sou 1999 76

Maktdelning

Shirin Ahlbäck	Lennart Lundquist
Mats Dahlkvist	Kjell Å Modéer
Jörgen Hermansson	Joakim Nergelius
Barry Holmström	Ann Numhauser-Henning
Jörgen Johansson	Rolf Nygren
Torbjörn Larsson	Curt Riberdahl
Olle Lundin	Urban Strandberg
Redaktör Erik Amnå

Demokratiutredningens forskarvolym I

SOU 1999:76

SOU och Ds som ingår i 1999 års nummerserie kan köpas från Fakta Info Direkt.

Beställningsadress:	Fakta Info Direkt, Kundservice
	Box 6430, 113 82 Stockholm
	Tel: 08-587 671 00, Fax: 08-587 671 71
	E-post: order@faktainfo.se

Grafisk formgivning: Susan Nilsson, Jupiter	ISBN 91-7610-867-8
Elanders Gotab, Stockholm 1999	ISSN 0375-250X

Förord

Ett av Demokratiutredningens uppdrag är att summera och värdera de senaste årens demokratiutredningar och demokratiforskning, ett annat att stimulera det offentliga samtalet om demokratin. Av de skälen har redan åtskilliga demokratiforskare medverkat på våra temaseminarier runtom i landet liksom i flera av våra debattoriente- rade småskrifter. Av de skälen har också den här boken kommit till.

Det här är den första av tretton böcker där drygt ett hundra forskare inom samhällsvetenskap och humaniora kommer att belysa olika aspekter av den svenska folkstyrelsens utveckling. Författarna är verksamma inom drygt tio vetenskapliga ämnesområden. Artik- larnas vetenskapliga kvalitet har vanligtvis säkerställts genom att författarnas kollegor granskat dem inom ramen för sina institutio- ners forskarseminarier.

Forskarvolymerna har tillkommit efter en genomgång av den demokratirelevanta forskning som pågår på universitet och hög- skolor. En del forskare har ombetts att redovisa forskningsläget jämte sina egna, pågående eller nyligen avslutade studier. Andra har fått uppdraget att genomföra nya studier inom områden som forsk- ningen eftersatt men som Demokratiutredningen behöver kunskap om. Tack vare att nästan alla också lämnat ett bidrag har denna breda, om än långt ifrån fullständiga exponering av vår nationella kunskap om demokratin blivit möjlig. Att forskarna ser det som en del av sin yrkesroll att leverera underlag för det offentliga samtalet är värt att notera med tillfredsställelse. Inte för att forskarna skulle sitta inne med alla svaren. Men för att deras olika teoretiska infalls- vinklar och verklighetsbilder kanske kan göra det politiska samtalet mer insiktsfullt.

Förhoppningen är nu att dessa texter ska kunna läsas med be- hållning även utanför forskarsamhället. Det betyder inte att förfat- tarna förenklat invecklade orsakssammanhang. Men jag bad dem att ”skriva så att texten blir läsbar för inte bara forskare inom andra ämnesområden utan även för en allmänbildad medborgare. Detta kan kräva viss återhållsamhet med inomvetenskapliga jargonger. Särskilt svåra och komplicerade tankegångar kan behöva en något

FÖRORD

större pedagogisk omsorg än vanligt”. Av samma skäl har Eva Dahl- ström biträtt med en språklig granskning av nära nog alla texter.

Maktdelning

Den här bokens tema är maktdelning. Makttemat är inte unikt för den här volymen. På många olika sätt intresserar sig Demokratiut- redningen för maktens innebörd, fördelning och kontroll. Därför behandlas frågorna i varje volym. Men det som skiljer den här voly- men från de andra är att utgångspunkten huvudsakligen är konsti- tutionell. I den internationella demokratidebatten är författnings- frågorna på frammarsch. Även i Sverige får de en ökad uppmärk- samhet, bl.a .genom Sveriges inträde i EU. Demokratiutredningen anser det därför motiverat att ge plats för maktdelningsfrågorna i en offentlig diskussion om den svenska folkstyrelsens framtid. I särskilt tre av våra småskrifter har vi för övrigt redan gjort en sådan ansats, nämligen Demokrati på europeisk nivå? (SOU 1998:124), EU

– ett demokratiprojekt? (SOU 1998:145) och Löser juridiken demo- kratins problem? (SOU 1999:58).

Den inledande frågan i den här volymen gäller hur idéerna om folksuveränitet, jämlikhet och majoritetsstyre skall kunna förenas med rättsstatens principer inom ramen för en demokratiteori. Frå- gan reses naturligtvis utifrån den ofta oklara, ibland rentav lättsin- niga diskussionen om hur medborgarstyrelsens ideal skall relateras till rättsstatens. Utifrån en politisk-filosofisk diskussion finner Jörgen Hermansson inte några övertygande skäl att lämna den svenska författningens starkt framhävda folksuveränitetsprincip. Han menar dock att samtidigt som man måste skapa robusta former eller procedurer måste demokratin vara mycket känslig för sin egen värdegrund. Konkret innebär det att det måste finnas rättigheter som skyddar det politiska deltagandet och en respekt för männis- kors värde. Det innebär också att man får ta den risk som pluralis- men i en folklig organisering innebär. Endast folket självt bör tillåtas stävja folkmaktens aktivism genom att binda, begränsa eller balan- sera den på formella eller informella vägar.

Hur förhållandet mellan politik och rätt gestaltats i praktiken skildrar sedan Rolf Nygren med ett jämförande tvåtusenårigt väst- europeiskt perspektiv. Kjell Åke Modéer tar vid med fokus på Sveri- ges efterkrigstid. Med hjälp av bl.a. Clintonmålet respektive den nya Tingsrätten i Sollefteå skärskådar författarna sammantaget de konflikter som tid efter annan blossat upp inom detta diffusa

FÖRORD

gränsland. Båda förutspår inte bara att juristerna nu blir allt starkare som maktutövare utan ser också hur den svenska riksdagen förlorar sin suveräna lagstiftningsmakt för sitt territorium.

Ann Numhauser-Henning menar att den här utvecklingen pockar på en ny diskussion om relationen mellan rätten och politiken. Den tvingar också juristerna att göra sig av med sin traditionella, hägerströmska självförståelse att uttolka gällande rätt som det rätta uttrycket för lagstiftarens vilja samt garantera beslutens formella kraft. Hon argumenterar för att man måste blottlägga beslutens moral genom att också arbeta med de materiella frågorna. Rättens normativa grund och relation till den allmänna samhällsmoralen måste lyftas fram. Ytterst påverkar det medborgarnas förtroende för både folkstyrelsen och rättstaten.

När Joakim Nergelius därefter går igenom olika grundlagsmo- deller och europeiska rättsfall konstaterar han att den svenska för- fattningspolitiska debatten, i den mån vi fört någon alls, i alltför liten omfattning gällt majoritetsstyre vs minoritetsskyd eller parla- mentarism vs maktdelning. ”Majoritetsparadigmet” ser omedelbart ett demokratiproblem när domstolar avgör centrala politiska spörs- mål. Själv finner han inte någon genuin motsättning mellan starkare domstolar och starkare politiker. Det gör däremot Barry Holm- ström, som hävdar att det finns mycket tydliga och centrala skilje- linjer mellan demokratiska system och system med politiskt be- mäktigade domstolar. Han exemplifierar, liksom för övrigt Nerge- lius, bl.a. med utvecklingen i USA, Tyskland och Frankrike. Hans slutsats blir att en demokrati endast skall kunna bindas av sådana beslut som lyckats vinna folkligt stöd i val. I det ljuset framstår lag- prövningsrätten som ett artfrämmande inslag i demokratiska sys- tem.

Juristerna är emellertid inte den enda profession som kan göra anspråk på rollen som demokratins eller medborgarnas väktare mot en ohämmad folkmakt. Det finns även andra institutioner som har till uppgift att balansera, begränsa och korrigera (den nationella) folkviljan. Den offentliga förvaltningen är en, revisionen en annan. Grundlagen tilldelar även kommunerna en viss autonomi. Hur kon- stitutionellt eller praktiskt-politiskt oberoende dessa egentligen är i Sverige kan man dock diskutera. Att ingen av dem analyserades sär- skilt noggrant när den nuvarande regeringsformen kom till antyder väl ett svar. Inte heller har de debatterats särskilt mycket i den offentliga debatten. Lika litet har samhällsforskningen ägnat upp- märksamhet åt dem ur denna synvinkel. Kan det vara så att vår kon- stitution rymmer en större dynamik än vad som tagits i bruk?

FÖRORD

I tre empiriska uppsatser om förvaltningen, revisionen respektive kommunerna konstateras att deras autonomi överlag är tämligen svag, ja till och med alltför svag. Författarna argumenterar nämligen utifrån maktspridningens, öppenhetens och mångfaldens värden: Ju mer ämbetsmännen uppträder som demokratins tjänare i stället för att vara ”makthavarnas drängar”(Lennart Lundquist), ju mer obero- ende kunskap vi kan få om de politiska beslutens utfall (Shirin Ahlbäck och Olle Lundin/Curt Riberdahl), och ju mer autonoma kommunerna tillåts bli (Mats Dahlkvist/Urban Strandberg), desto starkare blir medborgarstyrelsen.

Till sist blottläggs i två bidrag några maktdelningskonsekvenser av det svenska medlemskapet i EU. Torbjörn Larsson menar att det har förstärkt den maktförskjutning från riksdagen till regeringen som redan ägt rum av andra skäl. Regeringen har fått en starkare ställning i fråga om lagstiftningsmakt. När 1974 års parlamentaris- tiska regeringsform tillämpas inom ramen för vårt EU-medlemskap förs statsskicket därmed något paradoxalt tillbaka till den maktdel- ning som utmärkte 1809 års regeringsform. Men viktigare kanske är att det blivit svårare för oppositionen att bedriva sitt granskande arbete. Att exekutiven stärker sin makt i förhållande till folkför- samlingarna förefaller också gälla de nya regionerna. I sin skildring av den kamp som olika makteliter utkämpat kring de nya regionerna konstaterar Jörgen Johansson att medborgarna har marginaliserats. Han är kritisk mot såväl de konkreta resultaten hittills som den de- mokratiska ambitionsnivån.

Därmed är vi tillbaka till syftet med att ge ut boken. Även om inte Demokratiutredningen har till uppgift att utvärdera författ- ningen, menar vi att folkstyrelsens utveckling varken kan eller bör diskuteras utan en sådan relief. Den här boken kan dessutom ses som ett försök att i viss mening demokratisera själva författnings- debatten genom att föra ut diskussionen om maktdelningen till en bredare medborgarkrets. Slutligen ligger det i linje med vårt arbete att också pröva om en informell maktförskjutning inom konstitu- tionens ram skapar förutsättningar för att marginalisera eller invol- vera medborgarna i samhällsutvecklingen.

Demokratiutredningens ledamöter har inte tagit ställning till ar- tiklarnas innehåll. Varje författare ansvarar själv för innehållet i sitt bidrag.

Erik Amnå

Huvudsekreterare

Innehåll
O M A T T T Ä M J A F O L K M A K T E N . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	9
Jörgen Hermansson
M E L L A N R Ä T T O C H P O L I T I K – E N R Ä T T S H I S T O R I S K
B E T R A K T E L S E .....................................................	43
Rolf Nygren
V E M R E G E R A R I R Ä T T E N S R I K E ? – M A K T D E L N I N G E N I
E T T H I S T O R I S K T O C H R Ä T T S P O L I T I S K T P E R S P E K T I V .....	69
Kjell Å Modéer
O M R Ä T T E N S R O L L I E N D E M O K R A T I S K S A M H Ä L L S -
U T V E C K L I N G .......................................................	87
Ann Numhauser - Henning
G R U N D L A G S M O D E L L E R O C H M A K T D E L N I N G ................	113
Joakim Nergelius
D E M O K R A T I O C H J U R I D I S K K O N T R O L L ......................	127
Barry Holmström
Ä M B E T S M Ä N N E N S O M D E M O K R A T I N S V Ä K T A R E ...........	147
Lennart Lundquist
R E V I S I O N E N S R O L L I D E N P A R L A M E N T A R I S K A
D E M O K R A T I N .......................................................	179
Shirin Ahlbäck
D E M O K R A T I S K A A S P E K T E R P Å D E N K O M M U N A L A
R E V I S I O N E N ........................................................	225
Olle Lundin och Curt Riberdahl
K O M M U N A L S J Ä L V S T Y R E L S E S O M M A K T S P R I D N I N G S -
P R O J E K T ? – D E N S V E N S K A S T A T S T R A D I T I O N E N O C H
D E N L O K A L A P O L I T I S K A S T Y R E L S E N .........................	2 5 7
Mats Dahlkvist och Urban Strandberg

INNEHÅLL

K O N F L I K T E N S O M F Ö R S V A N N – H U R H A R D E T S V E N S K A
EU - M E D L E M S K A P E T P Å V E R K A T M A K T D E L N I N G E N
M E L L A N R E G E R I N G O C H R I K S D A G ? ..........................	319
Torbjörn Larsson
D E M O K R A T I I R E G I O N E R – U T V E C K L I N G S D R A G O C H
M Ö J L I G H E T E R ......................................................	349
Jörgen Johansson
F Ö R F A T T A R P R E S E N T A T I O N E R . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	3 7 5

Om att tämja folkmakten

Jörgen Hermansson

Den konstitutionella demokratin

Statsvetare tycks aldrig tröttna på att diskutera hur demokrati bör definieras. Ändå är det, åtminstone om man får jämföra med renod- lade alternativa styrelsesätt, tämligen enkelt att klargöra vad som ut- märker en styrelse baserad på folkmakt. Oavsett hur man i övrigt har velat precisera demokratins innebörd, har begreppet genom år- hundraden varit förknippat med tre sammanlänkade idéer: folkets suveränitet, politisk jämlikhet och majoritetsprincipen. Det är folket självt som gemensamt styr över sina egna gemensamma angelägen- heter. I den process som fastställer vad som är folkviljan ska alla medborgare idealt sett behandlas som varandras jämlikar. Och då det råder oenighet ska majoritetsprincipen fälla avgörande.1

Denna demokratins kärnbetydelse rymmer flera problem. Det är inte alls så självklart alla gånger vilka som utgör folket. Det är inte heller alltid så enkelt att fastställa vad som är folkviljan. Och det finns en rad olika tänkbara tolkningar av vad som avses med att tilll- lämpa majoritetsprincipen. Dessa i många fall mycket grannlaga te- oretiska och praktiskt politiska problem kommer jag i allt väsentligt att lämna därhän i denna uppsats. Det betyder inte att problemen kan nonchaleras, tvärtom. Men de får anstå till ett annat tillfälle.2 Här tar vi för givet att vi ändå någorlunda förstår vad som avses med uttryck som folk- eller majoritetsvilja, och att det också finns procedurer för att fastställa vad det handlar om i praktiken.

Det är en annan komponent i den demokratiska överideologin som i stället kommer att ställas i förgrunden. Demokratin, som vi känner den från de moderna västerländska statsbildningarna, rym- mer som regel ytterligare en komponent. Förutom folksuveränitets- tanken har vi i västerlandet fogat in en idé som noga räknat stammar från en helt annan tanketradition, konstitutionalismen eller rätts- statstanken. I demokratins idéhistoria illustrerar arvet från den franska respektive den amerikanska revolutionen att en konstitutio-

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

nell demokrati kan anta olika former; man kan ge olika betoning åt de båda ideal som kan härledas från respektive tanketradition.3

När konstitutionalismen fogas samman med folksuveränitets- tanken kan således resultatet bli lite olika. Konstitutionalismen kan ta sig flera olika uttryck, men det gemensamma draget är att det i större eller mindre utsträckning handlar om att tämja den makt som utgår från folket självt. Det som ytterst intresserar oss i den följande framställningen är om det finns goda skäl för en sådan ordning, men för att ge svar på detta fordras först att vi kan precisera vad slags tekniker som står till buds för att tämja folkmakten. Det är således två uppgifter som jag ålägger mig, en kartläggande eller utredande och en normativt värderande.

Konstitutionalismen som demokratiproblem

Den konstitutionella reglering av politiskt beslutsfattande som vi valt i Sverige4 – jag har i första hand 1974 års Regeringsform i åtanke

– kan uppfattas som ett konsekvent försök att institutionalisera de- mokratins grundläggande idéer, folksuveränitet eller folkmakt, poli- tisk jämlikhet och majoritetsprincipen. Det är ytterst sett folket självt som avgör hur det ska styras och det är ytterst sett folket självt som avgör i vilken utsträckning folkstyrelsen ska omgärdas av proceduriella eller substantiella restriktioner.

Konkret betyder det att majoritetsförhållandet vid ett val också bör få genomslag i den förda politiken. Grundlagens regler ska så långt som möjligt stå neutrala i förhållande till olika politiska pro- gram. Det parti eller de partier som vunnit en majoritet för sitt pro- gram ska inte hindras av grundlagen att genomföra det. Det väsent- liga undantaget gäller här demokratins fortbestånd, dvs. de regler som stadfäster proceduren för att fastställa majoritetens inriktning vid kommande val. De politiska fri- och rättigheterna ges därför ett starkt skydd i den svenska grundlagen.

Denna skissartade beskrivning av svensk författningspolitik ger nog en överdriven bild av att Sveriges nuvarande grundlag präglas av idémässig renlärighet. Trots alla reservationer återstår emellertid som ett faktum att den nuvarande svenska författningen inte alls är något typiskt uttryck för den politiska tanke som vi historiskt kän- ner under benämningen konstitutionalism. Vår förra Regeringsform från 1809 var i så måtto betydligt mera representativ. Uttryckt på annat sätt betyder det att den nuvarande svenska Regeringsformen

JÖRGEN HERMANSSON

från idésynpunkt står den franska revolutionen närmare än den ame- rikanska.

En konstitutionell styrelseordning förknippas i första hand med idéerna om att statsmakten ska vara bunden, begränsad och gärna också balanserad (i engelskan blandas detta systematiskt samman genom användningen av termen ”limited government”). De praktis- ka uttrycken för dessa idéer har varit att konstitutioner dels tilldelar vissa institutioner uppgiften att kontrollera konstitutionens efter- levnad, dels innehåller omfattande kataloger med medborgerliga fri- och rättigheter, dels delar upp statsmakten på flera olika organ som då kan fungera som balanserande motmakter. I den svenska konsti- tutionen ges emellertid varken kontrollmakten, individuella fri- och rättigheter eller maktbalans någon starkare betoning.5

Konstitutionalismen kan historiskt sett uppfattas som en reak- tion mot det kungliga enväldet. Det var inte i första hand folkvälde eller demokrati som anfördes som alternativ när den oinskränkta kungamakten ifrågasattes. Möjligen fanns det en ansats därtill i så- dana idéer som härledde furstens legitimitet ur folkets samtycke. Kärnpunkten i denna reaktion var emellertid tanken på den bundna statsmakten eller rättsstaten.

Rättsstatsidén innebär ... att lagen binder statsorganen – även de högsta bland dem – på samma sätt som den binder medborgarna i gemen. Mel- lan härskare och folk består inte bara ett maktförhållande, där den ene befaller den andre, utan också ett rättsförhållande, där båda parter har sina bestämda plikter och rättigheter. Till härskarens rättigheter hör att befalla undersåtarna, men om hans befallningar går utöver hans rättsliga kompetens saknar de bindande kraft, och ofta återkommande rätts- kränkningar från hans sida kan göra att det rättsband som består mellan honom och undersåtarna slites av och att folket löses från sin lydnads- plikt.6

Det mest väsentliga i rättsstatsidén är föreställningen om en förut- sägbar statsmakt. I dess idealbild kommer den politiska verksamhe- ten nära administration och rättstillämpning. Det är lagarna snarare än regenten som styr samhället. Inslaget av skapande verksamhet i politiken ska vara litet. Politik bör i stället ha karaktär av rutinmäs- sigt agerande.

Demokratin kan på motsvarande sätt uppfattas som en alternativ lösning på den politiska styrelsens problem. Den grundläggande idén – folksuveräniteten – är i detta fall att samhället ska bemäktiga sig staten; statsmakten ska kontrolleras av dem som styrs av den. Ett sådant synsätt är uppenbart mera öppet för aktivism inom politiken

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

än rättsstatsidealet. Genom tankegången att staten binds av lagar som har sin grund i folkets vilja, kan dock idéerna om rättsstat och folksuveränitet kombineras. Det är den idémässiga hörnstenen i den konstitutionella demokratin. Men poängen ligger inte i att staten ska vara bunden, utan i att dess agerande ska reflektera folkviljan.7

När kravet på politisk demokrati på allvar restes för drygt hundra år sedan uppstod inte heller omedelbart någon harmoni mellan de två lösningarna på statsstyrelsens problem. I stället kom idén om rättsstaten och konstitutionalismen att ställas upp mot folksuverä- niteten. Motiven var förmodligen mera krassa, men de intellektuellt sofistikerade företrädarna för den politiska högern betonade att de- mokratin innebar ett hot mot det måttfulla och förutsägbara ageran- de som rättsstaten stod för. Demokratins anhängare hävdade å sin sida, att det förflutna inte skulle tillåtas att utöva diktatur över sam- tiden, eftersom ”jorden tillhör de levande och inte de döda” som Thomas Jefferson uttryckte saken. ”De döda har inga rättigheter.”8

Folksuveränitetstanken gick så småningom segrande ur denna strid. Men – och häri ligger den västerländska demokratisynens egenart – detta kunde ske utan att rättsstatsidén och konstitutiona- lismen därmed förlorade. När demokratin under mellankrigstiden angreps av fascismen och kommunismen, visade det sig nämligen att folksuveräniteten var ett värn för rättsstaten. Men även den omvän- da kopplingen kan påvisas. Rättsstaten har framgångsrikt använts för att bygga under folksuveräniteten. Idén om medborgerliga fri- och rättigheter frigjordes från begränsningen till den civila sfären och utsträcktes till att gälla även politiken.9 De politiska rättigheterna kan ses som resultatet av en förening mellan rättsstatsidealet och folksuveränitetstanken. Vår demokratiska överideologi innehåller element som historiska omständigheter format till en syntes av des- sa båda olikartade idéer.

Den i västerlandet helt dominerande demokratisynen kan således med fördel uppfattas som en sammanfogning av rättsstatsidén och folksuveränitetstanken.

Denna idé (rättsstatsidén), som haft en så utomordentlig betydelse för den västerländska kulturen, står inte i något omedelbart logiskt samband med den demokratiska folksuveränitetsidén. De båda idékretsarna har emellertid stått i en så intim historisk förbindelse med varandra, att de helt genomsy- rat varandra.10

Men de båda idealen är inte på något självklart sätt harmonierande. Syntesen innebär att delvis motstridiga element förs samman och

JÖRGEN HERMANSSON

vägs mot varandra, men beroende på hur syntesen utformas kan de konstitutionella elementen endera främja eller hämma folkstyrelsen.

Hur söka svar på våra frågor?

Konstitutionalismen rymmer, som tidigare har påtalats, tre olika idéer om författningspolitiska tekniker för att tämja makten. Följ- aktligen kan vi även urskilja tre olika sätt att tämja folkmakten:

•Folkets makt kan vara bunden.

•Folkets makt kan vara begränsad.

•Folkets makt kan vara balanserad.

Idén att makten ska vara bunden är kärnan i konstitutionalismen; det politiska beslutsfattandet ska följa en i förväg bestämd procedur. ”Den offentliga makten utövas under lagarna”, heter det exempelvis i den svenska Regeringsformen. Vanligtvis tänker vi oss emellertid att konstitutionalismen innefattar något ytterligare, och då är det endera maktbalans eller maktens begränsning vi har i åtanke. Idén att makten ska balanseras syftar till att åstadkomma moderation, medan maktbegränsning just handlar om att skydda vissa områden från politiska ingrepp.

Denna enkla typologi över författningspolitiska tekniker är må- hända inte helt oklanderlig. Med lite god vilja kan man hävda att själva indelningsgrunden är enhetlig. Det handlar om tre sätt att re- glera beslutsfattandet, nämligen proceduren, innehållet och förut- sättningarna eller omgivningen. Typologin förmår nog också att fånga in alla de fenomen den avser att innefatta, dvs. den är uttöm- mande. Bekymret är att de olika kategorierna inte på ett naturligt sätt framstår som oberoende av varandra. En författningsdomstol, för att nu ta det kanske mest närliggande exemplet, kan således mo- tiveras både med hänvisning till maktbindning och maktbalans. Ett väl utformat klassificeringsschema bör förutom de två tidigare nämnda kriterierna, helst även uppfylla kravet att de olika katego- rierna utesluter varandra. I många sammanhang är just det kriteriet helt avgörande för att vi ska kunna lita på de slutsatser som dras. Här är emellertid detta mindre problematiskt. Givet vårt syfte och undersökningens uppläggning kan vi mycket väl leva med det fak- tum att vissa konstitutionella regleringar samtidigt påverkar mer än en av de tre kategorierna.

Förutom denna tredelning, finns det anledning att också upp- märksamma en annan viktig skiljelinje. Det politiska beslutsfattan-

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

det påverkas inte bara av konstitutionella regler. Sättet att utöva makt, maktens inriktning, men också dess genomslagskraft, påver- kas också av en lång rad faktorer som inte finns formaliserade i nå- gon konstitution eller något annat slags regelverk. I vissa fall rör det sig om faktorer som inte bör eller kanske inte ens kan formaliseras. Tekniker för att tämja folkets makt kan således endera vara formali- serade i ett regelverk eller fungera mer informellt.

Tagna tillsammans ger dessa distinktioner oss följande uppsätt- ning alternativ:

Figur 1. Sex olika sätt att tämja folkmakten

	Formellt	Informellt

Bunden	Procedurregler	Normer

Begränsad	Rättigheter	Tabun

Balanserad	Maktdelning	Pluralism

Den fortsatta framställningen är i huvudsak disponerad i enlighet med detta klassificeringsschema. Varje kategori kommer därvid att preciseras och klargöras med hjälp av exempel. Genomgående ställer vi oss också frågan om tämjandets önskvärdhet ur demokratisk synvinkel. För att kunna göra det senare måste vi emellertid först funera över hur man då lämpligen går tillväga. Vi måste ha någon sorts metod för att genomföra prövningen.

Hur prövas normativa resonemang?

De flesta tänker sig nog att vetenskapen inte kan ge svar på norma- tiva frågor. Det ”sunda förnuftet” säger oss att det inte finns något objektivt giltigt facit när det gäller värdeproblem, medan empiriska frågor (liksom logik och matematik) i princip alltid har ett svar som är oberoende av vårt eget tyckande. Även jag anammar i huvudsak en sådan föreställning som gör en skillnad mellan värderingar och sakförhållanden. Ändå är jag för egen del inte alls särskilt ängslig över att forskare ibland träder över gränsen och tillåter sig att argu- mentera i annat än rena faktafrågor. Det finns förvisso en viktig skillnad. I värdefrågor kan vi inte tala om att vi söker sanningen, men det avgörande är huruvida vi ålägger oss gemensamma regler för vad som räknas som giltiga argument. Kan vi ena oss om gemen- samma regler för ”disputationen”, då kan vi också besvara värdefrå- gor inom ramen för vetenskapen.11

JÖRGEN HERMANSSON

Nu tror jag inte att någon behöver känna tveksamhet inför den fortsatta läsningen. Jag gör nämligen inte anspråk på att bevisa gil- tigheten av något yttersta värde; ambitionen är betydligt mer be- gränsad. Tankegången i det följande är att demokratin tas som ut- gångspunkt, och givet en sådan värdepremiss kan vi sedan fråga oss om vi har anledning att godta vissa ingrepp i demokratin.12 Mer pre- cist, ställer vi oss frågan om vilka argument eller skäl som kan åbe- ropas för sådana ingrepp. Följdfrågan blir sedan om det är några typer av skäl som väger tyngre än andra.

I princip tänker jag mig att skälen eller argumenten i detta sam- manhang kan vara av tre olika slag. Man kan för det första tänkas vilja tämja folkmakten därför att man på så sätt kan åstadkomma en förbättring av demokratin. För det andra kan man anföra argument som är neutrala till eller oberoende av inställningen till demokratin. Den tredje möjligheten är att man vill åsidosätta eller försämra de- mokratin. Tämjandet kan kort sagt syfta till att förstärka, att förhålla sig neutral eller att förminska folkmakten.

Mest intressant är ju om tämjandet kan rättfärdigas på ett sätt som även den renodlade folksuveränitetstänkaren är tvungen att godta. Författningstekniker eller ”maktmekanismer” som från de- mokratiska utgångspunkter kan motiveras positivt borde rimligen vara helt oproblematiska. Den avgörande frågan här är nog snarare om det finns några sådana exempel. Inte heller mellankategorin, de neutrala, utgör sannolikt något bekymmer för demokraten. På mot- svarande sätt borde det vara enkelt att konstatera att den tredje ty- pen av argument, de negativa, inte biter på den övertygade demo- kraten.

Här finns emellertid anledning att lägga in en liten brasklapp. För de allra flesta är det demokratiska styrelseskicket ytterst sett enbart av instrumentellt värde. Vi anammar demokratin därför vi ser den som det inom politiken bästa möjliga medlet att förverkliga vissa andra mer grundläggande värden. I det sista fallet, de negativa skä- len, skulle det därför kunna vara möjligt att urskilja det specialfall som innebär att minskningen av demokratin rättfärdigas med hän- visning till grundläggande värden som även en demokrat kan anam- ma. Det kan finnas många sådana värden, men för att vara riktigt övertygande bör det handla om principer, exempelvis respekten för människovärdet, som ytterst ligger bakom anammandet av demo- kratin.

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

Demokrati som proceduriell självbindning

I en trivial bemärkelse är det givetvis så att konstitutionalismen inte alls behöver stå i motsats till demokratin.13 En fungerande folksty- relse förutsätter åtminstone något slags konstitutionell reglering.

Den folkvilja som demokratiskt beslutsfattande ska utgå från måste fastställas med hjälp av någon form av procedur.14 Här finns ett stort utbud av valsystem och beslutsmetoder att tillgå. De skiljer sig åt med avseende på när och hur olika minoritetsuppfattningar förs åt sidan till förmån för de som anammas av ett flertal. Men det saknas inte alternativ för den som söker efter demokratiska procedurer för beslutsfattande.15

I själva verket kan man nog inte ens tänka sig att det finns någon folkvilja innan folket ställs inför problemet att avge en röst. Den in- tressanta konflikten mellan de båda idealen infinner sig i nästa steg, när vi ska ta ställning till hur beslutsfattandet ska regleras. I linje med den analysmodell som tidigare har presenterats kan vi då tänka oss tre typer av konstitutionella regler. Förutom den neutrala as- pekten av konstitutionalism, kan vi från demokratisk synpunkt grovt sett skilja mellan dess positiva och negativa sidor.16

Den positiva sidan av konstitutionalismen representeras av sådana regler som förstärker folkstyrelsen. I första hand kanske vi tänker på det faktum att det konstitutionella regelverket skänker stabilitet åt det demokratiska systemet, men vi föreställer oss också att det finns vissa kvalitetshöjande inslag. Vissa regler kan till och med sägas bidra till ett slags förädling av folkviljan. Det demokratiska idealet rymmer inte enbart tanken att folket ska bestämma, utan stipulerar dessutom att beslutsfattandet ska föregås av ett offentligt samtal där medborgarna ges möjlighet att reflektera över de alternativ som står på dagordningen. Helt följdriktigt har också regler om yttrandefrihet och lagar om media en särställning i de flesta de- mokratier. Rätt utformat kan en författning förstärka beslutspro- cessens inslag av deliberation – samtal och reflektion – och därige- nom främja folkstyrelsen.

Den andra sidan, den negativa konstitutionalismen kommer på motsvarande sätt till uttryck i sådana författningsregler eller stadgar som motverkar eller förhindrar att folkviljan eller, snarare, majori- tetsuppfattningen ska få genomslag. Det handlar om regler satta av tidigare generationer som hämmar det gemensamma politiska hand- landet för dagens medborgare. Konstitutionalismen innebär här en begränsning av folkstyrelsen.

JÖRGEN HERMANSSON

All demokratisk författningspolitik innebär i viss mening ett slags konstitutionell självbindning. Men uttrycket anförs ibland som om en konstitution per definition skulle stå för något långsiktigt po- sitivt, även om den på kort sikt kan uppfattas som något negativt. Tanken illustreras då gärna med bilden av Odysseus som lät binda sig vid masten för att skydda sig mot de förföriska sirenerna. Demo- kratins spelregler kan på motsvarande sätt utformas så att vi medve- tet skyddar oss själva mot vår egen irrationalitet, dumhet eller andra karaktärsmässiga svagheter.17 Detta innebär att vi själva kan ålägga oss begränsningar i syfte att öka chansen att få som vi vill.

Även om detta på ett slagkraftigt sätt illustrerar själva poängen med demokratisk författningspolitik, vore det emellertid fel och naivt att ta för givet att detta alltid främjar folkstyrelsen. En avgö- rande test är här om självbindningen kan omprövas, om folket i efterhand kan välja bort eller behålla självbindningen inför kom- mande beslut. Om så inte är fallet, dvs. om denna motsvarighet till ansvarsutkrävande vid delegering eller val av representanter inte fö- religger, handlar det nödvändigtvis om en reduktion av folkstyrel- sen, en form av negativ konstitutionalism. Det kan från demokratisk synpunkt aldrig vara acceptabelt att folkstyrelsen permanent abdikerar. Än i dag framförs emellertid tanken att det politiska be- slutsfattandet skulle må bra av att demokratin avskaffas eller ställs under förmyndarskap. Detta vore inte bara till skada för demokra- tin. De elitistiska lockropen från Platons och Konfucius efterföljare är bedrägliga och de rymmer inom sig faran för tyranniet.18 I likhet med alla andra beslutssystem kan inte heller demokratin ge några garantier mot felaktiga och, som det kanske visar sig i efterhand, mindre välbetänkta ställningstaganden. Till skillnad från andra typer av politiska system är demokratin däremot tänkt att alltid erbjuda en möjlighet att lära sig av egna misstag.

Den idémässiga spänningen mellan demokratins ideal och konsti- tutionalismen framträder på ett utpräglat sätt i länder med författ- ningsdomstol. Förutom att förekomsten av en sådan domstol för- ändrar det partipolitiska spelet – domstolen erbjuder alltid en sista chans för minoriteten att förhindra att majoriteten får som den vill – är det från demokratisk synpunkt grannlaga hur dess kompetens är reglerad. Dess uppgift kan allmänt sett sägas vara att värna om de demokratiska spelregler som finns uttryckta i författningen. Proble- met är emellertid att domarna, som vanligtvis är mer eller mindre oåtkomliga för normalt politiskt ansvarsutkrävande, också har ut- omordentliga möjligheter att påverka politikens sakliga inriktning. Författningsdomstolen blir då inte bara ett kontrollinstrument för

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

att garantera beslutsfattandets bundenhet vid vissa procedurer. Den tenderar också att fungera som en balanserande motmakt gentemot de folkvalda.

Vilken slutsats bör vi då dra angående författningsdomstolarnas plats inom ramen för demokratin? Det är egentligen ännu för tidigt att göra ett slutgiltigt ställningstagande. Det fordrar nämligen att vi först begrundar maktdelningens plats inom demokratin. Men för så vitt vi nu intresserar oss enbart för hur den proceduriella bundenhe- ten ska kunna åstadkommas på ett demokratiskt önskvärt sätt, är det en särskild synpunkt som kan framhållas. Om en författnings- domstol på dessa grunder ska accepteras i en demokrati, bör den till- delas ett noga preciserat mandat. Själva grundlagen – författnings- dokumentet – bör då, som den österrikiske rättsfilosofen Hans Kelsen påpekade, vara mycket strikt utformad och helt befriad från ideologisk ”fraseologi”.19

Några mer normala, eller i alla fall mer odramatiska, exempel på proceduriell självbindning erbjuder tre specialvarianter av besluts- metoder. I vissa särskilt viktiga frågor är det således vanligt att för- fattningar stipulerar att man ska följa speciella och då normalt sett mer rigorösa bestämmelser. Typexemplet är när man ska ändra kon- stitutionen själv, då riksdagen endera träder tillbaka för folket eller är tvungen att fatta beslut två gånger med val däremellan eller måste fatta beslut med någon form av kvalificerad majoritet.

Den första varianten är från demokratisk synpunkt helt oproble- matisk. Vanligen gör man så att riksdagen eller dess motsvarighet först fattar ett beslut om författningsändring, som för att bli giltigt därefter måste konfirmeras i en folkomröstning. Nackdelen med ett system av detta slag torde vara att folket kallas in för att besluta om en mängd mindre och i huvudsak enbart tekniska justeringar av för- fattningstexten. Demokratins legitimitet riskerar att urholkas om folkomröstningsinstitutet nyttjas för rena trivialiteter.

Den andra varianten, fördröjningsregeln, är också på det hela ta- get okontroversiell när den tillämpas på frågor som är av långsiktig karaktär. Den tvingar oss då att tänka efter en gång till, att inte göra något förhastat, vilket på sätt och vis kan uppfattas som ett slags förädling av folkviljan. Från demokratisk synpunkt skulle det såle- des handla om en positiv konstitutionalism.

Den tredje varianten, kvalificerade majoriteter, är mera proble- matisk. Det är också en aning märkligt att den används som ersätt- ning för fördröjningstekniken när man har bråttom, som om större enighet skulle kunna kompensera för bristande eftertanke. Vad som kännetecknar kravet på kvalificerad majoritet är väsentligen att man

JÖRGEN HERMANSSON

frångår majoritetsprincipen. Minoriteter ges möjlighet att blockera majoritetsviljan.20 Är detta över huvud taget acceptabelt från demo- kratiska utgångspunkter? Det förutsätter i så fall att det handlar om en självpåtagen proceduriell bindning som folket självt eller de folk- valda kan upphäva genom ett demokratiskt mer normalt förfarande. Det betyder att beslut om att avskaffa en regel om kvalificerad ma- joritet, måste vara underkastad någon form av fördröjningsregel.21 I annat fall förlorar den ju helt mening.

Sammanfattningsvis kan vi så här långt dra två slutsatser. Huvud- synpunkten är att en proceduriell reglering i någon form är en nöd- vändig förutsättning för att vi över huvud taget ska kunna tala om en folkstyrelse. Exakt hur dessa regler ska vara utformade kan dis- kuteras, men det finns flera alternativa beslutsmetoder som från de- mokratiska utgångspunkter är tämligen likvärdiga. Den andra slut- satsen är att proceduriella regler även kan nyttjas positivt för att för- stärka folkmaktens styrningsförmåga och för att hjälpa oss själva att tänka efter i förväg.

Demokrati förutsätter medborgardygder

En av liberalismens mer grundläggande tankar är att samhället för att vara rättvist bör kännetecknas av neutrala spelregler. Idén kan preciseras på olika sätt men poängen är att staten bör förhålla sig neutral till medborgarnas personliga drömmar och föreställningar om det goda livet.22 Historiskt sett förknippas detta med tanken att den liberala staten bör vara konfessionslös, idén att staten genom sina grundläggande institutioner inte bör påtvinga sina undersåtar någon speciell tro eller övertygelse.

Demokratin brukar ofta framställas som ett slags specialfall av denna tanke. I svensk debatt förknippas det med Herbert Tingstens berömda formulering om demokratin som en överideologi i Demo- kratiens problem från 1945:

Tron på demokratien är icke en politisk åskådning i samma mening som exempelvis konservatism, liberalism och socialism. Den innebär en upp- fattning om statsstyrelsens form, om tekniken för politiska avgöranden, icke om de statliga beslutens innehåll och samhällets struktur. Den kan alltså betraktas som ett slags överideologi, i den meningen nämligen, att den är gemensam för skilda politiska åskådningar. Man är demokrat, men därjämte konservativ, liberal eller socialist.23

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

Enligt Tingsten ska man således kunna omfatta demokratins idé oavsett vilken politisk åskådning man har för övrigt.

Både dessa tankar – den liberala idén om en neutral stat och de- mokratin som en för alla gemensam överideologi – framstår som sympatiska och rimliga för oss som omfattar dem i någon variant, men de är i själva verket högst problematiska och inte alls så slag- kraftiga som de i förstone kan tyckas vara.

Det bör således påpekas att båda dessa idéer främst fungerar som ett budskap riktat till dem som redan är frälsta. För den rättrogne li- beralen eller den principielle demokraten kan det säkert vara en po- äng att han eller hon får klart för sig att den egna övertygelsen också är en ekumenisk hållning. Detta övertygar emellertid knappast den som från början är skeptisk eller negativ.24

En snarlik iakttagelse återfinns bland de s.k. kommunitärernas kritik av det liberala tänkandet. Synpunkten uppträder i flera olika varianter, och är mer eller mindre träffande, men kärnan är den, att de liberala institutionerna när det kommer till kritan inte alls är neu- trala. För dem som avviker och för dem som hyser icke-liberala idéer om vad som kännetecknar en önskvärd samhällsgemenskap, är en del av den liberala demokratins spelregler direkt anstötliga och för- därvliga för samhället självt. I ett mångkulturellt samhälle är sådana kontroverser regel snarare än undantag. Som exempel kan här näm- nas lagar mot kvinnlig omskärelse, möjligheten att utnyttja yttran- defriheten för budskap som andra uppfattar som blasfemiska och familjelagstiftning som likställer olika typer av familjebildningar med varandra. Synpunkter av detta slag kan bemötas och i vissa fall avväpnas med hjälp av en del begreppsligt precisionsarbete.25 Men till syvende och sist tror jag att den liberala demokratin fordrar ett positivt ställningstagande. Det handlar om ett värdeval som uteslu- ter vissa andra idéer.26

En än mer fundamental invändning är att det inte finns några perfekta procedurer eller spelregler. En central insikt från den teo- ribildning som kallas ”Social Choice” är att varje tänkbar besluts- metod, förutom den rena diktaturen, rymmer möjligheten att resul- tatet av en omröstning beror av ovidkommande faktorer. Det bety- der att folkviljan kan komma att variera beroende på sådant som vo- teringsordning, valkretsindelning eller antal alternativ på dagord- ningen. Förvisso behöver detta i praktiken inte innebära något pro- blem. Om medborgarnas politiska åsikter är strukturerade på ett nå- gorlunda normalt sätt – exempelvis om de kan inordnas på en eller flera skalor av typen höger-vänster – spelar det således föga roll vil- ken omröstningsmetod som tillämpas. Detta under förutsättning att

JÖRGEN HERMANSSON

man inte röstar taktiskt utan följer sin övertygelse. Problemet är därmed att demokratins legitimitet och fortbestånd blir beroende av att alla avstår från sina möjligheter att manipulera dess spelregler. Även den som riskerar att förlora en omröstning, också om den gäller hans eller hennes hjärtefråga, måste för demokratins skull av- hålla sig från att i detta avseende agera taktiskt.

Demokratin förutsätter således i en fundamental mening något som går utanför demokratin själv, den förutsätter att vi medborgare är beredda att ta ansvar för demokratin. Grundproblemet är att detta inte kan formaliseras i stadgar eller konstitutioner. Enklast vore för- stås om vi kunde införa ett system som belönade ett ansvarsfullt beteende. Men inte heller ekonomernas standardrecept förslår i detta sammanhang. Det är nämligen just detta som är problemets kärna, att det för vissa typer av ”nyttigheter” rent logiskt är omöjligt att konstruera en incitamentskorrekt beslutsstruktur.

Den väsentliga insikten i detta avsnitt är att den välfungerande demokratin förutsätter det slags normer som brukar kallas för all- mänanda. Frånvaron av sådana medborgardygder eller en utbredd förekomst av andra destruktiva normer kan i motsvarande mån ha en högst påtagligt negativ effekt på demokratin.

Rättigheter som garanterar möjligheten att delta

Vi nämner ofta rättigheter i samma andetag som demokrati, som om det nästan skulle vara samma sak. Det rör sig också i mångt och mycket om samma andas barn. Demokrati och mänskliga rättigheter kan båda sägas vara uttryck för en och samma strävan efter en mer anständig samhällsordning, där människovärde och respekt för den enskilde sätter prägel på såväl politikens former som dess innehåll.

Samtidigt är de av oss som är partipolitiskt bevandrade fullt på det klara med att det kan röra sig om varandras motsatser. I för- fattningspolitiska sammanhang lyfts rättigheter regelmässigt fram som en motvikt till demokratin. Må vara att man då vanligtvis häv- dar att rättigheterna är till för att motverka majoritetsförtryck och därför i själva verket är uttryck för en mer sann demokrati. Det mest typiska exemplet är här äganderätten, som den politiska högern tidvis fört fram som en kärnpunkt i ett demokratiskt samhälle.27 Från mer politiskt filosofiskt håll känns samma idé igen från den nyliberale tänkaren Robert Nozick.28

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

Förhållandet mellan demokrati och rättigheter tycks således vara betydligt mer problematiskt än vad man i förstone kunde föreställa sig. Grunden för detta är helt enkelt att det finns rättigheter av olika slag, att rättigheterna kan avse olika saker. Denna omständighet er- bjuder samtidigt en möjlig utväg ur den tankemässiga oredan. Det betyder också att vi borde kunna tänka oss att rättigheter från de- mokratiska utgångspunkter framstår både som positiva och negativa.

Men låt oss ta en sak i sänder. Först bör vi i någon mån klargöra vad som här avses med en rättighet. Rättigheter kan avse olika sak- förhållanden och de kan vara riktade mot olika motparter, men de kan också vara av olika typ. Enligt en berömd typologi som först lanserades av rättsfilosofen Hohfeld bör vi således skilja mellan kravrättighet (claim right), befogenhet (power), frihet (freedom) och immunitet (immunity). Vi får då ett system av begrepp som parvis är relaterade till varandra på ett logiskt sätt. En kravrättighet motsvaras således av frånvaro av frihet, dvs. en skyldighet, för någon annan.29 I detta sammanhang kan vi emellertid inledningsvis helt bortse från allt sådant begreppsligt finlir. Den centrala tanken framgår tydligt av Ronald Dworkins uttryck ”rättigheter som trumf”.30 En rättighet för en enskild eller för en grupp innebär att ett visst sakförhållande inte får göras till föremål för gemensamma överväganden och kollektiva ställningstaganden. Kollektivet och andra enskilda måste helt enkelt respektera det som rättigheten sti- pulerar. Det må sedan gälla den enskildes frihet och personliga in- tegritet eller tillhandahållandet av vissa livsviktiga förnödenheter. En rättighetsreglering innebär således att det demokratiska besluts- fattandet innehållsmässigt begränsas (eller dirigeras mot vissa angiv- na mål).

Den klassiska diskussionen har här gällt om vissa rättigheter skall ingå i själva definitionen av demokrati. Frontlinjen har då ofta varit den att politiskt högerinriktade personer framhållit att enbart civila och politiska rättigheter kan få vara en del av demokratin. Vänster- tänkande personer har kontrat med att även slå ett slag för de sociala rättigheterna.31 Enligt ett mer ”vetenskapligt” strikt synsätt, är det emellertid enbart vissa politiska rättigheter som så att säga per definition är en del av demokratin. Demokratin uppfattas då primärt vara en samling procedurregler, och de enda godtagbara undantagen är rättigheter (innehållsliga regler) som syftar till att skydda och garantera den demokratiska proceduren.32 De politiska rättigheter som garanterar medborgarnas möjlighet att delta i den politiska beslutsprocessen kan således tolkas som exempel på positiv konstitutionalism.

JÖRGEN HERMANSSON

Alla eventuella rättigheter som inte riktar sig mot den politiska samfälligheten, utan mot andra enskilda, kan i linje med detta upp- fattas som neutrala för demokratins del. Merparten av det som vi tänker på när vi talar om rättigheter kan därmed också sägas ha ka- raktären av negativ konstitutionalism. De utgör en hämsko för de- mokratin, en begränsning av folkets makt som inte kan motiveras med att de i en direkt mening främjar demokratin.

Men frågan är inte uttömd i och med detta. Om vi tar vår ut- gångspunkt i Robert Dahls sätt att resonera, vore det på den här punkten rimligt att särskilja tre olika typer av rättigheter som alla i någon mening kan sägas vara ett skydd för den demokratiska proce- duren. Förutom de rättigheter som definitionsmässigt är en del av demokratin, kan vi också identifiera rättigheter som inte är en del av demokratin, men som ändå är nödvändiga för demokratin, och rät- tigheter som varken är en del av eller nödvändiga för demokratin, men som krävs för att upprätthålla respekten för idén om människ- orna som jämlikar.33

Problemet med att anamma rättigheter inom den andra kategorin

– de som på empirisk grund är nödvändiga för att demokratin ska fungera – är att vi får svårt att dra en tydlig gräns inom den gruppen, och att vi därmed hamnar mitt i den partipolitiska striden om äganderättens ställning kontra behovet av social och ekonomisk ut- jämning. Det var just precis detta som Tingsten ansåg att vi borde undvika genom att hålla de innehållsliga frågorna utanför själva de- mokratin. Jag är böjd att hålla med. Min egen kvardröjande osäker- het gäller rätten till utbildning, som inte bör uppfattas som en del av demokratin men ändå tycks mig ha en särställning bland alla andra mer eller mindre välmotiverade förslag till sociala rättigheter. Men jag inser också att detta sätt att resonera leder oss ut på det sluttande planet.

Vad gäller den tredje kategorin av rättigheter är jag mer benägen att sluta upp bakom Dahl. Som exempel kan vi här ta kravet på rätt- vis behandling i en domstol. Jag finner det rimligt, att vi föreställer oss att det finns ett antal grundläggande mänskliga rättigheter som demokraten bör anamma. Det handlar grovt sett om det som kan sammanfattas i uttrycket ”rätten till liv och lem”. Respekten för människors värde är ett slags utgångspunkt även för de flesta demo- krater, och det motiverar att demokratin härvidlag bör ålägga sig själv vissa begränsningar.

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

Politiska tabun – en härskarteknik?

Inom den svenska arbetarrörelsen slog man i början av seklet fast att ”religionen var en privatsak”. Därmed ålade man sig självpåtaget den restriktionen att religionen inte skulle göras till föremål för politik.

Monarkifrågan har nog lite av samma ställning i dag, och kanske också frågan om relationen mellan parterna på arbetsmarknaden. Det handlade således inte om att plädera för principen om reli- gionsfrihet, den enskildes rätt att omfatta vilken trosuppfattning som helst utan att staten lade sig i. I så fall borde man nämligen i Sverige ha valt att politisera religionen, dvs. i den meningen att man borde ha verkat för statskyrkosystemets avskaffande. Tanken var i stället den att politiken eller åtminstone den egna rörelsen mådde bäst av att vissa frågor hölls borta från dagordningen.

Den amerikanske statsvetaren Stephen Holmes har lanserat sam- ma tanke med hjälp av uttrycket ”gag rules”, snack-regler. Holmes perspektiv är demokratins överlevnad, och hans synpunkt är att de- mokratin riskerar att gå under om de politiska konflikterna tillåts bli alltför starka. För demokratins skull bör vi därför ålägga oss vissa självpåtagna begränsningar av vad som kan få bli politiserat. Ämnen som förorsaker en sådan splittring att all annan politisk diskussion och verksamhet går i stå eller undermineras, bör enligt Holmes hål- las utanför den politiska dagordningen.34

Holmes illustrerar sin tanke med hjälp av tre exempel från För- enta staternas historia: slaveriets avskaffande, religionsfriheten och abortfrågan. Det är som exemplen antyder inte alls självklart att vi skulle vara beredda att acceptera självcensur i frågor som vi verkligen uppfattar som moraliskt betydelsefulla. Holmes tankegång är från demokratiska utgångspunkter mycket problematisk. Idén är ju väsentligen den, att demokratin fungerar bäst om vi inte har för mycket av den. För en demokrat är detta inte alls tilltalande, men empiriskt sett kan det ju mycket väl vara sant. Ett skäl till att vi inte utan vidare bara kan vifta bort denna synpunkt är att i grunden sam- ma tanke även förekommer i flera andra varianter. Låt oss helt kort begrunda ett par av de mest kända versionerna.

Mellankrigstidens erfarenhet av demokratiers sammanbrott och framväxten av totalitära politiska system, var under en tid det cen- trala undersökningsobjektet för de politiska sociologerna. Vad kun- de förklara att historien så att säga gick bakåt? Hur kunde man för- stå att demokratiska system i vissa fall till och med gick under av sig själv, utan hot eller ingrepp utifrån? Ett av de mest berömda forsk- ningsprojekten gav ett svar på detta i termer av politisk kultur. Den

JÖRGEN HERMANSSON

avgörande skillnaden mellan länder som Tyskland och Italien å ena sidan, och USA och Storbritannien å den andra, var att de förra, där demokratin bröt samman, led brist på demokratisk kultur. Den av- görande faktorn var förekomsten av en ”civic culture”, av medbor- garanda.35

Denna forskning gav upphov till två intressanta diskussioner. Den ena gällde tolkningen av orsakssammanhang. Vad var orsak och vad var verkan? Var det verkligen så att kulturen föregick demokra- tin, eller var det i själva verket så demokratin fostrade sin medbor- gare till att omfatta vissa värderingar? Den andra diskussionen griper in i vår problemställning. Den gällde det slags recept som skrevs ut för de länder med låg nivå på den demokratiska kulturen. Somliga samhällsvetare hävdade att forskningen visade att lagom var bäst, att för mycket deltagande kunde vara till skada för demokratin och att en viss dos apati kunde vara funktionell för demokratins fort- bestånd.36

Ett i dag än mer välkänt exempel är den holländske statsvetaren Arend Lijpharts teori om demokratins möjlighet att överleva i et- niskt splittrade och polariserade samhällen. Utgångspunkten för nästan allt vad Lijphart skriver är den tudelning av demokratimo- deller som han själv har lanserat. Världens demokratier kan enligt Lijphart hänföras endera till den brittiskt influerade majoritetsmo- dellen eller till den mer schweiziskt orienterade ”consociala”, sam- arbetsinriktade modellen. Lijphart ställer egentligen aldrig frågan om vilken av dessa modeller som är mest demokratisk, och i de normala fallen är det nog inte heller det som skiljer modellerna åt. Men det är inte alls svårt att läsa in mellan raderna att vissa extrema versioner av samarbetsdemokratin egentligen är sämre varianter av demokratin. Samarbete och kompromisser genereras då inte på demokratisk väg, utan med hjälp av toppstyrda organ som brister i folklig förankring och möjlighet till insyn. Lijpharts huvudsynpunkt är emellertid att vissa länder, de etniskt djupt splittrade och polariserade, inte har något val mellan dessa båda demokratimodeller. Endera försöker man sig på att tillämpa den consociala demokratin och då kanske även med dess begränsningar eller också har man ingen demokrati alls. Det bästa får inte bli det godas fiende.37

Vilken slutsats bör vi med utgångspunkt från demokratin dra av detta? Finns det skäl för demokraten att bejaka förekomsten av po- litiska tabun? Det kan rent sakligt sett ligga något i Holmes tanke.

Demokratin är tänkt som en civiliserad metod att hantera konflikter, men den fungerar bara så länge vi inte försöker tillämpa den på de riktigt svåra fallen. Om en sådan begränsning av demokratin är

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

okontroversiell – ingen har något att invända – eller om den är omedveten, är det ingen skada skedd. Då uppfattas den ju inte av någon som en verklig restriktion. Då är det också poänglöst att fråga sig om detta bör bejakas.

Det intressanta problemet uppstår när idén om politiska tabun lanseras i en konkret situation, som ett slags informell regel för poli- tisk diskussion och beslutsfattande. Det rimliga tycks mig då vara att förhålla sig mycket skeptisk, särskilt om förslaget om återhåll- samhet förs fram av dem som för egen del vill bevara status quo. Det handlar då snarast om ett omoraliskt och i grunden djupt odemo- kratiskt sätt att argumentera: Om jag inte får som jag vill, kommer jag inte att acceptera vad vi kommer fram till.

Maktdelning när folkviljan är mångtydig

Den svenska folkstyrelsen präglas i huvudsak av två kännetecken. Det är ett parlamentariskt system där de folkvalda utses med hjälp av en proportionell valmetod. Motpolen till den svenska modellen kan sägas vara den amerikanska, som kännetecknas av presidentia- lism i kombination med majoritetsval. I ett avseende är skillnaden den att parlamentarismen samlar eller koncentrerar makten till en enda kanal, medan presidentialismen bygger på en uppdelning av makt mellan två organ (parlament och president) som båda har folklig legitimitet helt oberoende av varandra. I det andra avseendet är skiljelinjen snarare den omvända. Den proportionella metoden tenderar att sprida ut makten på många olika partigrupperingar, me- dan majoritetsmetoden tenderar att alstra ett tvåpartisystem där makten koncentreras till den sida som för tillfället har erhållit en majoritet.38

Som regel är det enbart den första av dessa skiljelinjer som åsyf- tas när man talar om maktdelning. Med vissa undantag – den obe- roende förvaltningen och den kommunala självstyrelsen, som som- liga må hävda är nog så betydelsefulla – saknar det svenska systemet i så fall inslag av maktdelning. Förvisso innehåller även ett parla- mentariskt system ett slags arbetsdelning mellan lagstiftande (riks- dag), styrande (regering), administrerande (statsförvaltningen) och rättstillämpande (domstolar) grenar av statsmakten. Med maktdel- ning avses emellertid något mer än att statens olika uppgifter förde- las på olika maktorgan. De olika maktorganen ska också balansera varandra. Här finns sedan två varianter. Maktdelningen kan ha ka- raktär av en mycket strikt uppdelning, där de olika statsorganen

JÖRGEN HERMANSSON

noga separeras från varandra. Den kan emellertid även innebära, som i USA, att olika statsorgan ges i uppgift att kontrollera varandra (”checks and balances”).

Men också den andra skiljelinjen är i detta sammanhang värd att beakta. Även den maktspridning som åstadkommes med hjälp av den proportionella metoden, har nämligen ett slags modererande eller balanserande effekt. Det insåg på sin tid den svenska högerle- daren Arvid Lindman, som i utbyte mot vänsterns krav på allmän och lika rösträtt (till en början enbart för män och vid val till andra kammaren) föreslog och genomförde en övergång från majoritetsval till proportionella val.39 En helt annan sak är att han samtidigt lade grunden till en framtida borgerlig splittring och därmed ett mycket långvarigt socialdemokratiskt maktinnehav.

De två författningspolitiska ställningstaganden som här har illu- strerats med det svenska och det amerikanska fallet, antyder att det även ges möjlighet till två andra kombinationer av svar. Här kommer de klassiska exemplen, Storbritannien och Schweiz, väl till pass. Den brittiska demokratimodellen är en renodlad maktkoncentra- tionsmodell. Makten samlas konstitutionell till den parlamentariska kanalen, där den i sin tur läggs i händerna på det parti som för till- fället har samlat en majoritet av väljarna bakom sig. Det politiska systemet i Schweiz ger oss den helt motsatta kombinationen. Parla- mentets makt balanseras här av ständiga folkomröstningar, och den proportionella representationsmetoden drivs ända därhän att man permanent tillämpar ett system med samlingsregering.

Vårt resonemang så här långt kan sammanfattas i figur 2:

Figur 2. Fyra författningspolitiska huvudalternativ

Relation mellan maktorgan

Modell för repre-	Parlamentarism	Parlamentarism el dyl
sentation:	(Maktansamling)	(Maktuppdelning)

Majoritetsmetod	I	II
(Maktkoncentration)	Storbritannien	USA
Proportionell metod
Proportionell metod	III	IV
(Maktspridning)	Sverige	Schweiz

Dessa fyra konstitutionella lösningar representerar olika sätt att se på värdet av maktdelning, men det finns ingen anledning att just på denna grund tillskriva någon av dem ett försteg från demokratiska utgångspunkter. Vilken som helst av dessa varianter kan tillämpas i

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

en demokrati. Valet dem emellan beror på andra beaktanden. Den brittiska modellen är till exempel att föredra om vi önskar hand- lingskraft, medan dess motpol ger goda garantier mot tvära kast i politiken.

Det avgörande kriteriet för om en demokrat bör godta ett system med maktdelning är om de skilda maktorganen är demokratiskt förankrade eller ej. Den gamla svenska ordningen med maktdelning mellan kung och riksdag var således inte acceptabel från demokra- tiska utgångspunkter. Det var inte nog med att riksdagen så små- ningom demokratiserades. Det fordrades också att kungamakten avskaffades (ruta III) eller, som alternativ, att kungen hade ersatts av en president (ruta IV). Däremot finns givetvis inget att invända mot systemet med kommunal självstyrelse. (Om det nu alls kan sägas vara en variant av maktdelning – i den svenska enhetsstaten är det trots allt ett nationellt maktorgan som avgör alla kompetenstvister, dvs. innehar den s.k. kompetenskompetensen.) Demokratins idé är inte förbehållen någon viss nivå eller någon viss storlek på ”demos”, folket, utan kan mycket väl tillämpas på andra enheter än staten.40 Mycket talar för att demokratin snarast fungerar bättre i mindre politiska gemenskaper än de statsbildningar vi nu håller oss med. Men hur olika demokratiska enheter, av samma dignitet eller från olika ”nivåer”, ska kombineras för att optimera demokratin är inte alls givet. Enhetsstaten, förbundsstaten och statsförbundet är de tre huvudalternativ vi har att tillgå, men valet dem emellan synes handla om andra värden, exempelvis effektivitet eller möjlighet till nationellt självbestämmande.41

Den version av maktdelning som vanligtvis diskuteras i svensk politik är emellertid inte av ovanstående slag. Det brukar i stället handla om att överväga att vissa typer av myndigheter eller stats- funktioner ska vara präglad av en långtgående delegering av makt och ansvar. Då och då lanseras exempelvis tanken att Sverige borde införa en författningsdomstol. En möjlig förebild vore Tyskland, där partierna utser mer eller mindre partitrogna jurister att fungera som domare i ärenden som rör olika lagars förenlighet med konsti- tutionen. Det demokratiska bekymret är då som tidigare har påtalats att domarna i vissa fall också får utomordentliga möjligheter att påverka politikens sakliga inriktning, fastän de är oåtkomliga för normalt politiskt ansvarsutkrävande. En i praktiken snarlik kon- struktion är den nya EMU-anpassade ordningen för hur den svenska Riksbanken ska styras.42

Delegering av makt aktualiserar en del från demokratisk syn- punkt intressanta komplikationer. Ett sådant problem gäller möjlig-

JÖRGEN HERMANSSON

heten att utöva makt via representanter, vilket väsentligen fick sin lösning i och med den representativa demokratin. Nyckeln till att lösa problemet är här just idén om ansvarsutkrävande – på engelska heter det också ofta ”responsible government”. Våra demokratiska institutioner förutsätter att detta kan fungera även om de direkt folkvalda delegerar makten vidare, men det säger sig självt att vi lö- per risken att den demokratiska kontrollen försvagas, att ansvars- utkrävandet tunnas ut om makten delegeras i mer än ett led – s.k. subdelegation – och då i synnerhet om den delegerade kompetensen är otydligt specificerad. Den svenska förvaltningsmodellen, som in- ternationellt sett är udda, framstår härvidlag snarast som ett typ- exempel. De folkvaldas styrning sker med hjälp av lagstiftning och direktiv, och vare sig riksdag eller regering tänkes ha möjlighet att påverka enskilda ärenden. Det avgörande för att detta ska anses vara demokratiskt godtagbart är att det förekommer en regelbunden översyn av delegeringen. Det bör med jämna mellanrum göras en prövning av hur delegeringen har fungerat.

Problemet med de två nämnda fallen – författningsdomstol och en politiskt fristående centralbank – är som jag ser det, att vi endera garanterar reella möjligheter till ansvarsutkrävande och då har vi även enbart en mild form av maktdelning, vilket är önskvärt från de- mokratisk synpunkt – det är tveksamt om vi kan låta oss nöja med möjligheten att revidera grundlagen eller att helt återta den ur- sprungliga delegeringen – eller också får vi ett reellt maktdelnings- system, som då också representerar den negativa varianten av kon- stitutionalism. Kort och gott: Vi kan som demokrater acceptera maktdelning om systemet helt och fullt bygger på att maktorganen direkt eller indirekt kan ges en demokratisk legitimering. Frågan är om vi med detta svar har uttömt ämnet, eller om det eventuellt kan finnas andra godtagbara skäl än demokratin själv för att vi som de- mokrater skulle kunna acceptera en delegering av offentlig kompe- tens som går så långt att vi får något slags maktdelning. Finns det några andra skäl som kan motivera att myndigheter eller andra offentliga organ ges självstyrelse? Vad slags mekanismer eller insti- tutioner skulle i demokratens ögon kunna ersätta ett system med demokratiskt ansvarsutkrävande?

Det svar vi efterlyser påminner om det som Michael Walzer ger när rättvisan förs på tal. Hans förslag är att ett rättvist organiserat samhälle lämpligen bör uppfattas som ett system uppbyggt av olika distinkta sfärer, som var och en har sin egen logik för rättvisa. Det allra största rättviseproblemet är enligt Walzer att olika fördelnings- system invaderar eller spiller över på sfärer där de inte hör hemma –

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

Walzer kallar detta för tyranni.43 En motsvarighet för vår del vore således att vi kunde peka ut flera alternativa modeller för ansvarsut- krävande.

De enda tänkbara varianterna jag kan föreställa mig är här mark- naden och professionen.44 När konkurrensen på marknaden fungerar som den är tänkt, erbjuder den ett slags garanti mot slöseri med resurser. Förutsättningen för att denna mekanism ska användas inom ramen för ett slags myndighetsutövning eller offentligt åta- gande, tycks mig då vara att det är tämligen självklart för alla vad som bör vara verksamhetens mål, och vad det innebär när den helt självstyrda verksamheten sköts bra. De folkvalda skulle då kunna nöja sig med att övervaka att konkurrensen inte sätts ur spel. Men det är tveksamt om folkstyrelsen även skulle kunna avstå från detta, och därmed handlar det snarast om en administrativ styrteknik och inte om ett alternativ till demokratiskt ansvarsutkrävande.

Idén med en profession eller ett skrå är en annan. Målen förverk- ligas bäst om verksamheten läggs i händerna på en grupp individer som inte bara slipper inblandning från politiker utan också slipper konkurrens utifrån. Den självstyrande gruppen tar själv genom ut- bildning, ansvarsregler och kvalitetssäkring på ett medvetet sätt an- svar för den egna professionaliteten. Risken med ett alltför klåfing- rigt intresse från de folkvaldas sida när det till exempel gäller alter- nativa vårdformer eller pedagogiska modeller, är att den interna pro- fessionella diskussionen kan förlora mening. ”Politikerna bryr sig ändå inte om vad som faktiskt fungerar.” Frågan är emellertid om de folkvalda helt kan abdikera. Kan man tänka sig att professionen är kärnan i en offentlig verksamhet som blir helt självgående? Jag har svårt att tro på ett sådant system. En möjlig fara är till exempel att gruppen i fråga själv kan vara så splittrad att den inte förmår att upp- rätthålla sina egna interna diskussionsfora, och då är man nog tvung- en att konstatera att det inte längre handlar om någon profession. De folkvaldas uppgift bör således även här vara att övervaka det ”yttre”, att se till att professionen själv inte missköter sina egna in- stitutioner för ansvarsutkrävande. Därmed har man inte heller helt givit upp sitt eget ansvar.

Möjligen bör vi avslutningsvis fråga oss om det ändå inte finns något annat skäl för delegering. Det skulle i så fall röra sig om verk- samheter där det egentligen inte finns något positivt skäl att anföra för dem som kräver självstyrelse, men där varje försök att applicera en modell för demokratisk styrning vore direkt skadlig för demo- kratins legitimitet. Måhända är det så vissa korporativa arrangemang kan motiveras. Staten avhåller sig till exempel från att ingripa i vissa

JÖRGEN HERMANSSON

känsliga frågor på arbetsmarknaden och låter i stället parterna ta ansvar för vissa delar av den ekonomiska politiken. Visst anförs det att vi på det sättet får ett mer effektivt system. Det är, så säger man i alla fall, ett bättre sätt att garantera att besluten efterlevs än om sta- ten själv skulle svara för detta. Den tanke jag försöker föra till torgs går ut på att vi kanske gör klokt i att ha kvar det gamla systemet även om detta argument inte stämmer, helt enkelt därför att inte heller staten har någon utsikt att kunna lyckas särskilt bra. Vi finge då ytterligare ett påtagligt politikmisslyckande, där vissa synnerligen mäktiga aktörer gavs chansen att stå utanför allt samhällsansvar. Inte heller detta är emellertid för demokraten något godtagbart argument för maktdelning. Det vore i längden en destruktiv metod att grunda folkstyrelsen på förekomsten av okunskap och fördomar.

Sammanfattningsvis betyder detta att den huvudsakliga grunden för maktdelning är att vi från rent demokratiska utgångspunkter inte alltid förmår att gradera olika former av demokratiska institutioner. Vi kanske vill forma staten så att den beaktar mer än en synpunkt i taget. Det kan då synas lämpligt att tillämpa mer än en modell samtidigt. Om dessa ibland råkar hamna i konflikt med varandra kan då inte hjälpas eller också uppfattas just det som en poäng. Det ger upphov till ett slags maktbalanssystem som verkar modererande på samtliga.

Utöver detta kan det finnas skäl att för vissa offentliga verksam- heter tillämpa en långtgående delegering av makt och kompetens. Det ger också upphov till något som närmar sig ett maktdelnings- system. Grundregeln bör då vara att delegeringen med jämna mel- lanrum omprövas. Folkstyrelsen bör aldrig abdikera.

Pluralism – utvecklar individen och demokratin

Långt ifrån all politik och gemensamt agerande försiggår inom ra- men för det offentliga. Merparten av det kollektiva beslutsfattandet i ett modernt samhälle som det svenska har inte karaktären av myn- dighetsutövning. Det äger rum inom ramen för allehanda former för frivilliga sammanslutningar och informella gemenskaper. Många av samhällets verkliga makthavare, enskilda personer och kollektiva ak- törer, tillåts påverka människors liv utan att de har ett offentligt mandat för sin verksamhet. De är precis som alla andra tvungna att lyda lagen och de förväntas, kanske mer än alla andra, att uppträda på ett moraliskt anständigt sätt. Mer än så krävs inte av dessa makt-

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

havare. Frågan är vad slags synpunkt en demokrat kan ha på en så- dan pluralistisk samhällsordning.

Det är tämligen enkelt att i den statsvetenskapliga diskussionen urskilja flera skäl som talar för att en demokrat bör bejaka pluralis- men. Först av allt kan det anföras att den är en nödvändig del i en fungerande demokrati. Möjligheten att fritt organisera sig är nämli- gen en förutsättning för att medborgarna på ett meningsfullt sätt ska ha något att välja mellan i den politiska beslutsprocessen. Plura- lismen ger dessutom förutsättningarna för att medborgarna ska få den information som krävs för ett upplyst beslutsfattande.45

Flera andra argument går ut på att pluralismen för med sig goda konsekvenser för medborgarna och i dess förlängning för demokra- tin. En sådan tanke betonar och utgår från värdet av att vi människor är olika. Mångfalden av organisationer och idéer har det goda med sig att den ökar möjligheten för att alla ska hitta lämpliga former för sin egen personlighetsutveckling. För så vitt dessa mänskliga strävanden och aktiviteter inte är kränkande för andra människor, finns inte heller anledning att styra det pluralistiska samhället. Det är emellertid en poäng om vissa organisationer också ger människor möjlighet att praktisera demokrati i liten skala. De frivilliga organisationerna, folkrörelserna, kan då fungera som skolor i med- borgarfostran, som alstrare av de för demokratin nödvändiga dyg- derna.46

Det finns en likartad tanke som snarast betonar att organisatio- ner kan fungera som alternativ till eller kompensera för bristande individuella resurser. Frivilliga sammanslutningar kan, om de är uppbyggda kring politiskt relevanta frågor, bidra till ökad politisk jämlikhet – mer demokrati. De aktiverar nämligen medborgare som sett till deras individuella resurser (särskilt utbildning) annars tro- ligen inte skulle ta del av det politiska livet. Folkrörelserna fungerar då som ett slags ”golv” som lyfter medborgarnas nivå på deltagandet. De ekonomiska och sociala skillnaderna i samhället slår därmed inte genom lika tydligt i det politiska deltagandet.47

En annan variant av detta effekttänkande har rönt mycket stor uppmärksamhet under senare år. De centrala begreppen är nu inte pluralism och personlighetsutveckling (humankapital) utan civilt samhälle och socialt kapital. Tanke är att ett rikt utvecklat civilt samhälle har förmåga att alstra socialt kapital, tillit eller förtroende människorna emellan. Ibland görs även tillägget att det civila sam- hället helst bör präglas av många svaga länkar, snarare än få starka (”the strength of weak ties”), samt att relationerna mellan männis- korna helst bör vara horisontella (demokratiska) snarare än vertikala

JÖRGEN HERMANSSON

(auktoritära). Den avgörande faktorn i denna teoribildning är mäng- den socialt kapital, som till skillnad från humankapitalet inte är knu- tet till de enskilda individerna utan är en egenskap knuten till rela- tioner eller system av relationer. Det sociala kapitalet kan inte bara förklara ekonomisk tillväxt utan även demokratins tillstånd.48

Så här långt tycks det inte finnas något som talar mot pluralis- men. Den har emellertid även en baksida. Det finns ingen naturlag som säger att sammanslutningar av allehanda slag med nödvändighet bidrar till politisk jämlikhet mellan medborgarna. Det kan också fungera precis tvärtom. Intresseorganisationer och frivilliga sam- manslutningar kanske i stället stärker de redan resursstarka eller åtminstone missar att rekrytera de allra mest resurssvaga medbor- gargrupperna. Det finns också en risk att organisationerna inte alls bidrar till att skapa allmänanda. I den offentliga debatten talar man i alla fall lika ofta om särintressen eller kravmaskiner som om folkrö- relser. Vill det sig riktigt illa kan dessa även motverka den dialog som en fungerande folkstyrelse förutsätter. I stället för öppna folk- rörelser har vi då att göra med ideologiska sekter och tankegetton.49

Vilken blir då den slutsats som demokraten bör dra av detta? Människors möjlighet att sluta sig samman är i sig ett demokratiskt värde och organisationernas handlingsfrihet innebär att staten accepterar konkurrens om rätten att fördela värden i samhället. Ur demokratisk synpunkt kan detta vara en tillgång, men organisatio- nerna kan också utnyttja sin frihet så att det skadar demokratin. Det ser ut som ett genuint avvägningsproblem, men som regel finns i praktiken inget val. Undantaget är de sammanslutningar som uppenbart kränker vissa människor och de som direkt hotar demo- kratins fortbestånd. Här måste man hitta den gräns där människo- värdet eller demokratins självförsvar gör det nödvändigt att ingripa. För övrigt är det frihet som bör råda. En demokratisk stat kan inte resa anspråk på full kontroll över sitt eget inre liv. Om vi inte nöjer oss med att resonera legalistiskt, måste vi konstatera att ”endast den totalitära staten är fullt suverän”.50

Vad återstår av folkmakten?

Vart har då denna vandring i det statsvetenskapliga argumentland- skapet fört oss? Vi kunde först av allt urskilja flera olika varianter av formella eller informella tekniker för att tämja eller, åtminstone, forma folkmakten. Folkmakten kan vara mer eller mindre bunden, begränsad och balanserad av motmakter.

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

Att binda folkmakten vid vissa i förväg angivna procedurer är en nödvändig del av en folkstyrelse. Exakt vilken procedur som bör väljas låter sig inte avgöras. Där finns inget absolut svar. Stadgar och beslutsregler är inte heller allt, men demokratin är definitivt inte be- tjänt av att man slarvar med formerna. En helt annan sak är att de- mokratin närmast förutsätter vissa typer av normer eller dygder hos medborgarna. Allmänandan kan emellertid inte beställas eller kom- menderas fram genom särskilda paragrafer i författningen.

Att innehållsligt begränsa folkmakten framstår som det mest långtgående formen av att tämja beslutsfattandet. Trots detta finns ett par argument som gör att en demokrat ändå i vissa fall har anled- ning att acceptera en sådan ordning. Det ena fallet gäller rättigheter som skyddar det politiska deltagandet och demokratin själv. Dess- utom bör en demokrat ålägga sig det slags begränsningar av besluts- fattandet som motiveras med hänvisning till respekten för männis- kors värde. Om inte demokratin i praktiken är känslig för sin egen värdegrund, riskerar den att göra sig skyldig till samma fel som när den på formellt demokratisk väg avskaffar sig själv. Det är logiskt fullt möjligt, men från normativ synpunkt vore det orimligt.

Vad gäller de innehållsliga begränsningarna av folkmakten synes det vara viktigt att skälen preciseras och fastställs i form av en rät- tighet. Alla andra mer informella begränsningar av beslutsfattandets innehåll bör undvikas. Politiska tabun är förvisso harmlösa om de accepteras av alla, men de riskerar annars att fungera som ett slags hot mot motståndarna vilket gör att man i realiteten sätter demokra- tin ur spel.

Att balansera den politiska makten med kontrollerande och täm- jande motmakter kan sägas representera höjdpunkten i den förde- mokratiska författningspolitiken. För en demokrat finns det emel- lertid bara en välgrundad anledning att medvetet laborera med maktdelning. Man kan med fog hävda att politiskt beslutsfattande alltid bör beakta olika typer av synpunkter. Även folkstyrelsen kan utnyttja den tekniken att olika slags beaktanden ges likvärdiga insti- tutionella garantier. De olika maktorganen är då i lika mån folkligt förankrade.

Vad gäller maktbalans synes annars en ståndpunkt vara rimlig som är motsatt den vi lade fast i fråga om innehållsliga begränsning- ar. Här får vi hoppas att all informell maktbalans i praktiken är av godo för demokratin. Demokratin kan med några få väldefinierade undantag inte leva utan att pluralismen ges full frihet. Att demokra- tin därmed också ger utrymme för krafter som inte alltid fungerar positivt, kan inte hjälpas.

JÖRGEN HERMANSSON

Adderade till varandra skulle dessa olika metoder för att tämja folkmakten kunna ge upphov till en starkt kringskuren och hämmad demokrati. Vår egen prövning av sådana förslag har emellertid lett fram till ett slags ramverk för folkstyrelsen, där den konstitutionella arkitekturen är tämligen stram. Den centrala tanken är att det for- mella regelverket ska sörja för att vi har en procedur som tillförsäk- rar oss om att vi får beslut som på ett rimligt sätt kan tolkas som ut- slag av folkviljan. Det enda som utöver detta bör få tillåtas hämma folkmakten är folket självt. Om folket är splittrat bör den påtvinga- de enigheten inte drivas för långt. Det är i sådana fall ett demokra- tiskt hälsotecken om folkligt baserade rörelser balanserar och tämjer den politiska makten.

Noter

1Jfr Dahl 1956, 13, för en liknande iakttagelse.

2Se här Hermansson 1989, kap. 6, eller den moderna klassikern på området Riker 1982.

3Se här Hermansson 1986 och Habermas 1997, 96 f.

4Avsnittet bygger på Hermansson 1996, avsnitt 4.1. Jfr även Sejersted 1984.

5Det finns inte här utrymme för att mer detaljerat argumentera för denna tolkning av den svenska grundlagen. Tanken är dock inte att den skulle vara kontroversiell. Jag tror att den i allt väsentligt har stöd i de standardverk som finns på området. Se t.ex. Holmberg & Stjernquist 1998 och Algotsson 1987.

6Jansson 1952, 31.

7Den klassiska referensen är Rousseaus Du Contrat Social från 1762.

8Se Holmes 1995, 141.

9Se här Marshall 1991.

10Jansson 1952, 31.

11Jag har i någon mån utvecklat denna position i en tidigare uppsats rörande de- mokratins rättfärdigande (se Hermansson 1994). Min inställning baserar sig vä- sentligen på Stefan Björklunds (1991) sätt att resonera, vilket i sin tur kan förstås som ett försök att utveckla Poppers kritiska rationalism.

12Om man så vill kan man tänka sig detta som ett slags kontraktsmodell, där par- terna tilldelas en bestämd målsättning (demokratins förverkligande) och åläggs ett speciellt problem (folkmaktens tämjande).

13Avsnittet bygger i allt väsentligt på avsnitt 4.2 i Hermansson 1996.

14Detta framhålls i Petersson 1987, 148.

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

15Som inledningsvis har antytts (slutnot 2) tillkommer sedan problemet att folkviljan riskerar att vara procedurberoende och på rent logiska grunder aldrig garanterat kan vara immun mot manipulation med regelverket.

16Jfr Holmes 1995, kap 5 och 6. Habermas 1997, 63–74, skriver som om det defi- nitionsmässigt skulle föreligga ett positivt samband mellan folksuveränitet och rättsstat. Han använder således uttrycket ”inre, alltså begreppsmässigt samband” (s. 63). Jag tolkar emellertid detta som att Habermas försöker utveckla en normativ teori där demokratin och rätten ömsesidigt förstärker varandra. För egen del skulle jag då föredra att tala om ett idémässigt samband.

17Se Elster 1984.

18Hermansson 1996, 130–138, presenterar argumentet mot expertvälde och för demokrati.

19Jag bygger detta på Holmström 1998, 246, som också tillhandahåller citatet från Kelsen. Med ett viktigt undantag kan samma analys även tillämpas på riksbankens eller den europeiska centralbankens ställning. Skillnaden är att det då inte handlar om att värna om demokratin, utan om vissa penningpolitiska målsättningar.

20Se här Hermansson 1990, kap. 6, eller Barry 1992, som sammanfattar de forsk- ningsresultat som påvisar kopplingen mellan politisk jämlihet och majoritets- principen.

21Elster & Hylland 1986 presenterar en intressant idé om hur man kan gå tillväga för att låta de beslutande själva avgöra vad som i olika ärenden är en lämplig nivå för den kvalificerade majoriteten. Det är, givet vissa rimliga antaganden, alltid möj- ligt att identifiera en bestämd nivå som är ”självbekräftande”, dvs. den nivå som stöds av samma andel av de röstberättigade. Elster och Hylland presenterar också en liknande metod som förmår att identifiera ”rätt” åldersnivå.

22Både vänsterliberalen John Rawls och nyliberalen Robert Nozick anammar va- rianter av denna idé. De skiljer sig emellertid åt i sin syn på vad neutralitet i prakti- ken innebär. Men även två vänsterliberaler som Rawls och Ronald Dworkin har skilda sätt att precisera vad som närmare bestämt bör avses med neutralitet. En av mina kolleger, Ludvig Beckman, analyserar just detta i sin kommande doktors- avhandling, Liberalism and virtue.

23Tingsten 1945, 57. Tingstens demokratisyn och särskilt hans tes om demokratin som en överideologi har bland annat diskuterats i Hermansson 1986, Boström 1988 och Aronson 1990.

24Se här Brian Barrys (1989) ”How Not to Defend Liberal Institutions”.

25Se t.ex. Kymlicka 1989.

26Jfr Barry 1989.

27Här kan t.ex. nämnas den förre moderatledaren Gösta Bohman. Se Aronson 1990 som analyserar det politiska tänkandet med avseende på inställningen till demokratin hos de svenska konservativa partiledare som verkat under demokra- tiska förhållanden (från Trygger och Lindman fram till och med Bohman men med undantag för Holmberg).

28Nozick (1974) inleder sin bok med formuleringen: ”Individuals have rights.”

JÖRGEN HERMANSSON

29Se här Kanger 1984 och Hermansson 1984, 195–205.

30Dworkin 1984. Se även introduktionen i Waldron 1984.

31Se här antologin Elvander 1975.

32Barry 1992, 104.

33Dahl 1989, 167.

34Holmes 1995, kap. 7.

35Huvudarbetet är Gabriel Almonds och Sidney Verbas bok The Civic Culture. För en kritisk granskning av hela denna forskningstradition, se Barry 1978.

36Se här Lewin 1970, som skildrar diskussionen mellan normativister och funk- tionalister.

37Allra tydligast framträder denna idé i Lijphart 1975 (särskilt s. 238) och Lijphart 1976. Själv har jag här dragit nytta av Wilander 1999.

38Jfr här kapitel 2 i Demoratirådets rapport Demokrati och ledarskap (Petersson m.fl. 1986). Utöver huvudalternativen parlamentarism och presidentialism finns även en mellanform, semi-presidentialism, som tillämpas i t.ex. Frankrike, Finland och Ryssland. Det bör dessutom måhända påpekas att ett land som Tyskland inte kan sägas ha ett presidentiellt system fastän man har en president. Den tyska presidenten utses nämligen av förbundsdagen. Se Sartori 1994.

39Se t.ex. Lewin 1992, kapitel 3. Jfr även Przeworski 1992, 249 f., som nämner detta som ett exempel på hur demokratiseringens offer (de gamla makthavarna) kan tilldelas vissa garantier mot att helt förlora sina forna positioner.

40Mats Lundström (1998, 48 ff.) resonerar som om demokratin per definition skulle vara knuten till den politiska enhet vi benämner stat och att det därför skulle vara uttryck för något slags logiskt tankefel att ställa frågan om EU är demokra- tiskt eller ej. Lundströms resonemang är i huvudsak mycket klargörande, men här anser jag att han är alltför legalistisk och att detta även leder honom fel i sin tolk- ning av t.ex. Robert Dahl. Avgörande för om en viss politisk enhet gör skäl för benämningen proceduriell demokrati i fullständig mening eller enbart kvalificerar som proceduriell demokrati i snäv bemärkelse, är inte, eller bör enligt min upp- fattning inte vara, en formellt juridisk utan en reellt maktmässig skiljelinje.

41Se här Demokratirådets rapport Demokrati över gränser (Petersson m.fl. 1997).

42Se Hermansson 1996. I skrivande stund diskuteras med anledning av en ny avhandling (Ahlbäck 1999) något liknande för statens revisionsorgan. Under- sökningen ger underlag för slutsatsen att den konstitutionella ställningen för de båda granskningsorgan som studeras, Riksrevisionsverket och Riksdagens reviso- rer, bör stärkas. Därav följer dock inte, som jag ser det, att konstruktionen bör ges en utformning som har karaktär av maktdelning (se Petersson 1999). Möjligen kan man här tänka sig – även om det enligt min mening är väl naivt – att t.ex. Riks- revisionsverket till skillnad från Riksbanken kan ges en så precis uppgift att dess arbete inte rymmer något inslag av politisk karaktär, och att en maktdelning därför vore förenligt med folkstyrelsens krav. Men jag har ändå svårt att se poängen med att granskningsmakten görs helt oberoende från uppdragsgivarna, de folkvalda. Den rimliga slutsatsen synes i stället vara att både riksdag och regering behöver

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

starka revisionsorgan för att kunna utföra sina respektive funktioner inom ramen för en parlamentarisk demokrati.

43Walzer 1983.

44Även individrättigheter genererar givetvis en form av maktdelning, nämligen mellan det offentliga och den enskilda individen. Detta har behandlats i ett tidigare avsnitt och är för övrigt inte relevant i detta sammanhang, för så vitt vi inte tänker oss att den enskilde ägnar sig myndighetsutövning.

45Robert Dahl (t.ex. 1971 och 1982) har utvecklat detta synsätt.

46Här är det John Stuart Mill som bör framhållas som idégivare.

47Den klassiska analysen av detta är Verba, Nie & Kim 1978. Se även Petersson, Westholm & Blomberg 1989.

48Diskussionen har utgått från och kretsat kring Putnam 1993.

49Se här Dahl 1982.

50Citatet har hämtats från Gunnar Heckscher (1951, 21), pionjären inom svensk statsvetenskap vad gäller organisationsväsendet.

JÖRGEN HERMANSSON

Referenser

Ahlbäck, Shirin (1999) Att kontrollera staten. Den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin. Skrifter utgivna av Stats- vetenskapliga föreningen i Uppsala, 131 Uppsala: Acta Univer- sitatis Upsaliensis

Algotsson, Karl-Göran (1987) Medborgarrätten och regeringsformen. Debatten om grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen under 1970-talet. Stockholm: Norstedts

Almond, Gabriel & Sidney Verba (1963) The Civic Culture. Princeton, N.J.: Princeton University Press

Aronson, Torbjörn (1990) Konservatism och demokrati. Stockholm: Norstedts

Barry, Brian 1978 (1970) Sociologists, Economists and Democracy. Chicago: The University of Chicago Press

Barry, Brian (1989) ”How Not to Defend Liberal Institutions”.

British Journal of Political Science 20, 1–14

Barry, Brian 1992 (1979) ”Är det något särskilt med demokratin?” s. 103–142 i Idéer om demokrati. Stockholm: Tiden

Björklund, Stefan (1991) Forskningsanknytning genom disputation. Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, 112. Stockholm: Almqvist & Wiksell International

Boström, Bengt-Ove (1988) Samtal om demokrati. Lund: Doxa

Dahl, Robert (1956) A Preface to Democratic Theory. Chicago: The University of Chicago Press

Dahl, Robert (1971) Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven: Yale University Press

Dahl, Robert (1982) Dilemmas of Pluralist Democracy. Autonomy vs. Control. New Haven: Yale University Press

Dahl, Robert (1989) Democracy and Its Critics. New Haven: Yale University Press

Dworkin, Ronald (1984) ”Rights as trumps”, s. 53–167 i Waldron 1984

Elster, Jon 1984 (1979) Ulysses and the Sirens. Studies in Rationality and Irrationality. Cambridge: Cambridge University Press

Elster, Jon & Aanund Hylland (1986) ”Introduction”, s. 1–10 i Elster & Hylland, red. Foundations of Social Choice Theory.

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

Studies in Rationality and Social Change. Cambridge: Cambridge University Press

Elster, Jon & Rune Slagstad (1988) Constitutionalism and Democra- cy. (Cambridge: Cambridge University Press)

Elvander, Nils, red. (1975) Demokrati och socialism. Stockholm: Rabén & Sjögren

Habermas, Jürgen (1997) Diskurs, rätt och demokrati. Politisk-filo- sofiska texter i urval av Erik Oddvar Eriksen och Anders Molander. Göteborg: Daidalos

Heckscher, Gunnar 1951 (1946) Staten och organisationerna. Stockholm: Kooperativa förbundet

Hermansson, Jörgen (1984) Kommunism på svenska? SKP/VPK:s idéutveckling efter Komintern. Skrifter utgivna av Statsveten- skapliga föreningen i Uppsala, 99. Stockholm: Almquist & Wiksell International

Hermansson, Jörgen (1986) ”Demokrati i västerländsk mening”.

Statsvetenskaplig Tidskrift 89, 253–264

Hermansson, Jörgen (1989) Spelteorins nytta. Om rationalitet i vetenskap och politik. Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, 109. Stockholm: Almquist & Wiksell International

Hermansson, Jörgen (1994) ”Hur kan demokratin rättfärdigas?” s. 20–54 i Anders Sannerstedt & Magnus Jerneck, red. Den moderna demokratins problem. Lund: Studentlitteratur

Hermansson, Jörgen (1996) Om möjligheten att demokratiskt rätt- färdiga den ekonomiska och monetära unionen. Bilaga 15 till EMU-utredningen, SOU 1996:158. Stockholm: Finansdepar- tementet

Holmberg, Erik & Nils Stjernquist (1998) Vår författning. Elfte upplagan. Stockholm: Norstedts

Holmes, Stephen (1995) Passions and Constraints. On the Theory of Liberal Democracy. Chicago: The University of Chicago Press

Holmström, Barry (1998) Domstolar och demokrati. Den tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike och Tyskland. Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, 130. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis

JÖRGEN HERMANSSON

Jansson, Jan-Magnus (1952) Frihet och jämlikhet. En studie över den politiska demokratin. Helsingfors: Söderströms

Kanger, Helle (1984) Human Rights in the U.N. Declaration. Skrif- ter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, 97. Stockholm: Almquist & Wiksell International

Kymlicka, Will (1989) Liberalism, Community and Culture. Oxford: Oxford University Press

Lewin, Leif (1970) Folket och eliterna. En studie i modern demokra- tisk teori. Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, nr 52. Stockholm: Almqvist & Wiksell

Lewin, Leif 1992 (1984) Ideologi och strategi. Svensk politik under 100 år. Stockholm: Norstedts

Lijphart, Arend (1975) Democracy in Plural Societies. A Comparative Exploration. Binghamton, N.Y.: Vail-Ballou Press

Lijphart, Arend (1996) ”The Puzzle of Indian Democracy: A Consociational Interpretation”. American Political Science Review. Vol. 90, No. 2, June 1996

Lundström, Mats (1998) ”EU-inträdet och demokratin i Sverige”, s. 45–74 i Demokrati på europeisk nivå? Demokratiutredningens skrift nr 7, SOU 1998:124. Stockholm: Fritzes

Nozick, Robert (1974) Anarchy, Stat, and Utopia. Oxford: Blackwell Petersson, Olof (1987) Metaforernas makt. Stockholm: Carlssons

Petersson, Olof (1999) ”Granskningen håller inte måttet”. DN- debatt, Dagens Nyheter 1999-01-01

Petersson, Olof, Anders Westholm & Göran Blomberg (1989) Medborgarnas makt. Stockholm: Carlssons

Petersson, Olof, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti & Anders Westholm (1996) Demokrati och ledarskap. Demokratirådets rapport 1996. Stockholm: SNS förlag

Petersson, Olof, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti & Anders Westholm (1997) Demokrati över gränser. Demokratirådets rapport 1997. Stockholm: SNS förlag

Przeworski, Adam 1992 (1988) ”Demokrati som möjligt utfall av konflikter”, s. 248–260 i Idéer om demokrati. Stockholm: Tiden

Putnam, Robert (1993) Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. Princeton, N.J.: Princeton University Press

OM ATT TÄMJA FOLKMAKTEN

Riker, William H. (1982) Liberalism against Populism. A Confronta- tion between the Theory of Democracy and the Theory of Social Choice. San Fransisco: W.H. Freeman

Sartori, Giovanni (1994) Comparative Constitutional Engineering. An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. London: Macmillan

Sejersted, Francis (1984) Demokrati og rettsstat. Oslo: Universitets- forlaget

Tingsten, Herbert (1945) Demokratiens problem. Stockholm: Norstedts

Verba, Sidney, Norman H. Nie & Jae-on Kim (1978) Participation and Political Equality. A Seven-Nation Comparison. Cambridge: Cambridge University Press

Waldron, Jeremy, red. (1984) Theories of Rights. Oxford: Oxford University Press

Walzer, Michael (1983) Spheres of Justice. A Defence of Pluralism and Equality. New York: Basic Books

Wilander, Johan (1999) Botswana. Majoritetsstyrd eller samarbetsde- mokrati? C-uppsats, Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet

Mellan rätt och politik

En rättshistorisk betraktelse

Rolf Nygren

Legalitetsidén

I modern nordisk och anglosaxisk rättsteori är man angelägen om att dra en så tydlig gräns som möjligt mellan vad som hör till mora- len och politiken å ena sidan och vad som hör till rätten å den andra. Av erfarenhet vet vi att det dock inte är så enkelt i praktiken att hål- la denna rågång fredad. 1999 års antagligen viktigaste rättsfall i ett världsperspektiv kan tas som bra exempel: Riksrätten mot president William Jefferson Clinton. Handlade det om en rättslig process, en politisk manöver eller en mix av båda? Den amerikanska författ- ningen gav procederet, representanthuset stod för förundersök- ningen och tillsatte särskilda åklagare, ”house managers,” för att utföra åtalet inför senaten, som fungerade som riksrätt under led- ning av Högsta domstolens ordförande. Presidenten hade särskilda försvarare precis som vilken tilltalad som helst. Formellt sett var processen inför senaten en rättsprocess, presidenten var åtalad för brott i ämbetet som kunde leda till både avsättning och personlig vanära. Men många skulle nog ändå vilja påstå att riksrätten framför allt var en politisk aktion från presidentens motståndare i kongres- sen som ville pricka honom för dålig privatmoral. Det politiska ogil- landet draperades i rättsliga kläder.

Riksrätten mot president Clinton visar hur svårt det kan vara att dra gränsen mellan rätt och politik, mellan rätt och moral. Ändå är det viktigt att inte sammanblanda rätten med politiken och moralen. Den dåliga privatmoral som kom upp till ytan i kvinnotjusaren Clin- tons fall räckte inte som grund för ett åtal, men det visade sig även finnas omständigheter som tydde på att presidenten begått brott vilket gav motståndarna chansen att förvandla politik till rätt. Det brukar tekniskt uttryckas så att moraliska regler saknar legalitet, vilket rättsliga regler måste ha då staten uppträder som straffande

MELLAN RÄTT OCH POLITIK

makt eller på annat sätt gör ingrepp i enskilda personers eller orga- nisationers rättigheter och ekonomiska förhållanden. Clintons kvinnoaffärer var inte straffbara vilket däremot var fallet med hans påstådda försök att få sin girlfriend att ljuga under ed.

Legalitetsbegreppet är ett barn av upplysningstiden. I sin klassis- ka utformning löd den straffrättsliga legalitetsprincipen att ingen kunde dömas till straff om inte både brottet och påföljden fanns beskrivna i lag som var i kraft då den brottsliga gärningen begicks. Legalitetsidén innebär alltså att en person bara kan åtalas om han gör sig skyldig till en handling som lagen kriminaliserar. I legaliteten ligger då att han går fri från åtal och straff om han begår en handling som inte finns upptagen i strafflagen. Det är sedan utan betydelse om flertalet medborgare anser handlingen vara moraliskt klander- värd.

Legalitetsprincipen handlar om rättssäkerhetens kärna. Lagen måste i princip vara så klar att varje medborgare kan förutse konse- kvenserna av sina handlingar. Det blir omöjligt om rätten förvandlas till politik. I teorin är därför gränslinjen mellan rätt och politik klar, i praktiken är det inte så, precis som Clintonfallet visar. Hur otydlig gränsen var mellan rätt och politik i äldre tiders rättsliv ska denna korta uppsats försöka ge några exempel på.

Rättens oföränderlighet i bondesamhället

Fram till 1700-talets slut låg lagstiftningsmakten inte bara hos re- genterna och parlamenten utan också hos domstolarna. Man dömde efter praxis och rättsvetenskap, den senare vanligen känd under namnet ”doktrinen.” Under hundratals år byggde vår egen rättsord- ning på solid religiös grund. Man kan förenklat säga att den kristna läran var kärnan i rätts- och samhällsordningen. Mellan de religiösa och världsliga sfärerna fanns ingen tydlig gräns. Religion och rätt var två sidor av samma sak, ungefär som det fortfarande är i många ”fundamentalistiska” samhällen.

Det tog lång tid för den västerländska rätten att bryta upp från sitt beroende av religionen. Först i slutet av 1700-talet började rätten lossa sina religiösa band, för vårt vidkommande dröjde det ytter- ligare ett halvt århundrade. Det är inte alls orimligt att säga att den medeltida rättsepoken slutade så sent som efter 1800 för vår del, kanske först inemot 1800-talets mitt.

Till de karakteristiska dragen i detta rättens ”medeltida” utveck- lingsstadium hörde att rätten stod över politiken. Det var inte bara

ROLF NYGREN

så att man menade sig kunna härleda den jordiska rättsordningen från en ordning som så att säga tillhörde skapelsen själv, ”naturrät- ten.” Det fanns även i det enkla jordbrukarsamhälle, där flertalet levde, en stark övertygelse om att rätten var oföränderlig över tiden därför att samhället självt inte förändrades. När en medeltida svensk kung red sin eriksgata efter kungavalet och svor kungaeden på de olika landskapstingen, fick han lova att inte skapa någon ny lag utan folkets hörande och bifall. Det är lätt att uppfatta denna rätt för landskapstingen att delta i lagstiftningen som ett uttryck för primi- tiv demokrati. Så har nog saken även betraktats i äldre forskning, men det uttrycker inte hela sanningen. I det medeltida bondesam- hället var rättens oföränderlighet ett värde i sig. Landet måste be- hållas vid sin gamla rätt och kungen lova att inte genomföra lag- stiftning som rubbade den bestående sociala och ekonomiska ord- ningen. Införande av ny rätt kunde med detta synsätt förstås som införande av dålig rätt.

Om man sätter in rätten i den tidens produktionsordning blir det begripligt varför rättens oföränderlighet sågs som en politisk grund- bult. Rättsordningens viktigaste område var fastighetsrätten, alltså jord och vad som fanns på jorden i form av byggnader och till jorden knutna rättigheter som jakt och fiske. Jorden gav hela släkten dess försörjning, den av släkten ägda jorden var basen i individens sociala skyddsnät. Praktiskt taget alla rättsregler om de enskilda in- dividernas sociala och ekonomiska ställning byggde på att släktens gemensamma jordegendom skulle behållas så intakt som möjligt. Det betydde i sin tur att enskilda medlemmar i en släkt inte utan vidare fick sälja släktens jord. Ett helt knippe rättsregler bestämde hur och när förändringar fick göras i det gemensamma jordinneha- vet. Men ville ha garantier för att individernas sociala och ekonomis- ka trygghet inte hotades. Politiska ingrepp i rättsordningens centrala kärna av regler rörande fast egendom kunde därför inte tolereras.

En annan rättskultur växer fram

I de större städerna i Väst- och Sydeuropa rådde däremot andra eko- nomiska förutsättningar än i de agrara bondebyarna. Här växte re- dan under medeltiden en annan rättskultur fram. Den internatio- nella handeln var beroende av lättillgängligt kapital, varför resurs- starka grupper sökte sig till andra investeringsobjekt än jord för att öka sin kapitalavkastning. Banker och handelshus kunde konkurrera om det investeringsbara kapitalet med högre ränteersättning än som

MELLAN RÄTT OCH POLITIK

erhölls genom investering i fast egendom. Exploateringen av de utomeuropeiska kontinenterna fick ytterligare resurser att strömma in i det europeiska finanssystemet.

Kapitalet fanns därför redan på plats när industrialiseringsskedets stora uppfinningar presenterades och nya tillverkningstekniker togs fram. Utan väldiga kapitalmängder till hands hade industrialisering- en aldrig fått fart. Tillgången till riskkapital var förutsättningen för den industriella revolutionen i lika hög grad som nya uppfinningar och metoder för massproduktion av varor även om kapitalmarkna- dens rättsliga mekanismer inte var lika nya som de tekniska innova- tionerna. De rättsliga teknikerna hade i själva verket kunnat förfinas hundratals år före industrialismens uppkomst.

Kapitalmarknaden byggde på att pengar lånades ut till kalkylerad risk. Utlånaren måste kunna vara säker på att få tillbaka sina pengar tillsammans med den överenskomna räntan eller få överta låntaga- rens egendom, om denne inte förmådde betala vad som avtalats. Hela kapitalförsörjningen byggde på att avtal kunde slutas i olika led. Banken lånade in kapital för vilket den måste ställa säkerhet till långivarna samt ge ränta som ersättning. Räntan i sin tur måste vara så hög att långivaren med hänsyn till risk och lånetid fann utlåning till banken förmånligare än andra investeringsalternativ. Banken och långivaren knöts samman genom avtal som bestämde lånebeloppets storlek, ränteersättningen, villkoren för återbetalningen och säker- heterna för lånet.

Banken levde på att erbjuda kapital mot en utlåningsränta som måste vara högre än inlåningsräntan, eftersom banken ju hämtade sin vinst ur räntenettot. Olika avtal låg även till grund för utlåning- en. Banken gjorde en riskkalkyl och erbjöd utlåning till en ränta som tog hänsyn till både marknadens pris på utlåningsbart kapital och risken i det enskilda fallet. Det hände ju att låntagaren inte klarade av räntebetalningarna eller amorteringen av lånet. Banken kunde därför plötsligt stå med en stor förlust på hand som måste täckas i förhållande till bankens egna långivare. För att skydda sig fick banken därför kräva säkerhet för lånet, vilket var möjligt genom att låntagaren pantsatte sin egendom, inte minst sina fastigheter. Ett annat sätt var naturligtvis att banken vid mycket stora åtaganden delade finansieringen och risken med andra banker, om man visste att det fanns anledning att vara extra försiktig. Redan vid mitten av 1300-talet var den första italienska bankkraschen ett faktum sedan den engelske kungen, som lånat upp stora pengar för militära rust- ningar, inte kunnat betala tillbaka i tid. Bankerna krävde därför att

ROLF NYGREN

lånekunderna ställde olika former av säkerheter som borgen och pant för att få låna.

Inte bara bank- och finansväsendet byggdes upp avtalsvägen. Av- tal användes även för att skapa andra former av samverkan mellan olika intressen, individer och grupper. Ett typiskt exempel ur me- deltidens dynamiska ekonomiska värld var bolagsbildningarna. Ett bolag byggde, då som nu, på förutsättningen att minst två individer samverkade för ett gemensamt ändamål. Genom bolagsavtalet be- stämde bolagsmännen vad det gemensamma åtagandet skulle gå ut på, hur mycket som skulle satsas och verksamheten praktiskt bedri- vas, vilket ansvar bolagsmännen skulle ha för bolagets skulder och hur vinsten fick delas. Av de olika bolagsformerna var aktiebolaget en medeltida innovation, nästan alla andra associationsformer hade funnits redan i antiken.

Aktiebolaget förutsatte att bolagsmännen skulle ägna sig åt så storskalig verksamhet att andra bolagsformer inte räckte till. Man behövde helt enkelt skapa ett företag som överlevde många ägarby- ten. Aktiebolagsformen växte fram successivt genom att ägare i van- liga bolag började köpa och sälja sina andelar, domstolarna accepte- rade att ägarstrukturen skiftade utan att själva bolaget därför ändra- des. Bolaget blev en fiktiv, ”juridisk” person, som levde sitt eget liv alldeles oberoende av hur ägarbilden växlade.

Det medeltida handelslivet byggde således på att rättigheter och tillgångar kunde omdisponeras snabbt, enkelt och säkert. Det rätts- liga instrumentet framför alla andra för detta blev det civilrättsliga avtalet i olika former. Aktörerna bands till varandra genom avtalade rättigheter och förpliktelser. Avtalen måste i sin tur kunna göras gällande, vilket garanterades av domstolar, som kunde sätta en per- son på obestånd i konkurs varpå den skuldsattes egendom fördela- des mellan fordringsägarna. Så skapades en kapitalistisk rättsordning byggd på att enskilda individer vann fördelar genom inbördes åtaganden och att förluster neutraliserades genom olika typer av säkerheter, garantier och skadestånd.

Det typiska för denna kapitalistiska rättsordning var just att den växte fram i en fri, dynamisk samverkan mellan handelsintressena, finansinstitutionerna, domstolarna och rättsdoktrinen. Man hade helt enkelt inte behov av en lagstiftande och reglerande statsmakt, rätten tillkom genom handelsbruk och domstolspraxis samt förfina- des genom rättsdoktrinen. I själva verket var det domstolarna och doktrinen som i förening konsoliderade den internationella merkan- tila rättsordningen vilket lokala makthavare och kungar inte kunde

MELLAN RÄTT OCH POLITIK

ändra särskilt mycket på. Vi kan belysa med ett exempel från dom- stolspraxis och ett från doktrinen.

Ett stort problem vid internationellt handelsutbyte var att kom- ma överens om vem som skulle ansvara för det transporterade god- set under dess färd från leverantören till mottagaren. Problemet var av den arten att ingen nationell lagstiftare kunde tvinga fram en rättspolitisk lösning som alla andra måste erkänna. Det blev i stället sjörättspraxis som kom att lägga fast de grundläggande rättsprinci- perna på ett sätt som i stort sett bestått fram till vår egen tid. Dom- stolarna befäste en ordning som enkelt uttryckt innebar att leveran- tören bar ansvaret för skador på transportgodset fram till den tid- punkt då godset under lastningen kom innanför skeppets reling och skepparen fram till dess att det vid lossningen åter fördes över re- lingen, då ansvaret övergick till mottagaren. Genom domstolspraxis lades därmed grunden till den internationella transporträtten. Men var detta uttryck för rätt eller politik? Det får var och en försöka svara på själv. Nu till doktrinexemplet.

Inte minst rättsvetenskapsmännen bidrog på ett nyskapande sätt till den merkantila rättens utveckling och förfining. Eftersom han- delslivet överskred nationella gränser och domstolar och lagstiftare ju bara var behöriga inom sina egna territorier, måste handelsfolk kunna åberopa ”den gemensamma rätten,” vilken i inte ringa grad byggde på just den juridiska doktrinen. I doktrinen behandlades alla typer av civilrättsliga och processuella problem och domstolarna accepterade doktrinen som rättskälla, alltså dömde efter den som om det varit fråga om lag. Det ledde i sin tur till att vissa rättsveten- skapsmän, inte minst några italienska juridikprofessorer, påverkade den gemensamma rätten så starkt att deras idéer fortfarande delvis återklingar i modern lagstiftning. Varje gång vi fyller i en check, för att nu ta ett exempel, skriver vi var och när checken utfärdas. Da- tumangivelse behövs därför att checken har begränsad giltighetstid. Men varför ort? Svaret finns i den medeltida italienska doktrinens lära om skuldebrev som rekommenderade att man tydligt angav den plats där skuldebrevet utfärdades. Man visste då att framtida rätts- tvister skulle avgöras enligt den rätt som gällde på den ort där checken skrivits ut. Domstolarna tog fasta på doktrinens lära och dömde efter den därför att den serverade en elegant lösning på ett intrikat rättsproblem. Men var doktrinen uttryck för rätt eller politik? Svaret är, som var och en begriper, inte alldeles givet.

ROLF NYGREN

”Libertas ecclesiae”

Om högmedeltidens handelsliv var ena motorn i rättsutvecklingen, så var den katolska kyrkans jurister den andra. Kyrkans inträde på lagstiftarscenen var en följd av den s.k. ”gregorianska reformen”.

Somliga rättshistoriker går så långt som att påstå att den gregorians- ka reformen är den moderna västerländska rättens startpunkt, en uppfattning som nog faktiskt har en hel del skäl för sig.

Under första hälften av 1000-talet hade påvestolen blivit en spel- bricka i de lokala italienska maktstriderna. Kyrkans moraliska bot- tenkänning gav emellertid upphov till en reformrörelse som ingöt ny kraft i det religiösa livet och reformerade kyrkans organisation. Reformens måtto var ”Libertas ecclesiae,” ”kyrkans frihet,” i bety- delsen frihet från världslig inblandning. Den främste reformföre- trädaren blev påven Gregorius VII, som fick ge sitt namn åt refor- men. En rad åtgärder genomfördes under loppet av några få årtion- den efter 1000-talets mitt. Påvevalen skulle ske genom särskilt ut- sedda biskopar, kardinaler, för att förhindra världslig inblandning i valprocessen, präster och biskopar leva i celibat för att göra dem oberoende av världslig egendom och bindningar, kyrkans admini- strativa struktur byggas upp i en hierarkisk ordning med slutpunkt i den påvliga kurian i Rom samt kyrkan på sikt få en särskild rättsord- ning och egen domstolsorganisation. Kyrkan borde leva i världen men inte av världen, dess organisatoriska struktur inte blandas sam- man med den världsliga maktens. Två aspekter på det gregorianska programmet är av speciellt intresse för vår frågeställning om rättens förhållande till politiken. Den första har att göra med kyrkans hierarki, den andra med den kyrkliga rättsordningen.

Den hierarkiska strukturen erbjöd både ett kommunikationssys- tem och ett beslutssystem. På den lägsta nivån fanns den stora mas- san av präster som ansvarade för det egentliga församlingsarbetet, i första hand kyrkoherdarna. Ett antal församlingar bildade sedan ett kontrakt med en prost som chef. Kontrakten sammanfördes till ett stift under ledning av en biskop, stiften sammanhölls i kyrkopro- vinser under ledning av en ärkebiskop, som ansvarade under påvens kuria i Rom. Den här rätlinjiga ordningen blev ett smidigt kommu- nikations- och beslutssystem. Budskap och befallningar kunde snabbt och säkert spridas från kurian ner genom hela den kyrkliga organisationen fram till varenda präst var han än rent geografiskt befann sig.

Men också i den andra riktningen blev kommunikationen effek- tiv. De gregorianska reformförespråkarna insåg att effektiv och sä-

MELLAN RÄTT OCH POLITIK

ker administration bara var möjlig inom en rättslig struktur med två egenskaper, nämligen skriftligt fixerad lagstiftning och kompetenta domstolar. När lagstiftningen väl fanns tillgänglig och domstols- organisationen byggts upp kunde ett mål om t.ex. äktenskaps ogil- tighet först dömas av kontraktets prost, därefter föras vidare till stiftsbiskopens domstol, domkapitlet, därefter överklagas till ärke- biskopen och slutligen föras vidare till den påvliga överdomstolen i Rom. Det spelade ingen roll för rättskipningen om målet kom från Junsele eller Florens, Algutsboda eller Paris. Kyrkans rättskipning präglades av enhetlighet och förutsebarhet. På hierarkins högre ni- våer placerades jurister, inte minst på själva påvestolen, som tidvis blev en mer juridisk än teologisk position.

Den snabba juridifieringen av den kyrkliga organisationen var anmärkningsvärd inte minst därför att utgångsläget vid den grego- rianska reformens start varit allt annat än bra. Genom en samman- ställning av beslut fattade av påvar, kyrkomöten och koncilier under de föregående tusen åren och genom analys av materiell praxis och process lade kyrkans jurister en grund för det kyrkliga lagstiftnings- arbetet. Fram till mitten av 1200-talet växte så den s.k. ”kanoniska rätten” fram, som 1234 – ett av de verkligt minnesvärda åren i den västerländska rättens historia – kunde utges som en kyrklig lagbok för användning inom hela den katolska kristenheten. Inte sedan det romerska rikets glansdagar hade en enda rättsordning nått en sådan övernationell spridning som den kanoniska.

När väl lagstiftningen fanns beslutad och offentliggjord samt rät- tegångsväsendet med kanoniska domstolar på olika nivåer börjat fungera hade kyrkans ledning fått ett administrativt styrinstrument som i effektivitet överträffade alla världsliga motsvarigheter. Den kanoniska rätten kastade ett finmaskigt nät över hela den väster- ländska kristenheten. En rad samhällsområden drogs in under dess inflytande, förutom den kyrkliga organisationen, även mål rörande så olika ämnen som äktenskaps ingående och upplösning, handels- bruk, ränta och ocker. Den nya inkvisitoriska processen med noga fastställda regler för processledning och bevisvärdering fick stor be- tydelse även för det världsliga rättegångsväsendets utveckling. Inte minst den kanoniska rättens stringens, klarhet och processuella ny- skapelser talar för att den kanske bör betraktas som den första mo- derna västerländska rättsordningen och de kyrkliga rättsinstitutio- nerna som den moderna västerländska rättskulturens födelsemiljö. Den kanoniska rätten satte helt enkelt juridiska standards för alla andra västerländska rättsordningar.

ROLF NYGREN

Men var då den kanoniska rättens framgångsrika inträde på den medeltida rättsarenan ett uttryck för rättens prioritet eller rättspoli- tikens? I vilken utsträckning var den kanoniska rätten politik och i vilken utsträckning var den rätt? Den frågan kan inte få något enty- digt svar. Rätten och politiken gick in i varandra. Det var alldeles klart att den gregorianska reformen hyllade idealet att kyrkans in- tressen skulle hållas åtskilda från världens. En stor del av den kano- niska rättens struktur kan förklaras utifrån denna förutsättning. Kyrkans rättspolitik hade som övergripande mål att skapa en ad- ministrativ och processuell ordning gemensam för hela den kyrkliga hierarkin från påven ned till lägsta präst samt definiera vissa sam- hällsområden som förbehållna den kyrkliga rättskipningen, vilket diskvalificerade världsliga domstolar från att befatta sig med den sortens rättsärenden. Även om den kanoniska rätten byggde på lag- stiftning och inte rättspraxis, så var det ändå genom kyrkans dom- stolar och rättsvetenskap som den kanoniska rättsordningen tog form som sammanhållet system ur vilket också den världsliga rätten kunde hämta både rik inspiration och anledning till konflikt.

Samspelet med den världsliga rätten var nämligen långtifrån pro- blemfritt. Ett gott exempel erbjuder kanonisternas lära att det var moraliskt förkastligt och därmed rättsvidrigt att ta ränta på lånade pengar. Argumentet gick ut på att utlånaren inte tillförde något eget värde till kapitalet och därför inte fick ta betalt för ett fiktivt, aldrig utfört arbete, alltså ett argument som återkom hundratals år senare hos Marx. Kyrkans domstolar förklarade därför räntebärande låne- avtal för ogiltiga. Den världsliga juridikens motdrag blev att hitta på en form för tagande av ränta som inte behövde använda det etable- rade räntebegreppet. Man kunde ju t.ex. sälja skuldebrev till lägre pris än det nominella värdet, alltså ”nollkupongare,” välkända från dagens finansindustri. Med lån mot nollkupongare tog utlånaren inte ränta i den mening som kanonisterna lade in i ordet. Nollku- pongaren blev en marknadssuccé. Må den kunnige säga vad som var juridik, teologi eller politik i detta! Det kan i varje fall inte författa- ren till denna uppsats.

Framväxten av engelska common law

Man brukar säga att den europeiska rätten bygger på två traditioner, den kontinentala ”civil law” som vi har talat om i det föregående, och den anglosaxiska ”common law.” Bägge traditionerna utveckla- des ungefär samtidigt fr.o.m. mitten av 1100-talet. Av en ren tillfäl-

MELLAN RÄTT OCH POLITIK

lighet skapade England en egen modell för lagstiftning och rätt- skipning. Hur förhöll sig rätten till politiken på engelsk mark? Det ska diskuteras i detta avsnitt.

Den kontinentala rättstraditionen kan knappast förstås om man inte begriper hur den uppkom. Vad som hände i högmedeltidens merkantila miljöer och kyrkliga domstolar skapade tankemodeller, ideal och värderingar som sedan präglat den europeiska rätten fram till i dag. Utan att insättas i sin rättshistoriska kontext blir dessa tan- kemodeller, ideal och värderingar närmast obegripliga för den mo- derne betraktaren. Detta gäller i särskilt hög grad om common law. Grovt taget kan vi säga att common law föddes medan Henrik II var engelsk kung. Då Henrik uppsteg på tronen i mitten av 1150-talet fanns ingen common law, men då han dog drygt 30 år senare fanns i varje fall ett rudiment. Vad var det som hände under Henriks regeringstid? Vad skapade den rättsordning som i dag behärskar den engelskspråkiga världen, inklusive dagens främsta politiska, militära och ekonomiska aktör, USA? Var det praxis eller maktvilja, med andra ord: rätt eller politik? Vi måste alltså åter tillbaka till det innovativa 1100-talet för att förstå hur det förhöll sig.

Engelska historieböcker brukar betona 1066 som det år då den engelska historien ändrades för gott. Fram till den tidpunkten hade England varit ett relativt löst sammansatt rike även om anglosaxiska och nordiska kungar kunnat bygga väl så stora kungadömen långt ti- digare. Efter segern vid Hastings 1066 bet sig normannerna under Vilhelm Erövraren fast i England även om de under lång tid fick brottas med både militära och politiska problem, inte minst därför att de var så få i förhållande till den underkuvade anglosaxiska majo- riteten. De löste dock saken genom att bygga upp en effektiv feodal struktur för maktutövning och administration. Den feodala princi- pen innebar att kungen delegerade olika maktuppdrag, militära och administrativa, till betrodda normanner, vilka i sin tur fick delegera mindre uppgifter till andra normanner. Man fick på så sätt ett hier- arkiskt system ungefär som kyrkans, byggt på principen att kungen som ”herre” delegerade makt till sina ”vasaller”, vasallerna i sin tur makt till sina undervasaller. I varje län, ”county,” insattes en betrodd ”sheriff” som styresman. Över England kastades alltså samma hier- arkiska, feodala nät som den katolska kyrkan lagt ut över det kristna västerlandet.

Det tog normannerna i stort sett etthundra år att konsolidera makten. Det var under denna tid inte tal om att kunna ge hela Eng- land en gemensam lagstiftning. Rättslivet byggde på lokal sedvane- rätt. Den kungliga centralmakten i London hade ingen anledning att

ROLF NYGREN

tvinga på befolkningen en ny ordning, förutsatt naturligtvis att nor- mannernas militära och administrativa organisation inte stördes. Det betydde att olika rättsordningar fick finnas sida vid sida, sedvanerätt för befolkningens flertal, kanonisk rätt för kyrkan och normannisk feodalrätt för det härskande skiktet. Årtiondena före Henrik II:s re- geringstid var minst sagt röriga, men med Henriks trontillträde ord- nades och effektiviserades den administrativa apparaten och rätt- skipningssystemet. Det är nu historien om common law börjar, och den börjar som en process inom den feodala makteliten.

Utgångspunkten för common law var just det feodala systemet. Mellan herrar och vasaller upprättades avtal som bestämde vasaller- nas rättigheter och skyldigheter, lön för uppdraget, t.ex. i form av rätt att uppbära skatt från ett län, uppdragets längd samt andra rättsförhållanden av betydelse för herren och vasallen. Henrik var klar över att det känsliga politiska systemet måste kunna lösa sina inre konflikter för att överleva och det blev därför en viktig uppgift att hitta en administrativ form för detta.

Eftersom de feodala uppdragen ytterst gick tillbaka på förläning- ar från kungen, hade denne ett särskilt ansvar för att tvister om feo- dalavtal löstes på alla hierarkiska nivåer. Kungen blev den högste do- maren i feodala tvister. De rättsliga beslutslinjerna löpte lika verti- kalt i det normanniska maktsystemet som de gjorde i det kyrkliga. Så snart en vasall fann att hans länsherre inte uppfyllde sina avtalade förpliktelser eller en herre att vasallen överexploaterade sina rättig- heter, t.ex. genom att tillgripa egendom som rätteligen tillhörde någon annan, kunde han vända sig med en klagoskrift till kungens kansli i Westminster. Fann man i kansliet att skrivelsen kanske innehöll ett uns av sanning måste en utredning till.

Chefen för kansliet, kungens kansler, fick nu bestämma både vil- ken åtgärd som borde vidtas och vem som skulle genomföra den. Vanligen sände kanslern en skrivelse, ”writ,” i kungens namn till den lokale sheriffen med fakta i ärendet. Var saken klar redan från början fick sheriffen en verkställighetsorder. En writ om verkställighet kunde t.ex. få lydelsen att kungen noterat att A utan skäl tagit en häst från B, varför sheriffen fick befallning att återställa hästen till sin rätte ägare A. Det verkar ju inte vara särskilt mycket juridik i detta. Men så snart fakta i ärendet inte var klara för kanslern, kunde sheriffen få uppdraget att göra en egen prövning av saken. Kanslern kunde då utforma sin writ så att sheriffen fick utreda om klaganden A talade sanning då han anklagade B för att ha mottagit hästen utan att betala hela den överenskomna köpesumman samt, om A visade

MELLAN RÄTT OCH POLITIK

sig tala sanning, ändå låta B behålla hästen om han endast betalade resten.

Inte heller här verkar det ju finnas särskilt mycket juridik, men så är faktiskt fallet. Det är nu det specifika för common law kommer in. Om A lyckas utverka en writ som får sheriffen att påbörja målet, så får A en ”right” som dels betyder att klagomålet måste utredas av sheriffen, dels ger sheriffen befogenhet att företa åtgärder med den egendom som det tvistas om. Om klaganden däremot inte får någon writ, så kan sheriffen heller inte starta utredningen, vilket i sin tur visar att klaganden saknar sin right. Eftersom alla rättigheter enligt den feodala ordningen utgick från kungen, formulerade common law grundprincipen att den som inte hade någon writ inte heller hade någon right. Rättigheten fanns så att säga inte av sig själv utan var en följden av att kungen gav en writ.

I ordningens intresse började kansliet efter hand ge de olika writ- typerna särskilda latinska namn så att man kunde skilja dem åt. Vi kan exemplifiera med följande fall. En klagande som fann sig vara fängslad utan rättegång kunde inge en klagoskrivelse till kanslern med begäran att antingen bli frisläppt eller snarast ställd inför dom- stol. Om man i Westminster såg att klaganden fått vänta på rätte- gång för länge, så kunde reaktionen komma i form av en särskild writ på det gängse juristspråket latin om ”habeas corpus.” Skrivelsen löd ungefär så här – om vi sätter in en för oss alla känd figur som huvudperson:

Vi Johan med Guds nåde etc. Till Vår högt betrodde Sheriff i Notting- ham. Vi har erfarit att det i Ditt fängelse på Vår borg i Nottingham finnes en viss Robin Hood från Sherwood fängslad utan rättegång sedan sistlidna pingst av skäl som Vi ej kunnat utröna. För att ej orsaka Oss kostnader för hans förvarande skall Du låta hava sagde Robin Hoods person [habeas corpus] förd till Vår domstol i Westminster senast tre veckor från det att Du fått detta brev, så att Vi kan pröva vad som är sant i detta ärende. Vår hälsning etc.

Vid första påseende ger en habeas corpuswrit ett nästan tarvligt in- tryck. Kanslern gillar inte att kronan ska betala mat och logi åt en fågelfri figur som Robin Hood genom att hans lagföring förhalas. Därför ska sheriffen ta den misstänkte till Westminster inom tre veckor så att rättvisa kan skipas. Men ur denna enkla order att mins- ka kronans kostnader utvecklas inte bara en rättssäkerhetsgaranti för alla engelsmän utan till och med en blivande medborgerlig rät- tighet för oss alla. Om nämligen kanslern förklarade att Robin Hood inte fick belasta Nottinghams fängelsebudget mer än nödvän-

ROLF NYGREN

digt, kunde alla andra fängslade begära att få visa samma omtanke om kronans ekonomi. För att bli i stånd till detta måste de dock få rätten att bli ställda inför domstol i rimlig tid. På sikt gav det habeas corpus innebörden att ingen fick hållas fängslad längre tid än nöd- vändigt utan rättegång. Ju fler som lyckades utverka habeas corpus- writs, desto djupare befästes själva principen att ingen fick hållas fängslad utan laga skäl. Så prosaiskt ursprung kan en medborgerlig rättighet faktiskt ha.

Det ligger därmed i sakens natur att ju fler som begärde att kung- en prövade deras mål, desto djupare befästes den form av rättskip- ning som byggde på kanslerns writs. Då man ville starta en rättegång gällde det därför att kunna finna en writ som täckte det egna rätts- problemet så mycket som möjligt, alltså att hitta ett prejudikat. Det här är en annan egenhet hos common law. Om bara rimlig analogi var möjlig mellan en redan given writ och ett alldeles nytt mål, så var ny writ mest en expeditionssak. Ju oftare en writ åberopades, desto starkare blev den rättighet som följde ur samma writ. De olika rät- tigheterna kom att växa fram, definieras och befästas kontinuerligt tills man inte behövde nya rutinmässigt utfärdade writs. Det räckte att man åberopade namnet på en viss writ för att rättigheten skulle följa med automatiskt.

På samma sätt förhöll det sig med procedurwrits. Om en domstol kallade någon under hänvisning till ”subpena,” visste den kallade vad saken gällde, nämligen att ”under straff[hot]” (=sub poena på latin) infinna sig vid domstolen en viss dag för att avge vittnesmål. Det gick inte att komma undan och sheriffen fick se till att vittnet bokstavligen fraktades till tinget om han var ovillig. På det här viset kunde kanslern också bygga upp ett system av skyldigheter grundade på writs. Det gick med dem som med rättighetswrits. Den som fick en writ av detta slag emot sig fick också en skyldighet, skyldigheten följde med automatiskt. Det moderna språkbruket bevarar sambandet med det förgångna även om ingen numera tänker på att det var en kanslerswrit som låg bakom skyldigheten att vitt- na.1

Av lätt insedda skäl var sheriffen inte i stånd att utreda sanningen i mer komplicerade mål. Behövdes en noggrannare utredning av själ- va bevisfrågan, kunde sheriffen beordras tillsätta en särskild grupp vald ur de tvistandes egen krets vilken fick pröva och sedan säga under ed vad som var sant i målet. Dessa edsvurna, ”jurati,” kom att bli kända som jury. Juryn lämnade sitt ”verdict” (lat. vere dictum: det sant sagda) till sheriffen som antingen själv fick avgöra målet efter vad som framkommit genom juryn eller överlämna det till

MELLAN RÄTT OCH POLITIK

Westminster tillsammans med juryns utslag. Den här bevismetoden gav juryn en särpräglad ställning i common law. Ett system av writs bestämde när och hur juryn fick användas i rättegången, något som naturligtvis på sikt byggde upp en praktisk, flexibel processordning.

Men inte bara underrättsprocessen reglerades genom writs utan även bruket av överdomstolar. Skattemål hörde till de riktigt kom- plicerade juridiska måltyperna. Skatteuttaget var ju i det feodala samhället nära knutet till de feodala rättigheterna, varför just skat- temålen berörde det feodala samhällets innersta nerv. Skattemålen fick en egen domstol i Westminster, Exchequer. Skattemålen före- drogs ursprungligen inför kungen men blev efter hand så kompli- cerade att de förlades till en särskild kansliavdelning. Sammanträ- dena råkade händelsevis ske vid ett bord, vars schackmönstrade yta (lat. scaccarium: schackbräde) gav hela verksamheten dess namn. Man sammanträdde helt enkelt vid det stora schackbrädet. Av rent praktiska skäl började man efter hand skilja mellan sådana exche- quermål som gällde skattefrågor i allmänhet och sådana som gällde skattetvister. De senare avgjordes allt oftare utan att kungen var närvarande, vilket gjorde att man också gradvis började skilja mellan skatteadministration och skatteprocess, mellan politik och rätt, om man så vill.

Ungefär samma utveckling kan man se inom andra rättsområden. Kungen var som högste feodalherre i princip skyldig att avgöra de rättsmål som fördes till kansliet för avgörande. Han presiderade i en särskild kansliavdelning som prövade mål av allmän karaktär, s.k. ”common pleas.” I kansliet skedde alltså ytterligare en avknoppning av den dömande verksamheten, precis som fallet varit med Exche- quer. Denna avdelning fick namnet Court of Common Pleas. Pro- blemet var bara att kungen ofta befann sig på resa i riket och inte kunde närvara vid rättegångarna. Domstolen fick därför arbeta utan sin kunglige chef och snart togs det för naturligt att kungen inte skulle vara närvarande vid domstolens sammanträden. Domstolen knoppades av från administrationen i Westminster och arbetade som en egen enhet i Westminster Hall vilket också i yttre mening skilde rättskipningen från administrationen och politiken.

Kungen kunde emellertid inte i egenskap av högste feodalherre komma ifrån sin skyldighet att döma kungsdom ens då han var på resande fot, vilket väl var det vanliga. En del av det mobila kansliet fick därför stå till tjänst med att hjälpa honom med den högsta domsmakten. Denna avdelning, snart känd som Court of King’s Bench, kom att få ett högre anseende än den stationära Common Pleas, kanske just genom sin närhet till kungens person. Snart visade

ROLF NYGREN

sig målens antal vara så stort att det i praktiken blev opraktiskt att släpa också King’s Bench land och rike runt. Den parkerades precis som Common Pleas i Westminster, vilket gjorde kungens närvaro praktiskt omöjlig så snart han var borta från London. Även King’s Bench kom härigenom efter hand att uppfattas som en från det kungliga kansliet helt fristående enhet.

Men historien är inte slut med detta. Innan de högsta domsto- larna hunnit emanciperas kunde kansliet också påverka writproces- sens tillämpning i enskilda fall, alltså en så farlig sammanblandning av rätt och politik att intressekonflikter på sikt blev oundvikliga. Kungen måste godta att de högsta domstolarna ställdes under kon- troll av parlamentets överhus. Lorderna etablerade sig härigenom som en Allra högsta domstol ställd över de andra högsta domstolar- na, ett förhållande som ju fortfarande består. Kungen tvingades även dela makten med underhuset att utfärda ”original writs,” alltså writs som innebar nylagstiftning.

Den bild som nu i all enkelhet tecknats av framväxten av engelska common law visar att rätten skapades genom praxis men att lag- stiftning i den form vi känner den spelade en liten roll. Först efter industrialismens genombrott började lagstiftning genom politiska beslut på allvar ersätta praxis som rättsutvecklingens centrala driv- kraft. Men då var common law redan sedan länge synonym med den anglosaxiska rättskulturen på bägge sidor om Atlanten.

Även de rättskipande institutionerna förändrades genom praxis. Utvecklingen av Exchequer, Common Pleas och King’s Bench till från kansliet fristående domstolar berodde på praktiska omständig- heter. Det var först senare, när systemet väl konsoliderats, som man började teoretisera kring betydelsen av att skilja politik från rätt- skipning, vilket i sin tur ledde till att man just i England såg balansen mellan den politiska och den rättskipande makten som något alldeles omistligt för medborgarens säkerhet och frihet. Men var gick gränsen mellan rätten och politiken i denna förändringsprocess? Det är inte lätt att säga. Lika svårt är det att säga om lordernas kontroll av de högsta domstolarna var rättskipning eller politik. Även om det var i England som maktbalanslärorna omsattes i konstitutionell praxis tidigare än på något annat håll i Europa, så måste man nog förvånas över hur komplicerad institutionell bakgrund särskiljandet av rätt och politik faktiskt hade på brittisk mark. Eller var det kanske just det som fick engelsmännen att tänka till extra noga i dessa viktiga frågor?

MELLAN RÄTT OCH POLITIK

Spåret från Rom till vår egen tid

Som knappast någon annan del av den europeiska rättskulturen speglade den romerska rätten samspelet mellan rätt och politik samt svårigheten att skilja det ena från det andra. Med universitetens till- komst gjordes romersk rätt till föremål för studium och undervis- ning. Kring ett antal juris professorer i Bologna, den första och mest berömda av de juridiska fakulteterna, och andra sydeuropeiska uni- versitet samlades redan under 1100-talet tusentals studenter för att lära sig hantera de romerskrättsliga texter som då var kända. Som färdiga jurister eller lärare i juridik förde de sin kunskap vidare till hemländerna. Vad var egentligen den romerska rätt som nästan tu- sen år efter Västroms fall åter tog ett så kraftigt grepp över det ka- tolska Europa?

Den romerska rätten kan följas tillbaka till åtminstone mitten av 400-talet f.Kr., då den lilla stadsstaten Rom antog en ny lagstiftning, De tolv tavlornas lag. Det romerska samhället hade fram till denna tidpunkt präglats av sociala motsättningar. Mot den jordägande klassen, patricierna, stod de mer fattiga plebejerna. Den sociala och ekonomiska spänningen mellan de två grupperna löstes genom en politisk uppgörelse som bl.a. gav Rom en lag, tolvtavellagen. Tolvtavellagen var en lagstiftning för ett litet folk på Roms kullar. Redan ett århundrade efter lagens tillkomst började emellertid en militär och ekonomisk expansion som efter ett par, tre sekel gjorde Medelhavet till ett romerskt inhav. Romarriket sträckte sig från vad som i dag är Portugal och England i väster till syriska öknen i öster, från Nordafrika i söder till västra Tyskland i norr. I detta väldiga rike fanns massor av språk, etniciteter och kulturer. Romarna satt i ungefär samma situation som normannerna skulle komma att sitta i det nyerövrade England mer än tusen år senare. Inte ens deras la- tinska språk kunde hävda sig mot grekiskan i öster. De insåg att de var en minoritet som bara kunde nå sina politiska, ekonomiska och militära mål genom samarbete med de erövrade folken. Att med po- litiskt tvång skapa en enhetlig rättsordning var inte att tänka på. Vilken politik skulle de följa?

Romarna valde att prioritera bland sina mål. Riket måste ha ro- mersk militär närvaro överallt, handeln fungera trots kultur- och språkgränser och beskattningen av provinserna genomföras effektivt och säkert. Vad i övrigt var, lämnades till varje folk att själv bestäm- ma. Alltså, lokal självstyrelse om det inte fanns starka skäl att ta till hårda nypor.

ROLF NYGREN

Denna försiktighetens politik skapade det mest betydelsefulla rättsliga programmet i historien. Den romerska rättens förvandling från ett litet folks lag till en internationell rättsordning samman- hängde bl.a. med den multikulturella miljön. Vad skulle man göra med främlingar som levde i Rom och behövde använda dess rättsliga institutioner, eller hur skulle man genomföra processer om parterna inte var romare; främlingsmålen kunde nämligen inte utan vidare av- göras enligt romersk rätt. Till detta kom att romarnas egen lagstift- ning inte var tillräckligt tekniskt avancerad för det ekonomiska liv som utvecklats i den framgångsrika militära expansionens spår. Rättegångsformerna var stelbenta och avpassade för ett enkelt jord- brukarsamhälles behov. Romarna måste helt enkelt skapa nya mate- riella och processuella former. Hur gjorde de?

Vi kan belysa med den romerska rättens närmast obegripliga for- malism. Låt oss ta följande hypotetiska fall: Gajus kommer en vår- kväll tre sekel före vår tideräknings början promenerande efter kajen i Roms hamnstad Ostia ordentligt berusad. Han får plötsligt infallet att hugga av förtöjningstrossen till ett fartyg som ligger vid kajen. Gajus hittar en yxa bakom ett skjul, hugger av trossen, fartyget börja glida med strömmen, törnar mot en pir som river upp sidan ne- danför vattenlinjen, båten sjunker och fem besättningsmän som sover ombord drunknar. Gajus grips, ställs inför domstol och döms att ersätta den direkta skadan, alltså kostnaden för ett nytt rep men inte för båten, lasten och folket ombord.

Men låt oss göra fallet lite svårare och flytta fram händelsen ett par hundra år. Nu sänker en annan berusad Gajus med ett lika väl- riktat yxhugg ett egyptiskt skepp med grekisk kapten, anatolisk besättning, last från Gallien som skall betalas vid ankomsten till Tyrus av en grossist från Damaskus. Vem ska nu stå för skadan på skepp, besättning som drunknat och last som gått förlorad? I det multikulturella medelhavsområdet var det inte givet vilken rätt som hade företräde om nu egyptisk, anatolisk, gallisk och syrisk rätt gav olika rättsliga lösningar? Det är inte svårt att för sitt inre öga se den egyptiske redaren kräva den medellöse Gajus på ersättning, anklaga kaptenen för att ha använt alldeles för tunna rep, den galliske expor- tören se sina egna fordringsägare begära honom i konkurs eftersom han inte kan få några pengar från den syriske grossist som bara be- höver betala vid leverans av prima vara, eller höra sjömansänkorna ropa bland Anatoliens berg efter livränta efter sina drunknade famil- jeförsörjare. Var ska man börja nysta i härvan av krav och motkrav, kompensationer och skadestånd?

MELLAN RÄTT OCH POLITIK

Romarna började under 300-talet f.Kr. arbeta fram en ny rätte- gångsform för att komma till rätta med den typ av rättsliga problem som kan åskådliggöras genom Gajusfallet. Vägen blev att skapa ny rätt genom att utveckla praxis utan egentligt bruk av lagstiftning, helt enkelt därför att man inte kunde tvinga på det multikulturella medelhavsområdet någon rättslig konformitet. Det ska dock i san- ningens namn sägas att lagstiftning genom politiska organ också förekom men i rättsutvecklingens centrum stod lika fullt pretorer- nas praxis.

Pretoratet var ett av Roms högsta ämbeten, nästan i nivå med konsulatet. Pretorn hade en funktion påfallande lik den engelske kanslerns. I stället för writs utfärdade pretorn procedurformler, som slog fast hur rättegången skulle gå till i enskilda fall. Pretorn be- stämde inte om hur rätten skulle se ut i materiell mening utan gav anvisningar om hur domstolen borde bära sig åt för att komma fram till ett rimligt resultat i det enskilda fallet. Det kan kanske verka främmande för oss men var egentligen inte så konstigt.

Själva förfarandet började med att parterna konstaterade att de inte kunde komma överens om hur skadorna på båt, last och besätt- ning skulle regleras. De visste att det bara fanns en väg att gå, näm- ligen be pretorn lägga upp en rättegång och sedan genomföra det hela efter hans anvisningar. Vad pretorn gjorde var att skilja ut de egentliga rättsfrågorna från bevisfrågorna. Rättsfrågorna handlade om hur man borde avväga olika krav och intressen mot varandra, bevisfrågorna om hur man skulle bevisa och motbevisa olika yrkan- den. Pretorn bestämde den ordning i vilken de olika rättsfrågorna skulle utredas men avstod från att befatta sig med bevisproblemen. Dem överlämnade han i stället till en domare. Man kan enkelt ut- tryckt säga att pretorn skrev lagen för det enskilda fallet, det blev sedan domarens uppgift att tillämpa denna speciella pretorsskapelse.

Det hela gick till på följande sätt. När pretorn väl hört parterna utfärdade han en ”formula,” där alla domarens kommande hand- grepp lades fast. Själva rättegångsformen fick därav namnet ”formu- larprocess.” Först utsåg pretorn domare i målet, sedan strukturerade han systematisk de frågor som skulle utredas av domstolen. Han började med Gajus, som ju var själva roten till det onda. Hade Gajus haft uppsåt eller hade det bara varit fråga om ett alldeles oförsvarligt infall i fyllan och villan? Detta fick domaren som första uppgift att reda ut. Kunde Gajus betala skadestånd? Om domaren fann att Gajus saknade egna tillgångar måste förlusten betalas av de andra inblandade och Gajus försättas i slaveri hos den som i första hand skulle dömas att täcka förlusten.

ROLF NYGREN

Men om nu Gajus inte kan betala skadorna, hur då fördela kost- nadstäckningen? Pretorn kan välja mellan redaren, kaptenen, expor- tören och importören. Han väljer att rikta in sig på frågan om kapte- nen, som ju haft ansvar för både båten och lasten, förfarit vårdslöst eller handlat mot gott sjömanskap genom sitt sätt att förtöja farty- get eller i övrigt eftersatt fartygets underhåll på ett sätt som varit ägnat att minska dess förmåga att klara kollisionen med piren? Pre- torn gör den bedömningen att skadeersättningen i första hand bör betalas av den part som haft bäst möjlighet att skydda lasten om- bord. Om domaren finner att något sådant kan läggas kaptenen till last, skall kaptenen ensam dömas ersätta all uppkommen skada. Om inte, skall kaptenen frias och redaren dömas i stället. Pretorn finner att exportören och importören kan komma att få dela på kostnaden endast om redaren visar sig vara på obestånd eller saknar betalnings- förmåga men att den av de två som tecknat transportavtalet har ett större ansvar än den andre.

Den rättegångsformula som ankom till domstolen från pretorn kan vi föreställa oss ha sett ut på följande sätt:

Marcellus Cato, pretor, hälsar Quintus Mucius Scaevola, domare på Aventinen.

1.Du, Quintus, ska vara domare i detta mål.

2.Då det redan är visat att det var Gajus som högg av förtöjningstros- sen och därmed orsakade den kedja av händelser som ledde till för- lusten av fartyget, lasten och de fem besättningsmännen, skall Du, Quintus, bedöma om Gajus kan ersätta all uppkommen skada med egna medel. Om Du finner att han kan, så döm honom att betala förlusten av fartyget, lasten och besättningen. Om Du finner att han ej kan, så döm honom att mista friheten och bli slav hos den som slutligen får betalningsansvaret.

3.Om Du, Quintus, finner att Gajus inte kan betala, så skall Du pröva om ansvaret bör gå över till kaptenen. Finner Du att kaptenen förfa- rit vårdslöst i utövandet av sitt yrke, så skall Du döma honom att be- tala förlusten av fartyget, lasten och de fem besättningsmännen. Om Du finner att så ej är fallet, så skall Du döma redaren att betala för förlusten av lasten och människorna men själv stå för förlusten av sitt eget skepp.

4.Om Du, Quintus, nu finner att redaren ej kan betala för förlusten av last och människor, därför att han saknar medel till detta, då skall Du döma honom att betala så mycket han kan och sedan låta den av exportören eller importören som tecknat transportavtalet stå för resten vad avser lasten men ej de drunknade besättningsmännen. Om

MELLAN RÄTT OCH POLITIK

Du däremot finner att exportören och importören tecknat avtalet gemensamt, skall de dela förlusten av lasten lika.

5.Du, Quintus, skall låta kostnaderna för denna rättegång fördelas mellan parterna alltefter som de kan betala, dock så att kostnaderna för rättegången skall erläggas före övriga skadestånd om någon part skulle sakna medel att täcka bägge.

Domaren Quintus Mucius Scaevola har alltså att svara på några kon- kreta frågor. För att kunna göra detta måste han utreda och pröva frågorna enligt pretorns lista och låta domen falla efter hur han be- svarar dem. Det betyder t.ex. att han kan kalla in särskilda vittnen för att utreda hur ett fartyg bör förtöjas vid kaj enligt gott sjöman- skap och vilka rep som bör användas. När domen väl fallit har målet fortsättningsvis inget allmänjuridiskt intresse, vilket däremot är fal- let med själva formulan. I den ligger nämligen en mängd principer nedlagda som kan utnyttjas nästa gång en sjöolycka inträffar.

Vad är det då för principer pretorn formulerar? För det första innebär bedömningen av Gajus handling att pretorn fastslår att be- rusning inte minskar gärningsansvar och att skadevållaren därför skall ersätta alla följdskador, som vanliga medborgare måste kunna förutse kan komma att inträffa i ett fall som detta. För det andra gäller vid sjötransporter att den, som faktiskt har hand om godset, också ansvarar för dess säkerhet. För det tredje gäller att endast arbetsgivaren har ansvar för sina anställdas säkerhet medan de befin- ner sig på arbetsplatsen. För det fjärde gäller att den som tecknar ett avtal har större ansvar än den som inte kan påverka avtalets innehåll; den avtalande parten hade ju kunnat skydda sig och sin avtalspart genom att teckna kontrakt med en redare som var känd för att bara använda skepp av toppklass.

Så snart andra fall av transportskador inträffade kunde de rätts- sökande åberopa pretorns beslut i Gajusfallet. Men det kunde även andra göra i helt andra fall av skadestånd och gärningsansvar, t.ex. om någon under berusning släppte ut sin grannes dyrbara ridhäst som sedan skenade över kajen ner i Tibern och drunknade därför att en lösspringande hund bitit hästen i bakbenet, en omständighet som ingen kunnat förutse skulle kunna komma att inträffa då grannen öppnade stalldörren.

Vad romarna under några hundra år skapade var en sofistikerad civilrätt byggd på generella principer som kunde tillämpas även i en mångkulturell miljö. Men vad var egentligen rätt och vad var politik i denna pretorsrätt? De två var helt enkelt så sammanflätade med va- randra att det inte utan vidare låter sig säga, men förmodligen var

ROLF NYGREN

det juridiken som var den starkare. Den romerska rättens fortsatta utveckling understryker detta ännu tydligare. Det ska sägas att poli- tiken faktiskt manifesterades efter hand i ett antal betydelsefulla lagstiftningsbeslut, som både kodifierade praxis och tillförde ny materiell rätt. Men ju mer heltäckande och tekniskt sofistikerad pretorsrätten blev, desto mindre behov fanns det av lagstiftning i vår mening, däremot större behov av systematisering som gav överblick över alla enskilda detaljer. Om de första tre, fyrahundra åren av for- mularprocessen var pretorernas tid, så var resten kommentatorernas och systematikernas.

De första stora kommentatorerna framträdde redan på 100-talet f.Kr. Efter hand nådde man en sorts enighet om hur rättens syste- matik skulle se ut. Man delade in praxis och lagstiftningen i fyra hu- vudområden: arv, personer, saker och obligationer. Det fanns en lo- gik i denna uppläggning dikterad av den juridiska praktikens behov. Arvstvister utgjorde en betydande del av målen hos den tidens advo- kater. Det fanns alltså ett praktiskt behov av att sammanföra alla rättsregler och pretorsavgöranden som hade att göra med arv till en grupp. Personfrågor gällde i princip allt om fria romerska medbor- gares och fria främlingars rättsställning. Med saker menades ting, som antingen var fasta, alltså jord och fastigheter, eller rörliga, som slavar, djur och flyttbara saker. Till obligationerna räknades alla rättshandlingar som byggde på avtal eller förpliktelser.2 Ju mer denna systematik slog igenom i den juridiska kommentarlitteratu- ren, desto starkare började systematiken själv påverka själva rätts- tänkandet. Då vi kommit fram till 300-talet e.Kr. hade man nått så stor förfining att kommentatorerna knappast kunde tillfoga särskilt mycket nytt. Nu hade tiden i stället kommit att förvandla regelmas- san och kommentarlitteraturen till vad vi tekniskt sett kallar lagstift- ning.

Den mest kända bland de lagstiftningar som tillkom efter 300 e.Kr. är det stora lagverk som den östromerske kejsaren Justini- nianus lät arbeta fram under åren 529–533. Kejsaren tillsatte en lagkommission med jurister inkallade från Konstantinopel och Beirut, där rikets två främsta juridiska skolor fanns. Lagkommis- sionen fick välja ut de delar av den enorma romerska rättslittera- turen som borde bevaras, resten skulle förstöras. Resultatet blev å ena sidan en rättspolitisk fullträff: de justinianska lagarna visade sig komma att bli den viktigaste lagstiftningen i västerlandets historia. Å andra sidan slutade arbetet i en kulturell katastrof: vad man inte behövde av äldre lagkommentarer och rättslitteratur förstördes. Femtonhundra år senare kan vi bara ana omfattningen av den juri-

MELLAN RÄTT OCH POLITIK

diska tankemöda som gick till spillo. Skälet till det drastiska beslutet att förstöra vad man hade av outnyttjade rättstexter och kommenta- rer var kort sagt att kejsaren ville skapa ett enda godkänt lagverk med en enda auktoritativ textversion. Den fyrkantiga politiken se- grade alltså över den intellektuella doktrinen på ett sätt som varit omöjligt under den romerska rättens guldålder. Bara ett samhälle utan större intellektuell kreativitet kan förfalla till den sortens stöm- linjeformning av åsikterna.

Den justinianska lagstiftningen, senare känd som Corpus Juris Civilis, var mer än en lagbok i teknisk mening och omfattade fyra delar: en lagbok, en introduktion till processen, en kommentardel och en samling lagar från Justinianus’ egen tid. Av de fyra kom sär- skilt kommentardelen, mest känd under namnet ”Digesta”, att spela en stor roll för rättsstudiets förnyelse i Bologna och andra univer- sitet sjuhundra år senare. Därifrån löper det rättshistoriska spåret sedan vidare till vår egen tid.

Rätt och politik – ett framtidsperspektiv

Om vi nu sammanfattningsvis försöker se på förhållandet mellan rätt och politik i den västerländska rättshistorien fram till de senaste tvåhundra årens moderna kodifikationsprojekt, så blir bilden unge- fär följande. Den västerländska rättens mest innovativa period sam- manfaller med den romerska rättens historia från i runda tal 200- talet f.Kr. till 200-talet e.Kr. Då hade pretorspraxis och kommentar- litteraturen en ställning som gör det rimligt att säga att rätten domi- nerade över politiken. Den romerska perioden avslutades dock med ett politiskt projekt i stor skala, det justinianska lagverket, som sju- hundra år senare togs till utgångspunkt för det medeltida universi- tetsstudiet i juridik. De lärda juristerna skapade i sin tur en juridisk doktrin som påverkade lokala rättsordningar och internationell han- delsrätt ända fram till nationalstaternas egna lagstiftningsprojekt tog över; i Tyskland blev detta fallet först omkring 1900. Politiken hölls över huvud taget borta från den rättsskapande scenen i Europa långt fram i tiden, men frågan är vad som faktiskt ska räknas som politik och som juridik. Var den engelske kanslerns utfärdande av writs en judiciell eller politisk handling? Parlamentets krav på att få kontrol- lera writprocessen i alla dess delar visar att det i varje fall handlade om makt. Den kanoniska rätten var det stora undantaget genom sin ”moderna” grundprincip att lagstiftning sker genom politiska beslut

ROLF NYGREN

som resulterar i officiella lagtexter, men också här vilade rättspoliti- ken på en solid rättsdoktrin.

Det blev faktiskt först under upplysningstiden och revolutions- skedet som den politiska lagstiftningsprocessen i den mening vi känner den fick en helt dominerande ställning som källa för rätts- bildningen. En rad kodifikationer, alltså heltäckande lagböcker, till- kom, bl.a. i Preussen genom Preussisches Allgemeines Landrecht 1794, de franska Les cinq codes 1804-10 och Habsburgmonarkins Allgemeines Bürgerlichs Gesetzbuch 1811. Tyskland kom först 1900 med sin Bürgerliches Gesetzbuch.

Det fanns många orsaker till den politiska principens seger över praxis och doktrin. Den första hade att göra med de etniskt någor- lunda homogena nationalstaternas konsolidering. Det gemensamma språket skapade för första gången i historien förutsättningen att ge ut kodifikationer som kunde begripas av alla medborgare. National- staten var också geografiskt avgränsad vilket underlättade nationella lagstiftningsprojekt; lagstiftaren behövde ju inte brottas med de multikulturella svårigheter som mött de romerska lagstiftarna. Vad nationalstaten kunde uppnå var kraftfull lagstiftning inom det egna nationella territoriet men inte mer. Det bestämde i sin tur doktri- nens inriktning att förfina det egna, nationella rättssystemet men inte skapa nytt. Doktrinen fick därför aldrig mer samma innovativa kraft som den haft under den romerska rättens klassiska period och medeltiden.

Den andra orsaken beror på de demokratiska och konstitutio- nella regeringsprincipernas konsolidering från de amerikanska och franska revolutionerna och framåt. Rättspositivismens seger under 1800-talet hade ett direkt samband med denna konsolideringspro- cess. Lagstiftning framstod som en av de folkvalda parlamentens mest centrala uppgifter. De lagstiftande församlingarna var fria att genomföra all lagstiftning som var politiskt möjlig att få igenom. De kunde göra detta i sin egen rätt utan att behöva rådfråga den juridis- ka professionens domare, advokater och juris professorer. Rätten vann legitimitet genom att de politiskt myndiga medborgarna res- pekterade vad som blev resultatet av den parlamentariska lagstift- ningsprocessen. Det gav en minst sagt ny situation för den juridiska professionen. Jurister behövdes för att ge den politiska viljan lämplig teknisk form och skipa den rätt lagstiftarna auktoriserat i politisk väg. Men delta i själva rättspolitiken fick de nu inte utan vidare göra.

Den tredje omständigheten har att göra med samhällets egen om- vandling. Industrisamhällets komplicerade ekonomiska och sociala förhållanden skapade problem som inte kunde lösas med hjälp av

MELLAN RÄTT OCH POLITIK

rättspraxis och doktrin. Vad den nya samhällsstrukturen krävde var styrmodeller byggda på detaljerad lagstiftning. Det här var något to- talt nytt och dikterades av det moderna industrisamhällets funk- tionssätt.

I dag är sannolikt både den nationella lagstiftningsmodellens tid förbi, om inte helt så i varje fall så mycket att det kommer att skapa allvarliga problem för den demokratiska lagstiftningsmaktens aukto- ritet och legitimitet. När rättsbildningen sker på helt nya arenor samt rättskulturen blir global på ett sätt som aldrig tidigare i histo- rien och därmed utrerat övernationell, vilket är precis vad som håller på att inträffa i vår tid, då försvagas den nationella lagstiftnings- makten och i grund och botten även den typ av demokrati som vi nu tar för självklar. Sveriges ängsliga anpassning till varje EU-direktiv, dess beroende av internationella handelsöverenskommelser, han- delsbruk, miljöskydd, finanspraxis och tusen faktorer av liknande slag innebär att den svenska riksdagen, utsedd i demokratiska val, förlorar sin suveräna lagstiftningsmakt inom det egna statsterrito- riet. För ett halvsekel sedan fanns det svenska juridikprofessorer av den mer hårdföra värdenihilistiska sorten som inte begrep hur man kunde tala om mänskliga rättigheter därför att sådana rättigheter inte gick att återföra på en positiv lagstiftarvilja. I dag tar de mänsk- liga rättigheterna ett järngrepp om de nationella lagstiftningarna, och väl är väl det.

Det krävs ingen större fantasi för att se att vi är på väg in i vad som med största säkerhet kommer att bli rättshistoriens mest ny- skapande epok. Noga taget är situationen förvånansvärt lik den som romarna mötte i sin tids multikulturella medelhavsvärld. Frågan är emellertid om vi kan tänka lika strategiskt klart och intellektuellt elegant som romarna. Kanske har både svenska lagstiftare, som ser nationalstatens lagstiftningsapparat rustas ner, och president Clin- tons motståndare i kongressen anledning att fundera över vad rätts- historien kan ha att lära om svårigheten att skilja mellan rätt och po- litik samt vad som är syftet med den ena och den andra.

ROLF NYGREN

Noter

1Så skedde t.ex. som den minnesgode kanske kommer ihåg i Clintonmålet: Presidenten anklagades för att ha försökt intala vittnet Monica Lewinsky att frisera sanningen om deras sexuella relation sedan hon blivit ”subpened,” som hon själv uttryckte saken.

2Den som ser efter i vår egen lagbok upptäcker att balkarna följer denna ord- ning, så hela upplägget av lagboken har vi romarna att tacka för.

Vem regerar i rättens rike?

Maktdelningen i ett historiskt och rättspolitiskt perspektiv

Kjell Å Modéer

Juristerna som maktutövare i en modern demokrati

Ska jurister utöva makt? För en äldre generation av svenska jurister, som ägnat sina livsverk åt juridiken i den svenska välfärdsstaten, måste frågan kännas både retorisk och påflugen. Ändå blir den allt- mer angelägen och påträngande. Både den vetenskapliga och rätts- politiska diskursen kring dessa frågor har blivit allt mer intensiv.1

För såväl politiker som jurister utgör demokratin som samhälls- form den fundamentala utgångspunkten för maktutövning. ”All offentlig makt utgår från folket genom deras valda ombud.” Rege- ringsformens portalparagraf, som utgår från folksuveränitetens prin- cip, har en fast förankring i den svenska rättskulturen. Folkrepre- sentationens lagstiftningsmakt har sina rättshistoriska rötter djupt ner i medeltiden.

Samtidigt uppvisar demokratin skilda facetter. En demokrati- uppfattning utgår från en liberal och individualistisk grundsyn. Det är i en rättskultur med en sådan inställning den amerikanske juristen verkar: Att tjäna den enskilde medborgaren i förhållande till staten. Denna grundsyn utgår från en maktdelning mellan politiska och ju- ridiska eliter, mellan politiker och jurister. Denna demokratiupp- fattning bygger på Montesquieu och hans maktdelningslära. En annan syn på demokratin utgår från jämlikhetsprincipen och ett kol- lektivt betraktelsesätt. Dess företrädare har en monistisk syn på hur statsmakten ska organiseras och är skeptiska till instanser som be- gränsar folksuveräniteten.2

Oavsett vilken uppfattning vi utgår från, framstår demokratins effekter på rättsväsendet och på juristrollen som centrala. Med his- torien som argument kan en plädering för demokratin också om-

VEM REGERAR I RÄTTENS RIKE ?

fatta de svenska domstolarna. De har traditionellt en folklig legiti- mitet. Muntlighets- och offentlighetsprinciperna garanterar parterna en rättvis rättegång, ”a fair trial”. Lekmännens roll i rättskipningen är en annan viktig del av den svenska rättskulturen. Efterkrigstidens svenska rättsutveckling har i hög grad präglats av egalitetsprincipen och ett korporativt synsätt. Folksuveränitetsprincipen har också i detta avseende, generellt sett, omfattat juristernas demokratisyn. Den har också genomsyrat den svenske juristens uppfattning om sin egen yrkesroll.

Men någonting håller på att ske. Dagens svenska rättskultur an- tyder alternativa perspektiv på juristernas roller och uppgifter i den moderna 1900-talsdemokratin. Den ensidiga, homogena, nationellt präglade, svenska rättskulturen håller på att förändras. Vår tid upp- lever en pluralistisk syn på rätten. Deltagarna i den vitala rättspoli- tiska diskussionen ställer allt oftare frågan: Vem regerar egentligen i rättens rike?3 De lagstiftande institutionerna har fått konkurrens. Nationalstatens lagstiftare och deras centrala maktcentra konkurre- rar med regioner och överstatliga institutioner. Tvistande parter fin- ner i allt större utsträckning alternativ till de allmänna domstolarna. Domstolarna ska tillämpa internationella regelsystem som tidigare legat utanför deras rättsförvaltning. Vilka konsekvenser får dessa förändringar för förhållandet mellan politiker och jurister och i vil- ken utsträckning kommer de traditionella maktstrukturerna mellan juridikens och politikens arenor att inordnas i nya mönster?

En viktig anledning till framväxten av det nya scenariot står gi- vetvis att finna i Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Den har fått oss att mera medvetet reflektera över juristernas roller och uppgifter i ett demokratiskt Europa. Konkret kan dessa reflexioner sammansmältas till en fråga: – Ska jurister ha politisk makt? Ska en juristelit få spela rollen av en självständig politisk elit i ett postmo- dernt Europa. Inte bara för politiker utan också för många jurister är tanken svindlande. Jurister ska inte utöva makt! Det har varit ett axiom för efterkrigstidens svenska jurister.4

Det som, trots allt, får oss att tänka i nya banor är naturligtvis den mer synliga roll domstolarna kommit att spela under 1990-talet. Det började med författningsbygget i ett antal öst- och central- europiska länder. Efter murens fall har ett antal konstitutioner sett dagens ljus i dessa länder. Kännetecknande för dessa är, generellt sett, den centrala roll domstolarna har fått för rättsbildningen. De har inte blott erhållit en stark självständig position i förhållande till den politiska makten. Ett exempel härpå finner vi i Italien vars sys- tem övertagits i de postrevolutionärna författningarna i Spanien och

KJELL Å M ODÉER

Portugal. Domstolarna har också fått en allt viktigare roll som poli- tisk kontrollinstans. Domstolarnas lagprövningsrätt (judicial re- view) har efter amerikansk förebild blivit ett karakteristiskt inslag i domstolarnas uppgifter. Den svenska diskussionen har inte varit opåverkad av denna internationella förändringsprocess.

När vi lämnar 1900-talet bakom oss kan vi i ett retrospektivt perspektiv konstatera, att modernismen i hög grad präglat detta sekels svenska jurister. Modernismen har också för dessa yrkes- grupper sedan 1920-talet betytt traditionskritik, dvs. ett uppbrott från den traditionella och dominerande synen på rättsbildningen. Sedan 1800-talets början utgick juristerna från en historiskt förank- rad kontinuitetssyn. Evolutionstankar och utvecklingläror ersattes efter hand – stundtals mera dramatiskt – av mer realistiska och pro- grammatiska synsätt. De historiska perspektiven tonades ner och eliminerades till slut från de rättsvetenskapliga avhandlingarnas och de statliga betänkandenas innehållsförteckningar. Under 1990-talet har emellertid modernismens företrädare fått uppleva att modernis- men blivit en tradition, dvs. också den har själv alltmer fått karaktä- ren av en historisk epok.

Mot modernismen ställs på nytt det historiska perspektivet. Vid Sovjetunionens upplösning betraktades det rådande politiska pers- pektivet som överspelat i de f.d. satellitstaterna. Förebilderna stod ej att hämta i det nära förflutna, de hämtades från historien, från den liberala rättsstatens ideal med krav på rättssäkerhet, ”rule of law” och legalitet. Historien blev ett rättspolitiskt argument i revisions- processen. Utvecklingen av domstolsväsendet i de baltiska staterna, främst i Estland är intressanta exempel på detta.

Den centrala frågan blir således: Hur förenas i dag en elitbyrå- krati (juristerna) med en traditionell demokratisyn? I Tyskland, där domstolarna har en stark ställning, talar man om ”den humana dom- stolen”.5 I de överstatliga domstolarna ställs denna rättskulturella demokratiprincip på sin spets. Att de 15 domarna, representanter för skilda nationella rättskulturer här ger uttryck för en gemensam rättssyn ställer frågor både om möjligheten att hävda nationella sär- drag och att utöva politisk makt. Domarna själva förnekar att de dis- kuterar i termer av ”makt” eller ”aktivism”.6

I detta samtida författningsbygge kan man se en påtaglig renäs- sans för maktdelningsläran. Arvet från Montesquieu gör sig påmint. Det gäller inte blott i regionernas – och domstolarnas – Europa. Det gäller också i hög grad beträffande de europeiska överstatliga rätts- instanserna.

VEM REGERAR I RÄTTENS RIKE ?

En intressant rättsvetenskaplig/rättspolitisk diskurs om maktdel- ning och judiciell kontroll pågår i dag runt omkring i Europa, exem- pelvis i Italien7 och i Spanien.8 Också i den svenska rättspolitiska diskussionen har denna diskussion förts.9 Ordet ”makt” uppfattas av många jurister som ett obehagligt kainsmärke.

Juristernas lojalitet/anpassning till politisk kultur

Under efterkrigstiden har framhållits att juristernas roll i samhället efterhand marginaliserats.10 De har fått alltmer byråkratiska upp- gifter, samtidigt som framstående jurister har understrukit sin loja- litet till lagstiftaren.11 En aktivistisk domarroll, en självständig do- markår har under senare tid framstått som ett nytt ideal när en strikt nationell rättskultur alltmer präglas av rättspluralism.

Supreme Court i USA har framställts som anti-modell (exem- pelvis för Sverige under efterkrigstiden) och som modell (exempel- vis för författningsdomstolar och för Europadomstolen i Luxem- bourg).

Ett exempel på denna lojalitet respektive anpassning till den po- litiska kulturen utgör utnämningarna till de högsta domartjänsterna. Den omfattande rekryteringen från kanslihus och riksdagskansli uppfattas inte förvånande som ett problem av de domare som del- tagit i debatten.12 I denna diskussion har kraven på demokratisk insyn och kontroll av domarutnämningarna framförts. Till denna fråga ska jag återkomma.

Jurister som demokratins kontrollanter

En viktig anledning till varför domstolarna alltmer gör anspråk på att bli regenter i rättens rike har sin grund i judikialiseringen av politiken13 – och politiseringen av domstolarnas verksamhet. Bak- grunden härtill står att finna i den diskussion som i hög grad har handlat om domstolarnas författningspolitiska roll och i vilken ut- sträckning de ska fullgöra en uppgift som författningsgaranter. Detta kan ske genom en undersökning av de lagförslag parlamenten ska föreläggas, laggranskning (judicial preview) och kontroll av de av parlamenten och regeringar antagna normerna, lagprövning (judicial review). I vårt land inleddes denna diskurs genom en för- svagning av den i 1809 års regeringsform fastställda laggranskning-

KJELL Å M ODÉER

en.14 Det skedde genom att lagrådsgranskningen år 1971 gjordes fa- kultativ.15 Diskursen fortsatte med ett krav på författningsskydd för lagprövningen och resulterade i ett tillägg till 1974 års regeringsform (RF 11 kap. 14 §) år 1979. Det var ett svagt lagprövningsinstitut som infördes. Det förutsatte endast domstolsingripande om den av riksdagen antagna lagen ”uppenbart” stred mot grundlagen. Det var också en lagprövning som primärt härleddes ur folksuveränitets- principen och den svenska normhierarkin.16

”Uppenbarhetskriteriet” har resulterat i en mycket restriktiv till- lämpning av lagprövningsinstitutet från domstolarnas sida. Den bor- gerliga regeringen tog i början av 1990-talet initiativet till en konsti- tutionell reform som skulle stärka lagprövningsrätten. Den blev emellertid i denna del resultatlös.17 Däremot genomfördes en lag- ändring, som innebar att frågor rörande EKMR, Europakonven- tionen för mänskliga rättigheter inte skulle vara underställda detta uppenbarhetskrav. Författningsläget är således i dag sådant att lag- prövningen sker på skilda sätt mot regeringsformen respektive mot Europakonventionen. Frågan är hur länge domstolarna accepterar denna skillnad. Ett upphävande av uppenbarhetsrekvisitet skulle med all sannolikhet inte förändra tillämpningen av lagprövningen, däremot skulle det med all sannolikhet bidraga till att skapa en större integritet, oberoende och självständig domarkår.

Uppenbarhetsrekvisitet har sin grund i den traditionella svenska inställningen att det primärt är riksdagen själv som ska kontrollera tillämpningen av de normer den antagit. Om denna regel råder i dag, i princip, enighet mellan de politiska partierna. Av riksdagspartierna har endast Kristdemokraterna och Folkpartiet i dag frågan om en utökad domstolskontroll på sina partiprogram. Inga partier önskar ”aktivistiska” domstolar, politiserade genom grundlagsprövningar. Däremot kan det finnas skäl att införa ett ”rent lagprövningsinsti- tut” för att överlåta åt domstolarna att mer självständigt avgöra om en sådan prövning bör ske. Erfarenheten visar, framför allt från USA, att om domstolen ägnar sig åt ett politiskt aktivt användande av lagprövningen (s.k. judicial activism) förlorar de snabbt i för- troende. Det normala ska vara en restriktiv tillämpning (s.k. judicial restraint). I anslutning till det uppmärksammade rättsfallet Brown vs. Board of Education 1954 gav den kände domaren Learned Hand uttryck för kritik mot Supreme Courts sätt att i sin aktivism ha ut- nämnt sig själv till ”en tredje legislativ kammare”.18 Hand ifrågasatte inte lagprövningen i sig, däremot underströk han behovet av en restriktiv tillämpning.

VEM REGERAR I RÄTTENS RIKE ?

I den europeiska efterkrigsdiskussionen har just frågorna om lag- prövningen blivit centrala. I några länder har den kommit att läggas på en särskild författningsdomstol (Tyskland, Österrike), i andra har domstolarnas lagprövningsrätt traditionellt en stark ställning i det politiska livet (Norge).19 Det är fortfarande en av de mest dyna- miska rättspolitiska frågorna i Europa. Frågan har till och med glo- bal karaktär.20

Vem regerar i rättens rike? Det rättshistoriska perspektivet

Ett rättshistoriskt perspektiv över en längre tidsperiod (longue du- rée) beträffande domstolarnas ställning i det politiska systemet upp- visar närmast en sinuskurva med en tydlig hegeliansk dialektik. Exemplifierar vi rättskulturen med en analys gjord utifrån ideolo- gier, rättssystem och juristernas kognitiva rättsliga strukturer under 1900-talet framträder detta fenomen. Låt mig därför göra några ned- slag i den svenska rättshistorien.

1900

Med det förra sekelskiftet började århundradets kodifikation, den tyska civillagboken (BGB), att tillämpas. Den blev en viktig förebild för ett antal länder över hela världen från Japan till Sverige. Samti- digt hade den ”levande rätten” – utvecklad under decennier av rätts- vetenskapsmän och rättstillämpare – fått en framträdande plats i rättslivet.21 Domarna åtnjöt, generellt sett, hög status och anseende. I det oscarianska Sverige utgjorde domarkåren en ämbetsmanna- aristokrati. De liberala reforminriktade juristerna utgjorde ett be- tydelsefullt inslag i den svenska riksdagen. Det var också vid denna tid som advokater som Karl Staaff, Philip Leman och Erik Martin artikulerade krav på lagar som stärkte den svages ställning i samhäl- let.22 Domarna testade gränserna för synliggörandet av rättvisan. Den enskilde domaren visade i sin dömande gärning hur rätten skulle tillämpas.

Det mest konkreta exemplet på domstolarnas synliggjorda ställ- ning i samhället ser vi i de domstolsbyggnader, som uppfördes i vårt land decennierna före och efter sekelskiftet. Rättsstatens ideal (exempelvis rättssäkerhet och legalitet) fick synliga uttrycksformer i de svenska tingshusen och rådhusen. Arkitekter underströk i sam-

KJELL Å M ODÉER

verkan med jurister både det historiska argumentet och den euro- peiska traditionen. Tingshusen byggdes som rättens tempelbyggna- der med förebilder både i fransk23 och tysk24 domstolsarkitektur. Fasadernas nyklassiska fasader, kolonner och dominerande trappor fanns både i Palais de justice i Paris och i Reichsgericht i Leipzig. Dessa imposanta byggnader hade ett formspråk som gav klara asso- ciationer till grekiska och romerska förebilder. Både till form och innehåll fick åtskilliga tingshus samtidigt karaktär av herrgårdsbygg- nader och utsmyckningen förstärktes med nationalromantiska de- korationer. Bottenvåningen dominerades av tingssalen, som med sin fönsterdominerande absid, sitt podium och skrank och sina väl till- tagna platser för tingsmenigheten, hade sina tydliga förebilder i det sakrala kyrkorummet. Häradshövdingen bodde profant och stånds- mässigt likt en brukspatron med sin familj i tingshusets övervåning i en rymlig lägenhet. Domstolsbyggnadernas ikonografi och semiotik reflekterade ett idealistiskt perspektiv på rätten.

Också rättsvetenskapen legitimerade domstolarnas ställning som regenter i rättens rike. Den tyske rättsvetenskapsmannen Rudolph von Jhering hade angivit inriktningen för tidens ändamålsorientera- de intressejurisprudens och för den så kallade fria rättsskolan. Den förra dominerade i allt större utsträckning den konstruktiva juris- prudens som tillämpades i domstolarna, den senare skolan hade däremot svårt att finna anhängare såväl i Tyskland som i Sverige.25

Domstolarna följde också noga den rättspolitiska och rättsveten- skapliga debatten. Den fria bevisteorin infördes i svensk rättspraxis utan någon lagändring. En sådan kom först genom den nya rätte- gångsbalken 1948.26 Rättsvetenskapen firade triumfer i sin rättsska- pande roll. I Tyskland innebar Rudolph von Jherings skapelse culpa in contrahendo en förnyelse av skadeståndsrätten. I Sverige intro- ducerade straffrättsprofessorn Johan C.W. Thyrén ett nytt uppsåts- begrepp, dolus eventualis som också accepterades av rättspraxis.27

Å andra sidan understödde lagstiftaren denna starka ställning för rättstillämparen. Generalklausulen – introducerad i BGB:s berömda § 242 – brukar anges som exempel på denna form av mandat till do- markåren att utfylla lagstiftarens intentioner.

Det var denna form av autonom domarkultur, som byggde på en idealistisk ämbetsmannatradition, som artikulerades av tidens juris- ter.28 De jurister, som skolades in i det tidiga 1900-talets rättskultur vid universitet och domstolar, förde denna rättssyn med sig långt in på 1900-talet. Ett exempel på en förebild för denna domarkultur är Ernst Trygger. Han efterlyste domarens ”inre auktoritet” – ett ka-

VEM REGERAR I RÄTTENS RIKE ?

rakteristikum som de idealistiskt fostrade domarna gav uttryck för i sina livslånga gärningar.29

1950

Ett halvsekel senare hade situationen märkbart förändrats. Europa låg i ruiner, och juristerna hade förnedrats genom en anpassning till totalitära politiska regimer. Tillkomsten av Europakonventionen för mänskliga rättigheter 1951 markerade skyddet för de individuella mänskliga rättigheterna med deras förankring i en västerländsk kul- turtradition. I de nya författningar som tillkom både i Tyskland och i Italien garanterades domstolarna en stark oberoende ställning. Inrättandet av författningsdomstolar och lagprövningsrätt var ut- tryck för denna autonoma position. Den tyska rättsvetenskapen, som före det Tredje riket varit en förebild fick genomgå en plågsam självsanering från politiska influeser. För omvärlden var den tyska rättskulturen inte längre någon förebild. I stället började de svenska juristerna få upp ögonen för den anglo-amerikanska rättskulturen.30 För det statsbärande partiet (socialdemokraterna) fanns här inte några förebilder att hämta. För Tage Erlander var den amerikanska högsta domstolen ett avskräckande exempel på hur domstolar ut- övade politisk makt. Han motsatte sig bestämt att öka den enskildes rättsskydd genom att låta domstolarna få pröva myndigheters och riksdagens beslut.31 Rättsrealismen hade vid den tiden givit rättsve- tenskapen och därmed juristerna en ny plattform. Gunnar Myrdal riktade skarp kritik mot juristutbildningen,32 samtidigt som Ingemar Hedenius rationellt häcklade teologerna.33 Rättsvetenskapen ställde frågan om juridiken egentligen var en vetenskap.34 Idealismen skulle ersättas av realismen.35 Den moderne juristen hade gjort entré.36

Samtidigt fick den europeiska diskursen alltmer en renässanska- raktär: Återupplivande av gemensamma kulturella värden, den ro- merska rätten,37 renässans för naturrätten38 och de individuella mänskliga rättigheterna. Till denna kultursyn ställde sig de svenska juristerna inte bara avvaktande utan också skeptiska. Det fanns hos 1950-talets moderna jurister en kritisk inställning till den moderna folkrättens konsekvenser för den svenska rättskulturen. Civilrätts- professorn och utrikesministern Östen Undéns uttalanden kan åter- igen tagas som exempel på detta.39 Det neutrala Sveriges utanförskap till världskrigets katastrofer fortsatte under efterkrigstiden. Medan man runt omkring i Norden och Västeuropa gjorde upp med sitt politiska förflutna genom olika former av rättsuppgörelser fortsatte

KJELL Å M ODÉER

man i folkrörelsernas Sverige uppbyggandet av det folkhem, som Per-Albin Hanssons regering initierat på 1930-talet. Mellankrigs- tidens realistiska och korporativa rättstänkande avlöste successivt den idealistiska och liberala rättssynen.

De domstolsbyggnader, som uppfördes kring 1950 bar i hög grad prägel av den nya rättegångsbalken och dess nya förfarandeprinciper. Införandet av omedelbarhets- och muntlighetsprinciperna krävde en utbyggnad av hovrättsorganisationen. De nyinrättade hovrätterna i Sundsvall och Göteborg, fick nyuppförda domstolsbyggnader ritade av ett par av samtidens mest namnkunniga arkitekter. Det var byggnader som präglades av strikta murytor i rött tegel samtidigt som de gav uttryck för ett traditionellt och nationellt arv. Funktionalismen, som sedan 1930-talets början dominerat arkitek- turen, återfanns i byggnadernas funktionsuppdelning. Denna intres- santa blandning av historiskt arv, tradition och modernitet är karak- teristiskt också beträffande tingshusen. Det uppfördes ett antal så- dana byggnader efter 1948. Deras modernitet syns mer i en anpass- ning till ett nytt rättegångsförfarande än till en ny roll för domsto- larna. Här syns både idealism och realism. Men det hade börjat mullra i rättens krater...

De generationer av yngre ”moderna” jurister som utbildades och fostrades under efterkrigstiden hade en betydligt mer anspråkslös syn på sin roll i förhållande till den politiska makten. De gjorde inte anspråk på någon maktutövning. Den nationella lagstiftningen hade monopol på rättsordningen. Under den föregående perioden hade lagstiftaren ett uttalat önskemål att se utvecklingslinjer och pers- pektiv, att finna lagens historiska förankring (rättshistoria) och för- hållande till andra rättskulturer (komparativ rätt). Därmed uppfyll- des de traditionella kraven på kontinuitet och harmonisering. I upp- byggnaden av det svenska folkhemmet ersattes dessa utgångspunk- ter successivt av en önskan om att skapa moderna (dvs. traditions- kritiska) pragmatiska lagar. I detta arbete tog juristerna aktiv del. Den sociala ingenjörskonsten blev ett mode. Juristen blev social- ingenjör. Denna tekniska metafor tillhörde tidsandan. Juristerna tog del i uppbyggnaden av det nya Sverige och i demonteringen av det gamla. Lustspelen om Åsa-Nisse blev på biograferna en illustration av ett föråldrat bondesamhälle, och Ludvig Nordströms beskrivning av det gamla ”Lort-Sverige” blev samtidigt en drivkraft för ett mo- dernt och funktionellt bostadsbyggande.

Det var i denna tidsanda unga hovrättsjurister skaffade sig entré- biljett till en domarkarriär via uppdrag som sekreterare i lagstiftande kommittéer eller som sekreterare och sakkunniga i riksdagens lagut-

VEM REGERAR I RÄTTENS RIKE ?

skott och i kanslihuset. I detta pragmatiska klimat utvecklades i domstolarna en direkt uttalad lojalitet mot lagstiftaren. Lagförarbe- tenas ställning som rättskälla diskuterades flitigt och lade grunden för deras ställning i efterkrigstidens rättsliv.40 ”Vår svenska högsta domstol är inte som Förenta Staternas högsta domstol ett politiskt maktcentrum utan kan snarare betecknas som en självständig med- hjälpare åt lagstiftaren. Våra svenska domare gör inte heller anspråk på att taga del av den politiska makten”, slog civilrättsprofessorn Folke Schmidt fast.41 Samtidigt var det just vid denna tid som Högsta domstolen i ett par viktiga avgöranden accepterade, om än försiktigt, existensen av normprövningsrätten och lade grunden till den syn som genom det så kallade ”uppenbarhetsrekvisitet” kom till uttryck i 1974 års regeringsform kap. 11 § 14.42

Sammanfattningsvis: Juristernas roller och uppgifter förändrades inte bara från idealism till realism utan också från idealism till prag- matism. I ett sådant politiskt klimat fick juristerna som ett brev på posten en alltmer marginaliserad ställning. Diskussionen om föränd- ringen av domstolarnas ställning kom följdriktigt först att föras efter nya regeringsformens tillkomst 1974.43

2000

I dag på gränsen till ett nytt millenium ser vi konturerna till en ny rättskultur. Efter femtio år av modernism har efterkrigstidens rätts- syn alltmer fått karaktär av rättshistoria. Den moderne jurist, som framstod som en framtidsmodell för femtio år sedan, har i 1990-ta- lets rättspolitiska värld blivit folkpensionär. Den prototyp han ut- gjorde har utsatts för tidens tand på samma sätt som en gång den oscarianska klichébilden av ämbetsmannen kritiserades av 1950- talets moderna jurister. I dag präglas den svenska rättskulturen i flera avseenden av pluralism. Det är en pluralism som gäller såväl normer som kulturer. Den svenska lagstiftningen har fått konkur- rens både av EG-rätten och av EKMR. Samtidigt ser vi framväxten av en vital rättspolitisk diskurs. Domarkarriären och rekryteringen till de högre domartjänsterna kritiseras.44 Alltför många svenska jurister har enligt kritikerna rekryterats från en bakgrund i departe- ment och riksdag.45 Den svenska rättskällelärans beroende av lagför- arbetena har både ifrågasatts och försvarats.

Samtidigt som en äldre generation av jurister försvarar sina posi- tioner, växer det fram nya perspektiv på domarnas ställning i sam- hället och deras roll som politisk maktfaktor.46 I ett antal avgöran-

KJELL Å M ODÉER

den har de högsta rättsinstanserna, främst regeringsrätten, kommit till andra uppfattningar än lagstiftaren. Den internationella judikia- liseringen kastar sin skugga också över det svenska rättslivet. Rätts- realismen och Uppsalaskolans värdekritiska rättssyn har utmanats av nya skolor. Det har till och med pläderats för en moralisk rätt, den så kallade Lundaskolan47 och att domstolarna på ett bättre sätt ska göra rättvisan synlig.48

Det byggs av förklarliga skäl inte många nya tingshus i dag. Ned- läggningshotet hänger över ett antal tingsrätter. Staten, som sedan tingsrättsreformen 1971 övertagit rollen som både lokalvårdare och byggherre, har nyligen sålt ut majoriteten av de svenska tingshusen till privata fastighetsbolag. De tingshus som byggts under senare år utgör knappast synliga inslag i stadsbilden. Deras fasader kan lätt förväxlas med dem på servicehem och kommunhus. Många av de äldre tingshusen, som uppfördes decennierna kring förra sekelskif- tet, har under det senaste kvartsseklet genom Domstolsverkets för- sorg fått närmast ”klonade” interiörer med homogena kontorsland- skapsmiljöer ”á la Kinnarp”. Men de senaste åren har något börjat hända. På flera håll försöker lagmännen i dag att restaurera tingshu- sen mer än att renovera. Tingsrätterna i Sollefteå och Norrtälje, båda utsatta för nedläggningshot, har i samband med ombyggnader verk- ligen restaurerats. Lagmännen har gått husesyn och gjort åtskilliga fynd på tingshusens vindar, dit omtänksamma tingsvaktmästare vid tidigare moderniseringar räddat undan både inventarier och konst- närlig utsmyckning, som i dag åter kommer till heders.

Europeiseringen av den svenska rättskulturen har resulterat i en omprövning av juristernas roller och uppgifter i ett postmodernt samhälle. På ett tydligare sätt kommer än en gång juristernas makt- utövning till uttryck. Rättsvetenskapen växer ur den ”servila” kos- tym den länge burit på. De uppgifter av mera systematiserande ka- raktär (exempelvis rättsfallsöversikter) som äldre justitieråd förvän- tar sig från professorerna ersätter de sistnämnda med andra rappor- ter än de som sker på lagstiftarens och rättstillämparens villkor. Professorer gör anspråk på att både kritisera49 och ”djävlas”.50 Pen- deln slår tillbaka. Den korporativa statens ”socialingenjörer” får konkurrens av nya generationer jurister, som gör anspråk på att återerövra mera klassiska roller som domare och som rättsveten- skapsmän.

VEM REGERAR I RÄTTENS RIKE ?

Rättigheter eller intressen? Den svenska rättskulturen i ett nordiskt perspektiv

Det svenska utvecklingen blir än mer intressant om den sättes in i ett nordiskt perspektiv. Rättskulturen i våra nordiska grannländer har under det senaste kvartsseklet utvecklats åt skilda håll.51 Ett äldre harmoniseringsperspektiv har ersatts av ett nytt (europeiskt) integrationsperspektiv. Från ett rättspolitiskt perspektiv har det nordiska samarbetet generellt försvagats jämfört med förhållandena för 100 respektive 50 år sedan. De nordiska ländernas rättskulturer framträder i dag också mer genom sina skillnader än genom sina likheter.

Europeiskt statsteoritänkande har sedan upplysningstiden präg- lats av ett rättighetstänkande, som satt individen (medborgaren) och de individuella rättigheterna i fokus. Under 1800-talet fick detta tänkande konkurrens av ett intressetänkande, vilket inte enbart tog hänsyn till enskilda intressen, utan också allmänna (statliga). I 1900- talets statsteorier har dessa två koncept, rättighetstänkandet och in- tressetänkandet i allt större utsträckning kommit att stå mot va- randra. Det är inte bara i totalitära regimer (som den nazistiska) som ”det allmännas bästa” gått före den enskildes bästa (Gemeinwohl geht vor Einzelwohl). Samma intressetänkande präglade också efterkrigstidens starka välfärdsstater. Den finske rättsvetenskaps- mannen Lars D. Eriksson har nyligen framställt den hypotesen, att en anledning till skillnaderna mellan de nordiska länderna (främst Finland och Sverige) i synen på rättsvetenskapens roll i samhällsde- batten står att finna i att den finska rättsvetenskapliga diskursen i högre grad än den svenska präglats av ett rättighetstänkande.52

Med ett sådant perspektiv blir utvecklingen av den svenska rätts- vetenskapen under de senaste 50 åren en betydelsefull pusselbit vid kartläggningen av relationen juridik – politik.53 Vilken roll har rätts- vetenskapen spelat i Sverige, i vilken utsträckning reflekterar svensk rättsvetenskap också det politiska klimatet i efterkrigstidens Sverige? Här är inte platsen att närmre utveckla detta tema, men frågorna rörande maktdelningen mellan jurister och politiker har ak- tualiserats vid en jämförelse mellan rättsvetenskapsmännen, deras teorier och diskurser i de nordiska länderna.

En sådan rättskulturell analys kommer sannolikt också att kunna ge en klarare identitet av den svenske juristen och bland annat ge svaret på frågan varför de svenska juristerna under det senaste halv- seklet spelat en så undanskymd plats i samhällsdebatten som de gjort.

KJELL Å M ODÉER

Montesquieu på 2000-talet: Domardemokrati? Förtroendedemokrati?

När 1800-talets moderna demokratier växte fram spelade juristerna en framträdande roll på den politiska arenan. I Europa har denna roll under 1900-talet efter hand kraftigt reducerats. I USA däremot, har detta juristinflytande i princip bestått. Den amerikanska kongressen består fortfarande till mer än 40 procent av jurister. Juristerna tar del i det politiska livet både retoriskt och reellt. Senatens judiciella utskott utgör navet vid kontrollen av presidentens nomineringar till den federala domarkåren. Supreme Court får gång efter annan ta ställning till politiska maktfrågor, under senare år också rörande frågor om presidentens immunitet.

Även om både juridik och politik representerar krafter med ge- mensamma intressen drar de samtidigt åt skilda håll. Förtroendet för juristerna är i hög grad avhängigt av det oberoende och den au- tonomi som dessa och deras institutioner representerar. Dynamiken i deras rationella relation påverkas, nu som tidigare, av irrationella krafter både av makro-ekonomisk och religiös/moralisk karaktär. Juristerna får allt fler uppgifter inom den privata sektorn, medan deras roll i den offentliga sektorn stagnerar. Juristernas pragmatiska roll som ”tekniker” och ”socialingenjörer” får konkurrens av rollen som idealist, som förebild och med uppgifter inom NGO:s och mänskliga rättighetsorganisationer.

Både jurister och politiker utgör allt viktigare synliga eliter i det postmoderna demokratiska samhället. Ett mer eller mindre uttalat politikerförakt skapar samtidigt underlag för en stärkt position för oberoende domstolar och oavhängiga jurister. Jurister och politiker tvingas in i en allt starkare samverkan. Är vi på väg in i en domar- demokrati? Det finns i dag en tendens till att domstolarna får en starkare ställning i de konstitutionella demokratierna.54 Vad innebär detta för faror? I dagens samhälle, som i hög grad styrs av massme- diadebatter, kan en stark, det vill säga, politisk domarmakt snabbt resultera i så kallade ”rättsskandaler”, som urholkar förtroendet för domstolarna.

Den förutvarande franske justitieministern Robert Badentir ut- talade för några år sedan:55 Judikialiseringen är här för att stanna. Politiker kan med förtroende överlämna viktiga beslut till jurister och domstolar. Så länge som dessa förvaltar sitt förtroende väl, så länge kan också en sådan förtroendedemokrati (democratie de con- fiance) existera. Den dag då juristerna överträder ett sådant mandat förlorar de emellertid samtidigt politikernas förtroende. Kanske är

VEM REGERAR I RÄTTENS RIKE ?

det just denna roll juristerna ska spela? Kanske kan de med en sådan syn positionera sin plats i det politiska maktrummet, och kanske är det också så Montesquieus maktdelningslära, som i mer än 250 år lyckats anpassa sig till den europeiska (och amerikanska) ”tidsan- dan”, i framtiden ska tolkas?

Noter

1Senast Barry Holmström, Domstolar och demokrati. Den tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike och Tyskland. Skrifter utgivna av Stats- vetenskapliga institutionen i Uppsala 130, Uppsala 1998. – Olof Petersson, Domstolsmakt och folkmakt, SvD (Samtider) 14.2.1999.

2Barry Holmström, a.a., s. 59 ff.

3Ronald Dworkin, Taking Rights Seriously, London Duckworth 1977. – Ronald Dworkin, Law’s Empire, Cambridge/Mass., The Belknap Press of Harvard University Press, 1986.

4Se ex.vis Bertil Bengtsson, Domare och lagstiftare i samverkan och konflikt. I: Festskrift till Stig Strömholm, Del 1, Iustus Förlag Uppsala 1997, s. 109 ff.

5Roland Makowka, Das humane Gericht: Ein Beitrag zur Entbürokratisierung der Gerichte, Hamburg, W.Mauke Söhne Hamburg 1991.

6Se ex.vis Hans Ragnemalm, EG-domstolen inifrån, Juridisk Tidskrift 1998/99, s. 283 ff.

7Carlo Guarnieri & Patricia Pederzoli, La puissance de juger: Pouvoir judi- ciaire et démocratie, Paris, Éditions Michalon 1996.

8Eduardo García de Enterría, Democracia, jueces y control de la administra- tion, 3 uppl, +Madrid,Editorial Civitas 1997.

9Ex.vis. Maciej Zaremba, Orättens rötter, eller Voffor gör de på detta viset, Moderna Tider 1995, omtryckt i Håkan Hydén & Alf Thoor (red.), Rätt i förändring: Om kristendenser i svensk rätt, Lund Studies in Sociology of Law 2, 1997, s. 105.

10Margareta Bertilsson (red.), Rätten i förvandling: Jurister mellan stat och marknad, Stockholm, Nerenius & Santerus Förlag 1995.

11Johan Lind, Högsta domstolen och frågan om doktrin och motiv som rätts- källa, Juridisk Tidskrift 1996/97, s. 352 ff.

12Bertil Bengtsson i Festskrift till Stig Strömholm – Frågan behandlades också av 1993 års domarutredning. Domaren i Sverige inför 2000-talet,SOU 1994:99, s. 220 ff.

13C. Neal Tate & Torbjörn Vallinder, The Global Expansion of Judicial Power. New York , New York University Press 1995.

14Kjell Å Modéer, Granskning eller prövning? – Högsta domstolen som norm- bildare. Några rättshistoriska synpunkter. I: Rune Lavin (red.), Om lagråds-

KJELL Å M ODÉER

granskning, Skrifter utgivna av Juridiska föreningen i Lund Nr 91, Lund1987, s. 13 ff.

15NJA II 1971:19:1 Ändrade regler om lagrådets hörande, s. 775 ff.

16Joakim Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd: Svensk rätt i ett kom- parativt perspektiv, Stockholm, Fritzes 1996, s. 670 ff.

17Fri- och rättighetskommitténs betänkande SOU 1993:40.

18Learned Hand, The Bill of Rights [Holmes Lectures på Harvard 1958]. Cambridge/Mass., Harvard University Press 1958. – Gerald Gunther, Learned Hand: The Man and the Judge, Cambridge/Mass., Harvard University Press 1995, s. 656 ff.

19Eivind Smith, Høyesterett og folkestyret, Oslo 1993.

20Martin Shapiro, The ”Globalization” of Judicial Review. – I: Lawrence M. Friedman & Harry N. Scheiber, Legal Culture and the Legal Profession, Westview 1996, 119 ff.

21Se ex.vis. Kjell Å Modéer, Godtycklighet inom rättsstatens ramar. Om lag- stiftning och rättstillämpning kring sekelskiftet, I: Skrifter tillägnade Gustaf Petrén, Stockholm 1984, s. 97 ff. och densamme, ”God affär” eller ”brottslig gärning”: Om tillkomsten av 1901 års lag om ocker, I: Festskrift till Hans Thornstedt, Stockholm, Norstedt & Söner, 1983, s. 519 ff.

22Kjell Å Modéer, Samhällsansvar och idealism: Regional advokatkultur i nationell och internationell kontext under ett sekel, I: Södra avdelningen av Sveriges Advokatsamfund 1896–1996, Lund 1996, s. 13 f.

23Katherine Fischer Taylor, In the Theater of Criminal Justice: The Palais de Justice in Second Empire Paris, Princeton, Princeton University Press 1993. – Association Française pour l’histoire de la justice (ed.), La Justice en ses temples: Regards sur l’architecture judiciaire en France, Paris, Editions Errance 1992.

24Klemens Klemmer, Rudolf Wassermann, Thomas M. Wessel, Deutsche Gerichtsgebäude: Von der Dorflinde über den Justizpalast zum Haus des Rechts, München Beck 1983.

25Wilhelm Sjögren, Demokrati och rättsutveckling, TfR 1916, s. 325 ff. – Jfr dock den schweiziska civillagbokens erkännande av domarens fria rättsutveck- lande myndighet.

26Göran Inger, Högsta domstolen och den fria bevisprövningen. Rättshisto- riska studier, Bd 16, Lund 1990, s. 214 ff. – Jfr Heikki Pihlajamäki, Evidence, Crime, and the Legal Profession. The Emergence of Free Evaluation of Evi- dence in the Finnish Nineteenth Century Criminal Procedure, Rättshistorikt bibliotek, Bd 54, Lund 1997, s. 133 ff.

27Det sk. Amalthea-målet, NJA I 1909 s. 61.

28Kjell Å Modéer, Den svenska domarkulturen: Europeiska och svenska före- bilder, Corpus Iuris Förlag, Lund 1994.

29Kjell Å Modéer, Domaren som förebild. I: BRÅ-PM:1: På jakt efter den svenska normen, Stockholm, Fritzes 1998, s. 43 ff.

VEM REGERAR I RÄTTENS RIKE ?

30Folke Schmidt, Amerikansk juristutbildning, SvJT 1947, s. 411 ff. – Björn Ahlander, Moderna tendenser i amerikansk juristutbildning, SvJT 1949, s. 578 ff. – Jfr även Kjell Å Modéer, Den stora reformen: Rättegångsbalkens bakgrund och förebilder. SvJT 1999, s. 400 ff.

31Tage Erlander, 1949–1954, Stockholm, Tidens Förlag 1974, s. 228.

32Gunnar Myrdal, Den juridiska vetenskapens ställning och de juridiska stu- diernas anordning i Sverige, SvJT 1945, s. 357.

33Ingemar Hedenius, Tro och vetande, Stockholm, Bonniers 1949.

34Björn Ahlander, Är juridiken en vetenskap?, Stockholm, Hugo Gebers Förlag 1950.

35Ivar Strahl, Idealism och realism i rättsvetenskapen, SvJT 1941, s. 302 ff. – Frede Castberg, ”Realisme” og ”Idealisme” i Nordisk rettsvidenskap. I: Fest- skrift tillägnad Nils Herlitz, Norstedt & Söner Stockholm 1955, s. 56 ff.

36Kjell Å Modéer, Den moderne juristen, I: Håkan Hydén & Alf Thoor, Rätt i förändring: Om kristendenser i svensk rätt, Lund Studies in Sociology of Law 1, Lund 1997, s. 31 ff.

37Paul Koschaker, Europa und das römische Recht, München Beck 1947.

38Kjell Å Modéer, Rättkultur i förändring, Corpus Iuris Lund 1997, [Tysk rättvisa] s. 64 ff. – Joachim Wenzel, Widerstand und Recht, Gewissen und Unrecht, Deutsche Richterzeitung, Jan. 1995, s. 7 ff.

39Lennart Petri, Sverige i stora världen. Minnen och reflexioner från 40 års diplomattjänst, Stockholm, Atlantis 1996, s. 241 ff.

40Se ex.vis: Knut Rodhe, Lagtolkning, SvJT 1954, s. 131 f. – Folke Schmidt, Domaren som lagtolkare. I: Festskrift tillägnad Nils Herlitz, Stockholm, Norstedt & Söner 1955, s. 263 ff. – Carsten Welinder, Något om motivens betydelse för lagtolkning, SvJT 1953, s. 78 ff.

41Folke Schmidt, Domaren som lagtolkare. I: Festskrift tillägnad Nils Herlitz, Stockholm, Norstedt & Söner 1955, s. 297.

42NJA 1948 s. 188 ang. apoteksprivilegierna och NJA 1951, s. 39 ang. kvar- låtenskapsskatten. – Kommentar till rättsfallen samt den i anledning härav förda debatten mellan Gustav Petrén och Östen Undén i SvJT 1956 hos Joakim Nergelius, a.a., s. 664 ff.

43Gustav Petrén, Domstolarnas ställning enligt 1974 års regeringsform, SvJT 1975, s. 1 ff – Erik Holmberg, Regeringsformen och rättskipningen. Post sed non propter – ”Efter”, inte ”på grund av”? I: Festskrift tillägnad Håkan Strömberg på 75-årsdagen den 18 februari 1992, Skrifter utgivna av Juridiska Föreningen i Lund, Nr 111, Lund 1992, s. 75 ff.

44Hans-Gunnar Axberger, Tänka fritt är större, Stockholm, Juristförlaget 1995, s. 140 f.

45Jan-Mikael Bexhed, Rättstillämpning i stället för maktutövning, RÅ 1997 ref.18, Rättsfall att minnas. Till Jan Hellner den 28 oktober 1997, Stockholm, Juristförlaget 1997, s. 462 f.

46Bl.a. Bertil Bengtsson, a.a., s. 109 ff och Johan Lind, a.a., s. 352.

KJELL Å M ODÉER

47Härom Håkan Hydén i Sydsvenska Dagbladet 29.6.1996, jfr Olle Ekstedt, Journalismen och rätten, Juridisk Tidskrift 1997/98 s. 998.

48Se senast debatten mellan Maciej Zaremba och Olle Ekstedt m.fl. i Juridisk Tidskrift 1998/99, s.269 ff och 1998/99 s. 462 ff.

49Suzanne Wennberg, Vett och etikett i fråga om rättsfallsanalyser, Juridisk Tidskrift 1995/96, s. 983 ff. – Jfr Johan Lind, a.a., Juridisk Tidskrift 1996/97, s.

362f.

50Dennis Töllborg, Några reflektioner rörande relationen vetenskap och juri- dik inom juridiken, Juridisk Tidskrift 1995/96, s. 354 ff.

51Kjell Å Modéer, Nordisk juristkultur, en del av rättskulturen: Förändring och stabilitet. I: Pia Letto-Vanamo (red.) Nordisk identitet: Nordisk rätt i europeisk gemenskap. Publikationer utg. av Institutet för internationell eko- nomisk rätt vid Helsingfors universitet 30, Helsingfors 1998, s. 1 ff.

52Lars D. Eriksson i symposievolymen Nordisk rättslig identitet: Nordiska jurister och deras vetenskapssyn 1945–1998, Rättshist. studier, under utgivning 1999.

53Jfr Stig Strömholm (red.), Svensk rättsvetenskap 1947–1997, Institutet för rättsvetenskaplig forskning, Seminarium oktober 1997, Stockholm Norstedts Juridik 1997.

54Carlo Guarnieri, a.a., s. 177 f.

55Symposium vid Ecole de la Magistrature i Paris 1996.

Om rättens roll i en demokratisk samhällsutveckling

Ann Numhauser-Henning

Rättstillämpning och rättsmedvetande

1.Sommaren 1997 fördes i Sydsvenska Dagbladet en livlig debatt om rättstillämpningens brist på förankring i det allmänna rättsmed- vetandet.1 Bakgrunden var hovrättens dom i det så kallade Klippan- målet (där den nittonåring som tidigare samma år med kniv hade dödat den färgade mannen Gerard Gbeyo dömdes till samhällsvård för grovt vållande till annans död, och inte till fängelse för mord). Debatten födde i sin tur en serie program i OBS-Kulturkvarten under hösten 1997. Denna uppsats baserar sig ytterst på det inslag jag hade i den programserien.2

2.Vad hade den upphetsade debatten kring domen i Klippan-målet med demokrati att göra? Eller för den delen – för att anknyta till titeln på denna antologi – med maktdelning?

Från rättstillämpningens bristande förankring i det allmänna rättsmedvetandet är steget i själva verket inte långt till den bredare frågeställningen om rättsväsendets roll i relation till den politiska makten, maktdelning och demokrati i betydelsen delaktighet i det demokratiska samtalet.

3.Med demokrati avses vanligtvis folkstyre baserat på principerna om folksuveränitet, politisk jämlikhet och majoritetsbeslut. Folk- suveräniteten med avseende på rättens innehåll – lagstiftningen – ut- övas alltså genom valda makthavare utsedda i fria och rättvisa val.

Lagstiftningen är ett uttryck för den på detta sätt institutionaliserade folkviljan i den meningen att alla vuxna som permanent lyder under lagarna i den aktuella staten omfattas av demokratins spelregler. Så

OM RÄTTENS ROLL I EN DEMOKRATISK SAMHÄLLSUTVECKLING

långt kan vi tala om ett i huvudsak formellt demokratibegrepp, som främst tar sikte på formerna för beslutsfattandet och egentligen inte uppställer några materiella begränsningar för de demokratiska be- sluten.

Många demokratiteoretiker har emellertid framhållit ekonomiska och sociala rättigheter på en viss nivå som en förutsättning för ett genuint utövande av de medborgerliga och politiska rättigheterna och därmed som en förutsättning för den moderna demokratin. Vi kan då tala om ett materiellt demokratibegrepp, där frågan om rättens innehåll med avseende på bl.a. legitima krav på trygghet och social rättvisa blir en nyckelfråga.

I den teoretiska behandlingen av demokratibegreppet har emel- lertid även de s.k. icke-majoritetsmodellerna en viktig roll. De tar sikte på behovet av att skydda minoriteter från majoritetens tyranni och att freda både de lagstiftande och dömande funktionerna från representativa församlingar och alltför lättrörliga allmänna opinio- ner. Redan i Montesquieus klassiska maktdelningslära intog den fri- stående dömande makten en central roll. Det är här rättstillämp- ningen kommer in i bilden.

I dag fruktar man emellertid vad som betraktas som en tilltagande juridifiering3. (Vi kan erinra oss den debatt kring rättstillämpningens bristande folkliga förankring som berördes inledningsvis!) I den mer teoretiska debatten framhåller man i dessa sammanhang såväl betydelsen av att beslut är fattade i rätt ordning – procedurle- gitimitet – som vikten av att de har tillräcklig innehållslig – substan- tiell – legitimitet.

För rättstillämpningen innebär detta, att de förhållningssätt som länge präglat den svenska rättstillämpningen – hämtade från Häger- ström och den så kallade Uppsalaskolan – inte räcker i dag. Föränd- ringar i demokratins förutsättningar – såsom skilda grader av reell överstatlighet hos besluten och glidningar i hur enskilda uppfattar medborgarskapet (från den nationella nivån mot exempelvis unions- medborgarskapet eller världsmedborgaren) – gör att legitimeringen av både den politiska och den dömande makten ställer krav som den klassiska rättspositivismen inte kan uppfylla. Den formella legitime- ringen av beslut är inte längre tillräcklig – det är inte tillräckligt att hänvisa till att lagarna tillkommit i rätt ordning eller till att en viss tolkning kan antas motsvara den dåvarande lagstiftarens avsikter med desamma. Maktutövning i alla former kräver på ett helt annat sätt fortlöpande materiell legitimering i former som medger individuellt ansvarstagande och accept.

ANN NUMHAUSER-HENNING

4. Professorn i rättssociologi, Håkan Hydéns inledande recept i OBS-debatten var att vi behöver utveckla en ny moralisk rätt – åter- föra rätten till folket.

Förutsättningarna för en sådan process – eller åtminstone en bred rättspolitisk debatt – är huvudtemat för denna uppsats. Det handlar då inte om ökat svängrum för domaren i den mer populistiska tapp- ningen att han eller hon i större utsträckning kan hänvisa till den allmänna folkopinionen. Men, för beslutsfattandets demokratiska legitimitet framstår det numera som otillräckligt att hänvisa till upp- fyllandet av formella villkor – nya förutsättningar kräver också ma- teriell legitimering genom ett kontinuerligt demokratiskt (rättspolitiskt) samtal. Handlar det kanske om att begränsa svängrummet för den politiska makten, t.ex. genom införandet av författningsdomstolar? Just den specifika frågeställningen skall inte tas upp här, men aspek- ten är aktuell på det sättet att ett i ökande grad materiellt demokrati- koncept sätter gränser för den politiska makten som kontrolleras genom rättsväsendet – kanske framför allt genom EG-domstolens maktut- övning och dess konsekvenser för sättet att resonera i nationella domstolar. Det materiella demokratikonceptet driver på detta sätt fram en juridifiering av beslutsfattandet.

Processen bör starta med att vi lyfter fram och artikulerar den moral som faktiskt kommer till uttryck i den befintliga lagstiftning- en. Vad vi behöver utveckla är alltså våra insikter i den existerande rättens normativa dimensioner. Både lagstiftare, domare, andra praktiker och rättsvetare behöver lyfta blicken – se bakom de juri- disk-tekniska lösningarna – och återupptäcka de moraliska eller, som jag väljer att kalla dem, de normativa elementen i rätten. För de finns där!

Juristens roll blir att i ökad omfattning frilägga de normativa ele- menten i rätten och deras betydelse – något som kan utgöra en ny och bättre bas för den rättspolitiska debatten än den förenklade syn på tingen som massmedia alltför ofta hemfaller till.4

Jag ansluter mig alltså, för att tala med Olof Petersson, till ”den i dag dominerande tankeriktningen i demokratidebatten, som betonar samtalet, debatten, diskussionen och dialogen”5, och vill här utveckla förutsättningarna för ett fördjupat samtal om rättens innehåll och tillämpning från rättsvetenskapens synvinkel. Ämnet är synnerligen angeläget för demokratin – både när det gäller politisk delaktighet och den politiska likaväl som den juridiska maktens samhälleliga legitimitet.6

I uppsatsen presenterar jag en teori om rätten och en modell för rättsliga analyser, som lyfter fram och artikulerar den moral som fak-

OM RÄTTENS ROLL I EN DEMOKRATISK SAMHÄLLSUTVECKLING

tiskt ligger förborgad i den befintliga lagstiftningen. Teorin – som kan rubriceras en post-liberal teori om rätten – ligger till grund för det forskningsprogram kring Normativ utveckling i den sociala dimen- sionen som jag, tillsammans med min kollega professor Anna Christensen och en grupp yngre forskare, driver vid den juridiska fakulteten i Lund med stöd av Riksbankens Jubileumsfond.7

Något om demokrati och medborgarskap

1. En vardaglig förståelse av demokrati är folkstyrelse baserad på principerna om folksuveränitet, politisk jämlikhet och majoritets- beslut.

Lundström har i en tidigare skrift från Demokratiutredningen (Lundström 1998 s. 46 ff.) beskrivit demokratibegreppet utifrån den amerikanske statsvetaren Robert Dahls idealtypiska definition av ”full proceduriell demokrati”. Enligt Dahl (Dahl 1992 s. 63) skall en sådan uppfylla villkoren (1) politisk jämlikhet, (2) effektiv delak- tighet, (3) upplyst förståelse, (4) slutlig kontroll av agendan och (5) inklusivt demos. Här är det villkoren (1), (4) och (5) som närmast motsvarar de tidigare nämnda principerna. Grundprincipen är poli- tisk jämlikhet mellan medborgare, men demokratibegreppet tar sikte på formerna för beslutsfattandet, inte på det materiella förverk- ligandet av politiska mål. Inklusionsbegreppet enligt Dahl kräver att alla vuxna som permanent lyder under de lagar som stiftas skall ut- göra demos. Demokratibegreppet ges därmed en statsrättslig inne- börd. Demokratisk maktutövning är knuten till en politisk enhet som har suverän makt över gällande rätt i ett begränsat territorium – en stat. Det handlar om folkets suveränitet över den genom rätts- ordningen institutionaliserade staten. Den politiska makten (stats- makten) är alltså ytterst makten över gällande rätt inom ett terri- torium. Detta suveränitetsbegrepp leder till att demokratibegreppet reserveras för stater. Dahls idealtypiska proceduriella demokrati- begrepp utgår från den Atenska stadsstaten. ”En full proceduriell demokrati i modern tappning är en stat som styrs av en folkvald församling med full kontroll av agendan under iakttagande av de- mokratiska fri- och rättigheter” (Lundström 1998 s. 49). Folksu- veräniteten med avseende på rättens innehåll – lagstiftningen – ut- övas alltså genom valda makthavare utsedda i fria och rättvisa val präglade av att de är allmänna och av allmän valbarhet.

ANN NUMHAUSER-HENNING

Detta demokratibegrepp tar alltså framför allt sikte på formerna för beslutsfattandet och inte på det materiella förverkligandet av po- litiska mål. Vi kan tala om ett i huvudsak formellt demokratibegrepp.

2. Även för det proceduriella demokratibegreppet i Dahls tappning är det alltså ett villkor att folksuveräniteten respekteras genom iakt- tagandet av grundläggande demokratiska fri-och rättigheter.

Mellan grundläggande demokratiska fri- och rättigheter och – särskilt de tidigare generationerna av – mänskliga rättigheter i vidare mening finns ett nära samband. Den första generationen av mänskli- ga rättigheter i modern tappning var de civila, även kallade medbor- gerliga, rättigheterna, som för Europas del utvecklades under senare delen av sjuttonhundratalet. Hit hör rätten till personlig frihet och fred, förbud mot diskriminering och likhet inför lagen, yttrandefri- het, mötesfrihet, tankefrihet och religionsfrihet, men även ägande- rätten och tillgång till rättsliga medel. Som den andra generationen av mänskliga rättigheter brukar man framhålla de politiska rättighe- terna – i huvudsak utvecklade under artonhundratalet. Hit hör reglerna om politisk frihet och jämlikhet, rösträtt och valbarhet.8

Många av dessa fri- och rättigheter kan sägas vara konstitutiva för demokratin som styrelseskick, vilket återspeglas bland annat i terminologin medborgerliga rättigheter9. De avser i stor utsträckning att garantera formerna för beslutsfattande i enlighet med det for- mella demokratikonceptet. I den del de avser skydd för materiella rättigheter (exempelvis äganderätten) handlar det om negativa rät- tigheter, det vill säga skydd mot statliga ingripanden. Den tredje generationens mänskliga rättigheter, de ekonomiska och sociala rät- tigheter som utvecklats under nittonhundratalet i nära anslutning till välfärdsstaten, tar på ett helt nytt sätt sikte på det materiella in- nehållet i det (demokratiska) politiska beslutsfattandet. Det handlar nu om positiva rättigheter till statliga resurser och stöd av olika slag. I den mån en konstitution uppställer materiella rättigheter av den här typen – såsom fallet exempelvis är i Tyskland – uppfylls strängt taget inte Dahls kriterier för den idealtypiska demokratin. Folksuveräniteten begränsas ju av materiella rättsstatsprinciper.

Andra demokratiteoretiker har emellertid framhållit de ekono- miska och sociala rättigheterna som en förutsättning för ett genuint utövande av de medborgerliga och politiska rättigheterna, och me- nar att samtliga tre generationer av mänskliga rättigheter tillsam- mans formar det moderna medborgarskapet i en demokrati.10 Upp- fattade på det sättet finns ingen egentlig hierarki mellan skilda rät- tigheter – de förutsätter varandra. Samtidigt brukar man emellertid

OM RÄTTENS ROLL I EN DEMOKRATISK SAMHÄLLSUTVECKLING

tala om medborgerliga och politiska rättigheter som absoluta rättig- heter som den demokratiska staten måste upprätthålla, medan de ekonomiska och sociala rättigheterna har en mer relativ karaktär. Garanterad rösträtt är en sak, men det är mindre självklart vad rätten till exempelvis utbildning innefattar.11 Denna skillnad återspeglas i den svenska grundlagen, där de medborgerliga rättigheterna formulerats som direkta förpliktelser för staten medan de sociala rättigheterna närmast har karaktären av målsättningsstadganden som skall uppfyllas gradvis efter hand som staten har praktisk möjlighet; inte rättigheter som kan utkrävas av medborgarna.12 Särskilt i Tyskland har emellertid författningsdomstolen givit de sociala rät- tigheterna ett rättsligt skydd med åberopande av konstitutionellt förankrade principer, såsom välfärdsstatsprincipen och likabehand- lingsprincipen.

Även på gemenskapsplanet talar man om vikten av att på det so- ciala området ge materiella garantier. ”In terms of material content, the European Union must give priority to guaranteeing fundamental social rights at European level. These basic principles, which have al- ready been partially acknowledged in the EU Charter of the Funda- mental Social Rights of Workers, might usefully be incorporated into constitutional law.”13 I detta sammanhang förespråkar man också att en reglering på gemenskapsnivå av grundläggande rättigheter på ar- betsmarknaden och när det gäller social trygghet förs i termer av medborgarskap och inte social protection.14 Medborgarskapsbegrep- pet alluderar på social integration och delaktighet i betydligt bredare mening än de kategorier (främst egenskapen av löntagare) som tra- ditionellt varit basen för regler om social trygghet.15

Sedan Maastricht har också unionsmedborgarskapet kommit att inta en plats i gemenskapsrätten. Unionsmedborgarskapet ersätter inte det nationella medborgarskapet utan kompletterar detta. Likväl understryks unionsmedborgarskapets potentiella betydelse för att bidra till ökad samhörighet i EU – att skapa förutsättningar för det bristande demos på europeisk nivå som anses som ett hinder för an- strängningarna att komma tillrätta med ”det demokratiska under- skottet i unionen”.16 Weiler har – i samklang med Giddens (Giddens 1998) – talat om en utveckling av attityderna hos enskilda individer, medborgare, i unionen där nationalitetens betydelse i relation till mellanmänskliga kontakter minskar som en följd av bl.a. ”the value- side of non-discrimination on grounds of nationality, of free movement provisions and the like”.17

Den tredje generationens mänskliga rättigheter, vad som kan kal- las det materiella demokratibegreppet jämte den aktuella medborgar-

ANN NUMHAUSER-HENNING

skapsdebatten och förhållandet till rättsordningen speglas i följande citat: ”La citoyenneté d´une personne dans le système normatif d´un groupe est la proportion des problèmes de vie de cette personne qui son résolus sur la base d´une systeme normatif”.18

Den stora normativa utmaningen just nu är att utifrån ett sådant medborgarskapsbegrepp och den därav följande demokratiuppfatt- ningen transformera legitima krav på trygghet och social rättvisa i nya regler för arbetsmarknaden, socialförsäkringarna och vården. (En ur demokratisynpunkt lika viktig frågeställning är hur vi skall kunna åstadkomma denna utveckling i former och termer som med- ger en adekvat medborgarmedverkan.)

3. Så här långt har det behandlade demokratibegreppet framför allt gällt det som i demokratisk teori benämns majoritetsmodellen.

I samma antologi som Lundström behandlar Majone (Majone 1998 s. 76) frågeställningar i anknytning till icke-majoritetsmodellen; inriktad på att skydda minoriteter från majoritetens tyranni och fre- da de lagstiftande, exekutiva och administrativa funktionerna från representativa församlingar och alltför lättrörliga allmänna opinio- ner.

I själva verket är detta för demokratibegreppet centrala tanke- gångar, även uttryckta i Montesquieus klassiska maktdelningslära med uppdelningen i en lagstiftande, en verkställande och en döman- de makt. Det är nu inte från dessa utgångspunkter Majone i sin uppsats diskuterar demokratiteorier om maktspridning, men vi har ingen anledning att här följa hans tankegångar vidare. I stället finns det anledning att utifrån maktdelningsläran återknyta trådarna med rättsordningen och dess demokratiska förankring. Det handlar alltså dels om den demokratiska kontrollen av den politiska makten vid rättens/lagarnas tillkomst, dels om den dömande makten, alltså rättstillämpningen (och för all del även om den verkställande mak- ten via myndigheter av skilda slag) och dess demokratiska förank- ring.

Majone drar för sin del slutsatsen (Majone 1998 s. 79) att ”meka- nismer för beslutsfattande i icke-majoritetsform är bättre lämpade för komplicerade, pluralistiska samhällen, än mekanismer som kon- centrerar makten i händerna på den politiska majoriteten.”19 Majone lyfter i dessa sammanhang – det handlar om delegerad men obero- ende maktutövning av den typ domstolar utövar – fram begreppen procedurlegitimitet och innehållslig eller substantiell legitimitet som demokratiska garanter. Med procedurlegitimitet avser han att myn- dighetsbeslut skall motiveras och vara öppna för rättslig granskning.

OM RÄTTENS ROLL I EN DEMOKRATISK SAMHÄLLSUTVECKLING

För den substantiella legitimiteten är det centralt att göra maktutöv- ningen mer transparent, att förena oberoende med ansvar (Majone 1998 s. 96).

Här finns anledning att göra en koppling till den aktuella diskus- sionen om möjligheterna för faktisk demokrati i den suveräna natio- nalstatens form. Flera förhållanden har lett till en begränsning av nationalstatens möjligheter att utöva den makt som också ligger i demokratibegreppet, till exempel de öppna marknaderna och kapi- talets globalisering (Giddens 1998). Ett annat är den överstatlighet som EU innebär i förhållande till medlemsstaterna och betydelsen av det så kallade demokratiska underskottet i EU som organisation – ämnet för Demokratiutredningens antologi Demokrati på europeisk nivå?, SOU 1998:124.20

I en alltmer internationaliserad värld, där tydliga maktcentra saknas och där enskilda staters autonomi hotas av överstatliga be- roendeförhållanden av såväl politisk som ekonomisk, teknisk och juridisk natur, förändras, som Giddens utvecklat, också villkoren för individen. Det mångkulturella samhället där alltmer diversifierade livsstilar samsas har skapat en ny individualism.

The new individualism, in short, is associated with the retreat of tradi- tion and custom from our lives, a phenomenon involved with the im- pact of globalization widely concieved... The welfare state has played its part: set up under the aegis of collectivism, welfare institutions have helped liberate individuals from some of the fixities of the past.21 Rather than seeing ours as an age of moral decay, then, it makes sense to see it as an age of moral transition. .... it poses less of a threat to social solida- rity, but it does imply that we have to look for new means of producing that solidarity. Social cohesion can’t be guaranteed by the top-down action of the state or by appeal to tradition. ... we need more actively to accept resonsibilities for the consequences of what we do and the life- style habits we adopt. ... The new individualism goes hand in hand with pressures towards greater democratization. All of us have to live in a more open and reflective manner than previous generations (Giddens 1998 s. 36 f.).

Utan att ta ställning till den ideala balansen mellan demokratiska mekanismer för majoritetsformer respektive icke-majoritetsformer, finns det, menar jag, anledning att anta att förändrade villkor för politisk maktutövning (och därmed den suveräna folkstaten i det proceduriella demokratibegreppets mening), en tilltagande sprid- ning och även juridifiering av beslutsfattandet, liksom nya villkor

ANN NUMHAUSER-HENNING

för individualismen gör Majones idéer om transparens och delaktig- het i delegerat beslutsfattande allt centralare för demokratin.

För rättstillämpningens del innebär detta, att den traditionella rättspositivismen i Hägerströms efterföljd i dag framstår som otill- räcklig. För denna skola, som alltså länge präglat svenskt rättsväsen- de, är rättens innehåll inget problem – det kan varken vara ”rätt” eller ”fel”. ”Gällande rätt” är vad politikerna har bestämt, punkt slut. Rättstillämpningens roll är att lojalt försöka utröna lagstiftarens avsikter med hjälp av förarbeten, och har inte till uppgift att förhålla sig till lagstiftningens innehåll. Förändrade villkor för politisk maktutövning i nationalstatens form – såväl inom som utom EU, tilltagande maktspridning och juridifiering av såväl det politiska som det delegerade beslutsfattandet, liksom delvis nya villkor för indi- viden, ställer nu alltså krav som den klassiska rättspositivismen inte förmår möta. Den formella legitimeringen av beslut är inte längre tillräcklig – det är inte tillräckligt att hänvisa till att lagarna tillkom- mit i rätt ordning eller till att en viss tolkning kan antas motsvara den dåvarande lagstiftarens avsikter. Maktutövning i alla former kräver på ett helt annat sätt fortlöpande materiell legitimering i for- mer som medger individuellt ansvarstagande och accept.

En post-liberal teori om rätten

Det är inte bara den traditionella rättpositivistiska rättstillämpning- en som numera framstår som alltmer otillräcklig. Även den liberala rättsteori som länge dominerat rätten är mindre väl ägnad för att förstå den (post-)moderna rättsordningen (Christensen 1998).

Liberala uppfattningar satte sin prägel på den rätt som växte fram under sjutton- och artonhundratalen – samtidigt med de tidiga ge- nerationernas mänskliga rättigheter och därmed konstitutionen av demokratin i det formella demokratikonceptets tappning. Den libe- rala rättsordningen fokuserade på människans fundamentala eller ”naturliga” och därmed eviga rättigheter oberoende av tid och plats (dvs. social kontext).22 Rättens uppgift uppfattades framför allt vara att garantera individens fria val och konstituera formerna för frihe- tens utövande – till exempel genom reglerna om avtalet. Det var inte rättens (och därmed statens) roll att ingripa i sociala förhållanden mera allmänt. Den liberala rättsordningen innebar i själva verket till att börja med en massiv avreglering av tidigare institutionaliserade sociala relationer, kort sagt avvecklingen av det gamla reglerings-

OM RÄTTENS ROLL I EN DEMOKRATISK SAMHÄLLSUTVECKLING

samhället. Fördelningsfrågor och andra materiella rättvisefrågor för- svann alltmer ur rättsordningen.23

Efter hand blev även den liberala lagstiftaren tvungen att ingripa utifrån sociala utgångspunkter. Det skedde exempelvis genom att lagen ”erkände” vissa avtalsrelationer som asymmetriska och införde skydd för s.k. svagare part, till exempel i arbetsrätten och konsu- menträtten.24 Än längre från liberala rättsuppfattningar befinner sig de sociala trygghetssystem som efter hand utvecklats. Också i dag uppfattas emellertid dessa delar av rätten – som i huvudsak bygger på ett distributivt (och alltså materiellt) rättvisebegrepp – som mer eller mindre ”särpräglade och nya” rättsområden, vilka inte riktigt låter sig integreras i den traditionella liberala rättsordningen. Rätts- ordningen framstår därmed inte heller längre som det system av rättsregler, fritt från inre motsättningar, som länge varit målet för rättsvetenskapen. I stället synes rättsvetenskapen stå inför tabula rasa när det gäller hur den mångfald av rättsregler som utgör ”rätts- ordningen” skall uppfattas. Såväl ”sakernas tillstånd” som det i det tidigare behandlade materiella demokratibegreppet och en demokratisk debatt värd namnet förutsätter, att vi återskapar relationen mellan rättens innehåll och samhället – mellan rätt och moral om man så vill.

Det är tanken att rättens grundläggande beståndsdelar är genuina moraliska eller normativa mönster förankrade i samhällsliv och kul- tur som ligger till grund för det forskningsprogram kring Normativ utveckling i den sociala dimensionen (Norma-programmet), som vi driver vid den juridiska fakulteten i Lund. Rätten är ett uttryck för normativa praktiker på olika livsområden och i olika typer av rela- tioner – praktiker som jurister och politiker först efter hand ger ju- ridisk kropp. Rättsreglerna speglar därmed – och kodifierar – nor- mativa mönster i samhället. Såväl teorin som terminologin har häm- tat inspiration från Douglas Hofstadter och hans iakttagelser kring artificiell intelligens (Hofstadter 1985), men begreppet mönster är också valt därför att det uttrycker en ur teorins synvinkel fruktbar tvetydighet. Begreppet mönster står både för hur något faktiskt för- håller sig och för hur det bör vara och kan alltså användas både de- skriptivt och normativt. Ett normativt mönster kan uppstå och upp- rätthållas genom en intuitiv normativ praktik. Lagstiftaren är inte alltid medveten om de underliggande normativa mönster som lag- reglerna bygger på. Men, både lagstiftaren och vi andra som deltar i den rättspolitiska argumentationen, kan med lite ansträngning blott- lägga de normativa värderingar som rätten vilar på.

Genom att studera rättsreglerna på ett visst område – gärna över tiden – kan man nämligen urskilja de underliggande normativa före-

ANN NUMHAUSER-HENNING

ställningarna, eller som vi valt att kalla dem, de normativa grund- mönstren. Norma-programmet handlar om den normativa utveck- lingen i den sociala dimensionen (reglerna kring arbete, familj, bo- stad och social trygghet), och det är alltså på dessa områden vi hit- tills utfört våra studier. De visar, att framträdande normativa före- ställningar på dessa rättsområden är de bakom äganderätten, den fria avtalsrätten och etableringsfriheten, vad vi valt att gemensamt kalla det marknadsfunktionella mönstret. Men två andra normativa möns- ter som också gör sig gällande med stor styrka är skyddet för etable- rad position och rättvis fördelning. Teorin skall emellertid inte upp- fattas så att det finns ett visst begränsat antal normativa grund- mönster som kan kartläggas en gång för alla. De tre mönster som just nämndes är alltså särskilt relevanta inom vårt undersöknings- område25, men de är inga basprinciper i en teoretisk modell. Nor- mativa mönster både uppstår och försvinner, och vilka normativa mönster som gör sig gällande på ett visst område vid en given tid- punkt kan bara urskiljas genom ett ingående studium av rättsreg- lernas innehåll. De normativa grundmönstren uppvisar emellertid typiskt sett en avsevärd stabilitet över tiden, och man kan se hur ett och samma mönster ”kommer igen” på nya områden. Som exempel kan vi ta grundmönstret skydd för etablerad position. Dess uppkomst framstår som dold i historiens dunkel, men kan sägas bottna i före- ställningar om att den som på ett legitimt sätt fått något i sin besitt- ning – uppnått en viss position – inte utan egen förskyllan skall kunna berövas denna position. Detta mönster framträder senare i arbetsrätten i form av anställningsskyddet, inom boenderätten i hy- esgästens besittningsskydd och på socialrättens område genom den s.k. inkomstbortfallsprincipen i exempelvis sjuk- och arbetslöshets- försäkringarna.26

Förändringarna av de normativa mönstren är alltså kulturbundna och har ett starkt samband med de materiella förutsättningarna för det sociala livet – ”samhällsstrukturen”. Eftersom samhällslivet är komplext, bildar olika normativa mönster inte något sammanhäng- ande system fritt från inre motsägelser – reglerna bildar alltså inte det ”rättssystem” vi så ofta talar om. De normativa grundmönster vi identifierat på den sociala dimensionens område är ju till exempel inte utan vidare förenliga med varandra. Husägarens rätt att genom fria avtal omsätta sin egendom på marknadens villkor enligt det marknadsfunktionella mönstret står tvärtom i ett motsatsförhållan- de till hyresgästens besittningsskydd. Ändå åtnjuter båda dessa nor- mativa mönster en grundläggande legitimitet i vårt samhälle och måste på något sätt balanseras mot varandra. En bättre bild än det

OM RÄTTENS ROLL I EN DEMOKRATISK SAMHÄLLSUTVECKLING

hierarkiska systemet – ”rättsordningen” – är därför kraftfältet, Det normativa fältet, där olika normativa grundmönster fungerar som poler. Läget i det normativa fältet är aldrig stabilt, dels på grund av oförenligheten hos de olika normativa mönster som konstituerar fältet, dels som en följd av underliggande samhällsförhållanden och deras förändring. Den normativa utvecklingen kan därför beskrivas som en rörelse i fältet, och såväl lagstiftning som rättstillämpning handlar ytterst om att ständigt balansera i och för sig moraliskt förank- rade, men typiskt sett motstridiga, normativa synsätt till samhälleligt legitima lösningar.

En viktig uppgift i Norma-programmet är att beskriva och för- söka förstå rörelserna i det normativa fältet utifrån pågående sam- hällsförändringar. Här kan man tala om de normativa grundmöns- trens funktionalitet27 i relation till det omgivande samhället. Frågan om samhällsförändringarnas innehåll kan givetvis inte besvaras uti- från juridiskt material, men i den rättspolitiska debatten erbjuder modellen ett sätt att brygga över gapet mellan rättsordningen och vetenskapligt och/eller politiskt artikulerade behov. När man som i Norma-programmet studerar den normativa utvecklingen i ett jäm- förande europeiskt perspektiv, bidrar denna modell av rätten också till att överbrygga den ”nationella isolering” som på det hela taget karakteriserat rättsvetenskapen. Den svenska rättspositivismens tra- ditionella strävan att utröna lagstiftarens vilja genom ett minutiöst följande av förarbetsuttalanden fungerar helt enkelt inte i EG-rätts- liga sammanhang. Visst träffar EG-domstolen sina avgöranden mot bakgrunden av s.k. teleologiska överväganden, dvs. utifrån syftet med regleringen, men det handlar inte om att utröna ministerrådets uppfattning, utan mer om reglernas funktion i den europeiska inte- gration som är EU:s och den inre marknadens yttersta syfte. En medveten samhällsutveckling inom rättsstatens ramar kräver att rät- tens normativa utgångspunkter och funktion lyfts fram. Normativa mönster är lättare att jämföra mellan olika (men när det gäller kul- turella förhållanden trots allt tämligen närbesläktade) länder, än skilda specifika juridisk-tekniska lösningar. En reglerings såväl nor- mativa som faktiska grund kan också jämföras – och värderas – på ett mera transparent sätt.

ANN NUMHAUSER-HENNING

Tillämpningar av Norma-modellen

I detta avsnitt appliceras Norma-modellen på några frågeställningar som rör social trygghet, likabehandling och integration – centrala områden för medborgarskap och demokrati.

Socialrättens komplementära funktioner

Den 24 februari 1999 fanns på DN Debatt en artikel om hur ”A- kassan måste stramas upp”, skriven av Björn Rosengren och LO:s andre ordförande Wanja Lundby-Wedin. ”A-kassan ska inte vara en evig ekonomisk garanti mot att behöva byta yrke, vidareutbilda sig eller flytta. Den kan inte vara ett stöd för att slippa förändringar”, sägs det bland annat. Kan en normativ analys av socialrätten bidra till förståelsen av detta inlägg i den rättspolitiska debatten?

Socialrätten – särskilt socialförsäkringsrätten – brukar ofta upp- fattas som ett ganska tekniskt och därför svåröverskådligt och plott- rigt område. Ser vi till de normativa värderingarna speglar emellertid socialrätten samhällsordningen i stort. Socialförsäkringar och social- hjälp ingår i vårt samhälleliga försörjnings- och fördelningssystem på den kollektiva nivån. Följer man reglernas framväxt är deras funktion att komplettera lönearbetet som försörjningssystem uppenbar. Det är lönearbete – alltså anställning – på arbetsmarkna- den som (ännu) är den dominerande försörjnings- och fördelnings- ordningen i vårt samhälle. Inom juridiken är det inte säkert att man omedelbart ”ser” detta. Juristen uppfattar anställningen som en av- talsrelation – ett byte av arbete mot lön – på individplanet. Men, på den aggregerade nivån utgör alla dessa anställningsavtal alltså för- delningsordningen i vårt samhälle.

På arbetsmarknaden är det marknadsfunktionella mönstret fram- trädande. Lönerna sätts på marknaden. Tidigare under nittonhund- ratalet utövade äldre värderingar som byggde på lön efter behov eller status en viss roll, och tog sig exempelvis uttryck i försörjarlöner och ungdomslöner. Vidare spelade kollektiv lönesättning, lika för stora grupper, och den svenska fackföreningsrörelsens solidariska lönepolitik länge en viktig roll på denna marknad, och drog lönevillkoren mot polen rättvis fördelning. Under senare år har emellertid den marknadsfunktionella polen ökat sin dragningskraft och löneskillnaderna och utrymmet för individuell lönesättning har ökat kraftigt. Även polen skydd för etablerad position spelar en viktig roll. De flesta kollektivavtal innehåller ännu i dag ett skydd mot lönesänkning vid byte av arbetsuppgifter inom anställningen.

OM RÄTTENS ROLL I EN DEMOKRATISK SAMHÄLLSUTVECKLING

EG-direktivet 77/187 om företagsöverlåtelser – för att ta ett exem- pel från EG-rätten – garanterar oförändrade anställningsvillkor i samband med övergång av arbetsgivarens verksamhet.

Lönearbetet har dock aldrig varit ett fullständigt heltäckande för- sörjningssystem, utan måste kompletteras i vissa situationer. Barn, för unga för att arbeta, togs om hand inom familjens normativa strukturer, efter hand kompletterade med sociala bidragsformer och den offentliga utbildningspolitiken. För dem som var för gamla väx- te pensionssystem i olika former fram och – så småningom – även kompensation för tillfälliga inkomstbortfall som vid sjukdom och arbetslöshet. Dessa komplementära funktioner fylls nu till stor del inom socialförsäkringarnas ramar.

Till att börja med ansågs arbetsmarknaden – helt i linje med den liberala rättsordningens grundläggande värderingar – ha ett ”eget” ansvar för lönearbetets avarter och de sociala trygghetssystemen tillgodosåg i första hand de grundläggande behoven hos dem som stod utanför lönearbetet. Efter hand som lönearbetet blev den allt- mer heltäckande ordningen inrättades emellertid det sociala trygg- hetssystemet som ett mer fullvärdigt komplement till detta.28 Mönstret skydd för etablerad position fick en alltmer framträdande roll och kom i socialförsäkringen – till exempel sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen – till uttryck genom inkomstbort- fallsprincipen, som alltså väsentligen försäkrar även de stora medel- klassgrupperna mot ekonomiska avbräck till följd av tillfälliga av- brott i lönearbetet. Efterhand utvecklades tryggheten i exempelvis arbetslöshetsförsäkringen – som det berättas om i den inledningsvis nämnda artikeln – därhän att skyddet för den etablerade positionen kom att bli alltmer permanent. Detsamma kan sägas gälla sjukför- säkringen och föräldraförsäkringen.

I perioder med låg arbetslöshet kom mönstret rättvis fördelning efter behov29 att spela en allt mindre viktig roll i sammanhanget. Socialbidraget var ett komplement på marginalen för mycket be- gränsade grupper.

Men förutsättningarna förändras. Sker det viktiga förskjutningar i arbetsmarknadens normativa fält måste man räkna med att detta reflekteras även i det komplementära fält som socialrätten utgör. I dag kan vi se hur villkoren på arbetsmarknaden förändras. Trygga anställningar ersätts i växande grad av tidsbegränsade sådana och av arbetsformer som inte alls bygger på anställning, såsom uthyrning och self-employment. Strukturomvandlingen på arbetsmarknaden går allt snabbare och leder till friställningar och krav på utbildning

100

ANN NUMHAUSER-HENNING

/kompetensutveckling för anställning i nya branscher. Arbetslös- heten har på senare år legat flera gånger högre än vad vi tidigare varit vana vid, vilket lett till att stora grupper av arbetstagare i perioder ställs utanför arbetsmarknaden, samtidigt som de grupper som helt marginaliseras också växt kraftigt.

Det är alltså naturligt att dessa förändringar ger upphov till för- skjutningar också i socialrättens normativa fält. Där man i det domi- nerande systemet – på arbetsmarknaden – får ge avkall på skyddet för den etablerade positionen för ökad rörlighet är det – apropå ar- tikeln – rimligt att detta slår igenom även i arbetslöshetsförsäk- ringen. Där det inte längre på arbetsmarknaden är normalt med livslång anställning i ett visst yrke kan man inte räkna med att det komplementära systemet skall kunna hålla med detta skydd. Där egenföretagande allt oftare varvas med anställning måste man å andra sidan också räkna med förändringar, som innebär att egen- skapen av företagare respektive anställd inte längre på samma sätt avgör ens ställning i socialförsäkringen. I ett samhälle där allt större grupper marginaliseras och det blir normalt för vem som helst att någon gång i livet begära socialhjälp ökar behovsprincipen sin drag- ningskraft. Reglerna kommer inte längre att kunna utformas som den fattigdomsfälla – med krav på försäljning av både bostad och bil

– de är i dag. I ett samhälle, där utbildning inte längre ger några ga- rantier för en hög inkomst senare i livet, kan inte slumpen få avgöra om den skall bekostas av arbetslöshetsförsäkringen eller med stu- dielån.30

Frågan om socialförsäkringens framtida utseende kan naturligtvis inte avgöras med hjälp av Normas rättsvetenskapliga modell,31 men denna modell kan bidra till en insiktsfull och realistisk diskussion kring möjliga förändringar och betydelsen av dessa. Det nära sam- bandet med det materiella demokratikonceptet och ett medborgar- skapsbegrepp baserat på social inklusion behöver väl knappast fram- hållas!

Om likabehandling och diskriminering, utanförskap och integration

Lagar som förbjuder olika typer av diskriminering har skapat pro- blem i rättstillämpningen under senare år. En frågeställning som har vållat en våldsam debatt är om positiv särbehandling av underrepre- senterat kön kan tillåtas eller om sådan positiv särbehandling utgör

101

OM RÄTTENS ROLL I EN DEMOKRATISK SAMHÄLLSUTVECKLING

otillbörlig diskriminering av det andra könet (jämför exemplet ”Tham-professurerna”).

Frågan har varit uppe för prövning i EG-domstolens rättstillämp- ning i de bägge målen Kalanke (C-450/93) och Marschall (C- 409/95). Bägge målen handlade om huruvida tysk jämställdhetslag- stiftning, som vid lika meriter i princip föreskrev företräde för kvin- nor vid anställning respektive befordran så länge de inte utgjorde minst hälften, innebar en sådan ”åtgärd som främjar lika möjligheter för kvinnor och män” som ryms under undantaget i artikel 2.4 i Likabehandlingsdirektivet (Rådets direktiv 76/207/EEG), och där- med var förenligt med likabehandlingsprincipen i artikel 2.1 samma direktiv.

I Kalanke besvarade EG-domstolen frågan med nej. ”En nationell reglering som undantagslöst och ovillkorligt garanterar ett företräde för kvinnor vid tillsättning eller befordran går längre än att bara främja lika möjligheter och överskrider gränsen för undantaget i artikel 2.4 i direktivet”, uttalade domstolen. Detta gav upphov till en debatt om domens rätta tolkning. Avvisade domstolen möjligheten att rättfärdiga kvoteringssystem över huvud taget, eller bara ”strikt” kvotering av den modell som hade prövats i målet? I Marschall kom EG-domstolen till slutsatsen, att likabehandlingsprincipen i art. 2.1 inte utgjorde hinder för en regel som medgav kvinnor företräde, där ”denna regel i varje enskilt fall garanterar manliga sökande ... en objektiv bedömning” med möjligheter till undantag där speciella kriterier (som då inte fick diskriminera kvinnliga sökande!) förelåg. Den viktigaste skillnaden mellan de bägge fallen var nog emellertid inte möjligheten till undantag från huvudregeln. Sådana möjligheter hade i själva verket förelegat även i det första fallet. I stället var den springande punkten hur domstolen såg begreppet ”lika möjligheter” i art. 2.4. I Kalanke ansågs helt enkelt att mannens och kvinnans lika meriter också innebar att de hade lika möjligheter att få den befordran det handlade om. I Marschall ansåg domstolen däremot att kvinnor, trots lika meriter, på grund av fördomar om kvinnors beteende på arbetsmarknaden som endast kan beläggas med statistik avseende kvinnor som grupp, inte kan anses ha ”lika möjligheter”, varför den tyska regleringen kunde anses tillåten enligt art. 2.4.

Argumentationen i Marschall ger utrymme för att på ett mer adekvat sätt än i Kalanke ta hänsyn till de skilda och delvis motstri- diga normativa synsätt som ligger bakom bland annat Likabehand- lingsdirektivet.

Förbudet mot diskriminering – likabehandlingsprincipen – hör hemma i ett vidare normativt mönster som säger att alla individer

102

ANN NUMHAUSER-HENNING

skall behandlas likvärdigt, det vill säga på ett sakligt sätt. Rätten till (formell) likabehandling är något vi känner igen redan från diskus- sionen om demokratins grundläggande kriterier och de första gene- rationernas mänskliga rättigheter. I Likabehandlingsdirektivet – lik- som i annan diskrimineringslagstiftning – är likabehandlingsprinci- pen utformad enligt den (liberal-)rättsliga traditionen, som ett för- bud mot särbehandling som gäller på den individuella nivån. Vid en saklig behandling enligt likabehandlingsprincipen är kön helt enkelt ovidkommande.

Problemet är bara att inget samhälle ännu lyckats uppnå det ide- ala tillståndet att alla individer behandlas lika. I alla samhällen ut- vecklas normer och praktiker, som inte bara för med sig individuella orättvisor utan också leder till strukturer som innebär att vissa grupper får en sämre ställning.

Diskrimineringslagstiftning börjar i själva verket alltid med att man urskiljer en grupp som särbehandlas på ett sätt som man anser strida mot likabehandlingsprincipen. I fallet Likabehandlingsdirek- tivet – liksom den svenska jämställdhetslagstiftningen – är den eftersatta gruppen kvinnorna, även om man har utformat lagstift- ningen på ett generellt sätt så att den också förbjuder diskriminering av män i förhållande till kvinnor. Regleringens funktion – eller åt- minstone dess raison d´être – är alltså att komma tillrätta med den utsatta gruppens position. Härvid är det emellertid inte tillräckligt med en utformning i enlighet med den formella likabehandlings- principen på individuell nivå. De strukturella orättvisorna kan bara mötas med administrativa åtgärder på samma strukturella nivå, det vill säga åtgärder som kompenserar den dolda strukturella diskrimi- neringen med en öppen administrativ favorisering. Härvid är natur- ligtvis faktorn kön av största relevans.

I Kalanke rangordnades mäns individuella rätt att inte diskrimi- neras på grund av kön över kvinnors intressen av likabehandling som grupp. I Marschall har EG-domstolen erkänt, att vill man till- godose principen om rättvis fördelning av arbetstillfällen och befatt- ningar kan man inte ge företräde för likabehandling på den individu- ella nivån. Fanns det inte statistik som visade på skillnader i behand- ling skulle vi egentligen inte veta att kvinnor faktiskt blir diskrimi- nerade just för att de är kvinnor. Man kan inte heller på den indivi- duella nivån peka ut vilka kvinnor som faktiskt har drabbats. Det enda man kan göra är att ge de individer som är kvinnor ett försteg till de eftertraktade platserna. Detta skall kompensera för den dis- kriminering som är en följd av dolda strukturer man inte kan kom- ma åt på den individuella nivån.

103

OM RÄTTENS ROLL I EN DEMOKRATISK SAMHÄLLSUTVECKLING

Domstolens sätt att argumentera i Kalanke kan visserligen tyckas ansluta väl till lagtextens utformning i huvudregel och undantag. Det stämmer även med det rationella rangordnande av principer som av tradition kan sägas prägla rätten. Men det är inte en ändamålsenlig tankemodell för att tillgodose syftet med lagstiftningen. Problemets kärna – att skapa en balans – framträder så mycket tydligare, när man inser att bakom reglerna i art 2.1 (likabehandlingsprincipen) och 2.4 (undantaget för positiv särbehandling) ligger skilda normativa synsätt, och dessa bägge synsätt är oförenliga. De kan inte rangordnas, bara harmoniseras med hjälp av proportionali- tetsöverväganden och rättfärdighetsresonemang.

De dolda strukturer som bland annat leder till att kvinnor diskri- mineras har en del av sin förklaring i ett annat normativt mönster, det vi kan kalla tillhörighetsmönstret eller gemenskapsmönstret. Det avser den djupt liggande beredvilligheten, men också plikten, att ta upp i gruppen/dela med sig med den som redan har en viss anknyt- ning dit. Detta skulle också kunna uttryckas så, att likhetsprincipen ofta är begränsad till dem som tillhör en på visst sätt definierad ge- menskap. Solidariteten inåt skapar samtidigt en gräns utåt mot dem som ”inte hör till”.

Det är lättare att förstå 1994 års svenska lag mot etnisk diskrimi- nering och dess inbyggda tillkortakommanden, när man inser att de normativa förhållningssätt som den lagen har att komma till rätta med är dels att garantera invandrare m.fl. en icke-kränkande be- handling, dels att slå hål på ”den etablerade gemenskapen” och i stället åstadkomma integration. Det är samtidigt lätt att se kopp- lingen till demokratifrågorna. Spontana gemenskaper synes vara sådana som familjen, men tydligen också det egna könet. Enligt det formella demokratikonceptet är den suveräna nationella staten och dess medborgare en annan sådan väl definierad gemenskap. Syftet med EU och unionsmedborgarskapet är att ersätta detta senare koncept med integration inom en större gemenskap – att utvidga det formella demokratikonceptets snäva demos. I samma riktning strävar den gränsöverskridande demokratin.32

Avslutande kommentar

Ett syfte med denna uppsats har alltså varit att presentera vår forsk- ningsansats i Norma-programmet och de fördelar denna innebär i relation till såväl demokratifrågan som materiella välståndsfrågor i det postindustriella samhället.

104

ANN NUMHAUSER-HENNING

Det handlar om en rättsvetenskaplig modell som gör det möjligt för praktiker och rättsvetare att lyfta blicken – se bakom de juridisk- tekniska lösningarna – och återupptäcka de moraliska eller, som vi väljer att kalla dem, de normativa elementen i rätten. Detta – att i ökad omfattning frilägga de normativa inslagen i rätten och deras betydelse – medger en ny och bättre bas för den (rätts-)politiska debatten. När det gäller den liberala rättstraditionen har väl de normativa mönstren bakom kanske bara fallit i glömska. De har for- mulerats i tidigare skeden. På andra och nyare områden – som väl- färdsrättens – har det tekniska emellertid dominerat från början. Genom att i rättsvetenskap och tillämpning, som jag skisserat, med- vetet söka efter och lyfta fram de normativa grundmönstren, kan ju- risterna bidra till att formulera välfärdspolitikens materiella innehåll mera medvetet och i mer varaktiga rättsliga former, samtidigt som vi möjliggör en breddad rättspolitisk debatt och ett i verklig mening folkligt rättsmedvetande. Därmed skapas också nya förutsättningar för det demokratiska samtalet, och för en materiell analys av graden av medborgarskap för olika samhällsgrupper.

Norma-programmet bygger på föreställningen att rättens grund- läggande beståndsdelar är genuina moraliska eller normativa mönster förankrade i samhällsliv och kultur – det vill säga normativa fö- reställningar som inkluderar sociala relationer och därmed också sociala rättigheter. Den tydliggör samtidigt de motsättningar som finns mellan skilda normativa föreställningar som alla åtnjuter legi- timitet i samhället. Den bidrar därmed till den viktiga uppgiften att förhindra en otillbörlig förenkling av komplicerade samhällsfrågor. Vi kan inte räkna med enkla värdehierarkier, utan frågor måste av- göras genom en mer nyanserad argumentation33 baserad på propor- tionalitetsöverväganden.34 Teorin erbjuder härigenom en analysmo- dell med viss stadga för det post-liberala samhället35, samtidigt som den alltså inte är hierarkisk utan väl artikulerar de spänningsförhål- landen som råder i samhället. Det handlar inte om att ge upp värdet av rättsliga traditioner och hamna i den rena dekonstruktionen, men heller inte om att förneka de motsättningar som finns.

Teorin svarar samtidigt också bättre mot det materiella demo- kratibegreppet genom att den i grunden ser rätten som ett uttryck för sociala värderingar. Rättsordningen är enligt det formella demo- kratibegreppet det främsta uttrycket för den institutionaliserade su- veräna demokratiska staten, en föreställning som väl följs upp genom den liberala rättsordningen och den traditionella rättstillämpningens fokusering på lagstiftarens vilja. Norma-modellen ser rätten snarare som ett uttryck för det institutionaliserade samhället36, och i en tid

105

OM RÄTTENS ROLL I EN DEMOKRATISK SAMHÄLLSUTVECKLING

när demokratin ”flyr” nationalstaten kan modellen bidra till att bryta den rättsvetenskapens nationella isolering som går hand i hand med det formella demokratibegreppet och vidga debatten till det relevanta demokratiska ”rummet”.

Noter

1Jfr även Söderqvist 1997.

2Programserien sänder under oktober och november 1997 och medverkande var Håkan Hydén, Alf Thoor, Anders Björnsson, Carl-Johan Ljungberg och Ann Numhauser-Henning.

3Jfr exempelvis Holmström i denna volym.

4Jfr åter Söderkvist 1997.

5Olof Pettersson 1998. Jfr även Putnam 1995, som betonar betydelsen av ett stort socialt kapital (stark medborgaranda, ett aktivt föreningsliv och ett starkt civilt samhälle) för en väl fungerande demokrati.

6Jfr Jacobsson 1997 s. 211: ”Demokratin, som bygger på en ömsesidig kon- traktsrelation mellan styrande och styrda, vilar ytterst på ett normativt sam- förstånd. ... I demokratiska samhällen producerar och reproducerar medbor- garna ett sådant samförstånd genom sin kommunikation med varandra och med de politiska makthavarna”.

7Se vidare Norma 1996:1.

8Framväxandet av de skilda generationerna av mänskliga rättigheter speglas här (som brukligt är) framför allt ur männens synvinkel – sedda ur kvinnors synvinkel kan både ordning och tidpunkt vara en annan, se Kravaritou 1995 s.

169f.

9Jfr Sia Spiliopoulou Åkermark 1998 s. 87 f., som framhåller att mänskliga rättigheter är vidare än termen medborgerliga rättigheter, då de sistnämnda syftar på sådana rättigheter som endast gäller för medborgarna i en viss stat.

10Jfr Marshall 1977 s. 78. Se även Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF. 157/23, 12 July 1993. Jfr även exvis John Rawls idé om primära nyttigheter (primary goods, Rawls 1972).

11En debatt kring den inbördes rangordningen mellan olika fri- och rättigheter fördes i svenska media under 1998, se bl.a. Ahlmark 1998 och vidare DN:s ledarsida 1998-09-30, 1998-10-02 och 1998-10-09. Ahlmark talar här om att: ”Vi måste skilja mellan 1) de rättigheter som bär upp demokratin, och 2) de krav som den sociala tryggheten vilar på.”

12Holmberg och Stjernquist 1995 uppfattar folkstyrelsen i den svenska grund- lagen framför allt som demokrati som beslutsteknik, även om regeringsformen samtidigt inte är främmande för ett vidare – mer materiellt – demokratibegrepp än det strikt formella (jfr RF 1:2).

13Supiot 1998 s.190.

106

ANN NUMHAUSER-HENNING

14Ibid.

15Jfr här beteckningen på det franska socialbidraget, Revenue Minimum d´insertion.

16Se t.ex. Nergelius 1998. Se även Demokratiutredningens skrift nr 7, SOU 1998:124.

17Weiler 1994 s. 210.

18Strinchcombe 1975 s. 602, citerad av Jean Lecka 1994. Jfr även Svallfors 1996 s. 20, som framhåller välfärdspolitikens dominerande process som en fråga om strävan till integration och att undvika marginalisering.

19Majone för här, utifrån bl.a. Wicksell, ett intressant resonemang om skillna- den mellan fördelningsbeslut (intressekonflikter, majoritetsbeslut) och andra beslut där effektiviteten är det centrala och enhällighet i princip möjlig.

20Jfr Jacobsson 1997 s. 53 som i samband med EU talar om att ”politiken internationaliseras medan (den proceduriella) demokratin domesticeras eller politiken flyttar, demokratin stannar kvar.”

21Här hänvisar Giddens till den tyske sociologen Ulrich Beck och hans be- grepp institutionalized individualism. Många av välfärdsstatens rättigheter tillkommer individen snarare än t.ex. familjen, är knutna till anställning eller utbildning och en livsform som i grunden förutsätter rörlighet, såväl geogra- fiskt som tillhörighetsmässigt, företeelser som implicerar att den enskilde konstituerar sig som individ (Beck 1998).

22Jfr Rawls och den slöja (veil) han antar döljer förekommande sociala för- hållanden och egendomsfördelning när han utvecklar sin rättviseteori, Rawls 1972 s. 136 ff.

23Detta är i själva verket en viktig förklaring även till Uppsalaskolans och liknande teoriers uppkomst och utveckling. Lagen sågs inte längre som ett uttryck för moralen – normativa ställningstaganden – i samhället utan blev ”bara” ett uttryck för lagstiftarens vilja (Christensen 1998).

24Se vidare t.ex. Ewald 1986.

25Här bör emellertid framhållas, att det marknadsfunktionella mönstret utövar en mycket stark dragningskraft inom många skilda rättsområden i dag. Jfr vad som sagts om den liberala rätten ovan och sedan vidare nedan om rättens samhälleliga funktioner.

26Se vidare Norma 1996:1, men även Christensen 1996 och 1997, Numhauser- Henning 1996, 1997 och 1998:2, Karlén 1998, Norberg 1999 och Ryrstedt 1999.

27Även begreppet funktion har – liksom mönster – den fördelen att det kan användas utan att man därmed har tagit ställning till frågan om kausalitet eller intention i den normativa praktiken, jfr Durkheim 1984 s. 11.

28Se exempelvis Ewald 1986. En reservation bör också göras för det Bis- marckska socialförsäkringssystemet, som redan under 1870-talet byggdes upp som ett sammanhängande socialförsäkringssystem av modern typ där utgående förmåner var knutna till arbete och inbetalade avgifter.

107

OM RÄTTENS ROLL I EN DEMOKRATISK SAMHÄLLSUTVECKLING

29Mönstret rättvis fördelning kan uppträda i flera olika former, t.ex. såsom likafördelning eller fördelning efter behov. Köprincipen är ett annat normativt rättvisemönster.

30För en utveckling av den analys som här endast mera skissartat beskrivits, se vidare Christensen 1997, 1998 och 1999, ävensom Numhauser-Henning 1998:2.

31Här skall framhållas betydelsen av aktörsperspektivet, som många kanske tycker lyser med sin frånvaro i Norma-modellen. Det är riktigt att modellen fokuserar normativa strukturer - mönster - och deras funktion. Detta innebär naturligtvis inte att vi förnekar aktörsperspektivets roll i den normativa ut- vecklingen.

32För en utveckling av den analys som här endast mera skissartat beskrivits, se vidare Numhauser-Henning 1998:1 men även Wong 1997, Karlén 1998, Norberg 1999 och Ryrstedt 1999.

33Jfr Bengt Göransson, Inledning till SOU 1998:55, Demokratins räckvidd, s. 9: ”En viktig uppgift i varje demokratiskt samtal är att se till att svåra frågor får vara svåra”.

34Jfr Zaremba 1998: ”Hur de demokratiska rättigheterna skall tolkas i för- hållande till varandra kan i en demokrati bara avgöras genom debatt och sam- förstånd”.

35Jfr Ewald 1986, som talar om förlusten av ordning i det post-moderna sam- hället, ”tout est politique”. Jfr även Fukuyama 1997.

36En viktig slutsats i Kerstin Jacobssons avhandling om demokratifrågan i EU- debatten, är att det skett en förskjutning i demokratibegreppet från proceduren för beslutsfattandet till resultaten av och förutsättningarna för besluten. Hon lyfter också, med Durkheim, fram demokratibegreppet/demokratin som social representation, dvs. som ett uttryck för samhället. Enligt Jacobsson är ”Demokrati som social representation betydligt mer ‘öppen’ än ett vetenskap- ligt begrepp och kan mer oproblematiskt inkludera nya saker” (Jacobsson 1997 s 206). Det innefattar även föreställningar om välfärd och materiell trygghet, och är inte längre knutet till den suveräna staten utan till samhället som sådant.

108

ANN NUMHAUSER-HENNING

Referenser

Ahlmark, Per (1998) ”Är alla friheter lika viktiga?” I Dagens Nyheter 1998-10-18

Beck, Ulrich (1998) ”The cosmopolitan manifesto”. I New States- man, 20 mars 1998

Christensen, Anna (1996) ”Skydd för Etablerad Position – ett nor- mativt grundmönster”. I Tidsskrift för Rettsvitenskap, 4/96, Oslo s. 519–574

Christensen, Anna (1997) ”Normativa grundmönster i socialrätten”. I Retfaerd Nr 3 1997, Oslo

Christensen, Anna (1998) ”Normative Patterns and the Normative Field: A Post-Liberal View on Law”. I Wilhelmsson/Hurri (red.),

From Dissonance to Sense: Welfare State Expectations, Privatisa- tion and Private Law, England: Ashgate

Christensen, Anna (1999) ”Den EG-rättsliga likhetsprincipen versus den europeiska enförsörjarfamiljen”. I Bernitz/Gustavs- son/Oxelheim (red.), Europaperspektiv. Årsbok 1999, Falun: Nerenius & Santerus förlag

Dahl, Robert A. (1992) ”Demokrati som procedur”. I Dahl, Robert (m.fl.) Idéer om demokrati. Stockholm: Tiden

Durkheim, Emile (1984) The Division of Labour in Society. London: Macmillan

Ewald, Francois (1986) L’Etát providence. Paris

Fukuyama, Francis (1997) The end of Order. London: Social Market Foundation

Giddens, Anthony (1998) The Third Way. London: Polity

Hofstadter, Douglas (1985) Metamagical Themes: Questing for the Essence of Mind and Pattern. Basic Books

Holmberg, Erik och Stjernquist, Nils (1995) Vår författning. Stockholm: Fritzes

Jacobsson, Kerstin (1997) Så gott som demokrati. Om demokrati- frågan i EU-debatten (avhandling). Umeå: Boréa Bokförlag

Karlén, Lotten (1998) Rätten till bostad. En komparativ undersök- ning av svensk och engelsk lagstiftning om rätt till bostad. Lund: Juristförlaget

109

OM RÄTTENS ROLL I EN DEMOKRATISK SAMHÄLLSUTVECKLING

Kravaritou, Yota (1995) ”Citoyenneté européenne, culture et fem- mes”. I Citoyenneté Européenne et Culture, Cahiers Internatio- naux de Symbolisme, Numeros 80-81-82 1995

Lecka, Jean (1994) ”Citoyenneté, identité, pluralisme culturel en europé”. I Vers un ”multiculturalisme” européen?, Théories et pratiques, dossier från ett colloqvium i Paris 17–18 mars 1994

Lundström, Mats (1998) ”EU-inträdet och demokratin i Sverige”. I Demokrati på europeisk nivå?, Demokratiutredningens skrift nr 7, SOU 1998:124. Stockholm: Fritzes

Majone, Giandomenico (1998) ”Regleringarnas legitimitet”. I Demokrati på europeisk nivå?, Demokratiutredningens skrift nr 7, SOU 1998:124. Stockholm: Fritzes

Marshall, T.H. (1977) ”Citizenship and Social Class”. I Class, Citi- zenship and Social Development

Nergelius, Joakim (1998) Amsterdamfördraget och EU:s Institutio- nella Maktbalans. Stockholm: Norstedts Juridik

Norberg, Per (1999) Konkurrenslagstiftning och bostadspolitik. En studie av den svenska hyresregleringens förhållande till EG:s och Sveriges konkurrensrätt. Lund: Juristförlaget

Norma 1996:1, Normative Development within The Social Dimen- sion, Studies on the Normative Patterns and their Development in the Legal Regulation of Employment, Housing, Family and Social Security from a European Integration Perspective. Lund: Norma, Juridiska fakulteten

Numhauser-Henning, Ann (1996) Den neoliberala arbetsrätten, Exemplet Chile. Lund: Juristförlaget

Numhauser-Henning, Ann (1997) ”Den framtida arbetsrättens för- utsättningar”. I Arbetsmarknad & arbetsliv, årgång 3 nr 2 somma- ren 1997, s. 97–198

Numhauser-Henning, Ann (1998:1) ”Positiv särbehandling, EG- domstolen överraskar igen!” I Juridisk Tidsskrift 1997–98 Nr 3 s. 814–834

Numhauser-Henning, Ann (1998:2) ”Premiepension för hela slan- ten, det chilenska exemplet”. I Juridisk Tidsskift 1997–98 Nr 4 s. 1266–1292

Petersson, Olof (1998) ”Uttåget från det gemensamma”. I Svenska Dagbladet 1998-11-28

110

ANN NUMHAUSER-HENNING

Putnam, Robert (1995) Den fungerande demokratin. Medborgar- andans rötter i Italien. Stockholm: SNS

Rawls, John (1972) A Theory of Justice. Oxford

Ryrstedt, Eva (1999) Bodelning och bostad. Ekonomisk självständig- het eller gemenskap. Lund: Juristförlaget

Spiliopoulou Åkermark, Sia (1998) ”Mänskliga rättigheter och Sverige”. I Mänskliga rättigheter – mångas skyldigheter, Ds 1998:46, Bilaga 2. Stockholm: Fritzes

Svallfors, Stefan (1996) Välfärdsstatens moraliska ekonomi. Umeå: Boréa Bokförlag

Strinchcombe, Arthur (1975) ”Social Structure and Politics”. I Greenstein et Polsby ed., Handbook of Political Sciences, col. 2. New York: Addison Neiley

Supiot, Alain (1998) Transformation of labour and future of labour law in Europe, Final report june 1998. Madrid: Expert Group of the European Commission

Söderquist, Marie (1997) ”Massmedial rättvisa”. I Svenska Dagbladet 1997-11-16

Weiler, Joseph H.H. (1994) Fin-de-Siècle Europe. I R. Dehousse, (red.), Europe after Maastricht – An Ever Closer Union? Munchen

Wong, Christoffer (1997) Diskriminering på grund av nationalitet och etnisk tillhörighet. Om lagen mot etnisk diskriminering och förbud mot nationalitetsdiskriminering i artiklarna 6 och 48 i EG- fördraget. Norma 1997:5. Lund: Norma, Juridiska fakulteten

Zaremba, Maciej (1998) ”Den fatala rätten att födas frisk”, Moderna Tider Nr 96

111

Grundlagsmodeller och maktdelning

Joakim Nergelius

Teoretiska utgångspunkter

När man i dag diskuterar maktdelning i allmänhet och det som jag här kallar grundlagsmodeller i synnerhet ligger tanken nära de många exempel vi ser av ökande domstolsmakt runt om i världen. Mot bakgrund av den aktuella demokratidebatten i Sverige, ”judi- kaliseringen” av den politiska makten och maktdelning, är associa- tionen helt naturlig. Vi har nyligen sett hur president Clinton tving- ats till en förnedrande riksrättsrättegång inför senaten. Samtidigt avgörs Augusto Pinochets öde i brittisk domstol och den interna- tionella krigsförbrytardomstolen börjar förbereda sin verksamhet. Dessa frågor och deras politiska implikationer har jag redan behand- lat i en annan artikel för Demokratiutredningen1. Jag kommer inte att ägna närmare uppmärksamhet åt den problematiken här, men vill ändå peka på dess existens. Den traditionella politikens accentuerade maktlöshet i kombination med domstolarnas ständigt stärkta ställ- ning runt om i västvärlden ger hela maktdelningsdiskussionen en extra dimension och bör av den intresserade betraktaren eller initie- rade debattören städse hållas i åtanke.

Att belysa rådande förhållande mellan majoritetsstyre och skyd- det för individens eller minoriteters rättigheter, mellan folksuverä- nitet och parlamentarism å ena sidan och maktdelning, här närmast i form av domstolsmakt (och därmed judikalisering) å den andra, måste vara en av de absolut angelägnaste för en statlig svensk demo- kratiutredning. Det finns flera skäl till detta antagande. Ett är den utveckling jag beskrivit i den förut nämnda uppsatsen och som innebär att judikalisering i dag är något av en global trend. Ett annat är att det givetvis också finns andra viktiga tendenser att studera – avståndet mellan väljare och valda, medborgarnas bristande engage- mang och samtidigt informationsteknologins möjligheter att kanske

113

GRUNDLAGSMODELLER OCH MAKTDELNING

vända på utvecklingen, liksom EU-medlemskapets konsekvenser. Att judikaliseringen innebär stora nyheter för samhällslivet, tycks ha uppmärksammats betydligt mindre i svensk demokratidebatt än flera av de andra fenomenen. Slutligen måste nämnas den traditionella svenska misstron mot jurister och domstolsmakt, som nog betyder att beredskapen på politiskt och juridiskt håll inför en delvis ny roll för domstolarna i samhället inte är den bästa. Grundlagen, hela det svenska statsskicket och en stor del av den svenska statsvetenskap- liga teoribildningen bygger i själva verket på tanken att all politisk makt med nödvändighet måste utövas av folkvalda organ för att vara demokratisk.2 Att det i vissa fall kan finnas behov av domstolskon- troll och att all offentlig makt skall utövas under lagarna medges visserligen ibland, men detta har då i allmänhet beskrivits som ett problem från demokratisynpunkt.3 Som en följd av att detta majo- ritetsparadigm haft en sådan hegemoni i debatten har inte svenska jurister vågat höja rösten eller anmäla en avvikande mening. I stället har Sverige begåvats med en, gentemot lagstiftaren, osedvanligt lojal och följsam domarkår, vilken knappast, som i många andra länder, sett som sin huvuduppgift att värna den enskildes rättigheter gen- temot statsmakten.

Denna för svensk del något särpräglade konstitutionella utgångs- punkt har också fått till följd att en egentlig konstitutionell debatt tills nyligen i stort sett saknats i Sverige. Om alla är överens finns det inte mycket att diskutera. De opponerande röster som då och då hörts, som exempelvis Gustaf Petrén, har betraktats som udda och avvikande. Symptomatiskt är kanske att den enda egentliga opposi- tionen under 1970-talet mot den nya regeringsformens (RF) ganska totala betoning av folksuveränitet och, åtminstone inledningsvis, svaga rättighetsskydd, kom från en ohelig allians mellan Petréns så kallade medborgarrättsrörelse och vänstergrupper kring FiB-Kultur- front.

På flera håll utomlands har däremot diskussionen kring dessa frå- gor varit desto livligare. Detta gäller till exempel USA, vilket är na- turligt mot bakgrund av Supreme Courts utomordentligt stora och långvariga inflytande på samhällsutvecklingen. Denna breda ameri- kanska diskussion om domstolsmakt kontra (annan) politisk makt går rent av att datera. Den får sägas ha inletts 1893, när James Brad- ley Thayer i en uppmärksammad artikel kritiserade det faktum att domstolarna och särskilt Supreme Court hade tillerkänt sig själv en utomordentligt vid rätt att förklara lagar grundlagsstridiga och där- med vägra tillämpa dem.4 Varianter av denna livliga amerikanska de- batt har sedan förekommit bland annat i Tyskland och Storbritan-

114

JOAKIM NERGELIUS

nien samt inom EG-rätten, vilket visar att frågorna har aktualitet bå- de inom rättssystem som genom sin starka domstolsmakt påminner om USA och länder, vilka snarast utmärker sig för en helt annan maktbalans och konstitutionell tradition. Att frågorna nu börjar dis- kuteras på bred front även i Norden är således logiskt.

I slutbetänkandet från en tidigare stor svensk utredning, Maktut- redningen, som i sin uppläggning och målinriktning påminner en del om den nu verkande Demokratiutredningen, gjordes en distinktion mellan en ”samhällscentrerad” respektive en ”individcentrerad” de- mokratimodell. Den samhällscentrerade utgick från idén om ett su- veränt folk och betraktade den enskilde främst som medlem i ett samhällskollektiv, medan den individcentrerade modellen utgår från en suverän individ som tar ansvar för sig själv, varför ”samhällskol- lektivet” eller gemenskapen inte i onödan bör ingripa i den enskildes liv.5 Denna distinktion kan i förstone tyckas ha mycket gemensamt med den ovannämnda distinktionen mellan parlamentarism och maktdelning (eller majoritetsstyre och rättighetsskydd). Men jag skulle vilja hävda att de båda frågeställningarna, eller motsatsparen, inte alls är så identiska som många vill tro. Maktutredningens fråge- ställning, vilken enligt utredningen själv är av särskild betydelse då det gäller att ta ställning till ”vad som skall göras till föremål för kol- lektiva beslut och vad som bör överlåtas till den enskilde, till grup- per av medborgare eller till autonoma institutioner utan löpande in- blandning från den centrala statsmakten”6, gäller främst frågan om statens omfång – eller, för att anknyta till en konkret politisk dis- kussion, vilka uppgifter som bör utföras i privat respektive offentlig regi. Frågeställningen om maktdelning gäller däremot förhållandet mellan olika offentliga organ, kanske främst mellan lagstiftande, verkställande och dömande organ. Vidare gäller den givetvis hur den offentliga makten skall avvägas gentemot den enskildes fri- och rät- tigheter. För att låna en fras från den italienske politiske filosofen Norberto Bobbio gäller därför den diskussion som jag här tar upp omfånget av statens makt snarare än omfånget av statens funktioner, medan Maktutredningen i sitt slutbetänkande valt att koncentrera sig på omfånget av statens funktioner.7

Med utgångspunkt från dessa grundläggande frågeställningar kan demokrati diskuteras från en mängd olika aspekter. Det sker förvis- so i den internationella statsvetenskapliga och juridiska doktrinen på området.8 Dessutom kan olika länders konstitutioner jämföras med varandra från många olika utgångspunkter. Inte bara såvitt gäller maktdelning och domstolarnas ställning, utan också beträffande val- system, statschefens ställning eller lagstiftningsproceduren.9 Vad

115

GRUNDLAGSMODELLER OCH MAKTDELNING

som kanske är av störst intresse i detta sammanhang, om nu dis- kussionen skall ta sin utgångspunkt i olika ”grundlagsmodeller”, är att diskutera hur skilda modeller för maktdelning vuxit fram och vilken funktion de, åtminstone till en början, ansetts fylla. Av natur- liga skäl kan då diskussionen koncentreras på olika former av dom- stols- och juristmakt, eftersom det vanligtvis är denna – helt i enlig- het med Montesquieus och andra maktdelningsläror – som i olika länders grundlagar tillerkänts en särskild roll.

Några olika grundlagsmodeller och deras bakgrund

En vanlig uppfattning åtminstone i den äldre, traditionella konstitu- tionella doktrinen, både i Sverige och annorstädes, är att idén med att ge en särskild författningsdomstol – eller någon annan domstol – en särskild möjlighet att pröva lagars eller andra reglers grundlags- enlighet lämpar sig särskilt bra för federala stater, där kompetens- konflikter mellan centralmakten och delstaterna kan tänkas bli fre- kventa. Detta förhållande skulle kunna förklara den amerikanska domstolsmaktens framväxt, liksom det faktum att Europas och fak- tiskt världens första renodlade författningsdomstol såg dagens ljus 1920 i det federala Österrike. Det skulle också kunna förklara för- fattningsdomstolens utomordentligt starka ställning i det tyska sam- hällslivet efter andra världskriget, liksom EG-domstolens centrala betydelse för EG-rättens och därmed den europeiska integrationens utveckling under samma period. Faktum är dock att ingen av dessa domstolar haft som huvudsaklig uppgift att syssla just med denna typ av kompetenskonflikter.10 Denna uppfattning ger heller ingen förklaring till den under 1990-talet ökande domstols- och jurist- makten även i andra, mer centraliserade eller mindre stater som Frankrike och de nordiska länderna (eller inom den internationella rätten, där de enskilda staterna annars av hävd setts som ytterst su- veräna aktörer).

En annan förklaring till framväxten av en viss form av domstols- eller juristmakt kan vara att ett slags juridiska expertorgan utsetts och kanske rentav kommit att regleras i grundlag, men då endast för särskilda uppgifter. Här kan det svenska Lagrådet ses som ett exem- pel (se RF 8:18). Liknande uppgifter har i Finland tillerkänts och ålagts både det särskilda Grundlagsutskottet (vilket dock hör till riksdagen) och det om Lagrådet påminnande Laggranskningsrådet, som dock inte varit särskilt aktivt under senare år. Den stundtals

116

JOAKIM NERGELIUS

livliga debatten om Lagrådets uppfattningar i olika frågor under senare år visar att dess ställningstaganden tillmäts stor betydelse, trots att de aldrig är bindande för riksdagen. Samtidigt framgår det tydligt vid läsningen av RF 8:18 att avsikten med denna grundlags- reglering aldrig varit att ge Lagrådet någon egentlig maktställning. Själva arketypen för ett organ som inte avsetts ha en sådan roll

vid grundlagens antagande, men sedan ändå kommit att få det, måste vara Conseil Constitutionnel i Frankrike. Av den franska grund- lagstexten framgår att detta organ från början tillerkändes vissa av- gränsade uppgifter vad gällde valkontroll, medling eller konfliktlös- ning vid kompetenskonflikter mellan olika statsorgan och dylikt. Icke desto mindre tillerkände sig det franska författningsrådet vid 1970-talets början en kompetens att pröva nyantagna, ännu inte ikraftträdda, lagars grundlagsenlighet, varefter den nyvalde presi- denten Giscard d’Estaing 1974 genomdrev en kraftig utvidgning av denna möjlighet.

Dessa exempel visar i all enkelhet att det är svårt att analysera förekomsten av normprövning och maktdelning i enskilda länder med särskilda egenskaper i ländernas samhällstruktur. Historiska utvecklingsförlopp, dramatiska omständigheter eller rena tillfällig- heter tycks spela större roll.

Däremot torde det vara enklare att gruppera de skilda former av normkontroll och /eller domstolsmakt som förekommer i olika län- der i vissa grupper eller typer, beroende på vilken slags kompetens och maktställning de har samt utifrån vissa rättsliga särdrag. En dis- tinktion kan då göras mellan den europeiska, centraliserade model- len för lag– eller normprövning, där uppgiften åläggs en särskild för- fattningsdomstol, och en mer decentraliserad modell, som i USA, där samtliga domstolar har samma möjligheter att åsidosätta grund- lagsstridiga lagar, även om de högsta domstolarnas avgöranden av förklarliga skäl anses vara viktigare. Denna senare modell finns bland närbelägna länder även i Norge och utgör också, i sin något mer urvattnade eller modererade form, principen för den svenska normprövningen. En skillnad mellan de båda systemen är normalt sett att en särskild författningsdomstol är behörig att ogiltigförklara lagar som befinns vara grundlagsstridiga, medan domstolar i USA, Norge eller Sverige i motsvarande fall nöjer sig med att vägra till- lämpa lagen i fråga i det konkreta fallet. I denna senare modell är det dessutom så att frågan om lagens grundlagsenlighet kan bli föremål för prövning bara inom ramen för en konkret rättegång mellan två parter (vilken i och för sig kan handla om i stort sett vad som helst). I system med en särskild författningsdomstol finns i allmänhet sär-

117

GRUNDLAGSMODELLER OCH MAKTDELNING

skilda mekanismer för att bringa frågan om en lags grundlagsenlig- het till domstolens prövning.

En annan distinktion kan göras mellan normkontroll i efterhand, av antagna regler, och så kallad preventiv normkontroll, det vill säga en prövning av lagar som ännu inte antagits eller trätt i kraft. I den juridiska doktrinen kallas de båda prövningsformerna i allmänhet för judicial review respektive judicial preview. Den förra varianten är i dagens värld väsentligt vanligare, även om den franska formen av normkontroll genom Conseil Constitutionnel i princip får ses som ett exempel på judicial preview.11 Sverige framstår här som något av en hybrid genom den parallella existensen både av en ganska svag normprövningsrätt för domstolar (RF 11:14) och en i och för sig värdefull, men konstitutionellt föga verkningsfull preventiv kontroll genom Lagrådets granskning. Hur denna uppdelning mellan olika slags normkontroll skall göras inför framtiden torde vara ett av Sveriges mer väsentliga stundande konstitutionella vägval.

En väsentlig och intressant, men inte särskilt uppmärksammad, distinktion torde vidare kunna göras mellan konstitutionella system som helt bygger på skrivna rättsregler, oftast i grundlagsform, om maktdelning och särskilda uppgifter för författningsdomstolar och liknande organ, respektive sådana där motsvarande företeelser i hög grad bygger på oskriven lag. Den norska lagprövningsrätten, som uppstod redan på 1880-talet och faktiskt utvecklades tidigare i Norge än i något annat europeiskt land, är formellt i stort sett helt oreglerad. Detsamma gäller faktiskt, vilket kanske inte är så känt, de amerikanska domstolarnas lagprövningsrätt avseende federala lagar (om än inte deras maktställning i övrigt). EG-domstolens ensamrätt att tolka EG-rätten och dess rätt att ge förhandsbesked till nationel- la domstolar följer av Romfördraget, men enbart härur kan knappast utläsas ett mandat för EG-domstolen att på egen hand utveckla de grundläggande rättsprinciper som i stort sett hela den fortsatta EG- integrationen – och därmed även domstolens egen ställning – byggt på. Conseil Constitutionnel kom som nämnts i början på 1970-talet att utvecklas annorlunda än vad grundlagsfäderna föreställt sig. Den svenska normkontrollen är däremot formellt fullständigt reglerad i Regeringsformen, vilket även gäller för den mäktiga tyska författningsdomstolen och den spanska motsvarigheten. Det är alltså tydligt att det finns goda exempel både på domstolsmakt som växer fram av egen kraft, ofta med oväntade resultat, och rättssystem där de rättsliga organens ställning gentemot lagstiftaren reglerats noga i grundlagen, vare sig dessa organ avsetts ha stor makt, som i Tyskland eller Spanien, eller synnerligen begränsad

118

JOAKIM NERGELIUS

makt, som i Sverige. USA är här ett specialfall, eftersom domsto- larna givits en tydlig maktställning i konstitutionen (art. III), där det framgår att de bör ha lika stor makt som de folkvalda organen presidenten och kongressen, samtidigt som själva lagprövningsrät- ten, det kanske främsta instrumentet för att utöva denna makt, vuxit fram genom högsta domstolens egen praxis (med början redan 1803).12 I detta hänsende tycks för övrigt finnas ett visst samband mellan ifrågavarande konstitutions ålder och graden av reglering. Med mycket gamla konstitutioner utvecklas lätt sedvanor, inte minst såvitt gäller lagprövning, vilka inte återspeglar den skrivna textens uppfattning. Denna utveckling kan givetvis i sig ge upphov till alldeles särskilda legitmitetsproblem.13

Ännu en viktig distinktion som kan göras, vid sidan av de rent formella kriterier som präglat de respektive indelningarna ovan, gäl- ler givetvis domstolsmaktens ställning och utveckling i förhållande till den politiska makten. Finns det över huvud taget någon motsätt- ning mellan en starkare ställning för domstolarna och ett normalt mått av arbetsuppgifter för de politiska organen, det vill säga i första hand regering och riksdag? Är denna motsättning i så fall nödvän- dig?

Statsvetaren Olof Petersson är en av de få i den svenska debatten som valt att se denna fråga från ett annat perspektiv än det i Sverige gängse. Det senare har gått ut på att ökad makt för domstolar och rättsliga organ med nödvändighet innebär att folkvalda politiker för- lorar makt i motsvarande mån. Petersson framhåller i sin bok ”Rättsstaten” från 1996 att dragkampen mellan juristmakt och poli- tikermakt inte alls behöver vara ett nollsummespel, där den ene vinner vad den andre förlorar. Tvärtom torde det i dagens Sverige sannolikt vara så, att både jurister och politiker är för svaga och där- för borde renodla sina respektive roller för att tillsammans stärka den demokratiska processen. Som Petersson uttryckt det, kunde politikernas uppgift lämpligen vara att företräda medborgarna, formulera slagkraftiga visioner och ta ansvar för kollektiva beslut, medan juristerna konkret skall åskådliggöra rättsstatens innebörd och finna praktiska lösningar som tillgodoser nutida krav på makt- delning, rättssäkerhet och grundläggande fri- och rättigheter. Lik- nande tankar om skillnaden mellan samhälleliga handlingsprogram och individuella rättigheter har i den amerikanska doktrinen formu- lerats av rättsfilosofen Ronald Dworkin.

Mot denna bakgrund är det givetvis intressant att studera hur några starka domstolar förhåller sig till den politiska makten i olika rättssystem. Vi har här sett exempel på en stark tysk författnings-

119

GRUNDLAGSMODELLER OCH MAKTDELNING

domstol, vars maktställning förutsetts i själva konstitutionen, en stark amerikansk högsta domstol vars maktställning visserligen varit avsedd, men dock tagit sig andra uttryck än grundlagstiftarna tänkt sig. Vi har vidare sett en vital norsk lagprövningsrätt som vuxit fram trots att grundlagen inte har något att säga i ämnet14 samt ett franskt författningsråd – som i och för sig inte är någon domstol i traditio- nell mening – som blivit inflytelserik närmast i strid med den frans- ka grundlagens bestämmelser i ämnet. En verklig särställning i detta sammanhang innehas av EG-domstolen, som onekligen utövat ett betydande inflytande över EG-rättens utveckling och tidigt kom att bli en slags författningsdomstol inom detta rättssystem, utan att något uttryckligt stöd härför egentligen fanns i Romfördraget. I själva verket var det så att denna starka domstolsmakt stred mot vissa av grundarstaternas, särskilt Frankrikes, inhemska konstitu- tionella traditioner. Detta skulle kunna vara en av de tyngsta an- greppspunkterna mot EG/EU för dess förmenta brist på demokrati, men har lustigt nog blivit så mer i den juridiska doktrinen15 än i den allmänna debatten. EG-domstolen torde ha ett utmärkt försvarsar- gument i bakfickan om kritiken mot den skulle bli alltför hård på denna punkt: Lagstiftningen inom EU lider av demokratiska skön- hetsfläckar, exempelvis genom den bristande offentliga insynen i rådets normgivning. (Ehuru dessa skönhetsfläckar delvis lär komma att repareras genom det nya Amsterdamfördraget.)

EG-domstolen är dock ett av de bästa exemplen under 1900-talet på en domstol som på egen hand kunnat påverka inte bara rättsut- vecklingen utan också den politiska utvecklingen inom ett visst rättssystem. Detta har dock skett utan något direkt motstånd från medlemsstaterna eller från övriga EU-organ.16 Motsatsen, det vill säga, att domstolarna haft en så underordnad roll att de varit direkt förbjudna att pröva lagars grundlagsenlighet eller vägra tillämpning av i vederbörlig ordning antagna lagar, finns åtminstone i två inte alltför exotiska rättssystem, nämligen i Finland och Storbritannien. Båda dessa stater är emellertid föremål för reformer. I Finland kom- mer troligen en begränsad lagprövningsrätt av svensk modell (!) att införas. I Storbritannien genomförs en serie konstitutionella refor- mer, bland vilka märks en total förändring av överhuset, den övre kammaren i parlamentet och en inkorporering av Europakonven- tionen om mänskliga rättigheter i brittisk rätt. Genom denna senare åtgärd kommer för första gången någonsin, om vi bortser från 1215 års Magna Charta, en utförlig rättighetskatalog att gälla i brittisk rätt.17

120

JOAKIM NERGELIUS

Av väl så stor relevans för svensk del är kanske utvecklingen i Danmark, eftersom den danska traditionen på området starkt på- minner om den svenska. Liksom i Sverige har domstolarna under hela 1900-talet ansetts ha en viss, begränsad lagprövningsrätt, men denna har utövats ytterligt sparsamt och försiktigt. I den rättsteore- tiska doktrinen har, precis som i Sverige, den så kallade rättsrealis- men dominerat totalt, närmast genom Alf Ross’ arbeten och starka ställning. Under de allra senaste åren har emellertid bilden kommit att ändras högst väsentligt, även om förändringen nog har större principiell än praktisk betydelse. Förändringen kan sägas ha inletts sommaren 1996, då först højesterettspresidenten Niels Pontoppidan deklarerade i en tidningsintervju (i Weekendavisen) att domstolarna skulle komma att spela en viktigare roll i det danska samhällslivet än tidigare och att både medborgarna och politikerna nog fick vänja sig vid detta. Kort därefter, i augusti 1996, kom så det överraskande be- slutet från högsta domstolen, Højesteret. Frågan om Maastrichtför- dragets grundlagsenlighet kunde visst prövas i domstol18, trots att Østre Landsret, Köpenhamns ”hovrätt”, strax innan, i enlighet med ett liknande avgörande från 197219, funnit att så inte var fallet. Målet återförvisades därför till landsrätten, varifrån det som väntat vandra- de vidare till Højesteret, som i en viktig dom i april 1998 fann att fördraget inte var grundlagsstridigt. Samtidigt anfördes utifrån ett danskt konstitutionellt perspektiv, påminnande om den tyska för- fattningsdomstolens dom i samma ämne från 1993, en mängd reser- vationer mot fortsatt EU-integration.20 Denna dom har inte blivit lika uppmärksammad i den internationella EG-rättsliga doktrinen som den tyska domen från 1993, vilket kan bero på att Danmark är ett mindre land än Tyskland och att färre forskare läser danska än tyska. Det danska avgörandet är dock minst lika principiellt långt- gående i sitt framhävande av den nationella grundlagens betydelse. Dessutom kan dess stora inrikespolitiska betydelse understrykas; domen meddelades den 6 april 1998, knappt två månader före den danska folkomröstningen om det nya Amsterdamfördraget, vilken hade blivit ganska meningslös om den högsta domstolen funnit att det gamla Maastrichtfördraget var grundlagsstridigt.

Denna viktiga dom var emellertid ingen isolerad företeelse, även om den kanske är det hittills tydligaste exemplet i Norden på att en verkligt central politisk fråga avgörs av domstol. Så sent som den 19 februari i år, 1999, slog Højesteret till igen och fann att en lag om danska friskolors ställning stred mot grundlagens krav på maktdel- ning mellan dömande, verkställande och lagstiftande organ (§ 3 i Grundloven från 1953).21 Orsaken var att de omstridda så kallade

121

GRUNDLAGSMODELLER OCH MAKTDELNING

Tvind-skolorna – vilka bland annat gjort sig kända för en alternativ pedagogik och en vänsterdogmatisk ideologisk profilering – enligt en uttrycklig bestämmelse i en ny friskolelag från 1996 skulle vara avskurna från möjligheten att söka statligt stöd till sin verksamhet.

Därmed fråntogs de också möjligheten att begära domstolsprövning av anslagsbeslut. Det grundlagsstridiga var dock inte själva avsakna- den av domstolsprövning som sådan (jämför den långvariga svenska diskussionen om rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut), utan det faktum att lagstiftaren genom att besluta att denna möjlighet inte fanns i just detta fall kränkt grundlagens generella maktdelningsprincip i § 3. Detta var den första domen någonsin i Danmark där en dansk lag slutligen befanns vara grundlagsstridig, varför även denna doms principiella och historiska betydelse bör understrykas.

Åter till svensk rätt – några reflektioner

Av alla de ovan behandlade rättssystemen torde det danska vara det som påminner mest om Sverige. De ovan behandlade utvecklings- tendenserna i dansk statsrätt bör därför följas med stort intresse i svensk konstitutionell debatt framöver. Det kan emellertid med fördel påpekas att motsvarigheter till vissa av dessa tendenser fak- tiskt redan kunnat iakttas i svensk rätt. Således hände det 1996 för första gången någonsin, i de så kallade uniformsförbudsmålen i Göteborg, att en dom där en lag förklarades vara grundlagsstridig vann laga kraft.22 Det nu pågående Barsebäckmålet i Regeringsrätten är, oberoende av den i skrivande stund okända utgången, ett exempel på att en verkligt viktig politisk fråga avgörs av domstol i stället för av de politiska organen. Regeringsrätten har också i flera mål givit EG-rättsliga regler och principer företräde framför svenska bestämmelser.23

Ändå känns den svenska diskussionen om judikalisering och maktdelning något yrvaken. Det är hög tid att den kommer i gång på allvar. När jag nu i artiklar för Demokratiutredningen kommer med påståenden om att utvecklingen redan nått ganska långt är det delvis i uppsåtet att försöka få till stånd en livligare debatt om dessa frågor. Inte bara forskare inom juridik och statsvetenskap, också verksamma jurister och politiker borde vakna och börja reflektera över dessa frågors växande principiella och praktiska betydelse, inte minst i ett EU-perspektiv. Millennieskiftet kan komma att innebära nyheter på fler områden än de allmänt förmodade!

122

JOAKIM NERGELIUS

En av de få verksamma och framträdande svenska domstolsju- rister som debatterat dessa frågor, hovrättspresidenten Johan Hirschfelt, har i några förtjänstfulla artiklar dels framhållit att det faktiskt går att skönja en slags maktdelningstradition i äldre svensk historia (således före 1809 års Regeringsform), dels motiverat varför uttrycket judikalisering enligt hans mening är mindre lämpligt för den svenska debatten.24 Det främsta skälet härtill är dock ytterligt pragmatiskt och konventionellt, nämligen att politiker och jurister i förstone lär ha svårt att ta till sig det. I stället vore därför enligt Hirschfelt termen ”ökad rättsstatlighet” att föredra. Jag har i och för sig inget emot denna term, men tror nog att den eventuella mot- viljan mot termerna judikalisering och maktdelning successivt kan komma att avta. Dessa termer är dessutom vanligare i den interna- tionella debatten om just dessa frågor, även om också rättsstatsbe- greppet är och fortsätter att vara av stor betydelse.25 Problemet med rättsstatsbegreppet i detta sammanhang är också att det är svårt att veta vad det skall ställas i motsättning till; den gamla distinktionen mellan rättsstat och välfärdsstat känns lite mossig och 70-talsaktig. Vem är egentligen emot rättsstaten? Distinktionen mellan parla- mentarism och maktdelning, eller mellan majoritetsstyre och mino- ritetsskydd, upplever i alla fall jag som mer aktuell.

En klar poäng i Hirschfelts resonemang är att en del av motviljan mot domstolsmakt i vårt land troligen beror på att delar av de funk- tioner som en sådan maktutövning kan och bör fylla i en fungerande demokrati (till exempel kontroll av maktmissbruk) i stället utförts av en fri och självständig förvaltning. Offentlighetsprincipen, JO- ämbetet och förbudet mot ministerstyre kan i all enkelhet ha funge- rat lika effektivt och lett till samma resultat som en regelrätt makt- delning. Utvecklingen under de senaste åren har dock visat att inte heller dessa mekanismer är tillräckliga. Här finns en parallell till Storbritannien, där det ensidiga förlitandet på mycket gamla rätts- traditioner inte längre tycks vara tillräckligt för att upprätthålla rättssäkerheten, varför en mängd konstitutionella reformer nu ge- nomförs av den nya Labourregeringen. I Sverige har vissa av de gamla specialiteterna, till exempel JO-ämbetet, av allt att döma tappat en del av sin betydelse. Samtidigt har EG-rättens hastiga uppdykande i den svenska rätten ökat domstolarnas betydelse; dessa får antas ha större kompetens än andra organ att avgöra EG-rättsliga frågor och har dessutom ensamrätt på att begära förhandsbesked från EG-domstolen.26

Vad händer då i svensk rätt framöver? Min förmodan är att frå- gan om normkontrollens framtida utformning, även om den möj-

123

GRUNDLAGSMODELLER OCH MAKTDELNING

ligen är politiskt kontroversiell, rimligen måste bli föremål för dis- kussion när nya grundlagsutredningar övervägs. Det faktum att EG- domstolen nu förklarat att en svensk lag som godtagits av Lagrådet strider mot EG-rätten27 visar att Lagrådets ställning nu försvagats något och bör övervägas på nytt. Samtidigt finnst uttalanden i svensk politisk debatt under de senaste decennierna som antyder att en starkare ställning för Lagrådet, exempelvis genom införande av en vetorätt för detsamma, skulle vara lättare att fördra i politiska kretsar än en starkare ställning för domstolarna.28 Allmänt sett kan dock sägas att den senare effekten vore lättare att uppnå, eftersom den enda och enkla erforderliga åtgärden vore att avskaffa det kriti- serade så kallade uppenbarhetskravet i RF 11:14, enligt vilket lagar och av regeringen beslutade förordningar bara kan åsidosättas om deras bristande förenlighet med grundlag (eller lag i det senare fal- let) är ”uppenbar”. Effekterna av en stärkt ställning för Lagrådet är något svårare att bedöma, eftersom frågan då blir vilken ställning domstolarna skall ha.29

Under alla omständigheter är frågorna om maktdelning och de rättsliga organens ställning bland de allra viktigaste då det gäller att ta ställning till den framtida svenska ”grundlagsmodellen”. Det är min förhoppning att detta snart också skall inses och erkännas av de politiska partierna, då diskussionerna om tillsättandet av nya grund- lagsutredningar drar i gång på allvar – vilket kanske inte behöver dröja så länge.

Noter

1Maktdelning och politikens judikalisering, i Löser juridiken demokratins problem? SOU 1999:58.

2Angående hur denna syn kom att påverka utformningen av den nuvarande Regeringsformen och särskilt förhållandet mellan lagstiftare och domstolar kan hänvisas till Karl-Göran Algotssons Medborgarrätten och regeringsformen från 1987, liksom Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd – svensk rätt i ett komparativt perspektiv, 1996, särskilt s. 697 ff.

3Som ett aktuellt exempel på denna numera inte längre så vanliga hållning kan hänvisas till Barry Holmströms nya bok Domstolar och demokrati från 1998.

4The Origin and Scope of the American Doctrine of Constitutional Law, Harvard Law Review 1893 s. 129–56.

5Se SOU 1990:44, Demokrati och makt i Sverige.

6SOU 1990:44 s. 408 f.

124

JOAKIM NERGELIUS

7Jfr Bobbio, Liberalism and Democracy, London/New York 1990 s. 11 ff.

8Se bl.a Nergelius, a.a. kap. 3 för en översikt.

9Se exempelvis, för en lättillgänglig översikt, kap. 9 i min lärobok Komparativ statsrätt, 3:e uppl., Lund 1997.

10”Fadern” till den österrikiska författningsdomstolen, den store positivistiske rättsfilosofen Hans Kelsen, förklarade rentav att huvuduppgiften för en domstol av detta slag måste vara att pröva lagars grundlagsenlighet. Utifrån hans normhierarkiska synsätt var detta en logisk synpunkt. Den artikel där Kelsen kanske mest utförligt redogjorde härför skrevs märkligt nog på franska och heter La garantie juridictionnelle de la Constitution, Annuaire de l’Institut International de Droit Public 1929 s. 52–143. För en måhända något mer lätt- tillgänglig redogörelse för hur den österrikiska författningsdomstolen fung- erade i praktiken kan hänvisas till artikeln Judicial Review of Legislation, i The Journal of Politics 1942 s. 183–200.

11Se närmare härom Nergelius, a.a. s. 33 ff.

12Genom det berömda rättsfallet Marbury v. Madison, 5 U.S. Reports. 137 (1803). Denna för framtiden avgörande dom, med närmast världshistoriska konsekvenser, byggde således på en grundlagstolkning som var minst av allt självklar. Se närmare härom Nergelius, a.a. s 399 ff.

13Denna frågeställning behandlas ingående, med exempel från många olika rättssystem, i den av Eivind Smith utgivna antologin Constitutional Justice under Old Constitutions från 1995.

14För en studie över hur denna vuxit fram kan hänvisas till Eivind Smiths Höyesterett og folkestyret från 1993.

15Se t.ex. Hjalte Rasmussens On Law and Policy in the European Court of Justice från 1986 och Ola Wiklunds EG-domstolens tolkningsutrymme från 1997.

16Varför så är fallet finns det olika teorier om i EG-doktrinen; se närmare härom min bok Amsterdamfördraget och EU:s institutionella maktbalans från 1998, särskilt s. 184 ff.

171689 års Bill of Rights hade, namnet till trots, inte denna karaktär; jfr Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd s. 64 f.

18I U(geskrift for Retsvaesen) 1996.1300.

19U 1972.903.

20U 1998.800.

21Domen är ännu opublicerad, men meddelades i mål nr 295/1998.

22Dom 9 april 1996, Hovrätten för Västra Sverige, avd. 6, dom nr DB 48, i mål nr B 13/96.

23Se bl.a. målen Upplands Buss, RÅ (Regeringsrättens Årsbok) 1996 ref. 50 och Lassagård, RÅ 1997 ref. 65.

24De båda artiklarna är betitlade Grundlagens normer och den gode medbor- garens värderingar – BRÅ (Brottsförebyggande Rådet) PM 1998:1 s. 27–42 samt En diskussionspromemoria om ”judikalisering” – några utgångspunkter

125

GRUNDLAGSMODELLER OCH MAKTDELNING

för en närmare belysning av frågan, PM till Förvaltningspolitiska kommissio- nen, från 1996.

25För aktuella analyser av hur detta begrepp förhåller sig till andra här berörda termer kan hänvisas, förutom till Peterssons bok Rättsstaten, till Nergelius, Konstitutionellt rättighetsskydd s. 114 f. och Aleksander Peczenik, Vad är rätt

– Om demokrati, rättssäkerhet, etik och juridisk argumentation, Stockholm 1995 s. 50 ff.

26Jfr målet C-134/97, Victoria Film A/S, avgjort av EG-domstolen i november 1998, där den svenska Skatterättsnämnden inte ansågs behörig att ställa en sådan fråga till domstolen eftersom nämnden inte kunde jämställas med en domstol.

27Detta hände för första gången i målet C-118/96, Jessica Safir, dom 28 april 1998, Domssamlingen I 1998 s. 1897.

28Centerpartiet motionerade exempelvis 1987 om införande av en vetorätt för Lagrådet i grundlagsfrågor; se motion 1986/87:K 232 av Bertil Fiskesjö m.fl.

29Jag har tidigare diskuterat denna fråga om förhållandet mellan Lagrådet och domstolarnas efterföljande normprövning, med utgångspunkt från några aktu- ella frågor, bl.a. i artikeln Fler frågetecken kring Lagrådets roll, i Svensk Jurist- tidning 1998 s. 257–71.

126

Demokrati och juridisk kontroll

Barry Holmström

Tre fall som utgångspunkt

Våren 1962 utlyste president de Gaulle en folkomröstning om sin Algerietpolitik. Han fick ett överväldigande stöd och bemyndigades att använda alla nödvändiga medel ”genom lagstiftning eller med förordningsmakten” för att avsluta kolonialepoken. En fransk ter- rororganisation med militära förgreningar försökte stoppa processen genom attentat, bland annat mot presidenten själv. Denne svarade med att inrätta en militärdomstol som skulle rannsaka och döma gripna terrorister. I en första process dömdes flera gripna militärer till döden. Men dessa överklagade till Frankrikes högsta för- valtningsdomstol, Conseil d´Etat, som inte bara ogiltigförklarade domen utan hela domstolen. Presidenten förklarades inte ha rätt att upprätta en domstol, vilkens domar inte kunde överklagas. Det stred mot franska rättsprinciper. Dessa kunde inte ignoreras trots att presidenten hade fått folkets mandat att använda alla nödvändiga medel för att genomföra sin politik.

En student i Hamburg stämde 1970 universitetet inför förvalt- ningsdomstolen sedan han förgäves försökt bli antagen till medicin- utbildningen. Hans argument var att bristen på läkare var skriande, men att universitetet ändå antagit färre studenter än tidigare. För- valtningsdomstolen ansåg att det förelåg ett brott mot grundlagens föreskrift att envar hade rätt att fritt välja yrke och hänvisade saken till författningsdomstolen. Efter vidlyftiga utläggningar om rätten att fritt välja yrke, möjligheten till utbildning för detta yrke, statens resurser och fördelningen av dessa, samt innebörden i grundlagens ord att Tyskland var en ”socialstat” kom författningsdomstolen fram till att studenten hade rätt. Ratade studenter såg nu nya möj- ligheter öppnas och stämde universiteten för brott mot de grund- läggande fri- och rättigheterna i författningen. Många fick rätt.

127

DEMOKRATI OCH JURIDISK KONTROLL

Universiteten ansågs inte ha kunnat visa att deras resurser var fullt utnyttjade och att antagningsbegränsningen därför var rätt satt, eller att vägningen av olika meriter var välgrundade. Författningsdom- stolen kom att inveckla sig i allt mer långtgående preciseringar och anvisningar, grundade på bedömningar och avvägningar som vanli- gen förbehålls politiska instanser.

Två fastighetsägare i Stockholm, vilkas fastigheter belagts med byggnadsförbud och tillhörande expropriationstillstånd, stämde 1975 svenska staten inför Europadomstolen. Efter år av processande fick de klagande rätt. Sverige hade brutit mot äganderättsparagrafen i Europakonventionens tilläggsprotokoll genom att låta expropria- tionstillstånd och byggnadsförbud ligga över fastigheterna i åratal i väntan på att staden skulle bestämma sig för hur citysaneringen skulle genomföras. Den avvägning som myndigheterna gjort mellan den enskildes berättigade intressen och det allmännas ansågs ha drabbat fastighetsägarna alltför hårt och därmed hade deras ägande- rätt kränkts.

I dessa fall från tre olika länder i Europa har domstolar av olika slag ingripit och tillrättavisat politiska eller administrativa instanser. Myndigheter och politiker förklaras ha överträtt sina befogenheter, gjort felaktiga bedömningar eller intresseavvägningar. En domstols- kontroll över den offentliga verksamheten av det här slaget är nu- mera etablerad i flertalet länder. Vad den verkställande makten gör är det i stor och ökande utsträckning möjligt att ifrågasätta i dö- mande instanser.

Förvaltningskontrollen har utvecklats ur förvaltningen själv

Domstolskontroll över den offentliga verksamheten är en tämligen ung företeelse jämfört med domstolarnas rättskipning i brotts- och civilsaker. Förvaltningsdomstolar, författningsdomstolar och över- nationella domstolar, som står helt fria från den verkställande makt de skall granska, är i stort sett ett barn av detta århundrade. I många länder, inklusive Sverige, har man länge funnit det lämpligare att låta myndigheterna själva, eller de politiska instanser de lyder under, ta hand om klagomål mot myndighetsbeslut. Domstolarna har gene- rellt sett, och inte minst de som handlagt klagomål mot myndigheter av olika slag, i själva verket varit starkt knutna till den verkställande makten. Conseil d´Etat, Frankrikes högsta förvaltningsdomstol, var exempelvis länge den högsta statsledningens redskap för att

128

BARRY HOLMSTRÖM

kontrollera sina tjänstemän, inte ett medborgarnas instrument i samma syfte. Delar av the High Court, Englands prestigedomstol, har utvecklats från en rådgivande instans åt konungen, när denne avgjorde besvär från medborgarna mot bland annat behandlingen i domstolarna, till en självständig rättsinstans. Det är ingen tillfällig- het att de engelska och franska orden för domstol är desamma som för hov (Court, Cour).

Även i Sverige utvecklades den dömande makten ur kungens råd. Kungen hade länge två röster i Högsta domstolen. Men förvalt- ningsärenden gick ändå vid sidan om det reguljära rättssystemet. I stället var kungen, senare regeringen, i dessa frågor sista instans i ett besvärsförfarande som vi ännu är väl förtrogna med. Man ifrågasatte förvaltningsbeslut genom att klaga till beslutsfattarens överordnade instans. Först 1909 bildades Regeringsrätten, vår högsta förvalt- ningsdomstol, och förvaltningsmål började successivt föras över från regeringen till denna. Men motiveringen för reformen var knappast att man borde se till att förvaltningen inte så att säga ”dömde i egen sak”. Snarare ville man befria regeringen från enskilda fall så att den skulle kunna ägna sig åt sina genuint politiska uppgifter, allmänna policyfrågor och ny lagstiftning. Länsrätterna, förvaltningsdom- stolarnas första instans, fick vi så sent som på 1970-talet. Inte heller dessa var från början helt oberoende av länsförvaltningen.1

Skälen för och emot en juridisk kontroll av förvaltningen

Det ökade inslaget av domstolskontroll är från en synpunkt inte särskilt anmärkningsvärd. Med statsverksamhetens expansion till de flesta av samhällslivets områden har gemene man kommit i kontakt med offentliga instanser i en tidigare oanad utsträckning. Behovet och beroendet av offentlig service är för de flesta i ett utvecklat samhälle mycket stort, ja, i många fall helt avgörande för ett anstän- digt liv. Det är då inte särskilt uppseendeväckande att möjligheter att överklaga myndigheters beslut skapats. Valet av just domstolar som prövningsinstanser är därför inte självklar, och skälen till varför denna institutionella form har tagit överhanden skiljer sig sannolikt åt från land till land. Men strävan efter likformighet i tillämpningen, likabehandling av medborgarna, borde ha vägt tungt till förmån för instanser som har opartiskhet som grundval för sin verksamhet och som inte själva är inblandade i den verksamhet som klagomålen rör.

129

DEMOKRATI OCH JURIDISK KONTROLL

Även den starkt ökade användningen av ramlagstiftning och mål- styrning av förvaltningen har haft betydelse.2 Det större svängrum för diskretionärt handlande, som naturligen följer med de nya sätten att ange vad myndigheterna skall göra, har ansetts kräva kontroll av hur den ökade handlingsfriheten används. Människor bör inte be- handlas olika, även om myndigheterna givits befogenhet att själva bedöma vad som är rätt beslut i enskilda fall utifrån vida ramar eller generellt definierade mål.

Man kan kanske fråga sig varför likabehandling skulle garanteras i högre grad av domstolar än av förvaltningsmyndigheter; i princip måste ju domstolen göra samma bedömning som myndigheten. Möjligen är detta ändå fallet; domare med en starkt utvecklad yrkes- kodex kan tänkas ge likabehandling mycket hög prioritet i sin verk- samhet.

Att klagomål mot myndighetsbeslut i så stor utsträckning hante- rats och ännu hanteras inom förvaltningens ram, med regeringen som sista instans, är inte bara en historisk kvarleva. Det finns även skäl som talar för den ordningen. Ett är att det behövs sakkunskap i de frågor som avgörs. Det är inte en slump att förvaltningen är spe- cialiserad i sektorer och på enheter. På detta sätt kan specialistkom- petens koncentreras, utnyttjas och upparbetas hos de tjänstemän som handhar uppgifterna.

Viktigare är dock argument av annat slag, argument som har med förhållandet mellan juridik och politik att skaffa. De beslut förvalt- ningen har att fatta gäller i åtskilliga fall bedömningar eller avväg- ningar utifrån en allmän målsättning eller mycket generell norm. Det kan vara svårt att veta hur man skall reglera ett område för att nå önskad effekt. Besluten kan också vara av det slaget att vad som anses lämpligt i hög grad beror på hur man värderar de olika sakför- hållanden som skall vägas samman. Sådana beslut är, med ett uttryck som inte gillas av vare sig domare eller tjänstemän, i hög grad politiska till sin natur. Det svängrum för beslutsfattarens eget om- döme, som just förklarats vara en anledning till att man efterfrågar domstolsprövning, kan utifrån denna synpunkt sägas tala emot densamma. Man tar då mera fasta på det faktiska beslutets karaktär av kreativt handlande givet omständigheterna, än på kravet att det skall kunna försvaras som ett beslut i en kedja av likformigt avgjorda ärenden.

När man i Sverige har delat upp överklagandena mellan förvalt- ningen/regeringen och förvaltningsdomstolarna har detta inslag av bedömning varit ett kriterium. Rättssäkerhetsaspekten, att lika skall behandlas lika, har vägts mot lämplighetsaspekten, om ”rätt beslut”

130

BARRY HOLMSTRÖM

fattas på basis av en sammanvägning av en rad specifika omständig- heter i det enskilda ärendet med stöd av en allmän målsättning eller syftesangivelse. Citationstecknet kring ”rätt beslut” anger att man med något andra rangordningar av ens preferenser kan komma till ett annat ”rätt beslut”, men att båda besluten ligger inom ramen för det lagliga. Fall där rättssäkerhetsaspekten har ansetts vara den pri- mära har man då överlåtit till domstolarna, medan regeringen har behållit de frågor, där sammanvägningar av olika intressen ansetts överväga. Det säger sig självt, att det inte går att dra någon klar och entydig gränslinje mellan vilka frågor som skall föras till den ena eller andra kategorien.

Av liknande skäl har man ibland stannat för regeringen som sista instans i avvaktan på att ett nytt och svårreglerat område skall stabi- liseras via praxis. Den politiska viljeinriktningen tillåts då komma till uttryck i de enskilda fallen. När de enskilda besluten efter en tid formar ett mönster som ger skarpare konturer åt den politiska in- riktningen kan kontrollen överföras till domstolarna.

Domstolskontroll av regeringens beslut

Problematiken illustreras tydligt i frågan om regeringens beslut skall vara överklagbara i domstol. I regeringen sammanstrålar den politis- ka och den administrativa uppgiften på ett sätt som ställer proble- met på sin spets. Skall en domstol kunna ogiltigförklara ett beslut som landets regering fattat?

Man har i många länder försökt skilja mellan ”politiska” och ”ad- ministrativa” regeringsbeslut. De förra har man velat undanta från juridisk prövning (actes de gouvernement, gerichtsfreie Hoheits- akte), men inte de senare. Om vi undantar utrikespolitiken betraktas den distinktionen numera som i stort sett överspelad. Utvecklingen har gått därhän att det mesta som regeringar beslutar om är pröv- bart. I stället har frågan förskjutits till att gälla den tidigare nämnda: prövning, ja, men med avseende på vad?

Enligt den svenska förvaltningstraditionen har både myndigheter och förvaltningsdomstolar prövat överklaganden i hela deras vidd. I andra länder har man försökt upprätthålla en distinktion mellan prövning av lagligheten och av lämpligheten. När Sverige efter flera fällande domar i Europadomstolen tvangs att tillåta överprövning av (vissa) regeringsbeslut valde man att anknyta till den traditionen. Regeringsrätten tänks enbart pröva rättsenligheten i regeringsbe-

131

DEMOKRATI OCH JURIDISK KONTROLL

sluten, inte göra samma totalbedömning av fakta och värden i målet som regeringen.3

Kontroll av lagstiftarna

Jag har hittills inte nämnt ordet demokrati. Men när domstolskon- troll över regeringens handlande blir aktuell närmar vi oss frågan, i vad mån domstolar skall kunna ändra på beslut fattade av i god de- mokratisk ordning utsedda folkliga företrädare. Betraktas regeringen som ett administrativt organ blir frågan föga laddad. Men i dagens demokratier är regeringen naturligtvis först och främst politikens primus motor som regerar med en folkvald majoritets förtroende eller tolerans. Men i de tre rättsfall vi inledde med har den folkligt förankrade exekutivmaktens beslut ändå upphävts eller ignorerats av en domstol. I det första fallet har det till och med skett, trots att president de Gaulle hade fått det mest legitima stöd för sin politik man kan få i en demokrati.

Den teori rättskontrollen vilar på är rättsstatens. Även de folkliga företrädarna är enligt denna bundna av de lagar som de själva stiftar. I det franska fallet gäller det alltså även om folket, demokratins grundenhet, givit klartecken för politiken i fråga. All maktutövning skall vila på gällande rätt.4 Rättsstatens princip tänks i detta fall reglera det demokratiska systemet – styrelseskicket konstitueras ju i själva verket av skrivna eller oskrivna rättsregler. Den naturliga följden anses då vara att rättsinstanser också ser till att systemet fungerar i enlighet med beslutade lagar.

Denna slutsats är dock inte självklar. I just det här avseendet rå- der i själva verket stor oenighet om vad som bör gälla i en demokra- ti. I författningspolitiken ställs problemet på sin spets i fråga om den s.k. lagprövningsrättens existens och utformning. Enligt folk- suveränitetsprincipen, demokratins grundbult, är det folket i val som utser dem som på folkets vägnar skall stifta de lagar som binder oss alla. Gillar vi inte deras beslut kan vi genom den offentliga debatten, via organisationer och i sista hand med vår röst i nästa val försöka få en ändring till stånd. Det är medborgarna som utövar kontrollen över sina representanter. Mot rättsstatens domstolskontroll ställs den politiska kontrollen. Frågan är om de kan förenas.

I dagens demokratier är det domstolskontrollen som är på stark frammarsch. Vid demokratins genombrott i Europa efter det första världskriget var det bara en stat, Österrike, som anknöt till det ame- rikanska maktbalanssystemet med en stark domstol, som gavs befo-

132

BARRY HOLMSTRÖM

genhet att stoppa de folkvaldas politik. De demokrater i de euro- peiska staterna som äntligen lyckats välta det auktoritära systemet över ända, var av naturliga skäl inte intresserade av att inrätta en ny instans som kunde verka som de folkvaldas förmyndare.

Efter det andra världskriget blev resultatet delvis ett annat. De- mokratin hade visat sig kunna bli helt handlingsförlamad, vilket bäddat för diktaturernas snabba återkomst. Och Hitlerväldet hade, på ett sätt som saknade motstycke i modern tid, lyckats förneka de grundläggande humana värden som ju även ligger till grund för det demokratiska systemet. De forna diktaturerna Italien och Västtysk- land inrättade båda författningsdomstolar, som skulle främja eller garantera medborgarnas fri- och rättigheter, men även se till att det demokratiska systemet självt inte så lätt kunde bringas på fall. På en övernationell nivå inrättades Europadomstolen i Strasbourg i liknan- de syfte. Med diktaturernas fall i Syd- och Östeuropa har denna trend förstärkts. I dagens Europa har flertalet stater antingen för- fattningsdomstolar med rätt att kontrollera lagars och offentliga be- sluts förenlighet med konstitutionen eller reguljära domstolar med likartade befogenheter.

Minst kraftfull är domstolarnas befogenheter gentemot lagstif- tarna i de gamla demokratierna Storbritannien, Nederländerna och de nordiska staterna. Även dessa länder har via det europeiska enga- gemanget fått acceptera en växande grad av lagprövning. Sverige har ju också skrivit in lagprövningsrätten i författningen, låt vara att den försetts med ett villkor som garanterar att prövning av lagars för- fattningsenlighet knappast kommer att bli ymnigt förekommande.5 Domstolarna har också i ökande grad konfronterats med den poli- tiska sfären genom förvaltningsrättens starka expansion. Men någon större aktivitet för att kontrollera lagstiftarnas förehavanden bedrivs inte. I Norden är det den norska Höyesterett som gått längst i sitt lagprövande. Dess aktivitet begränsas dock av att grundloven inte innehåller någon systematiskt utvecklad rättighetskatalog.6

Domstolskontrollens utformning och domarnas självförståelse

Hur ingripande domstolskontrollen över lagstiftningen är i den nor- mala politiska processen beror på en rad faktorer. Helt avgörande är naturligtvis hur de så kallade referensnormerna är utformade. Pröv- ning av lagar sker mot något ”högre”, vanligen grundlagen. Om denna innehåller en rättighetskatalog är dess innehåll och utform-

133

DEMOKRATI OCH JURIDISK KONTROLL

ning ytterst central. Rättigheter kan i något fall preciseras så att nå- got svängrum för tolkningar knappast ges – ”Dödsstraff är förbju- det” – men det vanliga är att det man vill skydda av naturliga skäl ges en mycket allmän och oprecis utformning. Utrymmet för domstolen att forma innehållet blir i sådana lägen väl tilltaget.

Några exempel från den tyska grundlagen kan illustrera proble- met. Två av dess paragrafer har en särställning genom att det ut- tryckligen stadgas att de inte får ändras över huvud taget. Båda dessa ”evighetsparagrafer” är ytterst allmänt avfattade. ”Människovärdet är okränkbart”, sägs i den ena, som förpliktar statsmakterna att häv- da och skydda detta värde. I den andra paragrafen sägs att Tyskland är en ”demokratisk och social förbundsstat”. Även om vissa bestäm- ningar sedan görs är möjligheterna för olika, men ändå rimliga, utläggningar av vad detta skall betyda i enskilda fall väl tilltagna. Vad innebär den första paragrafen i abortfrågan eller i frågan om döds- hjälp? Vad innebär demokratikravet i fråga om EU-anslutningen eller i frågan om författningsdomstolens egen aktivitet? Vilka krav ställer socialstatsrekvisitet på utformningen av socialpolitiken i vid mening? Sådana frågor blir regelmässigt domstolsfrågor i Tyskland.

När domstolen arbetar är valet av tolkningsmetod en faktor som i viss mån bestämmer hur stort spann för den egna kreativiteten som utmäts. Hur bunden av förarbeten eller lagstiftarnas intentioner skall man vara? Skall man se enbart till grundlagstexten? Skall man försöka upptäcka och täppa till ”luckor i lagen”? Eller skall sådana luckor anses avsedda av lagstiftarna eller åtminstone vara en uppgift för dem, inte domstolen, att täppa till? Hur strängt skall man anse sig bunden av egna tidigare domar, av de egna prejudikaten? Störst utrymme för egenaktivitet får man naturligtvis om man inte binder sig i något avseende, varken beträffande tolkningsmetod eller preju- dikatslära. Problematiken kan spetsas till ytterligare och sägas gälla även domarnas politiska filosofi. En domare kan på politisk-teore- tiska grunder förespråka en restriktiv hållning, exempelvis därför att lagstiftarna betraktas som de mest demokratiskt förankrade besluts- fattarna, eller en mera aktiv hållning enligt tesen om författningens, eller vissa rättigheters, supremati som domstolen har en förpliktelse att hävda. I den vetenskapliga debatten talar man om en motsättning mellan förespråkare för ”judicial restraint”, återhållsamhet, och ”judicial activism”.

Det bör kanske tilläggas att resultatet av att man intar den ena eller andra hållningen inte samvarierar på något enkelt sätt med den politiska höger-vänsterskalan. I svensk debatt förknippas vanligen den restriktiva hållningen, både med avseende på lagprövning som

134

BARRY HOLMSTRÖM

sådan och på utrymmet för domarnas kreativitet, med socialdemo- kratin, medan de röster som höjs för en mera ingripande juridisk kontroll tänks ansluta sig till en borgerlig hållning. Men i exempelvis dagens USA är debattläget närmast det motsatta. På barrikaden för en aktiv domstolsfunktion står företrädesvis radikala liberaler, me- dan den restriktiva hållningen, som vanligen försvaras med demo- kratiargument, förknippas med konservatism.

En domstols organisation, kompetens och tillgänglighet kan va- rieras på olika sätt som ger utslag på dess möjligheter att spela en politisk roll. Likaså kan domstolen, eller domstolarna, beroende på tillsättningsförfarandet och eventuella behörighetskrav för domarna vara mer eller mindre oavhängig av regering eller riksdag. Att man i många stater har valt att ge en specialdomstol i uppgift att utöva den yttersta juridiska kontrollen över lagstiftare och myndigheter har motiverats på olika sätt. I Tyskland litade man helt enkelt inte på den ordinarie domarkåren, i Frankrike ville man i viss mån skydda domstolarna i gemen från att bli indragna i politiska kontroverser. Men valet var också dikterat av övertygelsen att författningsdom- stolar tveklöst skulle komma att avgöra mål med en ”politisk accent”, som det hette i den tyska debatten.

Av det skälet känner man sig också fri att lägga politiska aspekter på valet av domare. Vilka politiska fejder som kan utspelas kring valen till Högsta domstolen i USA känner vi väl till. Presidentens förslag måste där konfirmeras av senaten och det har stundom lett till förbittrade konfrontationer.7 Men även i länder som Tyskland och Frankrike är författningsdomarnas politiska uppfattningar cen- trala urvalskriterier. Större delen av domarna i den tyska författ- ningsdomstolen och det franska författningsrådet kan utan svårighet ges en politisk beteckning. Många har lång politisk erfarenhet som parlamentsledamöter, medlemmar i regeringar eller som innehavare av politiskt färgade uppdrag. Utnämningarna görs av politiska instanser med en stadig blick på vederbörandes politiska pålitlighet. De yrkesmässiga kvalifikationskraven är i motsvarande grad vanligen lågt satta. I Frankrike ställs inga som helst krav på juridisk kompetens eller erfarenhet, i Tyskland är kraven något högre satta, men för flertalet domare räcker det med den akademiska ämbetsmannaexamen, en tämligen vanlig slutpunkt för studenter med samhällsvetenskaplig-juridisk inriktning. Eftersom domarna sitter på långa mandat och man utgår ifrån att de kommer att fatta politiskt känsliga beslut, har man helt enkelt velat försäkra sig om att ”rätt person” placeras i domstolen.

135

DEMOKRATI OCH JURIDISK KONTROLL

Till skillnad från parlamentariska församlingar kan en domstol vanligen inte aktivera sig själv. Den måste sättas i rörelse utifrån.8 Hur tillgänglig den är kan varieras och därmed hur stora potentiella möjligheter den har att träda i verksamhet. Klagomålen kan i stora drag väntas komma från tre håll: den juridiska sfären (andra dom- stolar), den politiska sfären (statsorgan och politiska fraktioner) samt från allmänheten (enskilda, organisationer, företag etc.). I den franska ordningen, som begränsar möjligheterna att anhängiggöra mål till den politiska sfären, får man en höggradigt politiserad pro- cess, eftersom författningsrådets granskning regelmässigt begärs som kulmen på en nyss förlorad politisk kraftmätning. Domstolen fungerar som ett slags tredje kammare med möjlighet att stoppa lag- stiftning som just antagits av nationalförsamlingen. Låter man alla kategorier komma till tals, som i Tyskland, ökar arbetsmängden dramatiskt och därmed också möjligheten att ha synpunkter på all slags lagstiftning. Avgörandena behöver inte bli mindre politiskt laddade för att de initieras från enskilda eller från andra domstolar. Både politik och lagstiftning tenderar därtill att få en provisorisk karaktär, eftersom varje lag eller föreskrift ständigt kan komma att aktualiseras inför författningsdomstolen, som då har sista ordet. Om den franska modellen aktualiserar frågan om den parlamentariska demokratins funktion, när den parlamentariska behandlingen regelmässigt överprövas i författningsdomstolen, kan man med den tyska modellen därtill fråga sig hur det går med rättssäkerhetsidealet. Lagstiftningsprocessen kommer inte till ett slut förrän författ- ningsdomstolen sagt sitt och det är obestämt när en sådan prövning kommer till stånd, om någonsin.

Juridisk kontroll och demokrati

Den markanta ökningen av medborgarnas beroende av offentliga in- satser av olika slag gör det rimligt att kräva att denna verksamhet kan granskas och förmenta felaktigheter överklagas med avseende på rättsenligheten. Risken att folk behandlas olika utan att det finns laga skäl för detta, ökar i takt med att målstyrning, ramlagstiftning och decentralisering ökar i omfattning. Med allt större svårigheter att precisera regler och föreskrifter, samtidigt som tillämpningen förs ned till många beslutsinstanser, växer rättssäkerhetsproblemen. Dessa kan då mildras med ett domstolsförfarande som borde bidra till enhetlighet och stadga i tillämpningen.

136

BARRY HOLMSTRÖM

Men hur långt bör den rättsliga kontrollen sträcka sig? Var går gränsen för det prövbara, om man i stället för rättsstatskravet lägger betoningen på demokrati? Skall även en demokratiskt vald majoritet underkasta sig domstolars prövning? Skall en instans som inte är an- svarig inför medborgarna för sin verksamhet ha sista ordet om vad de folkvalda får och inte får göra? Hur skall man som demokrat ställa sig till det tyska eller det franska sättet att ge en författnings- domstol en så framträdande politisk roll, att den kan sätta majori- tetens vilja ur spel? Varför skall en av både politiska representanter och folket självt oberoende instans, idealt sett sammansatt av per- soner som fått sin position på yrkesmässiga meriter, ges rätten att tala om för de demokratiskt valda vad de får och inte får besluta?

Det finns goda skäl att vara skeptisk mot den utveckling mot domstolskontroll över lagstiftarna som kännetecknat utvecklingen i en rad länder under de senaste decennierna.9 Det är i och för sig för- ståeligt att de som levat under diktaturer i årtionden gärna priorite- rar rättsstatens principer, misstror politiska makthavare och försö- ker binda dem till normer som finns i fri- och rättighetskataloger av skilda slag. Men det förefaller inte utan vidare välbetänkt att låta dessa stater bli rättesnöret för hur ett demokratiskt styrelseskick generellt sett bör utformas. Ty ju mera det politiska systemet ut- vecklas till att ge domstolar sista ordet i politiska frågor, desto mera finns anledning att fråga sig vilken demokratisyn, om någon, som legitimerar ett sådant system.

Min ståndpunkt i demokratifrågan kan sammanfattas på detta sätt. Politisk makt förlagd till domstolar och utövad av domare, och i särskilt hög grad lagprövningsrätt, är artfrämmande för demokra- tiska system. Lagprövning må utgöra krönet på rättsstatens etable- ring – ett inte helt problemfritt påstående – och rättsstatens normer må vara en väsentlig, i vissa avseenden nödvändig, del av det demo- kratiska styrelseskicket. Men lagprövningsrätt är därför inte ett steg mot demokratins fulländning. Tvärtom är detta institut, principiellt sett, ett steg tillbaka. Demokrati innebär att medborgarna är den po- litiska maktens legitima rot. De medelbara institutioner, som ges förtroendet att på medborgarnas vägnar utforma de för alla bindande normerna, skall regelbundet tvingas redovisa sitt fögderi för medborgarna, utsättas för deras granskning och dom. Domstolars organiseringsprincip är den motsatta: avskärmning från påverkan, immunisering mot ansvarsutkrävande av såväl andra offentliga insti- tutioner som av medborgarna själva. En domstols beslut skall inte kunna ändras av krafter utanför den dömande makten. Domare skall inte stå till svars inför medborgarna angående klokskapen i de do-

137

DEMOKRATI OCH JURIDISK KONTROLL

mar som fällts. Lagprövningsrätt innebär att en sådan från lagstif- tarna och medborgarna avskärmad och skyddad institution över- ordnas de direkt folkvalda, vilkas uppgift det är att lagstifta för sam- fälligheten som helhet och som tvingas ta konsekvenserna av sitt handlande inför medborgarna.

Domstolskontroll av folkvalda lagstiftare är alltså principiellt sett en inskränkning av den demokratiska styrelseformen. Den kan, som antytts, göras mer eller mindre inskränkande beroende på hur den konstrueras. Men från demokratisynpunkt är det en inskränkning och som sådan lägger den bevisbördan på den demokrat som anser att det är ett önskvärt inslag i ett demokratiskt styrelseskick.

Jag kan se två rimliga sätt att ändå försvara domstolskontrollen även över de folkvalda. Den ena linjen är närmast utomdemokratisk. Den säger att det finns andra, mera fundamentala värden än dem det demokratiska systemet primärt vilar på. Lagprövning är metoden att garantera eller främja dessa värden och det motiverar en inskränk- ning i demokratin som beslutsform. Den andra linjen tar fasta på de- mokratin själv. Den går ut på att den demokratiska styrelseformen måste begränsas för att fungera tillfredsställande eller till och med för att kunna bevaras. Ambitionen att hävda det principiellt riktiga motverkar det praktiskt möjliga eller rimliga och äventyrar till slut demokratin själv. Den fullödiga demokratin är instabil, en ordning utan skyddsnät, men den kan tryggas genom att göras något mindre fullödig. Det bästa får enligt detta resonemang inte bli det godas fiende. Eller annorlunda uttryckt: det ”näst bästa” är i praktiken ”det bästa”.

Utgångspunkterna i dessa argumentationskedjor är båda rimliga. Demokrati är varken det enda eller det högsta goda, inte heller det rätta som övertrumfar allt annat. De utomdemokratiska värden som omedelbart kommer i blickfånget och som kan övertrumfa demo- kratin är sådana som förknippas med människovärde och humanitet. Fysisk och psykisk förnedring av individer, ingrepp i människors integritetssfär, fängslande utan rannsakan och dom, tortyr och dödsstraff är handlingar i denna kategori. Lagprövning mot rättig- heter i grundlagen kan vara ett sätt att försvåra försyndelser av det slaget.

I viss utsträckning vilar naturligtvis demokratins jämlikhetsprin- cip på samma individualistiska och personorienterade grund. Men ingalunda helt. Medborgarnas autonomi som deltagare i den demo- kratiska processen hindrar inte att den uppkommande majoriteten har möjlighet att misshandla personer i ovanstående avseenden. Bidrar domstolskontroll till att skydda dessa värden kan den vara

138

BARRY HOLMSTRÖM

värd att överväga, fastän det med nödvändighet innebär en in- skränkning i demokratin.

Det är också möjligt att ett styrelseskick, som utformas helt i enlighet med den demokratiska idealmodellen, inte kommer att fungera särskilt väl eller bli varaktigt. Det kan bli trögt eller in- stabilt; spärren mot småpartier är exempelvis ett sätt att skapa ett handlingsdugligare parlament till priset av dess representativitet, domstolsmakt kan vara ett liknande instrument. Demokratins pro- cedur kan också behöva skyddas mot dem som i demokratisk ord- ning för tillfället har makten. Det kan vara angeläget med en ordning som förhindrar eller försvårar för den aktuella majoriteten att behålla makten genom manipulation av valordningen. Lagprövning kan tänkas bidra till att effektivisera proceduren eller försvåra majo- ritetsmissbruk med avseende på möjligheterna till maktväxling.

Frågan är emellertid om ett instämmande i utgångspunkterna för dessa båda argumentationslinjer behöver leda till ett instämmande i slutsatsen, att domstolskontroll och lagprövning är lösningen. I båda fallen är svaren konsekvensialistiskt grundade, beroende på om domstolarna kan fylla funktionen som de goda värdenas respektive den demokratiska processens försvarare. Och bedömningen av de eventuella goda effekterna i dessa avseenden måste också vägas mot eventuella negativa effekter. Här avser jag inte det principiellt be- tänkliga, att domstolskontrollen med nödvändighet är inskränkande på demokratin, utan vad som händer med juridiken och politiken i andra, mera praktiska avseenden.

Någon systematisk empirisk studie av domstolskontrollens effekter i de här intressanta avseendena finns inte. Svårigheten att belägga vilka faktorer som kan tänkas påverka respekt för män- niskovärde, humanitet och demokrati, i sig svårgripbara storheter, är också så stor att man inte heller enkelt kan uttala sig om saken uti- från den jämförelse jag själv gjort mellan Tyskland, Frankrike och England. Såvida lagprövningsrätten är utslagsgivande borde, om allt annat kunde hållas konstant, både demokrati och humanitet vara mest tryggade i Tyskland (eller USA) och minst säkra i England (eller Sverige). Några övertygande belägg för en sådan slutsats har jag inte funnit.

En anledning till detta är helt enkelt att det inte finns några enkla svar på frågor av det här slaget. Det normala är i stället värdekollis- sioner med åtföljande krav på avvägningar. Människors integritet har t. ex. fått vika när den tyska domstolen ansett det demokratiska styrelseskicket vara hotat. Hur mycket av mediautbudet får kon- trolleras av en person eller koncern innan opinionsfriheten är hotad?

139

DEMOKRATI OCH JURIDISK KONTROLL

Och hur långt får staten gå i reglering av denna kontroll över me- dierna innan äganderätten är kränkt? I fall där det inte är fråga om värdekollissioner är konflikten oftast ett utslag av normernas mycket allmänna utformning. Vad innebär livets okränkbarhet i abortfrågan? I frågan om dödshjälp? Det diskretionära utrymmet är då så stort att många ”rätta svar” kan tänkas. Men det är just omöj- ligheten att hitta ”rätta svar” som är ett starkt argument till förmån för den demokratiska proceduren. Det finns ingen expertis att till- fråga, alla är i princip lika kloka. Att då överlåta saken till domstolar för avgörande är snarare ett nederlag för demokratin än dess för- bättring eller fullkomning. Med denna insikt om vad som känne- tecknar lagprövningsfrågor, deras allmänna karaktär, deras utrymme för beslutsfattarnas ”kreativitet”, med andra ord deras politiska na- tur, följer att oberoende, immunitet mot påverkan och frånvaro av mekanismer för ansvarsutkrävande inte är något positivt.

På empiriska grunder kan också kritik riktas mot argumentet om lagprövningens goda effekter som korrektiv mot manipulation av beslutsordningen från makthavarna för dagen. Fallet Storbritannien visar med all tydlighet att frånvaron av domstolskontroll inte behö- ver leda till ett ohämmat manipulerande med beslutsordningen, och fallet USA visar att existensen av domstolsprövning inte avskräcker från försök i den riktningen. Frånvaron av kontroll kan till och med fungera återhållande; man vet inte vad som väntar en efter sådana manipulationer i den händelse man ändå skulle förlora makten. Det är ju också egendomligt att det kanske mest intressanta området för manipulation, valsystemet, i stor utsträckning regleras i vanlig lag, inte i grundlag. Detta har sällan frestat den aktuella majoriteten till justering av valproceduren för egen vinning. I den mån det före- kommit har inte länder utan, eller med svag, domstolskontroll över politiken särskilt utmärkt sig i negativt avseende. Den tyska dom- stolens godkännande av spärren mot småpartier visar också att grundlagsbestämmelser om likabehandling ingalunda betyder att uppenbara avsteg från principen skulle förkastas av domstol; den avstår inte från att göra samma avvägning mellan effektivt besluts- fattande och fairness som lagstiftarna.

Med domstolskontroll följer inte enbart att en instans som inte är och inte bör vara mottaglig för påverkan får sista ordet i funda- mentala politiska frågor. Det innebär också att en ny arena öppnas för politisk verksamhet. Det finns rader av exempel, där hänvändel- sen till domstol inte är något annat än ett försök av förloraren i den politiska kraftmätningen att med juridiken som vapen försöka få sin vilja igenom i ett forum där folkligt stöd inte är utslagsgivande.

140

BARRY HOLMSTRÖM

Denna vädjan till en instans utanför det demokratiska ansvarsutkrä- vandets domän kan bli så regelmässig att trafiken måste betecknas som en pervertering av den demokratiska processen. Fransk politik har nått långt i riktning mot ett sådant system.

Den nya beslutsarenan kan också locka till flykt från ansvaret från de politiskt valdas sida. Det finns frågor som inte är särskilt angenäma att ta ansvaret för, beslut som kanske anses nödvändiga men opinionsmässigt bekymmersamma. Frestelsen att gömma sig bakom ett auktoritativt domstolsutlåtande kan då bli stor. Det råd- givande utslaget i Canadas högsta domstol angående Quebecs rätt att utträda ur federationen har både drag av denna flykt undan det politiska ansvaret och förhoppningar om stöd för sin ståndpunkt från en oåtkomlig auktoritet.

Domstolar som sista instans i lagstiftningsfrågor har också en allmän påverkan på den politiska verksamheten och debatten, utöver det principiellt betänkliga i att politik förs i och avgörs av en instans där den enligt demokratins normer inte bör föras eller avgöras. Jurister får en framskjuten position i debatten, som förskjuts mot expertutläggningar av doktrin, paragrafer och precedensfall. Ytterligare ett fält av politiken, ett ytterst centralt sådant, läggs under specialister. Och till skillnad från vad som exempelvis – än så länge – gäller på det ekonomiska området ges den juridiska experti- sen en särskild tyngd, helt enkelt därför att politiken också aukto- ritativt fastställs i denna juridiska instans, med de speciella krav på diskursanknytning och argumentering det innebär. Särskilt utveck- lingen i Frankrike visar hur den politiska debatten judikaliseras, när lagprövning får politisk betydelse. Diskussionen tenderar snabbt att fördunkla den initiala sakfrågan och de intresse- eller värdekonflik- ter den innehåller och bli en dispyt om förenligheten med en eller flera allmänna principer eller normer i författningen, sådan ”doktri- nen” uppfattar eller borde uppfatta den. Möjligheten för gemene man att tillgodogöra sig eller delta i diskussionen försvåras avsevärt, när ursprungsfrågan successivt försvinner i juridikens dunkel.

Lagprövningsrätten kan visserligen omges med snäva hinder och referensnormerna kan reduceras och preciseras mera än vad som är fallet i t.ex. USA, Tyskland eller Frankrike. Men prövningsrätten måste, om den skall ha något existensberättigande, ge den som anser sig förfördelad en möjlighet att kräva rättelse, domstolarna au- tonomi och domarna ett handlingsutrymme. Det finns en gräns för hur långt domstolsprövningen kan demokratiseras och fortfarande vara meningsfull.

141

DEMOKRATI OCH JURIDISK KONTROLL

Sammanfattningsvis ger historiens lärdomar inte något stöd åt tanken att människovärde, humanitet och demokrati är mera tryg- gade i stater med en stark domstolskontroll än i stater utan en sådan. Och den slutsatsen är vid närmare eftertanke inte särskilt upp- seendeväckande. Som tidigare sagts har domstolarnas politiska maktställning i allmänhet införts som en reaktion mot diktatur och terrorvälde. Reaktionen är förståelig, även om domstolar knappast visat sig särskilt ståndaktiga och ju är tämligen maktlösa när dikta- turen står för dörren. Men mot den bakgrunden är det svårt att se det nödvändiga eller önskvärda i att stabila demokratier av engelskt eller skandinaviskt snitt följer det tyska eller franska exemplet och ytterligare försöker stabilisera demokratin genom att försämra den. Behovet av en skyddsmekanism är med andra ord i hög grad histo- riskt och politisk-kulturellt bestämt. Något enkelt positivt samband mellan domstolskontroll och de eftersträvade effekterna finns inte. Däremot finns ett nödvändigt negativt samband av generisk-logiskt slag mellan demokrati och domstolsmakt i och över politiken. Där- för ligger bevisbördan på dem som förespråkar lagprövning som ett påtagligt inslag i demokratiska system. De måste i det enskilda fallet kunna visa att denna medvetna begränsning av demokratin har så goda effekter på demokratins fortlevnad och på respekten för män- niskovärdet, att det uppväger avigsidorna.

Den tyske sociologen, liberalen och numera lorden i brittiska överhuset Ralf Dahrendorf har träffande formulerat den hållning jag finner rimlig. Det finns inte, skriver han, en perfekt institutionell ordning som kan rekommenderas för alla demokratier och som är oberoende av tid och rum, av de faktiska omständigheterna. Men trots att det inte finns en lösning som är perfekt för alla länder ”it seems essential that any move towards greater judicial power should be a grudging response to needs rather than an enthusiastic embrace of apparent ideals.”10 Försvaret av de goda värdena, inklusive demo- kratin själv, måste i allt väsentligt ligga i den reguljära politiska sfä- ren, hos medborgarna själva och deras valda representanter, även i de fall då hotet tänks komma från grupper av dessa representanter. Det finns ingen väg runt medborgare och parlament. Att lägga ansvaret för skyddet av demokrati och människovärde på domstolar tenderar att ge en frisedel åt dem som sist och slutligen måste bära det: medborgarna och deras demokratiskt valda representanter.

142

BARRY HOLMSTRÖM

Slutsats för Sveriges del

Av det sagda framgår att jag inte ser någon anledning att förändra det rådande systemet i Sverige med vår politiskt mycket tillbaka- dragna dömande makt. Lagprövningsrätten finns och är till och med mycket utbredd, i den meningen att alla personer som fattar beslut på det offentligas vägnar, inte enbart domstolar, är skyldiga att igno- rera föreskrifter som är grundlagstridiga. Men beträffande riksdags- och regeringsbeslut får denna underlåtenhet att tillämpa utfärdade föreskrifter endast ske om felet är uppenbart. Senast vid grundlags- revideringen vid decenniets början restes krav på att detta så kallade uppenbarhetsrekvisit skulle slopas.11

Men bestämmelsen är just till för att förhindra en utveckling, där författningens närmare innehåll formas under ledning av domstolar- na. Det är från demokratisynpunkt, och mot bakgrund av utveck- lingen i USA, Tyskland och Frankrike, en mycket välgrundad be- gränsning av domstolarnas politiska handlingsutrymme. Det är ock- så en medvetet vald lösning för att motverka tendensen att det ska- pas en ny kanal för politiskt inflytande, där folkligt stöd i val inte är en nödvändig förutsättning för framgång. Det intellektuellt tillta- lande i möjligheten att få rätt, alldeles oavsett om man har mångas stöd, kan inte undanskymma det faktum att demokratins princip är den rakt motsatta: de lagar och föreskrifter som binder oss alla skall formas av dem som lyckats vinna medborgarnas förtroende i val och som utsätts för deras granskning i nästkommande val, inte av dom- stolar aktiverade av enskilda eller grupper utan denna demokratiska legitimitet.

Två omständigheter kan sägas tala för att inte heller en vidgad svensk lagprövningsrätt skulle bli särskilt revolutionerande. Den ena är svensk juridisk tolkningstradition. Till skillnad från förhållandet i många andra länder är de s.k. förarbetena väsentliga källor för svens- ka domstolar när de skall fastställa en föreskrifts närmare betydelse. Man går bakåt i beslutsprocessen, till utskottsutlåtande, proposition och utredning för att med ett rikare material försöka avgöra inne- börden. Det ger tolkningsverksamheten en förankring i det tänkan- de som låg till grund för lagstiftningen i fråga, med andra ord i den politiska majoritetens offentligt uttryckta bevekelsegrunder. Få län- der har ett så rikt och pålitligt bakgrundsmaterial att bygga på och tolkningsmetoden är därför vansklig att tillämpa och ofta kritiserad i exempelvis amerikansk och tysk rättsvetenskaplig diskussion. Men det är en föga relevant invändning i det svenska fallet, allra helst som

143

DEMOKRATI OCH JURIDISK KONTROLL

det ger domstolarnas verksamhet en demokratisk legitimitet som den eljest inte skulle ha.

Metoden är dock under beskjutning från två håll. Dels finns det röster inom juristkåren själv – men knappast inom domarkåren – som dömer ut ”förarbetesexercisen” till förmån för friare, mera kreativa metoder. Dels kommer de svenska domstolarna, vare sig de vill det eller ej, att i ökande utsträckning tvingas använda andra tolk- ningsmetoder. EU-lagstiftningen har nämligen ytterst bristfälliga förarbeten och är inte heller utformad med sikte på att sådana skall användas.

Den andra omständigheten som kan tala för att lagprövning inte blir särskilt omvälvande i svensk miljö, är den relativa lätthet med vilken grundlagarna kan ändras. En politiskt aktiv domstol kan jäm- förelsevis snabbt korrigeras med två likalydande beslut av en riks- dagsmajoritet som däremellan fått väljarnas förtroende. En minori- tet kan knappast varaktigt med hjälp av domstolsutslag förhindra majoritetsviljan att göra sig gällande. I länder som USA, Tyskland och Frankrike, med deras krav på kvalificerad majoritet och andra hinder för författningsrevision, kan domstolarna mera ostört forma författningspolitiken.

Men det är inget tilltalande scenario att domstolars tolkning av grundlagens rätta innebörd, när denna går riksdagsmajoriteten emot, får till följd att förslag om grundlagsändring väcks. Grundlagen är till för att skapa ordning, förutsebarhet och stabilitet i styrelseskick- et. En aktiv domstolskontroll över de folkvaldas verksamhet med grundlagen som vapen, inbjuder till strid om vad grundlagen ”egent- ligen” stadgar och krav på grundlagsändringar. En sådan utveckling är varken domstolar eller politiker, i sista hand inte heller medbor- garna själva, betjänta av.

Noter

1Algotsson 1993, 32 f.; Holmström 1995, 347 f., 350 f.

2Jfr Sterzel 1998, kap. 2 och 5.

3Holmström 1995, 352 f.; Petersson & Söderlind 1988, 337 ff.

4I en ungefär samtida folkomröstning höll dock rättsmaskineriet i Frankrike fast vid denna princip. General de Gaulle fick då efter en folkomröstning rätt att införa direktval av presidenten, trots att författningen stadgade en annan procedur för grundlagsändring. Se Holmström 1998, 176 ff.

144

BARRY HOLMSTRÖM

5RF 11:14. Det s.k. uppenbarhetsrekvisitet säger att en föreskrift som beslu- tats av riksdag eller regering får ignoreras endast om felet är uppenbart.

6Smith 1993.

7Senast kring Robert Borks kandidatur, som avslogs, och Clarence Thomas, som valdes trots hetsiga dispyter om hans moraliska vandel. Jfr Bork 1990; Schwartz 1993.

8I Frankrike har man dock lekt med tanken på ”autosaisine”, självaktivering; jfr Holmström 1998, 200.

9Följande resonemang är i långa stycken hämtat ur Holmström 1998, 432–439.

10Dahrendorf 1977, 15.

11Jfr SOU 1993:40.

145

DEMOKRATI OCH JURIDISK KONTROLL

Referenser

Algotsson, Karl-Göran (1993) Lagrådet, rättsstaten och demokratin under 1900-talet. Stockholm: Norstedts

Bork, Robert (1990) The Tempting of America. The Political Seduc- tion of the Law. London: Sinclair-Stevenson

Dahrendorf, Ralf (1977) ”A Confusion of Powers: Politics and the Rule of Law”. I Modern Law Review, s. 1–15

Holmström, Barry (1995) ”Sweden”. I Tate, Neal och Torbjörn Vallinder (eds.) (1995) The Global Expansion of Judicial Power. New York: New York University Press

Holmström, Barry (1998) Domstolar och demokrati. Den tredje stats- maktens politiska roll i England, Frankrike och Tyskland. Skrifter utg. av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, 130. Uppsala:

Universitetsbiblioteket (distr.)

Petersson, Olof och Donald Söderlind (1988) Svensk förvaltnings- politik. 2:a uppl. Uppsala: Diskurs förlag

Schwartz, Bernard (1993) A History of the Supreme Court. New York: Oxford University Press

Smith, Eivind (1993) Höyesterett og folkestyret. Prövningsretten over- for lover. Oslo: Universitetsforlaget

SOU 1993:40 Fri- och rättighetsfrågor

Sterzel, Fredrik (1998) Författning i utveckling. Konstitutionella stu- dier. Rättsfondens skriftserie, 33. Uppsala: Iustus förlag

146

Ämbetsmännen som demokratins väktare

Lennart Lundquist

Resonemangen i denna uppsats bygger på tre typer av teorier som behandlar relationen mellan politisk demokrati och offentlig förvalt- ning. Beteckningen ”teori” ska inte tas så högtidligt – det är helt enkelt vad forskare sysslar med. Motpolen brukar kallas praxis. Teorityperna är följande:

•Den första är normativ och gäller frågan om hur relationen bör vara och hur den ska rättfärdigas

•Den andra är empirisk och gäller frågan om hur relationen är och hur den ska förklaras eller förstås

•Den tredje är konstruktiv och försöker klargöra hur relationen under givna omständigheter kan vara.

Mitt perspektiv är den enskilde ämbetsmannens. Konkret kommer jag att för det första rekonstruera de normer som ska gälla för äm- betsmannen i den politiska demokratin, för det andra försöka förstå den verklighet som ämbetsmannen befinner sig i, med avseende på den politiska demokratin, samt för det tredje ange vilka åtgärder som ska kunna bringa verkligheten närmare normerna.

Fokus är genomgående den politiska demokratin – hur bör den vara, hur är den, och hur kan den vara? I min bild av verkligheten ingår att demokratin, som vi känner den i dag, är hotad eller i vilket fall som helst under stark förändringspress i en riktning som många med mig finner mindre tilltalande. Emellertid uppfattar jag ämbets- männen som en stor demokratisk potential i försöken att påverka utvecklingen. Inom ramen för dessa förutsättningar diskuteras föl- jande tes:

Den politiska demokratin kommer inte att fungera utan att ämbetsmän- nen fullgör sin uppgift som demokratins väktare.

147

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

Uppsatsen ska betraktas som ett debattinlägg. Svårigheterna med analysen är betydande eftersom den dels omfattar intrikata tolk- ningar av olika slags normer, dels bygger på ett bräckligt empiriskt material.

Förvaltning, politik och demokrati

Frågan om förvaltningens roll i den politiska demokratin upptar en- dast en obetydlig del av den totala demokratidiskussionen i mass- medierna och inom samhällsvetenskapen. Då förvaltningen aktuali- seras brukar den antingen (1) uppfattas som ett problem för den politiska demokratin genom att den anses fördröja de i demokratisk ordning fattade besluten eller (2) uteslutas från diskussionen med motiveringen att förvaltningsuppgifterna är rent tekniska och genomförs med automatik.

Det första fallet måste vi alltid ha beredskap inför. Att en del av förvaltningens aktörer – det kan vara politiker, politruker, ämbets- män eller intressenter – ibland inte förstår den politiska styrningen eller kanske inte vill eller kan verkställa den har bekräftats av ett stort antal implementeringsanalyser. Den risk man löper, om äm- betsmännen inte reagerar korrekt på styrningen, är att förvaltningen blir helt autonom, vilket ur demokratisk synvinkel självfallet inte är acceptabelt. Mycket energi har därför ägnats frågan om hur man ska åstadkomma en förvaltning som är instrumentell i förhållande till den politiska styrningen. Dessa strävanden måste ständigt pågå och är i sig en viktig förutsättning för en fungerade demokrati (jfr Lund- quist 1992, Jacobsen 1997).

Den negativa kritik, som ofta riktas mot förvaltningen, måste tas på stort allvar. Den förvaltning vi önskar oss, och som mina norma- tiva resonemang fortsättningsvis avser, ska präglas av handlingskraft, förändringsförmåga, samhällsintresse, öppenhet, instrumentalism, tillmötesgående och förutsägbarhet med rationalitet, effektivitet och kompetens och inte av maktövergrepp, status quo-orientering, egenintresse, slutenhet, autonomi, arrogans och godtycke med formalism, ineffektivitet och inkompetens (jfr Lundquist 1992).

Det andra fallet kan vi bara bortse från eftersom motiveringen är fullständigt felaktig. Redan Aristoteles framhöll att det inte gick att formulera regler som var så precisa att de aldrig gav upphov till skil- da tolkningar. I dagsläget blir förhållandet ännu tydligare, eftersom en stor del av den politiska styrningen av förvaltningen utformas medvetet oprecist som mål-, ram- och resultatstyrning (bl.a. för att

148

LENNART LUNDQUIST

möjliggöra att ämbetsmännens professionalism utnyttjas fullt ut vid implementeringen). Resultatet är att förvaltningen har ett mycket stort inflytande på utformningen av det som i praktiken blir den offentliga politiken.

Vi har alltså goda skäl att se på förvaltningen vid analysen av den politiska demokratin. Sannolikt hör inte bara merparten utan också den kvalitativt avgörande delen av politiken hemma i förvaltningen. Ämbetsmännen är många och svarar för en stor del av den verkliga sakkunskapen i samhället. Bakom den konkreta åtgärden och effek- ten av denna, som är den politiska processens slutresultat, står oftast någon ämbetsman. Det är kanske en sjuksköterska, lärare, social- tjänsteman, polis som slutgiltigt avgör vad som blir den offentliga politiken och som dessutom svarar för merparten av det offentligas direktkontakter med medborgarna. Därför går det inte att förstå politik utan att analysera förvaltningen, vilken följaktligen måste beaktas vid en meningsfull diskussion om den politiska demokratin.

Det smala politikbegrepp, som speciellt massmedierna håller sig med men som också gör sig gällande inom samhällsvetenskapen och dessvärre även inom statsvetenskapen, försvårar på ett avgörande sätt en seriös demokratidebatt. För alltför många iakttagare slutar politiken med besluten i riksdag och regering. Den kanske viktigaste delen av politiken kommer därmed inte att bli en självklar del av den allmänpolitiska debatten (Lundquist 1994).

Ekonomismen i det offentliga

Sedan några decennier har den offentliga verksamheten med acce- lererande hastighet koloniserats av en ny samhällsideologi som kan kallas ekonomismen. Den karakteriseras bland annat av att den foku- serar på ekonomiska värden och bortser från demokratiska värden, har stark tilltro till organisering och chefskap som lösning på sam- hällsproblemen samt ser det privata näringslivet som föredöme och menar att privat och offentligt ska hanteras på samma sätt (Pollitt 1993).

Ekonomismen stannar inte vid idéer. En inte obetydlig del av reformverksamheten inom det offentliga under senare år har byggt på ekonomistiska grunder. Många av de ekonomistiska reformerna inom det offentliga har utsatts för en förödande kritik, speciellt från företagsekonomer (jfr Blomquist 1996, Jacobsson 1994).

Den demokratidebatt, som trots allt bedrivs i det offentliga ge- nom utredningar och på annat sätt (och som handlar om kommun-

149

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

delsnämnder, brukardemokrati osv.), verkar pågå i så gott som total isolering från den ekonomistiska huvudlinjen. Montins förklaring kan vara plausibel:

En tolkning är att avdemokratisering och lokal demokratiutveckling pågår parallellt utan att dessa två processer står i motsättning till va- randra. Medborgarna tillåts och uppmuntras att medverka i och ta an- svar för den ”lilla demokratin” medan politiska och andra eliter sköter den ”stora demokratin”. Om denna tolkning är riktig kan utvecklingen leda till ökade legitimitetsproblem och direkt uppmana till ett populis- tiskt ”vi-och-dom”-perspektiv där ”folket” ställs mot ”eliten”. Ett sådant perspektiv är inte verklighetsfrämmande. (Montin 1998:6.)

Kritiken av ekonomismen förefaller inte ha haft någon som helst effekt på den praktiska politiken. Tvärtom, nya ekonomistiska pro- jekt påbörjas hela tiden. Några mer markanta demokratiseringsåt- gärder kan man inte heller tala om. Huvudtrenden är alltså entydig: Utvecklingen mot en alltmer renodlad ekonomism i det offentliga fortsätter av allt att döma utan att möta större motstånd.

Det är egentligen först under de allra senaste åren som det går att spåra en motoffensiv inom det offentliga och då främst inom staten med Förvaltningspolitiska kommissionen som hittills tyngsta före- trädare (SOU 1997:57). Under några år har det också förekommit försök att få till stånd en etikdiskussion inom staten; exempelvis har Utvecklingsrådet en omfattande verksamhet på detta område. För- nyelsefonden har med sina informations- och utbildningsaktiviteter aktualiserat den stora bredden i den offentliga värdeuppsättningen. Vid regeringsombildningen 1998 tillsattes ett statsråd med förvalt- ning och demokrati som ansvarsområde, och en ny myndighet (fort- sättningen på Förnyelsefonden) med bland annat utbildning av äm- betsmännen på programmet har organiserats.

Man kan skönja en motsvarande trend inom kommunerna, men den saknar en samlande kraft, är föga koordinerad och har ojämn spridning vilket är synnerligen betänkligt. Kommunerna är i själva verket det stora problemet ur den politiska demokratins synvinkel, inte minst för att merparten av det offentliga mötet, det vill säga mötet mellan det offentliga och medborgarna, försiggår där. Emel- lertid pågår på många ställen lokala projekt som försöker placera de- mokrati och etik i centrum.

150

LENNART LUNDQUIST

Vårt offentliga etos

I motsättning till ekonomismen vill jag hävda att den offentliga sek- torn är något specifikt som man inte utan vidare kan ersätta med ekonomistiska konstruktioner, hämtade från privatsektorn under förevändning att de ger ökad effektivitet. Det svenska lagstiftnings- systemet, med rötterna i grundlagarna, avspeglar en offentligrättslig och demokratisk grundsyn som står i stark kontrast till ekonomis- mens uppfattning om hur det offentliga bör vara.

Den gängse föreställningen om privatsektorns överlägsna effek- tivitet, som också många ämbetsmän och politiker i ett slags under- givenhet accepterat, är inget annat än en myt. Om man ser effekti- vitet som kvoten mellan graden av måluppfyllelse och kostnaderna finns det inget som säger att den offentliga sektorn skulle vara mindre effektiv än den privata. I graden av måluppfyllelse för det offentliga måste då de demokratiska värdena ingå, och det glöms oftast bort.

Vi kan ange vilka nivåer av normer som gäller för den offentliga verksamheten. Fundamentalt är att lagen står över politikers och förvaltningschefers beslut. De flesta skulle väl också hävda att mo- ralen, uttryckt som den offentliga etiken, borde stå över lagen. Tanken är inte ny utan finns redan i de gamla domarreglerna som sedan 1635 har tryckts främst i den svenska lagboken. Reglerna skrevs av Olaus Petri men har medeltida rötter och kan antas ha styrt lagmännens verksamhet vid de gamla landskapstingen. Även om de alltså inte är avsedda för ett demokratiskt system kan de i vissa hänseenden utgöra föredömen för vår tid. Vi ska följa hur do- marreglerna uppfattar relationen mellan moralen, lagen och besluts- fattarna. Förhållandet mellan lagen och beslutsfattaren fastläggs först:

Domaren skall grant veta lagen, där han efter döma skall, ty lagen skall vara honom för en rättelse.

Men inte nog med det – reglerna företräder också en klart uttryckt föreställning om lagarnas syfte som har ett otvetydigt etiskt tonfall:

Alla lagar skola vara sådana, att de tjäna till det meniga bästa …

På motsvarande sätt formuleras det sammanfattande kravet på lagen med stor kraft och precision i omisskännligt etiska termer:

Det rätt och skäl icke är, det kan icke heller vara lag …

151

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

Denna uppfattning om den offentliga verksamhetens prioriteringar uttrycks också som en direkt konfrontation mellan moralen och la- gen – domarreglerna förser oss med en tydlig tolkningsanvisning i fall av konflikt mellan moralen och lagen:

Den menige mans bästa är den yppersta lagen, och därföre det som finnes den menige man till nytta vara, det bör hållas för lag, ändock att beskriven lag efter orden synes annorlunda lyda.

Insikten om att människorna i vårt fördemokratiska samhälle upp- fattade den offentliga verksamheten som i första hand avsedd för ”den meniges mans bästa” och att de ansåg att ”det rätt och skäl icke är” inte kan vara lag är utomordentligt fascinerande. Substansen i domarreglerna manar oss – moderna och upplysta medborgare i den avancerade och civiliserade välfärdsstaten med den politiska demokratin – till eftertanke.

För att finna de värden, som bör styra den offentliga verksam- heten i vår tid, går vi till dagens svenska lagstiftning. Uppgiften är att rekonstruera normen för det offentliga, dvs. att besvara frågan: ”Vad bör den offentliga verksamheten faktiskt vara enligt lagstif- tarens uppfattning?”. Portalparagrafen till Regeringsformen ger en tydlig bild av hur den offentliga makten i vårt samhälle är tänkt att utövas:

Kap. 1

1§ All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parla- mentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna.

2§ Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för en god levnads- miljö.

Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla

och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas.

152

LENNART LUNDQUIST

Materialet för rekonstruktionen av styrelsenormerna är rikligt. Vi återfinner grundlagens synsätt i lagar och förordningar som Social- tjänstlagen och skolans läroplan. Ännu mer material finner vi i lagar- nas förarbeten och tillämpningspraxis. Andra värdefulla källor för särskilt det etiskt-demokratiska synsättet utgör internationella över- enskommelser som FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna och Europakonventionen (jfr Lundquist 1988, 1991a, 1991b, 1993, 1998).

Med hjälp av detta, totalt synnerligen omfattande, material kan vi systematisera och ställa samman de värden som bör gälla för den offentliga verksamheten. För västdemokratier av vår typ föreligger en så gott som identisk värdeuppsättning. Inom denna särskiljer vi två huvudtyper av värden – demokrativärden och ekonomivärden. Tillsammans utgör dessa vad jag vill kalla vårt offentliga etos.

Figur 1. Vårt offentliga etos

Vi kan omedelbart konstatera att demokrativärdena endast före- kommer i den offentliga sektorn, medan ekonomivärdena finns i såväl offentlig som privat sektor. Motsvarigheter till demokrati- värden i privat sektor kan vara sådant som affärsetik, men för den gäller särskilda förutsättningar.

Demokrativärdena utgörs av politisk demokrati, rättssäkerhet och offentlig etik medan ekonomivärdena omfattar funktionell ra- tionalitet (t.ex. yrkesskicklighet), kostnadseffektivitet och produk- tivitet.

Ekonomivärdena saknar substans. Det framgår om man ser på den funktionella rationaliteten (dvs. att välja de medel som leder till de uppsatta målen) som är ett fundament för västsamhället. Beroen- de på vilka mål som eftersträvas kan rationaliteten resultera i nästan vad som helst: den har fört oss till å ena sidan Volvo och välfärds- staten, å andra sidan Hiroshima och Treblinka.

153

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

Verksamheten i stat och kommun bör således styras genom både demokrativärdena och ekonomivärdena. Demokrativärdena har av många ansetts uttrycka det specifikt offentliga och erbjuder oss vad den amerikanske förvaltningsforskaren Gawthrop kallar den mänsk- liga sidan av den offentliga verksamheten (Gawthrop 1998).

På frågan om hur vårt offentliga etos ska tillämpas kan vi sam- manfattande svara: Samtliga värden ska alltid beaktas av alla offent- ligt verksamma. Aktörerna kan således inte välja att bara bortse från exempelvis kostnadseffektiviteten eller den politiska demokratin.

Värdeuppsättningen i vårt offentliga etos har inte utformats i ett sammanhang av någon supertänkare som sett till att allt är logiskt sammanhängande och motsägelsefritt. I stället har värdena vuxit fram under lång tid, och man kan finna motsättningar både mellan och inom de båda huvudkategorierna. Det är också svårt att precise- ra de enskilda värdena som kan vara internt motsägelsefulla.

Dessutom sker det en ständig förändring: På hög abstraktions- nivå har värdena en betydande stabilitet, på mer konkret nivå för- ändras de med samhällsutvecklingen. Allt detta försvårar naturligtvis tillämpningen av etoset. Kring vart och ett av de sex värdena finns en mycket omfattande diskussion, och en sådan måste ständigt pågå för att vi ska nå fram till en operativ kvalitet hos värdena.

Avgörande är att vårt offentliga etos verkligen implementeras, och då räcker det inte med regler. För att aktörerna, trots eventuellt motstånd, ska hävda vårt offentliga etos i den fortlöpande politiska processen måste man ställa speciella krav på dem. I dagsdebatten framhävs ofta vikten av att aktörer på alla samhällsområden visar civilkurage. Med detta avses att en aktör försvarar sina värden även om han därmed riskerar obehag.

Ett problem med begreppet civilkurage är att det kan användas för att försvara vilka värden som helst – även sådana som vi sanner- ligen inte beundrar. Nu kan det ju inte vara meningen att värden, som av flertalet medborgare uppfattas negativt, ska tillåtas prägla den offentliga verksamheten. Nej, ämbetsmännen ska självfallet handla efter vårt offentliga etos och inte efter sina personliga värde- ringar eller specifika yrkesvärderingar. Vi behöver ett särskilt be- grepp för att beteckna just detta förhållningssätt, och jag väljer att kalla det ämbetskurage.

En ämbetsman som förfäktar vårt offentliga etos i motsättning till överhet, arbetskamrater och andra aktörer, t.ex. mäktiga sam- hällsintressen, visar just ämbetskurage. Om vårt offentliga etos ska få genomslag i verksamheten måste vi kräva ämbetskurage av alla ämbetsmän.

154

LENNART LUNDQUIST

Demokratins väktare

Om det skulle vara så, att de traditionella politisk-demokratiska institutionerna inte längre fyller sina uppgifter i enlighet med vårt offentliga etos, måste vi se oss om efter ersättare som har förmågan att göra detta. Det akuta problemet är att demokrativärdena non- chaleras i ekonomismens samhälle. I stället för att iaktta det indivi- duella medborgarperspektivet, som är en demokrati av, genom och för folket med den enskilde medborgaren i fokus, har det offentliga i ökande utsträckning tagit upp ekonomismens värden, framför allt kostnadseffektivitet. Resultatet av detta blir vad Bengt Göransson (1998) kallar samhället som butik.

Mitt förslag är att den offentliga förvaltningens ämbetsmän ska utgöra ett skydd för demokratin – att de spelar rollen som demo- kratins väktare. Flera skäl talar för att en sådan konstruktion skulle kunna fungera. Ämbetsmännen befinner sig i kärnan av den politis- ka processen: de finns överallt från initiativ till verkställande och ut- värdering, och de har stor makt. Hade det funnits ansvariga ämbets- män, som vägrat attestera eller bokföra alla konstiga krognotor och annat, hade vi sannolikt inte haft en enda av de s.k. affärer som drab- bat det offentliga under senare år. Ämbetsmännen har sakkunskap både om tekniken för sina sakområden och om situationen för och uppfattningarna hos sina brukargrupper. De utgör en utbildnings- mässig elit och har ofta valt sitt arbete på grund av intresse för saken och inte för att de räknar med att bli rika på lönen.

Av särskild vikt, vid bedömningen av ämbetsmännens möjlig- heter att lösa väktaruppgiften, är att de i betydande utsträckning behärskar slutskedet i den politiska processen. Vilka beslut som riksdagen och regeringen än fattar är det oftast någon ämbetsman som vidtar de konkreta åtgärder som avgör vad politiken blir i prak- tiken. Ämbetsmännen har ändå ingen total autonomi. Det går att påverka dem genom politiska beslut, och de är föremål för demo- kratisk kontroll.

Förslaget att ämbetsmännen ska vara demokratins väktare kan kanske till en början för många framstå som betänkligt eller kanske t.o.m. absurt: Är det inte som att sätta bocken till trädgårdsmästare? I vardagsdiskussionen av ämbetsmännen i den politiska processen uppfattas de ju snarast som ett problem för den politiska demo- kratin. Genom att på olika sätt fördröja politikernas beslut, påstår man, förhindrar byråkraterna folkviljans genomslag.

Det vore fel att förneka att vi här står inför ett reellt problem. I grunden är det en fråga om makt som är en företeelse som vi alltid

155

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

bör hysa stor respekt för. Varje aktörskategori med stor makt utgör både en negativ risk och en positiv möjlighet, och vi får aldrig bortse från risken. För statsvetaren bör det t.o.m. vara en självklar plikt att misstro makten. Slutsatsen är dock att ämbetsmännen har en så stor potential som demokratins väktare att de är värda att satsa på. I nuläget saknas dessutom realistiska alternativ.

Vilket innehåll har rollen med ämbetsmannen som demokratins väktare? Enligt den konstruktion, som jag menar är rimlig, är väk- tarrollen sammansatt av två roller, nämligen medborgarrollen och ämbetsmannarollen. Medborgarrollen har speciellt tagits med för att markera att ingen avhänder sig sina medborgerliga skyldigheter och rättigheter bara för att han verkar som ämbetsman.

Figur 2. Egenskaper hos demokratins väktare

I ämbetsmannarollen är individen demokratins tjänare (inte makt- havarnas dräng vilket måhända vore den ”naturliga” hierarkiska rela- tionen). Det betyder att ämbetsmannen (f.ö. i överensstämmelse med domarreglernas anvisningar) bör prioritera styrningen i ord- ningen (1) den offentliga etiken, (2) lagen och (3) överordnades be- slut. Ämbetsmannen har personansvar för sina beslut och kan inte skjuta över det moraliska ansvaret på någon annan.

Att medborgarrollen ingår i väktarrollen är ingen tillfällighet. I det individuella medborgarperspektivet är medborgarskapet den främsta rollen. Man kan se det som att ämbetsmännen i första hand är medborgare som har ett ämbete som en del av sin medborgarupp- gift. Även om de ibland gör saker, som medborgarna i allmänhet inte får göra, är de medborgare också i ämbetet. Konstruktionen bygger på föreställningen att ”just för att dessa ämbeten så lätt kan missbrukas vill vi att de ska innehas av, och övervakas av, medbor- gare”. Man kan också uttrycka det som att ”medborgarskapet ska

156

LENNART LUNDQUIST

uppträda och arbeta inte bara mot utan också i det offentliga ämbe- tet” (van Gunsteren 1998).

I medborgarrollen är individen demokratins herre, en roll som han knappast kan spela i sin dagliga verksamhet, utan främst vid allmänna val och folkomröstningar, och han har, tillsammans med alla andra medborgare, ett kollektivt ansvar för demokratin. Äm- betsmannen har således samma fri- och rättigheter som alla andra medborgare och kan t.ex. inte berövas sin yttrandefrihet i väktar- rollen.

Vilka är mera konkret väktarens uppgifter i bevakningen av vårt offentliga etos? Möjligheterna är många, men i huvuddrag innebär de att ämbetsmannen ska:

bevaka att vårt offentliga etos iakttas.

öppna den offentliga verksamheten så att medborgarna och politikerna får insyn och möjligheter att påverka.

alltid se till att den offentliga verksamheten fokuseras på att involvera medborgarna och tillgodose deras intressen.

förmedla ett optimalt beslutsunderlag till beslutsfattarna.

I försöken att involvera medborgarna i den politiska processen har ämbetsmännen en viktig pedagogisk uppgift. Till denna bör höra bl.a. att hos medborgarna utveckla en fördjupad känsla av och kun- skap om gemenskap, hänsyn och det gemensamma goda. Vi möter här den mänskliga sidan av den offentliga verksamheten som växer fram genom en ständigt pågående interaktion mellan medborgare och förvaltning (Gawthrop 1998).

Ämbetskurage är en förutsättning för att ämbetsmannen ska kunna fylla rollen som demokratins väktare. Det är emellertid vik- tigt att väktaruppgiften inte uppfattas som ett slags polisverksamhet, där ämbetsmannen springer omkring med vårt offentliga etos i högsta hugg och skriver folk på näsan att de inte beaktar värdena. Inte heller är avsikten att väktaren ska verka som angivare som spionerar på och anmäler felande chefer och arbetskamrater. Vårt offentliga etos står för ett förhållningssätt som, för att verkligen fungera, måste genomsyra alla nivåer och all verksamhet i det offentliga. Inledningen till en utveckling, som leder till det önskade tillståndet, kan beskrivas på följande sätt:

Det är inte meningen att myndigheternas ämbetsmän ska löpa amok och sabotera initiativ som de ogillar på personliga grunder. Meningen är att de ska se sig som något mer än underordnade tekniker som utför order precis som en privat tjänsteman. Som ämbetsmän måste de kontinuerligt ta ställning till sitt arbete och till de direktiv de har fått i

157

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

lagar och andra statuter och genom myndighetens mission. De ska sedan informera sina överordnade om eventuella implikationer även om dessa inte välkomnar informationen. (Barth 1996.)

Med denna miniminivå som fast grund genomförs en fortgående so- cialisering, utbildning och disciplinering av ämbetsmän och andra i vårt offentliga etos ända tills det präglar alla delar av den offentliga verksamheten.

Väktaruppgiften innebär inte heller att ämbetsmännen ersätter politikerna eller övertar medborgarnas uppgifter i demokratin. Jag har mött en argumentation som går ut på att ämbetsmännen ska överta politikernas funktioner. En inriktning i amerikansk förvalt- ningsforskning uppfattar nämligen ämbetsmännen som speciellt ansvariga inte bara på grund av deras specifika kunskap, utan också för att de är väl så representativa (socialt och på annat sätt) för det amerikanska folket som den folkvalda kongressen (Wamsley et. al. 1990).

Här gäller det verkligen att se upp! Den föreslagna konstruktio- nen medför en uppenbar risk för sammanblandning av olika legiti- meringsgrunder som är djupt olycklig. Självfallet får det inte råda någon tvekan om att den fundamentala legitimeringen av den repre- sentativa demokratin ligger i de politiska valen. Politikernas position kan rimligen aldrig ifrågasättas utifrån ämbetsmännens eventuella ”demokratiska” egenskaper.

Ämbetsmännens legitimitet grundas i stället på deras kunskaper om vad som bör göras, hur det faktiskt görs och hur det konkret skulle kunna göras inom de gränser som ställs upp av vårt offentliga etos. I rollen som demokratins väktare får ämbetsmännen varken ersätta politikerna eller reducera medborgarskapet genom att överta samhällsmedlemmarnas uppgifter. Man kan säga att ämbetsmännen bör fungera som ett slags demokratins katalysator:

Snarare än att stjäla den offentliga suveräniteten möjliggör de [ämbets- männen] det mest fullständiga uttryck för denna suveränitet för den bredaste krets av medborgare. (Frederickson 1980:115.)

Ämbetsmannens position och typer av ställningstaganden

Ibland försöker man hävda att relationen mellan politiker och äm- betsmän bör vara en enkel hierarki, inom vilken ämbetsmännen bara ska göra vad politikerna säger till dem. Så enkel är normen inte alls,

158

LENNART LUNDQUIST

vilket redan har framgått av tankarna om ämbetsmännen som de- mokratins väktare. En mer korrekt bild av normen är att ämbets- mannen har flera olika lojaliteter. Vi kan uttrycka detta som att han samtidigt bör lyda lagen, vara lojal mot överordnade (politiker och chefer) samt visa samhällsmedlemmarna (medborgare, intressenter och brukare) hänsyn – allt under det att han iakttar vårt offentliga etos.

Figur 3. Ämbetsmannens lojaliteter

Normen om en sådan balansposition för ämbetsmannen har starkt stöd i svensk författnings- och förvaltningstradition med dess ”checks and balances” vilket också tidigare har uppmärksammats inom förvaltningen och av allt att döma verkat styrande på prakti- ken. Följande uttalande från en hög ämbetsman, generaldirektören Bo Hammarskjöld, illustrerar stor medvetenhet om komplikations- graden i förvaltningens relationer:

Traditionen från många led av föregångare i trogen pliktuppfyllelse har givit oss i arv känslan av våra skyldigheter mot fosterlandet men på samma gång känslan av vår stolta rättighet att vara statsledningens och statsviljans oegennyttiga och lojala men självständigt ansvariga tjänare, med uppgift att tillämpa gällande lag i lagstiftarens anda men på samma gång se till vad som leder till den enskildes bästa. Vi har fått ärva känslan av tjänstemannakallet som en hög uppgift som upprätthållare av samhällsmaskineriet och förmedlare av statsviljans centrala direktiv i belysning av vår allmänna rättsordning. (Hammarskjöld 1965.)

Denna lysande beskrivning av ämbetsmannens ytterst intrikata po- sition mellan olika krafter – citatet kan betraktas som ett slags äm- betsmannacredo – kunde med fördel få pryda väggarna på centrala

159

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

platser i våra myndigheter, så att alla där verksamma ständigt på- mindes om sina grundläggande skyldigheter och rättigheter.

Nu är det inte svårt att inse att den beskrivna positionen för äm- betsmannen kan medföra problem om de tre lojaliteterna kommer i motsättning till varandra. Av särskilt intresse är frågan om hur tungt hänsynen till samhällsmedlemmarna ska väga. Att den bör vägas in är alldeles uppenbart, även om vi till stor del har tappat bort denna relation under det senaste decenniet. För det individuella medbor- garperspektivet är det självklart att hänsynen till medborgarna bör väga allra tyngst. Ett ovanligt klart besked med den innebörden fin- ner vi i JO:s remissvar på Ämbetsansvarskommitténs betänkande 1969:

I våra dagar, när den offentliga förvaltningen fått allt större omfattning och kommit att allt närmare ingripa i de enskildas intressesfärer, fram- träder med särskild styrka behovet att bereda den enskilde skydd mot övergrepp eller misstag från myndighetsutövarnas sida. För oss framstår detta skyddsintresse som det helt dominerande. Vid sidan härav är det allmännas intresse att tjänstemännen icke åsidosätter sina plikter förvis- so fortfarande värt allt beaktande men kan i förevarande sammanhang dock icke tillmätas lika stor betydelse. Frågan om ämbetsansvarets framtida utformning bör enligt vår mening därför främst ses från syn- punkten av vad som gagnar den enskildes rättssäkerhet. (Justitieombudsmännens berättelse 1970.)

Dessvärre är det i dagsläget inte så enkelt att finna ett lika otvetydigt ställningstagande för den enskilde medborgaren mot den offentliga makten som det var för ett kvartssekel sedan. Tvärtom, numera kan t.o.m. sådant som hänsyn till myndigheters rutiner (dvs. be- kvämlighet) i praktiken gå före medborgarintresset. Detta har t.ex. noterats i fall om förfalskade handlingar i lagfartsärenden där den aktuella myndigheten ville låta den drabbade medborgaren, dvs. brottsoffret, själv ta besväret och ansvaret för att rätta till myndig- hetens tillkortakommande.

Allmänt kan man ändå säga att lydnad för lagen väger tungt inom de ramar som den offentliga etiken drar upp. Laglydnad brukar ses som ett minimikrav som förväntas av alla offentligt verksamma. En ämbetsman, som trots detta finner att han bör bryta mot lagen, mås- te vara mycket säker på sin sak. Ändå är han skyldig att ha en viss beredskap inför möjligheten eftersom det finns situationer i vilka det är motiverat att inte lyda lagen.

För att visa att så faktiskt är fallet, och ytterligare illustrera hur komplicerad situationen är, ska vi se på tre olika typfall av förhållan-

160

LENNART LUNDQUIST

det mellan nivåerna offentlig etik, lag, överordnades beslut och äm- betsmansimplementering. Frågan är: Hur bör ämbetsmannen reage- ra vid implementeringen i vart och ett av dessa typfall?

Figur 4. Typfall av relationen mellan etik, lag, överordnades beslut och implementering

I det första fallet ska ämbetsmannen naturligtvis lyda. I det andra fallet är det lika klart att ämbetsmannen inte ska lyda. Men vad gäller för det tredje fallet där ämbetsmannen ska fatta beslut på grundval av en lag som är moraliskt fel eller kan leda till onda effekter?

Den bästa metoden att få grepp om problemet är, som oftast när det gäller etiska problem, att diskutera konkreta fall. Följande illu- strerar tydligt vad jag vill visa. När en svensk generaldirektör i en tidningsartikel tillbakavisar anklagelsen att ha förorsakat en annan människas död försvarar hon sig med att hon endast är skyldig ”till att ha trott att vi lever i ett rimligt demokratiskt land där det finns anledning att lyda de lagar som som riksdagen stiftat”. Hon fram- håller också att hon skulle ha förlorat sitt arbete om hon inte följt lagen (Eriksson 1996). Hon anser sig alltså på dessa grunder inte behöva moraliskt pröva innehållet i lagen. Leder den till en imple- mentering som är fel eller effekter som är onda, är det inte hennes utan någon annans (politikernas) ansvar.

Huruvida det fattade beslutet var rätt eller fel saknar jag underlag för att bedöma. Däremot menar jag att hennes försvar för att avstå från att moraliskt pröva lagen inte är hållbart. Det moraliska ansvaret är alltid personligt och kan aldrig skjutas över på någon

161

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

annan. De flesta av oss förstår detta intuitivt genom att överväga följande uttalande som är parallellt med generaldirektörens:

Det är en regering som … valts av … folkets majoritet, samtliga … kulturländer har sina diplomatiska representanter och så vidare. Varför skulle jag som en obetydlig liten man ha några egna funderingar? Jag fick en order från mina överordnade och såg varken åt höger eller väns- ter. Ty det var inte min uppgift. Jag hade att lyda. (von Lang 1983:154.)

När jag säger att det är Adolf Eichmann, en av Hitlers vidrigaste bödlar, som svarar för uttalandet brukar de flesta vakna till. Inte många av oss accepterar hans skäl för att utan vidare lyda. Tvärtom, alla menar att han borde ha övervägt det rätta i den lagstiftning som gjorde det möjligt att sända miljontals oskyldiga människor i döden. Varför skulle vi då inte kunna kräva att en svensk ämbetsman, som står i situationen att fatta ett beslut som kan gälla liv eller död, se- riöst prövar om lagen är moraliskt hållbar?

För mig är det självklart att en ämbetsman inte bör lyda i den si- tuation som föreligger i det tredje av fallen i figur 4. Det gäller i syn- nerhet om lydnaden medför att hänsynen till samhällsmedlemmarna kan komma att negligeras. Också här kan domarreglerna stå som föredöme.

Ämbetsmannens reaktionsmöjligheter

När ämbetsmannen finner att styrningen är olaglig, eller i övrigt strider mot vårt offentliga etos, har han tillgång till ett antal åt- gärdstyper för att rätta till saken. Av dessa är väcka (vända sig till chefen), vissla (gå till chefens överordnade eller öppet gå ut i mass- medierna med kritik) och viska (informera massmedierna men förbli anonym) de minst problematiska. Många andra åtgärder – som förhalning, sabotage och sorti – kan i sig vara etiskt tvivelaktiga och bör därför användas med stor försiktighet, men det kan finnas till- fällen där de är motiverade (Lundquist 1988, 1998).

Kärnan i allt nejsägande inom den offentliga förvaltningen bör vara att ämbetsmannen vänder sig till sin chef (väcka). Fungerar inte den relationen, kan organisationen i längden inte verka på ett för- nuftigt sätt. Det åligger i första hand chefen att se till att alla under- ordnade framför sina avvikande synpunkter till honom. Såväl de- mokrati- som ekonomivärdena gynnas av en sådan ordning. Det är därför utomordentligt allvarligt att det i praktiken förekommer att ämbetsmän som framför kritik till chefen bestraffas på ett eller

162

LENNART LUNDQUIST

annat sätt (t.ex. med försämrad löneutveckling eller utebliven be- fordran). Chefen ansvarar ju för att det föreligger en miljö i vilken öppenhet och diskussion frodas till fördel för både demokrati och ekonomi. Frågan om tystnaden i förvaltningen är därmed till stor del ett chefsproblem.

I övrigt kan vi notera att det svenska rättssystemet i anmärk- ningsvärt hög grad öppnar för vissling och viskning och har gjort så i århundraden. Tryckfrihetsförordningen ger ämbetsmännen rätt att lämna uppgifter för publicering, och det markeras att åtgärden inte i något avseende får läggas dem till last av myndighetens ledning. Den ger dem också rätt att förbli anonyma, och myndigheten har inte ens rätt att försöka ta reda på vem som har lämnat meddelandet. Proble- met är att se till att denna lagstiftning slår igenom i praktiken, och det har visat sig vara synnerligen svårt.

Ett stort problem är att det inte är alldeles klart var vårt offent- liga etos gäller, eftersom det har vuxit fram en rad hybridformer mellan offentligt och privat där läget är oklart. Ibland har politiker och ämbetsmän t.o.m. medvetet använt sådana former för att undvi- ka de speciella krav, t.ex. öppenheten och kontrollerbarheten, som ställs på det offentliga.

Figur 5. Statstyper

Det har också utvecklats flera nya statstyper på den politiska pro- cessens outputsida, där implementeringen av de politiska besluten sker, och några av dem presenteras i idealtypsform i figur 5. Som pilarna ska illustrera har det (åtminstone formellt) inneburit en förändring i maktrelationen mellan stat och samhällsmedlem. Men

163

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

vad innebär det? Gäller vårt offentliga etos i samtliga stater? Det är ingalunda givet.

Medan det är alldeles klart att vårt offentliga etos gäller i aukto- ritetsstaten (med dess varianter myndighetsstaten och expertstaten), där samhällsmedlemmarna i första hand är medborgare, är det ytterst osäkert vad som gäller i förhandlingsstaten, där samhälls- medlemmarna är jämställd part med staten, och i marknadsstaten, där staten bjuder ut varor och tjänster på marknader till potentiella kunder. I den politiska demokratin bör samhällsmedlemmen i det individuella medborgarperspektivet alltid vara medborgare och aldrig primärt förhandlingspart eller kund.

Tystnadens förvaltning

Det påstås att vi under de senaste åren har fått en tystnadens för- valtning och att den trenden fortsätter. Man menar också att tyst- naden speciellt har drabbat ämbetsmännens möjligheter att hörsam- ma krav som ställs utifrån demokrativärdena. Något ligger det otvi- velaktigt i detta. Att det bland ämbetsmännen föreligger ett stort behov av att tala ut har de fackliga organisationerna kunnat notera genom sina etikjourer dit förtvivlade ämbetsmän ringer och berättar om orätt och ont som sker på deras myndigheter utan att de vågar säga ifrån.

Det föreligger helt klart ett tystnadsproblem, men det är möjligt- vis inte lika stort överallt. Dessutom har jag svårt att acceptera före- ställningen att förvaltningen tidigare skulle ha varit diskussionsglad och öppen. Är det inte i stället så att det är lika tyst i förvaltningen som det alltid har varit, men vi har fått en större subjektiv tystnad? Orsaken till denna är att:

i nedskärningstider uppstår oftare situationer som ämbetsmännen inte finner moraliskt försvarbara.

normen ”du måste reagera mot det som är fel och ont” har slagit ige- nom.

Förvaltningskulturen är säkerligen en viktig förklaring till tystna- den. Byråkratier har sällan uppmuntrat opposition. En iakttagare hävdar att det ”anses i byråkratkretsar helt enkelt normalt och själv- klart att stillatigande acceptera det mesta” (Granholm 1986). För den enskilde finns det ofta egoistiska skäl till att tiga, och opportu- nism med omsorg om den egna karriären är säkert ett viktigt skäl.

164

LENNART LUNDQUIST

Andra förklaringar kan vara solidaritet med arbetskamrater som gjort fel, okunnighet, enfald och konflikträdsla.

Med ekonomismens segertåg i det offentliga har kanske tyst- nadskravet från överordnade förstärkts, och det förvånar inte. Ska man säga något om näringslivets ideal, som brukar åberopas av eko- nomisterna, så inte hör öppenhet och opposition till de mer fram- trädande. Alldeles säker kan man ändå inte vara. Eftersom alla vär- den underordnas vinstintresset och öppenhet ibland antas utgöra grogrund för kreativitet och därmed förmodas bidra till vinsten, så kan den uppmuntras.

Ett stilskifte märks tydligt. Ett nytt, obehagligt och aggressivt, tonfall har vunnit insteg i det offentliga. Under ekonomismens tid har ibland ledande politiker och förvaltningschefer – speciellt på kommunal nivå – uppträtt gentemot ämbetsmännen med en arro- gans och maktfullkomlighet som är oförenlig med ett demokratiskt styrelsesätt. Det förekommer öppna, direkta hot mot dem som för- söker använda sina demokratiska rättigheter:

Finansministern säger att vi ska brännmärka svenskar som talar illa om Sverige utomlands.

Ett statsråd uttalar sig om att ämbetsmän lämnar information till mass- medierna: ”Det blir jag ohyggligt förbannad över. Det anser jag vara uppenbart felaktigt. Varför inte ta diskussionen med mig? … När rege- ringen bestämmer sig för någonting, då skall verkscheferna inte kom- mentera det offentligt, och egentligen inte någon av de anställda på ver- ket heller”.

Statsdirektören i stor västsvensk stad om tjänsteman som lämnat in- formation till pressen: ”Jag förstår att det sitter någon djävla råtta i systemet och ringer er. Det är fan i mig anstötligt”.

Kommunalråd i kommun nära Stockholm: Innan beslutet var fattat fick de anställda diskutera frågorna, men efter beslutsfattandet hade de inte rätt att kritisera beslutet.

Informationschef i stor sydsvensk stad: ”Kommunalanställda … som [utom tjänsten] motarbetar politikernas beslut bör omplaceras eller få kicken”.

Högre chefer i kommun nära Stockholm om kommunanställda: det ”var ett allvarligt tjänstefel att skriva under protestlistor mot nedskärningar”.

Ett vårdbiträde vänder sig till sin chef med kritik av fördelningen av övertidsersättning. Kritiken betecknas som illojalitet och hon förvägras den löneökning som övriga anställda får.

(Norlin 1994, Kommunaktuellt 1997-01-30, Nycander 1997.)

165

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

Utifrån det individuella medborgarperspektivet är denna förteckning över demokratifall utomordentligt skrämmande. I samtliga fall försöker överordnade hindra anställda (eller t.o.m. medborgare) att utnyttja den grundlagsenliga yttrande- och meddelarfriheten och uppger detta på ett synnerligen oförblommerat sätt till massmedier- na, tydligtvis utan att ha en aning om vad de gör sig skyldiga till. Uttalandena är desto mer anmärkningsvärda som de gjorts av le- dande företrädare för det offentliga – statsråd, kommunalråd och kommunala toppämbetsmän.

Speciellt svårartat är fallet med att ”innan beslutet var fattat fick de anställda diskutera frågorna, men efter beslutsfattandet hade de inte rätt att kritisera beslutet”. Konstruktionen har nämligen en in- tressant idéhistoria. Den motsvarar Lenins ”demokratiska centra- lism” som han föreskrev det hemliga, illegala, bolsjevikiska partiet i Tsarryssland. Den demokratiska centralismen har förfäktats från förvaltningsledningar så många gånger i debatten under senare år att det finns goda skäl att frukta att den i praktiken är en väl så viktig beslutsform för svensk förvaltning som regeringsformens och tryckfrihetsförordningens bestämmelser om tryckfrihet och med- delarfrihet.

Vad lagen säger, och här råder det inte någon tvekan, är att äm- betsmännen får diskutera både före och efter ledningens beslut. Det är sedan lika självklart att de måste lyda fattade beslut om dessa inte är olagliga eller på ett grovt sätt bryter mot vårt offentliga etos. Eftersom merparten av politiken försiggår i förvaltningen är det alldeles självklart att det måste pågå en ständig diskussion där. Ett principiellt demokratiskt argument för diskussionen anför Hal Koch:

I en autoritær stat forstummer oppositionen, når afgørelsen er truffet. I et demokratiskt samfund indrømmer man, at alle afgørelser er relative, kun tilnærmelsen til det rette, og derfor hører drøftelsen ikke op. (Koch 1945:25.)

Man kan förhindra yttrande- och meddelarfrihet på andra sätt. Det har introducerats ett nytt, mer sofistikerat och svåråtkomligt, sätt att få tyst på ämbetsmännen. Ledningen ifrågasätter inte yttrande- friheten i sig utan har synpunkter på när, var och hur den utövas.

Arbetstiden får inte utnyttjas, anslagstavlorna osv. på myndigheten får inte användas, och synpunkter måste framföras på ett passande sätt. Medan det går att få en rimlig diskussion om de två första fallen

– när och var – har ledningen med det sista – hur – lämnat all rimlighet. De etiska frågorna omvandlas helt enkelt till etikettsfrågor.

166

LENNART LUNDQUIST

Därigenom kan ledningen hindra oönskade synpunkter från äm- betsmännen genom att hävda att de framförts på ett opassande sätt.

Skulle ”man” – dvs. ondskan och enfalden där de tågar fram hand i hand – få tyst på ämbetsmännen, är det utomordentligt allvarligt. Hela idén om ämbetsmännen som demokratins väktare förlorar fot- fästet om den demokratiska centralismen skulle slutgiltigt accepteras som beslutsform. Ingen demokrati i världen kan ens på kort sikt utan svåra skador klara denna enorma åderlåtning av så många av de bäst lämpade deltagarna i den offentliga debatten. Kan den politiska demokratin överleva detta?

Jag kan inte förstå annat än att de redovisade fallen utgör mycket grova brott som hotar demokratin i mycket högre grad än många av de märkliga, ibland även olagliga, ekonomiska transaktioner i för- valtningen som vi ständigt matas med genom massmediernas rap- portering. Mediernas upprördhet framstår för övrigt som avsevärt mer dämpad då det gäller övergreppen mot demokrativärdena. I vissa kretsar kan de t.o.m. tolkas som kraftfullhet och resultatinrikt- ning hos politiker och chefer, man jag tror att bristen på intresse väsentligen beror på ren okunnighet. Några verkningsfulla motåt- gärder har vi i vilket fall som helst inte fått uppleva.

Det är svårt att fånga atmosfären i tystnadens förvaltning och samhälle med de instrument som samhällsforskningen normalt an- vänder. För att levandegöra skeendet krävs en annan typ av gestalt- ning. Därför söker jag hjälp i följande utdrag från en krönika i Aftonbladet av journalisten Eva X Moberg. Hon skildrar på ett ly- sande sätt utvecklingen och stämningen i svenskt offentligt liv under särskilt det senaste halvdussinet år:

Den som protesterade och försökte visa hur sparandet drabbade de minsta, de svagaste och de fattigaste allra värst, hon hotades med spar- ken, frystes ut, trakasserades. Därför att systemskiftet skulle genom- föras till vilket pris som helst. Det gällde att skrämma folk till tystnad, annars skulle det aldrig ha gått: det stod alldeles för många kompetenta, erfarna och yrkesstolta människor i vägen. …

Sedan dess har den stora Tystnadskulturen bara fortsatt att bre ut sig och ligger som ett fett dämpande lager över hela samhället – där sugs människors kreativitet och arbetslust upp som i en disktrasa, där avsta- nnar all utveckling och där ligger idéer och friska synsätt och ruttnar därför att kanalerna är tillproppade. …

Man borde ta tre steg tillbaka så fort en platsannons efterlyser ”loja- litet”, det betyder förmodligen att man har att göra med ett företag där cheferna är så tvärängsliga att få kritik att de hellre munkavlar persona- len och därmed riskerar att gå miste om deras kompetens. …

167

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

Fackombuden har råkar särskilt illa ut – i Tystnadskulturen ingår nämligen också en hånfull arrogans gentemot fackligt arbete och lag- stiftning som ska skydda de anställda. Man ska inte bara vara lojal utan också ”flexibel” – vilket brukar betyda att man inte ska vara gnällig och tjata om övertid, arbetsskador och högre lön. …

All forskning visar att tystnad och ja-sägeri är förödande på en ar- betsplats och i ett samhälle, det frambringar dåliga ledare och förgiftar demokratin.

För Lore Holz, som upplevde kristallnatten som ung flicka i Berlin, är minnena kusligt exakta: kraset av glas, lukten av rök och så tystnaden, den närmast totala.

– Ingen protesterade, säger Lore. Ingen. (Eva X Moberg 1998-11-13.)

Ämbetskurage och nejsägaren

Det känns obehagligt att som forskare sitta i relativ trygghet lite vid sidan av och uppmana ämbetsmän till protester mot det som är fel och ont i deras myndigheter. Obehaget grundas i att erfarenheten på ett entydigt sätt visar att det ofta går illa för dem som hävdar det rätta och goda i motsättning till överheten. Motattacker kan börja försiktigt med att ämbetsmannen utsätts för tyst ogillande och till- rättavisningar från ledningen och sluta med avsked och social och fysisk ruin (Spangenberg 1998).

För den enskilde ämbetsmannen är det naturligtvis enklast att inte utsätta sig för alla dessa obehag och vidrigheter utan hålla tyst. Åtminstone på kort sikt är det i personligt avseende klokt att inte marschera i otakt med överheten. Åke Ortmark beskriver några trygga rastplatser på den väg som den kloke, den som vill undvika bråk och bli belönad med löneförhöjning och befordran, bör välja. Det är berättigat att se Ortmarks sammanställning som ett jasäga- rens credo:

Att tänka fritt är stort, att säga ja är klokast. Att tänka rätt är klokt, att säga ja blir säkrast.

Att tänka efter är bra, att lyda genast blir säkrast.

Att känna hur vinden blåser är önskvärt, att följa den är nödvändigt. Att spotta i motvind går inte, i varje fall inte bra.

Att vara briljant är roligt, men inte lönande.

Att vara klok är fint, att låta det märkas är dumt. Att vara dum är klokt.

Att tänka fritt gick inte. Nejsägaren är en röst från graven. (Ortmark 1997:45.)

168

LENNART LUNDQUIST

Dessvärre förefaller det som om det är jasägarens credo som accep- terats som norm hos våra myndigheter (dock osynligt: det sitter i väggarna) i stället för det ämbetsmannacredo av Bo Hammarskjöld (citerat ovan) som rätteligen borde pryda väggarna.

Nu kan man tycka att frågan om ämbetskurage är av så funda- mental vikt för vårt samhälle att var och en allvarligt borde överväga sin ställning. Och det gäller inte bara ämbetsmännen. Har inte de flesta människor ett behov av att känna en grad av mänsklig värdig- het som bygger på egna strävanden att göra det rätta och det goda? Det borde finnas utrymme för olika uppfattningar, eftersom vår situation är så utomordentligt fördelaktig jämfört med vad som är fallet på de flesta andra ställen i världen:

Men man kan också tänka: Individualism och mod, vad innebär det här och nu, i Sverige vid det tjugonde seklets slut, i ett land av relativ frid- samhet och trivsamhet? Individualismen lovsjungs av personer som verkar vara klonade på varandra och för vilka ordet sällan betyder annat än tygellös egoism, välnärda strukturslavar. Modet prisas av sådana som övar det retroaktivt, som ifrågasätter sedan länge döda makthavare men undviker att komma i konflikt med levande. Varför skall vi vara så osjälvständiga och rädda i en så ofarlig situation som den rådande? Är karriären så viktig? Ställningen och de små privilegierna? Kan inte jag, för vilken det kostar så litet, visa mod i det lilla? Har detta oerhörda ändå inte relevans för hur jag handskas med min stund på jorden? (Luthersson 1998.)

De onda och enfaldiga makthavarna klär gärna av sina underordnade deras integritet och värdighet, och det är synnerligen farligt inte bara för den offentliga verksamheten utan för hela samhället. Människor utan integritet kan användas till precis vad som helst. Som historien visar oss är avståndet från ”vanliga” människor till torterare och massmördare inte stort. Vi kan bara se på milgramsexperimenten, vid vilka försöksledaren fick vanliga amerikaner att ge för- sökspersonen vad de trodde vara mycket smärtsamma elektriska stötar i syfte att förbättra inlärningsförmågan (Milgram 1974). Ett ännu vidrigare fall representerar Reservpolisbataljon 101 i Polen under andra världskriget. Den stora majoriteten av bataljonens sol- dater, som var vanliga medelålders familjefäder från Hamburg, mör- dade utan större betänkligheter mängder av helt oskyldiga männis- kor (Browning 1998). Ingen har grund att vifta bort dessa företeelser med att det är något som aldrig kan ske här eller uppfatta jämfö- relser av detta slag som en förolämpning.

169

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

Vad kan man göra för att skapa ämbetskurage i vår offentliga förvaltning? Vi tar nu ett steg i riktning mot konstruktiv teori ge- nom att peka på några empiriska förutsättningar för att hävda vårt offentliga etos.

Åke Ortmark föreslår att man ska anställa djävulens advokater som har till uppgift att säga ifrån när ledningen står i begrepp att göra något som är fel och ont. Det är naturligtvis en möjlighet – som för övrigt redan förekommer i förvaltningen. Frågan är dock om det inte vore klokare att använda sig av de nejsägare som redan finns. Även om nejsägarna inte är många har de egenskaper av ett slag som de flesta andra saknar. Mitt förslag finner gott stöd i ame- rikanska undersökningar som visar att den kategori av nejsägare som visslar har mycket positiva egenskaper ur sina respektive orga- nisationers synvinkel. För merparten av visslarna gäller att:

de är inte missnöjda anställda.

de räknas till de mest produktiva, uppskattade och hängivna medlem- marna i sina respektive organisationer.

de är normala personer som har ett starkt samvete och tar sitt ansvar med stort allvar.

de anpassar sig till organisationens formella mål, identifierar sig med organisationen och har en stark känsla av professionellt ansvar.

de tenderar att vara konservativa, hängivna sitt arbete, tror på systemet och är traditionella och patriotiska.

de utsätter gärna sig själva för risker för att befordra det allmänna goda. (Brewer & Selden 1998.)

Borde man då inte försöka skydda nejsägarna, så att de inte hamnar på det sluttande planet på väg mot avgrunden, och samtidigt dra nytta av deras förmåga? I ett första steg gäller det att garantera deras autonomi gentemot ledningen. Trygga anställningsförhållanden, lön efter tjänst med automatisk löneutveckling (den individuella löne- sättningen har börjat utvecklas till ett av de viktigaste repressiva instrumenten för den som vill ha tystnad och blind lydnad) och be- fordran till högre tjänster genom beslut utanför myndigheten är några konstruktioner som kunde ge större autonomi. Just i de nämnda fallen har ämbetsmännens beroende av cheferna ökat kraf- tigt under senare decennier.

Det har inte förekommit någon livligare debatt när ämbetsmän- nen i omgångar berövats grundvalen för den autonomi som kunde ha utgjort grund för integritet och ämbetskurage. Och utvecklingen bara fortsätter. Så sent som i maj 1997 fastslogs i en proposition om

170

LENNART LUNDQUIST

högskolans ledning, lärare och organisation, att som en konsekvens av förslaget ”kommer anställningsskyddet för professorer att anpas- sas till allmänt tillämpliga regler på arbetsmarknaden” (RPB, Reg. prop. 1996/97:141:1). Mer behövdes inte som argument för att be- röva professorerna den oavsättlighet som kunde utgöra grunden för deras ämbetskurage. Hur många utanför universiteten protesterade? Den individuella rätten till forskning för universitetslärarna håller på att förhandlas bort för närvarande. Vem tror att vi får en oberoende forskning den vägen?

Det rättsliga läget är mycket gott beträffande rätten att lämna in- formation om vad som sker inom det offentliga. Vi har en grund- lagsfäst yttrande- och meddelarfrihet. Det finns också förutsätt- ningar för ämbetsmännen att genom reservationsrätt (åtminstone inom statsförvaltningen) hävda sin mening. Svårigheten är främst att se till att myndigheternas chefer verkligen förstår vikten av att dessa institutioner ges förutsättningar att fungera.

Vad man speciellt kunde önska sig vore att kontrollmyndighe- terna ingrep med stor kraft när det fanns anledning att misstänka re- pressalier mot dem som lämnat information om missförhållanden i myndigheterna. För att detta ska vara realistiskt krävs stor autonomi för kontrollorganen.

Åtgärder för att tillgodose vårt offentliga etos

Vad kan man göra för att möjliggöra för ämbetsmännen att fungera som demokratins väktare? Vi står inför den konstruktiva uppgiften att försöka visa vad som under givna förhållanden kan göras för att tillgodose värdena i vårt offentliga etos. Till vårt förfogande står normativ och empirisk teori, och frågan är: vad kan vi i förevarande situation uppnå av det som borde vara. En enkel utgångspunkt som vi kan använda för att diskutera denna teorinivå är vad jag kallar den konstruktiva triangeln.

171

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

Figur 6. Den konstruktiva triangeln

Att skapa regler för en institution innebär att vi, utifrån normativ och empirisk teori, anger vad som ska gälla för den önskade institu- tionen. Samtidigt utvecklar vi program för att få aktörerna att fun- gera i institutionen, annars kan den bli rent utopisk. Det verkligt svåra momentet kommer med nästa steg: att få reglerna och pro- grammen accepterade av beslutsfattarna-makthavarna. Med den sista punkten för vi i vår institutionsutformning in hänsynstaganden av ”politisk” art som allvarligt kan modifiera de ursprungligen tänkta institutionsreglerna.

Jag nöjer mig med att presentera några förslag som närmast gäller den första punkten, nämligen att ange några nödvändiga förut- sättningar för att det ska gå att utforma institutioner som förmår hantera vårt offentliga etos. Några åtgärder förefaller omedelbart givna (jfr Lundquist 1998):

Markera tydligt skillnaden mellan offentligt och privat

Det föreligger på många punkter stor oklarhet om skillnaden mellan offentligt och privat. Av detta följer osäkerhet om var vårt offentliga etos gäller. En omfattande hybridorganisation, kanske framför allt inom kommunerna, delar upp funktionerna arrangerande, finan- siering och produktion på offentligt och privat på ett sätt som ska- par otydlig gränsdragning. Den gamla auktoritetsstaten, i myndig- hets- och expertversion, har kompletterats med förhandlings- och

172

LENNART LUNDQUIST

marknadsstaten. Den enskilde ämbetsmannen kan under dagens ar- bete vandra från den ena staten till den andra. Vårt offentliga etos gäller i auktoritetsstaten, men det är oklart vad som gäller i de båda nya staterna.

Precisera vårt offentliga etos

Värdena i vårt offentliga etos är i utgångsläget med avsikt mycket allmänt angivna och fordrar en precisering för att vara operativa. Vi måste helt enkelt bestämma oss för innebörden i vart och ett av vär- dena i vårt offentliga etos. I slutändan fordras diskussion av konkre- ta fall. Den allmänna debatten och samhällsvetenskapliga forskning- en måste i större utsträckning inriktas på politikens outputsida där den offentliga förvaltningen implementerar den politiska styrning- en.

Förbättra ämbetsmännens förutsättningar att visa ämbetskurage

Det finns en utmärkt lagstiftning som garanterar ämbetsmännens yttrande- och meddelarfrihet. I praktiken nonchaleras den i en ut- sträckning som är starkt oroande. Man måste se till att ämbetsmän- nen har en viss autonomi gentemot sina överordnade så att de har möjlighet att göra avvägningen mellan lydnad, lojalitet och hänsyn utifrån vårt offentliga etos. Vad man kunde önska är en återgång till trygga anställningsformer och automatiska löneprinciper som eko- nomismen har ersatt med vad den tror vara konstruktioner från det privata näringslivet. För ekonomismens idéer behövs snart ingen argumentation, utan de anses automatiskt vara bra.

Utbilda i vårt offentliga etos och främja en kontinuerlig diskussion

Det borde vara självklart att de akademiska förvaltningsutbildning- arna gick in på demokrativärdena och t.ex. gav en obligatorisk ut- bildning i offentlig etik. Så är nu inte fallet mer än i en enda svensk förvaltningsutbildning. Vidareutbildning i offentlig etik måste ut- formas på ett adekvat sätt. Nu är det inte ovanligt att kursarrangörer ber någon präst eller filosof att tala om de stora existentiella frå- gorna. Det fordras också att man inom myndigheterna kontinuerligt diskuterar offentlig-etiska problem, och det är viktigt att varje myn- dighet har ett forum för sådana diskussioner.

Utforma ett sanktionssystem för brott mot demokrativärdena

De ständiga rapporterna om brott mot yttrande- och meddelarfri- heten visar endera att medvetenheten om att man begår brott är li-

173

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

ten eller att man bedömer risken för att bli bestraffad som obetydlig. Det vore värdefullt om sanktionssystemen institutionaliserades och att det tydligt angavs straffsatser för dessa brott, så att politiker och ämbetsmän vet vad de ger sig in på. Dessvärre är det sannolikt så att yttrande- och meddelarfriheten inte kommer att respekteras till fullo förrän den första generaldirektören eller kommunala för- valtningschefen dömts till några års fängelse.

Se till att kontrollorganen beaktar hela vårt offentliga etos

I allt väsentligt har de offentliga kontrollorganen fokuserat på eko- nomivärdena. Ett ökande intresse för demokrativärdena har dock noterats under senare år, och det finns goda skäl att forcera den utvecklingen. Ett problem är att de nya styrformerna (ram-, mål- och resultatstyrning) ställer krav på Riksdagens ombudsmän som dessa saknar kompetens att uppfylla. Granskningen får inte bara gälla laglighet utan också lämplighet och för den uppgiften krävs samhällsvetare. Det måste bli ett slut på den ensidiga rekryteringen av jurister till JO-ämbetet.

Det är mot bakgrund av en dyster bild av samhällsutvecklingen som jag föreslår de uppräknade åtgärderna. Sammanfattningsvis föränd- ras demokratin i riktning mot auktoritära former samtidigt som den generella välfärdsstaten redan har ersatts av två-tredjedels-samhället (en tredjedel av samhällsmedlemmarna är uteslutna från välfärd och trygghet) vilket i sin tur är på glid mot en-tredjedels-samhället (där två tredjedelar står utanför). Sannolikt föreligger det ett starkt sam- band mellan förändringarna i respektive välfärdsstaten och demo- kratin.

Ska vi kunna förhindra en fortsatt negativ utveckling, fordras en fungerande politisk demokrati som tar hänsyn till de svaga i samhäl- let. Något sådant kan man inte förvänta sig av en elitdemokrati med begränsat ansvarsområde, betoning av handlingsförmåga, en viss lik- giltighet för rättsliga former och en demokratisyn med valfrihet på marknader som kärna.

Demokratisträvandena har under intryck av ekonomismen inrik- tats på att skapa valfrihet för individen på marknader med det offentliga som en butik vid sidan av alla privata butiker. Effekten kan bara bli att den medborgarstyrda staten försvinner och ersätts av ett system där samhällsmedlemmarna har roller som patienter, klienter, kunder osv. I kampen mot detta synsätt kan ämbetsmännen spela en viktig roll som demokratins väktare med fokus på det individuella medborgarperspektivet uttryckt i vårt offentliga etos.

174

LENNART LUNDQUIST

Det har redan gått mycket långt i fel riktning, och det är hög tid att vrida utvecklingen rätt. För att lyckas med den uppgiften fordras att alla medverkar. Ämbetsmannen har som demokratins väktare en av huvudrollerna i detta arbete.

175

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

Referenser

Barth, Thomas J. (1996) Administering in the Public Interest. In: Gary L Wamsley & James F Wolf (eds.) pp. 168–197

Blomquist, Christine (1996) I marknadens namn. Mångtydiga refor- mer i svenska kommuner, Stockholm: Nerenius & Santérus förlag

Brewer, Gene A & Sally Coleman Selden (1998) Whistle Blowers in the Federal Civil Service: New Evidence of the Public Service Ethic, in: Journal of Public Administration, pp. 413–439

Browning, Christopher R. (1998) Helt vanliga män. Stockholm: Norstedts

Eriksson, Lena Häll (1996) ”Jag skulle ha förlorat jobbet”. I: Dagens Nyheter den 16 november 1996

Frederickson, H. George (1980) New Public Administration. University, Alabama: University of Alabama Press

Gawthrop, Louis C. (1998) The Human Side of Public Administra- tion. In: PS: Political Science and Politics, Vol. XXXI, pp. 763– 769

Granholm, Arne (1986) Uppror i byråkratin. Om dålig arbetsmiljö i den offentliga sektorn under 200 år. Stockholm: Prisma

van Gunsteren, Herman R. (1998) A Theory of Citizenship, Organi- zing Plurality in Contemporary Democracies. Boulder, Colorado: Westview Press

Göransson, Bengt (1998) Vilket val har de varken hörda eller sedda? I: Svenska Dagbladet 1998-08-13

Hammarskjöld, Bo (1965) Förvaltningens ställning och uppgifter i dagens samhälle. I: Nordisk Administrativt Tidskrift, Årg. 46, s. 78–92

Jacobsen, Dag Ingvar (1997) Administrasjonens makt – om forholdet mellom politikk og administrasjon. Oslo: Fagbokforlaget

Jacobsson, Bengt (red.) (1994) Organisationsexperiment i kommuner och landsting. Stockholm: Nerenius & Santérus förlag

Justitieombudsmännens berättelse 1970 (RPB)

Koch, Hal (1945) Hvad er demokrati? København: Gyldendals, 3. utg. 1970

Kommunaktuellt 1997-01-30

von Lang, Jochen (1983) Förhören med Eichmann. Utskrifter från den israeliska polisens bandupptagningar. Stockholm: Tiden

176

LENNART LUNDQUIST

Lundquist, Lennart (1988) Byråkratisk etik. Lund: Studentlitteratur

Lundquist, Lennart (1991a) Förvaltning och demokrati. Stockholm: Norstedts

Lundquist, Lennart (1991b) Etik i offentlig verksamhet. Lund: Studentlitteratur

Lundquist, Lennart (1992) Förvaltning, stat och samhälle. Lund: Studentlitteratur

Lundquist, Lennart (1993) Ämbetsman eller direktör. Förvaltnings- chefens roll i demokratin. Stockholm: Norstedts

Lundquist, Lennart (1994) Statsvetenskaplig förvaltningsanalys. Pro- blem, trender och program. Lund: Studentlitteratur

Lundquist, Lennart (1998) Demokratins väktare. Ämbetsmännen och vårt offentliga etos. Lund: Studentlitteratur

Luthersson, Peter (1998) I: Svenska Dagbladet 1998-05-19

Milgram, Stanley (1974) Lydnad och auktoritet [Obedience to Autho- rity: An Experimental View]. Stockholm: Wahlström & Wid- strand 1975

Moberg, Eva X (1998) Påsmänniskorna – de enda som protesterar. I: Aftonbladet 1998-11-13

Montin, Stig (1998) Lokala demokratiexperiment – exempel och ana- lyser. SOU 1998:155

Norlin, Margareta (1994) Baklängesrevolutionen. Den kommunala demokratins fall. Stockholm: Ordfront

Nycander, Svante (1997) Bemöt den kritiske med respekt.

Statskontoret, Förvaltningsdebatt på internet 1997-11-26 Ortmark, Åke (1997) JAsägarna. Stockholm: MånPocket

Pollitt, Christopher (1993) Managerialism and the Public Services. Cuts or Cultural Change in the 1990s? Oxford: Basil Blackwell, 2nd ed.

RPB (Riksdagens protokoll med bihang)

SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten. Betänkande av Förvaltningspolitiska kommissionen

Spangenberg, Carl Gustaf (1998) I: Kommunaktuellt 1998-02-05 Sveriges Rikes Lag

Wamsley, Gary L et. al. (1990) Refounding Public Administration. London: Sage

177

Ä MBETSMÄNNEN SOM DEMOKRATINS VÄKTARE

Wamsley, Gary L. & James F. Wolf (eds.) (1996) Refounding Democratic Public Administration. Modern Paradoxes, Postmodern Challenges. London: Sage

178

Revisionens roll i den parlamentariska demokratin

Shirin Ahlbäck

Demokrati kräver ansvarighet

Att det inte alltid blir som vi har tänkt oss borde inte vara en nyhet i något sammanhang. Ändå är detta en bristande insikt i demokrati- teorin, eftersom diskussionen huvudsakligen uppehållit sig vid frå- gor som har med det politiska beslutsfattandets legitimitet att göra, det vill säga, vad som krävs för att beslut ska vara fattade i demokra- tisk ordning. Däremot har det varit besvärande tyst vad gäller vill- koren och förutsättningarna för verkställandet av dessa beslut, vilket ändå inrymmer den del av det offentliga maktutövandet som vi som enskilda medborgare dagligen kommer i kontakt med. Det senare sammanfattas träffande av Rothstein: ”Vi föds, utbildas och i många fall arbetar, vi vårdas och dör slutligen inom den offentliga förvaltningens hägn.”1 Det vetenskapliga studiet av politik måste följaktligen även innefatta en stor del förvaltningsanalys. Statsveten- skapens klassiska fråga om vem som får vad, hur, när och varför kan i allmänhet inte besvaras utan att förvaltningsledet tas med i analy- sen.2 Detta kan te sig självklart, men då vi till exempel studerar För- fattningstredningens och Grundlagberedningens överväganden inför den nya regeringsformen ägnas omfattande tankemöda åt besluts- fattandets arkitektur – kammarsystem, valsätt, folkomröstningar – medan frågan om maktens förvaltande knappt diskuteras.3 Det un- derliggande antagandet är alltså att förvaltningen är politikernas ly- diga instrument som till punkt och pricka genomför den beslutade politiken i enlighet med politikernas beslut. Idag vet vi att denna bild är alltför förenklad.4

De statliga åtagandena har i modern tid blivit fler och mer om- fattande, vilket gör det svårt, för att inte säga omöjligt, att på för-

179

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

hand ge någon tvärsäker prognos om de avsedda effekterna kommer att uppnås. Antingen kan politiken grunda sig på felaktiga föreställ- ningar om orsak och verkan, eller så kan problem uppstå vid ge- nomförandet av en viss politik. I värsta fall kan ett politiskt program drabbas av båda åkommorna. I beslutsögonblicket är det således osäkert hur den offentliga politiken egentligen kommer att slå.5 Att en politik inte självklart utfaller i enlighet med beslutsfattarnas in- tentioner blottar ett inbyggt informationsbehov i styrelseskicket. Om politikerna ska kunna ta ansvar för förd politik, och om vi som medborgare ska kunna utkräva ansvar av våra beslutsfattare, krävs att såväl politiker som medborgare ges möjlighet att faktiskt hålla sig informerade om vad som försiggår i förvaltningen.6 Informa- tionsbehovet gäller i detta sammanhang förvaltningens förmåga att förverkliga de politiska utfästelserna och här är såväl genomförande- processen som själva utfallet av intresse. Utan denna kunskap blir förutsättningarna för att kunna ställa de styrande till svars inget an- nat än en tom formel.7

Vårt behov av ofiltrerad information handlar således ytterst om den större frågan om möjligheten att kunna utkräva politiskt ansvar av våra beslutsfattare. Detta är särskilt väsentligt i ljuset av att för- valtningens mandat i dag medger tjänstemännen betydande hand- lings- och tolkningsutrymme, vilket gör att beslutsmakt inte enbart är förbehållet våra valda representanter. Tjänstemännen inte bara ut- tyder och genomför fastslagen politik, utan förväntas även att under ett övergripande mandat de facto utforma och bedriva politik. De förtroendevalda preciserar visserligen – i bästa fall – de politiska am- bitionerna, men överlåter i stor utsträckning åt förvaltningen att be- stämma hur och på vilket sätt dessa ambitioner ska realiseras i kon- takten med medborgarna. Dessa avvägningar, som tjänstemän i för- valtningen dagligen är satta att göra, förutsätter ett avsevärt hand- lingsutrymme, vilket bl.a. innebär eget initiativtagande, balanserande av ibland motstridiga politiska ambitioner samt praktiska vägval vad gäller hur politiken exakt ska nå oss medborgare. Det är således inte enbart i de förtroendevaldas sessionssalar som de viktiga politiska besluten fattas, utan det politiska beslutsfattandet sker även i myndigheternas talrika arbetsrum. Som exempel kan anges det ut- rymme platsförmedlaren på arbetsförmedlingen har att ytterst av- göra vilka som ska få starta-eget-bidrag, och därmed vilka som inte får åtnjuta denna förmån; läkarens beslut om vem som ska få en ny höftled; försäkringskassans beslut om vem som ska få förtidspen- sion; socialtjänstemannens beslut om vem som ska tilldelas social-

180

SHIRIN AHLBÄCK

bidrag – listan kan göras lång. Således, hur förvaltningen sköter sin verksamhet är i allra högsta grad en central demokratifråga.8

För att förstå och kunna analysera det offentliga maktutövandet måste vi alltså lyfta blicken bortom de folkvalda representanternas sessionssalar och även undersöka förvaltningens verksamhet. Insik- ten om innebörden av att den av folket delegerade makten inte bara tillkommer de folkvalda, utan att de folkvalda i sin tur har delegerat makt till verkställarna är naturligtvis en för det demokratiska styrel- seskicket utomordentligt viktig fråga. Det finns därför all anledning att reflektera över på vilka sätt det i styrelseskicket byggs in meka- nismer som även vad gäller förvaltningen garanterar en av demo- kratins grundstenar: möjligheten att hålla ett vakande öga över de sty- rande och – om så krävs – att genom befintliga institutioner ställa makthavare till svars. Det är i detta sammanhang revisionens roll i demokratin träder fram och det är därför motiverat att för ett ögon- blick uppehålla oss vid den offentliga verksamhetens ansvarighet.

Makt och ansvar

Delegerad makt måste följas av ansvar. Ett centralt tema i demokra- titeori rör just folkets möjligheter att utkräva ansvar av de styrande och vissa hävdar till och med att detta är det centrala temat.9 Avsik- ten här är emellertid inte att argumentera för eller mot en sådan ståndpunkt. Däremot är ambitionen att lyfta fram och diskutera de principiella och faktiska möjligheterna till ansvarsutkrävande i den moderna demokratin. Anslaget ska inte tolkas som att jag begrepps- ligt likställer ansvarsutkrävande och demokrati. Utgångspunkten är snarare denna: Demokrati betyder folkmakt och möjlighet till an- svarsutkrävande är en viktig mekanism för att folket ska kunna ut- öva sitt inflytande då makten av nödvändighet delegeras. Som redan framgått menar jag att detta är ett i förhållande till den moderna sta- ten otillräckligt utforskad fråga i såväl den statsvetenskapliga littera- turen som den offentliga debatten.

Vad menas då med ansvarsutkrävande och hur är det tänkt att gå till? När frågan ställs är det oftast de valda politikernas ansvarighet inför folket som står i fokus hos demokratiteoretikerna. Poängen är att den makt som folket delegerar till de styrande genom fria och allmänna val inte är förbehållslös, utan för att skydda sig mot makt- missbruk och tyranni har folket möjlighet att ställa den politiska ledningen till svars i allmänna val. I dessa resonemang består således själva ansvarsutkrävandet av att medborgarna vid kommande val kan

181

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

välja bort sittande politiker och därmed bereda andra representanter plats. Med andra ord är mekanismen för utkrävandet av ansvar ofta liktydig med kontroll utövat genom val- och röstningsförfarandet.

Det är emellertid ett alltför begränsat perspektiv att i diskussio- nen om möjligheterna till ansvarsutkrävande enbart fokusera på de allmänna valen. De styrandes ansvar inför folket inrymmer fler komponenter än så. Detta är på intet sätt ett underkännande av de allmänna valens betydelse för en fungerande demokrati. Man kan dock med fog ifrågasätta, om de diskussioner om styrelsens ansva- righet som fördes under helt andra omständigheter än de som råder i dag är tillräckliga för den moderna demokratin. Knappast. Det de- mokratiska styrelseskickets förutsättningar har som bekant genom- gått betydande omvälvningar bara under 1900-talet.10 Om det ge- nom idéhistorien rådande synsättet är att demokrati handlar om att skapa fungerande institutioner för legitimt beslutsfattande, medan överväganen om hur administrerandet av dessa beslut ska organise- ras lämnas därhän, får det givetvis konsekvenser för om och hur frå- gan om politisk ansvarighet diskuteras.

Innan vi fördjupar oss i detta kan det emellertid vara på sin plats att först precisera vad som här menas med politisk ansvarighet. I det ögonblick vi som medborgare delegerar makt (dvs. beslutsbefogen- heter) till representanter, överlåter vi inte bara en politisk hand- lingsfrihet till dessa representanter utan även en skyldighet för dem att inför oss stå till svars för hur detta förtroende hanteras. Med denna delegering av beslutsbefogenheter följer således ett visst mått av handlingsfrihet som kan rendera personen i fråga uppskattning eller klander:

Here, too, it appears that a person who is in a position of responsibility enjoys a certain freedom of action or area of choice and that he may rightly be held praiseworthy or blameworthy or subject to some form of reward or deprivation (punishment, damages, moral censure, loss of power or position, or the like) by reason of the way in which he exercises his power (freedom to choose or act).11

Till skillnad från det juridiska ansvaret kan bedömningsgrunden för det politiska ansvaret ofta vara vag. Medborgarnas fördragsamhet med förtroendevaldas och tjänstemäns mer eller mindre vidlyftiga bruk av representationskonton kan exempelvis variera från en tid till en annan, och från en person till en annan:

Ofta är det politiska maktambitioner eller intressekamp som är avgö- rande. Detta gäller särskilt det informella politiska ansvar som kan ut-

182

SHIRIN AHLBÄCK

krävas av massmedia eller den allmänna opinionen. Behovet av en ”syn- dabock” kan göra att påföljdsansvar inte alls kopplas samman med kau- salt ansvar.12

Att vara ansvarig för en verksamhet innebär i detta sammanhang att personen i fråga är skyldig att ta på sig skulden för det som går snett, även om det ligger utanför hennes eller hans omedelbara och direkta inflytande. Ansvarighet handlar således om en skyldighet att stå till svars oberoende om man själv har utfört den aktuella hand- lingen eller ej.13 Det rör sig om en förpliktelse att bemöta anklagel- ser om eventuella försummelser, vilka – om anklagelserna är riktiga

– kan leda till att vederbörande måste ta konsekvenserna av det in- träffade och t.ex. avgå.14

De valda representanternas ansvarsskyldighet inför folket är såle- des självklart central för alla demokratimodeller som förutsätter ett representativt styrelseskick, eftersom medborgarna överlåter be- slutsmakt till valda företrädare. Det blir väsentligt att medborgarna ges möjlighet att hålla ombudens göranden och låtanden under upp- sikt för att försäkra sig om att de valda representanterna faktiskt fö- reträder folkets intressen, och för att tillförsäkra sig om att de som sitter vid makten inte missbrukar sin position för egen vinning.15 Att frågan om möjligheterna till ansvarsutkrävande i de klassiska demokratimodellerna i huvudsak fokuserats på valurnorna som me- del är i och för sig logiskt givet att de klassiska demokratiteoreti- kerna i mycket liten utsträckning intresserade sig för förvaltningens roll i ett demokratiskt styrelseskick. Om förvaltningen inte ses som en utpräglat politisk del av det demokratiska styrelseskicket finns det heller ingen anledning att diskutera något annat än de valda representanternas politiska ansvarighet. Med andra ord innebär detta att den politiska ledningen – de politiska beslutsfattare som kan ställas till svars – inom klassisk demokratiteori huvudsakligen likställts med de valda representanterna. Detta synsätt förbigår och missar det konstaterade politiska inflytande förvaltningen – tjänste- män som inte väljs – innehar i moderna demokratiska system. Där- utöver kan konstateras att även i moderna demokratimodeller är förvaltningens följsamhet förutsatt. Uppmärksamheten är således i huvudsak riktad mot förhållandet mellan folkvalda och medborga- re.16

Sammantaget har demokratiteoretiker fram till våra dagar i hu- vudsak misslyckats med att se och integrera förvaltningens roll i demokratin i sina teorier. Det betyder i sin tur att det saknas teore- tisk stadga för hur den moderna demokratins i dag oundgängliga

183

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

och omfattande förvaltningsapparat ska underordna sig det demo- kratiska styrelseskickets krav på ansvarighet. Den välvilliga tolk- ningen skulle kunna vara att det kan bero på att angelägenhetsgraden för en sådan diskussion ökar i takt med att statens uppgifter blir mer omfattande och behovet av en välsmord förvaltningsapparat då ökar och att detta i sin tur är en modern företeelse. Å andra sidan lyser diskussionen och preciseringen av förvaltningens ställning och uppgift i demokratin med sin frånvaro även i moderna demokrati- doktriner. Därmed saknas här en diskussion om hur kunskapen om förvaltningens förehavanden ska säkerställas. Förvaltningens roll i styrelseskicket är således inte bara en vit fläck, utan snarare ett terra incognita på den demokratiteoretiska kartan. Med detta i bagaget ska vi förflytta uppmärksamheten till modern tid i ett försök att bena ut ansvarsutkrävandets beståndsdelar.

Vilka är förutsättningarna för utkrävandet av ansvar?

Visserligen råder det genom idéhistorien delade meningar om hur det demokratiska styrelseskicket bäst ska förverkligas, men icke desto mindre löper frågan om styrelsens ansvarighet inför folket som en röd tråd i demokratiteorin. Det tydliga ansvarighetstemat är emellertid behäftat med åtminstone två problem. För det första, gi- vet att dagens demokratier utgör omfattande – och därmed svår- överskådligare – politiska system, krävs att medborgare och besluts- fattare regelmässigt tillhandahålls kunskap om huruvida den offent- liga verksamheten bedrivits bra eller dåligt. Jag menar att demokra- tidiskursen har förbigått denna förutsättning vad gäller kunskap om förvaltningens förehavanden och litteraturen uppehåller sig huvud- sakligen vid vikten av att urskilja vem som är ansvarig och/eller me- kanismerna för faktiskt ansvarsutkrävande. Det existerar visserligen en diskussion om betydelsen av upplyst förståelse för att det demo- kratiska styrelseskicket ska förverkligas, men denna debatt koncen- treras till det politiska beslutsfattandet och bortser därmed från att offentlig makt också handlar om det verkställande arbete som för- valtningen bedriver.17 Den inte oväsentliga poängen är således att behovet av upplyst förståelse även föreligger för möjligheten att be- döma genomförandet av politik.

Detta leder oss i sin tur in på det andra problemet som ansvarig- hetsdiskussionen i demokratiteorin uppvisar, dvs. ansvarighetens subjekt. Det förhärskande ansvarighetsperspektivet i modern demo-

184

SHIRIN AHLBÄCK

kratiteori fokuserar huvudsakligen på de valda företrädarnas ansva- righet inför de röstberättigade medborgarna. Denna snäva syn på ansvarighet utgör ett problem, då dagens demokratier för verk- ställandet av politik håller sig med – i historiskt perspektiv – om- fattande förvaltningsapparater. De politiska beslutsfattarna har också i stor utsträckning delegerat beslutsmakt till förvaltningen, vilket i kombination med nya styrningsfilosofier som mål- och re- sultatstyrning sammantaget medför att det politiska ansvaret inte enbart kan hänföras till de folkvaldas beslutsfattande. Den av med- borgarna delegerade makten går således att formellt härleda till den parlamentariska styrkedjans alla länkar, varför det konstaterade in- formationsbehovet även måste gälla förvaltningens förmåga att för- verkliga de precisa såväl som övergripande politiska utfästelserna. Kvintessensen av ovanstående resonemang blir att den reella möjlig- heten till ansvarsutkrävande bygger på att förutsättningarna i ne- danstående tabell uppfylls:

Tabell 1. Ansvarsutkrävandets tre förutsättningar

Förutsättningar för möjlighet till ansvarsutkrävande:

1.att det går att urskilja vem som är ansvarig

2.att det finns kunskap om huruvida den offentliga verksamheten bedrivits bra eller dåligt

3.att det finns mekanismer för att faktiskt utkräva ansvar

I korthet innebär den första förutsättningen att vi som medborgare ska kunna härleda ett specifikt förhållande till någon ansvarig per- son, vilket inte nödvändigtvis är alldeles enkelt med dagens omfat- tande förvaltningsorganisation. Om missnöje föreligger vad gäller ett visst förhållande krävs alltså i realiteten goda kunskaper om för- valtningsapparatens uppbyggnad och funktionssätt för att navigera rätt. Vilken nivå, instans, myndighet, enhet, avdelning är ansvarig för ett uppfattat missförhållande? Det förtjänar att påpekas att otydligt ansvar i många fall kan vara liktydigt med inget ansvar alls, eftersom den utpekade därmed ges en chans att hänvisa till någon annan. I värsta fall resulterar oklar ansvarsfördelning i en ändlös hänvisning mellan olika instanser.18

Den andra förutsättningen har jag tidigare aviserat om. En för- utsättning för att de styrande ska kunna hållas ansvariga av de styrda är alltså att de politiska processerna präglas av transparens och att de utsätts för kritisk granskning. Utan kunskap och information om

185

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

hur förvaltningen bedriver sitt arbete står vi helt enkelt dåligt rusta- de inför vår rätt att utkräva ansvar av de styrande.19 Olof Petersson poängterar i Metaforernas makt att en av de viktigaste förutsättning- arna för ett fungerande ansvarsutkrävande är att medborgarna har tillgång till denna typ av information, så att de självständigt kan bil- da sig en uppfattning om politiken varit framgångsrik eller inte:

För att kollektiva beslut skall kunna betraktas som autonoma krävs att medborgarna besitter en grundläggande kunskap om systemets sätt att fungera och om politikens sakliga innebörd. Tillsammans med politiskt självförtroende bildar kunskapen den allmänna kompetens som krävs för att handla, en beredskap att ingripa om man finner att den förda politiken tar en icke önskad riktning.20

Följdfrågan blir då, hur tillgodoser vår författning behovet av denna typ av ex post-information? Vilka institutionella arrangemang står till buds för t.ex. den kunskapstörstande och politiskt intresserade medborgaren? Formellt sett är möjligheterna för enskilda medbor- gare, riksdag såväl som regering att kontrollera den verksamhet som förvaltningen bedriver flera. Den svenska författningen ger oss inte bara förutsättningar att utöva kontroll genom t.ex. offentlighets- principen,21 utan grundlagen föreskriver också vissa speciella institu- tioner med uppgift att granska förvaltningens arbete. Förutom de i parlamentarismen inbyggda möjligheterna att kontrollera regeringen och statsförvaltningen har riksdagen således ytterligare möjligheter att utöva kontroll över både regering och statsförvaltning genom fem så kallade kontrollinstitut: Konstitutionsutskottet, misstroen- deförklaring, Riksdagens ombudsmän, Riksdagens revisorer och frågeinstitutet. Regeringen å sin sida har Justitiekanslern för den juridiska granskningen av enskilda tjänstemän och statliga myndig- heter. Regeringens revision av den statliga verksamheten genom Riksrevisionsverket är däremot inte reglerad i grundlag.22

I vårt styrelseskick finns det således särskilda politiska institutio- ner med uppgift att tillhandahålla kunskap om hur offentlig verk- samhet bedrivs och som därmed ska säkerställa möjligheten till an- svarsutkrävande i den moderna demokratin. Dessa kontrollinstru- ment är sorterade i figuren nedan. Notera att det som här tas upp till diskussion är de i särskild ordning inrättade politiska institutionerna vars uppgift är att hålla olika delar av den statliga verksamheten under uppsikt.23

186

SHIRIN AHLBÄCK

Figur 1. Särskilt inrättade statliga kontrollinstanser som utövar gransk- ning och därmed tillhandahåller information om offentlig verksamhet

Samtliga kontrollinstrument i figuren har till uppgift att granska, undersöka och offentliggöra information om hur den offentliga verksamheten bedrivs. De blir i det perspektivet en avgörande kun- skapskälla för att säkerställa det demokratiska ansvarsutkrävandet. Om vi medborgare eller våra valda representanter via gransk- ningsrapporter, media e.d. fått en uppfattning att den politiska led- ningen inte håller måttet, vilka mekanismer för att utkräva ansvar

finns då att tillgå? Konstitutionsutskottet, Riksdagens revisorer, Riksrevisionsverket, frågeinstitutet, JO och Justitiekanslern är ju institutioner som genom granskning och tillsyn inhämtar informa- tion om hur styrelsen fungerar, men dessa institutioner kan inte själva besluta om påföljder i de fall felaktigheter eller försummelser hos regering eller förvaltning klarläggs. Mekanismerna för det fak- tiska ansvarsutkrävandet tillhandahålls i stället främst genom all- männa val, misstroendeförklaring, åtal mot statsråd samt statligt anställdas tjänsteansvar. Skillnaden mellan den andra och tredje för- utsättningen för ansvarsutkrävande (punkterna 2 och 3 i tabell 1) ligger således i, att det är en sak att förmedla kunskap om eventuella fel och försummelser i offentlig verksamhet och en annan att kunna utfärda bindande sanktioner gentemot de ansvariga. Eller med Lights ord:

Monitoring can be exercised through traditional financial compliance audits, highly individual criminal investigations, program evaluation, or policy analysis, but it relies on others for action.24

187

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

Gränsdragningen mellan den andra och den tredje förutsättningen gör det möjligt att sortera de nyss nämnda kontrollinstrumenten enligt tabell 2:

Tabell 2. Kontrollinstrument som granskande informationsför- medlare eller mekanism för faktiskt ansvarsutkrävande

Kontrollinstrument som verkar		Kontrollinstrument vilka verkar som
granskande, men som saknar egna		mekanism för faktiskt ansvarsut-
bindande sanktionsmöjligheter		krävande

–	Konstitutionsutskottet	–	Allmänna val
–	Riksdagens ombudsmän	–	Misstroendeförklaring
–	Frågeinstitutet	–	Åtal mot statsråd
–	Riksdagens revisorer	– Rättsregler för utkrävande av
–	Justitiekanslern		25
–	Justitiekanslern		tjänstemans ansvar

–Riksrevisionsverket

Ett grundläggande problem med hittillsvarande parlamentarism- forskning är att uppmärksamheten nästan uteslutande riktats mot ansvarsutkrävandets första och tredje förutsättning, medan den andra förutsättningen – kunskapsförmedlandet – tagits för given.26 Det har redan framgått att det är det informationsförmedlande och kunskapsproducerande ledet i det demokratiska ansvarsutkrävandet som här ska diskuteras. Av de i tabellens vänstra kolumn redovisade granskarna är det emellertid få organ som på eget initiativ ägnar sig åt en återkommande och närgången granskning av statsförvaltning- en. Flera av instrumenten riktar sig enbart mot statsråden enskilt eller regeringen som helhet (KU, frågeinstitutet), alternativt ombe- sörjs av en eller ett fåtal befattningshavare som inte på långt när kan hinna med att hålla hela förvaltningsapparaten under uppsikt (Riks- dagens ombudsmän, Justitiekanslern). Undantagen utgörs av Riks- dagens revisorer och Riksrevisionsverket, vars förvaltningsrevisio- nella granskningar är de enda i staten institutionaliserade exemplen på regelbundet återkommande efterkontroller av hur statsförvalt- ningen sköter sitt verkställande arbete. Revisionsorganens förvalt- ningsrevisionella verksamhet har därmed en viktig uppgift att fylla i vårt demokratiska styrelseskick. Genom att förhålla oss till demo- kratiteori har konturerna kring revisionens roll som en av förut- sättningarna för möjligheten till ansvarsutkrävande blivit skarpare. Perspektivet här är alltså att förvaltningsrevisionen har en ledande roll som kunskapsförmedlare av genomförandet av politiska beslut.

Vad handlar då en förvaltningsrevision egentligen om? Förvalt- ningsrevisionens uppgift är att granska statsförvaltningen och stat-

188

SHIRIN AHLBÄCK

ligt finansierad verksamhet för att klarlägga om de politiska besluten faktiskt omsätts i praktiken, och om denna verksamhet i så fall bedrivs – i vid mening – effektivt. Förvaltningsrevision ska inte sammanblandas med den mer traditionella redovisningsrevisionen där den årliga ekonomiska redovisningen och resultatredovisningen granskas. Det förvaltningsrevisionella granskningsarbetet kan till sitt arbetssätt enklast beskrivas som utvärderingar av politiska program. Som jag redan nämnt sker de både i RRV:s och riksdagsrevisorernas fall i efterhand.

De mer preciserade syftesformuleringarna för Riksdagens reviso- rers och RRV:s förvaltningsrevision står att finna i myndigheternas instruktioner såväl som i regeringens regleringsbrev och riksdagens anslagsdirektiv. I riksdagsrevisorernas instruktion slås fast att de har till uppgift att på riksdagens vägnar granska den statliga verksamhe- ten.27 Revisorerna ska verka för en god hushållning med statens me- del och fästa uppmärksamheten på möjligheter att öka statens in- komster, att spara på statens utgifter och effektivisera det statliga förvaltningsarbetet. Det övergripande syftet med revisorernas granskning är att främja ett effektivt utbyte av de statliga insatserna. 28 Som tidigare nämnts arbetar Riksdagens revisorer i huvudsak med förvaltningsrevision som inriktas på övergripande och principiella frågor. 29 RRV:s huvuduppgift är att verka för en ändamålsenlig, säker och effektiv statlig förvaltning samt effektivitet i statliga åtaganden.30

Den statliga revisionen som kunskapsförmedlare

Perspektivet så här långt är således att revisionen har en viktig roll som kunskapsförmedlare i det demokratiska styrelseskicket. I den ytterst tunnsådda statsvetenskapliga diskursen om revisionsmyndig- heternas ställning i det moderna styrelseskicket betonas också deras roll som kunskapsförmedlare för att säkerställa möjligheterna till ansvarsutkrävande. Tidigt formulerade Normanton detta i sitt pion- järarbete från 1966 på följande vis:

Public audit, or, on the national level, state audit, is a special device for making public accountability a reality.31

På samma sätt uttrycks detta trettio år senare i en artikel av Hickok i

The Encyclopedia of Democracy:

189

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

Many governments have established relatively sophisticated policy- analysis and auditing agencies. The purpose of such agencies is to de- termine how well government programs work and what can be done to improve them. The findings of these agencies are usually available to the public and can be a valuable source of information to those interested in holding officials accountable.32

Förvaltningsrevisionens roll i säkerställandet av politisk ansvarighet är även klart uttryckt i Audit Standards utarbetade av det interna- tionella samarbetsorganet för den statliga revisionen, International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI):

36. Whatever the [constitutional] arrangements, the essential function of the SAI is to uphold and promote public accountability.33

Som redan klargjorts bedrivs den statliga förvaltningsrevisionen i Sverige av två myndigheter: regeringens organ Riksrevisionsverket (RRV) och riksdagens motsvarighet Riksdagens revisorer.34 Den förra brukar ses som en utpräglad tjänstemannaorganisation, medan den senare av vissa betraktas som en tydligt politiserad verksamhet, på grund av att riksdagsrevisorerna är riksdagsledamöter.35 Oavsett organisationsstruktur brukar båda dessa kontrollorgan definiera sig själva som oberoende granskare av statsförvaltningen.36 RRV hänvis- ar ofta till att dess aktiva deltagande i INTOSAI medför en förplik- telse att följa de gemensamt upprättade Auditing Standards där bl.a. revisionens krav på oberoende mycket explicit slås fast:

54. Whatever the form of government, the need for independence and objectivity in audit is vital. An adequate degree of independence from both legislature and the executive branch of government is essential to the conduct of audit and to the credibility of its results.37

Understrykandet av verksamhetens självständighet är här centralt, eftersom en granskare som inte uppfattas vara opartisk inte kommer att tas på allvar utan anklagas för ideologiproduktion. Det förtjänar att redan här understrykas att denna diskussion inte handlar om att granskarnas verksamhet ska ligga utanför den politiska sfärens överinseende. Oberoendet handlar inte om att tillförsäkra granskarna en domstolsliknande ställning, utan oberoendet ska här förstås som att granskarna utan insyn eller påtryckningar själva ska kunna välja granskningsobjekt, självständigt bedriva granskningen och slutligen obundet formulera vad man kommit fram till. Själv- ständighet i dessa delar är helt enkelt avgörande för gransknings- resultatens (läs: verklighetsbeskrivningens) trovärdighet utåt. Med

190

SHIRIN AHLBÄCK

denna kunskap får sedan de politiskt ansvariga avgöra om eventuella åtgärder är befogade. Det går således att inom ramen för det parla- mentariska styrelseskicket diskutera möjligheterna för vissa politis- ka institutioners oberoende, utan att för den skull frångå den över- ordnade principen om folksuveränitet. Det ligger ju fortfarande i politikernas händer att avgöra om granskningarna bör föranleda någon vidare åtgärd.

Om utvärderingen av politiken ska uppfattas som tillförlitlig är den springande punkten vem som presenterar denna typ av infor- mation liksom under vilka förhållanden informationen har tagits fram. Tveksamheter i dessa avseenden leder till att den framtagna kunskapen om politikens genomslag kan uppfattas som en partsin- laga. Vid en första anblick skulle t.ex. en socialdemokratisk utvärde- ring av hur en åtgärd inom ramen för den aktiva arbetsmarknads- politiken fallit ut förmodligen inte inge samma förtroende som en motsvarande studie gjord av forskare vid något av våra universitet. Revisionens trovärdighet att fullgöra sitt demokratiska uppdrag är således helt avhängig dess möjlighet och förmåga att bedriva obero- ende granskningar som tas på allvar i den politiska diskussionen och därmed har vi kommit till diskussionens kärna. För att vara en tro- värdig sanningssökare inom det politiska systemets hägn krävs med andra ord integritet och oberoende. Frågan blir då: bedriver RRV och Riksdagens revisorer oberoende granskning?

Det förvaltningsrevisionella oberoendet

Uppdraget att producera och förmedla kunskap om hur förvalt- ningen sköter sina uppgifter är en delikat uppgift, eftersom det för de styrandes politiska trovärdighet inte är ovidkommande om den förda politiken framställs som en framgång eller ett misslyckande. I sitt arbete balanserar granskarna på en knivsegg: deras rapporter kommer antingen att bekräfta det politiska ledarskapets duglighet eller blottlägga dess politiska misslyckanden. Sanningssägande i det politiska systemet kräver således institutionell osårbarhet. Frågan är i vilken utsträckning granskarna utan ängsliga sidoblickar på de poli- tiska högkvarteren kan ta fram verklighetsbeskrivningar som inne- håller såväl ris som ros.

Detta har undersökts i min nyligen publicerade doktorsavhand- ling, och i detta sammanhang tänker jag bara kort återge resone- mangen om revisionens oberoende jämte undersökningsresultaten. Betydelsen och implikationerna av att revisionen ska vara oberoende

191

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

har ingalunda varit entydig i den svenska debatten.38 Vi nöjer oss här med att konstatera att jag efter en genomgång av den offentliga de- batten slog fast, att det för revisionen avgörande oberoendet handlar om möjlighet till självständighet vad gäller val av granskningsområde, val av granskningsmetod och revisionens slutsatsdragningar.39 Enligt detta synsätt är det för oberoendet avgörande om gransknings- processens olika skeden kan bedrivas utan styrning utifrån, det

vill säga, att avgörandena ytterst ligger hos revisionsorganet själv. Undersökningens bedömningsgrund utgjordes därmed av motpo- lerna oberoende kontra styrd förvaltningsrevision och syftet med undersökningen var att efter ett sammanvägande av resultaten kunna placera revisionsorganen till höger eller vänster längst en sådan tänkt skala. Det ska emellertid konstateras att det inom ramen för det moderna parlamentariska styrelseskicket principiellt finns utrymme för båda varianterna, men då skiljer sig argumenteringen för verksamhetens berättigande åt. Således kan skalans ytterpunkter sägas representera två skilda uppgifter i vårt styrelseskick och i det följande kommer dessa uppgifter att kort renodlas i två idealtyper varav den första betonar följsamhet gentemot huvudmannen – rege- ring eller riksdag – medan den andra idealtypen betonar den i alla delar oberoende granskarrollen.

I den första idealtypen ses revisionsorganet som ett instrument för regeringen eller riksdagen att fullgöra den uppgift som åligger dem i vårt styrelseskick. Revisionens roll är då att verka som riks- dagens eller regeringens förlängda arm. Servicefunktionen gentemot uppdragsgivaren är således överordnad anspråken på ett fullständigt oberoende. Det innebär att riksdag och regering ges stort utrymme att styra revisionsorganets verksamhet även i de avseenden som i granskningssammanhang är att betrakta som integritetskänsliga, det vill säga, val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och re- visionens slutsatsdragningar. Det skulle, exempelvis, vara legitimt för regeringen att styra in revisionen på specifika frågor och det skulle vidare vara regeringens sak att bedöma om offentliggörandet av granskningsresultat var till förfång för bedrivandet av den egna politiken. Denna idealtyp betonar således majoritetsperspektivet i den parlamentariska demokratin och i arbetet med att styra riket tillerkänns regeringen rätten att knyta till sig en kvalificerad utred- ningsverksamhet. Huvudmannen har såväl problemformulerings- privilegium som tolkningsföreträde vad gäller fokus och tidpunkt för de revisionella insatserna.

Denna första idealtyp representerar visserligen en fullt legitim verksamhet i vårt styrelseskick, men det är väsentligt att redan här

192

SHIRIN AHLBÄCK

markera att en politiskt styrd eller följsam revision inte kan göra an- språk på att fullgöra en oberoende granskares roll. Förvaltningsre- visionens oberoende handlar om två relationer: Dels förhållandet till granskningsobjektet, dels förhållandet till huvudmannen. För det första, utifrån mitt resonemang om revisionen som ett viktigt kun- skapsförmedlande led för att möjliggöra ansvarsutkrävande, kan vi inte under några omständigheter i en parlamentarisk demokrati acceptera att granskningsobjekten dikterar vad revisionsorganet ska välja för granskningsfråga eller vilka slutsatser som ska dras med an- ledning av granskningen. Ett sådant förfarande skulle undergräva våra möjligheter till upplyst förståelse av verkställandet av politik och därmed utgöra ett allvarligt hot mot våra chanser att utkräva politiskt ansvar. Således, om A ska granska B så krävs att A är obe- roende av B.

För det andra, när det sedan gäller granskarnas relation till hu- vudmannen kan det hela tyckas bli lite mer komplicerat. Kan inte en viss övergripande styrning av t.ex. RRV accepteras utan att RRV:s roll som granskare undermineras? Svårligen. Det intrikata problemet i detta exempel är att huvudmannen – regeringen – även är hu- vudman för den verksamhet som RRV är satt att granska, dvs. att huvudmannen på samma gång är huvudman och granskningsobjekt. Av kravet på RRV:s oberoende i förhållande till granskningsobjekt följer således även att det skulle utgöra ett allvarligt problem för RRV:s identitet som granskare att regelmässigt underordna sig styr- signaler från regeringen och regeringskansliet. Jag hävdar helt enkelt att det logiskt sett inte kan förekomma något som en följsam för- valtningsrevision, eftersom det utifrån min precisering av oberoen- dets kritiska punkter utgör en självmotsägelse. De analytiska ytter- punkterna är alltså att antingen är man en oberoende granskare eller riksdagens/regeringens instrument för utredning. I det förvaltnings- revisionella fallet kan inte stor följsamhet gentemot gransknings- objekt eller huvudman accepteras. En sådan roll ska snarare beteck- nas som en uppdrags-, utrednings- eller stabsmyndighetsfunktion. Hårdraget kan man sammanfatta detta perspektiv med att ”ideolo- giproduktion” aldrig kan betraktas som granskning.

Som jag redan nämnt är det naturligtvis fullt legitimt för den po- litiska majoriteten att tillförsäkra sig om ett utvärderings- eller ut- redningsinstrument för att kunna hålla sig informerad om förvalt- ningens arbete, särskilt då vi i Sverige tillämpar en förvaltningsmo- dell med självständiga ämbetsverk. Min poäng är emellertid att då handlar det inte om kunskapsförmedlande i enlighet med ansvarsut- krävandets andra förutsättning: ”att det finns kunskap om huruvida

193

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

den offentliga verksamheten bedrivits bra eller dåligt”. Som jag tidi- gare utvecklat krävs att sådan kunskap tagits fram obundet i enlighet med de ovan angivna analyskategorierna.

Den oberoende förvaltningsrevisionen, däremot, är inte åtkomlig för politisk styrning. Detta innebär – som jag redan varit inne på – inte en utmaning mot den idé om folksuveränitet som vårt parla- mentariska styrelseskick vilar på, eftersom granskarnas uppgift inte är att fatta bindande beslut om verksamheten i statsförvaltningen. Det åligger fortfarande de politiskt valda och tillsatta att utifrån granskningsrapporterna besluta vilka åtgärder som behöver vidtas. I denna idealtyp betonas således revisionsorganens roll som kun- skapsförmedlare i styrelseskicket, vilket utgör en avgörande förut- sättning för att tillförsäkra ett fungerande ansvarsutkrävande i den moderna demokratin. I denna andra idealtyp är revisionsorganet således inte riksdagens eller regeringens förlängda arm, utan beto- ningen på det oberoende kunskapsförmedlandet gör i stället att re- visionens ska ses som ett instrument för medborgarna och besluts- fattarna att faktiskt hålla sig informerade om vad som försiggår i det verkställande ledet. För att denna uppgift ska kunna fullföljas krävs således obundenhet. Det nu presenterade synsättet innebär att jag tar avstamp i granskningens uppgift och att jag med utgångspunkt från demokratiteori ser granskning som en särskild uppgift i styrel- seskicket åtskild från ”vanlig” myndighetsutövning och ärende- handläggning.

I den empiriska undersökningen analyserades två revisioner – en arbetsmarknadspolitisk och en kulturpolitisk – från vardera revi- sionsorgan.40 I båda granskningarna uppvisade RRV en betydande lyhördhet inför regeringskansliets önskemål om vad som skulle granskas och/eller med vilket perspektiv granskningens skulle be- drivas. I det arbetsmarknadspolitiska fallet fick dessutom den cen- trala förvaltningsmyndigheten – AMS – betydande inflytande i granskningsrapportens disposition och slutsatser, dvs. RRV kände sig tvungen att på avgörande punkter ändra sina ursprungliga slut- satser. Trots motsvarande svårigheter med framför allt AMS ledning behöll Riksdagens revisorer sitt oberoende intakt, i såväl det arbets- marknadspolitiska som kulturpolitiska fallet. Det innebär dock inte att riksdagsrevisorernas verksamhet är oproblematisk. Det är nämli- gen tydligt att riksdagens intresse för det egna revisionsorganets granskningsrapporter är mycket svalt. I det kulturpolitiska fallet verkade Kulturutskottet rentav motarbeta revisorernas granskning av det egna sektorsområdet. I det arbetsmarknadspolitiska fallet är Arbetsmarknadsutskottets ointresse än mer uppseendeväckande,

194

SHIRIN AHLBÄCK

eftersom det var utskottet som föreslog att en granskning på om- rådet skulle genomföras. De sammanfattande resultaten och jäm- förelsen mellan de båda revisionsorganen reser en rad frågor. Varför dansar RRV och inte riksdagsrevisorerna efter AMS pipa? Varför uppvisar riksdagen ett sådant komplett ointresse för det egna revi- sionsorganets granskningsresultat? Jag ska i det följande börja med att behandla den första frågan.

De institutionella svagheterna

RRV:s jakt efter resultat

Förklaringen till att RRV och inte riksdagsrevisorerna låter AMS styra revisionens slutsatser skulle visserligen kunna vara att det fö- relåg en markant kvalitetsskillnad mellan RRV:s och riksdagsrevi- sorernas rapporter och att RRV på något plan upplevde AMS mot- stånd befogad. Men denna förklaring är allt för enkel, särskilt i ljuset av att AMS aversion mot externa granskare verkar nära nog pro- grammatisk. Kritikens kvalitetsmässiga innehåll verkar i dessa båda fall inte spela någon roll. AMS-ledningens ryggmärgsreflex – innan granskningsresultat förelåg – tycktes vara att stenhårt slå vakt om den egna verksamheten. Detta framgår inte enbart av de gransk- ningar som jag har studerat, utan även av de särskilda yttranden som fogats till Arbetsmarknadspolitiska kommitténs betänkande i vilka professor Lars Calmfors och direktör Jan Herin påtalar detta för- hållande.41 Vidare har frågan om AMS villighet till insyn även varit uppe som en skriftlig fråga i riksdagen.42 Den sidofråga som under- sökningsresultatet väcker är det demokratiskt problematiska med ett offentligt ämbetsverk som skyr kritisk granskning av den statliga revisionen, och i detta kan utnyttja sitt kunskapsöverläge.43 Ur ett ansvarighetsperspektiv är detta förhållande givetvis djupt proble- matiskt. Denna omständighet förtjänar visserligen egen uppmärk- samhet, men jag ska här hålla mig till uppsatsens fokus genom att koncentrera diskussionen till hur det kommer sig att RRV och inte Riksdagens revisorer viker sig inför AMS.

Det jag menar blir uppenbart vid en jämförelse av de båda revi- sionsmyndigheternas beteende då de befinner sig under attack är, att RRV:s institutionella sits i ett oberoendeperspektiv är betydligt sva- gare än Riksdagens revisorers. RRV är för sin egen existens mer be- roende av att huvudmannen – regeringen och dess kansli – upplever att verkets arbete är betydelsefullt och nyttigt. Att RRV uppfattar saken på detta vis framgår inte minst av ett PM skrivet av RRV

195

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

”Kontaktytorna och oberoendet” där ett tydligt resultatjagande avspeglar sig. Av texten framgår att den dåvarande avdelningschefen för förvaltningsrevisionen driver linjen att RRV måste utnyttja sina samlade resurser på ett sådant sätt, att verket får maximalt genomslag sett över en tidsperiod. Det vill säga, RRV upplever uppenbara krav på att åstadkomma resultat som faller regerings- kansliet i smaken:

Detta innebär att vi måste öka våra ansträngningar ytterligare att utv- eckla dialog med såväl finans- som fackdepartementen i syfte att få uppslag till revisionsinsatser samt för att ”marknadsföra” resultaten av våra granskningar.44

Behovet av marknadsföring hos regeringskansliet är givetvis ett led i att säkerställa fortlevnaden av den egna verksamheten, ett behov som dessutom blir påtagligare under en statsfinansiellt mycket be- svärlig tid.

Vad är det då mer precist som gör RRV institutionellt svagare än Riksdagens revisorer? Till att börja med är RRV:s verksamhet inte föreskriven i vår grundlag, ett förhållande som inte enbart skiljer den från riksdagsrevisorernas utan även utgör ett undantag inom t.ex. medlemsländerna i den europeiska unionen. Den övervägande majoriteten av EU:s medlemsstater har sina högre revisionsorgan – Supreme Audit Institutions (SAI) – reglerade i sina respektive för- fattningar.45 Detta medför att RRV:s ställning i betydligt högre grad än riksdagsrevisorernas är präglad av politisk ovisshet. Det konkreta uttryck som detta tar sig är bl.a. att RRV årligen måste underordna sig en tuffare budgetprövning än riksdagsrevisorerna. RRV:s svaga konstitutionella ställning innebär med andra ord att regeringen årli- gen prövar åtagandet, och att verket under ekonomiskt svåra tider mycket väl kan få se sin verksamhet kraftigt nedskuren eller ändrad. Även om det för riksdagsrevisorernas del formellt sett också är fråga om årlig budgetprövning hos riksdagen kan trycket aldrig bli det- samma på en verksamhet som finns inskriven i regeringsformen. RRV:s verksamhet lever uppenbart under ett större ”existentiellt” hot, och detta gör att verket underordnar sig även outtalade resul- tatkrav från – företrädesvis – Finansdepartementet. Denna iaktta- gelse förstärks av det faktum att RRV:s roll och ställning i flera ut- redningar under 1990-talet ifrågasatts och ofta till fördel för riks- dagsrevisorerna. Denna känsla av att leva under hot framkommer tydligt i en analys av de interna förutsättningarna initierad av RRV:

196

SHIRIN AHLBÄCK

RRV:s medarbetare uppfattar sitt uppdrag som centralt och oerhört viktigt. Samtidigt finns en känsla av att vara ifrågasatt, både av huvud- mannen och av dem som utsätts för revision. Detta gäller alltifrån högsta ledningen till den enskilde medarbetaren.46

I en mening skulle man kunna hävda att givet de grundläggande in- stitutionella arbetsbetingelserna är kompromissandet med integri- teten inget annat att vänta för regeringens revisionsorgan. De yttre institutionella strukturer som omgärdar revisionsmyndigheten har givetvis betydelse för hur tjockhudat man kan och orkar hävda sin integritet då granskningsverksamheten befinner sig i blåsväder.

Därmed inte sagt att hävdandet av revisionens oberoende inte kan vara betingat även av andra saker som exempelvis ett starkt revisio- nellt ledarskap.

Med insikten om att riksdagsrevisorerna och RRV verkar under olika villkor är det lätt att tänka sig att de olika revisionsmyndig- heterna tolkar hotbilden olika när granskningsobjektet gör agiterade invändningar. Det är tydligt att RRV:s vilja och förmåga att hantera underliggande eller explicita konflikthärdar inom arbets- respektive kulturpolitik är avhängigt av hur starkt granskningsobjektet är eller uppfattas vara. Att stöta sig med det mäktiga AMS kan vara betyd- ligt kostsammare för verkets förtroendekapital hos huvudmannen, än att försöka bringa reda hos kulturinstitutionerna. Problemet med den arbetsmarknadspolitiska granskningen är helt enkelt att RRV riskerar att bita den hand som föder verket genom att leverera långt- gående kritik om en verksamhet som verkets huvudman ytterst är ansvarig för. Arbetsmarknadspolitiken har länge utgjort en viktig del av den ekonomiska politiken i Sverige, och i kraft av detta har den centrala förvaltningsmyndigheten skaffat sig ett tungt inflytande i viktiga politiska frågor.

Jag kan inte tolka det annorlunda utifrån undersökningsmate- rialet än att RRV:s svaga konstitutionella ställning i kombination med att verket är beroende av den huvudman vars verksamhet man är satt att granska, bäddar för just den typ av selektiv integritet som träder fram i fallstudierna. Resultatet är särskilt uppseendeväckande i ljuset av den oproblematiserade bild av det egna oberoendet som verket levererat genom alla år:

RRV är i Sverige det oberoende statliga revisionsorganet. Revisionen vid RRV bedrivs oberoende enligt samtliga relevanta kriterier. Sålunda be- drivs revisionen vid RRV utan styrning från politisk nivå eller från revi- sionsobjekten vad gäller val av revisionsobjekt och revisionsmetoder,

197

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

genomförande av granskningen samt fastställande av bedömningar och uttalanden med anledning av revisionen.47

Denna bild av RRV:s oberoende förvaltningsrevision proklameras även vid tiden för de analyserade granskningarna av verkets dåva- rande generaldirektör.48 Samma typ av bedyrande återspeglas även i regeringens regleringsbrev.49

Jag har nu huvudsakligen uppehållit mig vid en av de största skill- naderna mellan RRV och Riksdagens revisorer – skillnaden i konsti- tutionell ställning – vilken jag menar har en avgörande betydelse för att riksdagsrevisorerna i högre grad än RRV bedriver oberoende för- valtningsrevision. En uppenbar insikt som följer av undersöknings- resultateten är att det inte – på svenskt samförståndsmanér – räcker att uttala en from förhoppning om att en verksamhet som den stat- liga förvaltningsrevisionen ska bedrivas oberoende, vare sig den ut- talas i förarbeten, lagtext eller av myndigheten i fråga. Det avgöran- de är i vilken institutionaliserad beroendeställning revisionsmyn- digheten direkt eller indirekt intar i förhållande till sin omvärld.

Det handlar inte enbart om att i största allmänhet skapa garantier för granskningsverksamheten i författningen, utan precisering krävs exempelvis av hur verksamheten ska finansieras och vilken anställ- ningstrygghet ledningen ska ges. I fallet med RRV är det tydligt att den årliga budgetprövningen hos Finansdepartementet skapar en institutionell otrygghet som i vissa delar verkar förödande för den integritetskrävande verksamheten. Det är klart problematiskt att skapa incitamentsstrukturer där granskaren i sin verksamhet riskerar att bita den hand som föder den. En granskare måste ha reell möjlighet att även leverera ovälkommen eller oönskad kritik, utan att av den anledningen behöva oroa sig för strypta resurstillgångar eller andra reprimander.

Sedan 1980-talet har regeringen därutöver inte dragit sig för att på RRV:s avdelning för förvaltningsrevision lägga uppgifter – t.ex. regeringsuppdrag och medverkan vid den årliga granskningen av myndigheternas resultatredovisning – som alltmer kommit att beto- na verkets roll som stabsmyndighet.50 Tabellen nedan visar att rege- ringsuppdragen – särskilt på senare år – utgör en betydande del av förvaltningsrevisionens verksamhet, vilket också uppmärksammats av regeringen.51

198

SHIRIN AHLBÄCK

Tabell 3. RRV:s redovisning av antal publicerade revisionsrap- porter respektive regeringsuppdrag från förvaltningsrevisionen

Budgetår	Egeninitierade	Regerings-	Andel regerings-
	revisioner	uppdrag	uppdrag (%)

1987/88	13	10	43
1988/89	15	9	38
1989/90	9	6	40
1990/91	25	11	31
1991/92	18	11	38
1992/93	22	5	18
1993/94	20	4	17
1994/95	22	5	19
1995/96	21	10	32
(12 mån)
1997	18	15	45
1998	13	11	46

Ett annat drag som också kan ses som en strävan efter att göra RRV till en stabsmyndighet snarare än ett fristående kontrollorgan är re- geringens rekrytering av chefer till RRV. Det är regeringen som till- sätter RRV:s generaldirektör och – sedan 1989 – överdirektör. Oav- sett om eventuella misstankar i det enskilda fallet är befogade eller ej gör RRV-ledningens sedan 1980-talet starka koppling till Finansde- partementet med all sannolikhet att vissa granskningsobjekt inte ser RRV som något annat än Finansdepartementets förlängda arm.52

Ledarskapets betydelse för förvaltningsrevisionens förmåga att upprätthålla oberoendet även under dåliga förutsättningar ska inte underskattas. I fallet med exempelvis RRV:s granskning av den yr- kesinriktade rehabiliteringen förefaller generaldirektören förvå- nansvärt frånvarande – med tanke på att granskningsobjektets gene- raldirektörnivå var involverad – och avdelningschefen förvånansvärt undfallande. Hur utnämningarna av RRV:s topptjänstemän sker och vilken anställningstrygghet de har är givetvis väsentliga ingredienser för att skapa förutsättningar för en oberoende revisionsverksamhet.

I exempelvis Storbritannien, som ju saknar en samlad skriven konstitution, leds det högsta revisionsorganet National Audit Office

(NAO) av en riksrevisor, the Comptroller and Auditor General.53 I början av 1980-talet, då riksrevisorsämbetet lydde under regeringen, var den dåvarande organiseringen av den statliga revisionen föremål för kritik från såväl parlamentariskt som akademiskt håll. Kritikerna menade att riksrevisorsämbetets placering under regeringen hade gett regeringen – med Finansdepartementet i spetsen – för stort

199

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

inflytande över riksrevisorns verksamhet. Genom National Audit Act 1983 ändrades förutsättningarna för riksrevisorsämbetet radikalt då ämbetet i stället kopplades till det brittiska underhuset,54 samti- digt som lagen också föreskriver riksrevisorns oberoende i sin revi- sionella verksamhet:

...the Comptroller and Auditor General shall have complete discretion in the discharge of his functions and, in particular, in determining whether to carry out any examination under Part II of this Act and as to the manner in which any such examination is carried out;...55

För fullständighetens skull ska tilläggas att det i underhuset finns ett särskilt revisionsutskott (Public Accounts Committee), vilket visser- ligen har rätt att begära granskningar men som inte kan kräva att få dem genomförda.56 Genom National Audit Act inrättades även det nuvarande NAO som revisionsorgan att bistå riksrevisorn i dennes revisionella uppdrag. Den statliga revisionens alla lagstadgade befo- genheter och rättigheter innehas av riksrevisorn personligen snarare än av NAO, och NAO bedriver sin verksamhet å riksrevisorns väg- nar. Vilken anställningstrygghet har då den brittiske riksrevisorn? Det är på förslag från underhuset som drottningen tillsätter riksre- visorn.57 Tillförordnandet är inte tidsbegränsat, vilket är fallet i Sverige. Eventuellt entledigande av riksrevisorn verkställs av drott- ningen efter en gemensam resolution från parlamentets båda hus.

Sammanfattningsvis kan konstateras att jämfört med det svenska fallet är det institutionaliserade oberoendet för den statliga revisio- nens ledning i Storbritannien mer genomgripande och övervägt.58 Den svenska diskussionen om revisionens oberoende har inte ägnat någon motsvarande tankemöda åt vilka institutionella förutsättning- ar som bör råda för att skapa en i realiteten oavhängig statlig revi- sion. Det har förvisso förflutit över ett halvt decennium sedan de i avhandlingen granskade revisionerna bedrevs. Eftersom jag förklarar RRV:s svårigheter att verka oberoende med att det råder brister i de institutionella arrangemangen – dvs. de formella strukturer som om- gärdar verksamheten – och eftersom dessa strukturer på avgörande punkter inte har förändrats går det inte att enkelt avfärda undersök- ningsresultaten som tidsbundna. Som jag ovan klargjorde är det vis- serligen fullt legitimt för regeringen att hålla sig med en egen revi- sionell utredningsresurs, men en sådan funktion kan inte samtidigt göra anspråk på att vara en oberoende granskare. Den oberoende granskningens roll i vårt styrelseskick är att säkerställa möjligheten till ansvarsutkrävande genom att förse politiker och medborgare

200

SHIRIN AHLBÄCK

med välgrundad kunskap, och därmed är kravet på självständighet i granskningsarbetet oavvisligt.

Sammantaget kan konstateras att med tanke på den knapphän- diga och principiellt torftiga debatt om förvaltningsrevisionens ställ- ning i det svenska styrelseskicket är riksdagsrevisorernas utövade oberoende snarast att se som ett lyckokast. Under flera årtionden formulerar visserligen offentliga utredningar krav om att revisionen ska bedrivas oberoende, men ingen ansträngning ägnas åt att närma- re precisera hur detta tänkta oberoende ska säkerställas rent opera- tionellt. Det har således hittills förelegat ett långtgående ointresse i denna för demokratins funktionssätt centrala fråga, där RRV har försatts i – och själv försökt upprätthålla – en omöjlig position. Granskningen kommer alltid att vara en del i ett politiskt spel – att tro något annat är naivt. Med erfarenheter hämtade från denna un- dersökning gäller det nu att från grunden fundera över vilken roll och uppgift regeringens revisionsverk ska fylla i styrelseskicket. Ska det vara ett regeringens stabsorgan eller är det en i akt och mening oberoende granskare som vi behöver? Det senare kräver i så fall ge- nomgripande förändringar.

Riksdagens ovilja att blicka bakåt

Riksdagsrevisorernas granskande verksamhet har hittills framställts som oproblematiskt oberoende i förhållande till såväl dem de grans- kar som till otillbörligt inflytande från riksdagen. Av undersökning- en framgår emellertid att revisorernas verksamhet är behäftad av ett annat avgörande problem, som jag menar följer av att de så hård- nackat lyckats hävda sitt oberoende. I de båda granskningar som här undersökts är riksdagens ointresse och ovilja inför det egna revi- sionsorganets verksamhet slående. Hur generell är då denna slut- sats? Vid en genomgång av hur revisorernas samtliga skrivelser till riksdagen mottagits i utskotten under enkammarriksdagens tid kvarstår intrycket av ett granskningsorgan som i stort negligeras av riksdagen, vilket framgår av diagrammet nedan.59

201

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

Diagram 1. Riksdagens revisorers yrkanden 1971–1997/98 fördelat på utfall i riksdagsbehandlingen (N=386)

antal	140	127
antal	140	127
yrkanden	120			112
yrkanden				112
		100
	100	100


	80
	80
	60		47
	60		47
	40


	20
	20
	0
	0

rent	bifall	väl	annan	rent	avslag
			annan
			tillgodosedd	instans
			tillgodosedd	instans

utfallskategorier

Anmärkning: Under åren 1971–1997/98 har revisorerna lagt fram totalt 386 yrkanden för be- handling i riksdagens utskott. Av diagrammet framgår på vilket sätt utskotten har mottagit och behandlat dessa yrkanden: a) rent bifall, b) väl tillgodosedd: ett visserligen välvilligt inställt utskott hävdar att yrkandet redan är genomfört eller är på väg att genomföras, varför det inte blir fråga om rent bifall, c) annan instans: ett i realiteten inlindat avslag, där utskottet hänvisar till en eller flera instanser för att kunna hemställa att yrkandet läggs till handlingarna eller på annat sätt inte leder till någon direkt åtgärd, och d) rent avslag.60

Av de totalt 386 yrkandena har 112 (29 %) avslagits rakt av, 127 (33 %) har gått det mer inlindade ödet ”annan instans” till mötes, 47 (12 %) har blivit välvilligare mottagna i enlighet med kategorin ”väl tillgodosedd”, och 100 (26 %) har erhållit rent bifall. Under årens lopp är det således endast en fjärdedel av revisorernas gransknings- resultat som erhållit ett erkännande fullt ut i riksdagen. Nästan två tredjedelar (dvs. 62 %) av alla yrkanden har gått ett rent eller inlin- dat avslag till mötes. Till saken hör att det knappast rör sig om några starka propåer från revisorernas sida. Det intryck av njugghet och ointresse som riksdagen uppvisar i avhandlingens fallstudier i för- hållande till riksdagsrevisorernas rapporter är således inga olycksfall i arbetet, utan uttryck för något långt mer systematiskt.61

202

SHIRIN AHLBÄCK

Situationen är givetvis ohållbar. Som jag visade inledningsvis har riksdagen egentligen inte särskilt många instrument till sitt förfo- gande att hålla förvaltningen under uppsikt.62 Om man då i stor ut- sträckning väljer att inte beakta revisorernas granskningar kan man med fog hävda att riksdagen inte fullgör den i RF 1:4 föreskrivna granskande uppgiften.63 Det ska påpekas att jag alltså inte menar att revisorernas förslag självklart måste bifallas. Som jag tidigare påpe- kat är det helt och hållet upp till politikerna att avgöra om gransk- ningsresultaten ska föranleda någon åtgärd eller ej. Det är emellertid en väsentlig skillnad mellan att ignorera granskningsresultat och att sakligt avvisa dem. Det förtjänar att upprepas att oavsett politiker- nas ställningstagande till granskningsresultaten ska slutsatserna be- mötas och kommenteras offentligt. Med andra ord, de ska offentligt motivera varför man väljer att inte vidta någon åtgärd trots utpekade genomförandeproblem. Detta är inte bara nödvändigt för att an- svarsutkrävandets andra förutsättning faktiskt ska anses vara upp- fylld, utan detta ger också granskningsobjektet möjlighet att offent- ligt redogöra för sin syn på saken, vilket underlättar för medborgare och politiker att faktiskt ta ställning.

Denna undersökning och diagrammet ovan visar således att pre- sumtionen då revisorernas förslag utskottsbehandlas är att avstyrka i varierande grad. Riksdagen har sedan författningsrevisionen i mitten av 1970-talet visat ett nästintill obefintligt intresse för de granskningar det egna revisionsorganet har tillhandahållit. Vad döl- jer sig bakom denna motvilja att ta till sig revisorernas granskningar? Någon parallell med t.ex. det programmatiska avstyrkandet av motioner kan inte göras.64 Riksdagens revisorer är ju en del av riks- dagens kontrollmakt, men har i jämförelse med t.ex. KU:s grans- kande verksamhet ett betydligt lägre anseende och gehör i riksda- gen, vilket också klart framgår i ett uttalande av den tidigare riks- dagsdirektören Gunnar Grenfors:

– Det har varit en försummad uppgift att utvärdera vad riksdagen håller på med och skaffa sig kunskaper om framtiden, säger Grenfors. Vi har visserligen riksdagsrevisorerna, men i sanningens namn har de aldrig haft någon riktigt hög status.65

I tidigare undersökningar har framkommit att revisorerna själva framhållit behovet av att öka statusen hos Riksdagens revisorer. Arbetet som riksdagsrevisor uppges inte vara lika eftertraktat bland ledamöterna som ordinarie utskottsplatser, och revisionen priorite- ras heller inte av partierna.66 Som jag nyss påpekat för RRV:s del är det även för riksdagens revisionsorgan väsentligt vilken tyngd och

203

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

kaliber de riksdagsledamöter som utses till revisorer har, inte minst för revisionens profilering i riksdagsarbetet.

I sammanhanget är revisorernas passiva hållning då utskottet be- handlar förslag från riksdagens revisorer minst sagt påfallande. För- utsättningarna för att riksdagen ska ta till sig revisorernas gransk- ningsresultat kommer heller inte att förbättras så länge revisorerna själva inte försvarar sin verksamhet. Av min undersökning har emel- lertid framgått att de revisorer som i förekommande fall även sitter i beredande utskott upplever ett slags jävssituation och att de av den anledningen avstår från att ta aktiv del i såväl utskotts- som kam- mardebatten.

Vidare menar jag att det inte är ett rimligt antagande att riksda- gens styvmoderliga behandling av Riksdagens revisorer enbart skulle bero på att granskningarna uppfattades vara av bristande kvalitet. Det förefaller emellertid vara en mycket öm tå i riksdagen att förlora kontrollen över det egna sakområdet. Riksdagens revisorer trampar i sitt arbete in på utskottens pastorat utan att utskotten har någon möjlighet att påverka granskningsprocessen. Utskotten ställs sålunda utanför kontrollen av det egna sektorsområdet, vilket inne- bär att de hålls utanför en klart politiskt laddad företeelse.67 Som vi har sett – särskilt i granskningen av museerna – föreligger därmed en uppenbar risk för att sektorerna håller ihop inför det yttre hot som en extern granskning representerar.

Riksdagens revisorer som sörjer för en av riksdagens huvudupp- gifter, nämligen kontrollmakten, är således en oåtkomlig satellit för utskotten. I det perspektivet är Arbetsmarknadsutskottets och Kul- turutskottets avoghet inför riksdagsrevisorernas granskning inte svårbegriplig. Detta förhållande blottlägger den i förhållande till vår nuvarande regeringsform konstitutionella kvarleva som dagens or- ganisation av riksdagens revisionsorgan utgör.

Med vår nuvarande författning vore det mer konsekvent att just utskotten hade kontrollen över granskningen av det egna sakområ- det, även om detta inte nödvändigtvis skulle behöva innebära att de skulle bedriva denna granskningsverksamhet själva.68 Problemet, menar jag, är att den bibehållna konstruktionen av Riksdagens revi- sorer vid grundlagsändringen 1974 försatte revisorerna konstitutio- nellt på två stolar. I vårt parlamentariska statsskick gavs de en funk- tion som i sin nuvarande utformning snarare hör hemma i styrelse- skick byggda på maktdelning. Ordningen med ett särskilt revisions- organ inrättat som en egen myndighet under riksdagen kan alltså ses som en kvarleva från 1809 års regeringsform som byggde på makt- delningstänkandet. Även om utskotten hittills i mycket liten ut-

204

SHIRIN AHLBÄCK

sträckning själva ägnat sig åt utvärdering av tidigare beslut tycks re- visorernas arbete ändå upplevas som ett intrång. En jämförelse med USA visar att General Accounting Office (motsvarigheten till Riks- dagens revisorer) åtnjuter en betydligt högre status än vad kusinerna i den svenska riksdagen gör. Detta, menar jag, beror på att förut- sättningarna för dess verksamhet finns inbyggda i konstitutionen genom att den bärande principen för den amerikanska konstitutio- nen just är maktdelning.

Det går inte att förklara riksdagens bristande intresse för riks- dagsrevisorernas här studerade granskningar med att de behandlade frågorna ur riksdagssynpunkt var politiskt ointressanta eller alltför perifera. Tvärtom vet vi att t.ex. museirevisionen behandlade frågor som i allra högsta grad var föremål för riksdagens uppmärksamhet och intresse. För att förstå revisorernas svala engagemang i revisio- nen måste vi avläsa institutionen Riksdagens revisorer i sitt riks- dagssammanhang. Vi känner redan till att revisorsuppdraget inte har en särskilt hög status i riksdagsarbetet. Revisorernas ambition är därutöver att eftersträva enighet, dvs. att sätta sig över partipolitiska hänsyn. Det är i just detta ljus som revisorernas bristande engage- mang jämte utskottets negligerande måste ses: riksdagsrevisionens institutionella konstruktion parat med deras arbetssätt utmanar den organiserande princip som det svenska statsskicket vilar på, nämli- gen parlamentarismen. Idén med att regeringen åtnjuter riksdagens förtroende bygger på en tänkt formering mellan en majoritet och en opposition, där regeringen ska åtnjuta riksdagens förtroende. Revi- sorernas ambition att sätta sig över dessa spelregler är dömt att misslyckas i nuvarande utformning. Riksdagsarbetet bygger på par- tipolitikens primat, varför revisorsuppdraget försätter de enskilda ledamöterna i en parlamentariskt omöjlig sits då de plötsligt förvän- tas skjuta partipolitiska hänsynstaganden åt sidan.69 Det är i detta perspektiv revisorernas oförmåga och ovilja att stå upp för sin revi- sorsverksamhet ska förstås.

Revisorsuppdraget är, som framgått, behäftat med problem i riksdagsmiljön. I en mindre intervjuundersökning tillfrågades fyra revisorer hur förhållandet till övriga utskottsledamöter kunde ka- rakteriseras då revisorn satt med och beredde ett revisionsärende i utskottet. Två av de fyra hade upplevt stora svårigheter, och detta sammanfattades på följande vis:

De båda som upplevt problem menar att det i praktiken är omöjligt att föra fram revisionens synpunkter när revisorn sitter i den avdelning som behandlat frågan. Då uppstår ett övertag över andra, en besserwisser-

205

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

situation, som inte stämmer med de spelregler som gäller i utskott. Det går inte att argumentera mot utskott för att man är revisor.70

På samma sätt skildras förhållandena av de för avhandlingen inter- vjuade riksdagsrevisorerna. Det uppstår en konflikt mellan det kon- sensusinriktade revisorsuppdraget och utskottens klart partipolitise- rade arbete, och råkar en revisor av en händelse även sitta i beredan- de utskott uppfattade vederbörande det som bäst att hålla en ytterst låg profil.71

Konflikten mellan revisorernas konsensusinriktade arbete och utskottens ”skyttegravskultur” får till effekt att revisorernas arbete får dåligt genomslag i riksdagsmiljön. Det räcker således inte med en av revisorerna välvillig föresats att överge de i vårt parlamentariska styrelseskick inbyggda strukturerna. De reella förutsättningarna för detta måste tillförsäkras genom institutionella arrangemang, t.ex. genom en mer tvingande koppling av revisionen till riksdagen eller regeringen. I exempelvis Danmark överlämnar den under Folke- tinget ställda Rigsrevisionen (se not 54) sina rapporter till Statsrevi- sorerna i Folketinget.72 Statsrevisorerna är skyldiga att bereda och ta ställning till dessa för att sedermera överlämna dem, med eller utan kommentarer, till Folketinget och berörd minister.73 Statsråden ska enligt revisionslagen svara på statsrevisorernas skrivelser:

Inden fire måneder [--] efter statsrevisorernes fremsendelse af en be- retning afgiver ministeren til statsrevisorerne en redegørelse for de foranstaltninger og overvejelser, som beretningen har givet anledning til.74

Om detta lagstadgade krav är en tillräcklig åtgärd för att göra riks- dag och regering mer alerta inför den parlamentariska revisionens verksamhet och resultat ligger utanför denna uppsats att bedöma.75 Det danska exemplet ger emellertid insikt om att det går att skapa institutionella strukturer för att motverka ett systematiskt neglige- rande av granskningsrapporter. I det svenska systemet kan riksdagen utan att det straffar sig välja att strunta i revisorernas arbete – en konstruktion som tydligt verkar till riksdagsrevisorernas nackdel.76

Riksdagens revisorers isolering handlar om att de, trots att de är ett av riksdagens kontrollinstrument, dels har svårt att få till stånd något riktigt samarbete med t.ex. utskotten, dels själva verkar ha då- lig information om arbetet i utskotten. Bland annat framgick det av intervjuerna att revisorernas utredare fortfarande är okunniga om Kulturutskottets ”svek” vad gäller påstötningarna hos regeringen. Den normala ordningen hade annars varit att de valda revisorerna i

206

SHIRIN AHLBÄCK

sitt riksdagsarbete förankrade och beredde väg för de granskningar som de bedriver, och även återkopplade information till revisorernas kansli om det övriga riksdagsarbetet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att man i den svenska för- fattningen kan utläsa att kontrollmakten är en av riksdagens huvud- uppgifter, och att Riksdagens revisorer är ett av riksdagens instru- ment för att utöva riksdagens kontrollmakt (RF 12 kap.). I grundla- gen, grundlagskommentarer och statsvetenskapliga läroböcker görs således gällande att en viktig uppgift för riksdagen är att kontrollera regeringen och den offentliga förvaltningen. Mot bakgrund av undersökningsresultaten kan vi konstatera att antingen har rege- ringsformen fel – vi klarar oss utan en fungerande kontrollmakt – eller också står vi inför ett allvarligt problem. En central komponent av vårt styrelseskick fungerar inte i dess nuvarande utformning.

Behövs externa granskare?

I inledningen diskuterade jag behovet av granskare utifrån perspek- tivet att det krävs kunskap för att skapa reella förutsättningar för utkrävandet av politisk ansvarighet. Tankemodellen var att innan ansvar kan utkrävas, krävs kunskap om hur förvaltningen bedrivit sitt arbete. Utan sådan information riskerar det politiska ansvarsut- krävandet att stanna vid en teoretisk möjlighet. Undersökningsre- sultaten i avhandlingen blir i det perspektivet nedslående: RRV sak- nar förutsättningar att bedriva oberoende granskningar, dvs. en vik- tig länk för möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande brister all- varligt i dess nuvarande utformning, eftersom informationen som granskningen tillhandahåller medborgare och politiker kan vara re- sultatet av en dold intressekamp. Verkets lyhördhet inför regerings- kansliet medför emellertid att revisionerna hamnar i god jord hos riksdag och regering.77 Riksdagsrevisorerna å andra sidan verkar vis- serligen oberoende, men i gengäld negligeras de i allmänhet av riks- dag och regering.

Hur har vi då hamnat i denna situation? Den svenska diskussio- nen om kontrollmaktens – med betoning på förvaltningsrevisionens

– ställning i vårt styrelseskick är mycket knapphändig och intetsä- gande.78 Under författningsrevisionen i Sverige på 1950–1960-talen diskuterades förvaltningens roll, dvs. villkoren för politikens för- verkligande (”output”), i vårt styrelseskick i liten utsträckning. Dis- kussionerna koncentrerades därmed till frågor som rörde politikens ”input”. Man uppehöll sig således vid hur fungerande instituioner

207

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

för politiskt beslutsfattande skulle skapas – valsätt, kammarystem, folkomröstning m.m.79 Grundlagsarbetet är präglat av den syn som förmedlas av såväl klassiska som moderna demokratimoeller, där förvaltningen ges en underordnad roll i det demokratiska styrelse- skicket. I och med det saknas även resonemang och diskusion om betydelsen och behovet av rimliga institutionella förutsättingar för de i staten institutionaliserade granskarna.80

Innehållet i regeringsformens 12 kapitel om kontrollmakten är som tidigare nämnts huvudsakligen nedärvd rakt av från föregående författning, utan överväganden som hade varit motiverade med tan- ke på att vi formellt övergick från maktdelning till parlamentarism, och att den förvaltning som skulle granskas hade genomgått radikaa volym- och arbetsmässiga förändringar sedan demokratins genom- brott.81 Denna underlåtenhet har dessutom inte reparerats av efter- följande offentliga utredningar. Det har även i andra sammanhang uppgetts att kontrollmaktens ställning i det svenska politiska syste- met i internationell jämförelse är svag.82 Med facit i hand blir det nödvändigt att ställa den grundläggande frågan om vi alls behöver externa granskare. Skulle inte kunskap om förvaltningens föreha- vanden kunna tillhandahållas på annat sätt? Skulle inte ansvarighet i det politiska systemets alla delar kunna tillgodoses på annat vis?

Svaret på denna fråga är givetvis avhängigt utifrån vilken demo- kratisyn man argumenterar. För att åskådliggöra detta vill jag av- slutningsvis anknyta till debatten mellan Carl Friedrich och Herbert Finer i början av 1940-talet. I samband med en diskussion om hur förvaltningen skulle hållas ansvarig diskuterades även frågan om vil- en typ av granskning som krävdes för säkerställa en ansvarig förvalt- ing.83 Att debatten har närmare sextio år på nacken hindrar inte att den behandlar ett aktuellt problem på ett kvalificerat sätt. De båda professorernas ställningstaganden utgör illustrativa ytterpoler i fråan om det moderna demokratiska styrelseskicket alls behöver externa granskare.

Friedrich menar på påfallande modernt vis att politik och förvalt- ning inte går att hålla isär eftersom beslut och genomförande är två aspekter av en sammanhängande process: ”Public policy is being formed as it is being executed, and it is likewise being executed as it is being formed.”84 På frågan hur den icke folkvalda förvaltningen under sådana omständigheter ska kunna hållas demokratiskt ansva- rig hänvisar Friedrich till tjänstemannens ”inner check”, dvs. en mo- ralisk hållning hos tjänstemannen.

Consequently, the responsible administrator is one who is responsive to these dominant factors: technical knowledge and popular sentiment.85

208

SHIRIN AHLBÄCK

Det administrativa ansvaret ska garanteras av ett slags pliktkänsla gentemot allmänheten, respekt för den egna offentliga verksamhe- tens mål och regler i kombination med yrkesskicklighet och -stolt- het. Förvaltningens ansvarighet hänger således i Friedrichs modell på den enskilde tjänstemannens moral, och bygger i långa stycken på förlitandet på att allt kommer att gå rätt till och att det därför inte finns några misstag att upptäcka. Friedrich driver synpunkten så långt att han över huvud taget inte lämnar något utrymme för exter- na granskare, vilka han menar inverkar menligt på tjänstemannens motivation och kreativitet. Ansvarighet hos förvaltningen ska lockas fram och inte framtvingas:

Responsible conduct of administrative functions is not so much enfor- ced as it is elicited. But it has been the contention all along that res- ponsible conduct is never strictly enforceable, that even under the most tyrannical despot administrative staff of large organizations is, parti- cularly in a democratic society, very largely a question of sound work rules and effective morale.86

Mot denna syn invänder Finer, som med emfas betonar att man i stället för att ge förvaltningen nya former av ansvar till varje pris bör begränsa dess inflytande. Finer förespråkar alltså en strikt åtskillnad mellan politik och förvaltning, där förvaltningen på weberskt vis ska hållas i strama tyglar. Nyckeln till förvaltningens ansvarighet är i Finers resonemang underordning och extern kontroll:

Democratic government proceeded upon the lines mentioned because the political and administrative history of all ages, the benevolent as well as the tyrannical, the theological as well as the secular, has demonstrated without the shadow of a doubt that sooner or later there is an abuse of power when external punitive controls are lacking.87

Friedrichs ansvarighetsmodell bygger på en sympatisk tilltro till människans godhet, medan Finers inställning är mer hårdkokt då hans argument snarast bygger på antagandet om att maktmissbruk i förvaltningsledet oundvikligen kommer att förekomma. Vidare kan debattörernas meningsskiljaktigheter även härledas ur olika demo- kratisyn. Den underliggande och avgörande motsättningen debattö- rerna emellan är nämligen synen på hur makten bör fördelas i styrel- seskicket. Engelsmannen Finer argumenterar utifrån principen om folksuveränitet: ”I again insist upon subservience, for I still am of the belief with Rousseau that the people can be unwise but cannot be wrong”.88 Amerikanen Friedrich misstror inte överraskande möj- ligheten att kanalisera någon folkvilja och har i stället maktdelning

209

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

som övergripande norm. Enligt Finer ska politik i det demokratiska styrelseskicket alltid kunna härledas till den parlamentariska styr- kedjans maktkälla – folket – och eventuellt handlingsutrymme för förvaltningen att fatta beslut uppfattar han därmed som illegitim maktutövning. Detta förhållningssätt måste emellertid i perspektivet av framväxten av den moderna välfärdsstaten uppfattas vara alltför strikt. Som Friedrich redan för 60 år sedan uppfattade är statens uppgifter och åtagande så omfattande att den strikta uppdelningen mellan politiskt beslutsfattande och neutralt verkställande inte korresponderar med det politiska systemets verklighet. Ut- vecklingen av välfärdsstaten har dessutom förstärkt detta på ett svårförutsett sätt, och statens åtaganden är i dag så pass omfattande att politikerna omöjligen kan fatta beslut i varje enskild fråga. Tvär- temot Finers hållning tvingar tidsaspekten och utrymmet för situa- tionsanpassning de politiska församlingarna att delegera beslutan- demakt till förvaltningen.89 Så långt håller jag alltså med Friedrich.

Däremot vill jag tvärtemot Friedrich hävda att just denna politi- kernas vidsträckta delegering av offentlig beslutsmakt till förvalt- ningen ur ett ansvarighetsperspektiv gör det nödvändigt att under- kasta dess verksamhet extern granskning. Friedrichs tilltro till tjäns- temännens moral är visserligen tilltalande, och det finns även i dag oprövade hypoteser om att ett oklart offentligt etos hos förvalt- ningstjänstemännen skulle vara avgörande för demokratins funk- tionssätt. För fullgörandet av den politiska ansvarigheten krävs inte desto mindre oberoende kunskap om förvaltningens förehavanden, särskilt i ljuset av att de offentliga åtaganden är vidsträckta och där- med svåröverskådliga. Således menar jag att Friedrich visserligen ar- gumenterar rätt men att han landar i fel slutsats, medan Finer landar i rätt slutsats men argumenterar fel. Den parlamentariska demo- kratin i vår tid kräver den arbetsfördelning som politikernas delege- rande av offentlig beslutsmakt innebär, men därav följer att behovet av extern granskning av förvaltningen ökar.

Det är en viktig författningspolitisk fråga hur denna granskning ska utformas. Vad gäller den statliga förvaltningsrevisionen i Sverige förefaller emellertid debatten vara präglad av att det ena revisions- organet ska förstärkas på bekostnad av det andra, en renodlingstan- ke jag menar är feltänkt. Den svenska diskussionen bör visserligen handla om huruvida det högsta revisionsorganet ska vara underställt riksdagen eller regeringen, men det innebär inte med nödvändighet att den statsmakt som i sammanhanget kommer till korta helt ska sakna egna förvaltningsrevisionella resurser. Det är en ålderdomlig kunskapssyn som avspeglar sig i resonemang som varnar för över-

210

SHIRIN AHLBÄCK

lappande arbete. Det öppna samhällets idé – där den absoluta san- ningen ses som ett ouppnåeligt men eftersträvansvärt ideal – före- skriver fler än en sanningssökare. Argument ska öppet redovisas och exponeras för att möjliggöra motargument, ett förhållningssätt som inte lämnar utrymme för någon typ av kunskapsmonopol.

Förvaltningsrevisionens konstitutionella framtida hemvist är i skrivande stund en fortsatt öppen fråga. Oavsett lösning är den obe- roende förvaltningsrevisionen fortsättningsvis i behov av betydligt grundligare utarbetade institutionella mekanismer för att säkerställa dess självständighet än vad som är fallet i dag. Möjligheterna är gi- vetvis flera. Det väsentliga är att frågan om förutsättningarna för förvaltningens ansvarighet nu en gång för alla behandlas som den centrala demokratifråga det är.

Noter

1Rothstein 1997, s. 7f.

2Rothstein 1997, s. 7f.

3SOU 1963:16, SOU 1963:17 och SOU 1972:15.

4Det är vanligt att detta framhålls, se bl.a. Lipsky 1980; Etzioni-Halevy 1983; Gruber 1988; Aberbach 1990; Peters 1995; Rothstein (red.) 1997.

5Dessutom kan det ibland vara så att det bakom den politiska retoriken inte finns någon egentlig avsikt att infria löftena, dvs. det kan i vissa fall vara fråga om symbolpolitik. Se Pressman & Wildavsky 1979, s. 137; March & Olsen 1989, s. 48 f.

6Detta perspektiv är således en vidareutveckling av ett av den amerikanske statsvetaren Robert Dahls kriterier för den proceduriella demokratin, nämligen upplyst förståelse. (Dahl 1992, s. 39 ff.) Dahl begränsar sin diskussion till förutsättningarna för legitimt politiskt beslutsfattande, men jag menar att be- hovet av upplyst förståelse även föreligger för möjligheten att bedöma genom- förandet av politik (jfr t.ex. Etzioni-Halevy 1983, s. 60).

7Givetvis krävs kunskap och information även för att identifiera lyckade och framgångsrika politiska insatser.

8Se t.ex. Lipsky 1980, s. 13 ff.

9Se Spiro 1969, s. vii; Smith & Hague 1971, s. 26; Hickok 1995, s. 9. Se även meningsutbytet mellan Jörgen Westerståhl och Olof Petersson i Statsveten- skaplig tidskrift (1994, nr 2, s. 207ff). Westerståhls demokratisyn lägger tyngdpunkten på åsiktsöverensstämmelse mellan folkvalda och väljare, medan Petersson i stället framhåller möjligheterna till ansvarsutkrävande som det centrala för demokratin.

211

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

10Se t.ex. Thompson 1983, s. 235. Han menar att diskussionen om förvalt- ningens roll i demokratin i det närmaste uteblivit genom idéhistorien.

11Pennock 1960, s. 10.

12Lundström 1993, s. 36.

13I äldre svensk litteratur förekommer ansvarsskyldig och ansvarsskyldighet som synonymer till ansvarig och ansvarighet (se Svenska Akademien, 1893-, Ordbok över svenska språket, Lund: Gleerup). Ordet ansvarsskyldig används flitigt i de svenska översättningarna av David Helds bok Demokratimodeller (1995 och 1997).

14I det svenska systemet slås regeringens kollektiva ansvarighet inför riksdagen fast i regeringsformens första kapitel (SFS 1974:152): ”6 § Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen.”

15Se Held 1997, s. 42 och Day & Klein 1987, s. 6. Detta hindrar emellertid inte att ansvarighet även finns som en viktig komponent i de direktdemokratiska modellerna (se Ahlbäck 1999, s. 22–24).

16I framför allt Webers demokratimodell är emellertid inte förvaltningen förutsatt, utan i högsta grad föremål för analys och diskussion i termer av makt (Weber, (1922) 1987).

17Dahl 1992.

18Se Light 1995.

19T.ex. Wood & Waterman 1994 framställer informationen om förvaltningens förehavanden som den politiska processens ”livsluft” (s. 130 f).

20Petersson 1987, s. 154.

21Offentlighetsprincipens rättsregler återfinns främst i RF 2 kap. 1 § samt TF

2kap.

22Parenteserna anger var respektive kontrollinstrument finns föreskrivet: Riksdagens ombudsmän (RF 12:6), Riksdagens revisorer (RF 12:7), Konsti- tutionsutskottet (RF 12:1), misstroendeförklaring (RF 12:4), frågeinstitutet (RF 12:5) samt Justitiekanslern (RF 11:6). Riksrevisionsverket är inte reglerat i grundlag utan myndighetsinstruktionen återfinns i Förordning (1998:418) med instruktion för Riksrevisionsverket. På andra nivåer än den nationella finns ytterligare politiska institutioner för ansvarsutkrävande, men de lämnas därhän i denna framställning (se t.ex. Lundin 1999 som behandlar den kommunala revisionen).

23Utöver dessa finns det naturligtvis även andra för demokratin viktiga insti- tutioner i samhället som ser som sin uppgift att granska bl.a. förvaltningens förehavanden i olika frågor, t.ex. massmedia, enskilda organisationer som Svenska Freds- och skiljedomsföreningen, Greenpeace, Barnens rätt i samhället (BRIS). Avgränsningen här är emellertid de särskilt inrättade statliga orga- nen/instrumenten för granskning, vars mandat att granska eller ställa till svars sträcker sig över den statliga verksamhetens alla politikområden.

24Light 1993, s. 17.

212

SHIRIN AHLBÄCK

25Det finns tre olika slag av brott i tjänsten: tjänstefel, mutbrott (BrB 20 kap.

2§) och brott mot tystnadsplikt (BrB 20 kap. 3 §). Det disciplinära, arbets- rättsliga och skadeståndsrättsliga ansvaret regleras i Lag (1994:260) om offentlig anställning, Lag (1982:80) om anställningsskydd respektive Skade- ståndslagen (1972:207).

26Visserligen är det en orimlig begäran att varje enskild forskare på området ska fästa samma uppmärksamhet på ansvarsutkrävandets förutsättningar som görs i denna framställning. Kritiken gäller emellertid att behovet av kunskap för att kunna ställa någon till svars över huvud taget inte nämns i den framträdande litteraturen på området, en litteratur som dessutom i stor utsträckning används som statsvetenskapliga läroböcker (se t.ex. Sartori 1968, s. 468 f., Riker 1982, s. 241 ff., Lijphart 1992, Lewin 1996, s. 183 ff. och Strøm 1997, s. 48 och 60. I Strøms artikel nämns emellertid frågan om ofullständig eller färgad information som ett problem för väljarna inför allmänna val (screening). I hans diskussion om valet som en utvärdering av vad de styrande åstadkommit tas dock informa- tionen för given (accountability).

27Lag (1987:518) med instruktion för Riksdagens revisorer, 2 §. Riksdagsrevi- sorernas verksamhet är föreskriven i RF 12:7.

28Se Statsliggaren från år 1997, Utgiftsområde 2, s. 83.

29SOU 1972:15, s. 211, proposition 1973:90, s. 434, KU 26, rskr. 265. Se Riksdagens revisorer 1995 och 1997, informationsbroschyrer, s. 2.

30Riksrevisionsverket, ”Fördjupad anslagsframställning för budgetåren 1997– 99”, s. 1. Jfr med Statsliggaren för åren 1990/91–1998.

31Normanton 1966, s. 2.

32Hickok 1995, s. 11.

33INTOSAI 1992, s. 17. Förkortningen SAI står för Supreme Audit Institution, dvs. det högsta statliga revisionsorganet i ett land (i Sverige är det RRV). Public accountability behandlas även under punkterna 6c-d, 20, 22, 23, 44, 64, 68, 85,

114och 184 (s. 10, 14, 15, 20, 26, 27, 31, 37 och 62 i INTOSAI:s riktlinjer).

34Riksrevisionsverket har alltsedan mars 1994 övergått till termen effektivi- tetsrevision, men det handlar fortfarande om förvaltningsrevision varför den senare termen kommer att användas här. Namnbytet motiverades med att man ville undvika sammanblandningen med aktiebolagslagens förvaltningsrevi- sionsbegrepp.

35Detta synsätt präglar i allra högsta grad RRV:s remissvar med anledning av Revisionsutredningen. Se t.ex. Riksrevisionsverket, ”Riksdagens revisorer och RRV”, yttrande 1997-08-15, s. 9: ”Förtroendevald granskning kan dock aldrig ersätta en oberoende yrkesmässig revision eller omvänt. Riksdagens revisorers och RRV:s granskningar kan inte ersätta varandra.”

36Se t.ex. respektive myndighets självbild i årsredovisningar och verksamhets- berättelser: Riksrevisionsverket, Årsredovisning 1993/94 samt Riksdagens revi- sorer, Verksamhetsberättelse 1993/94, Redogörelse till riksdagen 1994/95:RR1.

213

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

37INTOSAI juni 1992, s. 24. Det ska dock noteras att INTOSAI:s revisions- normer saknar rättsligt bindande status i Sverige. De kan möjligen ses som eftersträvansvärda rekommendationer för medlemsländerna.

38Se kapitel 2 i Ahlbäck 1999.

39Ahlbäck 1999, s. 92–94. Jfr prop. 1997/98:1, Utgiftsområde 2, s. 13; Riks- dagens revisionsutredning, 1997-06-04, s. 63; RRV, ”Reformerad stabsorga- nisation SOU 1997:80”, s. 16.

40Ahlbäck 1999, kapitel 4, 5, 6 och 7.

41SOU 1996:34, Särskilt yttrande av sakkunnige Jan Herin, s. 352 f. och Särskilt yttrande av experten Lars Calmfors, s. 380.

42Peter Weibull Bernströms (m) fråga om ökad möjlighet till insyn i AMS. (Fråga 1996/97:832, ministerns svar återfinns i riksdagsprotokoll 1997/98:8.)

43I ett försök att avvisa kritik mot att AMS inte låter sig granskas förutsätt- ningslöst hävdar f.d. generaldirektören att denna kritik motsägs av att det finns omfattande forskning om svensk arbetsmarknadspolitik (Bernhardsson 1995). Att omfattande resurser tilldelats forskning om arbetsmarknadspolitik är emellertid inte en fullgod kompensation för bristande offentlig granskning.

44Riksrevisionsverket, ”Frågor att diskutera”, intern-PM 1994-09-25 från Gert Jönsson, s. 5.

45National Audit Office 1996, s. 235.

46Riksrevisionsverket, ”Omvärldsanalys och nuläget vid RRV”, intern-PM från verksledningen, 1998-05-19, s. 1.

47Riksrevisionsverket, ”Riksdagens revisorer och RRV”, yttrande över Revi- sionsutredningens förslag, 1997-08-15, dnr 22-97–2126, s. 26.

48Läs Mundebos uttalande i Vad vill RRV? (Riksrevisionsverket, 1989) samt det kategoriska hävdandet av oberoendet i remissyttrandet till Riksdagsutred- ningen (Riksrevisionsverket, ”Yttrande över Riksdagsutredningens betänkan- de”, 1993-09-16, dnr 22-93–1159). Jfr även Riksrevisionsverket 1993.

49Se t.ex. Statsliggaren för år 1993/94, VII, s. 36; 1994/95, VII, s. 43; 1995/96, VII, s. 43 och 1997, Utgiftsområde 2, s. 10.

50RRV:s avdelning för effektivitetsrevision har sedan budgetåret 1992/93 uppgiften att i samarbete med den årliga revisionen granska myndigheternas resultatredovisning. I detta arbete avgör RRV om regeringens krav på åter- rapportering från myndigheterna är tillgodosedda och att lämnad information i allt väsentligt är rättvisande (se RRV:s f.d. och nuvarande instruktion SFS 1988:80 respektive SFS 1998:418).

51Proposition 1997/98:1, Bilaga 2.

52Sedan 1970-talet och framåt har RRV haft tre generaldirektörer: G Rune Berggren (1973–1986), Ingemar Mundebo (1986–1993) och den nuvarande Inga-Britt Ahlenius (1993-). De två senaste generaldirektörerna har båda innehaft högt uppsatta poster inom just Finansdepartementet (alt. Budget- departementet), vilket i sammanhanget inte är oväsentligt. Likaså har den senaste av totalt sett två överdirektörer, dvs. Jan Landahl (1995–), lång erfa-

214

SHIRIN AHLBÄCK

renhet från samma departementet. Den tidigare överdirektören var Arne Gadd (1989–1995).

53Följande avsnitt bygger på National Audit Office 1996, s. 193 ff.

54Motsvarande ommöblering har även gjorts i Danmark. Rigsrevisionen som i sin tidigare form sorterade under Økonomiministeriet lyder sedan 1991 under Folketinget. Villkoren för det statliga revisionsorganet hade blivit en het potatis i slutet av 1980-talet då Økonomiministeriet utövat betydande påtryckningar på Rigsrevisionen att åstadkomma långtgående budgetnedskärningar. Eftersom Rigsrevisionen redan hade varit föremål för budgetnedskärningar vägrade Folketinget att stödja denna ytterligare reducering, utan det danska parlamentet agerade i stället för att sätta stopp för dessa. Detta resulterade i en ny revisionslag – Lovbekendtgørelse 1991-06-24 nr 429 om revisionen af statens regnskaber m.m. – vilken bl.a. kom att innebära att Rigsrevisionen knöts till Folketinget (National Audit Office 1996, s. 27 ff.). Enligt Kjær (1996, s. 19) hade önskemålet om att flytta riksrevisionsfunktionen från den verkställande till den lagstiftande makten lagts fram med jämna mellanrum ända sedan infö- randet av 1849 års grundlag, men förändringen genomfördes alltså först 142 år senare.

55National Audit Act 1983, Chapter 44, part I, section 1(3).

56Utförligare beskrivning av bl.a. Public Accounts Committee står att finna i National Audit Office 1996.

57Endast premiärministern – i samförstånd med ordföranden för Public Accounts Committee – kan inför underhuset föreslå att sådan utnämning ska ske (National Audit Act 1983, Chapter 44, part I, section 1(1)).

58Å andra sidan innebär inte detta att NAOs oberoende en gång för alla är garanterad. Även med det nya systemet har röster höjts i den brittiska debatten om att riksrevisorn och NAO håller en alltför lågmäld och tillmötesgående granskningsprofil i förhållande till Whitehall (The Economist, ”Public Auditing: Fierce watchdog or soft poodle?” 1994-09-10, s. 40 f.).

59Data hämtade från Peter Linderoths D-uppsats i statskunskap presenterad vid Statsvetenskapliga institutionen i Uppsala höstterminen 1998. Jfr Ahlbäck, ”Förmår riksdagen kontrollera byråkratin?”, uppsats presenterad vid metod- seminarium i Umeå 1994-06-02.

60För en mer detaljerad redovisning av metod hänvisas till Linderoths D- uppsats.

61Något som tydligt stöder denna bild är turerna kring den av Riksdagsut- redningen föreslagna utvidgningen av revisorernas kansli. Se 1993/94:TK1,

s. 132, 1993/94:FiU17, rskr. 270, 1993/94:KU18, rskr. 424; 1994/95:FiU7, rskr. 169; 1994/95:KU28, rskr. 166; 1997/98:KU27, rskr. 285; prop. 1998/99:1, Bilaga 8.

62Se resonemang s. 8.

63Visserligen kan man mot bakgrund av den uppmärksamhet som revisionerna ofta röner i massmedia hävda att revisionens mottagande i riksdagen inte är det överordnade. Genom att granskningsresultaten åtnjuter publicitet ges

215

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

medborgarna värdefull information om förvaltningens arbete, vilket i för- längningen stärker möjligheterna till eventuellt ansvarsutkrävande. Jag har dock i avhandlingen motiverat varför jag i denna analys väljer att anlägga ett snävt användarperspektiv (dvs. revisionens förhållande till huvudmannen). Kort kan sägas att det säger en hel del om huruvida riksdagen tar sin granskade uppgift på allvar.

64Ahlbäck 1994, s. 127 ff. och 1997, s. 120 ff.

65Dagens Nyheter, 1993-11-03.

66Larsson & Birge 1998, s. 12.

67Jfr Riksdagsutredningen, juni 1993, s. 128f. ”Ibland har förslagsdelen [från revisorerna] varit relativt omfattande och detaljerad och har av utskotten uppfattats som ett ”intrång” i deras arbete. Det torde i viss mån vara ound- vikligt att en viss spänning uppstår mellan ett revisionsorgan och dem som ansvarar för en viss verksamhet.”

68Grundlagberedningen lyfte fram behovet av att utskotten ägnade sig åt en systematisk granskning av utfallet av beslutade reformer (SOU 1972:15).

69Detta är ett problem som även framträder då man studerar Konstitutionsut- skottets granskande verksamhet av regeringen. Exempelvis kan man ifrågasätta det meningsfulla med att ordförandeposten tillsätts med någon från oppositi- onen, när utskottsbesluten – huruvida man ska anmärka på regeringsarbetet eller ej – ändå bygger på majoritetens, dvs. regeringsföreträdarnas, ställnings- taganden. (Jfr Svensson 1993). Det är inte förvånande att KU:s årligt återkom- mande granskningsbetänkande nästan aldrig innehåller någon tyngre kritik av vare sig statsråden eller den samlade regeringen. Det tunga artilleriet används gentemot administrativ praxis t.ex. huruvida författningsutgivningen sker inom föreskriven tid (se t.ex. 1992/93:KU30, s. 21 f). En viktig institutionell fördel som KU ändock har jämfört med Riksdagens revisorer är att KU:s gransk- ningsarbete är utskottsbaserat och alltså inte hamnar utanför riksdagens ome- delbara överinseende.

70Riksdagens revisorers kansli, januari 1995, s. 78.

71Riksdagens revisorers kansli, januari 1995, s. 80.

72För en utförligare redogörelse av den statliga revisionens utformning och organisering i Danmark se National Audit Office 1996, s. 27 ff.

73Lovbekendtgørelse 1991-06-24 nr 429 om revisionen af statens regnskaber m.m. (med ändringar enl. lag nr 465 1996-06-12), 18 §. Enligt Kjærs undersökning kommenterar Statsrevisorerna idag i stort sett alla ”beretningar” som de vidareförmedlar till Folketinget (SOU 1997:18, s. 155).

74Lovbekendtgørelse 1991-06-24 nr 429 om revisionen af statens regnskaber m.m. (med ändringar enl. lag nr 465 1996-06-12), 18 § andra stycket.

75Bl.a. kan det faktum att Statsrevisorerna – som i sin sammansättning ju åter- speglar mandatfördelningen i Folketinget – av tradition nästan alltid uttalar sig i enighet (SOU 1997:18, s. 153). Detta kan innebära att eventuell kritik ändå inte blir särskilt vass och att Rigsrevisionen inte levererar tyngre kritik än de uppfattar att Statsrevisorerna kan klara.

216

SHIRIN AHLBÄCK

76Även i Storbritannien har kritik formulerats mot att det brittiska parlamentet förbigår NAOs granskningsrapporter med tystnad (The Economist, ”Watching the watchdogs”, 1992-07-04, s. 53).

77Vilket RRV själv manifesterar genom att regelbundet publicera ”Gula boken” i vilken resultaten av tre års förvaltningsrevisioner presenteras (se t.ex. Riksrevisionsverket 1994a och 1995).

78Se Ahlbäck 1999, kapitel 2.

79Jfr ”Statsvetenskaplig och statsrättslig forskning kring den nya grundlagens tillkomst”, Statsvetenskaplig tidskrift, 1976, s. 1–69.

80Detta kan jämföras med det nu pågående arbetet med grundlagsförändringen i Finland. I de diskussioner som förts i utredningsarbetet, regeringens proposition, utlåtande och betänkande från riksdagens utskott och den offent- liga debatten har även frågan om den statliga revisionen utgjort en viktig punkt på dagordningen. Liksom i de brittiska och danska fallen kan man i även i den finska debatten tydligt urskilja en konstitutionell maktkamp mellan regeringen (Finansdepartementet) och riksdagen. Det som gör den finska diskussionen särskilt intressant är emellertid att Finland liksom Sverige tillämpar den öst- nordiska förvaltningsmodellen med självständiga ämbetsverk och Finland är också det enda land som liksom Sverige har två revisionsorgan. (Se t.ex. Rege- ringens proposition 1/1998 rd, Statsutskottets utlåtande 29/1998 rd, Grund- lagsutskottets betänkande 10/1998 rd och plenarprotokoll 205.1998.)

81Sterzel 1988, s. 677; Sterzel 1998, s. 207.

82Petersson 1998, s. 65 ff.; Petersson, ”Vårt behov av granskning”, i Svenska Dagbladet, 1997-02-07.

83Friedrich 1940; Finer 1941.

84Friedrich 1940, s. 6.

85Friedrich 1940, s. 12.

86Friedrich 1940, s. 19.

87Finer 1941, s. 337.

88Finer 1941, s. 339.

89Rothstein 1997, s. 56 ff.

217

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

Referenser

Aberbach, Joel D. (1990) Keeping a Watchful Eye – the Politics of Congressional Oversight. Washington, D.C.: Brookings Institution

Ahlbäck, Shirin (1994) ”Förmår riksdagen kontrollera byråkratin?”, uppsats presenterad vid metodseminarium i Umeå 1994-06-02

Ahlbäck, Shirin (1999) Att kontrollera staten. Den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin. Uppsala: University Publications from Uppsala

Bernhardsson, Göte (1995) ”’Arbetsmarknadspolitik – granska mera’: Replik till Dahlberg”. I Ekonomisk debatt, nr 4, årg. 23, s. 352–354

Brottsbalken (1962:700)

Dahl, Robert A. (1992) ”Demokrati som procedur” i Idéer om demokrati, Tidens idéserie, volym 5, Stockholm: Tiden

Day, Patricia & Klein, Rudolf (1987) Accountabilities: Five Public Services, London: Tavistock

The Economist, ”Watching the watchdogs”. 1992-07-04

The Economist, ”Public Auditing: Fierce watchdog or soft poodle?”, 1994-09-10

Etzioni-Halevy, Eva (1983) Bureaucracy and Democracy – A Poli- tical Dilemma. London: Routledge & Kegan Paul

Finer, Herbert (1941) ”Administrative Responsibility in Democratic Government”. I Public Administration Review, vol. 1, s. 335–350

Friedrich, Carl J. (1940) ”Public Policy and the Nature of Admi- nistrative Responsibility”. I Public Policy, nr 1, s. 3–24

Förordning (1988:80) med instruktion för Riksrevisionsverket [upphävd av 1998:418]

Förordning (1998:418) med instruktion för Riksrevisionsverket

Gruber, Judith (1988) Controlling Bureaucracies – Dilemmas in Democratic Governance. Berkeley: University of California Press

Grundlagsutskottets betänkande 10/1998 rd, Regeringens proposition med förslag till ny Regeringsform för Finland (finskt riksdags- tryck)

Held, David (1995) Demokratimodeller – från klassisk demokrati till demokratisk autonomi. Göteborg: Daidalos

218

SHIRIN AHLBÄCK

Held, David (1997) Demokratimodeller – från klassisk demokrati till demokratisk autonomi. andra reviderade och utvidgade upplagan, Göteborg: Daidalos

Hickok, Eugene W. (1995) ”Accountability of public officials” i Lipset, Seymour Martin (red.). The Encyclopedia of Democracy, London: Routledge, s. 9–11

INTOSAI, Auditing Standards. utarbetade av Auditing Standards Committee, juni 1992 [uppdaterade 1995]

Kjær, Anne (1996) Rigsrevision i Danmark og Sverige. Rapport från projektet ”Offentlig sektor – vilkår og fremtid”, Institut for Stadskundskab, Köpenhamns universitet

Lag (1987:518) med instruktion för Riksdagens revisorer Lag (1982:80) om anställningsskydd

Lag (1994:260) om offentlig anställning

Larsson, Torbjörn & Birge, Karl Olov (1998) ”Riksdagens reviso- rer – En organisatorisk självreflektion”, European Institute of Public Administration

Lewin, Leif (1996) Votera eller förhandla? Om den svenska parla- mentarismen. Stockholm: Fritzes

Light, Paul (1995) Thickening Government – Federal Hierarchy and the Diffusion of Accountability. Washington, D.C.: Brookings Institute

Lijphart, Arend (red.) (1992) Parliamentary versus Presidential Government. Oxford Readings in Politics and Government, Oxford: Oxford University Press

Linderoth, Peter (1998) ”Statens granskare – Riksdagens revisorers genomslag i riksdagsutskotten 1971–1997/98”, D-uppsats pre- senterad vid Statsvetenskapliga institutionen i Uppsala, stencil

Lipsky, Michael (1980) Street-level Bureaucracy – Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Founda- tion

Lovbekendtgørelse 1991-06-24 nr 429 om revisionen af statens regnskaber m.m. (dansk lag)

Lundin, Olle (1999) Kommunal revision – en rättslig analys. Skrifter utgivna från Juridiska fakulteten, nr 72, Uppsala

219

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

Lundström, Mats (1993) Politikens moraliska rum – En studie av F. A. Hayeks politiska filosofi. Skrifter utgivna av Statsveten- skapliga föreningen i Uppsala nr 116, Stockholm : Almqvist & Wiksell International

March, James G. & Olsen, Johan P. (1989) Rediscovering Insti- tutions – The Organizational Basis of Politics. New York: The Free Press

National Audit Act 1983. Brittisk revisionslag, tryckt av W. J. Sharp

National Audit Office (1996) State Audit in the European Union. London: NAO

Normanton, Edward L. (1966) The Accountability and Audit of Governments – A Comparative Study. Manchester: Manchester University Press; New York: Praeger

Pennock, Roland J. (1960) ”The Problem of Responsibility”, i Friedrich, C. J. Responsibility, Nomos III, New York: The Liberal Arts Press

Peters, B. Guy (1995) The Politics of Bureaucracy. Fjärde upplagan, White Plains, New York: Longman

Petersson, Olof (1987) Metaforernas makt. Stockholm: Carlsson

Petersson, Olof (1994) ”Ett genmäle om demokratiteori”. I Stats- vetenskaplig tidskrift, årg. 97, nr 2, s. 207–208

Petersson, Olof ”Vårt behov av granskning”. Svenska Dagbladet (Samtider), 1997-02-07

Petersson, Olof (1998) Statsbyggnad – Den offentliga maktens orga- nisation. Stockholm: SNS förlag

Pressman, Jeffrey L. & Wildavsky, Aaron (1979) Implementation – How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland; or, Why It’s Amazing That Federal Programs Work at All: This Being a Saga of the Economic Development Administration as Told by Two Sympathetic Observers Who Seek to Build Morals on a Foundation of Ruined Hopes. Andra upplagan, Berkeley: Univer- sity of California Press

Regeringens proposition 1/1998 rd, Förslag till ny Regeringsform för Finland. (Finskt riksdagstryck)

Regeringsformen (1974:152)

220

SHIRIN AHLBÄCK

Riker, William H. (1988) Liberalism and Populism – A Confrontation Between the Theory of Democracy and the Theory of Social Choice. Nyutgivning, Prospect Heights, Illinois: Waveland

Riksdagens protokoll med bihang

Riksdagens revisorer (1994) Riksdagens revisorers verksamhetsbe- rättelse för budgetåret 1993/94. Stockholm. [Redogörelse till riksdagen 1994/95:RR1]

Riksdagens revisorers kansli, ”Att vara utredare hos Riksdagens revisorer – Arbetsplatsen granskad inifrån”, januari 1995

Riksdagens revisionsutredning, Riksdagens revisorer och Riks- revisionsverket, PM 1997-06-04

Riksdagens revisorer (1995) Riksdagens revisorers verksamhets- berättelse för budgetåret 1994/95. Stockholm. [Redogörelse till riksdagen 1995/96:RR1]

Riksdagsutredningen (1993) Reformera riksdagsarbetet! Betänkande i juni 1993. [Ingår även i riksdagstrycket som 1993/94:TK1,

Reformera riksdagsarbetet 1]

Riksrevisionsverket (1989) RRV informerar: Vad vill RRV? Stockholm: Riksrevisionsverket

Riksrevisionsverket. ”Frågor att diskutera”, intern-PM 1994-09-25

Riksrevisionsverket. ”Fördjupad anslagsframställning för budget- åren 1997–99”, 1996-02-15, dnr 10-95–0249

Riksrevisionsverket. ”Omvärldsanalys och nuläget vid RRV”, 1998-05-19, intern-PM från verksledningen, 1998-05-19

Riksrevisionsverket. ”Reformerad stabsorganisation SOU 1997:80”, yttrande över Stabsmyndighetsöversynens delbetänkande, 1997-07-01, dnr 22-97–2114

Riksrevisionsverket.”Riksdagens revisorer och RRV”, yttrande över Revisionsutredningens förslag, 1997-08-15, dnr 22-97–2126

Riksrevisionsverket. ”Yttrande över Riksdagsutredningens betänk- ande”, 1993-09-16, dnr 22-93–1159

Riksrevisionsverket (1993) Den statliga förvaltningsrevisionen vid Riksrevisionsverket. F informerar 1993:15, Stockholm: Riksrevi- sionsverket

Riksrevisionsverket (1994a) Resultat av tre års effektivitetsrevision 1990/91–1992/93. Stockholm: Riksrevisionsverket

221

REVISIONENS ROLL I DEN PARLAMENTARISKA DEMOKRATIN

Riksrevisionsverket (1994b) Årsredovisning 1993/94, 1994-09-30. Stockholm: Riksrevisionsverket

Riksrevisionsverket (1995) Uppföljning av tre års effektivitetsrevision 1991/92 –1993/94, RRV 1995:51. Stockholm: Riksrevisions- verket

Rothstein, Bo (red.) (1997) Politik som organisation – Förvaltnings- politikens grundproblem. Andra upplagan, Stockholm: SNS förlag

Sartori, Giovanni (1968) ”Representation: II. Representational Sys- tems” i David L. Sills (red.) International Encyclopedia of Social Sciences. New York: Macmillan & the Free Press

Skadeståndslagen (1972:207)

Smith, Bruce L. R. & Hague, Douglas C. (red.) (1971) The Dilem- ma of Accountability in Modern Government – Independence ver- sus Control. London: Macmillan

SOU 1963:16, Författningsutredningen VI. Sveriges statsskick. Del 1, lagförslag. Stockholm: Författningsutredningen

SOU 1963:17, Författningsutredningen VI. Sveriges statsskick. Del 2, Motiv – förslag till regeringsform. Stockholm: Författnings- utredningen

SOU 1972:15, Ny regeringsform, ny riksdagsordning. Betänkande avgivet av Grundlagberedningen. Stockholm: Allmänna förlaget

SOU 1996:34, Aktiv arbetsmarknadspolitik. Betänkande av Arbets- marknadspolitiska kommittén. Stockholm: Fritzes

SOU 1997:18, Granskning av granskning – Den statliga revisionen i Sverige och Danmark. Av Mundebo, Ingemar & Kjær, Anne, rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen, Stockholm: Fritzes

Spiro, Herbert J. (1969) Responsibility in Government – Theory and Practice. New York: van Nostrand Reinhold

Statsliggaren, 1990/91, XIII, Civil, Stockholm: Allmänna förlaget Statsliggaren, 1993/94, VII, Fi, Stockholm: Allmänna förlaget Statsliggaren, 1994/95, VII, Fi, Stockholm: Allmänna förlaget Statsliggaren, 1995/96, VII, Fi, Stockholm: Fritzes

Statsliggaren, 1997, Utgiftsområde 2, Stockholm: Fritzes Statsliggaren, 1998, Utgiftsområde 2, Stockholm: Fritzes.

222

SHIRIN AHLBÄCK

Statsutskottets utlåtande (1967:82) Utlåtande i anledning av Kungl. Maj:ts proposition angående organisationen av den statliga redovis- nings- och revisionsverksamheten. (Svenskt riksdagstryck)

Statsvetenskaplig tidskrift (1976) Temanummer: ”Statsvetenskaplig och statsrättslig forskning kring den nya grundlagens tillkomst”

Sterzel, Fredrik (1988) ”Kontrollmakten i 1974 års svenska författ- ning”. I Svensk Juristtidning nr 10, s. 676–704

Sterzel, Fredrik (1998) Författning i utveckling – konstitutionella studier. Uppsala: Iustus

Strøm, Kaare (1997) ”Democracy, Accountability, and Coalition Bargaining: The 1996 Stein Rokkan Lecture”. I European Journal of Political Research, nr 31, s. 47–62

Svensson, Olle (1993) Maktspel synat. Stockholm: Norstedts förlag

Svenska Akademien (1893) Ordbok över svenska språket. Lund: Gleerup

Thompson, Dennis F. (1983) ”Bureaucracy and Democracy” i Dun- can, Graeme (red.), Democratic Theory and Practice. Cambridge: Cambridge University Press

Tryckfrihetsförordningen (1949:105)

Weber, Max (1922) 1987, Ekonomi och samhälle – Förståendeso- ciologins grunder, del 3. Lund: Argos

Westerståhl, Jörgen (1994) ”En kommentar”. I Statsvetenskaplig tid- skrift, årg. 97, nr 2, s. 208–209

Wood, B. Dan & Waterman, Richard W. (1994) Bureaucratic Dyna- mics – The Role of Bureaucracy in a Democracy. Boulder: West- view Press

223

Demokratiska aspekter på den kommunala revisionen

Olle Lundin och Curt Riberdahl

Bakgrund

I bakvattnet av de skandaler med kommunala förtecken som uppda- gats under den sista hälften av 90-talet, kom viss del av den offent- liga diskussionen att handla om den kommunala revisionens funk- tion och effektivitet. Eftersom det huvudsakligen var media som upptäckt oegentligheterna restes frågan om den kommunala revisio- nen verkligen utförde sin uppgift. Man tillsatte nu Kommunrevi- sionsutredningen som hade till uppgift att föreslå förbättringar av systemet. Resultatet presenterades i SOU 1998:71. Betänkandet innehåller bl.a. förslag om att ge revisorerna initiativrätt i fullmäk- tige. Någon omfattande reformering av kommunrevisionen föreslås dock inte.

Det faktum att revisionen sattes i fokus och diskuterades får sägas vara positivt. Någon mer djupgående analys av den kommunala revisionen utfördes emellertid aldrig. Inte heller denna uppsats har ambitioner att vara en totalanalys av ämnet.1 Syftet är snarare att översiktligt beskriva revisionen och redovisa ett antal problemområ- den. Den centrala frågeställningen är revisionens funktion som ett demokratiskt instrument, dvs. vilken roll den har i det demokratiska systemet. Diskussionen innehåller jämförelser med andra områden och även andra nationella system, framför allt de nordiska länderna.

Inledningsvis ska systemet helt kort beskrivas. Därefter följer en översikt av kommunrevisionens historiska utvecklingen, med början i mitten av 1800-talet fram till i dag.

225

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

Den kommunala revisionen, kort introduktion

Den kommunala verksamheten granskas av förtroendevalda revi- sorer. Den kommunala revisionen är kommunfullmäktiges instru- ment för att granska den kommunala verksamheten. Det stadgas i kommunallagen att varje kommun måste ha minst tre revisorer. Re- visionens funktion är att för fullmäktiges räkning granska nämnder- nas verksamhet så att den bl.a. bedrivs på ett ekonomiskt effektivt sätt och i överensstämmelse med fullmäktiges mål och riktlinjer. Revisorernas arbete resulterar i en revisionsberättelse som avges till fullmäktige varje år. I berättelsen anger revisorerna om ansvarsfrihet för de granskade av- eller tillstyrks. Fullmäktige fattar sedan det slutliga beslutet i frågan om ansvarsfrihet.

Revisorerna utgör inte en del av den kommunala förvaltningen. Varje revisor är ett självständigt organ med en unik plats i organisa- tionen. I egenskap av fullmäktiges granskningsorgan är det väsent- ligt att revisorerna är oberoende i förhållande till nämnder och ut- skott.

Kommunrevisorernas roll är i princip som granskare och utvär- derare av den kommunala verksamheten. Revisorn utgör det enda organet med en övergripande kontrollfunktion i organisationen.

Detta gör att revisionens betydelse ökar i tider av ekonomisk knapphet. I dag torde revisorerna ha utvecklats till ett organ av särskild betydelse eller i vart fall borde det vara så.

Den kommunala revisionen kan spåras tillbaka och förbi 1862 års reformer, då det kommunala system som vi i dag känner det tillska- pades. I nästa avsnitt ska den historiska utvecklingen både hos kom- mun och dess revisionsorgan översiktligt beskrivas.

Historisk tillbakablick

Det lokala självstyret i Sverige står på en stadig historisk grund. Socknen, som är föregångaren till kommun och landsting, kan spå- ras så långt som till medeltiden och den kan även ha förkristna röt- ter. Samhällsutvecklingen på 1800-talet tvingade fram en ny form av lokalt självstyre som kunde hantera de krav på en utvidgning av socknens verksamhet som ställdes. 1817 och 1843 års förordningar om lokalt självstyre är en del i den process, som leder fram till 1862 års förordningar som lägger grunden för den organisation som finns i dag.

I takt med att kommunernas uppgifter ökade växte den ekono- miska förvaltningen. Den alltmer komplexa förvaltningen krävde ett

226

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

kontrollinstrument, den kommunala revisionen utvecklades och uppgifterna förändrades. Lagregleringen av revisionen var från bör- jan mycket blygsam. 1930 års översyn av kommunallagarna medför- de bl.a. att revisorerna valdes för granskning av nästföljande års verksamhet. Det var en viktig förändring eftersom de då kunde granska den fortlöpande verksamheten och ge goda råd till nämn- derna. Revisionen blev både ett kontroll- och rationaliseringsinstru- ment.

1953 års kommunallag innebar att lands- och stadskommuner kom att lyda under samma kommunallag. Kommuntyperna ansågs dock fortfarande vara så olika att revisionsreglerna inte kunde göras för detaljerade. Kommunernas skiftande revisionsbehov gjorde att denna reglering fick karaktären av ramlag. De nya revisionsreglerna gjorde ett förtydligande i fråga om revisorernas verksamhetsområde. De statliga medel som kommunala organ förvaltade skulle granskas av kommunrevisorerna. Vidare gavs tydligare regler angående revisionsberättelsen. Den skulle numera innehålla specifika uttalan- den om anmärkningar och ansvarsfrihet. På så vis ökade revisions- berättelsens kvalitet som fullmäktiges beslutsunderlag.

1977 års kommunallag medförde att kommun och landsting kom att regleras av samma lag. Avsikten var att ge dessa båda organ en möjlighet att anpassa sig till de snabba förändringar som man ansåg präglade samhället. Det skulle ske med en lag som i stor utsträck- ning hade karaktär av ramlag. De allmänt hållna bestämmelserna skulle ge en flexibilitet i både organisation och verksamhet. Revisio- nen gavs en ökad betydelse. Revisionsreglerna samlades i ett eget kapitel för att markera dess självständighet och oberoende. Kom- munens revisorer utförde till största delen förvaltningsrevision i stället för som tidigare räkenskapsgranskning. Denna utveckling ansågs vara positiv av lagstiftaren och därför skrevs lagrummet som reglerade revisorernas uppgifter om. Den nya regeln var allmänt hål- len så att revisorerna inte skulle begränsas av lagen som tidigare hade gett intryck av att den revisionella uppgiften var räkenskaps- granskning.

Kommunsammanslagningsreformerna där antalet kommuner, under 60- och 70-talen, minskar från ca 2 600 till 274 förändrar revi- sionens förutsättningar. Den kommunala verksamheten blir mer komplex och växer i omfattning. Den ökade kommunstorleken är en väsentlig förändringsfaktor då revisionens utveckling beaktas.

Sammanfattningsvis kan sägas att den kommunalrättsliga regle- ringens utveckling präglas av en övergång från detaljregleringar, med skilda författningar för olika typer av organ för lokalt själv-

227

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

styre, till en gemensam lag med ramlagskaraktär. Även om många förändringar ägt rum är det ändå tydligt att dagens kommunallag är fast förankrad i 1862 års förordningar om lokalt självstyre. En stor del av bestämmelserna ser i dag ut som de gjorde för 130 år sedan. Debatten kring 1862 års reform är aktuell också i dag. Argumenten för ett ökat kommunalt självstyre eller för ökad statlig kontroll är desamma nu som då.

Särskilt tydlig blir det historiska arvet då revisionsinstitutet granskas närmare. De grundläggande bestämmelserna om kommunal revision har förändrats mycket lite sedan början på detta sekel. Revisionsreglernas karaktär av ramlag har bestått sedan 1862, då det endast stadgades att revisorer skulle finnas. Trots detta har den kommunala revisionen utvecklats från den rena siffergranskningen till en mer sakinriktad granskning, förvaltningsrevision.

Kommunernas alltmer komplexa ekonomiska förvaltning samt revisionens förändrade inriktning har lett till en ökad betydelse av den kommunala revisionen. Den anses numera vara ett viktigt kom- munaldemokratiskt instrument, vilket bl.a. framgår av titeln på Kommunrevisionsutredningens betänkande.2 Den historiska bak- grunden visar en utveckling, där ursprungligen kommunrevisorn har till uppgift att förebygga oegentligheter, bedrägerier, förskingringar och liknande, till dagens kommunrevisor som har en funktion att fylla i det demokratiska systemet.

1991 års kommunallag

Den rättshistoriska bakgrunden leder fram till den nu gällande kom- munallagen. 1991 års kommunallag medförde en rad förändringar som innebär att andra förutsättningar gäller för dagens kommunre- vision. Här ska pekas på de väsentligaste förändringarna som påver- kar kommunrevisionen.

-Friare organisation, kommunen får större frihet att bestämma organisationens utseende.

-Införande av högre grad av målstyrning.

-Individuellt ansvar för nämndledamöter.

Dessa tre faktorer är de som tydligast åstadkommer en ökad bety- delse av revisionen. Organisationsfriheten och målstyrningen ställer krav på en effektiv kontroll och granskning. Det individuella ansva- ret är en skärpning av ansvarsbilden och visar lagstiftarens vilja att ge ökade möjligheter till ansvarsutkrävande. Revisionen har där en

228

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

central roll. Andra förändringar har också betydelse för ett ökat in- tresse av en effektiv revision. Exempelvis det stora antalet kommu- nala företag, som ger den kommunala organisationen ett splittrat utseende. Nämndernas insyn i och kontroll över dessa företag är be- gränsad och revisorerna har då en viktig roll att spela. Skärpta krav på god ekonomisk hushållning spelar även en roll. Revisorernas upp- drag blir, med det som bakgrund, än viktigare. Även övergången från specialdestinerade till generella statsbidrag ställer nya krav på kontroll och granskning av den kommunala verksamheten.

Avslutningsvis kan därför sägas att den kommunala revisionens betydelse har ökat och den senaste kommunallagsreformen visar vikten av förekomsten av ett effektivt och välfungerande revisions- organ i den kommunala organisationen.

Kommunal revision, några särdrag

Den kommunala revisionen uppvisar en rad särdrag. I detta avsnitt ska själva revisorsuppdraget diskuteras. Dessutom kommer revisio- nens uppgifter och förhållandet till organisationen och verksamhe- ten att diskuteras. Avsnittet syftar till att framhålla de särdrag som gör själva revisorsuppdraget till ett demokratiskt instrument.

Revisorsuppdraget

Kommunrevisorerna är förtroendevalda lekmän. Uppdraget som revisor är speciellt och regleras särskilt i kommunallagen. Varje re- visor är självständig i utövandet av sitt uppdrag. Det innebär bl.a. att revisorerna har rätt att avge individuella revisionsberättelser, en för varje revisor. De förtroendevalda revisorerna anlitar vanligen fack- revisorer som ska bistå vid granskningen.3 Det är dock de förtroen- devalda revisorerna som fattar slutligt beslut i fråga om uttalanden från revisionen. Fackrevisorerna är att betrakta som osjälvständiga medhjälpare.

Endast den som är kommunmedlem kan väljas till revisor. Tidi- gare kunde personer som inte var kommunmedlemmar väljas till re- visor. 1977 års kommunallag ändrade det och medlemskap uppsattes som vallbarhetskrav. Det gamla motivet till att inte endast med- lemmar kunde inneha revisorsuppdrag var att fullmäktige skulle ha möjlighet att tillföra kompetens utifrån. 1974 års kommunallagsut- redning konstaterade ansåg att detta inte var nödvändigt eftersom de flesta av fullmäktige utsedda revisorer numera biträddes av sak-

229

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

kunniga. Dessutom hade kommunsammanslagningarna medfört att kommunmedlemmarna numera utgjorde en så stor skara att det rimligen borde finnas sakkunniga att utse till uppdraget där. Val- barhetskretsen begränsades därför till de egna medlemmarna.

Revisorerna utses för en mandatperiod på fyra år. Innan 1977 års kommunallag utsågs revisorerna för ett år i taget, s.k. årsrevisorer. Reformeringen av revisorsuppdragets längd innebar att det för revi- sorernas del infördes en mandatperiod som var lika lång som full- mäktiges. Motivet anges vara att förstärka revisionens effektivitet som kontrollinstrument och ge möjlighet till granskning av flerårs- projekt. Revisionens förändrade uppgifter, där redovisningsrevisi- onen får träda tillbaka till förmån för förvaltningsrevisionen, ställde krav på utökad längd på uppdraget.

Antalet revisorer ska minst vara tre. Med 1954 års kommunallag infördes detta krav. Tidigare var det tillräckligt att utse en revisor. Ett av skälen till denna utökning av antalet var att den politiska mi- noriteten skulle få möjlighet att vara representerad bland revisorer- na. Valen av revisorer skulle därför nu också ske proportionellt. I princip tillskapades ett system motsvarande minoritetsrevisorn i bo- lagsrätten.4 I vissa kommuner besitter den politiska minoriteten posten som revisorsordförande. Detta för att understryka revisio- nens oberoende.

Dessa förändringar, valbarhet, mandatperiodens längd, det ut- ökade antalet samt proportionella val av revisorsuppdraget visar på en förändrad syn på revisionens roll i organisationen. Den kommu- nala revisorn har genomgått en omfattande förändring, från att vara en granskare av räkenskaperna med tjänstemannaliknande ställning, till en förtroendevald med komplexa granskningsuppgifter som går långt utöver den ursprungliga, räkenskapsgranskande funktionen. Även om det i förarbetena inte uttryckligen argumenteras, i dis- kussion kring dessa förändringar i termer av demokratiskt instru- ment är det tydligt att denna utveckling understryker revisionens roll som ett demokratiskt instrument.

Revisionens uppgifter

Kommunrevisionens uppgifter framgår av kommunallagen. Där stadgas att revisorerna granskar, i den omfattning som följer av god revisionssed, all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verk- samhetsområden. Även fullmäktigeberedningar, utskott samt en- skilda förtroendevalda eller anställda ingår i granskningsområdet.

230

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

Kommunallagen ger fullmäktige möjlighet att närmare reglera re- visionen via ett reglemente. Kommunrevisionen kan därför i viss mån anpassas till den egna kommunen. Enligt kommunallagen ska revisionen utföras enligt god revisionssed. Till skillnad från vad som gäller för bolagsrevisionen finns för närvarande inget särskilt organ som utfärdar rekommendationer om vad god revisionssed i kommu- nala sammanhang innebär. Viss ledning finns i form av kommunför- bundens utfärdade rekommendationer. Den rättsliga betydelsen av dessa är emellertid oklar.

Kommunallagens ramlagskaraktär sammantaget med det faktum att dokumenterad god revisionssed i princip saknas, gör att den kommunala revisionen framstår som relativt oreglerad.

Vidare stadgas att revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt, och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig. Det implicerar att revisorernas upp- gifter kan delas upp i flera delar, vilket ofta görs i litteraturen och av praktiskt verksamma kommunrevisorer. Den vanliga indelningen består av två delar: redovisningsrevision och förvaltningsrevision. Redovisningsrevisionen kan kort beskrivas som granskning av rä- kenskaper och intern kontroll. Förvaltningsrevisionen innebär att verksamhetens effektivitet och ändamålsenlighet granskas. Även förvaltningens överensstämmelse med fullmäktiges beslut är en del av förvaltningsrevisionen. Terminologin har skiftat genom åren, men indelningen av uppgifterna har varit likartad.

Förvaltningsrevisionens och redovisningsrevisionens existens är lagfäst. I förarbetena till kommunallagen uttalades att förvaltnings- revisionens ökade betydelse skulle främjas. Lagrummet ger därför en beskrivning av revisorernas arbetsuppgifter som skall förmedla en föreställning om förvaltningsrevisionens ökade betydelse vid sidan av den mer traditionella räkenskapskontrollen. I takt med att allt fler kommuner övergår till målstyrning av verksamheten ökar naturligtvis förvaltningsrevisionen på bekostnad av den rena siffer- granskningen. Revisorerna blir då, enligt propositionen, ett instru- ment som ska bevaka att den folkvalda majoritetens direktiv följs inom de olika verksamheterna och att det görs på ekonomiskt effektivt och rationellt sätt. Då det ansågs omöjligt att ge en uttöm- mande beskrivning av revisorernas uppgifter anger stadgandet en- dast de viktigaste delarna av arbetet. En annan anledning till den all- männa skrivningen är kommunernas skiftande storlek och utseende som ger upphov till olika revisionsbehov.

231

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

Förvaltningsrevisionen har med de två sista kommunallagsrefor- merna fått alltmer ökat utrymme. På senare tid har också frågan om revisorernas granskning av lagligheten i förvaltningen uppmärksam- mats.5 Det är ett centralt spörsmål och lagtexten ger mycket lite upplysningar om detta är en revisionell uppgift.

En annan uppgift som inte lagfästs är den så kallade positiva revi- sionen, det vill säga att revisorerna under arbetets gång gör påpe- kanden och ger goda råd till nämnderna. Att den positiva revisionen existerar har ansetts som självklart. Denna uppgift har ökat i bety- delse under 1980-talet och utgör numera ett viktigt inslag i revi- sionsarbetet.

I litteraturen har revisionens uppgifter diskuterats. Enligt Kaijser/Riberdahl ska en väl utvecklad förvaltningsrevision se till att ”den kommunala verksamhetens organisation med däri inbyggda kontroller är ändamålsenlig och funktionsduglig och att verksamheten bedrivs i former som garanterar ett riktigt beslutsunderlag och även eljest är effektiva och rationella”.6 I denna uppgift ingår, som ovan nämnts, även att bevaka förvaltningsåtgärdernas lagenlighet om detta har betydelse för att tillvarata kommunens rätt. En generell plikt för revisorerna att granska lagligheten i nämndernas och ut- skottens verksamhet torde emellertid inte följa av kommunallagen.

Utgångspunkten för revisorernas uppgifter är kommunens orga- nisation. En väsentlig faktor för granskningen är därför den kom- munala organisationens utseende. I fråga om nämndorganisationen medger kommunallagen ett stort utrymme för fullmäktige. Vissa av nämnderna kan ha omfattande ansvarsområden, medan andra har mindre områden att svara för. Exempelvis torde en valnämnd endast i undantagsfall vara av större intresse för revisorerna. Även före- komsten av en beställar- och utförarorganisation påverkar innehållet i revisionsgranskningen.

Kommunallagen innehåller ett undantag från revisorernas granskning. Undantaget avser ärenden som innebär myndighets- utövning från enskild. Detta är emellertid inget absolut undantag. Om kommunen orsakats ekonomisk förlust p.g.a. handläggningen eller då granskningen sker ”från allmänna synpunkter” är den till- låten.

Kommunrevisionens förhållande till de kommunala företagen är inte helt klarlagd. I propositionen till kommunallagen sades att kommunrevisorerna är oförhindrade att göra allmänna uttalanden om företagen. Kommunrevisionen skulle dock, enligt propositionen, inte uppfattas som en överrevision i förhållande till företagsre-

232

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

visionen. Förhållandet till de kommunala företagen diskuteras vidare i nästa avsnitt.

Kommunrevisionen och de kommunala företagen

En stor del av den kommunala verksamheten bedrivs i företagsform. Av kommun hel- och delägda aktiebolag, stiftelser m.fl. är vanliga och återfinns i princip i varje kommun, exempelvis kommunala bo- stadsstiftelser och elbolag.

De kommunala företagens existens är väletablerad och erkänd av rättsordningen. Kommunallagen implicerar att verksamhetsformen inte är relevant om det kommunalrättsliga regelverket i övrigt iakt- tas. Det kan tyckas logiskt att valet av verksamhetsform inte spelar någon roll om kompetens- eller andra regler inte träds för när. De- mokratiskäl kan dock anföras mot ett sådant synsätt och det finns en principiell fördel att bedriva verksamhet i nämndform, eftersom den offentliga rättens regler då blir fullt tillämplig med bl.a. över- klagbarhet av beslut och JO-tillsyn som följd. Det rådande rättsläget är emellertid att kommunala företag är tillåtna. Den relevanta frågan i sammanhanget är då hur den kommunala revisionen förhåller sig därtill.

Innan problematiken kring kommunrevisionen och de kommu- nala företagen närmare betraktas finns det anledning att stanna upp kring det kommunala koncernbegreppet. I redovisningssamman- hang anläggs ofta synsättet att kommunen med sina företag utgör en koncern. I kommunal redovisningslag stadgas att årsredovisningen även ska inkludera en sammanställd redovisning av kommunal verk- samhet bedriven genom annan juridisk person, dvs. de kommunala företagen. 7 Denna sammanställda koncernredovisningen utgör en del av årsredovisningen. Motivet är att ge en bild av hela den samlade kommunala verksamheten. I propositionen till kommunallagen uttrycks att kommunen och de kommunala företagen måste betrak- tas som en ekonomisk beslutsenhet, där fullmäktige har det yttersta ekonomiska och politiska ansvaret.

Vad gäller revisionen är det inte lika vanligt att koncernbegreppet används.8 I förarbetena till kommunallagen uttrycks att kom- munrevisorerna kan på grundval av de uppgifter som finns i den kommunala årsredovisningen avge vissa allmänna uttalanden om de kommunala företagen. Det ger en bild av att kommunrevisorerna ska förhålla sig tämligen passiva i förhållande till företagen.

233

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

De kommunala företagen kan betraktas som en speciell rättslig form för bedrivande av kommunal verksamhet. Företagens verk- samhet är fortfarande att betrakta som kommunal, trots byte av rättslig form. En konsekvens av detta synsätt är att kommunen och dess företag kan betraktas som en form av koncern. Ur kommunre- visionell synvinkel innebär det att den revision som bedrivs i de kommunala företagen utgör en del av den kommunala koncernrevi- sionen. De kommunala företagen ska emellertid inte granskas av kommunrevisorerna. Det är följaktligen dessa subjekts ”egen” revi- sion som ersätter kommunrevisionen. Bolagsrevisorernas gransk- ning av det kommunala aktiebolaget utgör en del av revisionen av den kommunala verksamheten. I vart fall om ett kommunalt kon- cernperspektiv anläggs. Det finns därför anledning att här översikt- ligt analysera skillnader och likheter mellan kommunrevision och företagsrevision.

En grundläggande skillnad är att företagsrevision vanligen bedrivs av särskilt utbildade revisorer, medan kommunrevisorerna är förtroendevalda lekmän. Även om kommunrevisionen vanligen upphandlar den revisionella sakkunskapen, är det lekmännen som har den slutliga bestämmanderätten. Det kommunrevisionella upp- draget är i grunden politiskt. Bolagsrevisorn utses däremot på grun- der som bygger på dennes sakkunskap och yrkesskicklighet. Denna grundläggande skillnad i de centrala aktörernas kunskap och ur- sprung torde även påverka förhållningssätt till själva granskningen och deras roller i organisationen. Bolagsrevisorn är därvidlag tydli- gare ett objektivt instrument för bolagsstämman, som granskar efter vissa, i förväg, uppställda normer, medan kommunrevisorerna i viss mån är självständigare i förhållande till fullmäktige, bl.a. med tanke på att de i princip är oavsättliga under löpande mandatperiod, och deras granskning framstår ibland som oreglerad och slumpmässig.9 Kvalifikationskravet inom bolagsrevisionen och regleringen av upp- dragets innehåll är en grundläggande skillnad i förhållande till kom- munrevisionen.

Revisionens uppgifter anges i respektive verksamhetsregleringar. I fråga om kommunrevision stadgas att det är verksamheten som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden som ska granskas. Vad gäller bolagsrevisionen stadgas i aktiebolagslagen att revisorerna ska granska bolagets årsredovisning, räkenskaper samt bolagsled- ningens förvaltning. Liknande stadganden återfinns beträffande de övriga företagsformerna. Indelningen av revisionen i två delar åter- finns inom såväl kommunrevision som företagsrevision. Redovis- ningsrevision och förvaltningsrevision utgör de centrala delarna av

234

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

både kommun- och företagsrevisionen. En väsentlig skillnad är emellertid att förvaltningsrevision i företag huvudsakligen innebär en granskning av företagsledningens förvaltning som ytterst strävar att tillse det granskade företagets ekonomiska intressen. Syftet är att undersöka om ledningen orsakat företaget skada och om skade- ståndsskyldighet föreligger. Sådan granskning med ansvarsutkrä- vande som huvudsakligt mål är väsentlig även i kommunrevisionella sammanhang. Där innebär emellertid förvaltningsrevision främst att granska verksamhetens ändamålsenlighet och överensstämmelse med de politiska besluten. I företaget avser förvaltningsrevisionen att främja företagets ekonomiska rätt medan den i kommunen avser att främja verksamhetens demokratiska legitimitet. Redovisnings- revisionen torde däremot ha i princip samma betydelse i kommun och bolag. Innebörden är huvudsakligen att granska räkenskaper, årsredovisning m.m. samt att granska den interna kontrollens till- förlitlighet.

En väsentlig skillnad mellan bolags- och kommunrevision är den goda revisionssed som reglerar båda revisionstyperna. Inom bolags- revisionen är den goda revisionsseden välutvecklad och auktoritativa källor finns för utfärdande av rekommendationer. Kommunrevisio- nen saknar helt sådana källor. Det visas även på det faktum att bil- den av god revisionssed i den kommunala verksamheten är splittrad. I den rekommendation som utfärdats av Kommunförbunden anges att en centralt reglerad revisionssed är ett hot mot det kommunala självstyret. Det saknas således enhetlig revisionssed för den kom- munala revisionen.

Som tidigare konstaterats är det rimligt att anta att de kommuna- la företagens verksamhet fortfarande är att betrakta som kommunal sådan. Det torde därför vara skäligt att kommunens egna revisorer får granska även denna. I propositionen uttalas det att det inte ska införas bestämmelser i lagen som gör det till en skyldighet för kom- munrevisorerna att granska de kommunala företagens verksamhet. De bakomliggande skälen anges vara att företagen redan är under- kastade sin egen revision och kommunrevisionen skulle i praktiken leda till dubbelgranskning och uppfattas som någon form av över- revision i förhållande till företagsrevisionen. Således finns ingen lag- stadgad skyldighet för revisorerna att granska ett kommunalt före- tags verksamhet. Finns det då någon möjlighet för revisorerna att göra det? Något förbud för kommunrevisorerna att granska kom- munala företag finns inte. Om kommunala företags verksamhet kan sägas ingå i nämndernas verksamhetsområde, vilket hävdats ovan, måste också revisorerna få granska verksamheten, även om det inte

235

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

är en formell skyldighet. Ett problem är då att det kommunala före- taget är ett fristående rättssubjekt skilt från kommunen. Det anges ingen skyldighet för ett aktiebolag att ge kommunens revisorer till- träde för att granska verksamheten. Även om bolaget är ägt av kom- munen kan kommunrevisorerna vägras möjlighet till granskning.

Hela problemet kan lösas av kommunfullmäktige som kan ålägga bolagsstyrelsen och VD att ge kommunens revisorer tillgång till handlingar och annat som behövs för att genomföra sin granskning. Enligt kommunallagen ska fullmäktige bl.a. fastställa att den yttersta beslutanderätten i väsentliga frågor rörande bolaget ska tillkomma fullmäktige. Det är naturligtvis möjligt att fullmäktige också beslutar att kommunens revisorer ska ha möjlighet att granska bo- lagets verksamhet. Det gäller dock endast i sådana företag där kom- munen har ensam beslutanderätt. I andra företag blir det en fråga om frivillighet från kommunens samarbetspartner. Kommunreviso- rerna borde således kunna granska kommunala företags verksamhet på eget initiativ eller också skulle fullmäktige kunna ålägga reviso- rerna att göra det i revisionsreglementet. Problem kan dock uppstå med de delägda kommunala företagen.

De rättsliga förutsättningarna i förhållandet mellan kommunre- visor och de kommunala företagen kan sägas vara följande:

•Kommunallagen stadgar ingen skyldighet att granska företagens verksamhet. Utifrån ett koncernperspektiv, vilket är vanligt i redovisningssammanghang, är det dock rimligt att kommunrevi- sion ska bedrivas i de kommunala företagen. Detta för att ge en rättvisande bild av den totala kommunala verksamheten. I ett offentligrättsligt perspektiv är det en rimlig lösning, då exempel- vis demokratisynpunkter kan läggas på verksamheten.

•Associationsrätten erkänner ingen kommunal ”överrevision”. Aktiebolagslagen ger knappast något utrymme för en sådan lös- ning. Eftersom kommunens förhållande till företagen inte utgör ett koncernförhållande i privaträttslig mening är företagens verk- samhet helt skild från kommunen. Det kommunala inflytandet får därmed huvudsakligen utövas med stöd av bolagsordningen. Reglerna om revision i exempelvis aktiebolagslagen kan emeller- tid inte avtalas bort. Revisionen är inte endast att betrakta som en angelägenhet mellan bolagsledning och stämman. Utomstående intressenter, vars intressen är lagfästa, har ett berättigat krav på kontroll och, via revisionsberättelsen, viss insyn. Därför ligger svårigheter att samordna den privaträttsliga revisionen med den kommunalrättsliga. En annan sak är att samma personer kan ut-

236

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

ses både till kommunrevisor och bolagsrevisor.10 Detta förtar dock inte det faktum att revisorn verkar under två helt olikartade regelverk. Det är således fråga om två typer av revision. I det perspektivet kan den kommunala revisionen, om ett koncern- perspektiv anläggs, sägas bestå av en del som är kommunalrätts- ligt reglerad och utförs i de kommunala nämnderna, utskotten m.m. samt en del som är privaträttsligt reglerad och utförs i de kommunala företagen.

Kommunrevisionsutredningen föreslår att förtroenderevisorer in- förs, vilka utses av kommunfullmäktige att granska de kommunala företagen och sedan rapportera till fullmäktige. Utredningens för- slag innehåller i den här delen omfattande förändringar av reglering- en. Främst tillskapas en ny personkategori, förtroenderevisorn, som ska granska de kommunala företagen för kommunens räkning. För- troenderevisorn är ingen revisor i aktiebolagslagens mening, han saknar bl.a. möjlighet att avge en revisionsberättelse. Resultatet av granskning ska förtroenderevisorn redovisa i en granskningsrapport som avlämnas till kommunfullmäktige. Förslaget innehåller även lättnader i tystnadsplikten. Förtroenderevisorn är tvärtom skyldig att lämna uppgifter till kommunrevisorerna. Kommunrevisionsut- redningens förslag torde i den här delen kunna innebära en viss för- stärkning av kommunrevisionen i förhållande till de kommunala företagen.11

Bedrivs det då någon ”koncernrevision” i praktiken. Samord- ningen mellan revision i företag och kommun består i att de av kommun valda bolagsrevisorerna hämtas ur kretsen av förtroende- valda kommunrevisorer. Denna teknik är mycket vanlig. Utveck- lingen har där kommit längre i kommunerna än i landstingen, vilket torde bero på att kommunala bolag är mer vanligt förekommande än landstingskommunala bolag. Till denna samordning bör även läggas det faktum att det i vissa bolag utfördes kommunal förvaltnings- revision utöver den sedvanliga bolagsrevisionen. Förfarandet är inte särskilt vanligt, 15 % av kommunerna och 35 % av landstingen tillämpade en sådan ordning. Avsikten med den ”extra” förvalt- ningsrevisionen är vanligen att granska om det kommunala ända- målet uppfyllts. 12 Klart är dock att sådant förfarande strider mot ABL. Bolagsrevisionen är tydligt reglerad. Det finns inget utrymme för införande av kommunal förvaltningsrevision i bolaget. Om det kommunala ändamålet skrivs in i bolagsordningen blir emellertid saken en annan. Då bolagets föremål bl.a. utgörs av ett uttryckt kommunalt ändamål inriktas självfallet bolagsrevisionen på detta

237

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

och frågan huruvida bolaget uppfyllt ändamålet får ett svar. Om så är fallet i de bolag där ”extra” kommunrevision utövas är inte klar- lagt.

En slutsats är att de kommunala företagen är ett särskilt problem i revisionssammanhang. JK pekar på de styrnings- och kontrollpro- blem som finns avseende de orena koncernerna, dvs. ”sådana kon- stellationer där det föreligger en blandning av olika verksamhetsformer, såsom när en myndighet eller kommun driver en verksamhet i form av en särskild juridisk person”.13 JK menar att en stor risk hänför sig till avsaknaden av en systematisk extern revision av hela verksamheten inom koncernen och den kommunala sektorn är särskilt problematisk.

Nordisk översikt av den kommunala revisionen

De nordiska länderna uppvisar likheter i fråga om den offentliga strukturen. En kort överblick av kommunrevisionen i Norge, Dan- mark och Finland är därför av värde. Denna överblick avslutas med en jämförelse av de olika systemen, där även den svenska kommun- revisionen förs in i diskussionen.

I Norge har fullmäktige, kommunestyret, det övergripande an- svaret för tillsyn av förvaltningen. Kommunestyret väljer sakkunnig, dvs. för uppgiften särskilt utbildad, revisor. Denne är sedan ansvarig för revisionen och chef för revisionspersonalen. Kontrollutvalget tillsätter revisionspersonalen och är också den valde revisorns när- mast överordnade organ. Kontrollutvalget utfärdar instruktioner an- gående revisionen på kommunestyrets vägnar. Revisionen omfattar granskning av räkenskaper samt förvaltningsrevision. Det saknas regler om revisionsansvar i Norge. Revisionen fungerar därför inte, till skillnad från i Sverige, som ett led i utkrävande av ansvar för verksamheten.

I Danmark väljer kommunalbestyrelsen, fullmäktige, en särskilt utbildad sakkunnig revisor. Detta val ska godkännas av statlig till- synsmyndighet. Revisionsgranskningen omfattar, enligt lagstift- ningen, i princip endast redovisningsrevision. Det finns således inget lagstadgat krav på förvaltningsrevision. Kommunalbestyrelsen kan dock besluta om att sådan granskning ska utföras. På områden där verksamheten finansieras med statliga medel genomförs förvalt- ningsrevision. Då i huvudsak av statens revisorer. Revisorernas granskning resulterar i kommentarer och eventuella anmärkningar

238

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

som fogas till årsräkenskaperna och sedan insänds till tillsynsmyn- digheten. Till dessa handlingar fogas även kommunalbestyrelsens beslut om vidtagna åtgärder i samband med revisorernas anmärk- ningar. Det innebär att resultatet och konsekvenserna av revisionen kommer till tillsynsmyndighetens kännedom, vilket gör att myndig- heten kan reagera om den bedömer det nödvändigt, dvs. om kom- munalbestyrelsens åtgärder anses vara otillräckliga. Fram till 1971 utfördes revisionen av lekmän, precis som i Sverige. Systemet av- skaffades dock och kompetenskrav infördes. Skälen som låg bakom denna reform var två. För det första hade den kommunala verksam- heten blivit mer komplex, främst p.g.a. de kommunsammanslag- ningar som genomförts. För det andra menade man att en särskilt utbildad revisor har lättare att hävda sitt oberoende i förhållande både till fullmäktige och förvaltningen.

I Finland tillsätter fullmäktige en revisionsnämnd som har till uppgift att organisera granskningen av förvaltningen och ekonomin. Nämnden ska vidare bereda de revisionsärenden som fullmäktige ska besluta över. Revisionsnämnden ska även bedöma om de mål som fullmäktige satt upp för verksamheten uppnåtts. Fullmäktige väljer sakkunniga, särskilt utbildade revisorer. Auktorisationsorganet för offentliga revisorer har bl.a. till uppgift att fastställa bestämmelser för offentlig revision varav den kommunala revisionen utgör en del. Organet fungerar även som kvalitetsgaranti för de revisor som blir auktoriserade offentliga revisorer. Tyngdpunkten hos revisionen ligger på granskning av räkenskaperna. Den revisionella lag- lighetsgranskningen är en central uppgift för revisorerna. I gransk- ningen av förvaltningen kan även viss resultatbedömning göras även om det är revisionsnämndens huvudansvar att bedöma ändamåls- enligheten med verksamheten. Revisorerna avger en årlig revisions- berättelse över sin utförda verksamhet. Kommunstyrelsen redogör därefter för sina synpunkter på revisionsberättelsen. Till sist fattar kommunfullmäktige beslut om bl.a. godkännande av räkenskaperna och ansvarsfrihet för de revisionsansvariga.

En jämförelse mellan de olika systemen ger vid handen att både likheter och skillnader finns. Den norska och danska revisionen företer stora likheter. I dessa system utses revisorerna av det högsta beslutande organet bestående av förtroendevalda. Det är emellertid inte fråga om lekmän. Endast särskilt auktoriserade kommunreviso- rer får utses. Vidare är revisionen relativt välreglerad genom lagar, förordningar, instruktioner m.m. utfärdade av statliga myndigheter. Den kommunala revisionen i Norge och Danmark kan därför sägas vara en av staten reglerad revision, utförd av särskilt auktoriserade

239

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

kommunrevisorer. De förtroendevaldas inflytande på revisionen är relativt begränsat. Till detta kommer även att den statliga tillsynen och kontrollen i dessa system allmänt sett är omfattande. Den kom- munala revisionen kan beskrivas som en del av den statliga tillsynen i Norge och Danmark.

Det svenska och finska systemet uppvisar större mått av kom- munalt självstyre. Det statliga inflytandet är i viss mån begränsat.

I Finland utses lekmän till förtroendevalda revisorer. Dessa av fullmäktige utsedda har det övergripande ansvaret för revisionen. För utförande av själva revisionsgranskningen finns särskilt auktori- serade kommunrevisorer. Revisionen regleras av ramlagstiftning och kompletteras av rekommendationer, utfärdade av från staten fristå- ende organ. Det finska systemet består således i en lekmannarevi- sion, kompletterad med särskild kompetens och sakkunnighet.

I Sverige utses lekmän till förtroendevalda revisorer. Dessa har det övergripande ansvaret för kommunrevisionen. Till sin hjälp an- litar de förtroendevalda revisorerna sakkunnig personal. Det finns emellertid inga kompetenskrav angående de sakkunniga biträdena. Den kommunala revisionen regleras av ramlag. Den svenska kom- munrevisionen framstår i sammanhanget som den minst välreglerade och, formellt sett, minst kompetenta. Det innebär att revisionen får delvis en annan funktion i Sverige än i de övriga nordiska länderna. Den svenska kommunrevisionen framstår som en kommunintern angelägenhet, medan i de övriga länderna har staten genomdrivit rättsliga garantier för att ett effektivt revisionsorgan finns i kom- munen.

Kommunrevisionens intressenter

Ett sätt att tydliggöra revisionens, åtminstone avsedda, funktion är att undersöka vilka intressenter som finns. Vem är intresserad av re- visionen och dess resultat? Kretsen av intressenter kan vara svår att ange. En vid tolkning av intressentbegreppet medför att kretsen närmast blir oändligt stor. Ytterst är det en fråga om att identifiera de intressen revisorerna är satta att värna. För att tydliggöra resone- manget kommer en kort sidoblick på den aktiebolagsrättsliga sfären att göras för att se vilka intressenter som där finns.

240

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

Intressenter i aktiebolag

Utan att företa en djupare analys av intressentkretsen i aktiebolag kan en lista över intressenter ha följande utseende:

Intressenter, revision i aktiebolag

-Ägarna, bolagsstämman

-Anställda

-Kreditgivare

-Leverantörer, kunder

-Samhället

-Bolagsledningen

Att även bolagsledningen, i egenskap av granskningsobjekt, har ett intresse av revisionen torde stå klart. Medvetenheten om att stå under revisionens granskande öga och en gång om året få sin verk- samhet bedömd, och förhoppningsvis godkänd, innebär att bolags- ledningen kvalificerar sig som intressent. Med ”samhället” avses dels rent fiskala intressen och dels det allmänna intresset av välfungeran- de företag som medför samhällsekonomisk nytta. Emellertid ligger det närmare sanningen att bryta ut det fiskala intresset som ett självständigt sådant särskilt med tanke på det bolagsrättsliga regel- verkets utseende. I aktiebolagslagen anges bl.a. att revisorn är skyl- dig att anmärka i revisionsberättelsen om bolaget inte fullgjort sina skyldigheter i vissa avgifts- och skattehänseenden och dessutom översända en revisionsberättelse till skattemyndigheten. Stadgandets innehåll visar tydligt att bolagsrevisorn till viss del utgör ett redskap i fiscus tjänst. Statens ställning som intressent, i skattehänseende, är således erkänt av rättsordningen. Till detta intresse bör läggas bo- lagsstämmans intresse, som även det är erkänt av rättsordningen. Bolagsstämmans, ägarnas, intresse är mer ursprungligt än det fiskala intresset, och enligt äldre uppfattning var revisorn endast ett stäm- mans redskap för att kontrollera hur styrelsen fullgjort sitt uppdrag. Att bolagsstämmans intresse är erkänt i aktiebolagslagen framgår tydligt, eftersom revisionsberättelsen är riktad till stämman.

Vid sidan av stämman och fiscus är det svårare att finna explicita författningsregler som visar olika gruppers särskilda status av revi- sionsintressenter. Det betyder inte att övriga är diskvalificerade som intressenter. Övriga intressentgrupper återfinns då förarbetena stu- deras. Exempelvis uttalades i förarbetena till aktiebolagslagen att re- visorerna måste beakta samhällets, de anställdas och övriga borgenä- rers intressen. Revisorernas plikter mot övriga intressenter är dock

241

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

begränsade till en tillsyn av att de bestämmelser i aktiebolagslag och bolagsordning som ska skydda dessa respekteras. Bolagsrevisionen utgör därvidlag endast ett indirekt skydd för dessa intressentgrup- per.

Intressenter i stat och kommun

En motsvarande intressentmodell avseende revision i offentlig verk- samhet ser ut på följande sätt:

Intressenter, revision i statlig och kommunal verksamhet

-Huvudman (Riksdag, kommunfullmäktige m.m.)

-Finansiär

-Medborgare, kommunmedlem

-Anställda

-Kreditgivare

-Leverantörer, kunder

Huvudmannens intresse är tydligt oavsett om det är fråga om statlig eller kommunal nivå. Finansiärens intresse torde också stå klart. Exempelvis innebär de statliga bidragen till kommunal verksamhet att staten har ett finansiärintresse i fråga om sådan verksamhet. Medborgarintressets uppkomst, på kommunnivå är det kommun- medlemsintresset, torde vara tydligt. Medborgaren har i egenskap av finansiär ett självklart intresse av att den offentliga verksamheten är välfungerande. Även demokratiska aspekter ska läggas härtill. Med- borgarna som intressentgrupp saknar motsvarighet i den privaträtts- liga sfären. Resonemanget visar att intressentgrupperna går i varand- ra. Exempelvis kan enskild uppträda som intressent både i egenskap av avgiftsbetalare, och följaktligen finansiär, avnämare samt kom- munmedlem.

De tre följande grupperna återfinns i den privaträttsliga intres- sentmodellen. De har dock en något annan betydelse här, främst i fråga om leverantörer och kunder.14 I bolagssammanhang torde gruppens intresse vara ostridigt. I den mån bolaget har finansiella svårigheter och exempelvis konkurs hotar finns det anledning för leverantörerna att vidta åtgärder och t.ex. stoppa vidare leveranser, och kunderna bör se sig om efter annan leverantör. I fråga om offentlig verksamhet är inte konkurshotet närvarande och en ford- ran på stat eller kommun innebär inte samma risk. Intressentgrup-

242

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

pen har därför inte samma starka intresse här som i den privaträtts- liga modellen.

Vissa av de ovan uppräknade intressentgrupperna är erkända av rättsordningen och deras intresse är särskilt uppmärksammat i lag- stiftningen. Huvudmannens intresse är alltid lagstadgat, då revisio- nen är skyldig att rapportera regelbundet till denne. Av kommunal- lagen framgår ingen särskild intressentgrupp förutom kommunfull- mäktige. Inte heller framgår det av förarbetena. I den kommunala revisionens fall är det således endast huvudmannens intresse som är erkänt av rättsordningen.

Staten kan sägas vara intressent, även om intresset inte tydligt uttryckts i KL. Statens intresse av kommunrevisionen beror ytterst av det statliga intresset av kommunal verksamhet i allmänhet. Detta kan indelas i tre delar.

Det första är medborgarintresset. Staten har det yttersta ansvaret för medborgarnas intressen. Det innebär att staten inte kan tolerera att exempelvis medborgarnas fri- och rättigheter kränks i en enskild kommun. Rättssystemet är också konstruerat, så att kommunerna endast har begränsade möjligheter till normgivning. Vidare är sär- skilt viktiga områden reglerade av specialförfattningar, där kommu- nen åläggs skyldigheter att bedriva viss verksamhet. Medborgarna garanteras en särskild miniminivå och lokala variationer tolereras i liten omfattning. Medborgarintresset innebär att revisionens laglig- hetsgranskning sätts i fokus.

Det andra intresset är finansiärintresset. Den kommunala verk- samheten finansieras till stor del av statsbidrag. Det finns således ett intresse från statens sida att undersöka om resurserna används på ett rationellt sätt. Övergången till generella statsbidrag har medfört att statsrevisionen har fått minskade befogenheter i förhållande till kommunerna. Statens finansiering kvarstår dock och därmed intres- set av granskning. Finansiärintresset innebär att förvaltningsrevi- sionen sätts i fokus.

Det tredje intresset är statsintresset. Sverige är inte en federation bestående av ett antal kommuner, utan en enhetsstat. Staten har både faktisk och rättslig överhöghet inom territoriet och kommu- nerna utgör inget undantag från denna suveränitetstanke. Synsättet innebär att kommunerna kan sägas fullgöra uppgifter åt staten. Oavsett finansiering finns det ett statligt intresse av att kontrollera den kommunala verksamheten. De offentliga medel som förbrukas i den kommunala verksamheten kan i det perspektivet betraktas som statliga medel. Dessa tre aspekter på statsintresset ger argument för en utökad statlig inblandning i revisionsfrågan. Till detta kan läggas

243

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

det svenska medlemskapet i den Europeiska unionen. Inom EU be- traktas alla delar av det allmänna som en del av staten. Den svenska staten har således ansvar, inför unionen, för kommunernas hand- lingar. Eventuella anspråk på skadestånd, orsakat av kommunalt beteende, riktas mot staten. EU-medlemskapet ger därför ytterligare legitimitet åt statlig inblandning i den kommunala revisionen.

Jämförelse mellan intressentgrupperna

En jämförelse mellan de båda intressentmodellerna ger vid handen att likheter och skillnader finns. Bolagsrevisionen har i det här av- seendet utvecklats, och även om stämmans intresse och det rent fiskala intresset framhålls tydligt, finns regler som avser att skydda andra intressentgrupper. Kommunrevisionen saknar sådana regler, fullmäktige utgör i princip den enda intressenten. Inte ens kom- munmedlemmarnas ställning som intressenter är erkända av rätts- ordningen, vilket kan tyckas märkligt.15

Bolagsrevisionens intressenter har tydliggjorts av lagstiftaren och deras intressen har uppmärksammats. Vad gäller kommunrevision är det uppenbart att kretsen av intressenter är omfattande, men att detta inte betonats varken i lagstiftningsarbetet eller i den offentliga diskussionen. Den kommunala revisionen har därvidlag en mer komplex uppgift då en rad, mer eller mindre tydliga, krav ställs på denna. De krav som följer av att det är fråga om revision i offentlig verksamhet går utöver de krav som tillfredsställs vid granskning av räkenskaper och ekonomisk effektivitet. Ytterst handlar det om att skapa förtroende för verksamheten och ge systemet legitimitet.

Kommunrevision, statsrevision och bolagsrevision – en jämförelse

Revision bedrivs inom en rad olika typer av verksamheter. Inom statsrevisionen återfinns Riksrevisionsverket (RRV) och Riksdagens revisorer som centrala aktörer. Den kommunala revisionen och bo- lagsrevisorn är inom sina respektive områden de enda revisionsorga- nen. I detta avsnitt ska likheter och skillnader beskrivas och analy- seras vad gäller stats-, kommun- och bolagsrevisionen. Distinktio- nen mellan dessa verksamheter görs främst i revisionsuppgifterna, men också i syftet med revisionens verksamhet.

244

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

Syftet med detta avsnitt är att visa kommunrevisionen som en unik verksamhet med vissa beröringspunkter till de båda andra revi- sionstyperna. Kommunrevisionen kan beskrivas som en blandning av stats- och bolagsrevision. Dessutom ska bolagsrevisorns funktion som en del av systemet för revision av offentlig verksamhet beskri- vas.

Både RRV och Riksdagens revisorer utför redovisningsrevision och förvaltningsrevision.16 Även inom den kommunala revisionen används denna indelning. Bolagsrevisionen använder samma begrepp men innebörden är till viss del en annan.

Granskning av räkenskapernas tillförlitlighet är en grundläggande revisionell uppgift inom alla typer av revision. Detta gäller för alla de tre revisionsområdena. Vad gäller statsrevisionen har RRV ett större ansvar för redovisningsrevisionen, eller den årliga revisionen, än Riksdagens revisorer som endast undantagsvis, i fråga om riksdagens egna organ, genomför granskning av räkenskaperna. RRV:s ansvar för redovisningsrevisionen stadgas i RRV-instruktionen. Där anges att RRV ska i enlighet med god revisionssed granska myndig- heternas årsredovisning och underliggande redovisning. I fråga om kommunrevisionen stadgas den redovisningsrevisionella uppgiften i kommunallagen, där det bl.a. uttrycks att revisorerna ska pröva om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig. Räkenskapsgranskningen är inom stats- och kommunrevision visserligen grundläggande, men torde kunna betecknas som subsidiär till granskningen av själva verksamheten.

Inom företagsrevision har räkenskapsgranskningen ett primärt syfte. Revisorn godkänner räkenskaperna så att intressenter, kredit- givare, investerare m.m. vet att dessa är tillförlitliga. Självfallet kan en upptäckt i räkenskaperna leda till ytterligare granskning från re- visorns sida, men detta är inte huvudsyftet.17

Skillnaderna är störst mellan stats- och företagsrevision. Statsre- visionen har som främsta syfte att granska förvaltningens följsamhet till de politiska besluten, reliabiliteten, effekterna av de politiska be- sluten, rationaliteten samt förvaltningens ekonomiska effektivitet.

Typiskt för den statliga revisionen är att granskningsorganen be- traktas som ett av flera styrmedel, RRV och Riksdagens revisorer intar inte på något sätt en särställning i förhållande till exempelvis tillsynsmyndigheter som i vissa avseenden kan sägas ha en likartad funktion.18 Varje år avger granskningsorganen en revisionsberät- telse. Det finns dock inget stadgat förfarande för hur denna ska behandlas. Rättsliga hinder saknas för att riksdag eller regering, i

245

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

egenskap av organens uppdragsgivare, lägger revisionsberättelserna åt sidan.

Vidare innehåller den statliga revisionen ingen koppling till an- svarsutkrävande av de granskade. Revisionsorganen tar aldrig ställ- ning till frågan om ansvarsfrihet för de granskade. Det aktualiseras aldrig då det saknas regler därom, riksdag eller regering kan aldrig vägra ansvarsfrihet. I sin tur innebär det att det saknas revisionsan- svar i den statliga organisationen. Det förklarar att den statliga revi- sionen i princip saknar ambitioner att söka efter ansvariga organ eller enskilda. Huvudsakliga syftet är snarare framåtblickande, för- bättra förvaltningens reliabilitet, rationalitet och ekonomiska effek- tivitet. Företagsrevisionen har som huvudsakligt syfte att granska räkenskapernas tillförlitlighet. Till det kommer granskningen av bolagsledningens förvaltning av verksamheten, främst i syfte att se om en eller flera personer begått sådana fel som kan grunda skade- ståndsskyldighet. I den delen är revisionen ett medel för att bevaka organets, exempelvis aktiebolagets, rätt. När revisorerna avlämnar en revisionsberättelse finns ett reglerat förfarande hur detta ska hanteras av uppdragsgivaren. Bl.a. ska denne ta ställning till frågan om ansvarsfrihet för de granskade. Om ansvarsfrihet vägras kan talan om skadestånd väckas. Revisionsansvar är därför en realitet i privatreglerad organisation där revision bedrivs.

Verksamhetens ekonomiska effektivitet är för revisorn i ett ak- tiebolag av mindre betydelse än i offentlig revision. Bolagsrevisorn har större anledning att förutsätta att bolagsledningen fattar affärs- mässigt korrekta beslut. Grunden för bolagets verksamhet är affärs- mässighet och ekonomisk vinstgenerering. I offentlig verksamhet är förhållandet annorlunda. Verksamhetens bygger sällan på affärsmäs- siga principer, som i sin tur förutsätter ekonomisk effektivitet. Syf- tet är vanligen att utföra en uppgift, leverera en tjänst till medbor- garna, utöva tillsyn m.m. Ekonomisk effektivitet är inte den primära uppgiften. Det finns därför ett större behov av revisionens insatser på det området inom offentlig verksamhet.

Revision av den kommunala verksamheten är en blandning mel- lan de ovan diskuterade statsrevisionen och bolagsrevisionen. Granskningen av verksamhetens förhållande till de politiska beslu- ten, reliabiliteten och rationaliteten är ett element av kommunal re- vision. Vidare är det en viktig uppgift att granska verksamhetens effektivitet. Kommunal revision företer därvidlag stora likheter med statlig revision. Förklaringen torde finnas i kretsen av intressenter. Offentlig verksamhet, både statlig och kommunal, vilar på demo- kratisk grund och emanerar ytterst från medborgare och kommun-

246

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

medlemmarna själva. Det är därför väsentligt att förvaltningens följ- samhet till de förtroendevaldas beslut granska. I samma ögonblick som de förtroendevalda förlorar kontrollen över förvaltningen går verksamhetens demokratiska legitimitet förlorad. Det är därför na- turligt att offentlig revision i stor utsträckning har de politiska be- sluten som utgångspunkt. Som tvångsvis värvade skatte- och av- giftsbetalare har medborgare och kommunmedlemmar även ett intresse av att verksamheten bedrivs på ett ekonomiskt effektivt sätt, vilket förklarar att också det är en uppgift för stats- och kom- munrevision.

Kommunal revision skiljer sig från statlig revision vad gäller revi- sionsansvar och ansvarsutkrävande för verksamheten. Den kommu- nala revisionen har en tydlig koppling till det efterföljande revi- sionsansvaret.19 Där framkommer likheter med bolagsrevisionen. Revisionsansvaret i privaträttslig verksamhet är liknande det i kom- munal verksamhet. Syftet med denna uppgift är inom båda typerna av verksamhet att bevaka organets, kommunen eller aktiebolagets, ekonomiska rätt. Revisionen har i den delen en tillbakablickande, reparativ funktion. Den skiljer sig markant från den statliga revisio- nen som är huvudsakligen framåtblickande.20

Denna kortfattade genomgång av det som här benämnts tre revi- sionsområden, bolags-, stats- och kommunrevision, ger en god bild av de huvudsakliga momenten inom områdena och framför allt vil- ken typ av revision som är tongivande inom varje område och syfte- na bakom denna. Utifrån detta resonemang finns det möjlighet att skissera en bild av det som utgör revisionens karaktärsdrag inom de olika områdena.

247

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

Revisionens karaktärsdrag

Företagsrevision

1.Räkenskapernas tillförlitlighet ska granskas och garanteras

2.Interna kontrollens funktion ska granskas

3.Organets ekonomiska rätt ska tillses, revisionsansvar finns

4.Bakåtblickande

Statsrevision

1.Räkenskapernas tillförlitlighet ska granskas och garanteras

2.Interna kontrollens funktion ska granskas

3.Verksamhetens förhållande till politiska beslut, demokratisk legitimitet

4.Ekonomisk effektivitet och ändamålsenlighet

5.Primärt framåtblickande, sekundärt bakåtblickande

Kommunrevision

1.Räkenskapernas tillförlitlighet ska granskas och garanteras

2.Interna kontrollens funktion ska granskas

3.Kommunens ekonomiska rätt ska tillses, revisionsansvar finns

4.Verksamhetens förhållande till politiska beslut, demokratisk legitimitet

5.Ekonomisk effektivitet och ändamålsenlighet

6.Framåtblickande och bakåtblickande

Figuren visar att den kommunala revisionen utgör en blandning av stats- och företagsrevision. De bakåtblickande elementen, räken- skapsgranskning och ansvarsutkrävande, existerar sida vid sida med framåtblickande förbättringssträvanden.

Figuren visar vidare den avgörande skillnaden mellan statlig och kommunal revision. Statlig revision saknar direkt koppling till an- svarsutkrävande. I reglerna för kommunal revision stadgas en skyl-

248

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

dighet för revisorerna att ta ställning i ansvarsfrågan, dvs. om de granskade ska beviljas ansvarsfrihet. Revisionens uppdragsgivare fattar sedan det slutliga beslutet i den frågan. Kopplingen till an- svarsutkrävande ger den kommunala revisionen en dimension som den statliga saknar och visar på likheten mellan kommunal och pri- vat revision.

Stats- och kommunrevisionens uppgift att granska förvaltningens implementering av besluten fattade av de folkvalda i riksdag, rege- ring och kommunfullmäktige ger dessa båda revisionstyper en de- mokratisk dimension som bolagsrevisionen saknar. I så måtto utgör kommunrevisionen ett demokratiskt instrument.

Kommunal revision som demokratiskt instrument

Efter denna genomgång är det nu möjligt att diskutera den centrala frågeställningen: är den kommunala revisionen ett demokratiskt in- strument?

På grundval av vad som tidigare framförts visar kretsen av intres- senter att revisionen har ett flertal syften. Dessa ska diskuteras ne- dan som ett led i besvarandet av frågan som reses i titeln. Därefter behandlas revisionens förhållande till kommunmedlemmarna och de politiska partierna. Slutligen framlägges synpunkter på revisionen som demokratiskt instrument.

Det första, och kanske tydligaste, syftet med den kommunala re- visionen är tillvaratagandet av kommunens ekonomiska intressen. Revisorerna granskar verksamheten så att inga ekonomiska oegent- ligheter äger rum och undersöker om det finns betryggande kon- trollsystem för att förhindra att ekonomisk skada uppkommer. Detta syfte är grundläggande och var ursprungligen ett väsentligt syfte hos revisionen. Under 1920-talet avslöjades en rad försking- rings- och korruptionsskandaler inom kommunerna och röster höj- des som förespråkade ökad effektivitet och kompetens hos kom- munens revisorer. Det föreslogs även att staten, i form av länssty- relsen, skulle handha revision av kommunen. Förslaget hörsamma- des emellertid inte. Tydligt är att revisionen betraktades som ett instrument till förhindrande av sådana skandaler. Revisionen skulle förebygga brott och förhindra uppkomsten av ekonomisk skada.

Det andra syftet är att ge underlag för fullmäktiges bedömning av ett eventuellt ansvarsutkrävande. Revisorerna är skyldiga att i revi- sionsberättelsen uttala sig i frågan om ansvarsfrihet ska beviljas eller

249

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

inte. Uttalandet är endast en rekommendation till fullmäktige, som sedan fattar beslut om de granskade ska beviljas ansvarsfrihet eller inte. Beslutet innebär i praktiken att fullmäktige tar ställning i frågan om ansvarsutkrävande. Följden av en vägrad ansvarsfrihet kan vara att fullmäktige beslutar om att skilja den eller de berörda från uppdraget. Fullmäktige har även möjlighet att väcka talan om skade- stånd mot den som orsakat ekonomisk skada. Revisionen syftar därför till att ge fullmäktige beslutsunderlag i frågan om ansvars- utkrävande. I normalfallet utgör revisionsberättelsen den enda in- formationskällan då fullmäktige beslutar om ansvarsfrihet. Reviso- rernas arbete har därför en central funktion i ansvarssystemet. Kopplingen till skadeståndets utkrävande gör även att ansvarsutkrä- vandet är väsentlig då kommunens ekonomiska rätt ska bevakas. Det första och andra syftet går därför i viss mån in i varandra.

Det tredje syftet är att skänka legitimitet åt verksamheten. Detta syfte torde vara det minst tydliga, men är det som särskiljer offentlig revision från privat revision. Med legitimitet avses här demokratisk sådan. Enkelt uttryckt innebär det att de folkvaldas vilja, i kommu- nen fullmäktiges ledamöter, ska komma till uttryck i själva verk- samheten. Den kommunala förvaltningen ska helt enkelt göra som fullmäktige beslutat. Därför är en funktion hos revisionen att grans- ka reliabiliteten, dvs. överensstämmelsen mellan förvaltningens åtgärder och verksamhet och fullmäktiges beslut. Revisionens legiti- merande funktion är emellertid endast indirekt. Granskningen ut- mynnar i ett konstaterande huruvida de folkvaldas vilja verkligen har genomslag i förvaltningen eller ej. Revisorerna har inga möjligheter att genomdriva förändringar i förvaltningen. Det är en uppgift för fullmäktige, att via olika styrningsmöjligheter, exempelvis budget eller reglementen, påverka förvaltningen i önskad riktning.

Detta tredje syfte har utvecklats och kommit att bli allt viktigare under de senaste decennierna. För fullmäktige torde det även vara väsentligt att revisorerna fullgör funktionen som granskare utifrån detta syfte. Fullmäktiges makt i organisationen ökar självfallet, då efterlevnaden av fullmäktiges beslut kontinuerligt granskas och ut- värderas.

Dessa tre olika syften med den kommunala revisionen visar att revisionens uppgift är komplicerad och mer vittomspännande än både statsrevision och företagsrevision. Utvecklingen har inneburit att syftet med revisionen i viss mån förändrats eller i vart fall att uppgifterna ökat. Det torde dock stå klart att den kommunala revi- sionens uppgift är central och väsentlig i den kommunala organisa- tionen. Det är därför av stor vikt att den är välfungerande.

250

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

Slutligen ska den inledande frågeställningen diskuteras: är den kommunala revisionen ett demokratiskt instrument? Att den revi- sionen har demokratiska dimensioner är tydligt. Rollen som full- mäktiges granskningsorgan i förhållande till den verkställande mak- ten innebär att den kommunala revisionen är central i genomdrivan- det av de folkvaldas vilja. I förhållande till kommunens egna med- lemmar är revisionens funktion inte lika tydlig.

Kommunrevisionen skulle kunna spela en viktig roll i förhållan- det mellan kommunen och dess medlemmar. Funktionen som granskare av verksamheten skulle även kunna erbjudas de egna medlemmarna. Revisionen skulle exempelvis kunna granska på ini- tiativ av enskilda. Det är en rimlig ordning med tanke på att enskilda kommunmedlemmar, och även andra, har kontinuerlig kontakt med den kommunala verksamheten och följaktligen har direkt inblick i systemet. Felaktigheter, ineffektiv verksamhet m.m. visar sig ofta först i förhållande till avnämarna. Det finns exempel på att detta redan görs. I vissa kommuner annonseras revisorerna i lokal- tidningen för att påkalla medlemmarnas uppmärksamhet och visa sin existens. Även s.k. brukarenkäter ingår ibland som ett led i revisio- nen. Kommunmedlemmarna får på så vis möjlighet att direkt yttra sig till revisionen. Revisorerna fungerar då som en, visserligen in- direkt, kommunikationskanal mellan väljare och folkvalda i fullmäk- tige. Att revisionen fungerar som en regelrätt klagomur är dock mycket ovanligt beroende bl.a. på det enkla faktum att kommunre- visorerna för en tämligen anonym tillvaro.21 Att revisorerna utför granskninsgprojekt på initiativ av enskild är mycket sällsynt.

I normalfallet utförs revisionen i enlighet med en fastlagd revi- sionsplan och en stor del av revisorernas verksamhet är obligatorisk, exempelvis granskning av årsredovisning m.m. Flexibiliteten i revi- sionen är därför vanligen begränsad. Det finns emellertid inget som hindrar att revisionen viker en del av sin verksamhet till att granska missförhållanden på grundval av anmälan från enskilda. Revisionen skulle då kunna fungera som ett slags JO på kommunal nivå. Kom- munrevisorerna skulle då fylla en funktion både som fullmäktiges och kommunmedlemmarnas granskningsorgan, vilket ur demokra- tisynpunkt är positivt. I dag är revisorerna enbart fullmäktiges or- gan.

Den i uppsatsen redovisade utvecklingen av den kommunala re- visorn från en renodlad siffergranskare med en tjänstemannaliknade ställning till ett organ med politiska och demokratiska dimensioner, är symptomatisk för hela den kommunala organisationens och verk- samhetens utveckling. Utvecklingen och expansionen av den kom-

251

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

munala verksamheten, samt politiseringen av densamma, visar sig också i revisorsuppdraget. I dag kan endast kommunmedlemmar väljas till revisor och revisorskollegiet omfattas av proportionella val. I många kommuner viks platsen som revisorsordförande till mi- noriteten. Allt detta gör att revisionen i dag har en politisk prägel, revisorsuppdraget är ett politiskt uppdrag. Detta är kommunrevisio- nens starkaste och svagaste sida samtidigt.

Styrkan ligger i att revisorerna får en politisk och demokratisk legitimitet. Det visar sig även i att uppdraget numera betecknas som ett förtroendeuppdrag i formell mening. Kommunrevisorn är för- troendevald.

Svagheten ligger i att revisionens oberoende och trovärdighet kan sättas ifråga. Banden till de som granskas och de egna partierna är tydliga och starka. Många av nämndledamöterna har även plats i fullmäktige. Revisionens uppdragsgivare utgör granskningsobjekt samtidigt. Det ställer stora krav på integritet och personlig moralisk resning hos revisorerna, att i en sådan miljö kunna hävda sitt obero- ende. Problemet är att, oavsett revisorernas egenskaper, för en utomstående kan revisionen uppfattas såsom icke trovärdig. Det är i så fall förödande inte bara för revisionen, utan för hela kommunen och det lokaldemokratiska systemet.

Intressant är att, som tidigare påpekats, i Danmark var den kom- munala revisionen en lekmannarevision, precis som i Sverige i dag. Denna avskaffades dock och kompetenskrav infördes. Orsakerna var ökad storlek och komplexitet hos kommunens verksamhet samt en önskan att uppnå ökat oberoende hos revisionen. Dessa argu- ment skulle kunna användas avseende svenska förhållanden. Precis som i Danmark har kommunerna, genom sammanslagningar, ökat i storlek och verksamheten i allmänhet har expanderat. Även proble- matiken kring oberoendet kan, som ovan gjorts, diskuteras. De svenska kommunrevisorerna har dock utvecklats åt motsatt håll. Där den danska utvecklingen gått mot ökad professionalisering och frigjort revisionen från det politiska systemet, har den svenska ut- vecklingen förvandlat revisorn till en förtroendevald och politiserat revisionen.

Denna uppsats visar att kommunrevisionen har demokratiska di- mensioner. Revisionen fyller en utomordentligt viktig funktion i det demokratiska systemet och ökar fullmäktiges möjligheter att kon- trollera verksamheten och få genomslag för sina beslut. En ytterli- gare dimension skulle dock kunna tillskapas genom att revisionen öppnade sig mot medlemmarna. Kommunrevisionen skulle kunna vara både fullmäktiges och medlemmarnas instrument, vilket skulle

252

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

vara en vitalisering av lokaldemokratin. Medlemmarna skulle därmed få en möjlighet att känna delaktighet och vara aktiva även under löpande mandatperiod. I längden är det en förutsättning för det de- mokratiska systemet.

Noter

1En mer djupgående analys av den kommunala revisionen återfinns i Olle Lundins avhandling ”Kommunal revision – en rättslig analys”.

2Titeln är Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument.

3De större kommunerna och landstingen har egna revisionskontor med fast anställd personal.

4Det var också denna fråga som ursprungligen väckte tanken om fler revisorer. Krav på minoritetsrevisorer hade rests. Lagstiftarens lösning var att införa krav på tre revisorer och proportionella val.

5Se SOU 1993:109 s. 178 och SOU 1996:169 s. 131. Båda utredningarna fram- för betydelsen av att kommunrevisionen utvidgas till att omfatta obligatorisk laglighetsgranskning av nämnderna. Kommunrevisionsutredningens betänkan- de innehåller emellertid ett bestämt avståndstagande från detta. Utredningen menar att en sådan ordning riskerar att resurser flyttas från förvaltnings- och redovisningsrevisionen, som borde vara revisionens primära uppgifter, till lag- lighetsgranskningen. Se vidare Kommunrevisionsutredningens betänkande SOU 1998:71 s. 108.

6Kaijser/Riberdahl 1983 s. 564.

7Kommunal redovisningslag (1997:614).

8Notera att begreppet ”koncern” inte återfinns någonstans i den kommunal- rättsliga regleringen. Det är snarast att betrakta som ett synsätt inspirerat av aktiebolagslagen där begreppet har en reell rättslig innebörd.

9Kommunrevisorernas granskning sker i normalfallet enligt en i förväg upp- ställd revisionsplan. Hur eller vad som ska granskas följer inte av kommunal- lagen utan det är i princip upp till revisorerna själva.

10Notera att numera, fr.o.m. 1/1 1999, endast kvalificerade revisorer för utses till revisorer i aktiebolag. Emellertid finns möjlighet att utse en s.k. lekmanna- revisor som har till uppgift att göra en allmän granskning av bolaget. Denne är dock inte revisor i aktiebolagslagens mening.

11Utredningens förslag redovisas i SOU 1998:71.

12Undersökning genomförd av Starev. Rapporten redovisas som bilaga SOU 1998:71. 33 % av de tillfrågade kommunerna och landstingen tillämpade syste- met med samordning fullt ut och 57 % delvis.

13JK:s rapport s. 136.

14Exempelvis torde motsvarigheten av en kund i privat verksamhet vara en avnämare eller brukare i offentlig verksamhet.

253

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

15Således finns inget erkännande av andra intressentgrupper än kommunfull- mäktige. Denna brist på erkännande av kommunmedlemmarna som intres- sentgrupp ger kommunrevisionen en karaktär av internrevision. I ett kom- munexternt perspektiv saknas erkända intressenter.

16Notera dock att dessa delar benämns annorlunda av RRV. Notera även att Riksdagens revisorer inte har samma skyldighet som RRV att kontinuerligt granska myndigheternas räkenskaper. Redovisningsrevision kan dock ingå i ett av Riksdagens revisorer granskningsprojekt.

17Skillnaderna mellan vikten av redovisningsrevision illustreras av den tid som kommunrevisor (20 %) och bolagsrevisor (80 %) lägger ned på denna typ av revision. Förhållandet är i princip inverterat.

18Exempelvis Statskontoret som bl.a. har till uppgift att biträda med underlag för omprövning, effektivisering och styrning av statlig och statligt finansierad verksamhet.

19Även statlig revision kan leda till följder för de granskade. En kritisk revi- sionsberättelse kan leda till att generaldirektörer byts ut av regeringen eller att misstroendeförklaring framställs i riksdagen. Det är emellertid en indirekt följd av revisionen.

20Redovisningsrevisionen är dock av naturliga skäl bakåtblickande.

21En enkel översikt av kommunala hemsidor på Internet visar att flera av or- ganisationsbeskrivningarna saknar revisorerna som en del av organisationen. Det är då av uppenbara skäl svårare för den enskilde att kontakta dessa. Klart är att kommunrevisionen inte uppfattas som väsentlig då den egna kommunen presenteras i elektronisk form. Efter Motala-skandalen har dock revisorerna blivit mer uppmärksammade och den mediala uppmärksamheten avseende exempelvis kritiska revisionsrapporter har ökat.

254

OLLE LUNDIN OCH CURT RIBERDAHL

Referenser

Fant, J-E. (1994) Revisorns roll – en komparativ studie av revisorers, företagsledares och aktieägares attityder till extern revision i Finland och Sverige. Helsingfors

Flint, D. (1995) Philosophy and principles of auditing – an introduc- tion. London

Frieberg, A. (1963) ”Den kommunala revisionens inriktning”.

Artikel i Svenska statsförbundets tidning

Haagen-Jensen, C. (1972) Kommunalret. Köpenhamn

Hagman, K. (1926) Sveriges kommunallagar – förordningarna den 21 mars 1862 jämte en mängd andra till kommunallagstiftningen hörande författningar. Andra upplagan. Stockholm

Herlitz, N. (1956) Svenska statsrättens grunder. Stockholm

Höök, J./Lundin, O. ”Något om det kommunala minoritetsskyd- det”. Artikel i Juridisk Tidskrift 1997–98

Kaijser, F. (1962) 1862 års kommunalförordningar. Tillkomst och innebörd. Ekonomisk, social och idépolitisk bakgrund, I Hundra år under kommunalförfattningarna 1862–1962. En minnesskrift ut- given av Svenska Landskommunernas förbund m.fl.

Kaijser, F./Riberdahl, C. (1983) Kommunallagarna II – om Kom- munallagen m.m. Sjätte upplagan. Älvsjö

Oddvar, O./Bernt, J.F. (1993) Kommuneloven med kommentarer.

Oslo

Paulsson, I./Riberdahl, C./Westerling, P. (1997) Kommunallagen – kommentarer och praxis. Andra upplagan. Stockholm

Proposition 1990/91:117 Ny kommunallag

Påhlgren, S. (1993) Revisors oberoende, anförande på Nordiska revi- sorskongressen 1959, tryckt i Revisorn – en antologi, artiklar publicerade 1923–1993. utgiven av Föreningen Auktoriserade Revisorer FAR. Stockholm

Rapport från Justitiekanslern (1997) Förstärkt skydd mot oegent- ligheter i offentlig förvaltning

Riberdahl, C. (1981) ”Några rättsliga aspekter på kommunal revi- sion”. artikel i Förvaltningsrättslig tidskrift

Sundberg, H.G.F. (1964) Kommunalrätt – samlad upplaga.

Stockholm

255

DEMOKRATISKA ASPEKTER PÅ DEN KOMMUNALA REVISIONEN

SOU 1975:41 Kommunal demokrati SOU 1990:24 Ny kommunallag

SOU 1990:64 Årlig revision i statsförvaltningen SOU 1993:90 Lokaldemokrati i utveckling

SOU 1993:109 Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots SOU 1996:169 Förnyelsen av kommuner och landsting

SOU 1997:18 Granskning av granskning – Den statliga revisionen i Sverige och Danmark

SOU 1998:71 Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument

Vedung, E. (1998) Utvärdering i politik och förvaltning. Lund

256

Kommunal självstyrelse som maktspridnings- projekt?

Den svenska statstraditionen och den lokala politiska styrelsen

Mats Dahlkvist och Urban Strandberg

Introduktion1

I denna uppsats vill vi presentera en tes om den svenska statstradi- tionen2 och den lokala politiska styrelsen3 i Sverige. I flera avseenden känner vi oss föranledda att ifrågasätta den gängse självbilden inom statsvetenskap, historia och det politiska livet rörande sam- hällsorganisationens och den politiska basorganisationens4 karaktär och historia. Vi menar att den gängse självbilden bär på en paradoxal dubbelhet som kräver granskning och analys. Å ena sidan idylliseras den nationella enhetsstatens och centralmaktstraditionens nödvändighet och välsignelser. Å andra sidan romantiseras det man kallar ”den lokala självstyrelsen” och dess förment starka ställning och betydelse. Genom en kritisk skiss av den svenska statstraditio- nens samhällsorganiserande grundtankar vill vi därför här tydliggöra vilka författningspolitiska idéer som dominerat, och fortfarande do- minerar, i det svenska politiska livet när det gäller maktdelning och maktspridning längs axeln central och lokal politisk makt. Uppsat- sens tesdrivande utformning skall ses som en uppfordran till vidare forskning.

Vår artikel skall också uppfattas som en uppmaning till författ- ningspolitisk diskussion om den politiska basorganisationens fram- tid. Det är nämligen så att den svenska Regeringsformen uppmanar svenska medborgare att försöka förverkliga en demokratisk politisk styrelse inte bara genom att inrätta och vårda ett ”representativt och parlamentariskt statsskick” utan också, likställt med statsskicket,

257

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

genom att inrätta och vårda en ”kommunal självstyrelse”. Denna uppmaning i RF, och hur den har uppfyllts i dagens politiska liv, återkommer vi till i femte och sjätte avsnittet nedan.

Tesen vi argumenterar för är att Sverige haft en genomgripande centralistisk utveckling i sin statstradition allt sedan medeltiden och kristendomens införande. Den enhetsstatliga integrationismens idéer, institutioner, retorik och praktik har under sekler genomsyrat sam- hällsorganisation, författningspolitik och förvaltningsuppbyggnad. Detta kan man betrakta som de hegemoniska idéerna och den vin- nande politiken inom statstraditionen. Men först genom att studera vilka alternativen har varit, genom att lyfta fram de idéer och poli- tiska traditioner som förlorade, kan man närmare urskilja karaktären och innebörden hos den dominerande traditionen.

Metodiskt hävdar vi att man vid studiet av statstraditionen i ett land måste beakta den lokala och den regionala nivån. Den lokala och regionala nivån är nämligen avgörande i all samhällsorganiserande och statsbyggande praktik. Den är om inte annat den mest omfat- tande nivån, sett i termer av resurser och personal. Denna nivå är därmed viktig för att förstå karaktären hos, och innebörden av, den dominerande statstraditionen. Men den regionala och lokala nivån måste då betraktas ur ett författningspolitiskt idéperspektiv. Vilka po- litiska idéer och politiska krafter har dominerat? Detta har vanligtvis inte gjorts i svensk forskning. Vi vill alltså betrakta den lokala och regionala författnings- och förvaltningspolitiken som en hittills försummad, men inte desto mindre fruktbar, tolkningsnyckel.5

Med den lokala politiska styrelsen som tolkningsnyckel för att dechiffrera den svenska statstraditionens bärande idéer är vår tes att den svenska statstraditionen aldrig uttryckt en genuin önskan om att sprida den politiska makten, vare sig i gällande rätt eller i normativ idépolitik. Den lokala politiska nivån har aldrig, betraktad inom det författningspolitiska styrandets idéer och praktiker, varit föremål för ett maktspridningsprojekt. Inte ens de mest hängivna och hög- ljudda propåerna i vår nutid om att ”värna den kommunala självsty- relsen” har på allvar formulerat en författningspolitisk strategi för att sprida eller fördela politisk makt. Den svenska statstraditionen uttrycker helt enkelt, det är vår tes, en enhetsstatlig, integrationis- tisk och centralistisk syn på hur den politiska basorganisationen skall vara utformad.

För att hårddra tesen tänker vi dessutom hävda att traditionen av lokal politisk styrelse i Sverige mer än något annat uttrycker en for- mel för ett enhetsstatligt ideal om enhetlig politisk makt. Med be- greppet enhetsstat tänker vi oss en klassificerande skala av konstitu-

258

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

tionella typer av statsbyggande integration, där de viktigaste typerna är enhetsstat, statsförbund och förbundsstat.6 Den svenska stats- traditionens idéer, retorik och praktik blir utifrån denna skala i våra ögon en politisk tradition av enhetsstatlig integrationism. Men för att kunna genomföra denna analys, och framlägga denna tes, måste man ta sig bakom den illusoriska slöja som uttrycket ”lokal självstyrelse” utgör. Det är nämligen det gängse och dominerande begreppet, såväl i gällande offentlig rätt och i politikens vardagsspråk som i statsve- tenskapens beskrivningar och förklaringar. Vi ägnar andra och tredje avsnitten nedan åt att driva tesen och nedriva den illusoriska slöjan.

Det finns i Sverige en lång forskningstradition av rättshistoria, förvaltningshistoria, statsrätt och konstitutionell historia. Vi har funnit7 att den hittillsvarande forskningen om dessa frågor, liksom nutida forskning om författningspolitik och förvaltningspolitik näs- tan uteslutande betraktat svensk författningshistoria och svensk för- valtningshistoria ur ett harmoniperspektiv. Den svenska statstradi- tionen framställs som naturligt eller harmoniskt framvuxen. Det är som om Boströms statsidealism parad med Rudolf Kjelléns orga- niska samhällssyn fortfarande lever kvar som dominerande inslag i många forskares paradigm och språkbruk.8

Svensk statstradition, det vill säga, vår författningspolitiska och förvaltningspolitiska historia, ses med andra ord inte som intresse- kamp, politiska motsättningar och ideologisk strid. Frånvaron av en analys av de politiskt ideologiska motsättningarna, den idémässiga striden och dess sociala förankring, är särskilt slående. Dessutom är den gängse bilden ofta påfallande romantiserad, som till exempel i föreställningar om ”den germanska urdemokratin” eller den förment demokratiska medeltida sockenstämman.9

Till frågan om huruvida den svenska författnings- och förvalt- ningspolitiken bör betraktas som präglad av politiska motsättningar och ideologisk strid återkommer vi i fjärde och femte kapitlet. I det fjärde presenterar vi en analysmodell och beskriver med hjälp av denna 1800-talets idépolitiska debatt om den kommunala självsty- relsen. I det femte använder vi samma analysmodell, men med den idépolitiska debatten om den kommunala självstyrelsen under pe- rioden 1962–1994 i blickpunkten.

Vårt kunskapsintresse i denna uppsats är därmed upplysande och idékritiskt. I vissa metodologiska läger skulle man uttrycka det som att vi vill genomföra en dekonstruktion av den gängse statstraditio- nens hegemoniska diskurs. Men vi vill något mer än att inta dekon- struktionens åskådarperspektiv. Vi vill inta ett klassiskt intellektuellt deltagarperspektiv där läsaren inbjuds, inte bara till att vara

259

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

meddebattör och där målet är ökad politisk klokhet, utan där klok- heten är till för att kunna handla. Vi ansluter oss alltså till det som Aristotelestraditionen inom samhällsvetenskapen benämner med det grekiska ordet phronesis, den metateoretiska huvudfåran i den stats- vetenskapens forsknings- och kunskapstraditionen.10 I denna kun- skapstradition utgör empiriska beskrivningar och positiva förkla- ringar inte ett mål i sig. De ses i stället som självklara inslag i, och får sitt berättigande av, en strävan till politisk förståelse.11 Denna för- ståelse skall i sin tur användas av diskursens deltagare, såsom sakligt argumenterande, ärligt pratande12 och ansvarsfullt handlande politis- ka medborgare, i deras strävanden att bevara, reformera respektive revolutionera de existerande samhälleliga institutionerna (naturligt- vis beroende på vilken av dessa huvudsakliga politiska målsättningar deltagarna har).13

Den retoriska föreställningen om ”lokal självstyrelse”

…och därför vilja vi rösta fritt, som förr bland sköldar och bågar

Verner von Heidenstam, Medborgarsång, 1896.

Den lokala självstyrelsen har en lång och obruten tradition i Sverige. Det är den bild som uppmålas i läroböcker och lagkommentarer (vi återkommer i tredje avsnittet nedan med exempel). Till denna tanke om en lång och obruten traditionen fogas också tanken om ett ge- nuint direktdemokratiskt ursprung. Den svenska statstraditionen tänks grundad i en urgammal självstyrelse, en hedentida germansk urdemokrati.14 Den bild man manar fram är tavlan av Torgny lagman på tinget, demokratiskt vald av redlige män, täljande traditioners organiskt framvuxna sedevanerätt, till och med gentemot en hänsynslös konung.

Den långa och obrutna svenska traditionen av lokal självstyrelse skulle alltså, enligt den gängse bilden, både bland forskare och i den politiska och nationella allmänbildningen, ha sina rötter i vår tide- räknings första årtusende: i järnålder, vendeltid och vikingatid. Den statsgrundande politiska innebörden i detta är uppenbar. Egentligen, till den svenska nationens innersta väsen, oavsett hur den aktuella politiska styrelsen beter sig, är svenskar medborgare i en stat som är den obrutna självstyrelsens stat, ”frihetens stamort på jorden”. Tanken om en lång och obruten tradition är så självklar, och hållen för så sann, att den närmast verkar vara en dogm – i så fall en sorts

260

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

statsdogm eller nationell myt.

Begreppet ”kommunal självstyrelse” har en central plats i denna myt. Uttrycket är med i början, som den ursprungliga självstyrelsen, och med i slutet, som ett tillstånd som råder i dag. Ordvalet leder enligt vår mening till ett utslätat tänkande. Ordens utslätande innebörder slätar ut historien, men också nuet. De frågor som effek- tivt skjuts åt sidan är de som i stället måste ställas skarpt och klart: Är självstyrelsens rötter verkligen urgamla? Fanns det en germansk urdemokrati? Var det spontant framvuxna, och genuint självstyran- de, lokala samfälligheter som en gång växte samman till den sam- manhållna nationalstaten Sverige? Hur skall man tolka landskaps- lagarna? Är de självklara ”bevis” för en ursprunglig självstyrelse som så ofta hävdas? Var det kommunal ”självstyrelse” som inrättades år 1862? Råder kommunal ”självstyrelse” i dag, som det står i alla texter? Och sist men inte minst: Är dagens kommuner självstyrande politiska enheter? För det borde de väl vara om det råder kommunal ”självstyrelse”? Eller utgör de snarare en sorts förvaltningsenheter, inordnade i en uppifrån bedriven enhetsstatlig politik? Men varför kallar man dem då för ”självstyrelse”?

Med den gängse bilden följer ett gängse språkbruk. I det svenska politiska språket och förvaltningsspråket finns inte något analytiskt neutralt begrepp för det som på engelska heter local government, en ”lokal styrelse”. Att uttrycket skall vara analytiskt neutralt innebär att det som allmänbegrepp skall kunna innefatta dels demokratisk, oligarkisk eller diktatorisk lokal styrelse, dels federativt eller enhets- statligt integrerad lokal styrelse. I svenskt förvaltningsspråk och po- litiskt språk finns nu bara begreppet ”den kommunala självstyrel- sen”, med en utslätad innebörd och en enbart utpekande retorisk gest i betydelsen ”kommunerna”. När vi i denna uppsats skriver ”lokal politisk styrelse”, i obestämd form, i stället för ”den kom- munala självstyrelsen”, i bestämd form, är det följaktligen en när- mast provocerande nybildning vi är tvungna att införa, för att kunna bända oss loss från det gängse språkbruket och därmed den gängse svenska självbilden.15 (Samma brist på allmänbegrepp finner vi också rörande den nationella nivån. Begreppet politisk styrelse är inte etablerat i svenskt politiskt språk vilket (se not 3 ovan) lett till flera fatala begreppsliga återvändsgränder.16).

261

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

Myten om självstyrelsens rötter

Makt hålles i ära hos dem, och därför härskar en med ovillkorlig rätt till lydnad, utan varje inskränkning.

(Den romerske historieskrivaren Tacitus, om den skandinaviska germanstammen svionerna, (ca 98 e.Kr.)

Landskap och härader

Den gängse uppfattningen om den svenska lokala självstyrelsen är att den går tillbaka till folkvandringstid och vikingatid (400-1000 e.Kr.). Man tänker sig ett ättesamhälle som övergår i germansk bondedemokrati. Bondemenigheterna organiserar sig politiskt på tingen, i häradstinget och landstinget. Häradstingen ses som de ur- sprungliga folktingen, och häradsmenigheten som sinnebilden av en självstyrande ursvensk självstyrelse.17

Den främste nutida sammanfattaren av denna bild, som sedan upprepas i historieskrivning efter historieskrivning fram till våra dagar är professorn i statsrätt Nils Herlitz med sin lärobok Grund- dragen av det svenska statsskickets historia (1928/1957), sekunderad av samlingsvolymen Svensk självstyrelse (1933).18 Nästan ordagrant upprepas Nils Herlitz’ åsikter i det inflytelserika arbete som histori- kern och liberale statsministern Nils Edén senare skrev under nam- net Den svenska riksdagen under 500 år (1935). Där kan man läsa att den svenska riksbildningen har sitt ursprung i:

…självstyrande bondemenigheter i landskap (lagsagor) och härad (hundaren) med valda lagmän och häradshövdingar…de avgjorde sina egna angelägenheter på tingen och skipade rätt efter varje landskaps lag.19

Dessa bondemenigheter framställde, enligt Nils Edén, sina egna landskapslagar så sent som 1296 (Upplandslagen) och 1327 (Söder- mannalagen). Landskapen som självstyrande enheter uppgår i riks- enheten först runt 1350, när en landslag och en stadslag för hela ri- ket sammanställs. Från Nils Herlitz övertar Nils Eden också den självklara slutsatsen att landskapslagarna utgör sedevanerätt och att de har sitt ursprung och sina rötter inom landskapen. Denna bild har traderats av statsvetare ända in i vår tid. I en av de klassiska läro- böckerna i statsvetenskap, Nils Andréns Från kungavälde till folk- styre (1955/1976) hävdas att :

262

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

Till en början var Sverige närmast ett slags federal statsbildning, ett förbund av självstyrande land under samma kung.20

Eller med Nils Edéns ord:

Sverige var en förbundsstat av bondemenigheter.21

Övergången till ett enhetligt rike sker enligt dessa historiker och statsvetare under mitten av 1300-talet, när de olika landskapens lagar sammansmälter till Magnus Erikssons riksomfattande lagstiftning med en enhetlig landslag (år 1343 eller 1350) och en enhetlig stadslag (år 1357).22 Först då kan man börja tala om ett enhetligt rike.23 Historikern Ingvar Andersson förlägger i stället denna pro- cess till mitten av 1200-talet då: ”Det primitiva landskapsförbundet blir en stat”.24 För att något nyansera denna bild vill vi framhålla att även om den är vanlig, så förlägger till exempel Jerker Rosén och Sten Carlsson riksbildningen och kungamakten till betydligt tidigare århundraden i samlingsverket Den svenska historien.25

Genom att uppmåla en lös federation som blir enhetsstat under perioden 1250–1350 försvinner liksom i ett trollslag hela den feodala hierarkin av ledande ätter och ättestrider som är denna periods bä- rande tema för samhällsstruktur och politisk utveckling. Men man trollar också bort det faktum att denna feodala hierarki har rötter hundratals år tillbaka genom vikingatiden ner i folkvandringstiden. Hur kan det komma sig att den europeiska feodalismen låter sig förklaras ur folkvandringarnas germanska följen,26 medan våra nor- diska germanska stammar då tydligen skulle ha varit egalitära?

Våra svenska historieskrivare har i denna anda tolkat stormanna- mötet och Alsnö stadga år 1280 som den tidpunkt då en storman- naklass bryter fram och tar över makten från de fria bönderna. Det intressanta är att det inte finns någon svensk historiker som tolkat motsvarande stadga i England, den kända Magna Charta från 1215, på detta sätt. Den ses ju i stället som bekräftelsen på en etablerad adels frihetskrav gentemot kungamakten, en adel som sedan år- hundraden dominerat samhällsystemet. I boken Spåren av kungens män (1996) skriver Maja Hagerman lysande precist:

Men den stormannaklass som omnämns i Alsnö stadga har rötter långt ned i vikingatiden. Skattefriheten som stadgan tillkännager behöver inte ha inneburit någon stor nyhet för aristokratin. Förmodligen var den snarare en formell bekräftelse på redan rådande förhållanden …Vad som framskymtar bakom dessa bestämmelser om skattefrihet är bilden av den feodala pyramiden. Att de ledande i Sverige föreställde sig sitt kristna rike på ungefär samma sätt som deras gelikar ute i Europa gjorde.27

263

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

Bilden av häradena och häradstingen som spontant framvuxna folk- liga församlingar, grundade på sedevanerätt är alltså ytterst proble- matisk. Trots det lever den kvar i statsvetenskapliga arbeten och po- litiskt språk än i dag. I vår nutid finner man denna tankefigur, exem- pelvis i den statliga utredningen Enhetlig kommuntyp från 1967.28 Man finner den också återgiven i Jan Widbergs historieskrivning, som ju utgör bakgrund och förförståelse inom den kommunal- demokratiska forskningsgruppen från år 1979. Inom svensk stats- vetenskap av i dag är Widbergs kortfattade framställning det när- maste man kan komma en vetenskapligt syftande framställning av det historiska förloppet.29 En nyskriven text från Svenska kom- munförbundet, Tore Ivarssons bok Kommunernas släktträd (1992) återupprepar detta eko.30 Och i sin auktoritativa lärobok Kommu- nalpolitik (1992) skriver Olof Petersson:

Kommunernas historia går betydligt längre tillbaka i historien än sta- ternas … I Skandinavien samlades menigheten till ting inom häradet, hundaret och landskapet.31

Olof Petersson har nog inte skrivit detta med djupare allvarliga an- språk. Han må vara ursäktad, det handlar om några svepande, inle- dande fraser. Inte desto mindre är Olof Peterssons fraser diskursivt entydiga och en otvetydig perspektivmarkör i linje med Herlitz’ och Edéns syn på statstraditionen och självstyrelsens ursprung.

Denna historieskrivning och denna bild vill vi kalla den germa- nistiska tolkningstraditionen i förståelsen av den lokala självstyrel- sens ursprung. Germanisterna hävdar alltså, för att sammanfatta, existensen av en germansk särart med rötter i en förkristen ”forn- tid”.32 Det avgörande beviset, och de avgörande källorna, är emel- lertid de svenska landskapslagarna. Det är från dem som alla begrepp och termer hämtas med vilka man sedan bygger upp bilden av de självstyrande bondemenigheterna och allt det andra. (Nedan i 3.5 kommer vi att resonera om en annan tolkning som vi kallar ”ansga- riansk”. Ansgarianerna hävdar att det i stället är socknarna och kyr- kan som utgör ursprunget till den kommunala självstyrelsen.)

Så länge landskapslagarna tolkas i Herlitz’ och Edéns ursprung- liga anda, det vill säga som hedentida rester, som bondemenigheters spontant framvuxna sedevanerätt, eller så länge som man ser land- skapslagarna som bevis för ett ”federalt statsskick”, så länge stäm- mer den germanistiska tolkningen. Allt hänger alltså på tolkningen av landskapslagarna. Därför kommer vi nedan att diskutera förståel- sen av våra medeltida landskapslagar, och placera in dem i ett för- fattningspolitiskt och förvaltningspolitiskt sammanhang.33

264

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

Bondemenigheternas ”urdemokrati”

En lös förbundsstat av självstyrande bondemenigheter. En modell för statsbildning som går från den egendomsägande individen till byn, och sedan till häradet och till landskapet. En utveckling som sker spontant och kulturellt avskiljt från impulser från det övriga Europa. I det ljuset blir den svenska utvecklingen unik.34 Här fram- träder är skapandet av en nationell ursprungsmyt. Det blivande Sverige har en ”enhet i härstamning, språk och odling utan mot- stycke i det utomnordiska Europa” skriver Ingvar Andersson.35 Hedendomen var stark och gjorde länge motstånd mot kristendo- men. Bondemenigheterna var starka och gjorde länge motstånd mot tanken på en kungamakt. De var dessutom så starka att en feodal ordning med länsväsende aldrig fick riktigt fotfäste. Inte undra på att det funnits anledning att tänka sig inte mindre än en säregen ”germansk urdemokrati” vid sidan av de grekiska stadsstaternas.

I boken Vad är demokrati? (1991) har statsvetaren Rolf Ejvegård en rubrik som lyder ”Den germanska urdemokratin”. Där jämför han uttryckligen de nordiska tingen med Atens folkförsamling och dess klassiskt demokratiska nimbus.36 Denna tankestyrande formu- lering, och denna fantasieggande parallell, kan Ejvegård möjligen ha lånat från den danske juristen och statsvetaren Alf Ross, som använ- der just denna rubrik i sin klassiska och vitt spridda bok Varför de- mokrati? (1965).37 Den germanska urdemokratin i Sverige skall i Ejvegårds version ha varit utvecklad från 600-talet och levt vidare fram till åtminstone 1100-talet. Lägg då märke till skillnaden i tids- placering mellan den intuitive (men försiktige) historikern Jerker Rosén, ovan, som i stället kan tänka sig en kungamakt i Uppland runt år 600, och den lika intuitive (men inte lika försiktige) statsve- taren Rolf Ejvegård som vid samma tidpunkt tycker sig se en ”ger- mansk urdemokrati” där ute mellan Uppsala högar och den så kal- lade Kungsgårdsplatån norr om kyrkan, som Anne Sofie Gräslund så inträngande analyserat.38

Den germanska urdemokratin ses också av sina företrädare som något säreget svenskt, som präglat hela den historiska utvecklingen i Sverige. Vi har tidigare talat om en traderad bild av en obruten stats- tradition med rötter i en ursprunglig självstyrelse, en statsdogm. Här kommer Rolf Ejvegårds bidrag:

På sätt och vis kan påstås att dessa demokratiska tankegångar från den germanska urdemokratin aldrig dog ut i Sverige. De levde kvar i sock- enstämmor och liknande församlingar. Vår demokrati skulle då vara resultatet av en huvudsakligen inhemsk utveckling under halvtannat årtusende.39

265

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

Den bristande realismen i denna mytiska urdemokrati har vi redan berört ovan. Även om man inte har tillgång till källor och historiska arbeten borde man ha hejdat sig inför tanken om detta samhälles demokratiska drag. Det är samma problem som med det Atenska klass- och slavsamhället. Man kan också ställa sig frågan från vilket politiskt-filosofiskt perspektiv en sådan samhällsordning och styrel- se över huvud taget skulle kunna betecknas ”demokratisk” i en lärobok i statsvetenskap från år 1991?

För att nu återvända till den föregivna ”germanska urdemokra- tin” måste det kanske framhållas i klartext att trälar, kvinnor och torpare hade en underordnad och förtryckt ställning (det räcker med Frans G. Bengtssons Röde Orm). Småbönder och oansenliga släkter räknades för sämre. Storbönder, hövdingar, jarlar och kungar, de aristokratiska familjerna, hade en desto starkare ställning. Den germanska rättstraditionen och processtraditionen är en klass- lagstiftning som gynnar den som har stor gård och många vänner bland de dominerande ätterna (vilket problematiseras som det ödes- mättade temat i Njals saga, det som till sist fäller Gunnar på Lidar- ände).

Man behöver dessutom ingen närmare kännedom om Snorres kungasagor eller den isländska sagoskatten för att märka att den samhällsstruktur som framträder (om man analyserar sagorna etno- logiskt strukturellt) är ett utpräglat patriarkalt ståndssamhälle, där de främsta ätterna bildar en styrande elit, sammanhållen bland annat av en konungslig rättsordning.40 Den isländska republiken bildar ett undantag från kungamakten, visserligen, men inte från strukturen av de egendomsägande ätternas patriarkala elitstyre. Vid alltinget fanns 36 ”godord”, dvs. 36 ättebaserade andelar i den politiska makten.41

Hagerman punkterar effektivt varje idé om att de eventuella ti- diga svenska samhällena skulle ha haft demokratiska drag. Gamla krönikörer talar visserligen om ”folkviljan” eller de gläder sig på tinget över ”att vara lika”. Men när man läser dessa texter, menar Hagerman, får man inte förblindas av nutidens konnotationer i be- grepp som ”alla” och ”lika”. I stället syftar dessa ord, skriver Ha- german, på:

…gruppernas ledare, på det aristokratiska stamförbundet. De hedniska kungarna valdes av en rad hövdingar och småkungar, i en period då överkungens position var svag och hövdingarnas desto starkare.42

Vad kan man använda landskapslagarna till?

Germanisternas historieskrivning om hednisk urdemokrati, och om

266

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

byalag, landslag och härader hämtar sitt material och sin legitimitet från landskapslagarna. Till detta lägger man en hypotetisk (eller för- santhållen) statsbildningsmodell enligt vilken gårdar sammansluter sig till byar, byar till tredingar, tredingar till folkland. Det är som om Sverige hade sitt eget historiska samhällskontrakt av frivilligt sammangående individer (Hobbes, Locke, Rousseau) rätt framför ögonen. Denna märkliga tankefigur verkar vara ett liberalt önske- tänkande mitt i den konservativa germanismens drivhus. Svenskarna har ju rent av sitt eget USA i knät, the first new nation, i bilden av demokratiska menigheter som underifrån sluter sig samman, frivil- ligt och federativt.43 Till att börja med, hävdas det, är ju detta rike en löslig förbundsstat under en gemensam kung, sedan behöver man ju inte följa historieskrivningen särskilt i de klassiska läroböckerna långt förrän man förstår varför denna förbundsstat bör och måste övergå, och faktisk övergår, i en enhetsstat under stark ledning.44

Det finns många problem för denna germanistiska tolkningstra- dition när den hänger upp hela sitt resonemang på medeltidslagarnas texter, på deras rättsliga institut och deras politiskt-rättsliga organ.

Det första problemet är dateringen och lagarnas tidsmässiga giltighet. Germanisterna, eller den germanska urdemokratins häv- dare, menar ju att landskapslagarna skulle kunna vara vittnesbörd om urdemokratiska ”landskap” och ”härader”, för åtminstone fem- hundra år före kristendomens inträngande. Detta är ju ytterst pro- blematiskt. Även om nutiden snabbt förändras, kan man ju ställa sig frågan hur mycket 1900-talets lagstiftning kan uttala sig om 1700- talet eller 1200-talet. Det är ju minst sådana tidsrymder det handlar om.45

Till detta problem hör att germanisternas argumentation bygger på tanken att det i landskapslagarna som ju nedtecknades runt se- kelskiftet 1300 finns ett ”äldre och gemensamt kärnparti” av hed- niska sedvänjor och kvarlevor som skulle ha levt kvar från denna mytiska urtid och som strider mot de mer nyare inslagen man möter i lagtexterna om kyrkor, präster, biskopar och kungar.

På just den här punkten måste vi stanna upp och bli litet petiga. Det finns visserligen ett äldre gemensamt kärnparti i våra landskaps- lagar. Men de äldsta partierna består inte av germansk urhedendom, som ofta antagits. I stället återger detta kärnparti nästan i detalj den kristna rättstraditionen utifrån Europa, dvs. den kanoniska rättens satser som vilar på Mose lag och Justiniansk rätt, vidareutvecklad i västgotiska och longobardiska lagsamlingar. Detta faktum har fram- lagts och argumenterats för med lysande precision i Elsa Sjöholms avhandling Sveriges medeltidslagar (1988).46 Sjöholms bok får främst

267

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

slagkraft genom det rigorösa tolkningsarbetet och den fullständiga genomgången av materialet, men ännu mer genom alla de tolk- ningsproblem som hon löser och som varje trägen och funderande läsare av landskapslagarna stått inför, till exempel varför den så kal- lade Dalalagen, som ju gällt som gammal svealag, bär på götadrag.47

Att detta så sägenomspunna och gamla kärnparti i lagarna, enligt all källkritisk och texttolkande metod, är kristet och utifrån kommet (den kanoniska europeiska rättstraditionen vid denna tid) ställer till en rad problem för germanisternas tolkning av den svenska självsty- relsens ursprung. För det första är det alltså ingen hedendom som framträder. Om man utgår från att lagarna nedskrevs vid 1200-talets slut eller runt 1300, så är det kanske rimligt att de säger något om samhället ett 100-tal år bakåt, alltså ungefär till 1100-talet. Det var också den tid, då man ju kan börja tala om ett kristnat Sverige (åt- minstone i termer av lagstiftning, hur kristna svenskarna egentligen var i djupet av sina hjärtan lär man väl aldrig få veta). Landskaps- lagarnas utsagokraft sträcker sig alltså inte bortom tiden för kristen- domens införande. Landskapslagarna utgör därför källor för våra de kristna århundradena, och inte för någon urgammal hedentida sam- hällsordning. De kan alltså inte användas som argument, vare sig till sitt innehåll eller sin sociala förankring, för existensen av någon he- dentida urgermansk samhälls- och rättsordning.48 Elsa Sjöholm dri- ver detta faktum som en pregnant tes:

Medeltidslagarna kan inte användas som källa till samhällsförhållanden i Norden före den tidpunkt då den katolska kyrkan var fast etablerad här. För Sveriges del sträcker sig dessa källors räckvidd knappast bortom 1100-talet. Den hedniska förhistorien i läroböckerna är en myt.49

Det andra problemet för den germanistiska tolkningstraditionen har att göra med frågan om det är en jämställd bondemenighet som framträder i lagtexterna eller om det är en klasspräglad maktstruk- tur. Den maktstruktur som framträder, och på denna punkt är Elsa Sjöholms arbete oantastligt noggrant, är ett hierarkiskt och välorga- niserat överhetssamhälle. Våra förment ”urgamla” byalag, hundare och ting är alltså ett resultat av den styrande överheten, en elit som var sammansatt av kungen, kungens stormän och kyrkans samhälls- organiserande makt. Tingen i landskapslagarna är inte något spon- tant och underifrån framvuxet utan något som inrättats av kunga- makten. Både biskop och kungamakt kunde sammankalla till ting. Men ”alla män” kunde inte göra det. Svealagarnas hundaresting, till exempel, sammankallas av konungens länsman, och bönderna har tingsplikt, ibland upp till en gång i veckan. Kyrkan och kungamakten

268

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

har en central roll i balk efter balk. De höga bötessummorna, absolut sett i dåtida penningvärde, antyder att huvuddelen av lagstiftningen konstituerar förhållanden för de välsituerade jordägarna. Den del av böterna som gick till ”alla män”, det vill säga tingsmenigheten själv, var dessutom märkligt liten jämfört med biskopens och konungens andel. Märkligt liten om man nu vill argumentera för att lagarna reflekterar en bondemenighets demokratiska styrande av sig självt. Om något kan sägas om denna lagstiftning är det dess starka tonvikt på överhet och styrande uppifrån och att den gäller den välsituerade delen av samhället. Det är Elsa Sjöholms övertygande tes.50

I konung Birger Magnussons stadfästelsebrev av Upplandslagen från år 1296, exempelvis, berättar konungen att lagen är utarbetad under ledning av ”min tjänsteman (!) Birger, Tiundalands lagman”.51 Till sin hjälp har denne lagman haft en kommitté som kungen valt ut bland ”de kunnigaste ifrån vart folkland”. Dessa var, förutom dom- prosten i Uppsala, ”våra riddare, herr Röd Kaldorsson och herr Bengt Bosson…”, och så följer en förteckning över 14 riddare varav två är konungens domare.52 Säga vad man vill om denna församling, men någon särskilt demokratisk bondemenighet verkar det inte vara! Att det dessutom är konungen själv som tagit initiativet till lagen, och utsett kommittén, frammanar inte bilden av lösa bonde- menigheter i federativ samverkan, utan i stället bilden av en verk- ningsfull kungamakt. Detta intryck förstärks också av den kloka politiska retorik som stadfästelsebrevet är utformat med, när brevet framhåller att dessa personer naturligtvis inte är med för att de är riddare och ”kungens män”, utan för att de är ”de kunnigaste” och att de dessutom representerar ”vart folkland”. Retoriken i det efter- följande Förordet är om möjligt ännu vassare.53 Om det är något som framträder här, är det inte någon urgammal lokal självstyrelse, utan snarare en gammal enhetsstatlig effektiv kungamaktstradition, med tjänstemän, kommittéväsen, legitimerande retorik och tillska- pad lokal förankring.

Det tredje problemet för den germanistiska tolkningstraditionen är att landskapslagarna under 1200-talet är så lika. Att det utifrån komna kristna partiet i landskapslagarna är gemensamt, pekar verk- ligen inte på decentraliserade, spontant framvuxna endogena lag- texter från skilda landskap. Snarast pekar denna likhet på en gemen- sam laggivande myndighet, en myndighet som i så fall måste ha kristna förtecken och inte hedniska. En sådan fanns också under århundradena före landskapslagarnas nedtecknande. Från 1100- talets början var ärkebiskopen i Lund hela Nordens biskop.54 Från 1164 har Uppsala en egen ärkebiskop.55

269

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

Ja men, varför är lagarna skrivna för landskap? Det talar väl för att det är landskapens sedevanerätt som framställs? Den tolkning vi vill hävda är att det inte alls är fråga om lagtexter från landskapen, som germanisterna hävdar och drömmer om. Det är i stället lagar för landskapen, lagstiftning för och över bondemenigheter. De medel- tida lagtexterna är inte bondemenighetens självstyrande sedevane- rätt. Landskapslagarna är i stället konungens och kyrkans, den sty- rande elitens, rättsordning för det dåtida jordägarsamhället. Land- skapslagarna är dokument över jordägandets skiktning och bonde- menighetens underordning under 1100-tal och 1200-tal. Det är den period i Europas historia där stormannaklassen i alla länder utvidgar sin makt för att inrätta en genomgripande feodal samhälls- och rättsordning stödda av kyrkan – högmedeltid. Detta blir desto tyd- ligare eftersom lagstiftningsprocessen mellan 1250 och 1350 leds av kungamakten.56

Vi tror med andra ord inte så mycket på den svenska bondskhe- ten, efterblivenheten och särarten, att svensk hedentida rättstradi- tion höll emot kungamakten och stormannaklassen ända in på mit- ten av 1300-talet. Den svenska statsbildningsprocessen var i stället sedan länge, faktiskt och praktiskt, indraget i det europeiska skeen- det. Då som nu, skulle man kunna tillägga. Munkar vandrade till de juridiska universiteten i Italien och Frankrike. Handskrifter skrevs av vid klostren. En juridisk professionell kompetens var spridd inom Europa med klosterväsendet och den katolska kyrkan. Det tidiga Sverige genomgår en lagstiftningsmässig europeisering i stor skala på kristen grund. Elsa Sjöholm kartlägger i detalj dessa källmässiga beroenden och hur lagstiftningen till sin kärna går tillbaka på de fem moseböckernas rättsuppfattning. Hon kan följa balk efter balk i landskapslagarna och med linjalen i hand följa Bibelns rättsregler om egendom, boskap och stöld.57 Och då måste man också betänka att kristendomen vid denna tid, liksom Islam av i dag, är lagstiftning, och att lagstiftning är kristendom.

Att landskapslagarna har recipierats utifrån den kristna rättstra- ditionen runt om i Europa, århundradena efter Roms fall, framgår tydligt av Sjöholms skarpa analys. Det framgår också tydligt i själva lagtexten: skriven, excerperad och redigerad av kunniga europeiskt bildade jurister, bara man vill läsa innantill. ”Gud själv instiftade den första lagen och sände den till sitt folk genom Moses, som var den första lagmannen för hans folk”, heter det i förordet till Upplands- lagen från 1296.58 Eller ta inledningen till den så kallade äldre väst- götalagen, den lag som bland germanisterna gäller som särskilt gam-

270

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

mal och hednisk, och som kan vara nedtecknad redan i början av 1200-talet, dateringen är osäker:59

Här börjar västgötars lagbok. Kristus är först i vår lag. Därnäst är vår kristna tro och alla kristna. Konung, bönder och alla bofasta män. Bis- kop och alla boklärda män.60

Byarna

Den andra traditionen som omtalas när germanisterna vill hävda en urgammal lokal självstyrelse är ännu mer lokal än landskap och här- ader. Det är byarna. I byalaget är byns jordägande bönder politiskt och samhälleligt organiserade. De åläggs, enligt landskapslagarna, en rad gemensamma sysslor. Det gäller till exempel den tidigt viktiga väg-, bro- och skjutshållningen. Där hade byalaget att in natura verkställa landstingets eller häradstingets beslut, där kungens doma- re och befallningsmän hade en stark ställning. Det är märkvärdigt hur reglerade byarna är i landskapslagarna, ofta i särskilda byalags- balkar. Där regleras nämligen uttryckligen hur bonde måste hålla gärdesgård, hur han måste hålla sina djur på sina egna ägor, hur man måste bygga för att förekomma brandfarlighet, hur jakt och skiften regleras och hur allmänningarna skall användas. (Den nutida plan- och bygglagstiftningen har verkligen rötter!) Byalaget är också in- draget i utskylder för den tidiga kyrkoorganisationen och i den ti- diga militära organisationen.

Om man har bestämt sig a priori för att tolka landskapslagarna som rester av en urgammal, hedentida och självstyrande samhällsor- ganisation, då kan man naturligtvis tolka byarnas reglering som bya- lagets egen självreglering och självstyrelse. Men ser man landskaps- lagarna som 1200-talsprodukter, från tiden strax efter riksbyggaren Birger Jarls död, måste man rimligen tolka dem som den kyrkliga centralmaktens, och den kungliga centralmaktens, viktiga redskap för att organisera samhället och sin egen maktställning. Det visar sig också att väldigt mycket av regleringen av byarna har att göra med vad konungen och kyrkan kräver av bönderna. Sedan finns det också stora delar som är inriktade på säkerhet och att förebygga tvister.

Naturligtvis kunde byalag vara centra för upproriska offentlig- heter, och naturligtvis reglerar byalagen i praktiken ”sina egna ange- lägenheter”, som det skulle heta i självstyrelseretorikens kvarter. Men det är i så fall märkligt mycket ”speciallagstiftning” i stadgan- dena om bylivet. Det är egendomligt mycket som kungen genom lagen vill kontrollera. Sammanfattande skriver Elsa Sjöholm:

271

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

Sammantaget visar bestämmelserna i de undersökta svenska lagarnas byggningabalkar en genomgripande reglering av byns interna och ex- terna förhållanden.61

Landskapslagarna ger inte något utrymme för en tolkning att man här har något annat framför sig än en konungslig reglering av bön- derna och byaväsendet.62

Socknarna

En tredje tradition av lokal självstyrelse, som framhävs särskilt i litteraturen, utgörs av socknarna.63 Dessa är ju basen för den kyrkli- ga organisationen. Typiskt skriver Tore Ivarsson i boken Kommu- nernas släktträd (1992) att:

Till skillnad från städerna som beviljades sina speciella rättigheter från centralt håll så utgjorde socknarna exempel på spontant framvuxna en- heter. Socknarna var naturligt uppkomna geografiska områden där centralpunkterna var kyrkor.64

Denna linje vill vi litet lättsamt kalla den ansgarianska tolknings- traditionen av självstyrelsemytologin, eftersom den utgår från kyr- kans organisation, socknarna och sockenmenigheterna, till skillnad mot den germanistiska som utgår från bondemenigheterna och ting- en. En av den ansgarianska tolkningens centrala företrädare är nes- torn i svensk kommunalkunskap, Agne Gustafsson, som i boken

Kommunal självstyrelse (1996) skriver:

De egentliga rötterna till den mer moderna kommunen återfinns i stä- derna och den medeltida socknen. Städerna hade liksom ute i Europa sina egna självstyrelsetraditioner…På landsbygden utvecklades socknen från och med 1100-talet till att bli det viktigaste området för lokala me- nigheter.65

Liknande formuleringar framför Gustafsson i sina artiklar i Natio- nalencyklopedin om ”kommun” och ”kommunal självstyrelse”. I vilken mening kan man tala om 1100-talets och 1200-talets socknar som självstyrande menigheter?

För det första vill vi rikta en allmän kritik mot själva tänkesättet. Vi menar att det är alldeles för germanistiskt influerat, trots den kyrkliga förklaringslinjen. Vad var den katolska kyrkan under hög- medeltiden? Ja, inte var det kooperativa förbundet eller syndikalis- ternas centralorganisation. Katolska kyrkan var en starkt hierarkisk

272

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

och centraliserad effektiv organisation, med globala ambitioner, för själarnas frälsning och den kyrkliga organisationens ekonomiska be- kostande, med egen underrättelsetjänst och eget domstolsväsende.

Själva tanken att socknarna, basenheterna i detta välorganiserade globaliseringsprojekt, skulle kunna utgöra några sorts självstyrande enheter är på något sätt en contradictio in adjecto.

Det enda som kan förklara hur en sådan tanke över huvud taget kan uppkomma är väl den nationella myten om den nordiska särar- ten. Det tankeled som förutsätts är ju att den katolska kyrkan, spontant, uppstod på västgötaslätten som en folkrörelse, som sedan spred sig till Rom. Nu låter detta skämtsamt, men vi är gravt allvar- liga.

För det andra kan man gå till fakta och till källorna. Runt 1100 finns en ärkebiskop i Lund som råder över hela Norden. Omkring år 1120 är det svenska landet organiserat i sex biskopsdömen. 1164 får Uppsala en egen ärkebiskop. Mot mitten och slutet av 1100-talet är sockenbildningen genomförd runt om i de svenska landsdelarna. Socknen utgörs av de byar som gemensamt ombesörjer en kyrko- byggnad. Att bygga kyrka är en skyldighet som är påbjuden i lag, vilket framgår i landskapslagarnas kyrkobalkar. Och då skall man minnas att landskapslagarna måste ses som överhetens lagstiftning för att styra över bondeklassen.

Adam av Bremen, som ju är en intressant källa, nämner ingen- stans det spontana när han talar om svionernas kristnande. Däremot nämner han att domedagspredikande missionärer skrämde bönderna till tårar, så att de genast gav allt de ägde till kyrkobygge. Om man vill hävda att missionerandet i Norden, omvändelsen och de första kyrkobyggena var en spontan process, borde man väl ha kunnat gå i källmässig närkamp med bla. Adam, som ju ändå får anses ha en kyrkovänlig tendens, utsänd av biskopen i Bremen som han var för att ”kunskapa” och berätta. Men det finns värre problem för den ansgarianska tolkningen av den lokala självstyrelsens ursprung. Upplandslagens kyrkobalk från 1296 går kärvt rak på sak:

Kristi bjöd att man skall bygga kyrka och göra tionde. Adam och hans söner voro de första som gjorde tionde, och Solomo byggde kyrka.66 (”Och hör sen, alla tredskande bönder”! frestas man att tyst tillägga efter dessa dräpande argument.)

Som vi ser det är saken ganska enkel. Socknen är inte alls ”spontant framvuxen” som det framhålls i den gängse bilden. Upplandslagens kyrkobalk, tillika med de andra landskapslagarnas kyrkobalkar, be- rättar i stället kärvt om en verklighet där bönder ”försummar”,

273

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

”bönder tredskas”, ”tvist uppstår” mellan sockenmännen och präs- ten och så vidare. Sockenmännen har därtill skyldighet att ställa upp med dagsverken när kyrkan skall byggas, ”efter mantal”, och bekosta prästens hus och avsätta jord till prästboställets underhåll och an- ställa en klockare. De skall anskaffa mässkrud, altarkläde och kalk och ”alla böcker för gudstjänsten”, och se till att kyrkogårdens stängsel är helt. Vidare stadgas ett ansenligt arvode till biskopen när han skall komma och inviga kyrkan. Men det mest avgörande är na- turligtvis det tionde till prästen som ”skall avsättas på åkrarna”, och de småavgifter prästen skall ha för sina förrättningar, och en lång och detaljerad balk om hur man skall förfara när någon vill skänka eller testamentera egendom ”till kloster eller till kyrka”. Ordet sockenstämma nämns ingenstans, däremot kyrkvärd här och var. Det framgår också att i alla grövre mål då tvister förekommer eller då brott har begåtts inom kyrkobyggnaden eller mot kyrkan, sitter konungens länsman och biskopen båda som ordförande, det vill säga, har lika rätt att dela böterna.67

Hur kan man tolka en sådan lag som uttryck för en självstyrande sockenmenighet? Snarare finner man en arrogant överhetsprägel som i ännu tydligare ord än för byalagen konstituerar och reglerar sockenlivet. Socknarna som ursprung till den lokala självstyrelsen, hela den lokala självstyrelsens förmenta rötter i ett demokratiskt sockenväsen under 1100- och 1200-talen, har inget stöd i lagtex- terna. Den urgamla självstyrelsen på denna punkt är helt enkelt en myt.

Medeltidens landskapslagar uttrycker i stället en dragkamp mel- lan kyrkan och kungamakten om vem som skall få behärska lokal- samhället, främst dess rättsliga konstituering och ledning, men också, naturligtvis, dess beskattning. Denna dragkamp fortsatte fram genom århundradena. (Den avslutas kanske inte förrän i skri- vande stund, i kyrkans skiljande från staten, betecknande nog med ett samarbete mellan kyrka och stat om kyrkoskatten in i det sista!) Socknarna skattades hårt av Gustav Vasa under 1500-talet, och kyr- kans lokala organisationer hämtade sig inte förrän under 1600-talet, men då som ett resultat av ett dådkraftigt prästerskap, som behövde en bättre organisation. I prästeståndets privilegier från 1723 är det uttryckligen prästerskapet som ges makt att i städer och på lands- bygden hålla sockenstämmor. Samtidigt befästes prästernas direkta makt över menigheten i och med en förstärkt kyrkotukt, och dess skärpta straff vid ”försummelse till att göra sin gudstjänst”. Detta är långt ifrån en situation, där socknen är ett uttryck för en lokal me- nighets vilja och gemensamma behov! Det maktfulla prästeståndet

274

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

skulle också snart komma att hejdas av kungamakten, och kyrkan striktare ställas under statlig organisation och uppsikt.

Städerna

En fjärde tradition av lokal självstyrelse sägs utgöras av städerna. Ute i Europa är städernas ställning stark under medeltiden. Ofta är de fristående från både världslig och andlig överhöghet, och bildar därför en egen politisk kraft. Det nordtyska Hansa-förbundet fram- står ju ett slag som Östersjöns starkaste makt. De tyska städerna, liksom de italienska, exempelvis, har också en stark egen stadssty- relse och stadsadministration.

Tvärtom är det med det svenska stadsväsendet. De flesta medel- tida städerna tillkom genom kungligt initiativ, och med kungligt pri- vilegium att bedriva handel, naturligtvis med beskattning som gen- gäld. Före 1200-talet är medeltidens städer försumbara, förutom kanske Visby. Stadsväsendet får ett uppsving först under 1200-talet, och det genom central politik. Konungen inordnar många städer att lyda under en biskop, ett sätt att stärka kyrkans finanser samtidigt med kungens. Delar av det tyska väsendet för stadsstyrelse införs också i Sverige, men på ett sådant sätt att den kungliga överhöghe- ten aldrig sätts i fråga. Exempelvis är inrättandet och reglerandet av stadens råd en kunglig angelägenhet, ibland även utseendet av råd- män. Kungen utser också en stadsfogde, som står över den lokale byfogden i rang och makt. Egentligen är det bara Visby som under denna tid har en mer europeiskt fristående ställning, genom sin spe- ciella tyska anknytning och sitt medlemskap i Hansan.68

Stadsväsendet i Sverige verkar alltså från början vara en kunglig angelägenhet, och alltså inte heller det någon härd för ”urgammal” lokal självstyrelse. Detta styrks även av Maja Hagermans slutsats:

Men under tidigt 1200-tal började också anläggningar av annat slag ta form. De nya pusselbitarna i riksbygget var städer, och de verkar ha varit medvetet skapade platser för myndighetsutövning, administration, varuhandel och omsättning av kungliga mynt…69

Vad som följaktligen är slående i den svenska statsbildningstradi- tionen är frånvaron av lokalt förankrad aristokrati. Adeln tycks redan tidigt vara infogad som ”kungens män”. Dessutom är frånvaron av ett lokalt, självständigt stadsväsen och ett starkt stadsborgarskap påtagligt. Ute i Europa är ju dessa båda drag viktiga för en starkare ställning för de lokala enheterna, ja, rent av för uppkomsten av fe-

275

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

derativa lösningar. Sverige verkar redan från början vara mer enhets- statligt. Detta är den svenska särarten.

Sammanfattning

Tanken på en ”urgammal” tradition av genuin lokal självstyrelse måste avvisas. I alla fall kan den inte knytas till landskap, härader, byar, socknar eller städer, så som de framstår i de första skriftliga källorna, det vill säga, främst landskapslagarna från 1200-talets slut och 1300-talets början. De institutioner man finner där är spår efter en organiserad kungamakt stödd på kyrkan. Om man ändå skulle vilja behålla tanken, att det bortom denna tid, under folkvandrings- tid och vikingatid, fanns en ”urgammal” och genuin självstyrelse, så står det naturligtvis var och en fritt. Men landskapslagarna kan i så fall inte tas som intäkt.

Att tolka in en hedentida germansk urdemokrati i landskapsla- garnas rättsliga innehåll är inte heller hållbart. Landskapslagarnas rättstradition är genomgående uttryck för en kyrklig och konungs- lig, uppifrån kommande, samhällsorganisering. (Det verkar som om det vore Tacitus’ citat om svionernas envåldshärskare, och inte Hei- denstams citat om svenskarnas urdemokrati, ovan, som är mest rättvisande!)

Lika litet kan man tala om någon egentlig ”lokal självstyrelse” efter medeltiden, under den senare svenska kungamaktens period från Gustav Vasas 1500-tal till Carl XIV Johans 1800-tal. För att göra en lång historia kort, kan man med fog hävda att all utveckling av den lokala och regionala styrelsen och förvaltningen från 1500- talet fram till 1800-talets mitt – på gott och ont – var en fråga om att organisera den centraliserade enhetsstaten runt den absoluta kunga- makten: kameralt, juridiskt, socialt och kyrkligt, och inte minst militärt.

Vi vill alltså ifrågasätta den bild av den tidiga svenska samhälls- bildningen där landskap, härader, byar, socknar och städer ses som spontant framvuxna självstyrelseenheter vilka successivt växer sam- man till den nationella enhetsstaten. Om man skall tala om ”en lång och obruten tradition” i den svenska statstraditionen, är det i stället traditionen av en överhetsdominerad enhetsstats inrättande, kunga- makten och kyrkans inrättande av sina lokala samhällsorganiserande styrelseorgan: landskap, härader, byar, socknar och städer. En stats- tradition där kungamakt, kyrka och aristokrati har tävlat om att or- ganisera, beskatta och integrera den nationella enhetsstatens lokala

276

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

och regionala delar. (En formidabel prestation av samhällsstyrande och social ingenjörskonst!). Vi vill alltså förlägga den svenska kungamaktens och enhetsstatens ursprung till långt tidigare århund- raden än Gustav Vasas 1500-tal, Magnus Erikssons 1300-tal eller Birger Jarls 1200-tal.

Att det alltid har förekommit lokal politisk aktivitet, lokala poli- tiska traditioner och därtill maktkamp inom de av centralstaten in- rättade lokala och regionala politiska basorganisationerna har vi där- emot ingen anledning att betvivla. Tvärtom. Naturligtvis har lokala aktörer alltid kämpat om makten, både sinsemellan och med cen- tralmaktens representanter (”fogdarna”). Och naturligtvis har drag- kampen fått olika utfall och uttrycksformer, varför ”den lokala själv- styrelsens” faktiska innehåll varierat över tid och rum. Men att tolka in politisk självstyrelse i det faktum att det är vanligt med lokal och regional politisk aktivitet och maktkamp är inte hållbart. Skall man tala om politisk självstyrelse, så måste denna politiska styrelse göra sina avtryck och bli synlig författningspolitiskt och förvaltnings- politiskt. Annars talar man inte om ett samhälles politiska basorga- nisation, bara om en politisk subkultur eller föga framgångsrik mot- ståndskultur.

Kontrafaktiskt exempel: Hade Dacke-fejden runt 1540 lyckats komma längre, skulle Sverige kanske ha kunnat få en ny rättsord- ning i de befriade landsdelarna. Men så blev inte fallet. Ändå var Dacke-fejden kanske det enda uppror som på allvar skulle ha kunnat hota den svenska enhetsstatliga utvecklingen. Men det man ju inte veta. Väl i maktställning hade Dacke kanske blivit en ny Gustav Vasa, och inte en federativ bonderepubliks president.

Som vi antytt ovan är emellertid frågan om den politiska maktens organisation, den politiska basorganisationens utformning, inte bara en fråga om faktisk och rättslig reglering. Minst lika viktig är den ideologiska och retoriska argumentation varmed den rådande politiska organisationen beskrivs och rättfärdigas. I de följande av- snitten skall vi närmare betrakta principiella idémässiga uppfattning- ar om lokal politisk styrelse, det vill säga, kommunerna som del i landets politiska basorganisation, såsom dessa uppfattningar ut- trycks av de dominerande politiska partierna i svensk politik. Vi startar vid 1800-talets mitt, med den intensiva politiska debatt som ledde fram till 1862 års kommunalförordningar, och följer debatten fram till vår nutid. Vårt mål är att genom 1800-talets diskussioner lägga en grund för en analys av hur begreppet ”kommunal självsty- relse” har definierats i dag, av dem som har att definiera det som en del i den politiska basorganisationen, det vill säga i sista hand våra

277

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

politiska partier. Vårt mål nedan i nästa avsnitt fyra är inte att skriva substantiell historia, lika litet som det var det i detta. Vi använder historien instrumentellt, som verktyg för kritik och analys, och som instrument för den politiska förståelse vi talade om inledningsvis som vårt syfte.

Principuppfattningar om kommunens grundkaraktär som politisk basorganisation

...ända sedan 1862 har det inte funnits någon anledning att skilja mellan självstyrelseärenden (egna ärenden) och specialreglerade (statliga) ärenden. Alla äro de genom statlig lagstiftning delegerade ärenden...

(Stjernquist, N., Magnusson, H., Den kommunala självstyrelsen, jämlikheten och variationerna mellan kommunerna, 1988, s. 40).

Kommunen i den svenska statstraditionen: enhetsstatlig integrationism

Under 1800-talet bedrevs en intensiv kommunideologisk principde- batt runt om i Europa, också i Sverige. Bakgrunden var, för att nu uttrycka det svepande, att samhällsorganiserandet stod inför nya utmaningar som industrialismen och urbaniseringen medfört. Den nationella samhällsorganiseringen utgjorde ett gigantiskt moderni- seringsprojekt som genomfördes i strid mot gamla tiders ståndsvä- sende och skråväsende, mot den merkantilistiska och absolutistiska kungamaktens förvaltningsorganisation, och mot kyrkans domine- rande ställning i samhällslivet. I Sverige kulminerade denna natio- nella moderniseringsprocess i 1846 och 1864 års näringsfrihetsför- ordningar, i 1862 års kommunalförordningar (som instiftade det moderna svenska kommunväsendet med städer, landskommuner, landsting och kyrkokommuner samt för övrigt termen kommunal självstyrelse som sådan) samt i 1866 års riksdagsreform som avskaf- fade ståndsriksdagen.

1862 års kommunalförordningar tillkom efter en ideologisk strid mellan konservativa och liberaler. De konservativa drog det längsta strået. Visserligen fick de liberala efter decennier av intensiv propa- ganda med ordet ”kommunal självstyrelse” i förordningstexten, med tankar som associerar till den amerikanska revolutionens syn på

278

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

självstyrande medborgare i en självstyrande, federativ samhällsord- ning, uppbyggd underifrån i rättsligt självständiga kommuner, själv- styrande delstater och en federativt sammansatt nation. (Det fanns också under 1800-talet revolutionärt federativa socialistiska idéer om kommuner och kommunism, ”ett förbund av fria människor” som Karl Marx tidstypiskt uttryckte denna vision av det kommunis- tiska samhället i alla sina skrifter.)

Men hursomhelst: uttrycket ”kommunal självstyrelse” i svensk offentlig rätt måste betraktas som en symbolisk eftergift från de konservativa till den förlorande liberala sidan. I allt väsentligt in- rättade 1862 års kommunalförordningar de svenska moderna kom- munerna som ett slags lokala offentliga förvaltningsorgan i den natio- nella samhällsorganismen. Det fastslogs särskilt att kommunerna inte hade någon statsrättsligt genuin juridisk kompetens som självsty- rande politiska enheter. De fick sin kompetens genom delegering från staten, och verkade under statens suveränitet.

I sin förträffliga studie Den parlamentariska diskussionen kring den kommunala självstyrelsen i Sverige 1817–1862 (1939) beskriver Gunnar Swensson Kommunallagskommitténs betänkande från 1859. Betänkandet låg till grund för 1862 års kommunalförordningar och fastslår tydligt kommunernas underordning under den statliga suveräniteten:

Endast genom staten finge de [kommunerna] sitt berättigande, men i trots härav hörde en förvaltande självverksamhet till kommunens be- grepp. Kommunerna voro liksom själva underlaget för statens organiska förening och i omedelbart samband med folket.70

Det efterföljande seklet av kommunal indelnings- och organise- ringshistoria fullföljer den enhetsstatliga integrationismens tradi- tion. Kommunindelningslagen 1919 fastslår särskilt att varken kom- munen eller socknarna har någon laglig rätt till sina territorier. 1952 års storkommunreform, som minskar antalet kommuner i landet från ca 2 000 till ca 800, är ett led i den centrala statsmaktens poli- tiska strävanden att lägga grunden för en mer ambitiös, centralt diri- gerad offentlig välfärdspolitik. Samma målsättning vägleder också 1962 års kommunblocksreform, som med tillägget om tvångsvis sammanslagning år 1969 minskar kommunantalet från ca 800 till de nuvarande drygt 280.

Visserligen betonas i detta politiska indelningsarbete gång på gång hur viktiga kommunerna är, och visserligen sägs särskilt att de är överlägsna utlokaliserade statliga verk. Men detta är snarare det enhetsstatliga mönstret än kommunal själstyrelse. Kommunerna är,

279

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

liksom hundra år tidigare, på gott och ont, en sorts lokala verkställa- re av statlig reformpolitik. Vissa element av kommunalt självbestäm- mande finns dock, det vill vi inte undanhålla, det måste infogas i vår alternativa bild. De är framför allt tre: de kommunala politiska för- samlingarna, beskattningsrätten och den så kallade ”allmänna kom- petensen”. Dessa inslag påminner om att dragkampen om lokalsam- hällets organisation alls inte är slutgiltig och avgjord i och med 1862, 1919, 1952, 1962 osv. Men det hittillsvarande huvudintrycket är enligt vår mening entydigt. Det retoriken kallar ”kommunal själv- styrelse” är huvudsakligen en förvaltningsform inom enhetsstaten. Vår tes skall bli mer underbyggd efter hand.

Särskilt efter kommunblocksreformen 1962–1969 är begreppet ”kommuner” tydligt inordnade under begreppet ”offentlig förvalt- ning”, alltså inte som i England under begreppet ”lokal styrelse”. Detta gäller diskursmässigt och ideologiskt i det politiska språket, men också i den offentliga rättens och i statsvetenskapens läro- böcker och kompendier, de läroböcker som formar de blivande tjänstemännens och den politiska elitens politiska världsbild och tankemönster.71 Denna uppfattning gäller som en självklarhet. Den är ”sann” i den positiva meningen att den återspeglar de faktiska förhållandena. Den brukar också avvisa andra synsätt, till exempel naturrättslig, federativ självstyrelse i liberal och socialistisk tradition, som orealistisk naturrättslig metafysik. Rättspositivistiskt sett råder ju följande: Kommuner har, säger har, ingen egen juridisk kompetens. De får, säger får, sin juridiska kompetens av staten. Så lyder den gängse bildens enhetsstatliga kanon. Det finns alltså i denna gängse rättsuppfattning inte någon skillnad mellan kommu- nernas allmänna kompetens och den statliga speciallagstiftningens kompetens: ”Alla ärenden är av staten delegerade ärenden”, liksom inom en enhetlig förvaltningsorganisation, framhålls det närmast poetiskt av Nils Stjernqvist och Håkan Magnusson i citatet ovan.72

Detta är naturligtvis sant, rättspositivistiskt sett. Lagstiftningen är faktiskt sådan. Det är också sant maktpolitiskt sett. De politiska majoriteterna har faktiskt över tid inrättat det så. Men det är inte den enda möjliga ståndpunkten om man betraktar kommunernas roll idépolitiskt och normativt; om man intar perspektivet lege fe- renda i stället för lege lata. Framför allt bör det ju inte vara den enda möjliga ståndpunkten analytiskt sett, i en upplyst och öppen dis- kussion om vad ett gott statsskick skulle kunna vara inför framtiden. Det finns ju inget som binder den svenska staten till att för evigt instituera kommunerna som huvudsakligen underordnade för- valtnings- och verkställighetsorgan. Den svenska folkstyrelsen

280

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

skulle naturligtvis i princip kunna inrätta en ny regeringsform och kommunallag, och inrätta en starkare kommunal kompetens, ja, till och med en långtgående kommunal självständighet, om den poli- tiska viljan och majoriteten funnes.

Den gängse bilden inom statsvetenskaplig kommunforskning, försöker dock framställa det existerande som något ”naturligt fram- vuxet”, eller en ”anpassning till förändrade samhällsförhållanden”.73 Ett annat arbete skriver om ”tidsandans” förändring och hänvisar till ”utvecklingen”, något som inte beror på politisk makt och som inte kan ändras gentemot ”nya tiders krav”.74 Framför allt verkar man bortse ifrån, eller vill dölja, att det nuvarande författningspolitiska och förvaltningspolitiska tillståndet existerar som ett resultat av idépolitisk strid.

Den gängse bildens skapare har haft en blind fläck när bilden konstruerades. Fläcken har inneburit att den idépolitiska debatten negligerats, sållats bort eller inte alls uppmärksammats. Låt oss där- för närmare betrakta några olika principuppfattningar om kommu- nens konstitutiva grundkaraktär som har funnits sedan 1862, och finns än i dag. Det skall då bli synligt och tydligt vilka idépolitiska alternativ som har funnits och alltjämt finns. Det skall dessutom, och inte minst, bli synligt hur ideologiskt och politiskt bestämd den segrande principuppfattningen är. Det är den principuppfattning som vi i denna uppsats benämner enhetsstatlig integrationism.

Fyra stiliserade principuppfattningar om kommunens konstitutiva grundkaraktär

I diskussionen om 1862 års kommunalförordningar, och i diskus- sionerna om den senare kommunala utvecklingen vid reformerna 1919, 1952, 1962 och 1969 samt i den nutida debatten framträder de svenska politiska partierna med olika principuppfattningar om den kommunala självstyrelsens funktion i samhällsbyggnaden. När vi överblickar denna idépolitiska diskussion om vad kommuner är och bör vara, från 1862 och framåt, finner vi fyra huvudsakliga princip- uppfattningar.

Den första principiella uppfattningen om kommunens konstitu- tiva grundkaraktär skulle vi vilja kalla idén om gemenskapskommu- nen. Enligt denna uppfattning är kommuner spontant och organiskt framvuxna lokalsamhällen, med traditionsgiven och ursprunglig självständighet. Gemenskapen upplevs bakåt till socknen, byalaget eller det äldre stadsväsendet, som tas till romantisk inspiration, oav-

281

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

sett den historiska sanningshalten. En historisk organismtanke är tydlig. Till grund för denna uppfattning om kommuners konstitu- tiva grundkaraktär finns den faktiska och alldeles naturliga känslan av tillhörighet med en bygd eller en stad, och känslan av gemenskap med dess invånare, som alla kan uppleva, allt från släkt och skol- kamrater, till arbetskamrater och grannar. Den kommunala sam- fällighet som gemenskapskommunen beskriver är egentligen inte politisk, invånarna är inte medborgare i egentlig mening. Det ligger närmare till hands att jämföra samfälligheten med en familj. En kollektiv social gemenskap. Medlemskap snarare än medborgarskap. Gemenskapskommunens idé finns än i dag, och i överraskande mo- dern form, i återkommande idéer om ”lokalsamhälle” och ”lokal gemenskap”, eller i amerikansk ”small-town ideology” eller ”com- munitarianism”. Politiskt sett har idén om gemenskapskommunen i Sverige främst burits fram av Centerpartiet och av Kristdemokra- tiska Samhällspartiet. I idén om gemenskapskommunens finns många argument som förordar en starkare lokal självständighet och juridisk kompetens.75

Den andra principuppfattningen om kommunens konstitutiva grundkaraktär som uttrycks i den svenska idédebatten om kommu- nerna skulle vi vilja kalla kontraktskommunens idé. Det är den radi- kala liberalismens idé, med rötter i de amerikanska och franska re- volutionerna 1776 och 1789. Utgångspunkten är den självstyrande människan, som genom ett slags kontrakt (samhällskontraktet) slu- ter sig samman med andra till ett samhälle. Samhället är alltså inte organiskt och traditionellt framvuxet, utan rationellt och liksom ”mekaniskt” sammansatt. Medan gemenskapskommunens idé kon- stituerar kommunsamfälligheten utifrån kollektivet, konstituerar kontraktskommunens idé samfälligheten utifrån individen, i den typiska politiska individualismens tankefigur, den som bland annat vältaligt framlagts av till exempel John Locke.

Kontraktskommunens samfällighet äger en egen och genuin po- litisk självständighet med en egen rättslig kompetens. Denna kom- petens härleds från varje individs rättsliga kompetens att handa sina egna angelägenheter, och inte minst sitt självbestämmande över sin kropp och sin själ. Varje individ kan, som i Thomas Hobbes eller John Lockes politiska filosofi, genom ett frivilligt kontrakt avyttra en del av sin egen politiska autonomi till ”det politiska eller civila samhället”.76 Kommunen ses i detta ljus som en association av auto- noma individer som slutit sig samman i ett lokalt samhällskontrakt. Flera lokala samhällen kan sedan sammansluta sig, genom ett större samhällskontrakt, till en delstat eller rent av till en nationell fede-

282

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

rativt uppbyggd stat.

Kontraktskommunens idé och politiska filosofi utgör en viktig del i den gammalliberala självstyrelseideologin från 1800-talets mitt. Det är en självklar ideologi hos den radikale liberalen Thomas Paine, men också hos den något mer moderererade Alexis de Tocqueville. Den är självklart verksam i de svenska liberalernas diskussioner inför 1862 års kommunalförordningar. Kontraktskommunens idé er- bjuder en slagkraftig normativ argumentation för en radikal lokal självstyrelse och egen rättslig kommunal kompetens.

Liknande idéer återfinns också i den socialistiska traditionens fe- derativa idéer, till exempel hos Proudhon och Bakunin. De finns också i Marx’ och Engels’ politiska skrifter, särskilt i Marx’ analys av den så kallade Pariskommunen år 1871, då medborgarna i Paris tog makten i sin stad i samband med fransk-tyska kriget. Karl Marx ”förbund av fria människor” utgör politiskt filosofiskt sett inget annorlunda än John Lockes eller Thomas Paines ”association av egenmäktiga individer”.77

En tredje principuppfattning om kommunens konstitutiva grundkaraktär är den konservativa idén om kommunen som en del av ”statsorganismen”. I denna konservativa samhällssyn är all samhälls- utveckling organisk. Samhällsorganisationen utvecklas likt en väx- ande organism. Samhällets olika enheter är förbundna med varandra liksom lemmarna i en kropp, och kommunerna är inordnade i den nationellt organiserade statliga förvaltningsorganisationen. Man ser samhället som en ordnad hierarki av stora och små ”samhällen”, där betoningen ligger på nationens, organismens, harmonisk utveckling och organisation. Denna konservatism var stark under 1800-talet, den formuleras av den konservative statsfilosofen Boström, och blir till dogm under 1800-talets senare del. Den överges dock ganska snart inom konservativa kretsar efter demokratins genombrott.78

En fjärde principuppfattning om kommunens konstitutiva grundkaraktär, slutligen, skulle vi vilja kalla idén om förvaltnings- kommunen. Man skulle kunna säga att det är den gamla statsorga- nismidén, fastän i modern tappning. Denna nära koppling mellan en konservativ statsidealism och en socialdemokratisk offentlig sektor- socialism har också uppmärksammats i litteraturen. Både forskaren i offentlig rätt Fritz Kaijser och idéhistorikern Sven Eric Liedman har i idéhistoriska översikter noterat att en högerståndpunkt från 1800- talet, blir en vänsterståndpunkt på 1900-talet.79 Den moderna för- valtningskommunens idé frambärs främst av 1900-talets socialde- mokrati, men också under en tid av det socialliberala folkpartiet. Det är 1900-talets typiska svenska enhetsstatliga, integrationistiska

283

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

och statsförvaltande idé. Där ses kommuner rätt och slätt som led i statlig förvaltning. Framför allt ser man dem som redskap för den nationellt beslutade reformpolitiken. Och eftersom denna reform- politik - allt från grundskolan till den sociala omsorgen - gäller hela nationen, skall olika kommunala variationer helst suddas ut. Därför måste kommunerna göras stora och enhetliga, så att medborgarna kan få uppleva enhetlig service. Kommunernas roll förändras där- med, som det heter i en tidstypisk utredningstext, från att vara ”ett instrument för tillvaratagande av enbart eller huvudsakligen lokala intressen till att vara en integrerad del i ett enhetligt samhällsmaski- neri”.80

Förvaltningskommunens idé är dock uttryckligen demokratiskt grundad. Men inte av kommunal politisk egen kompetens. Den de- mokrati som förvaltningskommunens demokratiska legitimitet ut- går från, är det nationella planet, den demokrati där hela folket re- presenteras. Samhället ses som mekaniskt sammansatt och rationellt konstruerat. Kommunen är infogad i ett beslutsflöde uppifrån och ned, en länk i den demokratiskt styrda kedjan av offentlig förvalt- ning. Inte ett organ för politisk aggregering och artikulering nedi- från.81 De kommunala politiska valen bör integreras med de natio- nella i en gemensam valdag så att sambandet mellan nationell och kommunal reformpolitik skall bli tydligt.

Vilken är då skillnaden mellan den nutida förvaltningskommunen och den gamla konservativa statsorganismidén? Inte mycket mer än den historiska tidpunkten och den socialpolitiska målsättningen.

Man möter samma argumentation kring systemets legitimitet och funktionella effektivitet. Kommunerna är på liknande sätt integrerade i en enhetlig politisk basorganisation för gemensamma mål. Den politiska kraftlinjen går uppifrån och ned, i en kedja av förvaltningsbeslut och förvaltningsorgan. Därför passar den nutida förvaltningskommunens princip, paradoxalt nog, som hand i handske i den gamla svenska statstraditionen.82

Sammanfattande överblick 83

Låt oss ställa upp en tablå i två dimensioner över den svenska idépo- litiska debatten om den kommunala självstyrelsens funktion som politisk basorganisation. Längs den ena axeln lägger vi dimensionen självständighet respektive statsbundenhet. Längs den andra axeln lägger vi organisk respektive mekanisk samhällssyn. Då kan vi på följande sätt sammanfatta de huvudsakliga svenska principuppfatt- ningarna om kommunens konstitutiva grundkaraktär. (Se figur 1.)

284

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

Figur 1. Fyra principuppfattningar om kommunens konstitutiva grundkaraktär i svensk idépolitisk debatt om den kommunala själv- styrelsen. Den horisontella axeln rör idéer om samfällighetens natur. Den vertikala axeln rör idéer om kommunens relation till staten

Den bild som framträder är att den principiella idédebatten om vad kommuner är och bör vara rör sig längs två dimensioner. Den ena dimensionen är samhällssyn, där idédebatten pendlar mellan den or- ganiska (traditionella) och den mekaniska och rationalistiska (mo- derna) samhällssynen. Den andra dimensionen rör frågan enligt vilka principer som kommunen skall integreras i staten, där idédebatten pendlar mellan principerna självständighet (federativism) och statsbundenhet (enhetsstatlighet). De fyra idémässiga huvudposi- tionerna som vi ovan presenterade kan därvid urskiljas som stili- serade positioner i figuren. Var och en av dessa utgör ett normativt fundament för synen på kommunens konstitutiva grundkaraktär, vad kommunen är och bör vara, politiskt filosofiskt sett.

I gemenskapskommunens och kontraktskommunens tänkande, de principuppfattningar som hävdar kommunal självständighet, kan och bör de svenska invånarna ha flera politiska ”medborgarskap” och ”medlemskap”. Människor tänks vara och agera som sociala och politiska personer i flera politiska basorganisationer, till exempel bå- de i nationell politik och kommunal. Som kommuninvånare är man både nationell medborgare, delaktig i rikspolitisk reformpolitik, och samtidigt utövare av ett kommunalt politiskt medborgarskap/med- lemskap. Följaktligen existerar det, enligt den övre halvans princip- uppfattningar, flera medborgerligt legitima maktanspråk även i en enhetsstat.

285

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

I den svenska politiska historien är det uppenbart att de två do- minerande principuppfattningarna är de två nedersta, de som fram- håller statsbundenheten. 1800-talets konservativa statsorganismidé har smidigt omformats och övergått i 1900-talets förvaltningskom- mun. En statsbärande (1800-talsmodern) social konservatism har övergått till en statsbärande (1900-talsmodern) social reformism. Samtidigt har den enhetsstatliga grundtanken aldrig övergetts.

Från Birger Jarls tid, över Gustav Vasa, fram till 1862 års kom- munalförordningar och 1969 års tvångsvisa genomförande av kom- munsammanslagningsreformen råder en lång och entydig tradition. Det är traditionen av samhällsorganisation och samhällsorganisering uppifrån. I sin senaste fas är det en demokratiskt styrd och initierad samhällsorganisation, men dock initierad uppifrån, som nationellt beslutad reformpolitik, och där styrningen av kommunerna går uppifrån och ned, i en kedja av politiska beslut. Makthavare har kommit och gått, reformer har antagits och ersatts, lokalsamhällets indelning och kommunernas och städernas uppgifter har ständigt diskuterats. Men den enhetsstatliga integrationismen, och därmed kommunernas underordnade ställning som ett slags verkställande förvaltningsenheter, har bestått.

Gemenskapskommunen och kontraktskommunen framstår där- med som perifera i svensk statstradition. De utgör förlorarna, mino- ritetsuppfattningar. Den radikala socialismens kontraktskommunala idéer, i övre högra rutan, framstår som enbart utopier. Den radikala liberalismens samhällssyn och kommunidéer, likaledes i den övre högre rutan, framstår som osvenskt främmande ”naturrättslig metafysik”. Den är dock inte mer metafysisk än att den är konstitu- tionell verklighet i USA, ett samhälle uppbyggt av samhällskontrakt nedifrån och upp, med en stark lokal och delstatlig självständighet, som inte får åsidosättas uppifrån. Lokal självständighet, och federa- tiva lösningar, är vanliga på olika håll även i Europa. Schweiz är pa- radexemplet, som ett förbund av självstyrande kantoner. Tyskland är en federativ förbundsrepublik, med en lång tradition av självstyrande städer och furstendömen (vid Westphaliska freden 1648 bestod Tyskland av cirka 400 småstater). Italien och Spanien har starka traditioner av regional självständighet och federativ historia, och så vidare. De nordiska länderna framstår som enhetsstatliga undantag. Det är för övrigt en enhetsstatlighet som har underlättats av geografisk litenhet, svag lokal förankring hos adeln (de var faktiskt ”kungens män”), ett stadsväsen med svag självständighet, parat med stark kungamakt och centralmakt genom historien.84

286

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

Varför diskutera kommunal självstyrelse i dag?

Kommunal självstyrelse som politiskt maktspridningsprojekt

”Land skola byggas med lag” lyder det gamla nordiska ordstäv som förekommer på flera ställen i våra medeltida landskapslagar.85 Den nutida svenska politiska basorganisationen fastställs också i lag, när- mare bestämt i RF:s första paragraf. Där förtydligas att den politiska basorganisationen skall bestå av två delar. För det första ”repre- sentativt och parlamentariskt statsskick” tillsammans med, för det andra, ”kommunal självstyrelse”. Eller med lagtextens ord:

All offentlig makt utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse (RF 1 kap. 1 §).

Regeringsformen pekar därmed ut kommunal självstyrelse som en grundpelare i den svenska politiska basorganisationen, en basorga- isation som skall förverkliga en demokratisk ”folkstyrelse”. Men vad innebär detta utpekande för de svenska kommunernas konstitutiva grundkaraktär? Regeringsformens formulering innebär ett uppdrag åt de svenska kommunerna att delta i realiserandet av den svenska demokratin. Detta innebär inget mindre än att kommunerna förlä- nas och skall utöva demokratisk politisk makt, både i princip och praktik. Det finns ingen annan rimlig tolkning av lagtexten. Om man nu vill ta formuleringen om ”kommunal självstyrelse” på allvar, och inte enbart sed den som ceremoni eller som ett författningspo- litiskt misstag.86

Landets kommuner, som led i den svenska politiska basorganisa- tionen, ingår i den enhetsstatliga statsbildningen Sverige. Därmed sammanhänger med nödvändighet, författningspolitiskt sett, frågan om kommunernas konstitutiva grundkaraktär med den allmänna frågan om fördelning av politisk makt och auktoritet inom den poli- tiska basorganisationen. Emellertid är Regeringsformen liksom våra andra författningar mycket kortfattade vad beträffar den så kallade kommunala självstyrelsens författningspolitiska innebörd och ställ- ning.

287

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

Lagstiftningen ger helt enkelt inte några förtydligande riktlinjer för enligt vilka principer, i vilken form och i vilken utsträckning som politisk makt skall utövas av kommunala styrelser. Allt som har att göra med självstyrelsens utformning och funktion, även frågan om den politiska maktens fördelning mellan det nationella parlamentet och de lokala styrelserna, skall i stället fastställas genom vanlig lag.

Det åligger således de politiska partiernas representanter i riksdagen att bestämma vilken konstitutiv grundkaraktär som den kommunala självstyrelsens skall ges för att fylla sin funktion som politisk basorganisation för den svenska demokratin. Därav vikten av att studera de faktiska politiska strävandena, idéerna och processerna rörande kommunernas ställning. Partierna har också fyllt denna sin roll. Den ovan beskrivna debatten inför 1862 års kommunalförord- ningar är ett bland många exempel, men framför allt visar vår egen forskning inom området87 på en rikhaltig idéflora och ett stort in- tresse i svenskt partiliv för den kommunala nivåns organisering.

Men om blicken vänds till samtiden, hur har den idépolitiska de- batten om den kommunala självstyrelsen gestaltat sig under tiden från 1960-talets början och fram tills nu? Vilka principuppfattningar om kommunens konstitutiva grundkaraktär har de dominerande partierna i svensk politik uttryckt? Och hur har de i lag föreslagit att den i regeringsformen föreskrivna ”kommunala självstyrelsen” skall förverkligas? Dessutom som ett led för att förverkliga politisk demo- krati, som ett led i förverkligandet av en svensk ”folkstyrelse”.

De politiska partierna och den kommunala självstyrelsen 1962–197488

Som en avgörande viktig länk i genomförandet sina politiska mål- sättningar om likhet i standard och livschanser, över hela landet, initierar den socialdemokratiska regeringen år 1962 en storslagen och storskalig reform av de svenska kommunerna. Om 1862 års kommunalförordningar kan ses som ett nationellt moderniserings- projekt under moderniserande borgerliga förtecken riktat mot feo- dalism, och ståndssamhälle, ser man här i 1962 års kommunblocks- tankar ett motsvarande moderniseringsprojekt, dock tänkt utifrån en enhetlig löntagarklass av förenhetligade politiska medborgare, riktat mot den kvarvarande borgerligheten och det gamla klassam- hället.

Kommunblocksreformen var verkligen omvälvande. Den tänkte sig minska antalet kommuner från 800 till cirka 275. Dess bärande

288

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

tanke var att skapa en lokal offentlig infrastruktur av ekonomiskt bärkraftiga kommuner som skulle kunna bära upp en modern en- hetlig grundskola, en modern äldreomsorg och en fysisk planering för den expansiva industrialiseringen, urbaniseringen och kommer- sialiseringen. Att beskriva denna reform som ett ”systemskifte” är på många sätt befogat.

En grundidé var att de nya kommunblocken, de som man tänkte sig att de gamla kommunerna skulle gå samman i, skulle uppstå på frivillig väg. Sammanslagningen gick dock trögt. Och 1969 drev so- cialdemokraterna i riksdagen igenom, i kraft av sin egna majoritet efter 1968 års segerval, att inträdet i kommunblocken skulle vara obligatoriskt och färdigt senast 1973.

Kommunblocksreformen stod emellertid inte ensam som en grundpelare i det socialdemokratiska samhällsbygget. Liksom vid 1862 års kommunallagar bedrevs parallellt en intensiv diskussion om att anta en ny författning. Man var överens om att gå över till en- kammarriksdag och att låta partiernas proportionalitet slå igenom totalt i den nya enkammarriksdagens sammansättning. Socialdemo- kraterna hade dock benhårt låst sig vid att de politiska valen till riks- dag och kommuner skulle ske på en gemensam valdag. Tanken var att de kommunala frågorna inte skulle leva ett eget liv utan knytas till den nationella reformpolitiken och dess genomförande. Genom att nationell reformpolitik omsattes till kommunal nivå, skulle den socialdemokratiska politikens fördelar bli konkret synliga, tycktes socialdemokratin taktiskt resonera. Frågan om gemensam valdag verkade olöslig och blockerade författningsfrågans lösning ända från 1962 fram till 1973.89 Intressant nog under precis samma period som det tog att genomföra kommunblocksreformen. Sambandet mellan dessa två reformer var dock inte tillfälligt.

De borgerliga partierna var starka motståndare till både kom- munblocksreformen och till den gemensamma valdagen. I takt med att socialdemokratins kommunideologi förtydligades, utmejslade man de borgerliga motalternativen. Visserligen stödde folkpartiet kommunblocksreformen initialt, som ett led i en modernistisk sam- hällssyn. Men när socialdemokratin genomdrev att sammanslag- ningarna skulle bli obligatoriska, 1969, lierade sig folkpartiet med högerpartiet och centerpartiet i ett principiellt motstånd mot social- demokratins kommunideologi och indelningsreform. Mot socialde- mokratins förvaltningskommun, inordnad i nationell reformpolitik och styrd genom gemensam valdag, ställde den samlade borgerlighe- ten en idé om kommuner som politiska enheter med egen självstän- dighet och med det kommunala medborgarskapet som ett värde i sig.

289

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

Ideologiskt stod högern och folkpartiet på kontraktskommunens principuppfattning, medan centern stod på gemenskapskommunens principuppfattning. Det som förenade dessa båda tänkesätt var att de kommunala frågorna måste få leva ett eget liv med en egen valdag skild från rikspolitiken. Man såg kommunen som mer självständig och mindre statsbunden, som ett värn mot socialdemokratisk klåfingrighet och mot statlig styrning av lokalsamhället.

De borgerliga partiernas argumentation byggde på demokratiar- gument, ett argument om det lokala medborgarskapet och den lo- kala demokratin. Motargumentet från socialdemokratin blev ett serviceargument. Om inte kommunerna var tillräckligt stora och ekonomiskt bärkraftiga fanns det ingen möjlighet att via nationell reformpolitik erbjuda och verkställa en modern social service, oav- sett hur mycket demokrati man hade. Den avgörande skiljelinjen gick följaktligen mellan å ena sidan förvaltningskommun och ser- vicedemokrati. Å andra sidan kontraktskommun och medborgar- demokrati (m+fp) samt gemenskapskommun och gemenskapsde- mokrati (c).90 De borgerligas vision var kommunen som en politisk organisation, med egen politisk identitet och tillförsäkrad offentlig makt och lokalt utövad beskattningsrätt.

Socialdemokraternas vision, däremot, var ekonomiskt bärkraftiga kommuner som bärare av skola, åldringsvård, planering, social ser- vice, sociala rättigheter, sjukvård och boende. I detta sammanhang sågs kommunerna som nödvändiga enheter i en främst förvaltande organisation. Det politiska navet i landet var riksdagen i Stockholm. Kommunerna sågs som verkställare. Beskattningsrätten inordnades i ett nationellt utjämningssystem för att garantera likvärdighet. Vart- helst en löntagare flyttade skulle servicen vara lika, en effektivitets- vinst också för företagen, som behövde rörlig arbetskraft. I prakti- ken minskade omfånget för den allmänna kommunala kompetensen snabbt i det nya systemet. Genom statlig lagstiftning befann sig de nya kommunblocken redan inne i ett nationellt beslutat reformverk. Det har beräknats att runt 80 % av de nya kommunernas eko- nomiska utgifter under 1970-talet hänförde sig till statlig speciallag- stiftning. Den idépolitiska huvudmotsättningen mellan de politiska partierna i synen på kommunens konstitutiva grundkaraktär, under perioden 1962–1974, skulle alltså kunna uppställas som så:

290

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

Figur 2. De politiska partiernas idéer om kommunens konstitutiva grundkaraktär 1962–197491

Kristdemokraterna har den mest traditionella synen bland de bor- gerliga, medan folkpartiet har den mest moderna. Men den politiskt avgörande klyvningen finner vi den vertikala axeln. Där finns en tydlig klyvning mellan ett socialistiskt alternativ med statsbundna förvaltningskommuner med servicedemokratin som ledstjärna, och ett borgerligt alternativ med mer självständiga kommuner, betrak- tade som politiska enheter och med medborgardemokrati som led- stjärna. I denna fas är det borgerligheten som står för ett projekt om spridning av politisk makt, medan socialdemokratin står för att för- enhetliga och centralisera den politiska makten inom den politiska basorganisationen.

De politiska partierna och den kommunala självstyrelsen 1975–198292

Det säger sig självt att borgerligheten, mot denna bakgrund, inte lät tillfället gå förlorat när man erövrade regeringsmakten efter 1976. Redan i regeringsförklaringen lyfts frågan om den kommunala själv- styrelsen fram i en gemensam borgerlig vision om lokalsamhället:

Kommunal självstyrelse förstärks. Den kommunala demokratin för- djupas. Kommuner ges möjlighet att inrätta distriktsnämnder och di- rektvalda kommundelsråd. Den statliga detaljstyrningen av kommuner och landsting minskas. Rådgivande kommunala folkomröstningar genomförs. Kommunindelningsreformen skall utvärderas.93

291

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

Och under regeringsperioden inrättar man en utredning om konse- kvenserna av den socialdemokratiska reformen. Kommunaldemo- kratiska kommittén ser dagens ljus år 1977. Dessutom antog man en ny kommunallag år 1977 i enlighet med regeringsförklaringen ovan. Där möjliggörs för första gången nu kommunala folkomröstningar, vilket var en hjärtefråga för de borgerliga under 1960-talet. Slutligen antog man Lagen om lokala organ, 1980, som gav kommunerna möj- lighet att inrätta kommundelsbaserade verkställighets- och förvalt- ningsorgan.94

I övrigt är det främst två partiers utveckling som är intressant under denna period. För det första utvecklas centerpartiet entydigt bort från sina tidigare idéer om gemenskapskommunen. Man fram- träder i stället med en förnyad och stärkt principiellt demokratisk argumentering och med lokal demokrati som det viktigaste grund- värdet. Därmed närmar man sig de övriga borgerliga partierna ideo- logiskt, vilket i och för sig var avgörande för partiets roll som domi- nerande kraft inom den politiska borgerligheten.

Det andra partiet är vänsterpartiet, som tidigare inte haft något kommunpolitiskt program, och som nu för första gången framträder med ett eget. Det visar sig då att vänsterpartiet intar en tydlig medborgardemokratisk kommunideologi, som har rötter såväl i ra- dikal liberalism som i radikal socialism (se ovan i fjärde avsnittet). Både centern och vänsterpartiet finner i detta förtydligande en källa till skarp kritik av det socialdemokratiska samhällsbygget. Centern upplever sitt största uppsving i samband med ”gröna vågen” i svensk politik. Tidningen Land når oanade upplagor med mycken lokal- demokratisk ideologi och retorik. Inom vänsterpartiet blev Jörn Svenssons lokalt och radikalt demokratiska Du skall ta ledningen ock makten (1975) en mycket läst och diskuterad bok.

Det som både Centerpartiet och Vänsterpartiet betonar, men också Miljöpartiet, är att de socialdemokratiska centralstyrda kom- munerna, med sina professionella tjänstemannaförvaltningar, kan komma att passivisera medborgarna och göra dem alienerade från politiken. Socialdemokratins kommuner skulle alltså i sig utgöra en fara för demokratins framtid. Eftersom demokratins legitimitet måste byggas underifrån, på politiskt aktiva medborgare, måste kommunerna organiseras annorlunda, som politiskt mer självstän- diga enheter.

Socialdemokraterna, å andra sidan, ansåg att politiskt självstän- diga kommuner, och en vital lokal politisk kultur, skulle undergräva demokratin, dvs. socialdemokratins uppfattning om en folkmajori- tets möjlighet till parlamentariskt grundad regeringsmakt för att på

292

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

ett resolut sätt styra landet. Likaså ser socialdemokraterna i politiskt självständiga kommuner en fara för den demokratiska legitimiteten, eftersom man uppfattar ett av välfärdsbygget viktigaste politiska mål vara just likhet i offentlig service, medborgarnas lika välstånd och lika sociala rättigheter. Den idépolitiska huvudmotsättningen mellan de i riksdagen representerade partierna i synen på kommunens konstitutiva grundkaraktär under perioden 1975–1982 skulle alltså kunna uppställas som så:

Figur 3. De politiska partiernas idéer om kommunens konstitutiva grundkaraktär 1975–198295

Vi ser hur kristdemokraterna under denna period är ensamma om att föra fram gemenskapskommunens princip. Vänsterpartiet framstår som gammalradikalt. En intressant utvecklingslinje har påbörjats av folkpartiet och moderaterna, i en försiktig rörelse, med ser- vicedemokratin som mål, hän mot ökad statsbundenhet.

De politiska partierna och den kommunala självstyrelsen 1983–199496

Socialdemokratin återtog regeringsmakten 1982, i en valrörelse där främst moderaterna gjordes till huvudmotståndare. Den centrala frågan var de sociala välfärdsprogrammens, välfärdsstatens, vara eller inte vara. Man skulle kunna säga att socialdemokratins motdrag mot den borgerliga kritiken mot välfärdsstaten blev att decentralisera, och decentralisera till kommunerna. I den meningen fullföljde man

293

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

trenden från den borgerliga regeringens år, men försökte vända den till egen fördel. Brukarinflytande blev ett socialdemokratiskt nyck- elord. Brukarna av service skulle ha större direkt inflytande över hur den kommunala servicen skulle produceras och vilken kvalitet den skulle ha. Sjukvården decentraliserades till kommunala primär- vårdsnämnder 1982. Den nya förvaltningslagen som antogs 1983 medförde större frihet för kommunerna i det administrativa be- slutsfattandet. Ett försök med avreglering av kommuner, det så kallade frikommunförsöket, genomfördes 1984. Grundskolan kom- munaliserades 1985. Den nya Plan- och bygglagen från 1987 tillde- lade kommunerna en nyckelroll i den fysiska planeringen.97

Man skulle kunna sammanfatta dessa socialdemokratiska beslut under 1980-talet med att man å ena sidan försökte ta udden av den borgerliga kritiken av att vara ett centralistiskt betongparti, och som man också känt av politiskt i sviktande väljarstöd. Å andra sidan ha- de man en strategi om att förankra välfärdsstatens institutioner så nära medborgarna som möjligt, för att på det sättet bygga upp ett stöd i praktiken för den generella välfärdspolitikens idéer, institutio- ner och program. Plötsligt framstod socialdemokratin som den kom- munala nivåns främsta tillskyndare. Man hade tydligen lärt av tidigare misstag.

När de borgerliga partierna bildade regering 1991 var det ändå i en stämning av att denna socialdemokratiska strategi hade misslyck- ats. Vändningen tycktes ha kommit för sent, därtill en omvändning under galgen. Kritiken mot socialdemokratin kom från samtliga par- tier och vände sig mot en ensartad och byråkratisk offentlig sektor. Man vände sig också mot att de generella välfärdsprogrammen hade tagit ifrån medborgarna initiativet att sköta sina egna angelägenhe- ter, en tilltagande politisk alienation både lokalt och nationellt. En principiell borgerlig argumentation framfördes mot offentlig ser- viceproduktion, för mer marknadsanpassning och större individuell valfrihet. ”Privatisering”, ”effektivitet” och ”valfrihet” blev framträ- dande värdeord i främst folkpartiets och moderaternas politiska propaganda.

Detta låter nu som hemtamt och vant. Men under denna yta av välkänd höger-vänsterideologi utspelade sig ett kommunideologiskt drama av första rangen. En viktig roll i dramat spelar socialdemo- kratin genom sitt insisterande på brukarinflytande och decentrali- sering till den kommunala nivån. Betydde denna markering att par- tiet hade övergivit förvaltningskommunen och servicedemokratin och idén om politiskt statsbundna kommuner? Det intressanta är att det hade man inte. Granskar men den socialdemokratiska kommun-

294

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

ideologin närmare finner man att det som decentraliseras, och det som ”brukarna” skall få inflytande över, är just förvaltning och ser- viceproduktion. Den politiska makten sprids inte. Den ligger kvar på nationell nivå. Det som kommunerna får inflytande över är hur man lokalt skall omsätta nationellt beslutad politik. Politiskt sett, på axeln av politisk auktoritet mellan centralt och lokalt, sker ingen maktspridning i och med detta. Inte heller vidgas kommunernas möjligheter att sänka eller höja kommunalskatten. Just den beskatt- ningsmakt som framhålls som så avgörande när man vill framhäva de svenska kommunernas självstyrelse. Socialdemokraterna inrättar ju som bekant ett intrikat system av skatteutjämning och skattetak som medför att man finansiellt kontrollerar hela den kommunala sektorn. Den politiska styrningen är effektiv, centraliserad och en- hetsstatlig, all decentralisering av förvaltningsmakt och förvaltnings- beslut till trots. Men förvaltning är förvaltning, verkställighet är verkställighet och den skall inte förväxlas med egentlig politisk auk- toritet.98

Det avgörande nya dramatiska äger rum med moderaterna som måste reagera på denna socialdemokratins nya strategi. De kommer att spela huvudrollen i dramat. Moderaterna byggde under 1980-ta- let upp en allt mer principiellt grundad kritik av den generella väl- färdspolitiken. Med intryck från nyliberal politisk filosofi, och med ett nyvaknat intresse för politiskt filosofiskt avancerad argumenta- tion, hade man utvecklat en djupgående kritik av hela den social- demokratiska hegemonins alla beståndsdelar. Man hade utvecklat en kritik av den kollektivistiska demokratiuppfattningen. Man kriti- serade frånvaron av en högsta domstol och en författningsdomstol som kunde höja rätten över klåfingriga politikers tillfälliga lagstift- ning. Man hade utvecklat en statssyn och en politiksyn som såg ge- nerell välfärdspolitik inte bara som kostsam, utan även som princi- piellt orättfärdig, eftersom den kränkte individers rättigheter att bara bekosta det de själva vill nyttja.

I och med denna argumentation sker en omsvängning inom det moderata principiella tänkandet om kommunens konstitutiva grundkaraktär. Man börjar se kommunerna som det politiska fäste som socialdemokraterna hade försökt göra dem till. Alltså måste kommunernas rätt att bedriva serviceproduktion, i förvaltningsform eller bolagsform, angripas. Hur häpnadsväckande långt moderaterna faktiskt är villiga att gå för att uttunna kommunens auktoritet i all- mänhet, och den offentligt kommunala formen för serviceproduk- tion i synnerhet, framgår av partiets handlingsprogram från 1993. Moderaterna föreslår nämligen att staten bör belägga kommunerna

295

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

med näringsförbud för att uppbyggnaden av en privat tjänstesektor inte skall störas. I Handlingsprogram (1993) skriver moderaterna:

I en tid då privata alternativ till kommunal verksamhet växer fram är det nödvändigt med ett näringsförbud för de verksamheter i kommunal regi som kan överlåtas åt privata entreprenörer. Risken är annars uppenbar att kommunernas möjlighet att styra sin egen upphandling innebär ett ensidigt gynnande av egna verksamheter. En utveckling mot att kommunerna i företagsliknande former etablerar sig på konkurrensut- satta marknader, eller fortsätter i egenregi-verksamheten på områden där privata alternativ kan uppstå, måste bestämt avvisas. Kommunal upphandling, som inte är myndighetsutövning, skall upphandlas i kon- kurrens.99

Vidare måste kommunernas rätt till självständig beskattning angri- pas och skattetak införas. Moderaterna börjar alltså angripa det som sedan 1930-talet varit heligt: den borgerliga medborgarkommunen som en politiskt självständig och omistlig del i ett borgerligt tänkt samhälle. Men inte nog med det. Man börjar också betrakta kommu- nerna som huvudsakligen serviceproducenter, men från ett annat håll än socialdemokraterna. Det som skall privatiseras är ju servicepro- duktionen. Men samtidigt är det kommunerna som skall tillhanda- hålla till exempel en skattefinansierad voucher för offentlig kon- sumtion av de privat bedrivna offentliga nyttigheterna inom barn- omsorg, skola, sjukvård och äldreomsorg. Att införa skolpeng och valfrihet i skolväsendet är ju ingen privatisering av skolväsendets finansiering. Bara av själva produktionen, och detta dessutom endast under förutsättning att de privata alternativen segrar över de offentliga på föräldramarknaden.

Att moderaterna, i likhet med sina brittiska meningsfränder Torypartiet, 100 väljer att ansluta sig till förvaltningskommunens principuppfattning om kommunens statsbundna konstitutiva grundkaraktär, blir extra tydligt om man ser till de politiska alter- nativ som finns inom den nyliberala politisk filosofiska tradition, som ju moderaterna under 1980-talet har hämtat sin vägledning och inspiration i övrigt ifrån. Med utgångspunkt från sina idéer om hur marknadsekonomin och kapitalismen idealt sett bör fungera, for- mulerar nämligen Friedrich Hayek ett vältaligt försvar för kon- traktskommunens tänkande. Hayeks argument är att den politiska basorganisation som är mest marknadslikt organiserad också är den mest ekonomiskt effektiva och som gör minst våld på individers frihet.

I boken The constitution of liberty (1960) beskriver Hayek två

296

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

huvudsakliga ståndpunkter i diskussionen om hur politisk makt skall vara organiserad. Den ena företräds av de som värnar om individuell frihet:

[those] mainly concerned with individual liberty have generally advo- cated decentralization. There are strong reasons why action by local authorities generally offers the next-best solution where private initia- tive cannot be relied upon to provide certain services and where some sort of collective action is therefore needed; for it [action by local authorities] have many of the advantages of private enterprise and fewer of the dangers of the coercive action of government.101

Den andra och motsatta ståndpunkten är auktoritär och frihets- kränkande enligt Hayek:

It is usually the authoritarian planner who, in the interest of uniformity, governmental efficiency, and administrative convenience, supports the central tendencies and in this receives the strong support of the poorer majorities, who wish to be able to tap the resources of the wealthier regions.102

Hayeks slutsats är att en politisk basorganisation som byggs på självständighet och maktspridning gör minst våld på människors frihet. Den är därför den minst dåliga, och minimalt riskabla, formen för politisk maktutövning. Självständiga kommuner, regioner eller delstater kan nämligen på marknadsekonomiskt vis inrikta sin verksamhet på olika sätt och därigenom tävla sinsemellan om de fritt väljande individernas preferenser. Självständiga kommuner, regioner eller delstater kan konkurrera om människornas gunst, därmed säk- ras individernas valfrihet även vad gäller offentlig makt och kollek- tivt samhällsliv. Att Hayeks syn på politisk maktspridning dessutom präglade den amerikanska högervågens företrädande president Ronald Reagan, synliggör ytterligare det häpnadsväckande i de svenska moderaternas (och brittiska Torys) politiskt filosofiska val att statsbinda kommunerna. (Ett försök att med tvång skapa frihet!) Mot bakgrund av Hayeks principiella plädering för en plural själv- styrelse, synliggörs också särdragen hos den svenska enhetsstatliga och förvaltningskommunala statstraditionen.

Man skulle kunna sammanfatta den moderata omsvängningen i synen på kommunens konstitutiva grundkaraktär med att modera- terna vill ha ökad kommunal statsbundenhet för att med statliga maktmedel, såsom finansiering och lagstiftning, styra den kommu- nala serviceproduktionen i riktning mot privatisering, konkurrens- utsättning och individualisering. Eftersom dessa nya mål nu ses som

297

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

viktigare än den gamla visionen om politiskt självständiga kommu- ner med egen beskattningsrätt, så överges den gamla liberala visio- nens kontraktskommunala självständighetstanke. Man vill helt en- kelt statsbinda kommunerna för att öka den individuella valfrihe- ten.103

En märklig situation är ett faktum. Såväl de borgerliga partierna och socialdemokraterna vill under 1990-talet statsbinda kommu- nerna. De borgerliga vill statsbinda för att minska kommunernas omfattning och för att öka den individuella valfriheten. Socialde- mokratin vill statsbinda för att bibehålla den kommunala omfatt- ningen och bibehålla den offentligt bedrivna servicen och de kol- lektivt brukade sociala programmen och nyttigheterna. Man skulle kunna säga att servicedemokratins kommunideologi under 1990-talet finns i en högervariant och en vänstervariant.104 Båda sidor ser på kommunerna som ett led i den egna nationella politiken. Och då blir det tydligt att denna paradoxala enighet om förvaltningskommunens och enhetsstatens principer innefattar den grundläggande politiska oenigheten mellan höger och vänster. Man är alltså enig om inom vilken spelplan man skall vara oenig.

Hur har det då gått med medborgardemokratins och gemen- skapsdemokratins idéer? Ja, dessa principuppfattningar frodas ganska friskt. 1990-talets politiska vinnare är ju Vänsterpartiet, Miljöpartiet och Kristdemokraterna. Dessa har snarast förstärkt sin medborgardemokratiska respektive gemenskapsdemokratiska argu- mentation. Det är hos dessa politiska partier man under 1990-talet finner medborgardemokratins och den politiska kommunens före- trädare. Det är dessa partier som framför en önskan att se kommu- nerna som politiska självstyrelseorgan med överförd egen politisk beslutsmakt. Den idépolitiska huvudmotsättningen mellan de poli- tiska partierna under perioden 1983–1994 skulle alltså kunna upp- ställas som följer och jämföras med figurerna 2 och 3 ovan vilka be- handlade de huvudsakliga motsättningarna under 1960- och 1970- talen.

298

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

Figur 4. De politiska partiernas idéer om kommunens konstitutiva grundkaraktär 1983–1994105

Här har det hänt saker. Moderaterna, folkpartiet och socialdemo- kraterna förenas kring statsbundenhet och servicedemokrati. Krist- demokraterna, centern och vänsterpartiet bildar en mer spretande bukett i sitt försvar av kommuners självständighet.

En nutida ekande tystnad

Det finns i vår samtids 1990-tal, en talande, närmast ekande tystnad i den dominerande debatten om den kommunala självstyrelsens konstitutiva grundkaraktär. Kommunernas politiska styrelseskick har inte ändrats eller på allvar diskuterats under hela den tid som privatiseringsdiskussionen har rasat. Inte heller har kommunernas rättsliga ställning i den enhetsstatliga konstitutionen förändrats eller på allvar diskuterats. Den förhärskande debatten mellan socialde- mokratin och borgerligheten är fortfarande å ena sidan en parti- ideologiskt styrd debatt om välfärdsstatens omfattning, om privata alternativ och om ökad valfrihet inom den offentliga sektorns ser- viceutbud. Å andra sidan är den en statsfinansiellt präglad debatt om fortsatt effektivitet och service vid krympande finansiella förutsätt- ningar, om nedskärningars nödvändighet och genomförande.

Den svenska statstraditionen av enhetsstat och underordade kommuner rubbades alltså inte av 1980-talets och 1990-talets de- batter. Varken 1980-talets ”systemskiftesdebatt” eller 1990-talets debatt om exempelvis systemet för mellankommunal skatteutjäm-

299

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

ning har på allvar ifrågasatt kommunerna som integrerade delar i ett statligt förvaltningsmaskineri. Snarast tvärtom. Kommuner som fat- tar påtagligt självständiga politiska beslut har av ”systemskiftets” främsta tillskyndare, moderater och folkpartister, betraktats som ett hinder för enhetligt och slagkraftigt genomförande av individuell valfrihet i konsumtion av sociala tjänster och service. Frågan om genuin lokal folkstyre i självständiga och självbestämmande kom- muner har inte förts upp på dagordningen av de dominerande po- litiska partierna i svensk politik.

Vi står inför en intressant författningspolitisk slutsats. De do- minerande politiska partierna i svensk politik har inte velat uppfylla Regeringsformens uppmaning till svenska medborgare att utveckla och vårda ”kommunal självstyrelse” som en av grundpelarna i den politiska basorganisationen. Man har hållit fast vid de statsbundna kommunerna och den enhetsstatliga integrationismens statstradi- tion. Man har inte sett ”kommunal självstyrelse” som ett maktsprid- ningsprojekt. Detta leder oss till att höja blicken i en ännu mer sve- pande slutsats.

Lokalt folkstyre i verklig mening har aldrig existerat i Sverige. Inte heller har ett sådant synsätt förts fram som ett idépolitiskt al- ternativ för den politiska maktens organisering, annat än som mi- noritetsuppfattningar. Den lokala självstyrelsens tradition i Sverige har helt enkelt aldrig, vare sig statsrättsligt och faktiskt eller norma- tivt idépolitiskt, uttryckt den kommunala självstyrelsen som ett maktspridningsprojekt. Svenskarna har liksom aldrig erkänt eller satt sin tillit till kommuner som påtagligt självständiga politiska samfälligheter.

Har svenskarna känt sig tryggare i kungamaktens och central- maktens famn? Om man vill ha ökad kommunal självstyrelse, det vill säga mer påtagligt politiskt självständiga kommuner, måste en kraft- fullare rättslig kompetens tillföras kommunerna. Det betyder dock att man måste bryta med, eller åtminstone kraftigt modifiera, den enhetsstatliga integrationismens politiska filosofi och statstradition.

Om man inte vill ha en stark lokal självstyrelse och en lokal vital politisk kultur, kan man nog slå sig till ro och låta sig invaggas i tryggheten att verka i Gustav Vasas, Boströms, Kjelléns, Gustav Möllers och Tage Erlanders anda. Det verkar som om enhetsstatlig integrationism och förvaltningskommuner ändå är den ”naturliga” och enda möjliga utvecklingen. Eller…?.

300

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

Den europeiska utmaningen

Den europeiska unionens enhetsstater, federativa stater, regioner och kommuner

Sveriges inträde i den Europeiska unionen kan komma att ge nya impulser till den svenska debatten om kommuners konstitutiva grundkaraktär och roll i den politiska basorganisationen. Inträdet i EU innebär ju, bland annat, ett möte med federativa idéer. Unionens konstitutionella grundkaraktär är federativ och diskuteras ständigt, särskilt efter Maastrichtfördraget. Skall man huvudsakligen syfta till en federativ samordning av vissa funktioner (domstol, valuta, de fyra friheterna)? Skall man utveckla ett statsförbund av relativt självständiga stater? Eller skall man utveckla en förbundsstat som Tyskland eller USA?106

Den intressanta frågan är om det svenska inträdet i en federativ miljö och diskussion, på nationell nivå, kommer att få spridnings- effekter till den regionala och kommunala nivån. Redan håller svens- ka kommuner på att inrätta nya samarbetsformer och nätverk med sikte på den nya europeiska situationen: Öresundskommunerna, Inre Skandinavia-regionen, De västsvenska kommunerna, Barents- regionen, regionalstödskommunerna, ökommunerna och så vidare. De svenska primärkommunerna uppträder redan som direkta med- respektive motspelare till EU-kommissionen. De riktar sig alltså inte enbart till den nationella enhetsstaten när de vill tillvarata sina intressen.

Om vi har rätt i vår idépolitiska översikt ovan, att varken kom- munalförordningarna 1862 eller kommunblocksreformen 1962 inne- bar några stora förändringar, utan snarare fördjupade och moderni- serade den långa traditionen av enhetsstatlighet i Sverige. Och om vi har rätt i vår beskrivning att de dominerande svenska partierna heller inte har förmått eller velat ändra denna, kanske man får betrakta inträdet i Europa som en faktor som på ett avgörande sätt kan kom- ma att, och kanske redan har kommit att, förändra kommunernas författningspolitiska och rättsliga ställning. Kommer de svenska kommunernas politiska relationer och interaktionsmönster, liksom av sig själv, att i allt högre grad riktas mot EU och mot andra kom- muner, så är de facto en utveckling på gång, där den enhetsstatliga integrationen inte längre existerar som det enda dominerande draget i svensk statstradition. En federativ och maktspridande integrering har kanske redan tagit sin början.

Vilket eller vilka konstitutionella alternativ den framtida euro-

301

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

peiska integrationen kommer att ställa krav på, kan vi inte ha någon uppfattning om. Ett kan vi dock vara säkra på. En principdiskussion om den kommunala självstyrelsens roll och funktion som ena halvan av den politiska basorganisationen i Sverige är redan nödvändig ur det europeiska perspektivet. Den enhetsstatliga integrationism, som uttrycks i den från den svenska statstraditionens idéer och praktik, och framträder i de senaste decenniernas hegemoniska idéer om förvaltningskommun och servicedemokrati, är inte tillräcklig.

Europeiseringen och kommunernas konstitutiva grundkaraktär

En utveckling där kommuner av sig själva börjar uppträda som mer självständiga enheter gentemot och vid sidan av enhetsstaten, kom- mer att medföra nya utmaningar och en ny de facto författningspo- litisk situation. Men samtidigt kommer kanske också, som en följd- verkan, kommunerna på sikt att kräva en annan författningspolitisk ställning och en annan rättslig kompetens som politiska samfällig- heter. Ett mer federativt präglat samhällsorganisatoriskt tänkande, hittills främmande för svensk politisk tradition och kultur, skulle kunna komma att växa fram. Frågan är hur denna skulle kunna mo- tiveras politiskt filosofiskt och idépolitiskt. Rättspositivistiskt kan man ju inte gå till väga. Man kan inte fråga sig hur det faktiskt ligger till med den kommunala kompetensen, och sedan fastställa den i lag. Det kommande finns ju inte än. Man måste alltså gå idépolitiskt till väga, dvs. ta den normativa politiska filosofin, och principdebatten om den kommunala självstyrelsen, på allvar. Svenska medborgare är tvungna att själva avgöra vad de önskar och vart de vill gå.

Bör man då söka sig till den naturrättsliga liberalismens eller den utopiska socialismens tradition om det lokala samhällskontraktet, till de gamla liberala idéerna om självstyrande individer och självsty- rande lokala politiska samfälligheter? Eller bör man söka sig till den småskaliga traditionalistiska gemenskapskommunens ideologiska förtecken? Eller bör man söka sig ut i Europa, till den katolska sam- hällssynen som ju har en stabil tradition av gemenskapstänkande? Är förresten den katolska samhällssynen – subsidiaritetstanken – redan i sin kärna mer federativ än den lutheranska enhetsstatliga och kungamaktspräglade statstraditionen?107 Eller kan man tänka sig en ny typ av enhetsstatlig integrationistisk politisk filosofi, men med vissa federativa inslag, uppkommen ur den nya situationen?

En av de grundläggande distinktionerna i statsbildningsteori är

302

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

den mellan enhetsstatligt integrerade stater och federalstatligt integre- rade stater. Distinktionen behandlar två principiellt olika statsbygg- nadsprinciper, det vill säga olika sätt att se på hur en stat kan inte- greras till en helhet. Enhetsstaten utmärks av att endast centralmak- ten har en suverän politisk auktoritet, endast centralmakten har lag- stiftningsmakt (t.ex. Sverige, Storbritannien, Frankrike). Federalsta- ten däremot utmärks av att suveräniteten finns både hos den centra- la staten och hos de i federationen ingående delstaterna (t.ex. Bel- gien, Tyskland, USA). Sverige är konstitutionellt sett en enhetsstat. Men förvaltningspolitiskt och idépolitiskt sett är frågan om den po- litiska maktens spridning och organisering inom nationen, såsom i vilken mån kommuner bör vara politiskt självständiga eller stats- bundna, av samma karaktär som i federalstater. Med monistisk en- hetsstatlig integrationism betecknar vi en idé eller en ideologisk upp- fattning enligt vilken kommuner eller andra politiska basorganisa- tioner bör vara statsbundna (à la socialdemokratins sextiotal). Plu- ralistisk enhetsstatlig integrationism betecknar en idé eller ideologisk uppfattning enligt vilken kommuner och andra politiska basorgani- sationer bör vara politiskt självständiga (utan att för den skull äga lagstiftningsmakt) inom enhetsstatens ramar (à la nittiotalets Krist- demokrater och Vänsterparti).108

Den svenska författningspolitiska och förvaltningspolitiska upp- byggnaden av den politiska basorganisationen erbjuder redan nu en flexibilitet med många tänkbara möjligheter. Den kan rimligen ut- formas både i monistisk respektive pluralistisk riktning. För det första har det svenska politiska systemet tre nivåer av politisk sty- relse: stat, landsting och kommuner. För det andra har det svenska politiska systemet statlig förvaltning och myndighetsutövning som opererar även regionalt (länsstyrelserna, försäkringskassorna) och lokalt (lokala skattemyndigheter, lokala polisdistrikt). För det tredje kan man tänka sig att de tre huvudsakliga nivåerna, var och en för sig, kan organiseras så att de äger en större eller mindre grad av po- litisk självständighet respektive statsbundenhet. För det fjärde kan man tänka sig att monism respektive pluralism kan vara olika ut- vecklad inom olika politikområden. Skolväsendet och kulturväsen- det verkar exempelvis med fördel kunna vara mer pluralistiskt orga- niserat än vägväsendet, skatteväsendet och polisväsendet. Flexibi- liteten är stor inom enhetsstatens konstitutionella möjligheter, och det långt innan man ens börjat tänka i termer av federativitet eller federativ integrationism.

303

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

Hän mot mer politiskt mer självständiga kommuner?

Men det finns även ett annat skäl, utöver medlemskapet i EU, för att betvivla förvaltningskommunen och servicedemokratin som framtida modell för den svenska kommunens konstitutiva grund- karaktär. I den statliga styrningen av kommunerna gör sig en mot- sättning gällande som vi skulle vilja karaktärisera som så.

Att inrätta den kommunala självstyrelsen som förvaltningskom- muner innebär att kommunerna töms på medborgarvärden och ge- menskapsvärden. På längre sikt kan detta få till följd att medborgar- nas engagemang, handlingsbenägenhet och identitet av att tillhöra en politisk samfällighet försvinner. Om kommunerna töms på med- borgardemokratiska och gemenskapsdemokratiska funktioner, och huvudsakligen bedriver servicedemokratins tillhandahållande av tjänster med medborgarna som brukare, kunder eller klienter. Och om man på kommunal nivå kommer att fatta allt mer genuint poli- tiska beslut till följd av decentralisering och avreglering inom det förvaltningspolitiska maskineriet. Då är det tveksamt om kommu- nerna kommer att kunna fylla sin av Regeringsformen stadgade funktion som politiska basorganisationer i den svenska demokratin. För detta skulle behövas ett förstärkande av pluralismen i riktning mot kommunal självständighet. Kanske rent av något som man kunde kalla – ”kommunal självstyrelse”.

Efterord

Under hösten 1992 togs de första stegen mot ett forskningssam- arbete som vi då inte kunde ana skulle bli så djupt och bestående. Samarbetet konkretiserades snabbt. Till att börja med formulerade vi ett forskningsprojekt med titeln ”Kontrakt eller förvaltning- förening eller gemenskap. Idéer och värdemönster i debatten om kommunerna och välfärden”. Projektet stöddes finansiellt av Svenska Kommunförbundets FOU-råd och av CEFOS. Vidare på- började Urban Strandberg sitt avhandlingsskrivande med Mats Dalkvist som handledare.

Med utgångspunkt från praktiska metodologiska, teoretiska och källmässiga frågor kom ett fortlöpande samtal om politikvetenska- pens grunder att föras. Indirekt har dessa allmänt politikvetenskap- liga funderingar kommit till uttryck i projektets publicerade skrifter och på seminarier och konferenser där vi deltagit. Men mycket av våra samtal har inte blivit uttryckligt formulerade i skriftlig form.

Nu, fyra år efter Mats Dahlkvists uppsats ”Det civila samhället i

304

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

samhällsteori och samhällsdebatt” (1995) och ett år efter Urban Strandbergs avhandling Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994 (1998) har vi genom denna uppsats i Demokratiutred- ningen fått anledning att sammanfatta bärande tankar i vårt mång- åriga samarbete. Föreliggande uppsats om den svenska statstradi- tionen och den kommunala självstyrelsen bygger på många samtal om begreppet politik, svensk politik och idédebatt och om den po- litiska vetenskapens grundfrågor. Övriga publikationer från projek- tet anges bland referenserna nedan.

Noter

1Föreliggande uppsats har i en tidigare version presenterats på ”1905-Sympo- sium. Den svensk-norska unionens fredliga upplösning. Händelseförlopp och perspektiv på statsbildningsprocesser och riksupplösningar.” Samnordiskt arrangemang med Statsvetenskap och Historia vid Högskolan i Karlstad; Åbo akademi; Norsk Fylkemusem i Oslo; Historicum, Uppsala universitet. Hög- skolan i Karlstad 20-21 september 1995. Uppsatsen har också tidigare publi- cerats i en mindre omfattande version: ”Den kommunala självstyrelsens rötter och framtid. Idéer och värdemönster i ett historiskt perspektiv, i Svenska Kommunförbundet (1995) Lokal demokrati – möjlighet eller hot? En idéskrift om den kommunala självstyrelsen. Stockholm: Kommentus.

2Med begreppet ”statstradition” avser vi den faktiska författningspolitiska och förvaltningspolitiska traditionens ideér, institutioner och praktiker.

3Med begreppet ”politisk styrelse” avser vi ett allmänbegrepp för det som på engelska kallas ”(political) government”. Här ansluter vi oss till Stefan Björk- lund som i läroboken Politisk teori (1993) är den ende som i Sverige konsekvent hävdat detta ordval och denna begreppsliga innebörd. Vi vill alltså undvika det missledande ordet ”stat”, som ju missleder dels i förhållande till det svenska förvaltningsspråket där ordet stat enbart betecknar den centrala besluts- och förvaltningsorganisationen, dels gentemot diverse postmarxistisk och institutionalistisk samhällsteori och samhällsvetenskap, där ”staten” likställs med den offentliga sektorn i stort. För en kritik av detta statsbegrepp se t.ex. Dahlkvist, Mats (1995) ”Det civila samhället i samhällsteori och samhällsdebatt. En kritisk analys” och Dahlkvist, Mats (1999c) Politikbegreppets analytiska förfall.

4För begreppet ”den politiska basorganisationen” se Strandberg, Urban (1998)

Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994. Hedemora: Gidlunds, s.

5Uppsatsen driver en preliminär tes, en ledtråd som utpekar vissa forsknings- problem som bör utvecklas och studeras vidare. Vi gör dock inte alls anspråk på att utpeka de viktigaste brytpunkterna eller de viktigaste stridande idéerna och aktörerna vid olika tillfällen. Enligt vår bedömning kräver ett mer ingående

305

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

studium av den svenska statstraditionen och den lokala självstyrelsen att man förhåller sig till tre huvudproblem och forskningstraditioner, nämligen: 1) statsteori, politisk teori, konstitutionell teori och statsrätt; 2) den svenska statsbildningsprocessens, författningspolitikens och förvaltningspolitikens materiella historia; 3) den svenska statsbildningsprocessens, författningspoli- tikens och förvaltningspolitikens idéhistoria, dvs. debatten om svensk stats- doktrin, samhällsorganisering och förvaltningsuppbyggnad.

6För en vidareförande, och engagerad, diskussion om statsbyggandets huvud- typer, se Strong, C.F. (1950) Modern Political Constitution, Friedrich, C.J. (1963) Man and his government; Duchacek, I.D. (1970) Comparative Fede- ralism. The territorial dimension of politics; Schmitter , P.C. (1974) ”Still the century of corporatism”; Elazar, D.J. (1987) Exploring federalism; Elster, J., Slagstad, R. (1988) Constitutionalism and democracy; Ionescu, G. (1988) ”The theory of liberal constitutionalism”; Burgess, M., Gagnog, A.G. (1993) Com- parative federalism and federation. Competing traditions and future directions.

7Forskningen om svensk idépolitisk debatt om den kommunala självstyrelsen har bedrivits i ett projekt finansierat av Svenska kommunförbundets forsk- ningsråd och av CEFOS, Göteborgs universitet. Projektet har bedrivits med Mats Dahlkvist som projektledare och Urban Strandberg som forskare, och dess främsta produkt är Urban Strandbergs doktorsavhandling Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994.

8Alltså endast Kjelléns organismtänkande, alltså bortseende från Kjelléns in- sisterande på att statsvetenskapen måste vara realistisk. Vi får alltså en idealis- tisk organismisk konservatism som ideologiskt och filosofiskt präglar statstra- ditionens olika diskursiva miljöer. Därmed undviks ju per definition den rea- listiska politiska analysens synsätt, särskilt den modernt vetenskapliga politiska realismen (se nästa not).

9Nutida statsvetenskap är ju som bekant huvudsakligen realistisk, och meto- diskt individualistisk, vilket inte bara leder till ett andra perspektiv på skeendet, utan också till andra substantiella resultat. Se t.ex. programmatiskt i Dahlkvist, Mats (1982) Staten som problem, kap. 2 och Dahlkvist, Mats (1999a)

Statsvetenskapen som kunskaps- och forskningstradition. Metodologisk individua- lism, termen spridd främst genom Karl Poppers samhällsfilosofiska arbeten, är tanken att kategorier som stat, nation, klass och kön inte som sådana kan till- skrivas intressen, behov, viljor eller önskningar. De enda som kan ha intressen och önskningar är i detta synsätt individer, ensamma eller förenade. Staters säkerhetspolitiska intressen, eller arbetarklassens objektiva intresse, för att nu ta ett par exempel bland många, kan inte förstås annat än som summan av indi- viders faktiska intressen. Och då kanske helt andra intressen framträder än de som olika styrande eliter ofta vill låta göra gällande som de sanna, t.ex. Sveriges säkerhetspolitiska intresse av att erövra Norge, eller annat som har hörts under seklerna.

10Detta är den polemiska tesen i Dahlkvist, Mats (1999a) Statsvetenskapen som kunskaps- och forskningstradition.

11Se Dahlkvist, Mats (1999a) Statsvetenskapen som kunskaps- och forsknings- tradition som hänvisar ut i litteraturen; för ett principiellt ställningstagande se

306

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

Hermansson, Jörgen (1993) Politik som intressekamp, s. 15, eller Friedrich, C.J (1963) Man and his Government, s. 1–23; För Aristotelestraditionens närvaro som grund även i en modern empirisk och behavioralistisk statsvetenskap se t.ex. Easton, D (1953) The Political System, s. 1-15 och Dahl, R (1984) Modern politisk analys, s. 3-7. Det Dahlkvist tar sig före i a.a. ovan är att föra fram Aristotelestraditionens grundhållning till den moderna vetenskapssynen och bygga en syntes där med hjälp av vetenskapsfilosofen Mario Bunge.

12Teorin om ”ärligt prat” och ”pratets” betydelse för ansvarsfullhet och sak- lighet i demokratisk teori och praktik har utarbetats i en statsvetenskaplig avhandling om 450 sidor av Curt Räftegård vid Karlstads universitet. Se Räftegård, Curt (1998) Pratet som demokratiskt verktyg.

13Dahlkvist, Mats (1982a) Staten som problem, s. 40–68; Dahlkvist, Mats (1985) ”Författningen i nyare marxistisk tradition”. s. 173–175

14Se avsnittet ”Myten om självstyrelsen rötter” med exempel och referenser.

15Dahlkvist, Mats (1999b) Begreppet begrepp.

16Se t.ex. analysen av hur det dikotoma begreppsparet ”staten” versus ”civilt samhälle” nästan obehindrat kunde bryta in i vissa intellektuella (post-marxis- tiska) kretsar för att senare smyga sig in i det politiska språket, och med märk- liga politisk-ideologiska och politisk-analytiska konsekvenser i Dahlkvist, Mats (1995) ”Begreppet civilt samhälle i samhällsteori och samhällsdebatt. En kritisk analys”.

17Bendixon, S. (1926) Kommunernas historia, s. 34–40. En av de första sam- manfattarna till denna retoriska figur om vår ursprungliga självstyrelse. Ben- dixon är också viktig för Nils Herlitz.

18Herlitz, N. (1957) Grunddrag i det svenska statssckickets historia, s. 9–13; Herlitz, N. (1933) Svensk självstyrelse, s. 15–18.

19Edén, N. (1935) Den svenska riksdagen under femhundra år, s. 13.

20Andrén, N. (1976) Från kungavälde till folkstyre, s. 17.

21Edén, a.a., s. 13. Motsvarande parallella ursprungstext hos Herlitz finns också på de första sidorna i dennes Grunddragen av det svenska statsskickets historia, 1928/1956, s. 10.

22Andrén a.a. s. 18; Sjöholm, E. (1988) Sveriges medeltidslagar, s. 91–92; Andersson, I. (1969) Sveriges historia, s. 66.

23Andrén a.a., s. 17–18; Edén a.a., s. 13; Herlitz a.a., s. 9-13.

24Andersson, I. (1964) Sveriges historia, s. 7.

25Carlsson, S., Rosén, J. (1993) Den svenska historien, 1 Från stenålder till Vikingatid, s. 186–190. Rosén har dock ett skakigt källmaterial och den tidsplacering som han företräder tycks huvudsakligen vara en produkt av försiktigt förnuft och historisk intuition, under betonande att man egentligen inget kan veta.

26Se t.ex. Andersson, P. (1976) Passages from antiquity to feudalism.

27Hagerman, M. (1996) Spåren av kungens män, s. 409–410.

28SOU 1967:58 Enhetlig kommuntyp, s. 56–65.

307

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

29Widberg, J. (1979) Från socken till kommunblock, s. 4–9.

30Ivarsson, T. (1992) Kommunernas släktträd. Sveriges kommuner 1863–1992, s. 7.

31Peterson, O. (1992) Kommunalpolitik, s. 7.

32Ivarson, T., a.a., s. 7; Peterson, O., a.a., s. 7.

33För en hänvisning ut i litteraturen om den germanistiska tolkningstradi- tionen se Sjöholm, E., a.a., s. 34–44. Man kan se denna vår framställning som ett försök att få statsvetarna att ta detta utsökta vetenskapliga arbete på allvar. Vi menar att Elsa Sjöholms lagtolkning och kommentarer och akribiska tolk- ningsarbete utgör ett av de viktigaste forskningsbragderna inom politisk vetenskap och politisk historia under 1900-talet. Det mesta andra som vi skulle kunna lyfta fram som viktiga arbeten för att förstå Sveriges politiska historia och politiska arv stå sig tämligen slätt inför Elsa Sjöholms stillsamma fram- ställning utan särskilda åthävor. Till sin uppläggning och sitt metodiska ut- förande, och i sin relevanta problemformulering, är arbetet ett exempel på när vetenskaplig metod blir till stor konst och till folkupplysande tolkningsarbete.

34En kritisk sammanfattning av några tongivande svenska nutida historikers standardverk på denna punkt, Carlsson-Rosén och Lindqvist-Åberg bl.a., görs av Sjöholm, E., a.a., s. 46–51, särskilt s. 49.

35Andersson, I., a.a., s. 57–58

36Ejvegård, R. (1991) Vad är demokrati?, s. 172–173.

37Ross, Alf (1965) Varför demokrati?, s. 20–22.

38 Gräslund, A. S. (1997) ”Adams Uppsala – och arkeologins”, s. 101–103. Uppsatsens tes är att något gammalt hednatempel har man inte hittat men en intressant hallbyggnad från tiden före kyrkans uppförande som kan antyda en faktisk kungsgårds belägenhet vid denna plats; alltså en kungsgård och inte en urgermansk republiks tingsplats.

39Ejvegård, R., a.a., s. 172–173.

40Sturlasson, S., Norska kungasagor 1–3; Njals saga.

41Senare utvidgade till 48. Se t.ex. Kristin Johannessons Förord till Sturlasson, S. Nordiska kungasagor, band 1, där också Snorris egen inblandning i striden om kontrollen över godorden skissartat framställs.

42Hagerman, M., a.a., s. 74.

43 Widberg, J. (1969) Från socken till kommunblock, s. 4–9.

44Rudolf Kjellén skriver uttryckligen om svenskarnas behov av en stark ledare i

Staten som lifsform:

45Sjöholm, E, a.a., s. 26–27, 50.

46Sjöholm, E., a.a., s. 18–21, 93–106.

47Sjöholm, E., a.a., s. 321–329.

48Sjöholm, E., a.a., s. 26–27, 50; Hagerman, M., a.a., s. 377.

49Sjöholm, E., a.a. s. 50.

50Sjöholm, E., a.a., s. 21–22, 50–51, 204–254.

308

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

51Holmbäck, Å., Wessén, E. (1979) Svenska landskapslagar. Upplandslagen, s. 4–5

52Holmbäck, Å., Wessén, E., a.a., s. 5.

53Holmbäck, Å., Wessén, E., a.a., s. 7.

54Sjöholm, E., a.a., s. 18–21, 25–31, 69–106.

55Andersson, I., a.a., 48–58. På denna punkt finns mycket litteratur, men vi skall vara kortfattade här.

56Se det fantastiska företalet till stadfästandet av Upplandslagen! Måste läsas i sin helhet!

57Sjöholm, E., a.a., s. 18–21, 69–106.

58Upplandslagen s. 7.

59Holmbäck, Å., Wessén, E., a.a., Inledning till Äldre västgötalagen, s. xii–xxii.

60Äldre västgötalagen s. 3. OBS! Läs om det noga och lägg märke till vilka som ej räknas upp!

61Sjöholm, E., a.a., s. 145.

62Sjöholm, E., a.a., s. 130–145.

63Gullstrand, R. (1933) Socknarnas självstyrelse; Gustavsson, A. (1996) Den kommunala självstyrelsen; Artiklarna om kommunal självstyrelse och kom- muner i Nationalencyklopedin, skrivna av Agne Gustafsson.

64Ivarsson, T. (1992) Kommunernas släktträd, s. 7. Liknande formuleringar finns i Widberg, J., a.a., s. 14. Widbergs källa är dock på denna punkt genom- gående SOU 1967:58 Enhetlig kommuntyp.

65Gustafsson, A., a.a., s. 13.

66Upplandslagen, a.a., s.13.

67Upplandslagen,Kyrkobalken, s. 13–32.

68Herlitz, N. (1927) Privilegier, resolutioner och förordningar för Sveriges städer. Första delen, s. vii–xlix; Hildebrand, H. (1983) Sveriges medeltid. Andra boken. Städerna, s. 369–387.

69Hagerman, M., a.a., s. 390.

70Swensson, G.S. (1939) Den parlamentariska diskussionen kring den kommu- nala självstyrelsen i Sverige 1817–1862, s. 218.

71Se t.ex. auktoritativt i Molin, B., Månsson, L., Strömberg, L. (red.) (1969) Offentlig förvaltning, en lärobok som får ses som slutpunkten för den inte- grationistiska politiska bildens etablering, dvs. dubbelheten av att dels hävda integrationens fullständighet, kommunerna som förvaltningsorgan, men under namnet av ”kommunal självstyrelse”.

72Stjernquist, N., Magnusson, H. (1988) Den kommunala självstyrelsen, jäm- likheten och variationerna mellan kommunerna.

73Strömberg, L., Westerståhl, J. (1983) De nya kommunerna, s. 283.

74Gustafsson, G. (1987) Decentralisering av politisk makt, s. 74.

309

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

75För ytterligare diskussion och exemplifiering av normativa idéer om kom- munen som en organisk gemenskap, se Strandberg, U. a.a., s. 11–13.

76Se Dahlkvist (1995), a.a. för en närmare analys av hur Hobbes och Locke använder uttrycket ”civilt samhälle”.

77För ytterligare diskussion och exemplifiering av normativa idéer om kom- munen som konstituerad på kontrakt, se Strandberg, U., a.a., s. 13–20.

78För ytterligare diskussion och exemplifiering av normativa idéer om kom- munen som del av statsorganismen, se Strandberg, U., a.a., s. 20–21.

79Kaijser, F. (1962) ”1862 års kommunalförordningar. Tillkomst och inne- börd. Ekonomisk, social och idépolitisk bakgrund”, s. 62. Se även Kaijser, F. (1959) Kommunallagarna I, s. 11–85. Liedman, S.E. (1984) ”Sveriges rike måste vara det eviga...”, s. 400–401.

80Författningsfrågan och det kommunala sambandet, SOU 1965: 54, s. 54–55.

81Ett exempel på hur de ingående delarna i ett federativt politiskt system kan vara direkt representerade på central nivå är de amerikanska delstaternas direkta represenation genom sin en församling: senaten. Ett annat exempel är valsättet till den tidigare svenska första kammaren som valdes indirekt via landstingskommunerna.

82För ytterligare diskussion och exemplifiering av normativa idéer om kom- munen som en integrerad förvaltningsenhet i den nutida välfärdsstaten, se Strandberg, U., a.a., s. 22–25.

83Beträffande de stiliserade principuppfattningarna, modellen som sådan och vår redogörelse för den idépolitiska debatten om den kommunala självstyrelsen se Dahlkvist, M., Strandberg, U. (1994) ”Kontrakt eller förvaltning – förening eller gemenskap. Idéer och värdemönster i debatten om kommunerna och välfärden”. För en mer ingående beskrivning av den idépolitiska debatten under perioden 1962-–994 och av de stiliserade principuppfattningarna se Strandberg, U., a.a., passim.

84Frankrikes och Englands relativa enhetsstatlighet skulle kräva en längre utredning. För att få perspektiv på den bedrägliga ”naturligheten” i den en- hetsstatliga traditionen rekommenderas den engagerad och uppslagsrika plä- deringen i t.ex. Elazar, D. (1987) Exploring federalism.

85Se Holmbäck, Å., Wessén, E., (1979) Svenska landskapslagar. Första serien Östgötalagen och Upplandslagen, s. 159 och 186. Karl XV tog år 1859 detta stäv som valspråk med den moderniserade formen: ”Land skall med lag byggas”. Och det valspråket kunde nog han behöva, givet den politiska utveckling som kunde anas inför 1862 och 1866 års konstitutionella omdaningar, med överläg- set starke och dominerande justitiestatsministern Louis de Geer som dirige- rande kraft.

86Vår insinuation är inte långsökt. Flera deltagare i det författningspolitiska skeendet från den tiden anser att den var ett misstag, det har vi muntligen fått oss till livs (vi nämner inga namn). Misstaget var en eftergift i elfte timmen åt centerpartiets idéer i den politiska kompromissprocess om det kommunala sambandet som då pågick.

310

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

87Främst manifesterad i Urban Strandbergs doktorsavhandling i statsveten- skap, Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994 (1998). Inför vårt forskningsprojekt fick vi varningen från erfarna kommunforskare att det nog inte skulle finnas så mycket material som uppvisade några principiellt skilda idéer. Vi fick tvärtom mycket mer än vi kunde hantera.

88Detta avsnitt bygger huvudsakligen på Strandberg, U., a.a., s. 48–111 och s. 359–376.

89Birgersson, B-O, Hadenius, S., Molin, B., Wieslander, H. (1981) Sverige efter 1900, s. 255–259.

90Det nybildade partiet Kds utryckte gemenskapskommunens principupp- fattning. Men partiet var inte representerad i riksdagen. Beträffande de tre demokratiformerna servicedemokrati, medborgardemokrati och gemenskaps- demokrati, och hur man med dessa som utgångspunkt kan urskilja tre sam- manhängande tankesystem – kommunideologier – i den svenska idépolitiska debatten om den kommunala självstyrelsen under perioden 1962–1994, se Strandberg, U., a.a., s. 370–374.

91Figuren är en förenklad version av dess ursprungliga utformning i Strand- berg, U., a.a., s. 104. För en mer fullständig framställning se Strandberg, U., a.a., s. 46–47, särskilt fotnot 155 vars innehåll återfinns på s. 400.

92Detta avsnitt bygger huvudsakligen på Strandberg, U., a.a., s. 111–204 och s. 359–376.

93Regeringsförklaringen 1976, citerad i Strandberg, U., a.a., s. 111–112.

94Strandberg, U., a.a., s. 111–112.

95Figuren är en förenklad version av dess ursprungliga utformning i Strandberg, U., a.a., s. 200. För en mer fullständig framställning se också Strandberg, U., a.a., s. 46–47, särskilt fotnot 155.

96Detta avsnitt bygger huvudsakligen på Strandberg, U., a.a., s. 204–366 och s. 359–376.

97Strandberg, U., a.a., s. 204–205, 359–363

98Dahlkvist (1999c), a.a.

99Moderata samlingspartiets Handlingsprogram 1993, s. 18-–9, citerat i Strandberg, U., a.a., s. 223.

100Motsvarande synsätt på kommuner som moderaterna och folkpartiet alltmer kom att omfatta på 1980- och 1990-talen återfinns hos Tory-partiet i Storbritannien. Under sina år som premiärminister minskade Thatcher kom- munernas kompetens påtagligt så att dessa inte skulle hindra privatiseringens politik. Gamble redovisar en bild av Torys sätt att se på kommunal självstyrelse, att denna är i vägen för marknadsliberalismens politiska vilja. Stark centralstatlighet krävs för att befria individerna från samhällets kollektivistiska ordning. Kommunerna är helt enkelt i vägen för den marknadsliberala politiska viljan, ett oönskat samhällsorganisatoriskt faktum, stark centralstatlighet enda vägen för ”systemskiftet” att ta även i Storbritannien” (Gamble, A. (1988) The free economy and the strong state. The politics of Thatcherism, s. 115, 132.

311

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

101Hayek, F.A. (1960) The constitution of liberty, s. 263, citerat i Strandberg, U., a.a., s. 15–16.

102Hayek. F.A., a.a., s. 264, citerat i Strandberg, U., a.a., s. 15–16.

103Strandberg, U., a.a., s. 362.

104Strandberg, U., a.a., s. 373–374.

105F iguren är en förenklad version av dess ursprungliga utformning i Strand- berg, U., a.a., s. 360. För en mer fullständig framställning se Strandberg, U., a.a., s. 46–47, särskilt fotnot 155 vars innehåll återfinns på s. 400.

106Gustavsson, S. (1994) ”EG:s demokratiska legitimitet”, s. 117-174.

107Eklund, L. (1994) ”Subsidiaritetsprincipen: dess bakrund och innebörd”, s. 9–34.

108Se Strandberg, U., a.a., s. 391, not 5. Om att använda begreppet ”pluralism” för att beteckna fördelning av politisk makt mellan politiska basorganisationer inom staten se angivna referenser i not 6 ovan.

312

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

Referenser

Andersson, Ingvar (1969) Sveriges historia. Sjunde utvidgade upp- lagan. Stockholm: Natur & Kultur

Andersson, Perry (1976) Passages from antiquity to feudalism. London: New Left Books

Andrén, Nils (1976) Från kungavälde till folkstyre, 5. Uppl. Stock- holm: Liber Läromedel

Aronsson, Peter (1992) Bönder gör politik. Det lokala självstyret som social arena i tre smålandssocknar1680–1750. Lund: Lund Univ. Press

Birgersson, Bengt-Ove, Hadenius, Stig, Molin, Björn, Wieslander, Hans (1981) Sverige 9:e uppl. Stockholm: Bonnier fakta

Björklund, Stefan (1993) Politisk teori. Fjärde omarbetade och utökade upplagan. Örebro: Högskolan i Örebro

Bendixon, Stig (1926) Kommunernas historia – en översikt av den folkliga självstyrelsens öden. Stockholm: Fritzes

Bogdanor, Vernon (ed.) (1988) Constitutions in Democratic Politics. Aldershot: Gower

Burgess, Michael; Gagnon, Alain G. (eds.) (1993) Comparative Federalism and Federation. Competing traditions and future directions. London: Harvester and Wheatsheaf

Carlsson Sten, Rosén, Jerker (1993) Den svenska historien, 1: Från stenålder till Vikingatid. Stockholm: Bonnier lexikon

Dahl, Robert (1968) Modern politisk analys. Stockholm: Wahlström & Widstrand

Dahlkvist, Mats (1982) Staten som problem. Logiskt och historiskt i statsanalysen. Lund: Arkiv Studiehäften 13

Dahlkvist, Mats (1985) ”Författningen i nyare marxistisk diskus- sion”, i Makten från folket. Tolv uppsatser om folkstyrelsen. Stockholm: Liber

Dahlkvist, Mats (1999a), Grundtankar hos politikvetenskapen (poli- tical science) som kunskaps- och forskningstradition. Politikveten- skapliga arbetsrapporter 1999:1. Avdelningen för statsvetenskap, Karlstads universitet

313

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

Dahlkvist, Mats (1999b) Begreppet begrepp. Politikvetenskapliga arbetsrapporter 1999:2. Avdelningen för statsvetenskap, Karlstads universitet

Dahlkvist, Mats (1999c) Politikbegreppets analytiska förfall. Politikvetenskapliga arbetsrapporter 1999:3. Avdelningen för statsvetenskap, Karlstads universitet

Dahlkvist, Mats (1995) ”‘Det civila samhället’ i samhällsteori och samhällsdebatt. En kritisk analys”, i Trägårdh, Lars (red.) (1995) Civilt samhälle kontra offentlig sektor. Stockholm: SNS

Dahlkvist, Mats, Strandberg, Urban (1994) ”Kontrakt eller förvalt- ning – förening eller gemenskap. Idéer och värdemönster i de- batten om kommunerna och välfärden”, i Statsvetenskaplig Tid- skrift 1994:1, s. 29–48

Dahlkvist, Mats, Strandberg, Urban (1995) ”Den kommunala själv- styrelsens rötter och framtid. Idéer och värdemönster i ett historiskt perspektiv”, i Svenska Kommunförbundet (1995)

Lokal demokrati – möjlighet eller hot? En idéskrift om den kom- munala självstyrelsen: Stockholm: Kommentus Förlag

Duchacek, Ivo D. (1970) Comparative federalism. The territorial dimension of politics. New York: Holt, Rinehart and Winston, Inc

Easton, David (1953) The Political System. New York: Knopf

Edén, Nils (1935) Den svenska riksdagen under femhundra år. Stockholm: Norstedt

Ejvegård, Rolf (1991) Vad är demokrati? Stockholm: Ordfronts förlag

Eklund, Lars F. (1994) ”Subsidiaritetsprincipen: dess bakgrund och innebörd”, i (1994) Suveränitet och demokrati. Bilagedel med expertuppsatser. SOU 1994:12, bilagedel, s. 9-34. Stockholm: Norstedt

Elazar, J Daniel (1987) Exploring Federalism. Tuscaloosa & London: The University Alabama Press

Elster, Jon; Slagstad, Rune (eds.) (1988) Constitutionalism and democracy. Cambridge: Cambridge University Press

Friedrich, Carl J. (1963) Man and his government. An emprirical theory of politics. New York: McGraw-Hill Book Company

314

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

Friedrich, Carl J. (1968) Trends of Federalism in Theory and Practice. London: Pall Mall Press

Gamble, Andrew (1988) The free economy and the strong state. The politics of Thatcherism. London: Macmillan

Gräslund, Anne-Sofie (1997) ”Adams Uppsala – och arkeologiens” i Hultgård, A., Uppsalakulten och Adam av Bremen, Nora: Nya Doxa

Gullstrand, Ragnar (1933) Socknarnas självstyrelse i historisk belys- ning. Stockholm

Gustafsson, Agne (1996) Kommunal självstyrelse. Stockholm: SNS Förlag. Sjätte upplagan

Gustavsson, Gunnel (1987) Decentralisering av politisk makt. En studie av svensk byråkrati i kontakt med sin omvärld. Stockholm: Carlssons Bokförlag

Gustavsson, Sverker (1994) ”EG:s demokratiska legitimitet”, i (1994) Suveränitet och demokrati. Bilagedel med expertuppsatser. SOU 1994:12, bilagedel, s. 117-174. Stockholm: Norstedt

Hagerman, Maja (1996) Spåren av kungens män. Om när Sverige blev ett kristet rike i skiftet mellan vikingatid och medeltid. Stockholm: Rabén Prisma

Hayek, Friedrich (1960) The constitution of liberty. London: Routledge and Kegan Paul

Herlitz, Nils (1924) Svensk stadsförvaltning på 1830-talet. Stockholm: P A Norstedt & Söner

Herlitz, Nils (1927) Privilegier, resolutioner och förordningar för Sveriges städer. Första delen. Stockholm. Stockholm: Norstedt & Söner

Herlitz, Nils (1933) Svensk självstyrelse. Stockholm: Almqvist & Wiksell

Herlitz, Nils (1957) Grunddragen av det svenska statsskickets historia, 5. Uppl. Stockholm: Almqvist & Wiksell

Hermansson, Jörgen (1993) Politik som intressekamp. Stockholm: Nohrstedts Juridik

Hildebrand, Hans (1983) Sveriges medeltid. Andra boken. Städerna. Hedemora: Gidlunds

315

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

Holmbäck, Åke, Wessén, Elias (1979) Svenska landskapslagar: tolka- de och förklarade för nutidens svenskar Serie 1: Östgötalagen och Upplandslagen. Stockholm: AWE/Geber

Holmbäck, Åke, Wessén, Elias (1979) Svenska landskapslagar: tol- kade och förklarade för nutidens svenskar Serie 5: Äldre väst- götalagen, Yngre västgötalagen, Smålandslagens kyrkobalk och Bjärköarätten. Stockholm: AWE/Geber

Ionescu, Ghita (1988) ”The Theory of Liberal Constitutionalism”, i Bogdanor, Vernon (ed.) (1988) Constitutions in Democratic Politics

Ivarsson, Tore (1992) Kommunernas släktträd. Sveriges kommuner 1863–1992. Stockholm: Svenska kommunförbundet och Kom- mentus

Kaijser, Fritz (1959) Kommunallagarna I. Stockholm: Svenska Kommunförbundet

Kaijser, Fritz (1962) ”1862 års kommunalförordningar. Tillkomst och innebörd. Ekonomisk, social och idépolitisk bakgrund”, i 100 år under kommunalförfattningarna 1862–1962. En minnesskrift utgiven av Svenska landskommunernas förbund, Svenska Landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet

Kaijser, Fritz (1965) ”Återblick på utvecklingen mellan stat och kommun”, Bilaga 9 i SOU 1965:54, Författningsfrågan och det kommunala sambandet. Betänkande av länsdemokratiutredningen. Stockholm

Kilander, Svenbjörn (1991) Den nya staten och den gamla. En studie i ideologisk förändring. Studie Historica Upsaliensia 164. Stockholm: Almqvist&Wiksell International

Kjellén, Rudolf (1916) Staten som lifsform

Liedman, Sven-Eric (1984) ”Sveriges rike måste vara det eviga...”, i Ambjörnsson, Ronny; Gaunt, David (red.) (1984) Den dolda historien. 27 uppsatser om vårt okända förflutna. Malmö: Författarförlaget

Locke, John (1990) Two Treatises of Government. London: Everyman´s Library (urspr. publ. 1690)

Marx, Karl (1969) Pariskommunen. Stockholm: Arbetarkultur. (ursprungligen 1871)

316

MATS DAHLKVIST OCH URBAN STRANDBERG

Molin, Björn, Månsson, Lennart, Strömberg, Lars (red.) (1969)

Offentlig förvaltning. Stockholm: Bonnier

Nilsson, Göran B. (1967) Självstyrelsens problematik. Under- sökningar i svensk landstingshistoria 1839–1928

Paine, Thomas (1992) Människans rättigheter. Stockholm: Ordfronts förlag

Palme, Sven-Ulric (1962) ”Några arbetsuppgifter för kommunalhis- torisk forskning”, i 100 år under kommunalförfattningarna 1862– 1962. En minnesskrift utgiven av Svenska landskommunernas för- bund, Svenska Landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet

Petersson, Olof (1993) Kommunalpolitik. Stockholm: Publica

Petersson, Olof; Söderlind, Donald (1993) Förvaltningspolitik. Stockholm: Publica (andra upplagan)

Ross Alf (1965) Varför demokrati? Stockholm: Tidens förlag

Räftegård, Curt (1998) Pratet som demokratiskt verktyg. Om möjligheten till en kommunikativ demokrati. Hedemora: Gidlunds

Schmitter, Philippe C. (1974) ”Still the Century of Corporatism?”, i Pike, Fredrik B.; Stritch, Thomas (eds.) (1974) The New Corporatism. London: University of Notre Dame Press

Sjöholm, Elsa (1988) Sveriges medeltidsslagar. Europeisk rättstra- dition i politisk omvandling. Institutet för rättshistorisk forsk- ning. Stockholm: Nordiska bokhandeln

SOU 1965:54, Författningsfrågan och det kommunala sambandet. Betänkande avgivet av länsdemokratiutredningen

SOU 1967:58 Enhetlig kommuntyp

Stjernquist, Nils; Magnusson, Håkan (1988) Den kommunala själv- styrelsen, jämlikheten och variationerna mellan kommunerna. Ds 1988:36. Stockholm: Författarförlaget

Strandberg, Urban (1995) Självständighet eller statsbundenhet. Den kommunideologiska idédebatten 1962–1974. Göteborg: CEFOS, Rapport 2. (Licentiatuppsats i Statsvetenskap.)

Strandberg, Urban (1996) ”Behövs kommuner i den svenska demo- kratin? En fråga för författningspolitisk debatt”, i Kaufman, Bruno (red) (1996) Demokratins utmaningar. Folkstyrets problem och möjligheter på lokal, regional, nationell och gränsöverskridande nivå. Göteborg: Padrigu

317

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE SOM MAKTSPRIDNINGSPROJEKT?

Strandberg, Urban (1998) Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994. Hedemora: Gidlunds. (avhandling i statsvetenskap)

Strong, Charles Frederick (1950) Modern Political Constitutions. London: Sidgewick & Jackson Ltd.

Strömberg, Lars; Westerståhl, Jörgen (1983) De nya kommunerna. Stockholm: Liber Förlag

Sturlasson, Snorre, Norska kungasagor 1–3; Njals saga

Swensson Gunnar S. (1939) Den parlamentariska diskussionen kring den kommunala självstyrelsen 1817–1862. Lund

Widberg, Jan (1979) Från socken till kommunblock. En studie i kommunala indelningar och indelningsreformer i Sverige. DsKn 1979:14. Stockholm: Kommundepartementet

Österberg, Eva (1991) Mentalities and other realities essays in medieval and early modern Scandinavian history, Lund: Lund Univ. Press/Bromley Chartwell-Bratt

318

Konflikten som försvann

Hur har det svenska EU-medlemskapet påverkat maktdelningen mellan regering och riksdag?

Torbjörn Larsson

Detta avsnitt handlar om hur Sveriges medlemskap i Europeiska unionen har påverkat maktdelningen mellan regering och riksdag. Men eftersom Sverige inte har varit medlem någon längre tid är det svårt att peka på några otvetydiga resultat och framställningen har därför givits en mer resonerande karaktär. Frågeställningen om hur maktdelningen mellan regering och riksdag har påverkats av EU- medlemskapet kan vid första påseendet te sig lite egendomlig med tanke på att det i regeringsformen tydligt anges att riksdagen är överordnad regeringen. Men en närmare granskning av de konstitu- tionella reglerna visar att det enkla och tydliga döljer en mer kom- plicerad frågeställning. Vad som uppfattas som problemet i en analys beror som alltid på vilket perspektiv som anläggs och hur vissa centrala begrepp definieras. Denna studie inriktas därför inled- ningsvis på att söka svar på frågan vad som avses med uttryck som demokrati och maktdelning.

Beteckningen ”demokrati” kan betyda mycket. En vanlig, om än inte upphetsande, indelningsgrund är att göra en åtskillnad mellan demokratiska statsskick som tillämpar ett parlamentariskt statsskick och de som tillämpar någon form av maktdelning. Skillnaden mellan de båda hänger på vad man betonar i demokratibegreppet.1 Och även om avsikten i denna betraktelse inte är att i grunden analysera demokratibegreppet utan att lägga en grund för att skilja parlamen- tariska statsskick från maktdelningssystem, måste därför inlednings- vis några ord sägas om demokrati och den diskussion som förs om

319

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

detta begrepp. Demokrati definieras ofta som en fråga om hur offentliga beslut fattas, en procedur, det vill säga, ytterst en fråga om majoritetens rätt att fatta besluta på minoritetens bekostnad. Andra betonar att demokrati innebär att en majoritet aldrig får kränka människors grundläggande rättigheter, oavsett vilken beslutsmetod som tillämpats. Det är alltså även en fråga om beslutsinnehåll.2 Dessa två synsätt ställs ibland emot varandra och beskrivs som kon- stitutionalism kontra parlamentarism. Det finns dock de, vilket bör framhållas, som anser att båda perspektiven är förenliga och detta synsätt bygger denna studie på.3 Betoningen ligger därför på en demokratisk diskussion, som ser demokratiska statsskick som en avvägning mellan å ena sidan majoritetens rätt att styra en gemen- skap och å andra sidan minoritetens rätt till skydd mot majoritetens maktutövning, både i procedurella och innehållsliga termer.

Utgångspunkten är alltså att i stort sett alla demokratiska stats- skick innehåller regler eller konventioner som både syftar till att garantera folkviljan, det vill säga majoritetens rätt, att styra samt regler för eller konventioner om minoritetens rätt till skydd i grundläggande fri- och rättighetsfrågor. Demokratiska statsskick kan dock skilja sig åt genom att antingen betona majoritetens rätt att styra, eller skyddet för minoriteter.

En viktig skillnad går här mellan de parlamentariska statsskicken och de statsskick som bygger på maktdelning. Parlamentariska statsskick tenderar att vara inrättade så att de betonar majoritetens rätt till beslut, medan statsskick som bygger på maktdelning ofta är konstruerade så att de ger starkare skydd för minoriteters rättig- heter. I ett avseende är dock de båda statsskicken lika – de utgår båda ifrån att den offentliga makten i huvudsak är uppdelad mellan olika institutioner. Den klassiska uppdelningen är som bekant att skilja den lagstiftande makten, som åvilar ett folkvalt parlament, från den verkställande, som ligger hos regeringen och den dömande, som tillkommer domstolarna.4 Men den offentliga makten kan även delas in i andra underkategorier. I Sverige är till exempel beskatt- ningsmakten skild från den lagstiftande makten.

Skillnaden mellan ett parlamentariskt statsskick och ett som är baserat på maktdelning ligger främst i synen på relationerna mellan de olika delarna av makten och deras institutioner. Det parlamenta- riska statsskicket bygger, åtminstone delvis, på en hierarkisk rang- ordning mellan delarna av makten (institutionerna). Annorlunda uttryckt bygger det på föreställningen att en successiv delegering av legitimiteten i maktutövningen görs från den högste beslutsfattaren, folket (majoriteten av de röstande) till ett folkvalt organ. Detta

320

TORBJÖRN LARSSON

delegerar sedan i sin tur makten och legitimiteten vidare till en exe- kutiv som verkställer det som folket, majoriteten, önskar. Parla- mentet kontrollerar således på olika sätt regeringens och förvalt- ningens maktutövning och folket avgör i sista hand genom sin val- handling hur parlamentet fullgör sin uppgift. Kontrollmakten inne- bär till exempel att parlamentet kan avsätta regeringen eller enskilda statsråd, ställa frågor till regeringens medlemmar om hur de utövar sin makt eller kritiskt granska och eventuellt förkasta de förslag som regeringen lagt på parlamentets bord. En viss oklarhet råder dock om den dömande maktens (domstolarnas) ställning. Den parlamen- tariska teoribildningen uttalar sig egentligen inte om domstolarnas ställning i ett statsskick, (se nedanstående definition), utan foku- serar i stället på regering, riksdag och statschef och deras relation. Den närmare innebörden av parlamentarism kan dock definieras på olika sätt.

Den svenske statsveteraren Björn von Sydow5 har gjort en ge- nomgång av hur olika forskare definierade parlamentarism och kom då fram till att inte mindre än åtta kriterier måste vara uppfyllda, där de tre första är de viktigaste, för att fullständig parlamentarism skall råda. Mest centrala är enligt honom följande kriterier:

1Regeringen är för sin sammansättning och politik beroende av den partipolitiska ställningen i folkrepresentationen; det relevan- ta inflytandet över utformningen av den politik som formas av riksdag och regering variera dem emellan.

2Väljarna har ett indirekt inflytande över regeringsmakten, via va- len till folkrepresentationen; regeringsbildning i form av parti- och personkombinationer kan förändras utan att väljarna i förväg går till valurnorna.

3Statschef och regeringschef är separata funktioner; för statsche- fen finns inget utrymme för självständig maktutövning.

I andra hand gäller

4Ministrarna är parlamentsledamöter; de deltar i parlamentsde- batter och på partigruppsmöten.

5Regeringen är ett kollektiv; ministeransvarigheten är dock både kollektiv och individuell.

6Premiärministern har en ledande ställning; beslutsfattandet inom regeringen kan dock vara mer eller mindre kollektivt.

7Misstroendeförklaring mot en regering och dess rätt att avgå (kabinettsfråga) eller förordna om parlamentsupplösning före-

321

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

kommer som ömsesidiga instrument för att fastställa vad majo- riteten i folkrepresentationen står för.

8Den inom-parlamentariska oppositionen har att utöva en del i lagstiftningsfunktionen, samt att granska hur regeringsmakten utövas; oppositionspartier är lojala mot det parlamentariska sys- temet och står i princip redo för att överta regeringsmakten.

Statsskick som är baserade på maktdelning bygger på en annan prin- cip om vilken relation de offentliga makterna skall ha till varandra. I stället för en hierarkisk ordning betonas betydelsen av att de offent- liga makterna är överlappande (ömsesidigt beroende) och på detta sätt balanserar varandra. Enligt denna föreställning finns det en risk med att koncentrera all makt till ett enda organ som styrs efter ma- joritetsprincipen, nämligen att minoriteters grundläggande rättig- heter kränks.6 Kritiker av den parlamentariska demokratin i Stor- britannien har karaktäriserat den som ”en majoritetens diktatur”.

Ett sätt att motverka den maktkoncentration som kännetecknar parlamentariska system är därför att ge de offentliga institutionerna delat ansvar för utövandet av de olika maktfunktionerna. I ett makt- delningssystem är den lagstiftande makten ofta delad mellan den i huvudsak verkställande makten (regeringen) och den i huvudsak lagstiftande församlingen (parlamentet). Den dömande makten har sedan rätt att pröva den konstitutionella giltigheten i den lagstift- ning som regering och parlament enats om. Regeringen härleder inte heller sin legitimitet ur den folkvalda församlingen, utan den har egna etablerade kanaler som skapar legitimitet i relation till folket. Men maktdelningen kan också var organiserad på annat sätt. Ett parlaments lagstiftande makt kan till exempel vara delad mellan två kamrar. I en del fall är förekomsten av ett tvåkammarsystem uttryck för en särskild typ av maktdelning, nämligen den som råder i ett fe- deralt system där den offentliga makten är delad mellan delstaterna. Detta senare fall av maktdelning kan kallas för vertikal maktdelning, till skillnad mot det förra som kan benämnas horisontell.

En form av maktdelning mellan folket och de styrande kan också förekomma. I vissa statsskick måste till exempel grundlagsföränd- ringar som de styrande önskar genomföra underställas folket i en folkomröstning.

På det teoretiska planet förefaller det rimligt att anta att det i parlamentariska statsskick är lättare att fatta offentliga beslut, efter- som majoritetens preferenser tydligare kommer till uttryck än i de statsskick som bygger på principen om maktdelning. Å andra sidan är legitimitetsskapandet inom de statsskick som är baserade på

322

TORBJÖRN LARSSON

maktdelning förmodligen lättare. De ger bättre skydd för minori- teter, inte minst i de system där domstolarna har en långtgående lag- prövningsrätt, eller där det finns särskilda författningsdomstolar. Men skillnaden mellan statsskick som baseras på maktdelning och de som bygger på parlamentarism kan också beskrivas på så sätt att system som baseras på principen om maktdelning lättare kan gå i baklås genom att de olika institutionerna blockerar varandra – det regeringen önskar åstadkomma blockeras av den folkvalda försam- lingen, och regeringen hindrar i sin tur genom veto parlamentets be- slut. Resultatet blir status quo och den förda politiken förblir den- samma. Faran med parlamentariska statsskick är att det majoriteten har beslutat möter motstånd från starka minoriteter, eller att det som utgör den parlamentariska majoriteten inte motsvaras av en majoritet av folket. I båda fallen kan detta leda till att verkställandet av besluten försvåras – alternativt att besluten snabbt rivs upp om en ny majoritet får kontroll över regeringsmakten – med ständiga kast i politikutformningen som följd.

Skillnaden mellan maktdelningssystem och parlamentariska sys- tem är dock inte alltid så glasklar som konstitutionella texter vill få oss att tro, varken på det praktiska eller det teoretiska planet.

I de flesta statsskick är den offentliga makten i praktiken inte en- bart uppdelad i den beslutande, den verkställande och den dömande makten. Vi talar också om den initiativtagande (agenda setting) makten. Någon måste alltid komma med förslag om vilka beslut som skall fattas. I de flesta fall ankommer detta i huvudsak på den verkställande makten, det vill säga, regeringen är den främste för- slagsställaren, särskilt i parlamentariska system. Regeringarnas ini- tiativrätt och skyldighet ger därför alltid en betydande möjligheter att påverka parlamentens beslut. Den lagstiftande makten är därför delad även i ett parlamentarisk system, eftersom parlamentet har svårt att fatta beslut om nya lagar eller budgetar som helt går re- geringen emot, och som inte bygger på regeringens initiativ och underlag.

Parlamentet är inte heller i andra avseenden suveränt gentemot regeringen. Via misstroendeförklaring kan parlamentet avsätta rege- ringen, men regeringen har också oftast rätt, trots att den formellt sett är underordnad den valda församligen, att upplösa parlamentet genom att utlysa nyval. Båda organen kan alltså avsätta varandra. En stor del av parlamentets maktutövning består vidare i att stifta lag, vilket i stort sett omintetgör parlamentets möjligheter att direkt ingripa i hur exekutiven verkställer den folkvalda församlingens be- slut.

323

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

Genom att de olika delarna av den offentliga makten är beroende av varandra för att fungera får vi i praktiken en viss typ av maktupp- delning även i de parlamentariska statsskicken. Men denna typ av maktdelning skiljer sig från den som gäller när offentliga institutio- ner delar på samma maktfunktion och därför måste ha samma åsikt för att komma till beslut. Denna åtskillnad kan illustreras genom att jämföra 1809 års författning med 1974 års författning i Sverige. Enligt 1809 års författning hade Kungl. Maj:t (regeringen) den su- veränt verkställande makten, medan riksdagen ensam beslutade om budgeten. När det gällde att stifta lagar måste däremot regering och riksdag vara överens. Det var alltså regeringen och riksdagen som gemensamt stiftade lag enligt 1809 års författning. Den praxis som växte fram till följd av 1809 års författning och som i långa stycken kom att utgöra grunden för 1974 års författning stipulerade dock i stället att såväl makten över statens inkomster och utgifter som den lagstiftande makten ensamt åvilade riksdagen.

Parlamentens lagstiftningsmakt kan åtminstone delvis och enligt konstitutionen överföras till regeringen, eller i praktiken ges en så- dan utformning att regeringen och dess förvaltning de facto blir den reelle lagstiftaren s.k. ramlagstiftning. Parlamentet har naturligtvis då en teoretisk möjlighet att dra tillbaka den delegation som givits, men i praktiken torde denna möjlighet för parlamentet att ta tillbaka förlorad maktterräng vara mycket begränsad.

Relationen mellan regering och riksdag i Sverige före EU-medlemskapet

Som redan nämnts tillämpade Sverige under större delen av 1900– talet en författning som föreskrev en långtgående maktdelning mel- lan regering och riksdag. Denna författning förestavade bl.a. att den lagstiftande makten skulle vara delad mellan kungen och riksdagen, men också att den lagstiftande makten och budgetmakten skulle va- ra delad mellan riksdagens fyra stånd, senare dess två kamrar. Till skillnad mot lagstiftningsfrågor var det dock efter tvåkammarre- formens genomförande 1866 inte nödvändigt att båda kamrarna i budgetfrågor hade samma åsikt för att beslut skulle kunna fattas. Om första och andra kammaren kom till olika beslut i budgetfrågor och försök till förlikning mellan kamrarna inte gav resultat, avgjor- des oenigheten genom att riksdagen röstade som en kammare. And- ra kammaren fick på detta sätt större inflytande i budgetfrågor, eftersom den till antalet ledamöter var större än första kammaren.

324

TORBJÖRN LARSSON

Kungens makt begränsades genom att han måste inhämta sina råd- givares (statsrådets) synpunkter, innan han fattade beslut. Kungen hade dock rätt att tillsätta och avsätta dessa rådgivare efter eget gottfinnande samt att – efter det att han hade hört rådgivarnas syn- punkter – fatta det beslut han fann bäst. Den exekutiva makten var också uppdelad i den meningen att myndigheterna delvis gavs en självständig roll visavi kungen och regeringen i tolkningen av tilll- lämpningen av de lagar som antagits av riksdagen och Kungl. Maj:t. Men myndigheterna förutsattes trots detta lyda kungens befallning. Däremot gavs inte domstolarna i 1809 års författning något egentlig inflytande över de övriga statsorganen – de hade till exempel inte någon lagprövningsrätt.

Problemen med ett statsskick präglat av maktdelning visade sig dock snart. Under stora delar av 1800-talet kunde de statsbärande institutionerna inte enas i stora frågor. Vad kungen och delar av riksdagen ville motsatte sig ofta riksdagens majoritet, och de fyra stånden var oense inbördes titt och tätt – en motsättning som inte ens tvåkammarreformen 1866 förmådde lösa utan som kvarstod till början av 1900-talet.

Genom de tolkningar som successivt gjordes av 1809 års författ- ning växte emellertid i praktiken ett parlamentariskt statsskick fram. Framväxten av ett modernt partiväsende kom så småningom att till stor del överbrygga de tidigare motsättningarna mellan första och andra kammaren.

Den författningsreform som slutligen genomfördes 1974 och verkställdes 1975 kodifierade till stora delar de förändringar som redan hade ägt rum. Den innebar bland annat att den parlamenta- riska principen fastslogs. Riksdagen ensamt tilldelades den lagstif- tande makten och rätten att bestämma över budgeten – ett enkam- marsystem hade dessutom införts redan 1970. Mycket få, eller sna- rare inga, begränsningar ålades riksdagen i sitt beslutsfattande.

Riksdagen gavs också en rad instrument för att kontrollera rege- ringen, av vilka flera hade sina rötter i 1809 års författning.7

Justitieombudsmannen Riksdagens revisorer Interpellationer och frågor

Dechargen (konstitutionsutskottets granskning av statsrådens ämbets- utövning)

Misstroendeförklaring

325

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

Till detta kommer naturligtvis riksdagens rätt att granska och beslu- ta om de förslag som regeringen lägger på riksdagens bord. Den svenska riksdagen sammanträder dessutom under en ganska lång pe- riod under året jämfört med många andra parlamentet som har kor- tare sessioner, varför dess möjligheter till detaljerad granskning av regeringens förslag är tämligen god. Riksdagens ledamöter har också rätt att väcka egna förslag om hur landets politik skall förändras på olika områden. I många andra parlamentariska länder har parlamen- tets ledamöter ingen fri motionsrätt, utan kan endast yrka på förslag till ändringar av eller tillägg till de förslag som regeringen har lagt på parlamentets bord.

Riksdagen skall dessutom rösta om vem som skall bilda ny rege- ring för den händelse att regeringen avgår eller tvingas avgå. Proce- duren för att utse ny statsminister är dock utformad så att den gyn- nar den kandidat som föreslagits av talmannen. Ingen ledamot be- höver rösta för talmannens förslag, det enda intressanta är hur många ledamöter som röstar emot. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar emot talmannens förslag är talmannens förslag avvisat, annars antaget.

Den beslutande och den verkställande makten kom också på andra sätt att tydligare skiljas åt i det nya statsskicket, jämfört med 1809 års författning. De riksdagsledamöter som utnämndes till statsråd gavs inte längre rätt att medverka i riksdagens beslutsfat- tande. Visserligen fick statsråden närvaro- och yttranderätt i riks- dagens kammare men deras plats, för den händelse att de varit riks- dagsledamot vid utnämnandet, övertogs av en ersättare.

Sammanfattningsvis kan man säga att 1974 års författning i sin syn på relationen mellan regering och riksdag i mycket blev en blandning av dels principer som etablerats redan i och med 1809 års författning, som bibehölls, dels en kodifiering av den praxis som växt fram vid tolkningen 1809 års regeringsform. Slutresultatet blev inrättandet av ett folkvalt organ som vid en internationell jämfö- relse, på ett konstitutionellt plan, framstod som ganska starkt i sin relation till regeringen.

Men effektiviteten i de tidigare uppräknade kontroll- och makt- instrumenten för riksdagen kan diskuteras. Utformningen av till exempel Justitieombudsmannens organisation och funktion har gett denna institution en sådan autonomi att det är riktigare att tala om en ”allmänhetens ombudsman”, inte riksdagens.8 Riksdagens reviso- rer har å andra sidan givits en organisatorisk utformning och ekono- miska resurser som är svagare än vad man finner i de flesta andra jämförbara parlamentariska statsskick. Det resursmässigt starkaste

326

TORBJÖRN LARSSON

revisionsorganet ligger i Sverige under regeringen, inte under riks- dagen. Interpellations- och frågeinstitutet har inte heller utvecklas i en riktning som på något avgörande sätt stärkt riksdagens makt över regeringen. Många frågor syftar snarare till att stödja regeringens position eller till att profilera enskilda riksdagsledamöter i den egna valkretsen. De svenska statsråden torde ha föga anledning att frukta dessa utfrågningar till skillnad mot deras engelska motsvarigheter.9 Granskningen av statsrådens myndighetsutövning har också ibland använts på ett sätt som desavouerat dess innebörd. En del av de an- mälningar som gjorts har snarast givit intryck av partiprofilering än granskning av konstitutionella missförhållanden. Det har heller inte inträffat särskilt ofta att konstitutionsutskottet har kunnat ena sig i sin kritik av enskilda statsråds ämbetsutövning.

Misstroendeförklaring, som kan väckas av riksdagen när helst den så önskar och kan rikta sig emot regeringen som helhet (formellt sett mot statsministern) eller mot enskilda statsråd, har prövats några gånger. Hittills har emellertid varken någon regering eller något enskilt statsråd tvingats avgå till följd av en sådan omröstning. Misstroendeförklaringsinstitutet är också delvis utformat så att det gynnar en sittande regering eller ett sittande statstråd, eftersom en majoritet av riksdagens ledamöter måste rösta för en miss- troendeförklaring för att den skall antas. Ingen behöver rösta för regeringen eller dess statsråd. Institutet är dock inte fullt så kraftlöst som det kan verka vid första påseende. Hotet om misstroendeför- klaring har uppenbarligen i enstaka fall lett till att statsråd lämnat sin post i förtid, innan en omröstning kommit till stånd. I praktiken förekommer också en annan typ av misstroendeförklaring, nämligen när en riksdag vägrar att stödja en sittande regerings politik på viktigare områden. Denna typ av ”informell misstroendeförklaring” fällde regeringen år 1990 när den dåvarande socialdemokratiska regeringen under ledning av Ingvar Carlsson inte fick igenom sitt ekonomiska åtstramningsprogram i riksdagen och därför avgick. Det formella misstroendeförklaringsinstitutet kan emellertid i praktiken lika mycket verka för att stärka regeringsmakten som att försvaga den, särskilt om den ställs i relation till ”informella miss- troendeförklaringar.” Den parlamentariska principen bjuder således att en regering skall avgå, om den inte kan få igenom viktigare politiska beslut i riksdagen. Fråga är bara vad som är viktigare poli- tiska beslut. I många fall besvaras frågan genom att regeringen själv definierar vad som är ett viktigt beslut. Det vill säga, regeringen hotar med att avgå för den händelse man inte får igenom sitt förslag till beslut i riksdagen. Inrättande av ett formellt misstroendeförkla-

327

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

ringsinstitut har delvis löst regeringen från denna rätt och skyldig- het. Det ankommer nu i huvudsak på riksdagen att utlösa en om- röstning om misstroendeförklaring, som dock inte behöver vara knuten till en viss fråga. Regeringen kan därför, om den så önskar, ta en hel del nederlag i riksdagen utan att för den skull känna sig tvingade att avgå, om inte riksdagen beslutar om en misstroende- förklaring.

Den fria motionsrätten utnyttjas förvisso flitigt men högt räknat vinner endast cirka fem procent av motionerna riksdagens tillstyr- kande. En stor del av motionerna innehåller dessutom bara en hem- ställan till regeringen om att tillsätta en utredning i en viss fråga, inte något direkt förslag om hur politiken på ett område skall ändras eller utformas. Många motioner fyller för övrigt samma syfte som interpellationer och frågor, det vill säga, att visa att enskilda riks- dagsledamöter är aktiva för den egna valkretsen och hembygden.

Regeringsmakten har två huvudsakliga maktinstrument gentemot riksdagen. För det första kan regeringen besluta om extraval och därmed upplösa riksdagen. För det andra är regeringen riksdagens främste förslagsställare, och till sitt förfogande för att kunna fullgöra denna uppgift har regeringen en gigantisk utredningsappa- rat. Riksdagens egna utredningsresurser är jämförelsevis obetydliga.

Vissa förändringar har emellertid gjorts av det svenska stats- skicket sedan sjösättningen av den nya författningen 1975, men mycket få av dessa förändringar har egentligen påverkat balansen mellan regering och riksdag. Stärkandet av grundläggande fri- och rättigheter, inskrivningen av lagprövningsrätten och inkorporering- en av Europakonventionen om grundläggande mänskliga fri- och rättigheter i den svenska författningen samt förlängningen till fyra år av riksdagens mandatperiod, är alla intressanta förändringar. De handlar dock mer om den enskilde individens eller allmänhetens relation till statsmakten och faller därför utanför denna studies syfte.

I ett avseende har dock en viktig förändring genomförts, även om det är en förändring som inte satte några spår i konstitutionen – omläggningen av budgetåret och i samband härmed principen för riksdagens hantering av den årliga budgeten. Avsikten med den nya budgetordningen var att skapa en stramare budgetprocess och att öka riksdagens intresse för och möjlighet att utvärdera den förda politiken på olika områden, vilket av en del debattörer uppfattades som ett stärkande av riksdagens makt. Riksdagens fokus tänktes alltså förändras från att i detalj granska den årliga budgeten till att i ökad utsträckning intressera sig för vad det blir av alla de beslut som

328

TORBJÖRN LARSSON

riksdagen fattar. I praktiken torde dock principen med den stramare budgetbehandlingen snarare ha minskat riksdagens inflytande över budgetens utformning, utan att särskilt mycket mer inflytande er- hållits till följd av ökade ansträngningar på utvärderingsområdet.10 Det är därför inte särskilt förvånande att det i debatten om riks- dagens roll har höjts röster som velat utmåla riksdagen som ett i hu- vudsak maktlöst organ, ett transportkompani i regeringens tjänst.

Denna kritik missar dock vanligen en viktig poäng, nämligen att riksdagen endast utövar en del av sitt inflytande över landets och re- geringens politik i riksdagen. I alla fall om man i begreppet riksda- gen inkluderar riksdagsledamöterna som aktörer och inte enbart ser riksdagen som bestående av ett stenhus på Helgeandsholmen, inne- hållande en kammare med ett antal utskott. Möjligheten till infly- tande och påverkan är, som bekant, störst i början av en beslutspro- cess och regeringens beslutsprocess är i detta avseende inget undan- tag. Därför deltar en stor del av riksdagens ledamöter i de statliga offentlig utredningarnas arbete som ofta är ett viktigt led i regering- ens beredningsprocess, eller också medverkar de i den interna be- redningsprocessen i regeringskansliet. Riksdagsledamöter sitter dessutom även med i myndigheternas styrelser och får därmed in- blickar i myndigheternas arbete och relationer till regeringen. Denna medverkan är emellertid inte helt oproblematisk, eftersom de förtroendevalda kan hamna i en ”gisslansituation” i relation till för- valtningen.

En viktig del av en politikers inflytande består dessutom av att skapa opinion och att delta i den offentliga debatten vilket i dag mycket väl kan göras utanför riksdagshusets dörrar. Lite tillspetsat skulle man därför kunna uttrycka saken så att riksdagen, i termer av dess ledamöter, har ett större inflytande än vad ett ensidigt spejande in i riksdagshuset kan ge intryck av, men att detta inflytande till stor del utövas utanför riksdagen.

EU och maktdelningen

Till skillnad mot det svenska statsskicket bygger EU och relatio- nerna mellan dess institutioner mer uttalat på en maktdelningsprin- cip. Men den maktdelning som tillämpas är inte i alla avseenden den som vanligen tillämpas i nationella statsskick. Den lagstiftande mak- ten inom EU tillkommer till stor del ministerrådet, men efter Maastricht- och Amsterdamfördragen har denna makt blivit allt mer delad med parlamentet genom parlamentets utökade rätt till medbe-

329

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

slutande på allt fler områden. Kommissionen har en stor del av den verkställande makten, men delar den med ministerrådet som i vissa frågor har att fatta de avgörande besluten när det gäller tolkningen och tillämpningen av delar av EU:s regelverk. Kommissionen har dock en unik och helt suverän position när det gäller initiativrät- ten.11 Varken kommissionen eller parlamentet kan fatta beslut i några frågor om kommissionen inte först har tagit initiativ till dem. Till sist har EU-domstolen den suveräna rätten att tolka EG-rätten samt en del av de tillhörande konventionerna och kan genom sina beslut förändra eller upphäva de beslut som fattats av parlamentet, ministerrådet eller kommissionen. I vissa fall är också EU:s beslu- tande institutioner tvungna att höra vissa rådgivande organ – främst Ekonomiska och Sociala kommittén samt Regionkommittén.

Det som är unikt, och en tämligen ovanligt företeelse, i den maktdelning som tillämpas mellan EU:s institutioner är att initia- tivtagandet är definierat som en speciell funktion skild från och lik- ställd med den dömande, den verkställande och den lagstiftande. Det är visserligen vanligt att man vid en statsvetenskaplig analys av en politisk beslutsprocess skiljer den initierande funktion, eller som det ibland heter, ”agenda setting”, från den beslutsfattande och verkställande, men att denna funktion också är så tydligt konstitu- tionellt definierad är sällsynt. EU saknar alltså till stor del den hier- arkiska uppdelning som återfinns i de flesta parlamentariska system. Visserligen har många vältaligt beskrivit hur ministerrådet har en helt dominerande ställning, men alldeles uppenbart är att denna ställning begränsas på ett helt annat sätt än den som gäller för par- lament eller regeringar i medlemsstaterna.12

Men maktdelningen inom EU är också vertikal – inte bara hori- sontell – i den meningen att makten är delad mellan medlemsstater- na och EU. I vissa frågor har medlemsstaterna överlåtit åt EU:s in- stitutioner att fatta beslut. I andra frågor fattas beslut både av med- lemsstaterna och EU:s institutioner tillsammans. Inom vissa områ- den, slutligen, har medlemsstaterna behållit sin suveränitet och kan fatta helt egna beslut utan inblandning av EU:s institutioner. På det- ta sätt liknar EU och dess medlemsstater ett federalt system, men likheten försvinner vid en närmare granskning av vad som överlåtits till övernationell nivå jämfört med vad som behållits på nationell. Typiskt för federala system är att försvars-, utrikes-, penning- och i viss mån, finanspolitik har överlåtits till den federala nivån, medan andra frågor ligger kvar på nationell nivå eller är delad mellan federal och nationell nivå. I EU:s fall handlar det övernationella besluts- fattandet fortfarande till största delen om jordbruks-, miljö-, nä-

330

TORBJÖRN LARSSON

rings- och handelspolitik. Utrikes- och säkerhetspolitik samt den största delen av den ekonomiska politiken ligger fortfarande kvar på nationell nivå. Förändringar är dock på gång, särskilt när det gäller penningpolitiken, bland annat genom inrättandet av Europeiska centralbanken.

En annan skillnad mellan EU:s institutioner och nationella insti- tutioner är att den spänning som kan förväntas mellan det verkstäl- lande organet (regeringen) och det beslutande (parlamentet) inte är lika tydlig. Till att börja med är det något oklart vilken av EU:s in- stitutioner som är det egentliga beslutande organet – här står det främst mellan ministerrådet och parlamentet. Men för det andra är det också oklart vilket som är det verkställande organet – kommis- sionen eller ministerrådet? Parlamentet kan som bekant via misstro- endeförklaring avsätta hela kommissionen och vägra att acceptera den som föreslagits som ordförande i kommissionen. Men de kom- missionärer som utses eller kommissionens sammansättning av- speglar inte på något sätt partierna eller på annat sätt den politiska sammansättningen i parlamentet. Något egentligt inflytande över ministerrådets sammansättning eller funktionssätt har inte heller parlamentet.

Många är de som i sin kritik av EU från en demokratisk utgångs- punkt har pekat på parlamentets svaghet. Det är inte min avsikt att här fördjupa mig i diskussionen om det så kallade demokratiska underskottet inom EU, ej heller att kritisera denna ofta mycket för- enklade typ av analys av EU:s institutioner och funktionssätt. Några påpekanden kan ändå vara på sin plats. Det är riktigt att parlamentet vid en jämförelse med medlemsstaternas parlament inte har samma breda kompetens, varken i form av vilka frågor det får medverka i vid beslutsfattandet eller i graden av inflytande. I många frågor är parlamentet endast ett organ som måste konsulteras. Om ett område har överförts från nationell nivå till unionsnivå innebär detta därför inte automatisk att parlamentet får ett ökat inflytande över frågorna. Över jordbrukspolitiken har till exempel parlamentet nästan inget inflytande alls.13 Men å andra sidan, i de frågor där par- lamentet har givits ett reellt inflytande på beslutsfattandet, är det påtagligt hur ofta kommissionen och/eller ministerrådet tvingas ändra i sina urprungliga förslag för att tillgodose parlamentets syn- punkter.14 Detta i jämförelse med många länder där regeringen får igenom sina förslag utan just några förändringar alls av någon bety- delse från parlamentets sida. Att beskriva parlamentet som i första hand en diskussionsklubb är därför inte längre med sanningen över- ensstämmande.

331

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

Parlamentets ledamöter har dock inte riktigt samma möjligheter som svenska riksdagsledamöter att påverka och delta i den process som föregår att ett ärende hamnar på parlamentets bord. Parlamen- tarikerna får exempelvis inte medverka i de otaliga kommittéer eller grupper som förbereder förslag till kommissionens och ministerrå- dets beslut.

EU:s ”statsskick” bygger även i andra avseenden på andra prin- ciper än de som gäller för Sverige när det gäller relationen mellan exekutiv och parlament. I Sverige, precis som för de flesta andra parlamentariska statsskick, gäller att det egentliga arbetet i parla- mentet utförs av utskotten. Vad utskotten anför som sin mening blir också ofta parlamentets beslut. Men i Sverige, till skillnad mot andra parlamentariska system, är den dominerande delen av ut- skottens överläggningar undandragna allmänhetens insyn. Ut- skottsbehandling inom parlamentet är dock i huvudsak öppen för insyn från externa betraktare, vilket alltså är den vanliga ordningen i parlamentariska system. Detta betyder att parlamentet och dess verksamhet är det stora titthållet in i EU:s beslutsprocess till skill- nad mot den svenska, där traditionen med öppenhet genom offent- lighetsprincipen främst skapar insyn i förvaltningens och regering- ens berednings- och beslutsprocesser.

Relationen mellan regering och riksdag efter EU-medlemskapet

En del av de beslut som tidigare fattades av svenska institutioner fattas nu av övernationella organ, och i många fall måste de svenska institutionerna samverka med EU:s institutioner. Två olika typer av statsskick är alltså sammankopplade med varandra, det ena byggt på principen om parlamentarism, det andra på maktdelning. Detta har självklart effekter på hur de svenska institutionerna fungerar och hur deras relationer kommer att utvecklas.

I formellt och konstitutionellt hänseende har den uppdelning av makten som råder i Sverige mellan regering och riksdag påverkats i begränsad omfattning. Till att börja med var det riksdagen, efter en folkomröstning, som fattade beslut om att överlåta beslutsfattandet i vissa frågor till EU:s institutioner. Detta innebär rimligtvis att riksdagen också är det organ som kan återta dessa rättigheter, det vill säga, fatta beslut om att Sverige skall utträda ur unionen, även om ett sådant agerande säkert måste föregås av förhandlingar med de övriga medlemsstaterna.15 Det finns inte heller något i den svens-

332

TORBJÖRN LARSSON

ka konstitutionen som på ett avgörande sätt slår fast att balansen mellan regeringen och riksdagen har förändrats till följd av medlem- skapet i EU.16

Vad som har framförts som ett problem och en försvagning av riksdagens makt är att den inte längre har ett avgörande inflytande över sin egen agenda, utan att dagordningen åtminstone delvis be- stäms av EU. Det vill säga, frågor kan tvingas upp på riksdagens bord till följd av EU:s agerande och beslutsfattande. Dagordningen har på detta sätt blivit tjänstemannastyrd.17 Frågan är dock hur vik- tig denna förändring är för riksdagens position och maktställning. Som sagts tidigare, var det ju i realiteten så att dagordningen för riksdagen till stor del bestämdes av regeringens agerande. Det är inte heller så att EU-medlemskapet har inneburit någon inskränkning av riksdagsledamöternas motionsrätt. Lika litet har de övriga kontrollinstrumenten förändrats på något avgörande sätt till följd av EU-medlemskapet. Det har varken blivit svårare eller lättare för riksdagen att fälla regeringen eller enskilda statsråd via misstroende- omröstning. JO:s granskning har inte nämnvärt påverkats, inte hel- ler interpellations- och frågeinstitutet. I huvudsak har även dechar- gen samma karaktär som tidigare.

Riksdagen använder också de gamla kontrollinstrumenten för sin EU-verksamhet och vid granskningen av regeringens EU-politik. Ett stort antal motioner och interpellationer har ställts i EU-ären- den. Även KU, i samband med sin decharge, JO och riksdagens re- visorer har varit verksamma i frågor som har EU-anknytning. Dessa organ har dock svårt att kontrollera regeringens agerande på områ- den som överlåtits till EU:s beslutsfattande.

EU-nämnden är ett nytt inslag i bilden, skapad efter dansk före- bild, men inte med formellt sett lika stark ställning som det tidigare marketsutvalget hade i Danmark. Regeringen har att i huvudsak följa de riktlinjer som majoriteten av EU-nämnden ställer sig bakom inför ministerrådsförhandlingarna. Vid dessa möten redovisar rege- ringen inte enbart sin förstahandsposition. Den talar också om, dock inte i den utsträckning som riksdagen önskar, hur man tänker agera om man inte får gehör för denna i ministerrådet.18 Men regeringen har emellertid möjlighet att, i särskilda fall, frångå den handlingslinje man bundit sig för i EU-nämnden. Inga fall av någon betydelse har hittills inträffat där regeringen har tvingats ändra uppfattning i en fråga som presenterats för EU-nämnden. Lika litet har det förekommit att den svenska regeringen bett om anstånd med sitt ställningstagande vid en överläggning i ministerrådet för att inhämta EU-nämndens åsikt. Någon så kallad parlamentarisk reservation har

333

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

Sverige aldrig lagt mot ett ministerrådsbeslut, till skillnad mot en del andra länder. Däremot finns det exempel på motsatsen, där regeringen frångått den linje man tidigare bundit sig för i EU-nämn- den inför överläggningarna i ministerrådet. EU-nämnden är dock inte helt tandlös och i några fall har regeringen justerat sin position efter överläggningar i EU-nämnden. Diskussionerna inom nämnden kan också indirekt påverka regeringens framtida ställningstagande i olika frågor. I några fall har regeringen vid pågående förhandlingar i Bryssel under hand hört sig för om EU-nämndens åsikt.19

I de frågor som har överlåtits till EU att fatta beslut i har dock en påtaglig maktförskjutning skett till regeringens förmån, eftersom det är den svenska regeringen, representerad genom sina statsråd, som deltar i de beslut som ministerrådet fattar. Genom att överlåta delar av svenskt lagstiftningsarbete till EU har den svenska rege- ringen – tillsammans med EU:s medlemsländers övriga exekutiver – delvis återigen blivit lagstiftare.20 Hur dramatisk denna förskjutning egentligen är kan dock diskuteras. Som tidigare nämnts, hade en hel del av lagstiftningsmakten förskjutits till förmån för regeringen redan tidigare, dels genom riksdagens rätt att delegera be- slutsfattandet i vissa frågor till regeringen, dels genom det allt mer omfattande användandet av ramlagstiftning, vilket har medfört att regeringens och myndigheternas normgivningsmakt fått en allt större betydelse.

Paradoxalt nog verkar det som om 1974 års författning, baserad på parlamentarismens princip, vilken i många avseenden var en ko- difiering av den praxis som utvecklats vid tillämpningen av 1809 års maktdelningsfilosofi, vid sin tillämpning har givit Sverige ett stats- skick som i praktiken återigen är baserat på maktdelning.

Det formellt informella statsskicket

Den konstitutionella utformningen av de nuvarande demokratiska statsskicken, och särskilt då de med parlamentarisk form, berättar sällan hela sanningen om hur statsskicket är tänkt att fungera.

Bakom de konstitutionellt formella reglerna framträder ofta kontu- rerna av ett annat, mer informellt statsskick, som inte desto mindre är tänkt att vara det reella, både för makthavare och folk.

Namnet till trots kännetecknas de parlamentariska statsskicken inte främst av att den politiska makten åvilar den folkvalda försam- lingen, i stället har makten till betydande del förskjutits till förmån för exekutiven – det vill säga, regeringen. Det är snarast i utpräglade

334

TORBJÖRN LARSSON

maktdelningssystem som i USA, där den parlamentariska principen inte gäller, som den valda församlingen har ett avgörande inflytande på hur landets politik utformas. Men förutom detta, och kanske vik- tigare, kännetecknas de demokratiska statsskicken till betydande del av dragkampen och konkurrensen mellan olika politiska partier.

Dagens statsskick bygger till stora delar på principen om partiernas ledande roll och deras inbördes kamp om den politiska makten som demokratins innersta väsen. Om man anlägger ett perspektiv där partiernas konkurrens betonas, framträder en delvis annorlunda bild av våra nuvarande statsskick. Med detta perspektiv blir parlamentet en arena av flera, om än ibland den viktigaste, på vilken kampen mellan regeringssidan och oppositionen utspelas.21 Uttryckt på ett annat sätt tenderar förekomsten av partier som ledande aktörer i det politiska systemet att överbrygga den konflikt som det formella (konstitutionella) statsskicket tänks skapa mellan regering och riks- dag. Detta är också en förklaring till att i Sverige flera av riksdagens kontrollinstrument inte helt fungerar i praktiken, eftersom institut som KU:s decharge och riksdagens revisorer bygger på tanken att riksdagsledamöterna kan sätta sig över partipolitiken och dess ratio- nalitet.

Partiernas kamp om den politiska makten följer dock delvis ett förutbestämt mönster – ett eller flera partier innehar regeringsmak- ten eller stöder det parti som innehar regeringsmakten. Övriga par- tier har till uppgift att opponera mot det eller de partier som innehar makten. När det därför framställs krav på att stärka parlamentets makt avses egentligen antingen ett stärkande av oppositionens inflytande eller ett stärkande av det regerande partiets eller de rege- rande partiernas riksdagsgruppers makt på regeringens bekostnad.22

En analys av hur maktdelningen mellan regering och riksdag har påverkats av EU-medlemskapet kan därför lika gärna gå in på hur relationen mellan regeringssidan och oppositionen har påverkats till följd av medlemskapet, alternativt hur relationerna mellan rege- ringsmakten och dess stödgruppering inom parlamentet har påver- kats.

Regeringsmakten kan vara organiserad på olika sätt. I många län- der är det vanligt att inte ett eller ens ett par partier ensamt uppnår majoritet i parlamentet, varför stora koalitionsregeringar måste ska- pas. I andra fall hanteras denna problematik genom att en minori- tetsregering bildas men som stöds av partier i parlamentet som inte innehar ministerposter. Man brukar därför skilja mellan majori- tetsregeringar och minoritetsregeringar samt mellan enpartirege- ringar och koalitionsregeringar. Enpartiregeringar med egen majo-

335

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

ritet i parlamentet brukar kallas för starka regeringar, medan mino- ritetsregeringar, särskilt om de också är av koalitionstyp, brukar betecknas som svaga.

Oppositionen kan, precis som regeringsmakten, vara organiserad på olika sätt. I en del länder bildar oppositionen mer samlad front mot regeringen, medan den i andra länder är mer splittrad.

Men för en demokrati är det också viktigt hur relationen mellan regeringssidan och oppositionen utvecklas. Vilken som är eller skall vara oppositionens roll är i detta sammanhang en ofta förbisedd fak- tor. Det vanliga är, som i den tidigare återgivna definitionen av par- lamentarismen, att sätta den regerande funktionen i centrum. Sju av de åtta kriterierna handlar egentligen om regeringsmakten och en- dast ett kriterium nämner oppositionens roll. När den omtalas bru- kar det ske i termer av ett ”reservlag” som skall träda till för den händelse att regeringen faller. Mycket lite sägs egentligen om vad som ligger i oppositionsrollen eller hur den skall utövas. Men, som von Sydow säger i sin definition, oppositionens roll går utöver detta och är tudelad – dels som kritisk granskare, dels som medverkande i lagstiftningsarbetet.

Oppositionsrollen kan därför beskrivas som ett val mellan två alternativ: antingen försöker oppositionen på alla konstitutionellt giltiga sätt fälla den sittande regeringen och på så sätt överta rege- ringsmakten och förverkliga sin politik, eller också försöker den genom samarbete med den regerande sidan att påverka och få gehör för sin politik. I realiteten torde dock oppositionens verksamhet bli en blandning av båda. Inte ens i majoritetsparlamentariska system, som Storbritannien med ett parti vid regeringsmakten och i huvud- sak ett parti i oppositionsrollen, opponerar oppositionen mot allt det regeringen föreslår. Ett visst samråd kan till och med förekom- ma, exempelvis på det utrikespolitiska området.

Det går dock inte att komma ifrån att förutsättningarna är an- norlunda för hur relationen mellan regeringssida och opposition utvecklas i politiska system där majoritetsregeringar är domineran- de, jämfört med politiska system som kännetecknas av minoritets- regeringar. Genom sin majoritetsställning kan en regering vanligen lugnt driva igenom sina förslag oavsett vad oppositionen tycker i en fråga. Den politiska oppositionen hänvisas därför till att i huvudsak via opinionsskapande åtgärder försöka påverka regeringen. Ty inte ens en majoritetsregering kan helt negligera popularitetsaspekter inför det kommande verkställandet av sin politik, eftersom det alltid är lättare att verkställa beslut som allmänheten uppfattar som rimli- ga eller till och med kloka. Inom en inte alltför avlägsen framtid

336

TORBJÖRN LARSSON

lurar dessutom alltid nästa val. En regerings popularitet är därför inte bara viktig på valdagen.

Graden av spänning mellan opposition och regeringssida kan dock variera; Lijphart skiljer mellan ”majority rule” och ”consensus democracy”.23 I en majoritetsdemokrati är oppositionen i huvudsak utestängd från regeringsmakten och ser som huvuduppgift att des- tabilisera och ytterst störta regeringen. I en samarbetsdemokrati har oppositionen en mer konstruktiv roll i den meningen att man vis- serligen förväntas kritisera regeringens maktutövning, men också att medverka till och att påverka enskilda beslut. Oppositionen, eller åtminstone delar av den, blir på detta sätt delaktig i regeringens be- slutsfattande. Ett annat sätt att uttrycka detta på är att en viss makt- delning förekommer mellan opposition och regeringssida i samar- betsdemokratier, till skillnad från majoritetsdemokratier, där makt- delningen är mer framträdande. I det senare fallet fyller oppositio- nen främst funktionen som kritisk granskare av regeringsmakten och presenterar sig alltid som ett bättre alternativ till den regerande sidan.

Vilken strategi som oppositionen väljer i sin relation till rege- ringsmakten är också viktig på andra sätt för ett demokratiskt stats- skick, inte enbart i termer av inflytande och maktövertagande. Hur oppositionen väljer att kritisera regeringen bestämmer till stor del vilka frågor som den politiska debatten kommer att fokuseras på och som en följd av detta vilka frågor som allmänheten får bäst in- formation om. Allmänt torde gälla för de flesta demokratiska stats- skick att det eller de politiska intressen som regerar har ett initiativ- och informationsövertag visavi den politiska oppositionen. Åtmins- tone i de parlamentariska statsskicken förväntar man sig att rege- ringssidan är den part som i första hand väcker förslag om hur den förda politiken skall förändras. Regeringssidan har därför ett övertag i den meningen att den har tillgång till överlägsna resurser i form av utredningar och information. Oppositionen befinner sig de facto i ett strukturellt kunskapsunderläge. Men det är oppositionen som till stor del bestämmer vilka frågor eller områden som skall ges politisk uppmärksamhet. Visserligen kan kritiken av regeringens politik initieras från annat håll – massmedierna eller intresseorganisationer

– men det är svårt för denna icke partipolitiskt initierade eller sank- tionerade kritik att leva kvar i debattens centrum, om inte den stöds av den politiska oppositionen. Ett bra svenskt exempel på detta fe- nomen är den hastighet med vilken diskussionen dog för några år sedan om de politiska ungdomsförbundens verksamhet, när det uppdagades att så gott som samtliga ungdomsförbund till de större

337

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

politiska partierna hade fått statliga bidrag för sin föreningsverk- samhet på minst sagt tvivelaktiga grunder. Det är därför viktigt vilka områden som oppositionen väljer att inrikta sin kritik mot eftersom det är på de områdena det skapas en allmän debatt, vilket i sin tur leder till en bredare genomlysning av frågorna.

Sammanfattningsvis kan vi alltså säga att den politiska oppositio- nens roll i ett demokratiskt statsskick är väl så viktig som regering- ens. Det är oppositionen som genom sin kritik främst kontrollerar regeringen, ibland genom att göra gemensam sak med massmedier- nas och intresseorganisationernas kritik, men ibland genom att gå i rakt motsatt riktning. Oppositionen står dock inte helt fri, vilket är viktigt att påpeka, från olika intressen och deras organisationer. Par- tierna står som bekant ofta mer eller mindre nära olika intresseorga- nisationer vilkas synpunkter kan vara svåra att förbise, när de egna åsikterna skall formuleras. En omständighet som för övrigt erbjuder regeringssidan vissa möjligheter för den händelse de kan få opposi- tionen närstående intresseorganisationer att stödja regeringspoliti- ken. Styrkan och trovärdigheten i oppositionspolitiken kan på detta sätt förödas. Den opposition som är kraftlös, i den meningen att den sällan får gehör för sina förslag eller sällan sitter i regeringsställning, riskerar alltid att bli ”sidsteppad” av starka intresseorganisationer som hellre gör upp direkt med regeringen om hur den framtida politiken skall utformas än att stödja oppositionens politik. Förutsättningarna för den politiska oppositionens kritik av rege- ringen skiljer sig dessutom åtminstone i ett viktigt avseende från den som massmedier, intresseorganisationer och enskilda individer framför, eftersom oppositionen kan tvingas lösa in sin kritik genom att överta regeringsmakten. Det gäller alltså för oppositionen, åt- minstone i teorin, inte enbart att kritisera den sittande regeringen utan också att presentera alternativ som kan realiseras för den hän- delse att den sittande regeringen avgår. Den politiska oppositionen måste dock formulera såväl kritiken som den alternativa politiken från ett strukturellt underläge jämfört med regeringssidan, både när det gäller information om och insyn i hur den förda politiken ut- vecklar sig. Även när det gäller tillgången på egna utredningsresurser är oppositionen i underläge gentemot regeringssidan. Det är därför vanligt att oppositionen inriktar sin kritik mot ett begränsat antal områden.24

Förutsättningarna för relationen mellan regeringsmakten och oppositionen skiftar en hel del beroende på om de verkar i ett sys- tem med majoritetsparlamentarism eller minoritetsparlamentarism, och beroende på om den politiska kulturen kännetecknas av sam-

338

TORBJÖRN LARSSON

arbete eller konflikt mellan regeringssida och opposition. I majori- tetsparlamentariska system eller system som betonar konfliktdi- mensionen utestängs oppositionen till stor del från insyn i hur rege- ringen bedriver sitt utredningsarbete och måste till stor del lita till egna utredningsresurser och egen information för att utforma sin alternativa politik. Oppositionens roll och inflytande handlar därför mycket om opinionsarbete via kraftfull kritik av regeringen. Detta innebär dock inte nödvändigtvis att den alternativa politik som oppositionen förespråkar skiljer sig så särskilt mycket från regering- ens. Tvärtom tenderar de två, regeringssidan och oppositionen, att dras mot den politiska mittfåran där de flesta väljarna finns.25 I stats- skick med en tradition av minoritetsparlamentarism eller med en tradition av samarbete mellan partierna får oppositionen bättre insyn i hur regeringen bedriver sitt utredningsarbete och hur förvaltningen fungerar. Den politiska oppositionen har i dessa länder också större möjligheter att mera direkt få gehör för sina förslag. Å andra sidan har den kanske svårare att bedriva en offensiv och starkt kritisk oppositionspolitik, eftersom åtminstone delar av den politiska oppositionen har varit delaktiga i och påverkat den politik som utformats. Det politiska ansvarsutkrävandet blir naturligtvis proble- matiskt om alla riksdagspartier sitter vid maktens köttgrytor samti- digt.26

För en livaktig demokrati är det därför viktigt inte bara att rege- ringen är stark utan också oppositionen, och att oppositionen på ett trovärdigt sätt förmår opponera sig mot den förda politiken. Ett medlemskap i EU påverkar alltså inte enbart eller kanske ens primärt balansen mellan regering och riksdag, utan även balansen mellan regeringssida och opposition – vilket kanske är den mest intressanta aspekten.

Det informellt formella statsskicket handlar dock inte enbart om relationen mellan regering och opposition. Den handlar också om relationen inom riksdagspartierna. Principen om parlamentarism bjuder visserligen att det parti eller de partier som innehar rege- ringsmakten stöds av sina partikamrater i parlamentet. Parlaments- ledamöternas roll skiftar också beroende på om partiet för tillfället sitter i regeringsställning eller inte. När det egna partiet innehar regeringsmakten är rörelsefriheten för en parlamentsledamot mer kringskuren – det handlar om att i första hand försvara den egna regeringen.27

Men normalt sett vill inte partiernas parlamentsgrupper fungera som voteringsboskap. Regeringen förväntas på olika sätt förankra sin politik bland de trogna innan reformer presenteras för allmänhe-

339

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

ten och den politiska oppositionen. Ett sätt att lösa denna spänning som lätt kan uppstå mellan regeringen och dess anhängare i parla- mentet är, som i Storbritannien, att alla som sitter i regeringen också samtidigt är parlamentsledamöter. Men i länder där även personer som inte är parlamentsledamöter kan bli statsråd måste andra och kompletterande arrangemang vidtas. Två strategier verkar här vara förhärskande: antingen görs de egna riksdagsledamöterna delaktiga under ett tidigt skede av beslutsprocessen, eller också försöker rege- ringen förutse vad den egna riksdagsgruppen kan tänkas tycka i olika frågor.28

Den formellt informella relationen mellan regering och riksdag i Sverige före EU- medlemskapet

Författningen från 1974 och införandet av enkammarriksdagen ska- pade en avgörande skillnad i relationen mellan regering och riksdag jämfört med tidigare, nämligen att regeringsskiften blev mer förvän- tade och mer frekventa. Oppositionens position förbättrades därför teoretiskt i ett slag. Den ökade chansen till regeringsskiften borde ha verkat vitaliserande på oppositionen, särskilt då för de borgerliga partierna. Möjligheten för socialdemokraterna att via uppgörelser med intresseorganisationer som stod oppositionen nära undergräva motståndarsidans position, minskade rimligtvis.

Perioden efter enkammarriksdagen fram till medlemskapet i EU utvecklade sig dock i huvudsak på samma sätt som innan när det gäller hur regeringssidan och oppositionen organiserades. Den van- ligaste regeringstypen har alltså varit enpartiregeringar. Formellt har minoritetsregeringar varit vanligare än majoritetsregeringar. Ett parti har sedan 1930-talet haft en mycket dominerande ställning – socialdemokraterna, som dessutom suttit vid regeringsmakten under en betydande del av 1900-talet. Oppositionen har i sin tur varit splittrad i flera partier som över tiden snarare blivit fler än färre och som alla drivit sin egen profil. Denna bild ger dock inte hela san- ningen, eftersom partierna grupperat sig efter en i huvudsak vänster- höger skala. De borgerliga partierna har stått emot de socialistiska under större delen av tiden sedan andra världskriget. Detta har i sin tur inneburit att vad som verkat vara minoritetsregeringar har haft mycket goda möjligheter att få igenom sina förslag i riksdagen genom kompromisser med någon eller några av de partier som funnits inom det egna blocket, eller genom att i förväg ta hänsyn till

340

TORBJÖRN LARSSON

vad andra partier inom det egna blocket tycker i en fråga. Ibland har också socialdemokraterna kunnat lita till stöd från borgerliga partier, särskilt centerpartiet har varit berett att stödja socialdemokraterna, antingen som koalitionspartner eller som stödparti i riksdagen. Den borgerliga oppositionen har kort sagt haft svårt att upprätthålla en enig fasad gentemot socialdemokraterna. Blockbildandet har också främst varit märkbart under valrörelserna och vid bildandet av regeringar. I det dagliga arbetet har det varit tämligen vanligt med lösningar som gått över blockgränserna och inkluderat andra partier, inte bara centerpartiet.

Det svenska statsskicket har alltså av tradition präglats av ett be- tydande samförstånd mellan de politiska partierna. Inte minst kom- mittéväsendet har underlättat för oppositionen att få insyn i och bli delaktig i den politik som regeringen utformar. Under årens lopp har visserligen regeringen varit mer eller mindre generös i sin välvilja att bereda oppositionen plats i de statliga offentliga utredningarna. Under en period föredrog regeringen att förhandla med de domine- rande intresseorganisationerna i stället för med den parlamentariska oppositionen.29 Men alla kanalerna har sällan varit stängda till samt- liga oppositionspartier. Det vanliga är således att regeringen på olika sätt bjuder in oppositionen att delta i överläggningar om den förda politiken och dess verkställande. Även tiden före EU-medlemskapet kännetecknades därför till betydande del av samarbete mellan rege- ring och opposition. Det är inte helt ovanligt att den politiska kon- flikten mellan de politiska partierna kan handla om vilken som är mest intresserad av samarbete – regeringen eller oppositionen. En viktig del i den politiska kulturen i Sverige är att samarbete har ett värde i sig.30

Trots detta, eller kanske snarare som ett resultat av samför- ståndspolitiken, är det uppenbart att oppositionen befinner sig i ett informations- och kunskapsunderläge i jämförelse med regeringen. Oppositionen har mycket begränsade resurser till sitt förfogande för att genomföra egna undersökningar och att formulera egna analyser. Den opposition som presteras blir därför i många fall en opposition på regeringens faktaunderlag och villkor.

Sammanfattningsvis har svenska regeringar goda möjligheter att driva igenom sin politik eftersom den politiska oppositionen ofta har svårt att presentera en enad front och regeringen har goda möj- ligheter att splittra genom att bjuda in vissa men inte alla partier att påverka den politik som utformas. Oppositionens kunskapsunder- läge ger också regeringssidan ett övertag i argumenteringen och opinionsbildningen för de egna förslagen. De undersökningar som

341

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

gjorts av hur regeringens propositioner har hanterats av riksdagen visar också att regeringssidan har varit mycket framgångsrik med att få igenom sina förslag i riksdagen utan egentliga förändringar.31 Under 1980-talet tycks dock oppositionen i ökande utsträckning ha reserverat sig mot majoritetens beslut.32 Mot denna bakgrund är det lite förvånande att kunna konstatera att den parlamentariska debat- ten i Sverige och de reformer som genomförts så ofta har byggt på en diskussion om regeringsmaktens svaghet. Under diskussionen och beslutet om förlängningen av mandatperiodens längd samt för- ändringen av budgetprocessen i riksdagen, spelade argumenteringen om den försvagade regeringsmakten en viktig roll. Frågan är dock om inte den svaga politiska oppositionen är ett ännu större problem för den svenska demokratin och dess parlamentarismen.

Det informella svenska statsskicket är alltså en intressant bland- ning av vad som verkar vara ett minoritetsparlementariskt statsskick, men som genom den vanligen förekommande blockbildningen mellan de socialistiska och de borgerliga partierna också har drag av ett majoritetsparlamentariskt system.

Förutsättningarna för relationerna mellan regeringen och det eller de partigrupper som stödjer regeringen förändrades påtagligt i och med att systemet med ersättare för statsråden infördes. Tidigare tvingades de statsråd som samtidigt var riksdagsledamöter att till- bringa en betydande del av sin tid i riksdagen. Regeringen höll också av den anledningen ofta sina överläggningar i riksdagshuset. Statsrå- den var alltså innan den nya författningen infördes mer lättillgäng- liga för riksdagsledamöterna. Olika tekniker har därför sedan dess prövats för att minska detta gap i kontakterna mellan regeringen och dess stödtrupper i riksdagen. Det är till exempel vanligt att statsrå- den avsätter särskild tid för umgänget med de ”egna ledamöterna” i de utskott som närmast har att hantera frågor som berör statsrådets ansvarsområde. Ordföranden i riksdagens partigrupp eller parti- grupper som stödjer regeringen har också ibland suttit med vid rege- ringens sammanträden. Det tycks också över tiden finnas en tendens till att fler och fler riksdagsledamöter ges uppdrag som politiskt sakkunniga i regeringskansliet. Till skillnad mot tiden före 1970, när delar av regeringens ledamöter deltog i riksdagens överläggningar och beslut, verkar det i dag som om regeringssidans riksdagsleda- möter i viss utsträckning kommit att delta i regeringens beredning och beslut.

342

TORBJÖRN LARSSON

EU:s formellt informella statsskick

Det som är så tydligt i de demokratiska statsskicken, nämligen de politiska partiernas uppdelning i en regeringssida och en opposi- tionssida, är mindre påtagligt när det gäller EU:s informella stats- skick.

Men även om regerings- och oppositionsproblematiken inte är lika tydlig inom EU som i ett nationellt parlament, är det samtidigt helt klart att parlamentet har som ambition att öka sitt inflytande över kommissionen och knyta detta organ närmare sig, vilket i för- längningen kan leda till ett ökat inflytande för parlamentet på mi- nisterrådets bekostnad. Men för att detta skall kunna uppnås är det viktigt att de olika grupperingarna inom parlamentet kan samlas till gemensam aktion i olika frågor, särskilt när principiella maktfrågor står på spel. Denna omständighet verkar för att sammanföra åtmins- tone de två huvudgrupperingarna inom parlamentet, kristdemokra- terna och socialisterna. Därför fungerar det informella statsskicket inom EU i högre grad enligt den klassiska parlamentariska teorin än de formellt parlamentariska systemen i medlemsstaterna, det vill säga, parlamentet har som huvuduppgift att övervaka det exekutiva organet.

Spänningen mellan partierna inom EU är inte, och har framför allt inte varit, lika stark som på nationell nivå, med undantag av vissa minde partier eller ledamöter med mera extrema åsikter. Trots det gemensamma intresset av att stärka parlamentets makt, råder det dock en viss spänning mellan de två största och ledande partierna, kristdemokraterna och socialisterna. Det fanns 1995 hela nio partier och 31 ledamöter som inte tillhörde något parti.33

Denna avsaknad av regeringsproblematik och den svagare parti- disciplinen gör också att sektors- och utskottsuppdelningen blir starkt framträdande. Parlamentets utskottsarbete är mycket inten- sivt och en ledamot torde ha svårigheter att ens nödtorftigt täcka mer än två utskott. Parlamentets ledamöter blir i mångt och mycket experter på det egna utskottets frågor, en problematik som också delvis gäller för nationella parlamentet, men som troligen är extra framträdande i Europeiska unionens parlament. Parlamentet skulle därmed ha en dragning åt vad med Lijpharts terminologi kan kallas för a ”consociational democracy”, vilket är Lijpharts egen utveckling av det tidigare relaterade begreppet ”consensus democracy”. Skillnaden mellan de två begreppen är inte alltför stor. ”Consocia- tional democracy” kännetecknas av ett politiskt system som är starkt segmenterat, där det inom varje segment har utvecklats en

343

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

egen socialkultur och beslutskultur. Relationerna mellan de olika segmenten kännetecknas i sin tur av ömsesidig förståelse och hän- synstagande till varandras behov och särart.34

Den kanske mest framträdande konflikdimensionen går som be- kant mellan olika länder och deras intressen, vilket självklart är tyd- ligt vid förhandlingarna inom ministerrådet, men som också märks inom kommissionen och parlamentet. Det är inte heller ovanligt med nationella allianser mellan de olika EU-institutionerna, det vill säga, olika nationer försöker knyta egna nätverk mellan parlamentet, kommissionen och ministerrådet. Den oenigheten som framträder inom och mellan EU:s institutioner har därför inte så sällan na- tionella och/eller regionala förtecken, även om EU:s parlamentariker ibland gärna vill förneka detta.

EU:s effekter på det formellt informella statsskicket i Sverige

Frågan är om inte EU-medlemskapet på nationell nivå har haft sina mest dramatiska effekter på det formellt informella statsskicket och då framför allt på den för demokratin så viktiga konflikten mellan regeringssidan och oppositionen. Som tidigare nämnts spelar den politiska oppositionen en avgörande roll för ett demokratiskt stats- skick som kritisk granskare och kontrollant av regeringen. Den po- litiska oppositionen skall slå larm om den sittande regeringen över- skrider de befogenheter som konstitutionen ger den, påvisa brister- na i och presentera alternativ till den politik som förs. För att full- göra denna uppgift behöver den parlamentariska opposition dels insyn i och kunskap om hur den förda politiken bedrivs, dels en viss autonomi visavi den maktutövning som sker. Oppositionens roll som kritiker av regeringen kräver alltså att den inte har blivit alltför indragen i regeringens politik, utan kan stå fri i förhållande till det parti eller de partier som för dagen innehar regeringsmakten. Med- lemskapet inom EU har dock försvårat för den politiska oppositio- nen att fylla denna roll.

Det är till att börja med svårt för den politiska oppositionen att hålla sig à jour med vad som sker inom EU:s alla maktkorridorer och att följa hur regeringen agerar i olika frågor. Till skillnad mot den nationella nivån, där den svenska parlamentariska oppositionen ofta får insyn, får delta via statliga offentliga utredningar i framta- gandet av regeringsförslag och ibland medverkar vid genomförandet av regeringens politik, är möjligheterna att få information om och

344

TORBJÖRN LARSSON

delta i denna process i EU betydligt mer begränsad. Det förberedel- se-, uppföljnings- och genomförandearbete som utförs av EU:s kommittéer och arbetsgrupper ger ingen möjlighet till egen insyn och medverkan för oppositionen, utan informationen om detta kontinuerliga arbete kanaliseras via regeringen.

De tjugotvå platser som är vikta för svenska EU-parlamentariker är inte heller tillräckligt många för att ens de största partierna skall kunna bli representerade i alla parlamentets utskott. I parlamentet, precis som i alla andra demokratiska parlament, utförs det egentliga arbetet inom utskotten. Det är självklart att information om och insyn i vad som pågår inom EU och dess institutioner kan inför- skaffas på annat sätt än via deltagande i beslutsprocessen, men kva- liteten och tillförlitligheten är rimligtvis högre på den information som införskaffas via eget deltagande. Detta betyder att särskilt små länder med många partier i det nationella parlamentet riskerar att hamna i en situation, där antingen en eller flera partier i det natio- nella parlamentet inte finns representerat – vilket har gällt för krist- demokraterna i Sverige under de senaste åren – eller bara får in någon enstaka representant. Självklart skapar detta problem för dessa partier i deras ambition att granska den av regeringen förda EU-politiken. I andra fall, vilket ännu inte hänt för Sveriges del, kommer partier in som inte har säte eller tidigare haft säte i det na- tionella parlamentet. Å andra sidan kan också det inträffa att de par- tier som vid valet till EU-parlamentet är i opposition i det nationella parlamentet når större framgångar än regeringssidan. Detta är dock ett mindre bekymmer för regeringssidan, eftersom den ändå deltar i och har insyn i beslutsfattandet i EU via ministerrådet med till- hörande arbetsgrupper. Den politiska oppositionen – och då sär- skilt de små partierna – riskerar alltså att i EU-politiken hamna i ett ännu tydligare kunskapsunderläge gentemot regeringen, än vid den nationella politikutformningen. Den information som oppositionen får förlita sig på är ofta den som erhålls genom utskottsarbetet i riksdagen eller EU-nämnden, en information som i båda fallen till- handahålls via regeringen.

För det andra bygger konstruktionen med ministerrådet som det starkaste beslutsfattande organet på tanken om att det främst är för- handlingar och kompromisser mellan olika nationella ståndpunkter som präglar EU:s beslutsprocesser. EU-samarbetet handlar i långa stycken om att skapa nationella ståndpunkter i olika frågor som se- dan med största möjliga kraft skall drivas gentemot andra länders intressen. Staten som en sammanhållande organisation för svenska intressen betonas därför, inom vilken alla som kan driva svenska

345

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

intressen samlas – regering, näringsliv, intresseorganisationer, re- gionala intressen och forskarvärlden.35 En alltför stark och öppen kritik av regeringens EU-politik på olika områden riskerar därför att underminera regeringens förhandlingsposition i ministerrådet och leda till att svenska intressen blir sämre företrädda. Andra länders regeringar kan använda sig av den argumentering och information som den politiska oppositionen framför för att motarbeta den svenska regeringens ståndpunkt i olika EU-frågor. Det ligger därför i både oppositionens och regeringens intresse att ha ett så nära sam- arbete som möjligt i frågor där besluten fattas i ministerrådet. EU- samarbetet tenderar därför att överbrygga den, för ett demokratiskt statsskick på nationell nivå, nödvändiga konflikten mellan rege- ringssidan och oppositionen. Oppositionen kan från regeringssidan i EU-frågor närmast betraktas som en resurs, inte en restriktion. Al- ternativt, för den händelse att den politiska oppositionen inte svarar på regeringens inviter till samförstånd, finns risken att de helt sido- ställs av de olika svenska intressen och organisationer som är verk- samma inom de olika EU-sektorerna och som behöver regeringens stöd för att påverka EU:s beslutsmaskineri.

Det har ibland hävdats att EU-medlemskapet innebar att en stor del av det som brukade betraktas som inrikespolitik blev utrikespo- litik. Det är förmodligen lika sant att hävda att en stor del av den ut- rikespolitiska beslutskulturen kom att tillämpas på inrikespolitikens område – det vill säga oppositionen förväntas stödja den politik som regeringen företräder och acceptera de analyser och bedömningar som regeringen gör av de handlingslinjer som är möjliga.

Även relationen mellan regeringen och dess partier eller parti- grupper i riksdagen har självklart påverkats av EU-medlemskapet. Frågan är dock hur. Mycket talar för att regeringen genom kravet på att besluten i EU-frågor måste fattas under stor tidspress har funnit starka argument för att riksdagsgruppen måste vara beredda att acceptera mer begränsad insyn och mer begränsat inflytande i dessa frågor än i nationella.

Avslutningsvis kan man alltså ställa sig frågan om inte mycket talar för att en redan svag opposition till följd av EU-medlemskapet blivit ännu svagare på den nationella arenan? Oppositionens kritik, när den förekommer, får snarast en artificiell karaktär. I stället för att gå emot regeringen i enskilda frågor tenderar det att bli opposi- tion mot hela EU-bygget som sådant.

346

TORBJÖRN LARSSON

Noter

1Norbeto Bobbio: Democracy and Dictatorship. Polity Press. Oxford 1997 s.

105f. David Held: Demokratimodeller. Från klassisk demokrati till demo- kratisk autonomi. 2 uppl. Daidalos. Uddevalla 1997 s. 385 ff. Se även Jörgen Hermanssons inledning till denna bok.

2Robert A. Dahl: Democracy and its Critics. Yale University Press 1989.

3Michael Saward: The terms of democracy, Oxford, Polity Press 1998 s. 54–

4Barry Holmström: Domstolar och demokrati. Den tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike och Tyskland. Elanders Gotab. Stockholm 1998 s. 23 ff.

5Björn von Sydow: Parlamentarismen i Sverige. Utveckling och utformning till 1945. Gidlundsförlag. Södertälje 1997 s. 32.

6Anthony Arblaster: Democracy. Open University Press. Buckingham 1991 s.

3ff., 70 ff.

7Fredrik Sterzel: Riksdagens kontrollmakt. P.A. Norstedt & Söners Förlag. Stockholm 1969.

8Riksrevisionsverkets roll & uppgift i ett historiskt och internationellt pers- pektiv. RRV 1998:63. Växjö 1998 s. 48.

9Magnus Isberg: Riksdagsledamoten i sin partigrupp. 52 riksdagsveteraners erfarenheter av partigruppernas arbetssätt och inflytande. Gidlunds förlag, Södertälje 1999 s. 21.

10Stefan Lindström: Att kunna hålla de andra krafterna stången. En redogö- relse för den svenska statliga resultatstyrningens framväxt. I ”Det svåra sam- spelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik”. SOU 1997:15 s. 62 ff.

11Christopher Lord: Democracy in the European Union. Sheffield Academic Press. Sheffield 1998 s. 23 f.

12Fiona Hayes-Renshaw and Helen Wallace: The Council of Ministers. MacMillan Press. London 1997 s. 278.

13Wyn Grant: The Common Agricultural Policy. MacMillan Press. London 1997 s. 175.

14David Earnshaw and David Judge: From co-operation to co-decision. The European Parliament’s path to legislative power. I ”European Union: power and policy-making” ed. Richardson. Routledge. London 1996 s. 102 ff.

15Mats Melin och Göran Schäder: EU:s konstitution. Maktdelningen mellan den europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna. Norstedts Juridik AB. Stockholm 1998 s. 59 ff.

16Mats Lundström: EU-inträdet och demokratin i Sverige. I ”Demokrati på europeisk nivå?” SOU 1998:124 s. 60 ff.

17Demokratirådets rapport 1997: Demokrati över gränser. SNS förlag. Kristiansstad 1997 s. 31 f.

18Konstitutionsutskottets betänaknde 1996/97:KU2. EU-frågornas behandling i riksdagen s. 22.

347

KONFLIKTEN SOM FÖRSVANN

19Hans Hegeland: Riksdagen och EU. I Demokratiutredningens forskarvolym IX, Globalisering, Fakta infodirekt, Stockholm 1999.

20Christofer Lord ibid. s. 52. J.H.H. Weiler: The consititution of Europe. ”Do the new clothes have an emperor” and other essays on European integration. Cambridge University Press. Cambridge 1999 s. 206.

21Gunnar Sjöblom: Party Strategies in a Multiparty System. Studenlitteratur. Lund 1968.

22Torbjörn Bergman: Utrikes inrikespolitik: riksdagen och EU-nämnden i EU. I ”Riksdagen på nära håll”. Red. Mattson och Wängnerud. SNS förlag. Borgå 1997 s. 51.

23Arend Lijphart: Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. Yale University Press. New Haven 1984 s. 21 ff.

24Klaus von Beyme: Parliamentry Crisis and How to Strengthen Democracy. I ”Constitutionalism & Democracy. Transitions in the contemporary world”. Ed Greenberg et. al. s. 282 f.

25Anthony Downs: An economic Theory of Democracy. Harper and Row 1957.

26Leif Lewin: Bråka inte. Om vår tids demokratisyn. SNS förlag. Kristiansstad 1998 s. 85.

27Isberg 1999 ibid. s. 126 ff.

28Magnus Isberg: Propositionsstrategier förr och nu. I ”Att styra riket” Allmänna Förlaget. Stockholm 1990.

29Jan Johansson: Det statliga kommitteväsendet. Kunskap, kontroll, konsen- sus. Statsvetenskapliga institutionen. Stockholm Universitet 1993.

30Olof Ruin: Svensk politisk stil: att komma överens och tänka efter före. I ”Land i olag. Samhällsorganisationen under omprövning” red. Arvedsson et. al. SNS 1983.

31Torbjörn Larsson: Det svenska statsskicket, 2:a uppl. Studentlitteratur. Lund 1994 s. 142.

32Anders Sannerstedt: Förhandlingar i riksdagen. Lund University Press. Lund 1992.

33Richard Corbertt, Francis Jacobs and Michael Shackleton: The European Parliament 3rd edition. London 1995 s. 69.

34Christopher Lord ibid. s. 51. Arend Lijphart: Democratic Political Systems: Type, Cases, Causes, and Consequences. Journal of Theoretical Politics, Vol. 1 Number 1, 1989 s. 39 ff.

35Bengt Jacobsson och Ulrika Mörth: Europeiseringen och den svenska staten. I ”Stater som organisationer”. Red. Ahrne. Nerenius & Santérus förlag. Stockholm 1998 s. 182 f. Samsyn och alliansförmåga. Hur regeringen, närings- livet, intresseorganisationerna, regionala intressen, och forskarvärlden behöver samverka för att stärka Sveriges position i EU. Ds 1995:21.

348

Demokrati i regioner

Utvecklingsdrag och möjligheter

Jörgen Johansson

Regionen som demokratiskt projekt

Det har fästs stora förhoppningar på att en utvecklad regiondemo- krati skulle kunna kompensera det demokratiska underskott som anses ha uppstått i västeuropeisk politik under senare år. Över hela Europa har regionen som politiskt och demokratiskt projekt fått mycket stor uppmärksamhet. Europas framtid har av många politi- ker och bedömare just beskrivits som ett regionernas Europa. Den politiska formeln har varit enkel: Nationalstatens traditionella makt har kommit att undergrävas av dels ökande globalisering, dels ökan- de regionalisering, dvs. en utökning av regionernas, provinsernas, delstaternas, amternas och länens politiska makt och betydelse.

Tanken om ett regionernas Europa har inspirerat ett brett fält av politiska rörelser, alltifrån revolutionära separatister i Sydeuropa till pragmatiska reformister i nordisk politik. Regionfrågan har väckt entusiasm ur många synvinklar. För regionalister i Wales, Flandern, Katalonien och Sardinien har utsikterna för ett ökat regionalt själv- styre givit ny politisk inspiration. På andra håll har regionfrågan fått ett nytt och spännande innehåll genom att ett stort antal gränsregio- nala samarbetsprojekt, t.ex. över Östersjön, har kunnat etableras. I svensk politik har regionfrågan i hög grad betraktats som just ett demokratiprojekt. Genom nybildade storlän och nya demokratiska arbetsformer i regionpolitiken har många sett möjligheter till en vi- talisering av en något tröttkörd svensk demokratimodell.

Nu har emellertid den europeiska regionentusiasmen också mötts av skeptiska röster. Är det så självklart att nationalstaterna tappar makt? På vilka sätt skulle regionerna ha bättre förutsättningar än nationalstaten att möta en ökande globalisering? Och är det givet att regionala reformer kan bidra till att minska det demokratiska underskottet? Vore det inte ur demokratisynpunkt mer ända-

349

DEMOKRATI I REGIONER

målsenligt att vitalisera den lokala demokratin? Oberoende av hur vi besvarar dessa frågor har den europeiska regiondebatten fokuserat det politiska intresset mot frågor rörande samhällsorganisationens framtida utformning. Huvudfrågan gäller hur den politiska suverä- niteten ska fördelas och några av debattfrågorna är: Vilken roll ska den centrala statsmakten spela gentemot regioner och kommuner? Vilket handlingsutrymme bör tillåtas på den regionala nivån? Hur ska medborgarnas engagemang tas tillvara i regionpolitiken? Och är det möjligt för exempelvis regioner och kommuner att utveckla en egen utrikespolitisk roll?

Avsikten med detta inlägg är att koncentrera intresset mot de- mokratiaspekterna i denna utveckling. Syftet är att granska och dis- kutera regiondemokratins problem och möjligheter i främst svensk politik. Jag kommer att disponera framställningen på följande sätt: I nästa delavsnitt lämnas en kortfattad beskrivning av den svenska re- gionfrågan, dess utveckling och reformvägar under 1990-talet. I det följande avsnittet presenteras ett antal aktuella utvecklingsdrag i svensk regionpolitik. Utgångspunkten är att det skett en grundläg- gande förändring av förutsättningarna för att bedriva politiskt arbete i en region. Med hjälp av en del egna undersökningar kommer re- giondemokratins problem och möjligheter därefter att diskuteras. I en avslutande del görs en summering samt att ett par utgångspunk- ter för en stärkt regiondemokrati anges.

Den svenska regionfrågan – reformvägar under 1990-talet

Regionfrågorna har, som noterats ovan, hamnat relativt högt på den politiska dagordningen i svensk såväl som europeisk politik. Bak- grunden till initiativen att reformera den svenska länsnivån kan spå- ras i de ökande spänningar och problem som mötte svensk länsför- valtning från början av 1980-talet. Samordningsproblemen mellan olika sektorsmyndigheter upplevdes som svåra att hantera och läns- styrelserna hade inte tillräckligt med resurser och kompetens för att möta ökande krav från privata aktörer och från kommuner och landsting. Till detta ska läggas ett ökande intresse för regionernas politiska roll i europeisk politik. Den svenska regionfrågan har fått flera betydelsefulla impulser från kanske främst EU-integrationen. Den offentliga sektorns finansiella problem var naturligtvis en annan faktor i sammanhanget.

I april 1991 tillsatte regeringen, efter ett önskemål från kommun- och landstingsförbunden, en utredning för att göra en analys av den

350

JÖRGEN JOHANSSON

offentliga verksamhetens regionala uppbyggnad samt att göra en perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur.1 Re- gionutredningen publicerade sina resultat i juni 1992 och skisserade tre alternativa scenarier för den framtida regionala samhällsorganisa- tionen i Sverige.2 De tre alternativa scenarierna kan sammanfattas med följande:

1.Statligt regionalt ansvar. Alternativet innebär att staten kraftsam- lar sina regionala uppgifter inom en organisation, nämligen läns- styrelsen. Länsstyrelserna får en starkare ställning i att företräda det statliga intresset i regionerna och ska verka för att nationella mål får ett starkare genomslag.

2.Kommuner i samverkan. Kommunerna kommer i denna modell att svara för merparten av den offentliga servicen i regionerna. Det innebär att landstingen avvecklas och att kommunerna blir ansvariga för nya uppgifter såsom hälso- och sjukvård, kommu- nikationer, regional kulturpolitik, miljöfrågor etc. Kommunöver- gripande frågor löses genom att kommunalförbund bildas inom olika områden. Dessa kommunalförbund kan utses genom indi- rekta val via kommunfullmäktige. Länsstyrelserna behåller i detta alternativ sina rättsvårdande uppgifter.

3.Regionalt folkstyre. Alternativet innebär att ansvaret för de offentliga uppgifterna på regional nivå läggs på självstyrande och direktvalda regionala organ – regionfullmäktige. Regionfullmäk- tige, som tillskrivs beskattningsrätt, övertar uppgifter från dagens landsting och uppgifter från länsstyrelserna vad gäller t.ex. miljövård, trafik, utbildning, näringslivspolitik.

Det hör till bilden att regeringen, samtidigt med Regionutredningen och med samme utredare, tillsatte en annan utredning med uppdra- get att särskilt studera Västsveriges regionala samhällsstruktur och utvecklingstendenser. Denna, s.k. Västsverigeutredning3, avlämnade sitt betänkande samtidigt som Regionutredningen och förordade att ett särskilt regionförbund, omfattande fyra västsvenska län, skulle bildas. Utredningsarbetet präglades, särskilt i Regionutredningen, av mer övergripande resonemang och perspektivstudier. Resultatet av utredandet bildade underlag för en parlamentarisk utredning, den s.k. Regionberedningen, med uppdraget att mer konkret utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå.4 Regionberedningen publicerade sitt slutbetänkan- de under 1995, vari fanns förslag om att skapa nya regioner i Skåne och Västsverige.5 Utredningsförslagen har under 1996–1997 följts

351

DEMOKRATI I REGIONER

upp med riksdagsbeslut som i sammanfattning innebär bl.a. följan- de:

•Skåne län bildades den 1/1 1997 genom en sammanslagning av Malmöhus och Kristianstads län. Från valet år 1998 etableras ett direktvalt regionfullmäktige för hela Skåne. Skåne län omfattar 33 kommuner och 1,1 miljoner invånare.

•Västra Götalands län bildades den 1/1 1998 genom samman- slagning av tre län: Göteborgs- och Bohus län, Älvsborgs län samt Skaraborgs län och omfattar 49 kommuner med 1,5 miljo- ner invånare. Direkta val till regionfullmäktige hölls första gång- en i september 1998.

•Försöksverksamhet med en ny regional samhällsorganisation in- leds i Skåne, Kalmar, Gotland och Västra Götalands län som i huvudsak innebär att uppgifter inom regionalpolitik, trafikpla- nering och kulturpolitik överförs från statligt till ”regionkom- munalt” huvudmannaskap. Nya demokratiska arbetssätt etc. kommer att prövas.6

Försöksverksamheten, som pågår från år 1997 till 2002, ska utvär- deras av en särskild parlamentarisk kommitté (den Parlamentariska regionkommittén, PARK). En av kommitténs viktigaste uppgifter är att pröva reformernas betydelse ur demokratisynpunkt. Det kan på ytan synas som att det rör sig om små reformsteg, men jag menar att det är viktiga maktmässiga och principiella förändringar som ge- nomförs. Många aktörer ute i den regionpolitiska verksamheten me- nar att vi med dessa inledande reformer, om än som försöksverk- samhet, satt en sten i rullning som kommer att leda till en helt ny regional samhällsmodell i Sverige. Och jag tror, vilket ska diskuteras i det följande, att demokratifrågorna kommer att stå i fokus för de kommande reformförslagen.

Regionala utvecklingsdrag – regionkommuner utmanar staten

Jag har under femton års tid följt svensk regionpolitik. I mitten av 1980-talet genomförde jag ett stort antal intervjuresor i syfte att utvärdera länsstyrelsernas arbete med regionalpolitiska stöd- och projektinsatser. Nu mot slutet av 1990-talet har jag engagerats som forskare för den parlamentariska regionkommittén för att utvärdera försöksverksamheten (se ovan). Jag är på nytt ute på intervjuresor i svensk regionpolitik och det är intressant att jämföra 80-tal med 90-

352

JÖRGEN JOHANSSON

tal. Det har, enligt min mening, skett en betydande omvandling, inte bara av själva regionpolitiken, utan av hela samhällsorganisationen. Jag kan i de regionpolitiska processerna avläsa förändringsdrag som omfattar hela spektrat, från lokalsamhälle till global nivå, från offentlig politik till privata och individuella aktiviteter.

Det är naturligtvis problematiskt, ur många olika synvinklar, att ge sig på uppgiften att utvärdera en regions demokratiska utveck- ling. Svårigheterna att ”mäta” demokratigrad etc. är relativt väl do- kumenterad i den demokratiteoretiska litteraturen. Vilka normer eller ideal ska man utgå från och vilken tyngd bör de i så fall till- skrivas? Jag tänker inte fördjupa den, nog så intressanta, demokrati- teoretiska diskussionen i dessa avseenden. I stället vill jag inled- ningsvis beskriva ett antal allmänna utvecklingsdrag som illustrerar regiondemokratins problem i svensk regionpolitik. Avslutningsvis kommer jag att diskutera dessa utvecklingsdrag och problem med hjälp av ett antal grundläggande demokratimodeller.7

Den regiondemokratiska ”verkligheten” kommer att beskrivas med hjälp av bl.a. det material som insamlats inom PARK:s utred- ningsarbete. Jag har under de senaste åren genomfört ett relativt stort antal intervjuer med ledande beslutsfattare i svensk region- politik. Till detta har jag genomfört en enkätundersökning bland kommun- och landstingspolitiker i sex län (försökslänen plus Hallands respektive Västerbottens län). Intervju- och enkätmate- rialet har dessutom kompletterats med ett relativt omfattande skriftligt källmaterial.

Den svenska regionfrågan, såsom den utvecklats under 1990- talet, har en tydlig koppling till Europaintegrationen. I Maastricht- fördraget formaliserades regionernas ställning i den europeiska uni- onen genom att en särskild regionkommitté inrättades. Detta var i sin tur ett uttryck för att regionernas roll i länder som Spanien, Italien, Frankrike, Belgien och i någon mån Storbritannien (med Skottland och Wales) hade vitaliserats rejält under 1980- och 90- talen. Reformerna innebar att regionerna stärkte sin position genom exempelvis direktvalda regionparlament, vidgade beskattningsbefo- genheter och fler politiska uppgifter. Ett utökat mellanregionalt samarbete utvecklades dessutom över hela Europa, dels genom att regionerna ökade sitt engagemang i gemensamma intresseorgan (t.ex. AER – Europeiska regionkommittén), dels genom att gräns- regionala samarbetsprojekt initierades. Europas regioner blev också alltmer aktiva på det internationella planet och en rad regioner skaf- fade sig exempelvis egna representationskontor i Bryssel.

353

DEMOKRATI I REGIONER

Flera bedömare har hävdat att det löpt en federalistisk trend över Europa under de senaste två decennierna. Den politiska mellannivån, dvs. mellan nationalstat och lokalsamhälle, har fått en starkare ställning i förhållande till nationalstatens centrala organ. Hur upp- fattar då ledande politiker och beslutsfattare i Sverige denna utveck- ling? Huvuddelen av de jag intervjuat menar att den svenska region- frågan har en mycket tydlig koppling till utvecklingen i Europa.

Politikerna i mitt intervjumaterial är dock uttalade motståndare till ett federalt Sverige. Intervjupersonerna menar samfällt att natio- nalstaten Sverige bör bestå i dess nuvarande konstitutionella form.

Det innebär att riksdagen har lagstiftnings- och budgetmakten över hela Sverige och de beslut som innefattat ökande befogenheter för län och kommuner kan, när som helst, återkallas genom nya riks- dagsbeslut. Vad som emellertid också framgår mycket tydligt i intervjumaterialet är att den svenska regionfrågan uppfattas inne- hålla ett viktigt maktpolitiskt element. Det finns dock ingen explicit eller övervägd diskussion om regionerna i konstitutionell riktning. Företrädare för de nybildade regionorganen i de båda försökslänen Skåne och Kalmar vill gärna få fler maktresurser i relation till den centrala statsmakten, men argumentationen bygger inte på en kon- stitutionell idé om att därmed ”tämja” folkmakten.8

När den europeiska regiondebatten når Sverige tas den om hand och vidareförädlas av starka primär- och landstingskommunala in- tressenter (fortsättningsvis talar jag om ”regionkommunala” intres- sen). Det ena regionkommunala intresset finns, naturligt nog, inom landstingskretsen och med landstingsförbundet som starkaste driv- kraft. Det andra regionkommunala intresset finns bland storstads- kommunerna.

De intervjuade pekar här på att det under 1980-talet existerat en hotbild mot landstingen. En del hävdade, kanske tydligast inom mo- derata samlingspartiet, att landstingen kunde styckas upp mellan primärkommuner (primär/närsjukvård, utbildning), stat (specialist- sjukvård) och bolagiseringar. Tankegångarna från den europeiska debatten om ett regionernas Europa, med stärkta och direktvalda regionparlament, tilltalade naturligtvis det landstingskommunala intresset. Landstingen kunde ju i den utvecklingen få spela huvud- rollen i politiska reformer mot ett ökat regionalt folkstyre. Lands- tingsintresset möttes, i vart fall inledningsvis, av en betydande skepsis bland primärkommunerna och hos Svenska kommun- förbundet. Kommunförbundet såg en fara i att skapa ett starkt regionparlament som skulle kunna fungera som en sorts överkom- mun visavi de mindre kommunerna i ett län.9

354

JÖRGEN JOHANSSON

Bland storstadskommunerna var dock denna skepsis mindre ut- talad. I Stockholm, Göteborg och Malmö hade det redan sedan lång tid tillbaka förekommit försök med olika typer av regionala samar- betsarrangemang. Exempel på sådana utgörs av Mälardalsrådet, Göteborgsregionens kommunalförbund och Sydsam i Sydsverige. Storstadspolitiken hade också sedan tidigare fått ett relativt stort utrymme på den politiska dagordningen genom exempelvis särskilda storstadsutredningar och stora infrastrukturprojekt. Till detta, vilket många av mina intervjupersoner påpekar, har storstadspolitiken befolkats av starka politiker. Ofta nämns enskilda personer, främst ledande politiker i storstadspolitiken, som drivande i regionfrågan. Dessa politiker har haft en stark ställning, inte bara på hemmaplan, utan även som dagordningsskapare i svensk politik i sin helhet.

Vi kan alltså redan tidigt på 1990-talet hitta ett relativt välorgani- serat regionkommunalt intresse som utmanar statens suveränitet över regionpolitikens framtida utformning. Landsting och storstadskom- munerna är intresserade av att få mer makt och inflytande över stat- lig politik vad gäller regional utveckling, miljöfrågor, arbetsmark- nadspolitik, kulturfrågor etc. I de regionutredningar som gjordes under 1990-talet blev också striden hård främst mellan detta region- kommunala intresse och företrädare för länsstyrelserna. De tre sce- narier som presenterades i regionutredningen (se ovan) blev också till samlingspunkter för regionfrågans huvudantagonister: Länssty- relserna med Landshövdingarna i spetsen talade för Statligt regionalt ansvar, kommunerna och Kommunförbundet engagerade sig för Kommuner i samverkan och landstingen och Landstingsförbundet pläderade för ökat Regionalt folkstyre.

Med de riksdagsbeslut som fattades under år 1997 förändrades situationen på ett intressant sätt. Försöksverksamheten med en ny regional samhällsorganisationen i Skåne, Kalmar, Gotland och Västra Götaland innebar att regionkommuner10 övertar en del viktiga statliga verksamheter från främst länsstyrelsen. Riksdags- beslutet har emellertid sänt ut signaler även till övriga län, där främst kommuner och landsting skapat nya typer av samarbetsfora vad gäller regionala utvecklingsinsatser. I mitt undersökningsmaterial visar sig alltså en gradvis mobilisering av landsting och kommuner i syfte att ta över alltfler statliga uppgifter. Det talas i dag om existen- sen av ett regionalt tillväxtkapital, dvs. statliga sektorsmedel (regio- nalpolitik, arbetsmarknad, infrastruktur, utbildning, miljö) som de regionkommunala intressena sneglar alltmer intresserat på. Den förändring som skett under de två senaste åren innebär att primär- kommunerna (och även Kommunförbundet) öppnat samarbets-

355

DEMOKRATI I REGIONER

kanalerna med landstingen. Invändningarna om att ett regionfull- mäktige skulle utgöra ett överkommunhot har, åtminstone för till- fället, tystnat.

Det statliga eller, som det ibland heter, nationella intresset, tycks alltså så sakteliga förlora sin regionala betydelse. Nu bör man vara försiktig med framtidsbedömningar. Det kan komma motreaktioner och det är väl sannolikt att det statliga intresset, inte minst repre- senterat av starka sektorsmyndigheter, kommer att hävda en annan utvecklingslinje. Vi kan dock dra slutsatsen att svensk politik står inför en ökande suveränitetspolitisk konflikt. Hur stor del av den statliga sektorspolitiken kan överlåtas till regionkommuner? Ju mer som övertas av regionkommunerna desto mer urholkad blir den na- tionalstatliga suveräniteten. I sin förlängning kan vi i realiteten (om än inte i konstitutionell mening) hamna i en situation som nästan alla politiker säger sig vara motståndare till – en federalisering av Sverige.

Det jag här skisserat som en suveränitetspolitisk konflikt mellan stat och regionkommuner är ur demokratisk synvinkel oerhört vik- tig. I dagens regioner har två starka maktsfärer etablerats vilket ock- så givit en viss otydlighet om vem som styr. Är det exempelvis Landshövdingen eller regionfullmäktiges ordförande som ska repre- sentera regionen i internationella sammanhang? Vem står egentligen som ansvarig för infrastrukturprojekt, EU-stöd, miljöpolitik och ar- betsmarknadsfrågor?

Jag efterlyser härvid en bred debatt. Den svenska regionfrågan debatteras av en alltför liten grupp, huvudsakligen bland ledande beslutsfattare inom den offentliga sektorn. En rad stegvisa, men betydelsefulla, regionreformer har genomförts nära nog utan med- borgerligt deltagande. Jag tror att det exempelvis var ett stort miss- tag att inte genomföra folkomröstningar om länssammanslagning- arna i Skåne respektive Västra Götaland. Detta hade skapat debatt och intresse hos en större grupp medborgare. Jag tror tyvärr att många medborgare rycker på axlarna åt de nya regionorganen i Skåne och Västra Götaland. Valdeltagandet i det första (ofta be- tecknat som det ”historiska”) regionvalet visar också på att med- borgarna inte gick till valurnan i hög grad än på andra håll i landet (snarare tvärtom!).

356

JÖRGEN JOHANSSON

Regiondemokrati i förändring

Ur demokratisynpunkt är det som hittills beskrivits mycket illa- varslande. Hela reformidén har byggt på föreställningen om att stärka demokratin och att kompensera det demokratiska under- skottet. Jag menar att svårigheterna att utveckla regiondemokratin beror på en rad olika faktorer i den nuvarande samhällsomvand- lingen. En faktor handlar om en ständigt ökande komplexitet i den regionpolitiska organisationen, en andra faktor handlar om territo- riets politiska betydelse och en tredje rör en ökande individualise- ring av samhällslivet. Avsikten med den fortsatta framställningen är att något närmare granska dessa faktorer. Sammantaget kommer denna granskning att visa på en nära nog ogenomtränglig och oöver- blickbar regionpolitik. Strävandena att engagera medborgare, att vi- talisera de politiska partierna och utveckla samhällsdebatten på re- gional nivå bär på många svårigheter. Låt oss närmare granska dessa svårigheter:

Den regionala röran – flera nivåer och skilda organisationskulturer

Jag har under mina intervjuresor i 1990-talets Regionsverige haft med mig en övergripande frågeställning om samhällsförändringens karaktär i respektive region. Intervjupersoner har fått besvara föl- jande fråga: Vilka är de viktigaste samhällsförändringarna i ditt län under de senaste tio åren? Svaren präglas, för det första, mycket starkt av vilken organisatorisk miljö intervjupersonerna är verksam- ma inom. Kommunfolk uppehåller sig vid förändringar i kommun- sektorn, landstingens förändring dominerar hos landstingsföreträ- dare, och länsstyrelsesfärens människor tecknar förändringstenden- serna utifrån sin organisations verksamhet och problembild. Den egna organisationens traditioner, språkbruk, normer och problem- syn färgar av sig i intervjupersonernas utsagor. I en region existerar alltså en rad olikartade organisationskulturer. Vi skulle åtminstone kunna tala om en Kommunkultur, en Landstingskultur och en Läns- styrelsekultur. Det är oerhört svårt för demokratins övriga deltaga- re, dvs. medborgare, folkrörelser, medier m.fl., att överblicka och förstå dessa olika organisationskulturer. Jag tror exempelvis inte att genomsnittsmedborgaren riktigt kan begripa det kontroversiella i förslaget att överföra ansvaret för den regionala utvecklingspolitiken från länsstyrelser till kommun/landsting (som ju sker i försöksverk- samheten med en regional samhällsorganisation).

357

DEMOKRATI I REGIONER

För det andra finns, trots bundenheten till den egna organisatio- nen, en gemensam nämnare i intervjupersonernas utsagor om sam- hällsförändringen. Huvuddelen av de intervjuade pekar på dramatis- ka förändringar i den offentliga sektorns organisation under de se- naste tio åren. Intervjupersonerna beskriver hur den kommunala verksamheten utvecklats, hur den regionala nivån förändrats och hur den statliga organisationen omvandlats under senare år. Det handlar om nya uppgifter, om budgetmässiga nedskärningar, nya organisa- tionsmodeller och en ny geografisk indelningsstruktur inom det statliga området. Intervjupersonerna vittnar om att det varit mycket svårt att överblicka förändringens inriktning och effekter.

Drivkrafterna bakom denna förändring söker intervjupersonerna på lite olika håll. Dominerande i resonemangen är dock den offent- liga sektorns försvagade finanser som pressat fram olika typer av be- sparingsåtgärder, omorganiseringar och rationaliseringar. Relativt många av de intervjuade pekar på betydelsen av den nya informa- tionsteknologin som anses kräva snabbare beslut och en mer flexibel politisk organisation. Andra drivkrafter som lyfts fram under inter- vjuerna handlar om att det inom den offentliga sektorn skett en om- fattande decentralisering som lett till olika typer av omorganisering- ar genomförts. En del intervjupersoner lyfter till detta fram EU:s betydelse. Europeiseringen har fört med sig krav på nya organisatio- ner och nya arbetssätt i politiken.

Dessa bilder av samhällets allmänna förändringstakt säger oss att intervjupersonerna upplever en snabb samhällsomvandling som ska- pat en grundläggande osäkerhet kring hur det politiska arbetet ska skötas. Jag låter en av politikerna i mitt material få tala:

De dominerande problemen i dag kan knytas till samhällets och poli- tikens ständigt ökande komplexitet. Vi rör oss som politiker mellan globala frågor, som t.ex. valutapolitiken, till väldigt småfuttiga frågor som exempelvis sponsring av knattehandboll. Vi har, kort sagt, svårt att greppa sammanhang och helheter i det politiska arbetet i dag.

Om vi beaktar det som den samhällsvetenskapliga regionforskning- en sagt i dessa frågor är det en likartad bild som träder fram. Re- gionforskarna har pekat på att vi under de senaste decennierna sett en mycket snabb tillväxt av olikartade politiska organisationer. Kän- netecknande för organisationsbyggandet är att den skett både ver- tikalt, i linjen från internationell nivå ner till lokal nivå, och hori- sontellt, dvs. i kontaktskapande mellan organisationer på samma nivå, t.ex. mellan offentliga och privata organisationer. Vi har fått en politik som dels arbetar med flera nivåer samtidigt, dels med fler

358

JÖRGEN JOHANSSON

kontakter på samma nivå, dels mellan olikartade organisationskultu- rer och dels, som ska diskuteras i nästkommande delavsnitt i alltmer av geografiskt gränsöverskridande aktiviteter.

Sammantaget befinner sig de politiska organen i ett komplicerat korsdrag av olika organisationsintressen. Det har i regionforskning- en talats om ett växande organisationsöverskott, dvs. att allt fler or- ganisationer bildas utan att några gamla läggs ner.11 I den svenska regiondebatten förekommer uttrycket ”den regionala administrativa röran” som beteckning på denna organisatoriskt överlastade situa- tion. Huvuddelen av reformarbetet i den europeiska regionpolitiken har syftat till att renodla och skapa överblick i det regionpolitiska arbetet. Inte minst har demokratiargument lyfts fram i reformpoli- tiken. I mycket har dock reformsträvandena varit problematiska.

Jag menar att det är två förhållanden som gjort reformarbetet besvärligt: För det första har demokratins villkor förändrats till följd av att organisationer är invävda i ett flernivåsystem12 (som innefattar den internationella nivån) och för det andra kring problemet om hur demokrati kan förenas med ökande organisatorisk komplexitet.13 Vill vi uttrycka det annorlunda består problemet i att utveckla demokratis- ka instrument i ett samhälle som består av relativt lösliga organisa- tionsnätverk. Ett samhälle där nivåtänkandet är av mindre betydelse och där högst olikartade verksamheter och organisationskulturer blandas. Jag ska i en slutdel återvända till dessa grundproblem för att nu lägga till ytterligare en komplikation.

Territoriets politiska betydelse minskar

Regionfrågan har i hög grad handlat om territorialitet, dvs. hur po- litiken ska organiseras geografiskt. Främst har debatten berört läns- indelningens framtida utformning. I mitt intervju- och enkätmaterial visas intressanta, och måhända paradoxala, utvecklingsdrag i dessa frågor. Det är för det första tydligt att en rad av politikens funktioner, t.ex. sjukvård, utbildningsfrågor, miljöinsatser, EU-stöd, allt oftare sker i länsöverskridande sammanhang. Politiker och tjänstemän intygar samstämmigt att de under de senaste tio åren ut- vecklat fler kontakter över läns- och kommungränser. Territoriet spelar alltså en mindre roll för politikens sakfrågor. Samtidigt har intresset för regional identitet ökat starkt, dvs. de politiska aktörer- na talar gärna och ofta om betydelsen av att känna samhörighet med sitt landskap eller sin region. Geografins betydelse minskar i sakfrå- gor, men ökar vad gäller identitetsförhållanden.

359

DEMOKRATI I REGIONER

Regionfrågan indikerar i detta en principiellt viktig fråga för de- mokratin. Kan vi tänka bort territoriet när vi ska utforma framtidens regiondemokrati? Den representativa demokratin bygger på fastlagda geografiska gränser. Vi utser våra politiska representanter genom val i valkretsar till geografiskt avgränsade kommuner, lands- ting och hela stater. Om nu politikens verksamheter och funktioner blir alltmer flytande i förhållande till geografiska gränser uppstår en sorts demokratisk dissonans. Politiker väljs och ställs till svars för en verksamhet som de bara delvis är ansvariga för och som utvecklats i samarbete med beslutsfattare som är utsedda och ansvariga inför en helt annan grupp av väljare.

Vad skulle hända om vi utformade de demokratiska instrumen- ten, inte i första hand efter geografi och valkretsar, utan efter sak- frågor och funktioner? En stor grupp frågor, t.ex. omsorgsfrågor, bibliotek och grundskola, har en tydligt lokal prägel och en rad frå- gor är nationellt förankrade. Men hur är det med frågorna på re- gionnivån eller på mellannivån? Kanske har arbetsmarknadsfrågorna, miljö- och naturvårdspolitiken, specialistsjukvården, väg- och järnvägsbyggen, olikartad geografisk utsträckning. Nackdelen med en sakfråge- eller funktionsorienterad demokratimodell är svårighe- terna att hitta samhörighet och identitet i systemet. Vi kan identifie- ra oss som halmstadsbor, hallänningar och svenskar, men på vilken identitetsgrund vilar miljö- respektive arbetsmarknadsfrågor? Eller är betydelsen av identitet i demokratin överdriven? Det kanske ändock på sikt är omöjligt att upprätthålla en skånsk eller halländsk demokratiidentitet om sakfrågorna så att säga löper i andra fåror?

Hur som helst vilar ett betydande demokratiproblem i det fak- tum att politikens geografiska gränser förändras. Vi kan redan i dag skönja en tilltagande territoriell komplexitet på den regionala sam- hällsnivån. Partiernas läns- och distriktsorganisationer har på de flesta håll inlett omfattande samarbetsprojekt över länsgränserna. De statliga myndigheterna har för längesedan övergivit länet som indelningsgrund för sina regionala underenheter. Landstingen är involverade i ett flertal länsöverskridande verksamheter och bland intresseorganisationerna myllrar det av olikartade geografiska dis- triktsindelningar.14

Politikens regionala geografi är under omstöpning på dess sak- frågenivå, men är alltså ännu oförändrad vad avser den ordning som tillämpas vid de allmänna valen och i det politiska ansvarsutkrävan- det. Jag menar, för att summera, att det i detta ligger en betydande svårighet i strävandena att stärka regiondemokratin. Territoriets fly- tande karaktär låter sig inte fångas av ett fast mönster. Jag tror att vi

360

JÖRGEN JOHANSSON

måste försöka möta denna svårighet med hjälp av skiftande geogra- fiska lösningar i olika delar av landet och inom olika politikområden. Att, kort sagt, ge funktion högre prioritet än territorium. Det skulle möjliggen också överensstämma bättre med ett medborgar- perspektiv. Mycket talar för att politiskt arbete, även på regional nivå, pressas av en ständigt ökande individualisering. Människor önskar deltaga i enskilda sakfrågor och under en kortare tidsperiod. Det är till politikens ökande individualisering vi nu ska vända oss.

Individualisering och regionpolitiska nätverk

Samhällets ökande individualisering anses av flera samhällsforskare utgöra den kanske viktigaste komponenten i den nuvarande sam- hällsförändringen. Detta har ungefärligen förklarats med att efter- krigstidens snabba ekonomiska utveckling skapat ett ökat utrymme för privat konsumtion och i takt med att utbildningssystemen bygg- des ut har individerna givits nya möjligheter vad gäller val av livsstil, yrke och fritidsintressen. I politiken anses den ökande individuali- seringen ha inneburit att de mer kollektivt orienterade folkrörelser- na, även de politiska partierna, fått problem vad gäller aktivitetsni- våer. Samtidigt tycks mer tillfälligt framsprungna en-fråge-rörelser ha fått större politisk uppmärksamhet och betydelse. Till detta ska läggas, som bl.a. Ronald Inglehart framhållit, att en ökande indivi- dualisering för med sig en minskande respekt för politiska maktha- vare. De politiska eliterna utsätts för hårdare kritik och ifrågasättan- den från allmänheten. Demokratin i det individualiserade samhället utvecklas mot att bli mer deltagarinriktad, fixerad vid enskilda sak- frågor samt ett politiskt engagemang med relativt kort varaktighet.15 Politik på regional nivå har för den enskilde medborgaren alltid framstått som relativt anonym. I bästa fall känner folk till att lands- tingen är huvudansvariga för sjukvården och att länsstyrelserna är en

statlig förvaltningsorganisation på regional nivå. Medborgarnas kunskaper om regionpolitik är, i relation till riks- och lokalpolitik ganska skrala.16 Jag tror att det huvudsakligen beror på att de re- gionpolitiska frågorna, med undantag av primärsjukvården, inte på ett direkt sätt berör människornas sociala medborgarskap. Bortsett från den del av sjukvården som handlar om primärvård, är de regio- nala frågorna av relativt teknisk art och av mer långsiktig betydelse. De tunga delarna i regionpolitiken, t.ex. specialistsjukvård, närings- livspolitik, infrastrukturfrågor, miljötillsyn, trafikplanering, är i jäm- förelse med de mest betydelsefulla lokalpolitiska frågorna (t.ex.

361

DEMOKRATI I REGIONER

skola, barn- och äldreomsorg, socialvård) inte föremål för medbor- garnas direktkontakter eller vardagsdialog. Regionala makthavare är inte närbyråkrater i den mening som en lärare eller socialsekretare är. Många regionala beslutsfattare, särskilt bland de statliga ämbets- männen, uppfattar det snarare som en dygd att få vara anonym och verka i det tysta. De offentliga organisationer som är involverade i det regionpolitiska arbetet har en lång tradition bakom sig av att fungera som en sorts anonym förhandlingskultur.

Jag vill påstå att den regionala samhällsorganisationen därmed också är svagt rustad för att möta både en ökande individualisering och ett ökat medborgerligt deltagande i samhällslivet. Därmed inte sagt att regionpolitiken som den hittills bedrivits varit odemokra- tisk. De flesta regionala organ arbetar givetvis under såväl offentlig- hetsprincipen som förvaltningslagstiftningen och ofta arbetar de statliga regionorganen med remissförfaranden av olika slag. Det är dock tydligt i mina intervjuer att de allra flesta tjänstemän, främst kanske på den regionstatliga sidan, men faktiskt även inom lands- tingen, synes oförstående inför kraven att stärka medborgarnas direktinflytande och deltagande i det regionpolitiska arbetet.

Ett första demokratiproblem i detta sammanhang är att två typer av offentlig kultur står mot varandra. Den regionpolitiska samhälls- organisationen har under lång tid fungerat som en relativt sluten för- handlingskultur som nu möts av en mer temporär och sakfrågeinriktad deltagarkultur. Det har hävdats att en sådan deltagarkultur bäst pas- sar in på närdemokratin i lokalsamhällen och inte på de mer tekniskt och långsiktigt orienterade frågorna i det regionala samhället. Jag menar nog att detta i allt väsentligt är en felsyn. Regionpolitiken har förändrats under de senaste två decennierna i så motto att de enskil- da medborgarna kommit att involveras i direkta aktiviteter med re- gionpolitisk anknytning. Det har under 1990-talet skett en nära nog explosionsartad tillväxt av projektgrupper eller nätverksorganisa- tioner som är engagerade i olika regionpolitiska frågor. Det gäller t.ex. projektgrupper med EU-stöd, nätverk för kvinnliga företagare, Agenda-21-projekt, partnerskap för glesbygden, nyföretagarnätverk inom olika branscher, trafiknätverk etc. etc.

Jag vill hävda att en växande grupp medborgare är aktiva i den typen av, konkret, regionpolitiskt arbete. Detta är aktiviteter som rönt liten uppmärksamhet i debatten (och forskningen) om en stärkt regiondemokrati. De regiondemokratiska frågorna har, även om det finns undantag, debatterats på den proceduriella eller repre- sentativa nivån. Det har handlat om att exempelvis bygga nya re- gionparlament, att stärka partiernas och politikernas roller i olika

362

JÖRGEN JOHANSSON

avseenden samt att utveckla opinionsbildning och debatt i region- politiken. Men debatten har ännu inte, i samma utsträckning, berört demokratifrågor på nivån strax där under, dvs. i konkreta projekt- aktiviteter. På så vis existerar ett glapp mellan den representativa politiska organisationen och de konkreta projekt- och nätverksorga- nisationer som växt fram i 1990-talets regionpolitik.

Ett andra demokratiproblem uppenbarar sig då omedelbart. De politiska partierna, som exempelvis anses varit drivande bakom re- gionförsöken i Skåne och Västra Götaland, är enligt min mening väldigt svaga i de mer konkreta regionpolitiska miljöerna. Jag har sett oerhört lite av partipolitiskt deltagande i de konkreta projekt- och nätverksaktiviteter som växt fram i regionpolitiken under senare år. Det finns säkert representanter för politikerkåren i detta arbete, dvs. främst förtroendevalda med mandat från landsting eller kommun. Jag saknar emellertid partiernas läns/distriktsorganisa- tioner som drivkrafter och deltagare i dessa sammanhang. Partierna borde här kunna spela rollen som kontaktlänk mellan den formella politiska organisationen och det konkreta projektarbetet. Men hit- tilldags har partierna varit nära nog osynliga. Mina intervjuer med ledande partiföreträdare vittnar också om en påtaglig vilsenhet i för- söken att finna partipolitiska strategier i regionpolitiken.

Sammanfattningsvis har samhällets ökande individualisering lett till ökande spänningar mellan å ena sidan den etablerade politiskt- administrativa miljön (länsstyrelsen och i någon mån även lands- tingen) och å den andra sidan konkreta projekt- och nätverksorgani- sationer, där ett ökande antal medborgare engagerar sig i regionpoli- tiken. En traditionstyngd förhandlingskultur ställs mot en relativt lösligt utvecklad deltagarkultur. Och ute bland projektgruppernas deltagare är respekten för de regionala makthavarna inte alltid den största. Intresset för regionpolitikens deltagarkultur har, i de svens- ka regionförsöken, överflyglats av intresset att bygga nya region- politiska procedurer i form av t.ex. regionfullmäktige och i kontakt- byggande med primärkommunerna i länet. Slående är också att de politiska partierna haft liten betydelse för att överbrygga spänningen mellan förhandlingskultur och deltagarkultur i regionpolitiken.

Regiondemokrati – en sammanfattning

Ovanstående diskussion om regiondemokratins villkor kan sam- manfattas i följande punkter:

363

DEMOKRATI I REGIONER

•Reformarbetet i den svenska regionfrågan har hittills varit en angelägenhet för en liten grupp makthavare. En rad regionre- former har genomförts med mycket svagt medborgerligt delta- gande och förankring.

•Regionpolitiken är starkt sammanflätad med politiska frågor på flera nivåer – i regionpolitiken möts både lokala och globala pro- blem.

•Regionpolitik bedrivs under en ständigt ökande organisatorisk komplexitet – uttrycket om ”en regional administrativ röra” har stått i fokus för reformdebatten.

•Regionpolitikens geografiska gränser har blivit alltmer överspe- lade. Dagens länsgränser perforeras av olika politiska sakfrågor och funktioner. Paradoxalt nog ökar emellertid intresset för att skapa ökad regional identitet med landskapet som grund (t.ex. betydelsen av ”skånska” särdrag etc.).

•Samhällets ökande individualisering har skapat en konflikt mellan regionpolitikens traditionella förhandlingskultur och en ökande deltagarkultur som utvecklats inom ramen för olika konkreta projektaktiviteter (t.ex. projekt inom miljöarbete, kvinnligt före- tagande, EU-projekt).

Vi har mött en regionpolitik som innehåller en synnerligen rik flora av organisationer, olikartade normer, sammanflätning av nivåer och ökande samarbete över geografiska gränser. Till detta möter region- politiken en växande skara individer med skilda värderingar och in- tressen. Vad bör då göras? Mitt bidrag till en utveckling av region- demokratin bygger på en demokratisk idé som betonar samverkan och kommunikation. Det kan med detta vara dags att lyfta in ett an- tal demokratiteoretiska ansatser i framställningen.

Demokratiteoretiska perspektiv – dåtid, nutid och framtid

Om jag tolkar de regiondemokratiska ambitionerna, i såväl mitt eget forskningsmaterial som i andra regionforskares arbeten, tror jag det är rimligt att tala om tre demokratimodeller:

1. Den pragmatiska eller målrationella modellen

Regiondemokratins styrka blir i detta perspektiv beroende av i vil- ken utsträckning regionpolitiken förmår leverera service, infrastruk- tur, god miljö etc. till medborgarna.17 Demokrativärdenas kvalitet beror på hur regionpolitikens mål tillgodoses. Jag vill hävda att

364

JÖRGEN JOHANSSON

svensk regionpolitik, under efterkrigstiden, i hög grad handlat om att vara effektiv och målrationell. Detta är exempelvis tydligt i fram- växten av den fysiska riksplaneringen och i länsplaneringssystemet på 1970-talet och det finns en hög grad av ”leveransperspektiv” inom svensk sjukvård under efterkrigstiden.

Denna typ av leveranstänkande på demokrati har spelat en viss roll även i de nu aktuella regionförsöken. Det gäller främst debatten om sjukvårdens kris i Skåne och Västra Götaland. Sjukvårdssidan i de nybildade regionerna lider av ekonomiska underskott som hotar att undergräva försöksverksamheten i sin helhet. Det har sagts (även mycket tydligt i mitt intervjumaterial) att ambitionerna att stärka regiondemokratin i Skåne och Västra Götaland är beroende av om sjukvårdskrisen kan lösas. Om sjukvårdsservicen försämras, t.ex. genom nerläggning av sjukhus, kommer regionorganens legitimitet bland medborgarna att sjunka snabbt.

Det är naturligtvis diskutabelt att alls förknippa demokrati med ett leveransperspektiv av detta slag. Kraven på att det politiska sys- temet ska vara handlingskraftigt och leveransdugligt kan, menar en del kritiker, tillgodoses även med mycket lågt ställda demokratiska ambitioner. Leveranskravet kan tillgodoses huvudsakligen via exper- tis och ämbetsmän som har en god förmåga att göra analyser, värde- ra handlingsalternativ, fatta beslut samt bygga upp en ändamålsenlig organisation för genomförandet av politiken. I mycket har exempel- vis länsstyrelsernas regionala utvecklingsarbete (stödpolitik och re- gional projektverksamhet) fungerat på detta sätt. Länsstyrelsen har haft tillgång till en professionell tjänstemannakår inom olika region- politiska sakområden och den demokratiska förankringen har skett på distans via riksdag och regering. Men den demokratiska förank- ringen bland länets medborgare, partier, folkrörelser osv. har varit mycket svag. Länspolitiken har därigenom kommit att betecknas som anonym och baserad på en utpräglad förhandlingskultur. Min uppfattning, främst baserad på analyser av 1980-talets regionalpoli- tik, är att länsstyrelserna varit förhållandevis skickliga i att bedriva regional- och näringslivspolitik. Eller med andra ord: De har varit effektiva vad gäller leveransförmågan, men svaga vad beträffar den demokratiska förankringen.

En stor del av 1990-talets regionpolitiska debatt har därför kom- mit att uppmärksamma behovet av att utveckla olika former för att vidga det medborgerliga deltagandet i regionpolitiken. I huvudsak har denna debatt, dessvärre vågar jag påstå, varit fixerad vid att skapa en stärkt representativ demokrati i regionpolitiken. Vi kommer

365

DEMOKRATI I REGIONER

därför omgående in på ett andra demokratiperspektiv i samman- hanget:

2. Den partibaserade och representativa modellen

I denna modell betonas betydelsen av att medborgarna i allmänna val får möjlighet att utse partipolitiska representanter i ett region- fullmäktige. Den formella och representativa organisationen, dvs. fullmäktige, styrelse och nämnder, ställs i fokus för reformambitio- nerna, precis som vikten av partiernas och politikernas roller (oftast rollen i relation till tjänstemannaorganisationen). Det betyder också att olika direkt- och deltagardemokratiska inslag t.ex. folkomröst- ningar, folkrörelsemedverkan, brukarinflytande har en underordnad betydelse i denna modell.

Modellen bygger på en idé om att det råder en sorts jämvikt mel- lan politikens inputsida och dess outputsida. I ett flöde in förs med- borgarnas problem och behov in i den demokratiska processen som sedan utmynnar i politiska beslut. Inputsidan utgörs av formulering, sammanvägning och vidareföring av olika idéer och förslag som medborgarna riktar mot de politiska representanterna. Viktigaste rollen spelas här av de politiska partierna som utgör en länk mellan medborgarna och det politiska systemet. I ett flöde ut, eller på out- putsidan, verkställs de politiska beslut som det representativa orga- net, fullmäktige, fattat. Tanken är att det ska råda en balans eller överensstämmelse mellan input och output. Medborgarna ska, som väljare, kunna utvärdera och utkräva politiskt ansvar för den förda politiken genom allmänna val.

Det är tveklöst så att de utredningar och reformförslag som pre- senterats angående läns- och regiondemokrati i svensk politik haft denna modell som viktigaste riktpunkt. Diskussionen i den s.k. länsdemokratikommittén på 1970-talet handlade exempelvis om att stärka den representativa demokratin i länspolitiken, bl.a. i beslut rörande länsplaneringsfrågor. Det representativa perspektivet fick förnyad aktualitet i de regionutredningar som genomfördes under 1990-talet. Den representativa modellen tillämpas i de pågående försöken i Skåne och Västra Götaland genom att direktval hålls till nybildade regionfullmäktige. I försöksverksamheten i Kalmar län tillämpas en modell med regionförbund, dvs. en representation ba- serad på att kommunerna och landstinget indirekt utser partipoliti- ker till regionfullmäktige.

366

JÖRGEN JOHANSSON

Mycket tid och kraft har ägnats åt att bygga upp den nya regio- nala representationen i försökslänen. Särskilt i Skåne och Västra Götaland har de partipolitiska förhandlingarna varit intensiva för att dels etablera en organisatorisk struktur för representationen, dels för att få fram en regeringsduglig majoritetskonstellation till region- styrelsen. Det har sagts att de politiska partierna haft en avgörande betydelse i processerna bakom bildandet av de nya storlänen och i byggandet av en ny politisk organisation. Förändringsstrategin har, enligt min åsikt, därför varit alltför traditionellt orienterad mot par- tier och allmänna val.

Det bör då genast sägas att jag i och för sig inte är kritisk mot att etablera en stärkt representativ demokrati i regionpolitiken. Det är oerhört viktigt att skapa ett formellt ramverk för politisk styrning och medborgerligt ansvarsutkrävande. Det bör finnas formella punkter i regiondemokratin, där allmänna val hålles och där de poli- tiskt ansvariga ställs till svars för den gångna mandatperioden. De formella punkterna tjänar här ett slags konstitutionellt syfte i termer av att de ska tillse allas deltagande, pluralism i beslutsprocesserna och att alla regioninvånares synpunkter ska beaktas. Jag menar dock att reformsträvandena varit alltför ensidigt inriktade mot den par- tibaserade och representativa modellen. I mina intervjusamtal med ledande politiska beslutsfattare, särskilt inom landstingssfären, framstår det ofta som om att denna modell är den enda tänkbara. Den är på något sätt i sig lyckobringande för regiondemokratin. Jag menar dock att en alltför stark fixering vid en representativ demo- kratimodell riskerar att motverka syftet med reformerna. Fixeringen vid den partibaserade och representativa modellen innefattar, enligt mitt synsätt, följande problem:

a)Det medborgerliga deltagandet har varit lågt i samband med bil- dandet av de nya storlänen. Fixeringen vid en partibaserad repre- sentation stängde vägen för direktdemokratiska inslag i reform- processen. Sannolikt var det av denna anledning som det aldrig tilläts några folkomröstningar om de föreslagna länssammanslag- ningarna.

b)Dagens regionpolitik är en flernivådemokrati, där såväl lokala som globala intressen blandas. Den partibaserade representatio- nen riskerar att låsa sin organisation vid en enda nivå, dvs. den regionala. Regiondemokratin riskerar då att hamna i en sorts skärningspunkt med ständiga kompetenstvister gentemot t.ex. kommuner eller centrala ämbetsverk. Detta kan leda till att re-

367

DEMOKRATI I REGIONER

gionpolitiker ställs till svars för frågor som avgörs på en annan nivå.

c)Regionpolitikens geografiska gränser blir alltmer överspelade. Den partibaserade representationen är starkt fastlåst vid just geografiska gränser.

d)Regionpolitik bedrivs i komplicerade och föränderliga organisa- tionsnätverk. En partibaserad representation riskerar att skapa en trögrörlig organisation, exempelvis i en alltför stelbent nämnds- organisation. Den traditionella rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän är ett annat exempel på en trögrörlig faktor i den representativa demokratimodellen.

e)Det ökande antalet konkreta projekt- och nätverksorganisationer i regionpolitikens genomförandemiljö saknar i nuläget länkar och kontakter med de politiska partierna. Detta leder till att den par- tibaserade politiken arbetar med en annorlunda verklighetsbild och problemsyn jämfört med de personer som är verksamma ute på det regionpolitiska fältet.

Jag vill alltså påstå att den partibaserade och representativa modellen inte är tillräcklig som demokratiinstrument. Den traditionella svenska folkstyrelsemodellen är något tröttkörd och förbipasserad av de rådande utvecklingsdragen i samhället. Jag menar att det vis- serligen bör finnas en representativ bas, kanske genom allmänna val, men att det därutöver bör ske en anpassning av den politiska organi- sationen efter situation, funktion och uppgifter. Jag tror att försöks- verksamheten i Kalmar län, där den representativa modellen inte fått dominera lika starkt i reformsträvandena, nått en bit längre jämfört med de två nybildade storlänen när det gäller nydanande demokra- tiutveckling. Om detta ska jag återkomma nedan i diskussionen av en demokratimodell baserad på samtal, kommunikation och delibe- ration.

3. Den samtalande och kommunikativa modellen

Det har blivit alltmera vanligt i den demokratiteoretiska litteraturen att peka på betydelsen av samarbete, dialog och deliberation. Några benämningar på detta slags tänkande är ”kommunikativ rationali- tet”, ”strong democracy”, deliberative democracy”, ”medborgaran- da” och ”discursive democracy”.18 Utgångspunkten tas ofta i sam- hällets ökande komplexitet. Politiskt arbete har kommit att befol- kas, regionpolitik är då verkligen inget undantag, av en ständigt

368

JÖRGEN JOHANSSON

växande flora av samråd, samordningsprojekt, arbetsgrupper, för- valtningsmässig uppsplittring, bolagiseringar osv. En mångfald av aktörsintressen, med skilda värderingar och preferensordningar, samsas om uppmärksamheten i politiken och demokratin. I den kommunikativa demokratimodellen anses samarbete och gemen- samma överläggningar som allt viktigare för att hantera denna ökande organisationskomplexitet. Majoritetsbeslut och politisk re- presentation är då otillräckliga demokratiinstrument. Eller som en representant för detta tänkande skriver:

Politik måste förstås som deliberation och inte bara som majoritets- styre, eftersom dialog och diskussioner gör det möjligt att motivera och realisera gemensamma mål. Graden av demokratisk legitimitet kan inte avläsas i antalet valsedlar, utan bygger på de övertygelser som växer fram ur medborgarnas ömsesidiga överläggningar.19

Diskussionerna i den kommunikativa demokratin leder till beslut, men skapar också identitet och samhörighet i det politiska systemet. Demokratin ses som en fortlöpande dialog om, inte bara konkreta lösningar på olika samhällsproblem, utan också om frågor rörande samhällets grundläggande värderingar och hur vi ska nå fram till gemensamma beslut i ett samhälle som är mångkulturellt och värdepluralistiskt.

Huvudstrategin för en stärkt regiondemokrati enligt denna mo- dell blir att skapa platser för samtal och dialog om regionpolitiska frågor. Jag menar att det finns konkreta ansatser i denna riktning i det regionförsök som bedrivs i Kalmar län (även i de övriga försöks- länen finns ambitioner i denna riktning, men är tydligast i Kalmar län). I Kalmar län arbetar det nybildade Regionförbundet med en formell kärna bestående av ett fullmäktige (med indirekt valda po- litiker från länets kommuner och landsting) jämte en styrelse. Där- utöver kännetecknas den politiska organisationen av bl.a. följande:

•Organisationen förändras kontinuerligt efter politiska uppgifter och behov. Huvuddelen av de politiska aktiviteterna bedrivs i projektform och i arbetsgrupper som formeras utifrån de upp- gifter som ska lösas. Det finns ingen permanent fastlagd nämnds- organisation (utöver styrelsen)

•Förtroendevalda politiker engageras inta bara som beslutsfattare, utan får även arbeta med beredande uppgifter.

•Det regionpolitiska arbetet ska utgå från den lokala nivån. Regio- nen har en endast en samordnande och kompletterande roll.

•Styrelsens sammanträden är öppna för allmänheten.

369

DEMOKRATI I REGIONER

Den vidare försöksverksamheten får utvisa hur dessa nya arbetssätt kommer att fungera. Det finns i mitt intervjumaterial några fåtal av kritiska röster som hävdar att dessa demokratiexperiment kan bli till en sorts strukturlöshetens tyranni, där en alltför liten, och utbild- ningsstark, grupp av medborgare förmår ta åt sig alltför mycket in- flytande. I denna del finns alltså en, om än relativt svag, underström av konstitutionalistisk kritik mot risken för att det är de redan re- sursstarka meborgarna som kan komma att ta för sig på ett otill- börligt sätt i regiondemokratins experimentverkstäder. Ambitio- nerna är stora i samtliga försökslän och utifrån de olika förutsätt- ningar som finns i de fyra försökslänen ska det bli spännande att följa demokratifrågornas fortsatta utveckling.

Summering – ett vidgat demokratiperspektiv

Reformsträvandena att åstadkomma en stärkt regiondemokrati har visat sig vara en problemfylld verksamhet. I svensk regionpolitik har huvudsakligen två typer av demokratimodeller åberopats i 1990-ta- lets reformdebatt. Dels finns en traditionell ådra av målrationalitet och leveransperspektiv på regional utveckling. Regionpolitikens de- mokratiska legitimitet är beroende av vilken grad av måluppfyllelse eller servicenivå politiken levererar. Dels finns en debatt om att komplettera detta leveransperspektiv med en partibaserad och re- presentativ demokrati. Min huvudkritik är att detta är ett allt för snävt perspektiv och kan i stället leda till ökande misstro och fallan- de legitimitet för regionpolitiken.

Risken för en sådan legitimitetskris betingas av samhällets ökan- de komplexitet parat med ett ökande behov av att finna gemensam- ma lösningar på olika samhällsproblem. I regionpolitiken har det skett en dramatisk ökning av problembördan vad gäller exempelvis den höga arbetslösheten, växande miljöhot, sjukvårdskris, ökande trafikförsörjningsproblem, avfolkning av glesbygden etc. Parallellt med att dessa problem pockar på uppmärksamheten har vi kunnat notera att regionpolitiken arbetar under en svårartad organisatorisk komplexitet och en ökande pluralism och mångfald av värderingar. Detta gör det sammantaget mycket svårt att enas om gemensamma åtgärder och den partibaserade och representativa demokratimo- dellen är härvidlag otillräcklig.

Jag har i ett tidigare delavsnitt talat för att komplettera den re- presentativa demokratin med fler samtalande och kommunikativa inslag i regiondemokratin. Det vore emellertid pretentiöst att skriva

370

JÖRGEN JOHANSSON

ut några detaljerade recept för framtiden. Ett par utgångspunkter dock:

Jag tror för det första att regiondemokratin bör utvecklas på grundval av på relativt stabila demokratiska principer. De övergri- pande riktlinjerna för regiondemokratin bör bestämmas av en re- gionfullmäktigeförsamling där medborgarna, direkt eller indirekt, har möjlighet att utkräva politiskt ansvar. Regiondemokratin måste härutöver bygga på öppenhet, rättssäkerhet och på att i princip alla ska kunna deltaga. Den beslutande fullmäktigeförsamlingens vikti- gaste uppgift blir alltså att vaka över att dessa demokratiska princi- per fungerar.

En andra utgångspunkt handlar om att satsa på de mångas eller allas deltagande i regiondemokratin. Här är det angeläget att genom- föra experiment med nya informations- och kommunikationsvägar. Det kan vara att öppna nya samtalsplatser för den demokratiska dia- logen. Det kan gälla satsningar på ny informationsteknologi, men också experiment med stormöten och dialogkonferenser inom spe- cifika projektområden. Andra viktiga delar i detta sammanhang gäl- ler mediernas roll och tillskapandet av fora för geografiskt gräns- överskridande samtal.

En tredje utgångspunkt berör frågor om att experimentera med formerna för politiskt beslutsfattande, alltifrån initiativ- och bered- ningsarbetet till genomförandet av besluten. Alla politiska processer bör startas förutsättningslöst och med stor öppenhet. Bjud in med- borgare och intressenter på ett tidigt stadium och låt olika politiska aktörer, inte bara tjänstemän, få fungera i beredningsrollen. Det vore spännande att se fler försök, där exempelvis företrädare för de politiska partierna, Naturskyddsföreningen etc. tog på sig bered- ningsansvaret. Detsamma gäller genomförandefasen. Det vore in- tressant att pröva möjligheterna att skapa projektgrupper och stor- mötesfora i samband med genomförandet av stora infrastruktur- projekt.

Jag tror sammantaget att det hittills gjorts alldeles för lite an- strängningar att skapa samtalsfora, där en bred grupp av medborgare bjuds in att förutsättningslöst få vara med att påverka besluts- fattandet. Det finns tekniker och idéer med namn som dialogkon- ferenser, projekt/nätverksgrupper, forskningscirklar, medborgar- paneler, ungdomsparlament etc. som är värda att pröva och utveckla. Vi måste, kort sagt, tänka annorlunda vad avser utformningen av regionpolitikens beslutsprocesser.

371

DEMOKRATI I REGIONER

Noter

1Dir 1991:31.

2SOU 1992:63.

3SOU 1992:66.

4Dir 1992:86.

5Se SOU 1995:27.

6Se prop. 1996/97:36.

7Jag utgår alltså från demokratins verklighet för att därefter relatera till olika demokratiidéer.

8Se Hermanssons inlägg i denna antologi.

9Se programskrift från Svenska Kommunförbundet Kommuner i samverkan.

10I Skåne och Västra Götalands län övertas bl.a. det statliga ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet, EU-stöd, infrastrukturplanering av det nya regionfullmäktige, i Kalmar län är det ett regionförbund (kommuner och landsting som huvudmän) som övertar dessa uppgifter och på Gotland är det Gotlands kommun som övertar detta ansvar från länsstyrelsen.

11Se Larsson m.fl. 1998.

12Jerneck och Sjölin (1997) har initierat ett forskningsprojekt kallat Skåne och Kalmar – Regionalisering och flernivådemokrati där ett delsyfte är att undersöka flernivåsystemets problematik i de svenska regionförsöken. Se även Elofsson & Rindefjäll 1998.

13Jfr Gidlund 1998.

14Johansson 1999.

15Inglehart 1997, s. 43.

16Jfr undersökningar av SOM-institutet, t.ex. Malmström 1996.

17Jfr Rothstein, m.fl. 1995, s. 16 f.

18Se Montin 1998, s. 16.

19Eriksen 1997, s. 27, se även Räftegård 1998.

372

JÖRGEN JOHANSSON

Referenser

Dir 1991:31. Analys av den offentliga verksamhetens regionala upp- byggnad. Kommittédirektiv

Dir 1992:86. En regionberedning. Kommittédirektiv

Elofsson, K-Rindefjäll, T. (1998) Flernivådemokrati. En teoretisk såväl som praktisk utmaning. Statsvetenskapliga Institutionen, Lunds Universitet

Eriksen, EO. (1997) Kommunikativt ledarskap. Om styrning av offentliga institutioner. Göteborg: Daidalos

Gidlund, J. (1998) Regionalisering & demokratisk legitimitet. PM skrivet till Regionförbundet i Kalmar län

Inglehart, R. (1997) Modernization and Postmodernization. Cultural, Economic, and Political Change in 43 Societies. Princeton: Princeton University Press

Jerneck, M-Sjölin, M. (1997) Skåne och Kalmar. Regionalisering och flernivådemokrati. Presentation av forskningsprojekt. Statsveten- skapliga institutionen, Lunds Universitet

Johansson, J. (1999) Regionalisering och internationalisering i Halland. Politik och statsvetenskap i ett epokskifte. Forskning i Halland nr 3. Högskolan i Halmstad

Larsson, T- Nomden, K-Petiteville, F. (1998) The Surplus of the Intermediate Level in Europe? Report from the Intermediate Level Research Group. European Institute of Public Administra- tion, EIPA, Maastricht

Malmström, C. (1996) Fortsatt tveksamhet till regionen, i Nya Landskap, red. Nilsson, L. (1996) SOM-undersökningen. Västsverige. SOM-rapport 19

Montin, S. (1998) Lokala demokratiexperiment, exempel och analyser. Demokratiutredningen, skrift nr 9. SOU 1998:155

Prop. 1996/97:36. Den regionala samhällsorganisationen

Rothstein, B. (red). (1995) Demokrati som dialog. Demokratirådets rapport 1995. Stockholm: SNS-förlag

Räftegård, C. (1998) Pratet som demokratiskt verktyg. Om möjlig- heten till en kommunikativ demokrati. Gidlunds Förlag

SOU 1992:63. Regionala roller, en perspektivstudie. Betänkande av Regionutredningen

373

DEMOKRATI I REGIONER

SOU 1992:66. Västsverige, en region i utveckling. Betänkande av Västsverigeutredningen

SOU 1995:27. Regional framtid. Slutbetänkande av Regionbered- ningen

Svenska kommunförbundet. 1993. Kommuner i samverkan. Svenska kommunförbundet om regionfrågan

374

Författarpresentationer

SHIRIN AHLBÄCK

Shirin Ahlbäck disputerade under våren 1999 på avhandlingen Att kontrollera staten. Den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin. Hon har tidigare publicerat ”Politikermakt eller tjänste- mannavälde” i antologin Riksdagen på nära håll (SNS 1997). Hon ingår för närvarande i två olika forskningsprojekt: Att representera folket: yrkesbana eller sidospår i karriären? och EU:s återverkningar på nordisk demokrati.

MATS DAHLKVIST

Mats Dahlkvist är biträdande professor i statsvetenskap vid Karl- stads universitet.

JÖRGEN HERMANSSON

Jörgen Hermansson är professor i statskunskap vid Uppsala uni- versitet. Han var tidigare innehavare av en till Humanistisk-Sam- hällsvetenskapliga forskningsrådet knuten forskartjänst i politisk filosofi. Hermansson ingick under fyra år i Demokratirådet. Han har tidigare bland annat forskat om kommunistisk idéutveckling, korporativism och spelteori, och leder för närvarande ett större forskningsprojekt (PISA) rörande avkorporativisering och lobbyism.

BARRY HOLMSTRÖM

Barry Holmström är docent i statskunskap och prefekt vid Stats- vetenskapliga institutionen, Uppsala universitet. Han har tidigare utgett böcker och artiklar om svensk utrikespolitik, regionalpolitik och äganderättsfrågor. Hans senaste bok Domstolar och demokrati. Den tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike och Tysk- and är en ingående analys av domstolarnas politiska roll i Europas ledande demokratier.

375

FÖRFATTARPRESENTATIONER

JÖRGEN JOHANSSON

Jörgen Johansson är universitetslektor i statskunskap vid Högskolan i Halmstad och bedriver forskning inom områden som för- valtningspolitik, regionalpolitik och regional utvecklng. Han är för närvarande sekreterare i den Parlamentariska regionkommittén (PARK) med uppgift att utvärdera försöken med en ny regional samhällsorganisation i Skåne, Kalmar, Gotland och Västra Götalands län.

TORBJÖRN LARSSON

Torbjörn Larsson är docent i statsvetenskap vid Stockholms uni- versitet, för närvarande verksam vid European Institute of Public Administration. Han är bl.a. författare till böckerna Regeringen och dess kansli. Samordning och byråkrati i maktens centrum, Det svenska statsskicket, Governing Sweden och The Intermediate Level of Governent in Europe ed.

OLLE LUNDIN

Olle Lundin är jur. dr och verksam vid Juridiska institutionen vid Uppsala universitet både som forskare och lärare. Lundin dispu- terade maj 1999 med en avhandling i förvaltningsrätt med titeln

Kommunal revision – En rättslig analys och verkar därefter inom flera offentligrättsliga forskningsprojekt.

LENNART LUNDQUIST

Lennart Lundquist är professor i statsvetenskap med inriktning på offentlig förvaltning vid Lunds universitet. Forskningsområden är Lenin, fattigvård och förvaltning.

KJELL Å M ODÉER

Kjell Å Modéer är professor i rättshistoria vid Lunds universitet. Tyngdpunkten i hans författarskap ligger på stormaktstidens rätts- förhållanden samt på framväxten av den moderna rättsstaten. Modéer har under många år bedrivit forskning om de juridiska yrkesrollernas historia, främst advokaternas och domarnas pro- fessioner. Under senare år har forskningsintresset alltmer kommit att förskjutas mot jämförande rättskulturforskning (comparative legal history, comparative legal cultures), där ämnet rättshistoria sätts in i ett komparativrättsligt och rättsideologiskt perspektiv. För närvarande är Modéer engagerad i ett större tvärvetenskapligt pro- jekt om Nordisk rättsvetenskapssyn 1945–1999 samt leder ett do- kumentationsprojekt om svenska domstolsbyggnader 1680–2000.

376

FÖRFATTARPRESENTATIONER

Han är även sysselsatt med att skriva Hovrättens över Skåne och Blekinge historia.

JOAKIM NERGELIUS

Joakim Nergelius är verksam som lektor och forskare vid Juridiska fakulteten, Lunds universitet. Han blev jur. dr och docent i konsti- tutionell rätt 1996 och har även tjänstgjort vid EG-domstolen i Luxemburg 1997-1998. Bland hans skrifter märks förutom doktors- avhandlingen Konstitutionellt rättighetsskydd – Svensk rätt i ett kom- parativt perspektiv, essäboken Till Västerlandets försvar – två idé- essäer om nationalism, globalisering och betydelsen av värden från 1994, boken Amsterdamfördraget och EU:s institutionella maktbalans från 1998 samt en mängd artiklar om svensk statsrätt och EG-rätt.

ANN NUMHAUSER-HENNING

Ann Numhauser-Henning är professor i civilrätt vid den juridiska fakulteten vid Lunds universitet. Hon är där bl.a. ansvarig för forsk- ningsprogrammet Normativ utveckling i den sociala dimensionen. Hennes egen forskning har framför allt gällt arbetsrättens område och då särskilt arbetslivets flexibilisering.

ROLF NYGREN

Rolf Nygren är professor i rättshistoria vid Uppsala universitet sedan 1984 och för närvarande gästforskare vid Berkeley Law School. Hans intresseområde är framför allt modern rättshistoria, gärna med inriktning mot rättskulturforskning som t.ex. invandrar- kulturers möte med svenska rättsinstitutioner.

CURT RIBERDAHL

Curt Riberdahl är adj. professor i kommunalrätt vid Uppsala uni- versitet och f.d. chefsjurist på Svenska Kommunförbundet. Han har deltagit i åtskilliga utredningar som rör kommunallagstiftningen.

URBAN STRANDBERG

Urban Strandberg är fil. dr i statsvetenskap och arbetar som forskare vid Centrum för forskning om offentlig sektor (CEFOS), Göteborgs unviersitet.

377

Demokratiutredningens forskarvolymer

Redaktör Erik Amnå

I	Maktdelning (SOU 1999:76)
II	Demokrati och medborgarskap (SOU 1999:77)
III	Politikens medialisering
IV	Demokratins estetik
V	Medborgarnas erfarenheter
VI	Det unga folkstyret
VII	IT i demokratins tjänst
VIII	Civilsamhället
IX	Globalisering

XDemokratins trotjänare – lokalt partiarbete förr och nu

XI	Marknaden som politisk aktör – svenska hjärtan
	eller skilda världar
XII	Valdeltagande i förändring
XIII	Avkorporativisering och lobbyism