då,
att det rimliga hade varit att utskottet tagit
ställning till motionsförslagen på deras egna
meriter. Vi kan också konstatera det närmast
självklara att när regeringen väl avgjort
Hebyärendet förfaller de förslag som förs fram i
motionerna. Det gäller antingen regeringens beslut
blir bifall eller avslag till ansökan. I det förra
fallet har motionärernas mål redan uppnåtts och i
det senare finns inte längre någon inneliggande
ansökan som kan bifallas. Det enda rimliga
ställningstagandet blir i båda fallen att motionerna
bör avslås av riksdagen.
När nu regeringen har avslagit Hebys ansökan
betraktas det av majoriteten som ett felaktigt
beslut som måste korrigeras. Det är naturligtvis ett
alldeles för enkelt sätt att se på saken. Även om en
majoritet i Heby har sagt ja till ett länsbyte och
även om Kammarkollegiet har tillstyrkt ett byte så
finns det fortfarande starka skäl som talar mot att
länstillhörigheten ändras. Vi vill erinra om att en
betydande minoritet, eller 40 % av de röstande,
motsatt sig en överflyttning till Uppsala län. I den
utredning av frågan som Kammarkollegiet har låtit
genomföra uttalas visserligen att det finns starka
skäl som talar för ett länsbyte men det sägs också
att det finns starka skäl som talar emot. Enligt
utredningen måste frågan mot den bakgrunden hanteras
extra omsorgsfullt och varsamt.
Majoritetens ställningstagande baseras i hög grad
på den folkomröstning som genomförts i Heby.
Resultatet av denna omröstning är dock långt ifrån
så entydigt som majoriteten vill påskina. Som
regeringen redovisar i skälen för sitt avslagsbeslut
har invånarna i de östra delarna av kommunen till
övervägande delen röstat för att tillhöra Uppsala
län, medan invånarna i de västra delarna i stor
utsträckning velat fortsätta att tillhöra
Västmanlands län. Enligt regeringsbeslutet skulle
detta kunna tyda på att en kommundelning snarare än
enbart ett länsbyte vore en mer långsiktigt hållbar
lösning. Vi kan för vår del också se demokratiska
vinster med en sådan lösning. Med tanke på hur de
partier som nu bildar majoritet har agerat i andra
kommundelningsfrågor borde även de kunna se
fördelarna med det ökade lokala inflytande som
följer av en kommundelning.
Vid en sammanvägning av de faktorer som vi nu helt
kort har redovisat är det inte alls så självklart
som majoriteten tycks anse att ett länsbyte skall
komma till stånd. Flera av de partier som nu bildar
majoritet brukar i andra sammanhang hävda behovet av
att tillvarata också minoritetens intressen. Det
självklara faktum att en överflyttning av Heby till
Uppsala län också påverkar övriga kommuner och
invånare i Västmanlands län väljer man från
majoritetens sida att helt bortse från. Inte heller
det skilda utfallet i olika delar av kommunen
beaktas. Även om vi naturligtvis har stor respekt
för resultatet av den folkomröstning som genomförts
så kan den mot den bakgrunden inte ges den kraftigt
ökade tyngd som majoriteten förespråkar, inte ens i
kombination med Kammarkollegiets ställningstagande.
Frågan om ett länsbyte är ändå till sist en politisk
fråga, där alla förhållanden av betydelse måste
beaktas. Det är också av detta skäl som alla större
ändringar även bör underställas riksdagen.
Vi har tidigare uttalat att om utskottsmajoriteten
vill att en ändring i läns-indelningen alltid skall
komma till stånd i de situationer som Heby kommun är
ett exempel på, så får det åstadkommas genom att
lagstiftningen ses över så att den ger uttryck för
detta. Majoriteten har nu tagit fasta på detta och
den vill uppdra åt regeringen att arbeta fram ett
förslag till ändringar i indelnings-lagen. Även om
det är den i princip riktiga vägen att gå, så bör
lagstiftningen naturligtvis inte användas på ett
sådant sätt att den kommer att avse ett enskilt
fall. Ett krav som ställs på all lagstiftning är att
den skall vara generellt syftande. Även om de
ändringar i indelningslagen som majoriteten nu
förespråkar kan synas ha en generell utformning är
det uppenbart att ändringarna bara har ett enda
syfte, att tvinga fram ett länsbyte för Heby kommun.
Den av utskottsmajoriteten förordade lagutformningen
präglas också starkt av detta. Förslaget tar sålunda
inte hänsyn till de rättsprinciper, den logik och de
krav på enkelhet och tydlighet som bör prägla ett
lagstiftningsärende.
Enligt vår bestämda uppfattning borde förslaget
aldrig ha förts fram med den utformning det nu har.
Det innebär dock inte att vi utesluter att
förutsättningarna för och förfarandet vid ändringar
i läns- och landstingsindelningen kan behöva ses
över. En utgångspunkt för en översyn bör dock under
alla omständigheter vara att översynen är bred och
förutsättningslös och att den inte ges den snäva
inriktning som majoriteten föreslår.