3

Förord

Debatten kring och analysen av offentliga stöd- och trygghetssystem handlar ofta om någon snävt avgränsad enstaka fråga. Diskussionen handlar om ett system i taget även om detta system samverkar med and- ra system som riktar sig till samma grupper.

ESO gav därför 1996 ut en rapport om samhällets stöd till barnfa- miljerna i Europa (Ds 1996:49), som behandlade det samlade stödet till barnfamiljerna i Sverige, Danmark, Finland Frankrike, Nederländerna. Norge, Storbritannien och Tyskland.

I denna rapport görs motsvarande genomgång för dessa åtta länder när det gäller samhällets stöd till de äldre. Rapporten har utarbetats på Statskontoret av Magnus Medelberg (projektledare), Åsa Forssell och Margareta Axén Andersson. Under slutfasen av projektet medverkade även Dan Ljungberg.

Trots svårigheterna att jämföra olika länder - det är ofrånkomligt att det ibland handlar om att jämföra äpplen och päron - kan författarna dra slutsatser, som ibland är oväntade eller förvånande. Det visar sig att de svenska utgifterna för äldreomsorg, pensioner m.m. inte är särskilt höga internationellt sett särskilt om man tar hänsyn till Sveriges åldra-de befolkning. De ligger på en genomsnittlig europeisk nivå. Sverige skiljer sig däremot från övriga länder, genom ett otydligare avgiftssys-tem för äldreomsorgen. Även i fråga om vad som är individens respek-tive samhällets ansvar inom äldreomsorgen föreligger stora oklarheter. Även i fråga om avgifterna inom vården och omsorgen är det oklart. Framför allt betonar författarna behovet av större genomskinlighet och tydlighet för den enskilde.

Genom den nya pensionsuppgörelsen har Sverige på detta område hunnit längre än många andra länder när det gäller att samhällsekono- miskt klara en allt äldre befolknings pensioner.

Kring vården och omsorgen behövs en genomgripande diskussion inför den kommande kraftiga ökningen av antalet äldre. Det är min för-

4

hoppning att denna rapport skall kunna fungera som ett underlag för en sådan debatt.

Som vanligt i ESO-sammanhang svarar författarna själva för rappor- tens innehåll.

Stockholm i oktober 1999

Anna Hedborg

Ordförande för ESO

5

Innehåll

1

Sammanfattning, slutsatser och förslag

13

1.1

Kort sammanfattning av studien

13

1.2

Äldrestödets totala omfattning

15

1.3

Pensioner och bidrag

17

 

1.3.1 Utgifter för pensioner och bidrag

17

 

1.3.2 Så uppfylls målen för pensioner och bidrag

19

1.4

Vård och omsorg

27

 

1.4.1 Utgifter för vård och omsorg

27

 

1.4.2 Så uppfylls målen för vård och omsorg

30

1.5

Äldrepolitiken i sin helhet

35

1.6

Detta bör göras

37

2

Bakgrund, syfte och studiens uppläggning

39

2.1

Bakgrund och syfte

39

2.2

Inriktning och avgränsning

40

2.3

Rapportens disposition

41

3

Metod

43

3.1

Informationsinsamling

43

3.2

Särskilda jämförbarhetsproblem

44

3.3

Utgiftsjämförelsen

45

3.4

Typfamiljsanalysen

46

3.5

Inkomststatistiken

46

4

Några bakgrundsfakta

47

4.1

Befolkning och samhällsekonomi

47

4.2

Möjligheter till utträde ur arbetskraften före

 

 

ålderspensionering

50

6

 

4.2.1

Utträde ur arbetskraften

52

 

4.2.2

Betydelse för utgiftsjämförelsen

55

5

Samlade offentliga utgifter för äldre

59

5.1

Måttet offentliga nettoutgifter per äldre

59

5.2

Utgifter per äldre år 1995

61

5.2.1Utgifternas fördelning på pensioner och bidrag

 

 

respektive vård och omsorg

62

 

5.2.2 Utgifterna i relation till BNP per capita

63

5.3

Utgifter per äldre från pensioneringen och livet ut

65

6

Pensioner och bidrag

67

6.1

Offentliga nettoutgifter för pensioner och bidrag

68

 

6.1.1

De offentliga pensionerna

70

 

6.1.2 Offentliga nettoutgifter för ålderspensioner

74

 

6.1.3

Pensionssystemens ersättningsprinciper

80

 

6.1.4

Pensionssystemens omfördelande effekter

83

 

6.1.5

Utgiftsskillnaderna - en förklaring

91

 

6.1.6 Offentliga nettoutgifter för efterlevandepensioner

93

6.1.7Offentliga nettoutgifter för socialbidrag och

 

bostadsbidrag

96

6.2 Icke offentliga avtalspensioner

98

6.2.1

Offentliga subventioner av avtalspensioner

99

6.2.2

Avtalspensionernas omfattning

100

6.2.3Avtalspensionernas konstruktion och

 

 

täckningsgrad

102

6.3

Ekonomisk välfärd

103

 

6.3.1

Genomsnittsinkomsten

104

 

6.3.2 Andel med låg inkomst

109

 

6.3.3

Andel kvinnor med låg inkomst

113

 

6.3.4

Förmögenhetens roll

116

 

6.3.5

Omsorgsavgifternas betydelse

117

7

Vård och omsorg

121

7.1

Offentliga nettoutgifter för vård och omsorg

123

 

7.1.1 Utgifter per äldre år 1995

124

 

7.1.2 Hur olika inputpriser påverkar utgifterna

125

 

7.1.3 Hur demografiska skillnader påverkar utgifterna

127

7

7.2 Äldreomsorgens omfattning

131

7.2.1

Institutionsboende för äldre

131

7.2.2

Öppen äldreomsorg

133

7.2.3

Äldreomsorgens totala omfattning

137

7.2.4Behovstäckning

7.3

Äldreomsorgens finansiering och organisation

139

 

7.3.1

Finansieringen

143

 

7.3.2

Brukaravgifter och behovsprövning

147

7.4

Informell äldreomsorg

156

 

7.4.1

Omfattningen av den informella omsorgen

156

7.4.2Offentliga subventioner till den informella

 

 

omsorgen

164

7.5

De äldres hälsa och välbefinnande

167

 

7.5.1

Hälsa

167

 

7.5.2

Sociala relationer

171

 

7.5.3

Anhörigvårdens effekter

172

8

Inför nästa sekel

175

8.1

Förändringar i pensionssystemen

175

8.2

Förändringar i vård och omsorg

180

8.3

Sambandet mellan vård och omsorg och pensioner

 

 

och bidrag

183

Referenser

 

185

Bilaga I Omräkning av uppgifter i nationella valutor

191

Bilaga II Beräkningar av offentliga nettoutgifter

195

Bilaga III Typfamiljsberäkningar

208

Public Expenditure for the Elderly in Europe -

 

A Summary

 

215

8

Tabeller

Tabell 4.1 Andelen invånare som är 65 år och äldre

 

 

respektive 80 år och äldre av den totala

 

 

befolkningen

47

Tabell 4.2 Andelen anställda män och kvinnor i olika

 

 

åldersgrupper

54

Tabell 6.1 Formell pensionsålder, förväntad livslängd och

 

 

skillnaden däremellan

76

Tabell 6.2 Totala utgifter för icke offentliga avtalspensioner

 

 

jämfört med de offentliga pensionssystemen

100

Tabell 6.3 Totala utgifter för icke offentliga avtalspensioner

 

 

jämfört med de offentliga pensionssystemen

101

Tabell 6.4 Den genomsnittliga disponibla inkomsten för

 

 

äldre kring 1995, i procent av samma mått för

 

 

yngre

107

Tabell 6.5 Den kvinnliga förvärvsfrekvensen åren 1991,

 

 

1983och 1973

114

Tabell 7.1 Det offentligas respektive brukarnas andel av

 

 

finansieringen av kostnaderna för äldreomsorgen

145

Tabell 7.2 Brukaravgift för en äldre man med en inkomst

 

 

på 80 procent av en genomsnittlig

 

 

industriarbetarlön

149

Tabell 7.3

Avgiftsnivåer för institutionsboende

152

Tabell 7.4

Andelen individer 65-84 år som träffar någon

 

 

annan person minst en gång per vecka

171

Tabell 7.5 Andelen individer 65-84 år som är med i en

 

 

förening eller organisation

172

Figurer

Figur 1.1 Samlade offentliga nettoutgifter per äldre, år 1995

16

Figur 1.2

Offentliga nettoutgifter för pensioner och bidrag

 

 

per äldre, år 1995

18

Figur 1.3

Offentlig nettopension vid tre olika inkomstnivåer

 

 

samt garantipensionen, år 1995

20

Figur 1.4

Offentliga nettoutgifter för vård och omsorg per

 

 

äldre, år 1995

28

Figur 1.5

Antal platser på sjukhem och ålderdomshem samt

 

 

antal med hemtjänst per 100 invånare över 65 år

29

9

Figur 4.1

BNP per capita

48

Figur 4.2

BNP per capita, förändring i förhållande till

 

 

OECD-snittet, 1990-1995

49

Figur 4.3

Statens inkomster från direkta och indirekta

 

 

skatter samt socialavgifter, som andel av BNP

50

Figur 4.4

Andelen anställda kvinnor i olika åldrar, år 1995

53

Figur 4.5

Andelen anställda män i olika åldrar, år 1995

54

Figur 5.1

Samlade offentliga nettoutgifter per äldre, år 1995

61

Figur 5.2

De samlade offentliga nettoutgifterna per äldre

 

 

fördelade på pensioner och bidrag respektive vård

 

 

och omsorg, år 1995

62

Figur 5.3

Samlade offentliga nettoutgifter per äldre år 1995

 

 

i relation till landets BNP per capita

64

Figur 5.4

Samlade offentliga nettoutgifter per äldre från

 

 

pensioneringen och livet ut

66

Figur 6.1

Offentliga nettoutgifter för pensioner och bidrag

 

 

per äldre, år 1995

69

Figur 6.2

Offentliga nettoutgifter för ålderspensioner per

 

 

äldre år 1995, per delsystem

71

Figur 6.3

Offentliga nettoutgifter för ålderspensioner per

 

 

äldre, år 1995

75

Figur 6.4

Offentliga nettoutgifter för ålderspensioner per

 

 

äldre från 65-årsdagen och livet ut

78

Figur 6.5

Offentliga nettoutgifter för ålderspensioner per

 

 

individ över formell pensionsålder, år 1995

79

Figur 6.6

Offentlig nettopension vid tre olika inkomstnivåer

 

 

samt garantipensionen, år 1995

81

Figur 6.7

Offentliga nettoutgifter för efterlevandepensioner

 

 

per äldre, år 1995

94

Figur 6.8

Offentlig pension för en industriarbetaränka som

 

 

aldrig arbetat jämfört med landets garantipension

 

 

år 1995

95

Figur 6.9

Offentliga nettoutgifter för bostadsbidrag och

 

 

socialbidrag per äldre, år 1995

97

Figur 6.10

De äldres genomsnittliga disponibla inkomst

 

 

år 1994 i procent av Sveriges

105

Figur 6.11

Offentlig nettopension för den genomsnittliga

 

 

industriarbetaren i procent av den senaste

 

 

nettolönen under yrkeskarriären, år 1995

106

10

Figur 6.12

Den genomsnittliga disponibla inkomsten för

 

 

äldre jämfört med yngre, uppdelad på offentliga

 

 

transfereringar och övrigt

108

Figur 6.13

Andelen äldre som har en disponibel inkomst

 

 

som är lägre än 50 procent av genomsnittet för

 

 

samtliga invånare i landet åren 1990 och 1995

109

Figur 6.14

Andelen äldre som har en disponibel inkomst

 

 

som är lägre än den svenska gränsen för låg

 

 

inkomst

111

Figur 6.15

Skillnaden i andelen individer med låg inkomst

 

 

mellan äldre och yngre åren 1990 och 1995

112

Figur 6.16

Skillnaden i andelen individer med låg inkomst

 

 

mellan ensamstående äldre kvinnor och samtliga

 

 

äldre åren 1990 och 1995

115

Figur 6.17

De äldres förmögenhet i förhållande till

 

 

årsinkomsten kring 1995

117

Figur 7.1

Offentliga nettoutgifter för vård och omsorg

 

 

per äldre, år 1995

124

Figur 7.2

Offentliga nettoutgifter för vård och omsorg

 

 

per äldre år 1995, köpkraftskorrigerat på två olika

 

 

sätt

126

Figur 7.3

Andel individer över 80 år av samtliga invånare

 

 

över 65 år, år 1995

127

Figur 7.4 Hypotetiska offentliga nettoutgifter för vård och

 

 

omsorg per äldre om länderna haft samma

 

 

"styckutgifter" per ålderskategori som Sverige

128

Figur 7.5

Ålderskorrigerade offentliga nettoutgifter

 

 

per äldre, år 1995

129

Figur 7.6

Antal platser på institution per 100 invånare

 

 

över 65 år

132

Figur 7.7

Andelen personer över 65 år med hemtjänst

 

 

samt genomsnittligt antal timmar per vecka

 

 

och mottagare

134

Figur 7.8

Antal timmar hemtjänst per vecka och invånare

 

 

över 65 år

136

Figur 7.9

Antal platser på sjukhem och ålderdomshem

 

 

samt antal med hemtjänst per 100 invånare

 

 

över 65 år

138

Figur 7.10

Andelen av de totala hälso- och sjukvårds-

 

 

utgifterna som finansieras offentligt, år 1995

143

Figur 7.11

Omsorgsgivare, fördelat på informell, offentlig

 

 

och privat omsorg

157

11

Figur 7.12

Förekomst av omsorg i hemmet från de

 

vanligaste informella omsorgsgivarna

158

Figur 7.13

Andel ensamhushåll bland individer över 65 år

159

Figur 7.14

Andel äldre som bor med sina barn

160

Figur 7.15

Andel förvärvsarbetande kvinnor i

 

 

åldersgrupperna 45-54 år respektive 55-64 år

161

Figur 7.16

Förväntad återstående livslängd vid 65 års ålder,

 

 

för män respektive för kvinnor

168

Figur 7.17

Andelen invidiver 65-84 år som har en hälsoned-

 

 

sättning som "allvarligt hämmar deras dagliga

 

 

aktiviteter"

169

Figur 7.18

Andelen individer 65-84 år som har en

 

 

hälsonedsättning som "allvarligt hämmar deras

 

 

dagliga aktiviteter" jämfört med 45-64 åringarna

170

Figur 8.1

Procentuell förändring av andelen individer över

 

 

65 år i totalbefolkningen från år 1995 till år

 

 

2010, 2020 och 2050

176

Figur 8.2

Procentuell förändring av andelen individer

 

 

över 80 år i totalbefolkningen från år 1995 till

 

 

år 2010, 2020 och 2050

181

12

13

1Sammanfattning, slutsatser och förslag

1.1Kort sammanfattning av studien

I denna rapport redovisas resultatet av en internationell jämförelse av det offentliga stödet till de äldre. I studien jämförs Sverige med Dan-mark, Norge, Finland, Frankrike, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland (före detta Västtyskland). Jämförelserna avser i huvudsak uppgifter från 1995.

Sveriges totala offentliga nettoutgifter för äldrestödet är, räknat per person över 65 år, varken höga eller låga i ett internationellt perspektiv. Utgifterna för pensioner och bidrag (ålderspension, efterlevandepen- sion, bostadsbidrag och socialbidrag) är lägre än i Frankrike och Tysk- land, ungefär jämförbara med i Finland och Nederländerna men högre än

i Danmark, Norge och Storbritannien. Utgifterna för vård och om-sorg är lägre än i Norge, jämförbara med Danmark och Nederländerna, men högre än i Finland, Frankrike, Storbritannien och Tyskland.

De offentliga pensions- och bidragssystemen är mycket olika i dessa länder, både vad gäller de totala utgiftsnivåerna och systemens grund- principer. Trots detta är de äldres genomsnittliga inkomster relativt lika. Detta förklaras av att andra system, främst s.k. avtalspensioner, kompletterar de offentliga systemen.

När det gäller inkomstfördelningen är skillnaderna mellan länderna större. Sverige hör till de länder som har få äldre med låga inkomster. Andelen äldre med låga inkomster är större i Storbritannien, Frankrike och Tyskland, dvs. de länder, som saknar det slag av garantipensioner, som ges till alla äldre oavsett tidigare yrkeskarriär.

Det svenska pensions- och bidragssystemet, som det såg ut år 1995, utmärker sig negativt genom en mångfald av, ofta otydliga, regler som fördelar om inkomster mellan individer. Detta ger ett svagt samband mellan inbetalda avgifter under yrkeskarriären och utbetalade förmåner efter pensioneringen. Detta kan skada samhällsekonomin genom att vil-

14

jan att arbeta påverkas negativt. Genom reformeringen av det svenska pensionssystemet kommer en del av dessa brister att avhjälpas.

Den svenska vården och omsorgen står sig, genom ett jämförelsevis omfattande utbud, väl när det gäller att ge de äldre oberoende i förhål- lande till sina anhöriga, och ett självständigt och aktivt liv. Danmark uppfyller dock dessa mål i ännu högre grad. Det har däremot inte varit möjligt att jämföra kvaliteten på omsorgen i de olika länderna.

En brist i den svenska äldreomsorgen är en betydande otydlighet vad gäller dels vilken vård och omsorg man har rätt till, dels vilka av-gifter man måste betala. Danmark och Nederländerna har tydligare av- giftssystem.

Den demografiska utvecklingen under den första hälften av 2000-ta- let förväntas inte medföra en lika stor ökning av andelen äldre i Sverige som i övriga länder. Trots detta kommer andelen äldre i befolkningen att öka kraftigt också i Sverige, vilket leder till ett ökat utgiftstryck inom äldrepolitiken. Genom ålderspensionsreformen har Sverige nu in-tagit en position bland de länder som kan bedömas ha god kontroll på de framtida pensionsutgifterna.

Även den offentliga vården och omsorgen av de äldre kommer att utsättas för ett ökat utgiftstryck. Hur stort det framtida utgiftstrycket blir är dock svårt att uttala sig om. Bland annat beroende på hur sociala nätverk, medicin- och vårdteknik samt hälsan hos de framtida äldre ge- nerationerna utvecklas kan olika prognoser göras. Detta hindrar dock inte att frågan hur den framtida vården och omsorgen skall finansieras måste tas på största allvar.

De otydliga regler som i dag råder riskerar, oavsett svårigheterna att prognostisera utgifterna, att skapa en otrygghet hos dem som är unga i dag och osäkerhet om vilken vård och omsorg som kommer att finnas tillgänglig när de blir äldre och vad den kommer att kosta.

Med tanke på att en del av otydligheten gäller vilka avgifter som måste erläggas inom ramen för äldreomsorgen och sjukvården, riskerar en del av pensionsreformens positiva effekter att urvattnas. För att framtidens äldre skall kunna planera sin ekonomi är även frågan om framtidens vård- och omsorgsavgifter i högsta grad relevant.

För att åstadkomma långsiktig stabilitet, som ger framtidens äldre bättre trygghet, bör således också vården och omsorgen reformeras. Ett sådant arbete har också påbörjats. Det är av största vikt att detta arbete präglas av ett långsiktigt tänkande och en ambition att skapa tydliga regler.

15

1.2Äldrestödets totala omfattning

Huvudfrågan i denna studie har varit om Sveriges offentliga utgifter för stöd till äldre är högre än i andra länder. Med äldre avses personer över 65 år. I rapporten jämförs ländernas samlade offentliga nettoutgifter för äldrepolitiken. Med nettoutgifter menas att brukaravgifter för vård och omsorg samt inkomstskatter som betalas för pensioner och bidrag är borträknade. De länder som jämförs är Danmark, Finland, Norge, Sverige, Frankrike, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland (före detta Västtyskland). Jämförelseåret är 1995.

Det är viktigt att poängtera att studien antar ett systemperspektiv som kontrast till det individperspektiv som ofta används i internationel-la studier av stöd riktade till enskilda. Systemperspektivet innebär i det-ta sammanhang att det är de samlade utgifterna i respektive land som utgör utgångspunkten. Individperspektivet skulle snarare ha utgått från hur mycket respektive individ i målgruppen erhåller och i vilken eko-nomisk situation som han eller hon därmed befinner sig.

I figur 1.1 redovisas de samlade offentliga utgifterna utslaget per in- divid över 65 år. I jämförelsen ingår dock även vissa utgifter för perso- ner under 65 år. Detta gäller t.ex. när personer tar ut ålderspensionen före 65-årsdagen. Utgifter för andra stöd som utges före 65-årsdagen och som inte är en del av respektive lands äldrepolitik, t.ex. den svenska förtidspensionen, ingår dock inte. Att populationen utgörs av antalet individer över 65 år innebär att ländernas olika pensionsåldrar får genomslag i utgifterna.

Eftersom även vissa utgifter till personer under 65 år ingår skall de redovisade nettoutgifterna inte betraktas som det genomsnittliga årliga offentliga stödet till personer över 65 år i respektive land. På motsva- rande sätt är den del av utgifterna som hänförs till pensioner och bi- drag inte att betrakta som en genomsnittlig disponibel inkomst för äld-re i respektive land. För att göra en sådan jämförelse behöver dessutom även andra inkomster än de offentliga pensionerna och bidragen vägas in.

16

Figur 1.1 Samlade offentliga nettoutgifter per äldre år 1995, tusentals kronor (köpkraftskorrigerat)

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

180

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

160

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

140

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

 

d

e

 

ige

 

 

 

ike

 

 

 

rna

 

ien

Tyskland

n

Norg

 

 

 

 

 

 

 

 

la

 

r

 

 

r

 

 

 

 

n

in

 

Sve

 

 

nk

 

 

 

e

 

 

 

 

 

 

 

 

nd

 

 

n

F

 

 

 

a

 

 

 

 

 

 

ta

 

 

 

 

Fr

 

 

 

 

ä

 

 

rbri

 

 

 

 

 

 

 

 

 

rl

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

e

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ned

 

 

 

o

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

St

 

 

 

Källa : Se bl.a. bilaga II:3

Vård och omsorg Pensioner och bidrag

Som framgår av figuren är utgifterna i både Frankrike och Tyskland betydligt högre än i Sverige. Därefter är nivån ganska jämn mellan län- derna möjligen med undantag för Storbritannien som har något lägre utgifter.

I våra utgiftsmått har vi inte kunnat väga in de subventioner som, via skattsedeln, ges till avtalspensioner och privata pensioner. Stor- britannien torde vara det land som har de kraftigaste subventionerna till sådana pensioner. Storbritanniens låga utgiftsnivå är således delvis missvisande.

Utgifterna kan beräknas på olika sätt. Figuren ovan visar de årliga köpkraftskorrigerade utgifterna. Enkelt uttryckt anger detta mått det reala värdet av stödet under ett år. Denna beräkning tar således ingen hänsyn till att länderna har olika hög bruttonationalprodukt (BNP) eller genomsnittlig livslängd.

Väger man in att svenskar har en hög medellivslängd, och därmed får stöd under en längre tid, ökar de svenska utgifterna något jämfört med de övriga ländernas, bortsett från Frankrike. Sätter man utgiftsmåt-tet i relation till BNP per capita, för att svara på frågan hur äldrestödet prioriteras i ekonomin totalt sett, ökar också Sveriges utgifter något relativt de flesta andra länder. Detta beror på att Sverige tillsammans med Finland och Storbritannien har lägst BNP per capita.

17

Sammantaget blir svaret på vår huvudfråga ändå att Sveriges offent- liga utgifter för stöd till äldre inte är höga jämfört med de andra länderna i studien.

Internationella jämförelser av utgifter rymmer alltid ett visst mått av osäkerhet. Detta gäller även denna studie. När skillnaderna mellan län- dernas utgifter bara är några få procent ligger de inom "felmarginalen" för studien. Därför kommenterar vi i allmänhet endast större skillnader.

En mer detaljerad bild av utgifterna ges i de följande avsnitten som har delats upp på dels pensioner och bidrag, dels vård och omsorg . Där redovisar vi också våra slutsatser om hur Sverige uppnår några av må- len för äldrepolitiken i jämförelse med de andra länderna. I avsnitt 1.4 gör vi en sammanfattande bedömning av helheten.

Observera att det är 1995 som är vårt jämförelseår. Vi kommenterar dock hur det nya ålderspensionssystemet i Sverige kan komma att för- ändra bilden. Trots att beslutet om ett nytt ålderspensionssystem redan tagits är den bild som här ges med det gamla svenska pensionssystemet i fokus i högsta grad relevant. Det är i praktiken inte förrän på 2020-ta-let som det nya systemet kommer att dominera de svenska utgifterna för ålderspensioner och inte förrän närmare år 2050 som det kan sägas helt ha tagit över från det nuvarande systemet.

1.3Pensioner och bidrag

1.3.1Utgifter för pensioner och bidrag

I figur 1.2 redovisas de offentliga nettoutgifterna för pensioner och bidrag, per äldre år 1995. Här ingår ålderspensioner, efterlevandepen- sioner, bostadsbidrag och socialbidrag. Med offentliga pensionssystem avses de statligt kontrollerade systemen samt avtalspensioner i de fall där regering eller parlament beslutat att dessa ska vara obligatoriska för hela arbetsmarknaden.

18

Figur 1.2 Offentliga nettoutgifter för pensioner och bidrag per äldre år 1995, tusentals kronor (köpkraftskorrigerat)

160

 

140

 

120

 

100

Socialbidrag

Bostadsbidrag

80

Efterlevandepensioner

 

60

Ålderspensioner

40

 

20

 

0

 

Danmark

Finland

ge

 

 

ige

 

rike

 

a

 

en

Tyskland

 

 

 

n

 

 

 

r

F

 

 

 

 

Nor

S

 

 

 

länder

 

nni

 

 

 

 

e

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

v

 

 

 

 

torbrita

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ed

er

 

 

 

 

 

 

 

 

 

N

 

S

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa : Se bl.a. bilaga II:3

Det är främst de höga utgifterna för pensioner och bidrag som gör att Frankrike och Tyskland har högre totalutgifter för äldrepolitiken än övriga länder. Utgifterna är i dessa länder grovt räknat dubbelt så höga som i övriga länder.

Frankrike och Tyskland har de i särklass högsta utgifterna för ålderspensioner . Det beror dels på att många går i pension flera år före 65-årsdagen, dels på att ersättningsnivåerna är högre. De höga ersätt- ningsnivåerna, även för inkomster i höga lönelägen, gör att andra pen- sionslösningar, t.ex. avtalspensioner som inte faller inom ramen för vår definition av offentligt stöd, betyder mindre än i andra länder. Frank-rike och Tyskland har även betydligt högre utgifter för efterlevande-pensioner än övriga länder.

Sverige och Finland har de näst högsta utgifterna. Nederländerna kommer strax efter medan Norge, Danmark och Storbritannien har utgifter som är ungefär 15 procent lägre än Sveriges. Storbritannien har de i särklass lägsta utgifterna för ålderspensioner, men relativt höga ut- gifter för "kompletterande stöd" som bostadsbidrag, socialbidrag och efterlevandepensioner.

Utgiftsjämförelsen kan även göras genom att sätta utgiften per äldre i relation till BNP per capita och med hänsyn till att medellivsläng-den varierar mellan länderna. Även vid en sådan jämförelse framstår Sveriges utgifter för pensioner och bidrag som avsevärt lägre än Frankrikes och Tysklands. I en sådan jämförelse ökar avståndet till våra

19

grannländer Danmark och Norge vars utgifter då är cirka 35 procent lägre än Sveriges.

1.3.2Så uppfylls målen för pensioner och bidrag

Det är viktigt att ställa utgifterna mot vad man får för pengarna och hur finansieringen av stödet påverkar den övriga samhällsekonomin. Vi skall här föra ett resonemang kring hur Sverige uppnår några av målen för stödet. För att bättre kunna föra resonemanget redovisar vi först en figur som beskriver, för tre olika lönenivåer, vilken offentlig nettopen-sion en full yrkeskarriär ger, samt dessutom den garantipension som ges till en person som stått utanför arbetsmarknaden hela livet.

Figuren bygger på de typfamiljsberäkningar som vi gjort, och där vi utifrån regelverken räknat ut vad nettopensionen blir i olika situationer. Beräkningarna bygger på mycket enkla antaganden och bör endast ses som en illustration av grundprinciperna i de offentliga pensionssyste- men. Det är i detta sammanhang särskilt viktigt att komma ihåg vår definition av vilka stöd som ingår i jämförelsen. Typfallsberäkningarna

är inte avsedda att beskriva olika individers ekonomiska situation utan avser endast att redovisa vilken ålderspension som utges inom ramen för de offentliga systemen.

Den stapel som benämns APW 1 visar hur mycket nettopension de offentliga systemen skulle ge en ensamstående med genomsnittlig indu- striarbetarlön, som gick i pension år 1995 och som arbetat från det han var 20 år fram till den formella pensionsåldern i landet. De staplar som benämns 0,67 APW respektive 2 APW är beräkningar som bygger på antagandet att pensionären hela tiden haft en lön som varit två tredje- delar av respektive dubbla APW-lönen. Stapeln som benämns "garanti" visar pensionen för en person som hela tiden varit ensamstående och aldrig haft någon anknytning till arbetsmarknaden.

1 APW=OECD:s Average production worker. Den genomsnittliga industri- arbetarlön som OECD årligen beräknar för varje land.

20

Figur 1.3 Offentlig nettopension vid tre olika inkomstnivåer samt garantipensionen, år 1995, kronor per år (köpkrafts- korrigerat)

garanti

250000

0,67 APW

200000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

APW

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 APW

 

 

 

150000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

 

 

 

d

rge

 

 

 

 

e

 

 

 

 

 

e

 

a

 

 

n

 

 

kland

 

 

n

 

 

 

g

 

 

 

 

k

 

n

 

 

ie

 

 

 

a

 

 

 

 

ri

 

 

 

 

ri

 

Nederländer

 

 

n

 

 

l

 

 

No

 

e

 

 

 

 

k

 

 

 

 

 

 

n

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

n

 

 

 

Fi

 

 

 

v

 

 

 

 

n

 

 

 

 

 

ta

 

 

s

 

 

 

 

S

 

 

 

 

ra

 

 

 

 

 

 

 

y

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ri

 

T

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

F

 

 

 

 

 

 

b

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

tor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

S

 

 

 

 

 

Källa : Se bl.a. bilaga III

Länderna har valt helt olika principer för hur pensionen påverkas av tidigare inkomster. Det råder ett starkt negativt samband mellan garan- tipensionens storlek och yrkeskarriärens betydelse.

Tyskland och Frankrike, som valt att ge "bra betalt" för ett långt yrkesliv med hög lön, har ingen garantipension för dem som har en be- gränsad yrkeskarriär. I Nederländerna, som har den högsta garantipen- sionen, har däremot yrkeskarriären ingen betydelse för pensionens stor- lek. Danmark har ett liknande system med en hög garantipension som dock kompletteras med en begränsad tilläggspension.

Sverige, Norge och Finland har valt en medelväg mellan hög garan- tipension och en stark koppling till inkomster under yrkeslivet. Stor- britannien liknar i detta avseende inget annat land, eftersom de inte har någon garantipension men inte heller någon stark koppling till tidigare inkomster.

Sverige har många olika politiska mål för pensioner och bidrag till de äldre. Vi har ställt samman några av dessa i fem punkter. Vissa av målen finns uttalade bl.a. i budgetpropositioner. I andra fall har vi fritt tolkat den allmänna uppfattningen i debatten kring dessa frågor. Obser- vera att vi använder dessa mål som jämförelsekriterier trots att andra länder kan ha andra mål för politiken på detta område. Det är vidare svårt att studera hur väl olika politiska mål uppfylls endast med avseende på hur det offentliga systemet fungerar. Det är vanligt med kompletterande system, t.ex. avtalspensioner, som vuxit fram parallellt

21

med de offentliga och som därigenom ingår i den samlade bilden och påverkar politiska bedömningar. I vissa fall kan olika politiska mål ock- så konkurrera med varandra. Detta innebär att man ibland tvingas prio- ritera mellan målen och att denna prioritering kan ha gjorts olika i de olika länderna.

Mål 1. Pensioner och bidrag skall garantera att äldre har tillräck- liga inkomster för att täcka ett rimligt konsumtionsbehov. Varje individ skall ha en egen inkomst för att slippa vara beroende av andras inkomster.

Sverige har tillsammans med Finland, Norge, Danmark och Neder- länderna pensionssystem med garantipensioner. Detta innebär att varje individ har ett grundskydd som kan försörja dem när de blir äldre, oav- sett tidigare arbetsmarknadshistoria och familjesituation. En kvinna som har varit hemmafru under stora delar av livet hamnar inte i samma beroendeställning till mannen som i länder där en begränsad yrkes- karriär ger låga, eller inga, pensionsförmåner.

I Tyskland, Frankrike och Storbritannien finns inget sådant grund- skydd. I Tyskland och Frankrike kan de höga pensionsnivåerna för dem som har en full yrkeskarriär ses som ett sätt att försörja även "hemma- fruarna" på äldre dagar. I den traditionella hemmafrufamiljen är det först när mannen dör som kvinnan får en egen inkomst i form av efter- levandepensionen. "Änkepensionens" stora betydelse i dessa länder framgick också av figur 1.2. I Storbritannien som har betydligt lägre pensionsnivåer utgör även socialbidrag och bostadsbidrag ett viktigt extra skyddsnät.

Målet att tillgodose ett rimligt konsumtionsbehov är väl uppfyllt i Sverige. Andelen äldre med inkomster som ligger under de "fattig- domsgränser" som brukar användas vid internationella jämförelser hör till de lägsta bland länderna i denna studie.

Här finns en skillnad mellan länderna med höga garantipensioner i pensionssystemen och de länder där grundskyddet är svagt. Samtliga länder med garantipensioner har få äldre med låga inkomster. Det går inte att se någon skillnad härvidlag mellan de inkomstrelaterade syste- men i Sverige, Norge och Finland och de "platta" systemen i Nederlän- derna och Danmark.

Däremot har länderna utan garantipension, dvs. Storbritannien, Tyskland och Frankrike en högre andel äldre med låga inkomster. Detta gäller trots att dessa länder har högre utgifter för "riktade bidrag" som bostadsbidrag, socialbidrag och efterlevandepensioner.

Även målet att varje individ ska vara ekonomiskt oberoende är förmodligen väl uppfyllt i Sverige , åtminstone så länge analysen be-

22

gränsas till pensioner och bidrag. Det ligger nära till hands att tro att kvinnornas ekonomiska oberoende är betydligt större i de länder som har höga garantipensioner än i de länder där sådana inte finns. I den senare gruppen av länder (Tyskland, Frankrike och Storbritannien) är dessutom den kvinnliga förvärvsfrekvensen lägre vilket borde innebä-ra att många äldre kvinnor har låga inkomster.

Tyvärr medger inte de inkomststudier vi redovisar några bra jäm- förelser av skillnader mellan kvinnor och män vad gäller inkomster och "fattigdomsrisker". Statistiken bygger nämligen på uppgifter om in- komster för hela hushåll. En kvinna utan några egna inkomster kan hamna långt över "fattigdomsgränsen" om hon lever tillsammans med en man med goda inkomster.

Inkomststatistiken för ensamstående män och kvinnor kan heller inte användas. Det beror dels på att antalet individer i dessa under-grupper av urvalet blir så lågt att inga säkra slutsatser kan dras, dels på att kvinnor utan egna inkomster i mindre utsträckning än andra kvinnor är ensamstående. Dessutom är det, åtminstone i Tyskland och Frank-rike, betydligt vanligare att äldre kvinnor bor hos sina vuxna barn än i de nordiska länderna. I Tyskland och Frankrike utgör således familjen ett extra socialt skyddsnät.

I Sveriges nya pensionssystem kommer garantipensionen att bli un- gefär lika stor som folkpensionen i det gamla systemet. I dag utgör även bostadstillägget ett viktigt stöd för de äldre som har det sämst ställt ekonomiskt. Hur det blir med bostadstillägget i framtiden är ännu inte beslutat. Därför är det också svårt att uttala sig om framtiden vad gäller dessa mål. I de direktiv som beslutats för utredningen om en översyn av bostadstillägget till pensionärer uttalas dock att det förslag som lämnas skall innebära i stort sett oförändrade "förutsättningar för pensionärer att

ha en tillfredsställande boendestandard".

Mål 2. Pensionssystemet skall ge inkomsttrygghet.

Med inkomsttrygghet menas att övergången från förvärvsarbete till ål- derspension inte skall innebära en alltför stor sänkning av den ekono- miska standarden.

Sverige har det inkomstrelaterade ATP-systemet som ett komple- ment till grundpensionerna. ATP skall bl.a. garantera att inkomstbort- fallet inte blir för stort efter pensionen. Liknande system finns i Fin-land och Norge. Även Frankrike och Tyskland har, genom den starka kopplingen till tidigare arbetsinkomster, pensionssystem som avser att ge en god inkomsttrygghet.

23

Här avviker i stället i första hand Nederländerna där de offentliga pensionerna är helt oberoende av tidigare inkomst. Även Danmark och Storbritannien är länder där de inkomstrelaterade delarna av det offent- liga pensionssystemet är av liten betydelse. I dessa länder har det i stäl- let vuxit fram omfattande avtalspensioner som komplement till de offentliga systemen. I Nederländerna och Danmark täcker avtalspensio- nerna en mycket stor del av arbetsmarknaden. I Storbritannien är täck- ningsgraden lägre.

Det går inte att uttala sig om graden av inkomsttrygghet utan att ta hänsyn till också andra inkomster än den offentliga pensionen. Här har vi därför jämfört inkomsterna från samtliga källor för de äldre med in- komsterna i de åldrar då de flesta fortfarande yrkesarbetar. Jämförelsen visar att skillnaden mellan de äldres inkomster och inkomsterna i de yr- kesarbetande åldrarna inte har något samband med hur omfattande de inkomstrelaterade delarna i de offentliga pensionerna är. Inkomstnivån för de äldre verkar vara väl så god i t.ex. Nederländerna som i de länder som har inkomstrelaterade pensioner.

Möjligen utgör Storbritannien ett undantag. Där är de äldres in- komster något lägre i förhållande till den övriga befolkningen än i and-ra länder. Detta verkar ju också logiskt med tanke på att avtalspensio-nerna har en lägre täckningsgrad i Storbritannien. Å andra sidan finns det studier som visar att de äldre i Storbritannien har en större förmö-genhet i förhållande till inkomsterna än i de andra länderna. Förmögen-heten finns inte inräknad i inkomstjämförelserna.

Sammantaget förefaller målet att ge ålderspensionärer en god in- komsttrygghet vara väl uppfyllt i samtliga länder . Vad avser detta mål är inte de offentliga ålderspensionssystemen de enda som bidrar. Det finns en koppling mellan å ena sidan det offentliga pensionssystemet och å andra sidan andra pensionslösningar (t.ex. avtalspensioner) och eget sparande som tillsammans bidrar till att målet uppfylls.

Hur det nya svenska pensionssystemet påverkar inkomsttryggheten är därför svårt att säga eftersom även pensioner och sparande utanför det offentliga systemet bör vägas in i bedömningen. Dessutom beror det på hur man definierar begreppet inkomsttrygghet. Eftersom förmå-nerna i det nya systemet i högre grad knyts till livsinkomsten kan in- komsttryggheten förbättras om man avser skillnaden mellan pensionen och genomsnittsinkomsten under hela arbetslivet. Däremot kan de som får höga inkomster först under den senare delen av yrkeskarriären troli- gen få en offentlig pension som är lägre i förhållande till slutlönen än vad som är fallet i dag.

24

Mål 3. Pensions- och bidragssystem skall stimulera till arbete.

Pensioner och bidrag skall utformas på ett samhällsekonomiskt förnuf- tigt sätt. En aspekt på detta är att såväl finansierings- som förmåns- regler i möjligaste mån skall stimulera till arbete. I detta sammanhang har vi särskilt studerat kopplingen mellan de avgifter och skatter en person betalar in till pensionssystemet under yrkeskarriären och de för- måner som han eller hon erhåller som ålderspensionär.

Generellt gäller att ju mer försäkringslikt ett pensionssystem är desto mindre negativa effekter på arbetskraftsutbudet. Med försäkrings-likt menar vi i detta sammanhang att det finns en stark koppling mellan de avgifter och skatter man betalar under arbetslivet och de förmåner man får ut efter pensioneringen.

Om denna koppling är svag är systemet skattelikt. Då omfördelar systemet inkomster mellan individer vilket ofta är ett viktigt inslag i so- cialförsäkringssystemens funktion. Många system syftar ju till att skyd- da svaga grupper i samhället. En nackdel är dock att skattelika system kan ge negativa effekter på arbetskraftsutbudet. Om människor känner att de betalar skatt till ett pensionssystem utan att det leder till någon högre pension för dem själva i framtiden kan viljan att arbeta påverkas negativt.

Alla länder har pensions- och bidragssystem som, mer eller mindre, fördelar om inkomster mellan individer. Tyskland, Frankrike och Stor- britannien har pensionssystem utan garantinivå varför omfördelningen till individer med en begränsad yrkeskarriär är betydligt mindre än i de övriga ländernas pensionssystem.

Samtidigt har dock Tyskland, Frankrike och Storbritannien de högs- ta utgifterna för andra bidrag till dem som haft en begränsad yrkeskar- riär. I dessa länder sker omfördelningen till dem som haft en begränsad yrkeskarriär utanför ålderspensionssystemen i form av efterlevandepen- sioner, socialbidrag och bostadsbidrag. I Tyskland och Frankrike med omfattande efterlevandepensioner är omfördelningen särskilt riktad till hemmafrufamiljer.

Olika länder har valt helt olika grundprinciper. Att uttala sig om vil- ket system som är mest arbetsbefrämjande totalt sett är mycket svårt. Till stor del handlar det om att man valt olika mål t.ex. vad gäller kvinnors deltagande på arbetsmarknaden. En annan skillnad som bör nämnas är att det i Frankrike, Tyskland och Storbritannien, är vanligt att ålderspensioneras flera år före 65 år.

Däremot förefaller det, givet att länderna har olika mål, som att vissa länder har pensionssystem med särskilt många regler som, för den enskilde arbetstagaren, innebär en svag koppling mellan inbetalda av- gifter och skatter under arbetslivet och förmåner efter pensioneringen.

25

Här utmärker sig framför allt Sverige och Norge. Båda länderna har in- komstprövade pensionstillskott som gör att de först intjänade pensions- poängen inte ger någon högre pension. I dessa två länder finns också ett tak för pensionsförmånerna men motsvarande tak för avgifterna saknas helt eller delvis. Vidare beräknas i både Sverige och Norge tilläggspen- sionen på ett mindre antal "bästa år" av yrkeskarriären i stället för hela livsinkomsten.

Många av reglerna i de svenska och norska pensionssystemen om- fördelar inkomster från höglönegr upper till låglönegrupper, men det finns också exempel på motsatsen. Den begränsade beräkningsperioden för tilläggspensionen gör t.ex. att inkomster omfördelas från dem som har en lång yrkeskarriär med svag löneutveckling till dem som haft en kortare yrkeskarriär men med en kraftig löneutveckling.

I de svenska och norska systemen går det att peka på många situa- tioner där individer betalar avgifter och skatter till pensionssystemet utan att det ger dem högre pension. Eftersom vissa regler gynnar låg- lönegrupper medan andra gynnar höglönegr upper borde det vara möj-ligt att uppnå samma totala omfördelande effekt till en lägre samhälls- ekonomisk kostnad i form av negativa effekter på arbetskraftsutbudet. En skillnad mellan de båda länderna är att Sverige har betydligt högre utgifter för inkomstprövade bostadsbidrag än Norge.

Sammantaget innebär detta att Sverige förmodligen har det minst arbetsbefrämjande systemet för pensioner och bidrag i den meningen att vi har den svagaste kopplingen mellan inbetalda avgifter och skat- ter under arbetslivet och förmåner efter pensioneringen. I samman- hanget bör dock nämnas att såväl Sverige som Norge snarare utmärker sig genom ett mycket högt förvärvsdeltagande vilket visar att även många andra faktorer påverkar arbetskraftsutbudet.

Här kan det tyckas att de platta pensionssystemen i Nederländerna och Danmark borde vara de som allra minst premierar förvärvsarbete. I dessa länder finns dock ett betydligt större inslag av kompletterande av- talspensioner som i allmänhet torde ha en starkare koppling mellan pensionsförmåner och tidigare inkomster. Även avtalspensionerna kan dock ha negativa effekter på arbetskraftsutbudet. Exempelvis kan olika avtalssystem som är dåligt samordnade innebära att man förlorar pen- sionsrättigheter om man byter yrke, vilket minskar rörligheten på arbetsmarknaden.

I det nya svenska pensionssystemet blir kopplingen mellan inbetalda avgifter under arbetslivet och pensionsförmåner starkare. Hela livsin- komsten skall vägas in vid pensionsberäkningen och pensionstillskottet försvinner. Det nya pensionssystemet blir således mer arbetsbefrämjan- de än det gamla.

26

Mål 4. Pensions- och bidragssystem skall vara tydliga.

Ett viktigt mål för socialförsäkringssystemen bör vara att de är tydliga för medborgarna. Man skall kunna förstå vilka grundprinciper som styr förmånerna. Ur denna aspekt kan det svenska pensionssystemet kriti-

seras. ATP-systemet skall se till att det finns en tydlig koppling mellan inkomster under arbetslivet och den pension man får. I själva verket är denna koppling i många fall mycket svag eller t.o.m. obefintlig. Vid en låg livsinkomst ger de pensionspoäng man tjänat in över huvud taget inte någon högre inkomst som pensionär eftersom pensionstillskottet reduceras i motsvarande grad. Dessa effekter förstärks av det inkomst- prövade bostadstillägget. De som å andra sidan haft en hög lön har be- talat in avgifter till pensionssystemet som, p.g.a. förmånstaket, inte medför någon högre pension.

Alla dessa regler bidrar till att kopplingen mellan de arbetsinsatser som görs under yrkeskarriären och de offentliga pensioner och bidrag man får efter pensioneringen blir mycket oklar.

Sammantaget har Sverige troligen ett otydligare system för pensioner och bidrag än de flesta övriga länder . Norge har dock ett system med liknande effekter.

Det nya pensionssystemet blir tydligare genom en klarare koppling mellan inkomster under arbetslivet och framtida pensionsförmåner. Hur bostadstillägget kommer att utformas är dock oklart.

Det nya pensionssystemet har dock även en nackdel vad gäller tyd- ligheten. Eftersom förmånerna kommer att bero på faktorer som sam- hällsekonomins utveckling, den förväntade livslängdens utveckling och hur väl pengarna i premiereservsystemet förräntas blir det svårare att exakt beräkna de framtida förmånernas storlek. Detta är dock måhända ett pris vi måste betala för ett långsiktigt hållbart system.

Mål 5. Pensionssystemet skall vara långsiktigt stabilt och pålitligt.

Socialförsäkringssystemen bör också kännas pålitliga i den meningen att man kan lita på att de utlovade förmånerna verkligen finns kvar i den form man tänkt sig den dag man behöver dem. Detta är särskilt vik-tigt när det gäller stödet till de äldre. Alternativet till offentliga pen-sioner är ju att många år före pensioneringen börja spara på något annat sätt. Pensionssystemets långsiktiga stabilitet är därför en central fråga. Alla länder som ingår i denna studie har pensionssystem som i huvud-sak bygger på fördelningsprincipen . Det innebär att pensionerna ett visst år i princip finansieras genom de avgifter och skatter som betalas in av den yrkesverksamma befolkningen under samma år. Detta gör systemen känsliga för demografiska förändringar.

27

Det nya pensionssystemet i Sverige är anpassat till att klara den ökande andelen äldre utan att samhällsekonomin äventyras. Förmå-nerna

i det nya systemet påverkas av både samhällsekonomins och den genomsnittliga livslängdens utveckling. De internationella jämförelser vi tagit del av placerar nu Sverige bland de länder som har bäst kontroll över pensionsutgifterna . Alla länder med inkomstrelaterade pensionssystem har dock förändrat de grundläggande principerna för systemen för att klara av de utgifter den ökande andelen äldre kommer att kräva.

Nederländerna och Danmark har däremot inte gjort några stora för- ändringar i pensionssystemen. I den typ av pensionssystem som dessa båda länder har, finns inte heller samma skäl att förändra systemen vid demografiska förändringar. I dessa länder har man valt en modell där en stor del av pensionärernas inkomster kommer från andra system än de offentliga. Ett ökat demografiskt tryck skulle kunna innebära att ga- rantinivån måste sänkas eller att de skatter och avgifter som finansierar pensionerna måste höjas, men det skulle inte innebära att systemets grundprincip förändras.

Det är förstås positivt att Sverige nu har ett pensionssystem som är ekonomiskt stabilt på lång sikt. Att en stor majoritet av riksdagen stod bakom beslutet om det nya pensionssystemet innebär, förhoppningsvis, också att systemet är politiskt stabilt. I så fall har det svenska folket fått ett klart besked om en av de stora frågorna kring hur vi skall klara av den ökande andelen äldre på 2000-talet.

1.4Vård och omsorg

1.4.1Utgifter för vård och omsorg

I figur 1.4 redovisas de offentliga utgifterna för vård och omsorg per äldre år 1995 uppdelat på sjukvård och äldreomsorg. Gränsdragningen mellan vad som räknas som sjukvård och vad som räknas som äldre- omsorg varierar från land till land, vilket gör att vi måste inkludera sjukvården i jämförelsen. Vi koncentrerar dock analysen till i första hand äldreomsorgen.

När det gäller vård och omsorg vill vi påpeka att det är mycket svårt att jämföra såväl utgifter som utbud av tjänster mellan länderna. Svårigheterna är väl kända från andra internationella jämförelser. Vi har ändå valt att försöka jämföra länderna trots att uppgifterna i många fall måste betraktas som osäkra.

28

Figur 1.4 Offentliga nettoutgifter för vård och omsorg per äldre år 1995, tusentals kronor (köpkraftskorrigerat)

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

k

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

 

nderna

 

land

 

nmar

 

 

 

 

k

a

 

 

ys

 

D

 

 

 

 

ä

Storbritannien

T

 

 

 

 

 

 

Nederl

 

 

 

Källa : Se bl.a. bilaga II:3

Vård till äldre Äldreomsorg

Av figuren framgår att Norge, Danmark och Sverige har klart högre äldreomsorgsutgifter än övriga länder. De länder som har låga äldre- omsorgsutgifter har samtidigt högre sjukvårdsutgifter, dvs. skillnaderna mellan ländernas totala utgifter för sjukvård och äldreomsorg är mindre än för enbart äldreomsorg. Detta beror delvis på rena definitionsskill- nader. För samtliga icke nordiska länder samt Finland har vi funnit att verksamhet som vi i Sverige klassificerar som äldreomsorg räknats in i sjukvårdsutgifterna.

Sammantaget har Norge klart högre utgifter för vård och omsorg till äldre än Sverige. Danmarks och Nederländernas utgifter ligger på ungefär samma nivå som Sveriges, medan Finland, Frankrike, Tysk-land och Storbritannien har klart lägre utgifter. Med hänsyn till att Sverige har den högsta andelen mycket gamla bland de äldre, kan vi inte finna att Sveriges utgifter skulle vara anmärkningsvärt höga. Det är bland de allra äldsta som de stora vård- och omsorgsbehoven finns.

Bortsett från definitionsproblem och skillnader i åldersstruktur bland de äldre finns det ett antal faktorer som kan förklara skillnaderna. Dessa faktorer är bl.a följande.

Faktisk skillnad i omfattningen av den offentligt finansierade äldreomsorgen samt fördelningen mellan institutionsvård och öppenvård.

Omfattningen av anhörigvård och ideella insatser.

29

Hur stor del av kostnaderna som finansieras med brukaravgifter eller andra källor än offentliga medel.

De tre faktorerna skiljer sig mellan länderna. Ser vi på verksam-heten inom äldreomsorgen, dvs. omfattningen av institutioner med kon- tinuerlig omsorg och andelen äldre med hemtjänst, framträder följande bild.

Figur 1.5 Antal platser på sjukhem och ålderdomshem samt antal med hemtjänst per 100 invånare över 65 år.

Danmark

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Finland

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Norge

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sverige

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sjukhem,

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ålderdomshem

Frankrike

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Hemtjänst

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nederländerna

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Storbritannien

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tyskland

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

5

 

10

 

15

20

25

30

 

 

 

Källa : Se figur 7.6 och 7.7

Om man jämför utgifterna för äldreomsorg med de ovan redovisade uppgifterna om omfattningen av den huvudsakliga äldreomsorgen ser man att skillnaderna mellan länderna när det gäller verksamhetens om- fattning är betydligt mindre än när det gäller utgifterna. Detta bekräftar vår tes att skillnaderna i äldreomsorgsutgifterna delvis kan förklaras av definitionsskillnader. Utgiftsjämförelsen överskattar skillnaderna mel-lan Sverige, Norge, Danmark och övriga länder. Men det finns också faktiska skillnader vad gäller utbudets omfattning.

Uppgifterna som ligger till grund för figur 1.5 räcker inte för att göra en bra jämförelse. Den information som saknas för att få en mer fullständig bild är bl.a. genomsnittligt antal hemtjänsttimmar per motta- gare. De uppgifter vi har säger att Sverige är det land som har klart flest antal timmar per mottagare. Väger man samman uppgifterna förefaller det totalt sett som om äldreomsorgen är mest omfattande i de nordiska länderna. Med tanke på att Sverige hör till de länder som har den mest

30

utbyggda äldreomsorgen förstärks intrycket av att utgifterna för svensk vård och omsorg inte är speciellt höga jämfört med andra länder.

När det gäller omfattningen av anhörigvård har vi endast knapp- händiga uppgifter. I de flesta studier som gjorts är dock bedömningen att anhörigvården i samtliga länder är en viktig del av äldreomsorgen för dem som bor kvar i det egna hemmet. I flera länder är anhörigvår-den basen i den öppna omsorgen om de äldre. I Frankrike och Tyskland finns ett uttalat ansvar för anhöriga att i möjligaste mån ge omsorg till de äldre, medan det i de nordiska länderna inte finns några motsvaran-de krav. Danmark framstår som det land som har lägst krav på de anhö- riga. Jämförelser visar också att Frankrike och Tyskland har en mer omfattande anhörigvård än de nordiska länderna. Vi kan därmed se att det finns ett negativt samband mellan de offentliga utgifterna för äldreomsorg och anhörigvårdens omfattning, dvs. ju mer anhörigvård, desto lägre utgifter.

När det gäller hur mycket av äldreomsorgen som finansieras med offentliga medel och hur stor del som finansieras genom brukaravgifter och andra medel kan vi konstatera att avgifternas andel av de totala ut- gifterna är högre i länder utanför Norden. Möjligen är det så att man i Frankrike och Tyskland valt att finansiera en större del av äldreom- sorgen via de offentliga pensionssystemen. I dessa länder ger en lång yrkeskarriär med genomsnittlig lön en klart högre pension.

1.4.2Så uppfylls målen för vård och omsorg

Hur väl uppfyller Sverige målen för äldreomsorgen jämfört med övriga länder? I det följande försöker vi kommentera detta utifrån sju svenska kriterier på "god äldreomsorg". En del av dessa är mål har vi hämftat från olika budgetpropositioner och i äldrepropositionen (prop. 1997/98:113). I andra fall har vi fritt tolkat den allmänna uppfattningen i den svenska debatten kring äldreomsorgen. Observera att vi använder målen nedan som jämförelsekriterier trots att andra länder kan ha andra mål för politiken på detta område.

31

Mål 1. Utbudet av vård och omsorg skall räcka till alla som har be- hov oavsett ekonomi och var man bor i landet. Kvaliteten skall vara god.

De bedömningar som görs i de studier vi tagit del av pekar på att alla länder klarar att täcka behoven för de mest omsorgsbehövande, dvs. de som inte klarar av att bo ensamma. Det finns inget som tyder på att det skulle finnas äldre som lämnas utan vård och omsorg, exempelvis för att de inte klarar att betala avgifterna.

När det gäller omsorgen om dem som fortfarande bor hemma, är skillnaderna mellan länderna större. Den offentliga omsorgen är mer utbyggd i de nordiska länderna, medan anhörigvården täcker en större del av behoven i andra länder.

När det gäller den öppna omsorgen kan man i vissa fall notera myc- ket stora skillnader också inom länderna. Medan det i Sverige finns öp- pen äldreomsorg i hela landet, är exempelvis utbudet av öppen omsorg i Frankrike till två tredjedelar koncentrerat till Parisområdet. Observe-ras bör dock att även om Sveriges öppna äldreomsorg är utbyggd i hela landet kan det ändå finnas stora skillnader i vilken omsorg man får vid ett visst behov. Undersökningar visar på stora skillnader även inom Storstockholmsområdet. Det mesta pekar på att de geografiska skillna- derna är stora inom de flesta länderna.

Det är mycket svårt att jämföra kvaliteten i äldreomsorgen. Såväl i institutionsvården som i den öppna omsorgen är verksamheterna alltför olika utformade för att med rimliga resurser kunna göra en bra jämfö- relse. Trots att vi gått igenom en mängd internationella jämförelser har vi inte funnit någon som innehåller några tillförlitliga påståenden om kvalitetsskillnader mellan olika länder.

Sammantaget är vår bedömning att Sverige ligger bra till jämfört med övriga länder vad gäller omfattningen av utbudet av äldre- omsorg. Vi har inte funnit några tecken på skillnader mellan länder- na när det gäller kvaliteten i utbudet.

Mål 2. Utbudet skall utformas så att äldre med vård- och omsorgs- behov kan leva ett aktivt liv.

En utbyggd öppen omsorg och varierande former av stöd bidrar till att de äldre med mindre omsorgsbehov inte blir socialt isolerade utan kan delta i samhällslivet. Här har de nordiska länderna ett större och mer varierat utbud av öppen omsorg, vilket i högre grad borde ge möjlighe-

32

ter till ett aktivt liv på äldre dagar. Sverige har t.ex. byggt ut färd- tjänsten på ett sätt som saknar motstycke i något av de andra länderna.

Åtminstone vad gäller Sverige finns ett visst stöd för att de äldre fortsätter att leva ett aktivt liv i olika attitydundersökningar (se avsnitt 7.5). De äldre i Sverige uppger, i ungefär samma utsträckning som i de andra länderna, att de har en nedsatt hälsa, som allvarligt hämmar de dagliga aktiviteterna. Jämför man svaren från gruppen äldre med de från yngre åldersgr upper är dock sk illnaden minst i Sverige. I de övriga länderna verkar ålderdomen i högre utsträckning innebära en försäm-ring av möjligheterna att klara de dagliga aktiviteterna.

Även om inte dessa svar direkt går att hänföra till utbudet och kvaliteten på den svenska vården och omsorgen antyder de ändå att möjligheten att leva ett aktivt liv som äldre är bättre i Sverige än i många andra länder.

Mål 3. De äldre skall kunna bibehålla sitt oberoende trots om- sorgsbehov, dvs. de skall inte vara beroende av anhörigas vilja, tid och kraft.

I fråga om att ha en äldreomsorg utformad så att de äldre inte skall behöva vara beroende av hjälp från anhöriga, som t.ex. make/maka eller vuxna barn, är Danmark det land som hunnit längst. Därefter följer Sverige samt Finland och Norge. I Frankrike och Tyskland finns däremot ett uttalat ansvar för de anhöriga, inklusive vuxna barn, att bidra till omsorgen.

Man kan även vända på målet ovan och säga att en utbyggd äldre- omsorg ger de anhöriga ett större oberoende. Det ger t.ex. större möj- lighet för kvinnor att arbeta heltid utan att gamla föräldrar riskerar att bli utan omsorg. Här har Sverige lyckats så till vida att vi har den högs- ta förvärvsfrekvensen bland kvinnor över 45 år. Om det verkligen före- ligger ett orsaksband mellan en utbyggd äldreomsorg och en hög kvinn- lig förvärvsfrekvens är dock oklart. Ett faktum är dock att det är betyd- ligt vanligare att vuxna barn (läs kvinnor) står för den öppna omsorgen av gamla föräldrar i t.ex. Tyskland och Frankrike.

Mål 4. Det skall finnas tydliga regler för vilka behov man kan få tillgodosedda.

Enhetliga regler och normer för att bedöma behovet av insatser från äldreomsorgen saknas i de flesta av länderna. I samband med den nya äldreomsorgsförsäkringen i Tyskland år 1995 fastställdes emellertid

33

olika behovsnivåer och vilket stöd eller ersättning som kan utgå. Även i Finland görs bedömningar utifrån en enhetlig mall. I Norge pågår för- söksverksamhet kring standardiserad bedömning. Behovsprövningen är ofta delegerad till lokal nivå och skillnader inom landet kan finnas i så- väl vilka behov som skall prioriteras och hur bedömningen går till. Några länder, bl.a. Nederländerna har maximerat antalet timmar per månad eller vecka som hemtjänst kan erhållas, men har inte någon stan- dardiserad behovsprövning. Det är inte heller möjligt att sätta likhets- tecken mellan enhetliga och tydliga regler. Enhetliga regler för ett land kan dock åtminstone vara tydliga i det avseendet att en äldre person kan flytta från en del av landet till en annan utan att riskera att förut- sättningarna för att få sina behov tillgodosedda förändras.

Sverige uppfyller inte målet om tydliga regler för vilka behov äldreomsorgen skall tillgodose. Detsamma gäller dock de flesta län- der i studien. Möjligen är Tyskland, genom den nya äldreomsorgs- försäkringen, det land som kommit längst vad gäller tydligheten .

Mål 5. Avgiftssystemen skall vara tydliga och inte skilja sig mellan olika delar av ett land på ett omotiverat sätt.

I Sverige är avgifterna inom äldreomsorgen ett stort diskussionsämne. Avgifterna beslutas på lokal nivå. Detta har lett till mycket stora skill- nader mellan kommunerna och det är svårt för den enskilde att veta hur stor avgiften kommer att bli för den omsorg man behöver. Den ekono- miska prövningen är i flera kommuner komplicerad och marginaleffek- terna kan vara stora. Även Tyskland och Frankrike har komplicerade avgiftssystem och variationerna kan vara stora mellan olika delar av landet eller beroende på vilken vårdorganisation som anlitas.

Nederländerna har ett betydligt tydligare avgiftssystem än Sverige och det är dessutom enhetligt över hela landet. Även Danmark har ett tydligt avgiftssystem. Hemtjänsten är avgiftsfri och avgiften för boende på institution är fastställd till viss procentsats av inkomsten. Danmark har således ett system som både är avsevärt tydligare än det svenska och dessutom är marginaleffekterna när pensionsinkomster m.m. prö-vas mot äldreomsorgsutgifter oftast mindre.

På denna punkt ligger således Sverige efter en del av de andra länderna . Det bör dock påpekas att det inte nödvändigtvis är det av- giftssystem som ger exakt samma avgift vid lika omsorgsbehov och lika inkomst som är det bästa. I vissa fall kan avgiftsskillnader vara motiverade i olika delar av landet. Den mest naturliga förklaringen till detta är att omsorgen betalas både via avgifterna och via skattsedeln, och att den politiska ledningen, kommuner med låg skatt kan ha valt att ta ut

34

en högre avgift i stället för att höja skatten. Också variationer i omsorgspersonalens löner och lokalkostnader kan motivera olika höga avgifter

Mål 6. Avgiftssystemen skall konstrueras så att de inte medför orimliga ekonomiska effekter för de anhöriga.

I Sverige innebär de otydliga avgiftssystemen att det kan skilja mycket mellan olika delar av landet även när det gäller effekter för de anhöriga. Vid inkomstprövning av avgifterna vägs ofta även makes/ma-kas inkomst in. Speciellt när det gäller avgifter för institutionsvård kan effekterna på den hemmaboende partnerns ekonomi ibland bli mycket stora. I vissa situationer slår Sveriges avgiftssystem hårdare mot make eller maka än i till exempel Danmark.

I Nederländerna och Finland tas också hänsyn till hushållets samla-de intäkter. Make/maka till någon äldre som bor på en institution kan drabbas hårt och bli tvungna att använda besparingar eller sälja hus för att kunna betala avgifterna.

I Frankrike och Tyskland går man ännu längre i den ekonomiska prövningen. Där vägs även barnens ekonomi in vid bedömning av be- talningsförmågan respektive möjligheterna att få socialbidrag för att klara avgifterna. Den nya äldreomsorgsförsäkringen i Tyskland kan dock innebära att de anhörigas ekonomi inte längre behöver drabbas i samma utsträckning.

I de flesta länder gäller att make/makas ekonomi kan drabbas hårt av partnerns omsorgsavgifter. Jämfört med Sverige är effek-terna på make/makas ekonomi mindre i Danmark. Frankrike och Tyskland utmärker sig särskilt genom att även de vuxna barnen har ett ekonomiskt ansvar för föräldrarna.

Mål 7. Man skall kunna lita på att det finns t illgång till en god vård och omsorg för alla även i framtiden när andelen äldre ökar .

Det är inte bara när det gäller pensionsutgifter som de offentliga syste- men kommer att utsättas för ett hårt utgiftstryck på grund av den ökan- de andelen äldre i början av nästa sekel. Även utgifterna för vård och omsorg påverkas. Det är dock mycket svårare att beräkna hur utgifterna för vård- och omsorg kommer att påverkas. Detta beror på att föränd- ringar i hushållens sammansättning, sociala nätverk, de medicinska framstegen m.m. har stor betydelse och att utvecklingen av dessa fak- torer är mycket svåra att bedöma.

35

De prognoser som kan göras, bl.a. utifrån utvecklingen av andelen invånare över 80 år, pekar snarast på att utgiftstrycket kommer att öka mindre i Sverige än i andra länderna. Detta får dock inte hindra att frå- gan om framtidens vård och omsorg av äldre tas på största allvar.

Sverige har lyckats skapa viss stabilitet och trygghet kring frågan om framtidens pensioner men det finns betydande osäkerhet kring den framtida vården och omsorgen. Vilka behov av omsorg skall den offentliga sektorn tillgodose? Kommer det att finnas tillräckligt med resurser för att klara dessa? Vilka omsorgsbehov måste man finansiera själv genom att spara pengar eller teckna en privat försäkring? På detta område är många viktiga frågor obesvarade.

Dessa osäkerheter kännetecknar även de andra länderna vi studerat. Inte i något av länderna finns t.ex. planer på några fonderade försäk- ringar, eller att på annat sätt spara offentligt, för att klara kommande utgiftsökningar. Möjligen är Tyskland genom den nya äldreomsorgsför- säkringen mer tydligt än andra länder när det gäller att tala om vilka be- hov staten tillgodoser och vilka behov den enskilde individen måste klara på annat sätt.

1.5Äldrepolitiken i sin helhet

I det föregående diskuterade vi ett antal mål för äldrepolitiken och be- dömde för varje mål för sig hur väl Sverige lyckats jämfört med de andra länderna. I detta avsnitt frågar vi oss om det går att göra någon bedömning av helheten, dvs. om några länder lyckats bättre än Sverige om man väger ihop alla målen för äldrepolitiken.

Det är av flera skäl mycket svårt att göra en sådan bedömning, bl.a. av följande skäl.

Det finns i praktiken fler mål än de som vi analyserat i denna studie.

Det har, för några av de mål vi analyserat, varit mycket svårt att jämföra länderna. Det gäller t.ex. kvaliteten i äldreomsorgen.

Länderna prioriterar olika mål olika högt. Även i Sverige torde åsikterna variera, från individ till individ, om vilka av äldrepoli- tikens mål som är viktigast.

Med dessa reservationer i minnet är det intressant att jämföra Sve- rige med Danmark och Nederländerna när det gäller några mål som, åtminstone delvis, konkurrerar med varandra. Det gäller dels de fördel- ningspolitiska målen , som t.ex. en låg andel äldre med låga inkomster,

36

dels det vi kan kalla effektivitetsmål , som att de offentliga systemen skall stimulera till arbete och vara tydliga.

I Sveriges fall är det uppenbart att vi lyckats väl med de fördel- ningspolitiska målen men sämre med effektivitetsmålen. Vi har en låg andel äldre med låga inkomster, men pensions- och bidragssystem, till- sammans med inkomstprövade äldreomsorgsavgifter, bildar en helhet som troligen innebär en svagare koppling mellan livsinkomst och eko- nomisk standard på äldre dagar än i något av de andra länderna. Detta kan medföra negativa effekter på arbetskraftsutbudet.

De många leden av inkomstprövningar och svåröverskådliga regler, som när det gäller omsorgsavgifterna kan skilja sig mycket mellan oli-ka kommuner, gör också att det svenska systemet blir mycket otydligt och svårt att överblicka för medborgarna.

Är då detta bara ett uttryck för att vi i Sverige prioriterat de fördel- ningspolitiska målen framför effektivitetsmålen? Denna studie kan inte ge något definitivt svar på denna fråga men det finns det som talar för att Danmark och Nederländerna lyckats bättre med att förena dessa mål.

I dessa länder har man genom ett "platt" offentligt pensionssystem – med samma pension oavsett arbetslivskarriär – valt att i de offentliga systemen i första hand koncentrera sig på att lösa det grundläggande in- komstfördelningsmålet nämligen att alla äldre skall ha en dräglig eko- nomisk standard. Andra mål, som t.ex. inkomsttryggheten för de som haft goda inkomster under arbetslivet, har i stället överlåtits till arbetsmarknadens parter.

Både Nederländerna och Danmark har en låg andel äldre med låga inkomster samtidigt som kopplingen mellan livsinkomsten och inkom- ster efter pensioneringen förefaller starkare än i Sverige. Åtminstone försvinner inte intjänade pensionsrätter i de icke offentliga avtalspen- sionerna på samma sätt som ATP-poängen gör i Sverige genom in- komstprövningen av pensionstillskotten. Lägg till detta att Nederlän- derna har låga utgifter för inkomstprövade kompletterande bidrag som t.ex. bostadsbidrag och att graden av inkomstprövning i äldreomsorgs- avgifterna är lägre i åtminstone Danmark. Dessutom är avgiftssystemen för vård och omsorg tydligare i både Danmark och Nederländerna.

Det finns dock en viktig reservation i vår jämförelse. Vi har i denna studie inte haft möjlighet att analysera avtalspensionernas konstruktion lika ingående som de offentliga systemen. Det kan således finnas regler i de danska och nederländska avtalspensionerna som har en negativ in- verkan på arbetskraftsutbudet och som gör att den totala pensionslös- ningen i dessa länder inte längre framstår som lika arbetsfrämjande jämfört med i Sverige.

En annan invändning är att vår jämförelse bygger på hur systemen såg ut 1995. I det nya svenska pensionssystemet blir kopplingen mellan

37

livsinkomsten och pensionsförmånerna starkare samtidigt som syste- mets grundprincip bibehålls, dvs. inkomstrelaterade förmåner men med en garantipension som är oberoende av hur yrkeskarriären sett ut.

Denna studie bevisar således inte att platta pensionssystem är att föredra framför inkomstrelaterade system med en garantinivå. Däremot visar studien att socialförsäkringssystem kan konstrueras annorlunda än i Sverige utan att viktiga politiska mål måste ges upp.

1.6Detta bör göras

Det allra viktigaste med det nya pensionssystemet är kanske att det är ekonomiskt långsiktigt stabilt. De internationella prognoser vi tagit del av placerar nu Sverige bland de länder som har god kontroll på de framtida pensionsutgifterna. Om det nya systemet även är politiskt sta- bilt återstår dock att se. Att en stor majoritet av riksdagen står bakom beslutet tyder förhoppningsvis på att så är fallet. Osäkerheten kring om det svenska pensionssystemet är långsiktigt hållbart och hur det kom-mer att se ut i framtiden har minskat.

Om pensionsuppgörelsen på flera sätt är ett steg i rätt riktning när det gäller pensioner och bidrag så finns det stor anledning för politikerna att nu uppmärksamma den framtida vården och omsorgen av de äldre.

De grundläggande målen som att alla med behov skall ha tillgång till omsorg som är av god kvalitet uppfyller Sverige förmodligen minst lika bra som de andra länderna i studien. Sverige ligger dock sämre till vad gäller systemets tydlighet. Otydligheten är stor, både när det gäller frågan om vilken omsorg och vård man har rätt till och vilka avgifter man kommer att få betala. Den långsiktiga tryggheten i systemet är ett annat problemområde.

När det gäller frågan vilken vård- och omsorg man har rätt till från den offentliga sektorn är otydligheten stor i de flesta länder. Möjligen utgör Tysklands nya äldreomsorgsförsäkring ett undantag. När det gäl- ler avgiftskonstruktionen har Nederländerna och Danmark avsevärt tydligare system än Sverige.

Inget land har löst frågan kring hur den framtida vården och om- sorgen för äldre skall finansieras. Kostnaderna för vård och omsorg av äldre utgör en stor post i den offentliga budgeten och osäkerheten är stor kring hur den ökande andelen äldre kommer att påverka de fram-tida utgifterna. Att osäkerheten är stor får dock inte hindra att frågan om de framtida finansieringen tas på största allvar. Detta gäller också för Sverige även om vi, om man ser till de rent demografiska faktorer-na, ligger bättre till än andra länder.

38

Om den ökade andelen äldre innebär det kraftigt höjda utgiftstryck som vissa hävdar är det inte rimligt, och kanske inte ens möjligt, att framtidens äldre skall betala detta genom ökade omsorgsavgifter. Det är heller inte rimligt att framtidens yngre skall stå för kostnaden genom höjda skatter. Av flera skäl, bl.a. för att skapa rättvisa mellan generatio- ner, bör en finansiering som är mindre känslig för demografiska för- ändringar eftersträvas.

Det finns i dag en osäkerhet bland medborgarna kring vården och omsorgen av de äldre liknande den som fanns om pensionerna före pensionsuppgörelsen. Därför vore det önskvärt att politikerna kunde skapa en ökad tydlighet och trygghet även när det gäller dessa frågor. Det önskvärda i detta förstärks av det faktum att det finns ett starkt samband mellan tydlighet och trygghet inom områdena pensioner och bidrag respektive vård och omsorg . Äldrepolitiken är en helhet där de olika delarna är beroende av varandra. I värsta fall går hela eller delar av den trygghet som ett stabilt pensionssystem ger framtidens äldre för- lorad om inte motsvarande kan uppnås vad gäller vården och om-sorgen.

Det finns en rad angelägna frågor att lösa. Fördelen är att dessa frå- gor berör varandra på ett sådant sätt att det borde vara möjligt att "slå alla flugor i en smäll". En bred politisk uppgörelse borde ligga högt på dagordningen över de frågor politikerna ska ta itu med för att ge Sverige ett bra utgångsläge inför nästa sekel.

39

2Bakgrund, syfte och studiens uppläggning

I denna rapport görs en internationell jämförelse av det offentliga stödet till de äldre i Danmark, Norge, Finland, Sverige, Frankrike, Neder- länderna, Storbritannien och Tyskland (före detta Västtyskland1).

Jämförelserna avser i de flesta fall år 1995. Det gäller t.ex. de offentliga utgifterna och typfamiljsberäkningarna eftersom detta är det senaste år som vi har kunnat få jämförbara uppgifter för. Även beskriv- ningen av pensions- och bidragssystem avser därför år 1995. I några fall, främst när det gäller äldreomsorg, förekommer dock även andra jämförelseår. I de fall uppgifterna avser annat än år 1995 anges detta.

2.1Bakgrund och syfte

Statskontoret har tidigare genomfört ett liknande uppdrag från ESO, där stödet till barnfamiljerna ”från vaggan till studenten” jämfördes för samma länder. Denna rapport är till stora delar upplagd på samma sätt som ”Samhällets stöd till barnfamiljerna i Europa” (Ds 1996:49). Me- ningen har varit att dessa båda rapporter tillsammans skall utgöra ett underlag för bedömning av det offentliga stödet till barnfamiljer och äldre.

Liksom den förra studien kan denna studie ses som ett sätt att i ett bredare perspektiv följa upp Statskontorets studier av kostnader för offentliga tjänster i Norden, de s.k. KRON-studierna.

Syftet med denna studie är att analysera skillnader i utgiftsnivåer för offentligt stöd till äldre i åtta europeiska länder. Utgiftsjämförelsen ut- gör sedan grunden för en diskussion kring hur Sverige uppnår några av de politiska målen för stödet i jämförelse med de andra länderna.

1 Alla regelbeskrivningar avser Västtyskland. Även i utgiftsjämförelserna, typ- familjsanalysen och de av Statskontoret framtagna inkomstdata är det Västtyskland som avses. I andra fall, när vi direkt hämtat uppgifter, från andra internationella jämförelser kan data avse hela Tyskland. I de fall vi kunnat jämföra siffror från Västtyskland och hela Tyskland är skillnaderna ofta små. Det är bara knappt 20 procent av befolkningen i dagens Tyskland som bor i f.d. Östtyskland.

40

2.2Inriktning och avgränsning

Studien har en bredare ansats än vad som är vanligt vid internationella jämförelser genom att såväl pensioner och bidrag som vård och om- sorg inkluderas. Vidare är studien inte begränsad till utgifter som en- bart riktas till de äldre, utan här ingår även de äldres andel av flera stöd som är avsedda för hela befolkningen. Med äldre avser vi generellt per- soner över 65 år.

I redovisningen av offentliga utgifter till äldre ingår här ålderspen- sioner, efterlevandepensioner, socialbidrag, bostadsbidrag, äldreomsorg och sjukvård. Utöver dessa diskuterar vi även offentliga subventioner av avtalspensioner och privat pensionssparande, utan att detta stöd har kunnat kvantifieras. Sjukvården finns med som en utgiftspost, men diskuteras endast översiktligt i texten.

Inledningsvis är det viktigt att poängtera att studien antar ett system- perspektiv som kontrast till det individperspektiv som ofta används i internationella studier av stöd direkt riktade till enskilda. Systemper- spektivet innebär i detta sammanhang att det främst är de samlade ut- gifterna i respektive land som studeras. Individperspektivet skulle sna- rare ha utgått från hur mycket individerna i målgruppen erhåller och vilken ekonomisk situation som de därmed befinner sig i.

De avgränsningar som gjorts svarar mot det syfte för studien som angivits ovan. Detta innebär att huvuddelen av materialet inte medger jämförelser av äldres ekonomiska situation i de olika länderna. Flera andra inkomstkällor än de offentliga stöden bidrar ju till hur de äldres ekonomiska standard ser ut. Även dessa diskuteras översiktligt men det har inte varit vår avsikt och inte heller varit möjligt att ge en detaljerad bild av de äldres ekonomiska villkor i de olika länderna. Genom en kompletterande genomgång av viss inkomststatistik ges dock i avsnitt 6.3 en översiktlig bild också av äldres ekonomiska situation samman- taget.

Utgiftsjämförelsen skiljer sig från de flesta andra internationella jämförelser genom att fler typer av stöd studeras sammantaget. En an- nan skillnad är att vi beräknar nettoutgifterna, dvs. från bruttoutgifterna drar vi bort den inkomstkatt som betalas för pensioner och bidrag samt de avgifter som brukarna betalar för äldreomsorg och sjukvård.

Vidare är det vanligt att man vid internationella jämförelser använ- der totala offentliga utgifter som andel av BNP som ett mått på stödets storlek. Ett sådant mått tar ingen hänsyn till skillnader i ländernas be- folkningsstruktur, dvs. hur stor andelen äldre är i totalbefolkningen. I denna studie använder vi i stället genomsnittliga offentliga utgifter per äldre som huvudmått.

41

Utgiftsjämförelsen är grunden för en diskussion om Sverige uppnår några av de politiska målen för det offentliga stödet till de äldre till en rimlig kostnad i jämförelse med de andra länderna. Sveriges politiska mål har vi dels hämtat från olika politiska dokument, dels tolkat själva utifrån den allmänna debatten kring dessa frågor.

Det är enklare att mäta måluppfyllelsen för pensioner och bidrag än för vård och omsorg. Ett grundläggande mål för pensioner och bidrag är att ”tillgodose ett rimligt konsumtionsbehov”. Här går det bra att göra jämförelser mellan länderna, bl.a. med hjälp av studier över de äldres inkomster. Ett övergripande mål inom vård och omsorg är att ”tillhandahålla en omsorg som ger goda levnadsvillkor”. Det är betyd- ligt svårare att finna bra jämförande mått för att studera måluppfyllel- sen i detta avseende.

Utgiftsskillnader mellan länderna beror dock inte enbart på hur man prioriterar olika mål och hur kostnadseffektiv den förda politiken är. Det finns ett antal grundläggande skillnader i ländernas struktur som gör att utgiftsnivån varierar mellan länderna, givet samma prioriteringar och samma kostnadseffektivitet. Strukturella skillnader som påverkar nivån på de offentliga utgifterna till äldre är främst märkbara inom äldreomsorgen. Andelen riktigt gamla bland de äldre samt hur stora insatser anhöriga och frivilligorganisationer gör är exempel på sådana faktorer som påverkar behovet av offentligt stöd.

2.3Rapportens disposition

I kapitel 3 Metod presenteras kortfattat vissa metodfrågor.

I kapitel 4 Några bakgrundsfakta ges en bakgrundsbild av de länder som ingår i studien. Också omfattningen av andra offentliga stöd än de som ingår i utgiftsjämförelsen, men som i viss mån är likartade, disku- teras.

I kapitel 5 Samlade offentliga utgifter för äldre redovisas de offent- liga utgifternas totala omfattning. Huvudmåttet är offentliga nettoutgif- ter per äldre år 1995, men även andra jämförelsemått presenteras.

I kapitel 6 Pensioner och bidrag analyseras mer ingående det offentliga stödet till äldre som ges i form av kontanta utbetalningar, bl.a. analyseras måluppfyllelsen. Pensionssystemens konstruktion jämförs genom typfamiljsanalyser.

I kapitel 7 Vård och omsorg analyseras på motsvarande sätt det offentliga stödet till äldre som ges i form av vård och omsorg. Även här analyseras måluppfyllelsen. Det är främst äldreomsorgen som ana- lyseras medan sjukvården behandlas mer översiktligt.

42

I kapitel 8 Inför nästa sekel diskuteras översiktligt hur länderna an- passar de offentliga stödsystemen för att klara av de krav som ökningen av andelen äldre i befolkningen kommer att ställa på de offentliga sys- temen under de första årtiondena av 2000-talet.

I rapportens bilagor behandlas olika metodfrågor närmare.

43

3 Metod

Vid internationella jämförelser uppkommer ofta en mängd metodfrågor. I det här avsnittet går vi kortfattat igenom några viktiga metodfrågor. Utförligare information och diskussion kring metodfrågor finns i bilagor (bilagorna I–III).

3.1Informationsinsamling

Denna studie baseras så långt som möjligt på befintligt underlag i form av tidigare genomförda internationella jämförelser. Vi har främst använt studier och statistik publicerade av OECD, Eurostat och Nososko (Nordisk Socialstatistisk Kommitté), men även andra organisationer har bidragit till de komparativa studier som vi utnyttjat. I vissa fall har vi också varit tvungna att använda nationella källor, antingen i form av statistiska årsböcker eller genom kontakter med personer i respektive land.

Allt material har granskats med avseende på jämförbarhet och vi har även bett kontaktpersoner i respektive land att bekräfta vissa uppgifter. Det måste dock betonas att stödet till de äldre är ett snårigt område, i synnerhet stöd som ges i form av vård- och omsorgstjänster. Det har genomförts en del internationella jämförelser på detta område, men all- tid med vissa informationsluckor på grund av avsaknaden av jämförbar statistik.

Inom två angelägna områden där vi inte funnit nog aktuella och hel- täckande redan publicerade studier har vi låtit genomföra egna datain- samlingar. På vårt uppdrag har forskare på SOFI (Institutet för social forskning vid Stockholms universitet) tagit fram statistik över de äldres inkomster. SPRI (Hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstitut) har ge- nomfört en enkätundersökning av avgiftssystem inom den öppna äldre- omsorgen i de olika länderna.

Det mest aktuella dataunderlag som har varit möjligt att få fram, åt- minstone beträffande utgiftsjämförelsen, gäller år 1995. Därför används detta år genomgående som basår i rapporten. I de fall den presenterade statistiken avser andra år markeras detta.

44

Under de figurer där vi direkt hämtat uppgifter från andra källor finns exakta källhänvisningar. Många figurer bygger dock på en stor mängd källor som vi bearbetat på olika sätt. Detta gäller t.ex. utgifts- jämförelserna och typfamiljsanalysen. Under dessa figurer hänvisar vi i stället till de metodavsnitt där såväl källor som metoder beskrivs.

3.2Särskilda jämförbarhetsproblem

Uppgifter i nationella valutor kan jämföras på olika sätt. Utgiftsjäm- förelsen, typfamiljsanalysen och inkomststatistiken, som kommenteras nedan, är exempel på detta. Antingen kan uppgifter i nationella valutor jämföras relativt eller absolut. Vid absoluta jämförelser bör uppgifterna i nationell valuta räknas om till en och samma valuta. I denna studie har detta gjorts med hjälp av s.k. köpkraftspariteter (se vidare bilaga I).

Vid relativa jämförelser kan offentliga utgifter exempelvis relateras till BNP per capita och individers inkomster kan exempelvis relateras till den genomsnittliga disponibla inkomsten. Relativa jämförelser har fördelen att man då inte behöver göra några valutaomräkningar.

Vi gör främst absoluta jämförelser i denna studie, men även relativa jämförelser förekommer. När det gäller utgiftsjämförelsen redovisar vi främst utgifterna köpkraftskorrigerade till svenska kronor, vilket visar utgifternas reala värde, dvs. hur mycket varor och tjänster stödet är värt i olika länder.

Att vi väljer de köpkraftskorrigerade utgifterna som huvudmått beror främst på att det är mer relevant än ett relativt mått när det gäller analysen av vård och omsorg. I denna del handlar en viktig del av ana- lysen om hur effektivt de reala resurserna som avsätts till detta ändamål omvandlas till tjänster av olika slag. När det gäller pensioner och bidrag är i högre grad både det relativa och det absoluta perspektivet in- tressant. Fördelen med att använda samma mått genomgående i rappor- ten gör att vi har valt de köpkraftskorrigerade utgifterna som huvud- mått. Även de offentliga utgifterna i relation till BNP per capita presen- teras dock.

Skillnader i tjänsternas innehåll utgör ett annat jämförbarhetspro- blem. Det är mycket svårt att jämföra olika tjänster inom institutions- vården och den öppna äldreomsorgen (hemtjänst m.m.) mellan länderna. Innehållet i omsorgen anpassas mer eller mindre till de äldres specifika behov och kan därför uppvisa olikheter t.o.m. inom samma kommun. Då det saknas uppgifter över tjänsternas innehåll är detta ett problem som vi inte har kunnat göra någonting åt. Av denna anledning kan vi varken redovisa styckkostnader eller kvalitetsmått för tjänsterna.

45

Definitionen av offentligt stöd är problematisk att applicera på vissa länders pensionssystem. Gränsdragningen mellan ett offentligt pen- sionssystem och ett avtalsreglerat är ibland hårfin. I avsnitt 6.1.1 be- skriver vi vilka pensionssystem som vi har definierat som offentliga.

3.3Utgiftsjämförelsen

I utgiftsjämförelsen är avsikten att redovisa hur mycket resurser rege- ring och parlament i respektive land valt att avsätta till äldre. Det mått som används för att beskriva samhällets samlade åtagande för stöd till de äldre utgörs i rapporten av offentliga nettoutgifter för de aktuella stödformerna. Nettoutgifterna är mer relevanta att jämföra än brutto- utgifterna, då skatte- och avgiftssystem skiljer sig mellan länderna.

Nettoutgifterna får vi genom att de avgifter som de äldre själva be- talar för den service de får har dragits från de offentliga utgifterna för vård och omsorg och att skatten2 på skattepliktiga pensioner och bidrag har dragits av från utgifterna för dessa. Medan det finns bra statistik över nettoberäknade utgifter för vård och omsorg, dvs. där avdrag gjorts för hur mycket avgifter som individerna betalar för de offentliga tjänsterna, är det svårare att veta hur mycket skatt som betalas på pen- sioner och bidrag.

Det finns olika metoder för att beräkna hur stora skatter som skall dras från bruttoutgifterna för pensioner och bidrag. Genomsnittliga skattesatser kan antingen beräknas utifrån typfamiljanalyserna eller från inkomststatistiken. Vi har valt att presentera offentliga nettoutgifter beräknade utifrån de genomsnittliga skattesatser som baseras på våra typfamiljsberäkningar. Det blir dock inga stora skillnader i våra resultat om nettoberäkning baserad på inkomststatistik hade valts, vilket visas i bilaga II.

För att kunna jämföra de offentliga utgifterna mellan länderna med hänsyn till olika stora invånarantal och andel äldre bland dessa, sätter vi utgifterna i relation till antalet invånare som är 65 år och äldre.

Utgifterna per äldre säger dock ingenting om de olika stödformernas styckkostnader eller ersättningsnivåer. Måttet beräknas som de totala utgifterna dividerat med antal personer över 65 år oavsett om stödet går till alla eller endast en liten del av de äldre. Exempelvis riktas utgifterna för äldreomsorg endast till den grupp av äldre, ofta de riktigt gamla, som har ett behov av och därför beviljats omsorg. I Sverige utgör denna grupp 16–17 procent av alla över 65 år.

2 Inkl. obligatoriska sociala avgifter (s.k. egenavgifter).

46

Dessutom inkluderas alla utgifter för ålderspensioner och de utgifter för efterlevandepensioner som går till personer över formell pensions- ålder. Detta oavsett om den formella pensionsåldern är högre eller lägre än 65 år. Syftet är att måttet på detta sätt skall fånga upp att ländernas val av formell pensionsålder har betydelse för hur stora utgifterna blir.

Ytterligare information kring utgiftsjämförelsen finns i kapitel 5 och i bilagorna I och II.

3.4Typfamiljsanalysen

För att underlätta jämförelsen av ländernas offentliga pensionssystem analyseras de med hjälp av olika ”typfamiljer”, eller ”typindivider”. Typ- familjsanalysen tydliggör ersättningskonstruktionen i de olika pensions- systemen.

I typfamiljsanalysen beräknar vi, utifrån 1995 års regelverk för pen- sioner och inkomstskatter, vilken offentlig nettopension olika typfa- miljer får. För att definiera typfamiljernas inkomster har utgångspunkten tagits i OECD:s ”Average Production Worker” (APW) som anger genomsnittsinkomsten för en industriarbetare i de olika länderna. Valet av typfamiljer bygger dock inte på hur vanligt förekommande en inkomst eller familjesituation faktiskt är.

Avsikten med typfamiljsberäkningarna är inte att jämföra vilken disponibel inkomst de olika familjerna får i respektive land utan endast hur mycket nettoinkomst de offentliga systemen ger. I avsnittet 6.3 be- skrivs översiktligt på vilket sätt andra inkomstkällor, t.ex. avtalspen- sioner, och eget sparande inverkar på de äldres ekonomiska standard.

Ytterligare information om typfamiljsanalysen finns i bilaga III.

3.5Inkomststatistiken

För att i möjligaste mån se vilken betydelse offentliga pensionssystemen och bidrag har för de äldres totala ekonomi har vi i denna studie valt att ta med viss statistik över de äldres disponibla inkomster och förmögenheter.

Ytterligare information om inkomststatistiken finns i avsnitt 6.3.

47

4 Några bakgrundsfakta

I detta kapitel redovisar vi några viktiga bakgrundsfakta som på olika sätt har betydelse vid analysen av stödet till de äldre.

4.1Befolkning och samhällsekonomi

Befolkningsstruktur

En helt grundläggande faktor för samhällets utgifter till de äldre är hur stor andel av totalbefolkningen dessa utgör. När det gäller hushålls- transfereringar är det pensionssystemen som är den tyngsta posten. Den formella pensionsåldern ligger för länderna i denna studie mellan 60 och 67 år. När det gäller vård och omsorg är det också hälsoläget som bestämmer utgiftstrycket. De stora vård- och omsorgsbehoven uppstår i allmänhet ganska många år efter pensionsdagen. I tabellen nedan redo- visas andelen individer som är äldre än 65 år respektive 80 år.

Tabell 4.1 Andelen invånare som är 65 år och äldre respektive 80 år och äldre av den totala befolkningen

Land

Andel invånare 65 år

Andel invånare 80 år

 

och äldre

och äldre

Danmark

15,1 %

3,9 %

Finland

14,3 %

3,2 %

Norge

15,9 %

4,0 %

Sverige

17,5 %

4,7 %

Frankrike

15,2 %

4,1 %

Nederländerna

13,3 %

3,1 %

Storbritannien

15,7 %

4,0 %

Tyskland

15,6 %

4,1 %

Källa: Recent demographic developments in Europe 1996, Council of Europe

48

Sverige är det land som har den högsta andelen äldre oavsett om man använder 65 år eller 80 år som gräns. Jämför man med Nederländerna som har den lägsta andelen äldre har Sverige en ”65+ andel” som är 32 procent högre och en ”80+ andel” som är 52 procent högre. Detta har stor betydelse för ”utgiftstrycket” på de offentliga systemen och frågan hur de skall utformas inom ramen för en sund samhällsekonomi.

Detta är en mycket förenklad bild av befolkningsstrukturens bety- delse för hur utgiftstrycket kan variera mellan länderna. Med vårt sätt att räkna kommer vi delvis runt problemet genom att sätta utgifterna i relation till antalet individer över 65 år. Däremot kvarstår problemet att även ålderssammansättningen bland dem som är över 65 år kan variera mellan länderna. Hur detta kan tänkas påverka våra utgiftsmått disku- teras i de olika delkapitlen.

Samhällsekonomi

Hur mycket offentliga utgifter som kan satsas på de äldre begränsas av hur samhällsekonomin ser ut. En viktig faktor är i detta sammanhang BNP per capita. I figur 4.1 redovisas läget år 1995 för länderna i vår studie.

Figur 4.1 BNP per capita, köpkraftskorrigerat till SEK

250000

 

 

 

 

 

 

 

200000

 

 

 

 

 

 

 

150000

 

 

 

 

 

 

 

100000

 

 

 

 

 

 

 

50000

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

 

 

Källa: Main economic indicators, OECD 1997

Sverige hör tillsammans med Finland och Storbritannien till de län- der som har lägst BNP per capita. Vi ligger exempelvis 22 procent res- pektive 16 procent efter våra grannar Norge och Danmark. Vi har såle- des från början en mindre kaka att fördela än många av de andra län- derna i studien.

49

Det har dock inte alltid varit så. Sveriges relativa position i förhål- lande till många av de andra länderna försämrades kraftigt under den första hälften av 1990-talet. Detta är också en viktig faktor att ha med i bilden.

Figur 4.2 BNP per capita, förändring i förhållande till OECD-snittet, 1990–1995, procentenheter*

10%

 

 

 

 

 

 

8%

 

 

 

 

 

 

6%

 

 

 

 

 

 

4%

 

 

 

 

 

 

2%

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

-2%

 

 

 

 

 

 

-4%

 

 

 

 

 

 

-6%

 

 

 

 

 

 

-8%

 

 

 

 

 

 

-10%

 

 

 

 

 

 

-12%

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederl.

Storbrit. Tyskland

Danmark

Källa: Main economic indicators, OECD 1997

* År 1990 låg Sverige 6 % över OECD-snittet. År 1995 låg Sverige 4 % under snittet.

Av figuren framgår att Sverige är det land vars BNP per capita har haft den sämsta utvecklingen under perioden 1990–95. Även Finland, Frankrike och Storbritannien har försämrat sina positioner. Mest an- märkningsvärt är kanske att de nordiska länderna har utvecklats så oli- ka. Norge och Danmark är de länder som haft den bästa utvecklingen. År 1990 hade Sverige den tredje högsta BNP per capita bland länderna, strax efter Norge och Frankrike, men före Danmark.

De offentliga utgifterna finansieras till stor del av olika skatter och obligatoriska socialavgifter. Den ökade internationaliseringen har gjort det svårare för Sverige att ha ett skattetryck som är högre än i länderna i vår närhet. I figur 4.3 redovisas ”skattetrycket” i form av statens skat- teinkomster som andel av BNP.

50

Figur 4.3 Statens inkomster från direkta och indirekta skatter samt socialavgifter, som andel av BNP

60%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ark

 

d

Norge

 

 

rige

 

e

na

 

n

 

d

 

n

 

 

 

rik

 

ie

 

klan

 

la

 

 

 

 

Nederlände

 

n

 

 

m

in

 

 

e

k

n

 

Dan

 

F

 

v

 

Fran

 

ta

 

s

 

 

 

S

 

 

 

 

Ty

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ri

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

rb

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

to

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

S

 

 

 

Källa : The world competitiveness yearbook, 1997.

Sverige har tillsammans med Danmark det högsta skattetrycket. Storbritannien har det klart lägsta. Det förefaller otroligt att Sverige skall kunna öka skattetrycket, snarare tvingas vi nog anpassa det nedåt mot den genomsnittliga europanivån.

4.2Möjligheter till utträde ur arbetskraften före ålderspensionering

Syftet med föreliggande rapport är att analysera olika länders utgifter för offentliga stöd riktade till äldre. För att uppnå jämförbarhet har vi angivit vissa definitioner av vilka stöd som skall ingå i analysen. En viktig sådan är att endast pensionsförmånerna ålderspension (inklusive delpension) och efterlevandepension skall ingå. I sammanhanget är det värt att påpeka att det inte finns någon ”riktig” definition av vilka pen- sionsförmåner som kan sägas vara riktade till äldre. Det finns i de flesta länderna i denna studie en rad andra pensionsförmåner och liknande som åtminstone till viss del riktar sig till samma åldersgrupper. Detta ger upphov till vissa jämförelseproblem som förstärks av det faktum att den formella pensionsåldern (för ålderspension) varierar.

En individ som inte arbetar heltid hela tiden fram till det att han eller hon uppnått ordinarie ålderspensionsålder kan antingen göra förtida uttag av ålderspension eller bli beviljad delpension. Han eller hon kan också under vissa förutsättningar bli beviljad förtidspension eller någon

51

form av arbetsmarknadspension. Detta innebär att vissa förmåner som ingår i vår analys för enskilda individer kan vara utbytbara mot förmåner som inte ingår. Förmåner som ingår i studien kan i vissa fall, också ur samhällets synvinkel, avse att tillgodose samma behov som förmåner som inte ingår.

Av huvudsakligen två skäl finns det i samtliga länder möjlighet att bli beviljad någon form av pension före det att man uppnår ordinarie pensionsålder. Det första skälet är att alla individer inte har möjlighet att arbeta ända fram till ålderspensioneringen, åtminstone inte heltid, av medicinska skäl eller därför att arbetet är av sådan art att även normalt åldrande innebär svårigheter att fortsätta arbeta. Det andra skälet är att man i de flesta länder försökt komma tillrätta med en hög arbetslöshet. I många fall kan det vara svårt att skilja de två skälen åt och en och samma förmån kan svara mot båda de angivna skälen.

Oavsett skälen till att vissa förmåner kan beviljas en individ före or- dinarie pensionsålder bidrar de till att utträdet ur arbetskraften sker successivt och inte vid en viss given och lagstiftad ålder. Naturligtvis kan det också finnas andra grunder för att en person utträder ur arbets- kraften. Det är möjligt att en individ på grund av långvarig arbetslöshet inte längre definieras som en del av arbetskraften. Det torde dock vara ovanligt, åtminstone i de länder som ingår i denna analys, att så sker utan att individen vid en sådan händelse beviljas någon förmån som medger en skälig levnadsstandard. Den typ av förmåner som det kan bli fråga om i detta fall är vanligen offentliga. Också avtalspensioner och avgångsvederlag kan utges till en individ som lämnar arbetskraften i förtid. I vissa fall kan det också vara så att en individ i egentlig mening har slutat arbeta, men genom att individen behåller en anställning, t.ex. med reducerad lön och utan krav på arbetsinsats, alltjämt per definition tillhör arbetskraften.

I svenska termer kan urskiljas två eller möjligen tre olika former av utträde ur arbetskraften, som i många avseenden är att betrakta som vitt skilda från varandra. En form av utträde kan ske på grund av att en in- divid inte längre har möjlighet att utföra ett arbete. I Sverige beviljas en person förtidspension om han eller hon av medicinska skäl inte kan fortsätta arbeta. Oftast kompletteras sådana offentliga förtidspensioner med tillskott från avtalsförsäkringar. Nära besläktade med sådana utträ- den är avtalslösningar som ger vissa yrkeskategorier, t.ex. sådana med fysiskt tunga arbeten eller där arbetet ställer stora krav på fysisk eller psykisk prestationsförmåga, en möjlighet till tidigare pensionsavgång än vid 65 års ålder.

En annan form av utträde från arbetsmarknaden kan ske på grund av att samhället i stort, en viss arbetsgivare, individen själv eller, oftast, en kombination av dessa, på grund av den rådande arbetsmarknads-

52

situationen, har intresse av att utträdet skall ske före 65 års ålder. I Sverige var det fram till i början av 1990-talet möjligt att erhålla så kal- lad förtidspension av arbetsmarknadsskäl. Under 1998 är det enligt en särskild förordning möjligt för personer som fyllt 63 år att under vissa förutsättningar få s.k. generationsväxlingsersättning med syfte att ge yngre arbetslösa möjlighet att komma in på arbetsmarknaden.

Ytterligare en form av utträde kan ske på helt frivillig basis utan att individen gör anspråk på någon särskild ersättning. Alternativen kan då vara att leva på tidigare intjänade pengar eller att göra någon form av förtida uttag av ålderspension eller delpension.

Även i andra länder finns lösningar för den äldre arbetskraften som innebär att inte alla arbetar ända fram till ordinarie pensionsålder. Vi gör här en översiktlig beskrivning av hur utträdet ur arbetskraften ser ut i olika länder, utan att närmare gå in på hur de system som medger detta utträde är konstruerade.

4.2.1Utträde ur arbetskraften

Genom att studera statistik över andelen individer som i olika länder tillhör arbetskraften vid olika ålder kan en uppskattning göras av när utträdet ur arbetskraften sker. Att studera andelen i arbetskraften inne- bär dock att vissa definitionsskillnader länderna emellan kan påverka jämförelsen. En person som är arbetslös kan av olika skäl efter en tid anses ha utträtt ur arbetsmarknaden, t.ex. när personen inte längre är berättigad till arbetslöshetsersättning. Hur reglerna kring detta ser ut kan variera mellan olika länder. Av detta skäl studerar vi i stället andelen anställda i olika åldersgrupper.

I figur 4.4 och 4.5 samt tabell 4.2 visas andelen anställda kvinnor respektive män i olika åldrar i alla de länder som ingår i jämförelsen utom Norge. Sammantaget är en större andel av svenskarna anställda i åldrarna strax före 65 års ålder.

53

Figur 4.4 Andelen anställda kvinnor i olika åldrar år 1995

100

 

 

90

 

 

80

 

 

70

 

 

 

 

Danmark

60

 

Finland

 

 

Sverige

50

 

Frankrike

 

 

Nederländerna

40

 

Storbritannien

 

 

Tyskland

30

 

 

20

 

 

10

 

 

0

 

 

0-14

15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69

70-

Källa : Eurostat Labour force survey 1995

Andelen anställda kvinnor i Sverige år 1995 var betydligt högre än i de övriga länderna. Särskilt påtagligt är det i åldrarna över 50 år. I siff- rorna ingår dock även uppgifter om deltidsanställda. I åldersgruppen 50- 64 år har Finland en betydligt lägre och Frankrike en lägre andel deltidsarbetande kvinnor jämfört med Sverige, medan Storbritannien och i synnerhet Nederländerna har högre andelar 3.

3 Källa: Definitionen av deltidsarbete kan skilja mellan olika länder.

54

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Figur 4.5 Andelen anställda män i olika åldrar år 1995

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

90

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Finland

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sverige

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Frankrike

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nederländerna

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Storbritannien

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tyskland

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0-14 15-

20-

25-

30-

35-

40-

45-

50-

55-

60-

65-

70-

19

24

29

34

39

44

49

54

59

64

69

 

Källa : Eurostat Labour force survey 1995

Andelen anställda män i olika åldrar skiljer betydligt mindre mellan olika åldrar än motsvarande siffror för kvinnor. I åldrarna mellan 50 och 64 år är den svenska andelen högst bland de jämförda länderna. I gengäld är deltidsarbete bland svenska män vanligare än i övriga länder med undantag för Nederländerna.

Tabell 4.2 Andelen anställda män och kvinnor i olika åldersgrupper år 1995

Land

50–54 år

55–59 år

60–64 år

65–69 år

 

Kv

Män

Kv

Män

Kv

Män

Kv

Män

Danmark

68

84

51

77

22

47

4

14

Finland

74

71

49

46

18

22

5

10

Sverige

87

87

74

80

43

52

5

15

Frankrike

61

83

42

56

10

11

2

4

Nederländerna

44

82

28

58

8

20

2

9

Storbritannien

67

80

53

66

25

45

7

14

Tyskland

60

86

40

64

10

27

3

7

Källa : Eurostat Labour force survey 1995

Eftersom ovanstående siffror bygger på uppgifter från EU:s stati- stikkontor Eurostat ingår inte Norge i jämförelsen. Med utgångspunkt i siffror från Nososko över andelen personer i åldern 60 till 64 år i de nordiska länderna som har någon form av pensionsförmån uppskattar vi att utträde ur arbetskraften sker i mindre utsträckning i Norge än i

55

övriga länder, även jämfört med Sverige. Till detta kommer att Norge har den lägsta arbetslösheten av de jämförda länderna.

4.2.2Betydelse för utgiftsjämförelsen

Endast vissa av de system som möjliggör för en individ att lämna ar- betskraften ingår i den analys som presenteras i denna rapport. Av skäl som vi tidigare redogjort för har utgifter för kontantersättningar tagits med endast om de utges inom ramen för system för efterlevandepension, delpension eller ålderspension. Många personer utträder ur arbets- kraften före ordinarie pensionsålder. En del av dessa beviljas någon av ovan nämnda pensionsförmåner. Andra beviljas någon annan offentlig kontantersättning. Ytterligare andra får i stället sin försörjning genom avtalsförsäkringar, särskilda överenskommelser med en arbetsgivare eller motsvarande. Såväl hur omfattande det förtida utträdet är i olika länder som hur stor del av detta som finansieras inom ramen för de pensionssystem som ingår i analysen har betydelse för de sammantagna utgifterna som jämförs.

Vi kunde i det föregående konstatera att utträdet ur arbetskraften är lågt i Sverige i förhållande till alla övriga länder utom Norge. Vi kan samtidigt konstatera att utträdet till relativt liten del finansieras inom ramen för de system som tagits med i analysen. I Sverige till exempel är den övervägande delen av de som lämnar arbetskraften i förtid berät- tigade till förtidspension (som inte ingår i utgiftsanalysen), vilket också gäller i t.ex. Norge och Finland. I Sverige omfattar delpensionen, som ingår i analysen, ett relativt stort antal personer, vilket inte är fallet i något annat nordiskt land. Ett annat förhållande gäller i Danmark där förtidspensionering inte är den vanligaste offentliga förmånen till per- soner som väljer att utträda ur arbetskraften i förtid. Här finns ett sys- tem med så kallad efterlön (ingår inte i analysen) som innebär att en person frivilligt kan lämna arbetskraften utan krav på t.ex. nedsatt ar- betsförmåga.

Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna studie göra nå- gon fullständig kartläggning av de här nämnda stödformerna. Vi kan konstatera att om en vidare definition valts på vilka stöd som skall be- traktas som riktade till äldre, skulle bilden av utgifterna i de olika län- derna förändrats. Hur skulle t.ex. bilden förändras om vi i stället räknat in alla typer av pensioner som ges till personer över 60 år i utgiftsjäm- förelsen?

Sammanfattningsvis finns det grovt sett finns tre faktorer som inver- kar på om en sådan definition skulle förändra det inbördes förhållandet mellan två länders utgifter. Den första faktorn är den formella pen-

56

sionsåldern, den andra är hur denna ålder förhåller sig till den ålder då befolkningen faktiskt utträder ur arbetskraften och den tredje faktorn är vilken eller vilka utgiftsposter som utträdet belastar.

I Sverige är den formella pensionsåldern 65 år. Detta gäller även i Finland, Nederländerna och Tyskland. Sverige har i förhållande till dessa länder ett litet utträde ur arbetskraften före den formella pensionsåldern. Åtminstone vad det gäller Finland och Nederländerna är det troligt att en vidare definition skulle göra att Sveriges utgifter blev lägre relativt sett. Finland har, i åldersgruppen 60–64 år, ett allmänt sett lågt arbets- kraftsdeltagande där förtidspensionssystemet står för en stor del av kostnaderna. I Nederländerna har man omfattande system som möjliggör utträde ur arbetskraften, något som man de senaste åren försökt komma till rätta med, men som inneburit att arbetskraftsdeltagandet är lågt bland kvinnor i allmänhet och bland män i åldrar strax före den formella pensionsåldern.

Hur en vidare definition skulle förändra jämförelsen mellan Sverige och Tyskland är svårare att uttala sig om. Tyskland har samma formella pensionsålder som Sverige men äldre i arbetskraften erbjuds relativt goda möjligheter att få ålderspension redan före 65 års ålder förutsatt att de arbetat tillräckligt många år dessförinnan. Kostnader för denna form av tidigt utträde ingår dock i utgiftsjämförelsen.

I Danmark och Norge är den formella pensionsåldern 67 år. Genom ett, jämfört med Sverige, högre utträde från arbetskraften före den for- mella pensionsåldern som orsakar kostnader i andra system än de som ingår i vår jämförelse skulle en vidare definition innebära att utgifterna i Danmark skulle stiga i förhållande till de svenska utgifterna. Norge är det enda land i vår jämförelse som kan mäta sig med Sverige vad gäller arbetskraftsdeltagande i högre åldrar. Även om det kvinnliga arbets- kraftsdeltagandet ligger något lägre än i Sverige är troligen arbets- kraftsdeltagandet sammantaget högre i Norge bland äldre. Genom en gynnsammare ekonomisk utveckling har detta förhållande stärkts under 1990-talet. Det är svårt att uttala sig om vad en vidare definition skulle innebära för en jämförelse av Sveriges och Norges utgifter.

I Frankrike och i Storbritannien är den formella pensionsåldern lägre än Sverige. I Frankrike är pensionsåldern 60 år för både kvinnor och män och i Storbritannien 60 år för kvinnor och 65 år för män.

Detta avspeglas i arbetskraftsdeltagandet som, vad gäller Frankrike, är betydligt lägre än i Sverige i åldersgruppen 60–64 år. Detta gäller både för män och kvinnor. För Storbritannien gäller samma förhållande för kvinnorna medan det manliga arbetskraftsdeltagandet i denna ål- dersgrupp är nästan lika högt som i Sverige.

Det tidiga utträdet ur arbetskraften i Frankrike belastar således i hög grad ålderspensionerna, och finns därmed redan med i våra utgiftsjäm-

57

förelser. Därför är det troligt att en vidare definition av äldreutgifterna skulle innebära att Sveriges utgifter ökade i förhållande till Frankrike. Det är svårare att bedöma hur jämförelsen mellan Sverige och Stor- britannien skulle påverkas.

Sammanfattningsvis skulle en vidare definition av pensioner och bi- drag sannolikt innebära att Sveriges utgifter minskade i förhållande till Danmark, Finland och Nederländerna och ökade i förhållande till Frankrike. Hur utgifterna skulle förändras i förhållande till övriga län- der är svårare att bedöma.

58

59

5Samlade offentliga utgifter för de äldre

I detta kapitel ger vi en övergripande bild av omfattningen av de offent- liga utgifter som satsas på de äldre och hur dessa utgifter fördelas på de två delarna pensioner och bidrag respektive vård och omsorg. Kapitlet tjänar som en utgångspunkt för kapitel 6 och 7 där vi närmare studerar dessa delar var för sig.

5.1Måttet offentliga nettoutgifter per äldre

För att jämföra de offentliga utgifterna som går till äldre i respektive land använder vi oss av måttet ”offentliga nettoutgifter per äldre”. Huvudmåttet som redovisas i avsnitt 5.2 visar utgifterna år 1995. Läng- re fram i kapitlet presenteras också andra varianter av detta mått.

Utgifterna för pensioner och bidrag och vård och omsorg har delats upp i fyra respektive två underkategorier, nämligen:

·Pensioner och bidrag

-ålderspensioner

-efterlevandepensioner

-bostadsbidrag

-socialbidrag

·Vård och omsorg

-äldreomsorg

-vård till äldre

Vi har valt att dela upp stödet i kontanta utbetalningar (pensioner och bidrag) och tjänster (vård och omsorg). Det enda undantaget är kontanta stöd som ges för att kompensera för höga omsorgsbehov. Dessa återfinns under utgifterna för äldreomsorg då syftet med denna typ av kontant stöd är att de äldre ska ges möjlighet att köpa de omsorgstjänster de behöver.

Utöver dessa poster behandlar vi i kapitel 6 även subventionering av avtalspensioner och sparande i privata pensioner. Dessa subventioner har dock inte kunnat kvantifieras och vägas in i utgiftsmåtten. Därut-

60

över behandlar vi i kapitel 7 även olika typer av offentliga subventioner till anhöriga och till den ideella sektorn för utförandet av äldreomsorg. Dessa poster ryms till viss del inom utgifterna för äldreomsorg, men en fullständig bild av utgifterna för dessa subventioner har vi inte lyckats fånga.

Begreppet nettoutgifter innebär att sådana utgifter som mottagarna måste betala skatt för (exempelvis pensioner), minskas med det belopp som dras i skatt. Vidare exkluderas de brukaravgifter som förekommer inom vård och omsorg. Anledningen till att vi använder nettoutgifter snarare än bruttoutgifter är att nettoutgifterna ger en mer korrekt bild av de offentliga utgifterna då man jämför länder med olika system för beskattning och avgifter.

Med äldre avses i denna studie personer över 65 år. Observera dock att det i utgiftsmåtten även ingår vissa utgifter för personer under 65 år. För ålderspensioner tar vi med den totala utgiften för de offentliga pen- sionssystemen även om det faktiska uttaget av ålderspension i vissa fall påbörjas före 65 års ålder. När det gäller efterlevandepensioner har vi tagit med utgifter för personer som passerat landets formella pensions- ålder.

Att länderna har olika pensionsåldrar slår igenom i måttet då vi ge- nomgående sätter utgifterna i relation till antalet individer över 65 år. Detta innebär att för länder med lägre pensionsålder än 65 år blir vårt mått på pensionsutgifter per äldre högre än den genomsnittliga pen- sionsnivån i landet. Det motsatta gäller för länder med en pensionsålder som är högre än 65 år. Det här valet har vi gjort för att man i utgifts- jämförelserna inte skall tappa bort att en hög pensionsålder totalt sett ger lägre offentliga utgifter än en låg pensionsålder. Effekten av att län- derna inte har samma pensionsålder diskuteras vidare i avsnitt 6.1.2.

Eftersom även vissa utgifter till personer under 65 år ingår skall de redovisade nettoutgifterna i figur 5.1 således inte betraktas som det ge- nomsnittliga stödet till personer över 65 år i respektive land. På mot- svarande sätt är den del av utgifterna som hänförs till pensioner och bi- drag inte heller att betrakta som en genomsnittlig disponibel inkomst för äldre i respektive land. I en sådan jämförelse måste dessutom även andra inkomster än de offentliga stöden vägas in. Syftet med vårt mått är i stället att jämföra ländernas samlade offentliga utgifter för äldre- politiken.

Ett annat faktum som bör påpekas är att måttet utgifter per äldre inte innebär att samtliga äldre får del av utgifterna. Exempelvis riktas utgifterna för äldreomsorg endast till vissa äldre, ofta de riktigt gamla, som har ett behov av och därför beviljats omsorg. I Sverige utgör denna grupp 16–17 procent av alla över 65 år. När det gäller vård och omsorg kan därför andelen riktigt gamla bland de äldre påverka utgifterna. Detta

61

diskuteras i avsnitt 7.1.3. Inte heller t.ex. efterlevandepensioner, bostadsbidrag och socialbidrag är något som alla äldre får del av. Sam- mantaget rör det sig således ofta om utgifter som till sin konstruktion är destinerade endast till en del av de äldre, men som i utgiftsjämförelsen ”slås ut” på alla personer över 65 år.

För närmare information om de utgiftsmått vi använder och hur ut- gifterna har beräknats hänvisas till bilagorna I och II.

5.2Utgifter per äldre år 1995

I figur 5.1 redovisas 1995 års samlade offentliga nettoutgifter för vård och omsorg respektive pensioner och bidrag per invånare som har fyllt 65 år.

Figur 5.1 Samlade offentliga nettoutgifter per äldre år 1995, tusentals kronor (köpkraftskorrigerat)

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

180

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

160

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

140

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

 

d

e

 

ige

 

 

 

ike

 

 

 

rna

 

ien

Tyskland

n

Norg

 

 

 

 

 

 

 

 

la

 

r

 

 

r

 

 

 

 

n

in

 

Sve

 

 

nk

 

 

 

e

 

 

 

 

 

 

 

 

nd

 

 

n

F

 

 

 

a

 

 

 

 

 

 

ta

 

 

 

 

Fr

 

 

 

 

ä

 

 

rbri

 

 

 

 

 

 

 

 

 

rl

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

e

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ned

 

 

 

o

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

St

 

 

 

Källa : Se bl.a. bilaga II:3

Vård och omsorg Pensioner och bidrag

Frankrike och Tyskland har de klart högsta samlade utgifterna för äldre och Storbritannien har de lägsta. Storbritanniens offentliga utgif- ter per äldre invånare motsvarar knappt 60 procent av motsvarande ut- gifter i Frankrike.

Övriga länder i studien har ungefär lika stora samlade utgifter till äldre. De svenska utgifterna är varken särskilt höga eller särskilt låga i jämförelse med övriga länder i studien.

Den främsta förklaringen till spridningen i de samlade utgifterna ligger i hur mycket utgifter som går till pensioner och bidrag. Med vårt

62

sätt att mäta varierar de offentliga utgifterna för pensioner och bidrag mellan 63 000 kronor per äldre i Danmark och 144 000 kronor per äld- re i Frankrike, medan utgifterna för vård och omsorg varierar mellan 36 000 kronor per äldre i Storbritannien och 64 000 kronor per äldre i Norge.

5.2.1Utgifternas fördelning på pensioner och bidrag respektive vård och omsorg

En aspekt på de samlade utgifterna för äldre är hur länderna har valt att fördela dem mellan pensioner och bidrag å ena sidan och vård och om- sorg å den andra. Hur utgifterna fördelar sig på respektive område framgår av figur 5.2.

Figur 5.2 De samlade offentliga nettoutgifterna per äldre fördelade på pensioner och bidrag respektive vård och omsorg, år 1995

100%

 

 

 

 

 

 

80%

 

 

 

 

 

 

60%

 

 

 

 

 

 

40%

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

Nederländerna

 

Källa: Se bl.a. bilaga II:3

Vård och omsorg Pensioner och bidrag

Alla länder i den här studien har högre utgifter för pensioner och bi- drag än för vård och omsorg. Det kan ses som ganska naturligt att en större del av utgifterna går till pensioner och bidrag, då ålderspensio- ner som är den dominerande delen ges till de flesta eller alla äldre under en lång tidsperiod, medan långt i från alla äldre tar del av den offentliga vården och omsorgen.

I Norge är dock utgifterna för vård och omsorg nästan lika höga som utgifterna för pensioner och bidrag. Även i Danmark går en jämfö-

63

relsevis stor andel av de samlade utgifterna till vård och omsorg. I Nederländerna, Sverige, Storbritannien och Finland svarar vård och omsorg mellan 30 och 40 procent av de samlade utgifterna för äldre.

I Tyskland och Frankrike går endast drygt en femtedel av de samlade utgifterna för äldre till vård och omsorg. detta gör dem till de länder som i störst utsträckning prioriterar offentliga system för pensioner och bidrag framför offentligt stöd i form av vård och omsorg.

5.2.2Utgifterna i relation till BNP per capita

Ett alternativt sätt att jämföra utgifterna per äldre är att sätta dessa i re- lation till BNP per capita i stället för att räkna om utgifterna till sven- ska kronor med hjälp av köpkraftspariteter. Detta mått redovisas i figur 5.3.

Att sätta utgifterna i relation till BNP per capita innebär att vi tar bort effekten av att länder med en hög BNP kan ha råd att satsa mer offentliga resurser i absoluta belopp. Vi får på detta sätt ett bättre mått på hur de offentliga utgifterna till de äldre prioriteras i den totala sam- hällsekonomin. Till skillnad från måttet utgifter per äldre tas i detta mått således hänsyn till att möjligheten att finansiera utgifterna till äldre är beroende av hur stor bas de olika länderna har för uttag av skatter och avgifter. Denna bas bestäms till stor del av värdet av de varor och tjänster som produceras.

64

Figur 5.3 Samlade offentliga nettoutgifter per äldre år 1995 i relation till landets BNP per capita

1

 

 

 

 

 

 

0,9

 

 

 

 

 

 

0,8

 

 

 

 

 

 

0,7

 

 

 

 

 

 

0,6

 

 

 

 

 

 

0,5

 

 

 

 

 

 

0,4

 

 

 

 

 

 

0,3

 

 

 

 

 

 

0,2

 

 

 

 

 

 

0,1

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

Nederländerna

 

Källa: Se bl.a. bilaga II:3

Vård och omsorg Pensioner och bidrag

Det som händer då utgifterna sätts i relation till BNP är att länder med relativt sett låg BNP, som Storbritannien, Finland och Sverige, framstår som mer generösa, medan länder med relativt sett hög BNP, som Norge och Danmark, framstår som mindre generösa.

Även i denna jämförelse framgår det att Frankrike och Tyskland lägger mest offentliga medel på de äldre. Däremot utmärker sig inte Storbritannien längre som landet med de lägsta offentliga utgifterna, utan satsar ungefärligen lika mycket i relation till BNP som Norge och mer än Danmark.

Sverige och Finland utgör med detta synsätt en mellangrupp. De sat- sar mindre än Frankrike och Tyskland, men mer än övriga länder i stu- dien.

När vi i kapitel 6 och 7 tittar närmare på ländernas utgifter för de olika delområdena använder vi i första hand den absoluta jämförelsen, dvs. samma mått som i figur 5.1. Genomgående gäller att en jämförelse i relation till BNP per capita förändrar relationerna mellan länderna på samma sätt som beskrivits ovan.

65

5.3Utgifter per äldre från pensioneringen och livet ut

I Statskontorets förra jämförande studie ”Samhällets stöd till barnfa- miljerna i Europa” (Ds 1996:49) var huvudmåttet de samlade offentliga utgifterna ”från vaggan till studenten” för en genomsnittlig individ. Att på motsvarande sätt göra en korrekt beräkning av den genomsnittliga utgiften ”från pensioneringen och livet ut” är tyvärr alltför komplicerat. Det är därför vi i stället använder den genomsnittliga utgiften under ett år som huvudmått. Samtidigt är ett mått på de offentliga utgifterna för en äldre person från pensioneringen och livet ut relevant vid en jämfö- relse mellan länder, delvis på grund av att den genomsnittliga livsläng- den varierar.

I detta avsnitt väger vi, med enklast möjliga metod, in att man lever olika länge i olika länder. Vilket är då motivet till att ta hänsyn till livs- längden? Jo, ett land med en längre genomsnittlig livslängd får högre utgifter sett från pensioneringen och livet ut än ett land med en kortare medellivslängd. Detta gäller främst för utgifter som ges löpande, som pensionerna, där den äldre får en viss summa per månad.

I figur 5.4 redovisas de samlade offentliga nettoutgifterna per äldre från pensioneringen och livet ut. Den enda skillnaden från figur 5.1 är att utgifterna har multiplicerats med förväntad återstående livslängd vid 65 års ålder. Med en grov förenkling kan man säga att detta mått visar vilket utgiftstryck som uppstår på den offentliga sektorn från det år en individ blir ålderspensionär.

66

Figur 5.4 Samlade offentliga nettoutgifter per äldre från pensioneringen och livet ut,

miljoner kronor (köpkraftskorrigerat)

3,5

 

 

 

 

 

 

3,0

 

 

 

 

 

 

2,5

 

 

 

 

 

 

2,0

 

 

 

 

 

 

1,5

 

 

 

 

 

 

1,0

 

 

 

 

 

 

0,5

 

 

 

 

 

 

0,0

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

Nederländerna

 

Källa: Se bl.a. bilaga II:3

Vård och omsorg Pensioner och bidrag

Jämfört med figur 5.1 sker det inga dramatiska förändringar, vilket innebär att olikheterna i livslängd är så små att de har en relativt liten betydelse för utgiftsskillnaderna.

Det faktum att Sverige tillsammans med Frankrike har den högsta livslängden slår igenom på så sätt att dessa länders utgifter stiger rela- tivt de övriga ländernas. Sverige hamnar i denna jämförelse ungefär på samma utgiftsnivå som Norge, medan övriga relationer mellan länderna är ungefär desamma som i figur 5.1. En utförligare diskussion om livs- längdens betydelse för pensionsutgifterna finns i avsnitt 6.1.2.

67

6 Pensioner och bidrag

I detta kapitel analyserar vi de offentliga pensioner och bidrag som tillfaller de äldre. Hit räknar vi ålderspensioner, efterlevandepensioner, socialbidrag och bostadsbidrag. För att göra det möjligt att få en bild av de äldres totala ekonomiska situation diskuteras också icke offentliga avtalspensioner, som dock inte ingår i den övergripande utgiftsjämfö- relsen. Avslutningsvis behandlas i kapitlet den ekonomiska välfärden bland äldre. Bidrag och skattesubventioner som ges till äldre för köp av omsorg och vård behandlas i kapitel 7.

I den svenska statsbudgeten finns ett utgiftsområde som kallas ”Ekonomisk trygghet vid ålderdom”. Detta område omfattar ålders- pensioner (exklusive ATP), efterlevandepensioner och bostadstillägg till pensionärer och täcker därför en stor del av de stöd som diskuteras i detta kapitel. I budgetpropositionen finns ett mål angivet för detta utgiftsområde.

Sveriges mål

I budgetpropositionen för 1998 finns följande mål för utgiftsområde 11 ”Ekonomisk trygghet vid ålderdom”:

Målet för utgiftsområdet är att ge ekonomisk trygghet till äldre som tillgodoser ett rimligt och grundläggande konsumtionsbehov och till- gång till en bostad med tillfredsställande standard. Pensionssystemet ska vara långsiktigt stabilt och pålitligt oavsett förändringar i om- världen.

I detta kapitel kommer vi att närmare analysera målet om ett rimligt och grundläggande konsumtionsbehov. Målet om långsiktig stabilitet diskuteras i kapitel 8.

I praktiken finns dock betydligt fler mål för pensioner och bidrag än de som nämns i budgetpropositionen, bl.a. eftersom dessa endast avser den del av området som ingår i statsbudgeten. Några av målen som vi berör på olika ställen i detta kapitel är:

Varje individ skall ha en egen inkomst så att de slipper vara bero- ende av andras inkomster. Detta mål finns underförstått i de länder som

68

liksom i Sverige har en garantipension i pensionssystemet som ges till i princip alla.

Pensionssystemet skall ge inkomsttrygghet. Detta mål finns under- förstått i länder som liksom Sverige har inkomstrelaterade pensioner.

Pensioner och bidrag skall vara utformade så att de stimulerar till arbete. Att arbete skall löna sig är ett allmänt mål för de flesta delar av socialförsäkringssystemet. Här analyseras detta ur ett livstidsperspek- tiv, dvs. hur pensionssystemen inverkar på viljan att delta i arbetslivet. Den mest avgörande frågan är här hur stark kopplingen är mellan de avgifter och skatter som betalas in under den yrkesverksamma delen av livet och de förmåner man får ut efter pensioneringen.

Pensions- och bidragssystem skall vara tydliga. Att förmånsregler- na skall styras av ganska enkla och överskådliga grundprinciper är ock- så ett allmänt mål som torde gälla de flesta delar av socialförsäkrings- systemet.

6.1Offentliga nettoutgifter för pensioner och bidrag

·Frankrike och Tyskland har de klart högsta utgifterna för pensioner och bidrag.

·Ålderspensionerna är den dominerande utgiftsposten i samtliga län- der. De länder som har den största andelen kompletterande förmåner och bidrag är Tyskland, Storbritannien och Frankrike.

I figur 6.1 redovisas nettoutgifterna per äldre år 1995 för pensioner och bidrag. Figuren redovisar en närmare indelning av utgifterna för pen- sioner och bidrag från figur 5.1.

69

Figur 6.1 Offentliga nettoutgifter för pensioner och bidrag per äldre år 1995, tusentals kronor (köpkraftskorrigerat)

160

 

 

 

 

 

 

140

 

 

 

 

 

 

120

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

Socialbidrag

80

 

 

 

 

 

Bostadsbidrag

 

 

 

 

 

Efterlevandepensioner

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

Ålderspensioner

40

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

Nederländerna

 

Källa: Se bl.a. bilaga II:3

Frankrike och Tyskland har de i särklass högsta utgifterna för pen- sioner och bidrag till de äldre. Frankrikes utgifter är ca 90 procent hög- re än Sveriges. Tysklands är ca 60 procent högre. Av de övriga länder- na har Sverige och Finland de högsta utgifterna. Nederländerna kommer strax efter medan Norge, Danmark och Storbritannien har utgifter som är ca 15 procent lägre än Sveriges.

Figuren visar att det i samtliga länder är ålderspensionerna som står för den allra största delen av utgifterna. Ändå är det en påfallande stor skillnad i hur stor andel som utgörs av annat än ålderspensioner. Frank- rike, Tyskland och Storbritannien har höga utgifter för olika sådana ”komplement” till ålderspensionerna.

Utgiften per äldre kan också sättas i relation till BNP per capita (se avsnitt 5.2.2). Ett sådant mått rensar bort effekterna av att länderna har lite olika stora kakor att fördela. I stora drag står sig relationerna mel- lan länderna vid en sådan jämförelse. Det mest dramatiska är att Sveri- ges utgifter framstår som högre jämfört med Danmark och Norge som nu hamnar ca 30 procent efter Sverige.

70

6.1.1De offentliga pensionerna

·Med offentliga pensioner avses i denna studie de statligt kontrolle- rade systemen samt avtalspensioner i de fall regering eller parlament beslutat att sådana skall vara obligatoriska för hela arbets- marknaden.

Syftet med denna studie är att jämföra ländernas offentliga utgifter för stöd till de äldre. I detta avsnitt skall vi definiera begreppet ”offentliga pensioner” och, land för land, redovisa vilka pensionssystem som ingår i vår utgiftsjämförelse.

Det är vanligt att dela in det totala pensionsskyddet i tre nivåer. Man brukar tala om ”tre pelare”. Den första pelaren är socialförsäk- ringssystemet. Den andra är avtalsförsäkringar mellan arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Den tredje är privat tecknade försäkringar.

Gränserna mellan pelarna är oklara. Det är inte heller givet vilka pe- lare som ingår i det offentliga pensionsskyddet. I denna studie har vi definierat de offentliga pensionerna som de statligt kontrollerade syste- men samt avtalspensioner i de fall regering eller parlament beslutat att sådana skall vara obligatoriska för hela arbetsmarknaden.

Denna definition omfattar den första pelaren samt delar av den and- ra. Det är i den andra pelaren de stora gränsdragningsproblemen upp- står. Man kan nämligen tänka sig avtal mellan arbetsgivare och fackfö- reningar som täcker hela arbetsmarknaden, men som uppkommit spon- tant och inte gjorts obligatoriska av regering eller parlament, men där det är uppenbart att staten skulle gå in och lagstifta om avtalen upphörde.

Även den tredje pelaren kan innehålla delar som borde definieras som offentliga. Hur skall man t.ex. i framtiden definiera utbetalningar från det svenska premiereservsystemet? Detta är ju ett obligatoriskt system beslutat av riksdagen men där varje individ själv bestämmer var sparandet skall placeras.

Den definition av offentliga pensioner som vi använder följer, i stort sett, den gränsdragning som gjorts i andra internationella jämförelser. I några fall, som redovisas nedan, förekommer dock olika definitioner i olika internationella jämförelser.

Nedan följer en redovisning av vilka pensionssystem som omfattas av vår definition av offentliga pensionsutgifter. Pensionssystemens grund- konstruktion beskrivs också kortfattat. Figur 6.2 ger en uppfattning om

71

hur stor del av pensionsutgifterna som härrör från olika delsystem4. I texten anges siffror som motsvarar respektive delsystem i utgifts- diagrammet. Observera att indelningen inte överensstämmer med indel- ningen i de tre pelarna som beskrivits ovan.

Figur 6.2 Offentliga nettoutgifter för ålderspensioner per äldre år 1995, per delsystem, tusentals kronor (köpkraftskorrigerat)

140

 

 

 

 

 

 

120

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

Nederländerna

 

Ålderspension (del 3)

Ålderspension (del 2) Ålderspension (del 1)

Källa: Se bl.a. bilaga II:3

För de nordiska länderna är avgränsningen relativt enkel då alla länder har system som liknar det svenska i detta avseende. Här har vi således räknat in de statliga folkpensionerna (1) och de obligatoriska tilläggspensioner (2) som motsvarar det svenska ATP. (Siffrorna inom parentesen är kopplade till motsvarande delar i figur 6.2).

De statliga folkpensionerna ges till alla som varit bosatta i landet ett visst antal år. Själva folkpensionen beror inte på tidigare inkomst, men alla nordiska länder har särskilda pensionstillskott för personer som inte får någon eller bara låg tilläggspension. Även dessa tillskott räknas in i utgifterna för folkpensionen. Ensamstående får högre pension än de som lever i par.

4 I figur 6.2 har vi nettoberäknat alla system inom samma land med samma genomsnittliga skattekvot. Figuren ger därför ingen exakt bild av hur betydelsefulla systemen är för pensionärernas ekonomi och för samhällets nettoutgifter per system eftersom skattesatserna i praktiken kan variera. Det svenska ATP-systemet är t.ex. inte så betydelsefullt som figuren indikerar. Pensionärer med hög ATP betalar en större del av inkomsten i skatt än de som bara har folkpension.

72

Samtliga nordiska länder har obligatoriska lagstadgade tilläggspen- sioner. I dessa system blir pensionsbeloppet högre ju högre inkomst man haft under yrkeskarriären. I detta fall är dock Danmark delvis ett undantag, eftersom pensionsbeloppet endast påverkas av hur mycket man arbetat, inte vilken lönenivå man haft. I ett avseende skiljer sig också Finland från de övriga nordiska länderna. Där är tilläggspensio- nerna inte statligt administrerade utan utgörs av obligatoriska avtals- pensioner.

Nederländerna har liksom de nordiska länderna en statlig pension (1) som ges till alla som varit bosatta i landet ett antal år. Pensionsbeloppet är inte beroende av tidigare inkomst och det finns, till skillnad från i de nordiska länderna, inga pensionstillskott. Även här får ensamstående en högre pension än de som lever i par.

De omfattande nederländska avtalspensionerna räknas inte som offentliga i de internationella jämförelser vi tagit del av och vi följer denna definition. Här är det dock fråga om ett gränsfall. Regeringen har nämligen rätt att, branschvis, gå in och göra medlemskap i en avtals- pension obligatoriskt. Detta har man också gjort i en sådan utsträckning att en majoritet av arbetstagarna omfattas av obligatoriska avtalspensio- ner. Dessa system faller utanför vår definition därför att obligatoriet inte gäller hela arbetsmarknaden.

Storbritannien liknar delvis de nordiska länderna och Nederländerna genom att man har en statlig grundpension (1). Denna bygger på in- betalningar till socialförsäkringssystemet. Inbetalningarna bygger i sin tur på att man har haft arbetsinkomster, men det finns ”undantag” för arbetslöshet, vård av anhörig m.m. Hemmafruar kan få en pension be- räknad på mannens inbetalningar. Detta gör att systemet omfattar de allra flesta även om det inte, som i de nordiska länderna och Nederlän- derna, räcker att ha varit bosatt i landet.

Pensionsbeloppen i Storbritanniens grundpensioner varierar bero- ende på hur många år man betalat till socialförsäkringssystemet. Alla som har en lång yrkeskarriär bakom sig får samma belopp. Vid kortare yrkeskarriärer kan pensionsbeloppen bli lägre.

I Storbritannien finns dessutom ett system med statligt administre- rade inkomstberoende tilläggspensioner (2). Här kompliceras dock bil- den av att arbetsgivarna, ända sedan systemet infördes, haft möjlighet att gå ur det statliga systemet under förutsättning att de anställda i stället ansluts till en avtalspension som är minst lika förmånlig som den statliga. Även denna obligatoriska del av dessa s.k. contracted-out pensions (3) ingår i vår definition av det offentliga systemet. Ungefär hälften av arbetskraften är anslutna till sådana system. I detta fall skil- jer vi oss från en del andra internationella jämförelser där dessa pensio- ner inte räknas som offentliga.

73

Sedan 1988 finns även en möjlighet för arbetstagare att individuellt gå ur de statliga tilläggspensionerna. Ungefär 25 procent av arbetsstyr- kan har valt att göra detta. Det är dock företrädesvis den yngre delen av arbetskraften som valt att göra detta varför pensionsutbetalningarna än så länge är försumbara. Totalt sett står nu ca 75 procent av dagens ar- betskraft utanför det statliga tilläggssystemet.

Tyskland skiljer sig från dessa länder genom att inte ha ett offentligt grundläggande inkomstoberoende system som täcker samtliga, eller åt- minstone det stora flertalet. Det stora grundläggande pensionssystemet är inkomstberoende och dessutom inte heltäckande. Det omfattar endast merparten av arbetare i privat sektor samt vissa egenföretagare. Systemet förvaltas av arbetsgivare och arbetstagare tillsammans. Det kontrolleras dock av staten som också beslutar om avgifter och förmå- ner. Det utgör därför en självklar del i vår definition av offentliga pen- sioner. Detta system svarar för ca 80 procent av utgifterna för de offentliga pensionerna i Tyskland.

För dem som inte omfattas av det stora grundläggande pensionssys- temet finns andra ”parallella” inkomstberoende system med delvis andra regler. Det största av dessa omfattar de offentliganställda. Även t.ex. bönder och gruvarbetare har egna system. Den statliga kontrollen är stor även över dessa system vilket gör det naturligt att se alla systemen som en del av det grundläggande offentliga pensionsskyddet (1).

Samtliga system är således knutna till yrkesgrupper. I Tyskland är pensionsskyddet för dem som inte arbetar svagare än i Storbritannien. Man får visserligen, om man tillhör något av systemen, i viss utsträck- ning tillgodoräkna sig tid för t.ex. vård av barn eller arbetslöshet. Men den som varit hemmafru eller av andra skäl stått utanför arbetsmarkna- den hela livet blir helt utan pension5.

Frankrike liknar Tyskland så till vida att de inte har ett heltäckande offentligt pensionssystem. Liksom Tyskland har de ett antal grundläg- gande inkomstberoende pensionssystem som vi definierar som offentliga eftersom statens inflytande är stort över dessa (1). I Frankrike är dock bilden ännu mer splittrad.

Det största systemet omfattar ”anställda i industri och handel” och står för ungefär hälften av de pensionsutgifter som vi räknar in bland de franska offentliga grundpensionerna. Det näst största systemet omfattar statstjänstemän och militärer och står för ca 20 procent av utgifterna för grundpensionerna. Förutom dessa finns ett tjugotal separata system av vilka flera är mycket små.

5 I Frankrike finns dessutom en särskild ”pension” för dem som hamnat utanför de egentliga pensionssystemen. Men eftersom denna ”pension” i allt väsentligt påminner om ett socialbidrag placerar vi den bland dessa. Andra internationella jämförelser placerar den bland ålderspensionerna.

74

Liksom i Tyskland är systemen starkt yrkesanknutna. Om man till- hör något av systemen kan man få tillgodoräkna sig tid för vård av barn, arbetslöshet m.m. Vissa grupper, däribland hemmafruar, riskerar dock att bli utan pension .

De franska pensionssystemen styrs av arbetstagare och arbetsgivare tillsammans inom de ramar som staten satt upp. I dessa ramar ingår bl.a. reglering av förmånernas storlek. Detta visar sig genom att de flesta systemen har regler som är snarlika något av de två största systemen. Det är således uppenbart att de olika systemen för grundpensioner i Frankrike bör räknas in i vår definition av offentliga pensionssystem.

En skillnad mot Tyskland är att Frankrike dessutom har obligato- riska inkomstberoende avtalspensioner (2) som kompletterar grundpen- sionerna. Dessa räknar vi som offentliga eftersom de, efter politiska be- slut, utvidgats till att gälla alla löntagare efter att tidigare bara ha gällt vissa grupper. Även tilläggspensionerna administreras av flera separata kassor men samordnas i vissa avseenden.

När det gäller de obligatoriska tilläggspensionerna i Frankrike råder det delade meningar mellan olika internationella jämförelser om de hör hemma bland de offentliga pensionerna eller inte.

6.1.2Offentliga nettoutgifter för ålderspensioner

·Frankrike och Tyskland har de i särklass högsta utgifterna för ål- derspensioner. Storbritannien har de lägsta.

·I Frankrike är den formella pensionsåldern 60 år. Det är lägst av län- derna i denna studie och utgör en av förklaringarna till de höga franska utgifterna.

Utgifter per äldre

Som en utgångspunkt för analysen av de offentliga ålderspensionerna redovisar vi i figur 6.3 nettoutgiften per äldre år 1995 i de pensions- system som vi definierat som offentliga.

75

Figur 6.3 Offentliga nettoutgifter för ålderspensioner

 

 

per äldre år 1995, tusentals kronor

 

 

(köpkraftskorrigerat)

 

 

140

 

 

 

 

 

 

120

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

Nederländerna

 

Källa: Se bl.a. bilaga II:3

Frankrikes utgifter för ålderspensioner är ca 80 procent högre än Sveriges. Tysklands utgifter är ca 40 procent högre. Delvis beror de hö- ga franska utgifterna på att vi definierat deras obligatoriska tilläggs- pensioner som offentliga. Dessa utgör ca 25 procent av de franska pen- sionsutgifterna och definieras inte alltid som offentliga vid internatio- nella jämförelser. Om vi inte räknade med dessa skulle de franska pen- sionsutgifterna vara i nivå med de tyska.

Sverige, Nederländerna och Finland har ungefär lika stora pen- sionsutgifter. Danmarks och Norges utgifter är cirka 15 procent lägre än i dessa länder. De lägsta utgifterna har Storbritannien, cirka 35 procent under den svenska nivån.

Pensionsålderns och livslängdens betydelse för utgifterna

Mycket förenklat beror pensionsutgifternas storlek per individ dels på hur hög den genomsnittliga pensionen är, dels på under hur lång tid förmånen i genomsnitt betalas ut. Under hur lång tid en person får pen- sion bestäms av när han blir pensionär och när han avlider.

Vi har inte funnit någon jämförbar statistik över när personer i olika länder genomsnittligen blir ålderspensionärer, dvs. när de börjar ta emot ålderspension från de offentliga systemen. Här får vi använda den formella pensionsåldern som ett närmevärde. Denna redovisas i tabellen nedan. Det verkliga inträdet i de offentliga ålderspensionssystemen kan

76

avvika från den formella pensionsåldern. I samtliga länder finns möjligheter att gå i pension före och/eller efter den formella pensions- dagen.

För att få en uppfattning om under hur lång tid pensionerna betalas ut redovisar vi i tabellen också uppgifter om förväntad livslängd bland dem som levt till sin 65-årsdag.

I den tredje kolumnen i tabellen redovisar vi skillnaden mellan för- väntad livslängd och formell pensionsålder. Denna siffra kan ge en uppfattning om under hur lång tid pensionen genomsnittligen betalas ut i olika länder.

Tabell 6.1

Formell pensionsålder, förväntad livslängd

 

och skillnaden däremellan

 

 

 

 

 

 

 

 

Land

 

Formell

Förväntad

Skillnad

Skillnad i rela-

 

 

pensions-

livslängd

 

tion till Sverige

 

 

ålder

 

 

(=100%)

Danmark

 

67

80,9

13,9

78 %

Finland

 

65

81,6

16,6

93 %

Norge

 

67

82,2

15,2

85 %

Sverige

 

65

82,9

17,9

100 %

Frankrike

 

60

83,1

23,1

129 %

Nederländerna

 

65

81,6

16,6

93 %

Storbritannien

 

62,5*

81,6

19,1

107 %

Tyskland

 

65

81,6

16,6

93 %

Källa: Recent demographic development in Europe, 1996

* I Storbritannien är pensionsåldern 65 år för män, 60 år för kvinnor

Den fjärde kolumnen visar att skillnader mellan när man blir pen- sionär och hur länge man lever skulle kunna förklara en ganska stor del av utgiftsskillnaderna mellan länderna. Om skillnaden mellan förväntad livslängd och formell pensionsålder är en bra mätare på hur länge pen- sionen betalas ut, och om vi antar att pensionsförmånerna var desamma i alla länder, skulle en fransk pensionär under sin livstid få ut 65 procent mer i pension än en dansk pensionär.

Nu skall det dock sägas att den låga formella pensionsåldern i Frankrike inte överensstämmer med den ålder då ålderspensionen nor- malt börjar tas ut. Många fransmän fortsätter att arbeta även efter 60- årsdagen. Men förmodligen är Frankrike ändå det land som har den ti- digaste genomsnittliga ålderspensioneringen. Frankrike har dessutom den högsta förväntade livslängden.

Även för Tyskland är den formella pensionsåldern missvisande eftersom det finns goda möjligheterna att få ålderspension redan tidiga-

77

re. Exempelvis har kvinnor, om de uppfyller vissa villkor, möjlighet att få pension redan från att de fyller 60 år och samtliga som arbetat i minst 35 år kan gå i pension från 63 års ålder.

Sverige ligger relativt högt på listan över länder där de offentliga pensionerna betalas ut under en lång tid. Den formella pensionsåldern inträffar t.ex. två år tidigare än i Danmark och Norge. Dessutom lever vi längre i Sverige. Detta gör att en svensk pensionär, om pensionsnivån vore densamma, under sin livstid skulle få ut 28 procent mer i pension än en genomsnittlig dansk och 18 procent mer än en genomsnittlig norrman.

Effekterna av olika pensionsålder har redan vägts in i figur 6.3 där ländernas utgifter satts i relation till antalet invånare över 65 år. I figu- ren slår ålderspensioner som tagits ut före 65-årsdagen igenom eftersom dessa finns med i utgiftsberäkningen. Detta är en del av förklaringen till de höga utgifterna i Frankrike. På motsvarande sätt påverkas jämförelsen av ett senare uttag av ålderspension (efter 65-årsdagen). I detta fall blir utgifterna lägre eftersom personerna ifråga finns med i beräkningen, trots att de ännu inte blivit ålderspensionärer.

En invändning mot att göra på detta sätt är att länder med höga ut- gifter för ålderspensioner till personer yngre än 65 år i stället sannolikt har lägre utgifter för olika typer av förtidspensioner, arbetslöshetser- sättning, sjukersättningar m.m. till denna åldersgrupp. En ”korrekt” ut- giftsjämförelse mellan länderna borde i så fall även väga in dessa ut- gifter. Detta jämförbarhetsproblem diskuteras i avsnitt 4.2.

Syftet med denna studie är dock att analysera skillnader i utgiftsni- våer för äldrepolitiken. Den avgränsning som gjorts svarar således mot studiens syfte. En sådan avgränsning innebär dock att materialet inte medger jämförelser av äldres ekonomiska situation i de olika länderna. Flera andra inkomstkällor bidrar till hur enskilda individers ekonomiska standard ser ut (se vidare avsnitten 6.2 och 6.3).

Långt liv ökar utgifterna i Sverige

Utgiftsjämförelsen i figur 6.3 väger in effekterna av olika pensionsåld- rar. Däremot slår inte effekterna av olika livslängd igenom. Längre ge- nomsnittlig livslängd innebär visserligen högre totalutgifter för ett land men även att antalet invånare över 65 år blir högre. För att få en upp- fattning om hur skillnader i livslängd kan tänkas påverka utgiftsrelatio- nerna mellan länderna redovisar vi i figur 6.4 samma mått som i figur 6.3 multiplicerat med den förväntade återstående livslängden från 65- årsdagen.

78

Figur 6.4 Offentliga nettoutgifter för ålderspensioner per äldre från 65-årsdagen och livet ut, tusentals kronor (köpkraftskorrigerat)

2500

 

 

 

 

 

2000

 

 

 

 

 

1500

 

 

 

 

 

1000

 

 

 

 

 

500

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Tyskland

 

 

 

 

Nederländerna Storbritannien

 

Källa: Se bl.a. bilaga II:3

Med våra enkla antaganden innebär en livslängdskorrigering inga dramatiska förändringar i relationerna mellan länderna. Frankrike fram- står ännu klarare som det land som har de högsta utgifterna och Sverige har nu de högsta utgifterna i den grupp av länder som kommer efter Frankrike och Tyskland.

Ersättningsnivåer viktigare förklaring

Som avslutning på diskussionen kring olika pensionsålder och livslängd redovisar vi en figur där vi satt totalutgifterna i relation till antalet individer över den formella pensionsåldern i landet. Bortsett från problemet att formell och faktiskt pensionsålder inte sammanfaller ger detta en uppfattning om den genomsnittliga pensionsnivån från de offentliga systemen per pensionär. Detta diagram är rensat från alla de effekter av pensionsålder och livslängd som finns invägda i figur 6.4 och utgör därför också ett mått på hur stor betydelse denna problematik har när man jämför pensionsutgifterna mellan länderna.

79

Figur 6.5 Offentliga nettoutgifter för ålderspensioner per individ över formell pensionsålder, år 1995, tusentals kronor (köpkraftskorrigerat)

100

 

 

 

 

 

 

 

90

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

 

 

Källa: Se bl.a. bilaga II:3

Frankrike och Storbritannien som har en formell pensionsålder som är lägre än 65 år får här lägre utgifter än i figur 6.3. Danmark och Norge som har en formell pensionsålder på 67 år får högre utgifter. För Sverige, Finland, Nederländerna och Tyskland blir utgiften densamma.

Vad gäller relationerna mellan länderna har Frankrike och Tyskland fortfarande de klart högsta utgifterna medan Storbritannien har de klart lägsta. Danmarks och Norges utgifter framstår nu som ungefär lika höga som i Sverige, Finland och Nederländerna.

Sammantaget utgör skillnader i pensionsåldrar och livslängd en vik- tig men ändå mindre del av förklaringen till varför länderna har olika höga pensionsutgifter. Mer avgörande är skillnaderna i ersättnings- nivåer.

80

6.1.3Pensionssystemens ersättningsprinciper

·Pensionssystemens grundprinciper skiljer sig väldigt mycket mellan länderna. Från Nederländernas system med en hög garantipension för alla, till Tysklands och Frankrikes system där den som inte arbetat blir utan pension.

För att underlätta beskrivningen av ersättningsprinciperna i de offent- liga ålderspensionssystemen redovisar vi i figur 6.6, den nettopension en full yrkeskarriär ger vid tre olika lönenivåer, samt den garantipension som ges till en person som stått utanför arbetsmarknaden hela livet.

Figuren bygger på våra typfallsberäkningar där vi utifrån regelver- ken räknat ut vad nettopensionen blir i olika situationer. Beräkningarna bygger på mycket enkla antaganden och bör endast ses som en illustra- tion av grundprinciperna i de offentliga ålderspensionssystemen6.

Den stapel som benämns ”APW”7 visar vad en ensamstående person med genomsnittlig industriarbetarlön, som gick i pension 1995, fick ut i nettopension om han arbetat från det han var 20 år fram till den for- mella pensionsåldern i landet. De staplar som benämns ”0,67 APW” respektive ”2 APW” är beräkningar som bygger på antagandet att pen- sionären under yrkeskarriären haft en lön som varit två tredjedelar av respektive dubbla APW-lönen. Stapeln som benämns ”garanti” visar pensionen för en person som hela tiden varit ensamstående och aldrig haft någon anknytning till arbetsmarknaden.

6 I Finland, Tyskland och Frankrike skiljer sig pensionsreglerna mellan olika yrkesgrupper. Exemplen i figuren avser arbetare i privat sektor.

7 OECD räknar varje år fram vilken lön en genomsnittlig industriarbetare har i varje land. Det är denna lönenivå vi utgår ifrån. APW står för Average production worker.

81

Figur 6.6 Offentlig nettopension vid tre olika inkomstnivåer samt garantipensionen, år 1995, kronor per år (köpkraftskorrigerat)

250000

garanti

200000

 

 

 

 

 

0,67 APW

 

 

 

 

 

 

APW

 

150000

 

 

 

 

 

2 APW

 

 

 

 

 

 

 

 

100000

 

 

 

 

 

 

 

50000

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

 

 

Källa: Se bl.a. bilaga III

Låt oss först konstatera att länderna valt helt olika principer för hur pensionen påverkas av tidigare inkomster. Det råder ett starkt negativt samband mellan garantipensionens storlek och yrkeskarriärens bety- delse. Tyskland och Frankrike, som valt att ge ”bra betalt” för ett långt yrkesliv med hög lön har det sämsta skyddet för dem som haft en be- gränsad yrkeskarriär. I Nederländerna, som har den högsta garantipen- sionen, har däremot yrkeskarriären ingen betydelse för pensionens stor- lek. Sverige har valt en medelväg mellan hög garantipension och en stark koppling till inkomster under yrkeslivet.

Standardtrygghet i Sverige, Norge och Finland

Sverige, Norge och Finland har ett pensionssystem som kan kallas en standardtrygghetsmodell. Denna innebär att det finns ett starkt skydds- nät för samtliga pensionärer oavsett tidigare inkomster, samtidigt som inkomstbortfallet begränsas för dem som haft en yrkeskarriär.

Av dessa tre länder har Finland de mest inkomstrelaterade pensio- nerna. Detta beror bl.a. på att Finland är det enda land i denna studie som inte har något tak som begränsar vilka inkomster som grundar ål- derspensionen. I bl.a. de svenska och norska offentliga systemen finns däremot tak som gör att pensionsförmånerna bara ökar med inkomsten upp till en viss nivå.

82

En annan förklaring har att göra med pensionstillskotten i folkpen- sionen. Dessa inkomstprövas mot tilläggspensionen i alla tre länderna men marginaleffekten är mindre i Finland. I Sverige och Norge reduce- ras pensionstillskottet med hela tilläggspensionen. De första intjänade pensionspoängen ger inget utbyte alls i form av högre pension eftersom varje intjänad krona leder till att pensionstillskottet reduceras med en krona. I Finland sker motsvarande avräkning ”bara” med 50 procent av tilläggspensionen.

Grundtrygghet i Nederländerna och Danmark

Nederländerna har ett pensionssystem där yrkeskarriären inte har nå- gon betydelse för pensionsförmånerna. Ett sådant ”platt” system kallas en grundtrygghetsmodell. Danmark kan kanske också räknas hit. De som haft en yrkeskarriär får visserligen en något högre pension men denna är inte inkomstberoende. Danmark har också, liksom Sverige, Finland och Norge, ett inkomstprövat pensionstillskott. Detta är dock av mycket liten betydelse och går att bortse i från i den vidare analysen.

Det är intressant att notera att garantipensionen är högre i Neder- länderna och Danmark än i Sverige, Norge och Finland där pensions- systemet även skall skydda mot inkomstbortfall för dem som har haft en yrkeskarriär. Nederländernas garantipension är nästan 50 procent högre än Sveriges. Danmarks är ca 35 procent högre.

Korporativa system i Tyskland och Frankrike

I Tyskland och Frankrike bestäms pensionsförmånerna i hög grad av den tidigare yrkeskarriären. Detta innebär dels att pensionerna varierar kraftigt beroende på tidigare inkomst, dels att skyddet för dem som stått utanför arbetsmarknaden är svagt. Ett sådant system kallas korporativt och kännetecknas av att en del av ansvaret för systemen ligger på arbetsmarknadens parter. Reglerna i sådana system kan vara olika för olika yrkesgrupper.

Storbritannien har ett pensionssystem som är svårt att hänföra till någon av modellerna ovan. Att man inte har någon garantipension8 talar

8 Det finns visserligen en ”garantipension” i Storbritannien men vi har valt att bortse från den i beskrivningen av ålderspensionssystemet. Det beror dels på att den endast gäller personer över 80 år, dels på att den är inkomstprövad och därför mest liknar ett socialbidrag som dessutom ger en så låg ersättningsnivå att den måste kompletteras med andra socialbidrag för att ge pensionärer en rimlig ekonomisk standard. Utgifterna för dessa ”garantipensioner” ingår dock i Storbritanniens pensionsutgifter.

83

för att placera landet i samma kategori som Tyskland och Frankrike men eftersom tidigare inkomstnivå spelar en ganska liten roll för pen- sionsförmånerna kan man knappast tala om ett korporativt system.

6.1.4Pensionssystemens omfördelande effekter

·Tyskland har det mest försäkringslika systemet. Med det menar vi en stark koppling mellan de avgifter som betalas in under den yrkes- aktiva tiden och förmånerna efter pensioneringen.

·Framför allt Sverige och Norge har pensionssystem med många olika omfördelande effekter där vissa gynnar låginkomsttagare medan andra gynnar höginkomsttagare.

I föregående avsnitt använde vi typfamiljsberäkningar för att beskriva hur pensionsförmånerna varierar beroende på hur yrkeskarriären sett ut. För att kunna uttala sig om hur pensionssystemen fördelar om in- komster mellan pensionärer måste man dock även väga in hur de är finansierade.

Ju starkare kopplingen är mellan de avgifter och skatter som en indi- vid betalar in till pensionssystemen under yrkesåren och de förmåner han får som pensionär desto mer försäkringslikt är systemet. Det innebär att systemet i första hand fördelar om inkomster över individernas livstid.

Är kopplingen mellan avgifter och förmåner däremot låg innebär det att omfördelningen mellan individer är hög. I sådana fall är systemen skattelika. Detta innebär att samhället kan omfördela resurser till grup- per som man vill gynna. Samtidigt kan dock skattelika system påverka samhällsekonomin på ett negativt sätt exempelvis genom att minska in- citamenten för vissa grupper att yrkesarbeta.

I de följande avsnitten skall vi analysera hur de offentliga pensions- systemen omfördelar inkomster mellan individer i samma generation. Detta gör vi genom att jämföra avgifts- och skattesystem med hur pen- sionsförmånerna är konstruerade. En sådan analys är inte oproblema- tisk. En invändning man kan ha är att analysen görs utifrån hur avgifts- och skattesystem ser ut i dag (år 1995). Dagens pensionärer betalade merparten av sina skatter och avgifter längre tillbaka tiden då reglerna kan ha sett annorlunda ut. Å andra sidan är syftet med analysen snarare att jämföra vilka effekter reglerna kan ha på de som i dag är i yrkesför ålder.

En annan invändning är att det inte alls är säkert att särskilda pen- sionsavgifter används till just detta ändamål. De kanske läggs i samma

84

statliga kassakista som alla andra skatter och avgifter vilket gör det omöjligt att säga vad som finansierar vad. Det omvända problemet upp- står när pensionerna finansieras med allmänna skattemedel eller social- försäkringsavgifter avsedda för en mängd ändamål. Då kan man hävda att finansieringssystemets totala konstruktion inte nödvändigtvis behö- ver säga något om ett visst delsystem.

För att förenkla analysen delar vi upp den i två avsnitt. I det första avsnittet begränsar vi resonemanget till individer som haft en fullständig yrkeskarriär, dvs. arbetat heltid sedan 20-årsåldern, men där löneni- våerna varierar mellan individerna. I det andra avsnittet resonerar vi kring omfördelande effekter till följd av att vissa individer har en full- ständig yrkeskarriär bakom sig medan andra gjort långa avbrott i yrkes- karriären, jobbat deltid eller inte jobbat alls.

Omfördelning mellan individer med lång yrkeskarriär

I detta avsnitt skall vi studera omfördelning mellan personer som har haft en fullständig yrkeskarriär. Vi utgår från att alla har arbetat heltid från att de var ungefär 20 år gamla till att de avslutade karriären vid den formella pensionsåldern. Vi intresserar oss här bara för skillnader i lönenivå mellan individer. För att ytterligare förenkla diskussionen antar vi dessutom att varje individs lönenivå varit densamma under hela karriären.

Finland har ett ålderspensionssystem med en starkare inkomstrela- tering än Sverige och Norge. Alla tre länderna finansierar systemen med en blandning av allmänna skattemedel och särskilda avgifter. Eftersom inkomstskatterna är progressiva, dvs. man betalar en högre skattesats ju högre lön man har, innebär denna del av finansieringen en omfördelning från dem som haft höga löner till dem som haft lägre löner9. Omfördelningen förstärks i Sverige och Norge av att det finns förmåns- tak i pensionssystemen.

När det gäller de särskilda arbetsgivar- och arbetstagaravgifter som också finansierar systemen är dessa i alla tre länderna proportionella mot lönen, dvs. man betalar en viss procent av lönesumman. I Norge och Finland gäller detta oavsett hur hög lönen är. I Sverige finns ett tak för arbetstagaravgiften. Detta tak innebär att man inte betalar några av-

9 Finansiering med progressiva skatter eller avgifter innebär i princip alltid en omfördelning från högavlönade till lågavlönade. Att detta tas som givet beror på att det knappast torde finnas något offentligt pensionssystem som belönar de som haft en hög lön och betalat höga skattesatser på ett sådant sätt att de får behålla en högre andel av den tidigare inkomsten efter pensioneringen än de som haft en lägre lön.

85

gifter alls för den del av lönen som överstiger ett belopp motsvarande förmånstaket för pensionsersättningen. För arbetsgivaravgiften som ut- gör en betydligt större del av finansieringen finns dock inget tak.

Om det som i Sverige och Norge finns tak för pensionsförmånerna innebär proportionella avgifter utan tak således en omfördelning från de som haft höga löner till de som haft låga löner. I Finland finns ingen sådan systematisk omfördelning eftersom det inte finns något tak för pensionsförmånerna. I Sverige innebär förmånstaket att inkomster över drygt 1,4 gånger APW-lönen inte har någon betydelse för de framtida pensionsförmånerna. I Norge är det definitiva taket mycket högre. Där är det inkomster över ca 2,3 gånger APW-lönen som saknar betydelse för förmånerna. Utöver detta finns dock en regel som innebär att bara en tredjedel av inkomsterna över ca 1,2 gånger APW-lönen är pensions- grundande.

Danmark och Nederländerna liknar varandra så till vida att löne- nivån inte påverkar pensionsförmånerna. Däremot finns det intressanta skillnader i hur systemen finansieras.

De danska pensionsutgifterna består till största delen av folkpen- sionen som helt och hållet är skattefinansierad. Eftersom pensionsbe- loppet blir detsamma för alla som haft en fullständig yrkeskarriär inne- bär detta en kraftig omfördelning från dem som haft höga löner och be- talat hög skatt till dem som haft lägre lön och betalat mindre skatt. Att skattesystemet är progressivt förstärker denna effekt.

En mindre del av pensionsutgifterna kommer från tilläggspensionen. Denna har den mest försäkringslika finansieringen av samtliga offent- liga pensionssystem i denna studie. Det är det enda fonderade systemet10 och förmånerna är avgiftsbestämda. Arbetsgivare och arbetstagare betalar ett bestämt belopp som endast varierar beroende på om personen i fråga jobbar heltid eller ej. Pensionsförmånerna bestäms sedan helt av avkastningen på de inbetalade medlen. Det går inte att peka på någon omfördelning mellan individer i denna del av det danska systemet.

Nederländerna finansierar pensionssystemet med en proportionell löntagaravgift. Det finns dock ett lågt avgiftstak vid en nivå motsva- rande ca 80 procent av APW-lönen. Detta innebär att en stor del av de heltidsarbetande betalar samma belopp i avgift. Eftersom pensionsför- månerna är lika för alla blir omfördelningen från höginkomsttagare till låginkomsttagare liten. Den omfördelande effekten blir sammantaget betydligt mindre än i Danmark.

I Storbritannien är pensionsförmånerna måttligt inkomstrelaterade. Det finns ett tak som gör att lönenivåer över ca 1,5 gånger APW-lönen inte ger något utbyte i form av högre förmåner. Systemet finansieras med

10 Mindre inslag av fondering förekommer även i en del andra system.

86

progressiva arbetstagar- och arbetsgivaravgifter. Arbetsgivaravgiften saknar tak. Arbetstagaravgiften har ett tak som ligger på samma nivå som förmånstaket.

Det brittiska pensionssystemet har således klara inslag av omfördel- ning från höginkomsttagare till låginkomsttagare. Det finns en progres- sivitet i såväl arbetsgivar- som arbetstagaravgifter samtidigt som in- komstrelateringen i pensionsutbetalningarna är ganska svag. Arbetsgi- varavgifter betalas även för mycket höga inkomster. Detta trots att det finns ett ersättningstak för tilläggspensionerna.

I de korporativa pensionssystemen i Tyskland och Frankrike har in- komstnivån under arbetslivet stor betydelse för pensionsförmånernas storlek. Särskilt gäller detta Tyskland.

Det finns dock ett förmånstak i det tyska pensionssystemet. Inkom- ster högre än 1,7 gånger APW ger inte någon utdelning i form av högre pension. Det tyska pensionssystemet finansieras med arbetsgivar- och arbetstagaravgifter. Avgiften är proportionell mot lönen upp till taket. För lön överstigande detta tak betalas inga avgifter. Tyskland har såle- des ett pensionssystem med mycket liten omfördelning mellan högin- komsttagare och låginkomsttagare. Det finns en tydlig koppling mellan vad man betalar in och vad man får ut.

Frankrike har ett mer komplicerat pensionssystem än Tyskland ef- tersom man både har ett grund- och ett tilläggssystem och i båda dessa är förmånerna inkomstrelaterade.

Såväl grundsystem som tilläggssystem finansieras med arbetstagar- och arbetsgivaravgifter. I grundsystemet är avgifterna proportionella mot lönen upp till ett tak vid ungefär 1,3 gånger APW-lönen. Eftersom detta tak också sätter en gräns för hur höga pensionsförmånerna kan bli är omfördelningen mellan de som haft en fullständig yrkeskarriär liten i det franska grundsystemet.

Även tilläggssystemet är utformat så att det finns en stark koppling mellan avgifter och förmåner. Reglerna är dock mer komplicerade än i grundsystemet och varierar dessutom mellan olika yrkesgrupper. De tak som finns för förmåner och avgifter ligger i allmänhet flera gånger över APW-lönen.

87

Omfördelning mellan de som arbetat mycket och de som arbetat lite

I detta avsnitt skall vi analysera omfördelningseffekter till följd av att vissa individer har en fullständig yrkeskarriär bakom sig medan andra gjort långa avbrott i yrkeskarriären, arbetat deltid eller inte yrkesarbetat alls. Även effekterna av olika löneutveckling analyseras.

När det gäller omfördelning till följd av att människor arbetar olika mycket går det en viktig skiljelinje mellan de länder som har garanti- pensioner och de länder som saknar sådana.

I de nordiska länderna samt Nederländerna omfördelas på detta sätt stora resurser från dem som har långa yrkeskarriärer och betalat mycket skatt och avgifter till dem som har korta yrkeskarriärer eller inte arbetat alls. Särskilt stor torde denna omfördelning vara i Nederländerna där andelen yrkesarbetande kvinnor är mycket mindre än i de nordiska län- derna.

I Tyskland, Frankrike och Storbritannien som inte har några garan- tipensioner finns inte denna tydliga omfördelning inom pensionssys- temen. I stället blir det andra delar av socialförsäkringen som efterle- vandepensioner, bostadsbidrag och socialbidrag som får försörja dem som inte tjänat ihop till tillräckliga pensionsinkomster.

Det är viktigt att ha denna grundläggande skiljelinje mellan länderna klar för sig när vi nu analyserar systemen lite mer i detalj. Beskriv- ningen avser läget 1995. De förändringar som genomförts eller planeras beskrivs närmare i kapitel 8.

Eftersom Nederländerna inte har några offentliga pensionssystem utöver garantipensionen sker ingen omfördelning utöver den inled- ningsvis nämnda. Detta gäller i stort även för Danmark där de avgifts- bestämda tilläggspensionerna inte medför någon omfördelning mellan individer.

De övriga länder som har garantipensioner är Sverige, Norge och Finland. Förutom den omfördelning garantipensionen medför tillkom- mer här tilläggspensionernas effekter. I Sverige och Norge krävs 30 år med arbetsinkomster för att kunna få full tilläggspension. I Finland är kravet i de flesta fall 40 år efter 23 års ålder.

För dem som uppfyller dessa kriterier beräknas dock ersättningens storlek på en kortare tid. I Sverige är det genomsnittet av de 15 bästa åren, i Norge genomsnittet av de 20 bästa åren. I Finland beräknas tilläggspensionen på genomsnittet av de fyra sista åren i varje anställ- ning.

I alla tre länderna kan man således få full tilläggspension trots rela- tivt långa perioder med deltidsarbete eller kanske t.o.m. inget arbete alls.

88

Att en person har arbetat heltid under en lång yrkeskarriär och har betalat avgifter och skatter hela tiden påverkar inte förmånens storlek fullt ut. Inom tilläggspensionerna sker det en omfördelning från dem som har arbetat mycket och länge till dem som haft en kortare period av heltidsarbete.

Dessutom omfördelas även resurser mellan individer som har arbetat heltid hela livet. Enkelt uttryckt gynnas de som haft en ojämn löne- utveckling med en låg lön och låga avgifter under större delen av yrkes- karriären men där man under de fyra, femton eller tjugo sista åren (be- roende på i vilket land man bor) når en så hög lön att man kan maxi- mera pensionsförmånerna.

Olika grupper kan gynnas av detta system. En grupp är kvinnor som har varit hemmafruar, eller haft deltidsarbete, under perioder då de har haft barn. En annan grupp är personer med lång utbildning, vars in- gångslön när de kommer ut på arbetsmarknaden är relativt låg men som har en brant löneutveckling fram till slutet av karriären.

För Sverige finns studier11 som bl.a. visar att tilläggspensionen är fördelaktigare för tjänstemän på hög nivå eller mellannivå än för lägre tjänstemän. Vidare visar studierna att kvinnliga högre tjänstemän drar nytta av systemet på bl.a. kvinnliga okvalificerade arbetares bekostnad. I den senare gruppen finns sådana som både arbetar i många år och har en svag löneutveckling.

En annan faktor som är gemensam för Sverige, Norge och Finland är de inkomstprövade pensionstillskotten. Dessa förstärker grundpen- sionernas omfördelande effekt. I Sverige och Norge ger de första intjä- nade pensionspoängen inget utbyte alls i form av högre pension. I Fin- land är motsvarande marginaleffekt ”bara” 50 procent.

Låt oss nu titta närmare på de tre länder som inte har några garanti- pensioner. För att få full grundpension i Storbritannien krävs att man betalat minst minimibeloppet till National Insurance under 39 år för kvinnor respektive 44 år för män.

Detta kan tyckas vara ett strängt krav men minimibeloppet betalas av alla som tjänat minst ett belopp motsvarande ca 20 procent av APW- lönen under året. Dessutom kan man få tillgodoräkna sig år då man va- rit arbetslös, sjuk, vårdat barn eller vårdkrävande anhörig. Även perso- ner med sparsamt deltidsarbete, eller t.o.m. inget arbete alls under vissa perioder, kan kvalificera sig för full grundpension.

Förmånerna i det brittiska tilläggssystemet beräknas på alla inkom- ster från 1978 vilket är det år då systemet introducerades. Detta innebär att det inte finns någon inkomstomfördelning att tala om beroende på hur mycket man arbetat.

11 Ståhlberg (1994).

89

Eftersom det brittiska tilläggssystemet har relativt liten betydelse i förhållande till grundpensionerna blir ändå slutbedömningen att om- fördelningen från de som arbetat mycket till de som arbetat lite är bety- dande i Storbritannien.

I Tyskland beräknas pensionen, med vissa undantag, på de samlade avgifter man betalat till systemet under hela yrkeskarriären. Pensions- beloppet beräknas således på hela livsinkomsten. Till undantagen hör att man kan få tillgodoräkna sig perioder då man studerat, varit arbetslös, sjuk eller tagit hand om egna barn. Denna subventionering av perioder utanför arbetslivet är skattefinansierad. Även i det tyska pensions- systemet finns således en mindre omfördelning till förmån för dem som gjort avbrott i yrkeskarriären.

I Frankrike finns i de inkomstberoende grundpensionerna ungefär samma regler som i Tyskland när det gäller att tillgodoräkna sig tid då man gjort avbrott i yrkeskarriären för t.ex. arbetslöshet, sjukdom eller att man tagit hand om barn.

Men Frankrike skiljer sig från Tyskland när det gäller intjänande- kraven som i stället liknar de som finns i tilläggspensionerna i Sverige, Norge och Finland. För att få full pension krävs 38 tjänstgöringsår och pensionsbeloppet beräknas på de 11 bästa åren. Här kan man därför tänka sig omfördelningseffekter liknande dem i tilläggssystemen i Sve- rige, Norge och Finland.

I de franska tilläggspensionerna beräknas ersättningarna på de av- gifter man betalat under hela yrkeskarriären. Här är hela livsinkomsten avgörande för vilken ersättning man får och omfördelningen mellan dem som arbetat mycket och dem som arbetat lite blir därför mindre än i grundpensionerna. Däremot finns det i tilläggssystemen regler, liknande dem i grundpensionerna, om att man kan få tillgodoräkna sig tid då man gjort avbrott i yrkeskarriären.

Sammanfattande bedömning av omfördelningseffekter

Tyskland har den starkaste kopplingen mellan avgifter och ålderspen- sionsförmåner. Det innebär att inkomster i första hand fördelas om över varje individs livscykel. Även i Tyskland omfördelar dock pensions- systemet vissa inkomster mellan individer men inte i samma utsträck- ning som i de övriga länderna.

I alla länder består den största delen av omfördelningen mellan indi- vider i att de som har långa yrkeskarriärer och därmed betalar mycket skatt och avgifter subventionerar pensionerna för dem som har korta yrkeskarriärer eller inte arbetat alls.

90

Omfördelningen från dem som arbetat mycket till dem som arbetat lite är kraftigast i länder med garantipensioner, dvs. de nordiska länder- na samt Nederländerna. Även i de övriga länderna finns dock regler som gynnar dem som inte har en fullständig yrkeskarriär bakom sig.

En annan typ av omfördelning, som också missgynnar de som har långa yrkeskarriärer, finns i de länder som har inkomstberoende pen- sioner men där förmånerna beräknas utifrån vad man tjänat under en begränsad tid av karriären. Sverige, Norge, Finland och Frankrike har sådana system. I sådana system förekommer, förmodligen oönskade, effekter som att låglönegrupper (med svag löneutveckling över livet) subventionerar pensionerna för höglönegrupper (med kraftig löneut- veckling).

Det finns dock även regler som systematiskt omfördelar från hög- lönegrupper till låglönegrupper. Detta gäller t.ex. när ålderspensions- systemen finansieras med progressiva skatter eller avgifter och, ännu tydligare, när det finns tak som begränsar pensionsförmånerna men inga tak för avgifterna. Denna typ av omfördelning är påtaglig i Sverige, Norge, Danmark och Storbritannien.

Ju mer pensionssystemen omfördelar inkomster mellan individer, dvs. ju mer skattelika de är, desto större är risken för negativa sam- hällsekonomiska effekter som att det blir mindre attraktivt att arbeta. Här utmärker sig framför allt de svenska och norska systemen. Dessa innehåller flest olika regler som i vissa lägen kan göra arbete mindre attraktivt genom det bristande sambandet mellan inbetalda avgifter och pensionens storlek.

I sammanhanget bör nämnas att både Sverige och Norge snarare utmärks av ett mycket högt förvärvsdeltagande generellt och särskilt i åldrarna strax under 65 år. Detta talar för att de negativa effekter som nämns inte fått genomslag. Å andra sidan kan de negativa effekterna visa sig på en mängd andra sätt, t.ex. genom att folk avstår från att göra karriär, hellre tar ut övertid i kompensationsledighet än i pengar, eller hellre väljer att jobba utomlands än i Sverige. Ur ett systemperspektiv visar vår analys att de offentliga pensionssystemens isolerade effekt är negativ för arbetskraftsutbudet.

Man kan tycka att platta pensionssystem, som i Nederländerna och, i viss mån, Danmark, i ännu högre grad borde ha negativ inverkan på viljan att yrkesarbeta. För att uttala sig om detta bör man dock också ta hänsyn till konstruktionen hos de kompletterande system, t.ex. icke offentliga avtalspensioner, som behandlas i avsnitt 6.2.

91

6.1.5Utgiftsskillnaderna - en förklaring

·Det finns inget land som både har en hög garantipension och ger inkomsttrygghet till dem som haft en lång yrkeskarriär med goda inkomster.

·De höga pensionsutgifterna i Frankrike och Tyskland förklaras av höga ersättningsnivåer för en normal yrkeskarriär och goda möjlig- heter att få pension redan före man fyllt 65 år.

I detta avsnitt skall vi sammanfatta diskussionen om de offentliga ålderspensionerna genom att försöka ge några förklaringar till varför de nettoutgifter som redovisats i t.ex. figur 6.3 skiljer sig mellan länderna. Frankrike och Tyskland har de i särklass högsta utgifterna. Sverige ut- gör tillsammans med Nederländerna och Finland en mellangrupp. Dan- mark och Norge har något lägre utgifter, medan Storbritannien har de klart lägsta.

Vi har tidigare analyserat under hur lång tid pensionen betalas ut i olika länder (se tabell 6.1). Frankrike har både den lägsta formella pen- sionsåldern och den högsta förväntade livslängden. Det är förmodligen det land där pensionen i genomsnitt betalas ut under längst tid. I andra ändan finner vi Danmark med den, tillsammans med Norge, högsta for- mella pensionsåldern och den lägsta förväntade livslängden.

I avsnittet om ersättningsprinciperna analyserade vi hur pensions- beloppen varierar med tidigare inkomstnivå och hur mycket man arbetat (se figur 6.6). Det finns inget land som både har en hög garantipension och ger inkomsttrygghet till de som arbetat mycket och haft goda inkomster.

Tvärtom finns det ett starkt negativt samband mellan garantipensio- nens storlek och yrkeskarriärens betydelse. Den högsta garantipensionen finns i Nederländerna där yrkeskarriären inte alls har någon betydelse för de offentliga pensionsförmånerna. Tyskland och Frankrike är de länder där en lång välbetald yrkeskarriär ger mest tillbaka i form av höga pensioner. Dessa länder saknar samtidigt garantipensioner för de som har en begränsad yrkeskarriär. Det är därför svårt att utifrån pen- sionssystemens ersättningsprinciper bedöma vilka länder som har de högsta, eller lägsta, totalutgifterna för ålderspensioner.

Eftersom många pensionärer ändå har en lång yrkeskarriär bakom sig kan säkert den genomsnittliga industriarbetarens pensionsnivå i figur 6.6 säga en del om skillnaderna mellan länderna.

Frankrike och Tyskland är de länder där den genomsnittlige indu- striarbetaren får högst pension från de offentliga pensionsystemen.

92

Frankrike har ju dessutom den lägsta formella pensionsåldern och den längsta livslängden. I Tyskland inträffar visserligen den formella pen- sionsåldern vid 65 år men möjligheterna att få ålderspension redan innan dess är stora. Höga ersättningsnivåer för en normal yrkeskarriär och goda möjligheter att få pension redan före man fyllt 65 år förklarar således varför dessa länder har de högsta utgifterna.

Sverige, Finland och Nederländerna har alla medelhöga pensions- utgifter. Sverige och Finland har snarlika pensionssystem vad gäller er- sättningsnivåer och samma formella pensionsålder. Nederländerna, som också har 65 år som formell pensionsålder, kan tyckas ha höga totalutgifter med tanke på att inget annat land ger den genomsnittlige industriarbetaren så låg ersättning. Men detta är ju samtidigt landets garantipension och denna är bara ca 10 procent lägre än vad industri- arbetaren får efter ett helt arbetsliv i Sverige.

Danmark och Norge har något lägre pensionsutgifter än Sverige, Finland och Nederländerna. När det gäller ersättningsnivåer liknar det danska systemet Nederländernas medan det norska liknar Sveriges och Finlands. Att Danmark och Norge har lägre totalutgifter kan förklaras av att den formella pensionsåldern är 67 år, dvs. två år senare än i de övriga nämnda länderna.

Storbritannien har de klart lägsta pensionsutgifterna. I likhet med Frankrike och Tyskland har man ingen garantipension, varför staten ”sparar pengar” på avbrott i yrkeskarriären. Samtidigt är den pension industriarbetaren som arbetat hela livet får ut betydligt lägre än i Tysk- land och Frankrike. Dessutom är de brittiska tilläggspensionerna ett re- lativt ”omoget” system. Detta innebär att många äldre pensionärer får en betydligt lägre tilläggspension än den genomsnittlige industriarbetaren i figur 6.6 eftersom de inte hunnit betala in lika mycket avgifter som denne. I större skala infördes de brittiska tilläggspensionerna först år 1978.

93

6.1.6Offentliga nettoutgifter för efterlevande pensioner

·Efterlevandepensionerna är mest omfattande i de länder som inte har några garantipensioner. Utgifterna är särskilt höga i Tyskland och Frankrike.

·Efterlevandepensionen fungerar i första hand som ett bidrag till före detta hemmafruar som inte själva kvalificerat sig för en tillräcklig ålderspension.

I samtliga länder finns det särskilda pensioner som skall skydda mot in- komstbortfall när partnern dör. Omfattningen och utformningen av des- sa änkepensioner12 skiljer sig dock mycket mellan länderna. Vi börjar med att i figur 6.7 redovisa de totala utgifterna per äldre år 1995.

I diagrammet ingår endast de utgifter som går till änkor eller änke- män som uppnått den formella pensionsåldern. Det är särskilt viktigt att påpeka detta just när det gäller änkepensionerna eftersom denna för- mån, i flera länder, helt eller delvis upphör när ålderspensionen börjar att betalas ut13.

12 Eftersom de allra felsta som får förmånen är kvinnor använder vi begreppet ”änkepension” synonymt med ”efterlevnadspension”.

13 I flera fall bygger uppgifterna om hur stor del av de totala utgifterna för efterlevandepensioner som går till ålderspensionärer på skattningar. I Tysk- land och Norge benämns alla pensioner till dem som uppnått formell pen- sionsålder som ”ålderspensioner”. I de fallen har vi gjort en skattning av hur stor del av pensionsutgifterna som egentligen är ”efterlevnadspensioner” i den meningen att de betalas ut bara därför att personerna ifråga mist sin make/maka. Även Danmark har med denna definition vissa utgifter. Men dessa är så obetydliga att de fått vara kvar som en del av den danska tilläggspensionen.

94

Figur 6.7 Offentliga nettoutgifter för efterlevandepensioner per äldre år 1995, tusentals kronor (köpkraftskorrigerat)

30

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Tyskland

 

 

 

 

Nederländerna Storbritannien

 

Källa: Se bl.a. bilaga II:3

Föga förvånande återfinns de högsta utgifterna för efterlevandepen- sioner i Tyskland, Frankrike och Storbritannien, dvs. de länder som har ett svagt grundskydd i ålderspensionerna. I dessa länder, som dessutom har en relativt låg kvinnlig förvärvsfrekvens, behövs ett ekonomiskt skydd till ”hemmafruarna” när mannen dör.

Efterlevandepensionens omfattning kan också åskådliggöras med hjälp av våra typfamiljsberäkningar. Figur 6.8 visar den totala pensio- nen för en kvinna som hela sitt liv varit hemmafru och två år innan pa- rets gemensamma pensionsdag förlorar sin man. Mannen hade en lön motsvarande den genomsnittlige industriarbetarens. Denna änkepension jämförs med den garantipension (samma som i figur 6.6) en kvinna som hela tiden stått utanför arbetsmarknaden och hela tiden varit en- samstående skulle få.

95

Figur 6.8 Offentlig pension för en industriarbetaränka som aldrig arbetat jämfört med landets garantipension, år 1995, kronor per år (köpkraftskorrigerat)

100000

 

 

 

 

 

 

 

90000

 

 

 

 

 

 

 

80000

 

 

 

 

 

 

 

70000

 

 

 

 

 

 

 

60000

 

 

 

 

 

 

 

50000

 

 

 

 

 

 

garanti

 

 

 

 

 

 

änka

40000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30000

 

 

 

 

 

 

 

20000

 

 

 

 

 

 

 

10000

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

 

 

Källa: Se bl.a. bilaga III

Typfamiljsberäkningen bekräftar att det starkaste särskilda skyddet för änkorna finns i de länder som har ett svagt grundskydd i ålderspen- sionerna. I Tyskland, Frankrike och Storbritannien ligger efterlevande- pensionen för industriarbetaränkan på ungefär samma nivå som garan- tipensionen i Danmark, Norge och Nederländerna.

I Nederländerna finns, nästan per definition, ingen särskild änkepen- sion för dem som blivit ålderspensionärer. Det skulle vara märkligt om änkorna fick en högre totalpension än det grundskydd som gäller för alla andra.

I de nordiska länderna är änkepensionen utformad som en viss andel av mannens tilläggspension. Änkepensionen utgör i dessa länder ett komplement till garantipensionen. Med den typfamiljskonstruktion vi valt14, där änkan aldrig haft några egna inkomster, är Sverige det land som ger den lägsta totalpensionen. I Frankrike, som är det land som lig- ger närmast före Sverige, får änkan i exemplet ut en nettopension som är nästan 20 procent högre. Det bör dock tilläggas att änkor som aldrig haft några egna inkomster är betydligt ovanligare i Sverige än i t.ex. Frankrike och Tyskland.

14 Uppgiften för Sverige är mycket beroende på vilka antaganden som görs vid typfamiljsberäkningen. Överhuvudtaget är typfamiljsberäkningarna vad gäller änkepensionerna känsliga vilka grundantaganden som görs. Några länder, däribland Sverige håller på att kraftigt förändra sina änkepensioner, vilket görs att de har övergångsregler som innebär att ersättningen kan variera betydligt bara genom smärre förändringar i förutsättningar.

96

I samtliga länder finns regler som gör att efterlevandepensionens storlek ibland prövas mot den överlevande maken/makans övriga in- komster. Detta ger efterlevandepensionen ännu mera karaktären av ett bidrag främst riktat till ”hemmafruar” som inte själva kvalificerat sig för några högre pensionsinkomster.

Efterlevandepensionerna finansieras i några länder på samma sätt som ålderspensionerna och utgör en del av det totala pensionssystemet. I något land finns särskilda avgifter för efterlevandepensionerna. I andra fall finansieras de med allmänna skattemedel. I samtliga fall gäller dock att samtliga löntagare bidrar till finansieringen. Det tas inte ut några särskilda avgifter från de som lever i parförhållanden.

Detta innebär att efterlevandepensionerna omfördelar inkomster från ensamstående till par15. När en ensamstående person dör upphör pensionsutbetalningarna. När ena parten i ett par dör fortsätter de i form av efterlevandepensionen. Eftersom denna pension ofta inkomstprövas mot den överlevandes inkomst, handlar det i praktiken mest om en omfördelningen från ensamstående till par där kvinnan varit hemmafru eller av annat skäl haft låga inkomster.

Denna omfördelning är mest omfattande i de länder där utgifterna för efterlevandepensioner är störst, dvs. i Tyskland och Frankrike.

6.1.7Offentliga nettoutgifter för socialbidrag och bostadsbidrag

·Storbritannien har de klart högsta utgifterna för socialbidrag och bostadsbidrag. Detta kan förklaras av att det inte finns någon garantipension.

I detta avsnitt behandlas socialbidrag och bostadsbidrag till de äldre. Dessa bidrag utgör ett skyddsnät i de fall ålderspensioner, efterlevande- pensioner och andra inkomster inte räcker till. De totala utgifterna per äldre för dessa bidrag redovisas i följande figur.

15 Vi använder de mer neutrala begreppen ensamstående och par. Vi har inte undersökt i vilken mån efterlevandepensionerna bara omfattar gifta eller även gäller sammanboende. Det är troligt att reglerna härvidlag är olika i olika länder.

97

Figur 6.9 Offentliga nettoutgifter för bostadsbidrag och socialbidrag per äldre år 1995, tusentals kronor (köpkraftskorrigerat)

14

 

 

 

 

 

12

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

Socialbidrag

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

Bostadsbidrag

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Tyskland

 

 

 

 

Nederländerna Storbritannien

 

Källa: Se bl.a. bilaga II:3

Storbritannien har de klart högsta utgifterna för socialbidrag och bo- stadsbidrag. Detta är inte särskilt förvånande med tanke på avsaknaden av garantinivå i pensionssystemet. Till skillnad från i Tyskland och Frankrike är dessutom utgifterna för efterlevandepensioner förhållan- devis låga.

Bland de länder som har ett starkare grundskydd i pensionssystemet har Danmark de högsta utgifterna för bostadsbidrag och socialbidrag. Detta är anmärkningsvärt med tanke på att Danmark har den högsta ga- rantipensionen efter Nederländerna. En hög garantipension borde rim- ligen minska behovet av socialbidrag och bostadsbidrag.

Om det finns ett samband mellan garantipensionens nivå och behovet av bostadsbidrag och socialbidrag framstår Sveriges utgifter som låga jämfört med Danmarks men höga jämfört med Norges. Båda dessa länder har garantipensioner som är betydligt högre än den svenska. Det finns dock även andra faktorer att beakta som t.ex. tidigare förvärvs- frekvenser och omfattningen av tilläggspensioner, såväl offentliga som de icke offentliga som diskuteras i avsnitt 6.2.

Givetvis innebär även bostadsbidrag och socialbidrag en omför- delning av inkomster. Eftersom de är skattefinansierade sker omför- delningen från dem som arbetat mycket och haft goda inkomster till dem som arbetat lite och haft låga inkomster och därför inte kvalificerat sig för tillräckliga inkomster från pensioner och annat på äldre dagar. Störst blir omfördelningen i de länder som har de mest omfattande utgifterna

98

för dessa bidrag dvs. Storbritannien, Danmark och, i något mindre grad, Sverige.

6.2Icke offentliga avtalspensioner

·De icke offentliga avtalspensionerna är mest omfattande i Neder- länderna, Danmark och Storbritannien, dvs. de länder där de offent- liga pensionssystemen är minst relaterade till inkomsten.

·Avtalspensionerna subventioneras av det offentliga via skattsedeln. Totalt sett är subventionerna störst i de länder där systemen är mest omfattande.

I detta avsnitt skall vi redovisa omfattningen, och något om utform- ningen, av de avtalspensioner som vi inte räknat in i de offentliga utgif- terna. Att de inte räknas som offentliga beror på att regering eller parla- ment inte fattat något beslut om att dessa skall vara obligatoriska och omfatta hela arbetsmarknaden.

Det är dock mycket viktigt att beakta dessa avtalspensioner vid en analys av det offentliga stödet till de äldre. Avtalspensionerna är näm- ligen, på ett eller annat sätt, offentligt subventionerade i samtliga län- der. Att subventionera avtalspensionerna kan vara ett alternativ till att göra dem obligatoriska.

Ett annat viktigt skäl till att ha med avtalspensionerna i vår analys är att dessa utgör ett komplement till de offentliga pensionerna. Avtals- pensionernas omfattning och utformning är i stor utsträckning en följd av hur de offentliga systemen ser ut. De fördelningseffekter, effekter på samband mellan inkomster och pension etc. som uppstår i ett land är således inte enbart beroende av hur de offentliga systemen är utformade. Genom att besluta om olika former av subventioner kan också respektive lands regering och parlament påverka vilka de totala effekterna av offentliga och avtalsbaserade ålderspensionssystem blir.

I avsnitt 6.2.1 beskriver vi hur avtalspensionerna subventioneras. I avsnitt 6.2.2 redogörs för omfattningen av dessa system och i avsnitt 6.2.3 behandlas avtalssystemens konstruktion.

99

6.2.1Offentliga subventioner av avtalspensioner

Samtliga länder subventionerar de icke offentliga avtalspensionerna på något sätt. Idealt borde vi räkna in dessa subventioner i våra jämförelser över det totala offentliga stödet till de äldre. Sådana beräkningar är dock så komplicerade att vi inte kunnat göra detta inom ramen för denna studie.

Det offentliga stödet till avtalspensionerna ges i allmänhet som skat- tesubventioner av ett eller annat slag. Det stora problemet när det gäller att beräkna omfattningen av subventionerna är att dessa inte bara kan ges vid utbetalningstillfället utan även under hela den period som ”pen- sionssparandet” sker. Det är vanligt att ge arbetsgivare och arbetstagare en förmånlig skattebehandling för den del av ”lönekakan” som avsätts till avtalspensioner.

Avtalspensionerna kan också subventioneras vid utbetalningstill- fället. Detta sker genom att pensionären får betala lägre skatt för avtals- pensionen än han skulle ha fått om han i stället tagit ut denna som lön under yrkeskarriären.

Denna subvention kan i sin tur delas upp i två delar. För det första blir skatten förmodligen lägre därför att pensionären troligen har lägre totalinkomster än han hade under yrkeskarriären. Detta gör att han, även om det inte finns några särskilda skattesubventioner för pensions- inkomster, får en lägre ”marginalskatt” än han skulle haft om han i stäl- let fått en högre lön under yrkeslivet. För det andra kan skatten bli lägre därför att särskilda skatteregler gör att avtalspensioner beskattas mindre än löneinkomster.

Vi kan inte göra någon beräkning av hur mycket länderna totalt sett subventionerar avtalspensionerna. Det förefaller dock troligt att det är de länder där avtalspensionerna är omfattande som också har de största subventionerna totalt sett. I länder där dessa pensioner har en liten om- fattning kan rimligen inte heller de totala subventionerna bli särskilt stora.

Som framgår av avsnitt 6.2.2 är det i så fall främst i Storbritannien, Nederländerna och Danmark som de offentliga pensionsutgifterna skulle påverkas om vi vägde in omfattningen av subventioner till avtals- pensioner.

100

6.2.2Avtalspensionernas omfattning

Genom att studera figur 6.6 är det lätt att få en föreställning om i vilka länder de icke offentliga avtalspensionerna borde vara omfattande. Dessa avtalspensioner utgör ett komplement till de offentliga systemen. Således kan man förvänta sig att avtalspensionerna är mest omfattande i länder där de offentliga systemen ger ett dåligt skydd, kanske framför allt mot inkomstbortfall över en viss nivå.

Nederländerna har ett offentligt pensionssystem som inte alls skyd- dar mot inkomstbortfall över en garantinivå. Även i Danmark och Stor- britannien är pensionerna måttligt inkomstrelaterade. I Sverige och Norge ger de offentliga pensionerna ett relativt starkt skydd mot in- komstbortfall. Allra starkast är dock detta skydd i Tyskland, Frankrike och Finland. I de tre sistnämnda länderna är de pensioner som vi defi- nierat som offentliga i själva verket avtalspensioner som gjorts obliga- toriska i lag. Det är således inte förvånande om andra avtalspensioner har en liten omfattning i dessa länder.

Den internationella statistiken är bristfällig vad gäller de icke offentliga pensionssystemen. Förmodligen är den relativt tillförlitlig för de obligatoriska systemen medan ”mörkertalen” för de frivilliga syste- men kan vara stor. Obligatoriska avtalspensioner omfattar alla, eller åt- minstone alla fackligt anslutna, inom en bransch eller motsvarande. De frivilliga har individuell anslutning.

Vi redovisar här två olika jämförelser över de icke offentliga av- talspensionernas omfattning. Tillsammans täcker dessa samtliga länder i vår studie.

Tabell 6.2

Totala utgifter för icke-offentliga avtalspensioner

 

jämfört med de offentliga pensionssystemen,

 

 

bruttoutgifter år 1993

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Land

 

Obligatoriska

 

Frivilliga

 

Totalt

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

 

25 %

 

10 %

 

35 %

Frankrike

 

0 %

 

2 %

 

2 %

Nederländerna

 

32 %

 

19 %

 

51 %

Storbritannien

 

52 %

 

60 %

 

112 %

Tyskland

 

0 %

 

15 %

 

15 %

Källa: Esspros 1993

101

Tabell 6.3

Totala utgifter för icke-offentliga avtalspensioner

 

jämfört med de offentliga pensionssystemen,

 

bruttoutgifter år 1995

 

 

 

Land

 

 

Danmark

 

34 %

Finland

 

4 %

Norge

 

13 %

Sverige

 

22 %

Källa: Nososko 1995

Mönstret är tydligt. Det är i de länder där de offentliga systemen ut- gör ett dåligt skydd mot inkomstbortfall som de icke offentliga avtals- pensionerna är mest omfattande. Danmark, Nederländerna och Stor- britannien har de mest omfattande avtalspensionerna. De är betydligt mindre i Frankrike, Finland och Tyskland.

Vi har inte funnit någon bra jämförande statistik över hur stor del av arbetsstyrkan i länderna som omfattas av de icke offentliga avtalspen- sionerna eller vilka grupper det är som står utanför.

Utifrån olika källor kan man dock dra vissa slutsatser om täcknings- graden. I Danmark och Nederländerna täcker avtalspensionerna över 80 procent av arbetsstyrkan, i Storbritannien endast ca 50 procent. Därtill kommer dock att ca 25 procent av arbetsstyrkan i Storbritannien teck- nat individuella ”contracting-out” pensioner.

I dessa länder täcks således en mycket stor del av arbetsstyrkan av avtalspensioner, eller andra alternativ, som kompletterar de offentliga pensionerna. Den intressanta frågan om vilka grupper som inte omfattas av dessa komplement ger dock statistiken inget svar på.

I de länder där de offentliga pensionssystemen i högre utsträckning skyddar mot inkomstbortfall täcker avtalspensionerna så gott som alla löntagare i Sverige och ca 80 procent i Norge. I Tyskland är motsva- rande siffra ca 50 procent. I Finland och Frankrike är avtalspensioner utanför de offentliga systemen av obetydlig omfattning.

Sammantaget visar detta hur de offentliga pensionssystemen och de icke offentliga avtalspensionerna kompletterar varandra. I länder med ett svagt skydd mot inkomstbortfall i de offentliga systemen är de icke offentliga avtalspensionerna omfattande. I Tyskland, Frankrike och Finland där skyddet mot inkomstbortfall är starkt i de offentliga syste- men är icke offentliga avtalspensioner av liten omfattning. Det är viktigt att minnas att de offentliga systemen i dessa länder i princip är av- talspensioner som gjorts obligatoriska genom politiska beslut.

102

6.2.3Avtalspensionernas konstruktion och täckningsgrad

Generellt kan man säga att avtalspensionerna har en tydligare försäk- ringskaraktär än de offentliga systemen. Syftet med avtalspensionerna är inte att omfördela inkomster mellan individer utan att öka inkomst- tryggheten för den enskilda individen. Detta hindrar dock inte att även avtalspensionerna kan ha viss omfördelande effekt som t.ex. kan på- verka arbetskraftsutbudet på ett negativt sätt.

En sådan risk med avtalspensionerna är att de kan utgöra ett hinder för rörligheten på arbetsmarknaden. Dels kan det vara problematiskt att flytta pensionsrättigheter mellan olika system, dels kan det krävas en viss anställningstid inom ett visst avtalsområde innan man över huvud taget får tillgodoräkna sig några rättigheter. I extremfall kan personer som ofta byter yrke riskera att inte alls omfattas av någon avtals- pension, detta trots att de ändå kan ha bidragit till deras finansiering.

En annan risk, som brukar åberopas, med ickeoffentliga avtals- pensioner är att det i första hand är höglönegrupper som på detta sätt skaffar sig ett starkt inkomstskydd. Detta kan leda till att inkomstsprid- ningen bland de äldre blir större än i den övriga befolkningen. Om det dessutom i första hand är låglönegrupper som byter yrke ofta, och drab- bas av systemens inträdesregler, kan även detta bidra till att förstärka inkomstskillnaderna bland de äldre. Ytterligare en faktor som kan verka i samma riktning är de skattesubventioner som ges till avtalspensionerna. Om det i första hand är låglönegrupper som inte omfattas av avtals- pensionerna innebär subventionerna en omfördelning till förmån för medel- och höginkomsttagare.

Det kan således finnas skäl för regeringarna att övervaka, och när det är nödvändigt påverka, avtalspensionernas omfattning och utformning. Ett sätt att göra detta är att utforma skattesubventionerna på ett sätt som gör att avtalspensionerna fungerar som ett komplement till de offentliga systemen och att dessa tillsammans får önskad effekt. Ett annat exempel på hur avtalspensionernas konstruktion kan påverkas är när regeringen, som i Nederländerna, går in och göra medlemskapet i ett visst avtalssystem obligatoriskt.

103

6.3Ekonomisk välfärd

·Den genomsnittliga ekonomiska standarden bland de äldre är relativt lika i de studerade länderna.

·Den största andelen äldre med låg inkomst finns i Storbritannien, Tyskland och Frankrike, dvs. de länder som inte har några garanti- pensioner.

I detta avsnitt skall vi avslutningsvis studera de äldres totala ekonomi- ska situation. Tidigare har vi redovisat hur de offentliga pensions- och bidragssystemen ser ut. Vi har också redogjort för de subventionerade avtalspensioner som visserligen ligger utanför de offentliga systemen, men som är offentligt subventionerade på ett eller annat sätt.

Men utöver detta har de äldre även andra inkomster som t.ex. olika slags privata pensionsförsäkringar och arbetsinkomster. De privata pen- sionsförsäkringarna är för övrigt också ofta offentligt subventionerade genom att man får göra skatteavdrag för premierna eller att skatten på pensionsbeloppet är lägre än inkomstskatten. Vi har inte kunnat väga in dessa subventioner i våra utgiftsmått.

Dessutom tillkommer, utöver inkomsterna, den förmögenhet som de äldre sparat ihop under livet. Det kan röra sig om allt från finansiella besparingar och värdet av bostaden till bilar, båtar, antikviteter och andra kapitalföremål.

Vi skall därför här analysera de äldres totala inkomster och också i viss mån förekomsten av förmögenheter. Hur höga är genomsnittsni- våerna i termer av ekonomisk standard? Hur många har särskilt låga in- komster? Kan man ana hur någon koppling till hur pensions- och bidragssystem ser ut?

För denna analys använder vi tre olika studier av inkomster och en av förmögenhet. Mycket av den grundläggande metodiken i studierna är densamma. Några punkter är särskilt viktiga att känna till:

*Studierna är urvalsundersökningar. Det är endast en mindre del av befolkningen som antingen intervjuats eller för vilka registerutdrag gjorts. En generell slutsats är att uppgifterna för de nordiska länderna är säkrare. Här används i högre grad registerutdrag och svarsfrekvenserna är högre.

104

*Inkomsterna (eller förmögenheten) beräknas utifrån hela hushåll. För att få fram den disponibla inkomsten per person divideras hushållets totala nettoinkomst med en faktor som ökar ju fler individer som finns i hushållet. Faktorn skall motsvara värdet av de ”stordriftsfördelar” det innebär att vara flera i hushållet. Syftet

är att det skall gå att göra jämförelser av den ekonomiska standarden mellan hushåll med olika antal individer16.

Detta tillvägagångssätt innebär att alla i hushållet får samma dispo- nibla inkomst. Det betyder t.ex. att alla hushållsmedlemmar hamnar på samma sida om ”fattigdomsgränsen” oavsett hur inkomsterna fördelas i hushållet. Det innebär också att alla hushållsmedlemmar hamnar i sam- ma åldersklass som hushållsföreståndaren som i allmänhet är mannen. Därför är det troligtvis ganska vanligt att det, t.ex. vid åldersgränsen ”hushåll där föreståndaren är över 67 år”, finns individer som inte borde benämnas ”äldre”.

Följande undersökningar används i analysen:

1.Statskontoret. Detta är inkomstdata som vi, med hjälp av konsulter från Stockholms Universitet, tagit fram från den internationella databasen Luxemburg Income Study (LIS) och den svenska databasen över hushållsinkomster (HINK).

2.OECD. Denna studie är en del av OECD:s arbete kring ”Ageing populations”. Studien finns publicerad under namnet ”Resources During Retirement”. I denna studie finns data både över inkomster och förmögenhet.

3.Eurostat. Denna studie finns publicerad som ”Living conditions and inequality in the European Union 1997”. Enligt flera bedömare är osäkerheten i resultaten stora i denna studie, särskilt för mindre grupper av populationen. Den har dock fördelen att det är den enda som innehåller uppgifter från mitten av 1990-talet för samtliga länder i vår studie. Vi använder dock bara resultaten för större grupper och kommenterar avvikelser i förhållande till andra studier.

16 I de studier vi redovisar har den av Statskontoret framtagna inkomstdatan en ekvivalensskala där ett hushåll med två vuxna får faktorn 1,7 (1+0,7). För varje barn i hushålet ökar faktorn med 0,5. Statistiken från Eurostart har en ekvivalensskala där ett hushåll med två vuxna får faktorn 1,5. För varje barn ökar faktorn med 0,3. OECD kringgår problemet genom ett enbart jämföra hushåll av samma storlek.

105

6.3.1Genomsnittsinkomsten

Vi börjar med att redovisa den genomsnittliga disponibla inkomsten, dvs. efter skatter och sociala avgifter, för äldregruppen som helhet. Redovis- ningen görs i procent av den disponibla inkomsten i Sverige.

Figur 6.10 De äldres genomsnittliga disponibla inkomst år 1994, i procent av Sveriges

120%

 

 

 

 

 

 

 

100%

 

 

 

 

 

 

 

80%

 

 

 

 

 

 

 

60%

 

 

 

 

 

 

 

40%

 

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

 

 

Källa: Eurostat, med äldre avses här individer i hushåll där föreståndaren är

65– 84 år gammal.

 

 

 

 

 

 

Resultaten visar att den genomsnittliga disponibla inkomsten för äldregruppen som helhet inte skiljer sig så mycket mellan länderna. Detta gäller trots stora skillnader i offentliga utgifter för pensioner och bidrag.

Möjligen kan man skönja en tendens till att Frankrike och Tyskland, som har de i särklass högsta offentliga utgifterna, också har de högsta disponibla inkomsterna. Men skillnaderna i offentliga utgifter är ändå av helt annan dignitet än skillnaderna i disponibla inkomster. Detta visar att de offentliga utgifterna för pensioner och bidrag till hushållen inte kan användas som värdemätare på de äldres inkomstnivå17. Detta beror förstås på att även andra inkomstkällor utgör en viktig del av de äldres inkomster.

17 Våra egna inkomststudier, som för år 1995 bara omfattar fyra länder, tyder på ett något starkare samband mellan offentliga utgifter och disponibla inkomster. I gruppen äldre än 67 år är den genomsnittliga disponibla inkomsten i Tyskland 25 % högre än Sveriges, Norges är 14 % högre medan Storbritanniens är 7 % lägre. Fortfarande är dock skillnaderna i disponibla inkomster mycket mindre än skillnaderna i utgifter.

106

Stora skillnader i kompensationsgrad från de offentliga systemen

De äldres ekonomiska standard kan även studeras i relation till de åldersgrupper som fortfarande arbetar. Sådana mått är intressanta att jämföra med kompensationsgraden i de offentliga pensionssystemen. Hittills har vi i våra typfamiljsberäkningar av den offentliga pensionen redovisat utfallet i absoluta belopp. I figur 6.11 skall vi i stället, för den genomsnittliga industriarbetaren, redovisa hur stor andel av nettolönen under det sista året av yrkeskarriären den offentliga pensionen mot- svarar.

Figur 6.11 Offentlig nettopension för den genomsnittliga industri arbetaren i procent av den senaste nettolönen under yrkes karriären, år 1995

100%

 

 

 

 

 

 

 

90%

 

 

 

 

 

 

 

80%

 

 

 

 

 

 

 

70%

 

 

 

 

 

 

 

60%

 

 

 

 

 

 

 

50%

 

 

 

 

 

 

 

40%

 

 

 

 

 

 

 

30%

 

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

 

 

 

10%

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

 

 

Källa: Se bl.a. bilaga III

Typfamiljsberäkningen visar att Frankrike och Tyskland är de länder där de offentliga pensionerna ger industriarbetaren den högsta kom- pensationen jämfört med tidigare lön. Det är också dessa två länder som har de mest inkomstrelaterade pensionerna, varför kompensationsgraden är hög även för dem som haft högre inkomster än industriarbetaren.

Kompensationsgraden är lägre i Sverige, Norge och Finland. Allra lägst är den dock i Nederländerna, Danmark och Storbritannien där offentliga tilläggspensioner saknas eller endast har en liten betydelse. I Nederländerna med ett helt platt pensionssystem är kompensations- graden för industriarbetaren bara 47 procent, vilket kan jämföras med Frankrike där den är 87 procent.

107

Liten skillnad i verklig kompensationsgrad

Hur avspeglar sig då dessa stora skillnader i den ”verkliga” kompen- sationsgraden? I tabellen nedan redovisas tre olika mått som åskådlig- gör detta. De ”nivåskillnader” som finns mellan måtten beror delvis på att definitionerna av ”äldre” och ”yngre” skiljer sig mellan källorna (se not under tabellen).

Tabell 6.4 Den genomsnittliga disponibla inkomsten för äldre kring 1995, i procent av samma mått för yngre, tre olika mått

Land

Eurostat

OECD

Statskontoret

Danmark

81 %

 

 

Finland

86 %

 

 

Norge

92 %

 

80 %

Sverige

93 %

77 %

89 %

Frankrike

93 %

79 %

 

Nederländerna

86 %

77 %

 

Storbritannien

77 %

68 %

78 %

Tyskland

84 %

84 %

98 %

Not: Eurostat jämför hushåll med föreståndare mellan 65–84 år med hushåll med föreståndare 20–84 år. OECD jämför parhushåll där mannen är kring 67 år med parhushåll där mannen är kring 55 år. Statskontoret jämför hushåll med föreståndare över 67 år med hushåll med föreståndare 25–59 år.

Även när det gäller inkomstnivån för de äldre i relation till den yrkesföra befolkningen är skillnaderna mellan länderna relativt små. Åtminstone är skillnaderna betydligt mindre än vad man skulle kunna tro utifrån att enbart studera kompensationsgraden i de offentliga pen- sionssystemen.

Ett exempel på detta är att Nederländerna i tabellen ovan visar siff- ror som ligger i nivå med Tysklands och Frankrikes. Detta trots att kompensationsgraden i det offentliga pensionssystemet är betydligt läg- re för en vanlig lön i Nederländerna. Detta visar hur andra system kan kompensera för skillnader i de offentliga systemen. Inte heller för Sve- rige som har en tredje variant av pensionssystem, kan man skönja några avvikande tendenser.

Det kan vara värt att notera att Storbritannien, i alla tre jämförel- serna, är det land där de äldres inkomster ligger lägst i relation till den övriga befolkningens. Storbritanniens offentliga pensioner är både svagt inkomstrelaterade och ger ett dåligt grundskydd.

Kopplingen mellan de äldres totalinkomster och inkomsterna från offentliga pensioner och bidrag framgår av följande diagram. Det är

108

OECD-studien som, för samma mått som ovan, också beräknat hur stor andel av totalinkomsterna som utgörs av offentliga transfereringar.

Figur 6.12 Den genomsnittliga disponibla inkomsten för äldre jämfört med yngre, uppdelad på offentliga transfereringar och övrigt, kring 1995

90%

 

 

 

 

80%

 

 

 

 

70%

 

 

 

 

60%

 

 

 

 

50%

 

 

 

övrigt

 

 

 

 

40%

 

 

 

offentligt

30%

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

10%

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

Sverige

Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

Källa: OECD. Här jämförs parhushåll där mannen är kring 67 år med

parhushåll där mannen är kring 55 år

 

 

Detta visar ännu tydligare att de offentliga pensionssystemen är en dålig indikator på vilka totalinkomster de äldre har. I Sverige, Tyskland och Frankrike utgör de offentliga transfereringarna en hög andel av de äldres inkomster. I Nederländerna och Storbritannien utgör de offentliga transfereringarna en lägre andel av inkomsterna. Andra inkomstkällor, som t.ex. de icke offentliga avtalspensionerna, gör dock att to- talinkomsten i Nederländerna ligger i nivå med Sveriges och Frankrikes.

Sammantaget förefaller skillnaderna vara små mellan länderna när det gäller de äldres disponibla inkomst. Detta gäller både mätt i abso- luta termer och i relation till de yrkesverksamma i respektive land.

109

6.3.2Andel med låg inkomst

Genomsnittsmåtten i avsnittet ovan säger ingenting om hur inkomst- spridningen bland de äldre ser ut. I detta avsnitt skall vi studera hur stor andel av de äldre som har riktigt låga inkomster. Ett av de offentliga systemens allra viktigaste syften är ju att förhindra att människor drabbas av fattigdom. Att sätta likhetstecken mellan fattigdom och låg inkomst på det sätt vi mäter den i detta avsnitt är dock farligt. Inkomst- studierna mäter inkomsterna vid ett tillfälle och de inkluderar inte för- mögenhet (se vidare avsnitt 6.3.4).

I figur 6.13 redovisas det kanske vanligaste måttet på låg inkomst, nämligen hur stor andel av de äldre som har en disponibel inkomst som understiger 50 procent av den genomsnittliga18 disponibla inkomsten för samtliga i landet. Tyvärr föreligger endast siffror för fyra av länderna för år 1995. Därför redovisas även siffrorna för samtliga länder för år 1990. Grundprinciperna i pensionssystemen var desamma även då.

Figur 6.13 Andelen äldre som har en disponibel inkomst som är lägre än 50 procent av genomsnittet för samtliga invånare i landet, åren 1990 och 1995

12%

 

 

 

 

 

 

 

10%

 

 

 

 

 

 

 

8%

 

 

 

 

 

 

 

6%

 

 

 

 

 

 

1990

 

 

 

 

 

 

1995

 

 

 

 

 

 

 

4%

 

 

 

 

 

 

 

2%

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

 

 

Källa: Statskontoret. Med äldre avses hushåll med föreståndare över 67 år.

Flest andel äldre med låg inkomst finns i de länder som inte har nå- gon garantipension i sina pensionssystem, dvs. Storbritannien, Frank- rike och Tyskland.

18 Median

110

Andelen äldre med låg inkomst är lägre i de länder som har garanti- pensioner. Särskilt gäller detta Sverige och Norge. För Danmark har vi fått en bedömning19 att andelen äldre med låg inkomst år 1995 ligger kring en procent. Även Danmark hör därmed till de länder som har en mycket liten andel äldre med låg inkomst. Detta gör också att det inte går att se några skillnader mellan de platta grundtrygghetssystemen i Nederländerna och Danmark och de inkomstrelaterade systemen i Sve- rige, Norge och Finland.

Absolut mått på låg inkomst ändrar inte slutsatser

De mått vi använder ovan kan sägas mäta den ”relativa” förekomsten av låg inkomst i varje land. I länder där genomsnittsinkomsten är högre blir gränsen för låg inkomst högre. Många hävdar att man bör använda ett relativt synsätt när man gör jämförelser mellan olika länder. Argu- mentet är att det främst är avståndet upp till ”de som har det bra” i det egna landet, inte den absoluta nivån, som är avgörande för om folk kän- ner sig ”fattiga”.

Det ligger säkert en del i detta. Men ju mer integrerat Europa blir desto intressantare blir även ”absoluta” mått som visar andelen äldre som har disponibla inkomster under en nivå som är gemensam för flera länder. I en framtid kommer det kanske att uppfattas som mer naturligt för de som har låga inkomster att jämföra sig med någon slags ”europa- standard”.

I figur 6.14 presenterar vi därför ett mått där vi använder den sven- ska gränsen för låg inkomst från figur 6.13 som gemensam gräns. Detta absoluta mått jämförs med det relativa måttet i figur 6.13.

19 Kontakter med Hans Hansen, Socialforskningsinstituttet i Köpenhamn. Anledningen till att andelen äldre med låg inkomst i Danmark sjunker mellan åren 1990 och 1995 är metodologiskt intressant då den visar på en av inkomststatistikens brister. År 1990 fick de äldre danskar som vårdades på sjukhem eller liknande endast behålla en mindre del av inkomsterna som ”fickpengar”, resten gick direkt till att finansiera sjukhemsvistelsen. I inkomststatistiken registrerades endast fickpengarna varför över 60 % av dem som vårdades på sjukhemmen i statistiken anses ha låg inkomst. Bland de äldre som inte befann sig på sjukhem var andelen med låg inkomst bara 1 %. Numera har dock finansieringen av sjukhemmen ändrats så att pensionärens hela inkomst räknas in i inkomststatistiken. Om även något annat land räknar inkomsterna efter att vårdavgifterna är betalda har vi ej kunnat kontrollera.

111

Figur 6.14

Andelen äldre som har en disponibel inkomst som är

 

lägre än den svenska gränsen för låg inkomst, jämfört

 

med det ”relativa” måttet från figur 6.13, år 1995.

7,0%

 

 

 

 

6,0%

 

 

 

 

5,0%

 

 

 

 

4,0%

 

 

 

absolut

 

 

 

 

3,0%

 

 

 

relativt

 

 

 

 

2,0%

 

 

 

 

1,0%

 

 

 

 

0,0%

 

 

 

 

 

Norge

Sverige

Storbritannien

Tyskland

Källa : Statskontoret. Med äldre avses hushåll med föreståndare över 67 år.

Med ett ”absolut” mått försämras Sveriges position mot de andra länderna. Norge har nu hälften så många med låg inkomst som Sverige. Även i Storbritannien och Tyskland sjunker ”fattigdomstalen”. Detta beror på att samtliga dessa länder har genomsnittliga disponibla in- komster för befolkningen totalt sett som är högre än Sveriges. Därmed blir också gränsen för låg inkomst i dessa länder högre än Sveriges när man använder ett relativt synsätt.

Av de länder som inte är med i figuren har även Danmark, Neder- länderna och Frankrike högre genomsnittliga disponibla inkomster för befolkningen totalt sett än Sverige. Även deras andel äldre med låg in- komst skulle således sjunka med den svenska ”fattigdomsgränsen”.

Det är dock viktigt att framhålla att Sverige har en låg andel äldre med låg inkomst även när man använder en gemensam gräns och att skillnaderna fortfarande är stora jämfört med länderna utan garanti- pensioner.

Låg inkomst i olika åldersgrupper

Andelen individer med låg inkomst bland de äldre beror givetvis inte enbart på hur de offentliga pensions- och bidragssystemen är utforma- de. En viktig faktor är t.ex. hur inkomsterna sett ut före pensioneringen. I en ekonomi där de allra flesta haft goda livsinkomster är det troligt att

112

de flesta också får hyggliga inkomster även efter pensioneringen nästan oavsett hur det offentliga pensionssystemet ser ut.

Det bästa sättet att mäta ”effekten” av olika pensions- och bidrags- system vore förmodligen att följa samma grupp individer både före och efter pensioneringen för att se hur inkomsterna förändras. Några sådana data har vi dock inte kunnat finna varför vi får nöja oss med att jämföra om andelen med låg inkomst bland de äldre skiljer sig från befolkningen i övrigt.

Figur 6.15 visar hur mycket högre eller lägre andelen med låg in- komst är bland de äldre jämfört med de som är 25–59 år gamla. Dess- värre saknas siffror för år 1995 för Danmark, Finland, Frankrike och Nederländerna. Det är viktigt att poängtera att jämförelsen i lika hög grad är en mätare av de yngres ekonomiska standard som av de äldres.

Figur 6.15 Skillnaden i andelen individer med låg inkomst mellan äldre och yngre, åren 1990 och 1995, procent

40%

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

-20%

 

 

 

 

 

 

-40%

 

 

 

 

 

1990

 

 

 

 

 

 

1995

-60%

 

 

 

 

 

 

-80%

 

 

 

 

 

 

-100%

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederl.

Storbrit. Tyskland

Källa: Statskontoret. Med äldre avses hushåll med föreståndare över 67 år.

Med yngre avses hushåll med föreståndare 25–59 år. Med låg inkomst avses

här det ”relativa” synsättet.

 

 

 

 

Här är det svårt att se något mönster som kan kopplas till hur pen- sions- och bidragssystem är konstruerade. Av de länder som inte har några garantipensioner är andelen med låg inkomst lägre bland de äldre än bland de yngre i Storbritannien. När det gäller Frankrike och Tysk- land är skillnaderna mellan de äldre och de yngre relativt små.

Av de länder som har garantipensioner är andelen med låg inkomst lägre bland de äldre än bland de yngre i Norge, Sverige och

113

Nederländerna. I Danmark20 och Finland är skillnaderna mellan äldre och yngre små. Det går således inte heller att peka på några skillnader mellan de platta pensionssystemen i Danmark och Nederländerna och de inkomstrelaterade systemen i Sverige, Norge och Finland.

Inkomststatistiken kan missa äldre som bor hos sina barn

Den inkomststatistik som ligger till grund för figurerna ovan kan av flera skäl vara bedräglig som måttstock på ”fattigdomen”. Ett skäl är att inkomsterna beräknas utifrån hela hushållets inkomst. Detta leder exempelvis till att äldre med låga inkomster som lever tillsammans med sina vuxna barn inte går att särskilja i statistiken.

I några av länderna har också vuxna barn ett mer uttalat ekonomiskt ansvar för sina gamla föräldrar än i Sverige. I Frankrike och Tyskland prövas t.ex. äldreomsorgsavgifterna även mot barnens inkomster. I dessa länder är också andelen äldre som bor hos sina vuxna barn betydligt fler än i Sverige (se vidare avsnitt 7.4). I vilken utsträckning dessa skillnader beror på att barnen försörjer ”fattiga” föräldrar i Frankrike och Tyskland är dock svårt att bedöma. Troligen sker dock detta åtminstone i viss utsträckning varför andelen äldre med låg inkomst i dessa länder sannolikt är högre än vad som visats i detta avsnitt. Detta behöver dock inte vara liktydigt med att de äldres ekonomiska standard i dessa länder är lägre.

6.3.3Andel kvinnor med låg inkomst

I avsnitt 6.3.2 analyserade vi om det, totalt sett, finns skillnader mellan länderna i andelen äldre med låg inkomst. I detta avsnitt skall vi särskilt studera kvinnornas situation i detta avseende.

I detta sammanhang är det viktigt att ha skillnaderna i kvinnlig för- värvsfrekvens i bakhuvudet. Kvinnor kan ju ibland ha en ganska kort yrkeskarriär. I vissa fall kanske de t.o.m. varit hemmafruar hela livet. Detta gör att de kan vara särskilt utsatta för låg inkomst på äldre dagar eftersom ersättningen från inkomstrelaterade pensionssystem kan bli låg eller ingen alls.

I följande tabell redovisas den kvinnliga förvärvsfrekvensen vid några tidpunkter bakåt i tiden.

20 Om Danmarks siffra för 1990 korrigeras för ”fickpengsproblemet” (se föregående fotnot) skulle sannolikt andelen med låg inkomst vara betydligt lägre bland de äldre än i den övriga befolkningen.

114

Tabell 6.5 Den kvinnliga förvärvsfrekvensen åren 1991, 1983 och 1973

Land

1991

1983

1973

Danmark

79 %

74 %

62 %

Finland

72 %

73 %

64 %

Norge

71 %

66 %

51 %

Sverige

80 %

77 %

63 %

Frankrike

57 %

54 %

50 %

Nederländerna

54 %

40 %

29 %

Storbritannien

64 %

57 %

53 %

Tyskland

58 %

52 %

50 %

Källa: Bilaga 9 till EG-konsekvensutredningen

Sverige, Finland och Danmark har genomgående haft de högsta kvinnliga förvärvsfrekvenserna. Norge har, åtminstone tidigare, legat något efter. I de icke-nordiska länderna har den kvinnliga förvärvsfre- kvensen varit lägre. Allra lägst ligger Nederländerna21.

Inget mönster i kvinnlig fattigdom

Att använda inkomststudierna för att analysera om äldre kvinnor i sär- skild utsträckning riskerar att få låga inkomster är förenat med stora metodproblem. Eftersom inkomststudierna bygger på hela hushållets inkomst är det endast för de ensamstående kvinnorna det är möjligt att få fram meningsfulla data. I figur 6.16 redovisas hur mycket högre eller lägre andelen individer med låg inkomst är bland äldre ensamstående kvinnor jämfört med samtliga äldre.

21 Uppgifterna från EUROSTAT avseende år 1995 visar att förvärvsfrekven- sen bland kvinnor har minskat något från 1991 till 1995 i de nordiska länderna (Norge ingår inte i dessa uppgifter) medan den ökat i övriga länder som ingår i studien.

115

Figur 6.16 Skillnaden i andelen individer med låg inkomst mellan ensamstående äldre kvinnor och samtliga äldre, åren 1990 och 1995, procent

150%

 

100%

 

50%

 

0%

1990

1995

 

-50%

 

-100%

 

-150%

 

 

 

Danmark Finland

Norge Sverige Frankrike Nederl. Storbrit. Tyskland

Källa: Statskontoret. Äldre ensamstående kvinnor är minst 67 år. Med samtliga äldre avses alla som bor i hushåll med föreståndare över 67 år. Med låg inkomst avses här det ”relativa” synsättet.

Även här får vi resultat som inte alls följer något mönster i förhål- lande till de offentliga pensions- och bidragssystemen. Man skulle kun- na förvänta sig att Frankrike, Tyskland och Storbritannien är länder där äldre ensamstående kvinnor drabbas av låga inkomster i högre utsträck- ning än andra grupper. Detta är ju länder som både saknar garantipen- sioner och där den kvinnliga förvärvsfrekvensen är relativt låg.

Figuren antyder i stället att det är i Sverige och Finland som äldre ensamstående kvinnor, i högre grad än andra grupper, drabbas av låga inkomster. Detta är länder som både har garantipension och hög kvinn- lig förvärvsfrekvens.

Detta märkliga resultat kan vara svårt att förklara. En tänkbar för- klaring är att många av de kvinnor som har låg inkomst i Storbritan- nien, Frankrike och Tyskland ”undviker” att bo ensamma. Jämfört med kvinnor i de nordiska länderna kanske de i mindre utsträckning skiljer sig, och om detta sker eller om mannen dör, kanske de i högre utsträck- ning bor i samma hushåll som vuxna barn. Dessutom skall man komma ihåg att änkepensionerna är relativt förmånliga i dessa länder.

En annan tänkbar förklaringar till de märkliga resultaten är att en- samstående kvinnor är en så liten grupp att utfallet i en urvalsunder-

116

sökning av denna typ blir mycket osäkert. För de länder där andelen äldre med låg inkomst totalt sett är låg förstärks denna effekt22.

6.3.4Förmögenhetens roll

I inkomststatistiken i avsnitten 6.3.1 – 6.3.3 ingår inte förmögenhet. En del av förmögenheten kan dock ge utslag i inkomststatistiken i form av kapitalinkomster.

Den intressanta frågan är hur den bild vi givit ovan av de äldres eko- nomiska välfärd påverkas om man även väger in förmögenhet som olika typer av finansiella besparingar och materiella tillgångar som t.ex. om man äger det hus eller den lägenhet man bor i.

OECD-studien innehåller vissa jämförelser av de äldres förmögen- het. Man betonar dock att det finns ännu fler felkällor i dessa jämförel- ser än i inkomststudierna. De resultat vi redovisar nedan gäller t.ex. en- dast värdet av finansiella besparingar och boende. Andra materiella till- gångar som bilar, båtar, konst, antikviteter m.m. ingår inte.

Det är också viktigt att påpeka att förmögenhet, såsom den mäts här, inte utan vidare bör betraktas som ett komplement till offentliga pen- sioner, avtalspensioner m.m. I förmögenheten ingår visserligen vissa typer av ”privat pensionssparande” avsett att ”konsumeras” på äldre dagar. Men där ingår också värdet av huset eller lägenheten som man troligen inte skaffat för att omsätta till pengar under ålderdomen.

Överlag visar studien, som även omfattar länder som inte ingår i vår studie, ett visst negativt samband mellan omfattande offentliga pen- sionssystem och förmögenhet. Detta tyder på att inte bara avtalspen- sioner utan även eget sparande kan användas som komplement i de fall de offentliga pensionssystemen inte är så omfattande.

För länderna i vår studie ser förhållandet mellan förmögenhet och andra inkomster ut på följande sett. Figuren visar hur många gånger större förmögenheten är jämfört med bruttoinkomsten under året.

22 Norge är ett extremfall i detta avseende. År 1990 fanns där 0,5 % äldre med låg inkomst totalt sett och 0,0 % (!) med låg inkomst bland äldre ensamstående kvinnor.

117

Figur 6.17

De äldres förmögenhet i förhållande till årsinkomsten,

 

kring 1995

 

 

 

9

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

7

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

3

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

Sverige

Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

Källa: OECD. Jämförelsen avser par där hushållsföreståndaren är kring 67

år gammal.

 

 

 

 

 

Storbritannien är det land där de äldre har den största förmögenheten i förhållande till inkomsten. Detta kan möjligen förklaras av att man har ett begränsat offentligt pensionssystem där dessutom avtalspensionerna täcker en mindre del av arbetskraften än i Nederländerna och Sverige. Kanske används eget sparande därför som ett komplement i högre utsträckning i Storbritannien.

Den höga kvoten mellan förmögenhet och inkomst bland de äldre i Storbritannien beror visserligen delvis på att man har de lägsta genom- snittsinkomsterna. Men det kan också innebära att Storbritanniens äld- re, om man ser till den totala ekonomiska situationen, inte har det sämre än i de andra länderna.

6.3.5Omsorgsavgifternas betydelse

Ett problem som återkommer såväl vid typfamiljsberäkningar som in- komst- och förmögenhetsjämförelserna är att olika höga vård- och om- sorgsutgifter mellan länderna kan förändra bilden.

I de fall värdena är köpkraftskorrigerade, dvs. när vi gör jämförelser i absoluta belopp, väger vi visserligen in skillnader i den allmänna pris- nivån mellan länderna i beräkningen.

Köpkraftspariteterna har dock brister härvidlag. En sådan är att de inte räknar med den ”rabatt” konsumenterna får när de nyttjar offentligt subventionerade tjänster. I den ”varukorg” som pariteterna bygger på

118

räknas i stället t.ex. ett sjukhusbesök in med hela produktionskostnaden. Detta gör att individer i länder med högt subventionerade offentliga tjänster egentligen får ut mer än vad de köpkraftskorrigerade beräkning- arna visar.

Detta är ett mindre problem när man studerar grupper som endast i liten utsträckning utnyttjar subventionerade tjänster eller jämför länder där tjänsterna är ungefär lika mycket subventionerade.

I denna studie skulle alltså köpkraftspariteternas brister kunna få stor betydelse därför att:

·Vissa äldre konsumerar väldigt mycket vård och omsorgstjänster.

·De offentliga subventionerna för dessa tjänster kan tänkas skilja sig mycket mellan länderna, vilket i sin tur även kan betyda stora prisskillnader för konsumenterna.

Dessa problem återkommer även när vi gör relativa jämförelser, t.ex. mäter andelen äldre med låg inkomst i förhållande till landets me- delinkomst eller de äldres genomsnittsinkomst jämfört med övriga be- folkningen i landet. I de relativa jämförelserna väger vi inte alls in pri- serna i beräkningen23. Detta motsvarar ett, i många sammanhang, gan- ska rimligt antagande att det inte är så stora skillnader på vilka varor och tjänster olika grupper i samma land konsumerar och därmed har priserna ingen större betydelse.

Men just när det gäller de äldre håller inte detta antagande för den grupp som har stora vård- och omsorgsbehov. För dessa kan en god dis- ponibel inkomst snabbt ätas upp av höga vård- och omsorgsavgifter. Om det gick att mäta ”de disponibla inkomsterna” efter att avgifterna är betalda skulle den relativa positionen i förhållande till de som inte har sådana utgifter kunna bli en helt annan.

Hur avgifterna för äldreomsorgen skiljer sig mellan länderna analy- serar vi i kapitel 7.3. Jämförelsen är visserligen komplicerad till följd av inkomstprövningar, försäkringar och annat men sammantaget sticker Frankrike och Tyskland ut som länder med högre omsorgsavgifter än de övriga. Danmark förefaller ha de lägsta avgifterna med bl.a. gratis hemtjänst.

Detta anger i vilken riktning typfamiljsberäkningarna borde korri- geras för de som utnyttjar den formella äldreomsorgen. För personer med en lång yrkeskarriär har Frankrike och Tyskland de högsta ersätt- ningsnivåerna i pensionssystemet, men samtidigt högre avgifter för om-

23 Återigen spökar här exemplet Danmark (se tidigare fotnoter). Där avser ju faktiskt den disponibla inkomsten de ”fickpengar” de som vårdas på sjukhem får kvar efter att avgifterna är betalda.

119

sorgen. Om vi gjorde en typfamiljsberäkning för en person med hemtjänst, och drog i från omsorgsavgifterna, blir inte de franska och tyska pensionerna lika imponerande. För Danmark förskjuts positionen åt motsatta hållet.

Om vi vägde in omsorgsavgifterna i inkomststudierna är det inte lika självklart vad som skulle hända. Det kan t.ex. tyckas att de höga omsorgsavgifterna borde innebära att andelen äldre med låg inkomst ökar mer i Frankrike och Tyskland än i övriga länder. Detta är dock inte självklart eftersom andelen äldre som utnyttjar den formella om-sorgen är lägre i dessa länder (se vidare kap. 7.2).

120

121

7 Vård och omsorg

Samhällets stöd till vård och omsorg av äldre utformas på flera sätt. Det mesta offentliga stödet ges till den formella vården och omsorgen. Med formell vård och omsorg avser vi det som ligger inom ramen för hemtjänst och institutioner för äldreomsorg samt sjukvård och som ut- förs av professionella vårdgivare.

Vi behandlar även den informella vården och omsorgen. Med detta avser vi den vård och omsorg som utförs främst av nära anhöriga, men även av ideella organisationer. Denna sker till stor del utan eller endast med små subventioner från den offentliga sektorn. Det finns flera stu- dier24 som visar att den informella, i stort sett obetalda, omsorgen i hemmet är mer omfattande än den formella. Därmed utgör den en viktig faktor för att kunna förstå utformningen av och storleken på utgifterna för den offentliga omsorgen av äldre. I allt fler länder kan de äldre som alternativ till formell omsorg få kontanta bidrag för sina omsorgsbehov vilka till en viss omfattning används för att ersätta de anhöriga för deras insatser.

Inledningsvis vill vi betona tre saker som kan vara bra att ha i min- net när man läser detta kapitel. För det första behandlar vi främst de verksamheter som vi i Sverige kallar äldreomsorg. Sjukvård till de äldre behandlas bara översiktligt även om rubriken lyder ”Vård och omsorg”. Anledningen till att vi inkluderar vården till de äldre är att gränsen mellan vad som klassas som äldreomsorg och vad som klassas som sjukvård varierar mycket. En begränsning till de tjänster som har be- teckningen äldreomsorg i respektive land skulle därför ge en missvisan- de bild av stödet.

Det andra vi vill betona är att de flesta äldre lever ett självständigt liv långt upp i åren. Detta kan vara lätt att glömma bort då man diskuterar vård och omsorg till de äldre. Merparten av vård- och omsorgsbehovet uppstår enligt en OECD-sammanställning i genomsnitt de två sista åren i livet25.

24T.ex. OECD (1996:19)

25OECD (1998)

122

För det tredje vill vi betona att det finns stora variationer inom län- derna vad gäller vård och omsorg till de äldre. Skillnaderna mellan ge- nomsnittsvärden för två länder kan mycket väl tänkas vara mindre än variationerna inom samma länder. I viss utsträckning diskuterar vi även skillnader inom länderna i detta kapitel.

Sveriges mål

I budgetpropositionen för 1998 finns följande mål angivet för äldreom- sorgen:

Att erbjuda en äldre- och handikappomsorg som ger goda levnads- villkor för de äldre (… ) med olika behov av service, omvårdnad och vård och som bygger på den enskilda människans delaktighet och självbestämmande”

I äldrepropositionen (prop. 1997/98:113) uttrycks följande nationella mål gällande äldreomsorgen:

De äldre skall:

*kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag,

*ha tillgång till god vård och omsorg.

God vård och omsorg skall enligt samma proposition präglas av bl.a.:

*möjligheter att kunna leva ett aktivt och oberoende liv så länge som möjligt,

*kunna lita på att vård och omsorg har god kvalitet och att personalen är kompetent,

*skäliga avgifter som inte drabbar make/makas ekonomi på ett orimligt sätt.

I och med denna proposition om äldrepolitiken har regeringen preci- serat många av de mål som mer eller mindre uttalat funnits redan tidi- gare.

Vi kommer i detta kapitel att redovisa jämförelser mellan länderna som kan kopplas till de ovan beskrivna målen på ”god äldreomsorg” samt mål eller kriterier som vi tolkat utifrån den allmänna svenska de- batten kring äldreomsorg. De kriterier och mål vi berör är:

·Utbudet av vård och omsorg skall räcka till alla som har behov oavsett ekonomi och var man bor i landet. Kvaliteten skall vara god.

·Utbudet skall utformas så att äldre med vård- och omsorgsbehov kan leva ett aktivt liv.

123

·De äldre skall kunna bibehålla sitt oberoende trots omsorgs- behov, dvs. de skall inte vara beroende av anhörigas vilja, tid och kraft.

·Det skall finnas tydliga regler för vilka behov man kan få hjälp med.

·Avgiftssystemen skall vara tydliga och inte skilja sig mellan olika delar av landet på ett omotiverat sätt.

·Avgiftssystemen skall konstrueras så att de inte medför orimliga ekonomiska konsekvenser för de anhöriga.

·Man skall kunna lita på att det finns tillgång till en god vård och omsorg för alla även i framtiden när andelen äldre i befolk- ningen ökar. (Detta mål behandlas i kapitel 8).

I avsnitt 7.1 nedan jämför vi ländernas offentliga nettoutgifter för vård och omsorg. I de därpå följande avsnitten i kapitel 7 resonerar vi kring tänkbara orsaker till skillnaderna i utgiftsnivåer. Vi beskriver verksamheten inom äldreomsorgen och redogör för hur finansieringen ser ut och fördelar sig mellan det offentliga och andra. Vi diskuterar även den informella omsorgen och behandlar avslutningsvis de äldres hälsa och välbefinnande.

7.1Offentliga nettoutgifter för vård och omsorg

·Norge har de högsta offentliga utgifterna för vård och omsorg och Finland, Frankrike, Storbritannien samt Tyskland de lägsta.

·Utgiftsskillnaderna mellan länderna är betydligt större inom äldre- omsorgen än inom sjukvården.

·De länder som har låga äldreomsorgsutgifter har i flera fall höga ut- gifter för sjukvård för de äldre, vilket indikerar att definitionen av vad som är äldreomsorg och vad som är sjukvård varierar mellan länderna.

·Åldersstrukturen bland de äldre har en relativt liten betydelse för ut- gifterna. Sverige har den ”dyraste” äldrebefolkningen, men skulle hypotetiskt sett endast få mellan två och tio procent lägre utgifter med något av de andra ländernas befolkningsstruktur.

124

Som utgångspunkt för analysen av vård och omsorg till äldre stude- rar vi i avsnitt 7.1.1 hur mycket offentliga utgifter som läggs på detta område. I avsnitt 7.1.2 tittar vi närmare på hur utgiftsjämförelserna på- verkas om man tar hänsyn till att länderna har olika löne- och prisnivåer inom vård- och omsorgssektorn och i avsnitt 7.1.3 diskuterar vi hur demografiska skillnader kan påverka utgifterna.

7.1.1Utgifter per äldre år 1995

I figur 7.1 redovisas de offentliga nettoutgifterna för vård och omsorg per äldre. Måttet är konstruerat på samma sätt som i figur 5.1. Det kan vara på sin plats att här betona den stora osäkerheten i utgiftsdata26, sär- skilt beträffande vårdutgifterna. Utgifterna för vård av de äldre bygger på nationella uppskattningar av hur stor andel av ländernas totala sjuk- vårdsutgifter som går till personer över 65 år. Som exempel kan näm- nas att andelen för Sverige inte bygger på statistik för hela riket, utan endast gäller Malmöhus läns landsting. De andra ländernas uppskatt- ningar verkar i flera fall minst lika osäkra.

Figur 7.1 Offentliga nettoutgifter för vård och omsorg per äldre år 1995, tusentals kronor (köpkraftskorrigerat)

70

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Tyskland

 

 

 

 

Nederländerna Storbritannien

 

Källa: Se bl.a. bilaga II:3

Vård till äldre Äldreomsorg

Av figur 7.1 framgår att Norge är det land som lägger klart mest offentliga utgifter på vård och omsorg till de äldre. Gruppen länder som

26 Osäkerheterna diskuteras vidare i bilaga II.4

125

har de lägsta offentliga utgifterna för vård och omsorg satsar mindre än 60 procent av utgiftsnivån i Norge. Dessa länder är Finland, Storbri- tannien, Tyskland och Frankrike.

Högre utgifter än dessa har Danmark, Sverige och Nederländerna, men de har långt i från lika höga utgifter som Norge.

Variationen i de offentliga utgifterna är avsevärt mycket större inom äldreomsorgen än inom vården av de äldre. Norge har de högsta utgif- terna för äldreomsorg. De är mer än åtta gånger så höga som i Frank- rike vilket är det land som har de lägsta utgifterna. Nederländerna, som har de högsta vårdutgifterna, har däremot inte ens dubbelt så höga ut- gifter som Danmark som spenderar minst.

Av figur 7.1 kan vi utläsa att Danmark, Norge och Sverige har de i särklass högsta utgifterna för äldreomsorg. Danmark och Sverige har samtidigt lägre utgifter för vård av äldre än övriga länder. Detta faktum speglar olikheter i hur man väljer att dra gränsen mellan vård och om- sorg, (se vidare avsnitt 7.2.3). Skillnaderna i utgifternas fördelning på omsorg respektive vård behöver dock inte med nödvändighet bero på olika definitioner av begreppen. Det finns de som menar att en väl ut- byggd äldreomsorg minskar behovet av sjukvård.

7.1.2Hur olika inputpriser påverkar utgifterna

Skillnaderna i utgifter i figur 7.1 kan helt eller delvis bero på att vård och omsorg är olika dyrt i de olika länderna. Samma summa pengar sat- sade på vård- och omsorg av äldre i ett land kan vara värda mer än i ett annat land, dvs. man kan få fler läkare, sjuksköterskor, vårdare, vård- lokaler etc.

I figur 7.1 har de offentliga utgifterna köpkraftskorrigerats med ett index som visar prisskillnaderna i ekonomin som helhet (köpkraftspa- riteter för BNP, se bilaga I). Om dessa köpkraftspariteter även speglar prisskillnaderna inom vård och omsorg ger figur 7.1 en god bild av de offentliga satsningarna också i kvantitativa termer. Om däremot pris- skillnaderna inom vård och omsorg mellan de olika länderna är annor- lunda än prisskillnaderna inom ekonomin som helhet blir utgifterna vilseledande i detta avseende.

I köpkraftspariteterna för hela ekonomin finns det en delpost som avser hälso- och sjukvård (”medical and health care”). När vi nu stude- rar vård och omsorg kan det vara intressant att korrigera utgifterna med dessa köpkraftspariteter i stället för med dem som gäller för hela eko- nomin. Köpkraftspariteterna för hälso- och sjukvård används just för att räkna om olika länders utgifter på detta område till reala termer, dvs. för att mäta hur mycket vård som konsumeras i olika länder. Då hälso- och

126

sjukvården åtminstone delvis motsvarar den vård och omsorg om de äldre som vi studerar får vi en slags känslighetsanalys på utgifts- jämförelsen i figur 7.1.

I figur 7.2 redovisas nettoutgifterna per äldre för vård och omsorg korrigerat med köpkraftspariteter för hälso- och sjukvård (H & S) jämfört med de köpkraftspariteter för hela ekonomin (BNP) som används i figur 7.1.

Figur 7.2 Offentliga nettoutgifter för vård och omsorg

 

per äldre år 1995; köpkraftskorrigerat på

 

två olika sätt, tusentals kronor

 

70

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

verkliga

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

ålderskorrigerade

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederländerna Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

 

 

Källa: Se bl.a. bilaga II:3

 

 

 

Det blir vissa förändringar i relationerna mellan länderna med den alternativa köpkraftskorrigeringen. Enligt denna hamnar t.ex. Frankrike i nivå med Danmark, Sverige och Nederländerna. Nederländerna går om Danmark och Sverige i rangordningen av ländernas utgifter och Storbritannien går om Finland.

Eftersom Sverige används som bas i båda beräkningarna innebär förändringarna, om köpkraftspariteterna verkligen mäter det vi hoppas, att det är relativt sett billigare för det offentliga att köpa vårdtjänster i Frankrike, Norge, Nederländerna och Storbritannien. Det är på mot- svarande sätt något dyrare att köpa vårdtjänster i Danmark, medan pris- nivån i Finland och Tyskland är ungefär densamma som i Sverige.

Den, visserligen magra, statistik över löner inom vård- och omsorgs- sektorn som vi har tagit del av motsäger inte dessa resultat. I Frankrike har vårdbiträden, sjuksköterskor och hemtjänstassistenter (eller mot- svarande) lägre löner än i Sverige och i Danmark har motsvarande grupper högre löner än i Sverige.

127

7.1.3Hur demografiska skillnader påverkar utgifterna

En vanlig invändning mot internationella jämförelser av utgifter för vård och äldreomsorg är att skillnader i åldersstruktur bland de äldre påverkar utgifterna och att skillnaderna mellan länderna kan vara stora i detta avseende. Därför prövar vi i detta avsnitt hur åldersfördelningen bland de äldre påverkar våra utgiftsjämförelser. I figur 7.3 redovisas hur stor andel som är 80 år och äldre bland befolkningen över 65 år.

Figur 7.3 Andel individer över 80 år av samtliga invånare över 65 år, år 1995

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

Källa: ”Recent demographic developments in Europe 1996”, Council of Europe (1996)

I Sverige, Frankrike och Tyskland är andelen över 80 år bland de äldre närmare 27 procent. Finland och Nederländerna har däremot en betydligt lägre andel över 80 år i gruppen 65 år och äldre.

Sveriges ålderssammansättning 10 % dyrare än Finlands

Hur stor del av de utgiftsskillnader som vi redovisat ovan kan då för- klaras av att åldersfördelningen bland de som är över 65 år skiljer sig mellan länderna? För att svara på den frågan gör vi ett litet tankeex- periment. Vi antar att vård- och omsorgsbehoven för en given ålders- klass är exakt desamma i alla länder och att behoven stiger med åldern. Enligt detta antagande är vårdbehoven störst i de länder som har den högsta andelen riktigt gamla bland de som är över 65 år.

128

Vi tänker oss sedan att Sveriges vård- och omsorgssystem kopieras av de andra länderna. Med detta menar vi att alla länder satsar lika mycket offentliga utgifter per äldre i olika åldersgrupper som Sverige. Med hjälp av de svenska ”styckutgifterna”27 beräknar vi de hypotetiska genomsnittsutgifter per äldre som länderna i sådant fall skulle få, med deras egen åldersstruktur, och jämför dessa med de verkliga genom- snittsutgifterna i Sverige.

De utgiftsskillnader som uppkommer i denna beräkning beror endast på skillnaderna i åldersstruktur. Eftersom Sverige har den högsta andelen riktigt gamla, vilka enligt antagandet är de mest vård- och om- sorgskrävande, bör de svenska utgifterna vara högre än de andra län- dernas hypotetiska utgifter.

Figur 7.4 Hypotetiska offentliga nettoutgifter för vård och omsorg per äldre om länderna haft samma ”styckutgifter” per ålders- kategori som Sverige, i procent av Sveriges verkliga utgifter

120%

 

 

 

 

 

 

 

100%

 

 

 

 

 

 

 

80%

 

 

 

 

 

 

 

60%

 

 

 

 

 

 

 

40%

 

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

 

 

Källa: Beräkningen baseras på åldersfördelade styckkostnader i Sverige under 1994 enligt HSU 2000, utgifter enligt figur 7.1 och befolkningsstatistik enligt figur 7.3.

Figur 7.4 visar att vårt antagande stämmer. Sverige har den ”dyra- ste” äldrebefolkningen, men skillnaderna är inte särskilt stora. De hy- potetiska utgifterna per åldring är som mest tio procent lägre än de svenska utgifterna. Den ”billigaste” äldrebefolkningen har Finland, Nederländerna och Tyskland, medan övriga länder endast får två till tre procent lägre utgifter än Sverige.

27 Det här tankeexperimentet bygger på att vi från HSU 2000 (SoU 1996:163) vet hur de svenska vård- och omsorgsutgifterna per äldre ser ut för ålderskategorierna 65–74, 75–84 och 85+.

129

Om Sverige hade en lika ”billig” ålderssammansättning som Finland, skulle de totala nettoutgifterna för vård och omsorg till de äldre ha varit 10 procent, motsvarande ca 7,5 miljarder kronor, lägre år 1995 enligt vårt tankeexperiment.

Ålderssammansättningens betydelse för utgifterna är liten

En fördel med tankeexperimentet är att skillnaderna i figur 7.4 kan an- vändas för att ”justera” ländernas verkliga utgifter. Detta ger oss ett slags ålderskorrigerade genomsnittsutgifter för varje land. Dessa redo- visas i figur 7.5 nedan tillsammans med de verkliga genomsnitts- utgifterna från figur 7.1.

Figur 7.5 Ålderskorrigerade offentliga nettoutgifter per äldre, jämfört med de verkliga, år 1995, tusentals kronor (köpkraftskorrigerat)

70

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

verkliga

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

ålderskorrigerade

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Tyskland

 

 

 

 

Nederländerna Storbritannien

 

Källa: Se bl.a. bilaga II:3

Av figur 7.5 framgår att om alla länder hade samma ålderssamman- sättning bland de äldre skulle man, med vårt antagande om utgifternas åldersberoende, endast få marginella förändringar i relationerna mellan länderna. Alla länder i studien skulle få något högre utgifter än i dag i förhållande till Sverige. Nederländernas hypotetiska utgifter blir här något högre än Sveriges, medan de verkliga utgifterna är något lägre. Generellt sett innebär det dock inga stora förändringar i siffrorna.

Ovan har vi antagit att det inte finns några skillnader mellan län- derna vad avser genomsnittligt vård- och omsorgsbehov i en given åldersklass. Om sådana skillnader finns blir ålderskorrigeringen i figu- rerna 7.4 och 7.5 missvisande.

130

Säkert finns det dock vissa skillnader mellan länderna vad avser ge- nomsnittligt vård- och omsorgsbehov i en åldersgrupp. OECD har nyli- gen tagit fram statistik över hur lång den förväntade återstående livs- längden ”utan allvarliga funktionsnedsättningar” är vid 65 års ålder i ett antal länder28. Denna studie omfattar statistik för Frankrike, Storbri- tannien och Norge.

Vid jämförelser mellan länderna av genomsnittsuppgifter för män och kvinnor i varje land visar statistiken inte på något klart samband mellan genomsnittlig livslängd och antal år utan allvarliga funktionsnedsätt- ningar. Av länderna i vår studie har Frankrike en längre genomsnittlig livslängd än Norge och Storbritannien. Antalet år utan allvarliga krämpor är också fler i Frankrike, men å andra sidan är tiden med funktionsnedsättningar också något längre än i Norge och Stor- britannien.

För just dessa tre länder bör det således gälla att vårdbehoven är mindre vid en given ålder i Frankrike, men att ett något längre omsorgs- och vårdbehov uppstår vid livets slut. Detta gör det svårt att säga i vilken riktning som vår ålderskorrigering i figurerna 7.4 och 7.5 borde förändras om även dessa effekter skulle vägas in.

28 OECD (1998)

131

7.2Äldreomsorgens omfattning

·Samtliga länders äldreomsorg täcker behoven för de mest omsorgs- behövande.

·Sverige har en väl utbyggd äldreomsorg. Möjligen är Danmarks äldreomsorg något mer utbyggd.

·Sverige ligger bra till vad gäller variationen i utbudet som ger möjlighet till ett aktivt liv.

·Hemtjänsten har störst omfattning i Danmark och Sverige, medan institutionsboende är mest utbrett i Nederländerna.

·Skillnader i omfattningen av institutionsboende är mindre än skill- naderna i hemtjänsten.

·Skillnaderna mellan länderna i äldreomsorgens omfattning är betyd- ligt mindre än vad jämförelsen av äldreomsorgsutgifterna visar. En förklaring är att de ickenordiska länderna har en snävare definition av begreppet äldreomsorg, vilket gör att verksamhet som vi kallar äldreomsorg i stället belastar sjukvårdsutgifterna i dessa länder.

I det följande redovisar vi omfattningen av den formella äldreomsorg som antingen produceras eller huvudsakligen finansieras offentligt. Den omsorg som utförs av anhöriga och frivilliga beskrivs i avsnitt 7.4.

De verksamhetsmått som redovisas är främst andel äldre som bor på olika typer av offentligt subventionerade institutioner samt andel äldre som får offentligt subventionerad hemtjänst. Såväl begreppet institution som hemtjänst saknar en entydig definition mellan länderna och variationerna är stora, vilket man måste ha i åtanke när man jämför tjänsterna.

7.2.1Institutionsboende för äldre

Ålderdomshem och andra liknande institutioner för äldre var före andra världskriget och åren närmast därefter den helt dominerande formen av äldreomsorg.

Vad som innefattas i begreppet institution varierar från land till land. I den vidaste tolkningen kan institutioner vara allt från sjukhem där de boende har behov av vård eller passning dygnet runt till pensio- närslägenheter utan omsorg. Sverige och i viss mån Danmark har gått längst i att samla olika boendeformer under ett begrepp. I Sverige sam-

132

las boendeformerna under begreppet särskilt boende, som omfattar så- väl servicehus med egna lägenheter, som sjukhem, ålderdomshem och gruppboende. Att de olika boende- och omsorgsformerna för äldre blir alltmer integrerade och gränserna mellan dem alltmer flytande försvårar jämförelserna mellan länderna ytterligare.

I figur 7.6 redovisar vi omfattningen av institutionsboendet bland invånare över 65 år. På grund av de ovan nämnda definitionsproblemen redovisas allt från sjukhem med mycket vårdkrävande patienter till ser- vice- och pensionärslägenheter med liten eller ingen omsorg.

Figur 7.6 Antal platser på institution per 100 invånare över 65 år

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

sjukhem

ålderdomshem

övr omsorgsboende

service- /pensionsionärs- lägenheter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

5

10

15

20

25

Källa: Pacolet m.fl. Social protection for dependency in old age in the 15 EU member states and Norway, 1998

Av figur 7.6 framgår att Nederländerna har flest platser totalt sett när det gäller olika anpassade boendeformer, följt av Storbritannien och Norge. Även när det gäller de mest omsorgsintensiva institutionerna sjukhem och ålderdomshem har Nederländerna flest platser. Övriga länder är svåra att rangordna. Tyskland förefaller dock ha den lägsta andelen institutionsplatser av samtliga länder.

Andra studier ger delvis en annan bild. I OECD:s undersökning från 1995 har Finland betydligt fler institutionsplatser än uppgifterna ovan visar. Anledningen kan vara att i OECD-studien finns uppgifter om an- tal platser på långvårdsavdelningar på sjukhus i Finland med.

En intressant tendens som framgår av olika OECD-undersökningar sedan början av 1980-talet är att i länder som tidigare hade en relativt hög andel boende på ålderdomshem och sjukhem har denna andel min-

133

skat och i länder som tidigare hade en relativt låg andel har denna ökat något. Genomsnitten för länderna närmar sig med andra ord varandra.

7.2.2Öppen äldreomsorg

Med öppen omsorg avses huvudsakligen hemtjänst och hemsjukvård. Hemtjänst är en verksamhet som har vuxit fram under efterkrigstiden. I flera av länderna var den från början till stor del avsedd för familjer med barn för att ge stöd då modern vistades på sjukhus eller av annan anledning inte kunde ta hand om sina barn. Numera vänder sig hem- tjänsten främst till de äldre. Speciellt i de nordiska länderna utvecklades hemtjänsten parallellt med utvecklingen av välfärdsstaten och fungerade mer eller mindre som en standardhöjning för de äldres boende i eget hem. Under senare år har man i allt fler länder en vilja att äldre skall kunna bo kvar i hemmet så länge som möjligt. Detta innebär att man börjat satsa mer på såväl hemtjänst och hemsjukvård som annan service som underlättar för de äldre att bo kvar hemma.

Offentligt subventionerad hemtjänst förekommer i samtliga länder i studien. Det är emellertid stora skillnader i hur stor andel av de äldre som får hemtjänst. Vi vill också påpeka att variationerna inom länderna kan vara stora såväl vad gäller andelen som får hemtjänst/hemsjukvård som antal timmar de tilldelas. Denna skillnad kan i många fall vara större än skillnaden mellan genomsnitten för länderna. I Frankrike t.ex. är två tredjedelar av landets öppna äldreomsorg koncentrerad till Paris- området, medan det finns landsdelar som i stort sett helt saknar denna omsorgsform.

Hemtjänstens innehåll och tyngdpunkten i verksamheten varierar också från land till land. Den kan omfatta allt från enklare hushållsar- bete till personlig omvårdnad och vissa sjukvårdsinsatser. I Tyskland får endast äldre med dagligt behov av personlig omvårdnad del av den offentligt finansierade hjälpen i hemmet.

Hemtjänst och hemsjukvård

I figur 7.7 redovisar vi dels andelen äldre som har hemtjänst dels ge- nomsnittligt antal timmar som varje hjälpt person får per vecka. I siff- rorna innefattas, så långt vi kunnat kontrollera detta, även regelbunden hemsjukvård. Om något land inte räknat in de som får regelbunden hemsjukvård är det knappast troligt att totalsiffran för andelen om- sorgstagare skulle påverkas särskilt mycket eftersom de som enbart får hemsjukvård är få. Uppgifterna om antal timmar är osäkrare och måste

134

tolkas försiktigt. De bästa och senaste uppgifterna är för Sverige, Norge och Danmark.

Det är också väsentligt att påpeka att det genomsnittliga antalet hjälptimmar per vecka kan dölja stora variationer. I Sverige t.ex. för- delas de genomsnittliga sju timmarna så att 45 procent av de som får hjälp får högst två timmar per vecka medan knappt tre procent har hem- tjänst i 26 timmar eller mer. För Tyskland finns inga uppgifter om ge- nomsnittligt antal hjälptimmar. De som beviljas hemtjänst måste dock ha behov av minst 90 minuters hjälp per dag huvudsakligen med personlig omvårdnad, vilket motsvarar drygt 10 timmar per vecka. Således skulle Tyskland ha det genomsnittligt klart högsta antalet timmar med hemtjänst per vecka om de ingick i jämförelsen i figur 7.7.

Figur 7.7 Andelen personer över 65 år med hemtjänst (HT) samt genomsnittligt antal timmar per vecka och mottagare

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Timmar/vecka

Andel med HT Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

0

5

10

15

20

25

Källa: Andel med HT; För de nordiska länderna Nososco 6:97, för Frankrike, Nederländerna och Storbritannien OECD no 19:1996. För Tyskland Bundesministerium für arbeit und Sozialordnung Vad gäller timmar: Da, No,.Sv: De siste årene, Daatland 97, Finland: Caring for Older European, Frankrike OECD no 19, Nederländerna o Storbritannien SoS 93:6. För Tyskland saknas uppgift om genomsnittligt antal timmar.

I de nordiska länderna, med Danmark i topp, får en större andel av de äldre hemtjänst jämfört med övriga länder. Flest timmar får hjälptagare i Sverige. En förklaring till detta kan vara att de som får hemtjänst i Sverige i genomsnitt har större hjälpbehov än i de andra länderna. Detta kan i sin tur vara en följd av satsningar på att den öppna äldreomsorgen skall tillgodose en större andel av hjälpbehoven och att i stället den slutna omsorgen ska minska i omfattning. Dessutom har besparingar lett

135

till en strängare behovsprövning vilket inneburit att människor med små omsorgsbehov försvunnit ur systemet.

Den lägsta andelen äldre med hemtjänst finns i Tyskland. Uppgiften för Tyskland avser de som får ersättning via äldreomsorgsförsäkringen för sin hemtjänst. Av dessa är det knappt 10 procent som enbart köper professionell hemtjänst. De övriga anlitar anhöriga som då betalas via försäkringen. Knappt 20 procent av omsorgstagarna kombinerar pro- fessionell omsorg med avlönad anhörigomsorg. Den offentligt finansi- erade professionella hemtjänsten har således en mycket liten omfattning i Tyskland.

Några länder har begränsningar av antal subventionerade hjälptim- mar per mottagare. I Nederländerna får en hjälpbehövande högst fyra timmar hemtjänst och högst två och en halv timmar hemsjukvård per dag (undantaget för vård i livets slutskede då hjälptimmarna får utökas). I Frankrike är antalet offentligt subventionerade hemtjänsttimmar be- gränsat till 30 timmar i månaden. Offentlig hemsjukvård via för- säkringssystemet SAD (soins à domicile pour personnes agées) är be- gränsad till två timmar per dag. Frankrikes lägre maxgräns för antalet hemtjänsttimmar verkar bekräftas i deras lägre antal genomsnittliga timmar per person och vecka enligt figur 7.7. I Tyskland är den offent- ligt subventionerade hemsjukvården begränsad till 25 timmar per må- nad.

Flest totaltimmar i Danmark och Sverige

Hur ser då omfattningen av den offentligt subventionerade hemtjänsten ut om vi väger samman antal mottagare och det genomsnittliga antal hjälptimmar de får? I nedanstående figur redovisas det totala ge- nomsnittliga antalet timmar per vecka utslaget på samtliga invånare över 65 år. Beräkningen har gjorts utifrån uppgifterna i figur 7.7.

136

Figur 7.8 Antal timmar hemtjänst per vecka och invånare över 65 år*

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

Källa: se figur 7.7. *Eftersom det inte finns några timuppgifter per mottagare för Tyskland kan vi inte räkna fram timmar per invånare över 65 år.

Av figur 7.8 ser man att Danmark, tätt följt av Sverige har de i sär- klass flesta antalet hjälptimmar per äldre. Mellan de övriga länderna är skillnaderna förhållandevis små. Enligt denna jämförelse finns det såle- des ingen skarp gräns mellan Norden och övriga länder vad gäller hem- tjänstens totala omfattning. Vi vill dock påminna om att de siffror över antalet hjälptimmar per mottagare som jämförelsen bygger på är osäkra.

Jämför man antalet hemtjänsttimmar per invånare över 65 år med andelen mottagare och antalet timmar de får hjälp upptäcker man att timmarna fördelas på olika sätt. Exempelvis har Sverige och Danmark ungefär samma antal timmar per äldre totalt sett, men fördelningen skiljer sig. Danmark har en betydligt större andel som får hemtjänst, men dessa får i genomsnitt färre timmar. En liknande jämförelse kan göras mellan Finland och Norge å den ena sidan och Nederländerna å den andra. Finland och Norge fördelar timmarna på en dubbelt så stor andel äldre, medan mottagarna i Nederländerna får dubbelt så många timmar per individ. Skillnaderna mellan länderna förefaller mycket stora när det gäller hur hemtjänsttimmarna fördelas bland de äldre.

Att omsorgsbehovet bland de äldre skulle skilja sig så mycket mellan länder som antyds i figurerna ovan är inte troligt. En förklaring till skillnaderna är omfattningen av anhörigvård och frivilliga sociala in- satser som behandlas i avsnitt 7.4.1. En annan förklaring kan vara att det i vissa länder finns privatfinansierad hemhjälp av betydande om- fattning vilket inte ingår i den statistik som redovisats ovan. I Storbri-

137

tannien exempelvis köper fyra procent av de äldre hemhjälp privat (OECD, no 19:1996). Enligt uppgifter från Europabarometern (se av- snitt 7.4.1) kompletterar de äldre omsorgstagarna främst i Nederlän- derna, Frankrike och Storbritannien den hemtjänst som samhället er- bjuder med privat köpt hjälp.

Andra tjänster inom den öppna omsorgen

Förutom hemtjänst och hemsjukvård finns ett varierande utbud av andra offentliga insatser för de äldre. De mest vanliga är matdistribution, sociala servicecentraler och dagvårdsavdelningar med olika former av omsorg och aktiviteter samt alarmsystem. Verksamheten vid dag och servicecentraler kan även ses som ett stöd för de anhöriga.

Enligt de uppgifter som framkommit i den nyligen genomförda stu- dien av Pacolet m.fl. tycks verksamheten vid sociala servicecentraler för äldre vara vanligast i Danmark och Norge. I Danmark besöks dessa av ca 14 procent av de äldre och i Norge av 15-20 procent. För Sveriges del saknas uppgifter om omfattningen av besök vid servicecentraler, då ingen statistik över detta förs, men troligtvis avviker den inte särskilt mycket från Danmark och Norge. I Storbritannien besöker ca två procent av de äldre en servicecentral mot ca en procent i Finland och Tyskland. Andelen äldre som får vård på dagvårdsavdelningar tycks vara högst i Storbritannien med fem procent.

Allt fler länder subventionerar också bostadsanpassningar och till- gång till olika hjälpmedel i hemmet som kan underlätta vardagen. En annan form av stöd för att bryta eventuell isolering och underlätta för de äldre att komma ut i samhället är subventionerade transporter. Färd- tjänst enligt den svenska modellen finns i stort sett inte alls i de icke nordiska länderna och även inom Norden är det endast några få procent av de äldre som får färdtjänst med undantag för Sverige där drygt en femtedel av de äldre har färdtjänst.

7.2.3Äldreomsorgens totala omfattning

För att bättre kunna föra diskussionen om äldreomsorgens totala om- fattning lägger vi nu ihop statistiken över den institutionsbundna och den öppna äldreomsorgen. I nedanstående figur redovisas en samlad bild över omfattningen av institutionsboende29 och hemtjänst. Uppgifterna i

29 Exklusiva äldre som bor i pensionärslägenheter och servicehus med eget bo- ende. I den mån dessa erhåller omsorg återfinns de i uppgifterna för hemtjänst.

138

figur 7.9 tar inte hänsyn till skillnader i det genomsnittliga antalet hjälptimmar i hemtjänsten.

Figur 7.9 Antal platser på sjukhem och ålderdomshem samt antal med hemtjänst per 100 invånare över 65 år

Danmark

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Finland

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Norge

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sverige

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sjukhem, Ålderdomshem

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Frankrike

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Hemtjänst

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nederländerna

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Storbritannien

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tyskland

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

5

 

10

 

15

20

25

30

 

 

Källa: Se figur 7.6 och 7.7

Andelen äldre som omfattas av offentligt finansierad äldreomsorg varierar mellan knappt nio och närmare 30 procent. Även om de upp- gifter som ligger till grund för figur 7.9 är osäkra och inte helt tillräck- liga för att göra en bra jämförelse förefaller det totalt sett som om äld- reomsorgen är mest omfattande i Norden samt Nederländerna.

Skillnaden mellan länderna är mindre vad beträffar institutionsplat- ser än inom hemtjänsten. Att de största skillnaderna mellan länderna finns inom den öppna omsorgen kan, som tidigare nämnts, delvis för- klaras av att det är här skillnader i den informella omsorgens omfattning gör sig gällande.

Om man jämför omfattningen av äldreomsorgen med äldreom- sorgsutgifterna i figur 7.1 slås man av att skillnaderna mellan länderna är avsevärt mindre när det gäller omfattningen än när det gäller utgif- terna. Landet med de högsta äldreomsorgsutgifterna har åtta gånger så höga utgifter jämfört med landet med de lägsta. När det gäller verksam- heten är andelen äldre med omsorg ”bara” tre till fyra gånger så högt i landet med den mest utbyggda omsorgen som i landet med den lägsta andelen äldre med omsorg. Ser man till den kostnadskrävande institu- tionsomsorgen är skillnaden mellan länderna, om man bortser från Tyskland, ännu mindre.

139

Utgiftsdata i figur 7.1 förefaller således vara en dålig indikator på omfattningen av det vi kallar äldreomsorg. De mycket stora skillnaderna i äldreomsorgsutgifterna mellan Sverige, Norge och Danmark å ena sidan och övriga länder å andra sidan har ingen motsvarighet när man jämför omfattningen i verksamhetstermer. När vi närmare granskat hur olika verksamheter bokförs har vi också funnit belägg för att i samtliga icke nordiska länder återfinns verksamheter som vi benämner äldre- omsorg bland sjukvårdsutgifterna. Detta gäller också Finland. Om alla länder skulle ha samma definition av vad som betraktas som äldre- omsorg skulle således utgiftsskillnaderna för äldreomsorgen minska.

7.2.4Behovstäckning

Ett viktigt mål för den offentliga äldreomsorgen i Sverige är att den skall räcka till alla som har behov oavsett ekonomi och var man bor i landet. Vidare skall kvaliteten på omsorgen vara så god att hjälpbehoven verkligen tillgodoses.

De studier vi har tagit del av pekar på att alla länder klarar att täcka behoven för de mest omsorgsbehövande, dvs. de som inte klarar att bo själva. När det gäller den öppna omsorgen är skillnaden mellan länderna större. I de nordiska länderna får en betydligt större andel av de äldre del av hemtjänsten även om skillnaderna också kan vara stora inom länderna. Medan det i Sverige finns en täckning av öppen äldreomsorg i hela landet är utbudet i Frankrike till två tredjedelar koncentrerat till Parisområdet.

Även om skillnaderna i den öppna omsorgens omfattning och ut- formning är stor mellan länderna finns det inga belägg för att väsentliga omsorgsbehov inte tillgodoses i de länder som har en mindre omfattande offentlig omsorg. Omsorgsbehoven tillgodoses i stället på annat sätt, främst av anhöriga men även av frivilligorganisationer eller genom köp av privat omsorg (se vidare avsnitt 7.4.1).

När det gäller kvaliteten i äldreomsorgen är det mycket svårt att göra jämförelser mellan länderna. Vi har inte funnit någon jämförbar sta- tistik. Vi kan dock konstatera att utbildningskraven på de anställda inom den offentligt finansierade omsorgen överlag är något högre i de nordiska länderna. Under senare år har de övriga länderna dock ökat kraven på utbildning i takt med att hemtjänsten alltmer inriktas mot personlig omsorg och även delvis integreras med hemsjukvården. För hemsjukvård har samtliga länder krav på någon form av sjukvårdsutbildning.

Sammantaget är vår bedömning att Sverige ligger ganska bra till jämfört med övriga länder i studien både vad gäller utbud och innehåll i äldreomsorgen.

140

7.3Äldreomsorgens finansiering och organisation

·De nordiska länderna finansierar en större andel av äldreomsorgen offentligt än övriga länder.

·Sverige, liksom flera andra länder saknar tydliga och enhetliga regler för brukaravgifter inom äldreomsorgen. Nederländerna och Dan- mark har tydligare regler.

·Brukaravgifterna är i de flesta länder inkomstprövade men variatio- nerna inom och mellan länder är stora.

·Den ekonomiska prövningen av brukaravgifter drabbar i flera län- der, däribland Sverige, de hjälpbehövandes maka/makes ekonomi. I Tyskland och Frankrike kan även barnens ekonomi drabbas.

·Danmark är det enda land som inte tar ut brukaravgift för hemtjänst.

·I Sverige saknas, i likhet med de flesta andra länder, tydliga regler för vilka behov man kan få tillgodosedda.

Inledningsvis beskriver vi översiktligt hur det offentliga finansierings- systemet för äldreomsorg är konstruerat och hur ansvaret för äldreom- sorgen är organiserat. I avsnitt 7.3.1 beskriver vi hur finansieringen för- delar sig på det offentliga, brukarna och andra finansiärer och i 7.3.2 diskuteras brukaravgifter och behovsprövning.

I de nordiska länderna ansvarar kommunerna för merparten av äldreomsorgen. De olika omsorgsformerna börjar bli alltmer integrerade och samordnade både vad gäller organisation och personal. I Finland utförs ungefär hälften av hemtjänsten av olika fristående organisationer på uppdrag av kommunerna. I de övriga nordiska länderna utförs hemtjänst huvudsakligen av kommunalt anställd personal. Finansie- ringen sker huvudsakligen via kommunala skatter. Staten ger antingen generella bidrag till kommunerna eller destinerade bidrag till äldreom- sorgen ibland via nationella social- eller sjukförsäkringssystem.

Storbritannien liknar i viss mån de nordiska länderna. Den kommu- nala socialtjänsten ansvarar för hemtjänsten medan den statliga lokala sjukvården ansvarar för hemsjukvården. Tjänsterna tillhandahålls av såväl det offentliga som av privata organisationer. Verksamheten är fi- nansierad med främst statlig skatt. Budgetarna är dock åtskilda mellan hemtjänst och hemsjukvård, vilket kan försvåra samordning och be- dömning av den öppna omsorgen i det enskilda fallet.

141

Mer ”försäkring” på kontinenten

I Frankrike, Nederländerna och Tyskland bedrivs äldreomsorgen i hög- re utsträckning av icke vinstdrivande organisationer utanför den offent- liga sektorn. Verksamheten finansieras i högre grad av olika typer av ”försäkringar”.

I Frankrike delas ansvaret för hemtjänsten och hemsjukvården mel- lan departementen (regional förvaltningsnivå) och olika sociala försäk- ringsorganisationer. Departementen svarar för den del som är skattefi- nansierad och försäkringsorganisationerna för den del som finansieras av de obligatoriska sjuk- och socialförsäkringarna. Verksamheten bedrivs i stor utsträckning av icke vinstdrivande organisationer. Ansvaret för hemtjänst och hemsjukvård är inte samordnat. De många olika fi- nansiärerna och aktörerna kan göra att samordning av verksamheten försvåras.

I Nederländerna är ansvaret fördelat mellan central och lokal statlig nivå och verksamheten bedrivs av olika icke vinstdrivande organisa- tioner bl.a. Röda korset. En integrering av hemtjänsten och hemsjuk- vården har genomförts i vissa regioner. Äldreomsorgen ses som en del av hälso- och sjukvården och finansieras via den nationella obligatoriska hälso- och sjukvårdsförsäkringen AWZB, vilken till 80 procent betalas av arbetsgivar- och arbetstagaravgifter och till 20 procent av skatter och avgifter. Den tredjedel av befolkningen som har en inkomst över 262 000 kr omfattas i stället av en obligatorisk privat försäkring.

I Tyskland ansvarar frivilliga organisationer, på uppdrag av kom- mun och stat, för hemtjänst och hemsjukvård. Före år 1995 finansie- rades hemtjänsten via lokala skatter och hemsjukvården via sjukför- säkringssystemet. Fr.o.m. år 1995 sker den offentliga finansieringen av den öppna äldreomsorgen huvudsakligen genom den obligatoriska äldre- omsorgsförsäkringen som betalas via arbetsgivar- och arbetstagarav- gifter. Den medicinska delen av hemsjukvården finansieras till viss del fortfarande av hälso- och sjukförsäkringssystemet. Den nya äldreom- sorgsförsäkringen delfinansierar fr.o.m. år 1996 också institutions- vården.

142

Kontantbidrag vanligast i Storbritannien, Tyskland och Frankrike

Det offentliga stödet till de omsorgsbehövande består i de flesta länder- na främst av att tillhandahålla tjänster, antingen egenproducerade tjän- ster eller tjänster som utförs av anlitade entreprenörer. Stödet kan emellertid också ske genom att omsorgstagaren beviljas medel för att själva köpa sin omsorg, t.ex. som i följande fall:

I Storbritannien kan den enskilde efter behovsprövning få ”atten- dance allowance”, ett kontant bidrag för vilken han/hon antingen kan köpa omsorg eller använda på annat sätt. De kontanta bidragen utgör drygt 40 procent av äldreomsorgsutgifterna. I Tyskland utgår ersättning från äldreomsorgsförsäkringen på två olika sätt. Antingen beställer vårdtagaren tjänster från en godkänd organisation som till visst värde varje månad betalas av försäkringen, eller så får han eller hon kontanter som kan användas mer fritt och som oftast innebär att någon anhörig sköter omsorgen. I det förstnämnda fallet är ersättningen ungefär dub- belt så hög för samma omsorgsbehov. Huvuddelen av ersättningen från äldreomsorgsförsäkringen utgörs av kontantbidrag. Kontantbidragen motsvarar ca 30 procent av de totala äldreomsorgsavgifterna.

I Frankrike finns ett bidrag som utgår till handikappade som anlitar och betalar någon (mestadels anhörig) för att ge omsorg. Ersättningen var från början huvudsakligen avsedd för personer i yrkesverksam ålder men går även till dem som är över 65 år. Den del av handikappbidraget som går till de äldre utgör cirka 20 procent av äldreomsorgsutgifterna i figur 7.1. Fr.o.m. år 1997 införs ett omsorgsbidrag riktat till de äldre så att de skall kunna betala för sin omsorg. Denna tilldelning är såväl behovs- som inkomstprövad. I Nederländerna utbetalas drygt tre procent av äldreomsorgsbudgeten i form av kontant ersättning till de omsorgsbehövande att användas för att betala sin egen hemtjänst. Även i de nordiska länderna, speciellt i Sverige och Finland, har man i vissa fall börjat med s.k. vårdcheckar där den enskilde själv kan köpa omsorg från kommunen eller godkända entreprenörer.

Sammanfattningsvis kan konstateras att de nordiska länderna och Storbritannien finansieras äldreomsorgen med skattemedel, medan det i de övriga länderna är vanligast med olika obligatoriska ”försäkrings- lösningar”, med tillskott av skattefinansiering. I de flesta länder består stödet huvudsakligen av att erbjuda omsorgstjänster, men i allt fler län- der utvecklas även olika former av ekonomiska bidrag som den enskilde själv kan köpa omsorg för.

143

7.3.1Finansiering

Det är, som vi tidigare beskrivit, omöjligt att dra någon för länderna gemensam gräns mellan vård och omsorg. Här beskriver vi därför översiktligt sjukvårdens finansiering, innan vi går närmare in på finansieringen av äldreomsorgen.

När det gäller hur stor andel av det som länderna själva klassificerar som hälso- och sjukvårdsutgifter som är offentligt finansierad är skill- naderna inte särskilt stora. Detta redovisas i figur 7.10.

Figur 7.10 Andelen av de totala hälso- och sjukvårdsutgifterna som finansieras offentligt, år 1995

90%

 

 

 

 

 

 

 

80%

 

 

 

 

 

 

 

70%

 

 

 

 

 

 

 

60%

 

 

 

 

 

 

 

50%

 

 

 

 

 

 

 

40%

 

 

 

 

 

 

 

30%

 

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

 

 

 

10%

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Frankrike

Nederländerna

Storbritannien

Tyskland

 

 

 

 

 

 

Källa: OECD:s hälsodatabas

 

 

 

 

 

Andelen offentlig finansiering varierar mellan 84 procent i Storbri- tannien och 75 procent i Finland. Siffrorna i figur 7.10 avser all hälso- och sjukvård, dvs. även den som konsumeras av personer som är under 65 år. Förmodligen skulle resultatet bli ungefär detsamma om det gick att ta fram siffror som enbart gällde de äldre. Möjligen skulle Storbri- tannien förstärka positionen som det land som har den högsta graden av offentlig finansiering eftersom invånare över 60 år har fri medicin.

Att det inte är någon större skillnad mellan länderna innebär att gra- den av offentlig finansiering inte är någon av de viktigare förklaringarna till varför de offentliga vårdutgifterna för de äldre skiljer sig åt mellan länderna.

144

Andel offentlig finansiering av äldreomsorgen

Att på motsvarande sätt, i en enda figur, redovisa hur stor del av äldre- omsorgen som finansieras offentligt i de olika länderna är inte möjligt. Ingen av de internationella jämförelser som vi tagit del av har lyckats med detta och de nationella källorna är alltför svåra att jämföra för att vi själva ska våga oss på en sådan beräkning.

Jämförelseproblemen beror till stor del på att ländernas utbud och innehåll i omsorgstjänsterna är så olika. När det gäller boendet inom institutionsomsorgen förekommer allt från att det är en helt separat tjänst med separat finansiering och taxesättning till att det är en integrerad del av ”totaltjänsten” vård – omsorg – boende.

Samma problem återkommer för vård och omsorg i hemmet. I Sve- rige debiteras numera fönsterputsning och storstädning ofta separat me- dan det förut sågs det som en naturlig del av hemtjänsten.

Med dessa jämförelseproblem i åtanke skall vi dock redovisa och dra slutsatser utifrån det material som finns. I nedanstående tabell redovisar vi uppgifter för hur totalkostnaderna för några omsorgstjänster fördelas på offentlig finansiering och brukaravgifter. Tjänsterna är uppdelade på ”institutionsomsorg” och ”öppen omsorg i hemmet” med två under- indelningar vardera.

145

Tabell 7.1

De offentligas (O) respektive brukarnas (B)

 

 

 

andel av finansieringen av kostnaderna för

 

 

 

äldreomsorgen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Land

 

Institutionsomsorg

 

Öppen omsorg i hemmet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ålderdomshem

Sjukhem

Hemtjänst

Hemsjukvård

 

 

O

B

O

B

O

B

O

B

 

Danmark

-

-

96

4

100

0

100

0

 

Finland

81

19

88

12

93

7

100

0

 

Norge

85

15

85

15

95

5

95

5

 

Sverige

88

12

88

12

94

6

100

0

 

Frankrike

-

-

-

-

-

-

-

-

 

Nederlän-

62

38

89

11

811)

-

86

14

 

derna

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Storbri-

70

30

70

30

91

9

100

0

 

tannien

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tyskland2)

-

-

-

-

35

22

12

32

Källa: Pacolet m.fl., 1998.Uppgifterna är från mellan åren 1992–1995. För Frankrike har inte angetts några uppgifter om finansieringens fördelning.

1)Nederländerna har endast uppgett hur stor andel av kostnaderna som finansieras offentligt. De övriga kostnaderna betalas troligtvis huvudsakligen av brukarna

2)För hemtjänsten respektive hemsjukvården finansieras dessutom drygt 40 % respektive drygt 50 % av sociala försäkringar och ideella organisationer.

Brukaravgiften tycks överlag stå för en högre andel av kostnaderna när det gäller institutioner än vad som gäller för den öppna omsorgen. En slutsats är att det offentliga täcker en något större andel av kostna- derna i de nordiska länderna även om det saknas uppgifter för Frankrike och för Tysklands institutionsomsorg. Vi vet emellertid att såväl i Tyskland som i Frankrike är betalningsansvaret överlag större för den enskilde och dennes familj än i de nordiska länderna.

Tyskland är det enda land som anger andra finansiärer än brukare och det offentliga. Dessa uppges vara bl.a. sociala försäkringar och ide- ella organisationer. I och med att obligatoriska försäkringar i princip borde vara medräknade i den offentliga andelen är det troligt att Tysk- lands offentliga andel av de totala utgifterna är underskattad. De sociala organisationerna i Tyskland bidrar genom sina fonder med ca 20 pro- cent av kostnaderna för olika äldreomsorgsinsatser (Fölster, 1996).

Det är möjligt att andelen offentlig finansiering är något underskat- tad även för Storbritannien. I den utsträckning tjänsterna betalas av brukare med hjälp av det tidigare nämnda ”Attendance allowance” är det inte troligt att detta registrerats som offentlig finansiering.

Att Danmark, Norge och Sverige har en högre offentlig finansie- ringsgrad stämmer med våra tidigare iakttagelser. I avsnitt 7.1 konsta-

146

terade vi att de offentliga nettoutgifterna för äldreomsorg var högst i dessa länder. I avsnitt 7.2 konstaterade vi att även utbudet av tjänster var högre i dessa länder, men att skillnaderna mot övriga länder inte alls var lika stora som skillnaderna i nettoutgifter. Den högre offentliga finansieringsgraden i Danmark, Norge och Sverige kan emellertid bara förklara en mindre del av skillnaderna mellan utgifts- och verksamhets- statistik.

Så långt har vi behandlat den direkta offentliga finansieringen Med detta menar vi att stat eller kommun antingen ger bidrag till vårdgivarna eller till brukarna i form av äldreomsorgsförsäkringar eller särskilda bidrag destinerade för att köpa äldreomsorg. I följande avsnitt ger vi några exempel på vad som skulle kunna kallas indirekt offentlig finansiering.

Indirekt offentlig finansiering

Med indirekt offentlig finansiering menar vi olika typer av subventioner som vanligtvis inte räknas in i vård- och omsorgsutgifterna. Hit hör t.ex. de fall då brukarna tvingas söka socialhjälp för att klara omsorgs- avgifterna. Hit hör även subventioner av frivilliga organisationers verksamhet inom äldreomsorgsområdet och vissa skattesubventioner.

Offentliga subventioner för att klara brukaravgifter

I Tyskland, Finland, Frankrike och Storbritannien är man hänvisad till socialbidrag om man inte kan betala avgifterna för hemtjänst och institutionsvård. I Tyskland behövde år 1994 ca 70 procent av de boen- de på institution söka socialbidrag för att kunna betala sina avgifter. Socialbidrag ges även till dem som inte kan betala för hemtjänst. I och med den nya äldreomsorgsförsäkringen som fr.o.m. år 1995 utgår för omsorg i hemmet och fr.o.m. år 1996 för institutionsboende är det tro- ligtvis färre äldre som numera behöver socialhjälp för att finansiera av- gifterna. I våra jämförelser ingår socialbidragen i allmänhet i de utgifter som redovisas i kapitel 630. På så sätt ingår också dessa utgifter i jämförelsen mellan de olika ländernas totala offentliga nettoutgifter. I Frankrike får såväl mottagarna av omsorg som anhöriga vårdare göra skatteavdrag. (Se vidare avsnitt 7.4.2 när det gäller stöd till anhörig- vårdare.

30 Tyskland utgör ett undantag i detta avseeende. Där redovisas stora delar av de ”socialbidrag” vi här talar om som äldreomsorgsutgifter, vilket förklarar varför de tyska utgifterna för socialbidrag i kapitel 6 är så låga.

147

Andra offentliga subventioner

I Tyskland och Storbritannien bidrar även välgörenhetsorganisationer till finansieringen av den formella vården och omsorgen. Även dessa fi- nansiärer kan få offentliga subventioner på olika sätt. De sociala orga- nisationer som arbetar med äldreomsorg i Tyskland får donationer från kyrkan (del i kyrkoskatt) och från privatpersoner och företag, för vilka donatorerna kan göra skatteavdrag. I Tyskland kan arbetslösa inom ra- men för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder arbeta inom hemvården. Vidare tjänstgjorde ca 60 000 personer ur den civila militärtjänsten år 1993 inom detta område (Fölster, 1996).

I Nederländerna erbjuds de äldre att köpa service med hushållsgö- romål till subventionerat pris i högst 12 timmar per vecka. En liknande konstruktion finns också i Frankrike.

Dessa exempel är en del av en mängd olika indirekta subventioner som i varierande omfattning finns i samtliga länder. Värdet av dessa subventioner har vi inte haft möjlighet att uppskatta, men vår samman- fattande bedömning är att betydelsen av indirekt offentlig finansiering är större i de icke-nordiska länderna.

7.3.2Brukaravgifter och behovsprövning

I avsnitt 7.3.1 redovisades den offentliga finansieringen av äldreom- sorgen i stort. I detta avsnitt ska vi diskutera brukaravgifterna lite mer i detalj, samt även den behovsprövning av äldreomsorgstjänster som tillämpas i länderna.

Både brukaravgifter och behovsprövning kan användas som ett me- del för att begränsa de offentliga utgifterna för äldreomsorg. Brukar- avgifterna tjänar detta syfte på två sätt. För det första blir den offentli- ga utgiften per tillhandahållen tjänst lägre ju högre brukaravgifterna är. För det andra håller avgifterna tillbaka efterfrågan på tjänsterna. Detta framgår av en skandinavisk studie, Daatland m.fl., (1997) som visar att efterfrågan i Sverige har minskat i samma takt som brukaravgifterna har höjts. Detta har även märkts i Norge. Nackdelen med avgifter är att angelägna omsorgsbehov riskerar att inte bli tillgodosedda om det finns personer som inte har råd att betala för tjänsterna. Denna risk kan dock minskas med t.ex. inkomstprövning av avgifterna, men detta kan leda till andra negativa konsekvenser som höga marginaleffekter.

Behovsprövning är det andra sättet att begränsa efterfrågan på om- sorgstjänsterna. I princip kan man tänka sig ett system där omsorgen är helt gratis, men där de offentliga utgifterna begränsas genom att sam- hället noggrant bedömer vilka som ska få omsorg och av vilken omfatt-

148

ning den ska vara. En nackdel med ett sådant system är att det kan krä- vas en omfattande byråkrati för att prövningen ska bli något så när en- hetlig oavsett vem som gör den. Dessutom begränsas människors möj- ligheter att själva besluta om de vill ha omsorg.

I samband med behov av besparingar i de samhälleliga resurserna riskerar ett sådant system också att innebära att villkoren förändras. Sådana förändringar, eller själva farhågan om att förändringar kan komma att ske, innebär att äldre inte kan känna en trygghet i vilka be- hov de kan förväntas få tillgodosedda. Konsekvenserna kan bli stora för den enskilde om man inte bedöms ha tillräckliga behov för att få offentligt stöd utan måste betala den hjälp man behöver helt ur egen ficka.

I praktiken tillämpar alla länder i denna studie en kombination av brukaravgifter och behovsprövning för att ransonera det offentliga stö- det.

Brukaravgifter

I de flesta länder prövas taxor och avgifter mot den enskildes ekonomi och till viss del även mot hela hushållets ekonomi och antal personer i hushållet. I några länder påverkar även förmögenhet avgiftsuttaget. I Tyskland och Frankrike räknar man även in de vuxna barnens ekonomi i bedömningen av den enskildes möjligheter att betala avgifter. I Tyskland påverkas inte avgiftsnivåerna av inkomsten, utan de som inte kan betala får söka socialbidrag.

I Tyskland, Frankrike och Nederländerna kan en större eller mindre del av avgifterna täckas av ersättning från offentliga och privata vård- försäkringar av olika slag.

Brukaravgifter inom hemtjänst och hemsjukvård

Såväl nivån på avgifter inom hemtjänst och hemsjukvård som regler och avgiftskonstruktion skiljer sig mellan länderna men skillnaderna inom ett enskilt land kan också vara stora.

Bland de studerade länderna är det endast i Danmark som hemtjän- sten är helt avgiftsfri. I flera länder kan den enskilde, beroende på in- komstprövning av taxan, slippa avgift. Variationerna är som nämnts stora, såväl mellan som inom länder. Som exempel kan nämnas Sverige där de kommunala taxorna för äldreomsorg uppvisar stora skillnader.

Med hjälp av SPRI har vi genomfört en enkätundersökning. Vi har bl.a. frågat vad en ensamstående 80-årig man boende i stad och utan

149

släktingar får betala för 10 timmar hemtjänst i månaden. Mannen antas ha en inkomst motsvarande 80 procent av en genomsnittlig industriar- betarlön i respektive land. Eftersom avgifterna i de flesta länderna va- rierar beroende på bostadsort är svaren på frågorna i enkätens fallstudie endast i några fall representativa för hela landet. Uppgifterna i nedan- stående tabell får därför ses som exempel på vilka avgifter som den en- skilde kan få betala för en given tjänst. Uppgifterna avser år 1997.

Tabell 7.2

Brukaravgift för en äldre man med en inkomst på 80

 

procent av en genomsnittlig industriarbetarlön,

 

kronor (köpkraftskorrigerat)

 

 

 

 

 

 

 

Hemtjänst

Extra avg för

Läkarbesök i

Enhetliga regler i

Land

ca 10 tim

hemsjukvård

hemmet. Per

landet

 

Avgift per

 

besök

 

 

månad

 

 

 

Danmark

0

0

0

ja

Finland

203

0

81

delvis

Norge

317

0

142–186

nej

Sverige

0

0

120

nej

Frankrike

430

40 kr per

210

delvis

 

 

injektion,

 

 

 

 

40 kr per

 

 

 

 

såromlägg.

 

 

Nederländerna

300

0

255

ja

Storbritannien

320

0

0

nej

Tyskland

1 372 + 29

37 kr per

28

nej

 

kr per resa

injektion,

 

 

 

 

55 kr per

 

 

 

 

såromlägg.

 

 

Källa: SPRI:s och Statskontorets enkätundersökning.

Avgiften för mannen i fallstudien ovan är klart högst i Tyskland och därefter kommer Frankrike. Förutom kostnaden för hemtjänst tillkom- mer i dessa länder avgifter för hjälp med injektioner m.m. Daglig hjälp med injektion skulle för tyskens del innebära en total månadsavgift på ca 2 000 kronor och för fransmannens del drygt 1 600 kronor.

För Sverige råkade exemplet i fallstudien bli en kommun där en per- son i denna inkomstnivå, efter avdrag för boendekostnaden, har en så låg disponibel inkomst att ingen avgift tas ut. I de flesta kommuner hade mannen fått betala en eller ett par hundralappar. Avgiften för hemtjänst baseras såväl på inkomst som antal timmar hemtjänst (olika timintervall ger olika taxor) i vissa kommuner medan andra har enhetstaxa. Taxan inom Sverige, för omsorg enligt exemplet ovan, kan således variera från noll till några tusen kronor beroende på inkomst. När det gäller hemsjukvård tas avgift ut främst för besök av distriktssköterska, medan

150

hemsjukvård som utförs av kommunal personal i de flesta fall ingår i hemtjänstavgiften.

I Norges exempel tillämpas timtaxa. Beroende på inkomst kan av- giften för 10 timmar hemtjänst enligt ovan variera mellan 0 och 1 270 kronor per månad vilket även sammanfaller med den maximala avgiften över huvud taget, dvs. även vid större behov av omsorg. Mannen i vårt exempel kommer också upp i taket som gäller i hans inkomstklass efter att ha betalt för sina 10 timmar per månad. Brukaravgifterna beslutas av kommunerna och variationerna mellan kommunerna uppges vara stora. De flesta tillämpar timtaxa. För dem med låg inkomst finns dock en för landet gemensam regel att månadsavgiften inte får överstiga 55 kronor. Fr.o.m. år 1998 behöver den enskilde bara betala för hushållshjälp. Personlig omsorg som påklädning, badning m.m. är befriad från avgifter.

I Finland uppgår avgiften för hemtjänst till mellan 2,5 och 35 pro- cent av hushållets intäkter beroende på inkomst, hushållsstorlek och an- tal hjälptimmar per månad. Variationer mellan kommunerna förekom- mer, men inkomstgränsen under vilken man inte behöver betala någon avgift alls är lika för hela landet.

I Frankrike varierar avgiften beroende på vilken organisation som anlitas men är däremot lika över landet. Avgiften betalas per timme och är inkomstprövad. Taxan varierar mellan ca 8 och 120 kronor per tim- me. Under en viss inkomstnivå fick man före 1997 nedsatt avgift eller socialbidrag för att täcka avgifterna. Fr.o.m. 1997 utgår ersättning en- ligt ”Prestation Spécific Dependance” (PSD) till dem med låg inkomst som har bedömts ha behov av regelbunden omsorg. Ersättningen finan- sieras av lokala myndigheter (departement) via allmän skatt. Denna er- sättning är dock återbetalningspliktig om ekonomin förbättras för om- sorgstagaren eller för familjen i samband med arv. För hemsjukvården täcks delar av avgiften av olika sjukvårdsförsäkringar. De som har låg inkomst kan köpa ”frikort” för hemsjukvård, vilket innebär en maximal kostnad på drygt 300 kronor per månad.

Nederländerna har ett enhetligt avgiftssystem för hela landet när det gäller hemtjänst och hemsjukvård. Avgifterna är inkomstberoende; den lägsta avgiften motsvarar 100 kronor i månaden och den högsta 49 kro- nor per timme dock högst 4 900 kronor per månad. Kostnaden för den subventionerade hushållshjälpen den enskilde kan köpa utöver den van- liga hemtjänsten är ca 70 kronor per timme. För hemsjukvård består av- giften av den årliga medlemsavgiften i den vårdorganisation som till- handahåller hemsjukvård.

I Storbritannien betalas avgiften per timme, men timtaxan varierar från kommun till kommun. Inkomstprövning av taxan varierar också inom landet. I vissa delar av Storbritannien tas ingen avgift ut och den högsta avgiften är ca 1 400 kronor för 10 timmar per månad. För de som

151

bedöms ha stora behov utgår ”attendance allowance” (AA) som kan användas för att betala hemtjänsten. I vissa kommuner räknas AA som inkomst och kan innebära att omsorgstagaren får betala en högre avgift än den som inte får AA. De som inte har så stora omsorgsbehov och inte har råd med hemtjänst kan bli utan.

I Tyskland tas avgift ut per hemtjänsttimme eller per insats och är lika för alla oberoende av inkomst. Alla 16 delstater har sina egna av- giftskonstruktioner med ett 15-tal olika prisnivåer för de olika insatserna vilket gör systemet komplicerat. Timtaxan kan variera mellan ca 140 och 280 kronor per timme mellan de olika delstaterna. Ibland skiljer sig avgifterna beroende på vilken personalkategori som utför tjänsten och typen av tjänst.

Fr.o.m. år 1995 utgår ersättning från äldreomsorgsförsäkringen men endast för dem som bedöms behöva hjälp med personlig omsorg minst 90 minuter om dagen. Den tyska försäkringen skulle således inte gälla för mannen i ovanstående fallstudie utan han får betala avgiften ur egen ficka. Dock är han garanterad att kunna behålla ca 1 200 kronor av sin pension och kan söka socialbidrag om han inte har råd med hela av- giften.

Brukaravgifter inom institutionsvården

När det gäller brukaravgifter för institutionsvården är avgiftssystemen ännu mer komplicerade. Variationerna är stora såväl mellan som inom länderna. I de flesta länder inkluderas såväl boende och mat som service och omvårdnad i kostnaderna och avgift tas ut för allt sammantaget. I Danmark och Sverige beräknas dock boendekostnader, matkostnader och service- och omsorgskostnader var för sig. Då betalar den boende hyra och mat separat och betalar tillägg för den service och omsorg som nyttjas, ungefär som för hemtjänst i eget boende.

Konstruktionen av avgifterna är ofta uttryckt som en procentandel av inkomsten/pensionen. Den kan också uttryckas tvärtom: den enskilde skall ha kvar minst ett visst s.k. förbehållsbelopp när samtliga avgifter är betalda. I tabellen nedan redovisas avgiftsnivåer för institutions- omsorgen.

152

Tabell 7.3 Avgiftsnivåer för institutionsboende

Land Avgiftsnivåer

Danmark

Max 15 % av inkomst för hyra och max 45% för omsorg.

Finland

Max 80 % av pensionen för boende och omsorg

 

tillsammans.

Sverige

Hyra efter yta o standard, omsorg i princip enligt

 

hemtjänsttaxa, hänsyn till förbehållsbelopp.

Frankrike

Max 90 % av pensionen för boende och omsorg tillsammans

Neder-

Max 6 000 kr/mån för sjukhem, för boende och omsorg till-

länderna1)

sammans

Stor-

Max 80 % av statliga pensionen för boende och omsorg till-

britannien2)

sammans

Källor: För Sverige Svenska kommunförbundet, 1996, Hutten o Kerkstra, 1996, för Da, Fi; Nl Spri 403:95, Giarchi 1996; för Fr Socialstyrelsen 1993:6, för Sb;OECD 19:1996. För Norge och Tyskland saknar vi uppgifter.

1)De sex första månaderna täcks avgifterna av den nationella försäkringen (AWBZ);SPRI: 95/403

2)I Storbritannien får de som har mer än baspension betala tilläggsavgift för sjukhemsvistelse utöver 80 procent av den statliga baspensionen.

I flera av länderna kan sägas att avgifterna för institutionsboende tar en relativt stor del av de äldres inkomster och för flera blir det i stort sett bara fickpengar kvar när avgiften är betald. Danmark tycks ha lägre avgifter än flertalet andra länder i studien.

Även om vi saknar sifferuppgift för Tyskland framgår av flera källor vi studerat att avgiften är betungande för de flesta. År 1994 fick ca 70 procent söka socialbidrag för att kunna betala. Fr.o.m. år 1996 utgår ersättning från äldreomsorgsförsäkringen som kan täcka institutions- kostnader på upp till drygt 13 000 kronor i månaden.

Brukaravgifter i sammanfattning

Danmark förefaller vara det land där de äldre betalar minst för sin äld- reomsorg. Detta gäller såväl hemtjänst som institutionsvård. Hemtjän- sten är avgiftsfri och maxgränsen för hur stor andel av pensionen som får tas ut i boende-/hyresavgifter på institutioner är lägre än i andra län- der. Länder med höga avgifter överlag är Tyskland och Frankrike. De övriga länderna är svåra att rangordna, bl.a. beroende på att variationer- na inom vissa länder är stora.

Avgifterna är inkomstprövade i de flesta länderna och även relate- rade till hur mycket omsorg som ges.

153

I många länder varierar avgiften beroende på bostadsort och Sverige tycks höra till de länder där variationerna är bland de största. Danmark och Nederländerna har enhetligare regler såväl inom hemtjänsten som inom institutionsomsorgen.

Avgiftsprövningen i Sverige innebär att de anhörigas ekonomi kan drabbas såväl inom hemtjänsten som inom institutionsomsorgen. Inom institutionsomsorgen drabbas omsorgstagarens make/maka också i Nederländerna och Storbritannien där förmögenheten i högre grad än i Sverige får tas i anspråk för att betala avgifterna. I Tyskland och Frank- rike kan även de vuxna barnens ekonomi drabbas när man prövar om- sorgstagarens möjlighet att betala för sin omsorg. I Tyskland är det dock tänkt att den nya äldreomsorgsförsäkringen skall lindra bördan för de vuxna barnen.

Behovsprövning

Flera länder har centralt påbörjat arbetet med att sätta upp mål för äld- reomsorgen för att underlätta att lokala bedömningar skall bli mer lik- värdiga över landet. Ett sådant mer övergripande mål är att utveckla hemtjänsten i syfte att de äldre skall kunna bo hemma så länge som möjligt om de själva önskar det. Hemtjänsten skall fungera som alter- nativ till eller senareläggning av institutionsboende.

Nedan görs en kort översikt över behovsprövningen i de studerade länderna.

I Sverige görs bedömningarna lokalt vilket, som flera studier visat, kan innebära att hjälpen varierar för samma behov såväl mellan kom- muner som inom kommunerna. En trend är att man blivit allt striktare vid behovsbedömning av hemtjänst och tar allt större hänsyn till om den omsorgssökande bor med anhörig som kan ställa upp. Vidare begränsas definitionen av behov så att den i allt mindre grad omfattar behov av hjälp med hushållsgöromål.

I Danmark sker också behovsbedömningen lokalt och det finns ingen för landet standardiserad behovsprövning. Bedömningen som görs av socialtjänsten påverkas inte av om det finns någon frisk partner i hushållet som kan bistå. Man ser hemtjänst som en förebyggande insats även i hushåll där bara den ena är i behov av hjälp, eftersom den friskare parten då kan orka med att hjälpa sin partner en längre tidsperiod.

I Norge riktas hemtjänst alltmer till ensamstående. I Norge har man påbörjat ett arbete med att utveckla en standardiserad behovsbedömning som nu används på försök i vissa kommuner.

I Finland finns en för hela landet standardiserad behovsprövning. Denna sker gemensamt för hemtjänst och hemsjukvård och skall fånga

154

uppgifter om hälsotillstånd, boendeförhållanden, sociala förhållanden o.dyl. och skall leda fram till en konkret omsorgsplan. Hemtjänst och hemsjukvård samplaneras så mycket som möjligt men hemtjänst- personal får inte utföra ens enklare sjukvårdsinsatser som t.ex. omlägg- ning av sår.

I Frankrike är en läkare inblandad i behovsbedömningen och är ock- så den som formellt ansöker om tilldelning av hemtjänsttimmar för de äldre. I och med den nya ersättningsformen för omsorgsbehövande gör man noggrannare bedömningar och preciserar olika nivåer av hjälpbe- hovet. Denna prövning gäller i hela landet. Vid behovsbedömningen tar man hänsyn till om det finns anhöriga som kan hjälpa till.

I Nederländerna bedöms omsorgsbehovet av en person inom hem- tjänsten som följer en för landet gemensam standardmall. Behovspröv- ningen för hemsjukvården är däremot inte standardiserad. En samlad bedömning görs av behov av såväl hemtjänst som hemsjukvård. De to- tala offentliga utgifterna för vård och omsorg i hemmet får inte över- stiga 2 000 kronor per dag. Hänsyn tas till om det finns möjlighet till hjälp inom hushållet.

I Storbritannien har man under den senaste 10-årsperioden infört allt noggrannare behovsbedömningar för att se till att de offentliga re- surserna kommer dem till del som bäst behöver dem. Man använder en för landet gemensam mall som underlag för bedömningen av behovet hos de äldre. Någon gräns för antal hemtjänsttimmar och hemsjuk- vårdstimmar finns inte. Behovsbedömning för den kontanta ersättningen ”attendance – allowance” påverkas varken av den enskildes ekonomi eller om anhörig kan hjälpa till.

I Tyskland görs numera, enligt den nya äldreomsorgsförsäkringen från år 1995, en noggrann utredning där man delar in de äldres behov i tre olika behovsnivåer, tillika ersättningsnivåer. Denna bedömning in- nefattar även behovsprövning av hemsjukvårdsinsatser. Behovsbe- dömningen av hemsjukvården görs av läkare eller sjuksköterska. Vid denna bedömning tar man inte hänsyn till om det finns anhöriga som kan hjälpa till. Såväl behovsprövningen och ersättningsnivåerna är enhetliga för hela landet. Systemet kan också i viss mån betraktas som ett rättighetssystem. I och med att äldreomsorgsförsäkringen infördes och ett visst vårdbehov är fastställt så har den enskilde rätt till ekonomisk ersättning för att köpa den omsorg han eller hon behöver.

Behovsprövning i sammanfattning

I ländernas inställning till vilka behov som det offentliga skall ansvara för kan man, speciellt i de nordiska länderna, se en förskjutning från

155

hushållsgöromål, såsom städning och matlagning, till mer personlig omvårdnad. Det blir således allt vanligare att det är först när man inte kan klara de dagliga personliga behoven som det offentliga träder in. Städning och mer praktiska sysslor får i högre grad lösas på annat sätt. De striktare behovskrav som ställs har delvis en grund i mindre offent- liga resurser samt att andelen äldre hela tiden ökar.

I flera länder har man en allt striktare bedömning av behovet och de med mindre omsorgsbehov får stå åt sidan för mer behövande. Av de uppgifter vi har tillgång till kan vi t.ex. konstatera att de äldre i Tysk- land får hjälp betald via äldreomsorgsförsäkringen först när det finns behov av personlig omvårdnad i minst 90 minuter per dag. Ett så strängt behovskrav har vi inte funnit i något av de övriga länderna. När det gäller att bedöma de övriga länderna kan en rimlig slutsats vara att länder där många får hemtjänst, dvs. de nordiska länderna, har mindre höga krav på omfattningen av hjälpbehovet.

I en studie om äldreomsorgen i Danmark, Sverige och Norge (Daat- land m.fl. 1997) framgår att skillnader i omfattningen av äldreomsorgen inte kan förklaras av olikheter i behoven hos de gamla. Skillnaderna beror i högre grad på skillnader i policyn för hur hemtjänsten ska fördelas och vilka behov som skall berättiga till hjälp.

I Frankrike och Nederländerna, och till viss del i Finland och Stor- britannien påverkas bedömningen av vårdbehovet om det finns en frisk anhörig som kan hjälpa till. Även i Sverige tar man allt mer hänsyn till om den som söker hemtjänst bor ensam eller inte. I Danmark däremot påverkas inte behovsbedömningen av om det finns någon frisk partner i hushållet. I Frankrike vägs även den enskildes ekonomi in i bedöm- ningen och där de med god ekonomi inte får del av den offentligt sub- ventionerade hemtjänsten.

Flera av länderna har någon form av standardiserad mall för be- hovsbedömningen som gäller hela landet. Av de uppgifter vi har tillgång till är det dock inte möjligt att närmare jämföra ländernas bedöm- ningskriterier och hur de faktiskt tillämpas. I Sverige och Danmark där- emot finns inga standardiserade mallar som gäller hela landet. Huruvida det finns lokalt utvecklade sådana har vi inga uppgifter om.

156

7.4Informell äldreomsorg

·De anhörigas insatser står för den största delen av omsorgen för de hemmaboende äldre i samtliga länder. De anhörigas ansvar är större utanför Norden.

·Förutsättningarna för anhörigvård är större i de icke nordiska län- derna där det finns en mindre andel ensamhushåll och där en större andel av de äldre bor med sina vuxna barn. Vidare är andelen för- värvsarbetande kvinnor lägre i dessa länder.

·De offentliga subventionerna för anhörigomsorg är vanligare i län- derna utanför Norden.

·Målet att inte vara beroende av anhöriga för vård och omsorg är bäst uppfyllt i Danmark men även Sverige ligger långt före de icke nor- diska länderna.

Med informell vård och omsorg menar vi dels anhörigas insatser, dels frivilliga insatser som sköts av ideella organisationer. Med anhörigas insatser avser vi i princip allt från att den kryare parten i ett äktenskap eller samboförhållande vårdar den hjälpbehövande parten till att en nära vän hjälper till med inköp.

Förekomsten och omfattningen av informell vård och omsorg av de äldre varierar mycket mellan länderna. En central fråga i detta avsnitt är om informell äldreomsorg har en större omfattning i länder med låga offentliga utgifter för formell omsorg.

7.4.1Omfattningen av den informella omsorgen

Det finns inga bra internationellt jämförbara källor av hur omfattande förekomsten av informell vård och omsorg av de äldre är. Det bästa vi funnit är en intervjuundersökning från år 1992 inom ramen för den s.k. Europabarometern där de äldre i de dåvarande EG-länderna bl.a. har tillfrågats om i vilken omfattning anhöriga ger dem omsorg. Tillförlit- ligheten i denna studie är dock tveksam, till viss del beroende på stort bortfall. I samband med Europabarometern gjordes en parallell under- sökning i Sverige.

157

Vad säger Europabarometern?

I figur 7.11 redovisas hur de hjälpbehövande äldre i Europabarometern har svarat på frågan om vilka de får regelbunden hjälp av fördelat på informell hjälp, dvs. anhöriga, vänner, grannar och frivilliga organisa- tioner, offentlig hemtjänst och privat köpt hjälp.

Figur 7.11 Omsorgsgivare, fördelat på informell, offentlig och privat omsorg, procent

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sverige

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Frankrike

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Informell oms.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

hemtjänst

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nederländerna

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

priv köp

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Storbritannien