Till Statsrådet och chefen för

Jordbruksdepartementet

Den 12 februari 1998 bemyndigade regeringen chefen för Jordbruksde- partementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna för- slag till fortsatt inriktning för och innehåll i ett svenskt miljöprogram för jordbruket enligt rådets förordning (EEG) nr 2078/92 om produktions- metoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och natur- vårdskraven.

Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för Jordbruksdepar- tementet den 26 mars 1998 numera generaldirektören Karl Olov Öster som särskild utredare.

Till sekreterare i utredningen förordnades samma dag departements- sekreteraren Malin Eriksson och filosofie doktorn Olof Johansson.

Till sakkunniga förordnades den 14 maj 1998 lantbruksdirektören Bengt Bengtsson, departementsrådet Pernilla Ivarsson och generaldirek- tören Per Wramner (sedermera entledigad på egen begäran på grund av FN-uppdrag).

Till experter förordnades samma dag departementssekreteraren Mi- kael Andersson (t.o.m. den 3 januari 1999), departementssekreteraren Göran Boberg, lantbrukaren Peter Einarsson, enhetschefen Birgitta Ek, avdelningsdirektören Jonas Ericson, naturvårdsintendenten LisBritt Ingelög, förhandlingschefen Lars-Erik Lundkvist, numera departements- rådet Per Magnus Nilsson och agronomen Gun Rudquist. Den 15 januari 1999 förordnades departementssekreteraren Sara Colliander (fr.o.m. den 4 januari 1999).

Utredaren har antagit namnet Miljöprogramutredningen (MPU). Härmed överlämnas betänkandet Jordbruk och miljönytta (SOU

1999:78). Utredningsuppdraget är därmed avslutat.

Stockholm i juni 1999

Karl Olov Öster

/Malin Eriksson Olof Johansson

SOU 1999:78

5

Innehåll

Sammanfattning ....................................................................................

15

1

Utredningsuppdraget ...................................................................

37

 

1.1

Direktiven...........................................................................

37

 

1.2

Uppläggning av arbetet .......................................................

38

 

1.3

Disposition av betänkandet..................................................

39

 

1.4

Avgränsning av uppdraget...................................................

40

2

EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet....

41

 

2.1

Mål och medel för EU:s jordbrukspolitik .............................

41

 

 

2.1.1 Regelverk som styr miljöprogrammet ......................

42

2.1.2EU:s miljöersättningar till jordbruket enligt rådets

 

 

 

förordning (EEG) nr 2078/92..................................

46

 

 

2.1.3 Tillämpningsföreskrifter till rådets förordning

 

 

 

 

(EEG) nr 2078/92...................................................

47

 

2.2

Det nuvarande svenska miljöprogrammet.............................

47

 

 

2.2.1 Ersättningsformer inom nuvarande miljöprogram ....

48

3

Agenda 2000 och rådets förordning om landsbygdens

 

 

utveckling .....................................................................................

 

61

 

3.1

Fortsatt jordbruksreform genom Agenda 2000 .....................

61

 

 

3.1.1 Agenda 2000-beslutet i sammandrag.......................

61

 

 

3.1.2 Agenda 2000-beslutets effekter för miljön ...............

63

 

3.2

LBU-förordningen ..............................................................

63

 

 

3.2.1

Miljöåtgärder i LBU-förordningen ..........................

64

 

 

3.2.2

Tillämpningsföreskrifter till LBU-förordningen .......

65

4

Svenska miljömål för jordbruket .................................................

67

 

4.1

Inledning.............................................................................

67

 

4.2

Natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet........................

68

 

 

4.2.1

Bakgrund ...............................................................

68

 

 

4.2.2

Övergripande mål ...................................................

68

 

 

4.2.3

Miljökvalitetsmål....................................................

69

 

 

4.2.4 Preciserade mål och delmål .....................................

69

6 Innehåll

SOU 1999:78

 

4.3

Jordbrukets miljöbelastning.................................................

70

 

 

4.3.1

Bakgrund ...............................................................

70

 

 

4.3.2

Kväveutlakning från jordbruket...............................

71

 

 

4.3.3

Ammoniakavgång...................................................

71

 

 

4.3.4

Fosforförluster .......................................................

72

 

 

4.3.5

Kemiska bekämpningsmedel ...................................

72

 

 

4.3.6

Kadmium i handelsgödsel .......................................

72

 

 

4.3.7

Åkermarkens långsiktiga produktionsförmåga .........

73

 

 

4.3.8

Ekologisk produktion..............................................

73

5

Motiv för offentliga åtaganden på miljöområdet .........................

75

 

5.1

Inledning.............................................................................

75

 

5.2

Kollektiva nyttigheter..........................................................

75

 

5.3

Negativa externa effekter ....................................................

76

 

5.4

Principen att förorenaren betalar .........................................

76

6

Övergripande struktur för ett nytt miljöprogram för

 

 

jordbruket....................................................................................

 

79

 

6.1

Programmets struktur .........................................................

79

 

6.2

Delprogram 1 .....................................................................

80

 

6.3

Delprogram 2 .....................................................................

81

 

6.4

Delprogram 3 .....................................................................

81

 

6.5

Åtgärder enligt andra artiklar LBU-förordningen .................

81

7

Biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i betesmarker

 

 

och slåtterängar ...........................................................................

83

 

7.1

Utredningens förslag ...........................................................

83

 

 

7.1.1

Inledning ................................................................

83

 

 

7.1.2

Mål för åtgärden.....................................................

84

 

 

7.1.3

Geografisk omfattning ............................................

84

 

 

7.1.4

Grundersättning......................................................

84

 

 

7.1.5

Tilläggsersättning ...................................................

86

 

 

7.1.6

Femårsbeslut ..........................................................

87

 

 

7.1.7 Förväntad anslutning och kostnader ........................

88

 

7.2

Motiv för utredningens förslag ............................................

88

7.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande

miljöersättningar för betesmarker och slåtterängar... 88

7.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersätt-

 

ningar för betesmarker och slåtterängar

................... 91

7.2.3

Arealen betesmark och slåtteräng ..........................

101

7.2.4

Antal betesdjur .....................................................

102

SOU 1999:78

Innehåll 7

7.3

Utredningens slutsatser .....................................................

105

 

7.3.1 Motiv för miljöersättning för skötsel av betes-

 

 

 

marker och slåtterängar ........................................

105

 

7.3.2 Sammanslagning av åtgärder som avser samma

 

 

 

markslag ..............................................................

105

 

7.3.3

Grund- och tilläggsersättningar .............................

106

 

7.3.4

Skötselvillkor .......................................................

107

7.3.5Behov av utökad satsning på information och stöd

 

 

 

till restaureringsåtgärder .......................................

108

 

7.4

Administrativa konsekvenser .............................................

109

 

 

7.4.1

Förenklingar.........................................................

109

 

 

7.4.2

Administrationen av tilläggsersättningen ...............

110

8

Värdefulla natur- och kulturmiljöer ..........................................

113

 

8.1

Utredningens förslag .........................................................

113

 

 

8.1.1

Inledning ..............................................................

113

 

 

8.1.2

Mål för åtgärden...................................................

114

 

 

8.1.3

Geografisk omfattning ..........................................

114

 

 

8.1.4

Kvalificering ........................................................

114

 

 

8.1.5

Ersättningsberättigande värdefulla landskaps-

 

 

 

 

element.................................................................

115

 

 

8.1.6

Skötselvillkor .......................................................

117

 

 

8.1.7

Ersättningsnivåer..................................................

118

 

 

8.1.8

Femårsbeslut ........................................................

118

 

 

8.1.9 Förväntad anslutning och kostnader ......................

118

 

8.2

Motiv för utredningens förslag ..........................................

118

8.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande

miljöersättning för bevarande av värdefulla natur-

 

och kulturmiljöer ..................................................

118

8.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kultur-

 

 

miljöer..................................................................

121

8.3

Utredningens slutsatser .....................................................

128

 

8.3.1

Motiv för miljöersättning för bevarande av

 

 

 

värdefulla natur- och kulturmiljöer i åkermark.......

128

 

8.3.2

Miljöersättningens mål..........................................

129

8.3.3Poängsystemet och kvalificering för miljöersätt-

 

ningen ..................................................................

129

8.3.4

Beräkning av ersättningen.....................................

130

8.3.5

Begreppet brukningsenhet .....................................

130

8.3.6

Värdefulla landskapselement.................................

130

8 Innehåll

SOU 1999:78

 

 

8.3.7

Renar med värdefull flora .....................................

132

 

 

8.3.8

Målkonflikter .......................................................

133

 

 

8.3.9

Skötselvillkor .......................................................

133

 

 

8.3.10

Beräkning av ersättningsnivåer och kvalifikations-

 

 

 

 

gräns ....................................................................

134

 

8.4

Administrativa konsekvenser .............................................

135

 

 

8.4.1

Förenklingar.........................................................

135

 

 

8.4.2

Bedömning av landskapselementen........................

136

9

Värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet..........

139

 

9.1

Utredningens förslag .........................................................

139

 

 

9.1.1

Inledning ..............................................................

139

 

 

9.1.2

Mål för åtgärden...................................................

140

 

 

9.1.3

Geografiskt område ..............................................

140

 

 

9.1.4

Klassificering .......................................................

140

 

 

9.1.5

Skötselvillkor .......................................................

141

 

 

9.1.6

Ersättningsnivåer..................................................

142

 

 

9.1.7

Administrativa åtgärder ........................................

142

 

 

9.1.8

Beräknad kostnad och anslutning ..........................

143

 

9.2

Motiv för utredningens förslag ..........................................

143

9.2.1Motiv för miljöersättning för bevarande av natur-

 

 

och kulturmiljöer i renskötselområdet....................

143

 

9.2.2

Skötselåtgärder.....................................................

144

9.3

Administrativa konsekvenser .............................................

144

10 Utrotningshotade husdjursraser ................................................

145

10.1

Utredningens förslag .........................................................

145

 

10.1.1

Inledning ..............................................................

145

 

10.1.2

Mål för åtgärden...................................................

145

 

10.1.3

Geografisk omfattning ..........................................

146

 

10.1.4

Villkor..................................................................

146

 

10.1.5

Ersättningsnivåer..................................................

147

 

10.1.6

Administration av åtgärden ...................................

147

 

10.1.7

Förväntad anslutning och kostnader ......................

147

10.2

Motiv för utredningens förslag ..........................................

148

 

10.2.1

Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande

 

 

miljöersättning för bevarande av utrotnings-

 

 

 

hotade husdjursraser .............................................

148

10.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersätt- ning för bevarande av utrotningshotade husdjurs-

raser.....................................................................

149

SOU 1999:78

Innehåll 9

 

10.3

Utredningens slutsatser .....................................................

151

 

 

10.3.1 Motiv för miljöersättning för utrotningshotade

 

 

 

 

husdjursraser........................................................

151

 

 

10.3.2 Ersättning för ytterligare raser ..............................

151

 

 

10.3.3

Ersättningsdjur .....................................................

152

 

 

10.3.4 Effekter av Agenda 2000-beslutet .........................

153

 

 

10.3.5

Administrationen av åtgärden................................

153

 

10.4

Administrativa konsekvenser .............................................

154

11

Miljövänlig vallodling ................................................................

155

 

11.1

Utredningens förslag .........................................................

155

 

 

11.1.1

Inledning ..............................................................

155

 

 

11.1.2

Mål för åtgärden...................................................

155

 

 

11.1.3

Geografisk omfattning ..........................................

156

 

 

11.1.4

Klassificering .......................................................

156

 

 

11.1.5

Skötselvillkor .......................................................

156

 

 

11.1.6

Ersättningsnivåer..................................................

156

 

 

11.1.7

Femårsbeslut ........................................................

157

 

 

11.1.8 Förväntad anslutning och kostnad .........................

157

 

11.2 Motiv för utredningens förslag ..........................................

158

 

 

11.2.1

Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande

 

 

 

miljöersättningar för vallodling .............................

158

 

 

11.2.2 Utredningens analys av nuvarande miljöersätt-

 

 

 

 

ningar för vallodling .............................................

160

 

11.3

Utredningens slutsatser .....................................................

167

 

 

11.3.1 Motiv för miljöersättningar för vallodling..............

167

 

 

11.3.2 Sammanslagning av stöd som avser samma mark-

 

 

 

 

slag ......................................................................

168

 

 

11.3.3

Femårsbeslutens utformning .................................

169

 

 

11.3.4 Regionalpolitiska mål för norra Sverige på miljö-

 

 

 

 

mässiga grunder ...................................................

169

 

 

11.3.5 Konkurrensförhållanden mellan vall på åker och

 

 

 

 

betesmark.............................................................

170

 

 

11.3.6 Effekter av Agenda 2000-beslutet .........................

170

 

11.4

Administrativa konsekvenser .............................................

171

12

Ekologisk jordbruksproduktion ................................................

173

 

12.1

Utredningens förslag .........................................................

173

 

 

12.1.1

Inledning ..............................................................

173

 

 

12.1.2

Mål för åtgärden...................................................

173

 

 

12.1.3

Geografisk omfattning ..........................................

174

 

 

12.1.4

Klassificering .......................................................

174

10 Innehåll

SOU 1999:78

 

12.1.5

Villkor..................................................................

174

 

12.1.6

Ersättningsnivåer..................................................

175

 

12.1.7

Femårsbeslut ........................................................

175

 

12.1.8 Förväntad anslutning och kostnad .........................

175

12.2 Motiv för utredningens förslag ..........................................

176

 

12.2.1 Bakgrundsfakta om ekologisk produktion..............

176

 

12.2.2 Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande

 

 

 

miljöersättning för ekologisk odling.......................

178

 

12.2.3 Utredningens analys av nuvarande miljöersättning

 

 

 

för ekologisk odling ..............................................

180

12.3

Utredningens slutsatser .....................................................

187

 

12.3.1 Motiv för miljöersättningar för ekologisk

 

 

 

produktion............................................................

187

 

12.3.2

Förenklingar av regelverket...................................

187

 

12.3.3

Ersättningsnivåerna ..............................................

188

 

12.3.4 Utredningens bedömning av TRF:s förslag om stöd

 

 

 

till ekologisk växthusodling...................................

190

 

12.3.5 Avgränsning av godkända arealer..........................

190

12.4

Administrativa konsekvenser .............................................

190

13 Anläggning av skyddszoner .......................................................

193

13.1

Utredningens förslag .........................................................

193

 

13.1.1

Inledning ..............................................................

193

 

13.1.2

Mål för åtgärden...................................................

193

 

13.1.3

Geografisk omfattning ..........................................

194

 

13.1.4

Klassificering .......................................................

194

 

13.1.5

Skötselvillkor .......................................................

194

 

13.1.6

Ersättningsnivåer..................................................

195

 

13.1.7

Femårsbeslut ........................................................

195

 

13.1.8 Förväntad anslutning och kostnad .........................

195

13.2 Motiv för utredningens förslag ..........................................

195

 

13.2.1 Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande

 

 

 

miljöersättning för anläggning av skyddszoner.......

195

 

13.2.2 Utredningens analys av nuvarande miljöersättning

 

 

 

för anläggning av skyddszoner ..............................

196

13.3

Utredningens slutsatser .....................................................

199

 

13.3.1 Motiv för miljöersättning för anläggning av

 

 

 

skyddszoner..........................................................

199

 

13.3.2 Motiv för förslaget rörande skyddszonens bredd....

200

 

13.3.3 Motiv för borttagande av ersättning för

 

 

 

resurshushållande konventionellt jordbruk m.m. ....

200

13.4

Administrativa konsekvenser .............................................

203

SOU 1999:78

Innehåll 11

14 Minskat kväveläckage ................................................................

205

14.1

Utredningens förslag .........................................................

205

 

14.1.1

Inledning ..............................................................

205

 

14.1.2

Mål för åtgärden...................................................

206

 

14.1.3

Geografisk omfattning ..........................................

206

 

14.1.4

Villkor..................................................................

206

 

14.1.5

Ersättningsnivåer..................................................

207

 

14.1.6

Femårsbeslut ........................................................

207

 

14.1.7 Förväntad anslutning och kostnad .........................

207

14.2 Motiv för utredningens förslag ..........................................

208

 

14.2.1 Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande

 

 

 

miljöersättning för minskat kväveläckage ..............

208

 

14.2.2 Utredningens analys av nuvarande miljöersättning

 

 

 

för minskat kväveläckage......................................

209

14.3

Utredningens slutsatser .....................................................

212

 

14.3.1 Motiv för miljöersättning för minskat kväve-

 

 

 

läckage.................................................................

212

 

14.3.2

Geografisk avgränsning ........................................

213

 

14.3.3 Motiv för den föreslagna miljöersättningen och de

 

 

 

uppställda villkoren ..............................................

213

 

14.3.4 Utredningens bedömning av vissa inkomna

 

 

 

förslag..................................................................

215

14.4

Administrativa konsekvenser .............................................

217

15 Våtmarker och småvatten..........................................................

219

15.1

Utredningens förslag .........................................................

219

 

15.1.1

Inledning ..............................................................

219

 

15.1.2

Mål för åtgärden...................................................

219

 

15.1.3

Geografisk omfattning ..........................................

220

 

15.1.4

Klassificering .......................................................

220

 

15.1.5

Skötselvillkor .......................................................

220

 

15.1.6

Ersättningsnivåer..................................................

221

 

15.1.7

Tjugoårsbeslut......................................................

222

 

15.1.8 Förväntad anslutning och kostnad .........................

222

15.2 Motiv för utredningens förslag ..........................................

222

 

15.2.1 Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande

 

 

 

miljöersättning för våtmarker och småvatten .........

222

 

15.2.2 Utredningens analys av nuvarande miljöersättning

 

 

 

för våtmarker och småvatten.................................

223

15.3

Utredningens slutsatser .....................................................

226

 

15.3.1 Motiv för miljöersättningar för våtmarker och

 

 

 

småvatten .............................................................

226

12 Innehåll

SOU 1999:78

 

15.3.2

Förändringar med LBU-förordningen ....................

226

15.4

Administrativa konsekvenser .............................................

227

16 Miljövänlig odling av bruna bönor på Öland ............................

229

16.1

Utredningens förslag .........................................................

229

 

16.1.1

Inledning ..............................................................

229

 

16.1.2

Mål för åtgärden...................................................

229

 

16.1.3

Geografiskt område ..............................................

229

 

16.1.4

Villkor..................................................................

230

 

16.1.5

Ersättningsnivåer..................................................

230

 

16.1.6

Femårsbeslut ........................................................

230

 

16.1.7 Beräknad kostnad och anslutning ..........................

230

16.2

Motiv för utredningens förslag ..........................................

231

 

16.2.1 Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande

 

 

 

miljöersättning för odling av bruna bönor..............

231

 

16.2.2 Utredningens analys av nuvarande miljöersättning

 

 

 

för odling av bruna bönor .....................................

231

16.3

Utredningens slutsatser .....................................................

232

 

16.3.1 Motiv för miljöersättning för odling av bruna bönor232

 

16.3.2

Femårsbeslutens utformning .................................

232

16.4

Administrativa konsekvenser .............................................

232

17 Kompetensutveckling av lantbrukarna på miljöområdet ..........

233

17.1

Utredningens förslag .........................................................

233

 

17.1.1

Inledning ..............................................................

233

 

17.1.2

Mål för åtgärden...................................................

233

 

17.1.3

Geografisk omfattning ..........................................

234

 

17.1.4

Villkor..................................................................

234

 

17.1.5

Förväntad kostnad ................................................

234

17.2

Motiv för utredningens förslag ..........................................

234

 

17.2.1

UID-verksamhetens nuvarande uppbyggnad ..........

234

 

17.2.2 Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande

 

 

 

miljöersättning för UID.........................................

239

 

17.2.3 Utredningens analys av nuvarande miljöersättning

 

 

 

för UID ................................................................

240

17.3

Utredningens slutsatser .....................................................

243

 

17.3.1 Motiv för kompetensutveckling av lantbrukarna på

 

 

 

miljöområdet ........................................................

243

 

17.3.2 Ökad integration mellan kompetensutveckling och

 

 

 

övriga miljöersättningsåtgärder .............................

244

 

17.3.3 Förändringar med den nya LBU-förordningen .......

244

17.4

Administrativa konsekvenser .............................................

245

SOU 1999:78

Innehåll 13

18 Investeringar på miljöområdet ..................................................

247

18.1

Inledning...........................................................................

247

18.2

Investeringsstödet .............................................................

248

18.3Stöd för att främja anpassning och utveckling av

 

 

landsbygden......................................................................

248

 

18.4

Utredningens förslag .........................................................

248

 

 

18.4.1 Restaurering av betesmarker och slåtterängar........

248

 

 

18.4.2 Anläggning av våtmarker och småvatten ...............

249

 

 

18.4.3

Ekologisk produktion............................................

249

 

 

18.4.4 Övriga investeringar på miljöområdet....................

250

19

Samlade administrativa konsekvenser .......................................

251

 

19.1

Inledning...........................................................................

251

 

19.2

Förslag som innebär minskat resursbehov..........................

251

 

19.3

Förslag som innebär oförändrat eller ökat resursbehov.......

253

 

19.4

Slutlig bedömning .............................................................

254

20

Miljöprogrammets budget .........................................................

255

 

20.1

Budgetalternativ enligt direktiven ......................................

255

 

20.2

Det högre kostnadsalternativet: 2 800 miljoner kronor........

255

 

20.3

Det lägre kostnadsalternativet: 1 800 miljoner kronor ........

257

 

 

20.3.1

Sammanfattning ...................................................

257

 

 

20.3.2 Kommentarer rörande delprogram 1......................

258

 

 

20.3.3 Kommentarer rörande delprogram 2......................

259

 

 

20.3.4 Kommentarer rörande delprogram 3......................

259

21

Övergångslösningar ...................................................................

261

 

21.1

Utredningens förslag .........................................................

261

 

 

21.1.1

Inledning ..............................................................

261

 

 

21.1.2

Utformningen av övergångslösningarna.................

262

 

21.2

Motiv för utredningens förslag ..........................................

263

 

 

21.2.1 Jordbruksverkets rapport om femårsbeslut och

 

 

 

 

övergångsåtgärder ................................................

264

 

 

21.2.2 EG:s regelverk när det gäller övergångsåtgärder ....

265

 

21.3

Utredningens slutsatser .....................................................

265

 

21.4

Administrativa konsekvenser .............................................

265

Referenser

...........................................................................................

 

267

14 Innehåll

SOU 1999:78

Bilagor

 

1

Kommittédirektiven ....................................................................

271

2

Möjliga kombinationer av föreslagna miljöersättningar ................

277

3

Karta över den nuvarande stödområdesindelningen för miljö-

 

 

programåtgärderna .....................................................................

279

4Anslutningen till åtgärden för värdefulla natur- och kultur-miljöer i relation till antalet aktiva brukare i respektive

kommun .....................................................................................

281

5Genomsnittlig ersättning per företag som är anslutna till åtgärden för värdefulla natur- och kulturmiljöer i respektive

 

kommun .....................................................................................

283

6

Miljöprogram i övriga EU-länder ................................................

285

SOU 1999:78

15

Sammanfattning

Kapitel 1 - Utredningsuppdraget

MPU:s uppgift har varit att lämna förslag till ett nytt svenskt miljöpro- gram för jordbruket för perioden 2001–2005 med två kostnads-alternativ på 2 800 miljoner kronor per år respektive 1 800 miljoner kronor per år.

Miljöprogrammet skall enligt direktiven medverka till att uppfylla de svenska miljömålen för jordbruket och regeringens målsättning att ställa om Sverige till ett ekologiskt hållbart samhälle. Utredningen skall därför utgå från de aktuella miljömålen och de behov som finns för att uppfylla dessa. Miljöprogrammet skall även i fortsättningen medverka till att till- godose de regionalpolitiska målen för norra Sverige på miljömässiga grunder. En viktig utgångspunkt för utredningen är att lämna förslag till förenklingar av regelverket. Förenklingarna skall kunna genomföras utan att miljönyttan försämras. Förutom dessa utgångspunkter innehåller di- rektiven en rad specifika utrednings- och utvärderingsuppgifter. Vidare skall förväntade administrativa konsekvenser och kostnader av förslagen redovisas. Uppdrag till olika myndigheter av betydelse för utredningen skall beaktas, t.ex. Jordbruksverkets uppdrag att föreslå ett nytt mål för den ekologiska produktionen.

Utredningen har inhämtat synpunkter från företrädare för ett flertal olika myndigheter och organisationer. Två arbetsgrupper tillsattes för att särskilt behandla frågor rörande miljöersättningen för natur- och kultur- miljöer respektive åtgärderna inom de nuvarande delprogrammen för skydd av miljökänsliga områden samt ekologisk odling. Vidare har ut- redningen genomfört studieresor till jordbruksföretag och haft diskussio- ner med företrädare för EG-kommissionens generaldirektorat för jord- bruksfrågor. MPU har också gett Jordbruksverket i uppdrag att särskilt behandla frågor rörande bl.a. utformningen av femårsbeslut och över- gångsåtgärder mellan det nya och nuvarande miljöprogrammet.

16 Sammanfattning

SOU 1999:78

Kapitel 2 - EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet

Det svenska miljöprogrammet till jordbruket regleras av ett flertal EG- förordningar och av nationell lagstiftning, samtidigt som miljöprogram- met i sig blir en del av EG-rätten – och därmed en viktig rättskälla – när det är antaget av kommissionen. Den svenska policyn när det gäller kontroll och revision av EU-medel har också haft betydelse för utform- ningen av den nationella regleringen kring miljöersättningarna.

Det nuvarande miljöprogrammet regleras genom rådets förordning (EEG) nr 2078/92. Enligt förordningen skall miljöersättningssystemet komplettera 1992 års jordbrukspolitiska reform och det skall bidra till att EU:s mål för miljö- och jordbrukspolitik förverkligas. Det skall dess- utom bidra till att ge jordbrukarna en rimlig inkomst.

Ersättningar för miljöåtgärder får enligt förordningen införas under förutsättning att de ger positiva effekter på miljön och landskapet. Ett grundläggande villkor för alla miljöersättningar är att jordbrukaren åtar sig att under minst fem år utföra den aktuella miljöåtgärden. För jord- bruksmark som tas ur produktion skall åtagandet gälla minst tjugo år. Ersättningarna är medfinansierade av gemenskapen och respektive med- lemsland utformar sina egna program efter godkännande av kommissio- nen. I förordningen anges den maximala ersättning som får finansieras av EU för olika typer av åtgärder. Principen för ersättningsbeloppen är att jordbrukarna skall ersättas för de kostnader de har för olika åtgärder, samt för det intäktsbortfall som kan uppstå när produktionen ändras. Dessutom kan ersättningsbeloppet därutöver innefatta en incitamentsdel.

I tillämpningsföreskrifterna till rådets förordning 2078/92 regleras villkor för beviljande av ersättning, bestämmelser för genomförande av åtaganden samt administrativa bestämmelser, inklusive bestämmelser om kontroller, återbetalning och påföljder.

Det nuvarande svenska miljöprogrammet för jordbruket godkändes av kommissionen i augusti 1995. Programmet omfattade 1 500 miljoner kronor men utökades med 600 miljoner kronor från år 1997 och ytterli- gare 700 miljoner kronor från år 1998. Det fullt utbyggda miljöpro- grammet innebär att hela den kostnadsram motsvarande totalt 2 800 miljoner kronor årligen, som Sverige erhöll vid medlemskapsförhand- lingarna, utnyttjas.

Miljöprogrammet omfattar en rad olika åtgärder för bevarande av odlingslandskapets biologiska mångfald och kulturmiljövärden, insatser för att minska jordbrukets negativa miljöpåverkan och främjande av ekologisk produktion. Även informations-, utbildnings- och rådgivnings- insatser för jordbrukare och skogsägare med jordbruksmark omfattas.

SOU 1999:78

Sammanfattning 17

Kapitel 3 - Agenda 2000 och rådets förordning om landsbygdens utveckling

Europeiska rådet har inom ramen för Agenda 2000 bl.a. fattat beslut om en fortsatt reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken. Refor- meringen vilar på samma grund som reformen år 1992, vilket innebär en omfördelning av jordbruksstödet från prisstöd till direktstöd. Dessutom införs en ny förordning för landsbygdens utveckling, LBU-förordningen, som blir en ram för alla åtgärder för landsbygdsutveckling, inklusive miljöåtgärder. Genom den får medlemsstaterna möjlighet att själva defi- niera sina egna prioriteringar och göra sina egna val bland de åtgärder som ingår i förordningen. Dessa val kommer att genomföras inom ramen för en samlad programplanering. Det är dock obligatoriskt för alla med- lemsstater att tillämpa förordningens miljöåtgärder.

Ersättningar för miljöåtgärder i jordbruket regleras av artiklarna 22– 24 i LBU-förordningen. Målen för miljöåtgärderna är i princip de sam- ma som i förordning 2078/92, men reglerna är mer allmänt hållna.

Ersättning skall beviljas till jordbrukare som åtar sig att under minst fem år bedriva ett miljövänligt jordbruk. Ett åtagande att bedriva mil- jövänligt jordbruk skall innebära mer än att använda sig av vad som normalt avses med god jordbrukarsed.

Ersättning för åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk skall bevil- jas per år och skall beräknas på grundval av inkomstbortfall, extra kost- nader till följd av åtagandet samt behovet av stimulansåtgärder. Ersätt- ningen kommer även fortsättningsvis att medfinansieras av EU. Det hög- sta belopp per år som är berättigande för finansiering från gemenskapen är för ettåriga grödor 600 euro/ha, för specialiserade fleråriga grödor 900 euro/ha och för övrig markanvändning 450 euro/ha. Beloppen skall beräknas på grundval av den areal inom jordbruksföretaget som åtagan- dena gäller. Vissa åtgärder som tidigare omfattades av förordning 2078/92, t.ex. kompetensutveckling och tillträde för allmänheten, be- handlas nu på andra ställen i LBU-förordningen.

18 Sammanfattning

SOU 1999:78

Kapitel 4 - Svenska miljömål för jordbruket

Det svenska miljöprogrammet för jordbruket skall medverka till att de aktuella miljömålen för jordbruket uppfylls. Regering och riksdag har sedan flera år tillbaka beslutat om ett förhållandevis stort antal miljömål. Miljömålen inom jordbrukspolitiken omfattar i huvudsak odlingsland- skapets biologiska mångfald och kulturhistoriska värden, jordbrukets miljöbelastning samt omfattningen av den ekologiska produktionen.

Ett arbete med att förändra miljömålen har inletts, innebärande att en ny struktur för miljömålen skall tillämpas och att ett begränsat antal miljökvalitetsmål skall fastställas. Riksdagen har i enlighet med proposi- tionen Svenska miljömål beslutat om 15 nya miljökvalitetsmål för skyd- det av hälsan och miljön. Flera av de fastställda miljökvalitetsmålen be- rör jordbruksektorn. Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning är miljökvalitetsmål som i hög grad är relaterade till jordbrukets miljöpå- verkan. Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag samt Storslagen fjällmiljö är andra exempel på miljökvalitetsmål som i varierande om- fattning har anknytning till jordbruket.

I kapitlet görs en genomgång av tidigare beslutade miljömål för jord- bruket och hur de förehåller sig till de nya miljökvalitetsmålen. De speci- fika områden som behandlas är bl.a. odlingslandskapets biologiska mångfald och kulturmiljövärden, kväveutlakningen, ammoniakavgången och fosforförlusterna från jordbruket, kemiska bekämpningsmedel, samt omfattningen av den ekologiska produktionen.

Kapitel 5 - Motiv för offentliga åtaganden på miljöområdet

Miljömålen för jordbruket utgör tillsammans med det gällande regelver- ket utgångspunkterna för de åtgärder som föreslås inom miljöprogram- met. Jordbrukets effekter på miljön kan vara både positiva och negativa. Inom båda dessa områden finns exempel på vad som i ekonomisk teori traditionellt kallas marknadsmisslyckanden, dvs. situationer där indivi- duellt rationellt handlande inte leder till ett ur samhällets perspektiv önskvärt resultat. När sådana situationer föreligger finns det därför mo- tiv för offentliga åtaganden. I kapitlet diskuteras översiktligt de fall när det gäller jordbrukets miljöpåverkan då det föreligger motiv för offentli- ga åtaganden.

SOU 1999:78

Sammanfattning 19

Kapitel 6 - Övergripande struktur för ett nytt miljöprogram för jordbruket

Det nya miljöprogrammet föreslås bestå av tre delprogram och sam- manlagt 10 åtgärder/ersättningsformer som regleras enligt artiklarna 22– 24 i LBU-förordningen. I programmet ingår också åtgärder för kompe- tensutveckling av lantbrukarna på miljöområdet samt restaurering av betesmarker och slåtterängar som regleras enligt artikel 9 respektive ar- tikel 33 i LBU-förordningen. MPU föreslår dessutom att medel avsätts under åren 2001–2004 för investeringar i jordbruksföretag (artiklarna 4– 7 och/eller artikel 33) för att främja miljöanpassade produktionsformer, i syfte att komplettera de arealbaserade åtgärderna inom miljöprogrammet när det gäller uppfyllandet av miljömålen.

Eftersom det nuvarande miljöprogrammet omfattar 2 800 miljoner kronor per år har utredningen för sin del bedömt detta kostnadsalternativ som ett huvudalternativ. Av nedanstående tablå framgår utredningens föreslag till struktur för miljöprogrammet enligt huvudalternativet.

DELPROGRAM 1. Bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljö- värden i odlingslandskapet

1.Betesmarker och slåtterängar

2.Värdefulla natur- och kulturmiljöer

3.Natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet

4.Utrotningshotade husdjursraser

DELPROGRAM 2. Miljövänlig vallodling

5. Miljövänlig vallodling

DELPROGRAM 3. Miljöanpassat jordbruk

6.Ekologisk odling

7.Anläggning av skyddszoner

8.Minskat kväveläckage

9.Våtmarker och småvatten

10.Miljövänlig odling av bruna bönor på Öland

Kompetensutveckling (UID)

Övriga åtgärder

Restaurering av betesmarker och slåtterängar Investeringsstöd

20 Sammanfattning

SOU 1999:78

Kapitel 7 - Biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i betesmarker och slåtterängar

Miljöersättningen för bevarande av biologisk mångfald och kulturhisto- riska värden i betesmarker och slåtterängar skall bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Betesmarker och slåt- terängar är viktiga livsmiljöer för djur och växter som är direkt beroende av fortsatt hävd. Att säkerställa ett öppethållande och ändamålsenlig skötsel av de återstående betes- och slåttermarkerna är därför av central betydelse för bevarandet av biologisk mångfald och kulturhistoriska vär- den i odlingslandskapet.

Utredningens förslag innebär att de nuvarande miljöersättningarna för betesmarker och slåtterängar ersätts med en generell grundersättning kombinerad med en tilläggserättning för särskild skötsel av mark med höga biologiska och kulturhistoriska värden.

Målet för åtgärden är att bevara och upprätthålla värdena på den hävdade arealen betesmark och slåtteräng i Sverige, motsvarande en er- sättningsberättigande areal av 450 000 ha inom grundersättningen och 125 000 ha inom tilläggsersättningen. Grundersättningen avser all be- tesmark och slåtteräng och omfattar skötselåtgärder som bevarar och förstärker natur- och kulturvärdena. Tilläggsersättning kan därutöver lämnas för betes- och slåttermarker med höga biologiska och kulturhis- toriska värden. Tilläggsersättningen skall prövas individuellt av länssty- relsen efter ansökan från jordbrukaren samt vara förenad med behovsan- passade särskilda skötselvillkor som fastställs i en åtgärdsplan. Grund- och tilläggsersättning lämnas med 1 000 kronor per hektar respektive 1 400 kronor per hektar. Därutöver kan extra ersättning lämnas för ham- ling av lövtäktsträd samt för skötsel av slåtterängar med lieslåtter och efterbete. Den årliga kostnaden för ersättningsformen beräknas till 634 miljoner kronor.

Genom att föra samman nuvarande åtgärder för betes- och slåtter- marker till en ersättningsform minskar den övergripande komplexitet i miljöprogrammet. Förslaget medför betydande förenklingar av den ad- ministrativa hanteringen av miljöprogrammet samt för jordbrukarna vid ansökningsförfarandet och genomförandet av åtagandena. Vidare har MPU:s analys entydigt visat att det nuvarande systemet, som bygger på att jordbrukarna själva klassificerar markerna efter biologiska och kul- turhistoriska värden, dels innebär stora svårigheter för brukarna, dels leder till en omfattande administration. Systemet har även kritiserats för att vissa bevarandevärda marker inte omfattas av kriterierna för klassifi- ceringen. MPU föreslår därför en övergång från nuvarande klassnings-

SOU 1999:78

Sammanfattning 21

system till ett system med grund- och tilläggsersättningar. Förslaget medför förenklingar för jordbrukarna, möjliggör en bättre måluppfyllelse och leder långsiktigt till en mindre omfattande administration. Inled- ningsvis kan dock hanteringen av tilläggsersättningen medföra en ökad belastning på länsstyrelsernas resurser.

Kapitel 8 - Värdefulla natur- och kulturmiljöer

Med odlingslandskapets kulturmiljövärden avses de historiska spår från äldre tiders jordbruk som finns i olika ägoslag, landskapselement och bebyggelse. Att säkerställa en fortsatt skötsel och vård av landskaps- element i åkermark är av stor betydelse för att hejda nedbrytningen av kulturmiljövärdena samt för att bevara odlingslandskapets kulturhisto- riska dimension och särprägel. Landskapselementen är också viktiga miljöer för djur och växter som annars skulle ha ett begränsat livsrum i dagens jordbruk. Miljöersättningen är därmed en väsentlig åtgärd för att uppnå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap samt de kulturpoli- tiska målen inom detta område.

Utredningens förslag innebär relativt omfattande förändringar av miljöersättningens regelverk samtidigt som åtgärdens grundläggande inriktning bibehålls.

Syftet med åtgärden är att genom ändamålsenlig skötsel bevara kul- turhistoriskt värdefulla miljöer och biologiska rika biotoper i eller i an- slutning till åkermark. Vidare syftar åtgärden till att odlingslandskapets lokala och regionala särdrag i alla delar av landet skall bevaras. Detta innebär att ersättningsberättigande landskapselement skall avspegla den regionala särarten och att miljöersättningen skall fördelas över hela lan- det. Målet är att ersättningsberättigande landskapselement skall bevaras och skötas på ca 18 000 av landets jordbruksföretag som brukar om- kring 25–30 % av landets åkerareal.

Utredningen föreslår att det nuvarande systemet med kvalifikations- och stödpoäng utgår och ersätts med ett förenklat system både vad gäller kvalificering för åtgärden och beräkning av ersättningen. Detta innebär vidare att en enhetlig kvalifikationsgräns uttryckt i ett minsta ersätt- ningsbelopp motsvarande 3 000 kronor införs och att ersättningen relate- ras direkt till antalet eller längden av de värdefulla landskapselement som skall skötas inom åtagandet. Föreslagna ersättningsnivåer för sköt- sel av de olika typerna av landskapselement redovisas i avsnitt 8.1.7. Den årliga kostnaden för åtgärden beräknas till 200 miljoner kronor.

Vidare har vissa definitioner av ersättningsberättigande landskaps- element reviderats. Antalet ersättningsberättigande landskapselement har bl.a. som en följd detta reducerats från 27 till 24 olika typer. Utredning-

22 Sammanfattning

SOU 1999:78

en anser också att det bör övervägas om bedömningen av om landskap- selementen är ersättningsberättigande eller inte skall ingå i handlägg- ningen. Förslaget innebär initialt en ökad belastning på länsstyrelsernas resurser.

En del av kritiken mot den nuvarande ersättningsformen har gällt de skötselåtgärder som skall genomföras. Enligt utredningen skall bortta- gande av igenväxningsvegetation även fortsättningsvis vara ett grund- läggande skötselvillkor eftersom åtgärden hejdar nedbrytning och igen- växning av landskapselementen. I kapitlet preciseras innebörden och tillämpningen av detta skötselvillkor närmare. Vad gäller övriga skötsel- villkor föreslår MPU att nuvarande krav om årlig skötsel av markvege- tationen kring landskapselementen ändras till att åtgärden skall utföras minst två gånger under femårsperioden.

Anslutningen till den särskilda åtgärden för skötsel av renar med vär- defull flora är mycket låg och de administrativa kostnaderna torde inte stå i rimlig proportion till den ersättning som utbetalas. MPU föreslår därför att denna åtgärd utgår ur ersättningsformen.

Motiven bakom de föreslagna förändringarna är att underlätta admi- nistrationen av åtgärden samt att förenkla för jordbrukarna vid ansökan om miljöersättningen och genomförandet av åtagandena. Vidare möjlig- gör förändringarna av skötselvillkoren att ett utrymme skapas för att öppna ersättningsformen för anslutning av nya jordbruksföretag och därmed också öka miljönyttan av åtgärden.

Kapitel 9 - Värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet

Miljöersättningen för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet skall bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet Stor- slagen fjällmiljö. En innebörd av miljökvalitetsmålet är att kulturmiljö- värden, särskilt det samiska kulturarvet, skall bevaras och utvecklas.

Inom ramen för det svenska miljöprogrammet för jordbruket introdu- ceras från år 1999 en miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet. Eftersom åtgärden ännu inte in- förts saknas uppgifter om anslutning och andra erfarenheter av ersätt- ningsformen. MPU föreslår därför att åtgärden överförs utan föränd- ringar till det nya miljöprogrammet för jordbruket för perioden 2001– 2005. Den årliga kostnaden för åtgärden beräknas till 10 miljoner kro- nor.

SOU 1999:78

Sammanfattning 23

Kapitel 10 - Utrotningshotade husdjursraser

Miljöåtgärdens syfte är att förbättra möjligheterna för fortsatt uppföd- ning i syfte att bevara husdjurens genetiska resurser och därmed säkra en viktigt del av den biologiska mångfalden. En innebörd av miljökvalitets- målet Ett rikt odlingslandskap, som denna miljöersättning skall medver- ka till att uppfylla, är att bevara kulturarvet och den genetiska variatio- nen hos domesticerade djur och växter.

Utredningen föreslår en utökning av målet för åtgärden för att under programperioden möjliggöra en ökad anslutning av djur inom befintliga raser eller vid behov en utökning av antalet ersättningsberättigande ra- ser. Den årliga kostnaden för åtgärden beräknas till 5 miljoner kronor.

För att effektivisera administrationen av ersättningsformen föreslår MPU att den del av administrationen som gäller handläggning av jord- brukarnas ansökningar och beslut om stöd överförs från länsstyrelserna till Jordbruksverket.

Kapitel 11 - Miljövänlig vallodling

Vallodlingen bidrar till att minska växtnäringsläckage och erosion från åkermark. Den bidrar också till en minskad användning av bekämp- ningsmedel och den främjar den biologiska mångfalden i odlingslandska- pet. Vallen verkar också strukturförbättrande på marken bl.a. genom att mullhalten i marken höjs. Miljöersättning för vallodling bidrar även till att uppnå ett av de viktigaste politiska målen för jordbruket i norra Sve- rige, nämligen att bibehålla jordbruksproduktionen för att bevara ett öp- pet och varierat landskap. Miljöersättningen för vallodling skall således bidra till att uppfylla flera miljökvalitetsmål, främst Ett rikt odlings- landskap, Ingen övergödning och Giftfri miljö.

Utredningen föreslår att en ersättningsform införs för miljövänlig vallodling i hela landet. Förslaget innebär att de nuvarande miljöersätt- ningarna för öppet odlingslandskap och flerårig vallodling ersätts med en generell grundersättning kombinerad med en regionalt anpassad tilläggsersättning. Utredningen föreslår dessutom att den särskilda åtgär- den för extensiv vall utgår ur miljöprogrammet.

Målet är att ca 850 000 ha åkermark skall anslutas till åtgärden. Som grundvillkor gäller att marken brukas aktivt genom att den ersättningsbe- rättigande vallen årligen betas eller slås och skörden tillvaratas. Kemisk bekämpning får inte utföras. Anlagd vall skall ligga obruten minst två vintrar i rad.

Utredningen föreslår att en grundersättning motsvarande 500 kronor per hektar lämnas för flerårig vallodling på åkermark i hela landet. I stö-

24 Sammanfattning

SOU 1999:78

dområdena 1–5 kan utöver grundersättningen en regionalt anpassad

tilläggsersättning lämnas enligt följande:

 

Tilläggsersättning, stödområdena 1–3

2 050 kr/ha

Tilläggsersättning, stödområde 4

900 kr/ha

Tilläggsersättning, stödområde 5

400 kr/ha

I stödområdena 1–3 är tilläggsersättningen förenad med krav på djurinnehav (nötkreatur äldre än sex månader samt tackor och getter). Avgränsningen motiveras av att miljöersättningen är en långsiktig in- vestering för att upprätthålla miljövänliga driftsformer för framtiden i aktiva jordbruk. Utformningen av djurkopplingen inom ersättningen för miljövänlig vallodling bör enligt utredningen samordnas med utform- ningen av kompensationsbidraget till stödområdena 1–3. Den årliga kostnaden för ersättningen för miljövänlig vallodling beräknas till 950 miljoner kronor vid programperiodens slut.

MPU föreslår också att utformningen av femårsbesluten förenklas in- nebärande att femårsåtagandet skall omfatta all vallareal som den sö- kande brukar. I samband med femårsåtagandet anmäler jordbrukaren att denne avser att sköta hela sin vallareal som årligen odlas i enlighet med miljöersättningens villkor. Arealen tillåts därmed variera under åtagan- deperioden, eftersom ingen arealuppgift läggs in i femårsbeslutet. För areal som berättigar till tilläggsersättning i stödområdena 1–3 kan den ersättningsberättigande arealen begränsas av det årliga djurinnehavet.

Genom att slå samman de nuvarande miljöstöden till vallodling till en ersättningsform förenklas och effektiviseras den administrativa hante- ringen av åtgärden. Den förenklade utformningen av femårsbesluten be- döms underlätta för såväl administrationen av åtgärden som för jordbru- karna vid genomförandet av åtagandena samt leda till positiva effekter i form av ökad anslutning till miljöersättningen.

Kapitel 12 - Ekologisk jordbruksproduktion

Syftet med miljöersättningen för ekologisk jordbruksproduktion är att miljövänliga produktionsformer skall öka inom jordbruket. Miljöersätt- ningen är också ett medel för att uppnå specifika politiska mål rörande ekologisk produktion. Regeringen har gett Jordbruksverket i uppdrag att föreslå ett nytt mål för den ekologiska produktionen efter år 2000. Ut- redningen har inför sina slutliga ställningstaganden erfarit att en arbets- grupp inom Jordbruksverket preliminärt föreslagit att målet skall vara att 20 % av det svenska jordbrukets produkter skall vara ekologiskt framställda år 2005.

SOU 1999:78

Sammanfattning 25

Utredningen föreslår att miljöersättningen för ekologisk produktion förenklas genom att reglerna för odlingen skrivs in i programmet och inte ändras under programperioden, samt genom att djurenhetsbegreppet samordnas med de gängse djurenhetsberäkningarna. Dessutom föreslår utredningen att den nuvarande regionala differentieringen av ersättnings- nivåerna tas bort och ersätts med en grödbaserad differentiering. I sam- band härmed förändras också relationen mellan ersättning för växtodling och djurhållning, så att de jordbruksföretag som lägger om eller har lagt om till ekologisk djurhållning premieras. Motivet för förändringen är att de positiva miljöeffekterna av ekologisk produktion i hög grad är knutna till omläggningen av djurhållningen, som kräver en god balans mellan djurantal och foderodling på den enskilda gården.

Miljöersättning för ekologisk odling lämnas med följande belopp per hektar: vall 500 kronor, spannmål 1 300 kronor, oljeväxter, proteingrö- dor, potatis och sockerbetor 2 200 kronor, grönsaker 5 000 kronor samt frukt och bär 7 500 kronor.

Den extra ersättningen för ekologisk djurhållning betalas ut för slåt- tervall, betesvall eller grönfodergrödor med 1 700 kronor per hektar och djurenhet för mjölkkor, am- och dikor, suggor, tackor och getter.

Eftersom anslutningen till miljöersättningen för ekologisk odling för- väntas öka stegvis under programperioden kommer även kostnaderna för åtgärden att öka successivt. Kostnaden vid slutet av programperioden beräknas till ca 700 miljoner kronor. Till detta kommer det riktade in- vesteringsstöd för ekologisk produktion som föreslås i avsnitt 18.4.3.

Kapitel 13 - Anläggning av skyddszoner

Utredningen föreslår att en ny ersättningsform för anläggning av skydds- zoner införs. Anläggning av skyddszoner, dvs. bevuxna remsor av åker- marken utmed vattendrag och sjöar, leder till minskad ytavrinning från åkermark och därmed lägre förluster av fosfor bunden till jordpartiklar. Skyddszoner är även gynnsamma för faunan och i någon utsträckning även för floran, eftersom bekämpning med kemiska bekämpningsmedel inte får förekomma i zonen. Miljöersättningen för anläggning av skydds- zoner skall därmed bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Levande sjöar, Ingen övergödning samt i viss mån Giftfri miljö.

Målet är att 4 000 ha skyddszoner utmed vattendrag skall anläggas på åkermark under programperioden. Miljöersättning för anläggning av skyddszoner lämnas i hela Götalands- och Svealandslänen med 3 800 kronor per hektar skyddszon och år. Beräknad årlig kostnad för ersätt- ningen är ca 15 miljoner kronor vid full måluppfyllelse.

26 Sammanfattning

SOU 1999:78

Utredningen föreslår vidare att ersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk (inklusive tilläggsersättningen för resurshushål- lande sockerbetsodling på Gotland) bör utgå ur miljöprogrammet, mot bakgrund av den dåliga anslutningen till ersättningsformen samt att åt- gärden redan från början avsågs vara ett tidsbegränsat kompetensut- vecklingsprogram. De miljömål som ersättningen avsåg att uppnå – minskad användning av bekämpningsmedel och mindre förluster av växtnäring samt ökad biologisk mångfald – kan enligt utredningens me- ning uppnås på ett mer kostnadseffektivt sätt genom dels riktade åtgär- der för minskat kväveläckage (se kapitel 14), dels kompetensutveckling av lantbrukarna inom UID-programmet (se kapitel 17).

Kapitel 14 - Minskat kväveläckage

Målet att halvera de vattenburna utsläppen av kväve från mänskliga verksamheter mellan åren 1985 och 1995 har inte uppnåtts, varken totalt för alla sektorer eller för jordbruket. Målet har ersatts med ett nytt del- mål under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, som innebär att de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till vattnen söder om Ålands hav skall minska med 40 % jämfört med 1995 års nivå. Miljöersättningen för minskat kväveläckage skall bidra till att uppfylla detta delmål.

Utredningens förslag, som tagits fram i samråd med Jordbruksverket, innebär att ersättning ges för sådd av fånggrödor, dock något förändrat jämfört den miljöersättning för sådd av fånggrödor som finns inom det nuvarande miljöprogrammet. Dessutom införs en ersättning för åker- mark som jordbearbetas tidigast påföljande år. Möjlighet ges även att kombinera åtgärderna. Ersättningarna riktas till de delar av landet där det är mest betydelsefullt att minska kväveutlakningen (Kalmar, Got- lands, Blekinge, Skåne, Hallands och Västra Götalands län). För att yt- terligare minska kväveutlakningen bör också riktade informations- och utbildningsinsatser genomföras. Dessa bör vara frivilliga och individuellt anpassade.

Miljöersättning för insådd av fånggröda lämnas med 900 kronor per hektar. Ersättning för mark som inte bearbetas före den 1 januari lämnas med 400 kronor per hektar. För areal som såtts in med fånggröda vilken först bryts året därpå liksom fånggröda som sås efter potatis är ersätt- ningen 1 300 kronor per hektar.

Den totala kostnaden för stödet vid en anslutning av ca 50 000 ha, inklusive kostnaderna för de individuellt anpassade informations- och utbildningsinsatserna, har beräknats till 110 miljoner kronor.

SOU 1999:78

Sammanfattning 27

Vid en anslutning på 50 000 hektar vårstråsäd uppskattas enligt SJV åtgärden ge en reduktion av kväveutlakningen till havet med ca 700 ton kväve per år. Dessutom bör de riktade informations- och utbildningsin- satserna kunna minska utlakningen med ca 800 ton kväve per år. Totalt uppskattas åtgärden därför kunna minska kvävebelastningen med 1 500 ton kväve per år.

Kapitel 15 - Våtmarker och småvatten

Genom att våtmarker är viktiga både för den biologiska mångfalden och för att minska kväveläckaget till havet bidrar miljöersättningen för våt- marker och småvatten till uppfyllande av flera miljökvalitetsmål, främst

Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning.

För att anpassa åtgärden till LBU-förordningen föreslår utredningen att den nuvarande miljöersättningen för anläggande och återskapande av våtmarker och småvatten görs om till dels ett investeringsstöd, dels en miljöersättning. Investeringsstödet skall utgå enligt artiklarna 4–7 och/eller artikel 33 i LBU-förordningen och ge ersättning i relation till anläggningskostnaden det första året. Miljöersättningen skall utgå under hela åtagandeperioden och beräknas på grundval av markens alternativ- värde samt skötselkostnaderna (totalt 3 800 kronor per hektar). Kostna- den för investeringsstödet beräknas till ca 27 miljoner kronor. Den be- räknade årliga kostnaden för miljöersättningen är ca 23 miljoner kronor. Anpassningen till LBU-förordningen innebär vidare att marken inte läng- re omfattas av kraven på uttag av jordbruksmark ur produktion, vilket gör att skötselvillkoren kan förändras på ett sätt som är positivt från miljösynpunkt.

Ersättning för anläggning och återställande av våtmarker och små- vatten bör, liksom hittills, kunna lämnas i Götaland och Svealand. Målet för åtgärden är att 6 000 hektar våtmarker och småvatten anläggs eller återställs, på åkermark och på betesmark. De betesmarker som kan bli aktuella är marker som saknar eller har mycket låga kända natur- och kulturvärden. Vid full anslutning beräknas åtgärden ge en kvävereduk- tion på ca 1 200 ton kväve.

28 Sammanfattning

SOU 1999:78

Kapitel 16 - Miljövänlig odling av bruna bönor på Öland

Miljöåtgärdens syfte är att bibehålla den traditionella, miljövänliga od- lingen med lokala sorter av bruna bönor på Öland. Ersättningsformen främjar i första hand en miljövänlig odlingsmetod som bidrar till att minska kväveläckaget och användningen av kemiska bekämpningsmedel. Dessutom säkras fortsatt traditionell odling av lokala sorter av bruna bönor på Öland. Åtgärden lämnar därmed ett bidrag till uppfyllandet av miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Ingen övergödning och

Giftfri miljö. Den årliga kostnaden för åtgärden beräknas till 3 miljoner kronor.

Utredningen föreslår att reglerna för utformningen av femårsbeslut förenklas för att underlätta administrationen av åtgärden. Detta innebär att jordbrukaren i samband med femårsåtagandet anmäler att denne av- ser att sköta all den areal bruna bönor som årligen odlas i enlighet med miljöersättningens villkor.

Kapitel 17 - Kompetensutveckling av lantbrukarna på miljöområdet

Kompetensutveckling av lantbrukarna på miljöområdet skall komplettera övriga miljöersättningsåtgärder i syfte att uppnå jordbrukets miljömål. Kompetensutvecklingen är en långsiktig investering för miljöarbetet ef- tersom kunskap förändrar brukares attityder och hur de agerar. Såväl enskilda jordbrukare som anställd arbetskraft vid jordbruksföretag är viktiga målgrupper i arbetet. Deltagandet är kostnadsfritt. Ingen ersätt- ning lämnas till lantbrukarna.

Kompetensutvecklingsåtgärderna bör utformas så att de anpassas till de nya ersättningsformerna inom miljöprogrammet samt till de miljömål som ersättningarna skall bidra till att uppnå. Kompetensutvecklingspro- grammet bör därför vara flexibelt och ge utrymme för regionala anpass- ningar. Liksom i dag bör huvuddelen av verksamheten bedrivas inom s.k. länsprogram.

Den totala kostnaden för kompetensutveckling av lantbrukarna på miljöområdet beräknas till 114 miljoner kronor per år. Detta belopp in- kluderar enbart åtgärder inom jordbruket och inte åtgärder inom skogs- bruket.

Till detta kommer de riktade informations- och utbildningsinsatser för att minska kväveutlakningen som föreslås som en del av åtgärden Mins- kat kväveläckage (se kapitel 14).

SOU 1999:78

Sammanfattning 29

Kapitel 18 - Investeringar på miljöområdet

Ersättningar för miljöåtgärderna inom ramen för miljöprogrammet regle- ras av artiklarna 22–24 i LBU-förordningen. För att nå miljömålen på vissa områden kan det emellertid vara mer kostnadseffektivt att utnyttja andra, mer specifika och riktade ersättningsformer inom LBU- förordningen. Bland åtgärderna i denna förordning finns ersättningsfor- mer som bl.a. avser investeringar på miljöområdet. Dessa kan utgöra ett värdefullt komplement till de mer generellt inriktade och arealbaserade miljöersättningarna i miljöprogrammet. De övriga åtgärder inom LBU- förordningen som utredningen i första hand anser vara lämpliga att komplettera miljöprogrammet med är dels investeringsstödet (artiklarna 4–7), dels åtgärder för att främja anpassning och utveckling av lands- bygden (artikel 33).

Biologiskt och kulturhistoriskt värdefulla betesmarker och slåtteräng- ar i långt framskridna igenväxningsstadier kan inte utan föregående re- staurering anslutas till miljöprogrammets ersättningsformer för dessa markslag. Utredningen anser att ersättning i viss omfattning skall kunna lämnas även för restaurering av betesmarker i områden där det finns för- utsättningar för fortsatt betesdrift efter genomförd restaurering. MPU föreslår därför att den nuvarande miljöersättningen för återskapande av slåtterängar skall tillämpas som en åtgärd under artikel 33 i LBU- förordningen och utökas till att även innefatta restaurering av betesmar- ker.

Utredningens förslag avseende våtmarker och småvatten (kapitel 15) innebär att ersättning i relation till anläggningskostnaderna skall kunna lämnas i enlighet med artiklarna 4–7 och/eller artikel 33.

MPU föreslår också att medel avsätts under programperiodens fyra första år för olika typer av investeringar på miljöområdet enligt ovanstå- ende artiklar. Förslaget avser dels ett riktat investeringsstöd rörande ekologisk produktion, dels andra investeringar som bidrar till att minska miljöbelastningen från jordbruket samt främjar bevarande av biologisk mångfald och kulturvärden i odlingslandskapet.

Kapitel 19 - Samlade administrativa konsekvenser

I detta kapitel görs en samlad bedömning av de administrativa effekterna av förslagen för miljöprogrammet i dess helhet. Följande förslag bedöms leda till administrativa förenklingar och därmed minskade kostnader för administrationen av miljöåtgärderna:

30 Sammanfattning

SOU 1999:78

·Antalet ersättningsformer minskas från 14 till 10.

·Ersättningar som avser samma markslag slås samman vilket medför att de fyra nuvarande åtgärderna för vallodling samt betes- och slåt- termarker, med dess olika varianter, ersätts med två enhetliga ersätt- ningsformer.

·Tilläggsersättning som prövas individuellt av länsstyrelsen införs i åtgärden för betes- och slåttermarker istället för nuvarande indelning av markerna i olika värdeklasser.

·Zonindelningen och systemet med kvalifikations- och stödpoäng inom åtgärden för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer tas bort.

·Huvuddelen av administrationen av åtgärden för bevarande av utrot- ningshotade husdjursraser överförs till Jordbruksverket. Den särskil- da åtgärden för anläggning av extensiv vall utgår, vilket innebär att den sammansatta ersättningsformen för anläggning av extensiv vall och skyddszoner renodlas till att endast omfatta skyddszoner.

·Utformningen av femårsbeslut förenklas för åtgärderna avseende miljövänlig vallodling och odling av bruna bönor på Öland.

·Den nuvarande kopplingen inom åtgärden för ekologisk odling mellan rådets förordning 2092/91 om ekologisk produktion och reglerna i den svenska förordningen förändras så att de regler som gäller för odlingen vid programperiodens början ligger fast under hela femårs- perioden.

De föreslagna förenklingarna underlättar såväl Jordbruksverkets centrala hantering som länsstyrelsernas administration av miljöåtgärder- na. Vidare bedöms förslagen medföra förenklingar för jordbrukarna både vid ansökan om miljöersättningar och vid genomförandet av åtagandena.

Ett ökat administrativt resursbehov föreligger främst i samband med länsstyrelsernas hantering av tilläggsersättningen för betesmarker och slåtterängar. Förslaget innebär en aktivare handläggning med gårdsbesök från länsstyrelsernas sida. Resursbehovet bedöms bli störst under inled- ningen av programperioden. Vidare kan ett visst ökat resursbehov för- väntas inom åtgärden för ekologisk produktion i samband med över- gången till det föreslagna systemet med grödbaserad ersättning. Åtgär- den för minskat kväveläckaget föreslås utökas till att bl.a. innefatta vår- bearbetning, vilket kan leda till en något ökad administration jämfört med nuvarande miljöersättning för odling av fånggrödor.

MPU har inte funnit det möjligt att inom om ramen för sitt utred- ningsuppdrag göra en samlad bedömning uttryckt i anslagsbehov av be- sparingar eller ökade kostnader. Bl.a. föreligger svårigheter att i nuläget bedöma kostnaderna för administrationen av parallella system i samband med övergången till det nya miljöprogrammet (se kapitel 21). Samman-

SOU 1999:78

Sammanfattning 31

taget överväger dock förslag som innebär förenklingar av miljöpro- grammets administration. Utredningens samlade förslag bedöms därmed leda till minskade administrativa kostnader. MPU förutsätter att denna fråga övervägs i anslutning till den fortsatta beredningen av betänkandet Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket (SOU 1998:147).

Kapitel 20 - Miljöprogrammets budget

Enligt direktiven skall MPU:s förslag avse två kostnadsalternativ, dels en bibehållen kostnadsram på 2 800 miljoner kronor per år, dels ett lägre alternativ motsvarande 1 800 miljoner kronor per år. För det lägre kost- nadsalternativet skall de ingående åtgärderna prioriteras efter bästa möj- liga miljönytta med hänsyn till resurserna.

Eftersom det nuvarande miljöprogrammet omfattar 2 800 miljoner kronor per år har utredningen för sin del bedömt detta kostnadsalternativ som ett huvudalternativ. I kapitlet diskuteras hur budgeten för det högre kostnadsalternativet ser ut respektive år under programperioden, samt utredningens förslag avseende det lägre kostnadsalternativet. Både vad gäller det högre och det lägre kostnadsalternativet är utredningens prin- cipiella ståndpunkt att budgeten under den senare delen av programperi- oden så långt som möjligt bör vara flexibel mellan olika delprogram, så att korrigeringar kan göras om bedömningen av t.ex. förväntad anslut- ning behöver revideras.

I tablån på nästa sida redovisas utredningens förslag till fördelning av budgeten i miljoner kronor för det högre kostnadsalternativet under re- spektive år av programperioden.

32 Sammanfattning

SOU 1999:78

 

 

2001

2002

2003

2004

2005

 

Delprogram 1

 

 

 

 

 

 

 

1.

Betes- och slåttermark

634

634

634

634

634

 

2.

Natur- och kulturmiljöer

200

200

200

200

200

 

3.

Renskötselområdet

10

10

10

10

10

 

4.

Utrotningshotade husdjur

 

5

5

5

5

5

 

Summa delprogram 1

849

849

849

849

849

 

Delprogram 2

 

 

 

 

 

 

 

5.

Miljövänlig vallodling

1 100

1 000

950

950

950

 

Delprogram 3

 

 

 

 

 

 

 

6.

Ekologisk produktion

400

475

550

625

700

 

7.

Skyddszoner

15

15

15

15

15

 

8.

Minskat kväveläckage

110

110

110

110

110

 

9.

Våtmarker och småvatten

50

50

50

50

50

 

10. Bruna bönor

 

3

3

3

3

3

 

Summa delprogram 3

578

653

728

803

878

 

Kompetensutveckling

114

114

114

114

114

 

Övriga åtgärder

 

 

 

 

 

 

 

Restaurering slåtter/bete

9

9

9

9

9

 

Investeringsstöd

50

75

135

75

0

 

Utfasning av gällande

 

 

 

 

 

 

 

ersättningsformer

 

 

 

 

 

 

 

Resurshushållande konven-

 

 

 

 

 

 

 

tionellt jordbruk

93

93

13

0

0

 

Sockerbetsodling Gotland

2

2

1

0

0

 

Extensiv vall

5

5

1

0

0

 

Totalt

2 800

2 800

2 800

2 800

2 800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

MPU:s förslag innebär att budgeten för åtgärderna inom delpro- gram 1 blir oförändrad jämfört med motsvarande åtgärder inom det nu- varande miljöprogrammet. För delprogram 2 föreslås en omfattning på 950 miljoner kronor per år. Budgeten för de första åren beräknas dock bli högre, eftersom de jordbrukare som nu har femårsbeslut om miljöer-

SOU 1999:78

Sammanfattning 33

sättning för flerårig vallodling successivt kommer att gå över till den nya grundersättningen för miljövänlig vallodling. Delprogram 3 kommer att öka i omfattning under programperioden, beroende på att den ekologiska jordbruksproduktionen antas fördubblas till år 2005. För kompetensut- veckling föreslås en mindre ökning av budgeten jämfört med vad som i dagsläget utnyttjas för UID-verksamheten. Under rubriken övriga åt- gärder återfinns föreslagna ersättningar för restaurering av betesmarker och slåtterängar samt medel för investeringsstöd enligt artiklarna 4–7 och/eller artikel 33 i LBU-förordningen. I budgeten har också tagits hän- syn till utfasning av gällande ersättningsformer för resterande åtagan- den från innevarande programperiod.

I följande tablå sammanfattas utredningens budgetförslag vid slutet av programperioden när det gäller det lägre kostnadsalternativet.

Delprogram 1

 

1.

Betesmarker och slåtterängar

634 milj. kr

2.

Värdefulla natur- och kulturmiljöer

151 milj. kr

3.

Natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet

10 milj. kr

4.

Utrotningshotade husdjursraser

5 milj. kr

Summa delprogram 1

800 milj. kr

Delprogram 2

 

5.

Miljövänlig vallodling

500 milj. kr

Delprogram 3

 

6.

Ekologisk odling

250 milj. kr

7.

Minskat kväveläckage

100 milj. kr

8.

Våtmarker och småvatten

50 milj. kr

Summa delprogram 3

400 milj. kr

Kompetensutveckling (UID)

100 milj. kr

Totalt

1 800 milj. kr

Utredningen har i det lägre kostnadsalternativet valt att prioritera delprogram 1. Motiven är att en neddragning av budgeten på detta om- råde innebär att värden som är omöjliga eller mycket kostnadskrävande att återskapa skulle förloras. Eftersom delprogram 1 omfattar produk- tion av kollektiva nyttigheter är det dessutom samhällsekonomiskt moti- verat att köpa denna typ av miljötjänster från jordbruket.

Den nivå som föreslås för delprogram 2 motsvarar budgeten för den del av vallersättningen som i det nuvarande miljöprogrammet finns inom ersättningen för bevarande av ett öppet odlingslandskap. Detta alternativ

34 Sammanfattning

SOU 1999:78

innebär således att ersättning för vallodling endast utgår inom stödområ- dena 1–5, och syftet med ersättningen skulle huvudsakligen vara regio- nalpolitiskt.

Utredningens förslag innebär att delprogram 3 endast innehåller tre åtgärder. Ersättningen till ekologisk odling minskas med detta förslag kraftigt jämfört med huvudalternativet. Med en budget på 250 miljoner kronor skulle ersättningen få karaktären av ett omläggningsstöd. Inom detta delprogram har MPU i stället valt att prioritera de åtgärder som mer specifikt syftar till att uppnå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning.

Kapitel 21 - Övergångslösningar

En viktig utgångspunkt vid införandet av ett nytt miljöprogram bör vara att infasningen från det befintliga miljöprogrammet så långt möjligt un- derlättas. Detta åstadkommes bäst genom att antalet beslut i parallella ersättningsystem inskränks till ett minimum och att tiden för överlappan- de program görs så kort som möjligt.

Den nuvarande programperioden för jordbrukets miljöprogram av- slutas i och med utgången av år 1999. I enlighet med LBU-förordningen kommer ett samlat förslag till landsbygdsprogram att träda i kraft med början den 1 januari 2000. Tidsplanen för behandlingen av de förslag som presenteras i detta betänkande medger att dessa kan börja tillämpas först från år 2001. Det innebär sannolikt att det befintliga miljöpro- grammet kan behöva tillämpas övergångsvist under år 2000, helt eller delvis. Övergångsåtgärderna kommer därmed att hanteras som en integ- rerad och obligatorisk del av det kommande landsbygdsprogrammet från första början. Förändringarna i landsbygdsprogrammet från år 2001, till följd av införandet av nya miljöåtgärder, kommer att hanteras som an- tingen en tidig revidering eller en utveckling av det första landsbygds- programmet.

Som ett led i arbetet med att underlätta övergången till ett nytt mil- jöprogram har regeringen av EG-kommissionen fått godkänt för möjlig- heten att erbjuda en ettårig förlängning av de femårsbeslut som upphör att gälla år 1999. De miljöåtgärder som berörs är bevarande av öppet odlingslandskap, ekologisk odling, utrotningshotade husdjursraser och miljövänlig odling av bruna bönor på Öland.

För beslut om miljöersättning fattade under perioden 1997–1999 kommer dessa att under normala omständigheter fortsätta att gälla för en femårsperiod (undantaget anläggning av våtmarker), som längst t.o.m år 2003. I de fall ersättningsperioderna inte automatiskt förfaller vid tid- punkten för landsbygdsprogrammets införande, bör därför starka incita- ment skapas för en övergång till det nya programmet mot att gamla åta-

SOU 1999:78

Sammanfattning 35

ganden avslutas i förtid. Nuvarande regler ger sådana möjligheter bara under förutsättning att miljöåtagandena blir mer långtgående. Formerna för detta är ännu oklara eftersom EG-kommissionens förslag till över- gångsbestämmelser ännu saknas.

36 Sammanfattning

SOU 1999:78

SOU 1999:78

37

1 Utredningsuppdraget

1.1Direktiven

Enligt direktiven (Dir. 1998:11), se bilaga 1, skall Miljöprogramutred- ningen (MPU) lämna förslag till fortsatt inriktning för och innehåll i ett svenskt miljöprogram för jordbruket enligt rådets förordning (EEG) nr 2078/92 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven. Uppgiften avser ett program för perioden 2001–2005 med två kostnadsalternativ. Det ena alternativet skall avse en bibehållen kostnadsram på totalt 2 800 miljoner kronor per år och det andra alternativet skall motsvara totalt 1 800 miljoner kronor per år. För det lägre kostnadsalternativet skall de ingående miljöåtgär- derna prioriteras efter utgångspunkten att bästa möjliga miljönytta skall uppnås med hänsyn till resurstilldelningen. Motiven för prioriteringen skall anges.

Utredningen skall enligt direktiven

·undersöka om de nuvarande miljöåtgärderna behöver förändras för att de svenska miljömålen för jordbruket skall kunna nås,

·ha som utgångspunkt att lämna förslag till förenklingar av regelver- ket,

·lämna förslag till att föra samman olika åtgärder som delvis har samma syften och avser samma markslag till mer enhetliga ersätt- ningsformer,

·studera möjligheterna att införa grund- och tilläggsersättningar för olika åtgärder på samma markslag,

·föreslå ett förbättrat och förenklat kulturmiljöstöd,

·bedöma effekterna av den nuvarande områdesindelningen och princi- perna för differentierade ersättningsnivåer när det gäller den del av miljöprogrammet som avser att främja ekologisk odling,

·pröva för- och nackdelarna med att frigöra miljöersättningen från de krav som gäller ekologisk odling enligt rådets förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och upp- gifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel,

38 Utredningsuppdraget

SOU 1999:78

·pröva möjligheterna att genomföra effektivare miljöåtgärder för att ytterligare begränsa jordbrukets miljöpåverkan när det gäller växtnä- ringsläckaget,

·eftersträva sådana övergångslösningar inför nästa programperiod som underlättar både för den enskilde lantbrukaren och de myndig- heter som administrerar stöden,

·lämna förslag till hur satsningarna på kompetensutveckling av lant- brukarna på miljöområdet skall utformas och dimensioneras på lång sikt,

·ta hänsyn till att miljöprogrammet även i fortsättningen skall medver- ka till att tillgodose de regionalpolitiska målen för norra Sverige på miljömässiga grunder,

·bedöma möjligheterna att i miljöprogrammet inkludera rennäringens markanvändning och miljöpåverkan och därvid samråda med kom- mittén för en ny rennäringspolitik m.m.,

·ta hänsyn till den pågående reformeringen av den gemensamma jord- brukspolitiken och den betydelse förändringarna kan få för genomfö- randet av miljöprogrammet,

·redovisa de förväntade administrativa konsekvenserna och kostnader- na av sina förslag,

·beakta uppdrag till olika myndigheter av betydelse för utredningen, t.ex. uppdraget till Statens jordbruksverk att föreslå ett nytt mål för den ekologiska produktionen efter år 2000,

·arbeta utifrån den vägledande principen om ett sektorsintegrerat mil- jöansvar.

1.2Uppläggning av arbetet

Utredningen har inhämtat synpunkter från företrädare från följande myndigheter och organisationer: Statens jordbruksverk, Naturvårdsver- ket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen, Lantbruksdirektörers före- ning, Miljövårdsdirektörers förening, Svenska lantarbetareförbundet, Svenska jägareförbundet, Sveriges nötköttsproducenter, Sveriges Orni- tologiska Förening och Centrum för biologisk mångfald. Vidare har ut- redningen haft överläggningar med den särskilde utredaren (dir. 1997:125) för myndighetsorganisation på jordbrukets område mot bak- grund av det svenska EU-medlemskapet. Den 19 januari 1999 hölls dessutom en diskussion på Kungliga Skogs- och Lantbruksakademien kring utredningen om ett nytt miljöprogram för jordbruket.

Regeringen har överlämnat tre skrivelser till utredningen; Rapport om utvärdering av miljöstödet för värdefulla natur- och kulturmiljöer i Sö- dermanlands län, framställan om pilotprojekt för nyponodling i det

SOU 1999:78

Utredningsuppdraget 39

svenska miljöprogrammet för jordbruket perioden 2001–2005 samt om EU-stöd till hästraserna ardenner, gotlandsruss och nordsvensk. Dess- utom har ett antal övriga skrivelser inkommit till utredningen.

För att särskilt behandla frågor rörande miljöersättningen för natur- och kulturmiljöer respektive åtgärderna inom de nuvarande delprogram- men för skydd av miljökänsliga områden samt ekologisk odling har ut- redningen tillsatt två arbetsgrupper. I arbetsgruppen för natur- och kul- turmiljöersättningen ingick representanter från Jordbruksverket, Natur- vårdsverket, Riksantikvarieämbetet, länsstyrelsens miljövårds-, kultur- vårds- och lantbruksfunktioner, Lantbrukarnas Riksförbund samt Svenska Naturskyddsföreningen och Världsnaturfonden. I den andra arbetsgruppen ingick representanter från Jordbruksdepartementet, Jord- bruksverket, Naturvårdsverket, länsstyrelsen, Lantbrukarnas Riksför- bund, Ekologiska lantbrukarna och Svenska Naturskyddsföreningen. Arbetsgruppen för natur- och kulturmiljöersättningen slutförde sitt ar- bete genom rapporten ”Förslag till förbättrat och förenklat stöd för vär- defulla natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet”. Den andra arbets- gruppen slutförde sitt arbete genom rapporten ”Förslag till modifierade miljöstöd inom nuvarande delprogram 2 och 3”.

Utredningen har vidare gett Jordbruksverket i uppdrag att utreda dels utformningen av femårsbeslut och övergångsåtgärder, dels ersättningsni- våerna i kulturmiljöstödet. Jordbruksverket har avlämnat rapporterna ”Femårsbeslut och övergångsåtgärder” samt ”Ersättnings-nivåer och kvalifikationsgräns i ett nytt natur- och kulturmiljöstöd”.

Utredningen har dessutom genomfört studieresor till jordbruksföretag i Stockholms, Södermanlands och Västra Götalands län samt haft dis- kussioner med företrädare för EG-kommissionens generaldirektorat för jordbruksfrågor, DG VI.

1.3Disposition av betänkandet

I kapitel 2 beskrivs mål och medel för EU:s jordbrukspolitik, det regel- verk som styr miljöprogrammet samt de åtgärder som ingår i det nuva- rande svenska miljöprogrammet.

Kapitel 3 behandlar den fortsatta reformeringen av jordbrukspolitiken genom Agenda 2000-beslutet och det regelverk som kommer att gälla för det kommande miljöprogrammet genom rådets förordning om lands- bygdsutveckling.

I kapitel 4 görs en genomgång av tidigare beslutade miljömål för jordbruket och hur de förhåller sig till de nya miljökvalitetsmålen.

Kapitel 5 diskuterar kort de motiv som enligt ekonomisk teori finns för att samhället skall betala jordbrukarna för vissa miljöåtgärder.

40 Utredningsuppdraget

SOU 1999:78

I kapitel 6 ges en kort beskrivning av de centrala delarna i utredning- ens förslag till nytt miljöprogram. I kapitel 7–18 presenteras förslagen och analyserna för respektive ersättningsform utförligare.

Kapitel 19 behandlar administrativa konsekvenser och kostnader av utredningens förslag.

I kapitel 20 redovisas miljöprogrammets budget, dels för kostnadsal- ternativet på 2 800 miljoner kronor per år, dels för det lägre kostnadsal- ternativet på 1 800 miljoner kronor per år.

Kapitel 21 diskuterar hur övergången mellan det nuvarande och det nya miljöprogrammet skulle kunna lösas.

I bilaga 1 återges utredningens direktiv, med läshänvisning till det kapitel i vilket utredningen har behandlat de specifika frågor som fram- går av direktiven.

Bilaga 2 visar hur de föreslagna åtgärderna inom miljöprogrammet skall kunna kombineras med varandra.

I bilaga 3 visas en karta över den nuvarande stödområdesindelningen för miljöprogramåtgärderna.

Bilaga 4 och 5 anknyter till kapitel 8 om värdefulla natur- och kul- turmiljöer.

I bilaga 6 görs en kort sammanfattning av miljöprogrammen i de öv- riga EU-länderna.

1.4Avgränsning av uppdraget

I utredningens direktiv sägs att möjligheterna att i miljöprogrammet in- kludera rennäringens markanvändning och miljöpåverkan skall bedömas, och att utredaren därför bör samråda med kommittén för en ny rennä- ringspolitik m.m. (dir. 1997:102).

En av uppgifterna för den rennäringspolitiska kommittén är att kart- lägga och redovisa de stödformer som kommer rennäringen till del. Efter samråd med kommittén har MPU erfarit att det inte är meningsfullt att bedöma möjligheterna att inkludera rennäringens markanvändning och miljöpåverkan i miljöprogrammet, eftersom Rennäringskommittén ännu inte har påbörjat sin granskning av de stödformer som i dag kommer rennäringen till del.

SOU 1999:78

41

2EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet

2.1Mål och medel för EU:s jordbrukspolitik

Målen för den gemensamma jordbrukspolitiken (Common Agricultural Policy, CAP) finns uttryckta i artikel 33 i EG-fördraget från år 1957. De är:

·Ökad produktivitet.

·Skälig levnadsstandard för jordbruksbefolkningen.

·Marknadsstabilitet.

·Tryggad livsmedelsförsörjning.

·Skäliga livsmedelspriser för konsumenterna.

Som medel för att uppnå dessa mål används:

·Reglering av den interna marknaden och priserna.

·Gränsskydd bl.a. i form av tullar och kvoter.

·Miljö- och strukturpåverkande åtgärder.

Marknadsregleringen bygger på tre grundläggande principer; en ge- mensam marknad för jordbruksvaror, en "gemenskapspreferens" med skydd för jordbruksprodukter producerade inom EU samt en gemensam finansiering av jordbruksregleringen.

Målen för CAP har inte ändrats sedan det ursprungliga Romfördra- get. Även om det alltså inte finns några direkta miljömål inom CAP så finns det allmänna miljömål inom EU som också gäller jordbruket. I ar- tikel 174 i EG-fördraget står bl.a. att EU:s miljöpolitik skall bidra till målen att bevara, skydda och förbättra miljön samt att på ett varsamt och rationellt sätt utnyttja naturresurserna. Vidare anges att miljöpoliti- ken skall bygga på principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att den som skadar miljön skall betala (polluter-pay- principle, PPP). Genom Amsterdamfördraget har målet om en hållbar utveckling blivit inskrivet som en av unionens uppgifter, liksom princi- pen om att miljön skall integreras inom övriga politiska områden.

42 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet

SOU 1999:78

I EU:s femte miljöhandlingsprogram ”Mot en hållbar utveckling” (KOM (95) 647) har mer konkreta miljömål och utgångspunkter lagts fast för bl.a. jordbruket. Programmet, som antogs år 1992, innehåller bl.a. mål för användningen av bekämpningsmedel vilken skall reduceras signifikant till år 2000.

För att begränsa gränsöverskridande effekter av växtnäringsförluster från jordbruket skall medlemsstaterna enligt det s.k. Nitratdirektivet (rådets direktiv 91/676/EEG) identifiera känsliga områden samt upprätta och genomföra åtgärdsprogram för att minska förlusterna av kväve. Re- sultatet av åtgärdsprogrammen skall följas upp för att säkerställa att målen nås med effektiva åtgärder.

Medlen för att genomföra CAP har, till skillnad från målen, föränd- rats under åren. De olika regleringarna har successivt ändrats och nya regler har tillkommit vid behov. Före år 1992 fanns endast ett fåtal mil- jöåtgärder inom CAP. År 1992 beslutades om en omfattande reform som bl.a. innebar att jordbruksstödet delvis omfördelades från prisstöd till direktbidrag. För att komplettera och miljöanpassa marknadsreglering- arna infördes också miljöersättningar till jordbruket genom rådets för- ordning (EEG) nr 2078/92 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskraven.

2.1.1Regelverk som styr miljöprogrammet

Ett första svenskt miljöprogram till jordbruket infördes år 1995. Inne- hållet i programmet presenteras närmare i avsnitt 2.2. I detta avsnitt ges en kort beskrivning av det regelverk som styr miljöprogrammet, ett re- gelverk som består både av EG-förordningar och nationell lagstiftning och som dessutom kompletteras av den svenska policyn i kontrollfrågor.

EG-förordningar

Rådets förordning (EEG) nr 729/70 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken

I denna förordning anges de grundläggande reglerna som gäller för utbetalningar från jordbruks- fonden, bl.a. att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att transaktioner som finansieras av fonden genom- förs korrekt och att oegentligheter förhindras och beivras.

SOU 1999:78 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet 43

Kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 om tillämpningsfö- reskrifter för rådets förordning (EEG) nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisek- tionen vid Europeiska utveck- lings- och garantifonden för jordbruket

Rådets förordning (EEG) nr 2078/92 om produktionsmetoder inom jordbruket som är förenli- ga med miljöskydds- och natur- vårdskraven

Kommissionens förordning (EG) nr 746/96 om tillämpningsföre- skrifter till rådets förordning (EEG) nr 2078/92 om produk- tionsmetoder inom jordbruket som är förenliga med miljö- skydds- och naturvårdskraven

I tillämpningsförordningen be- skrivs de regler som gäller för ackreditering av utbetalningsstäl- len samt för avslutande av räken- skaperna.

I denna förordning anges de grundläggande reglerna för miljö- stöden. Bl.a. regleras vilka maxi- mala stödbelopp som får betalas ut för olika grödor eller djur och att åtagandena måste uppgå till minst fem år. Enligt förordningen är medlemsstaterna skyldiga att införa miljöersättningsprogram. Innehållet i förordningen beskrivs utförligare i avsnitt 2.1.2.

I tillämpningsförordningen före- skrivs mer i detalj om vissa villkor för stödet; bl.a. anges hur bestäm- ning av stödnivå skall göras, vad som gäller vid överlåtelse av jord- bruksföretag, force majeure, åter- betalning och påföljder. Vidare anges att medlemsstaterna i alla tillämpliga fall skall använda det integrerade system för administ- ration och kontroll som infördes genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92 (IAKS). Innehållet i tillämpningsförordningen beskrivs utförligare i avsnitt 2.1.3.

Rådets förordning (EEG) nr 3508/92 om ett integrerat sys- tem för administration och kon-

Förordningen reglerar bl.a. att stödsystemen skall administreras och kontrolleras på ett effektivt

44 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet

SOU 1999:78

troll av vissa av stödsystemen inom gemenskapen

Kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 om faststäl- lande av tillämpningsföreskrif- ter för det integrerade administ- rations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsys- tem

Det svenska miljöprogrammet

Det svenska miljöprogrammet för jordbruket, antaget av EG- kommissionen den 17 augusti 1995, jämte senare komplette- ringar

Nationell lagstiftning

Lagen (1994:1708) om EG:s förordningar om miljö- och strukturstöd

Förordning (1997:1336) om miljöstöd

sätt med hjälp av det integrerade systemet.

Tillämpningsförordningen reglerar bl.a. nödvändiga uppgifter som skall finnas i stödansökningar, omfattningen av kontroller på plats och kriterier för urval vid kontroller, regler för sanktioner samt återkrav vid oberättigade utbetalningar.

I och med att det svenska mil- jöprogrammet är antaget av EG- kommissionen i enlighet med rå- dets förordning (EEG) 2078/92 är det en del av EG-regelverket. Innehållet i programmet beskrivs närmare i avsnitt 2.2.

I denna lag anges de grundläg- gande bestämmelser som krävs för att införa miljöersättningarna i Sverige.

Förordningen beskriver de åtgär- der som ingår i det svenska mil- jöprogrammet och de huvudsakli- ga villkor som gäller för ersätt- ningarna. I förordningen anges också inom vilka geografiska om- råden ersättningar lämnas, vilka ersättningsbelopp som lämnas och hur olika miljöersättningar kan kombineras. Vidare före- skrivs om kontroll och påföljder m.m.

SOU 1999:78 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet 45

Statens jordbruksverks före- skrifter (SJVFS 1998:10) om miljöstöd

Statens jordbruksverks före- skrifter (SJVFS 1999:27) om miljöstöd för bevarande av vär- defulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet

Svensk policy i kontrollfrågor

Regeringens prop. 1994/95:40 om budgeteffekter av Sveriges medlemskap i Europeiska Unio- nen m.m.

I föreskrifterna anges framför allt hur ansökan om miljöersättning respektive ansökan om utbetal- ning av ersättning skall göras. Dessutom anges de detaljerade villkoren för respektive ersätt- ningsform.

Föreskrifterna behandlar ansökan om och kvalificering för miljöer- sättningen för bevarande av vär- defulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet samt regler för skötsel av stödobjekten.

I propositionen står bl.a. att rege- ringen har för avsikt att kraftfullt verka för och stödja sådana initi- ativ i EU:s institutioner och na- tionella organ som syftar till att skydda såväl EG:s budget som de svenska finanserna från bedräge- rier och onödiga kostnader till följd av mindre effektivt utforma- de system.

Det svenska miljöprogrammet till jordbruket regleras alltså av ett flertal EG-förordningar och av nationell lagstiftning, samtidigt som mil- jöprogrammet i sig blir en del av EG-rätten – och därmed en viktig rättskälla – när det är antaget av kommissionen. Den svenska policyn när det gäller kontroll och revision av EU-medel har haft betydelse för utformningen av den nationella regleringen kring miljöersättningarna.

I de följande avsnitten ges en närmare beskrivning av innehållet i rå- dets förordning (EEG) nr 2078/92 och dess tillämpningsföreskrifter i kommissionens förordning (EG) nr 746/96. Därefter ges en kortfattad presentation av innehållet i det nuvarande svenska miljöprogrammet.

46 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet

SOU 1999:78

2.1.2EU:s miljöersättningar till jordbruket enligt rådets förordning (EEG) nr 2078/92

Enligt rådets förordning (EEG) nr 2078/92 skall miljöersättningssyste- met komplettera 1992 års jordbrukspolitiska reform och det skall bidra till att EU:s mål för miljö- och jordbrukspolitik förverkligas. Det skall dessutom bidra till att ge jordbrukarna en rimlig inkomst.

Syftet med miljöersättningarna är enligt förordningen att:

a)uppmuntra användningen av produktionsmetoder som minskar för- oreningen från jordbruket, vilket även bidrar till en förbättrad mark- nadsjämvikt genom produktionsminskning,

b)främja en miljövänlig extensifiering samt omställning av åkermark till extensivt vall och bete,

c)främja sådana sätt att utnyttja jordbruksmark som tar hänsyn till skydd och förbättring av miljön, naturen, landskapet, naturresurser- na, jorden och den genetiska mångfalden,

d)uppmuntra till underhåll av nedlagd jordbruks- och skogsmark när detta är nödvändigt av ekologiska skäl eller på grund av naturbeting- ade risker och brandfara, för att därigenom undgå de risker som är förenade med avfolkningen av jordbruksområden,

e)uppmuntra att jordbruksmark långsiktigt tas ur produktion av miljö- skäl,

f)uppmuntra till att marken sköts för att ge allmänheten tillträde och för fritidsändamål,

g)motivera och utbilda jordbrukare till att använda produktionsmetoder som är förenliga med miljöskydds- och naturvårdskrav.

Ersättningar för sådana åtgärder får enligt förordningen införas under förutsättning att det ger positiva effekter på miljön och landskapet. Ett grundläggande villkor för alla miljöersättningar är att jordbrukaren åtar sig att under minst fem år utföra den aktuella miljöåtgärden. För jord- bruksmark som tas ur produktion skall åtagandet gälla minst 20 år. Er- sättningarna är medfinansierade av gemenskapen och respektive med- lemsland utformar sina egna program efter godkännande av kommissio- nen. I förordningen anges den maximala ersättning som får finansieras av EU för olika typer av åtgärder. Principen för ersättningsbeloppen är att jordbrukarna skall ersättas för de kostnader de har för olika åtgärder, samt för det intäktsbortfall som kan uppstå när produktionen ändras. Dessutom kan ersättningsbeloppet därutöver innefatta en incitamentsdel.

SOU 1999:78 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet 47

2.1.3Tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EEG) nr 2078/92

Kommissionens förordning (EG) nr 746/96 om tillämpningsföreskrifter till rådets förordning (EEG) nr 2078/92 innehåller villkor för beviljande av ersättning, bestämmelser för genomförande av åtaganden samt admi- nistrativa bestämmelser, inklusive bestämmelser om kontroller, återbe- talning och påföljder.

Tillämpningsföreskrifterna innebär bl.a.:

·att medlemsstaterna skall göra vad som är nödvändigt för att försäkra sig om att miljöåtgärderna i jordbruket är förenliga med samtliga gällande gemenskapsbestämmelser,

·att den del av ersättningen som är incitamentsdel inte får överstiga 20 % av det inkomstbortfall och de merkostnader som åtagandet medför utom i speciella fall,

·att medlemsstaterna får godkänna vissa fall som force majeure, t.ex. om jordbrukaren avlider eller blir arbetsoförmögen under en längre tid eller om företagets djurstallar förstörs genom olyckshändelse,

·att medlemsstaterna kan tillåta omvandling av ett åtagande till ett annat åtagande under programperioden under förutsättning att en så- dan omvandling bl.a. innebär uppenbara fördelar för miljön,

·att medlemsstaterna skall ombesörja övervakning och utvärdering av miljöåtgärderna i jordbruket,

·att medlemsstaterna när det gäller kontroller i alla tillämpliga fall skall använda det integrerade system för administration och kontroll som infördes genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92,

·att jordbrukaren skall återbetala oberättigade utbetalningar med rän- ta.

2.2Det nuvarande svenska miljöprogrammet

Ett första svenskt miljöprogram för jordbruket godkändes av kommis- sionen i augusti 1995 (prop. 1994/95:75, bet. 1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:126). Programmet omfattade 1 500 miljoner kronor men utöka- des med 600 miljoner kronor från år 1997 (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:JoU1, rskr. 1996/97:113, 114) och ytterligare 700 miljoner kronor från år 1998, vilket bl.a. tillgodoser riksdagens önskemål om ett program för resurshushållande konventionellt jordbruk (bet. 1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:126). Det fullt utbyggda miljöprogrammet innebär att hela den kostnadsram motsvarande totalt 2 800 miljoner kro-

48 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet

SOU 1999:78

nor årligen, som Sverige erhöll vid medlemskapsförhandlingarna, ut- nyttjas. Programmet finansieras till hälften av EU och till hälften av Sve- rige. För ersättningar som överskrider det maximala ersättningsbeloppet (3 905 kr/ha) finansieras det överskridande beloppet av nationella medel i vissa fall.

Miljöprogrammet har utformats i linje med de svenska miljömålen för jordbruket och rådets förordning 2078/92. I kapitel 4 görs en närmare genomgång av de svenska miljömål som miljöprogrammet skall bidra till att uppfylla.

Genom miljöprogrammet förfogar samhället över ekonomiska medel att ersätta lantbrukarna för kollektiva nyttigheter som troligen annars inte skulle produceras i motsvarande omfattning. Inom programmet er- bjuds jordbrukare att göra miljöåtaganden för vilka de kompenseras för den kostnad eller det inkomstbortfall som åtagandet innebär. För miljö- ersättningarna gäller generellt att åtagandet omfattar en period på fem år. Undantaget är våtmarker och småvatten där åtagandet gäller en peri- od på 20 år. Ersättning lämnas i mån av tillgång på medel. Om anslagna medel inte räcker för vissa ersättningsformer kan regeringen ta beslut om begränsningar av ersättningarna.

Miljöprogrammet omfattar en rad olika åtgärder för bevarande av odlingslandskapets biologiska mångfald och kulturmiljövärden, insatser för att minska jordbrukets negativa miljöpåverkan och främjande av ekologisk produktion. Även informations-, utbildnings- och rådgiv- ningsinsatser för jordbrukare och skogsägare med jordbruksmark om- fattas. Nedan ges en kortfattad beskrivning av de åtgärder som ingår i det nuvarande miljöprogrammet.

2.2.1Ersättningsformer inom nuvarande miljöprogram

2.2.1.1Bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i slåtterängar

Miljöersättningen för biologisk mångfald i slåtterängar har som mål att de kvarvarande slåtterängarna i hela Sverige med en areal av ungefär 3 000 ha skall skötas på ett sådant sätt att deras stora biologiska mång- fald och arttäthet, den typiska floran och faunan och förekomsten av de för slåtterängarna typiska sällsynta arterna bevaras och stärks. Målet har utökats till att arealen slåtteräng som hävdas med traditionella exten- siva metoder år 2004 omfattar minst 4 000 ha.

Hittills (t.o.m. år 1998) har ca 4 700 ha slåtterängar anslutits till åt- gärden. Ersättning lämnas i hela Sverige för skötsel som bevarar och

SOU 1999:78 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet 49

förstärker slåtterängarnas hävdbetingade värden. De ersättningsberätti- gande slåtterängarna delas in i två olika klasser alltefter deras värden från naturvårds- och kulturmiljösynpunkt. Brukaren måste i ansökan uppge vilken värdeklass slåtterängen tillhör.

Som generella skötselvillkor gäller att brukaren skall städa slåt- terängen under våren, slå höet under sommaren, bärga höet senast två veckor efter slåttern, ta bort träd och buskar av igenväxningskaraktär samt använda endast klippande och skärande redskap vid slåttern. Till skötselvillkoren hör generella förbud mot spridning av kemiska bekämp- ningsmedel, kalkning, gödsling, konstbevattning, trädplantering, till- skottsutfodring av betesdjur samt täkt av sten och jord. Utöver de gene- rella skötselvillkoren ställer länsstyrelsen normalt särskilda skötselvill- kor.

Åtgärden kan endast kombineras med miljöersättning för öppet od- lingslandskap inom stödområdena 1–3. Där kan ersättning från båda ersättningsformerna betalas ut för samma skifte.

Landskapselement på skiften som ingår i åtgärden för slåtterängar kan ge kvalifikationspoäng i miljöersättningen för värdefulla natur- och kulturmiljöer, dock inte stödpoäng.

Länsstyrelsen erbjuder brukaren utbildning eller individuell rådgiv- ning om betesskötseln. Brukaren skall delta i sådan utbildning eller indi- viduell rådgivning minst en dag under den femåriga ersättningsperioden.

2.2.1.2Återskapande av slåtterängar

Miljöersättning för återskapande av slåtterängar infördes år 1998. Målet är att åtgärder med återskapande av slåtterängar skall inledas för minst 1 000 ha slåtteräng under perioden 1998–1999. Ersättningen kan utgå i hela landet. Syftet med åtgärden är att skötseln återupptas på mark som tidigare varit slåtteräng på ett sätt som förstärker slåtterängarnas hävdbetingade värden. Hittills har ca 1 200 ha slåtterängar anslutits till ersättningsformen.

Brukaren skall upprätta en femårig plan för restaureringen av slåt- terängen. Länsstyrelsen skall godkänna restaureringsplanen innan bruka- ren kan påbörja restaureringen. Länsstyrelsen får också prioritera mellan inkomna ansökningar. Länsstyrelsen ställer normalt villkor om inom vil- ka tidsintervall slåtter och andra skötselåtgärder skall vara utförda.

Ersättning för återskapande av slåtterängar lämnas inte för mark som omfattas av någon annan miljöersättning.

50 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet

SOU 1999:78

2.2.1.3Bevarande av biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i betesmarker

Syftet med ersättningen är att de kvarvarande naturbetesmarkerna i hela Sverige, ca 370 000 ha, skall skötas på ett sådant sätt att arternas täthet och mångfald, den typiska floran och faunan och förekomsten av de för naturbetesmarker typiska sällsynta arterna bevaras och stärks. Samtidigt skall de skötas på ett sätt som bevarar och tydliggör deras kulturhisto- riska värden. Målet har ändrats och utökats till att omfatta alla de kvar- varande utnyttjade betesmarkerna i Sverige, dvs. ca 440 000 ha. Hittills har ca 197 000 ha betesmark anslutits till åtgärden.

Ersättning lämnas i hela Sverige för skötsel som bevarar och förstär- ker betesmarkernas hävdbetingade värden. De ersättningsberättigande betesmarkerna delas in i tre olika klasser alltefter deras värden från na- turvårds- och kulturmiljösynpunkt. Brukaren måste i ansökan uppge vilken värdeklass betesmarken tillhör. Som generella skötselvillkor gäller att grässvålen vid betessäsongens slut skall vara väl avbetad samt att träd och buskar av igenväxningskaraktär skall tas bort. Till skötselvill- koren hör generella förbud mot spridning av kemiska bekämpningsme- del, kalkning, gödsling, konstbevattning samt täkt av sten och jord.

Länsstyrelsen erbjuder brukaren utbildning eller individuell rådgiv- ning om betesskötseln. Brukaren skall delta i sådan utbildning eller indi- viduell rådgivning minst en dag under de år som beslutet om miljöersätt- ning gäller.

Miljöersättning för biologisk mångfald i betesmarker kan endast kombineras med miljöersättning för öppet odlingslandskap inom stöd- områdena 1–3. Där kan ersättning från båda ersättningsformerna betalas ut för samma skifte. Landskapselement på skiften som ingår i miljöer- sättning för biologisk mångfald i betesmarker kan ge kvalifikationspoäng i miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer, dock inte stödpoäng.

2.2.1.4Bevarande av ett öppet odlingslandskap

Åtgärden för bevarande av ett öppet odlingslandskap har som mål att främja markanvändning och produktionsmetoder i jordbruket som är förenliga med bevarandet av jordbrukslandskapet och landsbygden i nor- ra Sverige och i södra och mellersta Sveriges skogsbygder. Totalt upp- skattas 600 000 ha vall på åker vara berättigande för ersättning. Arealen betesmark är avhängig anslutningen till åtgärden för bevarande av biolo- gisk mångfald och kulturhistoriska värden i betesmarker.

SOU 1999:78 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet 51

Det finns tre geografiska zoner där miljöersättningen har införts; stö- dområdena 1–3 och 4 i norra Sverige samt stödområde 5 i skogsbygder- na i södra och mellersta Sverige (se bilaga 3). Ersättningen lämnas för skötsel av slåtter- och betesvall på åker samt för skötsel av betesmark. I stödområdena 1–3 lämnas denna miljöersättning enbart till jordbruksfö- retag som bedriver mjölk- eller köttproduktion med nötkreatur, får eller getter. Anslutningen hittills är totalt ca 773 000 ha vall och betesmark, varav 590 000 ha vall på åker och 183 000 ha betesmark.

Skötselvillkoren för betesmark i stödområdena 1–3 är att kemisk be- kämpning, gödsling och kalkning inte får utföras samt att skiftet skall betas årligen. I stödområdena 4 och 5 gäller dessutom att skiftet inte får konstbevattnas, att grässvålen vid betessäsongens slut skall vara väl av- betad samt att träd och buskar av igenväxningskaraktär skall tas bort.

Skötselvillkoren för vall i stödområdena 1–5 är att kemisk bekämp- ning inte får utföras, skiften med betesvall skall betas årligen, skiften med slåttervall skall slås årligen och växtlighet som slagits av skall föras bort.

Särskilda villkor gäller i stödområdena 1–3, där ersättningen baseras dels på antalet djurenheter inom företaget, dels på hur många hektar vall och betesmark som finns inom företaget.

Inom stödområdena 1–3 är det möjligt att kombinera miljöersättning för öppet odlingslandskap och miljöersättning för biologisk mångfald i betesmarker eller slåtterängar på samma skifte.

Ersättningen kan kombineras med miljöersättning för flerårig vall- odling samt miljöersättning för ekologisk odling på samma åkermarks- skifte i alla geografiska zoner där miljöersättning för öppet odlingsland- skap har införts.

Landskapselement på betesmarksskiften som ingår i miljöersättning för öppet odlingslandskap kan ge kvalifikationspoäng i miljöersättningen för natur- och kulturmiljöer. De kan dock inte ge stödpoäng.

Djur som ligger till grund för ersättning inom stödområdena 1–3 kan också ligga till grund för miljöersättning för utrotningshotade husdjurs- raser och extra stöd för djurhållning inom miljöersättningen för ekolo- gisk odling. Beräkningsunderlaget varierar dock mellan ersättningarna.

2.2.1.5Flerårig vallodling

Syftet med miljöersättningen är att gynna flerårig vallodling och att däri- genom reducera kväveläckage och jorderosion från åkermark och på så sätt reducera effekterna av kväveförluster till vattendrag och havsvatten. Totalt uppskattas ca 1 000 000 ha vall på åker vara berättigande för

52 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet

SOU 1999:78

ersättning. Åtgärden infördes år 1997. Hittills omfattar stödet ca 774 000 ha åkermark.

Miljöersättning för flerårig vallodling kan lämnas för åkermark i hela landet. För mark inom stödområdena 1–3 i norra Sverige gäller dock att ersättningen endast kan lämnas till jordbrukare som har ett femårsbeslut om miljöersättning för öppet odlingslandskap, eller som beviljats kom- pensationsbidrag eller nationellt stöd.

Ersättningen kan kombineras med miljöersättningarna för natur- och kulturmiljöer, öppet odlingslandskap och ekologisk odling, inklusive ex- tra ersättning för ekologisk djurhållning. Ersättningen kan inte kombine- ras med miljöersättning för fånggrödor eller miljöersättning för extensiv vall och skyddszoner.

2.2.1.6Bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer

Målet för kulturmiljöersättningen är att områden med värdefulla kultur- lämningar och biologiskt rika livsmiljöer skall skötas på ett sådant sätt att arternas stora mångfald och täthet bevaras och stärks och de kultur- historiska lämningarna bevaras och görs synliga. Odlingslandskapets lokala och regionala särdrag i alla delar av landet skall tas till vara. Målet var från början att bevara ca 167 000 ha från naturvårds- och kulturmiljösynpunkt värdefull åkermark, men det har senare anpassats till 575 000 ha.

Miljöer med kultur- och naturvärden kan kvalificera sig för ersättning till åkermarken. På grundval av de regionala variationerna vad gäller förekomsten av värdefulla landskapselement har landet delats in i tre zoner med olika kvalifikationsgränser. Brukningsenheten är grunden för bedömningen av värdena. Den skall ha ett byggnadsbestånd som i hu- vudsak ansluter till regional byggnadstradition och värdefulla landskap- selement i en minsta omfattning som bestäms av kvalifikationsgränsen i respektive zon. Det är alltså hela brukningsenhetens landskapselement som ligger till grund för bedömningen, men enbart landskapselement som ligger i eller i anslutning till åkermark ger stödpoäng och därmed ersätt- ning för skötseln.

För samtliga landskapselement som kan ge stödpoäng gäller att markvegetationen årligen skall slås av och bärgas eller betas, träd och buskar av igenväxningskaraktär skall tas bort, upplag av sten och jord, avfall från jordbruksproduktion och tillfälligt lagrat grovfoder skall tas bort (undantag om det finns kulturhistoriskt samband) samt att de ersätt- ningsberättigande element som är anlagda, t.ex. alléer, brukningsvägar och stenmurar, skall underhållas. Brukaren måste sköta alla landskap- selement som kan ge stödpoäng även om de inte ingått i ansökan.

SOU 1999:78 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet 53

Kulturmiljöersättningen mottogs med mycket stort intresse av jord- brukarna och redan år 1996 hade 600 000 ha anslutits och den ur- sprungliga budgeten för ersättningsformen blev utnyttjad till fullo. Där- efter har det inte varit möjligt att gå in i nya femårsåtaganden, men me- del finns reserverade för de brukare som redan fått beslut om ersättning för perioden 1996–2000.

2.2.1.7Anläggning eller återställande av våtmarker och småvatten

Det ursprungliga målet för åtgärden var att våtmarker skall anläggas eller återställas på 4 000 ha åkermark i Götaland och Svealand under programperioden. Från och med år 1998 kan ersättning även lämnas för våtmarker eller småvatten som anläggs på betesmark. Målet har därmed reviderats till att omfatta 5 000 ha åkermark och 8 000 ha betesmark. Måluppfyllelsen hittills är låg, t.o.m. år 1998 hade ca 1 400 ha anslutits till ersättningsformen.

Ersättningen kan beviljas enbart i Götaland och Svealand, eftersom det är i denna del av landet som problemen med växtnäringsläckage är störst. Åtagandeperioden omfattar till skillnad från övriga miljöersätt- ningar 20 år.

Innan ett beslut om ersättning kan tas genomför länsstyrelsen en för- undersökning för att klargöra om miljövårdssyftet kommer att uppnås. Innan ersättning kan börja betalas ut skall brukaren färdigställa anlägg- ningen och länsstyrelsen skall ha godkänt den.

Jordbruksmark som används för anläggning av och återställande av våtmarker räknas som tagen ur produktion i miljövårdssyfte. Det är där- för inte tillåtet att använda marken för jordbruksproduktion eller annan produktion. Kalkning, gödsling eller kemisk bekämpning i våtmarker är inte tillåten.

Ersättningen lämnas inte för mark som omfattas av någon annan miljöersättning. Värdefulla landskapselement i eller i anslutning till våt- marken eller småvattnet kan berättiga till kvalifikationspoäng i miljöer- sättningen för natur- och kulturmiljöer. De kan dock inte ge stödpoäng.

2.2.1.8Anläggning av extensiv vall och skyddszoner utmed vattendrag

Syftet med ersättningen är att minska växtnäringsläckage och erosion från åkermark. Kväveutlakningen minskar om åkermarken är bevuxen med vall som kan ta upp kväve under vinterhalvåret när en stor del av kväveläckaget vanligen sker. Anläggning av skyddszoner leder till mins-

54 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet

SOU 1999:78

kad ytavrinning från åkermark och därmed lägre förluster av fosfor bun- den till jordpartiklar. Extensiva vallar och skyddszoner är även gynn- samma för faunan. Målet är att 13 000 ha permanenta gräsmarker, in- klusive 3 000 ha skyddszoner utmed vattendrag, skall anläggas på åker- mark under programperioden. Hittills har ca 2 600 ha åkermark anslutits till åtgärden.

Ersättning för skyddszoner utmed vattendrag lämnas i hela Göta- lands- och Svealandslänen. Ersättning för anläggning av extensiv vall lämnas i Götalands- och Svealandslänen i områden som inte omfattas av miljöersättningen för öppet odlingslandskap.

Extensiv vall skall anläggas på åkermark som direkt ansluter till en ersättningsberättigad skyddszon utmed vattendrag. Även skyddszonen skall vara på åkermark. Vissa kommuner är dock undantagna fr.o.m. år 1998. Den extensiva vallen och skyddszonen får inte brytas förrän på hösten det sista året i ersättningsperioden.

Skötselvillkor för den extensiva vallen är att kemisk bekämpning inte får utföras, endast stallgödsel är tillåten och att kvävetillförsel inte får överskrida 150 kg totalkväve per hektar och år samt att stallgödsel inte får spridas inom ett sex meter brett område utmed sjö eller vattendrag. För skyddszoner gäller att kemisk bekämpning inte får utföras samt att gödsling inte är tillåten.

Ersättningen kan enbart kombineras med miljöersättning för natur- och kulturmiljöer.

2.2.1.9Sådd av fånggrödor

Syftet med ersättningen för sådd av fånggrödor är att minska växtnä- ringsläckaget genom att fånggrödan tar upp kväve som frigörs under vinterhalvåret. Målet är att 40 000 ha fånggrödor anläggs årligen. Hit- tills har ca 7 900 ha åkermark anslutits till åtgärden.

Ersättningen lämnas enbart i Götaland för sådd av fånggrödor på åkermark. Med fånggröda menas en gröda som har sin huvudsakliga tillväxt mellan två huvudgrödor. Lantbrukaren förbinder sig att varje år under ersättningsperioden så fånggrödor. Arealen fånggrödor skall om- fatta minst 2,0 ha. Arealen som lantbrukaren har beslut om får flyttas runt i växtföljden. Under ett år får arealen dock underskridas med högst 30 % jämfört med beslutet.

Ersättningen kan kombineras med miljöersättning för ekologisk od- ling och miljöersättning för natur- och kulturmiljöer.

SOU 1999:78 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet 55

2.2.1.10Bevarande av utrotningshotade husdjursraser

Målet för ersättningen är att i hela Sverige förbättra möjligheterna för fortsatt uppfödning i syfte att bevara husdjurens genetiska resurser och därmed lämna ett viktigt bidrag till den biologiska mångfalden. De kul- turhistoriska aspekterna har också sin betydelse. Målet är att på sikt be- vara alla utrotningshotade lokala svenska husdjursraser. Antalet djur uppskattas till mellan 2 000 och 4 000 djurenheter. År 1998 beviljades ersättning för ca 3 200 djurenheter.

Ett villkor för att ersättning skall utgå är att den hotade rasen finns på EU:s lista över utrotningshotade husdjursraser. En plan för avelsar- betet, som också omfattar åtgärder som syftar till att bevara rasernas ursprungliga egenskaper och genetiska mångfald, skall upprättas och följas.

Ersättningsberättigande djur kan också ligga till grund för extra er- sättning för djurhållning inom miljöersättning för ekologisk odling och miljöersättning för öppet odlingslandskap inom stödområdena 1–3.

2.2.1.11Traditionell odling av bruna bönor på Öland

Målet med ersättningen är att bibehålla den traditionella odlingen av 1 200 ha bruna bönor på Öland. Ersättning lämnas endast för odling av sorter som finns på den svenska sortlistan och är av svenskt ursprung. Hittills har ca 1 000 ha anslutits till åtgärden.

Skötselvillkoren reglerar gödselgivor, radavstånd, förbud mot kemisk bekämpning samt jordbearbetning.

Ersättningen kan kombineras med miljöersättning för ekologisk od- ling och miljöersättning för natur- och kulturmiljöer.

2.2.1.12Främjande av ekologisk odling

Syftet med miljöersättningen för ekologisk odling är att miljövänliga produktionsformer skall öka inom jordbruket. Ekologisk produktion är en viktig del i den pågående utvecklingen mot en mer ekologiskt hållbar och miljövänlig livsmedelsproduktion. Riksdagen beslutade år 1994 att 10 % av Sveriges åkerareal bör vara ekologiskt odlad år 2000. Detta motsvarar ca 300 000 ha. Den totala arealen som anslutits till miljöer- sättningen uppgår hittills till 244 000 ha, eller ca 8,5 % av den totala arealen åkermark.

Ersättningen kan ges som en årlig arealersättning till jordbrukare som lägger om eller redan har lagt om till ekologisk odling, för odling på åkermark. För ekologisk djurhållning lämnas en extra ersättning per

56 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet

SOU 1999:78

hektar för slåttervall, betesvall och grönfodergrödor. Jordbruksverket föreskriver de regler som gäller för den ekologiska ersättningen. Före- skrifterna följer EU:s regler i förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologisk produktion. Om EU:s regler ändras under ersättningsperiodens gång ändras också reglerna för ersättningen. Eftersom lantbrukarna kan an- sluta enskilda skiften, kan detta leda till olika regler för olika skiften.

Ersättning för ekologisk odling lämnas i hela Sverige, men ersätt- ningsnivån varierar beroende på vilken zon jordbrukaren tillhör. Zon 1 omfattar stödområdena 1–4 och delar av stödområde 5, medan zon 2 omfattar övriga landet. Den största anslutningen har skett i zon 1 där ca 16,5 % av åkerarealen odlas ekologiskt med miljöersättning. I zon 2 är anslutningen till miljöersättningen ca 4,5 % av åkerarealen.

Ersättningen kan kombineras med miljöersättning för öppet odlings- landskap på slåtter- och betesvallar, miljöersättning för flerårig vallod- ling, miljöersättning för fånggrödor, miljöersättning för bruna bönor samt miljöersättning för natur- och kulturmiljöer. Djur som ingår i mil- jöersättning för ekologisk odling kan också ligga till grund för miljöer- sättning för utrotningshotade husdjursraser och miljöersättning för öppet odlingslandskap i stödområdena 1–3.

2.2.1.13Resurshållande konventionellt jordbruk

Miljöersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk infördes år 1998. Syftet med ersättningen är att minska riskerna med bekämpnings- medel inom jordbruket och att ytterligare minska växtnäringsförlusterna till vatten och luft. Åtgärden innebär att alla jordbrukare i landet skall få möjlighet att öka sin kunskap inom dessa båda områden. Genom förbätt- rade kunskaper skall jordbrukaren bli medveten om vilka åtgärder som kan genomföras på den egna gården för att minska växtnäringsförluster- na och riskerna med användningen av kemiska bekämpningsmedel. Kra- vet på utbildning är därför en betydelsefull del inom åtgärden. Dessutom finns det villkor om att brukaren skall planera och dokumentera förhål- landena på den egna gården, samt vidta vissa åtgärder vid kemisk be- kämpning.

Syftet med ersättningen är också att främja den biologiska mångfal- den i vatten och i åkerns kantzoner genom anläggning av skyddszoner utmed vattendrag och obesprutade kantzoner längs skifteskanter i strå- sädesodlingen.

Som påbyggnadsmöjlighet lämnas extra ersättning för miljövänlig sockerbetsodling på Gotland.

Ersättningen lämnas för åkermark i hela landet, men endast för åker- areal upp till 200 ha per företag. Målet är att 1 400 000 ha skall vara

SOU 1999:78 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet 57

anslutna till åtgärden vid slutet av femårsperioden. År 1998 anslöts ca 460 000 ha.

Brukaren måste följa villkoren för åtgärden på hela den areal som varje år ingår i jordbruksföretaget. För skiften som brukaren har fem- eller tjugoårsbeslut om miljöersättning för ekologisk odling, extensiv vall och skyddszoner eller våtmarker och småvatten lämnas dock ingen er- sättning. Skiften som godkänts för ersättning för anläggning och skötsel av lövskog eller buskar på åker i enlighet med skogsplanteringspro- grammet (rådets förordning (EEG) nr 2080/92) berättigar inte heller till ersättning. Villkoren för åtgärden behöver därför inte följas för dessa skiften. Ersättning betalas inte heller ut för uttagen areal inom EU:s pro- gram för arealersättning. Villkoren för stödet måste dock följas på utta- gen areal, med vissa specifika undantag.

Miljöersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk kan kombineras med miljöersättning för natur- och kulturmiljöer, miljöer- sättning för öppet odlingslandskap (åkermark), miljöersättning för fler- årig vallodling, miljöersättning för bruna bönor eller miljöersättning för fånggrödor på samma skifte. Däremot kan ersättningen inte kombineras med miljöersättning för ekologisk odling, miljöersättning för extensiv vall och skyddszoner eller miljöersättning för våtmarker och småvatten på samma skifte.

Miljöersättning för resurshushållande sockerbetsodling kan kombine- ras med miljöersättning för natur- och kulturmiljöer på samma skifte.

2.2.1.14Värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet

Under år 1999 introducerades en ny miljöersättning för värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet. Målet med ersättningen är att värdefulla natur- och kulturmiljöer, uppkomna genom äldre tiders ren- skötsel, skall skötas på ett sådant sätt att dess skötselbetingade växt- och djursamhällen med sina tillhörande arter bevaras och förstärks, att dess kulturhistoriska innehåll tydliggörs samt att renskötsellandskapets lokala och regionala särdrag bevaras i områden där ersättning utgår. Målet är att bevara ca 1 700 ha värdefulla natur- och kulturmiljöer inom den er- sättningsberättigade zonen.

58 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet

SOU 1999:78

2.2.1.15Utbildning, information och demonstrationsprojekt inom jordbruket

Programmet omfattar utbildning, information och demonstrationsprojekt (UID) inom miljöprogrammets tre delprogram. Jordbruksverket och Skogsstyrelsen är ansvariga myndigheter för stödet till UID. Länsstyrel- serna har det regionala ansvaret för genomförandet och svarar för hu- vuddelen av den del av verksamheten som riktar sig direkt till jordbruka- re och markägare. Länsstyrelsen svarar för den regionala kunskapsför- sörjningen samt för att övriga regionala och lokala intressenter engage- ras i utbildnings- och informationsverksamheten. Medverkande aktörer kan exempelvis vara jordbrukets branschorganisationer, ideella natur- och kulturvårdsorganisationer, bildningsförbund, kommuner och skolor.

UID-verksamheten inom miljöprogrammet är för år 1999 budgeterad till ca 195 miljoner kronor, varav ca 145 miljoner kronor disponeras av Jordbruksverket för åtgärder inom jordbruket och 50 miljoner kronor av Skogsstyrelsen för åtgärder inom skogsbruket. Budgeten fördelas på miljöprogrammets tre delprogram enligt följande:

·Biologisk mångfald, 94 miljoner kronor (inklusive åtgärder inom skogsbruket).

·Miljökänsliga områden, 56 miljoner kronor.

·Ekologisk produktion, 45 miljoner kronor.

Verksamheten kan bestå av t.ex. informationsträffar, kurser och stu- diecirklar för jordbrukare eller demonstrationsodlingar och demonstra- tion av skötselåtgärder. Aktiviteterna riktar sig till jordbrukare i hela Sverige och deltagandet är kostnadsfritt. Ingen ersättning utgår till jord- brukarna. Länsstyrelserna upprättar årligen ett länsprogram i samarbete med övriga aktörer i länet. Inför programarbetet ger Jordbruksverket ut vissa riktlinjer för UID, om t.ex. verksamhetens inriktning, särskilda problem eller annat som bör beaktas i programmet. Länsprogrammen innehåller aktivitetsförslag och ansökan om medel för den regionala verksamheten. Jordbruksverket granskar ansökningarna och fördelar medel. Jordbruksverket bedriver också viss central verksamhet som t.ex. samordning, produktion av informationsmaterial, rådgivningsunderlag och fortbildning av personal som medverkar i UID-programmen.

UID skall inte finansiera t.ex. genomgång av ansökningsblanketter, ifyllande av blanketter eller motsvarande eller bedömning av enskilda jordbrukarskiften. Detta klassas som stödinformation. Däremot får grundläggande information, som är av betydelse för lantbrukarens möj- lighet att hantera ansökan om miljöersättning på ett riktigt sätt, rymmas inom ramen för UID, då denna inte hänförs till begreppet stöd- information. Detta innebär bl.a. att inventeringar av gårdarnas miljö- och

SOU 1999:78 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet 59

kulturvärden kan göras i samband med individuell rådgivning och upp- rättande av skötselplaner. Skötselplanerna får dock inte knytas till ett vid inventeringstillfället rådande klassificeringssystem utan skall göras i så- dana termer att de kan vara till hjälp vid eventuella ansökningar om er- sättningar oavsett hur dessa system utformas.

60 EG:s regelverk och det nuvarande svenska miljöprogrammet

SOU 1999:78

SOU 1999:78

61

3Agenda 2000 och rådets förordning om landsbygdens utveckling

3.1Fortsatt jordbruksreform genom Agenda 2000

Agenda 2000 är kommissionens plan för en förstärkt och utvidgad uni- on. Den lades fram för Europaparlamentet i juli 1997. Syftet med planen är enligt kommissionen att fullfölja jordbruksreformen och reformera strukturpolitiken samtidigt som hänsyn tas till östutvidgningen och de ekonomiska begränsningarna. Det slutliga överenskommelsen om att genomföra Agenda 2000 togs vid Europeiska rådet i Berlin den 24–26 mars 1999.

När det gäller den fortsatta reformeringen av den gemensamma jord- brukspolitiken vilar den på samma grund som reformen år 1992. Detta innebär en omfördelning av jordbruksstödet från prisstöd till direktstöd. Dessutom införs en ny förordning för landsbygdens utveckling (rådets förordning om stöd från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket till utveckling av landsbygden), LBU-förordningen, som blir en ram för alla åtgärder för landsbygdsutveckling, inklusive miljöåtgär- der. Genom den får medlemsstaterna möjlighet att själva definiera sina egna prioriteringar och göra sina egna val bland de åtgärder som ingår i förordningen. Dessa val kommer att genomföras inom ramen för en samlad programplanering. Det är dock obligatoriskt för samtliga med- lemsstater att tillämpa förordningens miljöåtgärder.

3.1.1Agenda 2000-beslutet i sammandrag

Jämfört med kommissionens ursprungliga förslag blev den slutliga över- enskommelsen om Agenda 2000 inte lika långtgående på jordbruksom- rådet. Prissänkningarna blev mindre och dessa skall för vissa produkter genomföras under längre övergångsperioder. Även kompensationen för prissänkningarna har höjts jämfört med förslaget. För mjölksektorn be- slutades om att helt skjuta reformen på framtiden till år 2005/06.

62 Agenda 2000 och rådets förordning om landsbygdens utveckling

SOU 1999:78

I detta avsnitt ges en kort sammanfattning av de beslut som fattats rörande jordbrukspolitiken som träder i kraft från år 2000.

3.1.1.1Vegetabiliesektorn

Reformbeslutet innebär att interventionspriset på spannmål sänks med 15 %, från dagens nivå på 119 euro/ton till 101 euro/ton. Arealersätt- ningen för spannmål höjs från 54 euro/ton till 63 euro/ton. Reformen genomförs under två år med start den 1 juli 2000. Obligatorisk träda gäller med 10 % vid normala marknadsförutsättningar, vilket kan jämfö- ras med 17,5 % i nuläget. För oljeväxter och oljelin sänks arealstödet till samma nivå som för spannmål men under en övergångsperiod på tre år. I Finland samt i norra Sverige ges en extra ersättning på 19 euro/ton för spannmål och oljeväxter för att kompensera för höga vattenhalter.

Enligt Agenda 2000-beslutet blir det möjligt att ansöka om arealstöd för vallodling som används för ensilage i de länder där majs traditionellt inte odlas. Möjligheten att för vallensilaget erhålla samma stöd som för spannmål begränsas dock av att den totala basarealen inte får utökas. Om samtliga grödor inklusive vallensilaget skall konkurrera om samma basareal kommer det med all sannolikhet att leda till att alla grödor kommer att få reducerat stöd. Det är dock möjligt att ge vallensilaget en särskild del av basarealen, en s.k. underbasareal. Utrymmet i nuläget är dock endast 150 000 ha, vilket torde leda till ett stort överskridande av denna areal (se även avsnitt 11.3.6).

3.1.1.2Animaliesektorn

Reformbeslutet innebär att interventionspriset på nötkött sänks med 20 %. Prissänkningen genomförs under en period på tre år. Kompensa- tionen i form av handjursbidrag, stutbidrag och amkobidrag höjs jämfört med nuläget. Större delen av de medel som i det ursprungliga förslaget avsattes för s.k. nationella kuvert har omvandlats till slaktpremier i syfte att stimulera till tidigare slakt. Antalet djurbidrag i Sverige bibehålls på den nivå som gäller enligt anslutningsfördraget.

På mjölkområdet sker inte några reformer förrän år 2005/06 vilket innebär en framflyttning i tiden från år 2000/01 enligt kommissionens förslag. År 2005/06 skall det genomföras en stödprissänkning och pro- ducenterna skall kompenseras med ett direktstöd som betalas ut i för- hållande till mjölkkvoten.

SOU 1999:78 Agenda 2000 och rådets förordning om landsbygdens utveckling 63

3.1.2Agenda 2000-beslutets effekter för miljön

De sammantagna konsekvenserna för miljön av Agenda 2000-beslutet är svåra att entydigt bedöma. Analyser av miljöeffekterna av kommissio- nens ursprungliga förslag har gjorts i rapporten ”Agenda 2000 – några konsekvenser för svenskt jordbruk” (Ds 1998:69). Jordbruksverket har i promemorian ”Konsekvenser av EU:s reform av jordbrukspolitiken” (SJV 1999) bl.a. pekat på tänkbara miljöeffekter av Agenda 2000- beslutet. Den slutliga överenskommelsen innebar att miljöfrågorna ham- nade något mera i bakgrunden jämfört med kommissionens förslag.

Prissänkningarna på vegetabilieområdet fortsätter (även om de blir mindre jämfört med det ursprungliga förslaget) vilket kan ge jordbrukar- na incitament att ytterligare minska användningen av gödning och be- kämpningsmedel. Extensivare brukningsformer, som t.ex. ekologisk od- ling, ges därmed en relativt bättre konkurrenskraft. Införandet av ett are- alstöd för vallensilage bör leda till en förbättrad konkurrenskraft för vallen jämfört med annan växtodling, vilket också är positivt ur mil- jösynpunkt.

För att bevara den biologiska mångfalden i landet krävs ett tillräckligt stort antal betande djur. Underlaget för detta beror på lönsamheten i främst nötkötts- och mjölkproduktionen. Genom Agenda 2000-beslutet ökar mjölkproduktionens lönsamhet initialt genom sänkta foderpriser och införandet av stöd för vallensilage. Lönsamheten för den nötköttspro- duktion som baseras på betesdrift påverkas också, bl.a. genom höjda extensifieringsbidrag.

Genom förordningen om horisontella åtgärder inom Agenda 2000 har en möjlighet införts för medlemsländerna att förena utbetalning av di- rektstöd med uppfyllandet av miljövillkor (cross-compliance).

3.2LBU-förordningen

Enligt kommissionen skall den nya LBU-förordningen vara ett effektivt komplement till reformerna av marknads- och prispolitiken. Den nya förordningen ersätter strukturfondsförordningen om jordbruksfondens utvecklingssektion, fyra förordningar om mål 5a, de tre förordningarna om kompletterande åtgärder (inkl. förordning 2078/92) och förordningen om strukturstöd till skogsbruket.

Åtgärderna för landsbygdsutveckling avser

·stöd till strukturanpassning av jordbrukssektorn, t.ex. investeringar i jordbruksföretag, startstöd till unga jordbrukare, kompetensutveck- ling och förtidspensionering,

64 Agenda 2000 och rådets förordning om landsbygdens utveckling

SOU 1999:78

·stöd till jordbruket i mindre gynnade områden och områden med mil- jöbetingade restriktioner,

·ersättning för miljöåtgärder inom jordbruket,

·stöd till förbättrad bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter,

·stöd till åtgärder i skogsbruk samt

·stöd för att främja anpassning och utveckling av landsbygden.

3.2.1Miljöåtgärder i LBU-förordningen

Ersättningar för miljöåtgärder i jordbruket regleras av artiklarna 22–24 i LBU-förordningen. Målen för miljöåtgärderna är i princip desamma som i förordning 2078/92, men reglerna är mer allmänt hållna. Enligt LBU- förordningen skall ersättning för miljövänligt jordbruk bidra till att må- len i gemenskapens politik på jordbruks- och miljöområdet uppnås. Er- sättningen skall bidra till

·att jordbruksmark används på ett sätt som är förenligt med skydd och förbättringar av miljön, landskapet med dess särdrag, naturresurser- na, jorden och den genetiska mångfalden,

·att miljövänligt gynnsamma metoder för extensifiering av jordbruk och fortsatt användning av lågintensiva betessystem säkerställs,

·att stora hotade naturvärden i olika jordbruksmiljöer kan bevaras,

·att typiska och historiska drag i jordbrukslandskapet kan bevaras,

·att det finns en miljöplanering i jordbruksverksamheterna.

Jämfört med förordning 2078/92 innebär det en viss breddning av tillämpningsområdet, t.ex. när det gäller den fortsatta användningen av lågintensiva betessystem och möjligheten att hålla historiska drag i jord- brukslandskapet intakta.

Ersättning skall beviljas till jordbrukare som åtar sig att under minst fem år bedriva ett miljövänligt jordbruk. Ett åtagande att bedriva mil- jövänligt jordbruk skall innebära mer än att använda sig av vad som normalt avses med god jordbrukarsed.

Ersättning till åtagande att bedriva miljövänligt jordbruk skall bevil- jas per år och skall beräknas på grundval av

·inkomstbortfall,

·extra kostnader till följd av åtagandet,

·behovet av stimulansåtgärder.

Ersättningen kommer även fortsättningsvis att medfinansieras av EU. Det högsta belopp per år som är berättigande för finansiering från ge- menskapen är för ettåriga grödor 600 euro/ha, för specialiserade fleråri- ga grödor 900 euro/ha och för övrig markanvändning 450 euro/ha. Be-

SOU 1999:78 Agenda 2000 och rådets förordning om landsbygdens utveckling 65

loppen skall beräknas på grundval av den areal inom jordbruksföretaget som åtagandena gäller.

Vissa åtgärder som tidigare omfattades av förordning 2078/92, t.ex. kompetensutveckling och tillträde för allmänheten, behandlas nu på and- ra ställen i LBU-förordningen.

3.2.2Tillämpningsföreskrifter till LBU-förordningen

Vid tidpunkten för detta betänkandes tryckning har kommissionen delgi- vit medlemsstaterna ett första utkast rörande tillämpningsföreskrifter till LBU-förordningen. Enligt vad MPU erfarit kommer tillämpningsföre- skrifterna att tydliggöra tolkningar av förordningen samt klargöra vissa definitioner, i linje med vad som tidigare reglerats genom den nuvarande tillämpningsförordningen 746/96.

66 Agenda 2000 och rådets förordning om landsbygdens utveckling

SOU 1999:78

SOU 1999:78

67

4 Svenska miljömål för jordbruket

4.1Inledning

Det svenska miljöprogrammet för jordbruket skall medverka till att de aktuella miljömålen för jordbruket uppfylls. Regering och riksdag har sedan flera år tillbaka beslutat om ett förhållandevis stort antal miljömål. Miljömålen inom jordbrukspolitiken omfattar i huvudsak odlingsland- skapets biologiska mångfald och kulturhistoriska värden, jordbrukets miljöbelastning samt omfattningen av den ekologiska produktionen. Vis- sa av målen är ursprungligen föreslagna i handlingsprogram och ak- tionsplaner från olika myndigheter och därefter antagna av riksdagen.

Ett arbete med att förändra miljömålen har inletts, innebärande att en ny struktur för miljömålen skall tillämpas och att ett begränsat antal na- tionella miljökvalitetsmål skall fastställas. Riksdagen har i enlighet med propositionen Svenska miljömål beslutat om 15 nya miljökvalitetsmål för skyddet av hälsan och miljön (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6). Genom att fastställa miljökvalitetsmål anges de miljö- tillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv. En parlamentarisk kommitté, Miljömålskommittén, har tillsatts med uppgift att i samverkan med berörda myndigheter göra en samlad översyn av vilka strategier och delmål som erfordras för att miljökvalitetsmålen skall nås inom en gene- ration. Vidare skall regeringen återkomma till riksdagen med redovisning och förslag beträffande de delmål som behövs för det fortsatta arbetet med att nå miljökvalitetsmålen.

Flera av de fastställda miljökvalitetsmålen berör jordbrukssektorn.

Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning är miljökvalitetsmål som i hög grad är relaterade till jordbrukets miljöpåverkan. Giftfri miljö, Levande sjöar och vattendrag samt Storslagen fjällmiljö är ytterligare exempel på miljökvalitetsmål som i varierande omfattning har anknyt- ning till jordbruket.

I följande avsnitt görs en genomgång av tidigare beslutade miljömål för jordbruket och hur de förhåller sig till de nya miljökvalitetsmålen.

68 Svenska miljömål för jordbruket

SOU 1999:78

4.2Natur- och kulturmiljöer i odlingslandskapet

4.2.1Bakgrund

Det svenska odlingslandskapet är en produkt av mänsklig påverkan ge- nom uppodling och jordbruksaktivitet. Olika brukningsmetoder i kombi- nation med skilda naturförhållanden har lett till ett variationsrikt land- skap. Förekomsten av varierande livsmiljöer i odlingslandskapet är en viktig förutsättning för rikedomen bland växter och djur. Det äldre od- lingslandskapet präglades ofta av en mycket varierande markanvändning och av olika brukningssätt på åker-, slåtter- och betesmarker, vilket ska- pade både kulturvärden och lämpliga livsmiljöer för växter och djur. Genom bl.a. mekaniseringen och rationaliseringen i jordbruket, nedlägg- ningen av mark och en ändrad markanvändning har variationen i od- lingslandskapet successivt minskat. Naturliga betesmarker, som inte gödslas eller plöjs, har minskat kraftigt i omfattning och ängsbruket har i princip upphört. Detta har lett till minskad artrikedom bland växter och djur samt glesare förekomst av många arter, samtidigt som vissa andra arter har gynnats. Antalet hotade, sällsynta och hänsynskrävande växt- och djurarter som har sin huvudutbredning i odlingslandskapet uppskat- tas för närvarande till ca 1 700. Inom gruppen kärlväxter finns närmare 60 % av arterna i odlingslandskapet (t.ex. SNV 1998). Vidare medför igenväxning och brist på underhåll att kulturspår från olika tidsepoker, såsom fornlämningar och kulturhistoriskt värdefulla landskapselement, bryts ner och med tiden försvinner. Målen för odlingslandskapets natur- och kulturvärden blir därför i hög grad en fråga om att bevara den biolo- giska mångfald och de värdefulla kulturmiljöer som skapats genom tidi- gare markanvändning.

4.2.2Övergripande mål

I riksdagens beslut om en strategi för biologisk mångfald (prop. 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU9, rskr. 1993/94:87) anges som övergri- pande mål att den biologiska mångfalden och den genetiska variationen skall säkerställas. Växt- och djursamhällen skall bevaras så att i landet naturligt förekommande arter ges förutsättningar att fortleva under na- turliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Vidare framgår att jord- bruket skall bedrivas så att det bidrar till att bevara värdefulla delar av flora och fauna i odlingslandskapet.

Kulturpolitiken är viktig för samhällets miljöpolitiska åtaganden. De övergripande målen för kulturmiljöområdet är att bevara, bruka och

SOU 1999:78

Svenska miljömål för jordbruket 69

förmedla kulturarvet, stärka den lokala och regionala kulturella identite- ten, syfta till kontinuitet i utvecklingen av den yttre miljön, möta hoten mot kulturmiljön samt bidra till att öka medvetenheten om estetiska vär- den och historiska sammanhang. (prop. 1987/88:104, bet. 1987/88:KrU21, rskr. 1987/88:390, prop. 1996/97:3, bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129).

Tidigare miljömål för odlingslandskapets natur- och kulturmiljövär- den framgår av riksdagsbeslutet om en ny livsmedelspolitik (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25 rskr. 1989/90:327). Riksdagen ställde sig då bakom ett miljömål för livsmedelspolitiken som innebar att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap och dess kulturvärden, be- vara den biologiska mångfalden och minimera jordbrukets miljöbelast- ning. Det är viktigt att odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden bevaras. Ett rikt och varierat odlingslandskap är av central betydelse för flora, fauna och genetisk mångfald. Jordbruket skall således beakta be- hovet av en god miljö och långsiktig hushållning med naturresurserna (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25 rskr. 1989/90:327, prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338, prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU19, rskr. 1993/94:256).

4.2.3Miljökvalitetsmål

Det tidigare miljömålet för livsmedelspolitiken omfattas i huvudsak av det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Miljökvalitetsmålet innebär för natur- och kulturmiljöområdet bl.a. att:

·Odlingslandskapet brukas på ett sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas.

·Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter bevaras.

·Främmande arter och genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden introduceras inte.

·Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som upp- kommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras.

·Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras.

4.2.4Preciserade mål och delmål

I det livsmedelspolitiska beslutet från år 1990 och i riksdagens beslut om nya miljökvalitetsmål har miljömålen för biologisk mångfald och kul- turmiljövärden i odlingslandskapet inte preciserats närmare. Mer ut- vecklade mål för miljöåtgärderna inom jordbruket har emellertid bl.a. formulerats i Jordbruksverkets och Naturvårdsverkets aktionsplaner för

70 Svenska miljömål för jordbruket

SOU 1999:78

biologisk mångfald (SJV 1995, SNV 1995a) och inom det av EG- kommissionen godkända svenska miljöprogrammet för jordbruket (se avsnitt 2.2.1). I dessa dokument har areal- och kvalitetsmål preciserats för ett antal områden; bl.a. för betesmarker, slåtterängar, småbiotoper, kulturmiljöer och våtmarker samt mål för bevarande av den genetiska variationen hos domesticerade djur. Riksdagen har vid behandlingen av propositionen Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:116) också ställt sig bakom en höjd ambi- tionsnivå avseende målsättningarna för hävd av ängs- och betesmarker samt anläggning av våtmarker och småvatten inom ramen för ett utökat miljöprogram (för arealmål se avsnitt 2.2.1).

Enligt riksdagens beslut i enlighet med propositionen Svenska miljö- mål bör också miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap kompletteras med delmål avseende skötsel av ängs- och hagmarker, återskapande av våtmarker, bevarande av kulturmiljövärden och hotade arter samt stär- kande av jordbrukets positiva och minimering av dess negativa miljöef- fekter. Därutöver kan ytterligare delmål behöva utvecklas.

4.3Jordbrukets miljöbelastning

4.3.1Bakgrund

Jordbruket har en multifunktionell roll som ger både positiva och negati- va effekter på miljön och landskapet. Positiva effekter är bl.a. att lant- bruket håller landskapet öppet, medverkar till att bevara den biologiska mångfalden och värdefulla kulturmiljöer samt att återförsel av växtnä- ring möjliggörs, vilket bidrar till en utveckling mot ett slutet kretslopp. Jordbruket ger å andra sidan bl.a. upphov till växtnäringsförluster till luft och vatten samt hälso- och miljörisker vid användning av bekämp- ningsmedel. En ökad tillförsel av kväve och fosfor i form av handelsgöd- sel och stallgödsel samt minskad vallodling har medfört negativa miljöef- fekter i form av näringsläckage, vilket bidragit till övergödning av havs- och kustområden samt sötvatten. Användningen av kemiska bekämp- ningsmedel innebär risker för den yttre miljön, arbetsmiljörisker vid hanteringen av preparaten samt risker för rester av bekämpningsmedel i livsmedel. Miljömålen för jordbrukets miljöbelastning innebär att od- lingslandskapet skall brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras.

SOU 1999:78

Svenska miljömål för jordbruket 71

4.3.2Kväveutlakning från jordbruket

De vattenburna utsläppen av kväve från mänskliga verksamheter skulle halveras mellan åren 1985–1995 (prop. 1990/1991:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Målets tidsgräns är passerad och Naturvårdsverket har konstaterat att målet inte är uppnått varken totalt för alla sektorer eller för jordbruket.

Det tidigare målet har ersatts med ett nytt delmål under miljökvali- tetsmålet Ingen övergödning som innebär att de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav skall minska med 40 % jämfört med 1995 års nivå. Den parlamenta- riska kommittén skall överväga i vilken takt målet kan uppnås. Rege- ringen har gett Jordbruksverket i uppdrag att utveckla sektorsmål för jordbruket. Enligt riksdagens beslut i enlighet med propositionen Svens- ka miljömål kvarstår det tidigare målet om en halvering av kväveutlak- ningen från jordbruket fram till sekelskiftet (prop. 1987/88:128, bet. 1987/88:JoU24, rskr. 1987/88:374). Vidare framgår att det tidigare må- let för minskning av kväve i handelsgödsel också bör kvarstå, vilket in- nebär att kväveförbrukningen bör minska med 20 % till sekelskiftet.

4.3.3Ammoniakavgång

Ammoniakutsläppen från jordbruket skall minska med 25 % till år 1995 i södra och västra Götaland (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Tidsgränsen för målet är passerad och målet är inte uppfyllt. Området där åtgärder skall vidtas för att minska ammoniakav- gången bör utökas till att omfatta hela Götaland samt Svealands slätt- bygder för att ytterligare reduktion av ammoniakavgången skall kunna uppnås (prop. 1994/95:119, bet. 1994/95:JoU22, rskr. 1994/95:423). Åtgärder är därefter genomförda inom det utpekade området.

Utsläppen av ammoniak behandlas under miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning. Där framgår att en utgångspunkt för det fortsatta arbetet bör vara att utsläppen av ammoniak i Sverige bör fortsätta att minska från 1995 års nivå. Regeringen har gett Jordbruksverket i upp- drag att utarbeta ett mål för ammoniakutsläppen som bättre återspeglar de regionala skillnaderna.

72 Svenska miljömål för jordbruket

SOU 1999:78

4.3.4Fosforförluster

Riksdagen har tidigare tagit ställning till att fosforutsläppen bör minskas väsentligt i områden som är särskilt påverkade (prop. 1987/88:85, bet. 1987/88:JoU23, rskr. 1987/88:373). Användningen av fosfor i jordbru- ket kan leda till förluster som leder till eutrofiering i sjöar och vatten- drag. Fosfor är också en ändlig naturresurs, vilket innebär att utnyttjan- det av fosfor inom jordbruket bör ske på ett effektivt sätt.

Bland de nya miljömålen har inte något delmål föreslagits för fosfor, men både miljökvalitetsmålet Levande sjöar och Ingen övergödning har tydlig anknytning till utsläpp av fosfor. Fosfor behandlas också i propo- sitionen Svenska miljömål under avsnittet om resurseffektivisering ge- nom slutna kretslopp.

4.3.5Kemiska bekämpningsmedel

Målsättningen är att minska hälso- och miljöriskerna vid användningen av kemiska bekämpningsmedel. Det första målet omfattade halvering av användningen till år 1990 med utgångspunkt från användningen 1981– 1985. Detta mål uppnåddes. Ytterligare mål fastställdes år 1990, vilket innebar att arbetet med att minska hälso- och miljöriskerna skulle fort- sätta och att användningen skulle halveras en gång under perioden fram till mitten av 1990-talet (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Tidsgränsen har senare specificerats till år 1996. Enligt försäljningsstatistik låg förbrukningen år 1996 på 64 % av genomsnittet för åren 1981–1985.

Riksdagen har behandlat ett nytt bekämpningsmedelsprogram för pe- rioden 1997–2001 (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:116). Av programmet framgår att hälso- och miljöriskerna vid användning av bekämpningsmedel inom jordbruket och trädgårdsnäring- en skall fortsätta att minska. Detta skall ske genom en bredd av åtgärder och genom att riskerna i större utsträckning än tidigare kartläggs och kvantifieras.

4.3.6Kadmium i handelsgödsel

Tillförseln av tungmetaller till mark och vatten får inte överstiga den naturliga halten i miljön med mer än vissa procenttal (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr. 1990/91:338). Målet täcks av det nya mil- jökvalitetsmålet Giftfri miljö. I propositionen Svenska miljömål be- handlas också kadmium under riktlinjer för kemikaliepolitiken. Där an-

SOU 1999:78

Svenska miljömål för jordbruket 73

ges att nyproducerade varor som introduceras på marknaden är i huvud- sak fria från kvicksilver, kadmium, bly och deras föroreningar. Det på- pekas dock att Sverige är internationellt beroende av att metoder för re- ning av kadmium i fosforgödselmedel används för att kunna följa denna riktlinje.

4.3.7Åkermarkens långsiktiga produktionsförmåga

Åkermarken bör så långt som möjligt bibehållas som en betydelsefull produktionsresurs (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25 rskr. 1989/90:327). Detta mål täcks av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlings- landskap, vilket bl.a. innebär att åkermarken har ett välbalanserat nä- ringstillstånd, bra markstruktur och mullhalt samt så låg föroreningshalt att ekosystemets funktioner och hälsa inte hotas. Regeringen har uppdra- git åt Jordbruksverket att utreda delmål som skall klargöra nivåerna för näringstillstånd, markstruktur, mullhalt och föroreningshalt.

4.3.8Ekologisk produktion

Ekologisk produktion är en viktig del i utvecklingen mot en mer ekolo- gisk hållbar och miljövänlig livsmedelsproduktion. Riksdagen beslutade år 1994 att 10 % av Sveriges åkerareal bör odlas ekologiskt år 2000 (prop. 1993/94:157, bet. 1993/94:JoU22, rskr. 1993/94:272). Det av riksdagen beslutade målet överensstämmer med nuvarande mål för mil- jöstödet till ekologisk produktion. Målet är inte närmare definierat till områden, produktionsinriktningar, produkter, etc. Regeringen har gett Jordbruksverket i uppdrag att föreslå ett nytt delmål efter år 2000, som i större utsträckning bör spegla den ekologiska produktionens kvalitativa omfattning (se kapitel 12).

74 Svenska miljömål för jordbruket

SOU 1999:78

SOU 1999:78

75

5Motiv för offentliga åtaganden på miljöområdet

5.1Inledning

Miljömålen för jordbruket utgör tillsammans med det gällande regelver- ket utgångspunkterna för de åtgärder som föreslås inom miljöprogram- met. Som nämndes i kapitel 4 kan jordbrukets effekter på miljön vara både positiva och negativa. Inom båda dessa områden finns exempel på vad som i ekonomisk teori traditionellt kallas marknadsmisslyckanden, dvs. situationer där individuellt rationellt handlande inte leder till ett ur samhällets perspektiv önskvärt resultat. När det föreligger marknads- misslyckanden finns det därför motiv för offentliga åtaganden. I detta kapitel diskuteras översiktligt de två kategorier av marknadsmisslyckan- den som förekommer när det gäller jordbrukets miljöpåverkan; kollektiva nyttigheter och externa effekter.

5.2Kollektiva nyttigheter

Kollektiva nyttigheter är sådana som kan konsumeras av många samti- digt, utan att värdet för varje enskild individ minskar. De egenskaper som brukar anses karaktärisera de kollektiva nyttigheterna är med andra ord icke-rivalitet och öppenhet. Med icke-rivalitet avses att en persons konsumtion av nyttigheten inte påverkar andras möjligheter till konsum- tion av nyttigheten i fråga. Med öppenhet avses att det är omöjligt eller mycket svårt att utestänga någon från konsumtion, oberoende om veder- börande har bidragit till finansieringen eller ej.

Produktionen av ett rikt och varierat odlingslandskap är ett exempel på en kollektiv nyttighet som jordbruket producerar, liksom den biolo- giska mångfald som bevaras genom att betesmarkerna brukas traditio- nellt.

När det gäller kollektiva nyttigheter tjänar den enskilda individen på att uppträda som ”fripassagerare” och låta andra bära finansieringsbör- dan. Detta leder till en lägre produktion och konsumtion av kollektiva

76 Motiv för offentliga åtaganden på miljöområdet

SOU 1999:78

nyttigheter än vad som faktiskt efterfrågas. Eftersom det individuella rationella handlandet leder till en från samhällets synpunkt alltför liten produktion föreligger ett marknadsmisslyckande, och därmed är offentli- ga insatser befogade.

Vid produktion av kollektiva nyttigheter blir det offentliga åtagandet en fråga om att i första hand genom lämplig ekonomisk ersättning skapa incitament för jordbrukaren att producera en från samhällets sida önsk- värd volym av dessa värden. Köp av miljötjänster från jordbruket, t.ex. genom att betala miljöersättning för bevarande av biologisk mångfald i betesmarker och slåtterängar, är därför ett befogat offentligt åtagande för att garantera att dessa tjänster även fortsättningsvis produceras och miljömålen därmed uppnås.

5.3Negativa externa effekter

Externa effekter av en viss aktivitet är sådana som påverkar omgivning- en, dvs. även dem som inte är direkt involverade i själva aktiviteten, utan att de ansvariga tar vederbörlig hänsyn till dem. De externa effekterna är negativa om de sänker omgivningens välfärd, i annat fall är de positiva.

Kväveläckage, ammoniakavgång och risker vid bekämpningsmedels- användning är exempel på negativa externa effekter av jordbrukspro- duktion som kan försämra våra vatten, vår mark och våra livsmedel.

Medan jordbruksföretagaren drar den huvudsakliga nyttan av pro- duktionen kan miljöeffekterna drabba hushåll och andra jordbruksföre- tag, som då får bära en del av kostnaderna. Det är denna asymmetri som gör att beslut om produktionens utformning inte kommer att leda till en korrekt avvägning mellan nytta och kostnad. Utan offentliga ingrepp uppkommer negativa externa effekter i alltför stor omfattning.

5.4Principen att förorenaren betalar

När det gäller miljörelaterade negativa externa effekter råder numera bred enighet om principen att förorenaren betalar (polluter-pay-principle, PPP). Jordbrukssektorns ansvar att förebygga och åtgärda de mil- jöproblem som näringen ger upphov till uttrycks såväl i artikel 130r i Romfördraget som i EU:s femte miljöhandlingsprogram.

Principen att förorenaren betalar innebär att producenten står för kostnaden för att förebygga eller begränsa produktionens negativa mil- jöpåverkan. För jordbrukets del kan principen uttryckas som en basnivå under vilken kostnaden för att motverka jordbrukets negativa miljöpå- verkan åligger näringen själv (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr.

SOU 1999:78

Motiv för offentliga åtaganden på miljöområdet 77

1997/98:116). För att motverka en ojämlik konkurrenssituation är det enligt riksdagen angeläget att basnivån är likartad inom EU. I praktiken är det dock svårt att uppnå ett system som ger fullt likvärdiga konkur- rensvillkor eftersom uppfattningen om vad som är rimlig aktsamhet samt förutsättningar i övrigt varierar mellan medlemsländerna. Frågor som berör externa effekter är nära förknippade med äganderättsfrågor. Efter- som äganderättens innehåll varierar mellan medlemsländerna kan inne- börden av principen att förorenaren betalar variera mellan olika länder. Det är angeläget att den europeiska gemenskapen fortsätter att arbeta för en gemensam uppfattning om lämplig omfattning av jordbrukets ege- nansvar för sin miljöpåverkan. En gemensam referensnivå skapar förut- sättningar för ett aktivt miljöarbete inom EU och motverkar att konkur- renssituationen snedvrids.

Om man uttrycker principen att förorenaren betalar som en basnivå under vilken kostnaden för att motverka jordbrukets negativa miljöpå- verkan åligger näringen själv är det också rimligt att hävda att om sam- hället utöver basnivån för PPP vill styra jordbruket ytterligare i något hänseende kan lantbrukarna kräva att ersättas för detta. Krav som ställs utöver basnivån ses då som anpassningar som lantbrukarna inte är skyl- diga att göra. Det kan därför anses skäligt att de får ersättning för såda- na åtgärder. Vill samhället nå längre än basnivån får det betala för att lantbrukarna anpassar sin produktion utöver deras skyldigheter.

78 Motiv för offentliga åtaganden på miljöområdet

SOU 1999:78

SOU 1999:78

79

6Övergripande struktur för ett nytt miljöprogram för jordbruket

6.1Programmets struktur

Det nya miljöprogrammet föreslås bestå av tre delprogram och sam- manlagt 10 åtgärder/ersättningsformer som regleras enligt artiklarna 22– 24 i LBU-förordningen. I programmet ingår också två åtgärder som regleras enligt andra artiklar i LBU-förordningen, nämligen Kompe- tensutveckling av lantbrukarna på miljöområdet (artikel 9) samt Restau- rering av betesmarker och slåtterängar (artikel 33). Utredningen föreslår dessutom att medel avsätts under åren 2001–2004 för investeringar i jordbruksföretag (artiklarna 4–7) för att främja miljöanpassade produk- tionsformer, i syfte att komplettera de arealbaserade åtgärderna inom miljöprogrammet när det gäller uppfyllandet av miljömålen.

Eftersom det nuvarande miljöprogrammet omfattar 2 800 miljoner kronor per år har utredningen för sin del bedömt detta kostnadsalternativ som ett huvudalternativ. I kapitel 20 visas hur budgeten för detta kost- nadsalternativ fördelas under respektive år av programperioden, samt utredningens förslag avseende det lägre kostnadsalternativet motsvaran- de 1 800 miljoner kronor per år.

I tablån på nästa sida visas en sammanfattning av den föreslagna strukturen på miljöprogrammet.

80 Övergripande struktur för ett nytt miljöprogram för jordbruket

SOU 1999:78

DELPROGRAM 1. Bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljö- värden i odlingslandskapet

1.Betesmarker och slåtterängar

2.Värdefulla natur- och kulturmiljöer

3.Natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet

4.Utrotningshotade husdjursraser

DELPROGRAM 2. Miljövänlig vallodling

5. Miljövänlig vallodling

DELPROGRAM 3. Miljöanpassat jordbruk

6.Ekologisk odling

7.Anläggning av skyddszoner

8.Minskat kväveläckage

9.Våtmarker och småvatten

10.Miljövänlig odling av bruna bönor på Öland

Kompetensutveckling (UID)

Övriga åtgärder

Restaurering av betesmarker och slåtterängar Investeringsstöd

Nedan ges en kortfattad beskrivning av de centrala delarna i utred- ningens förslag till nytt miljöprogram. I kapitlen 7–18 presenteras för- slagen och analyserna för respektive åtgärd/ersättningsform utförligare, däribland de utvärderingar som enligt utredningens direktiv skall göras.

6.2Delprogram 1

Åtgärderna inom delprogram 1 ”Bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i odlingslandskapet” syftar huvudsakligen till att upp- nå det nya miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Som framgår av avsnitt 4.2.3 innebär miljökvalitetsmålet bl.a. att:

·Odlingslandskapet brukas på ett sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras och den biologiska mångfalden gynnas.

·Biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som upp- kommit genom lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras.

·Hotade arter och naturtyper samt kulturmiljöer skyddas och bevaras.

·Den genetiska variationen hos domesticerade djur och växter bevaras.

SOU 1999:78 Övergripande struktur för ett nytt miljöprogram för jordbruket 81

Därutöver skall åtgärden Värdefulla natur- och kulturmiljöer i ren- skötselområdet bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö.

6.3Delprogram 2

Inom delprogram 2 ”Miljövänlig vallodling” återfinns endast en åtgärd. Anledningen till denna lösning är att åtgärden Miljövänlig vallodling dels syftar till att uppnå ett flertal miljökvalitetsmål, främst Ett rikt od- lingslandskap, Ingen övergödning och Giftfri miljö, dels syftar till att tillgodose de regionalpolitiska målen för norra Sverige på miljömässiga grunder.

6.4Delprogram 3

Åtgärderna inom delprogram 3 ”Miljöanpassat jordbruk” syftar till att minska jordbrukets miljöbelastning. Miljömålen för jordbrukets miljö- belastning innebär att odlingslandskapet skall brukas på sådant sätt att negativa miljöeffekter minimeras. Åtgärderna inom delprogrammet skall bl.a. bidra till att uppnå miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levan- de sjöar och Giftfri miljö. Miljömålen föreslås uppnås dels genom en ökad andel ekologisk produktion, dels genom riktade åtgärder för att t.ex. minska kväveläckaget och fosforförlusterna.

6.5Åtgärder enligt andra artiklar LBU- förordningen

I nästa programperiod kommer miljöprogrammet för jordbruket att vara en del av det svenska integrerade programmet för landsbygdsutveckling, som baseras på rådets LBU-förordning. Utredningen gör bedömningen att miljömålen i vissa fall uppnås bättre genom åtgärder som utformas i enlighet med andra artiklar i LBU-förordningen än enligt artiklarna 22– 24 om miljövänligt jordbruk. Detta gäller t.ex. för restaurering av be- tesmarker och slåtterängar, som med fördel kan utformas som ett pro- jektstöd enligt artikel 33.

82 Övergripande struktur för ett nytt miljöprogram för jordbruket

SOU 1999:78

SOU 1999:78

83

7Biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i betesmarker och slåtterängar

7.1Utredningens förslag

7.1.1Inledning

Betesmarker och slåtterängar har traditionellt utnyttjats för foderpro- duktion inom mjölk- och köttproduktionen. Arealen betesmark har mins- kat under en lång följd av år och slåtterängarna har praktiskt taget för- svunnit. De återstående betesmarkerna och slåtterängarna hotas av ned- läggning och igenväxning eller beskogning, med allvarliga följder för den biologiska mångfalden, kulturmiljövärdena och landskapsbilden.

Miljöersättningen för bevarande av biologisk mångfald och kultur- historiska värden i betesmarker och slåtterängar skall bidra till att upp- fylla miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. En viktig innebörd i detta miljökvalitetsmål är att biologiska och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet som uppkommit genom en lång, traditionsenlig skötsel bevaras eller förbättras. Betesmarker och slåtterängar är viktiga livsmiljöer för djur och växter som ofta är direkt beroende av männi- skans brukande och fortsatt hävd. Dessa markslag är därmed också en del av vårt kulturarv.

Utredningen föreslår att en gemensam ersättningsform införs för skötsel av betesmarker och slåtterängar i hela landet. Förslaget innebär att de nuvarande miljöstöden för betesmark respektive slåtterängar er- sätts med en generell grundersättning kombinerad med en tilläggsersätt- ning för särskild skötsel av mark med höga biologiska och kulturhisto- riska värden som länsstyrelsen prövar individuellt efter ansökan från jordbrukaren.

84 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

7.1.2Mål för åtgärden

Målet för ersättningen är:

·att bevara och upprätthålla den hävdade arealen betesmark och slåt- teräng i Sverige,

·att betesmarkerna och slåtterängarna skall skötas på ett sådant sätt:

att arternas täthet och mångfald, den typiska vegetationen och djur- livet samt förekomsten av typiska sällsynta arter bevaras och stärks,

att de kulturhistoriska värdena bevaras och stärks samt

·att ersättningsberättigande betesmarker och slåtterängar skall bevaras och skötas på en areal av:

450 000 hektar inom grundersättningen och

125 000 hektar inom tilläggsersättningen.

7.1.3Geografisk omfattning

Miljöersättning för bevarande av biologisk mångfald och kulturhistoris- ka värden i betesmarker och slåtterängar lämnas i hela Sverige.

7.1.4Grundersättning

En grundersättning lämnas för skötsel av betesmark och slåtteräng. Med betesmark avses mark som inte är lämplig att plöja och som används till bete. Marken skall vara inhägnad eller naturligt avgränsad, djuren skall ha tillgång till dricksvatten samt att tillsyn av djuren kan ordnas. Detta innebär att betesmark som uppfyller kraven för foderareal i allmänhet är ersättningsberättigande om marken sköts enligt miljöersättningens vill- kor.

Med slåtteräng avses mark som inte har lagts under plog och som an- vänds för slåtter, eller slåtter i kompletterad med efterbete.

För fodermarker med stora inslag av impediment såsom myr, sand, block eller hällmark, skall den ersättningsberättigande arealen i huvud- sak omfatta de gräsbärande delarna. Ett exempel på sådan mark är skär- gårdsöar med en stor andel hällmark.

Grundersättning kan även beviljas för bete vid registrerade fäbodar och för skogsbete. Med skogsbete avses ett område där både markvege- tationen och trädbeståndet är präglade av betesdrift. Vidare skall trädbe- ståndet ha uppkommit genom naturlig föryngring och marken skall under beståndets uppväxt och mognad utan längre uppehåll ha betats av hus- djur.

SOU 1999:78

Betesmarker och slåtterängar 85

7.1.4.1Skötselvillkor

Grundersättning lämnas för åtgärder som bevarar och förstärker betes- markernas och slåtterängarnas natur- och kulturmiljövärden. Jordbruka- re som ansökt om grundersättning måste därför årligen sköta marken enligt vissa villkor.

Åtgärder som kan skada markens natur- och kulturmiljövärden får inte utföras. Därför gäller förbud mot spridning av kemiska bekämp- ningsmedel, gödsling, kalkning, konstbevattning, täkt av sten eller jord eller annan negativ påverkan.

Som generella skötselvillkor gäller att:

·Marken skall årligen betas i en sådan omfattning att ingen skadlig ansamling av förna och upplösning av grässvålen kan ske från år till år. För slåtterängar gäller att årligen skall ängen städas under våren, höet skall slås under eftersommaren och bärgas samt att endast klip- pande eller skärande redskap skall använda vid slåttern.

·Träd och buskar av igenväxningskaraktär skall tas bort. Träd och buskar är ett naturligt inslag i många gräsbärande marker, men med stora regionala skillnader beroende på naturliga förutsättningar och markanvändningshistorik. Äldre träd och buskar som gynnats därför att de fyllt en funktion i markanvändningen utgör inte igenväxnings- vegetation. Exempel på detta är solitärtäd, grova äldre lövträd, ham- lade träd, bärande träd och buskar etc. Vidare är ersättningsträd och ersättningsbuskar samt träd och buskar med funktion som skydd för tamboskap inte igenväxningsvegetation. Träd och buskar som kunnat etablera sig när hävden har blivit för svag är däremot av igenväx- ningskaraktär. De påverkar den hävdbetingade markvegetationen ne- gativt och rötterna skadar bl.a. fornlämningar och landskapselement såsom stenmurar och odlingsrösen. Vid behov får länsstyrelsen när- mare definiera innebörden av regionala skillnader för träd- och bus- kinslag och i vilken mån sådana, utifrån markanvändningshistorik, tillför kultur- och naturvärden respektive är ett hot mot dessa.

Utöver de generella skötselvillkoren kan länsstyrelsen vid behov be- sluta om förbud mot hästbete och bete vintertid inom område med forn- lämningar.

För betesdrift på alvarmark på Öland och Gotland råder speciella förutsättningar. Utredningen föreslår därför att för alvarmark får läns- styrelsen inom ramen för grundersättningen ställa villkor om skötseln i enlighet med vad som anges för tilläggsersättningen (se avsnitt 7.1.5.1).

86 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

7.1.4.2Ersättningsnivå

Ersättning lämnas med 1 000 kr per hektar. Ersättning för bete vid re- gistrerade fäbodar får ges för högst 4 ha per djurenhet som används hela betessäsongen vid fäboden. Vad gäller skogsbete skall länsstyrelsen av- göra om förutsättningarna för stöd är uppfyllda och fastställa den ersätt- ningsberättigande arealen.

7.1.5Tilläggsersättning

Utöver grundersättningen kan, om länsstyrelsen funnit att behov av sär- skild natur- och kulturmiljöanpassad skötsel föreligger, tilläggsersättning lämnas för betesmarker och slåtterängar med höga biologiska och kul- turhistoriska värden. Tilläggsersättningen skall prövas individuellt av länsstyrelsen efter ansökan från jordbrukaren. Innan beslut om tilläggsersättning fattas skall länsstyrelsen genomföra en förundersök- ning, vilken i allmänhet inbegriper ett gårdsbesök, som skall klargöra om marken uppfyller förutsättningarna för tilläggsersättning. Länsstyrelsen får prioritera mellan inkomna ansökningar om tilläggsersättning. Priori- teringen skall grundas på markens biologiska och kulturhistoriska värden samt behovet av särskild skötsel. Länsstyrelsen beslutar om vilka marker som är berättigande till tilläggsersättning och fastställer skötselvillkoren för marken i en individuell åtgärdsplan.

Mark som kan komma i fråga för tilläggsersättning skall i liten grad vara påverkad av gödsling eller andra produktionshöjande åtgärder. Den skall också innehålla vegetationstyper och växt- eller djurarter som visar på långvarig slåtter- eller beteshävd eller höga kulturhistoriska värden som kräver särskild skötsel. Väl dokumenterade och aktuella invente- ringar samt uppgifter från kontrollverksamheten under innevarande pro- gramperiod skall utgöra en viktig grund vid bedömningen av markens natur- och kulturmiljövärde.

7.1.5.1Skötselvillkor

Tilläggsersättningen skall vara förenad med behovsanpassade särskilda skötselvillkor utöver grundersättningens villkor. Skötselvillkoren fast- ställs utifrån uppsatta mål i en individuell åtgärdsplan för företagets be- tes- och slåttermarker som är berättigande till tilläggsersättning. Följan- de särskilda skötselvillkor kan ställas av länsstyrelsen:

·förbud mot tillskottsutfodring av betesdjur,

·tidsintervall för bete eller slåtter och vid behov förbud mot slåtter, bete vintertid samt bete med vissa djurslag,

SOU 1999:78

Betesmarker och slåtterängar 87

·ytterligare villkor om vilket utseende mark-, busk- eller trädskiktet skall ha vid vegetationsperiodens slut samt

·villkor om skötsel och underhåll av vissa kulturhistoriskt värdefulla landskapselement (t.ex. underhåll av hägnader eller borttagande av vegetation från fornlämningar i betesmarker där detta inte kan åstad- kommas av betesdjur i tillräcklig omfattning).

Extra ersättning kan lämnas för kompletterande åtgärder gällande lövtäkt av lövtäktsträd i betesmarker och slåtterängar samt för skötsel av slåtterängar med lieslåtter och efterbete. Länsstyrelsen kan då ställa vill- kor om:

·att maskinslåtter med traktorkopplat redskap skall ersättas med slåt- ter med lie eller andra maskinredskap,

·att återväxt efter slåttern skall tillvaratas med efterbete och att efter- bete skall ske inom vissa tidsintervall samt

·hur ofta och på vilket sätt lövtäkten skall utföras.

7.1.5.2Ersättningsnivåer

Tilläggsersättning lämnas med 1 400 kr per hektar. Utöver denna ersätt- ning kan extra ersättning för kompletterande åtgärder lämnas med föl- jande belopp:

Kompletterande

 

 

åtgärder

Ersättning

Lieslåtter

3

000 kr/ha

Efterbete

 

700 kr/ha

Lövtäkt

100 kr/träd, dock max

500 kr/ha

7.1.6Femårsbeslut

För att betesmarkernas och slåtterängarnas värden långsiktigt skall be- varas och förstärkas är det väsentligt att hävden och övriga skötselåtgär- der genomförs kontinuerligt. Därför skall åtgärderna utföras på samma mark under hela beslutsperioden. Vid beviljande av tilläggsersättning skall det i femårsbeslutet anges vilken mark och areal som avses samt att marken skall skötas i enlighet med de skötselvillkor som fastställts i åt- gärdsplanen.

88 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

7.1.7Förväntad anslutning och kostnader

Den totala anslutningen till åtgärden beräknas till ca 30 000 jordbrukare, varav ca 12 000 även till tilläggsersättningen. Den föreslagna ändringen av de nuvarande ersättningsformerna förväntas leda till en ökad anslut- ning av arealen betesmark och slåtteräng till miljöprogrammet. Den sammanlagda arealen som omfattas av åtgärden vid programperiodens slut uppskattas till 450 000 ha. De årliga kostnaderna beräknas till ca 634 miljoner kronor fördelat på grundersättning, tilläggsersättning och kompletterande åtgärder enligt nedanstående.

 

Uppskattad

Ersättning

Årlig kostnad

 

areal (ha)

per ha (kr)

( kr)

Grundersättning

450 000

1 000

450 000 000

Tilläggsersättning

125 000

1 400

175 000 000

Kompletterande

 

 

 

åtgärder

 

 

 

Lövtäkt

5 000

500

2 500 000

Lieslåtter

1 500

3 000

4 500 000

Efterbete

3 000

700

2 100 000

Totalt

 

 

634 100 000

7.2Motiv för utredningens förslag

7.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättningar för betesmarker och slåtterängar

7.2.1.1Miljöstödsöversynen

År 1997 genomförde Jordbruksverket i samråd med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet en utvärdering och översyn av det svenska miljöprogrammet för jordbruket (SJV 1997a). I översynen konstateras att år 1996 hade ca 170 000 ha betesmark anslutits till miljöstödet för bevarande av biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i betes- marker (betesmarksstödet). Halva arealmålet för ersättningsformen hade därmed uppnåtts första året. Måluppfyllelsen varierade dock kraftigt mellan åtgärdens olika värdeklasser. I rapporten framhålls att vid be- dömningen av måluppfyllelsen för ersättningsformen bör man beakta att betydande betesmarksarealer, drygt 180 000 ha, anslutits till miljöstödet för bevarande av ett öppet odlingslandskap (öppet odlingslandskap). Den

SOU 1999:78

Betesmarker och slåtterängar 89

totala arealen betesmark inklusive slåtteräng med miljöstöd omfattade år 1996 därmed ca 360 000 ha. I analysen av måluppfyllelsen framhålls bl.a. att det komplicerade systemet med att klassificera betesmarkerna kan ha bidragit till att många jordbrukare avstått från att söka stödet. Resultatet från fältkontrollerna bekräftar att det finns svårigheter med att klassificera betesmarker, samt att skogs- och åkermark respektive kulti- verad betesmark har inkluderats i ansökningarna. I rapporten konstateras också att de nuvarande kriterierna för indelning i klasser dels inte tar hänsyn till den variation som finns i många betesmarker, dels inte om- fattar vissa från naturvårdssynpunkt värdefulla betesmarker. De tre ver- ken diskuterar också om arealmålet för ersättningsformen är för högt satt och ifrågasätter om det återstår så omfattande arealer välhävdad natur- betesmark som uppfyller kriterierna för att kunna anslutas till betes- marksstödet.

De år 1996 inkomna ansökningarna om miljöstöd för bevarande av biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i slåtterängar (slåtterängsstödet) omfattade en areal av ca 4 200 ha, vilket innebar att arealmålet för åtgärden hade överskridits med ca 1 000 ha. Resultatet av kontrollverksamheten visade liksom i betesmarksstödet på problem med värdeklassificering och ägoslagsbedömning. Vidare hade betydande are- aler som stod utanför de tidigare NOLA- och Landskapsvårdsstöden anslutits till slåtterängsstödet. Sammantaget menar verken att detta tyder på att en del anslutna arealer inte uppfyller kraven för att vara ersätt- ningsberättigande samtidigt som delar av landets slåtterängsareal står utanför åtgärden. I rapporten kommenteras den kritik som framförts mot att slåtterängar som är mindre än 0,1 ha eller som inte kommer upp i stödbelopp över 1 000 kronor inte kan komma i fråga för miljöersätt- ningen. Verken framhåller att kostnaden för administration av belopp under 1 000 kronor per ersättningsform och stöd till mycket små skifte- sarealer redan tidigare har bedömts som mycket hög i förhållande till effekten.

Översynen av dessa ersättningsformer avslutas med förslag till för- ändringar under innevarande programperiod innebärande förenklingar av systemen för klassificering av betesmarker och slåtterängar samt en ut- ökad satsning på information om miljöersättningarna. Vidare anser ver- ken att ett nytt miljöstöd för landets betesmarker och slåtterängar bör övervägas inför nästa programperiod. I rapporten presenteras grunddra- gen till en sådan åtgärd bestående av ett generellt grundstöd för alla be- tesmarker respektive slåtterängar och tilläggsstöd för marker som är av avgörande betydelse för bevarandet av odlingslandskapets biologiska mångfald och kulturhistoriska värden.

90 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

7.2.1.2RRV:s granskning av lantbruksenheternas administration av stödet till jordbruket

Riksrevisionsverket har på uppdrag av regeringen granskat länsstyrel- sernas administration och kontroll av de administrativt väsentligaste de- larna av EG-stödet till jordbruket (RRV 1998). Granskningen omfattar år 1997. Vad gäller miljöstöden har tidsåtgången per ersättningsform schablonuppskattats med ledning av länsstyrelsernas samlade tidsredo- visningar för alla miljöstöd.

RRV har beräknat att den genomsnittliga tiden för lantbruksenheterna att hantera ett ärende om ersättning för biologisk mångfald varierar mellan 1,6 och 8,3 timmar. RRV:s analys visar också på en stor varia- tion mellan länsstyrelser och att den genomsnittliga handläggningstiden tenderade att vara kortare i län med stora ärendemängder. Vidare fann man att för fältkontroller förbrukas mellan 10 och 50 % av den nedlagda tiden. Genomsnittskostnaden för att hantera ett ärende beräknades att variera från ca 500 kronor till 3 300 kronor. Den totala kostnaden för att handlägga biologisk mångfaldstödet vid lantbruksenheterna beräknades till ca 20 miljoner kronor för år 1997.

Motsvarande beräkningar och analyser har även genomförts för mil- jöersättningen för öppet odlingslandskap. Åtgärden omfattar ersättning för vall på åker och betesmark och någon särredovisning av hanteringen av den del som berör betesmarken har inte utförts. RRV har beräknat att den genomsnittliga hanteringstiden per ärende varierar mellan 1,5 och 6,5 timmar. RRV fann inget statistiskt säkerställt samband mellan ären- demängden och genomsnittlig tidsåtgång per ärende. Genomsnittskostna- den för att hantera ett ärende beräknades för lantbruksenheterna att vari- era från ca 400 kronor till 2 300 kronor. Den totala kostnaden för att handlägga miljöersättningen för öppet odlingslandskap vid lantbruksen- heterna beräknades till ca 31 miljoner kronor för år 1997.

7.2.1.3RRV:s granskning av jordbrukets miljöstöd

Riksrevisionsverket har i rapporten ”Jordbrukets miljöstöd” (RRV 1999) granskat i hur hög grad de olika åtgärderna inom miljöprogrammet bi- drar till att uppnå jordbrukets miljömål. Ett av de miljömål som grans- kats är bevarande av biologisk mångfald.

Under år 1997 betalades totalt 215 miljoner kronor ut i miljöstöd som syftar till att bevara biologisk mångfald i naturbetesmarker. RRV har närmare granskat utfallet av miljöstödet för biologisk mångfald i två kommuner. RRV anser att stödet i liten utsträckning bidrar till att bevara de, enligt Naturvårdsverkets rikstäckande inventering, mest värdefulla

SOU 1999:78

Betesmarker och slåtterängar 91

naturbetesmarkerna i de granskade kommunerna. Man konstaterar också att en del av de värdefulla naturbetesmarkerna hävdas utan någon miljö- ersättning alls. Vidare anser RRV att möjligheterna att utvärdera miljö- stödets effekter vad gäller bevarandet av biologisk mångfald är begrän- sade. RRV framhåller att det därmed är svårt att påvisa att miljöstödets arealmål för naturbetesmarker bidrar till att uppfylla miljömålet om be- varad biologisk mångfald. Detta innebär enligt RRV att statsmakterna i hög grad saknar underlag för avvägning mellan olika miljöåtgärder. I rapporten konstateras också att miljöstödets regelverk är mycket omfat- tande och har ett stort inslag av tolkningsmöjligheter, vilket leder till en omfattande administration.

7.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersättningar för betesmarker och slåtterängar

7.2.2.1Anslutning och måluppfyllelse

Anslutningen till miljöersättningarna för skötsel av betesmarker och slåtterängar år 1998 redovisas i tabell 7.1. Av tabellen framgår att den totala arealen betesmark med miljöstöd för närvarande är ca 380 000 ha, vilket motsvarar 85 % av miljöprogrammets sammantagna arealmål för de två ersättningsformer som riktar sig till detta ägoslag. Jämfört med år 1996 har det framför allt skett en ökad anslutning till betesmarksstödet.

Sammantaget har en areal av närmare 6 000 ha anslutits till slåt- terängsstödet och åtgärden för återskapande av slåtterängar. Miljöpro- grammets arealmål för slåtterängar är därmed uppnått.

92 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

Tabell 7.1. Ansluten areal betesmark och slåtteräng till miljöstödet år 1998 samt arealmål enligt miljöprogrammet för respektive ersätt- ningsform (källa: Jordbruksverket).

 

Ansluten areala

Arealmål (ha) en-

 

ligt reviderat mil-

Miljöstöd

(ha) 1998

jöprogram

Betesmarksstöd

197 000

263 000

Öppet odlingsland-

 

b

skap, betesmark

183 000

 

Summa betesmark

380 000

440 000

Slåtterängsstöd

4 700

4 500

Återskapande av

1 200

1 000

slåtterängar

 

 

Summa slåtteräng

5 900

5 500

a Areal i ansökan om utbetalning av stöd , b Målet är avhängigt anslutningen till betesmarksstödet.

Fördelningen av anslutna arealer i olika värdeklasser i betesmarksstödet redovisas i figur 7.1. Närmare 100 000 ha, eller ca 50 %, av den totala arealen med betesmarksstöd var år 1998 ansluten till klass A (inklusive alvar- och mosaikmarker), som omfattar marker med högsta biologiska och kulturhistoriska värde. Mellan åren 1996 och 1998 har anslutningen ökat i samtliga värdeklasser utom för skogsbetesklassen. Av miljöstödsöversynen (SJV 1997a) framgår att kriterierna för denna klass har varit otydliga och klassen är sedan år 1998 stängd för nya an- sökningar. Den största ökningen redovisas för klass C som har mer än fördubblats under den aktuella perioden. Den ökade anslutningen till i synnerhet klass C kan sannolikt relateras till förändrade regler för klassi- ficering fr.o.m. år 1998.

SOU 1999:78

Betesmarker och slåtterängar 93

 

100 000

 

 

 

 

 

 

 

 

80 000

 

 

 

 

 

 

1996

 

 

 

 

 

 

 

1998

(ha)

 

 

 

 

 

 

 

60 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Areal

40 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20 000

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

A

A,

A,

B

B,

B,

C

D

 

 

Alvar

Mosaik

 

Skog

Fäbod

 

 

 

 

 

 

Värdeklass

 

 

 

Figur 7.1. Fördelning av anslutna arealer på olika klasser inom be- tesmarksstödet åren 1996 och 1998. Klasserna B skogsbete och D är sedan år 1998 stängda för nya ansökningar. Uppgifter för år 1996 är baserade på jordbrukarnas ansökningar om miljöersättningen (SJV 1997a), medan uppgifter för år 1998 avser arealer i femårsbeslut om miljöstöd (källa: Jordbruksverket).

Den regionala fördelningen av den totalt anslutna betesmarksarealen till miljöprogrammet åren 1997 och 1998 framgår av figur 7.2. Drygt 70 % (ca 270 000 ha) av arealen är belägen i stödområde 5, dvs. södra och mellersta Sveriges skogs- och mellanbygder. I Norrland (stödområdena 1–4) omfattar den anslutna arealen betesmark drygt 30 000 ha, medan den är ca 75 000 ha i slättbygderna. Mellan åren 1997 och 1998 ökade den anslutna arealen med ca 17 000 ha. Ökningen har skett i stödområde 5 och i slättbygderna medan arealen med miljöersättning i princip var oförändrad i Norrland mellan de båda åren. Förändringen i slättbygderna kan delvis förklaras av ändrade regler från år 1998 då det blev möjligt att även i dessa bygder ansluta tidigare kultiverade betesmarker till mil- jöstödet (se ovan).

94 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

 

400000

 

 

 

 

 

 

 

1997

 

 

 

 

(ha)

300000

1998

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Areal

200000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100000

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

Stödomr. 1-3

Stödomr. 4

Stödomr. 5

Slättbygd

Totalt

 

 

 

 

Område

 

 

Figur 7.2. Regional fördelning av arealen betesmark med miljöersätt- ning (betesmarksstöd och öppet odlingslandskap) åren 1997 och 1998. Arealerna är baserade på uppgifter i ansökningarna om utbetalning av stöd (källa: Jordbruksverket).

7.2.2.2Miljöprogrammets tillämpning i NBO-områden

Naturvårdsverket har analyserat i vilken utsträckning värdefulla ängs- och hagmarker som utpekats i verkets ”Nationella bevarandeplan för odlingslandskapet” (NBO-områden) omfattas av miljöersättningarna för betesmarker och slåtterängar (NV opubl.). Undersökningen omfattar 52 000 ha ängs- och hagmarker med högt naturvärde (klasserna I–III enligt ängs- och hagmarksinventeringen).

Resultatet av analysen sammanfattas i tabell 7.2. Drygt hälften av den undersökta arealen omfattades av någon av miljöersättningarna för betesmarker eller slåtterängar. Variationen var dock stor mellan olika län och naturtyper. I Örebro, Kalmar och Södermanlands län omfattades ca 80 % av NBO-områdenas betes- och slåttermarksareal av miljöstöd, medan motsvarande siffra för Västerbottens län var 18 %. Generellt om- fattas de olika typerna av betesmarker i större utsträckning av miljöstö- det än slåtterängar. Vidare har enligt Naturvårdsverket ca 30 % (8 000 ha) av den till miljöprogrammet anslutna arealen otillräckliga skötsel- villkor som garanterar en skötsel som långsiktigt bevarar naturvärdena.

För huvuddelen av den areal som inte var ansluten till miljöprogram- met visar utredningen inte om marken är berättigande till ersättning eller inte. För de arealer där detta är klarlagt uppfyllde 50 % inte miljöstödets kriterier. Om man antar att detta gäller för hela arealen som saknar er- sättning kan närmare ¼ av de utpekade värdefulla ängs- och hagmarker- na ha vuxit igen i en sådan omfattning att de inte uppfyller de krav på

SOU 1999:78

Betesmarker och slåtterängar 95

hävdstatus som miljöstödet ställer. Att hävden av naturliga betes- och slåttermarker har fortsatt att minska under 1990-talet stöds av andra undersökningar. I bl.a. Gävleborgs län, där en uppföljning av ängs- och hagmarksinventeringen har genomförts, hade 25 % av ängs- och hag- markerna vuxit igen sedan den ursprungliga inventeringen gjordes (RRV 1999).

Tabell 7.2. Miljöprogrammets tillämpning i NBO-områden. Den totalt undersökta arealen var 52 000 ha (källa: Naturvårdsverket).

 

hektar

%

Areal i NBO-områden med miljöstöd

28 000

54

Areal i NBO-områden som saknar miljöstöd

24 000

46

Varav uppfyller kriterierna för miljöstöd

3 000

12

Varav inte uppfyller kriterierna för miljöstöd

3 000

12

Varav okänt om kriterierna för miljöstöd är

 

 

uppfyllda

18 000

76

Utöver bristande hävd och igenväxning kan det finnas flera orsaker till varför värdefulla ängs- och hagmarker inte har anslutits till miljöpro- grammet. Forskare vid Sveriges lantbruksuniversitet har nyligen under- sökt hur jordbrukarna uppfattar miljöstöden (Carlsen 1999). Av tillfrå- gade jordbrukare som inte sökt miljöstöd angavs som huvudorsaker att man inte kvalificerade sig för ersättningsformerna (avsaknad av djur eller naturbetesmark) eller inte kände till att marken var berättigande för ersättning. Andra orsaker till att jordbrukarna inte anslutit sina marker var att miljöersättningarna är för komplicerade att söka, man kände inte till att ersättningsformerna fanns, skötselvillkoren är för arbetskrävande samt att ersättningen är för låg.

7.2.2.3Skötselvillkorens effekter på natur- och kulturvärden

De generella skötselvillkoren inom de nuvarande miljöstöden till betes- marker är att grässvålen skall vara väl avbetad vid betessäsongens slut samt att träd och buskar av igenväxningskaraktär skall tas bort. Den nuvarande tillämpningen av beteskravet innebär att på produk-tionsytor inom naturbetesmark får följande vegetationshöjder uppmätta med gräsmarkslinjal (se Ekstam & Forshed 1996 för metodbeskrivning) inte överskridas; torr-frisk mark: 3 cm, fuktig-våt mark: 5 cm, högstarrve- getation: 7 cm.

Syftet med miljöersättningen för betesmarker är att bevara och för- stärka den biologiska mångfalden samt att bevara och tydliggöra kul-

96 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

turmiljövärdena. I en genomgång av den vetenskapliga litteraturen om effekter av skötsel av ängs- och hagmarker på den biologiska mångfal- den framgår att olika arter och organismgrupper gynnas av olika hävd- intensitet (Götmark m.fl. 1998). Artrikedomen av kärlväxter, mossor, lavar och svampar gynnas av måttligt bete, medan ett extensivt bete som leder till utveckling av en variationsrik vegetationsstruktur främjar en hög artrikedom av många ryggradslösa djur. En bred jämförelse av samtliga studerade organismgrupper visade att artrikedomen hos växter och svampar generellt gynnas av intensivare hävd av slåtter- och betes- marker än vad som är fallet för de flesta djur. Vidare kräver vissa arter och miljöer specifik utformning av skötseln för att bevaras. I betes- och slåttermarker finns det ofta rester av kulturspår från olika tidsepoker såsom fornlämningar, hägnadsrester, hamlade träd etc. Dessa landskap- selement är beroende av fortsatt hävd med bete eller slåtter i en sådan omfattning att igenväxning förhindras, vilket annars på sikt leder till nedbrytning av landskapselementen (LiM 1998). Det finns således en risk att nuvarande tillämpning av miljöstödets skötselvillkor leder till en alltför stor likriktning av skötseln av ängs- och hagmarkerna och att i synnerhet syftet att bevara biologisk mångfald i odlingslandskapet i vissa fall kan motverkas.

7.2.2.4Utredningens genomgångar med vissa myndigheter och organisationer

Som en del i MPU:s analys av det nuvarande miljöprogrammet för jord- bruket har synpunkter inhämtats från företrädare för olika myndigheter och organisationer. Vid dessa genomgångar har bl.a. följande synpunkter på miljöstöden till betesmarker och slåtterängar framkommit.

Naturvårdsverket (NV) framhåller vikten av att miljöprogrammet ar- betar med en väl preciserad målstyrning. NV anser att miljöstöden i första hand skall ersätta kollektiva miljönyttigheter såsom att bevara och utveckla odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden. Enligt NV omfattas många värdefulla betesmarker inte av nuvarande miljöprogram. Verket förordar därför ett system med grund- och tilläggsersättning som omfattar samtliga typer av äldre, hävdberoende markslag och landskap- selement i odlingslandskapet. Grundersättningen bör vara enkelt utfor- mad och omfatta all naturbetesmark och kultiverad betesmark. Tilläggsersättningen skall enligt NV styras till mark med höga värden (Natura 2000-områden, NBO-områden etc.), som kräver skötselvillkor utöver grundersättningens. Möjlighet skall ges till lokal anpassning av skötselvillkor och flera ersättningsnivåer krävs. Brukaren anmäler in- tresse för tilläggsersättning medan länsstyrelsen ansvarar för urval av

SOU 1999:78

Betesmarker och slåtterängar 97

objekt, preciserar skötselmål och fastställer ersättningsnivå, enligt cent- ralt fastställda kriterier. NV anser vidare att ersättningen måste vara tillräckligt hög för att möjliggöra hävd av i princip samtliga värdefulla ängar och betesmarker i landet. NV förordar också ett ersättningssystem för restaurering av samtliga typer av äldre, hävdberoende markslag och landskapselement i odlingslandskapet. Denna ersättningen bör målstyras till vissa värdefulla områden.

Jordbruksverket (SJV) har i en skrivelse till MPU (SJV 1998a) ana- lyserat administrativa problem med hanteringen av miljöstöden samt lämnat förslag på förändringar inför den kommande programperioden. Inom nuvarande miljöprogram lämnas ersättning för skötsel av betes- marker och slåtterängar inom tre stödformer; betesmarksstödet, öppet odlingslandskap samt slåtterängsstödet. För närvarande finns det totalt 15 olika varianter för indelning av betesmarker och slåtterängar, varav jordbrukarna fr.o.m. år 1998 kan ansluta sig till åtta varianter. Till detta kommer möjligheten att ansluta betesmarker till öppet odlingslandskap. Av rapporten framgår att skötselvillkoren för dessa ersättningsformer och varianter är tämligen lika, men att ersättningsnivåerna varierar.

SJV föreslår att nuvarande betesmarksstöd och åtgärden för betes- marker inom öppet odlingslandskap slås samman till en ersättningsform med syftet att i första hand bevara den biologiska mångfalden och i and- ra hand kulturmiljövärdena. SJV menar att erfarenheterna från nuvaran- de programperiod visar dels att många marker har tilldelats fel klass, dels att länsstyrelsen ofta saknar de kunskaper om marken som krävs för att föreskriva relevanta extra skötselvillkor. Verket anser därför att jord- brukaren vid ansökan om miljöersättning inte skall behöva ange någon värdeklass för marken. Vidare bör skötselvillkoren motsvara det som nu gäller, men det bör övervägas om möjligheterna att föreskriva om ytter- ligare skötselvillkor för enskilda skiften på det generella sätt som i dag förekommer skall finnas kvar. Verket anser att ersättningsnivåerna bör vara relaterade till skötselåtgärdernas omfattning, men även till natur- värdet. Regionalt varierad ersättning bör också kunna förekomma för att upprätthålla betesmarkernas konkurrenskraft gentemot betesvallen. Vi- dare anser SJV att det bör övervägas om ett ny ersättningsform för be- tesmarker kan utformas som ett bas- och toppstöd. Basstödet bör om- fatta samtliga betesmarker och ha generella skötselvillkor som medför goda förutsättningar att upprätthålla en kontinuerlig betesdrift. Toppstö- det som kan beslutas av länsstyrelsen bör gälla betesmarker med höga naturvärden kopplat till ytterligare skötselåtgärder eller restriktioner. Ersättningen bör baseras på betesmarkernas naturvärden och kostnaden för de extra insatser som jordbrukaren utför. Fördelarna med ett sådant system är enligt verket att ersättningsformen fokuserar på skötselåtgär- derna, vilket underlättar såväl för jordbrukarna som för kontrollerande

98 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

myndigheter. Nackdelarna består främst i svårigheter för länsstyrelsen att identifiera de marker som kan vara berättigade till toppstöd. Vad gäller slåtterängarna menar SJV att den nuvarande åtgärden redan är en form av bas- och toppstöd och att man kan överväga att ytterligare skilja på generella respektive specifika skötselåtgärder. Verket föreslår att jordbrukaren inte skall behöva klassificera marken vid ansökan om er- sättning samt att skötselåtgärder utöver grundkraven bör ersättas inom ramen för ett toppstöd där markens naturvärde inte påverkar ersätt- ningsnivån.

Riksantikvarieämbetet (RAÄ) framhåller behovet av en helhetssyn på kultur- och naturvärden vid utformningen av miljöersättningar för beva- rande av biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i odlingsland- skapet. En av huvudprinciperna för miljöstöden är att jordbrukaren an- söker om stöd och att han/hon har rätt att erhålla ersättning om villkoren för stöd uppfylls. RAÄ understryker betydelsen av denna princip och framhöll att det finns ett egenvärde i att jordbrukarna själva tar initiativ till att ansöka om miljöersättningar för skötsel av värdefulla natur- och kulturmiljöer. Vad gäller miljöåtgärderna för betesmarker och slåt- terängar anser RAÄ att vid utformningen av ett nytt miljöprogram bör en övergång till ett system med bas- och toppstöd övervägas.

Lantbruksdirektörers förening (LD) förordar att nuvarande miljöstöd för biologisk mångfald, öppet odlingslandskap och flerårig vallodling ersätts med två enhetliga ersättningsformer; en åtgärd för betesmark re- spektive en åtgärd för vallodling på åkermark. LD är positiv till ett sys- tem med grund- och tilläggsersättningar för båda dessa åtgärder. För stödet till betesmarker föreslår man ett grundstöd för alla betesmarker (även gödslade), och ett tilläggsstöd för icke gödslade betesmarker. Där- utöver bör det finnas en ytterligare nivå för marker med särskilda vär- den, som bedöms i samband med att en skötselplan upprättas. Regional- politiska mål kan eventuellt behöva tillgodoses genom tilläggsstöd även för betesmark. Vidare framhåller LD att det är viktigt för länsstyrelsen att erhålla bästa möjliga beslutsunderlag, annars finns det risk för för- sämrad miljönytta, sanktioner etc. Bland annat menar man att det är oekonomiskt att länsstyrelsens personal i egenskap av rådgivare inom UID-verksamheten inte får lämna besked om en mark är godkänd för miljöersättning eller inte. LD anser att det krävs tydliga regler för UID- verksamheten, men att kopplingen till stödadministrationen måste bli bättre.

Miljövårdsdirektörers förening (MD) och Föreningen Sveriges Län- santikvarier (LÄ) framhåller i en skrivelse som överlämnats till MPU att det är nödvändigt med grundläggande förändringar av de nuvarande miljöersättningarna för biologisk mångfald och natur- och kulturmiljö- värden i odlingslandskapet. Man anser att det nuvarande systemet är

SOU 1999:78

Betesmarker och slåtterängar 99

regelstyrt och har en extremt hög detaljeringsgrad. Ett centralt regelstyrt system kan aldrig tillgodose den regionala variation som finns i det svenska odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden, vilket enligt MD/LÄ har inneburit att vissa värdefulla och bevarandevärda marker inte omfattas av det nuvarande regelverket. De centrala reglerna leder också till en likriktning av skötseln utan hänsyn till regionala variationer. Vidare framhåller MD/LÄ att de nuvarande miljöstöden är ineffektiva p.g.a. den tungrodda administrationen och den omfattande kontrollen av brukarnas ansökningar. MD/LÄ anser därför att de centrala reglerna i framtiden måste utformas som ett ramverk där tillämpningen är målstyrd med hänsyn till regionala förutsättningar. Utifrån detta ramverk anser man att länsstyrelsen i större utsträckning skall ges möjlighet att avgöra vilka marker som är ersättningsberättigande eller inte. MD/LÄ förordar en övergång till ett bas- och ett tilläggsstöd. Basstödet, som söks av bru- karen, skall vara enkelt utformat, lätt att administrera och omfatta en stor volym. Tilläggsstödet skall enligt MD/LÄ gälla marker med höga värden och som prioriteras av länsstyrelsen. Skötselåtgärderna fastställs utifrån uppsatta mål i en skötselplan. MD/LÄ anser också att länsstyrel- sen bör ges möjlighet att integrera handläggning, information, rådgivning och kontroll för att skapa en effektivare hantering av miljöprogrammet.

Centrum för biologiska mångfald (CBM) förordar ett system med bas- och toppstöd med gårdsvisa skötselplaner för bevarande av biolo- gisk mångfald och kulturmiljövärden i betesmarker. Inom toppstödet skall områden med stora biologiska och kulturhistoriska värden priorite- ras. Man anser att detta skall ske med hjälp av generella regler som har en regional kulturhistoriskt förankrad tillämpning. Reglerna bör också erkänna den dynamik som funnits i kulturlandskapet. CBM bedömer att toppstödet minst bör omfatta ca 100 000 ha betesmark, men framhåller att för att i hela landet säkerställa den biodiversitet som är knuten till naturbetesmarkerna bör en större areal ingå i toppstödet. Vidare anser CBM att de personer som skall upprätta skötselplanerna behöver ha en hög kunskapsnivå och att kompetenshöjande utbildningsinsatser är nöd- vändiga.

Sveriges Nötköttsproducenter (SN) framhåller att miljöstöden har stor betydelse för lönsamheten i nötköttsproduktionen. För att Sverige skall klara av att uppfylla miljömålen för betesmarkerna är det av avgö- rande betydelse att det finns tillräckligt med betesdjur på uthålliga före- tag. Enligt SN krävs då bl.a. bra utformade miljöersättningar. SN anser att systemet med att jordbrukaren själv klassar sina marker och den stela tillämpningen av kontrollverksamheten i kombination med det detaljerade regelverket har inneburit att introduktionen av miljöprogrammet har varit besvärlig. Vidare är SN kritiska mot de nuvarande avbetningskraven, som man menar inte vilar på vetenskaplig grund och är alltför ensidigt

100 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

riktade mot kärlväxtfloran. SN menar också att kontrollverksamheten och rådgivningen inom UID-programmet är dåligt samordnad. SN anser att det inte är möjligt att basera företagets produktion enbart på natur- betesmark. Inför den kommande programperioden förordar man ett mil- jöstöd till betesmarker med ett starkt basstöd.

Svenska jägareförbundet (SJF) uppfattar i huvudsak miljöstöden som positiva för viltet och jaktintressena. SJF framhåller bl.a. att många tidigare beten och ängar längs med stränder vid insjöar och hav har vuxit igen och förbuskats. Dessa miljöer är mycket viktiga för änder, gäss och andra våtmarksfåglar. SJF anser att åtgärder för restaurering och åter- skapande av sådana biotoper bör stödjas inom miljöprogrammet.

Sveriges Ornitologiska Förening (SOF) ställer sig positiv till ett system med bas- och toppstöd för betesmarker. SOF anser att nuvarande åtgärd i alltför hög grad är knuten till de botaniska värdena och att andra naturvärden såsom ornitologiska måste komma till uttryck i stödet under nästa programperiod. Man framhåller att för fågellivet är hävden av våtmarker och hagmarker, i synnerhet trädbevuxna hagmarker, av cen- tral betydelse.

Världsnaturfonden (WWF) har i en rapport, ”Nytt miljöstöd till jordbruket – biologisk mångfald och kulturvärden”, utformat ett förslag till nytt miljöstöd för biologisk mångfald och kulturvärden i odlingsland- skapet. WWF anser att miljöersättningsprogrammet för jordbruket måste vara målinriktat, enkelt och flexibelt. WWF föreslår att ett system med bas- och toppstöd inrättas. I korthet innebär WWF:s förslag att en gene- rell grundersättning lämnas för skötsel av alla slåtter- och betesmarker i landet som söks av jordbrukaren. Basstöd skall utgå för totalarealen gräsbevuxen mark och vara förenat med vissa grundläggande skötsel- villkor. Basstödet är kompletterat med ett toppstöd som utgör en värde- relaterad och kvalitetsinriktad tilläggsersättning utöver grundersättning- en för bevarande av biologisk mångfald och kulturvärden i slåtter- och betesmarker. Även småbiotoper och kulturspår med höga natur- och kulturvärden i åker-, slåtter- och betesmarker kan inkluderas i toppstö- det. Vidare innebär förslaget att jordbrukaren anmäler intresse för topp- stöd och länsstyrelsen beslutar efter fältbesök om stöd skall beviljas samt lägger fast skötselvillkor i en skötselplan. Den ersättning som läm- nas inom toppstödet skall vara relaterad till natur- och kulturvärdena enligt bestämda kriterier.

7.2.3Arealen betesmark och slåtteräng

Behovet av betesmark har långsiktigt minskat beroende på att antalet nötkreatur har minskat och att djurhållningen har koncentrerats till färre

SOU 1999:78

Betesmarker och slåtterängar 101

och större jordbruksföretag. Delar av betet har också överförts till åker- mark. Sedan mitten av seklet har den sammanlagda arealen ängs- och betesmark i Sverige halverats. För naturbetesmarken har minskningen varit ännu mer omfattande och slåtterängarna har praktiskt taget för- svunnit. Minskningen av arealen ängs- och betesmark har varit störst i delar av Norrland och i mellersta Sveriges skogsbygder (t.ex. Bernes 1994, LRF/SCB 1997).

Jämfört med åkermarken är betesmarkernas utveckling svårare att följa. Enligt SCB:s lantbruksregister fanns det i hela landet år 1997 på jordbruksföretag med mer än 2 ha åker ca 450 000 ha betesmark, varav 80 % eller 360 000 ha utnyttjades, dvs. betades (LRF/SCB 1998). SCB genomförde år 1989 en specialstudie av betesmarkens omfattning och användning, vilken även inkluderade företag med mindre än 2 ha. På dessa företag utgjorde arealen utnyttjad betesmark drygt 60 000 ha. Till betesmarksarealen kan också läggas alvarmarkerna som i nuvarande miljöprogram uppskattas till ca 30 000 ha. Sammantaget uppskattas den utnyttjade betesmarksarealen i landet därmed att omfatta högst 450 000 ha (tabell 7.3).

Tabell 7.3. Uppskattad areal utnyttjad betesmark i Sverige.

 

Areal (ha)

Källa

Företag med > 2 ha

360 000

LBR, SCB 1998

åker

 

 

Företag med < 2 ha

60 000

SCB:s betesmarksunder-

åker

 

sökning 1989

Alvarmark

30 000

Svenska miljöprogrammet

Totalt

450 000

för jordbruket

 

Den uppskattade totalarealen innefattar såväl naturbetesmark som kultiverad betesmark. Mellan åren 1987 och 1992 genomfördes en riks- täckande inventering av biologiskt värdefulla ängs- och betesmarker, den s.k. ängs- och hagmarksinventeringen (SNV 1995b). För hela landet re- dovisas totalt ca 195 000 ha värdefull naturbetesmark i klasserna I–III. Utöver denna areal redovisas ca 30 000 ha naturbetesmark som hade ett visst värde som ängs- och hagmark, men som inte bedömdes ha de kva- liteter som erfordras för marker i nämnda klasser. Det är dock oklart hur stor andel av de inventerade arealerna som hävdas i dag (RRV 1999). I en nyligen genomförd utvärdering av miljöeffekterna av 1990 års livs- medelspolitiska beslut framgår att de naturliga gräsmarkerna hävdas sämre än de kultiverade (LiM 1998).

102 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

SCB:s lantbruksregister innehåller inga uppgifter vad gäller arealen hävdad slåtteräng. Från ängs- och hagmarksinventeringen redovisas en areal omfattade ca 3 300 ha i klasserna I–III. Dessutom fanns ca 500 ha slåtteräng som hade ett visst bevarandevärde. Utöver arealuppgifterna från ängs- och hagmarksinventeringen visar aktuell statistik från Jord- bruksverket att i hela landet är ca 4 700 ha anslutet till miljöersättningen för bevarande av slåtterängar. Vidare har restaurering av ca 1 000 ha slåtteräng påbörjats inom åtgärden för återskapande av slåtterängar.

7.2.4Antal betesdjur

Grundförutsättningen för att betesmarkerna skall kunna hållas öppna och i sådan hävd att den biologiska mångfalden inte utarmas är att till- gången på betesdjur är tillräcklig. Sedan mitten av seklet har i hela lan- det nötkreaturen minskat med ca en tredjedel och antalet mjölkkor med två tredjedelar (LRF/SCB 1998).

Underlaget för betesanvändningen är direkt avhängigt tillgången på moderdjur. Tillgången på lamm, kalvar och ungdjur till bete beror sedan på de ekonomiska förutsättningarna för olika produktionsval. På in- täktssidan påverkas detta av köttpriser, behovet av rekryteringsdjur, stödnivåer etc. På kostnadssidan är det främst är prisnivån på spannmål, grovfoder och bete, men även kostnader för arbete och byggnader, som är avgörande. Antalet moderdjur vad gäller nötkreaturen har under peri- oden 1994–1998 minskat med ca 60 000 individer (se figur 7.3). Den fortsatta utvecklingen beror således av en rad faktorer och är svår att bedöma. Vidare sker det kontinuerligt förändringar i omvärlden, som t.ex. exportefterfrågan på livkalvar och förändringar av incitament för stutuppfödning samt en ökad medvetenhet om miljöersättningarnas eko- nomiska betydelse, vilket också påverkar denna utveckling.

I figur 7.3 visas utvecklingen av antalet nötkreatur som är ett år och äldre samt tackor i hela landet för perioden 1994–1998 enligt SCB:s

SOU 1999:78

Betesmarker och slåtterängar 103

 

600000

 

 

 

Am-/dikor/kvigor

 

 

 

 

 

 

500000

 

 

 

Mjölkkor

 

400000

 

 

 

Tjurar/stutar

 

 

 

 

Tackor

Antal

 

 

 

 

300000

 

 

 

 

200000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100000

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

1994

1995

1996

1997

1998

 

 

 

År

 

 

Figur 7.3. Antal nötkreatur ett år och äldre samt tackor i landet 1994– 1998 (källa: SCB, Lantbruksregistret).

lantbruksregister. Under denna period har antalet mjölkkor minskat med ca 12 %. Antalet tjurar och stutar har ökat med ca 16 %. Mjölkkor och tjurar bidrar endast i liten grad till hävden av betesmarkerna. Som po- tentiella betesdjur för betesmarker återstår därmed stutar, am- och dikor, kvigor och tackor samt hästar. Antalet stutar särredovisas inte i lantbruksregistret, men beräknas för närvarande omfatta en liten andel (ca 5 %) av den sammanslagna gruppen tjurar och stutar (Ds 1998:69). Under perioden 1994–1998 har antalet am- och dikor samt kvigor ökat något (ca 3 %) och omfattade år 1998 ca 550 000 djur, medan trenden för tackorna är minskande (ca 6 %).

Av figurerna 7.4 och 7.5 framgår utvecklingen för huvuddelen av de potentiella betesdjuren, dvs. am- och dikor, kvigor samt tackor, i stöd- områden och slättbygder under de senaste fem åren. När det gäller anta- let nötkreatur (figur 7.4) har de under perioden ökat i stödområdena. Ökningen är störst i norra Sverige, medan den är något lägre i södra Sverige. I slättbygderna har däremot antalet am- och dikor samt kvigor minskat. Antalet tackor (figur 7.5) har minskat i samtliga områden utom i stödområdena 1–3. Minskningen är störst i slättbygder, där antalet tackor har reducerats med ca en fjärdedel.

104 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

 

600000

 

 

 

 

 

500000

 

 

 

Totalt

 

 

 

 

Stödomr. 5

 

 

 

 

 

 

400000

 

 

 

Slättbygd

Antal

300000

 

 

 

Stödomr. 1-3

 

 

 

Stödomr. 4

 

 

 

 

200000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100000

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

1994

1995

1996

1997

1998

 

 

 

År

 

 

Figur 7.4. Antal am- och dikor samt kvigor ett år och äldre i olika om- råden åren 1994–1998 (källa: SCB, Lantbruksregistret).

 

250000

 

 

 

Stödomr. 1-3

 

 

 

 

 

 

200000

 

 

 

Stödomr. 4

 

 

 

 

 

Stödomr. 5

Antal

150000

 

 

 

Slättbygd

 

 

 

 

100000

 

 

 

Totalt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50000

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

1994

1995

1996

1997

1998

 

 

 

År

 

 

Figur 7.5. Antal tackor i olika stödområden och i slättbygder åren

1994–1998 (källa: SCB, Lantbruksregistret).

 

Sammanfattningsvis tyder SCB:s statistik på att antalet potentiella betesdjur har varit relativt oförändrat under den senaste femårsperioden. Även om det nationellt sett kan finnas tillräckligt med betesdjur för att

SOU 1999:78

Betesmarker och slåtterängar 105

hävda den kvarvarande arealen betesmark (RRV 1999) tycks betesdjuren inte vara fördelade i relation till betesmarkernas utbredning. En jämfö- relse mellan arealen betesmark och antalet betesdjur i landets kommuner från år 1994 visade att det i nästan hälften av kommunerna (137 st) sak- nades tillräckligt med betesdjur för att hävda samtliga betesmarker (LRF/SCB 1997). Vidare framgår det av undersökningen att även om alla lämpliga betesdjur användes för att hävda de mest värdefulla mar- kerna skulle 41 kommuner sakna betesdjur för detta. Resultatet av ana- lysen tyder på att det regionalt kan finnas svårigheter att upprätthålla hävden av betesmarkerna i enlighet med målen för nuvarande miljöpro- gram.

7.3Utredningens slutsatser

7.3.1Motiv för miljöersättning för skötsel av betesmarker och slåtterängar

Genom bl.a. rationaliseringen inom jordbruket, nedläggning av mark och ändrad markanvändning har jordbrukslandskapet successivt förändrats. Bland annat har betesmark som inte gödslats och plöjts minskat kraftigt i omfattning och de kvarvarande slåtterängarna utgör endast en rest av den ursprungliga arealen. Dessa marker är mycket artrika och även rika på kulturhistoriska värden, i synnerhet om de sköts på ett traditionellt sätt. Tidigare kultiverade betesmarker är betydelsefulla för landskapsbil- den, men kan också hysa stora biologiska värden, särskilt i områden med små och krympande arealer naturbetesmark eller som insprängda ytor i naturbetesmark. Att säkerställa ett fortsatt öppethållande och ändamåls- enlig skötsel av de återstående betesmarkerna och slåtterängarna är där- för av central betydelse för bevarandet av biologisk mångfald och kul- turhistoriska värden i odlingslandskapet.

7.3.2Sammanslagning av åtgärder som avser samma markslag

Det nuvarande miljöprogrammets syfte med att dela upp betesmarkerna i två åtgärder var att de ur biologisk och kulturhistorisk synvinkel mest värdefulla markerna skulle anslutas till betesmarksstödet medan åtgär- den för bevarande av ett öppet odlingslandskap i första hand avsåg mar- ker som utsatts för kultiverande åtgärder i varierande omfattning. Tidi- gare utvärderingar har visat att jordbrukarna har valt att ansluta större arealer, inklusive betesmarker av högt biologiskt och kulturhistoriskt

106 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

värde, än förväntat till åtgärden för bevarande av ett öppet odlingsland- skap. Vidare har kriterierna för indelning i värdeklasser förändrats, in- nebärande att klass C inom betesmarksstödet numera i princip är iden- tisk med betesmark inom öppet odlingslandskap. Därmed saknas motiv för att bibehålla en uppdelning av betesmarkerna i två ersättningsformer.

Förslag i linje med direktiven, dvs. att betesmarksstödet, åtgärden för betesmarker inom öppet odlingslandskap samt eventuellt även slåt- terängsstödet förs samman till en ersättningsform för bevarande av bio- logisk mångfald och kulturhistoriska värden, har framkommit i tidigare utvärderingar och analyser av miljöstöden liksom i utredningens genom- gångar med olika myndigheter och organisationer. En sammanslagning av de nuvarande åtgärderna för betesmarker och slåtterängar skulle bi- dra till en minskad komplexitet i miljöprogrammet samt medföra förenk- lingar av den administrativa hanteringen av miljöstöden och för jordbru- karna vid ansökningsförfarandet och genomförandet av åtagandena.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en gemensam ersätt- ningsform införs för bevarande av biologisk mångfald och kulturhisto- riska värden i betesmarker och slåtterängar.

7.3.3Grund- och tilläggsersättningar

De hittills gjorda erfarenheterna har visat att de miljöersättningar som bygger på att jordbrukaren själv klassificerar marken efter biologiska och kulturhistoriska värden dels innehåller ett stort osäkerhetsmoment för jordbrukaren, dels medför en omfattande administrativ hantering. Resultatet av kontrollverksamheten bekräftar att problemen vad gäller klassificeringen av slåtter- och betesmarker är stora och att många mar- ker kan ha tilldelats fel klass. Utredningens genomgångar med olika myndigheter och organisationer ger också en entydig bild av att det nu- varande systemet med klassificering av betes- och slåttermarkerna har inneburit betydande svårigheter för både jordbrukarna och administra- tionen. Systemet har även kritiserats för att det inte tar hänsyn till den variation som finns inom dessa marker och att vissa bevarandevärda marker inte omfattas av kriterierna. Utredningen anser att argumenten är starka för en övergång från det nuvarande klassningssystemet till ett system som minskar osäkerheten för jordbrukarna, möjliggör en bättre måluppfyllelse och långsiktigt leder till en mindre omfattande administ- ration.

Motivet för att dela in betes- och slåttermarkerna i olika klasser var att anpassa de tillgängliga ekonomiska resurserna för skötsel till marker- nas bevarandevärde. Eftersom betesmarker med höga bevarandevärden normalt kräver en mer noggrann och kostnadskrävande skötsel, är er-

SOU 1999:78

Betesmarker och slåtterängar 107

sättningsnivån högre där än i marker med lägre biologiska och kultur- historiska värden. Därigenom undviks också överkompensation och/eller krav på omotiverade skötselåtgärder i de sistnämnda markerna. Detta motiv kvarstår och utredningen anser att det kan tillgodoses inom ramen för en bred grundersättning för betesmark och slåtterängar kombinerat med en tilläggsersättning för särskild skötsel av marker med höga natur- och kulturvärden.

Utredningens förslag innebär att tilläggsersättning för mark med höga natur- och kulturvärden utgår med ett enhetligt belopp, kompletterat med extra ersättningar för lövtäkt och för särskilda skötselåtgärder i slåt- terängar. Att ytterligare differentiera tilläggstödet skulle bl.a. leda till en ökad administrativ hantering och därmed stå i motsättning till utredning- ens direktiv om förenklingar.

Vad gäller arealmålen för åtgärden innebär utredningens förslag att i princip all den betesmark och slåtteräng som för närvarande utnyttjas kan omfattas av grundersättningen. Därmed möjliggörs fortsatt hävd och skötsel av de kvarvarande arealerna av dessa markslag. Underlaget för att bedöma arealen nu hävdad betesmark och slåtteräng med höga biolo- giska och kulturhistoriska värden som kan anslutas till tilläggsersätt- ningen är ofullständigt. Det finns dock bedömningar som tyder på att omfattningen av marker med höga värden är större än det föreslagna arealmålet för tilläggsersättningen. För närvarande har jordbrukarna emellertid anslutit ca 100 000 ha mark med höga värden till betesmarks- och slåtterängsstödens A-klasser (inklusive alvarmark). Utredningens förslag till arealmål för tilläggsersättningen motsvarande 125 000 ha innebär därmed att ytterligare utrymme skapas för att ansluta marker med höga värden till miljöersättningen. Vid utredningens slutliga bedöm- ning av arealmålet för tilläggsersättningen har också budgetmässiga skäl vägts in.

7.3.4Skötselvillkor

Det finns en risk att nuvarande tillämpning av miljöstödets skötselvillkor vad gäller avbetning leder till en alltför stor likriktning av skötseln av ängs- och hagmarkerna och att åtgärdens syfte i vissa fall t.o.m. motver- kas. Även de särskilda skötselvillkor som i synnerhet kan ställas inom nuvarande klass A och B har tillämpats på ett schablonartat sätt, vilket förstärker bilden av en alltför ensidig skötsel av betesmarker anslutna till miljöprogrammet. Dessa argument talar för en övergång till en tillämp- ning av avbetningskravet som tillåter en större variation i betestryck utan att natur- och kulturvärdena påverkas negativt. Utredningen anser att den föreslagna grundersättningen skall omfatta skötselvillkor som krävs

108 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

för att förhindra igenväxning, ansamling av förna och upplösning av betesmarkernas och slåtterängarnas typiska markvegetation. Genom en sådan skötsel förhindras också nedbrytning och igenväxning av land- skapselement och fornlämningar i betesmark.

Mer preciserade och långtgående skötselkrav skall kunna ställas inom tilläggsersättningen och då anpassas efter de specifika natur- och kultur- värden som finns på den aktuella marken. Exempel på sådana skötsel- krav är förbud mot tillskottsutfodring av betesdjur, villkor om tidsinter- vall för bete och slåtter, ytterligare villkor om vegetationens utseende eller skötsel och underhåll av vissa kulturhistoriskt värdefulla landskap- selement.

7.3.5Behov av utökad satsning på information och stöd till restaureringsåtgärder

Huvuddelen av den utnyttjade arealen betesmark i landet är för närva- rande ansluten till miljöprogrammet. Trots detta omfattas många värde- fulla marker inte av miljöersättningarna. Detta beror på att vissa jord- brukare/markägare inte har sökt eller haft möjlighet att söka någon av de aktuella åtgärderna; t.ex. på grund av att hävden upphört, därför att de inte varit intresserade eller informerade om möjligheten att erhålla er- sättningarna.

Huvudprincipen för EU:s miljöstöd är att jordbrukaren ansöker om ersättning och han/hon har rätt att erhålla ersättning om villkoren upp- fylls. I syfte att till miljöprogrammet öka anslutningen av värdefulla be- tes- och slåttermarker som fortfarande hävdas bör länsstyrelserna under kommande programperiod fortsätta att arbeta med riktad information om möjligheten att erhålla ersättning för skötsel av sådana marker. Informa- tionen bör i synnerhet riktas till jordbrukare som sköter dokumenterat värdefulla betesmarker men som inte sökt miljöersättning.

Biologiskt och kulturhistoriskt värdefulla betesmarker och slåtteräng- ar i långt framskridna igenväxningsstadier kan inte utan föregående re- staureringsåtgärder anslutas till miljöstödet. I samband med utbyggna- den av miljöprogrammet från år 1998 introducerades en miljöersättning för återskapande av slåtterängar. Denna åtgärd har mottagits med stort intresse och under första året har arealmålet på 1 000 ha intecknats. Ut- redningen anser att ersättning i viss omfattning skall kunna lämnas även för restaurering av betesmarker. Sådana restaureringsåtgärder skall rik- tas till områden med höga natur- och kulturvärden där det samtidigt finns förutsättningar för fortsatt betesdrift efter det att restaureringen genomförts. Utredningen föreslår att ersättning för restaurering av be-

SOU 1999:78

Betesmarker och slåtterängar 109

tesmarker och slåtterängar under kommande programperiod lämnas som projektstöd enligt LBU-förordningen (se kapitel 18).

7.4Administrativa konsekvenser

7.4.1Förenklingar

Utredningens förslag innebär att de tre nuvarande miljöstöden för betes- marker och slåtterängar slås samman till en ersättningsform samt att klassningssystemen ersätts med en grundersättning kombinerad med en tilläggsersättning för särskild skötsel av marker med höga natur- och kulturvärden. Utredningen bedömer att detta leder till följande förenk- lingar och effektiviseringar av den administrativa hanteringen av miljö- stöden:

·Genom att antalet ersättningsformer och varianter reduceras minskar den övergripande komplexiteten i miljöprogrammet. Detta innebär att syftet med åtgärden för betesmarker och slåtterängar tydliggörs. Jordbrukarna får en bättre överblick över regelverket vilket underlät- tar ansökningsförfarandet och genomförandet av åtagandena. Vidare leder förslaget till förenklingar för de handläggare som informerar om miljöersättningarna och tillämpar regelverket.

·Varje enskild ersättningsform medför en rad fasta kostnader i form av administrativa insatser som inte är direkt relaterade till miljöeffekten eller utbetalt stödbelopp. För varje ersättningsform måste bl.a. ADB- system utvecklas och ansökningsblanketter samt informationsmaterial tas fram och distribueras. Vidare skall handläggnings-, kontroll- och utbetalningsrutiner utarbetas. Detta arbete utförs dels centralt av Jordbruksverket, dels regionalt av länsstyrelserna. Förslaget innebär att miljöersättningarna för betesmarker och slåtterängar kan hanteras inom ett ADB-system i stället för tre samt att omfattningen av övriga gemensamma administrativa insatser minskar.

·År 1998 inkom 15 000 respektive 2 000 ansökningar om betesmarks- stöd och slåtterängsstöd, medan antalet jordbrukare med ersättning för betesmarker inom öppet odlingslandskap uppskattas till 20 000– 25 000. Eftersom många jordbrukare har ansökt om flera av de nuva- rande ersättningsformerna beräknas förslaget medföra att den totala ärendemängden minskar. Totalt uppskattas att ca 30 000 jordbrukare kommer att anslutas till åtgärden. Genom att antalet ersättningsfor- mer, varianter och ärenden reduceras förenklas länsstyrelsernas handläggning av ansökningar om stöd och kontroll av jordbrukarnas åtaganden.

110 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

7.4.2Administrationen av tilläggsersättningen

En del i utredningens förslag utgörs av en förändring av de nuvarande klassningssystemen mot ansökan om tilläggsersättning från jordbruka- ren, åtföljt av länsstyrelsens bedömning av om marken är berättigande till tilläggsersättning eller inte samt fastställande av skötselvillkor i indi- viduella åtgärdsplaner. Detta medför en ökad stabilitet i ersättningssys- temet och femårsbeslut av högre kvalitet, samtidigt som kontrollarbetet kan inriktas på uppföljning av skötselvillkoren eftersom kontrollen av markens klassificering utgår.

7.4.2.1Bedömning av resursbehov

Inledningsvis kan hanteringen av tilläggsersättningen medföra en ökad belastning på länsstyrelsens resurser. Det totala resursbehovet för hand- läggningen av tilläggsersättningen är relaterad till antalet ansökningar och handläggningstiden per ärende. Hanteringen av tilläggsersättningen har likheter med arbetet med att upprätta individuella skötselplaner för gårdens natur- och kulturmiljövärden inom kampanjen Markernas Mångfald. Jordbruksverket har beräknat arbetsinsatsen för att upprätta en skötselplan till i genomsnitt 1,5 dagsverken till en kostnad av 350 kr/timme. Handläggningen av tilläggsersättningen är mer begränsad, eftersom den endast omfattar gårdens betesmarker och/eller slåtterängar och uppskattas därför motsvara en arbetsinsats på ett dagsverke. För att begränsa tidsåtgången för gårdsbesöken i samband med länsstyrelsens förundersökning anser utredningen att befintlig kunskap från t.ex. kon- trollverksamheten under innevarande programperiod, tidigare väl doku- menterade inventeringar samt skötselplaner upprättade inom kampanjen Markernas Mångfald skall utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt. Totalt uppskattas anslutningen till tilläggsersättningen att omfatta ca 12 000 jordbrukare. Antalet ansökningar kan dock komma att överstiga detta antal eftersom fler jordbrukare kan förväntas vilja få prövat om marken är berättigande till tilläggsersättning eller inte.

Enligt dessa förutsättningar redovisas i tabell 7.4 det uppskattade totala resursbehovet för länsstyrelsens hantering av introduktionen av tilläggsersättningen under en period av ett respektive två år vid ett intres- se från jordbrukarna motsvarande 15 000 ärenden. Av tabellen framgår att resursbehovet uppskattas till 68–150 heltidstjänster under en period av 6–7 månader per år, beroende på om åtgärden introduceras under ett eller två år. Detta motsvarar en initial kostnad för att handlägga tilläggsersättningen på ca 40 miljoner kr.

SOU 1999:78

Betesmarker och slåtterängar 111

Tabell 7.4. Bedömning av det totala resursbehovet för länsstyrelsernas handläggning av tilläggssersättningen för betesmarker och slåtteräng- ar vid en introduktion av åtgärden under ett respektive två år.

 

Introduktion

Introduktion

 

under ett år

under två år

Förutsättningar

 

 

Antal ärenden

15 000

15 000

Handläggningstid/ärende

1 dag

1 dag

Handläggningsperiod

maj–oktober

maj–oktober

 

 

april–oktober

Effektiv handläggningstid

100 dagar

220 dagar

Kostnad/dagsverke (kr)

2 800

2 800

Resursbehov

 

 

Antal dagsverken

15 000

15 000

Antal heltidstjänster under

 

 

handläggnings perioden

150

68

Genomsnittligt antal

 

 

tjänster/länsstyrelse under

 

 

handläggningsperioden

7.1

3.2

Totalkostnad (Mkr)

42

42

7.4.2.2Prioritering av ansökningar om tilläggsersättning

Erfarenheterna från innevarande programperiod har visat att många jordbrukare valt att ansluta sina betesmarker till öppet odlingslandskap som har stora likheter med den föreslagna grundersättningen. Det är där- för troligt att många jordbrukare endast kommer att välja att ansluta sig till grundersättningen, men att antalet ansökningar om tilläggsersättning kan komma att överskrida den uppskattade anslutningen efter genomförd handläggning. Vid ett stort intresse för tilläggsersättningen i samband med introduktionen av ett nytt miljöprogram kan den initiala hanteringen behöva fördelas över en tvåårsperiod, vilket innebär prioriteringar av i vilken ordning ansökningarna skall handläggas. För att underlätta över- gången till ett nytt system samt garantera kontinuiteten i skötseln bör ansökningar från jordbrukare som har marker anslutna till nuvarande klass A handläggas i en första omgång. Antalet jordbrukare som är an- slutna till någon av A-klasserna i betesmarksstödet (inklusive klass A, alvarmark) samt klass A i slåtterängsstödet uppgår enligt Jordbruksver- ket för närvarande till knappt 11 000.

112 Betesmarker och slåtterängar

SOU 1999:78

7.4.2.3Finansiering

Tilläggsersättningen bedöms vara utformad så att länsstyrelsernas hante- ring, innefattande förundersökning av om marken är berättigande till ersättning eller inte samt upprättande av åtgärdsplaner, kan finansieras helt eller delvis på följande alternativa sätt:

·Inom ramen för länsstyrelsernas ordinarie hantering av EU:s jord- bruksstöd.

·Genom samordning med UID-verksamheten avseende den del inom tilläggsersättningen som avser upprättande av individuella åtgärds- planer.

·Via en självkostnadsavgift som tas ut av den sökande enligt en fast- ställd taxa.

Vad gäller avgiftsfinansiering av ersättningar som delvis är EU- finansierade framgår det av betänkandet Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket (SOU 1998:147) att rättsläget är oklart och att frågan bör bli föremål för ytterligare juridisk analys.

SOU 1999:78

113

8 Värdefulla natur- och kulturmiljöer

8.1Utredningens förslag

8.1.1Inledning

Jordbruket har under en mycket lång tid format det svenska landskapet och gett upphov till stora kulturvärden och en rik biologisk mångfald. Landskapselement som uppkommit genom traditionella odlingsmetoder eller anlagts genom tidigare former av jordbruk, påminner om odlings- landskapet i äldre tider. Sådana spår av den äldre markanvändningen illustrerar den jordbruksproduktion som bedrivits och jordbrukarnas lev- nadsförhållanden. Samtidigt utgör de livsmiljöer där djur och växter kan överleva om traditionella brukningsmetoder bibehålls.

Kulturlämningar och biologiskt rika livsmiljöer i åkermark utgör fy- siska hinder för ett intensivt jordbruk. De har också av tradition utnytt- jats för foderproduktion, t.ex. i form av lövtäkt eller slåtterrenar i an- slutning till stenmurar, öppna diken eller häckar. Genom bl.a. rationali- seringen inom jordbruket har åkermark med många värdefulla kultur- lämningar och biologiskt rika livsmiljöer minskat i omfattning under en lång följd av år. Igenväxning och brist på underhåll medför att kultur- spår från olika tidsepoker såsom fornlämningar och landskapselement successivt bryts ner, med allvarliga negativa följder för de kulturhisto- riska värdena och den biologiska mångfalden.

Miljöersättningens syfte är att genom ändamålsenlig skötsel bevara kulturhistoriskt värdefulla miljöer och biologiska rika biotoper i åker- mark som annars med tiden hotar att försvinna. Ersättningsformen är därmed en viktigt åtgärd för att uppnå miljökvalitetsmålet Ett rikt od- lingslandskap samt de kulturpolitiska målen inom detta område.

Utredningens förslag innebär relativt omfattande förändringar av miljöersättningens regelverk samtidigt som åtgärdens grundläggande inriktning bibehålls. Motiven bakom de föreslagna förändringarna är att förenkla för jordbrukarna vid ansökan om miljöersättningen och genom- förandet av åtagandena samt för administrationen av åtgärden. Vidare möjliggör förändringarna att ersättningsformen kan öppnas för anslut-

114 Värdefulla natur- och kulturmiljöer

SOU 1999:78

ning av nya jordbruksföretag och därmed ökas också miljönyttan av åt- gärden.

8.1.2Mål för åtgärden

Målet för ersättningen är:

·Att bevara kulturhistoriskt värdefulla agrara miljöer med spår av äld- re markanvändning samt biologiskt rika småbiotoper och livsmiljöer i eller i anslutning till åkermark.

·Att bevara odlingslandskapets lokala och regionala särdrag i alla de- lar av landet. Detta innebär att ersättningsberättigande landskaps- element skall avspegla den regionala särarten och att miljöersättning- en skall fördelas över hela landet.

·Att värdefulla landskapselement och biologiskt rika livsmiljöer i eller i anslutning till åkermark skall skötas på ett sådant sätt:

att de kulturhistoriska lämningarna bevaras och underhålls,

att arternas mångfald och täthet bevaras och stärks, samt

att den regionala särarten bevaras.

·Att ersättningsberättigande värdefulla kulturmiljöer och biologiskt rika livsmiljöer i och i anslutning till åkermark skall bevaras och skötas på ca 18 000 av landets jordbruksföretag som brukar omkring 25–30 % av landets åkerareal.

8.1.3Geografisk omfattning

Miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer lämnas i hela landet.

8.1.4Kvalificering

En ansökan om ersättning för bevarande av värdefulla natur- och kul- turmiljöer skall omfatta samtliga ersättningsberättigande värdefulla landskapselement på till företagets brukningscentrum naturligt tillhöran- de åkermark. Kvalificering för miljöersättningen grundas på en viss minsta förekomst av ersättningsberättigande landskapselement inom detta område. Ersättning lämnas vid en minsta förekomst av landskaps- element motsvarande ett årligt stödbelopp på 3 000 kronor.

SOU 1999:78

Värdefulla natur- och kulturmiljöer 115

8.1.5Ersättningsberättigande värdefulla landskapselement

Ersättning lämnas för skötsel av biologiskt och/eller kulturhistoriskt vär- defulla landskapselement i eller i direkt anslutning till åkermark. Med åkermark avses i detta sammanhang mark som används eller kan använ- das till växtodling eller bete och som är lämplig att plöja. I tabell 8.1 listas de 23 objekt som utgör ersättningsberättigande landskapselement.

Tabell 8.1. Ersättningsberättigande värdefulla landskapselement.

Landskapselement

Enhet

Grupp 1

 

Öppet dike

meter

Renar mellan åkerskiften

meter

Jordvallar, gropvallar

meter

Grupp 2

 

Brukningsvägar

meter

Stenmurar

meter

Gärdsgårdar av trä

meter

Läplanteringar

meter

Trädrader, buskrader

meter

Grupp 3

 

Fägator, omgärdade av stenmur

meter

Fägator, omgärdade av trägärdsgård

meter

Grupp 4

 

Odlingsrösen, stentippar

antal

Fornlämningslokaler

antal

Byggnadsgrunder

antal

Brunnar, källor

antal

Alléer

antal träd

Solitärträd

antal

Grupp 5

 

Rader eller häckar av hamlade pilar

antal träd

Hamlade träd

antal

Märgelgravar, linsänken, anlagda dammar

 

och andra småvatten

antal

Åkerholmar

antal

Överloppsbyggnader

antal

Liten svårbrukad åker

antal

Grupp 6

 

Traditionella hässjor eller storhässjor i bruk

areal hässjad

 

gröda

116 Värdefulla natur- och kulturmiljöer

SOU 1999:78

Vidare föreslår utredningen att definitionerna av vissa värdefulla land- skapselement ändras enligt tabell 8.2.

Tabell 8.2. Förslag till förändringar av definitioner avseende vissa ersättningsberättigande landskapselement.

Landskaps-

Förändring av definitioner jämfört med nuva-

element

rande miljöprogram

Liten svårbru-

Landskapselementet omfattar för närvarande

kad åker

även åkrar med flikiga naturgivna former större

 

än 0,3 ha. Denna typ av åkrar utgår och en ge-

 

nerell övre storleksbegränsning på 0,3 ha införs.

 

Därmed utgår kraven om ett flikighetstal och att

 

åkern skall ha en huvudsakligen naturgiven

 

form. För att undvika administrativa problem

 

när stödberättigande åkrar ingår som uttagen

 

areal inom arealstödet skall ersättningen endast

 

utgå för skötsel av renen. Ersättning skall inte

 

baseras på omkretsen i meter utan lämnas per

 

styck åker.

Alléer

Den nedre gränsen för hur många träd som skall

 

ingå i samma allé höjs till 7 träd.

Åkerholmar

Gränsen för maximal areal sänks till 0,1 ha.

 

Välhävdade åkerholmar större 0,1 ha är berätti-

 

gande till ersättning inom betesmarks- eller

 

slåtterängsstödet.

Överlopps-

Skötsel av renen runt överloppsbyggnader såsom

byggnader

bodar, kokhus, smedjor, bastur, ängslador,

 

sommarladugårdar, etc. skall berättiga till er-

 

sättning. En underhållen byggnad med fungeran-

 

de tak bör vara en förutsättning för stöd.

Fornlämnings-

Fornlämningar utan synligt märke ovan jord

lokaler

utgår.

Märgelgravar,

Landskapselementet utökas till att även omfatta

linsänken, an-

anlagda dammar i eller i anslutning till åker-

lagda dammar

mark.

och andra

 

småvatten

 

SOU 1999:78

Värdefulla natur- och kulturmiljöer 117

8.1.6Skötselvillkor

Ersättning lämnas för skötselåtgärder som krävs för att förhindra ned- brytning och igenväxning av landskapselementen. På så sätt säkras ett långsiktigt bevarande av kulturhistoriska lämningar och biologiskt rika miljöer i eller i anslutning till åkermark. I skötseln ingår därmed även åtgärder för att underhålla landskapselementen och reparera uppkomna skador. Vidare skall skötseln medverka till att bevara hävdgynnade djur och växter samt bibehålla traditionella skötselmetoder. Därför skall er- sättningsberättigande landskapselement skötas enligt följande villkor:

·Träd och buskar av igenväxningskaraktär skall tas bort. Träd och buskar är ett naturligt inslag i odlingslandskapet, men med stora regi- onala skillnader beroende på naturliga förutsättningar och mark- användningshistorik. Äldre träd och buskar som gynnats därför att de fyllt en funktion i markanvändningen utgör inte igenväxningsvegeta- tion. Exempel på detta är solitärträd, grova äldre lövträd, hamlade träd, bärande träd och buskar etc. Vidare är ersättningsträd och er- sättningsbuskar samt träd och buskar med funktion som skydd för tamboskap inte igenväxningsvegetation. Träd och buskar som kunnat etablera sig när hävden har blivit för svag är däremot av igenväx- ningskaraktär. De påverkar den hävdbetingade markvegetationen ne- gativt och rötterna skadar bl.a. fornlämningar och landskaps-element såsom stenmurar och odlingsrösen. Vid behov får länsstyrelsen när- mare definiera innebörden av regional skillnader för träd- och buskin- slag och i vilken mån sådana, utifrån markanvändningshistorik, tillför kultur- och naturvärden respektive är ett hot mot dessa.

·Markvegetationen skall slås av och bärgas eller betas minst två gång- er under femårsperioden. Genomförandet av skötselåtgärden skall fördelas jämnt över åtagandeperioden.

·Anlagda landskapselement skall årligen underhållas och eventuella skador skall repareras.

·Landskapselement bestående av träd skall skötas enligt villkor som fastställs av länsstyrelsen (t.ex. beskärning, hamling och ersättning av döda träd).

·Upplag, avfall och grovfoder skall forslas bort.

Generellt gäller vidare att på åkermark inom ett område som kvalifi-

cerar sig för miljöersättningen är det inte tillåtet att bedriva sten- eller jordtäkt eller annan liknande verksamhet. Marken får inte heller tas per- manent ur jordbruksproduktion av andra skäl än miljöskäl.

Utöver dessa villkor får länsstyrelsen ställa villkor om betning med hästar och bete vintertid i mark med fornlämningar för att sådana land- skapselement inte skall skadas.

118 Värdefulla natur- och kulturmiljöer

SOU 1999:78

8.1.7Ersättningsnivåer

Ersättning lämnas per meter eller styck skött landskapselement. För var och en av de olika typer av landskapselement som ingår i åtagandet läm- nas dessutom en basersättning på 100 kronor. Utredningen föreslår att följande ersättningsnivåer skall tillämpas:

Landskapselement i de oli-

 

ka grupperna i tabell 8.1

Ersättning

Grupp 1

0,60 kronor per meter

Grupp 2

2,60 kronor per meter

Grupp 3

5,80 kronor per meter

Grupp 4

60 kronor per styck

Grupp 5

180 kronor per styck

Grupp 6

1 000 kronor per ha

8.1.8Femårsbeslut

För att natur- och kulturmiljövärdena långsiktigt skall bevaras och för- stärkas är det väsentligt att skötseln av landskapselementen genomförs kontinuerligt. Därför skall åtgärderna utföras på samma mark under hela beslutsperioden.

8.1.9Förväntad anslutning och kostnader

Den totala anslutningen till ersättningsformen beräknas till ca 18 000 jordbruksföretag. De årliga kostnaderna beräknas till ca 200 miljoner kronor.

8.2Motiv för utredningens förslag

8.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer

8.2.1.1Miljöstödsöversynen

I den översyn av miljöstöden som gjordes av Jordbruksverket i samråd med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet år 1997 (SJV 1997a) konstateras att måluppfyllelsen för ersättningsformen, mätt som andel

SOU 1999:78

Värdefulla natur- och kulturmiljöer 119

registrerade stödpoäng av uppskattat antal stödpoäng enligt miljöpro- grammet, var ca 270 %. Totalt hade ca 12 400 lantbrukare ansökt om miljöersättningen. De tre verken menar att den stora anslutningen kan förklaras av ett stort intresse för att bevara dessa natur- och kulturmiljö- er. Utfallet kan till viss del även ha berott på att åtgärden visat sig vara mer intressant för större jordbruksföretag, främst i slättbygderna, och att förekomsten av ersättningsberättigande landskapselement kan ha under- skattats i dessa bygder. Vidare framgår det att även om den totala an- slutningen är mycket god så finns det regionala variationer, t.ex. var an- delen anslutna jordbruksföretag lågt i vissa län inom nuvarande zon 3 (för zonindelning se tabell 8.3) och på Gotland. En bidragande orsak till detta kan vara att många brukningsenheter i dessa län inte nått upp till kvalifikationsgränsen.

Tabell 8.3. Nuvarande zonindelning och det antal kvalifikationspoäng som krävs för att brukningsenheten skall vara berättigande till ersätt- ning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer.

 

 

Kval.-

Zon

 

poäng

1

Slättbygderna

7

2

Öland och Gotland

15

3

Norrland och skogs- och mellanbygder i söd-

10

 

ra och mellersta Sverige med undantag för

 

 

Öland och Gotland

 

Verken konstaterar också att utfallet i antalet stödpoäng för respekti- ve typ av landskapselement i ansökningarna i stort motsvarade den för- väntade fördelningen. Närmare hälften av den totala stödpoängen har fördelats till landskapselementen öppna diken, stenmurar och åkerhol- mar. Vidare framgår det av rapporten att anslutningen till det särskilda stödet för renar med värdefull flora är mycket lågt, endast 60 ha.

I en analys av problem och brister framhålls att poängsystemet och grunderna för kvalifikationssystemet samt zonindelningen bör ses över. En annan fråga som bör analyseras närmare är ersättningsnivåerna, bl.a. bör justeringar av intervall i poängsystemet för respektive landskapsele- ment övervägas i framtiden. En synpunkt som tas upp i rapporten är att många kritiker av ersättningsformen tar avstånd från huvudprincipen i EU:s miljöstöd om brukarnas initiativrätt och rätt att erhålla ersättning om villkoren uppfylls. I rapporten framhålls att sådana synpunkter en- dast kan tillgodoses i ett annat system. Vidare framgår det att begreppet igenväxningsvegetation har vållat många reaktioner, men att myndighe- terna nu har klarlagt frågorna kring igenväxningsvegetation bättre. Ef-

120 Värdefulla natur- och kulturmiljöer

SOU 1999:78

tersom åtgärden stängdes för nya ansökningar fr.o.m. år 1997 föreslår man inga förändringar av ersättningsformen utan hänskjuter sådana överväganden till den kommande utredningen av ett nytt miljöprogram för nästa femårsperiod.

8.2.1.2Riksantikvarieämbetets utvärdering

År 1997 gjorde också Riksantikvarieämbetet (RAÄ 1997) en separat utvärdering av miljöersättningen för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer. Utvärderingen konstaterar bl.a. att med det svenska mil- jöprogrammet har de ekonomiska resurserna till att bevara och bruka odlingslandskapet och förmedla kunskap om dess historiska dimensioner ökat betydligt. RAÄ framhåller också den stora anslutningen till ersätt- ningsformen och påpekar att det ekonomiska målet för åtgärden inte har varit realistiskt i förhållande till efterfrågan. Man uppskattar att det finns ytterligare 6 700 värdefulla kulturmiljöer som bör få statliga medel för skötsel. Detta gäller främst små brukningsenheter. Liksom i Jordbruks- verkets utvärdering anser RAÄ att större förändringar av ersättnings- formen bör övervägas i samband med att hela miljöprogrammet ses över. Man framhåller bl.a. att ersättning till överloppsbyggnader och för sköt- sel av vissa landskapselement i slåtter- och betesmark bör aktualiseras i framtiden. Vidare framgår det att nuvarande kvalifikationsgränser och zonindelningar bör analyseras för att bättre ta till vara de regionala skill- nader som finns i landskapet och strukturen i regionens jordbruksföretag.

8.2.1.3Utvärdering av natur- och kulturmiljöstödet i Södermanlands län

Länsstyrelsen i Södermanlands län har till regeringen inkommit med en utvärdering av miljöersättningen för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i länet, som överlämnats till MPU, (Länsstyrelsen D-län 1997). I rapporten redovisas studier av åtgärdens geografiska fördelning i relation till de områden som ansetts ha höga natur- och kulturvärden i länets bevarandeprogram för odlingslandskapet. Resultatet av undersök- ningen visade bl.a. att endast en liten del av miljöersättningen för beva- rande av värdefulla natur- och kulturmiljöer hamnat inom de områden som finns upptagna i länets bevarandeplan för odlingslandskapet. Vidare fann man att 60 % av mottagarna av stödet i Nyköpings kommun inte tidigare haft NOLA- eller Landskapsvårdsavtal, medel som till skillnad från miljöstödet aktivt styrdes till utvalda områden. Som möjliga orsaker till att brukare som omfattats av de tidigare ersättningsformerna inte sökt

SOU 1999:78

Värdefulla natur- och kulturmiljöer 121

miljöstödet framhålls bl.a. att ersättningen inte varit tillräckligt hög, går- darnas storlek, social bakgrund hos brukarna och högre skötselkrav jäm- fört med det tidigare systemet. Av rapporten framgår också att huvud- delen av ersättningen i länet gått till öppna diken, åkerholmar och alléer.

8.2.1.4RRV:s granskning av lantbruksenheternas administration av stödet till jordbruket

I Riksrevisionsverkets rapport om länsstyrelsernas administration av EG-stödet till jordbruket (RRV 1998) har den genomsnittliga tiden för lantbruksenheterna att hantera ett natur- och kulturmiljöstödsärende be- räknats till att variera mellan 3,6 och 14,6 timmar. RRV:s analys visar på en stor variation mellan länsstyrelser, men att det finns ett statistiskt signifikant negativt samband mellan den genomsnittliga tidsåtgången och antalet ärenden, dvs. handläggningstiden per ärende minskar ju fler ären- den en länsstyrelse har att handlägga. Vidare fann man att för fältkon- troller förbrukas mellan 14 och 77 % av den nedlagda tiden. Det fanns inget samband vare sig mellan den totala tidsåtgången eller tiden för fältkontroll per ärende och ärendets arealstorlek. Genomsnittskostnaden för att hantera ett ärende beräknades för lantbruksenheterna att variera mellan ca 700 kronor till ca 5 600 kronor. Den totala kostnaden för att handlägga natur- och kulturmiljöstödet vid lantbruksenheterna beräkna- des till ca 29 miljoner kronor för år 1997.

8.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer

8.2.2.1Miljöersättningens mål

Huvudsyftet med bevarandeåtgärderna i det nuvarande miljöprogrammet är att skydda och säkra den biologiska mångfalden i odlingslandskapet samt i biotoper och kulturelement i landskapet. I programmet ingår dels åtgärder för skötsel av slåtter- och betesmarker där avsikten är att beva- ra mångfalden genom själva markanvändningen. Sådana områden är i sig själva rika på väsentliga kulturhistoriska värden. Programmet syftar också till att skydda den biologiska mångfald som är knuten till kultur- lämningar och biotoper i åkermark. Av det nuvarande programmet fram- går att ”skydd och vård av dessa element, liksom fortsatt extensivt skydd av jordbruksmarken, bidrar till att bevara den biologiska mångfalden som är knuten till dem”. De specifika målen för den nuvarande åtgärden

122 Värdefulla natur- och kulturmiljöer

SOU 1999:78

för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer är att ”områden med värdefulla kulturlämningar och biologiskt rika livsmiljöer skall skötas på ett sådant sätt att arternas stora mångfald och täthet bevaras och stärks och de kulturhistoriska lämningarna förblir synliga. Odlings- landskapets lokala och regionala särdrag i alla delar av landet skall be- varas. Målet är att bevara ca 167 000 ha från naturvårds- och kultur- miljösynpunkt värdefull åkermark”.

Det övergripande målet för den nuvarande miljöersättningen för be- varande av värdefulla natur- och kulturmiljöer är således att genom lämplig skötsel bevara och förstärka den biologiska mångfald som är knuten till landskapselement i eller i anslutning till åkermark. Som en följd av detta anses även vården och bevarandet av de kulturhistoriska värdena kunna säkerställas. Utredningen anser att detta mål är alltför ensidigt inriktat på bevarande av biologisk mångfald och tar inte till- räcklig hänsyn till de kulturhistoriska värdena. Vidare är målet att od- lingslandskapets lokala och regionala särdrag i alla delar av landet skall bevaras oklart och behöver förtydligas. Den nuvarande åtgärden har även ett arealmål på 167 000 ha åkermark. För närvarande är landskap- selement knutna till drygt 500 000 ha åkermark anslutna till ersättnings- formen (SJV 1997a). Eftersom åtgärden avser skötsel av värdefulla landskapselement i eller i anslutning till åkermark är det nuvarande are- almålet otydligt och försvårar även kostnadsberäkningar av ersättnings- formen.

8.2.2.2Regional fördelning

Ett mål för åtgärden att odlingslandskapets lokala och regionala särdrag i alla delar av landet skall bevaras, vilket kan tolkas som att man har eftersträvat en jämn fördelning av ersättningsformen i landet. I flera av de tidigare utvärderingarna har man dragit slutsatsen att åtgärden är överrepresenterad i slättbygder medan anslutningen är låg i vissa andra bygder. En bidragande orsak anses vara valet av kvalifikationsgränser (se tabell 8.3 för zonindelning och kvalifikationsgränser).

MPU har brutit ner uppgifter om antalet företag med stöd för värde- fulla natur- och kulturmiljöer på kommunnivå och bl.a. analyserat an- slutningen i relation till antalet företag som ansökt om ett eller flera av EU:s jordbruksstöd och som därmed kan betraktas som aktiva jord- bruksföretag. MPU:s analys bekräftar att den nuvarande anslutningen till ersättningsformen är ojämn (se bilaga 4). Analysen visar dock på en delvis annorlunda bild än vad som framkommit i tidigare utvärderingar och stödjer inte slutsatsen att anslutningen är generellt större i slättbyg- der jämfört med övriga landet. Däremot har kommuner i landets östra

SOU 1999:78

Värdefulla natur- och kulturmiljöer 123

och sydöstra delar genomgående en hög representation. Även flera kom- muner i Dalarna, Jämtland och Norrbotten har en hög anslutningsgrad. Av kartan framgår också att anslutningen är genomgående låg i kom- muner längs mellersta och södra Norrlandskusten, i Värmland och Bo- huslän samt på Gotland. Skillnaderna i fördelningen mellan regionerna är särskilt påtagliga inom zon 3 som omfattar Norrland och skogs- och mellanbygder i södra och mellersta Sverige med undantag för Öland och Gotland. Denna zon omfattar både geografiskt och kulturhistoriskt olika regioner som dock alla har samma kvalifikationsgräns på 10 poäng. Länstillhörigheten tycks också haft betydelse för utfallet. I vissa län har man t.ex. valt att inte säga upp pågående Landskapsvårdsavtal. Bland annat på Gotland kan företagen ha föredragit miljöersättningen för beva- rande av biologisk mångfald i betesmarker framför ersättningen för vär- defulla natur- och kulturmiljöer. Enligt länsstyrelsen påverkade kval- gränsen på 15 poäng också anslutningen på Gotland.

En motsvarande analys baserad på ansluten åkerareal i relation till den totala åkerarealen i respektive kommun visade i allt väsentligt ett liknande resultat som den på företagsnivå. Fördelningen av ansluten are- al speglar anslutningen av antalet företag, men accentueras av att an- slutningen i södra Sverige har en slagsida mot de större företagen i regi- onen, medan motsatsen gäller i Norrland.

MPU har också beräknat den medelersättning som betalats ut år 1997 per företag med ersättning för värdefulla natur- och kulturmiljöer i re- spektive kommun. Utfallet av beräkningarna framgår av bilaga 5. Kar- tan visar att det endast i ett fåtal kommuner är vanligt med ett mycket högt genomsnittligt stödbelopp. Det framgår också att i vissa kommuner där endast en mycket liten andel företag är anslutna till åtgärden har en relativt hög medelersättning betalats ut. Kartan speglar indirekt också konsekvenserna av dagens stödvillkor då t.ex. överloppsbyggnader inte är ersättningsberättigande. Den genomgående mycket låga medelersätt- ningen i stora delar av norra Sverige kan tolkas som ett utslag av detta.

Sammanfattningsvis visar dessa analyser att miljöersättningen har nått ut till i princip samtliga kommuner och därmed bidragit till att upp- fylla målet att odlingslandskapets lokala och regionala särdrag i alla de- lar av landet skall bevaras. Däremot har en jämn fördelning av ersätt- ningsformen i landet inte uppnåtts.

124 Värdefulla natur- och kulturmiljöer

SOU 1999:78

8.2.2.3Anslutning i relation till företagsstorlek

En del av kritiken mot den nuvarande åtgärden har gällt att små bruk- ningsenheter med välbevarade kulturmiljöer missgynnas medan systemet gynnar stora gårdar med ett fåtal landskapselement i stor omfattning.

 

40%

 

 

 

 

 

 

 

företag

35%

Zon 1

(Kvalgräns 7p)

 

 

 

 

30%

Zon 3

(Kvalgräns 10p)

 

 

 

 

25%

Zon 2

(Kvalgräns 15p)

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

 

 

 

Andel

 

 

 

 

 

 

 

15%

 

 

 

 

 

 

 

10%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5%

 

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

 

 

0 - 5

 

5,1 -

10,1 -

20,1 -

30,1 -

50,1 -

100,1

 

 

 

10,0

20,0

30,0

50,0

100,0

-

 

 

 

Företagets storlek i ha åker

 

Figur 8.1. Andel (%) företag med ersättning för värdefulla natur- och kulturmiljöer i förhållande till det totala antalet aktiva företag i re- spektive storleksklass. Med aktiva företag avses företag som sökt ett eller fler av EU:s jordbruksstöd (källa: Jordbruksverket).

Av figur 8.1 framgår att andelen anslutna företag ökar med ökande företagsstorlek, dvs. större företag har anslutits till ersättningsformen i högre grad än små företag. Det finns dock regionala variationer och un- gefär var femte gård av genomsnittlig storlek (ca 30 ha åkermark, SJV 1998b) är ansluten till miljöersättningen.

En sammanställning av antalet värdefulla landskapselement per fö- retag visade att huvuddelen (85 %) av de anslutna företagen har mellan 4 och 9 olika typer av ersättningsgrundande landskapselement. Ca 10 % av företagen har åtaganden som omfattar tre eller färre landskaps- element. Antalsmässigt dominerar dessa företag i slättbygder, men av det totala antalet företag i dessa bygder utgör de endast en mindre del.

SOU 1999:78

Värdefulla natur- och kulturmiljöer 125

8.2.2.4Systemet med kvalifikations- och stödpoäng

I den nuvarande miljöersättningen är landet indelat i tre zoner grundat på tidigare kunskaper om den regionala variationen vad gäller förekomsten av värdefulla landskapselement. Ersättning lämnas enbart för bruknings- enheter som är så värdefulla att de kan kvalificera sig för stöd, dvs. brukningsenheten har dels ett för regionen huvudsakligen traditionellt byggnadsskick, dels en viss minsta förekomst av värdefulla landskap- selement som bestäms av kvalifikationsgränsen i respektive zon. Värde- fulla landskapselement i betesmark och åkermark är kvalifikationsgrun- dande, medan det endast är landskapselement i åkermark som berättigar till ersättning.

En del av kritiken mot komplexiteten i den nuvarande åtgärden gäller poängberäkningen i två steg. I det första steget beräknas kvalifikations- poäng utifrån förekomsten av vissa värdefulla landskapselement för att fastställa om brukningsenheten kan omfattas av ersättningsformen. I steg två beräknas stödpoäng utifrån förekomsten av landskaps-element i eller i anslutning till åkermark. Den dubbla poängberäkningen anses ha bi- dragit till att miljöersättningen uppfattats som otydligt av många jord- brukare samt försvårat administrationen av ersättningsformen.

MPU har analyserat i vilken utsträckning förekomsten av landskaps- element som enbart berättigar till kvalifikationspoäng har bidragit till att de företag som nu är anslutna till åtgärden har nått upp till de kvalifika- tionsgränser som krävs i de tre zonerna. I nuvarande zon 3 skulle närma- re 30 % av de anslutna företagen inte ha nått upp till kvalifikationsgrän- sen på 10 poäng, om möjligheten att tillgodoräkna sig poäng för enbart kvalifikationsgrundande element inte hade funnits. Den regionala varia- tionen inom zonen är stor och kvalifikationspoängen har haft avgörande betydelse för möjligheterna att ansluta företaget till ersättningsformen i stora delar av Norrland. Ett vanligt kvalifikationsgrundande, men inte ersättningsberättigande, landskapselement i Norrland är överloppsbygg- nader, vilket tycks ha haft stor betydelse för möjligheterna att nå upp till kvalifikationsgränsen i denna del av landet.

I zon 1, slättbygderna, har kvalifikationspoängen haft marginell bety- delse för möjligheterna att ansluta företaget till åtgärden. Endast 5 % av företagen i dessa bygder som nu har stödet hade inte nått upp till kvalifi- kationsgränsen på 7 poäng om landskapselement som enbart berättigar till kvalifikationspoäng inte hade kunnat inkluderats i ansökan. Zon 2 som omfattar Öland och Gotland intar en intermediär ställning. I denna zon är kvalifikationsgränsen satt till 15 poäng och om möjligheten att tillgodoräkna sig kvalifikationspoäng inte hade funnits skulle närmare vart femte anslutet företag ha uteslutits från ersättningsformen.

126 Värdefulla natur- och kulturmiljöer

SOU 1999:78

Eftersom ersättning för skötsel av betesmarker lämnas inom en egen ersättningsform är det inte motiverat att inom åtgärden för värdefulla natur- och kulturmiljöer också lämna ersättning för skötsel av landskap- selement i betesmark. Huvudsyftet med det nuvarande systemet med po- ängberäkning synes därför ha varit att beräkna kvalificeringsgrundande landskapselement för att möjliggöra en anslutning av företag med stor förekomst av landskapselement i betesmark. Vidare medför poängsyste- met att varje typ av landskapselement kan ges en form av basersättning oavsett omfattning. I det nuvarande systemet utförs poängberäkningen av myndigheten medan den sökande anger antalet landskapselement eller respektive landskapselements längd. Poängberäkningen ger i sin nuva- rande form också stora trappstegs- och marginaleffekter. Jordbrukaren ser inte heller någon direkt koppling mellan poäng och den skötselinsats som skall utföras.

8.2.2.5Utredningens genomgångar med vissa myndigheter och organisationer

Vid MPU:s genomgångar med företrädare för olika myndigheter och organisationer framkom bl.a. följande synpunkter på miljöersättningen för värdefulla natur- och kulturmiljöer.

Riksantikvarieämbetet (RAÄ) framhåller att miljöersättningen för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer skall vara en bred åt- gärd som i första hand inte är riktad mot kulturmiljöer med allra högsta värde. MPU bör klargöra åtgärdens målbild och identifiera var i syste- met administrativa förenklingar är möjliga att göra. RAÄ anser att man i första hand skall förenkla ersättningsformen inom det nuvarande syste- mets ramar, men att ett alternativt förslag enligt en modell med grund- och tilläggsersättningar också bör utredas. Myndigheten menar också att en högre grad av regionalisering kan öka komplexiteten i stödet och därmed leda till en ökad administration.

Naturvårdsverket (NV) förordar ett system med grund- och tilläggsersättningar som omfattar samtliga typer av äldre hävdberoende markslag och landskapselement i odlingslandskapet (se avsnitt 7.2.2.4). Man framhåller att tilläggsersättningen bör styras till områden med höga värden som kräver skötselvillkor utöver de som föreslås gälla för grun- dersättningen. För att ge möjlighet till helhetssyn och för att ytterligare förenkla för lantbrukarna föreslår NV att värdefulla kulturmiljöer ingår i det ovan beskrivna systemet med grund- och tilläggsersättning.

Jordbruksverket (SJV) har i en skrivelse till MPU redogjort för ver- kets synpunkter på den administrativa hanteringen av miljöstöden (SJV 1998a). I rapporten framhålls att miljöersättningen för bevarande av

SOU 1999:78

Värdefulla natur- och kulturmiljöer 127

värdefulla natur- och kulturmiljöer är ett av de mest komplicerade stö- den. Det som främst uppfattas som problematiskt är att tolka definitio- nerna av värdefulla landskapselement samt att beräkna såväl kvalifika- tions- som stödpoäng. Dessa svårigheter har bl.a. avspeglats i resultatet av länsstyrelsernas kontrollverksamhet.

SJV pekar på att åtgärden på flera sätt avviker till sin konstruktion från de övriga miljöstöden, vilket har bidragit till svårigheter att hantera ersättningsformen administrativt. T.ex. måste hela brukningsenheten ingå i åtagandet och till skillnad från övriga miljöstöd är ersättningen för utförda åtgärder inte direkt kopplad till brukningsenhetens areal. I stället tillämpas ett poängberäkningssystem i två steg. Stödbeloppet är beroen- de av antalet stödpoäng. Administrativt slås stödbeloppet ut på bruk- ningsenhetens åkerareal och ett medelbelopp för varje enskild jordbruka- re beräknas. Denna beräkningsprocedur är komplicerad och får p.g.a. bestämmelsen om högsta tillåtna stödbelopp som kan medfinansieras av EU återverkningar på övriga åkermarksbaserade stöd. Andra administ- rativa svårigheter som framhålls av SJV gäller uppföljningen av femårs- besluten och ändringar av åtaganden under femårsperioden. Detta har visat sig vara mycket komplicerat att hantera för denna ersättningsform, främst beroende på femårsbeslutens höga detaljeringsgrad. Vidare menar man att p.g.a. åtgärdens detaljeringsgrad och komplexitet är länsstyrel- sernas arbete med kontrollen av lantbrukarnas åtagandena mycket om- fattande och resurskrävande jämfört med övriga miljöersättningar.

SJV framhåller vidare att kvalifikationsgränserna som bl.a. satts för att begränsa anslutningen till åtgärden kan ha missgynnat små bruk- ningsenheter. Man påpekar också att det har framförts kritik mot att det inom ersättningsformen i vissa situationer finns en konflikt mellan målen för bevarande av naturvärden respektive kulturvärden. Detta har blivit särskilt tydligt i slättbygder, där skötselkraven för vissa av landskap- selementen är svåra att förena med intentionerna att bevara och förstärka den biologiska mångfalden.

Lantbruksdirektörers förening (LD) förordar mindre justeringar av nuvarande åtgärd. Bland annat framhåller man att kvalificeringssystemet bör förändras och att kravet på att alla landskapselement på bruknings- enheten måste ingå i åtagandet bör omprövas. Vidare ifrågasätter man om ersättning fortsättningsvis skall utgå för vissa typer av landskap- selement, såsom öppna diken och flikiga åkrar. LD lämnade också ett alternativt förslag till förändring av ersättningsformen som innebär att jordbrukaren till en grundersättning ansöker om stöd för de element den- ne anser sig kunna sköta. Utöver detta kan tilläggsersättning lämnas om jordbrukaren åtar sig att sköta en helhetsmiljö enligt en av länsstyrelsen fastställd skötselplan.

128 Värdefulla natur- och kulturmiljöer

SOU 1999:78

Miljövårdsdirektörers förenings (MD) och Föreningen Sveriges Länsantikvariers (LÄ) övergripande synpunkter på miljöersättningarna för biologisk mångfald och kulturhistoriska värden i odlingslandskapet framgår av avsnitt 7.2.2.4. Enligt MD/LÄ omfattas många marker med höga biologiska och kulturhistoriska värden inte av miljöstödet. MD/LÄ anser vidare att i synnerhet kvalificeringssystemet inom åtgärden för värdefulla natur- och kulturmiljöer har missgynnat mindre gårdar med välbevarat äldre odlingslandskap. Bland annat av denna orsak anser man det vara nödvändigt med grundläggande förändringar av det nuvarande systemet. MD/LÄ förordar ett system med grund- och tilläggsersättning- ar som skall omfatta odlingslandskapets alla typer av värdefulla natur- och kulturmiljöer.

Sveriges Ornitologiska Förening (SOF) understryker betydelsen av variationen i landskapet för den biologiska mångfalden. SOF framhåller vidare att en regional anpassning av miljöersättningarna är viktiga och att tillämpningen inte får bli för likriktad, vilket man anser vara fallet inom det nuvarande stödet till natur- och kulturmiljöer. SOF föreslår också att nya ersättningsformer bör inrättas för att återskapa och restau- rera vissa typer av miljöer och landskapselement i åkerdominerade byg- der, där bl.a. fågelfaunan har missgynnats av intensivt jordbruk.

Svenska jägareförbundet framhåller att det inom åtgärden för beva- rande av värdefulla natur- och kulturvärden finns en motsättning mellan strävandena att gynna kulturmiljövärdena och den biologiska mångfal- den. Man betonar att det är väsentligt att sådana motsättningar inte byggs in i det kommande programmet.

8.3Utredningens slutsatser

8.3.1Motiv för miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i åkermark

Med odlingslandskapets kulturmiljövärden avses de historiska spår från äldre tiders jordbruk som finns i olika ägoslag, landskapselement och bebyggelse. De utgör en förutsättning för ett varierat landskap med en kulturell mångfald och särart. Utvecklingen inom jordbruket under de senaste 50 åren har inneburit stora förändringar av åkerbruket. Krea- turslös drift och mekaniseringen har ställt krav på arrondering och fram- komlighet på åkern. Särskilt i slättbygder har åkerskiften blivit större och färre och odlingshindren i form av landskapselement och småbioto- per har i stor utsträckning tagits bort. Det finns vidare endast ett margi- nellt behov av utnyttja landskapselementen för fodertäkt inom ramen för en rationell jordbruksdrift. Att säkerställa en fortsatt skötsel och vård av

SOU 1999:78

Värdefulla natur- och kulturmiljöer 129

landskapselement i åkermark är därför av stor betydelse för att hejda nedbrytningen av kulturmiljövärdena samt för att bevara odlingsland- skapets kulturhistoriska dimension och särprägel. Landskaps-elementen är också viktiga miljöer för djur och växter som annars skulle ha ett be- gränsat livsrum i dagens jordbruk.

8.3.2Miljöersättningens mål

Utredningen anser att det övergripande målet för åtgärden bör innebära att de ingående delmålen avseende bevarande av biologisk mångfald och värdefulla kulturmiljöer i eller i anslutning till åkermark skall vara lik- värdiga. Målet att odlingslandskapets lokala och regionala särdrag i alla delar av landet skall bevaras bör förtydligas genom att ange att ersätt- ningsberättigande landskapselement skall avspegla den regionala särar- ten och att åtgärden skall fördelas över hela landet. Vidare föreslås att det nuvarande arealmålet ersätts med ett mål uttryckt i det antal jord- bruksföretag miljöersättningen bör omfatta och den totala åkerareal som därmed berörs.

8.3.3Poängsystemet och kvalificering för miljöersättningen

Utredningen delar kritiken som framförts mot den dubbla poängberäk- ningen och föreslår därför att systemet med särskilda kvalifikations- och stödpoäng skall utgå. Natur- och kulturmiljöstödet är en miljöersättning där målet är att jordbruksföretag i hela landet skall omfattas av åtagan- dena. På grund av begränsade budgetmedel måste dock antalet företag begränsas. Av detta skäl är det nödvändigt även under kommande pro- gramperiod att tillämpa någon form av system för kvalificering. Utred- ningens förslag innebär att kvalificeringen grundas enbart på en minsta förekomst av ersättningsberättigande landskapselement, dvs. värdefulla landskapselement i eller i direkt anslutning till åkermark. Vidare anser utredningen att kvalifikationsgränsen skall vara enhetlig för hela landet. Denna kvalifikationsgräns måste emellertid läggas på en nivå som inne- bär att inte en för stor andel av de nuvarande ersättningsmottagarna, i synnerhet företag med en stor förekomst av landskapselement i betes- mark, utesluts från ersättningsformen. Vidare anser utredningen att den nuvarande regeln om byggnadsbeståndet som också ligger till grund för kvalificering skall utgå eftersom den endast haft en mycket begränsad funktion. Sammantaget bedöms förslagen medföra betydande förenkling-

130 Värdefulla natur- och kulturmiljöer

SOU 1999:78

ar för administrationen, men även för jordbrukarna, utan att natur- och kulturmiljönyttan av åtgärden försämras.

8.3.4Beräkning av ersättningen

För att åstadkomma en bättre koppling mellan den skötselinsats som skall utföras och den ersättning som utgår samt för att undvika de trapp- stegs- och marginaleffekter som det nuvarande poängsystemet ger, anser utredningen att en övergång till ersättning per meter och styck skött landskapselement skall genomföras. Detta medför att den minsta före- komst av landskapselement som krävs för kvalificering för miljöersätt- ningen kan räknas om till ett belopp i kronor.

8.3.5Begreppet brukningsenhet

Ett av villkoren för att erhålla den nuvarande miljöersättningen för vär- defulla natur- och kulturmiljöer är att hela brukningsenheten måste ingå i åtagandet. Bland annat enligt Jordbruksverket har kravet komplicerat den administrativa hanteringen av ersättningsformen. Kravet att jordbru- karen måste sköta alla landskapselement på hela brukningsenheten har också ansetts som hindrande för många att söka stödet, särskilt på geo- grafiskt splittrade företag.

Brukningsenhetsbegreppet har i detta sammanhang vissa svagheter. Kravet att åtagandet skall omfatta en sammanhållen kulturmiljö bör en- ligt utredningen dock behållas av följande skäl. Villkoret motiveras i första hand av att det bidrar till att uppfylla målet om att kulturhistoriskt värdefulla miljöer, inte enstaka landskapselement, skall bevaras. En för- ändring innebärande att ersättning lämnas för skötsel av enstaka element inom en brukningsenhet skulle sannolikt också medföra betydande svå- righeter att budgetera miljöersättningens kostnader. MPU föreslår därför att åtagandena skall omfatta brukningscentrum med naturligt tillhörande åkermark.

8.3.6Värdefulla landskapselement

8.3.6.1Definitioner av landskapselementen

Av utredningens genomgångar med olika myndigheter och organisationer framgår att det har uppfattats som problematiskt att tolka definitionerna av värdefulla landskapselement. Antalet olika typer av landskapselement som skall särskiljas är tämligen stort, 27 stycken. Inom ramen för den

SOU 1999:78

Värdefulla natur- och kulturmiljöer 131

nuvarande tillämpningen av miljöstöden har det inte varit möjligt för länsstyrelsen att ge jordbrukarna förhandsbesked om enskilda landskap- selement är stödberättigande eller inte. Svårigheterna att identifiera land- skapselementen har avspeglats i resultatet av länsstyrelsernas kontroll- verksamhet. MPU delar uppfattningen att bedömningen av landskap- selementen utgör ett osäkerhetsmoment för jordbrukare som ansöker om stödet. Felaktiga uppgifter av den här typen kan dels leda till felaktiga femårsbeslut som kräver en omfattande administrativ hantering för att kunna korrigeras, dels att jordbrukare kan bli återbetalningsskyldiga i ett sent skede av åtagandeperioden. Utredningen anser det därför vara önsk- värt att systemet förändras så att bedömningen av landskapselementen kommer att ingå som en del av länsstyrelsens handläggning av ansök- ningarna om miljöersättningen. Detta innebär dock ökade insatser från länsstyrelserna och större belastning på länsstyrelsernas resurser. Samti- digt kommer mindre insatser krävas för kontrollen av ersättningsformen.

Som en följd av utredningens förslag om att slopa den dubbla poäng- beräkningen kan antalet landskapselement minskas genom att element som nu enbart är kvalificeringsgrundande utgår ur åtgärden. Vidare fö- reslår utredningen att landskapselement av likartad karaktär slås sam- man (se tabell 8.2 och 8.4).

Tabell 8.4. Landskapselement som föreslås utgå ur ersättningsformen eller slås samman med andra landskapselement.

Landskapselement

Motiv

Öppna hävdberoende

Det finns inga skäl att separera detta land-

bäck- eller åbrinkar,

skapselement från övriga betesmarker. Se

bäckraviner

även avsnitt 8.3.8.

Dammar till kvarnar

Landskapselementet är för närvarande inte

eller andra förindust-

ersättningsberättigande och förekommer i

riella vattendrivna

allmänhet inte i anslutning till åkermark.

anläggningar

Anlagda dammar med en agrar anknytning

 

bör emellertid föras till landskapselementet

 

märgelgravar, linsänken, anlagda dammar

 

och andra småvatten.

Sommarladugårdar

Landskapselementet är för närvarande inte

 

ersättningsberättigande. Sommarladugårdar

 

i eller i anslutning till åkermark föreslås

 

ingå i landskapselementet överloppsbygg-

 

nader som därmed har givits en vidare defi-

 

nition.

132 Värdefulla natur- och kulturmiljöer

SOU 1999:78

Ängslador

Landskapselementet är för närvarande inte

 

ersättningsberättigande. Ängslador i eller i

 

anslutning till åkermark föreslås ingå i land-

 

skapselementet överloppsbyggnader som

 

därmed har getts en vidare definition.

8.3.6.2Fördelning på olika typer av landskapselement

En del av kritiken mot den nuvarande åtgärden har gällt att för stora be- lopp betalas ut för skötsel av vissa typer av landskapselement, särskilt öppna diken. Vid miljöstödsöversynen år 1997 fann man att närmare hälften av den totala stödpoängen hade fördelats till öppna diken, sten- murar och åkerholmar (SJV 1997a).

Fördelningen mellan olika landskapselement avspeglar till stor del fö- rekomsten av de olika typerna av landskapselement i odlingslandskapet. För närvarande lämnas ersättning även för den del av landskaps- elementet som går ut i betesmark. Utredningen föreslår därför att ersätt- ningsberättigande landskapselement endast skall omfatta den del av landskapselementet som ligger i eller i direkt anslutning till åkermark. Detta innebär att medelsförbrukningen sannolikt kan minska för vissa vanligt förekommande landskapselement, t.ex. stenmurar. Vidare kan justeringar av vissa landskapselements definitioner (se tabell 8.2) och den av utredningen föreslagna övergången till ett system med ersättning- en per enhet (meter eller stycken) bidra till att skillnaderna mellan olika typer av landskapselement minskar.

8.3.7Renar med värdefull flora

Anslutningen till det särskilda stödet för renar med värdefull flora av klass A eller B är mycket lågt, endast 60 ha. De administrativa kostna- derna för åtgärden torde därmed inte stå i rimlig proportion till de belopp som utbetalas. Utredningen anser att det särskilda stödet för renar med värdefull flora bör utgå som en åtgärd som berättigar till extra ersättning inom stödformen. Ersättning för skötsel av renar större än 0,1 ha lämnas för närvarande inom åtgärden för bevarande av biologisk mångfald och kulturmiljövärden i slåtterängar respektive betesmarker, vilket också bör gälla i framtiden.

SOU 1999:78

Värdefulla natur- och kulturmiljöer 133

8.3.8Målkonflikter

Det har vid utredningens genomgångar med olika myndigheter och orga- nisationer framhållits att det inom ersättningsformen i vissa situationer finns en konflikt mellan målen för bevarande av naturvärden respektive kulturvärden. Detta anses ha blivit särskilt tydligt i slättbygder, där sköt- selkraven för vissa av landskapselementen är svåra att förena med inten- tionerna att bevara och förstärka den biologiska mångfalden. Vissa miss- förstånd vad gäller skötselåtgärderna, särskilt frågor kring igenväx- ningsvegetation, har emellertid klarlagts av Jordbruksverket i handboken till miljöstödsförordningen (SJV 1997b).

Förbuskning och igenväxning utgör i flertalet bygder det största hotet mot kulturvärdena och hävdberoende naturvärden. Som framgår nedan bör enligt utredningen röjning av igenväxningsvegetation även i fortsätt- ningen utgöra en grundläggande skötselåtgärd inom ersättningsformen. Utredningens syn på tillämpningen av denna skötselåtgärd har precise- rats i avsnitt 8.1.6. Vidare har miljöersättningen inte som mål att omfatta samtliga jordbruksföretag, vilket innebär att en variation av hävdade och ohävdade miljöer kan vidmakthållas. Den förändring av skötselkraven som utredningen föreslår (se avsnitt 8.3.9) bör också medverka till att variationen i landskapet bibehålls. Skötselkraven för landskapselementet åbrinkar och bäckraviner missgynnar ibland vissa naturvärden och ut- redningen anser bl.a. därför att detta landskapselement skall utgå ur er- sättningsformen (se även tabell 8.4).

8.3.9Skötselvillkor

Kritiken mot de nuvarande skötselkraven har huvudsakligen gällt pro- blem med tolkningen av begreppet träd och buskar av igenväxningska- raktär samt kravet att markvegetationen årligen skall slås av och bärgas. Bland annat har syftet med det senare villkoret uppfattats som oklart och det är osäkert om en hävdgynnad flora kan återskapas på många åker- kanter inom ett rimligt tidsperspektiv.

Miljöersättningen syftar till att uppfylla kvalitetsmålet att värdefulla kulturhistoriska lämningar och biologiskt rika livsmiljöer i eller i anslut- ning till åkermark sköts på ett sätt som bevarar och förstärker deras vär- den. Kvalitetsmål är svåra att tillämpa direkt och måste därför konkreti- seras i skötselvillkor. Villkoren bör därmed formuleras utifrån det re- sultat som skall vara uppnått när skötselåtgärderna är utförda.

Skötselvillkoren är också av stor betydelse vid beräkning av ersätt- ningsnivåer. En av EU:s grundläggande principer för medfinansierade

134 Värdefulla natur- och kulturmiljöer

SOU 1999:78

stöd är att ersättning lämnas för att täcka kostnaderna för de åtgärder som utförs.

Borttagande av igenväxningsvegetation är en grundläggande sköt- selåtgärd eftersom den hejdar nedbrytning och igenväxning av landskap- selement och fornlämningar. Träd och buskar som har eller har haft en funktion i markanvändningen eller som utifrån markanvändningshistorik tillför natur- och kulturvärden skall däremot inte tas bort. Det är därför av stor vikt att jordbrukare som ansöker om ersättningsformen utbildas och informeras om hur en ändamålsenlig skötsel av natur- och kultur- värdena i åkermark skall utföras. Nyttan och behovet av ett generellt krav på årlig skötsel av markvegetationen enligt nuvarande regler kan emellertid ifrågasättas. MPU föreslår därför att markvegetationen skall betas eller slås av och föras bort minst två gånger under den femåriga åtagandeperioden. Förslaget innebär en förenkling för flertalet ersätt- ningsmottagare vid genomförandet av åtagandena. Förändringar av nu- varande skötselvillkor motiveras också av behovet att skapa ett utrymme inom nuvarande ekonomiska ram för att möjliggöra en anslutning av ett större antal nya företag till ersättningsformen. Detta skulle leda till posi- tiva miljöeffekter och en förbättrad kostnadseffektivitet för åtgärden.

I detta sammanhang har MPU också övervägt möjligheten att införa differentierade skötselkrav med olika ersättningsnivåer. I ett system med grund- och tilläggsersättningar skulle krav om årlig skötsel av markve- getationen kunna regleras i särskilda åtgärdsplaner som fastställs av länsstyrelsen för landskapselement där natur- och kulturmiljönyttan av sådan skötsel är störst. Ett sådant förfarande kräver att länsstyrelsen sätter in stora resurser för genomgång av markerna och upprättande av åtgärdsplaner. En viktig del i utredningens förslag avseende miljöersätt- ningen för slåtterängar och betesmarker är att tilläggsersättning, med individuella åtgärdsplaner, införs för skötsel av marker med höga vär- den. Genomförandet av denna åtgärd bedöms också kräva omfattande insatser från länsstyrelsernas sida. Mot denna bakgrund har utredningen bedömt att det med tanke på resursbehovet inte är lämpligt att införa tilläggsersättning även inom åtgärden för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer under den kommande programperioden.

8.3.10Beräkning av ersättningsnivåer och kvalifikationsgräns

Utredningens förslag innebär att ersättning lämnas per meter och styck skött landskapselement. Vidare lämnas en fast extra ersättning för de första enheterna av varje typ av landskapselement. De av utredningen föreslagna ersättningsnivåerna redovisas i avsnitt 8.1.7.

SOU 1999:78

Värdefulla natur- och kulturmiljöer 135

En viktig utgångspunkt vid beräkningen av ersättningsnivåerna har varit att de så långt som möjligt skall motsvara kostnaden för den sköt- selinsats som skall utföras. De olika typerna av värdefulla landskaps- element har därför delats in i 6 olika grupper beroende på hur krävande de är att sköta (se tabell 8.1). I detta sammanhang har det också vägts in om skötseln i normalfallet kan utföras med hjälp av maskiner eller betes- djur. Vidare har effekten av ersättningens storlek vägts mot nivån på den kvalifikationsgräns som kan behöva införas, dvs. ersättningsnivåerna måste vara så höga att åtgärden blir attraktiv samtidigt som kvalifika- tionsgränsen bör vara så låg att flertalet av de som erhåller stöd i dag kan kvalificera sig för den nya miljöersättningen.

Givet de ersättningsnivåer som utredningen föreslagit och att åtgär- dens kostnadsram på 200 miljoner kronor inte skall överskridas bedöms att gränsen för kvalificering bör vara 3 000 kronor. Detta beräknas inne- bära att ca 500 av de företag som omfattas av det nuvarande systemet inte kan anslutas till den nya åtgärden. En sänkning av lägsta belopp för kvalificering till exempelvis 2 000 kronor beräknas medföra att ca 100 företag utesluts från ersättningsformen. Kostnaden för att ansluta dessa 400 företag uppskattas till ca 2 miljoner kronor. Den totala budgetef- fekten av en sänkning av kvalifikationsgränsen är emellertid svår att be- döma eftersom det är okänt hur många ytterligare företag som nu inte omfattas av åtgärden som skulle vara intresserade av att ansöka om er- sättningsformen.

8.4Administrativa konsekvenser

8.4.1Förenklingar

Utredningens förslag innebär att det nuvarande regelverket för ersätt- ningsformen förenklas samtidigt som möjlighet ges för nya företag att anslutas till åtgärden. Förenklingarna består i att:

·systemet med den dubbla poängberäkningen utgår,

·en enhetlig gräns för kvalificering för miljöersättningen införs i hela landet,

·antalet ersättningsberättigande landskapselement reduceras från 27 till 23 olika typer och vissa definitioner av värdefulla landskapsele- ment förtydligas,

·den särskilda åtgärden för renar med värdefull flora inom ersättnings- formen utgår,

·ersättning baserad på meter och styck skött landskapselement införs och

·skötselkraven förenklas.

136 Värdefulla natur- och kulturmiljöer

SOU 1999:78

Utredningen bedömer att detta kommer att underlätta administratio- nen av åtgärden på följande sätt.

·Den övergripande komplexiteten i ersättningsformen minskar. Detta innebär att syftet med åtgärden tydliggörs och att det finns en direkt koppling mellan skötselinsatsen och den ersättning som lämnas. Jord- brukarna får därmed en bättre överblick över regelverket vilket un- derlättar ansökningsförfarandet och genomförandet av åtagandena. Vidare leder förslaget till förenklingar för de handläggare som infor- merar om miljöersättningarna och tillämpar regelverket.

·Den administrativa hanteringen förenklas på så sätt att mindre komplexa ADB-stöd behöver utvecklas, handläggningsrutiner blir ef- fektivare eftersom flera av de nuvarande momenten kan utgå etc.

·Arbetet med kontrollverksamheten förenklas bl.a. som en följd av att landskapselement i betesmark inte ingår i åtgärden samt att antalet typer av landskapselement reduceras. Om bedömningen av landskap- selementen kommer att ingå som en del i handläggningen av ansökan kan kontrollverksamheten enbart inriktas på kontrollen av skötselin- satserna.

8.4.2Bedömning av landskapselementen

Natur- och kulturmiljöstödet är dels en flerårig åtgärd och dels en ersätt- ningsform som går ut till fasta objekt. Det är därför utomordentligt vik- tigt att första årets ansökan och följande handläggning blir så noggrann som möjligt för att ge ett bra och rättvisande femårsbeslut. Huvudansva- ret bör även i fortsättningen ligga på den sökande men med ett större stöd från den regionala myndigheten.

Utredningen anser att det bör övervägas om det nuvarande systemet för handläggning av ansökan kan förändras så att länsstyrelsernas arbete med ansökningarna görs mer effektivt och följer vanlig förvaltningstra- dition. Länsstyrelsen bör ges möjlighet att sätta in resurser tidigt i bered- ningsprocessen av ansökningarna, vilket skulle ge ett korrekt underlag för besluten och därmed öka stabiliteten i ersättningssystemet. Bedöm- ningen av om landskapselementen är ersättningsberättigande eller inte bör således ingå i länsstyrelsens handläggning. Detta innebär att länssty- relsens tjänstemän, i de fall ett tillräckligt beslutsunderlag inte finns till- gängligt på länsstyrelsen, vid ett gårdsbesök bedömer landskapselemen- ten på den mark som omfattas av jordbrukarens ansökan.

Förslaget innebär initialt en ökad belastning på länsstyrelsens resur- ser. Genom att förstärka beredningsprocessen kan dock vissa administ- rativa vinster göras. Sannolikt skulle omfattningen av kontrollarbetet reduceras (se ovan). Den årliga handläggningen av varje enskilt ärende

SOU 1999:78

Värdefulla natur- och kulturmiljöer 137

under den femåriga stödperioden bör också förenklas. För att begränsa antalet gårdsbesök bör också befintlig kunskap från kontrollverksamhe- ten under innevarande programperiod utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt. Eftersom huvuddelen av de nuvarande ersättningsmottagar- nas åtaganden kommer att vara kontrollerade vid den innevarande pro- gramperiodens slut bör gårdsbesöken i huvudsak kunna begränsas till de nya företag som ansluts till ersättningsformen. Under programperioden bedöms detta motsvara ca 8 000 företag.

138 Värdefulla natur- och kulturmiljöer

SOU 1999:78

SOU 1999:78

139

9Värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet

9.1Utredningens förslag

9.1.1Inledning

Övergången till dagens extensiva renskötsel med inriktning på slaktpro- dukter har skett successivt under hela 1900-talet, men har varit mer ge- nomgripande under de senaste 50 åren. Dagens renskötsel skiljer sig från den äldre i flera avseenden. Tidigare var bl.a. hjordarna mindre och övervakningen intensivare. Samerna följde renarna i de årstidsbundna vandringarna och boendet skedde efter flyttningsvägarna på ett flertal visten. Skötseln var därför mer koncentrerad till visten, renvallar och drivningsleder. I dagens renskötsel är renarna betydligt mer utspridda. Få av de äldre vistena och vallarna används numera till något annat än extensivt bete. Detta betyder att kulturlämningar som hägn, kåtor, bodar och förrådsställningar vittrar ner. Träd och buskar vandrar in successivt, vilket medför att renskötselbetingade växter konkurreras ut och kultur- lämningar döljs och bryts ner.

Miljöersättningen för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljö- er i renskötselområdet skall bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö. En innebörd i miljökvalitetsmålet är att kulturmil- jövärden, särskilt det samiska kulturarvet, skall bevaras och utvecklas.

Inom ramen för det svenska miljöprogrammet för jordbruket introdu- ceras från år 1999 en miljöersättning för bevarande av värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet. Eftersom åtgärden ännu inte in- förts saknas uppgifter om anslutning och andra erfarenheter av ersätt- ningsformen. MPU föreslår därför att åtgärden överförs utan föränd- ringar till det nya miljöprogrammet för jordbruket för perioden 2001– 2005. Nuvarande mål, villkor, ersättningsnivåer, administrativa rutiner etc. för ersättningsformen framgår av följande avsnitt.

140 Värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet

SOU 1999:78

9.1.2Mål för åtgärden

Målet för denna åtgärd är att värdefulla natur- och kulturmiljöer, upp- komna genom äldre tiders renskötsel, skall skötas på ett sådant sätt att:

·deras skötselbetingade växt- och djursamhällen med tillhörande arter bevaras och förstärks,

·deras kulturhistoriska innehåll tydliggörs och

·renskötsellandskapets lokala och regionala särdrag bevaras inom om- råden där ersättning lämnas.

Målet är att bevara ca 1 700 hektar värdefulla natur- och kulturmil- jöer inom ersättningsberättigad zon.

9.1.3Geografiskt område

Ersättning kan primärt lämnas i de delar av renskötselområdet där ren- skötsel får bedrivas hela året enligt 3 § 1 rennäringslagen (1971:437). Ersättning får även lämnas till miljöer utanför denna zon, i de fall de uppfyller uppställda kriterier och villkor och under förutsättning att kostnadsramen för åtgärden inte är intecknad samt att markägaren god- känt att ansökan får lämnas in.

9.1.4Klassificering

Ersättning lämnas för skötsel av renvallar, äldre visten och sådana hägn kring renhagar som är uppförda på traditionellt sätt. Stödobjekten delas in i två typer, renvall och hägn. I renvall ingår vallar med och utan äldre visten. I hägn ingår hägnader av sten och trä. Till hägn räknas även an- slutande fångstarmar. Nedanstående kriterier skall vara uppfyllda för att ersättning skall kunna erhållas. Länsstyrelsen avgör om förutsättningar- na för ersättning är uppfyllda i varje enskilt fall.

För att stödobjekt av typen renvall skall kunna klassificeras som er- sättningsberättigat, skall samtliga av följande kriterier vara uppfyllda:

·stödobjektet kräver skötsel för att det skall behålla sina natur- och kulturmiljövärden,

·stödobjektet omfattar minst 0,2 hektar,

·en påtaglig del av stödobjektet består av öppen mark,

·markvegetation inom hela stödobjektet består av gräs och örter som visar på långvarig traditionell renskötsel.

Vid kvalificering för ersättning till renvallar kan landskapselement av följande typer användas, under förutsättning att elementen är fullt synli-

SOU 1999:78

Värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet 141

ga ovan mark och att elementen används eller har använts i samband med renskötsel:

·hägn till renhage uppfört på traditionellt sätt och av naturmaterial från platsen eller rester av sådant hägn,

·bostadskåta av traditionell typ eller rester av sådan kåta,

·bod eller förrådsställning eller rester av sådana anläggningar,

·jordkällare eller mjölkgrop eller rester av sådana anläggningar.

Ett enskilt element får inte användas för kvalificering av mer än en renvall. Till stödobjekt av typen renvall får även inräknas sådan direkt, till själva vallen anslutande mark som används till bete eller slåtter.

Med öppen mark avses sådan mark där vegetationen i fältskiktet inte påverkas av skugga och annan konkurrens från träd och buskar.

För att objekt av typen hägn skall kunna klassificeras som ersätt- ningsberättigat, skall samtliga av följande kriterier vara uppfyllda:

·hägnet är uppfört på traditionellt sätt,

·hägnet är uppfört på traditionell plats,

·hägnet är uppfört av traditionellt naturmaterial från platsen.

Till stödobjektet skall räknas en zon om minst 5 meter på vardera si-

dan om själva hägnet. Även till hägnet anslutande fångstarmar får inräk- nas.

I fjällmiljö är hägn av sten och palissadhägn av trä exempel på hägn som kan klassificeras som stödberättigat. I skogsmiljö är timmerhägn exempel på hägn som skall kunna komma i fråga för ersättning.

9.1.5Skötselvillkor

Ersättningsmottagaren är skyldig att inom hela stödobjektet, oberoende av dess storlek:

·ta bort träd och buskar av igenväxningskaraktär,

·tillse att ingen skadlig ansamling av förna kan ske på marken år från år,

·tillse att element som kan användas för kvalificering för stöd inte skadas eller tas bort,

·tillse att träd som bär påtagliga spår av att ha använts för renskötsel inte skadas eller tas bort,

·tillse att ersättningsberättigat hägn är underhållna.

Med träd och buskar av igenväxningskaraktär avses träd och buskar som:

·påtagligt påverkar markvegetationen med skugga eller annan konkur- rens,

142 Värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet

SOU 1999:78

·påtagligt påverkar träd som bär tydliga spår av att ha använts för renskötsel med skugga eller på annat sätt,

·är eller skulle ha varit till hinders vid traditionell renskötsel,

·döljer eller skadar landskapselement som kan användas för kvalifice-

ring av stödobjekt av typen renvallar.

Med skadlig ansamling av förna avses att så stora mängder förna lig- ger kvar från ett år till ett annat att markvegetationen under förnan kvävs, skuggas eller förändras på annat sätt som inte är förenligt med traditionell renskötsel.

För att ett hägn skall anses vara underhållet, skall hägnet vara i så- dant skick att renhagen varit funktionsduglig om hägnet omslutit hela renhagen.

Ersättningsmottagaren skall under minst en dag under åtagandeperio- den delta i sådan särskild utbildning eller individuell rådgivning som an- ordnas. Ersättningsmottagaren skall delta senast vid det tillfälle som denne tillställs en personlig kallelse.

9.1.6Ersättningsnivåer

Ersättning lämnas för skötsel av stödobjekt av typen

·renvall med 4 200 kronor per hektar för stödobjekt med areal inom intervallet 0,2–4 hektar (om arealen är större än 4 hektar utbetalas maximalt 16 800 kronor),

·hägn med 20 kronor per löpmeter underhållet hägn.

Ersättning lägre än 5 000 kronor betalas inte ut. Om den sammanlag- da sträckan ersättningsberättigat hägn till en enskild renhage understiger 50 meter, utbetalas inte någon ersättning för hägn till denna hage. Åt- gärden får inte kombineras med något annat miljöstöd på samma mark.

Stödobjekt av typen hägn kommer sannolikt att omfatta en mindre del av det totala stödet. För att underlätta administrationen kommer ersätt- ningen till hägn helt att finansieras över den nationella budgeten.

9.1.7Administrativa rutiner

9.1.7.1Ersättningsmottagare

Ersättningsmottagare kan den vara som har brukningsrätt till stödobjek- ten. Sådan brukningsrätt har den berörda samebyn och dess medlemmar i samebyn. Någon enskild brukningsrätt till en viss vall eller ett äldre viste föreligger därför inte eftersom betesmarkerna utgör en för byn kol- lektiv betesresurs. Av tradition kan emellertid i praktiken en viss vall

SOU 1999:78

Värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet 143

eller ett visst äldre viste ha särskild anknytning till en viss familj. Sådana anknytningar är väl kända av den berörda samebyn. Om inte samebyn själv väljer att stå som sökande skall därför samebyn yttra sig över om den sökande kan genomföra ett femårigt åtagande.

9.1.7.2Ansökan och beslut

Åtgärden genomförs av Jordbruksverket och länsstyrelserna. Länsstyrel- serna i Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län administrerar an- sökningarna om miljöersättningen. Stödärenden från Idre sameby i Da- larnas län skall hanteras av Länsstyrelsen i Jämtlands län. Beslut fattas med ledning av länsstyrelsens kunskap om värdena på platsen. Informa- tion om miljöersättningen sänds ut till samtliga registrerade renskötare. Ansökningshandlingar finns att rekvirera från länsstyrelsen.

Länsstyrelsen beslutar om stöd och om årlig utbetalning av ersätt- ningen. Om annan än den berörda samebyn ansöker om miljöersättning- en, beslutar länsstyrelsen om stöd först efter det att samebyn yttrat sig över ansökan. Länsstyrelsen skall fatta beslut med en giltighetstid av fem år.

9.1.8Beräknad kostnad och anslutning

Vid en ansluten areal om ca 1 700 hektar beräknas vid angiven ersätt- ningsnivå de årliga kostnaderna till totalt ca 10 miljoner kronor inklusive EG:s medfinasiering.

Vid en eventuell överanslutning skall ansökningarna prioriteras efter natur- och kulturmiljövärdet för det enskilda stödobjektet, så att största möjliga miljönytta uppnås för insatta medel.

9.2Motiv för utredningens förslag

9.2.1Motiv för miljöersättning för bevarande av natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet

Rennäringen har mycket långa traditioner som påverkat dess omgivning i form av en hävdgynnad flora och fauna samt avsatt en mängd lämningar efter bl.a. boende i väglöst land. De höga natur- och kulturmiljövärdena knutna till denna form av livsföring motiverar ett eget miljöstöd eftersom värdena sett i ett nationellt och ett europeiskt perspektiv är unika och annars riskerar att gå förlorade. Genom den föreslagna ersättningsfor-

144 Värdefulla natur- och kulturmiljöer i renskötselområdet

SOU 1999:78

men kommer höga natur- och kulturmiljövärden på kollektivt nyttjade renbetesmarker att bevaras. Vidare innebär åtgärden att kunskapen om de samiska natur- och kulturvärdena stärks på såväl europeisk som na- tionell, regional och lokal nivå.

9.2.2Skötselåtgärder

Grundförutsättningen för att den äldre rennäringens kulturmiljöer skall bevaras är att dessa miljöer hålls öppna (t.ex. SJV 1998d). Därför måste träd och buskar som etablerat sig på grund av att miljöerna inte längre har kvar sin tidigare funktion tas bort. Vidare måste markvegetationen hävdas för att förhindra återetablering av träd och buskar och för att förhindra att de renskötselbetingade arterna konkurreras ut av andra ar- ter. Genom en sådan skötsel kommer dels kulturlämningarna att bli mer synliga och deras förfall bromsas upp, dels förstärks de naturvärden som den äldre renskötseln givit upphov till.

9.3Administrativa konsekvenser

Utredningens förslag innebär inga förändringar av den nuvarande ersätt- ningsformen, vilket medför att inga ytterligare administrativa konsekven- ser tillkommer.

SOU 1999:78

145

10 Utrotningshotade husdjursraser

10.1Utredningens förslag

10.1.1Inledning

Det finns ett antal lokala husdjursraser eller små förekomster av gamla raser som under lång tid funnits i Sverige och vars långsiktiga överlev- nad inte är säkrad utan ett aktivt arbete för att bevara dem. Raserna är hotade till sin existens eftersom de har låg produktionsförmåga i förhål- lande till moderna husdjursraser och består av ett förhållandevis litet antal djur. Husdjursraserna bevaras genom insatser av enskilda djuräga- re och avelsföreningar. Vidare bedriver Jordbruksverket, inom ramen för genomförandet av aktionsplanen för biologisk mångfald, arbete för att förstärka lantrasernas bevarandestatus på olika sätt.

Miljöåtgärdens syfte är att förbättra möjligheterna för fortsatt upp- födning i syfte att bevara husdjurens genetiska resurser och därmed säk- ra en viktig del av den biologiska mångfalden. En innebörd i miljökvali- tetsmålet Ett rikt odlingslandskap, som denna miljöersättning skall med- verka till att uppfylla, är att bevara kulturarvet och den genetiska varia- tionen hos domesticerade djur och växter.

Utredningen föreslår en utökning av målet för miljöersättningen för att under programperioden möjliggöra en ökad anslutning till åtgärden. För att effektivisera administrationen av ersättningsformen föreslår MPU att den del av administrationen som gäller handläggning av jord- brukarnas ansökningar och beslut om stöd överförs från länsstyrelserna till Jordbruksverket.

10.1.2Mål för åtgärden

Målet för ersättningen är att uppnå ett tillräckligt stort antal vuxna ren- rasiga djur av utrotningshotade husdjursraser, för att på så sätt säkra rasernas långsiktiga överlevnad och bevara husdjurens genetiska resur- ser. Målet är att under programperioden i första hand bevara utrotnings- hotade lokala svenska husdjursraser av nötkreatur, svin, getter och får

146 Utrotningshotade husdjursraser

SOU 1999:78

motsvarande en omfattning av ca 5 000 djurenheter. Det långsiktiga målet är att bevara alla utrotningshotade lokala svenska husdjursraser.

10.1.3Geografisk omfattning

Miljöersättning för bevarande av utrotningshotade husdjursraser lämnas i hela Sverige.

10.1.4Villkor

För att ersättning skall kunna lämnas skall den hotade rasen finnas upp- tagen på EU:s lista över utrotningshotade svenska husdjursraser. De ra- ser som omfattas av miljöprogrammet för jordbruket är raser som inom EU i huvudsak förekommer i Sverige och för vilka Sverige ansvarar för registrering och stamboksföring. Därför motsvarar antalet djur i princip det totala antal djur som tillhör rasen inom EU som helhet. Följande husdjursraser finns för närvarande upptagna på EU:s lista över utrot- ningshotade svenska husdjursraser och berättigar till stöd:

Nötkreatur

fjällko

 

rödkulla

 

allmogeko (väneko, ringamålako, bohuskulla)

Får

gutefår

 

ryafår

 

finullsfår

 

allmogefår (skogsfår, dala pälsfår, roslagsfår)

Getter

lantrasget

 

allmogeget (göingeget, jämtget)

Svin

linderödssvin

Planer för avelsarbetet, som också omfattar åtgärder som syftar till att bevara rasernas ursprungliga egenskaper och genetiska mångfald, har under innevarande programperiod upprättats för ovanstående raser i samråd mellan Jordbruksverket och rasföreningarna. Dessa planer skall följas.

De djur och uppfödare som omfattas av miljöersättningen måste upp- fylla de fastställda kraven för att hålla raserna fria från inblandning av andra raser. För samtliga ersättningsberättigande raser är det ett villkor för deltagande i åtgärden att honan endast får betäckas av en renrasig hane av samma ras. Utöver detta krav skall följande villkor vara upp- fyllda för att ersättning skall utgå:

SOU 1999:78

Utrotningshotade husdjursraser 147

·Ersättningsberättigande raser av nötkreatur, får och getter skall vara anslutna till av Jordbruksverket godkänd kontrollverksamhet. Här- stamning skall i samband med anslutning till programmet kunna veri- fieras genom genbanksintyg eller genom intyg från rasförening.

·För ersättningsberättigande raser av gris skall härstamning i samband med anslutning till programmet verifieras genom genbanksintyg eller genom intyg från rasförening. Krav på anslutning till genbanksverk-

samhet eller officiell kontroll bör även övervägas för svin.

Därmed säkerställs att härstamningen för de djur som deltar i pro- grammet är väl dokumenterad.

10.1.5Ersättningsnivåer

Ersättning lämnas med 1 000 kronor per djurenhet. För linderödssvin är stödbeloppet 1 500 kronor per djurenhet. För omräkning till djurenheter (DE) föreslår utredningen att nuvarande omräkningstal skall tillämpas.

Dessa är:

 

Nötkreatur äldre än 2 år

1 DE

Nötkreatur, 6 månader–2 år

0,6 DE

Får och getter som satts in i avel

0,15 DE

Svin äldre än 6 månader

0,33 DE

I framtiden kommer alla miljöersättningar att vara arealbaserade. För beräkning av ersättningsberättigande djurenheter skall kommissionens tillämpningsföreskrifter till LBU-förordningen tillämpas.

10.1.6Administration av åtgärden

Åtgärden genomförs av Jordbruksverket och länsstyrelserna. Jordbruks- verket administrerar hanteringen av ersättningsformen förutom fältkon- trollerna som handhas av länsstyrelserna.

10.1.7Förväntad anslutning och kostnader

Det sammanlagda antalet djur som omfattas av ersättningsformen vid programperiodens slut beräknas motsvara ca 5 000 djurenheter. De årli- ga kostnaderna uppskattas till 5 miljoner kronor.

148 Utrotningshotade husdjursraser

SOU 1999:78

10.2Motiv för utredningens förslag

10.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för bevarande av utrotningshotade husdjursraser

10.2.1.1Miljöstödsöversynen

I miljöstödsöversynen (SJV 1997a), som genomfördes av Jordbruksver- ket i samråd med Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet, konstate- ras att år 1995 beviljades ersättning för ca 2 300 djurenheter. År 1996 hade denna siffra ökat till 2 600 djurenheter. Detta motsvarade en må- luppfyllelse för ersättningsformen på 65 %. Av rapporten framgår att miljöersättningens regler om minsta djurantal under perioden och att ut- gångna djur skall ersättas inom 20 dagar har kritiserats för att inte vara anpassat till lantraser. Anledningen är att man menar att det är svårare att skaffa ersättningsdjur av dessa raser jämfört med konventionella ra- ser. De tre verken framhöll dock att nuvarande regelverk tillgodoser en viss flexibilitet när ett utgånget djur skall ersättas. T.ex. kan en stödbe- rättigande ras ersättas med motsvarande antal djurenheter av en annan ersättningsberättigande ras. Vidare ser man att en större variation i an- talet djur skulle kunna medföra att en djurhållare har färre djur vid fem- årsperioden slut än vid periodens början, vilket skulle motverka åtgär- dens syfte. I rapporten framhålls också att förordningen om miljöstöd medger att länsstyrelsen sätter ned det belopp ersättningsmottagaren skall betala tillbaka vid mindre allvarliga avvikelser från stödets villkor. Samma sak gäller om det av någon annan anledning kan vara oskäligt att kräva återbetalning.

Vad gäller en utökning av antalet ersättningsberättigande raser ansåg miljöstödsöversynen att det vid den tidpunkten fanns tillräckligt underlag för att föreslå två nya raser, linderödssvin och finullsfår. Däremot var verken negativa till inkomna förslag om att Telemarksko samt Vest- landskt fjordfe skulle upptas som ersättningsberättigande raser. Orsaken är att Norge definierar dessa raser som i första hand norska och bedriver ett arbete med att bevara raserna. Det är därför olämpligt att Sverige blandar sig i detta arbete.

10.2.1.2RRV:s granskning av lantbruksenheternas administration av stödet till jordbruket

Riksrevisionsverket har i en granskning av lantbruksenheternas admi- nistration av stödet till jordbruket beräknat att kostnaderna vid lantbruk-

SOU 1999:78

Utrotningshotade husdjursraser 149

senheterna för att handlägga åtgärden för utrotningshotade husdjursraser till ca 1,6 miljoner kronor för år 1997 (RRV 1998). För att hantera ett ärende avseende stöd för utrotningshotade husdjursraser förbrukade lantbruksenheterna i genomsnitt mellan 2,2 och 18,5 timmar. Variatio- nen mellan lantbruksenheterna var mycket stor. Vidare framhåller RRV att p.g.a. det låga antalet ärenden kan tidsredovisningen för denna ersätt- ningsform ha stora inslag av osäkerhet. I rapporten drar RRV slutsatsen att det knappast är administrativt effektivt att ett så litet antal ärenden fördelas på nuvarande antal län.

10.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för bevarande av utrotningshotade husdjursraser

10.2.2.1Anslutning och måluppfyllelse

Anslutningen till miljöersättningen för utrotningshotade husdjursraser samt fördelningen på olika raser redovisas i tabell 10.1. År 1998 hade ca 600 ansökningar om ersättning motsvarande ca 8 000 djur eller drygt 3 100 djurenheter beviljats. Detta är preliminära siffror eftersom ett mind- re antal utbetalningar återstår för stödåret 1998. Sedan introduktionen av ersättningsformen år 1995 har antalet anslutna djurenheter ökat med ca 800. Måluppfyllelsen för åtgärden, mätt i antal anslutna djurenheter i förhållande miljöprogrammets mål på 4 000 djurenheter, var år 1998 därmed ca 80 %. Utvecklingen beträffande fjällkon och gutefåret har varit särskilt gynnsam sedan miljöersättningen infördes. Antalet anslutna djur av allmogeraserna är dock mycket litet.

150 Utrotningshotade husdjursraser

SOU 1999:78

Tabell 10.1. Antal ersättningsberättigande djur av respektive ras i an- sökningar om miljöstöd för utrotningshotade husdjursraser år 1998 (källa: Jordbruksverket).

 

 

Antal djur

Antal djur-

 

Ras

 

enheter

Nötkreatur

fjällras

2 050

1 769

 

rödkulla

456

395

 

allmogekora

115

104

Får

gutefår

2 625

394

 

ryafår

1 218

183

 

allmogefårb

326

49

Getter

lantrasget

1 471

221

 

allmogegetterc

55

8

Totalt

 

8 316

3 122

aväneko, ringamålako och bohuskulla. bskogsfår, dala pälsfår och roslagsfår. cgöingeget och jämtget.

10.2.2.2Utredningens genomgångar med vissa myndigheter och organisationer

Vid MPU:s genomgångar med företrädare för olika myndigheter och organisationer har bl.a. följande synpunkter på miljöersättningen för be- varande av utrotningshotade husdjursraser framkommit.

Jordbruksverket (SJV) framhåller att miljöstödet för bevarande av utrotningshotade husdjursraser omfattar ett relativt litet antal jordbruka- re, ca 600. Vidare har miljöersättningen mycket speciella villkor och hanteras i dag helt skilt från övriga ersättningsformer vad gäller ansök- ningsblanketter, handläggningsrutiner och kontrollrutiner. Flera myndig- heter och organisationer arbetar med handläggningen i första instans. Bland annat är flera avelsorganisationer och rasföreningar inkopplade för bedömning av rasrenhet och uppgiftslämnande om anslutning till här- stamningskontroll. Klagomål har framförts till SJV från flera av dessa centrala avelsorganisationer och rasföreningar över de mångfaldiga kontakterna med länsstyrelserna, som hanterar så få ärenden per län att det inte blir möjligt att upprätthålla effektiva rutiner.

Naturvårdverket (NV) anser att ersättningen till utrotningshotade husdjursraser är ett viktigt instrument för att uppfylla Sveriges åtagan- den enligt konventionen om biologisk mångfald. Enligt NV bör åtgärden utökas till att omfatta samtliga utrotningshotade djurraser som hålls som tamdjur (t.ex. det nordiska biet) samt kulturväxter.

Lantbruksdirektörers förening (LD) framhåller att miljöstödet till ut- rotningshotade husdjursraser är mycket arbetsintensivt för länsstyrelser-

SOU 1999:78

Utrotningshotade husdjursraser 151

na. Många ansökningar är felaktigt ifyllda vilket medför att handlägg- ningen tar lång tid. Vidare anser man att samarbetet med avelsförening- arna bör utvecklas och att det bör övervägas om ersättning enbart skall lämnas för hon- eller moderdjur. LD menar också att nuvarande regler om ersättningsdjur och villkoret att hålla minst 80 % av antalet djuren- heter i femårsbeslutet är problematiska, eftersom det av naturliga skäl är svårt att ersätta utrotningshotade djur. Eftersom syftet med åtgärden är att uppnå ett tillräckligt antal djur för att säkra rasernas fortlevnad borde det enligt LD finnas en övre gräns för hur många djur som kan få ersätt- ning.

10.3Utredningens slutsatser

10.3.1Motiv för miljöersättning för utrotningshotade husdjursraser

Lantraserna är ofta lågproducerande, tillväxer långsamt och hotar i dag att försvinna. De generella stödsystemen inom CAP gynnar produktion med högavkastande raser som har snabb tillväxt. För de föreslagna ra- serna bedöms antalet individer vara för litet för att respektive ras framti- da överlevnad skall vara säkrad utan särskilda insatser för att bevara dem. Samtliga raser är också uppförda på listan över utrotningshotade husdjursraser. Miljöersättning för att ta till vara kulturarvet och förbätt- ra förutsättningarna för fortsatt uppfödning av dessa raser är därför av betydelse för möjligheterna att bevara husdjurens genetiska resurser och den biologiska mångfalden.

10.3.2Ersättning för ytterligare raser

De grundläggande förutsättningarna för att en art eller ras skall vara berättigande till ersättning är att den bedöms vara hotad. Med detta me- nas att antalet djur är så få att rasens framtid inte kan anses som säkrad. En sådan bedömning kan göras först efter det att en inventering av be- ståndet och en dokumentation av rasens ursprung samt individernas här- stamning har gjorts. Vidare skall de raser som omfattas av miljöpro- grammet för jordbruket vara raser som inom EU förekommer endast i Sverige. För närvarande har 15 raser uppfyllt dessa krav och upptagits på EU:s lista över utrotningshotade svenska husdjursraser. Listan kan ändras och kompletteras efter förslag från Sverige.

På denna lista finns för närvarande inte några lokala raser av häst, höna, anka m.fl. djurslag. Rasernas utveckling följs dock av Jordbruks-

152 Utrotningshotade husdjursraser

SOU 1999:78

verket. Även om framtiden för vissa hästraser anses som osäker, har de inte för närvarande bedömts som akut hotade och aktuella att föra upp som ersättningsberättigande raser. Eftersom djuren är spridda på ett stort antal ägare torde en anslutning av hästar till miljöprogrammet leda till en betydande ökning av administrationskostnaderna. Från år 1999 omfattas dock vissa hästraser av UID-verksamheten inom ramen för miljöprogrammet. Utredningen föreslår härvidlag inga förändringar. Vi- dare kommer de arealbaserade miljöersättningarna för betesmarker och miljövänlig vallodling hästägarna till del, under förutsättning att villko- ren för ersättningsformerna uppfylls. MPU:s förslag om ett generell grundersättning för flerårig vallodling innebär att denna miljöersättning även kan lämnas till hästägare i norra Sverige under den kommande pro- gramperioden.

Listan över hotade raser bör vara dynamisk i den meningen att raser med god utveckling på sikt kan bevaras utan miljöstöd. Vidare kan nya testmetoder avgöra om djuren uppfyller kraven på renrasighet. Sam- mantaget skapas därmed ett utrymme för att introducera nya raser i pro- grammet om behov av detta skulle uppstå.

En utökning av antalet raser påverkas också av tillgången på medel. Nuvarande budgetram för åtgärden ger inte utrymme för fler ersätt- ningsberättigande raser utan att ersättningsnivån sänks eller att raser tas bort från listan. År 1998 hade ca 80 % av det totala antalet uppskattade djurenheter anslutits till miljöersättningen. Under år 1999 introduceras två nya ersättningsberättigande raser, finullsfåret och linderödsgrisen, vilket innebär att ersättningsformens nuvarande budget på 4 miljoner kronor kan komma att vara utnyttjad till fullo vid början av nästa pro- gramperiod. I syfte att skapa en potential för ökad anslutning av djur inom befintliga raser eller vid behov en utökning av antalet ersättnings- berättigande raser föreslår MPU därför att målet för åtgärden höjs till 5 000 djurenheter.

10.3.3Ersättningsdjur

Hanteringen av avvikelser i djurantal under åtagandeperioden inom mil- jöstöden följer rådets förordning (EEG) nr 3508/92 om ett integrerat system för administration och kontroll av vissa stödsystem inom gemen- skapen (IAKS). Hållande av utrotningshotade husdjursraser är emellertid en speciell typ av produktion och det kan vara problematiskt att finna ersättningsdjur av utrotningshotade raser. Villkoret att hålla minst 80 % av antalet djurenheter i femårsbeslutet samt att skaffa fram ersättnings- djur inom 20 dagar kan således i vissa fall vara svårt att uppfylla. Detta

SOU 1999:78

Utrotningshotade husdjursraser 153

gäller särskilt små besättningar, raser som omfattar ett litet antal djur och i samband med utslaktning av hela besättningar vid sjukdom.

Utredningen delar den syn som kom till uttryck i miljöstödsöversynen i denna fråga. Att generellt tillåta en större variation i antalet djur skulle kunna medföra att en djurhållare har färre djur vid femårsperioden slut än vid periodens början, vilket skulle motverka miljöersättningens syfte. Däremot anser utredningen att i de fall djurantalet har minskat till följd av orsaker som jordbrukaren inte har kunnat råda över bör detta hante- ras som en force majeureliknande händelse. Ersättningsbeloppet kan därmed reduceras enligt de regler som följer av andra force majeurhän- delser. Länsstyrelsen har i dag vissa möjligheter att reducera avdragets storlek. Hittills har inga beslut som gäller detta problem överklagats till Jordbruksverket, vilket kan tolkas som att länsstyrelserna redan nu till- lämpar reglerna på detta sätt.

10.3.4Effekter av Agenda 2000-beslutet

I LBU-förordningen anges att all ersättning är arealbaserad. Detta är en förändring jämfört med de nuvarande EG-reglerna som en följd av Agenda 2000-överenskommelsen och kan eventuellt medföra ett visst administrativt merarbete. För att skapa en smidig administrativ hantering av denna regel föreslår utredningen att en enkel rutin för konvertering av areal till djurbaserad ersättning tillskapas om så krävs.

10.3.5Administrationen av åtgärden

Miljöersättningen för bevarande av utrotningshotade husdjursraser om- fattar ett relativt litet antal jordbrukare och den administrativa hante- ringen av åtgärden sker helt skilt från övriga miljöstöd. Detta har med- fört svårigheter att uppnå en effektiv administrativ hantering av åtgärden på länsstyrelser med få ansökningar. Jordbruksverket har mottagit kla- gomål i denna fråga och enligt vad utredningen erfar har önskemål fram- förts från vissa rasföreningar att handläggningen av ersättningsformen bör skötas av en central myndighet. Vidare har Riksrevisionsverket i sin granskning av administrationen tagit fram underlag som visar att det är tydligt att lantbruksenheterna arbetar mer effektivt med större ärende- volym. Vad gäller miljöersättningen för bevarande av utrotningshotade husdjursraser framhåller man att det knappast torde vara administrativt effektivt att ett så litet antal ärenden fördelas på nuvarande antal län (RRV 1998). Av betänkandet Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket (SOU 1998:147) framgår att administrationskostnaderna

154 Utrotningshotade husdjursraser

SOU 1999:78

mellan olika miljöersättningar varierar kraftigt. Ersättningen för utrot- ningshotade husdjursraser torde vara ett av de mest resurskrävande di- rektstöden till jordbruket. P.g.a. den låga ansökningsfrekvensen finns det svårigheter för länsstyrelserna att nå upp till den ”kritiska massan” som leder till rationaliseringsvinster. Detta medför stora administrativa kost- nader i förhållande till utbetalda ersättningar. Vidare framgår det av be- tänkandet att länsstyrelserna bör uppmuntras till samverkan vid hand- läggning av stöd med mindre volym.

MPU delar bedömningen att den administrativa hanteringen av miljö- ersättningen för bevarande av utrotningshotade husdjursraser kan effek- tiviseras och förbättras. Enligt utredningen skulle detta lämpligast kunna ske genom att handläggning och beslut i enskilda ärenden överfördes från länsstyrelserna till Jordbruksverket. Den del av administrationen som avser genomförande av fältkontroller samt viss information om åt- gärden bör dock fortfarande handhas av länsstyrelserna. Ett sådant för- farande överensstämmer också med den nuvarande administrativa hante- ringen av handjursbidraget.

10.4Administrativa konsekvenser

MPU:s förslag innebär att handläggning och beslut i enskilda ärenden som nu sker på länsstyrelserna överförs till Jordbruksverket. Totalt be- döms förslaget leda till en effektivare, säkrare och mindre kostsam ad- ministrativ hantering av ersättningsformen. Förslaget medför förenkling- ar för länsstyrelserna som får en miljöersättning mindre att hantera ad- ministrativt och resurser kan därmed frigöras. Kompetensen att utföra kontroller kommer att finnas kvar på länsstyrelsen, eftersom de kontrol- lerar djur inom ramen för kompensationsbidraget och djurbidragen. Re- sursbehovet avseende administrationen av åtgärden ökar dock för Jord- bruksverket, vilket kräver en viss förstärkning vid myndigheten. En yt- terligare konsekvens av förslaget är att Jordbruksverket inte längre kan fullgöra sin uppgift som överprövningsinstans vad gäller överklag- ningsärenden inom miljöersättningen för bevarande av utrotningshotade husdjursraser.

SOU 1999:78

155

11 Miljövänlig vallodling

11.1Utredningens förslag

11.1.1Inledning

Vallodling bidrar till att minska växtnäringsläckage och erosion från åkermark samtidigt som användningen av bekämpningsmedel minskar. Dessutom främjas den biologiska mångfalden i odlingslandskapet av vallodling. Miljöersättningen för vallodling skall således bidra till att uppfylla flera miljökvalitetsmål, främst Ett rikt odlingslandskap, Ingen övergödning och Giftfri miljö.

Utredningen föreslår att en ersättningsform införs för miljövänlig vallodling i hela landet. Förslaget innebär att de nuvarande miljöersätt- ningarna för öppet odlingslandskap och flerårig vallodling ersätts med en generell grundersättning kombinerad med en regionalt anpassad tilläggsersättning. Utredningen föreslår dessutom att den särskilda åtgär- den för extensiv vall utgår ur miljöprogrammet.

11.1.2Mål för åtgärden

Syftet med ersättningen för miljövänlig vallodling är att:

·främja miljövänlig markanvändning genom att övergången till spannmålsodling hejdas till förmån för bibehållen och ökad vallod- ling,

·förbättra eller upprätthålla landskapet och förhindra omfattande nedläggning av jordbruksmark i norra Sverige och södra Sveriges skogs- och mellanbygder,

·minska växtnäringsläckage och erosion från åkermark,

·minska användningen av bekämpningsmedel och handelsgödsel,

·bibehålla åkermarkens bördighet.

Målet är att totalt ca 850 000 ha åkermark skall anslutas till stödet.

156 Miljövänlig vallodling

SOU 1999:78

11.1.3Geografisk omfattning

En grundersättning kan lämnas för flerårig vallodling på åkermark i hela landet. I stödområdena 1–5 utgår en regionalt anpassad tilläggsersätt- ning. I stödområdena 1–3 är tilläggsersättningen förenad med krav på djurinnehav.

11.1.4Klassificering

Med åkermark menas i detta sammanhang mark som är lämplig att plöja och som används till slåtter eller bete av vallgröda (vallgräs och/eller vallbaljväxter).

11.1.5Skötselvillkor

Som grundvillkor gäller att marken brukas aktivt genom att den ersätt- ningsberättigande vallen årligen betas eller slås och skörden tillvaratas. Kemisk bekämpning får inte utföras. Anlagd vall skall ligga obruten minst två vintrar i rad.

Kriteriet för att söka tilläggsersättningen i stödområdena 1–3 är att brukaren har ett visst djurinnehav (nötkreatur äldre än sex månader samt tackor och getter). Avgränsningen motiveras av att miljöersättningen är en långsiktig investering för att upprätthålla miljövänliga driftsformer för framtiden i aktiva jordbruk. Mot bakgrund av det norrländska jord- brukets speciella förutsättningar och den stora överskottsareal i regionen som inte brukas aktivt, är det mer kostnadseffektivt att styra tillgängliga medel till areal som har goda förutsättningar att brukas på lång sikt. Aktiva lantbrukare uppfyller dessa förutsättningar. Utformningen av djurkopplingen inom ersättningen för miljövänlig vallodling bör samord- nas med utformningen av kompensationsbidraget till stödområdena 1–3.

11.1.6Ersättningsnivåer

Ersättning för miljövänlig vallodling lämnas med följande belopp:

Grundersättning, hela landet

500 kr/ha

Tilläggsersättning, stödområdena 1–3

2 050 kr/ha

Tilläggsersättning, stödområde 4

900 kr/ha

Tilläggsersättning, stödområde 5

400 kr/ha

SOU 1999:78

Miljövänlig vallodling 157

11.1.7Femårsbeslut

Femårsåtagandet omfattar all vallareal som sökanden brukar. Arealen tillåts variera under åtagandeperioden eftersom ingen arealuppgift läggs in i beslutet. Brukaren skall sköta hela sin vallareal enligt reglerna för ersättningen varje år under femårsperioden.

För areal som berättigar till tilläggsersättning i stödområdena 1–3 kan den ersättningsberättigande arealen begränsas av det årliga djurin- nehavet.

11.1.8Förväntad anslutning och kostnad

I tabell 11.1 visas den uppskattade anslutningen till vallersättningen i olika delar av landet. Arealen som förväntas anslutas till grundersätt- ningen utgör ca 90 % av den slåtter- och betesvall som finns registrerad i SCB:s lantbruksregister år 1998. Arealen som är berättigande till tilläggsersättning i stödområdena 1–3 är baserad på den vallareal som i dag finns inom miljöersättningen till öppet odlingslandskap, med hänsyn taget till de extensifieringskrav som gäller fr.o.m. år 1999.

Tabell 11.1. Uppskattad areal åkermark, hektar.

Zon

Grunders.

Tilläggsers.

Norra Sverige, stödområdena 1–3

180 000 ha

150 000 ha

Norra Sverige, stödområde 4

65 000 ha

65 000 ha

Södra Sverige, stödområde 5

380 000 ha

380 000 ha

Övriga landet (slättbygd)

225 000 ha

 

Summa

850 000 ha

595 000 ha

Den årliga kostnaden beräknas till ca 950 miljoner kronor, fördelad på grundersättning och tilläggsersättning enligt nedanstående.

 

Ersättning

Årlig kostnad

 

per ha (kr)

(kr)

Grundersättning, hela landet

500

425 000 000

Tilläggsersättning, stödområdena 1–3

2 050

310 000 000

Tilläggsersättning, stödområde 4

900

60 000 000

Tilläggsersättning, stödområde 5

400

155 000 000

Totalt

 

950 000 000

158 Miljövänlig vallodling

SOU 1999:78

11.2Motiv för utredningens förslag

11.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättningar för vallodling

11.2.1.1Miljöstödsöversynen

När miljöstödsöversynen (SJV 1997a) genomfördes hade den generella ersättningen till flerårig vallodling inte introducerats, vilket innebar att ersättning för vallodling huvudsakligen utgick inom miljöersättningen för bevarande av ett öppet odlingslandskap.

I utvärderingen konstateras att t.o.m. år 1996 hade ca 720 000 ha slåtter- och betesvall på åker samt betesmark, fördelat på knappt 34 000 jordbrukare, anslutits till ersättningen för bevarande av ett öppet od- lingslandskap. Mätt som andel registrerad areal av uppskattad areal en- ligt miljöprogrammet motsvarade detta en måluppfyllelse för slåtter- och betesvall på närmare 90 %. Måluppfyllelsen för betesmarken kunde inte beräknas eftersom den potentiellt ersättningsberättigande arealen är be- roende av anslutningen till miljöersättningen för biologisk mångfald och kulturmiljövärden i betesmarker. Sammanfattningsvis bedömer verken att anslutningen till ersättningsformen får anses som mycket god.

I en analys av problem och brister diskuteras effekterna av reglerna för djurinnehav inom stödområdena 1–3, där miljöersättningen för beva- rande av ett öppet odlingslandskap är förenad med ett krav på djurhåll- ning. När ersättningsformen infördes under hösten 1995 var reglerna för djurinnehav desamma som reglerna för det djurinnehav som omfattades av ansökan om kompensationsbidrag. För att utjämna tillförseln av slaktdjur inför stödåret 1996 ändrades miljöstödsförordningens regler så att den gemensamma hållandeperioden ersattes med anmälan av djurin- nehavet vid tre skilda tidpunkter under året. I utvärderingen framhålls att konstruktionen med två olika regelverk för djurhållning i kompensa- tionsbidraget respektive öppet odlingslandskap inom stödområdena 1–3 av många lantbrukare har uppfattats som svår och omotiverad. Den har också medfört en kraftigt ökad administration, inte minst för länsstyrel- serna. Av rapporten framgår också att införandet av djurräkning inte i någon större utsträckning har lett till att djur undantas från hållandeperi- od.

För flertalet jordbrukare i stödområdena 1–3 begränsar djurkravet den areal som ersättning kan beviljas för. Enligt rapporten har detta lett till att jordbrukarna i allmänhet har valt att låta vallarealen omfattas av femårsbesluten, vilket resulterat i att större delen av arealen betesmark inom dessa stödområden för närvarande inte omfattas av ersättningen. Vidare framgår det av utvärderingen att reglerna om djurinnehav i norra

SOU 1999:78

Miljövänlig vallodling 159

Sverige har inneburit att exempelvis hästhållare och vallproducenter utan djur utesluts från stödet, trots att de bidrar till att upprätthålla ett öppet odlingslandskap i Norrland. I övriga stödområden har dessa brukarkate- gorier möjlighet att söka stöd för bevarande av ett öppet od- lingslandskap.

Av problemanalysen framgår det vidare att den nuvarande stödkon- struktionen gynnar en övergång till mer extensiv produktion, dvs. mins- kat djurantal per hektar, fr.o.m. år 1999 inom stödområdena 1–3. I om- råden där djurinnehavet för närvarande begränsar den ersättningsberätti- gande arealen kan extensifieringen leda till att ytterligare arealer kommer att anslutas till åtgärden. För företag med stort djurinnehav och begrän- sad jordbruksareal utan möjligheter till utökning av arealen, kan extensi- fieringen leda till att ersättningsbeloppet sänks.

I rapporten påpekas också att det finns problem med gränsdragningen mellan olika ägoslag, vilket också bekräftas av resultaten från kontroll- verksamheten. Rapportförfattarna framhåller dock att åtgärder i form av ökade informationsinsatser till brukarna på detta område har vidtagits under år 1996.

I utvärderingen lämnas ett antal konkreta förslag till förändringar av regelverket för ersättningen för bevarande av ett öppet odlingslandskap. Verken anser bl.a. att man bör införa enhetliga regler för beräkning av djurinnehav, som minimerar en kostsam administration samt underlättar för brukaren att ansöka om ersättning och att följa gällande regelverk. Verken föreslår att reglerna för beräkning av djurinnehav i ersättningen för öppet odlingslandskap anpassas till motsvarande regler för kompen- sationsbidrag.

11.2.1.2RRV:s granskning av jordbrukets miljöstöd

RRV har i rapporten ”Jordbrukets miljöstöd” (RRV 1999) granskat i hur hög grad de olika åtgärderna inom miljöprogrammet bidrar till att uppnå jordbrukets miljömål. De två miljömål som granskats är bevarande av biologisk mångfald samt halvering av kväveläckage.

Under år 1997 betalades totalt 422 miljoner kronor ut för miljöersätt- ningar som syftar till minskning av växtnäringsläckage. Huvuddelen av dessa miljöersättningar, drygt 411 miljoner kronor, betalades ut till fler- årig vallodling. RRV anser att miljöersättningen till flerårig vallodling mer fungerar som ett inkomststöd än som en miljöersättning eftersom den inte styrts till områden med omfattande kväveläckage. Skåne och Hallands län står för 36 % av Sveriges kväveutsläpp men erhåller endast 14 % av de miljöersättningar som syftar till att minska kväveläckaget. Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län erhöll

160 Miljövänlig vallodling

SOU 1999:78

tillsammans nästan lika mycket miljöersättningar, 13 %, men står till- sammans för endast 5 % av de totala kväveutsläppen. RRV hävdar där- med att den nuvarande utformningen av miljöersättningen inte är kost- nadseffektiv, främst eftersom miljöersättningen för flerårig vallodling inte riktats mot områden med omfattande kväveläckage som t.ex. Skåne och Halland.

Eftersom jordbrukets miljöersättningar främst är ett ekonomiskt styrmedel krävs att lantbrukarna har företagsekonomiska incitament att söka ersättningarna för att målen skall kunna uppfyllas. RRV:s gransk- ning visar att de ekonomiska incitamenten för lantbrukarna att söka miljöersättning för minskning av kväveläckage är små. Miljöersättningen för flerårig vallodling riskerar att konkurreras ut av den högre arealer- sättningen.

Vallodlingen i Sverige har enligt SCB:s statistik minskat från knappt 1,1 miljoner hektar till 0,9 miljoner hektar mellan åren 1995 och 1998. RRV:s beräkningar visar att införandet av miljöersättningen för flerårig vallodling under år 1997 inte hejdat minskningen av den totala vallod- lingen under år 1998. Vallen minskade med ca 64 000 hektar mellan åren 1997 och 1998 medan brödsädsodlingen ökade med ca 67 000 hektar under samma period. Denna minskning av vallarealen kan ha ökat det totala växtnäringsläckaget i Sverige med upp till 6 % om vall- odlingen ersatts med spannmålsodling. I t.ex. Skåne minskade vallarea- len med 10 % mellan åren 1997 och 1998, trots införandet av miljöer- sättningen för flerårig vallodling. Denna minskning är större än riksge- nomsnittet på 7 %.

11.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersättningar för vallodling

11.2.2.1Anslutning och måluppfyllelse

Arealen slåtter- och betesvall med femårsbeslut om miljöersättning för bevarande av ett öppet odlingslandskap omfattade år 1998 ca 585 000 ha. Enligt reglerna för ersättningen får arealen vall variera med 20 % under femårsperioden. I figur 11.1 redovisas den areal vall inom ersätt- ningen för öppet odlingslandskap för vilken jordbrukarna har ansökt om utbetalning för år 1998. Denna areal var obetydligt större (totalt 588 000 ha) än den som omfattas av femårsbesluten. Arealmålet för åt- gärden under femårsperioden är enligt miljöprogrammet 600 000 ha. Måluppfyllelsen vad avser vallarealen inom ersättningen för bevarande av ett öppet odlingslandskap var år 1998 därmed 98 %.

SOU 1999:78

Miljövänlig vallodling 161

En miljöersättning för att främja flerårig vallodling introducerades år 1997. Arealen vall med femårsbeslut om ersättning för flerårig vall- odling var år 1998 ca 770 000 ha. Ansökningarna om utbetalning av ersättning för år 1998 omfattade totalt ungefär samma areal (774 000 ha, se figur 11.1). Målet för åtgärden enligt miljöprogrammet är 1 000 000 ha, vilket innebär att arealmålet för närvarande är uppfyllt till närmare 80 %. Ca 25 % av den till åtgärden totalt anslutna arealen är belägen i slättbygderna.

 

1000000

 

 

 

 

 

 

 

800000

 

 

 

 

 

 

(ha)

600000

Öppet odlingslandskap

 

 

 

Flerårig vallodling

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Areal

 

 

 

 

 

400000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200000

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

Stödomr

Stödomr

Stödomr

Slättbygd

Totalt

Arealmål

 

 

1-3

4

5

 

 

 

 

 

 

 

Område

 

 

Figur 11.1. Ansluten areal vall på åker till miljöersättningarna för bevarande av ett öppet odlingslandskap och flerårig vallodling år 1998. Arealerna är baserade på uppgifter i jordbrukarnas ansökningar om ersättning..

11.2.2.2Utredningens genomgångar med vissa myndigheter och organisationer

Som en del i utredningens analys av det nuvarande miljöprogrammet för jordbruket har synpunkter inhämtats från företrädare från olika myndig- heter och organisationer. Vid dessa genomgångar har bl.a. följande syn- punkter på miljöersättningarna för vallodling framkommit.

Jordbruksverket (SJV) har i en skrivelse till utredningen (SJV 1998a) analyserat administrativa problem med hanteringen av miljöersättningar- na samt lämnat förslag på lösningar av dessa problem. Inom det nuva- rande miljöprogrammet lämnas ersättning för vallodling på åker inom fyra olika ersättningsformer; öppet odlingslandskap, flerårig vallodling, extensiv vall samt ekologisk odling. Villkoren för vall-odlingen är likar- tade inom de olika ersättningsformerna, men ersättningen för de olika

162 Miljövänlig vallodling

SOU 1999:78

åtgärderna varierar inom landet. I tabell 11.2 redovisas möjliga kombi- nationer av dessa ersättningsformer. Inom miljöersättningen för beva- rande av ett öppet odlingslandskap finns också flera olika varianter av regelverk samt ytterligare specialregler för jordbrukare i gränsområdet mellan norra och södra Sverige.

Tabell 11.2. Tillåtna kombinationer av miljöersättning för vallodling år 1998 (SJV 1998b).

 

 

 

Summa

 

Ingående åtgärdera

 

stödbelopp

Stödområde

Stödbelopp (kr/ha)

(kr/ha)

1–3

moppet+mvall+meko

2050+550+900

3 500

4

moppet+mvall+meko

600+850+900

2 350

5A (5a+b)

moppet+mvall+meko

400+550+900

1 850

5B (5c+m)

moppet+mvall+meko

400+550+1600

2 550

Utanför

mvall+meko

550+1 600

2 150

stödområde

 

 

 

Utanför

mex

1 500

1 500

stödområde

 

 

 

amoppet=miljöstöd för bevarande av ett öppet odlingslandskap i skogsbygderna och i norra Sverige, mvall=miljöstöd för flerårig vallodling, meko=miljöstöd för ekologisk odling, mex=miljöstöd för anläggning av extensiv vall och skyddszoner.

Jordbruksverket konstaterar att mångfalden av åtgärder leder till en hög komplexitet och skapar såväl administrativa problem som svårighe- ter att överblicka och förstå regelverket. I första hand föreslås därför en sammanslagning av ersättningen för flerårig vallodling och ersättningen för öppet odlingslandskap. Syftet med en sådan ersättning bör vara att minska växtnäringsläckaget från åkermark till vattendrag samt förhindra nedläggning av jordbruksmark i skogsbygder och i norra Sverige. SJV framhåller att ersättningen bör motsvara den sammanlagda ersättnings- nivån för tidigare åtaganden. Ersättningen bör också kunna variera regi- onalt och någon form av djurkoppling bör övervägas inom stödområdena 1–3. Vidare föreslår SJV att det bör utredas om den särskilda ersätt- ningsformen för extensiv vall kan utgå ur miljöprogrammet eller ingå som en av flera åtgärder inom en samlad ersättningsform för riktade åt- gärder med syfte att begränsa växtnäringsläckaget.

I SJV:s skrivelse belyses också djurkopplingen i ersättningen för öp- pet odlingslandskap. Syftet med djurkopplingen är att rikta åtgärden till brukare som bedriver mjölk- eller köttproduktion med nötkreatur, får eller getter. I skrivelsen konstateras att djurkopplingen genererar mycket

SOU 1999:78

Miljövänlig vallodling 163

administrativt arbete för berörda jordbrukare, länsstyrelser och Jord- bruksverket. Vidare innebär stödkonstruktionen att djurproducenter med andra grovfoderomvandlare såsom hjortar, hästar etc, samt jordbrukare som enbart bedriver landskapsvård, odlar vall för avsalu eller tar emot betesdjur inte kan ta del av ersättningen.

Naturvårdsverket (NV) framhåller vikten av att miljöprogrammet ar- betar med en väl preciserad målstyrning, där målen anges i såväl kvali- tativa som kvantitativa termer. Målstyrning kräver en tydlig koppling mellan mål och medel och NV anser därför att ersättningar för att nå miljömål respektive regionalpolitiska mål bör hållas åtskilda inom mil- jöprogrammet. Verkets principiella uppfattning är att minskningen av jordbrukets miljöbelastning skall bekostas av näringen själv enligt prin- cipen att förorenaren betalar. Miljöprogrammet skall enligt verkets upp- fattning i första hand ersätta kollektiva nyttigheter såsom att bevara och utveckla odlingslandskapets natur- och kulturvärden. Detta kräver emellertid en ändrad jordbrukspolitik på gemenskapsnivå. Miljöersätt- ningar för åtgärder som bidrar till att minska jordbrukets miljöbelastning kan därför vara motiverade i ett kortare perspektiv. Mot denna bakgrund förordar NV att miljöersättning bör utgå för vallodling i syfte att minska växtnäringsläckaget. Vidare anser verket att sådana åtgärder endast skall kunna erhållas i områden med högt växtnäringsläckage, eller i särskilt miljökänsliga områden. NV framhåller också att det kan finnas anled- ningar till att stödja vallodling för att nå andra samhällsmål vid sidan av målet att minska växtnräringsläckaget. Som exempel nämns jordbrukets bidrag till energiproduktionen, regional inkomstfördelning och bibehållen markbördighet. För att målstyrningen skall vara tydlig anser NV att eventuella ersättningar av andra ändamål än att minska växtnä- ringsläckaget bör inordnas i separata ersättningsformer med preciserade mål.

Lantbruksdirektörers förening (LD) förordar ett system med grund- och tilläggsersättningar för vallodlingen. Grundersättningen föreslås lik- na dagens ersättning till flerårig vallodling, medan tilläggsersättningen bör vara regionalt anpassad i likhet med nuvarande ersättning för beva- rande av ett öppet odlingslandskap. LD framhåller att tilläggsersättning- en för vall på åkermark bör tillgodose de regionalpolitiska målen. Vidare anser man att en koppling till djurinnehav är lämplig i stöd-områdena 1– 3, gärna genom tre djurräkningar per år som kan kopplas till den cent- rala djurdatabasen. LD menar också att nuvarande krav på extensifiering inom ersättningen för öppet odlingslandskap i stödområdena 1–3 bör utgå och att arealkraven bör vara desamma i hela landet. När det gäller ersättningen till extensiv vall påpekar man att stödet har en låg målupp- fyllelse och att åtgärden med fördel kan integreras i miljöersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk.

164 Miljövänlig vallodling

SOU 1999:78

11.2.2.3Konkurrensförhållanden mellan vall på åker och betesmark

Jordbrukspolitiken består av en komplex mängd stöd som samverkar med eller motverkar varandra. Marknaden och de ekonomiska signaler som politiken sänder ut påverkar produktionsvalet. Utvecklingen inom jordbruket följer också allmänna trender som pågått under en längre pe- riod. Det finns farhågor att ersättningen till vallodlingen kan ge ekono- miska incitament till att betesdjur flyttas från naturbetesmark till åker- mark, vilket leder till förlust av biologisk mångfald och minskar möjlig- heterna att uppnå miljömålen inom detta område. Frågeställningen är väsentlig, men sambandet är mycket komplext och underlag i form av såväl empiriska som teoretiska studier är begränsade. Vallproduktionen är också relaterad till lönsamheten i spannmålsodlingen (t.ex. Jonasson m.fl. 1988). Till följd av det speciella trädesprogrammet som infördes år 1987 och omställningen i samband med 1990 års avreglering ökade val- larealen i Sverige från år 1987 till år 1994, främst på bekostnad av fo- dersäd. Efter EU-inträdet, då arealbidrag infördes för spannmål men inte för vall, ökade spannmålsarealen medan vallarealen minskade (se t.ex. SJV 1998c; figur 11.2).

1 400 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 200 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 000 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

800 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

600 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

 

 

 

Vall

 

 

Fodersäd

 

Brödsäd

 

 

Figur 11.2. Åkerarealens användning åren 1985–1997, hektar brödsäd, fodersäd och vall (SJV 1998c).

Arealbidraget till spannmål leder, givet att övriga förutsättningar hålls konstanta, till relativ ökad lönsamhet i spannmålsodlingen, vilket

SOU 1999:78

Miljövänlig vallodling 165

tränger ut vallarealen. Höga ersättningar för vallodling leder till att vall- produktionens lönsamhet stärks i förhållande till spannmålsodlingen, vilket kan skapa incitament för ett minskat utnyttjande av betesmarken. Å andra sidan kan ersättning för vallodlingen i en situation med vikande lönsamhet i nötköttsproduktionen och minskat djurantal bidra till att upprätthålla lönsamheten i denna produktionsgren, vilket kan motverka nedläggning av jordbruk eller övergång till spannmålsodling med igen- växning av naturbetesmarker som följd.

I figur 11.3 redovisas utvecklingen för arealen slåtter- respektive be- tesvall under perioden 1994–1998 enligt SCB:s lantbruksregister. Under denna period minskade den utnyttjade vallarealen med 10 %, vilket mot- svarar 105 000 ha. Arealen slåttervall var i princip oförändrad medan betesvallen har gått tillbaka med 93 000 ha eller 30 %.

 

1200000

 

 

 

 

 

1000000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Slåttervall

(ha)

800000

 

 

 

Betesvall

 

 

 

 

Totalt

 

 

 

 

 

Areal

600000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400000

 

 

 

 

 

200000

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

1994

1995

1996

1997

1998

 

 

 

År

 

 

Figur 11.3. Areal utnyttjad slåtter- respektive betesvall i landet åren 1994–1998 (källa: SCB, Lantbruksregistret).

Av figur 11.4 framgår utvecklingen för arealen vall i de olika stöd- områdena samt i slättbygder under perioden 1994–1998 enligt SCB:s lantbruksregister. Under denna period har vallarealen minskat i alla om- råden. Huvuddelen av minskningen har skett i slättbygderna där arealen vall har gått tillbaka med 22 %. Sammanfattningsvis tycks den nedgång i arealen vall som skett under de senaste åren till stor del utgöras av ett minskat utnyttjande av åkermarken som betesvall i slättbygder. Detta är sannolikt delvis en följd av att spannmålsodling har återupptagits på de extensiva betesvallar som tillkom i samband med omställningen.

166 Miljövänlig vallodling

SOU 1999:78

 

1200000

 

 

 

 

 

1000000

 

 

 

 

 

800000

 

 

 

 

(ha)

600000

 

 

 

 

Areal

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400000

 

 

 

 

 

200000

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

1994

1995

1996

1997

1998

 

 

 

År

 

 

Stödomr 1-3

Stödomr 4

Stödomr 5

Slättbygd

Totalt

Figur 11.4. Areal utnyttjad slåtter- och betesvall i olika stödområden åren 1994–1998 (källa: SCB, lantbruksregistret).

Hösten 1997 introducerades den generella miljöersättningen för fler- årig vallodling i Sverige. Ersättningen fick dock först under år 1998 nå- got egentligt genomslag. Fullt genomslag kan förväntas först år 1999, då nyanlagda vallar till följd av ersättningen till största delen kan anslutas detta år. Som en jämförelse vad gäller utvecklingen för den anslutna are- alen betesmark till miljöersättningen året innan och efter det att ersätt- ningen för flerårig vallodling introducerades hänvisas till figur 7.2. Mellan åren 1997 och 1998 ökade den anslutna arealen betesmark med ca 16 000 ha. Förändringen kan delvis förklaras av ändrade regler för stödberättigande betesmark i slättbygder. Inom stödområdena hade de förändrade reglerna dock ingen praktisk betydelse för möjligheterna att ansluta betesmark till miljöersättningen. Av figuren framgår att den an- slutna arealen betesmark ökade i stödområde 5, medan anslutningen minskad något i stödområde 4 och var oförändrad i norra Sverige (stödområdena 1–3).

SOU 1999:78

Miljövänlig vallodling 167

11.2.2.4Utformningen av femårsbesluten

Åtaganden inom miljöprogrammet måste vara minst femåriga. Mil- jövänlig vallodling tillhör dock de ersättningsformer där en total volym inom ett visst geografiskt område är viktigare än att en viss jordbrukare eller en viss markyta omfattas av åtagandet. I den nuvarande ersättning- en för flerårig vallodling gäller att arealen som omfattas av ett beslut om stöd kan flyttas runt i växtföljden, efter att vallen har uppfyllt kraven på liggetid. Under ett enskilt år får dock arealen underskridas med högst 20 % jämfört med femårsbeslutet. Om jordbrukaren underskrider arealen med mer än 20 % vidtas sanktioner. Om jordbrukaren överskrider den areal som ingår i beslutet lämnas ingen extra ersättning för detta.

Kravet på att arealen under ett enskilt år får underskridas med högst 20 % jämfört med femårsbeslutet leder till en omfattande administration, framför allt för länsstyrelserna. För varje ansökan om utbetalning måste länsstyrelsen göra en kontroll i datasystemet där den ansökta arealen vall jämförs med totalarealen vall enligt femårsbeslutet. Varje avvikelse som signalerar att arealen underskrids med mer än 20 % jämfört med femårs- beslutet måste följas upp manuellt. Alla avvikelser behöver inte leda till sanktioner; t.ex. om jordbrukaren har ytterligare arealer vall som är ka- tegoriserade som foderareal och som brukaren inte har sökt ersättning för, men som ändå sköts enligt kraven i ersättningen för öppet odlings- landskap alternativt flerårig vall. Eftersom ersättningarna för vallodling omfattar ett stort antal jordbrukare leder dessa uppföljningar till ett om- fattande merarbete för länsstyrelserna.

11.3Utredningens slutsatser

11.3.1Motiv för miljöersättningar för vallodling

Det finns flera skäl till varför det är viktigt att stödja vallodling, både miljömässiga och regionalpolitiska. Vallodlingen bidrar till att minska växtnäringsläckage och erosion från åkermark. Den bidrar också till en minskad användning av bekämpningsmedel och den främjar den biolo- giska mångfalden i odlingslandskapet. Vallen verkar också strukturför- bättrande på marken bl.a. genom att mullhalten i marken höjs. Miljöer- sättning för vallodling bidrar även till att uppnå ett av de viktigaste poli- tiska målen för jordbruket i norra Sverige, nämligen att bibehålla jord- bruksproduktionen för att bevara ett öppet landskap. I skogsbygderna och i norra Sverige är de naturliga och ekonomiska förutsättningarna för jordbruksproduktion avsevärt mindre gynnsamma än i slättbygderna vad gäller avkastningsnivåer i växtodlingen och strukturförhållanden. Dessa

168 Miljövänlig vallodling

SOU 1999:78

områden består av relativt små jordbruksfastigheter och jordbruksland- skapet är variationsrikt, vilket har stor betydelse för flora, fauna och kulturhistoriska lämningar. Ett varierat landskap med en rik förekomst av olika biotoper är en förutsättning för biologisk mångfald.

11.3.2Sammanslagning av stöd som avser samma markslag

Förslag i linje med direktiven – dvs. att man bör slå samman ersättning- en för flerårig vallodling och ersättningen för öppet odlingslandskap till en generell vallersättning – har kommit från flera håll, dels i tidigare ut- värderingar och analyser av miljöersättningarna till vallodling, dels i de genomgångar som MPU har haft med vissa myndigheter och organisa- tioner. Flertalet instanser anser att syftet med vallersättningen bör vara både att minska växtnäringsläckaget och att förhindra nedläggning av jordbruksmark i skogsbygder och i norra Sverige. Naturvårdsverket och RRV har dock en avvikande åsikt när det gäller stödets syfte. De menar att en miljöersättning bör utgå för vallodling enbart i syfte att minska växtnäringsläckaget och att denna ersättning bör riktas till områden med högt växtnäringsläckage. Eventuella ersättningar för vallodling med and- ra ändamål än att minska växtnäringsläckaget bör inordnas i separata ersättningsformer med preciserade mål. Utredningen anser dock att detta inte ligger i linje med direktiven. Det skulle knappast bli någon förenk- ling av miljöprogrammet om man t.ex. hade en vallersättning i syfte att minska växtnäringsläckaget, en annan i syfte att förhindra nedläggning av jordbruksmark i skogsbygder, en tredje i syfte att bibehålla markbör- digheten etc. Inom det nuvarande miljöprogrammet syftar alla åtgärder (med något enstaka undantag) till att uppnå minst två miljömål. Utred- ningen anser att den enda rimliga konsekvensen av direktiven är att det bör införas en generell vallersättning som medverkar till att uppnå flera olika miljömål.

Vidare bedömer utredningen att en sammanslagning av de nuvarande två stora ersättningsformerna för vallodlingen dels leder till förenklingar för jordbrukarna, dels för de myndigheter som ansvarar för den admi- nistrativa hanteringen av miljöåtgärderna inom jordbruket. De närmare administrativa konsekvenserna av utredningens förslag framgår av av- snitt 11.4.

SOU 1999:78

Miljövänlig vallodling 169

11.3.2.1Borttagande av ersättningen för extensiv vall

Inom det nuvarande miljöprogrammet finns en särskild ersättningsform för anläggning av extensiv vall och skyddszoner utmed vattendrag. Syf- tet med ersättningen är att minska växtnäringsläckage och erosion från åkermark. Ersättning för anläggning av extensiv vall lämnas bara i Gö- talands- och Svealandslänen i områden som inte omfattas av miljöersätt- ningen för öppet odlingslandskap. Ersättningsnivån för extensiv vall är 1 500 kronor per hektar och år. Måluppfyllelsen hittills är endast ca

20%.

Utredningen föreslår att den särskilda ersättningen för anläggning av

extensiv vall utgår ur miljöprogrammet. Motsvarande miljöeffekter kan uppnås inom ramen för det helt EU-finansierade ersättningsprogrammet för långliggande träda, alternativt inom miljöersättningen för ekologisk odling. De administrativa vinsterna av att reducera antalet ersättnings- former framgår under avsnitt 11.4.

11.3.3Femårsbeslutens utformning

En ökning av den tillåtna variationen av arealen under femårsperioden skulle sannolikt leda till en ökad anslutning till ersättningen. För att upp- nå en ökad anslutning, och dessutom betydande administrativa förenk- lingar, föreslår utredningen att jordbrukaren i samband med femårsåta- gandet anmäler att han/hon skall sköta all den vall som årligen odlas i enlighet med stödets regler. Jordbrukaren ansöker därefter om utbetal- ning av ersättning för hela sin vallareal respektive år.

11.3.4Regionalpolitiska mål för norra Sverige på miljömässiga grunder

I det nuvarande stödet till jordbruket i norra Sverige ingår miljöersätt- ningen för bevarande av ett öppet odlingslandskap som en del, tillsam- mans med kompensationsbidraget och det nationella stödet. Enligt MPU:s direktiv skall utredaren ta hänsyn till att miljöprogrammet även i fortsättningen skall medverka till att tillgodose de regionalpolitiska må- len för norra Sverige på miljömässiga grunder. Eftersom utredningen föreslår att miljöersättningen för öppet odlingslandskap bör ersättas med en generell ersättning för miljövänlig vallodling bör i stället ersättnings- nivån inom åtgärden variera regionalt genom att den generella vallersätt- ningen kompletteras med en regionalt anpassad tilläggsersättning. Någon form av koppling till djurinnehav är lämplig även fortsättningsvis inom

170 Miljövänlig vallodling

SOU 1999:78

stödområdena 1–3, i syfte att premiera aktivt brukande och undvika allt- för stora kapitaliseringseffekter. Det är dock viktigt att kopplingen till djurinnehav görs så enkel som möjligt, samt att den samordnas med mot- svarande regler för de övriga regionala stöden, t.ex. kompensationsbi- draget till mindre gynnade områden. Den enklaste formen av koppling till djurinnehav, både för jordbrukarna och för administrerande myndighe- ter, är att ha innehav av ett visst minimiantal djur som villkor för att få söka den regionalt anpassade tilläggsersättningen.

I och med att någon koppling till djurinnehav inte föreslås för den ge- nerella grundersättningen innebär det att vissa jordbrukare i norra Sveri- ge som i dag utesluts från ersättningen för bevarande av ett öppet od- lingslandskap, t.ex. hästhållare och vallproducenter utan djur, blir er- sättningsberättigade vad gäller denna del av vallersättningen.

11.3.5Konkurrensförhållanden mellan vall på åker och betesmark

Sambandet mellan ersättning för vallodling och de ekonomiska incita- ment detta ger till att flytta betesdjur från naturbetesmark till vall på åker är komplext. För närvarande är kunskapsläget inom detta område mycket begränsat. Mot denna bakgrund finns det därför skäl att vara försiktig med att föreslå stora förändringar av nuvarande ersättningsni- våer för vallodling. Vallodlingen fyller en viktig funktion när det gäller att upprätthålla lönsamheten inom nötköttsproduktionen, vilket kan mot- verka nedläggning av jordbruk eller övergång till spannmålsodling med igenväxning av naturbetesmarker som följd.

11.3.6Effekter av Agenda 2000-beslutet

Enligt Agenda 2000-beslutet blir det möjligt att ansöka om arealstöd för vallodling som används för ensilage i de länder där majs traditionellt inte odlas. Möjligheten att erhålla samma stöd som för spannmål vid odling av vall för ensilering begränsas dock av att basarealen inte får utökas. Basarealen är det tak som har fastställts för hur stor areal som arealer- sättning får lämnas för. Basarealen är 1 737 000 ha för Sverige, varav drygt 150 000 ha för närvarande är outnyttjad. Om basarealen över- skrids reduceras ersättningen per hektar stödberättigande gröda. Om samtliga grödor inklusive vallensilaget skall konkurrera om samma ba- sareal kommer det med all sannolikhet leda till att alla grödor kommer att få reducerat stöd. Det är dock möjligt att ge vallensilaget en särskild del av basarealen, en s.k. underbasareal. Detta skulle innebära att om

SOU 1999:78

Miljövänlig vallodling 171

ensilagestödet överskrider underbasarealen kommer reduktionen av er- sättningsnivån endast att göras för vallensilaget, medan ersättningsnivån för övriga grödor inte påverkas. Senast den 1 augusti 1999 skall Sverige lämna in sin planering till EG-kommissionen bl.a. vad gäller storleken på underbasarealen för ensilagestödet.

För att få djurbidrag i form av am- och dikobidrag, handjursbidrag eller extensifieringsbidrag krävs att foderareal anmäls, i relation till det djurantal som djurbidrag söks för. Grundläggande för alla grödor inom EU:s arealersättningsprogram (inklusive vallensilage) är att areal inte kan berättiga till arealersättning samtidigt som den ingår som underlag för att erhålla djurbidrag (dvs. foderareal). Enligt EG:s regler är det där- emot möjligt att kombinera arealersättning med exempelvis miljöersätt- ning och kompensationsbidrag, om övriga villkor är uppfyllda. Detta innebär att de köttproducenter som omfattas av de generella djurbidragen inte kan söka ensilagestöd i samma utsträckning som andra djuruppföda- re, eftersom de måste anmäla sina arealer som foderareal för att få djur- bidrag. Konsekvenserna av dessa regler kan få olika effekter för olika produktionsgrenar. Om köttproducenterna endast kan söka miljöersätt- ning för sina arealer medan övriga djuruppfödare kan söka både miljöer- sättning och ensilagestöd för samma mark kan konkurrensen mellan oli- ka animalieproducerande driftsformer komma att snedvridas. Denna ef- fekt skulle kunna motverkas om Sverige väljer att inte tillåta att miljöer- sättning för vallodling och vallensilagestöd kan kombineras på samma areal. Utredningen har dock inte haft möjlighet att närmare analysera denna fråga, eftersom det ännu inte är känt hur vallensilagestödet kom- mer att implementeras i Sverige.

11.4Administrativa konsekvenser

Utredningens förslag innebär att de nuvarande miljöersättningarna för vallodling slås samman till en ersättningsform. Detta bedöms leda till följande förenklingar och effektiviseringar av den administrativa hante- ringen av miljöersättningarna.

·Genom att reducera antalet ersättningsformer minskar komplexiteten i miljöprogrammet. Detta underlättar för jordbrukarna att få en överblick över åtgärderna och en förståelse av regelverket, vilket kan leda till positiva effekter i form av ökad anslutning till åtgärden.

·En sammanslagning av ersättningarna för vallodlingen bör också re- sultera i en minskad ärendevolym, vilket förenklar länsstyrelsernas handläggning av ansökningar om stöd och kontroll av jordbrukarnas åtaganden.

172 Miljövänlig vallodling

SOU 1999:78

·Förslaget leder också till förenklingar och effektiviseringar av den centrala administrationen, eftersom ersättningen för vallodlingen kan hanteras inom ett datasystem och utbetalningarna av stödet till all vallodling och övriga gemensamma administrativa insatser därmed kan samordnas.

Utredningens förslag innebär också en ändrad syn på utformningen av femårsbesluten inom miljöersättningen till vallodlingen. En förenklad utformning av femårsbesluten i enlighet med utredningens förslag be- döms leda till stora administrativa förenklingar, framför allt för länssty- relserna som skulle slippa tidskrävande uppföljning bakåt i tiden av fem- årsbesluten, men också för Jordbruksverket vars systemutveckling skulle underlättas. Sammantaget skulle dessa förenklingar leda till minskade administrationskostnader för stödformen, vilket skulle frigöra resurser på länsstyrelserna. Förslaget kan dock innebära att det blir svårare att budgetera kostnaden för ersättningen eftersom vallarealen kan fluktuera mellan åren. Vidare kan jordbrukare som på någon del av sin areal odlar vall som avviker från stödvillkoren inte anslutas till ersättningen, efter- som all vall måste skötas enligt stödets regler. Utredningen anser dock att miljöeffekterna och de administrativa fördelarna av förslaget övervä- ger.

SOU 1999:78

173

12 Ekologisk jordbruksproduktion

12.1Utredningens förslag

12.1.1Inledning

Ekologiskt lantbruk innebär odling och djurhållning med en hög självför- sörjningsgrad. Både vad gäller växtnäring och foder utnyttjas främst förnyelsebara resurser. Kemiska bekämpningsmedel och lättlöslig han- delsgödsel används inte alls i ekologisk odling utan ersätts av andra åt- gärder. Inom djurhållningen läggs stor vikt vid sjukdoms- och parasitfö- rebyggande åtgärder och att ge djuren möjligheter till ett naturligt bete- ende samt en i övrigt god djuromsorg.

Miljöersättning för ekologisk jordbruksproduktion skall bl.a. bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap och Giftfri miljö. För närvarande finns också ett politiskt mål att 10 % av den svenska åkerarealen bör vara ekologiskt odlad år 2000.

Utredningen föreslår att miljöersättningen för ekologisk produktion förenklas genom att reglerna för odlingen skrivs in i programmet och inte ändras under programperioden, samt genom att djurenhetsbegreppet samordnas med de gängse djurenhetsberäkningarna. Dessutom föreslår utredningen att den nuvarande regionala differentieringen av ersättnings- nivåerna tas bort, och ersätts med en grödbaserad differentiering. I sam- band härmed förändras också relationen mellan ersättning för växtodling och djurhållning, så att de jordbruksföretag som lägger om eller har lagt om till ekologisk djurhållning premieras. Motivet för förändringen är att de positiva miljöeffekterna av ekologisk produktion i hög grad är knutna till omläggningen av djurhållningen, som kräver en god balans mellan djurantal och foderodling på den enskilda gården.

12.1.2Mål för åtgärden

Syftet med miljöersättningen för ekologisk jordbruksproduktion är att miljövänliga produktionsformer skall öka inom jordbruket. Miljöersätt- ningen är också ett medel för att uppnå specifika politiska mål rörande

174 Ekologisk jordbruksproduktion

SOU 1999:78

ekologisk produktion. Regeringen har gett Jordbruksverket i uppdrag att föreslå ett nytt mål för den ekologiska produktionen efter år 2000. Ut- redningen har inför sina slutliga ställningstaganden erfarit att en arbets- grupp inom Jordbruksverket preliminärt föreslagit att målet skall vara att 20 % av det svenska jordbrukets produkter skall vara ekologiskt framställda år 2005.

12.1.3Geografisk omfattning

Miljöersättning för ekologisk jordbruksproduktion lämnas i hela Sverige.

12.1.4Klassificering

Ersättning för ekologisk växtodling lämnas bara för odling på åkermark. Med åkermark menas i detta sammanhang mark som är lämplig att plöja och kan användas till växtodling eller bete. Ersättning för ekologisk djurhållning lämnas på grundval av antalet mjölkkor, am- och dikor, tackor, getter (hondjur) och suggor inom företaget. Ersättningen lämnas i form av ett extra stöd för slåttervall, betesvall och grönfodergrödor, där en hektar motsvaras av en djurenhet.

12.1.5Villkor

I syfte att skapa en större stabilitet i hanteringen av miljöersättningen skall reglerna för den ekologiska odlingen skrivas in i miljöprogrammet. Reglerna skall utgå från de delar av rådets förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologisk produktion som rör produktionsregler, men de bör inte ändras under programperioden även om rådets förordning ändras. Reg- lerna för djurhållningen bör, liksom i dag, vara en förenklad version av djurreglerna inom Kontrollföreningen för ekologiskt lantbruk (KRAV).

SOU 1999:78

Ekologisk jordbruksproduktion 175

12.1.6Ersättningsnivåer

Miljöersättning för ekologisk odling lämnas med följande belopp per

hektar:

 

Vall

500 kr

Spannmål

1 300 kr

Oljeväxter

2 200 kr

Proteingrödor

2 200 kr

Potatis

2 200 kr

Sockerbetor

2 200 kr

Grönsaker

5 000 kr

Frukt och bär

7 500 kr

Den extra ersättningen för ekologisk djurhållning betalas ut för slåt- tervall, betesvall eller grönfodergrödor med 1 700 kronor per hektar och djurenhet. Antalet djurenheter beräknas enligt följande:

Djurslag

Antal djurenheter

Mjölkkor

1,0

Am- och dikor

1,0

Suggor

0,5

Tackor

0,15

Getter

0,15

12.1.7Femårsbeslut

För att måluppfyllelsen för åtgärden inte skall försämras är det viktigt att femårsbesluten utformas så att den ekologiska odlingen utförs på samma mark under hela beslutsperioden.

12.1.8Förväntad anslutning och kostnad

Mot bakgrund av vad som redovisats om Jordbruksverkets arbete i av- snitt 12.1.2 och med hänsyn till den hittillsvarande anslutningen till mil- jöersättningen för ekologisk odling bedömer utredningen att följande an- slutning till åtgärden kan förväntas vid slutet av programperioden:

176 Ekologisk jordbruksproduktion

SOU 1999:78

 

Uppskattad

Ersättning

Årlig kostnad

 

areal (ha)

per ha (kr)

(kr)

Vall

290 000

500

145 000 000

Spannmål

200 000

1 300

260 000 000

Oljeväxter

11 000

2 200

24 200 000

Proteingrödor

10 000

2 200

22 000 000

Potatis

7 000

2 200

15 400 000

Sockerbetor

6 000

2 200

13 200 000

Grönsaker

1 300

5 000

6 500 000

Frukt och bär

600

7 500

4 500 000

Totalt

 

 

490 800 000

 

Uppskattat

Antal djur-

Årlig kostnad

 

antal djur

enheter

(kr)

Mjölkkor

70 000

70 000

119 000 000

Am- och dikor

34 000

34 000

57 800 000

Tackor

55 000

8 250

14 025 000

Getter

2 000

300

510 000

Suggor

13 000

6 500

11 050 000

Totalt

 

 

202 385 000

Eftersom anslutningen till miljöersättningen för ekologisk odling för- väntas öka stegvis under programperioden kommer även kostnaderna för åtgärden att öka successivt. Kostnaden vid slutet av programperioden beräknas till ca 700 miljoner kronor. Till detta kommer det riktade in- vesteringsstöd för ekologisk produktion som föreslås i avsnitt 18.4.3.

12.2Motiv för utredningens förslag

12.2.1Bakgrundsfakta om ekologisk produktion

12.2.1.1Mål för den ekologiska produktionen

Riksdagen beslutade år 1994 att 10 % av Sveriges åkerareal bör läggas om till ekologisk odling till år 2000 (prop. 1993/94:157, bet. 1993/94:JoU22, rskr. 1993/94:272). Ersättningen till ekologisk produk- tion inom miljöprogrammet har i kombination med en ökad efterfrågan på ekologiska produkter stimulerat utvecklingen och resulterat i en ökad andel ekologiskt odlad areal, från 3,7 % år 1995 till ca 8 % år 1998. Regeringen uttalade i propositionen Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:116) att förutsättningarna är goda för att uppnå målet 10 % ekologiskt odlad åkerareal till år 2000.

SOU 1999:78

Ekologisk jordbruksproduktion 177

Jordbruksverket har fått i uppdrag att föreslå ett nytt mål för den ekologiska produktionen efter år 2000. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 30 juni 1999. Utredningen har inför sina slutliga ställningstaganden erfarit att en arbetsgrupp inom Jordbruksverket pre- liminärt föreslagit att målet skall vara att 20 % av det svenska jordbru- kets produkter skall vara ekologiskt framställda år 2005.

12.2.1.2Regelverk, kontroll och märkning

Inom EU finns gemensamma minimiregler för ekologisk produktion i rådets förordning (EEG) nr 2092/91. För att få marknadsföra livsmedel som ekologiskt producerade krävs att produktionen är kontrollerad och godkänd av en myndighet eller av ett kontrollorgan som ansvarig myn- dighet har utsett. I Sverige finns det två godkända kontrollorgan som utför kontroll av ekologisk produktion; KRAV och Svenska Demeterför- bundet.

Både KRAV och Demeterförbundet har egna regler för växtodling och animalieproduktion som medlemmarna måste uppfylla för att få rätt att sälja under respektive kontrollmärke. För de företag som inte är medlemmar i någon av organisationerna, men vill vara anslutna till mil- jöersättningen för ekologisk odling, gäller för närvarande EU:s regler och Sveriges föreskrifter om ekologiskt lantbruk. Dessa företag kontrol- leras genom stickprov av länsstyrelserna men får inte marknadsföra och sälja sina produkter som ekologiska om de inte har kontrollerats av KRAV eller Demeterförbundet.

12.2.1.3Insatser utöver miljöprogrammet

Utöver miljöprogrammet har regeringen avsatt 15 miljoner kronor per år till försöks- och utvecklingsverksamhet samt marknadsstödjande åtgär- der under åren 1998 och 1999. Försöks- och utvecklingsverksamheten kompletterar den satsning som gjorts inom ramen för Skogs- och jord- brukets forskningsråds verksamhet till vilken 46,5 miljoner kronor anvi- sades för ekologisk forskning under perioden 1996–1998.

178 Ekologisk jordbruksproduktion

SOU 1999:78

12.2.2Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för ekologisk odling

12.2.2.1Miljöstödsöversynen

I Jordbruksverkets, Naturvårdsverkets och Riksantikvarieämbetets ana- lys av problem och brister med ersättningen för ekologisk odling i miljö- stödsöversynen (SJV 1997a) diskuteras bl.a. de frågor som MPU enligt direktiven särskilt skall beakta, nämligen områdesindelningen och ersätt- ningsnivåerna samt för- och nackdelarna med att frigöra miljöersättning- en från de krav som gäller ekologisk odling enligt rådets förordning 2092/91. Nedan ges en sammanfattning av verkens analys av de inkom- na synpunkterna.

Områdesindelning och måluppfyllelse

Samtidigt som andelen ekologiskt odlad areal är relativt låg i södra Sve- rige har betydande grovfoderarealer i norra Sverige anslutits till ersätt- ningen. Huvuddelen av dessa arealer är inte anslutna till kontrollen för ekologisk produktion genom KRAV eller Demeter, och djurtätheten av ekologiskt hållna djur är låg. Kritik har riktats mot att ersättning till stor andel gått till vallarealer som legat som vall i flera år och som inte gödslats. Dessa tidigare extensivt odlade marker drivs nu på samma sätt med miljöersättning för ekologisk odling, vilket har medfört en form av ”passiv” ekologisk odling som ej leder till produkter på marknaden. För att motverka detta föreslås att mer aktivt brukande borde gälla för att få ersättning. Gentemot denna kritik anför verken dels att ersättningen för ekologisk odling i nuvarande miljöprogram avser dess miljötjänster (några krav på att ekologiska produkter skall avsättas på marknaden finns inte), dels att EG:s miljöersättningsförordning 2078/92 även avser tidigare vidtagen extensifiering.

Ersättningsnivåerna

Många av synpunkterna när det gäller ersättningsnivåerna rör stödet för ekologisk djurhållning, vilket upplevs vara för lågt för att stimulera till omläggning av djurhållningen. Vissa menar att ekologisk djurhållning bör få högre ersättning, medan andra anser att stödet bör differentieras med hänsyn till dem som lägger om helt, dvs. lägre ersättning bör ges vid delvis omläggning. Djurersättningen sägs också missgynna icke- idisslande djur, eftersom ersättningen knyts till vallareal. När det gäller frågan om ersättningsnivåerna i respektive zon har synpunkter inkommit

SOU 1999:78

Ekologisk jordbruksproduktion 179

om att ersättningen bör öka i slättbygderna, där miljöproblemen är störst.

Verken menar att den låga anslutningen i de sydliga länen i zon 2 skulle kunna motivera en höjd ersättning. Det är dock fråga om några få län, samtidigt som åtgärden endast har varit i kraft under några år. Överväganden om sänkt ersättning skulle kunna göras i zon 1, mot bak- grund av den höga anslutningen i kombination med hög vallandel som sannolikt delvis är extensivt brukad. Förhållandet är dock mest markant i ett fåtal län, och bilden är på intet sätt entydig.

Enligt verken visar en analys av budgeten för åtgärden att budgetera- de medel inte räcker till för att ge ersättningen en omfattning med 10 % av den odlade arealen om denna skall vara proportionellt fördelad mellan de olika zonerna med hänsyn till den totala åkerarealen.

Kopplingen till rådets förordning 2092/91 om ekologisk odling

Enligt miljöstödsöversynen har kritik framförts mot att reglerna för er- sättningen för ekologisk odling är alltför detaljerade, vilket upplevs mot- verka målsättningen med åtgärden. Den tvingande hänvisningen till rå- dets förordning 2092/91 kritiseras, eftersom EG:s regler avser mark- nadsföring av ekologiska produkter och dessutom ändras kontinuerligt. Det upplevs som omotiverat med ett så omfattande regelsystem för de producenter som står utanför kontrollen av ekologiska produkter. Om reglerna i rådets förordning ändras på något sätt som innebär en väsent- lig nackdel för de jordbrukare som har planerat sin produktion för den femåriga åtagandeperioden kan ersättningsbeslutet troligen inte ändras, enligt förvaltningslagens regler om gynnande förvaltningsbeslut. Detta innebär att en situation kommer att uppstå där olika regler gäller för oli- ka skiften beroende på när skiftet anslöts till miljöprogrammet. I de fall jordbrukaren successivt ansluter sin areal kommer i så fall olika regler att gälla för olika skiften i hans ekologiska odling.

Denna typ av problem skulle enligt verken kunna undvikas om reg- lerna för odlingen skrevs in i miljöprogrammet, i stället för att kopplas till EU:s förordning. De jordbrukare som vill sälja sina produkter som ekologiska måste ändå följa EU:s förordning och dess motsvarighet på djursidan, men detta blir då en sak för kontrollorganet att kontrollera och inte en stödhanteringsfråga.

180 Ekologisk jordbruksproduktion

SOU 1999:78

12.2.3Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för ekologisk odling

12.2.3.1Anslutning och måluppfyllelse

Den ekologiskt odlade arealen i Sverige har stadigt ökat sedan år 1985 då Alternativodlarnas riksförbund (numera Ekologiska lantbrukarna) och KRAV bildades.

Den totala arealen över hela landet som anslutits till miljöersättningen för ekologisk odling uppgick år 1998 till 244 000 ha, eller ca 8 % av den totala andelen åkermark (se figur 12.1).

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7,3

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5,8

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Procent

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3,7

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3

 

 

 

 

1,2

1,4

1,4

1,5

1,7

2

 

 

 

 

2

 

 

 

0,5

 

 

 

 

 

 

0,2

0,2

0,3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

År

 

 

 

 

 

 

Figur 12.1. Procentuell andel ekologisk odling av den totala åkerare- alen 1985 till 1998. Källa: SJV.

Den största anslutningen har skett i zon 1, vilken omfattar stödområ- dena 1–4 och delar av stödområde 5 (se även bilaga 3), där ca 16,5 % av åkerarealen odlas ekologiskt med miljöersättning år 1998. I zon 2, vilken omfattar övriga landet dvs. huvudsakligen Götalands och Svealands slättbygder, är anslutningen till miljöersättningen ca 4,5 % av åkerarea- len. Skillnaden mellan olika län är stor, i t.ex. Skåne är endast 2 % av åkerarealen ekologiskt odlad medan andelen i Jämtland är 33 %.

Antalet lantbrukare med miljöersättning för ekologisk odling uppgick år 1998 till 13 755. Antalet KRAV-anslutna odlare uppgick år 1997 till totalt ca 2 700, med en areal på totalt ca 100 000 ha. I vissa län, t.ex. Stockholm, Uppsala, Kalmar och Skaraborg, är en stor andel av arealen med miljöersättning också KRAV-ansluten, medan det i Västernorrland, Jämtland, Västerbotten och Norrbotten är mindre än ¼ av arealen som är det.

Under år 1997 var den ekologiskt odlade grovfoderarealens andel ca 70 % av den totala ekologiskt odlade arealen. De nordligaste länen

SOU 1999:78

Ekologisk jordbruksproduktion 181

(Västernorrland, Jämtland, Västerbotten och Norrbotten) har en förhål- landevis hög andel grovfoderarealer anslutna.

I tabell 12.1 visas antalet djur i miljöersättningen för ekologisk odling per djurslag år 1998, i förhållande till det totala antalet djur i Sverige och antalet djur anslutna till KRAV.

Tabell 12.1. Totalt antal djur i Sverige, antal djur i KRAV samt antal djur i miljöersättningen för ekologisk odling år 1998. Källor: Jord- bruksstatistisk årsbok 1998, SCB. KRAV-statistik för 1998. ADB- systemet IAKS 1998, SJV.

 

Totalt antal

 

 

Djur i miljö-

Djurslag

djur i Sverige

Djur i KRAV

ersättningen

Mjölkkor

449 000

12 000

(2,6 %)

14 400

(3,2 %)

Am-/dikor

163 000

8 800

(5,4 %)

20 500

(12,6 %)

Tackor

179 000

10 000

(5,5 %)

35 000

(20 %)

Getter

3 500a

420a (12 %)

1 450

(41 %)

Suggor

264 000

570 (0,2 %)

1 000

(0,4 %)

a = Uppgift för 1995.

Av tabellen framgår att antalet mjölkkor och suggor inom såväl mil- jöersättningen för ekologisk odling som KRAV är relativt lågt i förhål- lande till det totala antalet djur i Sverige. Andelen am- och dikor, tackor och getter med miljöersättning är däremot hög.

Ersättning för ekologisk djurhållning ges i form av ett djurtillägg per hektar vall eller grönfoder. För att få ersättning för ett hektar krävs att 1 mjölkko, 1½ am- och dikor, 2 suggor, 8 tackor eller 8 getter hålls en- ligt de ekologiska reglerna. Lägst andel djurtillägg per hektar grovfode- rareal utgår i de nordligaste länen, där djurtillägg utgår till mindre än 15 % av arealen. Störst anslutning i förhållande till anslutna grovfodera- realer har Uppsala, Hallands och Skaraborgs län, där djurtillägg utgår till ca 35 % av grovfoderarealen. Andelen djurtillägg per hektar ekolo- giskt odlad areal har sjunkit, både mellan 1995–1996 och 1996–1997.

12.2.3.2Utredningens genomgångar med vissa myndigheter och organisationer

Som en del i utredningens analys av det nuvarande miljöprogrammet för jordbruket har synpunkter inhämtats från företrädare från olika myndig- heter och organisationer. Vid dessa genomgångar har bl.a. följande syn- punkter på miljöersättningen till ekologisk odling framkommit.

182 Ekologisk jordbruksproduktion

SOU 1999:78

Jordbruksverket (SJV) har i en skrivelse till utredningen (SJV 1998a) analyserat administrativa problem med hanteringen av miljöersättningar- na samt lämnat förslag på lösningar av dessa problem. När det gäller ekologisk odling anser SJV att i ett kommande miljöprogram bör regler- na för odlingen skrivas in i programmet. Några tvingande hänvisningar till EG:s förordning om ekologisk produktion bör inte göras. Ett ytterli- gare förslag till förändring är att utökning med ekologisk djurhållning bör betraktas som en ändring av miljöersättningsåtagandet. Genom att hantera utökningen på detta sätt behöver inga åtaganden förlängas och samtliga åtaganden inom ersättningen till ekologisk odling blir på detta sätt femåriga, i likhet med andra miljöersättningar. SJV påtalar också att den speciella beräkningsmodell som i det nuvarande miljöprogrammet används för det extra tillägget för ekologisk djurhållning avviker från det sätt som används i andra stöd då olika djurkategorier skall jämföras vo- lymmässigt. Enligt SJV skulle det bli administrativt enklare att hantera de ekologiska djurtilläggen om samma djurenhetsbegrepp som används i andra djurstöd också används för miljöersättningen för ekologisk odling.

Naturvårdsverket (NV) anser att ekologisk odling framför allt bidrar till minskad bekämpningsmedelsanvändning och menar att det därigenom är angeläget att ekologisk odling förekommer i minst samma utsträck- ning i södra Sverige som i resten av landet. NV förordar därför att er- sättningsnivån höjs i södra Sverige så att den motsvarar kostnadsbort- fallet. Enligt NV bör ett krav på obligatorisk utbildning i växtnärings- frågor kopplas till ersättningen.

Lantbruksdirektörers förening (LD) ifrågasätter syftet med ersätt- ningen till ekologisk produktion. Är det ett startstöd för att få igång den ekologiska produktionen tills efterfrågan ökar, eller är det ett kontinuer- ligt produktionsstöd som samhället vill ge i syfte att minimera jordbru- kets resursanvändning? Enligt LD är ersättningen för enkel att söka i dag, man kan få miljöersättning för redan tidigare extensivt odlade mar- ker, vilket har medfört en form av ”passiv” ekologisk odling. Det finns många seriösa ekologiska odlare, framför allt gäller det de som har eko- logisk djurhållning, men en skärpning av kraven för t.ex. växtföljd be- hövs för att undvika alltför många ”passiva” odlare. Ekologisk djurhåll- ning skulle kunna premieras bättre, och ersättningen behöver eventuellt höjas i slättbygderna.

12.2.3.3Synpunkter och förslag från Ekologiska lantbrukarna

Ekologiska lantbrukarna (EL) har i en promemoria från den 5 mars 1999 redovisat de svagheter i den nuvarande miljöersättningen för eko-

SOU 1999:78

Ekologisk jordbruksproduktion 183

logisk odling som EL menar behöver åtgärdas i det nya miljöprogrammet samt diskuterat olika lösningar för att komma till rätta med svagheterna.

EL pekar på följande svagheter i den nuvarande miljöersättningen:

·Den helt övervägande delen av ersättningen går i dag till växtodling- en, och omläggning till ekologisk djurhållning stimuleras knappast alls.

·Motiven för den nuvarande zonindelningen samt för ersättningsnivå- erna kan ifrågasättas.

·Det finns en brist på stimulans för specialodlingar, t.ex. grönsaks- odling (såväl frilands- som växthusodling).

·Nuvarande konstruktion av djurersättningen missgynnar systematiskt vissa djurslag, i synnerhet svin och höns.

·Den nuvarande kopplingen till rådets förordning om ekologisk pro- duktion skapar både administrativa problem och onödig förvirring hos lantbrukarna. En avsevärd förenkling av reglerna är möjlig.

·Ersättningen för ekologisk odling är en av de få miljöersättningar där det helt saknas formellt krav på att delta i utbildning (UID). Det finns heller inga krav på dokumentation och gårdsanalys motsvarande de som finns i miljöersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk.

·Enligt SJV:s tolkning av de nuvarande reglerna måste den ekologiska odlingen ge skörd varje år för att berättiga till ersättning. Detta har i en rad fall lett till utebliven ersättning vid missväxt, även om lantbru- karen genomfört fullt normala odlingsåtgärder.

Ekologiska lantbrukarna föreslår följande tänkbara lösningar för att komma till rätta med de redovisade svagheterna:

·En relativt stor del av miljöersättningen bör läggas över till djurer- sättningen, och denna ersättning kan sannolikt vara lika över hela landet.

·Modellen med en differentiering på grödor i stället för regioner kan- ske kan vara mer ändamålsenlig.

·En högre ersättningsnivå behövs för grönsaker och eventuellt andra specialodlingar. Hektarstöden behöver dessutom kompletteras, t.ex. med investeringsstöd. Stöd till växthusodling bör införas även om det delvis kräver nationell finansiering.

·Djurersättningen bör beräknas på faktiskt antal djurenheter, och dju- renhetsberäkningen skall avspegla faktisk foderförbrukning. Djurer- sättningen bör fördelas på hela brukningsenhetens areal, och dess- utom bör kompletterande investeringsstöd övervägas t.ex. för ekolo- gisk svin- och hönsproduktion.

·Miljöersättningen för ekologisk odling bör normalt utgå till hela brukningsenheten och förutsätta hel omläggning inklusive djurhåll-

184 Ekologisk jordbruksproduktion

SOU 1999:78

ningen. Femårsbeslutet behöver då inte specificera arealer eller djur. Den årliga ersättningen beräknas på faktiskt brukad areal och faktiskt djurantal. Fortfarande bör en möjlighet erbjudas att söka ersättning utan omläggningsplan, men denna ersättning bör vara lägre.

·Det bör övervägas om en analys- och utbildningsmodul av den typ som finns i miljöersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk kan arbetas in i ersättningen för ekologisk odling.

·SJV:s tolkning av regelverket vad gäller krav på årlig skörd bör änd- ras.

·Alla grödor bör i princip vara stödberättigade.

12.2.3.4Övriga inkomna synpunkter

Trädgårdsnäringens Riksförbund (TRF) påpekar i en skrivelse från den 17 februari 1999 att den svenska miljöersättningen för ekologisk odling för närvarande endast omfattar stöd för ekologisk odling på friland. Er- sättning utgår inte till produktion av plantskoleväxter eller andra slag av icke ätbara trädgårdsprodukter. Ersättning utgår inte heller för ekologisk odling av växthusprodukter, vare sig ätbara eller icke ätbara. TRF me- nar att många företag upplever övergången till ekologisk odling som en hög tröskel att ta sig över. Inte minst den starka konkurrensen på mark- naden och det pressade lönsamhetsläget innebär en risk för företagen innan man har kunnat konsolidera företaget i denna nya odlingsform. Ett övergångsstöd för ekologisk växthusodling skulle därför verka stimule- rande och minska den ekonomiska risken för företagen. Enligt TRF bör stödet utgå för produktion av såväl ätbara som icke ätbara växthuspro- dukter.

TRF anser dessutom att man även bör se över det nuvarande ekolo- giska stödets bidragsbelopp och beakta att frilandsodlingen är mycket manuellt arbetsintensiv och att omsättningsbeloppen per arealenhet är höga.

12.2.3.5Kopplingen till rådets förordning 2092/91

Bakgrund

Som tidigare nämnts är det rådets förordning om ekologisk produktion (2092/91) som för närvarande direkt reglerar vad som får saluföras som ekologiskt producerat i Sverige. Endast producenter som certifieras av ett godkänt kontrollorgan har rätt att använda beteckningen ekologiskt på sina produkter. Jordbruksverket prövar ansökningar om godkännande

SOU 1999:78

Ekologisk jordbruksproduktion 185

som kontrollorgan, är tillsynsmyndighet och svarar för att kontroll- organens regler och verksamhet uppfyller kraven i EG-förordningen.

EG:s miljöersättningsförordning (2078/92) innehåller ingen direkt hänvisning till regelverket för ekologisk produktion. I tillämpningsför- ordningen (746/96) krävs dock att medlemsländerna när de fastställer miljöåtagandenas innehåll och nivån på ersättningarna skall ”ta hänsyn till” bl.a. ”gemenskapsbestämmelserna för kvalitetsprodukter och pro- dukter från ekologiskt jordbruk”.

När det nuvarande miljöprogrammet fastställdes valde regeringen vad beträffar växtodlingen att direkt koppla villkoren för det ekologiska stö- det till rådets förordning 2092/91. Sverige är därmed bundet att löpande ändra villkoren allteftersom EG-förordningen förändras.

Ursprungligen innehöll även den första svenska miljöstödsförordning- en en direkt hänvisning till EG-förordningen. Den formuleringen är borttagen i den nuvarande förordningen (1997:1336) om miljöstöd, som i stället bemyndigar Jordbruksverket att bestämma villkoren. Beroende på den ursprungliga bindningen är verket dock tvingat att i sina föreskrifter (SJVFS 1998:10) i detalj följa texten i rådets förordning 2092/91. Även de omfattande bilagorna med positivlistor över tillåtna produktions- hjälpmedel återges i sin helhet.

Eftersom EG-regler för ekologisk djurhållning ännu saknas, är djur- reglerna däremot av egen konstruktion. De är något mindre detaljerade och kan beskrivas som en förenklad version av KRAV:s djurregler, vilka i sin tur baseras på de Basic Standards som utges av IFOAM (International Federation of Organic Agriculture Movements).

Reglerna i rådets förordning 2092/91 avser marknadsföring av ekolo- giska produkter och ändras kontinuerligt. För bekämpningsmedel god- känns t.ex. nya medel samtidigt som tidigare godkända medel kan tas bort. Problem uppstår när någon regel som införs innebär en nackdel för jordbrukare som är med i stödet och har planerat sin produktion efter de regler som gällde när femårsperioden började. Enligt förvaltningslagen får man inte ompröva ett beslut till den enskildes nackdel.

Om nya hårdare regler införs i föreskrifterna för stödet under ersätt- ningsperioden blir följden att dessa regler endast kommer att omfatta skiften som anslutits till ersättningen efter regeländringen. En brukare som utökat åtagandet under ersättningsperioden får på detta sätt olika regler att följa för olika skiften. För myndigheterna medför det att kon- trollverksamheten försvåras, informationsmaterial måste beakta att olika regler gäller beroende på när brukaren anslutits till ersättningen m.m.

Utredningen anser att den nuvarande ordningen med en tvingande hänvisning till rådets förordning om ekologisk produktion bör ändras. Den är administrativt tungrodd och den är förvirrande för jordbrukaren.

186 Ekologisk jordbruksproduktion

SOU 1999:78

Borttagande av tvingande hänvisning till rådets förordning

Ett sätt att förenkla är att reglerna för odlingen skrivs in i programmet, något som förordas i Jordbruksverkets förstudie inför ett nytt miljöpro- gram (SJV 1998a). Några tvingande hänvisningar till rådets förordning om ekologisk produktion bör i så fall inte göras. Inte heller bör någon tvingande koppling till IFOAM:s regler eller dess efterföljare i form av en eventuell rådsförordning finnas för den ekologiska djurhållningen. Härigenom skapas en större stabilitet i hanteringen av miljöersättningen. De jordbrukare som vill sälja sina produkter som ekologiska måste följa rådets förordning och dess motsvarighet på djursidan, men detta blir då en sak för de godkända kontrollorganen att kontrollera och inte en stöd- hanteringsfråga. De regler som skrivs in i förordningen kontrolleras av länsstyrelserna. Dessa regler kan ha en varierande räckvidd. Minimikrav för växtodlingen är förbud mot kemiska bekämpningsmedel och handels- gödsel. Minimikrav på djurhållningen rör foder, djurmiljö samt hälso- och sjukvård.

Krav på kontrollerad och godkänd produktion

Ett annat alternativ är att produktionen skall vara kontrollerad och god- känd av ett s.k. godkänt kontrollorgan för ekologisk produktion, för när- varande KRAV eller Demeter. Jordbrukaren skall då förete ett intyg om detta vid kontroll och länsstyrelsens kontroll kan begränsas till arealer och djurantal m.m., vilket troligtvis skulle leda till administrativ förenk- ling hos länsstyrelsen. Denna ordning innebär att jordbrukare i samband med avtalstecknandet förbinder sig att kontinuerligt anpassa sig till re- gelverket. Enligt vad utredningen erfarit tillämpas denna ordning i övriga EU-länder. Brukaren får betala för kontrollen. Det gör alla ekologiska producenter som säljer sina produkter som ekologiska redan i dag. Bru- kare som bara har mindre arealer och ingen ekologisk avsaluproduktion får dock ökade kostnader. Alternativet kan därför sägas missgynna nämnda producenter och därför verka negativt på anslutningen till pro- grammet.

Ett krav på att produktionen skall vara kontrollerad och godkänd av ett godkänt kontrollorgan diskuterades dock redan vid införandet av nu- varande miljöprogram, men metoden bedömdes som olämplig eftersom rätten till miljöersättning då i praktiken skulle avgöras av kontroll- organisationerna, något som även organisationerna själva motsatte sig. KRAV avvisar fortfarande bestämt tanken på en sådan koppling. I en skrivelse från den 1 april 1999 hänvisar KRAV framför allt till att man vill att anslutningen till KRAV skall vara frivillig och att organisationens

SOU 1999:78

Ekologisk jordbruksproduktion 187

trovärdighet som oberoende garant skulle äventyras vid sammanbland- ning med myndighetsuppgifter.

12.3Utredningens slutsatser

12.3.1Motiv för miljöersättningar för ekologisk produktion

Ekologiskt jordbruk syftar till en produktion som bygger på lokala och förnyelsebara resurser. Växtnäringsförsörjning och växtskydd baseras på en varierad växtföljd där vallen med sin blandning av gräs- och kvä- vefixerande baljväxter spelar en avgörande roll. Kemiska bekämpnings- medel och handelsgödsel används inte alls i ekologisk odling. Den ekolo- giska djurhållningen är en viktig del i produktionssystemet på den ekolo- giska gården. Djurtätheten anpassas till gårdens foderproduktionsförmå- ga. Stora djurkoncentrationer, som är en av de främsta orsakerna till problem med växtnäringsläckage, förekommer därför inte vid ekologisk djurhållning.

Enligt statsmakternas beslut (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:116) bör den ekologiska produktionen ses som en del i en strategisk satsning för ett hållbart svenskt jordbruk. Eftersom den ekolo- giska produktionen är en spjutspets i arbetet med att miljöanpassa jord- bruket är utvecklingen av den ekologiska produktionen ett prioriterat område.

Utredningen anser därför att det finns starka skäl för att även under nästa programperiod stödja utvecklingen av den ekologiska produktionen genom en särskild miljöersättning för ekologisk jordbruksproduktion. Med tiden minskar dock behovet av statligt stöd. Tillräckliga marknads- andelar kommer att ge en bättre förmåga att skapa bra villkor för produ- centerna genom en väl fungerande marknad och stabilare avsättning och priser.

12.3.2Förenklingar av regelverket

Utredningen instämmer i den kritik som framförts i samband med miljö- stödsöversynen när det gäller den nuvarande kopplingen av villkoren för miljöersättningen för ekologisk odling till rådets förordning 2092/91. Eftersom EG:s regler avser marknadsföring av ekologiska produkter och dessutom ändras kontinuerligt är den nuvarande ordningen förvirrande för jordbrukaren samtidigt som den medför att myndigheternas kontroll- verksamhet försvåras. För en jordbrukare som successivt ansluter sin

188 Ekologisk jordbruksproduktion

SOU 1999:78

areal till miljöersättningen kan olika regler gälla för olika skiften i hans ekologiska odling.

Om reglerna för odlingen skrevs in i miljöprogrammet och därefter gällde under hela programperioden skulle en större stabilitet i miljö- stödshanteringen skapas, vilket skulle underlätta såväl för jordbrukarna som för de administrerande myndigheterna. Enligt rådets förordning 2092/91 är det enbart varor som är framtagna i enlighet med förordning- ens regler som får kallas ”ekologiska”. Utredningen föreslår därför att de svenska reglerna för miljöersättningen för ekologisk produktion anpassas till de produktionsregler som gäller enligt rådets förordning 2092/91 vid den tidpunkt då det svenska regelverket utformas, samt att de därefter inte ändras under programperioden. På detta sätt slipper man de problem som finns i dag med att en jordbrukare kan tvingas följa olika regler på olika skiften, samtidigt som ordet ”ekologiskt” bör kunna få finnas kvar i stödformens namn.

För att ytterligare förenkla regelverket föreslår utredningen dessutom att det gängse djurenhetsbegrepp som används i andra gemenskapsfinan- sierade djurstöd också används inom miljöersättningen för ekologisk produktion.

12.3.3Ersättningsnivåerna

Utredningen instämmer i Ekologiska lantbrukarnas bedömning att rela- tionen mellan ersättning till växtodling och djurhållning behöver föränd- ras, så att gårdar som även lägger om sin djurhållning premieras för detta. De positiva miljöeffekterna av ekologisk drift är i hög grad knutna till omläggningen av djurhållningen, som kräver en god balans mellan djurantal och foderodling på den enskilda gården. Gårdar med enbart växtodlingen omlagd och fortsatt intensiv konventionell djurhållning kan i värsta fall skapa ökad miljöbelastning, t.ex. genom att koncentrera all stallgödsel till den ”ekologiska” arealen.

När det gäller den nuvarande differentieringen av ersättningsnivåerna utifrån geografisk zon är en allmän bedömning, som delas av Ekologiska lantbrukarna, att motiven för en regional differentiering är svaga inom djurproduktionen. I den mån det finns någon skillnad i merkostnaderna vid omläggning tenderar de snarast att vara högre i skogsbygderna och i Norrland, där specialiseringen oftast är längre gången, gårdarna mindre och beroendet av inköpt foder stort.

På växtodlingssidan är det däremot säkert riktigt att det finns en hög- re merkostnad vid omläggning av gårdar med hög andel ettåriga grödor, i synnerhet då för dem som har specialgrödor som stärkelsepotatis eller

SOU 1999:78

Ekologisk jordbruksproduktion 189

sockerbetor. Frågan är emellertid om inte skillnaderna snarare är knutna till grödorna än till regionen.

En övergång till en grödbaserad differentiering av ersättningsnivåer- na, med de ersättningar per hektar respektive djurenhet som föreslås i avsnitt 12.1.6, skulle enligt utredningens bedömning sammantaget kunna ge en bättre styrning mot följande mål:

·bättre stimulans till ekologisk djurhållning

·bättre incitament till omläggning av hela produktionen

·utjämning mellan jämförbar djurproduktion i slätt- respektive skogs- bygd

·mindre incitament till ”passiv” ekologisk odling (t.ex. vallodling utan omlagd djurhållning)

·bättre incitament till odling av t.ex. grönsaker

·en möjlighet att hålla budgetramen.

Jämfört med den nuvarande regionala differentieringen leder de gröd- baserade ersättningsnivåerna till att vissa företag i slättbygderna kan missgynnas. För att komma till rätta med detta skulle en regional diffe- rentiering behöva göras även av de grödbaserade ersättningsnivåerna. Generellt sett blir dock ersättningssystem svårare att administrera och förvalta ju fler ersättningsnivåer som inrättas för olika grödgrupper. Ut- redningen har därför valt att inte föreslå en ytterligare differentiering av ersättningen.

Beträffande övriga synpunkter som redovisats av Ekologiska lant- brukarna har MPU gjort följande bedömning.

Utredningen har bedömt det vara lämpligt att ha kvar den nuvarande kopplingen mellan ersättning för ekologisk djurhållning och arealen slåttervall, betesvall eller grönfodergrödor. Härigenom stimuleras en integrering av foderproduktion och djurproduktion. Vidare stimuleras en balanserad, miljövänlig växtföljd som minskar växtnäringsläckaget.

Samtidigt vill utredningen dock peka på att det kan finnas vissa oklarheter i bedömningsunderlaget när det gäller köttproduktionen. Frå- gan bör därför slutligt bedömas i anslutning till de ställningstaganden som behövs när Jordbruksverket har redovisat sitt uppdrag om ett nytt mål för den ekologiska produktionen efter år 2000.

12.3.4Utredningens bedömning av TRF:s förslag om stöd till ekologisk växthusodling

Trädgårdsnäringens Riksförbund har föreslagit att stöd borde lämnas till ekologisk växthusodling av såväl ätbara som icke ätbara produkter. Det är fullt möjligt att låta ett sådant stöd bli en del av miljöprogrammet. Det

190 Ekologisk jordbruksproduktion

SOU 1999:78

finns såvitt utredningen känner till ett sådant stöd i Holland på ca 10 000 kr/ha, för övrigt samma stödnivå som för frilandsproduktion. Växthu- sodlingen omsätter vanligen 200–400 kr/m2. Ett stöd på 1 kr/m2 måste därför bedömas vara en ytterst marginell stimulans. Stödnivån kan na- turligtvis höjas men det blir i så fall genom en helt nationell finansiering. Det högsta stödbelopp per år som EG kan bevilja för ettåriga grödor är 600 euro (ca 5 000 kr) per ha. Den ekologiska växthusodlingen i Sverige är i dag blygsam, totalt finns ca 10 ha. Den torde på sin höjd komma att tredubblas under programperioden. Även med en mångdubbelt högre ersättningsnivå kommer stödet totalt sett att bli litet. Administrations- kostnaderna för ett separat stöd kan därmed bli stora i förhållande till de belopp som utbetalas. Utredningen anser mot denna bakgrund att ett se- parat stöd till ekologisk växthusodling inte bör införas.

12.3.5Avgränsning av godkända arealer

En fråga som har diskuterats gäller tolkningen av nuvarande bestämmel- ser om stöd till frukt- och bärodling. Enligt förordningen lämnas stöd endast till ”jordbruksgrödor och frilandsodlade trädgårdsgrödor som år- ligen används till foder-, livsmedels- och utsädesproduktion samt ettåriga gröngödslingsgrödor”. Detta har av SJV tolkats som att bl.a. nyplante- ringar inte kan få stöd förrän de bär skörd. Såvitt utredningen kan förstå har detta aldrig varit avsikten. Bestämmelsen är till för att undvika att odlingar anmäls som ekologiska och sedan inte sköts professionellt. Om inte SJV anser sig kunna ändra sin tolkning behöver förordningen änd- ras.

12.4Administrativa konsekvenser

Den administrativa hanteringen av miljöersättningen till ekologisk odling hos länsstyrelserna och SJV skulle troligtvis förenklas om det ställdes krav på att den ekologiska produktionen skulle vara kontrollerad och godkänd av ett s.k. godkänt kontrollorgan för ekologisk produktion för att berättiga till miljöersättning. Kontrollorganisationerna själva motsät- ter sig dock denna lösning. För att skapa en större stabilitet i hanteringen av miljöersättningen, och därmed underlätta både för jordbrukarna och de administrerande myndigheterna, föreslår i stället utredningen att reg- lerna för odlingen skrivs in miljöprogrammet och att samma regler gäller under hela programperioden (se avsnitt 12.3.2).

Ekologisk odling är en av de åtgärder inom miljöprogrammet där måluppfyllelsen för stödet försämras om åtgärden inte utförs på samma

SOU 1999:78

Ekologisk jordbruksproduktion 191

mark under hela beslutsperioden. Det är därför väsentligt att femårsbe- sluten utformas så att den ekologiska odlingen skall ligga på samma mark under hela åtagandeperioden. För att underlätta administrationen bör åtgärden enligt SJV kopplas till den minsta enhet som har en unik identitet. För närvarande pågår diskussioner inom SJV om hur blockda- tabasen skall användas i detta sammanhang, och det är än så länge oklart om det i framtiden kommer att finnas en lägre unikt identifierbar nivå än block. Enligt SJV är det därför viktigt att man i utformningen av mil- jöprogrammet inte låser fast sig vid en koppling till t.ex. jordbruksblock utan att programtexten bara slår fast att åtgärden skall utföras på sam- ma mark under hela beslutsperioden.

Ekologiska lantbrukarna har föreslagit att miljöersättningen för eko- logisk odling konstrueras så att femårsbeslutet innebär en förbindelse att bruka hela företagets areal och driva hela djurhållningen enligt stödreg- lerna. Det skulle underlätta för de som i dag har helt omlagd produktion, genom att kraven på nya beslut vid utökning av areal eller djurhållning försvinner. Enligt Ekologiska lantbrukarna borde det även vara möjligt att tillåta en planerad omläggning inom ramen för femårsbeslutet, förut- satt att en omläggningsplan läggs fast från början och genomförs under beslutets löptid. Ersättning skulle endast utgå för den del av driften som varje år är omlagd. Ekologiska lantbrukarna anser dock att det åtminsto- ne under den kommande programperioden är rimligt att även erbjuda en fortsatt möjlighet att få ersättning för ekologisk växtodling på mindre delar av gården, utan förbindelse till hel omläggning. Men ersättningsni- våerna bör vara lägre, så att det finns ett tydligt incitament till hel om- läggning. Det bör också finnas möjlighet att byta upp sig till den nor- mala ersättningen (dvs. den som utgår för helt omlagda gårdar eller går- dar med omläggningsplan) när som helst under perioden.

Utredningen instämmer med Ekologiska lantbrukarna så till vida att ett krav på hel omläggning kan anses ligga i linje med grundtanken i ekologiskt jordbruk. Ett krav på hel omläggning kan dock fungera som en psykologisk spärr för jordbrukare som funderar på att lägga om sina arealer från konventionellt till ekologiskt jordbruk. En lägre ersättnings- nivå för gårdar, som inte är helt omlagda eller som saknar omläggnings- plan, kan också motverka en ökad anslutning till miljöersättningen för ekologisk odling, eftersom initialkostnaderna vid omläggningen ofta är relativt höga. Olika ersättningsnivåer för gårdar med respektive utan omläggningsplan skapar dessutom administrativa problem och kostna- der. Utredningen föreslår därför, som nämndes ovan, att femårsbesluten även under kommande programperiod utformas så att den ekologiska odlingen skall ligga på samma mark under hela åtagandeperioden.

192 Ekologisk jordbruksproduktion

SOU 1999:78

SOU 1999:78

193

13 Anläggning av skyddszoner

13.1Utredningens förslag

13.1.1Inledning

Inom det nuvarande miljöprogrammet infördes år 1998 en miljöersätt- ning för resurshushållande konventionellt jordbruk. Åtgärden är ett tids- begränsat kompetensutvecklingsprogram, som utöver direkta utbild- ningsinsatser innehåller krav på planering och dokumentation inom det egna företaget, försiktighetsåtgärder vid kemisk bekämpning (inklusive obesprutade kantzoner i stråsäd) samt skyddszoner utmed vattendrag. Inom det nuvarande miljöprogrammet finns dessutom en särskild stöd- form för anläggning av extensiv vall och skyddszoner.

Utredningen föreslår att ersättningarna för resurshushållande kon- ventionellt jordbruk, inklusive resurshushållande odling av sockerbetor på Gotland, samt anläggning av extensiv vall utgår ur miljöprogrammet. I stället bör en ny ersättningsform för anläggning av skyddszoner infö- ras. Anläggning av skyddszoner, dvs. bevuxna remsor av åkermarken utmed vattendrag och sjöar, leder till minskad ytavrinning från åkermark och därmed lägre förluster av fosfor bunden till jordpartiklar. Skyddszo- ner är även gynnsamma för faunan, och i någon utsträckning även för floran då bekämpning med kemiska bekämpningsmedel inte får före- komma i zonen. Miljöersättningen för anläggning av skyddszoner skall därmed bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingsland- skap, Levande sjöar, Ingen övergödning samt i viss mån Giftfri miljö.

13.1.2Mål för åtgärden

Målet är att 4 000 ha skyddszoner utmed vattendrag skall anläggas på åkermark under programperioden.

194 Anläggning av skyddszoner

SOU 1999:78

13.1.3Geografisk omfattning

Miljöersättning för anläggning av skyddszoner lämnas i hela Götalands- och Svealandslänen.

13.1.4Klassificering

Skyddszoner utmed sjöar eller vattendrag skall anläggas på åkermark. Med åkermark menas i detta sammanhang mark som kan användas till växtodling eller bete och som är lämplig att plöja.

13.1.5Skötselvillkor

Skyddszoner skall anläggas utmed vattendrag och sjöar som är utmärkta på topografiska kartan. Kan en brukare på ett tillfredsställande sätt visa att ett vattendrag som inte finns utmärkt på topografiska kartan är vat- tenförande under hela året bör en skyddszon längs ett sådant vattendrag också vara ersättningsberättigande. Annan markanvändning skall inte tillåtas mellan skyddszonen och vattendraget, sjön eller fältkanten.

En skyddszon skall vara minst 6 meter bred men ersättning ges inte för bredd utöver 6 meter. Den totala sträckan skyddszon skall vara minst 200 meter. Denna sträcka behöver dock inte vara sammanhängande.

Inom en skyddszon är det inte tillåtet att sprida gödselmedel eller ke- miska bekämpningsmedel. Under stödperioden skall skyddszonen ligga obruten under hela den tid marken ingår i jordbruksföretaget.

Sådd av skyddszon skall ske senast under våren det första året då marken ingår i arealen för stödet. Jordbruksverket bör få utforma regler för vilka grässlag som skall sås in. Befintlig vall kan också användas som skyddszon. Skyddszonen får slås tidigast den 15 juli och skörden skall bärgas. Länsstyrelsen bör ha möjlighet att medge en tidigare skör- detidpunkt om påtaglig risk föreligger för inkorsning från skyddszonen i utsädesodling. Grödan från skyddszonen får inte användas för utsä- desproduktion. Bete på skyddszonen är tillåtet under hela betessäsongen.

SOU 1999:78

Anläggning av skyddszoner 195

13.1.6Ersättningsnivåer

Miljöersättning för anläggande av skyddszoner lämnas med 3 800 kronor per hektar skyddszon och år. Om en brukares totala ersättning för skyddszon är mindre än 1 000 kronor betalas ersättningen inte ut.

13.1.7Femårsbeslut

Skyddszonen måste finnas kvar på samma mark under hela den femåriga beslutsperioden.

13.1.8Förväntad anslutning och kostnad

Beräknad årlig kostnad för ersättningen är ca 15 miljoner kronor vid full måluppfyllelse.

13.2Motiv för utredningens förslag

13.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för anläggning av skyddszoner

13.2.1.1Miljöstödsöversynen

När Jordbruksverkets, Naturvårdsverkets och Riksantikvarieämbetets översyn av miljöstöden (SJV 1997a) genomfördes hade miljöersättningen till resurshushållande konventionellt jordbruk inte introducerats, vilket innebar att ersättning till anläggning av skyddszoner endast utgick inom miljöstödet för extensiv vall och skyddszoner.

I utvärderingen konstateras att t.o.m. år 1996 hade ca 500 ha skydds- zoner anslutits till ersättningsformen, vilket motsvarar en mål- uppfyllelse på ca 17 % jämfört med arealmålet på 3 000 ha. Verken be- dömer att en viktig orsak till den låga måluppfyllelsen är kravet på att skyddszonen måste vara 200 meter lång för att berättiga till ersättning, eftersom det på många brukningsenheter kan vara svårt att anlägga 200 meter sammanhängande skyddszon. Fr.o.m. år 1998 ändrades därför reglerna så att de 200 meter skyddszon som krävs för att berättiga till stöd inte längre behöver vara sammanhängande, vilket också innebär att ett skifte med skyddszon får vara mindre än 0,1 ha.

196 Anläggning av skyddszoner

SOU 1999:78

I en analys av problem och brister nämns att kritik har inkommit mot förutsättningen att ersättning endast lämnas för sex meter bred skydds- zon. Enligt verken är den föreslagna bredden en kompromiss utifrån praktiska, administrativa och kostnadseffektiva skäl. Sex meter är dess- utom en vanlig arbetsbredd hos jordbruksmaskiner. Kriteriet bör därför enligt miljöstödsöversynen kvarstå.

13.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för anläggning av skyddszoner

13.2.2.1Anslutning och måluppfyllelse

Hittills har ca 1 200 ha åkermark anslutits till miljöersättningen för an- läggning av skyddszoner, vilket ger en måluppfyllelse på ca 40 %. I fi- gur 13.1 visas den länsvisa fördelningen av ansökt areal år 1998 för skyddszoner. Den största andelen ansökt areal, drygt 20 %, finns i Skåne län.

När det gäller ersättningen för resurshushållande konventionellt jord- bruk har år 1998 ansökan om utbetalning inkommit för ca 455 000 ha, vilket ger en måluppfyllelse på ca 33 % jämfört med det uppsatta areal- målet (som gäller slutet av femårsperioden, dvs. år 2003). I figur 13.2 visas den länsvisa fördelningen av ansökta arealer år 1998. Ansökning- arna från Skåne län omfattar 35 % av den totala ansökta arealen.

SOU 1999:78

Anläggning av skyddszoner 197

 

250

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ha

150

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

areal,

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ansökt

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

C

D

E

F

G

H

I

K

M

N

O

S

T

U

W

 

AB

 

 

 

 

 

 

 

 

Län

 

 

 

 

 

 

 

Figur 13.1. Länsvis fördelning av den areal för vilken ansökningar

inkommit om ersättning för anläggning av skyddszoner år 1998 (Källa:

SJV).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

160000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

140000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ha

100000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

areal,

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ansökt

60000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

C

D E

F

G

H I

K

M

N O

S

T

U

W X

 

 

AC BD

 

AB

Y

Z

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Län

 

 

 

 

 

 

 

Figur 13.2. Länsvis fördelning av den areal för vilken ansökningar

inkommit om miljöstöd för resurshushållande konventionellt jordbruk

år 1998 (Källa: SJV).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

198 Anläggning av skyddszoner

SOU 1999:78

13.2.2.2Utredningens genomgångar med vissa myndigheter och organisationer

Som en del i utredningens analys av det nuvarande miljöprogrammet för jordbruket har synpunkter inhämtats från företrädare från olika myndig- heter och organisationer. Vid dessa genomgångar har bl.a. följande syn- punkter på miljöersättningarna till resurshushållande konventionellt jordbruk respektive extensiv vall och skyddszoner framkommit.

Lantbruksdirektörers förening (LD) menar att miljöersättningen till resurshushållande konventionellt jordbruk behöver modifieras, men att det är en bra åtgärd att bygga vidare på. Orsakerna till den förhållande- vis dåliga anslutningen till ersättningen skulle behöva undersökas. LD anser vidare att ersättningen till skyddszoner bör kunna införlivas i er- sättningen till resurshushållande konventionellt jordbruk. Ersättningen till extensiv vall blir då överflödig, eftersom man lika gärna kan söka miljöersättning för ekologisk odling i stället.

Svenska jägareförbundet (SJF) framhåller att det finns en stark koppling mellan jordbruket och jaktintressena. Åtgärder som vidtas inom jordbruket påverkar ofta det jaktbara viltet. SJF uppfattar i huvudsak miljöersättningarna som positiva för viltet och jaktintresserna. Till de åtgärder som gynnar fältviltet hör enligt SJF miljöersättningen för an- läggning av skyddszoner utmed vattendrag och de sprutfria kantzonerna inom ersättningen till resurshushållande konventionell odling.

13.2.2.3Övriga inkomna synpunkter

Länsstyrelsen i Örebro län har i en skrivelse till Jordbruksdepartementet som utredningen fått ta del av föreslagit att reglerna för skyddszoner ändras. Enligt de nuvarande reglerna skall vattendrag eller sjö som skyddszonen gränsar till vara utmärkt på den topografiska kartan för att ersättning skall kunna utgå. Länsstyrelsen anser dock att den topografis- ka kartan är bristfällig och att det finns fler vattendrag med vattenföring året om än de som finns inritade på kartan. Förordningen bör därför en- ligt länsstyrelsen ändras så att det framgår att om ett vattendrag som är ytvattenförande finns i verkligheten, men inte på kartan, skall ersättning för skyddszon ändå utgå. Länsstyrelsen bör efter fältbesiktning få be- sluta om undantag från att vattendraget skall finnas på kartan.

Jordbruksverket skriver i sitt yttrande över länsstyrelsens förslag att både miljönytta, stödmottagare och myndigheter kan vara betjänta av den föreslagna förändringen i miljöprogrammet. Verket gör dock bedöm- ningen att en ändring av förordningen inte skulle hinna genomföras inför ansökningarna för stödåret 1999, eftersom en ändring måste göras via

SOU 1999:78

Anläggning av skyddszoner 199

EG-kommissionen. Enligt Jordbruksverket bör förslaget dock beaktas i samband med utformningen av nästa miljöprogram.

Trädgårdsnäringens Riksförbund (TRF) framhåller i en skrivelse från den 17 februari 1999 att det nu löpande miljöprogrammet inte ger full och adekvat uppmärksamhet åt den yrkesmässiga trädgårdsodlingens miljösituation och miljöarbete. Enligt TRF har ersättningen till resurs- hushållande konventionellt jordbruk i dag inte en utformning som gör det intressant för flertalet trädgårdsföretag att ta del av detta. Dels utgår inte ersättningen till företag med växthusodling, dels är inte de arealrelatera- de stödbeloppen för frilandsodlingen så avvägda att de står i rimlig pro- portion till den merkostnad som företagen påtar sig för att uppfylla vill- koren för stödet. Den genomsnittliga frilandsarealen inom trädgårdsnä- ringen är 4,2 ha medan företag med spannmålsproduktion har en medela- real på 35 ha. Den maximala ersättning som kan utgå i ett genomsnittligt trädgårdsföretag är i dag 945 kronor medan det på jordbrukssidan är 7 875 kronor.

TRF föreslår dels att det utarbetas ett stöd för resurshushållande konventionell växthusodling, dels att stödbeloppen för frilandsodling av trädgårdsprodukter justeras uppåt. Totalkostnaden för förbundets för- slag är ca 20 miljoner kronor.

Sockerbetsodlarna i Mörbylångaområdet hemställer i en skrivelse till utredningen från den 28 april 1999 att ersättning för resurshushållan- de odling av sockerbetor skall kunna utgå på Öland, delar av Kalmar län och östra Blekinge i likhet med den ersättning som fr.o.m. år 1998 utgår på Gotland.

13.3Utredningens slutsatser

13.3.1Motiv för miljöersättning för anläggning av skyddszoner

Fosfor är livsnödvändigt och kan heller inte ersättas av andra ämnen. Råvaran är en ändlig resurs som, med dagens brytningstakt, beräknas räcka i 100–400 år. Det är därför viktigt att både hushålla och att på olika sätt minimera fosforförlusterna. Fosforcykeln är långsam. Den största delen av fosforn som förs in i jordbruket blir kvar genom att det lagras. Fosforn kommer inte växterna till del direkt utan i stället under en längre period. Detta beror på flera faktorer, såsom tillståndet i mar- ken, växternas upptag, gödsling m.m. Användningen av fosfor i jordbru- ket kan leda till förluster som bidrar till övergödningen av sjöar och vat- tendrag.

200 Anläggning av skyddszoner

SOU 1999:78

Anläggning av skyddszoner utmed vattendrag leder till minskad ytav- rinning från åkermark särskilt under höst och vinter och därmed lägre förluster av fosfor bunden till jordpartiklar.

13.3.2Motiv för förslaget rörande skyddszonens bredd

Redan i samband med miljöstödsöversynen år 1997 inkom kritik mot förutsättningen att ersättning endast lämnas för sex meter bred skydds- zon. I översynen konstaterades att kriteriet bör kvarstå, eftersom det är en kompromiss utifrån praktiska, administrativa och kostnadseffektiva skäl. Utredningen vill i detta sammanhang tillägga att för att förhindra ytavrinning borde skyddzonens bredd skifta bl.a. utifrån fältets lutning, jordart, nederbördsförhållanden m.m. Att införa ett flexibelt system in- nebär dock att den optimala bredden måste avgöras från fall till fall ge- nom fältbesiktning innan beslut om ersättning kan fattas. Ett sådant system innebär osäkerhet för brukaren men också väsentligt ökade admi- nistrativa kostnader. MPU föreslår därför att miljöersättning skall kunna erhållas om kravet på en minst sex meters bred skyddszon är uppfyllt.

Inom EU diskuteras för närvarande bl.a. tillämpningen av reglerna för arealuttag och då bl.a. bredden på skiften som läggs i träda. Då dis- kussionerna inte avslutats har det inte varit möjligt att närmare ta ställ- ning till om uttagen areal skulle kunna utgöra zoner, och då även bredare zoner, längs vattendrag, sjöar och fältkanter som ett komplement till er- sättningen för anläggning av skyddszoner. Inte heller har det varit möj- ligt att närmare studera vilka konsekvenser en sådan möjlighet skulle få.

13.3.3Motiv för borttagande av ersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk m.m.

Riksdagen har vid behandlingen av propositionen Hållbart fiske och jordbruk (prop. 1997/98:2, bet. 1997/98:JoU9, rskr. 1997/98:116) ställt sig bakom regeringens förslag att miljöersättningen för resurshushållan- de konventionellt jordbruk skall vara ett tidsbegränsat kompetensutveck- lingsprogram som utöver direkta utbildningsinsatser ersätter lantbrukare för vidtagna miljöåtgärder i syfte att uppnå ett mer miljöanpassat jord- bruk.

Som ett tillägg till ersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk infördes år 1998 också åtgärder för att främja miljövänlig od-

SOU 1999:78

Anläggning av skyddszoner 201

ling av sockerbetor på Gotland. Syftet med åtgärden är att minska ris- kerna med bekämpningsmedel och växtnäringsutlakning till Östersjön. Ersättning lämnas endast till brukare som samtidigt får miljöersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk.

Hittills har knappt 5 700 lantbrukare anslutits till miljöersättningen för resurshushållande konventionellt jordbruk. Måluppfyllelsen jämfört med det uppsatta arealmålet är ca 33 %. Nya ansökningar om ersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk år 1999 har endast in- kommit från drygt 1 000 lantbrukare.

Mot bakgrund av den dåliga anslutningen till ersättningsformen, samt att åtgärden redan från början avsågs vara ett tidsbegränsat kompe- tensutvecklingsprogram, anser utredningen att ersättningen för resurs- hushållande konventionellt jordbruk (inkl. tilläggsersättningen för re- surshushållande sockerbetsodling på Gotland) bör utgå ur miljöpro- grammet. De miljömål som ersättningen avsåg att uppnå – minskad an- vändning av bekämpningsmedel och mindre förluster av växtnäring samt ökad biologisk mångfald – kan enligt utredningens mening uppnås på ett mer kostnadseffektivt sätt genom dels riktade åtgärder för minskat kvä- veläckage (se kapitel 14), dels kompetensutveckling av lantbrukarna in- om UID-programmet (se kapitel 17).

13.3.3.1Utredningens överväganden angående ersättning för obesprutade kantzoner

Jordbrukets användning av bekämpningsmedel påverkar ekosystemen och riskerar att negativt inverka på människors hälsa och den biologiska mångfalden. Miljöriskerna kan relateras dels till hur mycket bekämp- ningsmedel som totalt sprids i miljön, dels till intensiteten, dvs. hur mycket som sprids på en viss areal. Preparatens egenskaper, brukarens hantering och miljöbetingelserna i samband med spridningen på fälten är faktorer som är avgörande för hur mark, luft och vatten påverkas. An- vändningen av bekämpningsmedel varierar mellan grödor och mellan olika delar av landet. Både den behandlade arealen och doserna är högst i jordbrukslänen i södra Sverige.

Vid besprutning på åkermark riskerar bekämpningsmedel att hamna i fältkanter och vattendrag där växt- och djurlivet påverkas negativt. Be- kämpningsmedel i fältkanter eller som genom vindavdrift hamnar utanför fälten kan ge en artfattigare flora. Förutom att djurlivet påverkas direkt sker även en indirekt påverkan genom att värdväxter för fjärilar och and- ra insekter minskar. En annan effekt av ogräsbekämpningen är att ogrä- sens artsammansättning ändrats och att flera ogräsarter är hotade.

202 Anläggning av skyddszoner

SOU 1999:78

Mot denna bakgrund har utredningen övervägt att ersättning skall kunna lämnas för besprutningsfria kantzoner i stråsädesodling. En sådan ersättning skulle kunna utformas motsvarande vad som i dag finns så- som villkor för att erhålla ersättning för resurshushållande konventionellt jordbruk. Vid en ersättning motsvarande 10–20 kronor per hektar strå- säd krävs en odling av mer än 50–100 hektar stråsäd i växtföljden varje år, då minsta totala ersättning som utbetalas bör vara 1 000 kronor. Åt- gärden skulle då enbart rikta sig till en mindre del av brukarna. Utred- ningen anser därför att fortsatta utbildnings-, informations- och rådgiv- ningsinsatser till alla brukare rörande säkert växtskydd bör ha samma förutsättningar att minska de negativa effekterna på växt- och djurlivet som en ersättning för besprutningsfria kantzoner. Det är även så att den som sprider bekämpningsmedel är skyldig att ta hänsyn till bl.a. vindför- hållandena och omgivningens känslighet för medlet enligt de bestämmel- ser som finns på området (Naturvårdsverkets föreskrifter (1997:2) rö- rande spridning av kemiska bekämpningsmedel).

13.3.3.2Utredningens bedömning av TRF:s förslag

Som nämndes ovan har Trädgårdsnäringens Riksförbund föreslagit en högre ersättningsnivå för frilandsodling av trädgårdsprodukter med mo- tiveringen att den genomsnittliga arealen vid frilandsodlade trädgårdsfö- retag är låg. Utredningen konstaterar att det problemet delar denna före- tagsgrupp med alla mindre jordbruksföretag. Miljöbelastningen från trädgårdsföretagen torde dock i allmänhet vara betydligt större än från genomsnittliga jordbruksföretag, varför åtgärder är angelägna vid träd- gårdsföretagen. Utredningen har erfarit att det inom ramen för mark- nadsordningen för frukt och grönsaker ges möjlighet för godkända pro- ducentorganisationer att erhålla gemenskapsstöd för att stödja miljösats- ningar inom trädgårdsnäringen. Enligt utredningens mening är sådana lösningar att föredra framför en separat miljöersättning för trädgårdsnä- ringen. En sådan blir administrativt svårhanterlig eftersom företagen också ofta har jordbruksgrödor. Administrationskostnaderna torde också bli förhållandevis höga eftersom arealerna är begränsade.

SOU 1999:78

Anläggning av skyddszoner 203

13.4Administrativa konsekvenser

Utredningens förslag innebär att en åtgärd för anläggning av skyddszo- ner införs, samtidigt som de nuvarande miljöersättningarna för resurs- hushållande konventionellt jordbruk, resurshushållande sockerbetsodling på Gotland samt anläggning av extensiv vall utgår ur miljöprogrammet. Genom att antalet ersättningsformer reduceras minskar den övergripande komplexiteten i miljöprogrammet. Dessutom minskar omfattningen av fasta administrativa insatser som tidigare har varit nödvändiga att ut- veckla för varje enskild åtgärd, t.ex. utveckling av ADB-system, framta- gande och distribution av ansökningshandlingar och informationsmateri- al, utarbetande av kontrollrutiner m.m.

Utformningen av ersättningen för anläggning av skyddszoner över- ensstämmer till stor del med utformningen av den del av den nuvarande åtgärden för extensiv vall och skyddszoner som rör anläggning av skyddszoner. Detta innebär att några nya administrativa konsekvenser eller kostnader inte torde tillkomma.

204 Anläggning av skyddszoner

SOU 1999:78

SOU 1999:78

205

14 Minskat kväveläckage

14.1Utredningens förslag

14.1.1Inledning

Jordbruket ger både positiva och negativa effekter på miljön och land- skapet. En av de allvarligaste negativa effekterna är att ändringar i jord- bruksstrukturen har förändrat och ökat växtnäringsläckaget, vilket bi- dragit till övergödning av havs- och kustområden samt sötvatten. Jord- bruket står för knappt hälften av de kväveutsläpp orsakade av mänsklig verksamhet som når havet via vattendragen. Enligt direktiven skall MPU pröva möjligheterna att genomföra effektivare miljöåtgärder för att yt- terligare begränsa jordbrukets miljöpåverkan när det gäller växtnä- ringsläckaget.

Målet att halvera de vattenburna utsläppen av kväve från mänskliga verksamheter mellan åren 1985 och 1995 har inte uppnåtts, varken totalt för alla sektorer eller för jordbruket. Målet har ersatts med ett nytt del- mål under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, som innebär att de svenska vattenburna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav skall minska med 40 % jämfört med 1995 års nivå. Miljöersättningen för minskat kväveläckage skall bidra till att uppfylla detta delmål.

Regeringen har gett Jordbruksverket i uppdrag att lämna förslag till sektorsmål för jordbruket i syfte att uppnå det ovan nämnda delmålet. SJV skall även utarbeta och lämna förslag till ett förstärkt åtgärdspro- gram för minskade växtnäringsförluster från jordbruket. Eftersom miljö- ersättningar kan vara ett av flera viktiga inslag i åtgärdsprogrammet skall SJV enligt uppdraget informera MPU om utvecklingen och inne- hållet i verkets arbete.

Utredningens förslag, som tagits fram i samråd med SJV, innebär att ersättning ges för sådd av fånggrödor, dock något förändrat jämfört med den miljöersättning för sådd av fånggrödor som finns inom det nuvaran- de miljöprogrammet. Dessutom införs en ersättning för åkermark som jordbearbetas tidigast påföljande år. Möjlighet ges även att kombinera

206 Minskat kväveläckage

SOU 1999:78

åtgärderna. Ersättningarna riktas till de delar av landet där det är mest betydelsefullt att minska kväveutlakningen.

14.1.2Mål för åtgärden

Syftet med åtgärden är att minska kväveläckaget från åkermark och därmed bidra till att uppnå målet om en minskning av den kvävebelast- ning på havet som orsakas av mänsklig verksamhet. Vid en anslutning på 50 000 hektar vårstråsäd uppskattas enligt SJV åtgärden ge en re- duktion av kväveutlakningen till havet med ca 700 ton kväve per år. För att ytterligare minska kväveutlakningen bör också riktade informations- och utbildningsinsatser genomföras. Dessa bör vara frivilliga och indivi- duellt anpassade. Sådana insatser bör kunna minska utlakningen med ca 800 ton kväve per år. Totalt uppskattas åtgärden därför kunna minska kvävebelastningen med 1 500 ton kväve per år.

14.1.3Geografisk omfattning

Ersättningarna omfattar Kalmar, Gotlands, Blekinge, Skåne, Hallands och Västra Götalands län. Även de individuella informations- och ut- bildningsinsatserna skall riktas till enbart detta område. Inom området är retentionen (vattnets uppehållstid) låg och/eller kvävebelastningen hög. Även djurtätheten är hög inom stora delar av området. Området är även lätt att avgränsa administrativt.

14.1.4Villkor

Följande villkor gäller för ersättningarna:

1.Fånggröda skall sås på minst 20 % av företagets vårsädesareal varje år under stödperioden. Sådd skall ske före sista sådatum inom areal- ersättningsprogrammet och fånggrödan får brytas tidigast den 20 oktober i de tre sydligaste länen och tidigast den 15 oktober i övriga län. Vallinsådd räknas inte såsom fånggröda.

2.Minst 20 % av företagets vårsädesareal får inte bearbetas före den 1 januari.

För att ansöka om någon del av miljöersättningarna måste brukaren minst förbinda sig att uppfylla villkor 1 eller villkor 2. Däröver ersätts ytterligare insådd av fånggröda i vår- och höstsäd då sådden sker senast vid sista sådatum enligt arealersättningsprogrammet. Likaså är ytterli-

SOU 1999:78

Minskat kväveläckage 207

gare fånggröde- och stubbareal samt träda och vallbrott som inte bear- betas före den 1 januari ersättningsberättigande. Fånggröda som sås ef- ter skörd av potatis är ersättningsberättigande om fånggrödan bryts tidi- gast den 1 januari. Sådd av fånggrödan skall ske snarast efter skörd av potatisen eller senast den 15 oktober i de tre sydligaste länen alternativt senast den 5 oktober i övriga län.

14.1.5Ersättningsnivåer

Miljöersättning för insådd av fånggröda lämnas med 900 kr per hektar. Ersättning för mark som inte bearbetas före den 1 januari lämnas med 400 kr per hektar. För areal som såtts in med fånggröda vilken först bryts året därpå liksom fånggröda som sås efter potatis är ersättningen 1 300 kr per hektar.

14.1.6Femårsbeslut

Femårsbesluten utformas så att jordbrukaren förbinder sig att varje år under stödperioden genomföra minst en av åtgärderna på minst 20 % av vårsädesarealen.

Jordbrukaren söker utbetalning varje år och anger då arealen vårsäd och höstsäd som skall besås med fånggröda och i förekommande fall arealen som skall besås med fånggröda efter potatis. Brukaren kan också oberoende av ovanstående välja att enbart ansöka om utbetalning för stubbareal, stråsädesareal med insådd fånggröda, vallbrott och träda som skall bearbetas tidigast året därpå. Slutligen är det möjligt för bru- karen att både ansöka om utbetalning för fånggrödeareal och areal som kommer att bearbetas tidigast nästa år. För brukare som har mark både innanför och utanför stödområdet utgår ersättning endast till marken inom stödområdet.

14.1.7Förväntad anslutning och kostnad

I området odlas ca 350 000 hektar vårsäd. Av det totala antalet hektar vårsäd i området bör ca 70 % kunna anslutas till åtgärden, dvs. 250 000 hektar. Detta innebär att ca 50 000 hektar vårsäd antingen kommer att besås med fånggröda och/eller jordbearbetas efter årsskiftet.

Den totala kostnaden för stödet vid en anslutning av ca 50 000 ha, inklusive kostnaderna för de individuellt anpassade informations- och utbildningsinsatserna, har beräknats till 110 miljoner kronor.

208 Minskat kväveläckage

SOU 1999:78

14.2Motiv för utredningens förslag

14.2.1Tidigare utvärderingar och analyser av nuvarande miljöersättning för minskat kväveläckage

14.2.1.1Miljöstödsöversynen

När miljöersättningen för sådd av fånggrödor infördes var ersättningsni- vån 500 kronor per hektar. I Jordbruksverkets, Naturvårdsverkets och Riksantikvarieämbetets översyn av miljöstöden (SJV 1997a) konstateras att drygt 4 800 ha anslutits till åtgärden under år 1996, vilket motsvarar ca 12 % av miljöprogrammets arealmål. För att öka intresset för ersätt- ningsformen föreslog verken därför att ersättningsnivån skulle höjas, vilket också gjordes fr.o.m. år 1998 (se även avsnitt 14.2.2.1).

I miljöstödsöversynen påpekas vidare att ersättningen har nått sin största anslutning i Hallands län, vilket till stor del kan förklaras av ak- tiva informationsinsatser inom arbetet med grön mark under flera år av såväl myndigheter som lantbrukets organisationer. Verken menar att detta tyder på att information och tidigare erfarenhet har stor betydelse för måluppfyllelsen.

14.2.1.2RRV:s granskning av jordbrukets miljöstöd

RRV har i rapporten ”Jordbrukets miljöstöd” (RRV 1999) granskat i hur hög grad de olika åtgärderna inom miljöprogrammet bidrar till att uppnå jordbrukets miljömål. Ett av de miljömål som granskats är halvering av kväveläckage.

Granskningen av miljöstödets effekter på kväveläckaget har avgrän- sats till Skåne och Hallands län. Enligt RRV omfattar Skåne och Hal- lands län ca 20 % av den totala åkerarealen i Sverige och står tillsam- mans för 36 % av kväveutsläppen, men länen mottar endast ca 14 % av de miljöersättningar som syftar till att minska kväveläckaget. För att uppnå kostnadseffektivitet menar RRV att miljöersättningen i högre grad bör fördelas efter kväveutsläppens storlek. Ju mer kväve marken läcker, desto mer minskar kväveutsläppen mätt i antal kilo kväve per hektar om miljöåtgärder sätts in. Samtliga miljöersättningsåtgärder är därför från miljösynpunkt mest effektiva i Hallands och Skåne län som har de största kväveutsläppen mätt i kilo kväve per hektar åkermark.

RRV:s företagsekonomiska kalkyler visar vidare att stödet till fång- grödor är så lågt att det knappast täcker kostnaderna för anläggning och minskad avkastning i huvudgrödan. Något ekonomiskt incitament att

SOU 1999:78

Minskat kväveläckage 209

anlägga fånggrödor utöver lagens krav på grön mark finns alltså inte enligt RRV.

Eftersom kväveläckage är en negativ miljöeffekt, bör principen om att förorenaren betalar övervägas enligt RRV:s mening.

14.2.2Utredningens analys av nuvarande miljöersättning för minskat kväveläckage

14.2.2.1Anslutning och måluppfyllelse

Målet för den nuvarande miljöersättningen för sådd av fånggrödor är att 39 000 ha fånggrödor anläggs årligen. Hittills har ca 7 900 ha åkermark anslutits till stödet. Det ger en måluppfyllelse på 20 % jämfört med det uppsatta arealmålet. Den anslutna arealen har ökat med 60 % mellan åren 1997 och 1998, dvs. i samband med att ersättningsnivån höjdes från 500 till 900 kronor per hektar. I figur 14.1 visas den länsvisa fördelning- en av ansökt areal år 1998. Hallands län har den största arealen fång- grödor, drygt 40 % av den totala ansökta arealen.

 

3500

 

 

 

 

 

 

 

 

ha

3000

 

 

 

 

 

 

 

 

2500

 

 

 

 

 

 

 

 

areal,

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

 

 

 

 

 

 

 

 

1500

 

 

 

 

 

 

 

 

Ansökt

 

 

 

 

 

 

 

 

1000

 

 

 

 

 

 

 

 

500

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

E

F

G

H

I

K

M

N

O

 

 

 

 

 

Län

 

 

 

 

Figur 14.1. Länsvis fördelning av den areal för vilken ansökningar

inkommit om miljöstöd för sådd av fånggrödor år 1998 (Källa: SJV).

I tabell 14.1 visas fördelningen av den ansökta arealen fånggrödor år 1998 mellan kust- och inlandskommuner i Skåne, Blekinge och Hallands län. Genomsnittet för de tre länen var 82 % anslutna arealer i kustkom- munerna och 18 % i inlandskommunerna. Variationen är dock mycket stor, i Halland låg 99 % av den ansökta arealen i kustkommunerna me- dan motsvarande siffra för Malmöhus län var 16 %.

210 Minskat kväveläckage

SOU 1999:78

Tabell 14.1. Fördelning av till miljöprogrammet ansluten areal fång- gröda år 1998 (Källa: SJV).

Län/f.d.

Kustkommuner

Inlandskommuner

län

Areal, ha

%

Areal, ha

%

Blekinge

56

78

15

22

Kristianstad

291

48

322

52

Malmöhus

96

16

502

84

Halland

3 404

99

26

1

Summa

3 847

82

865

18

14.2.2.2Inkomna synpunkter från myndigheter och organisationer

Som en del i miljöprogramutredningens analys av det nuvarande mil- jöprogrammet för jordbruket har synpunkter inhämtats eller inkommit från företrädare för olika myndigheter och organisationer. När det gäller åtgärder för minskat kväveläckage har bl.a. följande synpunkter fram- kommit.

Naturvårdsverket (NV) förordar att åtgärder för att minska växtnä- ringsläckaget endast skall kunna erhållas i utpekade områden med högt växtnäringsläckage, eller särskilt miljökänsliga områden. Detta ger hög samhällsnytta i förhållande till insatta medel. Åtgärder för att begränsa växtnäringsläckage utgörs enligt NV av vallodling, fånggröda, skydds- zoner, vårplöjning av vårsådd areal, vårspridning av stallgödsel samt större spridningsareal för stallgödsel. Till dessa åtgärder bör kopplas krav på att bl.a. genomgå utbildning samt upprätta och följa växtnä- ringsbalans och gödslingsplan. Enligt NV kan det finnas administrativa fördelar med att slå samman flera åtgärder och erbjuda brukarna ett smörgåsbord av åtgärder inom samma ersättningsform.

Lantbruksdirektörers förening (LD) menar att anläggning av fång- grödor är en effektiv åtgärd för att minska växtnäringsläckaget. Tyvärr har anslutningen till stödet varit ganska dålig. LD anser att ett sätt att få bättre effekt och ökad spridning är att höja ersättningsnivån och begrän- sa stödet till de mest miljökänsliga områdena. Att låta träda följa direkt på fånggrödan kunde vara ett sätt att popularisera stödet.

Länsstyrelsen i Hallands län hänvisar i en skrivelse från den 11 ja- nuari 1999 till Mellbyförsöken i Halland, som har visat att fånggrödor har en god förmåga att minska läckaget av kväve. När vi nu har den kunskapen menar länsstyrelsen att nästa logiska steg borde vara att för- söka öka odlingen av fånggrödor i de mest utsatta områdena. Ett effek- tivt sätt att göra odling av fånggrödor attraktivare är att höja ersättning- en i de kustnära områdena. Miljöersättningarna bör enligt länsstyrelsen

SOU 1999:78

Minskat kväveläckage 211

styras till de områden där de gör mest nytta. Ett annat sätt att öka intres- set för fånggrödestödet är, enligt länsstyrelsen, att tillåta att fånggrödan bryts redan i november månad. Eventuellt skulle en tidigareläggning av brytningstidpunkten kunna kombineras med möjligheten att fånggrödan följs av träda. Länsstyrelsen bedömer att en sådan regel-ändring skulle innebära att intresset för odling av fånggrödor ökade markant. Miljö- mässigt skulle det enligt länsstyrelsen inte innebära någon försämring, eftersom Mellbyförsöken har visat att efter oktober månad har fånggrö- dan mycket liten effekt på kväveutlakningen.

Procordia Food AB (PF) föreslår i en skrivelse från den 9 februari 1999 att ett pilotprojekt för nypon införs i det kommande miljöpro- grammet. Enligt PF är nyponodling en miljövänlig produktionsform som bidrar till minskat näringsläckage. Vidare anför PF att nypon har ett rot- system som är mycket välförgrenat och efter 3–5 år täcker hela den od- lade arealen. Någon bearbetning av jorden förekommer ej, och mellan nyponraderna anläggs gräs. Kvävet binds i växtmassan, och kväveläcka- get blir således näst intill noll. Eftersom anläggningskostnaden för nypo- nodling är hög, och den första skörden inträffar först 3–4 år efter plante- ring, föreslår PF att ett initialstöd på 7 000 kronor per hektar under de fem första åren efter plantering införs i syfte att höja lönsamheten för odlarna till en acceptabel nivå. Stödet skulle utgå för nypon som odlas med hjälp av integrerad produktion, vilket bl.a. innebär att användningen av kemiska bekämpningsmedel begränsas.

14.2.2.3Idéskiss från Ekologiska lantbrukarna och Svenska Naturskyddsföreningen

Ekologiska lantbrukarna och Svenska Naturskyddsföreningen presente- rade i oktober 1998 en idéskiss till ett nytt miljöstöd för resurseffektivt jordbruk (REJO). Syftet med REJO är att förändra jordbrukets produk- tionsmetoder mot långsiktig uthållighet. Det är tänkt att ersätta nuvaran- de ersättningar till resurshushållande konventionellt jordbruk, ekologisk odling, fånggrödor, extensiv vall, skyddszoner och bruna bönor.

REJO utgår från fyra centrala miljömål:

1.Övergång till välbalanserade växtföljder med vall.

2.Bättre växtnäringsutnyttjande.

3.Jämnare regional fördelning av djurhållningen och bättre integration av växtodling och djurhållning på gårdsnivå.

4.Minskad kemisk bekämpning.

212 Minskat kväveläckage

SOU 1999:78

Enligt idéskissen skall REJO byggas upp som ett modulsystem med utgångspunkt i dessa fyra mål. En obligatorisk grundmodul skall inne- hålla dokumentation och analys av gårdens miljöprestationer. Ett antal tilläggsmoduler skall premiera:

·God självförsörjningsgrad med växtnäring.

·Borttagen handelsgödselanvändning.

·Borttagen kemisk bekämpning.

·Bra växtföljd.

·Balans mellan växtodling och djurhållning.

Grundmodulen tar till vara de krav på systematisk dokumentation och analys av gårdens miljöeffekter som finns i den nuvarande miljöersätt- ningen till resurshushållande konventionellt jordbruk. På grundval av denna analys är tanken att inom modulsystemet erbjuda stegvis höjd er- sättning för åtgärder som förbättrar gårdens miljöprestationer. Vinsterna är bl.a. att den konstlade gränsdragningen mellan miljöersättningsåtgär- der enbart för jordbrukare med ekologisk respektive konventionell pro- duktion försvinner. I stället skulle samtliga anslutna jordbrukare premie- ras utifrån exakt samma kriterier. Dessutom menar förslagsställarna att programmets konstruktion ger en stark stimulans för alla anslutna lant- brukare att gradvis öka sina miljöprestationer.

14.3Utredningens slutsatser

14.3.1Motiv för miljöersättning för minskat kväveläckage

Risken för stort kväveläckage från åkermarken skiljer sig mellan olika områden i landet bl.a. beroende på olika naturliga förutsättningar såsom klimat och jordart. Genom t.ex. valet av grödor, växtföljd, gödsling och jordbearbetning utifrån de naturliga förutsättningarna kan jordbrukaren minska riskerna för kväveläckage. Val som jordbrukaren måste göra innebär i flera fall både vissa förändringar som påverkar odlingen, t.ex. tidpunkt för jordbearbetning, men också att vidta specifika åtgärder så- som odling av fånggröda. Båda åtgärderna innebär ökade kostnader jäm- fört med jordbrukare i andra geografiska områden som inte behöver vidta motsvarande åtgärder, då risken för kväveläckage beroende på de naturliga förutsättningarna är mindre. Att ersätta jordbrukarna för de ökade kostnader som uppstår då åtgärderna måste vidtas för att minska kväveläckaget inom dessa områden är motiv för det nu föreslagna ersätt- ningen.

SOU 1999:78

Minskat kväveläckage 213

14.3.2Geografisk avgränsning

Ersättningarna föreslås omfatta Kalmar, Gotlands, Blekinge, Skåne, Hallands och Västra Götalands län. Det milda klimatet i det avgränsade området, men också den höga nederbördsmängden särskilt på Västkus- ten, i kombination med låg retention och/eller hög kvävebelastning är grunder för avgränsningen. Andra utgångspunkter är att andelen lättare jordarter är relativt stor inom det föreslagna området, samt att en hög djurtäthet också är vanligt förekommande. Oftast finns den högsta djur- tätheten inom områden med lättare jordarter. Jordbruksdriften är dess- utom intensiv inom stora delar av området. För att åstadkomma ett ad- ministrativt lätt avgränsat område har hela län valts, även om detta inte innebär den optimala avgränsningen utifrån de tidigare uppräknade ut- gångspunkterna.

14.3.3Motiv för den föreslagna miljöersättningen och de uppställda villkoren

Den analys som utredningen gjort visar att måluppfyllelsen har varit låg inom de flesta av de olika ersättningsformer för skydd av miljökänsliga områden som ingår i nuvarande miljöprogram, t.ex. inom miljöersätt- ningen för sådd av fånggrödor. Enligt direktiven skall MPU pröva möj- ligheterna att genomföra effektivare miljöåtgärder för att ytterligare be- gränsa jordbrukets miljöpåverkan när det gäller växtnäringsläckaget.

Odling av fånggröda efter huvudgrödan på hösten är en effektiv me- tod för att minska risken för kväveläckage under höst- och vintermåna- derna. Utredningen menar att en av orsakerna till den låga mål-upp- fyllelsen för fånggrödeersättningen är att åtgärden inte särskilt riktats till områden med hög kvävebelastning och/eller låg retention. Nuvarande ersättning omfattar även områden på det sydsvenska höglandet där an- delen vall i växtföljden oftast är hög och vallinsådd vanligen görs i vår- stråsäd. Detta medför minskade möjligheter att även så in fånggröda i vårstråsäden.

En annan orsak till den låga måluppfyllelsen är troligen att det enbart varit möjligt att bryta fånggröda tidigast i februari året därpå. Att tillåta en bearbetning på senhösten medför att problem beroende på lerhalts- skillnader kan undvikas. Lerhaltskillnader kan finnas både inom området och mellan skiften, men också inom samma skifte. För att en bearbetning på senhösten skall vara lämplig skall marktemperaturen ha sjunkit, med minskad mineraliseringshastighet som följd. Slutet av oktober har därför satts som en lämplig tidpunkt. Tidpunkten sammanfaller med nuvarande bestämmelser om höst- eller vinterbevuxen mark enligt förordningen

214 Minskat kväveläckage

SOU 1999:78

(1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket, för närvarande den 20 oktober och 10 oktober beroende på län.

Då det gäller val av gynnsammaste tidpunkt för brytning fånggröda kan två olika ståndpunkter urskiljas. En ståndpunkt är att sen nedbruk- ning av fånggrödan på hösten ökar möjligheten för den vårsådda grödan att ta upp det kväve som frigörs vid nedbrytning av fånggrödan. En tidig nedbrukning av fånggröda på våren kan innebära att kvävet som finns bundet i fånggrödan fastläggs och frigörs för sent för att kunna utnyttjas fullt ut av den påföljande vårsädesgrödan med risk för ökat läckage un- der påföljande höst. En annan ståndpunkt är att den kvävemängd som finns i fånggrödan inte har någon nämnvärd betydelse för fastläggningen, särskild då det inte företas någon jordbearbetning. Till vårbearbetning- ens fördel talar också att temperaturen i marken, främst i de sydligare delarna av landet, oftast är några plusgrader under stora delar av sen- hösten och vintern. Även vid temperaturer nära noll frigörs kväve som en fånggröda har möjlighet att ta upp och därmed förhindra utlakning av kvävet.

Att fånggrödan skall vara insådd vid sista sådatum enligt arealersätt- ningsprogrammet är ett villkor för att denna skall ha nått en sådan ut- veckling att möjligheterna finns för ett stort upptag av kväve under hös- ten efter skörd av huvudgröda.

En förändring i förhållande till nuvarande fånggrödeersättning är också att ersättning till sådd av fånggröda efter potatis föreslås. Efter potatis bör marken besås med höstråg alternativt rågvete. Att det enbart är möjligt att välja någon av dessa två grödor såsom fånggröda, beror på att de har en bättre förmåga att etablera sig och växa sent på hösten än en fånggröda bestående av t.ex. rajgräs. Den sena såtidpunkten har valts för att möjliggöra en sådd av fånggröda både efter upptagning av tidig och sen matpotatis samt i flera fall också efter upptagning av stärkelse- potatis.

MPU har även övervägt att tillåta att ersättningsberättigande fång- grödeodling åtföljs av träda enligt bestämmelserna för uttagen areal. En sådan förändring skulle kunna öka anslutningen, men kostnaderna per kilo sparat kväve bedöms bli hög. En sådan möjlighet har därför inte föreslagits.

Ökad fånggrödeodling är dock inte den enda åtgärd som krävs eller är möjlig att genomföra för att minska kväveutlakningen till havet. Andra åtgärder är att inte bryta vallen eller genomföra någon bearbetning av stubben på hösten utan förlägga denna till våren, och då i så nära anslut- ning till sådd som möjligt. Genom att inte bearbeta på hösten minskar kvävefrigörelsen och utlakningen begränsas. För att inte försvåra be- kämpningen av rotogräsen bör kemisk bekämpning på hösten vara tillå-

SOU 1999:78

Minskat kväveläckage 215

ten. Tidpunkten för när bekämpningen först kan genomföras bör motsva- ra vad som kommer att gälla för uttagen areal.

Att ersätta varje åtgärd var för sig medför att det finns möjlighet för fler brukare att ansluta sig till stödet och genomföra åtgärderna i den omfattning som är optimal utifrån förutsättningar på företaget. Möjlig- heten att kombinera fånggrödeodling och vårbearbetning mot högre er- sättningsnivå kan stimulera jordbrukaren att välja detta alternativ och därmed ytterligare minska risken för läckage.

Det är även möjligt att kombinera fler åtgärder än de nu föreslagna för att ytterligare minska risken för kväveläckage, t.ex. olika begräns- ningar vad gäller spridning av stallgödsel under hösten och vintern. Ut- redningen har övervägt olika sådana förslag men anser att spridningen av gödsel främst bör regleras med hjälp av andra styrmedel. I dag är sprid- ningen av stallgödsel till vissa delar reglerad genom bestämmelser i för- ordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket och då särskilt i stora delar av föreslagna geografiska området. MPU menar också att ytterli- gare villkor kan göra miljöersättningen alltför komplicerad och därmed minska anslutningen men också öka de administrativa kostnaderna.

I åtgärden ingår även riktade individuella utbildnings- och informa- tionsinsatser. Motivet för sådana satsningar är att det i dag i alltför stor omfattning förekommer en tillförsel av kväve som överstiger den opti- mala nivån. Om kvävegivorna till grödan väsentligt överstiger vad som tas upp av grödan ökar risken för kväveläckage. Tillförseln av överopti- mala givor sker oftast då stallgödsel ingår i växtodlingen och insatserna bör därför riktas mot företag som använder stallgödsel. Genom utbild- nings- och informationsinsatserna bör det även vara möjligt att öka jord- brukarens motivation till att odla fånggrödor samt ge förutsättningar för att få till stånd en ökad jordbearbetning i samband med vårbruket.

14.3.4Utredningens bedömning av vissa inkomna förslag

14.3.4.1Utredningens bedömning av idéskissen om resurseffektivt jordbruk

MPU ser positivt på grundtankarna i idéskissen om ett miljöstöd för re- surseffektivt jordbruk, t.ex. att skapa en större helhetssyn inom mil- jöprogrammet och att stimulera de anslutna jordbrukarna att gradvis öka sina miljöprestationer. Utredningen har dock konstaterat att de praktiska förutsättningarna inte föreligger för att genomföra en så radikal reform redan inom nästa programperiod. Man bör därför avvakta med beslut om mer långtgående förändringar. Dels har analyser från Jordbruksverket

216 Minskat kväveläckage

SOU 1999:78

visat att ett modulsystem av den typ som föreslås i idéskissen skapar ökad administration, dels behövs det åtskillig metodutveckling innan växtnäringsbalanser och andra gårdsdata kan läggas till grund för ett stödsystem.

Av betydelse för framtida ställningstaganden är det uppdrag som re- geringen har gett Jordbruksverket om att utveckla sektorsmål för jord- bruket under miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Jordbruksverket skall även utarbeta och lämna förslag till ett förstärkt åtgärdsprogram för minskade växtnäringsförluster från jordbruket. Enligt regeringen bör Jordbruksverket särskilt utreda möjligheten att införa ett system för gårdsvis ökad kväveeffektivitet samt möjliga styrmedel för detta.

Ett system för gårdsvis ökad kväveeffektivitet är svårt att genomföra, eftersom det kräver mycket kunskap om gårdens förhållanden ned på skiftesnivå. Ett sådant system skulle dock kunna vara ett värdefullt in- strument för att minska växtnäringsläckaget från jordbruket.

Jordbruksverkets uppdrag skall redovisas senast den 31 december 1999, och därefter behandlas av regering och riksdag innan ett eventuellt system för gårdsvis ökad kväveeffektivitet skulle kunna genomföras. Om systemet så småningom genomförs kan det bli aktuellt att utveckla en ersättning baserad på växtnäringsutnyttjande i ett senare skede av pro- gramperioden.

14.3.4.2Utredningens bedömning av förslaget rörande stöd till nyponodling

När det gäller Procordia Food AB:s förslag till införande av ett initial- stöd till nyponodling gör MPU följande bedömning.

För närvarande finns en ersättning på 7 000 kronor per hektar för ekologisk frukt- och bärodling. Denna ersättning föreslås höjas till 7 500 kronor per hektar (se kapitel 12). Enligt Procordia Food AB är det i dagsläget inte möjligt för odlarna att till industrin garantera skörd av ekologiskt odlade nypon, varför man föreslår ett stöd på 7 000 kronor per hektar för nypon som odlas med hjälp av integrerad produktion. En- ligt vad MPU erfar pågår ett arbete (med stöd av Procordia Food AB) med att ta fram nyponsorter som klarar av att odlas ekologiskt. Risken är att detta utvecklingsarbete skulle avstanna om en ersättning för att odla nypon med hjälp av integrerad produktion införs, särskilt om ersätt- ningen är lika stor som den ersättning som i dag utgår för ekologiskt od- lade nypon.

SOU 1999:78

Minskat kväveläckage 217

14.4Administrativa konsekvenser

Utredningens förslag innebär en ökad flexibilitet för jordbrukare att vidta de åtgärder som är anpassade till företagets förutsättningar. Förslaget innebär dock att komplexiteten vad gäller de administrativa insatserna och kontrollåtgärderna ökar något i förhållande till den nuvarande ut- formningen av motsvarande åtgärd. Utvecklingen av ADB-system, ad- ministrativa rutiner och kontrollrutiner bör dock kunna bygga på nuva- rande system, och de administrativa konsekvenserna bör därmed kunna underlättas i förhållande till ett förslag för vilket det skulle behövas byg- gas upp ett helt nytt administrativt system.

218 Minskat kväveläckage

SOU 1999:78

SOU 1999:78

219

15 Våtmarker och småvatten

15.1Utredningens förslag

15.1.1Inledning

Våtmarkernas utbredning har minskat kraftigt i jordbruksbygderna under de senaste århundradena. Från miljösynpunkt är våtmarker värdefulla genom att de har en kvävereducerande effekt på vatten som passerar ge- nom dem. Dessutom är många av de växt- och djurarter som i dag är hotade beroende av våtmarker. Om våtmarksarealen ökar förbättras för- utsättningarna för dessa arters långsiktiga överlevnad.

Genom att våtmarker är viktiga både för den biologiska mångfalden och för att minska kväveläckaget till havet bidrar miljöersättningen för våtmarker och småvatten till uppfyllande av flera miljökvalitetsmål, främst Ett rikt odlingslandskap och Ingen övergödning.

För att anpassa åtgärden till LBU-förordningen föreslår utredningen att den nuvarande miljöersättningen för anläggande och återskapande av våtmarker och småvatten görs om till dels ett investeringsstöd, dels en miljöersättning. Investeringsstödet skall utgå enligt artiklarna 4–7 och/eller artikel 33 i LBU-förordningen och ge ersättning i relation till anläggningskostnaden det första året. Miljöersättningen skall utgå under hela åtagandeperioden och beräknas på grundval av markens alternativ- värde samt skötselkostnaderna.

15.1.2Mål för åtgärden

Målet för åtgärden är att 6 000 hektar våtmarker och småvatten anläggs eller återställs, på åkermark och på betesmark. Detta beräknas enligt Jordbruksverket ge en kvävereduktion på ca 1 200 ton kväve.

220 Våtmarker och småvatten

SOU 1999:78

15.1.3Geografisk omfattning

Ersättning för anläggning och återställande av våtmarker och småvatten bör, liksom hittills, kunna lämnas i Götaland och Svealand.

15.1.4Klassificering

Med våtmark menas i detta sammanhang ett område som är täckt av vegetation och där vattenytan finns i närheten av markytan. Vattennivån kan variera med de naturliga säsongsvariationerna. Med småvatten me- nas vattensamlingar i mindre försänkningar i landskapet. Vattennivån i ett småvatten skall vara så hög att en vattenspegel finns under hela året.

En våtmark eller ett småvatten skall vara minst 0,2 hektar för att be- rättiga till stöd.

Ersättning kan lämnas för anläggning och återställande av våtmarker och småvatten på åkermark och betesmark. De betesmarker som kan bli aktuella är marker som saknar eller har mycket låga kända natur- och kulturvärden. I dessa marker får anläggning av en våtmark eller ett små- vatten större positiv effekt på biologisk mångfald och växtnä- ringsläckage än om marken fortsätter att utnyttjas till bete.

15.1.5Skötselvillkor

Villkoren för ersättningen skall liksom hittills syfta till att våtmarker och småvatten anläggs och återställs. De skall dessutom möjliggöra en lämplig skötsel av stödobjekten så att dess funktion består under hela stödperioden.

Länsstyrelsen får ställa villkor om i vilken utsträckning igenväx- ningsvegetation skall tas bort.

Slåtter och bete skall vara ersättningsberättigat. Ersättning för slåtter skall i normalfallet förenas med krav på bortförsel av den avslagna ve- getationen, men länsstyrelsen skall kunna ge dispens i de fall där miljö- vinsterna blir större om materialet tillåts ligga kvar. I vissa fall kan bort- förseln motverka kvävereduktionen i och med att de kvävereducerande bakterierna är beroende av dött växtmaterial som kolkälla. Bete skall vara tillåtet under hela betesperioden.

Användning av vattnet för bevattning bör tillåtas, i syfte att öka det ekonomiska incitamentet att anlägga eller återställa våtmarker. Ersätt- ning skall även kunna lämnas till sådana anläggningar som kräver dammvall runt hela eller delar av dammen. Dammvallar, brunnar m.m.

SOU 1999:78

Våtmarker och småvatten 221

som behövs för att bevara den anlagda våtmarken eller småvattnet skall underhållas.

Kemisk bekämpning, kalkning eller gödsling i våtmarker och små- vatten är inte tillåten.

15.1.6Ersättningsnivåer

Ersättningen lämnas under en 20-årsperiod med följande belopp årligen:

År 1

Investeringsstöd:

Ersättning i relation till

 

 

anläggningskostnaden

Åren 1–20

Miljöersättning:

 

 

Ersättning för mar-

 

 

kens alternativvärde

2 500 kr/ha

 

Ersättning för sköt-

 

 

selåtgärder (slåtter,

 

 

bete)

1 300 kr/ha

 

SUMMA

3 800 kr/ha

Ersättningen inom miljöstödet har anpassats till det högsta stödbe- lopp per år som gemenskapen kan bevilja för denna åtgärd, dvs. 450 euro per hektar.

Ersättning för skötselåtgärder lämnas bara de år som skötsel utförs. Om skötsel med slåtter eller bete endast utförs på en del av våtmarken eller småvattnet skall ersättningen för skötsel bara betalas för den del som sköts.

Ersättning kan lämnas till den som äger marken som åtgärden utförs på, eller till den som arrenderar marken om han eller hon har markäga- rens tillstånd.

Sökanden skall ha en plan för anläggningen av våtmarken eller små- vattnet. Länsstyrelsen skall utifrån planen ha möjlighet att