sou 1999 62

SOU 1999:62

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Vid regeringssammanträde den 25 april 1996 beslöts att en särskild utredare skulle tillkallas med uppgift att göra en översyn av vägtrafikens samlade beskattning omfattande såväl lätta som tunga fordon. Den 7 oktober 1996 förordnades ordföranden i Revisors-nämnden Lennart Grufberg till särskild utredare.

Utredningen, som antagit namnet trafikbeskattningsutredningen, överlämnade den 30 september 1997 delbetänkandet Bilen, miljön och säkerheten (SOU 1997:126).

I arbetet med detta slutbetänkande har som sakkunniga deltagit departementsrådet Christer Agerback, departementsrådet Anders Kristoffersson, ekonomiska rådet Carl Gustav Fernlund och region- skattechefen Mats Sjöstrand. Som experter har deltagit departements- sekreteraren Sara Emanuelsson, departementssekreteraren Åsa Johannesson, departementssekreteraren Jan Larsson, kanslirådet Gunilla Näsman samt departementssekreteraren Ira Thilén. Sekreterare har varit kammarrättsassessorn Per Eskilsson.

Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Bilen, miljön och säkerheten (SOU 1999:62).

Stockholm i maj 1999

Lennart Grufberg

/Per Eskilsson

SOU 1999:62	5

Innehåll

Sammanfattning ..................................................................................			9
Författningsförslag ...........................................................................			13
	1	Förslag till Lag om upphävande av lagen (1978:69) .........	13
		om försäljningsskatt på motorfordon
	2	Förslag till Lag om ändring i fordonsskattelagen .............	14
		(1988:327)
	3	Förslag till Lag om ändring i lagen (1997:1137) om ..........	32
		vägavgift för vissa tunga fordon
1.	Inledning ..................................................................................		35
	1.1	Utredningsuppdraget.....................................................	35
	1.2	Utredningsarbetet .........................................................	36
2.	Styrmedel och styreffekter ......................................................		41
	2.1	Inledning ......................................................................	41
	2.2	Teoretisk bakgrund .......................................................	42
	2.2.1	Den ekonomiska grunden för miljöpolitik.........................	42
	2.2.2	Ekonomiska styrmedel ..................................................	44
	2.2.3	Viktiga aspekter vid val av styrmedel .............................	45
	2.3	Styrmedel på vägtrafikområdet ......................................	49
	2.4	Drivmedelsbeskattning ..................................................	50

2.4.1När kan drivmedelsbeskattning vara ett bra styrmedel? ... 50

2.4.2	Drivmedelsskatternas styreffekter .................................	52
2.4.3	Studier av bensinskatternas styreffekter .........................	53
2.4.4	Andra drivmedel...........................................................	57
2.4.5	Miljödifferentierade drivmedelsskatter............................	59
2.4.6	Sammanfattande bedömning av drivmedelsskatternas .....	62
	styreffekter
2.5	Fordons- och försäljningsskatt........................................	64
2.5.1	Inledning ......................................................................	64
2.5.2	Empiriska studier ..........................................................	66
2.5.3	En empirisk studie av styreffekter på bilparkens .............	72
	ålderssammansättning
2.5.4	Sammanfattande bedömning av fordons- och .................	73
	försäljningsskattens styreffekter
2.6	En samlad bedömning ...................................................	74

6 Innehåll		SOU 1999:62
3. Fordonsskatt på lätta fordon ........................................................		77
3.1	Inledning ......................................................................	77
3.2	Bakgrund .....................................................................	78
3.3	Gällande bestämmelser .................................................	79
3.3.1	Allmänt........................................................................	79
3.3.2	Bussar .........................................................................	81
3.3.3	Lastbilar.......................................................................	82
3.3.4	Släpvagnar ...................................................................	86
3.4	Inhämtade uppgifter .....................................................	88
3.4.1	Antal registrerade fordon ..............................................	88
3.4.2	Synpunkter från myndigheter m.m. ................................	88
3.5	Överväganden..............................................................	90
3.5.1	Delbetänkandet ............................................................	90
3.5.2	Om miljöklasser m.m. ...................................................	93
3.5.3	Dieseldrivna lätta fordon ...............................................	95
3.5.4	Enhetsskatt ..................................................................	97
3.5.5	Lätta bussar .................................................................	98
3.5.6	Lätta lastbilar ...............................................................	99
3.5.7	Lätta släpvagnar.........................................................	101
3.5.8	Enhetsskattens storlek.................................................	102
4. Fordonsskatt på tunga bussar....................................................		105
4.1	Inledning ....................................................................	105
4.2	Bakgrund ...................................................................	105
4.3	Gällande bestämmelser ...............................................	106
4.4	Inhämtade uppgifter....................................................	106
4.5	Överväganden............................................................	107
5. Fordonsskatt på traktorer..........................................................		111
5.1	Inledning ....................................................................	111
5.2	Bakgrund m.m............................................................	112
5.2.1	Införandet av skatt på traktorer ...................................	112
5.2.2	Närmare om Bilskatteutredningens betänkande.............	113
5.2.3	Förändringar av skatten på traktorer ............................	116
5.2.4	Vägtrafikskatteutredningen..........................................	116
5.2.5	Förändringar efter Vägtrafikskatteutredningen..............	118
5.2.6	Motorredskap.............................................................	120
5.2.7	Gällande bestämmelser ...............................................	121
5.3	Nuvarande situation ....................................................	123
5.4	Överväganden............................................................	125

SOU 1999:62		Innehåll 7
6. Försäljningsskatt på motorfordon..............................................		131
6.1	Inledning ....................................................................	131
6.2	Bakgrund ...................................................................	132
6.3	Gällande bestämmelser ...............................................	138
6.4	Inhämtade uppgifter m.m. ...........................................	140
6.4.1	Riksskatteverket.........................................................	140
6.4.2	AB Svensk Bilprovning ...............................................	140
6.5	Överväganden............................................................	141
6.5.1	Allmänt......................................................................	141
6.5.2	Delbetänkandet ..........................................................	141
6.5.3	Försäljningsskatten bör avskaffas.................................	142
6.5.4	Miljöklassrelaterad försäljningsskatt .............................	144
6.5.5	Mervärdesskattebestämmelser ....................................	146
6.5.6	EG-rätten...................................................................	146
7. Skatteregler för veteranfordon ..................................................		149
7.1	Inledning ....................................................................	149
7.2	Gällande bestämmelser m.m........................................	150
7.2.1	Befrielse från fordonsskatt ..........................................	150
7.2.2	Vägavgiftssystemet för vissa tunga fordon ...................	151
7.2.3	Antal fordon...............................................................	153
7.3	Överväganden............................................................	156
7.3.1	Andra veteranfordon än lastbilar..................................	156
7.3.2	Veteranlastbilar ..........................................................	157
8. Avställning av fordon .................................................................		161
9. Statsfinansiella effekter..............................................................		163
10. Författningskommentarer ........................................................		167
10.1	Fordonsskattelagen .....................................................	167
10.2	Lagen om vägavgift för vissa tunga fordon ...................	169
Bilagor:
Bilaga 1	Kommittédirektiv ........................................................	171
Bilaga 2	Kommittédirektiv (tilläggsdirektiv)................................	179
Bilaga 3	Kommittédirektiv (tilläggsdirektiv)................................	183
Bilaga 4	Ekonomiska styrmedel på vägtrafikområdet..................	187
Bilaga 5	Miljödifferentiering av fordonsskatten i Danmark .........	279
	och Tyskland

SOU 1999:62	9

Sammanfattning

Inledning

Utredningen har utvärderat styreffekterna av de olika skatterna inom vägtrafikområdet. Denna utvärdering ligger till grund för en stor del av utredningens förslag. Med hänsyn till bland annat det pågående arbetet i energiskattegruppen inom Regeringskansliet lägger utredningen inte fram egna förslag om energiskatten och koldioxidskatten. Därmed kan utredningen inte göra någon egentlig avvägning mellan de olika skatterna inom vägtrafikområdet. Utredningen lägger inte heller fram förslag rörande fordonsskatten på tunga lastbilar eller tunga släpvagnar (utom beträffande lastbilar som är av en årsmodell som är 30 år eller äldre). Förslagen tar i stället sikte på försäljningsskatten, fordons-skatten på lätta fordon, tunga bussar och traktorer samt skattereglerna för veteranfordon.

Styrmedel och styreffekter

En av utredningens viktigaste uppgifter har varit att utvärdera styr- effekterna av skatterna inom vägtrafikområdet. Denna utvärdering visar att förändringar i drivmedelsbeskattningen påverkar förbrukningen av drivmedel, särskilt på längre sikt. Vidare tyder resultaten på att både försäljningsskatten och fordonsskatten har haft en inverkan på bil- parkens sammansättning. Detta innebär att miljöklassdifferentieringen av försäljningsskatten liksom fordonsskattebefrielsen för bilar i den bästa miljöklassen har påverkat valet av bilmodell.

Fordonsskatt på lätta fordon

Det finns varken miljö- eller trafiksäkerhetsskäl för att behålla den nu- varande tjänsteviktsbeskattningen av lätta fordon. Fordonsskatten på lätta fordon bör därför utformas som en enhetsskatt. Härvid bör det årliga fordonsskattebeloppet bestämmas till 500 kronor för lätta släp- vagnar, 1 000 kronor för motorcyklar samt bensindrivna personbilar, lätta lastbilar och lätta bussar samt 5 000 kronor för alla dieseldrivna lätta fordon. Sistnämnda enhetsskattebelopp skall även gälla beträff-

10 Sammanfattning	SOU 1999:62

ande sådana dieseldrivna personbilar för vilka fordonsskatten hittills varit lägre på grund av att de är av 1993 års modell eller äldre. Vidare kan fordonsskatten ges en miljöstyrande utformning genom att bilar i den bästa miljöklassen befrias från fordonsskatt under en kortare tid.

Fordonsskatt på tunga bussar

Den av riksdagen beslutade höjningen av fordonsskatten på tunga bussar bör endast omfatta dieseldrivna bussar. Fordonsskatten på dessa bussar bör differentieras efter fordonens vikt och axelkonfiguration på liknande sätt som för närvarande gäller för tunga lastbilar. Bussarna bör härvid indelas i olika skatteklasser beroende på om de har två, tre, fyra eller flera axlar. Storleken på höjningen av fordonsskatten kan, med vissa undantag, bestämmas utifrån de beräkningar som utförts av Statens Institut För KommunikationsAnalys.

Fordonsskatt på traktorer

För närvarande beskattas traktorer olika beroende på användningssätt. Bestämmelserna är svåra att tillämpa och fyller i stort sett ingen funktion. Enhetsskatt bör därför införas på så sätt att skatten på sådana traktorer som genom sitt användningssätt anses som trafiktraktorer sänks till samma nivå som för jordbrukstraktorer, 225 kronor per år. Förslaget innebär oförändrad fordonsskatt för de allra flesta traktorer eftersom det är mycket få som är registrerade som trafiktraktorer. Vidare bör fordonsskatten slopas för sådana släpvagnar som för närvarande är skattepliktiga på grund av att de dras av trafiktraktorer.

Försäljningsskatt på motorfordon

Den nuvarande lagen om försäljningsskatt på motorfordon är inte miljöstyrande och bör avskaffas. Miljöklassdifferentierad försäljnings- skatt bör införas så snart nya miljöklasser fastställts i enlighet med EU:s kravnivåer. Om det av administrativa skäl inte anses lämpligt att införa en sådan skatt kan miljöstyrning i stället ske genom att fordon i den bästa miljöklassen befrias från fordonsskatt under en kortare tid. För det fall den nuvarande försäljningsskattelagen inte avskaffas bör den åtminstone ändras så att lätta skåplastbilar och lätta flaklastbilar behandlas lika i försäljningsskattehänseende.

SOU 1999:62	Sammanfattning 11

Skatteregler för veteranfordon

Gällande befrielse från fordonsskatt för veteranfordon bör kvarstå så- vitt avser motorcyklar, personbilar och bussar. Skattebefrielsen bör där- emot avskaffas beträffande veteranlastbilar eftersom den med nuvar- ande generella utformning inte är förenlig med EU:s direktiv. Veteran- lastbilar bör i stället befrias från både fordonsskatt och vägavgift under förutsättning att de används av personer vars huvudsysselsättning inte är godstransporter samt att de endast tillfälligt körs på allmänna vägar.

Avställning av fordon

Utredningen har övervägt frågan om man bör inskränka möjligheten till återbetalning av fordonsskatt vid avställning av fordon. Detta skulle innebära en genomgripande förändring som inte bör föreslås utan starka skäl. Det har dock inte framkommit vare sig miljö- eller trafik- säkerhetsskäl för att inskränka avställningsmöjligheten och utredningen har inte heller kunnat finna tillräckliga förenklingsskäl för en sådan för- ändring.

Statsfinansiella effekter

De av utredningen framlagda förslagen beräknas sammantaget medföra ett statsfinansiellt underskott om ca 50 miljoner kr. Detta underskott kan finansieras genom införande av en miljöstyrande försäljningsskatt på motorfordon alternativt inom fordonsskattesystemet genom en marginell uppjustering av enhetsskattebeloppen.

SOU 1999:62	13

Författningsförslag

1Förslag till Lag

om upphävande av lagen (1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon

Härigenom föreskrivs att lagen (1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon skall upphöra att gälla den …

14 Författningsförslag	SOU 1999:62

2Förslag till Lag

om ändring i fordonsskattelagen (1988:327)

Härigenom föreskrivs i fråga om fordonsskattelagen (1988:327) dels att 23–24 §§ skall upphöra att gälla,

dels att 6, 9, 21, 22, 25 och 25 a §§ samt bilaga 1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Följande fordon är skattepliktiga, om de är eller bör vara upptagna i bilregistret och inte är avställda, nämligen 1. motorcyklar, 2. person- bilar, 3. lastbilar, 4. bussar, 5. traktorer, 6. tunga terrängvagnar, 7. motorredskap, 8. släpvagnar.

6 §1

Dock är släpvagnar som dras av motorredskap eller tung ter- rängvagn skattepliktiga endast om motorredskapet beskattas som trafiktraktor och terräng- vagnen beskattas enligt bilaga 1, E 4.

Släpvagnar som dras av sådan traktor som avses i 22 § är dock inte skattepliktiga och släpvagnar som dras av motor- redskap eller tung terräng- vagn är skattepliktiga endast om motorredskapet beskattas som trafiktraktor och terrängvagnen beskattas enligt bilaga 1, E 4.

9 §2

Motorcyklar,	personbilar,	Motorcyklar,	personbilar,
lastbilar eller bussar som enligt		lastbilar eller bussar som enligt
bilregistret är av en årsmodell		bilregistret är av en årsmodell
som är trettio år eller äldre är		som är trettio år eller äldre är
inte skattepliktiga.		inte skattepliktiga.	Detta	gäller
		dock inte lastbilar som är väg-
		avgiftspliktiga	enligt	lagen
		(1997:1137) om vägavgift för
		vissa tunga fordon.

Påhängsvagnar med en skattevikt över 3 000 kilogram är inte skattepliktiga om de dras uteslutande av personbilar, lastbilar eller

1Senaste lydelse 1994:1777

2Senaste lydelse 1994:303

SOU 1999:62	Författningsförslag 15

bussar som kan drivas med dieselolja eller av sådana fordon som avses i 21 § andra stycket 2.

21 §3

En traktor hänförs, om annat inte sägs i 22 §, till klass I om den har en tjänstevikt över 2 000 kilogram och används för transport på väg som inte är enskild.

Som traktor klass I beskattas också en traktor som

1.är en till traktor ombyggd bil, eller,

2.är särskilt konstruerad för att användas för på- och avl- astning av påhängsvagnar inom hamn- och terminalområden eller andra liknande om-råden.

En traktor hänförs till klass I om den

1.är en till traktor ombyggd bil, eller,

2.är särskilt konstruerad för att användas för på- och av- lastning av påhängsvagnar inom hamn- och terminalområden eller andra liknande områden.

22 §4

Traktorer som inte skall hän- föras till klass I skall hänföras till klass II.

Till klass II hänförs också en traktor enligt 21 § första stycket om den

1.uteslutande eller så gott som uteslutande används för transport av produkter från eller förnödenheter för lant- bruk, skogsbruk, yrkesmässig växt-odling eller yrkesmässigt fiske, under förutsättning, när det gäller skogsbruk, att lasten sam-manlagt inte överstiger 15 ton, eller

2.används endast för tran- sporter som är begränsade till

a. transport av endast traktorn med förare,

Traktorer som inte skall hän- föras till klass I skall hänföras till klass II.

3Senaste lydelse 1992:1731

4Senaste lydelse 1989:702

16 Författningsförslag	SOU 1999:62

b.godsbefordran vid passage över väg,

c.befordran av gods som är lastat på traktorn,

d.befordran vid färd till eller från arbetsplats, försälj- ningsställe eller dylikt av redskap som skall drivas med traktorn eller av sådant gods som behövs för driften av traktorn eller redskapet eller som behövs för dess förare.

Ett motorredskap beskattas som en jordbrukstraktor, om det har en tjänstevikt som inte över- stiger 2 000 kilogram.

Om en bil har byggts om till motorredskap klass II, beskattas den dock som trafiktraktor. Det- samma gäller för motorredskap med tjänstevikt över 2 000 kilo- gram som används för transport av gods på andra vägar än en- skilda, om transporterna inte är begränsade till sådana som anges i 22 § andra stycket.

5 Senaste lydelse 1996:1409

25 §5

Ett motorredskap beskattas som en jordbrukstraktor, om det har en tjänstevikt som inte över- stiger 2 000 kilogram.

1. uteslutande eller så gott som uteslutande används för transport av produkter från eller förnödenheter för lant- bruk, skogsbruk, yrkesmässig växtodling eller yrkesmässigt fiske, under förutsättning, när det gäller skogsbruk, att lasten sammanlagt inte överstiger 15 ton, eller

2. används endast för tran- sporter som är begränsade till

a.transport av endast traktorn med förare,

b.godsbefordran vid passage över väg,

SOU 1999:62	Författningsförslag 17

c. befordran av gods som är lastat på traktorn,

d. befordran vid färd till eller från arbetsplats, försälj- ningsställe eller dylikt av red- skap som skall drivas med traktorn eller av sådant gods som behövs för driften av traktorn eller redskapet eller som behövs för dess förare.

Andra skattepliktiga motorredskap än de som avses i första och andra styckena beskattas på sätt som framgår av bilaga 1, E 3.

	25 a §6
En tung terrängvagn beskatt-	En tung terrängvagn beskatt-
as som en jordbrukstraktor om	as som en jordbrukstraktor om
den inte används för transport av	den inte används för transport av
gods på andra vägar än enskilda.	gods på andra vägar än enskilda.
Detsamma gäller om en tung	Detsamma gäller om en tung
terrängvagn endast används på	terrängvagn endast används
sätt som anges i 22 § andra	på sätt som anges i 25 § andra
stycket 1 eller 2 a, b eller d.	stycket 1 eller 2 a, b eller d.

I andra fall beskattas en tung terrängvagn på sätt som framgår av bilaga 1, E4.

6 Senaste lydelse 1994:1777

18 Författningsförslag	SOU 1999:62

Bilaga 1 till fordonsskattelagen (1988:327)7

Nuvarande lydelse

		Skattevikt,		Skatt, kronor
Fordonsslag		kilogram

				grund-	tilläggsbelopp
				belopp	för varje helt
					hundratal kilo-
					gram över den
					lägsta vikten i
					klassen
A	Motorcyklar
1	Tvåhjulig motorcykel utan	0–	75	110	0
	sidvagn	76–		137	0
2	Annan motorcykel	0–		220	0
B	Personbilar
1	Personbil som inte kan	0–	900	585	0
	drivas med dieselolja	901–		734	149

2Personbil som kan drivas med dieselolja

	2.1	som enligt bilregistret	0–		900	1 172	0
	har	årsmodellsbeteckning	901	–		1 468	297
	1993 eller äldre
	2.2 annan personbil		0–		900	2 245	0
			901	–		2 814	569
C	Bussar
1	Bussar som inte kan drivas		0–		1 600	390	0
	med dieselolja		1 601	–	3 000	430	40
			3 001	–		984	0
2	Bussar som kan drivas med		0–		1 600	720	0
	dieselolja		1 601	–	3 000	775	55
			3 001	–		1 545	0

7 Senaste lydelse av bilagan 1997:1138

SOU 1999:62					Författningsförslag 19


	Fordonsslag		Skattevikt,		Skatt, kronor
			kilogram
					grund-	tilläggsbelopp
					belopp	för varje helt
						hundratal kilo-
						gram över den
						lägsta vikten i
						klassen
	D	Lastbilar
1		Lastbil som inte kan drivas	0–	1 600		390	0
		med dieselolja	1 601–	3 000		430	40
			3 001–			984	0

2Lastbil som kan drivas med dieselolja

2.1	med	anordning		för
påhängs-vagn			med	två
hjulaxlar
2.1.1	inte	vägavgiftspliktig				0–		1 600	869	0
enligt	lagen (1997:1137) om				1	601–		3 000	929	60
vägavgift		för	vissa	tunga	3 001		–	6 000	1 776	55
fordon					6 001		–	10 000	3 426	66
					10 001		–	14 000	6 066	169
					14 001		–		12 842	298
2.1.2 vägavgiftspliktig enligt					7 000		–	9 999	400	0
lagen	(1997:1137)			om	10 000		–	12 999	632	10
vägavgift		för	vissa	tunga	13 000		–	13 999	1 474	74
fordon					14 000		–	14 999	2 318	298
2.2	med	anordning		för
påhängs-vagn med tre eller
flera hjulaxlar
2.2.1	inte	vägavgiftspliktig				0–		1 600	869	0
enligt	lagen (1997:1137) om				1 601–			3 000	907	38
vägavgift		för	vissa	tunga	3 001		–	6 000	1 446	69
fordon					6 001		–	11 000	3 525	79
					11 001		–	15 000	7 485	101
					15 001		–	18 000	11 533	119
					18 001		–	23 000	15 097	217
					23 001		–		25 932	185
2.2.2	vägavgiftspliktig			enligt	7 000		–	13 999	500	0
lagen	(1997:1137)			om	14 000		–	14 999	500	49
vägavgift		för	vissa	tunga	15 000		–	17 999	1 009	119
fordon					18 000		–	22 999	4 573	217
					23 000		–		15 408	185

20 Författningsförslag												SOU 1999:62


	Fordonsslag							Skattevikt,			Skatt, kronor
								kilogram
											grund-	tilläggsbelopp
											belopp	för varje helt
												hundratal kilo-
												gram över den
												lägsta vikten i
												klassen
	2.3 med		annan		draganordning
	än anordning för påhängsvagn,
	med två hjulaxlar
2.3.1		inte		vägavgiftspliktig				0–		1 600		720	0
	enligt	lagen		(1997:1137)			om	1 601–		3 000		775	55
	vägavgift		för		vissa	tunga		3 001–		6 000		1 545	4
	fordon							6 001–		10 000		1 677	29
								10 001–		14 000		2 821	98
								14 001–		17 000		6 737	175
								17 001–				11 984	229
2.3.2		vägavgiftspliktig				enligt		7 000	–	12 999		300	0
	lagen		(1997:1137)				om	13 000	–	13 999		800	30
	vägavgift		för		vissa	tunga		14 000	–	14 999		1 100	30
	fordon							15 000	–	17 399		2 307	2
								17 400	–			2 376	229
	2.4 med		annan		draganordning
	än anordning för påhängsvagn,
	med tre eller flera hjulaxlar
2.4.1		inte		vägavgiftspliktig				0–		1 600		682	0
	enligt	lagen(1997:1137)					om	1 601–		3 000		731	49
	vägavgift		för		vissa	tunga		3 001	–	6 000		1 424	4
	fordon							6 001	–	11 000		1 556	14
								11 001	–	15 000		2 271	77
								15 001	–	18 000		5 351	136
								18 001	–			9 443	172
2.4.2		vägavgiftspliktig				enligt		7 000	–	16 999		500	0
	lagen		(1997:1137)				om	17 000	–	18 999		1 000	0
	vägavgift		för		vissa	tunga		19 000	–	19 999		1 212	109
	fordon							20 000	–			2 359	172
	2.5 utan		draganordning				med

två hjulaxlar

SOU 1999:62									Författningsförslag 21


	Fordonsslag				Skattevikt,				Skatt, kronor
					kilogram
									grund-	tilläggsbelopp
									belopp	för varje helt
										hundratal kilo-
										gram över den
										lägsta vikten i
										klassen
2.5.1		inte	vägavgiftspliktig	enligt		0–		1 600		720	0
	lagen (1997:1137) om vägavgift för				1	601–		3 000		775	55
	vissa tunga fordon				3 001		–	6 000		1 545	4
					6 001		–	10 000		1 677	29
					10 001		–	14 000		2 821	98
					14 001		–	17 000		6 737	175
					17 001		–			11 984	229
2.5.2		vägavgiftspliktig enligt		lagen	12 000		–	14 999		300	59
	(1997:1137) om vägavgift för vissa				15 000		–	15 999		2 307	160
	tunga fordon				16 000		–	16 999		3 923	175
					17 000		–			5 670	229
	2.6 utan draganordning med tre
	hjulaxlar
2.6.1		inte	vägavgiftspliktig	enligt		0–		1 600		682	0
	lagen (1997:1137) om vägavgift för				1 601–			3 000		731	49
	vissa tunga fordon				3 001		–	6 000		1 424	4
					6 001		–	11 000		1 556	14
					11 001		–	15 000		2 271	77
					15 001		–	18 000		5 351	136
					18 001		–			9 443	172
	2.6.2 vägavgiftspliktig enligt lagen				12 000		–	15 999		500	0
	(1997:1137) om vägavgift för vissa				16 000		–	16 999		500	125
	tunga fordon				17 000		–	17 999		1 757	136
					18 000		–			3 129	172
	2.7 utan draganordning med fyra
	eller flera hjulaxlar
2.7.1		inte	vägavgiftspliktig	enligt		0–		1 600		682	0
	lagen (1997:1137) om vägavgift för				1 601–			3 000		731	49
	vissa tunga fordon				3 001		–	6 000		1 424	4
					6 001		–	11 000		1 556	14
					11 001		–	15 000		2 271	77
					15 001		–	18 000		5 351	136
					18 001		–			9 443	172
	2.7.2 vägavgiftspliktig enligt lagen				12 000		–	18 999		1 229	0
	(1997:1137) om vägavgift för vissa				19 000		–	19 999		1 229	113
	tunga fordon				20 000		–			2 359	172

22 Författningsförslag						SOU 1999:62


	Fordonsslag		Skattevikt,		Skatt, kronor
			kilogram
					grund-	tilläggsbelopp
					belopp	för varje helt
						hundratal kilo-
						gram över den
						lägsta vikten i
						klassen
	E	Traktorer m.m.
1		Traktor klass 1 (trafiktraktor)	0–	1 300	370	0
			1 301–	3 000	425	55
			3 001–	7 000	1 360	95
			7 001–		5 160	168
2		Traktor klass II	0–		225	0
		(jordbrukstraktor)
3		Motorredskap, som inte be-	2 001–		1 000	0
		skattas enligt punkterna 1–2

4Tung terrängvagn, som inte be- skattas enligt punkt 2

	med två hjulaxlar	2 001–		6 000	300	35
		6 001	–	14 000	1 700	70
		14 001	–		7 300	200
	med tre eller flera hjulaxlar	2 001–		6 000	300	30
		6 001	–	14 000	1 500	50
		14 001	–	18 000	5 500	130
		18 001	–		10 700	170
F	Släpvagnar
1	Släpvagnar med skattevikt högst	0–		1 000	150	0
	3 000 kilogram	1 001–		3 000	170	21

2Släpvagnar med skattevikt över

3 000 kilogram, som dras av en bil1 som inte kan drivas med dieselolja

med en hjulaxel	3 001–			580	11
med två hjulaxlar	3 001	–	13 000	580	9
	13 001	–		1 480	0
med tre eller flera hjulaxlar	3 001	–	13 000	580	6
	13 001	–		1 180	0

1 Dras annan släpvagn än påhängsvagn även av en bil som kan drivas med dieselolja, tas skatt ut enligt 3. Dras släpvagn även av en trafiktraktor, av ett motorredskap som beskattas som en trafiktraktor eller av en tung terrängvagn som beskattas enligt E4 tas skatt ut enligt 4.

SOU 1999:62	Författningsförslag 23

Fordonsslag	Skattevikt,	Skatt, kronor
	kilogram
		grund-	tilläggsbelopp
		belopp	för varje helt
			hundratal kilo-
			gram över den
			lägsta vikten i
			klassen

3Släpvagnar med skattevikt över 3 000 kilogram, som dras av en bil som kan drivas med dieselolja, om det är fråga om

3.1 styraxel för påhängsvagn
med en hjulaxel	3 001–		5 000	630	78
	5 001	–	8 000	2 190	107
	8 001	–		5 400	198
med två eller flera hjulaxlar	3 001–		8 000	610	42
	8 001	–	11 000	2 710	76
	11 001	–	14 000	4 990	114
	14 001	–		8 410	160
3.2 andra släpvagnar
med en hjulaxel	3 001–		8 000	320	36
	8 001	–		2 120	64
med två hjulaxlar	3 001–		8 000	310	23
	8 001	–	11 000	1 460	38
	11 001	–	14 000	2 600	58
	14 001	–	17 000	4 340	76
	17 001	–		6 620	84
med tre eller flera hjulaxlar	3 001–		11 000	300	14
	11 001	–	17 000	1 420	30
	17 001	–	25 000	3 220	50
	25 001	–		7 220	65

24 Författningsförslag				SOU 1999:62


	Fordonsslag	Skattevikt,	Skatt, kronor
		kilogram
			grund-	tilläggsbelopp
			belopp	för varje helt
				hundratal kilo-
				gram över den
				lägsta vikten i
				klassen

4Släpvagnar med skattevikt

över 3 000 kilogram, som dras av en trafiktraktor2 eller ett motor-redskap som beskattas som en trafik-

traktor eller av en tung terrängvagn2 som beskattas

enligt E4	3 001–		8 000	550	45
med en hjulaxel	8 001–			2 800	120
med två hjulaxlar	3 001–		8 000	550	20
	8 001	–	11 000	1 550	50
	11 001	–	17 000	3 050	170
	17 001	–		13 250	250
med tre eller flera hjulaxlar	3 001–		11 000	550	20
	11 001	–	14 000	2 150	40
	14 001	–	20 000	3 350	75
	20 001	–	25 000	7 850	105
	25 001	–	30 000	13 100	120
	30 001	–		19 100	45

2 Dras annan släpvagn än påhängsvagn även av en bil som kan drivas med dieselolja tas skatt ut enligt 3.

SOU 1999:62				Författningsförslag 25

	Föreslagen lydelse

	Fordonsslag		Skattevikt,	Skatt, kronor
			kilogram
				grund-	tilläggsbelopp
				belopp	för varje helt
					hundratal kilo-
					gram över den
					lägsta vikten i
					klassen
	A	Motorcyklar	0-	1 000	0

BPersonbilar oavsett skatte- vikt samt bussar och last-

1	bilar	med skattevikt	högst
1	3 500	kilogram som	inte	0-	3 500	1 000	0
	kan drivas med dieselolja
2	som kan drivas med diesel-			0–	3 500	5 000	0
	olja
C	Bussar med skattevikt		över
1	3 500 kilogram
	Bussar som inte kan drivas			3 501–		984	0
	med dieselolja

2Bussar som kan drivas med dieselolja

2.1 med två hjulaxlar	3 501–		6 000	2 510	21
	6	001–	10 000	3 089	25
	10	001–	13 000	4 037	76
	13	001–	16 000	6 303	289
	16	001–		14 893	460
2.2 med tre hjulaxlar	3 501–		6 000	2 315	20
	6	001–	13 000	2 819	19
	13	001–	18 000	4 169	165
	18	001–	19 000	12 397	109
	19	001–	20 000	13 492	209
	20	001–	22 000	15 583	290
	22	001–	23 000	21 382	132
	23	001–	24 000	22 675	302
	24	001–		25 701	240
2.3 med fyra eller flera	3 501–		6 000	2 315	20
hjulaxlar	6 001–		13 000	2 819	19
	13	001–	24 000	4 169	100
	24	001–		15 185	147

26 Författningsförslag				SOU 1999:62


	Fordonsslag	Skattevikt,	Skatt, kronor
		kilogram
			grund-	tilläggsbelopp
			belopp	för varje helt
				hundratal kilo-
				gram över den
				lägsta vikten i
				klassen

DLastbilar med skattevikt över 3 500 kilogram

1 Lastbil som inte kan drivas	3 501–	984	0
med dieselolja

2Lastbil som kan drivas med dieselolja

2.1 med anordning för på- hängsvagn med två hjulaxlar

2.1.1	inte	vägavgiftspliktig			3	501–		6 000	2 051	55
enligt	lagen (1997:1137) om				6 001		–	10 000	3 426	66
vägavgift		för	vissa	tunga	10 001		–	14 000	6 066	169
fordon					14 001		–		12 842	298
2.1.2	vägavgiftspliktig			enligt	7 000		–	9 999	400	0
lagen	(1997:1137)			om	10 000		–	12 999	632	10
vägavgift		för	vissa	tunga	13 000		–	13 999	1 474	74
fordon					14 000		–	14 999	2 318	298
2.2	med	anordning		för
påhängs-vagn med tre eller
flera hjulaxlar
2.2.1	inte	vägavgiftspliktig			3	501–		6 000	1 791	69
enligt	lagen (1997:1137) om				6 001		–	11 000	3 525	79
vägavgift		för	vissa	tunga	11 001		–	15 000	7 485	101
fordon					15 001		–	18 000	11 533	119
					18 001		–	23 000	15 097	217
					23 001		–		25 932	185
2.2.2	vägavgiftspliktig			enligt	7 000		–	13 999	500	0
lagen (1997:1137) om väg-					14 000		–	14 999	500	49
avgift för vissa tunga fordon					15 000		–	17 999	1 009	119
					18 000		–	22 999	4 573	217
					23 000		–		15 408	185

2.3 med annan draganordning än anordning för påhängsvagn, med två hjulaxlar

SOU 1999:62												Författningsförslag 27


	Fordonsslag							Skattevikt,				Skatt, kronor
								kilogram
												grund-	tilläggsbelopp
												belopp	för varje helt
													hundratal kilo-
													gram över den
													lägsta vikten i
													klassen
2.3.1			inte		vägavgiftspliktig			3	501–		6 000		1 565	4
	enligt		lagen (1997:1137) om					6 001		–	10 000		1 677	29
	vägavgift				för	vissa	tunga	10 001		–	14 000		2 821	98
	fordon							14 001		–	17 000		6 737	175
								17 001		–			11 984	229
2.3.2			vägavgiftspliktig				enligt	7 000		–	12 999		300	0
	lagen			(1997:1137)			om	13 000		–	13 999		800	30
	vägavgift				för	vissa	tunga	14 000		–	14 999		1 100	30
	fordon							15 000		–	17 399		2 307	2
								17 400		–			2 376	229
2.4		med		annan		draganordning
	än anordning för påhängsvagn,
	med tre eller flera hjulaxlar
2.4.1			inte		vägavgiftspliktig			3	501–		6 000		1 444	4
	enligt		lagen (1997:1137) om					6 001		–	11 000		1 556	14
	vägavgift				för	vissa	tunga	11 001		–	15 000		2 271	77
	fordon							15 001		–	18 000		5 351	136
								18 001		–			9 443	172
2.4.2			vägavgiftspliktig				enligt	7 000		–	16 999		500	0
	lagen			(1997:1137)			om	17 000		–	18 999		1 000	0
	vägavgift				för	vissa	tunga	19 000		–	19 999		1 212	109
	fordon							20 000		–			2 359	172
2.5		utan		draganordning			med
	två hjulaxlar
2.5.1			inte		vägavgiftspliktig			3 501–			6 000		1 565	4
	enligt		lagen (1997:1137) om					6 001		–	10 000		1 677	29
	vägavgift				för	vissa	tunga	10 001		–	14 000		2 821	98
	fordon							14 001		–	17 000		6 737	175
								17 001		–			11 984	229
2.5.2			vägavgiftspliktig				enligt	12 000		–	14 999		300	59
	lagen			(1997:1137)			om	15 000		–	15 999		2 307	160
	vägavgift				för	vissa	tunga	16 000		–	16 999		3 923	175
	fordon							17 000		–			5 670	229

28 Författningsförslag														SOU 1999:62


	Fordonsslag							Skattevikt,				Skatt, kronor
								kilogram
												grund-	tilläggsbelopp
												belopp	för varje helt
													hundratal kilo-
													gram över den
													lägsta vikten i
													klassen
		2.6 utan		draganordning			med
		tre hjulaxlar
		2.6.1	inte		vägavgiftspliktig			3	501–		6 000		1 444	4
		enligt	lagen		(1997:1137) om			6 001		–	11 000		1 556	14
		vägavgift		för		vissa	tunga	11 001		–	15 000		2 271	77
		fordon						15 001		–	18 000		5 351	136
								18 001		–			9 443
		2.6.2	vägavgiftspliktig				enligt	12 000		–	15 999		500	0
		lagen		(1997:1137)			om	16 000		–	16 999		500	125
		vägavgift		för		vissa	tunga	17 000		–	17 999		1 757	136
		fordon						18 000		–			3 129	172
		2.7 utan		draganordning			med
		fyra eller flera hjulaxlar
		2.7.1	inte		vägavgiftspliktig			3 501–			6 000		1 444	4
		enligt	lagen		(1997:1137) om			6 001		–	11 000		1 556	14
		vägavgift		för		vissa	tunga	11 001		–	15 000		2 271	77
		fordon						15 001		–	18 000		5 351	136
								18 001		–			9 443	172
		2.7.2	vägavgiftspliktig				enligt	12 000		–	18 999		1 229	0
		lagen		(1997:1137)			om	19 000		–	19 999		1 229	113
		vägavgift		för		vissa	tunga	20 000		–			2 359	172
		fordon
	E	Traktorer m.m.
1		Traktor klass 1 (trafiktraktor)							0–		1 300		370	0
								1 301		–	3 000		425	55
								3 001		–	7 000		1 360	95
								7 001		–			5 160	168
2		Traktor		klass		II (jordbruks-			0–				225	0
		traktor)
3		Motorredskap,				som inte be-		2 001		–			1 000	0
		skattas enligt punkterna 1–2

SOU 1999:62			Författningsförslag 29


	Fordonsslag	Skattevikt,	Skatt, kronor
		kilogram
			grund-	tilläggsbelopp
			belopp	för varje helt
				hundratal kilo-
				gram över den
				lägsta vikten i
				klassen

4Tung terrängvagn, som inte beskattas enligt punkt 2

	med två hjulaxlar	2 001–		6 000	300	35
		6 001	–	14 000	1 700	70
		14 001	–		7 300	200
	med tre eller flera hjulaxlar	2 001–		6 000	300	30
		6 001	–	14 000	1 500	50
		14 001	–	18 000	5 500	130
		18 001	–		10 700	170
F	Släpvagnar
1	Släpvagnar med skattevikt	0–		3 000	500	0
	högst 3 000 kilogram

2Släpvagnar med skattevikt

över 3 000 kilogram, som dras av en bil3 som inte kan

drivas	med	dieselolja
med en hjulaxel			3 001	–		580	11
med två hjulaxlar			3 001	–	13 000	580	9
			13 001	–		1 480	0
med tre eller flera hjulaxlar			3 001	–	13 000	580	6
			13 001	–		1 180	0

3Släpvagnar med skattevikt över 3 000 kilogram, som dras av en bil som kan drivas med dieselolja, om det är fråga om

3.1 styraxel för påhängs-
vagnmed en hjulaxel	3 001–	5 000	630	78
	5 001–	8 000	2 190	107
	8 001–		5 400	198

3 Dras annan släpvagn än påhängsvagn även av en bil som kan drivas med dieselolja, tas skatt ut enligt 3. Dras släpvagn även av en trafiktraktor, av ett motorredskap som beskattas som en trafiktraktor eller av en tung terrängvagn som beskattas enligt E4 tas skatt ut enligt 4.

30 Författningsförslag							SOU 1999:62


	Fordonsslag	Skattevikt,			Skatt, kronor
		kilogram
					grund-	tilläggsbelopp
					belopp	för varje helt
						hundratal kilo-
						gram över den
						lägsta vikten i
						klassen
	med två eller flera hjulaxlar	3 001–		8 000		610	42
		8 001	–	11		2 710	76
		11 001	–	000		4 990	114
		14 001	–	14		8 410	160
				000
	3.2 andra släpvagnar
	med en hjulaxel	3 001–		8 000		320	36
		8 001	–			2 120	64
	med två hjulaxlar	3 001–		8 000		310	23
		8 001	–	11 000		1 460	38
		11 001	–	14 000		2 600	58
		14 001	–	17 000		4 340	76
		17 001	–			6 620	84
	med tre eller flera hjulaxlar	3 001–		11 000		300	14
		11 001	–	17 000		1 420	30
		17 001	–	25 000		3 220	50
		25 001	–			7 220	65

SOU 1999:62			Författningsförslag 31


	Fordonsslag	Skattevikt,	Skatt, kronor
		kilogram
			grund-	tilläggsbelopp
			belopp	för varje helt
				hundratal kilo-
				gram över den
				lägsta vikten i
				klassen

4Släpvagnar med skattevikt

över 3 000 kilogram, som dras av en trafiktraktor4 eller ett motorredskap4 som beskattas som en trafik-

traktor eller av en tung terrängvagn4 som beskattas

enligt E4	3 001–		8 000	550	45
med en hjulaxel	8 001–			2 800	120
med två hjulaxlar	3 001–		8 000	550	20
	8 001	–	11 000	1 550	50
	11 001	–	17 000	3 050	170
	17 001	–		13 250	250
med tre eller flera hjulaxlar	3 001–		11 000	550	20
	11 001	–	14 000	2 150	40
	14 001	–	20 000	3 350	75
	20 001	–	25 000	7 850	105
	25 001	–	30 000	13 100	120
	30 001	–		19 100	45

_________________

Denna lag träder i kraft den …

4 Dras annan släpvagn än påhängsvagn även av en bil som kan drivas med dieselolja tas skatt ut enligt 3.

32 Författningsförslag	SOU 1999:62

3Förslag till Lag

om ändring i lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon att 6 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 §
Avgiftsplikt gäller inte för	Avgiftsplikt gäller inte för
fordon som tillhör	fordon som tillhör
1. försvarsmakten,	1. försvarsmakten,
2. polisväsendet,	2. polisväsendet,
3. civilförsvaret, brandväsendet	3. civilförsvaret, brandväsendet
eller annan räddningstjänst,	eller annan räddningstjänst eller
4. väghållningen.	4. väghållningen.

En förutsättning för undantag enligt första stycket är att fordonet bär yttre kännetecken som visar att fordonet tillhör någon av de angivna kategorierna.

Avgiftsplikt gäller inte heller för fordon som är av en årsmodell som är 30 år eller äldre om det endast tillfälligt körs på allmänna vägar och används av fysiska eller juri- diska personer vars huvud- sysselsättning inte är gods- transporter. Bevis härom ut- färdas av Vägverket under förutsättning dels att fordonet uppfyller kravet om årsmodell och dels att fordonsägaren intygar att fordonet inte kommer att användas på annat än ovan angivet sätt. Om ett fordon används i strid med intyget skall fordonet anses som avgiftspliktigt.

SOU 1999:62	Författningsförslag 33

För fordonskombinationer är det motorfordonet som är avgörande för om kombinationen är undantagen från avgiftsplikt.

______________

Denna lag träder i kraft den …

SOU 1999:62	35

1 Inledning

1.1Utredningsuppdraget

En betydelsefull del av utredningsuppdraget utgörs av att utvärdera styreffekterna av de skatter som träffar vägtrafiken. I utredningens direktiv uttalas att det är angeläget att en sådan analys kommer till stånd eftersom någon samlad bedömning av dessa styreffekter inte gjorts tidigare. Utredningen skall enligt direktiven göra en avvägning mellan försäljningsskatt, fordonsskatt, energi- och koldioxidskatt så att den samlade styreffekten förbättras ur trafiksäkerhets- och miljösynpunkt. Reglerna om beskattning av bilförmån ingår inte i uppdraget.

En annan viktig uppgift för utredningen är att undersöka möjlig- heterna till förenklingar av reglerna för fordonsskatt och försäljnings- skatt. Dessa regler är för närvarande mycket detaljerade.

Vidare skall utredningen enligt direktiven presentera förslag på en skoterskatt vilken skall utformas i enlighet med övriga förslag.

Tilläggsdirektiven som beslutades i januari 1998 innebär bland annat att utredningen, utöver vad som framgår av de ursprungliga direktiven, skall göra en författningsteknisk översyn av fordons-skattelagen. För- enklingar av fordonsskattereglerna framhålls härvid som eftersträvans- värda och detta gäller särskilt beträffande bestämmelserna om traktorer, motorredskap, tunga terrängvagnar och släpvagnar.

Dessutom skall utredningen enligt tilläggsdirektiven föreslå ändringar av författningsteknisk natur för att anpassa fordonsskatten för tunga fordon som används för godstransport på väg, till gällande EU-regler. I samband med införandet av vägavgifter för vissa tunga fordon den 1 januari 1998 hade fordonsskatten endast i viss mån anpassats till det tillämpliga EU-direktivet.

Vidare innebär tilläggsdirektiven i januari 1998 att utredningen skall göra en översyn av de skatteregler som gäller för veteranfordon, dvs. nuvarande bestämmelser om skattebefrielse för fordon som är av en årsmodell som är trettio år eller äldre, med syfte att anpassa bestämmel- serna till EU-reglerna.

Enligt de senaste tilläggsdirektiven, som beslutades i oktober 1998, skall utredningen bland annat lämna förslag om den närmare utform- ningen av en fordonsskattehöjning för tunga bussar. Riksdagen har beslutat om en sådan skattehöjning och utredningens uppgift är alltså inte att utreda om den bör ske utan endast att utforma skatteskalor för

36 Inledning	SOU 1999:62

tunga bussar på liknande sätt som gäller för tunga lastbilar. Utred- ningen skall med andra ord inte göra några lämplighetsöverväganden när det gäller själva skattehöjningen.

Ett ytterligare uppdrag enligt ifrågavarande tilläggsdirektiv är att redovisa hur fordonsskattesystemen i Danmark och Tyskland har ut- formats med avseende på miljödifferentiering. Vidare sägs i tilläggs- direktiven att utredningen skall, utöver vad som framgår av tidigare direktiv, beakta vad som framförts i den transportpolitiska propositionen. Utredningen skall också samråda med energiskattegruppen inom Regeringskansliet. Slutligen skall utredningen enligt tilläggsdirektiven ta hänsyn till vägavgiftssystemet för vissa tunga fordon vid översynen av vägtrafikens samlade beskattning samt beakta resultatet av Naturvårds- verkets undersökning om miljöeffekterna av en ökad andel dieseldrivna bilar.

De ursprungliga direktiven och tilläggsdirektiven återfinns som bilaga 1, 2 respektive 3 till detta betänkande.

1.2Utredningsarbetet

Utvärderingen av skatternas styreffekter på vägtrafikområdet har varit ett mycket viktigt led i utredningsarbetet. Den har utgått från en under- sökning som för utredningens räkning utförts inom Ekonomiska forsk- ningsinstitutet vid Handelshögskolan i Stockholm. Professor Per-Olov Johansson har varit ansvarig uppdragsledare för undersökningen som utförts av Mikael Sandström. Undersökningsrapporten återfinns som bilaga 4 till detta betänkande.

Utvärderingen av styreffekterna fanns inte tillgänglig när utred- ningens delbetänkande avlämnades i september 1997. Med hänsyn härtill valde utredningen att koncentrera delbetänkandet till frågor som inte var beroende av nämnda utvärdering, främst att förenkla reglerna för fordonsskatten på personbilar och motorcyklar samt att utreda möjliga förändringar med hänsyn till EG-rätten. Dessutom föreslogs en tillfällig, kraftig höjning av skrotningspremien på personbilar med syfte att påskynda utskrotningen av gamla bilar med de sämsta miljö- och säkerhetsegenskaperna.

Utredningen har därefter fått tillgång till undersökningen av styr- effekterna vilken avrapporterades i september 1998. Rapporten inne- håller flera intressanta resultat. De tyder bland annat på att miljöklass- differentieringen av försäljningsskatten och fordonsskatten har haft effekt på sammansättningen av bilparken. Vidare framstår det enligt rapporten som att miljöklassdifferentiering av försäljningsskatten bör vara ett mer effektivt styrmedel än motsvarande differentiering av

SOU 1999:62	Inledning 37

fordonsskatten. I rapporten görs visserligen kraftiga reservationer i det här avseendet men sammantaget får resultaten ändå anses intressanta. Minst lika intressanta resultat redovisas när det gäller styreffekter av drivmedelsbeskattningen. Dessa resultat grundas bland annat på flera tidigare studier och framstår därmed som mer tillförlitliga än resultaten beträffande fordonsskattens respektive försäljningsskattens styr-effek- ter. Enligt rapporten kan förändringar i beskattningen av drivmedel påverka drivmedelsförbrukningen, särskilt på längre sikt. Utredningens utvärdering av olika styrmedel och styreffekter, som presenteras i kapitel 2, grundar sig till stora delar på ifrågavarande rapport. I samband med den utvärderingen behandlas rapporten närmare.

Utredningens uppdrag att göra en avvägning mellan å ena sidan energi- och koldioxidskatt och å andra sidan övriga skatter inom väg- trafikområdet kan anses inrymma en viss prövning av vilka nivåer som skall gälla för de förstnämnda skatterna. Som anfördes i delbetänkandet (kapitel 5) är frågorna om energi- och koldioxidskatt dock inte begränsade till vägtrafiksektorn utan av stor betydelse för flera samhällssektorer. Ifrågavarande skatter är dessutom föremål för energiskattegruppens arbete inom Regeringskansliet. I delbetänkandet hänvisades bland annat till dessa skäl då utredningen fann det omöjligt att lägga fram egna förslag rörande energiskatten och koldioxidskatten.

Utredningen har samrått med den i de senaste tilläggsdirektiven om- nämnda energiskattegruppen. Genom detta samråd har bland annat framkommit att energiskattegruppens arbete inte kommer att bli färdigt under tiden för den här utredningens uppdrag. Med hänsyn härtill anser Trafikbeskattningsutredningen sig fortfarande förhindrad att lägga fram egna förslag rörande nivåerna för skatten på olika drivmedel. Utredningen har därför valt att utgå från gällande skattesatser för beskattningen av drivmedel. Detta innebär en begränsning såtillvida att den här utredningen inte har kunnat göra någon egentlig avvägning mellan energi- och koldioxidskatt och övriga skatter. Utredningen är naturligtvis medveten om att drivmedelsbeskattningens nivåer kan komma att ändras när energiskattegruppens arbete har slutförts. I det här sammanhanget är det värt att påminna om det resultat som framkommit vid utvärderingen av styreffekterna, att förändringar i beskattningen av drivmedel kan påverka drivmedelsförbrukningen. Förändringar i drivmedelsbeskattningen skulle i flera fall kunna påverka utredningens förslag, t.ex. beträffande hur stor skillnaden bör vara mellan fordonsskatten på dieseldrivna respektive bensindrivna fordon. I så fall får de av utredningen föreslagna beloppen för t.ex. enhetsskatten på lätta fordon anpassas till förändringarna i drivmedelsbeskattningen.

I kapitel 6 föreslår utredningen att den nuvarande lagen om försälj- ningsskatt på motorfordon avskaffas. Vidare förordar utredningen att

38 Inledning	SOU 1999:62

man inför en försäljningsskatt som i sin helhet är miljöklassrelaterad så snart nya miljöklasser fastställts i enlighet med av EU nyligen beslutade kravnivåer. Detta skall ses mot bakgrund av vad som framkommit vid utvärderingen av styrmedlen och styreffekterna, dvs. att differentiering av försäljningsskatten tycks vara ett mer effektivt styrmedel än mot- svarande differentiering av fordonsskatten. Utredningen anser dock att den gällande försäljningskattelagen bör avskaffas under alla förhåll- anden.

Förslaget om att avskaffa den nuvarande lagen om försäljningsskatt på motorfordon är delvis föranlett av förenklingsskäl. Även beträffande fordonsskatten har utredningen utrett möjligheterna till ytterligare för- enklingar utöver de som föreslogs i delbetänkandet. Där föreslogs som bekant enhetsskatt för personbilar och motorcyklar. Arbetet efter del- betänkandet har inriktats mot andra lätta fordon, dvs. lätta lastbilar, lätta bussar och lätta släpvagnar. Härvid har utredningen inhämtat upp- lysningar och synpunkter från källor inom bland annat Riksskatteverket, Vägverkets bilregister, Rikspolisstyrelsen samt AB Svensk Bil-provning. Denna information har även fått betydelse för utredningens övriga förslag rörande t.ex. fordonsskatten på traktorer och nyss nämnda försäljningsskatt. Såvitt gäller fordonsskatten på lätta fordon har arbetet utmynnat i ett förslag om enhetsskatt vilket läggs fram i kapitel 3. I det sammanhanget diskuteras också möjligheten att, som ett alternativ till miljöklassdifferentierad försäljningsskatt, differentiera fordonsskatten efter de kommande miljöklasserna.

Vad gäller fordonsskattehöjningen för tunga bussar innebär utred- ningens uppdrag som sagts inte någon lämplighetsbedömning. Arbetet har i stället inriktats mot den närmare utformningen av skatteskalorna och har därmed fått en i huvudsak teknisk karaktär. Utredningens förslag rörande tunga bussar presenteras i kapitel 4.

Vad gäller tunga godstransporter uppfattar utredningen det inte som en prioriterad fråga att överväga andra förändringar i beskattningen än den anpassning till EG-rätten som nämns i de första tilläggsdirektiven (januari 1998) och som i första hand tar sikte på tunga släpvagnar. Denna uppfattning förstärks av att riksdagen har beslutat om ändrade fordonsskattesatser för tunga lastbilar i samband med införandet av vägavgiften för vissa tunga fordon. De numera gällande skattesatserna för tunga lastbilar är bestämda med hänsyn till såväl vägavgiftssystemet som internationella konkurrensskäl. Mot denna bakgrund lämnar utred- ningen inga förslag om förändringar av fordonsskatten på tunga lastbilar.

I delbetänkandet uttalades att utredningen skulle överväga att slopa fordonsskatten för tunga släpvagnar. Frågan fick förstärkt aktualitet genom uppdraget enligt tilläggsdirektiven att lägga fram förslag för att anpassa fordonsskatten för tunga fordon som används för godstransport

SOU 1999:62	Inledning 39

på väg till gällande EU-regler. Det bör framhållas att nuvarande ut- formning av fordonsskatten för tunga fordon inte strider mot EU:s regler men om skatten på tunga släpvagnar skulle slopas och ersättas av högre skatt på dragfordonet (lastbilen) så skulle fordonsskatteuttaget likna utformningen av EU-direktivets bestämmelser och därmed harmoniera bättre med vägavgiftssystemet. Det har emellertid under utredningens arbete visat sig att de eventuella fördelarna med den övervägda förändringen knappast uppväger de problem som skulle uppstå. Det har inte framkommit några internationella konkurrensskäl för förändringen eftersom de flesta konkurrentländer i likhet med Sverige tar ut separat fordonsskatt på släpvagnar. Vad beträffar nackdelarna med den över- vägda förändringen så kan bland annat nämnas de praktiska problem som skulle uppstå vid själva omställ-ningen. Om fordonsskatteuttaget från släpvagnarna skulle fördelas på alla lastbilar så innebär det att beskattningen skärps för lastbilsägare som inte brukar använda släp- vagn. Även om det i och för sig är möjligt att bestämma skattenivån med hänsyn till om lastbilen i fråga är utrustad med draganordning (jfr. vägavgiftssystemet) så kvarstår att förändringen skulle innebära omställningsproblem och att den inte bör genomföras utan goda skäl. Några sådana skäl föreligger inte. Utredningen har därför kommit fram till att det inte finns tillräcklig grund för ändring av det nuvarande förhållandet med fordonsskatt på släpvagnar. Därför föreslås inte heller i detta avseende någon förändring rörande fordonsskatten på tunga godstransportfordon.

Vad gäller traktorer har utredningen övervägt åtgärder för att und- vika de betydande administrativa problem som uppkommer vid registreringen av så kallade trafiktraktorer och så kallade jordbruks- traktorer. Gränsdragningen mellan dessa, som enbart beror av traktorns användningssätt, behövs på grund av nuvarande skatteskillnad mellan de båda fordonskategorierna. Frågorna om traktorer behandlas i kapitel 5 och utredningen föreslår härvid att fordonsskatten på trafiktraktorer sänks till samma nivå som för jordbrukstraktorer.

Utredningen har inte övervägt några förändringar i fordons- skattehänseende för motorredskap och tunga terrängvagnar eftersom definitionerna av motorredskap och terrängmotorfordon troligtvis kommer att ändras. Frågan om sådana ändringar är föremål för arbete inom Regeringskansliet.

Motorcyklar, personbilar, lastbilar eller bussar som är av en års- modell som är trettio år eller äldre är inte fordonsskattepliktiga. Enligt tilläggsdirektiven i januari 1998 skulle utredningen göra en översyn av skattereglerna för sådana så kallade veteranfordon. Resultatet av översynen redovisas i kapitel 7.

40 Inledning	SOU 1999:62

Enligt utredningens ursprungliga direktiv skulle förslag om en skoterskatt presenteras. Skatten skulle vara utformad i enlighet med utredningens övriga förslag vilket väl närmast innebär att en sådan skatt skulle utgöra en del av fordonsskattesystemet. Utredningen har dock under hand från Regeringskansliet inhämtat att frågan om skoterskatt inte längre är aktuell och utredningen presenterar därför inte något förslag om beskattning av skotrar.

SOU 1999:62	41

2 Styrmedel och styreffekter

2.1Inledning

I utredningens direktiv anges att en översyn skall göras av skatterna på trafikområdet. Översynen skall ”koncentreras till vad som är den lämpligaste avvägningen mellan försäljningsskatt, fordonsskatt, energi- och koldioxidskatt i syfte att förbättra den samlade styreffekten med avseende på trafiksäkerhet och miljö.” En sådan översyn kräver information av flera olika slag.

Först måste problemen preciseras närmare med avseende på såväl miljö som trafiksäkerhet. Härvid bör man bland annat fråga sig vilka miljöproblem som är ett direkt resultat av vägtrafiken och vad som är den bakomliggande orsaken till dessa. Det gäller exempelvis att bestämma om problemen är relaterade till bränsleförbrukningen, typen av fordon eller mängden trafik. Kunskap om upphovet till olika problem är en förutsättning för att det skall vara möjligt att vidta rätt slags åtgärder.

Vidare måste miljöskadan värderas. Först därigenom kan avgöras hur stora insatser, dvs. kostnader, som är motiverade för att minska miljöpåverkan. Först efter en avvägning mellan kostnaderna för rening eller andra åtgärder och kostnaderna i termer av skada på miljön är det möjligt att bestämma vilka styrmedel som bör användas.

Ett sista steg är en analys av de potentiella styrmedlens faktiska styreffekter. Denna kunskap är nödvändig för att kunna välja ett effektivt styrmedel. När det gäller skatterna på vägtrafikområdet handlar detta om i vilken utsträckning skatterna påverkar trafikanternas olika val. Rent konkret handlar det exempelvis om hur konsumenterna av bensin reagerar på en skattehöjning.

Utredningen har koncentrerat sig på det sista av dessa steg, dvs. huruvida skatterna på vägtrafikområdet har en styreffekt. Denna analys är därmed främst ett bidrag för att avgöra om dessa styrmedel är ett verksamt medel att använda i miljöpolitiken. Styrmedelsmixen, dvs. avvägningen mellan försäljningsskatt, fordonsskatt och drivmedels- skatter bör dock även bero på de två första faktorerna, dvs. vilka konkreta miljöproblem som skall lösas och dess orsaker samt värd- eringen av miljöskadan. Denna översyn behandlar inte dessa delar utan begränsas till de olika skatternas styreffekter. Som nämnts i inledningen till detta betänkande har utredningen initierat en undersökning av

42 Styrmedel och styreffekter	SOU 1999:62

styreffekterna vilken utförts inom Handelshögskolan i Stockholm. Förevarande kapitel utgår till stora delar från resultaten av den under- sökningen.

2.2Teoretisk bakgrund

2.2.1Den ekonomiska grunden för miljöpolitik

Redogörelsen i detta avsnitt grundar sig på Skatteväxlingskommitténs betänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11). För en mer utförlig beskrivning hänvisas till kapitel 3 i nämnda betänkande.

Det finns i den ekonomiska teorin en grundläggande föreställning om knapphet. De produktiva resurserna (arbetskraft, naturtillgångar och realkapital) är begränsade i förhållande till de mänskliga behoven av varor, tjänster, miljökvalitet och annat som bidrar till människors välbefinnande. Ett välkänt resultat i ekonomisk teori är att en ekonomi med så kallade perfekta konkurrensmarknader löser samhällets grundläggande resursfördelningsproblem på ett effektivt sätt. Med effektivitet menar man här att samhällets resurser utnyttjas på bästa möjliga sätt (vid given inkomstfördelning) och att producenterna till lägsta möjliga kostnad tillverkar det konsumenterna efterfrågar. Detta teoretiska resultat, där priserna fungerar som en informationsbärare, bygger på ett antal förutsättningar. En i sammanhanget viktig förutsättning är att det inte får finnas så kallade externa effekter. Varken produktion eller konsumtion får generera effekter som inte avspeglas i marknadspriserna.

Externa effekter kan vara såväl positiva som negativa men i miljö- sammanhang rör det sig i de flesta fall om negativa externa effekter. Transportsektorn orsakar externa effekter av olika slag, dvs. effekter som påverkar andra aktörers konsumtions- och produktionsmöjligheter och som inte ingår i transportsektorns kostnader. Exempel på detta är buller och utsläpp av partiklar. Förekomsten av externa effekter leder till att marknadsekonomin ur samhällets synvinkel misslyckas med att allokera resurserna på bästa möjliga sätt. Kostnaderna för de olika privata aktörerna skiljer sig ifrån kostnaderna för samhället som helhet. Med andra ord föreligger ett så kallat marknadsmisslyckande.

Marknadsmisslyckanden kan bero på förekomsten av kollektiva varor eller på svårigheter att definiera äganderätter. Kollektiva varor karakteriseras av att ”min konsumtion av varan inte påverkar din” och ofta av att äganderätterna inte är väldefinierade. Luftkvalitet är ett exempel på en kollektiv vara där äganderätten är svår att definiera.

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 43

Väldefinierade äganderätter är en förutsättning för att en marknad skall kunna fungera på ett bra sätt. Man kan dock försöka definiera ägande- rätter till t.ex. luftkvalitet via en marknad för utsläppsrättigheter där staten ger ägarna till rättigheterna möjlighet att förorena luften. När rättigheterna på detta sätt är väldefinierade finns förutsättningar för att en marknad skall kunna uppstå.

Marknadsmisslyckanden utgör motiv för offentliga ingrepp i resurs- fördelningen. Grovt sett kan detta ske på två sätt, via administrativa eller incitamentsbaserade styrmedel. Administrativa styrmedel på trafik- området är exempelvis tvingande utsläppskrav som ställs på fordonen. Incitamentsbaserade styrmedel innebär i stället att man försöker påverka producenters och konsumenters beteende på ett mindre direkt sätt. Genom att prissätta utsläpp ges förorenaren ett incitament att minska utsläppen. Skatten på koldioxid är ett exempel på detta.

Oavsett vilket styrmedel man väljer måste man ha någonting att styra emot. I vissa fall kan ett totalförbud motiveras, i många andra fall väljer man en lösning där en viss mängd miljöstörande verksamhet tillåts. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv bör det bedrivas miljö- politik så långt som det är kostnadseffektivt, dvs. till dess att kostnaden inte överstiger värdet av det som kan uppnås. Det är exempelvis inte rimligt att rena alla utsläpp fullt ut. Den intressanta frågan är i stället hur stora utsläpp som kan tillåtas. Svaret beror på de samhälls-ekonomiska intäkterna och kostnaderna av att bedriva miljöpolitik. Ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv bör nivån väljas så att de samhälls-ekonomiska kostnaderna och intäkterna överensstämmer på marginalen. Således är det kostnaden och intäkten av ”det sista kilot” som skall överens- stämma, men längre än så är det inte samhällsekonomiskt lönsamt att bedriva miljöpolitik.

De samhällsekonomiska kostnaderna för att minska utsläpp består av de resurser som måste avsättas för att minska dem. I fallet med trafikens utsläpp kan dessa exempelvis bestå av kostnader för att installera katalysatorer eller merkostnader som uppstår vid användning av miljöklassad bensin.

De samhällsekonomiska intäkterna av att minska utsläpp är ofta svårare att kvantifiera. De kan t.ex. bestå av förbättrade rekreations- möjligheter, minskade sjukdomsfall eller mindre påverkan på byggnads- och konstverk. Det är många gånger svårt att belopps-mässigt bestämma värdet av sådana miljöförbättringar. Inte desto mindre är beräkningarna mycket viktiga eftersom de bland annat kan komma att utgöra underlag för regeringens och riksdagens beslut om vilka miljömål som skall ställas upp.

44 Styrmedel och styreffekter	SOU 1999:62

2.2.2Ekonomiska styrmedel

Med kunskap om vilka mål man skall styra mot blir nästa naturliga steg att hitta de instrument som mest effektivt leder till måluppfyllelse. Ett sådant medel är så kallade Pigouskatter. Dessa baseras på att externa effekter existerar, dvs. att de privatekonomiska kostnaderna för produk- tion eller konsumtion inte alltid överensstämmer med de samhälls- ekonomiska kostnaderna. Om en aktör förorsakar utsläpp som påverkar produktions- eller konsumtionsmöjligheterna för en annan aktör skiljer sig de företagsekonomiska och de samhällsekonomiska kostnaderna åt. Pigous förslag var att en skatt skulle introduceras uppgående till värdet av den negativa (marginella) externa effekt som den förorenande aktören bidrar med. Om den externa effekten är positiv blir konse- kvensen i stället att aktiviteten skall "belastas med en negativ skatt", dvs. subventioneras.

Det viktigaste teoretiska resultat som framkommit inom den miljöekonomiska litteraturen om ekonomiska styrmedel är att en miljöskatt kommer att leda till en kostnadsminimerande fördelning av utsläppen. Kostnadsminimeringen innebär att detaljerad kunskap om olika reningskostnader i samhället inte behövs för en kostnadseffektiv rening av utsläppen. I princip behöver man bara besluta om att varje källa skall erlägga en skatt för de utsläpp som inte renas. Varje aktör kommer att jämföra kostnaden för att släppa ut en enhet (lika med miljöskatten) med att rena denna enhet (marginalkostnaden för rening). Det blir då lönsamt för aktörerna att rena så länge som marginal- kostnaden för rening är mindre än miljöskatten. I slutläget kommer alla aktörer att ha samma marginella reningskostnad, lika stor som miljö- skatten. Denna fördelning av utsläpp är den som minimerar kostnad- erna för att uppnå utsläppsminskningen.

Problemet är dock att bestämma nivån på skatten. Nivån bestäms idealt sett genom en uttrycklig beräkning av den marginella kostnaden för att rena utsläppen och den marginella skadan av ytterligare en enhet utsläpp. Skatten skall väljas så att dessa två marginalkostnader sammanfaller för att få den för samhället bästa lösningen. Den margi- nella skadan speglar i detta sammanhang individernas värdering av miljö, dvs. hur högt skadan av ytterligare en enhet utsläpp värderas. Denna värdering förutsätter att en nyttofunktion preciseras, där miljökvalitet ingår som en variabel. En annan nivå på miljöskatten ger fortfarande en kostnadseffektiv fördelning av de reningsåtgärder som vidtas men den totala mängden rening behöver då inte uppgå till vad som är samhälls- ekonomiskt optimalt.

Samma resultat kan erhållas med överlåtbara utsläppsrättigheter. Varje sådan rättighet ger en aktör möjlighet att släppa ut en viss mängd, t.ex. ett ton. Den för samhället optimala utsläppsmängden, dvs. den

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 45

mängd för vilken den marginella kostnaden för rening och den marginella skadan av utsläppen är lika stora, motsvarar summan av alla utsläppsrättigheterna. Kostnadseffektivitet uppnås på samma sätt som med en miljöskatt. Bilden kompliceras dock om en aktör genom sitt agerande ensam kan påverka marknadspriset. Genom handel i utsläpps- rättigheter kommer ett marknadspris att etableras vilket är lika med marginalkostnaden för rening för alla aktörer. Detta beror på att betalningsviljan för utsläppsrättigheter direkt avspeglas i kostnaderna för rening. Aktörer med höga reningskostnader väljer att köpa rättig-heter av aktörer med låga reningskostnader och de senare väljer i större utsträckning att rena sina utsläpp.

Kostnadsminimeringsprincipen leder till ett flertal intressanta resultat för hur en effektiv miljöpolitik bör utformas. En implikation är att man inte allmänt kan säga att det är kostnadseffektivt att ställa samma krav på alla samhällssektorer. Att kräva att samtliga sektorer skall reducera utsläppen med exempelvis tio procent betyder att man bortser från att kostnaderna kan skilja sig betydligt mellan olika sektorer. En fördelning där en sektor svarar för 90 procent av reduktionen och övriga sektorer för 10 procent kan vara mindre kost-sam för samhället än om reduktionen fördelas lika över alla sektorer. Det är i skenet av detta en generell miljöskatt skall ses, vilket i princip garanterar att reningen sker där den tar minst resurser i anspråk.

2.2.3Viktiga aspekter vid val av styrmedel

Att ekonomiska styrmedel kan leda till kostnadseffektiva ”lösningar” på miljöproblemen är ett starkt argument för användning av dessa. Valet av styrmedel i miljöpolitiken innebär ett val mellan medel med olika egenskaper. I det här avsnittet diskuteras några av de över-väganden som är viktiga vid valet av styrmedel.

Miljöbelastningens karaktär

Miljöproblemets karaktär är av central betydelse för valet mellan olika instrument. Olika sorters utsläpp ger upphov till olika skador. Koldioxid- utsläpp ger inga lokala skador utan bidrar till den så kallade växthus- effekten vilken är ett globalt miljöproblem. I detta fall är utsläppskällans geografiska lokalisering utan betydelse för valet av styrmedel.

I många fall ger dock utsläpp regionala eller lokala skador. Exempelvis har avgaser från biltrafik i huvudsak två miljöeffekter, en global effekt i form av utsläpp av växthusgaser samt en lokal effekt i form av direkta hälsoeffekter, påverkan på byggnader, buller etc. Miljö- politiken måste i detta fall lösa två problem, ett lokalt och ett globalt. Det

46 Styrmedel och styreffekter	SOU 1999:62

är dock i allmänhet inte möjligt att lösa två problem med ett medel, t.ex. med en enhetlig miljöskatt på bensin. En tänkbar metod för att försöka lösa båda problemen skulle kunna vara att kombinera en koldioxidskatt med så kallade biltullar.

Förutom att miljöskador har en rumslig dimension har de också en tidsmässig dimension. Koldioxidutsläpp är ett exempel där det är halten av koldioxid i atmosfären som anses vara det egentliga hotet – inte det momentana utsläppet. Miljöskadorna är beroende av den totalt ackumu- lerade mängden föroreningar. Detta ställer ytterligare krav på utform- ningen av styrmedel.

Styrmedelsval under osäkerhet

För att kunna bestämma storleken av t.ex. vissa kostnader för rening krävs bland annat detaljerad kunskap om vilka tekniska möjligheter som står till förfogande. I praktiken måste många beslut om införandet av nya styrmedel fattas utan att man med säkerhet känner till de samhällsekonomiska intäkterna och kostnaderna av minskningen av utsläppen. En intressant fråga är om denna osäkerhet är av betydelse när det gäller att välja mellan olika styrmedel.

En miljöskatt gör att den aktör som orsakar utsläppen kommer att rena dem så länge som detta är ett billigare alternativ än att betala skatten. Reningskostnaderna kommer således att överensstämma med miljöskatten för ”det sista kilot” som aktören väljer att rena. Om statsmakterna hade fullständig kunskap om reningskostnaderna skulle man lika väl kunna ge aktören ett tillstånd att släppa ut samma mängd som han kommer att göra i miljöskattefallet.

Antag nu att reningskostnaderna visar sig bli betydligt högre än beräknat. Med regleringsalternativet skulle utsläppen då uppgå till samma kvantitet som tidigare men miljöskattealternativet skulle leda till att en mindre kvantitet utsläpp renas. Från samhällsekonomisk synpunkt skiljer sig således alternativen åt på två punkter. I reglerings-fallet blir utsläppen jämförelsevis mindre, men reningskostnaderna högre. Omvänt blir utsläppen högre i skattefallet, men mindre resurser används till rening.

Vilket alternativ är att föredra? Svaret beror helt och hållet på vad kostnaderna för rening är i förhållande till värdet av att minska utsläppen. Om kostnaderna för rening stiger mycket kraftigt vid ökad rening kan regleringsalternativet vara sämre ur samhällsekonomisk synpunkt. Miljöskatter kan vara ett sämre alternativ om skadekost- naderna stiger mycket brant utöver en viss nivå. För vissa ämnen kan det finnas så kallade tröskeleffekter där utsläppen över en viss nivå är mycket hälsovådliga. Med en reglering kan man undvika ett sådant utfall, men vid osäkerhet om storleken av marginalkostnaderna för

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 47

rening kan en för lågt satt miljöskatt leda till för höga utsläpp. Valet mellan kvantitets- och prisstyrning är ett generellt problem och de grundläggande resonemangen kan även tillämpas på andra företeelser än utsläpp.

Denna enkla analys visar att det inte på förhand går att säga om en (optimalt lagd) reglering eller en (fungerande) rättighetsmarknad är bättre eller sämre än en miljöskatt. Analysen understryker dock vikten av att analysera både de samhällsekonomiska intäkterna och de samhällsekonomiska kostnaderna för en viss åtgärd när man skall välja styrmedel. Med andra ord måste man vid varje beslutssituation rörande val av styrmedel ta hänsyn till vilket miljöproblem man vill motverka. Exempelvis leder analysen till slutsatsen att en reglering är överlägsen miljöskatter då det gäller utsläpp av mycket giftiga ämnen, dvs. sådana ämnen där ytterligare utsläpp får stora miljökonsekvenser.

I vissa fall kan det vara önskvärt att kombinera olika former av styrmedel. Kombinerade styrmedel är speciellt intressanta i de fall där det finns så kallade kritiska gränser, vid vilka ökade utsläpp eller ökat resursuttag leder till att det man vill skydda helt försvinner och det samtidigt råder osäkerhet om kostnads- och intäktssamband.

Administrationskostnader

Olika styrmedel kräver olika mycket i termer av administration och kontroll. Ett system baserat på skatter kräver en särskild administrativ organisation som kan vara mer omfattande än en administrativ reglering. Merkostnaden vid användningen av ett ekonomiskt styrmedel beror på dess utformning. Befintliga utvärderingar av de svenska miljöskatterna tyder på att administrationskostnaderna i allmänhet är låga.

Incitament till teknisk utveckling

Ekonomiska styrmedel kan ge bättre incitament till teknisk utveckling. Genom att utsläppen är prissatta blir det tydligare för företagen vilka kostnadsbesparingar som kan göras, vilket i sin tur ger incitament till teknisk utveckling för att därigenom minska det enskilda företagets kostnader.

Om utsläppen inte prissätts blir incitamenten till teknisk utveckling svagare. Även administrativa regleringar leder dock sannolikt till innovationer, men det är ännu inte klarlagt hur stor skillnaden egent-ligen är mellan ekonomiska styrmedel och regleringar i detta avseende.

Grad av måluppfyllelse

En kvantitativ reglering ger stor precision i och med att miljömålet anges direkt i regleringen. Annorlunda uttryckt har man en större träffsäkerhet

48 Styrmedel och styreffekter	SOU 1999:62

vid användning av direkta regleringar eller marknader för utsläpps- rättigheter. Miljöskatter har en mer svårbedömd träffbild eftersom dessa skatters styrande effekt bland annat beror på den ekonomiska aktiviteten i samhället. Som exempel kan nämnas att energianvänd- ningen följer konjunkturutvecklingen. En miljöskatt bör vidare justeras till allmänna förändringar i prisnivån för att skattens styrande effekt inte skall påverkas över tiden.

Fördelningseffekter

Såväl administrativa miljöregleringar som ekonomiska styrmedel har effekter på inkomstfördelningen. En viktig skillnad mellan en miljöskatt och en administrativ reglering är att den senare inte ger några statsfinansiella intäkter. Man har därför färre möjligheter att korrigera eventuella oönskade fördelningseffekter om man använder en admini- strativ reglering.

Det är svårt att säga något om hur olika styrmedel påverkar in- komstfördelningen över tiden. Kostnaderna för en skärpning av miljö- politiken stannar inte inom ett enskilt företag utan vältras i allmänhet över på konsumenter och på andra företag i förädlingskedjan.

Internationella aspekter

I en liten öppen ekonomi som den svenska konkurrerar särskilt exportföretagen på en världsmarknad med i hög grad utifrån givna priser. En miljöpolitik som inte beaktar den internationella dimensionen kan i sin förlängning leda till en sämre miljökvalitet. Detta kan ske om aktörerna väljer att flytta produktionen till andra länder med lägre miljökrav. För transportsektorn, och då främst åkerinäringen, kan detta ske genom att fordonen och/eller företagen registreras utomlands. En del av de svenska kraven på fordonen blir i så fall inte längre tillämpliga vilket innebär en risk för att vi får en sämre bilpark som trafikerar vägarna både i Sverige och utomlands. Miljökraven på detta område regleras dock av EG-rätten och det bedrivs ett arbete inom minister- rådet för att på sikt harmonisera miljökraven på fordon inom Europa.

Den grundläggande analysen i detta är fortfarande densamma. För varje miljöproblem måste man väga intäkter i form av en bättre miljö- kvalitet mot kostnader i form av en lägre materiell standard. Ett miljö- problem som endast ger lokala skador bör betraktas på ett annorlunda sätt än de miljöstörningar som är oberoende av utsläppskällans lokalisering.

Många av dagens miljöfrågor är knutna till svenska åtaganden inom ramen för olika internationella avtal. Därför bör miljöpolitikens

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 49

huvudsakliga uppgift vara att finna så kostnadseffektiva lösningar som möjligt för att nå de överenskomna målen.

För att finna kostnadseffektiva lösningar är det viktigt att utvärdera effekterna av olika ekonomiska styrmedel. I de följande avsnitten analy- seras de olika skatternas effekter på bensinförbrukning respektive bilval, effekter som i sin tur påverkar miljön.

2.3Styrmedel på vägtrafikområdet

Skatter har sedan lång tid använts inom vägtrafikområdet. Drivmedel beskattades för första gången redan 1929 då skatt på bensin och motoralkoholer infördes. Vid införandet motiverades denna beskattning med statsfinansiella skäl. Fordonsskatten, eller skatt på innehav av fordon, infördes också på 1920-talet. Motivet bakom införandet var att fordonsägarna skulle få svara för kostnader i form av vägunderhåll och vägslitage. Försäljningsskatten har sitt ursprung i den avgift som infördes på tillverkning och import av personbilar i början på 1950-talet. Syftet var då att hämma bilismens snabba utveckling eftersom den krävde stora investeringar i vägnät vilket ansågs riskera att belasta samhällsekonomin hårt. Se kapitel 3 och 6 i detta betänkande samt kapitel 2 och 3 i utredningens delbetänkande för en mer utförlig redogörelse för bakgrunden till fordonsskatten och försäljningsskatten. Beträffande alla ovannämnda skatter har alltså finansieringsskäl varit det primära syftet vid införandet. Samtidigt har naturligtvis dessa skatter också haft olika effekter på trafikanternas beteenden, dvs. styreffekter.

Det finns i huvudsak fem former av ekonomiska styrmedel på vägtrafikområdet. De tre former av styrmedel som jämte skrotnings- premien haft störst betydelse i Sverige utgörs av skatt på försäljning av bilar, skatt på innehav av bilar och skatt på själva bilkörningen, dvs. drivmedelsbeskattning. Dessa tre former av styrmedel kommer att analyseras närmare i de följande avsnitten. De båda andra formerna av styrmedel är dels vägavgifter eller vägtullar och dels skrotnings-premier.

I Sverige har användningen av vägavgifter och vägtullar hittills varit begränsad. En form av vägavgifter för tunga fordon infördes år 1998 genom att Sverige gick med i det så kallade Eurovinjettsamarbetet, jfr. avsnitt 7.2.2 i detta betänkande. Avgiftens utformning för svenska åkare, dvs. att den är obligatorisk och tas ut på helårsbasis, leder till att den har samma styreffekter som fordonsbeskattningen. För utländska åkare från länder som inte deltar i detta samarbete fungerar den som en vägavgift som tas ut för nyttjandetiden. Avgiften utgår således för den tid som åkaren använder det svenska vägnätet, dvs. avgiften erläggs för dygn, vecka eller månad. Biltullar eller lokala vägavgifter har hittills inte

50 Styrmedel och styreffekter	SOU 1999:62

använts som styrmedel i Sverige. I det så kallade Dennispaketet ingick förslag om vägtullar för Stockholm som en finansieringskälla för investeringar i vägnät och övrig infrastruktur. Förslaget genomfördes dock inte. En lokal vägavgift/vägtull har, beroende på hur den ut-formas, vissa styreffekter på de lokala trafikflödena. För att påverka lokala miljöproblem kan denna form av styrmedel vara ett medel. Även parkeringsavgifter kan påverka trafiken i vissa områden. Slutligen utgör även skrotningspremier ett styrmedel på trafikområdet som på-verkar sammansättningen av bilparken. Det kan nämnas att utredningen lämnade förslag i delbetänkandet om en tillfällig, kraftig höjning av skrotningspremien på personbilar.

Utöver de ekonomiska styrmedlen finns ett stort antal regleringar med krav såväl på fordonen som på drivmedlen. Det finns även lokala regleringar i form av bestämmelser som styr körsätt och trafikflöden på lokal nivå. I följande avsnitt behandlas styreffekterna hos drivmedels- beskattningen respektive fordons- och försäljningsskatten.

2.4Drivmedelsbeskattning

2.4.1När kan drivmedelsbeskattning vara ett bra styrmedel?

Drivmedelsbeskattning är ett effektivt styrmedel under förutsättning att den har en påverkan på bilisternas beteenden. En sådan god styreffekt innebär samtidigt att skatteintäkterna minskar genom det förändrade beteendet. För en skatt som är bra ur fiskal synpunkt gäller det omvända, dvs. att skatten inte i någon större utsträckning påverkar bilisternas beteenden. En optimal varuskatt påverkar resursfördelningen i ekonomin så lite som möjligt. Detta innebär att om skatten fungerar bra ur styrsynpunkt så är den sämre ur fiskal synpunkt.

Den första fråga man bör ställa sig är vilka problem med externa effekter som är lämpade att lösa med drivmedelsbeskattning. Generellt gäller att ett styrmedel bör rikta sig direkt mot det problem som man vill lösa, dvs. det skall rikta sig mot faktorer som är nära relaterade till problemet. Av detta följer att de problem som en skatt på drivmedel kan lösa i första hand bör vara direkt proportionella mot drivmedels- förbrukningen och i andra hand bör vara direkt relaterade till kör- sträckan.

Koldioxidutsläpp är ett exempel på en externalitet där en skatt på drivmedel efter kolinnehåll är i det närmaste ett perfekt styrmedel. Utsläppen kommer att vara direkt proportionella mot mängden använt

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 51

drivmedel eftersom mängden utsläpp inte beror av förbränningen utan enbart av kolinnehållet.

I andra fall blir inte kopplingen lika direkt. Utsläpp av kväveoxider, flyktiga organiska ämnen och kolväten kommer också att vara beroende av förbränningsprocessen, dvs. av den enskilda bilens egen-skaper. Ut- släppen kommer således att vara relaterade till drivmedels-förbruk- ningen men inte stå i direkt proportion till denna. I en idealisk situation skulle drivmedelsbeskattningen kunna användas för att internalisera de effekter som kan anses vara gemensamma för alla bilar, dvs. den minsta gemensamma nämnaren i termer av utsläpp. Andra styrmedel, som riktar sig mot typen av bil, skulle då få användas för att ta hänsyn till skillnaderna mellan bilarnas externa effekter vad avser utsläpp. Denna avvägning är dock svår att göra i praktiken eftersom skillnaderna kan vara betydande både mellan olika bilar och mellan olika årsmodeller. Utsläppen kan dessutom antas variera med bilens livslängd. En sådan differentiering skulle helt enkelt kräva så mycket information att man inte på ett kostnadseffektivt sätt kan uppnå densamma inom skatte- systemet.

Lokala externa effekter lämpar sig inte heller för att lösa med hjälp av drivmedelsbeskattning. Buller är ett exempel på en sådan effekt. Även utsläpp av exempelvis kolväten och partiklar kan ha allvarligare konsekvenser i tätorter än på landsbygden. För att lösa sådana problem fordras strikt lokala styrmedel. Vägtullar eller lokala vägavgifter kan vara lämpliga ekonomiska styrmedel i dessa fall.

Sammanfattningsvis kan sägas att drivmedelsbeskattning bör an- vändas då externaliteterna har effekter som är generella, dvs. när skadan i princip är densamma oavsett var bilen körs. Den externa effekten skall även vara direkt relaterad till bränsleanvändningen eller till körsträckan som i sin tur beror på bränsleanvändningen. En förut- sättning för att drivmedelsbeskattningen skall vara ett verksamt styr- medel är dock att den också påverkar bilisternas beteenden. Detta innebär att trafikanterna visar sig vara känsliga för prisförändringar på drivmedel, dvs. att de minskar bilanvändningen då drivmedelspriset ökar.

2.4.2Drivmedelsskatternas styreffekter

Historiskt sett har drivmedelsskatterna främst använts som en fiskal skatt, dvs. som en finansieringskälla för de offentliga åtagandena. Först på 1970-talet började drivmedelsskatterna liksom övriga delar av energibeskattningen att användas i styrande syfte för att minska bero- endet av olja. Senare har drivmedelsskatternas styreffekter även blivit intressanta som ett av instrumenten i miljöpolitiken.

52 Styrmedel och styreffekter	SOU 1999:62

Skattens styreffekt avgörs av efterfrågans pris- och inkomst- känslighet. Pris- respektive inkomstelasticiteten är ett mått på denna känslighet, och ges av den procentuella förändringen i efterfrågan vid en pris- respektive inkomstökning på en procent.

I normala fall kommer priselasticiteten att vara negativ, dvs. efterfrågan minskar då priset ökar. Efterfrågan sägs vara elastisk om elasticiteten är mindre än –1. Detta innebär att efterfrågan minskar med mer än en procent då priset ökar med en procent. Det omvända gäller om efterfrågan är oelastisk, dvs. om minskningen av efterfrågan är mindre än en procent vid en prisökning på en procent. Priselasticiteten ligger då mellan 0 och –1.

Inkomstelasticiteten kan däremot vara antingen positiv eller negativ beroende på vilket slags vara det gäller. I de flesta fall är den positiv, dvs. efterfrågan på en vara ökar då inkomsten ökar. Vid en inkomst- elasticitet som är större än 1 kommer varans andel av konsumentens varukorg att öka mer än vad som ges av inkomstökningen. Varan tar således en större andel av konsumtionen. Det omvända gäller för varor med en inkomstelasticitet mellan 0 och 1.

Priselasticitetsmåttet anger således vad som händer med efterfrågan, och därmed förbrukningen, när skatten förändrar prisnivån. För att av- göra effekten på förbrukningen är det samtidigt viktigt att beakta in- komstförändringarna då även dessa är viktiga för efterfrågans, dvs. förbrukningens, utveckling.

Efterfrågans elasticitet kan antas vara olika beroende på vilket tidsperspektiv som analysen avser. Generellt sett är efterfrågan på de flesta varor mer priskänslig på lång sikt än på kort sikt. Detta beror på att på lång sikt är även kapitalet, som påverkar konsumtionen, utbyt- bart. I detta fall innebär det att valet av fordon påverkas.

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 53

Förändringar i efterfrågan på drivmedel kan delas upp i tre delar:

-förändringar i genomsnittlig körsträcka,

-förändringar i antalet bilar och

-förändringar i genomsnittlig specifik bränsleförbrukning.

Det kan antas att den första punkten är den som är lättast att förändra snabbt, dvs. det går ofta att köra mindre. Antalet bilar förändras däremot betydligt långsammare. Att köpa eller sälja en bil är ett större och mer långsiktigt beslut för konsumenten än valet av körsträcka. Den tredje punkten påverkas av förändringar i bilparken och vad dessa kan medföra i termer av val av bränslesnålare teknik och körsätt. Drivmedelsefterfrågans kortsiktiga priselasticitet kan således förväntas vara betydligt lägre än den långsiktiga. På kort sikt är bilparkens storlek given men på lång sikt kan även denna påverkas. Med kort sikt avses här den momentana effekten av en prisförändring av drivmedlet medan lång sikt är den period som behövs för att anpassningen av bilparken skall hinna äga rum.

2.4.3Studier av bensinskatternas styreffekter

Intresset för priseffekterna på främst bensinefterfrågan tog fart i samband med oljekriserna på 1970-talet. Sedan dess har ett stort antal studier gjorts där man försökt skatta pris- och inkomstelasticiteter för efterfrågan på bensin. De skattningar som diskuteras nedan rör därför enbart bensin. I nästa avsnitt kommer implikationerna av detta för andra drivmedel att behandlas.

Sandström (1998, se bilaga 4 till detta betänkande) går igenom tre olika översikter av efterfrågestudier. I tabell 1.1 återges de genom- snittliga elasticiteter som redovisas i dessa tre studier.

54 Styrmedel och styreffekter					SOU 1999:62

	Tabell 1.1: Elasticiteter från översiktsstudier
	Studie	Pris-		Inkomst-
		elasticiteter		elasticiteter
		Kort sikt	Lång sikt	Kort sikt	Lång sikt
	Dahl och Sterner	–0,26	–0,86	0,48	1,21
(1991)
	Goodwin	–0,27	–0,71	–	–
	(tidsserie, 1992)
	Goodwin	–0,28	–0,84	–	–
	(tvärsnitt, 1992)
	Espey (1998)	–0,26	–0,58	0,47	0,88

Källa: Sandström (1998) och respektive artikel. Notera att medelvärdena är oviktade, dvs. hänsyn har inte tagits till att studiernas kvalitet varierar.

I de bakomliggande studierna varierar skattningarna av elasticiteterna relativt mycket. En viktig faktor vid jämförelsen mellan olika studier visar sig vara huruvida de effekter på bilparkens storlek som pris- och inkomstförändringarna genererar finns med i den skattade modellen eller inte. Om modellen inte beaktar effekter på bilparkens samman-sättning vid skattningen av elasticiteterna kommer dessa att vara betydligt lägre än om dessa effekter beaktas. Således påverkar modell-specifikationen resultatet av skattningarna. Även vilken form av data som används, tvärsnittsdata eller tidsseriedata, visar sig påverka resultatet av skattningarna.

Den kortsiktiga priselasticiteten verkar ha sjunkit över tiden enligt Espeys analys, medan efterfrågan på lång sikt blivit alltmer priselastisk (framgår inte av tabell 1.1) Espeys studie innefattar 101 bensin- prisstudier publicerade under åren 1966–1997. Dessa grundar sig i sin tur på olika långa dataserier från perioden 1929–1993. Förändringarna i skattade priselasticiteter kan tyda på att sådana anpassningar som enkelt kan göras av körsträckan, och därmed av bensinförbrukningen, när bensinpriset ökar har blivit allt svårare att åstadkomma. Det har över tiden blivit svårare att snabbt minska bensinförbrukningen, medan den långsiktiga anpassningen å andra sidan kan ha blivit något lättare. Detta kan exempelvis bero på att den tekniska utvecklingen alltmer fokuserat på bilarnas bränsleförbrukning.

Tabell 1.1 indikerar att bensinefterfrågans priselasticitet på kort sikt ligger mellan 0,26 och 0,28 procent. Detta kan även jämföras med resultat från studien Bensinskatteförändringars effekter (Ds 1994:55) där priselasticiteten härleddes till –0,21 på mycket kort sikt och –0,31 på kort sikt. Ett antal studier indikerar således att den kortsiktiga priselasticiteten ligger i intervallet mellan –0,25 och –0,30 procent. Skattens styreffekt på kort sikt måste därmed anses vara relativt

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 55

begränsad, dvs. förändringen av bensinefterfrågan på grund av ett ökat pris eller en ökad skatt är relativt liten på kort sikt. På lång sikt är dock förändringen betydligt större, mellan två och tre gånger så stor. Detta visar att den långsiktiga anpassningen är större och att en bensinpris- förändring bör ha en påverkan på både bilparkens sammansättning och dess tekniska egenskaper.

Även skattningarna av inkomstelasticiteten är av intresse. En ökning av inkomsten med en procent leder till att bensinefterfrågan på kort sikt ökar med ca en halv procent. På lång sikt ökar efterfrågan ungefär lika mycket som inkomsten. Detta innebär att en ökning av inkomsten på sikt leder till en proportionellt sett lika stor ökning av bensinkonsum- tionen. Detta tenderar, i en växande ekonomi, att motverka den lång- siktiga effekten av anpassningen till ett högre pris med avseende på total bensinförbrukning. Annorlunda uttryckt, priset på bensin har höjts över tiden vilket har lett till en lägre efterfrågan på bensin. Detta har samtidigt motverkats av stigande realinkomster vilka lett till en ökad bensinefterfrågan.

Anpassningen till ett högre bensinpris är dock inte enkel att be- skriva. Den går över de faktorer som nämnts ovan, dvs. förändring i körsträckor, specifik bränsleförbrukning och bilparkens storlek. Sandström behandlar utförligt en studie av Johansson och Schipper (1997) där dessa olika komponenter modelleras. I denna studie antas den specifika bränsleförbrukningen och bilparkens storlek vara bestämda av exogena variabler, dvs. av faktorer som ligger utanför modellen. I nästa steg låter man körsträckan bero på dessa två variabler och andra exogena faktorer. Körsträckan antas därmed bero av både bilparkens storlek och bilarnas bränsleförbrukning. I tabell 1.2 redovisas resultaten från denna studie med bästa uppskattningar av långsiktiga elasticiteter baserade på regressioner, datamaterialets och metodens begränsningar samt författarnas bedömningar.

56 Styrmedel och styreffekter					SOU 1999:62

	Tabell 1.2: Bästa uppskattningar av långsiktiga elasticiteter (Johansson och
	Schipper, 1997)
	Skattad komponent	Bensin-	In-	Skatter (utom	Befolknings-
		pris	komst	bensinskatt)	koncentration
	Bilar per capita	–0,1	1,0	–0,06	–0,4
	Körsträcka per bil	–0,2	0,2	0,06	–0,4
	Delsumma:
	Bilresande per
	capita	–0,3	1,2	0,0	–0,8
	Specifik
	bränsleförbrukning	–0,4	0,0	–0,11	–0,2
	Totalt:
	Bensinefterfrågan
	per capita	–0,7	1,2	–0,11	–1,0

Källa: Sandström (1998) som hänvisar till Johansson och Schipper, 1997, tabell 5

I tabell 1.2 redovisas både effekten på bilresandet per capita och den totala bensinefterfrågan per capita. Studien visar att bilresandet är mindre priskänsligt än den totala bensinefterfrågan på lång sikt. Detta innebär att förändringen till drygt hälften sker genom en minskad specifik bränsleförbrukning, här är anpassningen 0,4 procents minsk- ning vid en prishöjning på en procent. Innebörden av detta är att bensinskatten fungerar som ett relativt bra styrmedel för de externa effekter som beror direkt av den specifika bränsleförbrukningen. Bensinskatten är däremot något sämre på att minska de externa effekter som beror av bilresandet, dvs. av användningen av bilen.

Vid förändrade inkomster sker den stora anpassningen genom för- ändring av antalet bilar. Vid en ökning av inkomsten med en procent sker en proportionell ökning av bilinnehavet per capita. Även kör- sträckan per bil ökar vid en inkomstökning, men i betydligt mindre omfattning. Den specifika bränsleförbrukningen verkar däremot inte påverkas av stigande inkomster.

I studien beaktas också övriga skatter och befolkningskoncentration. Resultaten visar inte oväntat att ett mer tätbefolkat område leder till en lägre bensinefterfrågan. Skattningarna av de långsiktiga elasticiteterna för övriga skatter är intressantare. Icke drivmedelsrelaterade skatter visar sig ha en negativ effekt på antalet bilar per capita, men detta kompenseras av att effekten på körsträckan per bil ökar, dvs. färre bilar men dessa körs mer. Detta leder till att den totala effekten på bilresandet per capita skattas till noll. Effekten på bränsleförbrukningen är också betydligt lägre än motsvarande styreffekt för bensinskatten, dvs. –0,11 jämfört med –0,40. Bensinskatten visar sig därmed vara ett

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 57

betydligt bättre styrinstrument än övriga skatter inom vägtrafikområdet om man önskar påverka både bränsleförbrukningen och bilresandet.

I de redovisade studierna har uppgifter från ett antal olika länder använts vid skattningarna. Exempelvis använder Johansson och Schipper (1997) data från 12 OECD-länder, däribland Sverige. De skattningar som Jansson och Wall (Ds 1994:55) presenterar är i samma storleksordning som i de här refererade studierna. Det bör således vara rimligt att tillämpa dessa skattningar även på svenska förhållanden.1 Det bör dock framhållas att det alltid finns osäkerheter i alla former av empiriska studier. Antalet studier är å andra sidan relativt stort vilket bör innebära att säkerheten i dessa uppgifter är större än i många andra fall där det finns betydligt färre studier att tillgå.

Genomgående har antagits att bensinpriset ökar vid en höjning av bensinskatten. Huruvida en skattehöjning faktiskt resulterar i en prishöjning beror på hur priskänslig säljaren respektive köparen är samt på marknadsstrukturen. Det har redan konstaterats att köparna i det här fallet är relativt okänsliga för prisförändringar. Bensin är en oelastisk vara med en elasticitet som är mindre än (absolutvärdet av) 1. Om vi antar att marknaden för bensin kan karakteriseras som en perfekt konkurrensmarknad med ett elastiskt utbud (på grund av många säljare) är det rimligt att anta att konsumenterna får bära i princip hela skattehöjningen i form av högre priser. Sandström refererar till en studie där imperfekt konkurrens antagits på bensinmarknaden, dvs. det finns ett begränsat antal säljare. Även denna studie tyder på att den största delen av en skattehöjning övervältras så att 70–90 procent av höjningen i stort sett omedelbart belastar konsumenterna genom en prishöjning.

2.4.4Andra drivmedel

De studier som har refererats ovan har alla behandlat efterfrågan på bensin. Betydligt färre studier har gjorts av efterfrågan på andra bränslen.

För diesel redovisas i Sandströms studie ett par undersökningar vars resultat inte ger någon närmare vägledning om dieselefterfrågans priselasticitet eller om hur väl diesel fungerar som substitut till bensin. Vidare har Sandström gjort ett enkelt försök att skatta aggregerade

1 Sandström diskuterar att det tidigare har ansetts att priselasticiteten för bensin skulle vara något lägre i Sverige. Detta var resultatet av förmånsbeskattningens utformning, som ledde till att marginalkostnaden för ytterligare bensin- förbrukning var noll. Då andelen tjänstebilar i Sverige är jämförelsevis hög, antogs detta leda till en något lägre priselasticitet. Förmånsbeskattningen lades om den 1 januari 1997, vilket innebär att detta argument inte längre gäller.

58 Styrmedel och styreffekter	SOU 1999:62

efterfrågefunktioner för diesel respektive bensin. Skattningarna ger dock inte trovärdiga resultat utan verkar till vissa delar orimliga, se vidare bilaga 4 till detta betänkande. Att modellera efterfrågan på bensin och diesel är inte enkelt, vilket framgår av de resultat som redovisats i tidigare avsnitt. Vidare används diesel även för andra ändamål än transporter. Det förhållandet att diesel och så kallad eldningsolja 1 är likvärdiga produkter kan också påverka statistikens kvalitet. Vid en studie av dieselefterfrågan krävs troligen att för-brukningen delas upp på olika förbrukare inom transportsektorn, vilket kan vara svårt. För att få tillräcklig variation i data, vilket behövs för tillfredsställande skatt- ningar, torde dessutom krävas tillgång till data från flera länder. Tyngdpunkten i detta kapitel ligger dock på styreffekten hos de olika skatter som finns på vägtrafikområdet. För en diskussion om individens val mellan en diesel- respektive bensindriven bil och hur detta val påverkas av mixen av fordonsskatt och drivmedelsskatt för respektive fordonstyp hänvisas till kapitel 3 om fordonsskatt på lätta fordon.

För alternativa drivmedel redovisar Sandström ett fåtal studier. Dessa avser subvention av etanol i Brasilien på 1970-talet, kostnader för att ersätta bensin med etanolinblandad bensin och dess konkurrens- kraft. Därutöver finns en studie där utbuds- och efterfrågefunktioner för etanol på den amerikanska marknaden skattas. Andra studier belyser introduktionen av andra alternativa bränslen. Resultaten är dock så beroende av lokala faktorer och andra specifika förutsättningar att de inte kan appliceras på svenska förhållanden. Generellt är användningen av alternativa drivmedel ännu för liten för att man skall kunna göra mer allmängiltiga bedömningar av olika styrmedels effekter.

För andra drivmedel än bensin är den relevanta frågan om efter- frågan på ett avgörande sätt skiljer sig från bensinefterfrågan. Mest intressant i sammanhanget är huruvida en bilist som använder en dieseldriven bil skiljer sig från en bilist som valt en bensindriven bil. Skillnaden bör främst ligga i att den genomsnittliga körsträckan är betydligt längre för dieselbilar än för bensinbilar. Det är dock inte självklart vad detta implicerar för förändringar i dieselefterfrågan. Drivmedelsförbrukningen påverkas av körsättet och därmed av det ut- rymme som finns för att förändra detta. Effekten påverkas också av körsträckan genom att utrymmet för att minska dieselförbrukningen blir större om bilen körs långt.

Vid förändringar i beskattningen av diesel bör effekterna på yrkestrafiken och privat trafik analyseras på olika sätt. Det är rimligt att anta att privatbilisternas efterfrågan på diesel i princip påverkas likadant som bensinefterfrågan. För yrkestrafiken är elasticiteten på kort sikt troligen lägre än för privatbilisterna. Det är svårare att för-ändra körstil och att minska körsträckan. Samtidigt kan antas att denna del av

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 59

bilparken omsätts snabbare än privatägda bilar vilket medför att det är möjligt att den långsiktiga elasticiteten för diesel är i nivå med eller högre än elasticiteten för bensin.

2.4.5Miljödifferentierade drivmedelsskatter

Miljödifferentieringen av bensin behandlades utförligt i Skatteväxlings- kommitténs betänkande (SOU 1997:11), vilket ligger till grund för denna beskrivning. Från och med den 1 januari 1986 differentierades bensinskatten för första gången i två skatteklasser, en för blyfri och en för blyad bensin. Bakgrunden till differentieringen var riksdagens beslut om skärpta avgasregler för nya fordon. De nya kraven innebar att endast bensindrivna personbilar utrustade med katalytisk avgas-rening hade förutsättningar att klara avgasreglerna och det var endast dessa som kunde köras på blyfri bensin. Samtidigt var tillgången på blyfri bensin på den svenska marknaden begränsad. För att stimulera introduktionen av blyfri bensin infördes både en lägre skatt på blyfri bensin och en reducerad försäljningsskatt för bilar med katalytisk avgasrening. Rabatten på försäljningsskatten motsvarade i stort sett konsumentens merkostnad vid installation av katalysator. Merkost- naden vid produktion av blyfri bensin uppskattades till 10 öre per liter, men differentieringen bestämdes till 16 öre. Detta motiverades med att man ville ha en snabb introduktion av blyfri bensin över hela landet.

Övergången till blyfri bensin gick snabbare än förväntat vilket föranledde vissa justeringar av skattesatserna för att kompensera intäktsbortfallet. Detta kom dock att öka skattedifferensen till 20 öre per liter. I figur 1.1 beskrivs försäljningsutvecklingen av blyfri respek-tive blyad bensin.

60 Styrmedel och styreffekter	SOU 1999:62

Figur 1.1: Försäljningsutveckling av blyfri bensin.

100%
90%
80%			Blyad bensin
70%			Blyad bensin
70%
60%
50%
40%
30%					Blyfri bensin
20%					Blyfri bensin
20%
10%
0%
1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995

Källa: SOU 1997:11 (Svenska Petroleum Institutet)

Den blyfria bensinen tog i början snabbt marknadsandelar. Därefter ökade efterfrågan på sådan bensin långsammare. Anledningen till detta var den stora andelen personbilar utan katalysator, vilka inte kunde köras med blyfri bensin. Under år 1992 introducerade ett av oljebolagen i Sverige en ny bensinkvalitet där blyet var ersatt med natrium, vilket gjorde det möjligt för bilar utan katalysator att använda blyfri bensin. Övriga oljebolag följde snabbt efter. Den blyfria bensinen erövrade marknadsandelar och under år 1994 försvann blyad bensin helt och hållet från den svenska marknaden. Övergången från blyad bensin till blyfri bensin har lett till en minskning av blyutsläpp från trafiken, vilket framgår av figur 1.2.

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 61

Figur 1.2: Utveckling av blyutsläpp från trafiken, ton.

	800
	700
	600
	500
ton	400
	300
	200
	100
	0
	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995

Källa: SOU 1997:11 (SCB)

Skattedifferentieringen mellan blyfri och blyad bensin framställs ofta som ett bra exempel på ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Det gäller dock att komma ihåg de omständigheter som rådde. Introduk-tionen av skattedifferentieringen var en del av ett större åtgärdspaket och det är svårt att särskilja effekterna av de olika åtgärderna. Riksdagens beslut från år 1985 om skärpta avgaskrav för personbilar av årsmodell 1987 innebar att de nya fordonen som uppfyllde de skärpta avgaskraven endast kunde använda blyfri bensin. Övergången till blyfri bensin från år 1992 och framåt kan dock till stora delar hänföras till skatte- differentieringen. Skillnaden i skatt mellan blyfri och blyad bensin gjorde det lönsamt att ta fram en blyfri bensinsort för icke katalysatordrivna fordon, där blyet ersatts med natrium alternativt kalium. Den nya bensinkvalitetens skattefördel gentemot dess alternativ – blyad bensin – innebar att bensinen kunde säljas till förmånliga priser och den tog därför snabbt marknadsandelar.

Den 1 december 1994 infördes ytterligare en differentiering av energiskatten på bensin. Två miljöklasser på blyfri bensin infördes och skattedifferensen mellan miljöklass 2- och miljöklass 3-bensin bestämdes till 6 öre per liter. Detta motsvarade ungefär oljebolagens merkostnad vid produktion av den mer miljövänliga bensinen. Skattedifferensen introducerades genom att skatten på annan bensin än miljöklass 2 höjdes. Miljöklass 1 är reserverad för framtida bensin-kvaliteter. Under 1993/94 introducerades en kvalitet blyfri bensin som uppfyllde de parametrar som bestämdes för miljöklass 2. Övergången till de nya bensinkvaliteterna gick snabbt och under år 1997 hänfördes hela bensinförsäljningen till de olika kvaliteterna i miljöklass 2, se tabell 1.3.

62 Styrmedel och styreffekter	SOU 1999:62

Tabell 1.3 Olika miljöklassers procentuella andel av total bensinförsäljning år 1995 -1997.

Typ av bensin	1994	1995	1996	1997
Miljöklass 2a	11	70	74	80
Miljöklass 2b	6	29	26	20
Miljöklass 3	83	1	0	0
Blyad bensin	0	0	0	0

Källa: Svenska Petroleum Institutet

Skattedifferentieringen mellan blyad och blyfri bensin har tillsammans med andra åtgärder haft en pådrivande effekt på utfasningen av blyad bensin på den svenska marknaden. Även miljöklassdifferentieringen av bensin verkar ha haft en styrande effekt mot bättre miljökvaliteter. Erfarenheterna från skattedifferentieringen av bensin visar att ekonomiska styrmedel i kombination med andra styrmedel verkar kunna ha en effekt om man önskar stimulera övergång till ett miljövänligare bränslealternativ.

2.4.6Sammanfattande bedömning av drivmedels- skatternas styreffekter

Drivmedelsskatten påverkar priset på bensin och diesel. Bensinför- brukningen är dock betydligt större än förbrukningen av diesel inom trafiksektorn. Ett stort antal studier har gjorts av bensinefterfrågans priskänslighet. Slutsatsen är att bensinskatten har en tämligen liten styreffekt på kort sikt. En prisökning på 1 procent resulterar i att förbrukningen minskar med ungefär 0,3 procent. Detta innebär att skatten har begränsad effekt om målet är att minska bensinförbruk- ningen för att därigenom nå en positiv miljöpåverkan. Kortsiktigt fungerar bensinskatten däremot bra ur fiskal synpunkt, dvs. den ger stabila skatteintäkter. Med kort sikt avses i princip en period där beståndet av bilar är givet, dvs. det sker inga förändringar av bilparken utan bensinförbrukningen sjunker som ett resultat av en mindre bil- användning. Detta innebär att drivmedelsskatter inte utgör ett lämpligt styrmedel om åtgärderna skall ge en snabb effekt.

Påverkan på bensinförbrukningen av en prisförändring visar sig dock vara betydligt större på lång sikt, dvs. under en tidsperiod då bilparken hinner anpassas till de nya prisrelationerna. Här beaktas således även effekter på valet av bensinsnålare bilar. Den långsiktiga priselasticiteten uppskattas vara två till tre gånger så stor som den kortsiktiga. En prisökning på 1 procent ger i ett längre tidsperspektiv en minskad bensinförbrukning på ca 0,7 procent. Ungefär hälften av minskningen av

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 63

bensinförbrukningen kan hänföras till körsträcka och antal bilar per invånare medan resterande del beror av bilarnas specifika bränsle- förbrukning. Bensinskatten påverkar således använd-ningen av bilen, både genom att körsträckan minskar men även genom att bilinnehavet minskar. Bilarnas bensinförbrukning påverkas också, vilket tyder på att skatten främjar utveckling av bränslesnålare bilar.

Således är effekterna betydligt större i ett långt än i ett kort tids- perspektiv. Det skall dock noteras att bensin fortfarande är att betrakta som en oelastisk vara, dvs. förbrukningen minskar proportionellt sett mindre än vad priset ökar.

För att få en bild av vad bensinskattens styreffekt motsvarar i termer av koldioxidutsläpp har ett räkneexempel konstruerats. Resultaten redovisas i tabell 1.4. I exemplet antas ett bensinpris på 8,27 kr/liter (vilket är det genomsnitt som Svenska Petroleum Institutet redovisat för år 1997 för 95 oktan bensin). Exemplet bygger på vissa grova antaganden om bland annat förbrukning och prisövervältring.

Tabell 1.4: Effekter av en höjd skatt på bensin på kort och lång sikt.

Koldioxid-	Prisför-		Bensin-	Koldioxid-	Punktskatt
skatt1)	ändring		förbrukning	utsläpp, ton	e-intäkter,
	,procen		, miljoner		mdkr
	t		kbm
+ 5 öre	+ 1,75	Kort	–0,0287	–66 629	+ 0,501
		sikt
		Lång	–0,0669	–155 469	+ 0,326
		sikt

1) Avser en höjning av skatten från 37 öre till 42 öre per kilo koldioxid.

En höjning av koldioxidskatten har naturligtvis även effekter på förbrukningen av andra fossila bränslen. Här studeras dock enbart effekten på bensinförbrukningen. En ökning av koldioxidskatten med 5 öre höjer priset med ca 1,75 procent, vilket minskar förbrukningen och därmed koldioxidutsläppen med 66 629 ton. Tabellen visar tydligt skillnaden mellan kort- och långsiktiga effekter. I det längre perspektivet minskar utsläppen med mer än dubbelt så mycket.

Skattehöjningarnas, och därmed prisökningarnas, dämpande effekt på bensinefterfrågan motverkas dock av att inkomstelasticiteten är större än 1. När inkomsterna i ekonomin ökar kommer bensin-konsum- tionen att öka mer än vad inkomsterna ökar. I en växande ekonomi kommer denna effekt att motverka den dämpande effekt på konsum- tionen som en prisökning har.

Sammanfattningsvis påverkar förändringar i drivmedelsskatterna bensinkonsumtionen, särskilt på längre sikt. På lång sikt är det främst

64 Styrmedel och styreffekter	SOU 1999:62

fordonens bensinförbrukning som påverkas medan bilresandet påverkas i mindre utsträckning. Bensinbeskattningen kan därför anses vara ett viktigt styrmedel för att driva den tekniska utvecklingen i riktning mot mer bränslesnåla bilar. Vidare fungerar drivmedelsskatten väl för att i priset ta hänsyn till effekter som beror direkt på bensinförbrukningen, dvs. sådana effekter på miljön som är direkt proportionella mot drivmedelsförbrukningen. Ett bra exempel på detta är koldioxidutsläpp. För externa effekter som är relaterade till körsträckan gäller inte samma proportionalitet för bränslesnålare bilar. Drivmedelsskatten fungerar dock tämligen bra även för internalisering av detta slags externa effekter.

2.5Fordons- och försäljningsskatt

2.5.1Inledning

Som tidigare sagts infördes fordonsskatten av statsfinansiella skäl. Syftet med försäljningsskattens föregångare var däremot i viss mån styrande då man ville dämpa tillverkningen och importen av bilar. I och med miljöklassindelningen och differentieringen av försäljningsskatten kom denna skatt att få en uttalat miljöstyrande profil. Ett liknande styrelement finns numera i form av den femåriga befrielsen från fordonsskatt för personbilar i miljöklass 1 (14 a § fordonsskattelagen, se vidare kapitel 3 i detta betänkande).

Hur kan då fordonsskatten och försäljningskatten användas? Vilka negativa externa effekter kan minskas genom att använda dessa skatter? I avsnittet om drivmedelsbeskattning angavs att denna lämpar sig bäst för att internalisera de effekter som är direkt beroende av i första hand bränsleförbrukningen och i andra hand körsträckan. De externa effekter som är beroende av bilens övriga egenskaper åtgärdas däremot bäst med andra styrmedel, och för detta slags effekter kan i stället fordons- och försäljningsskatterna användas.

Ur teoretisk synpunkt är fordonsskatten och försäljningsskatten under vissa förutsättningar helt likvärdiga. Nuvärdet av fordonsskatten, dvs. värdet idag av den framtida strömmen av inbetalningar av fordons- skatten, motsvarar en viss försäljningsskatt. Detta innebär att mot en viss fordonskatt svarar alltid en viss försäljningskatt och omvänt, och de olika skatterna bör då också ha samma styreffekter. För konsum-enten bör det vara likvärdigt att antingen betala ett högre pris inklusive försäljningsskatt idag, och därmed få en högre kapitalkostnad, eller belastas med en årlig kostnad i form av en fordonsskatt. Detta gäller

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 65

under förutsättning dels att bilens ekonomiska livslängd inte påverkas av vilken av de alternativa skatterna som väljs och dels att kapital- marknaden fungerar väl. Det senare innebär att kostnaden för att låna pengar skall vara densamma för den enskilde konsumenten som för staten. En ytterligare förutsättning är att konsumenterna diskonterar det framtida värdet på ett korrekt sätt, dvs. åsätter de framtida inbetal- ningarna av fordonsskatten det ”rätta” värde som dessa motsvarar idag.

Dessa villkor är dock inte nödvändigtvis uppfyllda. Imperfektioner på kapitalmarknaden kommer att innebära skilda räntor för olika aktörer och dessutom är lånemöjligheterna begränsade för vissa konsumenter. Än viktigare är dock att bilens livslängd inte är förut-bestämd utan beror av vilken av skatterna som väljs. Genom att fordonsskatten och försäljningsskatten påverkar bilens livslängd på olika sätt kommer de att ha olika styreffekter. Kostnaden för försälj-ningsskatten är oberoende av bilens livslängd. Detta innebär att kostnaden för försäljningsskatten, utslagen som en årlig kostnad, blir lägre ju äldre bilen blir. Fordons- skatten utgår varje år och summan av dessa skatteinbetalningar blir i stället större ju äldre bilen blir. Fordons-skatten utgör en del av den årliga driftkostnaden för bilen och kan där-med påverka valet av skrotningstidpunkt. En högre årlig kostnad, i form av exempelvis höjd fordonsskatt, tenderar att tidigarelägga skrotningen av bilen. En höjd försäljningsskatt bör i stället verka så att den förlänger bilens livslängd eftersom dess kostnad reduceras i takt med denna livslängd. Försäljningsskatteintäkterna är relaterade till nybilsförsäljningen medan fordonsskatteintäkterna endast beror av bilparkens totala storlek. Valet mellan försäljnings- och fordonsskatt bör följaktligen bestämmas bland annat med utgångspunkt i vilken omsättningshastighet man önskar ha av bilparken.

En ytterligare aspekt är tidsdimensionen. Försäljningsskatten tas ut vid ett tillfälle och kan därmed endast ha en styreffekt vid bilvalet vid denna tidpunkt. Därefter påverkar inte försäljningsskatten bilistens/- konsumentens agerande. Fordonsskatten tas ut över bilens hela livs- längd och kan därmed förändras vid ny information om bilens effekter på miljön eller i fall värderingen av dessa effekter förändras över tiden. Ur denna aspekt är fordonsskatten ett mer flexibelt styrinstrument.

66 Styrmedel och styreffekter	SOU 1999:62

2.5.2Empiriska studier

Få studier har gjorts där syftet varit att utvärdera styreffekter av fordons- och försäljningsskatten. En studie redovisas av Sandström (1998, se bilaga 4 till detta betänkande) som även refererar till några andra studier. En del studier har avsett prisförändringars, och därmed skatteförändringars, påverkan på efterfrågan under antagande om att priserna bestäms i perfekt konkurrens. Andra studier har inriktat sig mer mot att analysera konkurrenssituationen på bilmarknaden. Ytter-ligare en kategori studier utgörs av de som avsett hushållens köpbeslut, dvs. huruvida de väljer att skaffa bil. För studien om skatternas påverkan på olika bilars marknadsandelar har Sandström valt att använda en modell med oligopolistisk konkurrens. Samma modell har tidigare använts för att studera effekterna av en reformering av Israels bilbeskattning. An- talet studier som analyserar skatternas styreffekter under oligopolistisk konkurrens är emellertid begränsat.

På en fri konkurrensmarknad kan en säljare inte påverka marknadspriset utan detta tas för givet. Vid fri konkurrens antas också varorna vara homogena så att t.ex. olika bilar av olika märken skulle kunna betraktas som helt likvärdiga produkter. Sandström beskriver däremot i sin studie bilmarknaden som en oligopolistisk marknad vilket alltså innebär att den inte är en marknad med fri konkurrens. Sandströms antagande om oligopolistisk konkurrens motiveras med att fyra av Sveriges generalagenter svarar för 75 procent av försäljningen av personbilar. Genom att vara så dominerande på marknaden bör dessa företag kunna påverka de priser de tar ut, dvs. företagen uppfattar inte försäljningspriset som givet. Vidare är det naturligtvis svårt att betrakta bilar som homogena varor utan det är mer rimligt att kategorisera dem som olika varor där bland annat varumärke spelar en stor roll.

Modellen som används i studien består av tre delar:

1) Efterfrågefunktioner

Efterfrågesidan i modellen baseras på att konsumenten väljer den bil som bäst svarar mot hans krav, dvs. han väljer den bil som ger honom störst nytta. Härvid avser valet även det alternativet att konsumenten avstår från att köpa någon bil. Vidare bestäms nyttan av en viss bil dels av för konsumenten unika egenskaper som exempelvis kön, ålder och inkomst och dels av för varan specifika egenskaper som exempelvis prestanda, pris och säkerhet. Dessutom finns en slumpmässig faktor. Denna faktor kan tolkas på flera sätt. Sålunda kan nyttan av bilen vara osäker, dvs. det finns en osäkerhet om dess faktiska egenskaper, vilket kan bero på att konsumenten inte känner till alla egenskaperna eller att

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 67

de faktiskt är okända. Faktorn kan även tolkas som individspecifika egenskaper som inte kan observeras. På basis av denna modell kan ett system för efterfrågan på respektive bilmodell modelleras. Under vissa mycket förenklande antaganden gäller att efterfrågan på en viss bilmodell är en funktion av dess storlek, topphastighet och pris.

2) Prissättningsfunktioner

Vid beskrivning av utbudet av en viss bilmodell antas producenten ha en viss marknadsmakt vilket innebär att ett högre pris än marginal- kostnaden kan tas ut. Marginalkostnaden, dvs. kostnaden för att producera ytterligare en bil, antas bero på bilens vikt, topphastighet, storlek och motorstyrka (mätt i antal hästkrafter). När biltillverkaren bestämmer sitt pris antas att den sålda kvantiteten minskar vid ett högre pris. Prissättningsfunktionen antas därför bero på hur marginal- kostnaden för att producera en bil varierar med dess egenskaper, samt på ett pålägg som positivt beror av bilmodellens marknadsandel. Ett förenklande antagande görs genom att varje bilmodell antas bli producerad av ett självständigt företag, dvs. hänsyn tas inte till att en producent producerar flera olika bilmodeller.

3) Prisfunktion

Prisfunktionen beskriver förhållandet mellan den kostnad konsumen- terna har för att äga en bil samt det pris producenterna tar ut. Konsu- menten antas ta hänsyn till den verkliga kostnaden för att långsiktigt äga och köra bilen snarare än enbart ta hänsyn till inköps-priset, dvs. producentpriset. Kostnaden för att äga en bil modelleras som summan av tre komponenter:

1)inköpskostnaden, eller kapitalkostnaden, vilken påverkas av försälj- ningsskatten,

2)en fast periodisk kostnad för att äga bilen, t.ex. fordonsskatt, försäk- ring, garageplats m.m. samt

3)den rörliga kostnaden för att köra bilen, dvs. främst bränslepriset, vilket påverkas av drivmedelsskatten.

Genom ovan beskrivna formulering av prisfunktionen kan effekterna av de tre olika skatterna analyseras.

Data har hämtats från SCB och baseras på uppgifter från Vägverkets trafikregister under perioden 1991–1996. Uppgifterna har slagits ihop till modellnivå där t.ex. Volvo 745 betraktas som en modell, oavsett motorstyrka, drivmedel eller utrustningsgrad. Materialet begränsades till bilmärken av vilka det sålts fler än 2 000 bilar per år under den studerade tidsperioden. En ytterligare begränsning är att

68 Styrmedel och styreffekter	SOU 1999:62

studien endast behandlar "vanliga" personbilar och inte t.ex. sportbilar eller så kallade vans. Datamaterialet tyder på att sambanden för dessa bilar skiljer sig jämfört med den studerade biltypen. Uppgifter om egenskaper och priser är hämtade ifrån Autograph Bilfakta AB. Detta gäller uppgifter om inköpspris inklusive mervärdesskatt, övriga skatter och avgifter, bensinförbrukning, toppfart och storlek (utrymmesindex).

Resultat

Resultaten visar att efterfrågan på en bilmodell är större ju större bilen är och ju högre topphastighet den har. Efterfrågan sjunker dock om priset ökar. De skattade resultaten framstår som rimliga och de är också statistiskt säkerställda. Prissättningsfunktionen, eller utbuds- funktionen, visar att produktionskostnaden för bilmodellen ökar med bilens storlek, med dess toppfart samt med dess motorstyrka (antal hästkrafter). Produktionskostnaden verkar dock minska när bilens vikt ökar. Detta kan framstå som överraskande men kan förklaras av att det

– om alla andra egenskaper hos bilen antas oförändrade – är dyrare att producera en lätt bil än en tyngre bil. Även dessa skattningar är samtliga statistiskt säkerställda. För en mer utförlig beskrivning av resultaten, se Sandström (1998, bilaga 4 till detta betänkande).

Den prisfunktion som beskriver sambandet mellan kostnaden för att äga och köra en bil och de komponenter som påverkar denna kostnad kan ligga till grund för en analys av skatternas styreffekter. Studien visar att både inköpspriset inklusive försäljningsskatt och fordons- skatten har signifikanta (dvs. statistiskt säkerställda) effekter på priset. Detta gäller dock inte för fordonsskattebefrielsen för personbilar i miljö- klass 1 och inte heller för bensinförbrukningen eller bensin-kostnaden. Koefficienten för bensinpriset kan inte skattas i ifråga-varande ekonometriska modell på grund av att denna inte varierar med bilmodell.

Försäljningsskattens och fordonsskattens styreffekter verkar vara ungefär lika stora. Konsumentens verkliga kostnad för att äga bilen påverkas enligt studien ungefär lika mycket av en höjning av fordons- skatten som av en motsvarande höjning av försäljningsskatten. Denna kostnad påverkar sedan efterfrågan på bilmodellen och dess marknads- andel (i relation till den andel av alla hushåll som inte har någon bil). Att effekterna av förändrade försäljnings- och fordons-skatter är tämligen likvärdiga kan tyckas något märkligt eftersom fordonsskatten utgår årligen medan försäljningsskatten endast tas ut vid inköpet. Det finns dock flera tänkbara förklaringar till detta. En av dessa kan vara att osäkerhet om framtida skatteregler medför att en nutida förändring av försäljningsskatten framstår som mer säker än motsvarande förändring av fordonsskatten under kommande år. En annan förklaring kan vara att fordonsskattebeloppen utgör förhållande-vis små delar av totalkostnaden

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 69

för att äga en bil och att många konsumenter därför lägger mindre vikt vid skattebeloppen. Kostnaden för konsumenten blir betydligt högre om den årliga fordonsskatten höjs jämfört med en höjning av försäljnings- skatten. Därav följer att försäljningsskattens styreffekt är större för en given skattebelastning. Fordonsskatten, räknat som total skattebelastning per bil under bilens livslängd, skulle således behöva höjas mer för att uppnå en given styreffekt än om försäljningsskatten väljs som styr- medel.

Datamaterialet innehåller endast ett begränsat antal registrerade bilar i miljöklass 1. Resultaten visar att den femåriga befrielsen från fordon- skatt för sådana bilar ("Fordonsskatterabatt") inte verkar ha haft någon signifikant effekt på efterfrågan på dessa bilmodeller. En orsak till detta resultat kan vara att antalet observationer är för litet för att denna variabel skall bli signifikant. Skattningen är dock i samma storleks- ordning som koefficienten för fordonsskatten, men med omvänt tecken. Detta innebär att skattebefrielsen för miljöklass 1 minskar kostnaden för konsumenten samt ökar efterfrågan på bilmodellen och därmed dess marknadsandel. Att en skattereduktion har ungefär samma effekt som en skatteökning, fast med omvänt tecken, är dock ett rimligt resultat. Det är därför möjligt att ifrågavarande skattebefrielse haft en viss styreffekt.

De koefficienter i modellen som är relaterade till bensinför- brukningen eller bensinpriset är inte statistiskt säkerställda. Detta kan tolkas på olika sätt:

1)Bensinförbrukningen kan ha liten betydelse då modellen innehåller variabler som vikt, storlek, antal hästkrafter och topphastighet vilka samtliga kan antas variera positivt med bensinförbrukningen.

2)Datamaterialet täcker en för kort tidsperiod för att kunna fånga in sådana förändringar i efterfrågan som beror av bensinprisföränd- ringar. Tidigare redovisade studier visar att den långsiktiga effekten på bensinefterfrågan är betydligt större än den kortsiktiga och den långsiktiga effekten motsvaras av att stora delar av bilparken hunnit omsättas under perioden. Med hänsyn härtill kan den tids-period som omfattas av ifrågavarande material, sex år, anses som väl kort.

3)Den skattade modellen fångar inte på ett bra sätt in effekterna av förändringar i bensinpriset eller i bensinförbrukningen. Detta beror på att bensinpriset inte tillåts variera med bilmodeller i den paneldata- modell som använts. En annan specificering av modellen skattades också för att se om detta var fallet och variabeln för bensinkostnaden blev då signifikant. Denna alternativa modell kan dock inte användas på grund av ekonometriska problem. Modellen är därmed inte väl lämpad för analyser av förändrad bensinskatt medan däremot

70 Styrmedel och styreffekter	SOU 1999:62

effekterna på valet av bilmodell av förändrade försäljnings- och fordonsskatter kan analyseras.

4)En annan förklaring till att bensinförbrukningen inte har någon signifikant effekt på efterfrågan kan vara att data har slagits ihop till bilmodellnivå. Detta innebär att uppgifter om olika motorstyrka och motorstorlek för en modell behandlas som ett genomsnitt. Inne- börden är att variationen i bensinförbrukning mellan olika bil-modeller blir mindre än vad som är fallet i verkligheten eftersom den variation som faktiskt finns inom en bilmodell inte beaktas. Det hade förmodligen inte varit praktiskt möjligt att inkludera detta i modellen. Antalet biltyper skulle i så fall ha ökat betydligt samtidigt som antalet observationer per biltyp minskat väsentligt vilket skulle ha medfört osäkra skattningar.

En ytterligare förenkling som görs i modellen är att förhållandet mellan kostnadsvariablerna och efterfrågan antas vara detsamma oberoende av hur dyr bilen är. Detta innebär att en ökning av försäljnings- eller fordonsskatten har samma effekt oberoende av om det gäller efter- frågan på en dyrare eller på en billigare bil. För att testa om detta samband är stabilt över olika prisklasser på bilar skattades modellen för bilar i olika prisgrupper. Inga större förändringar av skattade samband kunde noteras vilket indikerar att den ursprungliga modellen kan användas. Det förhållandet att sambandet mellan kostnadsvariablerna och efterfrågan antas vara detsamma oavsett bilens prisklass bör dock beaktas när man använder modellen för att analysera de olika skatternas styreffekter.

Simuleringar

Sandström (1998) redovisar i sin rapport ett antal policysimuleringar för att åskådliggöra skatternas styreffekter. Data från sista kvartalet 1996 användes och modellens prediktion för antal sålda bilar beräk-nades för de olika fallen. Resultaten som redovisas i tabell 1.5 skall endast be- traktas som indikationer och varje kvantifiering på grundval av skatt- ningarna blir osäker.

SOU 1999:62				Styrmedel och styreffekter 71

	Tabell 1.5: Simuleringsresultat: Fördelning av bilparken efter miljöklass
		Grundfall	Scenario 1	Scenario 2	Scenario 3
	Miljöklass 1	6,7 %	5,6 %	2,6 %	1,5 %
	Miljöklass 2	40,9 %	41,4 %	37,6 %	38,0 %
	Miljöklass 3	52,4 %	53,0 %	59,8 %	60,5 %

I grundfallet, dvs. den faktiska situationen under den period för vilken simuleringen görs, var försäljningsskatten 2 000 kronor för bilar i miljöklass 3. För bilar i miljöklass 1 och 2 utgick ingen försäljnings-skatt. Även det femåriga undantaget från fordonskatten för bilar i miljöklass 1 tillämpades under denna period.

Under scenario 1 antas att det femåriga fordonsskatteundantaget för bilar i miljöklass 1 tas bort. Scenario 2 utgår ifrån att försäljningskatten är densamma för alla typer av bilar under perioden, dvs. 2 000 kr. Det tredje scenariot innebär att ingen skattedifferentiering sker mellan de olika miljöklasserna vilket alltså motsvarar en kombination av scenario 1 och 2.

Resultaten av simuleringen, som endast skall betraktas som en indikation på vad som kan tänkas ske, tyder på att den miljöstyrande skattedifferentieringen kan ha haft en viss effekt. Andelen bilar i miljöklass 1 hade varit 1,5 procent utan någon skattedifferentiering (scenario 3), jämfört med 6,7 procent i grundscenariot. Detta utgör en minskning av andelen bilar i miljöklass 1 med knappt 80 procent. Även andelen bilar i miljöklass 2 minskar från 40,9 procent i grundfallet till 38 procent i fallet utan skattedifferentiering vilket motsvarar att andelen minskar med 7 procent. Andelen bilar i miljöklass 3 ökar däremot från 52,4 till 60 procent vilket innebär en ökning med 15 procent. Resultaten tyder på att kombinationen av styrmedel haft effekt på försäljningen av bilar i miljöklass 1 samtidigt som det i princip endast verkar vara differentieringen av försäljningskatten som påverkat försäljningen av bilar i miljöklass 2.

Skatternas styreffekter på efterfrågan har här analyserats via deras effekt på priserna. Miljöklassystemet kan även ha haft en direkt effekt på konsumenternas val i den bemärkelsen att det utgör ett system för miljömärkning. Konsumenten väljer i så fall en miljömärkt bil främst på grund av sin önskan att ta miljöhänsyn och skatteinstrumenten skulle därmed vara mer eller mindre onödiga. Skattestimulanserna har dock hela tiden byggt på miljöklassystemet och det är därför svårt att särskilja denna direkta effekt i en studie som rör skatter. För att studera sådana beteenden måste i så fall andra metoder väljas.

72 Styrmedel och styreffekter	SOU 1999:62

2.5.3En empirisk studie av styreffekter på bilparkens ålderssammansättning

En skillnad mellan försäljningsskatten och fordonsskatten är, som nämnts tidigare, vilken effekt de olika skatterna har på bilens livslängd. För en given livslängd på en bil bör det finnas en försäljningsskatt som exakt motsvarar en fordonsskatt med avseende på styreffekt. Om skrotningstidpunkt i stället är en beslutsvariabel kommer fördelningen mellan de olika skatterna att ha betydelse. Det gäller fördelningen mellan försäljningsskatten, som tas ut vid inköpet, och drivmedels- och fordonsskatterna, vilka belastar fordon i drift. Den årliga skattebelast- ningen av försäljningsskatten kommer ju att påverkas av när bilen tas ur bruk medan den årliga skattebelastningen av fordonsskatten är oberoende av skrotningstidpunkten. En skrotningspremie har likartade styreffekter. Under antagande av en oförändrad skrotningspremie blir det diskonterade värdet av premien lägre ju senare en bil skrotas. Det blir med andra ord dyrare att behålla bilen på grund av att värdet på premien blir lägre ju senare bilen skrotas. En höjning av skrotnings- premien bör då höja värdet av att skrota bilen tidigare vilket bör leda till att bilparkens genomsnittsålder sjunker.

I Sandström (1997) analyseras effekterna av en höjning av skrotningspremien. En modell skattas där andelen skrotade bilar antas vara en funktion av bland annat skrotningspremien, kostnaden för att äga bilen samt kostnaden för att köpa bilen. De sista variablerna skattades med hjälp av ett prisindex för driftkostnaden respektive pris- index för att köpa en bil i relation till totalt konsumentprisindex. I enlighet med resonemanget i föregående stycke bör andelen skrotade bilar minska om kostnaden för att köpa fordon ökar, samt öka om kostnaden för att använda fordonen ökar. Resultaten bekräftar detta. Prisindex för köp av fordon har en signifikant negativ effekt på andelen skrotade bilar medan prisindex för drift visar en signifikant positiv effekt på andelen skrotade bilar (t-värde –3,27 respektive 2,3). Resultaten bör tolkas med stor försiktighet, men indikerar i ett räkne-exempel att prisförändringar kan ha en relativt stor effekt på andelen skrotade bilar. Om bilprisindex ökar en procent snabbare än den allmänna prisnivån i ekonomin skulle antalet skrotade bilar minska med ca 1,7 procent, vilket år 1995 mot- svarade ca 2 000 bilar. Motsvarande analys med en ökning av prisindex för drift av bilar med en procent mer än den allmänna prisnivån indikerar en ökning av antalet skrotade bilar med 0,93 procent.

Dessa resultat stödjer det tidigare teoretiskt grundade resonemanget om försäljningsskattens respektive fordonsskattens effekt på bilparkens ålderssammansättning. En försäljningsskatt gör nybilsköpet relativt sett dyrare och minskar därmed förnyelsen av bilparken. Medelåldern på

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 73

bilarna blir i jämvikt högre än i fallet utan en försäljningsskatt. Fordonsskatten har den omvända styreffekten. Den ökar kostnaden för att hålla bilen i drift och styr därmed mot en kortare livslängd på bilen. Bilparkens medelålder blir därmed lägre jämfört med fallet utan en fordonsskatt.

2.5.4Sammanfattande bedömning av fordons- och försäljningsskattens styreffekter

Både fordons- och försäljningsskatten verkar således ha effekter på bil- parkens sammansättning. Fordonsskatten har enligt denna studie ungefär lika stor styreffekt på valet av bilmodell som försäljnings- skatten, trots att denna tas ut årligen jämfört med försäljningsskatten som endast utgår vid inköpstillfället. Detta innebär, för en given skatte- belastning, att försäljningsskatten har en större effekt än fordonsskatten på bilparkens sammansättning. En skatt som påverkar inköpspriset har större påverkan på valet av bilmodell än om motsvarande belopp tas ut som en fordonsskatt under ett antal år. Detta resultat kan tyckas för- vånande då en försäljningsskatt alltid motsvaras av en nuvärdes- beräknad fordonsskatt. Detta kan dock som anförts i avsnitt 2.5.2 förklaras av flera orsaker, t.ex. att skattebeloppen är så be-gränsade i förhållande till de totala kostnaderna för bilinnehavet att konsumenterna inte tar hänsyn till skatternas storlek vid bilköpet. De framkomna resultaten tyder på att för en given skattebelastning så verkar värdet av försäljningsskatten idag väga tyngre än den framtida årliga fordons- skatten.

En följd av att fordons- och försäljningsskatten kan påverka valet av bilmodell är att även en miljödifferentiering av dessa skatter kommer att påverka bilvalet. Då studien indikerar att försäljningsskatten har en större påverkan för ett visst givet totalt skatteuttag så bör en miljödifferentiering av denna skatt få större inverkan på bilvalet än om motsvarande differentiering görs av fordonsskatten genom en flerårig skatterabatt.

Försäljningsskatten och fordonskatten har dock olika effekter på omsättningen av bilparken. En högre försäljningskatt verkar dämpande på nybilsförsäljningen och ökar den genomsnittliga livslängden hos bilparken. Det lönar sig i så fall att behålla en bil längre för att på det sättet reducera den årliga kostnaden. En hög fordonsskatt förkortar däremot medellivslängden på bilparken genom att den årliga kostnaden ökar. Vilken skatt som är att föredra blir därmed bland annat beroende av hur nya respektive gamla bilar värderas ur miljö- och trafik-

74 Styrmedel och styreffekter SOU 1999:62

säkerhetssynpunkt samt hur man värderar den miljöpåverkan som uppstår genom produktionen av nya bilar.

Övervägande skäl talar dock för att miljöstyrningen i första hand bör ske genom försäljningsskatten eftersom resultaten i studien tyder på att styreffekten kan vara större där, för en given skattebelastning. Detta innebär att försäljningsskatten endast tas ut för bilar i de sämre miljöklasserna, dvs. miljöklass 2 och 3, och begränsas till själva miljödifferentieringen. Alternativt kan miljöstyrningen åstadkommas med hjälp av fordonsskatten eftersom även denna skatt tycks kunna påverka valet av bilmodell. Utredningen återkommer till detta i kapitel 3.

2.6En samlad bedömning

Enligt utredningens direktiv är det primärt skatternas styreffekter som skall analyseras. Skatternas fiskala funktion ingår däremot inte i denna bedömning.

Den kanske viktigaste frågan i det här sammanhanget gäller målet, vad man skall styra mot. Såväl trafiksäkerhet som olika former av miljöpåverkan är flerdimensionella problem vilka inbördes kan stå i motsats till eller komplettera varandra. Som exempel kan nämnas att en bilförares säkerhet kan ökas på omgivningens bekostnad och att en styrande skatt som tar sikte på att begränsa koldioxidutsläpp kan medföra ökade utsläpp av partiklar. I vissa fall kan ett styrmedel bidra till att lösa flera olika problem så som när koldioxidskatten bidrar till att minska svavelutsläppen.

Valet av styrmedel är beroende av vilket miljöproblem som skall hanteras. En generell regel vid utformningen av ekonomiska styrmedel är att det skall sättas in så nära källan till problemet som möjligt för att en bra styreffekt skall kunna uppnås. Detta innebär att sådana problem som är en direkt följd av drivmedelsförbrukningen bäst löses med hjälp av drivmedelsbeskattningen. Eftersom drivmedelsförbrukningen är proportionell mot körsträckan kan även kostnader som är nära relate- rade till den senare internaliseras via drivmedelsbeskattningen. Detta gäller dock enbart utsläpp som är generella och vilkas påverkan är densamma oavsett var bilen körs. När miljöeffekterna varierar mellan exempelvis landsbygd och tätort bör i första hand lokala lösningar eftersträvas. Vägavgifter i tätorter kan vara ett sätt att ta hänsyn till detta slag av lokal miljöpåverkan. Beträffande sådan miljöpåverkan som är mer avhängig av typen av bil och dess utrustning är skatter på bilköpet eller bilinnehavet mer lämpliga.

Vid utformningen av det samlade skatteuttaget är det således viktigt att bestämma vad som ger upphov till den externa effekten, dvs. om den

SOU 1999:62	Styrmedel och styreffekter 75

är att hänföra till drivmedelsförbrukningen eller om den beror på valet av bil. I det första fallet är drivmedelsbeskattningen det bästa styrmedlet medan fordons- och försäljningsskatten fungerar bättre i det senare fallet.

Förändringar i drivmedelsbeskattningen påverkar drivmedelsför- brukningen. På kort sikt är styreffekten relativt begränsad men den långsiktiga styreffekten är större. Detta medför att drivmedelsbe- skattningen på sikt styr mot en mer bränslesnål bilpark. Samtidigt ökar dock drivmedelsförbrukningen, både genom bilinnehav och körsträcka, när de genomsnittliga inkomsterna ökar.

Vad gäller externa effekter som är relaterade till valet av bil så bör fordons- eller försäljningsskatt väljas som styrmedel. Enligt den av utredningen initierade studien verkar dessa skatter ha olika effekter på omsättningen av bilparken. Försäljningsskatten minskar viljan att köpa nya bilar vilket minskar omsättningen av bilparken. Fordonsskatten verkar i motsatt riktning genom att göra det dyrare att behålla en bil. Enligt den genomförda studien förefaller båda dessa skatter påverka valet av bilmodell. Den årliga fordonsskatten synes ha ungefär lika stor påverkan på efterfrågan som försäljningsskatten – som endast tas ut en gång. Resultatet kan verka förvånande men som anförts tidigare finns det flera tänkbara förklaringar till att bilköpare inte tar fullständig hänsyn till värdet av den framtida fordonskatten. Studien tyder alltså på att värdet av försäljningsskatten väger tyngre vid bilköpet än värdet av den framtida årliga fordonsskatten.

Eftersom både fordons- och försäljningsskatten visat sig ha effekt på valet av bil har även en differentiering efter miljöklass styreffekt på bilvalet. Vid en given skattebelastning verkar försäljningsskatten ha en större inverkan än fordonsskatten. Det är alltså i första hand försäljningsskatten som bör miljödifferentieras för att uppnå största möjliga styreffekt. Som utredningen återkommer till i nästa kapitel är det dock ett alternativ att differentiera fordonsskatten efter miljöklasser.

Med hänsyn till att ökad utskrotning av bilar leder till en mer miljövänlig och trafiksäker bilpark indikerar de här redovisade resultaten att det huvudsakliga skatteuttaget bör ske via en fordonsskatt. En miljödifferentiering för att påverka valet av bil bör däremot i första hand ske inom ramen för försäljningsskatten. Konsekvensen av detta skulle kunna bli att försäljningskatten begränsas till att avse bilar i de sämre miljöklasserna. Skatteuttaget för dessa bilar bör i enlighet med tillämpligt EU-direktiv motsvara merkostnaden för att utrusta en bil så att den uppfyller kraven i en bättre miljöklass. Samtidigt bör drivmedels- beskattningen huvudsakligen användas för att ta hänsyn till de externa effekter som är direkt hänförliga till drivmedelsförbrukningen.

SOU 1999:62	77

3 Fordonsskatt på lätta fordon

Utredningens förslag: Fordonsskatten på lätta fordon utformas som en enhetsskatt. Det årliga fordonsskattebeloppet bestäms till 500 kronor för lätta släpvagnar samt 1 000 kronor för motorcyklar liksom för bensindrivna personbilar, lätta lastbilar och lätta bussar. För alla dieseldrivna lätta fordon bestäms enhetsskattebeloppet till 5 000 kronor. Sistnämnda belopp skall även gälla beträffande sådana dieseldrivna personbilar för vilka fordonsskatten hittills varit lägre på grund av att de är av 1993 års modell eller äldre. Vidare kan fordonsskatten som ett alternativ till en miljödifferentierad försälj- ningsskatt ges en miljöstyrande utformning genom att bilar i den bästa miljöklassen befrias från fordonsskatt under en kortare tid.

3.1Inledning

Detta kapitel behandlar fordonsskatten på lätta fordon. Med lätta fordon avses i det här sammanhanget fordonsskattepliktiga fordon med en skattevikt som inte överstiger 3 500 kg. Hänvisning sker i stor utsträck- ning till utredningens delbetänkande där en enhetsskatt för personbilar och motorcyklar föreslogs. De skäl som anfördes i delbetänkandet är i huvudsak giltiga även beträffande andra lätta fordon och dessa skäl återges därför ganska utförligt i avsnitt 3.5.1. I andra avseenden uppkommer helt nya frågor då tillämpningen nu utvidgas till att även gälla lätta bussar, lätta lastbilar och lätta släpvagnar. Dessa frågor övervägs i avsnitt 3.5.2 och framåt. Sammanfattningsvis är skälen starkare för att införa enhetsskatt för alla de nu aktuella fordonsslagen än för att enbart göra det beträffande personbilar och motorcyklar.

Utredningen har inte behandlat frågorna om beskattning av motor- redskap eller tunga terrängvagnar även om deras skattevikt kan under- stiga viktgränsen 3 500 kg. Skälet för detta är att begreppen motor- redskap och terrängmotorfordon troligtvis kommer att ändras (i kate- gorin terrängmotorfordon ingår bland annat de tunga terrängvagnarna, som är fordonsskattepliktiga). Frågan om sådana ändringar är föremål för arbete inom Regeringskansliet. Beskattningen av traktorer – såväl lätta som tunga – behandlas i kapitel 5.

I övrigt omfattar det nu aktuella förslaget alla lätta fordon som är skattepliktiga enligt fordonsskattelagen, dvs. motorcyklar, personbilar,

78 Fordonsskatt på lätta fordon	SOU 1999:62

bussar, lastbilar och släpvagnar vilkas skattevikt	inte överstiger

3 500 kg. Vad gäller personbilar omfattas i enlighet med delbetänkandet även tyngre fordon av enhetsskatten (det finns ett mycket litet antal personbilar med skattevikt över 3 500 kg). Beträffande släpvagnar bör det föreslagna systemet endast omfatta fordon med skattevikt upp till och med 3 000 kg.

För de nu angivna fordonen föreslås att enhetsskatt införs i stället för gällande beskattning efter vikt. Det föreslagna enhetsskattesystemet innebär ett skattebelopp för motorcyklar samt bensindrivna personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar. Ett högre skattebelopp bör gälla för dieseldrivna personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar. Enhetskatte- beloppet för släpvagnar bör begränsas till hälften av skattebeloppet för bensindrivna bilar. Vidare beskrivs hur fordonsskatten kan ges en miljöstyrande utformning genom att bilar i den bästa miljöklassen befrias från fordonsskatt under en kortare tid. Detta får anses som ett alternativ till att, som anförs i kapitel 6, differentiera försäljningsskatten på motorfordon efter miljöklasser.

3.2Bakgrund

Utredningens delbetänkande innehöll bland annat förslag om att for- donsskatten på motorcyklar och personbilar skulle utformas som en en- hetsskatt. I det sammanhanget redogjordes för hur dagens fordons- skattesystem vuxit fram. Den bakgrund som ges i det följande är ganska kortfattad och för mer detaljerade uppgifter hänvisas till redogörelsen i delbetänkandet (s. 36 ff).

Innehav av fordon har beskattats sedan 1920-talet. Bestämmelser om ifrågavarande skatter har bland annat funnits i vägtrafikskattelagen (1973:601) och i den nyare lagen med samma namn, vilken trädde i kraft den 1 januari 1989 (SFS 1988:327). Senare ändrades lagens rubrik till "Fordonsskattelag". Fordonsskattelagen gäller fortfarande med bland annat de ändringar som framgår nedan.

Kilometerskattesystemet, som infördes i mitten av 1970-talet, om- fattade de flesta dieseldrivna fordon och innebar att kilometerskatten berodde av fordonets körsträcka. Skattesatserna var utformade efter fordonsslag och skattevikt. Samtidigt fanns en fast skattedel, fordons- skatten, för både bensindrivna och dieseldrivna fordon.

Den 1 oktober 1993 avskaffades kilometerskatten och ersattes med en punktskatt på dieselolja. Avskaffandet av kilometerskattesystemet medförde även att fordonsskatten på dieseldrivna lätta fordon höjdes för att motverka en totalt sett sänkt beskattning av dessa fordon. För dieseldrivna personbilar av 1993 års modell eller äldre bestämdes

SOU 1999:62	Fordonsskatt på lätta fordon 79

skatten till dubbla beloppet jämfört med bensindrivna personbilar och för nyare dieseldrivna personbilar till fem gånger detta belopp. Den nuvarande högre fordonsskatten på dieseldrivna lätta fordon skall alltså ses mot bakgrund av den avskaffade kilometerskatten. Vad gäller det förhållandet att skatten inte höjdes lika mycket för dieseldrivna personbilar av 1993 års modell eller äldre som för nyare årsmodeller så framgår bakgrunden härtill av det betänkande som låg till grund för avskaffandet av kilometerskatten, Skatt på dieselolja (SOU 1992:53), s. 83. Det ansågs att utan ifrågavarande skillnad i fordonsskattenivå skulle konsekvensen bli oskälig för de fordonsägare med korta årliga körsträckor, som investerat i dieseldrivna personbilar under de dittills gällande förutsättningarna. På grund härav ansåg utredaren att "vissa övergångsbestämmelser" borde gälla och föreslog endast en fördubb- ling av fordonsskatten för dieseldrivna personbilar av de äldre års- modellerna.

Den 1 januari 1995 slopades den årliga fordonsskatten under de fem första åren för personbilar och andra lätta fordon i miljöklass 1. Bestämmelsen härom infördes som en ny 14 a § i fordonsskattelagen. Bakgrunden till ändringen utgjordes av EU-inträdet samt det för- hållandet att den lägre försäljningsskatten på lätta fordon i miljöklass 1 inte var förenlig med EU:s bilavgasdirektiv.

Den 1 januari 1996 höjdes fordonsskatten med 10 procent för motorcyklar, personbilar, bussar och lastbilar. Åtgärden var en del i finansieringen av medlemskapet i EU. Den 1 oktober samma år höjdes fordonsskatten återigen för alla personbilar. Denna skattehöjning skulle kompensera för att den tjänsteviktsberoende delen av försäljnings- skatten, 6 kronor 40 öre per kg tjänstevikt, slopades för personbilarna. Fordonsskatten på personbilar höjdes med 50 procent utom för dieseldrivna personbilar av årsmodell 1994 eller senare. Med hänsyn till att fordonsskatten på de senare var avsevärt högre än på äldre dieseldrivna personbilar ansågs att skattehöjningen på de nyare bilarna skulle begränsas till 15 procent.

3.3Gällande bestämmelser

3.3.1Allmänt

Betydelsen av olika fordonsbeteckningar anges bland annat i 4 § bil- registerkungörelsen. Där framgår att "Fordon" indelas i motordrivna fordon och släpfordon samt ett antal fordonsgrupper som inte har intresse i det här sammanhanget. Motordrivna fordon indelas i sin tur i

80 Fordonsskatt på lätta fordon	SOU 1999:62

motorfordon, traktorer, motorredskap och terrängmotorfordon. Motor- fordon indelas i bilar, motorcyklar och mopeder. Slutligen indelas bilar i personbilar, lastbilar och bussar. Beteckningen "Bil" har alltså en ganska vid betydelse.

Enligt 6 § första stycket fordonsskattelagen är motorcyklar, person- bilar, lastbilar, bussar och släpvagnar skattepliktiga, om de är eller bör vara upptagna i bilregistret och inte är avställda. Detsamma gäller för traktorer, tunga terrängvagnar och motorredskap. Släpvagnar som dras av jordbrukstraktor är inte registreringspliktiga och därmed inte heller skattepliktiga. Såvitt gäller släpvagnar som dras av motorredskap eller tung terrängvagn framgår av andra stycket i nyssnämnda paragraf att de endast är skattepliktiga under vissa speciella förutsättningar vilka saknar betydelse i det här sammanhanget.

Motorcyklar, personbilar, lastbilar eller bussar som enligt bil-registret är av en årsmodell som är trettio år eller äldre är enligt 9 § fordons- skattelagen inte skattepliktiga. Utredningens översyn av ifråga-varande bestämmelse redovisas i kapitel 7 i detta betänkande.

Med skattevikt avses enligt 5 § fordonsskattelagen den vikt efter vilken fordonsskatt beräknas. För motorcyklar och personbilar utgörs skattevikten av tjänstevikten. Såvitt avser personbilar innebär tjänste- vikt den sammanlagda vikten av fordonet i fullt driftfärdigt skick, bränsle m.m. samt föraren. För lastbilar, bussar och andra släpvagnar än påhängsvagnar utgörs skattevikten av totalvikten. Totalvikt innebär summan av fordonets tjänstevikt och maximilast.

Av 11–12 §§ fordonsskattelagen följer att skatten betalas för skatteår eller, om skatten för ett fordon överstiger 3 600 kronor per år, för skatteperiod (fyra kalendermånader). Den årliga skatten framgår av bilaga 1 till fordonsskattelagen. Skatten tas ut med ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp för varje helt hundratal kilogram över den lägsta vikten i klassen. För skatteperiod uppgår skatten till en tredjedel av skatten för ett helt år.

Av 13 § fordonsskattelagen framgår bland annat följande. Om ett fordon är skattepliktigt under endast en del av ett skatteår (det kan t.ex. gälla nyregistrerade fordon eller fordon som varit avställda under året) utgår fordonsskatt för den tid då fordonet är skattepliktigt. I fråga om fordon för vilka den årliga fordonsskatten understiger 4 800 kronor gäller dock, att om skatteplikt föreligger under en del av en kalender- månad, så utgår skatt för hela månaden. För fordon med högre årlig fordonsskatt kan skatten under vissa förutsättningar utgå för dag (i stället för månad). När det gäller lätta fordon är dock skatten med ett undantag alltid lägre än det nämnda beloppet. Undantaget avser diesel- drivna personbilar, för dessa kan den årliga fordonsskatten överstiga 4 800 kronor.

SOU 1999:62	Fordonsskatt på lätta fordon 81

Bestämmelsen i 14 a § fordonsskattelagen innebär att för person- bilar, lätta bussar och lätta lastbilar i miljöklass 1 tas fordonsskatt inte ut under de fem första åren från det fordonet blir skattepliktigt första gången (dvs. under de fem första åren från registrering). I propositionen 1998/99:100 föreslås att ifrågavarande bestämmelse ändras så att den även omfattar el- och elhybridfordon. Enligt propositionen bör dock en sådan skattebefrielse endast gälla el- och elhybridfordon som blir skattepliktiga från den 1 juli 1999.

3.3.2Bussar

En buss utgörs enligt fordons- och bilregisterkungörelserna av en "Bil som är inrättad för befordran av flera än åtta personer utöver föraren, även om bilen dessutom är inrättad för annat ändamål". Annat ändamål kan t.ex. vara godsbefordran.

I dagsläget gäller samma skatteskala för lätta och tunga bussar. Enligt denna skatteskala ökar fordonsskatten med fordonets skattevikt, dock inte högre än till och med skattevikten 3 001 kg. Beträffande tunga bussar lämnas förslag om höjningar av fordonsskatten i kapitel 4 i detta betänkande. Fordonsskatt på bussar tas för närvarande ut enligt punkterna C 1 och C 2 i bilaga 1 till fordonsskattelagen, se nedan.

Fordonsslag				Skattevikt,		Skatt, kronor
				kilogram
						grund-	tilläggsbelopp
						belopp	för varje	helt
							hundratal
							kilo-gram
							över	den
							lägsta vikten i
							klassen
C	Bussar
1	Bussar som inte kan			0—	1 600	390		0
	drivas med dieselolja			1 601—	3 000	430		40
				3 001—		984		0
2	Bussar	som	kan	0—	1 600	720		0
	drivas med dieselolja			1 601—	3 000	775		55
				3 001—		1 545		0

Fordonsskatten på bussar är alltså högre om de kan drivas med diesel- olja. För bussar liksom för lastbilar tas betydligt lägre skatt ut än på

82 Fordonsskatt på lätta fordon	SOU 1999:62

personbilar med motsvarande vikt. Den jämförelse som görs i avsnitt 3.3.3 avseende skattenivåerna för personbilar och lastbilar har därför relevans även för bussar. Skatteskalorna för bussar är desamma som för bensindrivna lastbilar respektive dieseldrivna lastbilar utan anordning för påhängsvagn med två hjulaxlar, men med en viktig skillnad; skatten på dieseldrivna lastbilar fortsätter att öka med stigande totalvikter även över 3 001 kg. Skatten på en dieseldriven buss blir däremot enligt gällande regler inte högre än 1 545 kronor oavsett hur tung bussen är. Detta bör noteras även om det har begränsad betydelse i samband med beskattningen av lätta fordon. Förslag om höjningar av fordonsskatten för tunga bussar lämnas i kapitel 4 i detta betänkande.

Enligt 14 a § fordonsskattelagen gäller för lätta bussar som uppfyller kraven för miljöklass 1 att fordonsskatt inte tas ut under de fem första åren från det fordonet blir skattepliktigt första gången. Bestämmelsen i fråga är även tillämplig på personbilar och lätta lastbilar.

3.3.3Lastbilar

Enligt fordonskungörelsen indelas lastbilar i lätta respektive tunga be- roende på om totalvikten överstiger 3 500 kg. Lätta lastbilar enligt fordonskungörelsen motsvarar alltså de lastbilar som behandlas i detta sammanhang.

Lastbil definieras som "Bil som ej är att anse som personbil eller buss". Det är oftast inte svårt att avgöra vilka fordon som skall regist- reras som bussar. Gränsdragningen mellan lastbilar och personbilar orsakar däremot vissa problem. En personbil är en bil som inrättats huvudsakligen för befordran av personer, dock högst förare och åtta passagerare. Det krävs naturligtvis närmare föreskrifter för att avgöra om en viss bil skall klassas som personbil eller lastbil, särskilt om det gäller en fordonstyp som lika väl kan vara det ena som det andra. Sådana föreskrifter meddelades tidigare av Trafiksäkerhetsverket som uttalade följande beträffande så kallade kombibilar (TSVFS 1989:93). Bil med lätt löstagbara och/eller fällbara säten samt med lastöppning baktill eller på sidan bör hänföras till fordonsslaget personbil. Dock kan kombibil hänföras till fordonsslaget lastbil om den beräknade samman- lagda vikten av de personer fordonet är inrättat för är mindre än hälften av den högsta tillåtna lastvikten och lastutrymmets längd bakom lastförskjutningsskyddet är minst 170 centimeter när samtliga säten är monterade och/eller uppfällda eller, om längden är kortare, lastut- rymmets volym är minst lika stor som volymen för personer. Vidare har AB Svensk Bilprovning gjort följande kommentarer i Teknisk Handbok Fordon. "Personbilskombi klassificeras i sitt standardut-förande som personbil. För att en personbilskombi ska kunna anses vara inrättad för

SOU 1999:62	Fordonsskatt på lätta fordon 83

annat ändamål än huvudsakligen för befordran av personer måste sittplatserna bakom framstolarna tas bort. I de fall bak-sätets ryggstöd i nerfällt lägre utgör lastplan är det tillräckligt om sitt-dynan tas bort. Ryggstödet måste då låsas i sitt läge av lastför-skjutningsskyddet eller på annat stadigvarande sätt."

Fordonsskattebeloppen för lastbilar framgår av punkt D 1 (bensin- drivna) och D 2 (dieseldrivna) i bilaga 1 till fordonsskattelagen. Ifråga- varande bestämmelse ändrades såvitt avser dieseldrivna lastbilar från och med den 1 februari 1998 då systemet med vägavgift för vissa tunga fordon infördes, det så kallade Eurovinjettsystemet. Fordonsskatt skall sedan dess tas ut med lägre belopp för vägavgiftspliktiga fordon. Hur mycket lägre skatten skall vara beror av vägavgiftens storlek och detta har medfört att bestämmelserna i punkt D 2 blivit komplicerade. Fordonsskatten för lastbilar beror numera bland annat av om fordonet har anordning för påhängsvagn, om det har draganordning över huvud taget (annan draganordning än påhängsvagn) samt om fordonet har två, tre, fyra eller flera hjulaxlar. Vägavgiften berör dock inte lastbilar med totalvikt under 7 ton, varför det inte finns anledning att gå närmare in på bestämmelserna om vägavgift i det här sammanhanget. Det finns inte heller anledning att återge fordonsskattesatserna för andra dieseldrivna lastbilar än icke vägavgiftspliktiga lastbilar utan drag-anordning, med två hjulaxlar (D 2.5.1) eftersom nästan alla lätta lastbilar hör till denna kategori eller till den liknande kategorin med annan draganordning än anordning för påhängsvagn (D 2.3.1). Skattesatserna är identiska för de två nämnda kategorierna. Följande utdrag ur bilaga 1 till fordonsskatte- lagen avser därför punkterna D 1 samt D 2.5.1.

84 Fordonsskatt på lätta fordon	SOU 1999:62

Fordonsslag		Skattevikt,		Skatt, kronor
		kilogram
				grund-	tilläggsbelopp
				belopp	för varje		helt
					hundratal		kilo-
					gram	över	den
					lägsta	vikten i
					klassen
D	Lastbilar
1	Lastbil som inte kan drivas	0	—	1 600	390		0
	med dieselolja	1 601	—	3 000	430		40
		3 001	—		984		0

2Lastbil som kan drivas med dieselolja

2.1med anordning för påhängsvagn med två hjulaxlar

2.5utan draganordning med två hjulaxlar

2.5.1 inte	vägavgiftspliktig	0	—	1 600	720	0
enligt lagen (1997:1137) om		1 601	—	3 000	775	55
vägavgift	för vissa tunga	3 001	—	6 000	1 545	4
fordon		6 001	—	10 000	1 677	29
		10 001	—	14 000	2 821	98
		14 001	—	17 000	6 737	175
		17 001	—		11 984	229

Lätta lastbilar i miljöklass 1 är, liksom personbilar och lätta bussar med den miljöklasstillhörigheten, befriade från fordonsskatt under de fem första åren (14 a § fordonsskattelagen).

Fordonsskatten på en lätt lastbil är betydligt lägre än på en personbil med motsvarande vikt. För att underlätta en jämförelse återges här skattebeloppen avseende personbilar (punkt B 1, B 2.1 och B 2.2 i bilaga 1 till fordonsskattelagen).

SOU 1999:62	Fordonsskatt på lätta fordon 85

Fordonsslag		Skattevikt,		Skatt, kronor
		kilogram
				grund-	tilläggsbelopp
				belopp	för	varje	helt
					hundratal
					kilogram		över
					den	lägsta
					vikten		i
					klassen
B	Personbilar
1	Personbil som inte kan	0—	900	585			0
	drivas med dieselolja	901—		734			149
2	Personbil som kan drivas
	med dieselolja
	2.1 som enligt bilregistret	0—	900	1 172			0
	har årsmodellsbeteckning	901—		1 468			297
	1993 eller äldre
	2.2 annan personbil	0—	900	2 245			0
		901—		2 814			569

Fordonsskatten på en personbil i tjänsteviktsklassen 1 401–1 500 kg är alltså 1 479 kronor, 2 953 kronor eller 5 659 kronor per år beroende på drivmedel och, i fråga om dieseldrivna personbilar, årsmodell. Den nämnda tjänsteviktsklassen motsvarar ungefär en totalvikt mellan 1 800 och 1 900 kg med hänsyn till att den genomsnittliga maximilasten för personbilar är ca 400 kg. För en bensindriven lastbil i totalviktsklassen 1 801–1 900 kg uppgår den årliga fordonsskatten till 510 kronor, dvs. den motsvarar bara drygt en tredjedel av skatten på en bensindriven personbil med motsvarande vikt. För dieseldrivna bilar blir skillnaden ännu mer iögonfallande. Jämförelsen avser lastbilar utan draganordning med två hjulaxlar (punkt D 2.5.1) eftersom det är dessa lastbilar som har störst likheter med personbilar. För övrigt är det ett försumbart antal lätta lastbilar som har tre eller flera hjulaxlar eller anordning för påhängsvagn. Fordonsskatten på en dieseldriven lastbil i totalvikts- klassen l 801–1 900 kg uppgår i enlighet med angivna förutsättningar till 885 kronor per år, vilket endast utgör ca 15 procent av skatten på en nyare dieseldriven personbil med motsvarande vikt/storlek.

86 Fordonsskatt på lätta fordon	SOU 1999:62

3.3.4Släpvagnar

Ett släpfordon utgörs enligt fordons- och bilregisterkungörelserna av ett fordon som är inrättat för koppling till bil, traktor, eller motorredskap och avsett för person- eller godsbefordran eller för att bära anordning för drivande av bilen, traktorn eller motorredskapet. Släpfordon indelas i släpvagnar (på hjul eller band) och släpslädar (på medar). Påhängs-vagn är en släpvagn som är inrättad för att genom tapp med vändskiva eller liknande anordning förenas med bil, traktor eller motorredskap och som är så utförd att chassiet eller karosseriet vilar direkt på det dragande fordonet.

Frågan om skatteplikt för en släpvagn är som framgått i avsnitt 3.3.1 beroende av vilket slags fordon som drar släpvagnen. Vidare framgår av 9 § andra stycket fordonsskattelagen att påhängsvagnar inte är skattepliktiga om skattevikten överstiger 3 000 kg och de uteslutande dras av dieseldrivna bilar eller av så kallade terminaltraktorer. Den fortsatta redogörelsen avser endast släpvagnar som är skattepliktiga enligt fordonsskattelagen. Bilaga 1 till lagen innehåller bland annat en skatteskala för alla släpvagnar vars skattevikt inte överstiger 3 000 kg; punkt F 1. Vidare finns tre skatteskalor för släpvagnar med skattevikt över 3 000 kg; punkt F 2 för släpvagnar som dras av en bil som inte kan drivas med dieselolja, punkt F 3 för de som dras av en bil som kan drivas med dieselolja samt punkt F 4 för släpvagnar som dras av vissa traktorer m.m.

På nästa sida återges ett utdrag ur bilagan till fordonsskattelagen, omfattande F 1 samt delar av F 2 och F 3.2. De delar av skatteskalorna som avser släpvagnar med tre eller flera hjulaxlar har utelämnats. Punkt F 3.1 har utelämnats helt eftersom den enbart gäller för styraxel för påhängsvagn (s.k. dolly).

SOU 1999:62					Fordonsskatt på lätta fordon 87


	Fordonsslag		Skattevikt,			Skatt, kronor
			kilogram
						grund-	tilläggs-
						belopp	belopp
	F	Släpvagnar
1		Släpvagnar med skattevikt	0	—	1 000	150	0
		högst	1 001	—	3 000	170	21
		3 000 kilogram

2Släpvagnar med skattevikt över 3 000 kilogram, som dras av en bil som inte kan drivas med dieselolja

med en hjulaxel	3 001	—		580	11
med två hjulaxlar	3 001	—	13 000	580	9
	13 001	—		1 480	0

3Släpvagnar med skattevikt över

3 000 kilogram, som dras av en bil som kan drivas med dieselolja, om det är fråga om (3.1 styraxel för påhängsvagn)

3.2 andra släpvagnar

med en hjulaxel	3 001—		8 000	320	36
	8 001	—		2 120	64
med två hjulaxlar	3 001—		8 000	310	23
	8 001	—	11 000	1 460	38
	11 001	—	14 000	2 600	58
	14 001	—	17 000	4 340	76
	17 001	—		6 620	84

Fordonsskattebestämmelserna för släpvagnar med skattevikt över 3 000 kg skiljer sig alltså avsevärt från vad som gäller för lättare släpvagnar. Fordon i den senare gruppen är skattepliktiga oavsett om de utgör påhängsvagnar eller andra släpvagnar och skatten påverkas inte av antalet hjulaxlar eller av om dragbilen är bensin- eller dieseldriven. Om man fortsätter att uppehålla sig vid släpvagnar vars skattevikter inte överstiger 3 000 kg, så ser man att skattesatserna är förhållandevis låga jämfört med andra fordon. För en släpvagn i totalviktsklassen 1 401– 1 500 kg eller 2 901–3 000 kg uppgår den årliga fordonsskatten till 254 kronor respektive 569 kronor.

88 Fordonsskatt på lätta fordon	SOU 1999:62

3.4Inhämtade uppgifter

3.4.1Antal registrerade fordon

Enligt uppgifter från Vägverkets bilregister fanns i november 1997 ca 200 000 motorcyklar. Med hänsyn till att uppgifterna avser vinterhalv- året är det inte oväntat att en stor del av dessa motorcyklar var avställda. Tvärtom kan det kanske framstå som förvånande att andelen avställda inte var större än 60 procent. Detta kan dock delvis förklaras av att villkoren i trafikförsäkringar för motorcyklar ofta utgår ifrån att motorcykeln är påställd under hela året.

Vid samma tidpunkt fanns det drygt 4,2 miljoner personbilar varav ungefär 15 procent var avställda. De allra flesta registrerade personbilar var bensindrivna. Antalet dieseldrivna personbilar begränsade sig till drygt 150 000.

I jämförelse med antalet personbilar och motorcyklar är fordons- gruppen lätta bussar mycket begränsad. Antalet lätta bussar, dvs. bussar vars totalvikt inte överstiger 3 500 kg, uppgick i november 1997 till ca 1 000 varav drygt hälften var dieseldrivna.

Lätta lastbilar utgör en avsevärt större grupp. Enligt bilregistret fanns ca 300 000 lätta lastbilar registrerade i november 1997 varav de flesta, ca 240 000, var bensindrivna. Drygt 20 procent av de lätta last-bilarna var avställda. Ungefär 60 procent av de registrerade lätta lastbilarna ägdes av juridiska personer.

Vidare fanns i november 1997 ca 760 000 registrerade släpvagnar med skattevikt högst 3 000 kg. Ca 15 procent av dessa var avställda.

3.4.2Synpunkter från myndigheter m.m.

Utredningen har inhämtat uppgifter och synpunkter från bland annat Riksskatteverket, Vägverkets bilregister, Rikspolisstyrelsen samt AB Svensk Bilprovning.

Riksskatteverket har anfört att väsentliga förenklingar och kostnads- besparingar skulle uppnås med en enhetsskatt. Med hänsyn till att fordonsskatten för lätta lastbilar och lätta bussar inte behandlades i utredningens delbetänkande har Riksskatteverket efterlyst en justering av skatteskalorna även för dessa fordon. Härvid har verket framhållit att lätta lastbilar och bussar ofta har samma användningsområde som personbilar och att det därför inte bör vara för stora skillnader i fordonsskatt mellan dem.

Från bilregistrets sida har föreslagits en enhetsskatt på personbilar, lätta lastbilar, lätta bussar samt motorcyklar. Till stöd för förslaget har

SOU 1999:62	Fordonsskatt på lätta fordon 89

förutom förenklingsskäl anförts att man skulle undvika skatteundan- dragande i syfte att få en personbil klassad som lastbil eller buss. Bil- registrets förslag liknar delvis det som den här utredningen föreslår.

Rikspolisstyrelsen har instämt i utredningens uppfattning som ut- trycktes i delbetänkandet, att en enhetsskatt kan medföra avsevärda förenklingsvinster. Vidare har tjänstemän inom Rikspolisstyrelsen för- klarat att sådana förenklingar av fordonsskattesystemet som medför att man kan undvika olika former av gränsdragningsproblem skulle vara mycket positiva för trafikpolisens arbete. Vid så kallade flygande inspektioner av fordon skall polisen bland annat kontrollera om fordonsskatten är betald. Kontrollen av att fordonsskatt har betalats för ett visst fordon är förhållandevis enkel att utföra med hänsyn till kontrollmärket. Det är betydligt svårare att undersöka om fordonets faktiska beskaffenhet överensstämmer med registreringsbeviset. Ofta visar det sig ändå vid flygande inspektioner att personbilar som omregistrerats till lätta lastbilar senare har återställts till personbilar (utan att åter registreras som sådana). Rikspolisstyrelsen har även frågat alla trafikpolisdistrikt om det är vanligt förekommande att man vid kontroll påträffar lastbilsregistrerade fordon vilka används som personbilar. Svaren har överlämnats till utredningen. De skiljer sig en hel del mellan de 17 trafikpolisdistrikt som svarat. Svaren kan dock sammanfattas så att flertalet ansett det vanligt eller mycket vanligt förekommande att fordon vilka är registrerade som lätta lastbilar an- vänds som personbilar eller är inredda så att de rätteligen skulle ha registrerats som personbilar.

AB Svensk Bilprovning (ASB) har ställt sig positivt till den tidigare föreslagna enhetsskatten på personbilar och motorcyklar och framhållit som önskvärt att även lätta lastbilar och lätta bussar omfattas av enhetsskatten. Vid utredningens kontakter med tjänstemän inom ASB:s avdelning för fordons- och produktionsteknik har önskemålet om skatteutjämning mellan personbilar och lätta lastbilar framhållits ytterligare. Den nuvarande situationen har beskrivits som otillfreds- ställande. Enligt uppgifterna från ASB är det vanligt förekommande att personbilsregistrerade kombibilar, särskilt om de är dieseldrivna, av skatteskäl byggs om för att kunna registreras som lätta lastbilar. Ombyggnaderna begränsas ofta till precis så mycket som krävs för att omregistrering skall bli möjlig. ASB:s personal upplever att man "får agera som skattemyndighet" när fordonsägare med uppenbart syfte att minska fordonsskatten försöker tänja gränsen för vad som är att anse som en lastbil.

90 Fordonsskatt på lätta fordon	SOU 1999:62

3.5Överväganden

3.5.1Delbetänkandet

I utredningens delbetänkande föreslogs bland annat att fordonsskatten på motorcyklar och personbilar skulle utformas som en enhetsskatt. Förslaget innebar i korthet ett skattebelopp för bensindrivna person-bilar och motorcyklar (1 100 kronor per år) och ett högre skattebelopp för dieseldrivna personbilar (4 200 kronor per år). Med nu föreliggande arbete vidgas tillämpningsområdet för enhetsskatten till att även omfatta lätta bussar, lätta lastbilar och lätta släpvagnar. Det finns ännu starkare skäl för att införa enhetsskatt för alla de aktuella lätta fordonen än för att enbart göra det beträffande personbilar och motorcyklar. De skäl som i delbetänkandet anfördes för att övergå från tjänstevikts- beskattning till enhetsskatt på personbilar och motorcyklar är fort- farande lika giltiga och återges därför ganska utförligt här. Därefter redovisas nya överväganden i avsnitt 3.5.2 och framåt.

Delbetänkandet; miljö- och trafiksäkerhetsklasser

Med hänvisning till EU:s bilavgasdirektiv anförde utredningen i del- betänkandet att miljöklassdifferentiering av försäljningsskatten inte är möjlig förrän det finns miljöklasser som överensstämmer med kom- mande, inom EU beslutade kravnivåer (delbetänkandet, s. 45 ff). Vidare anfördes att Sveriges handlingsfrihet inte skulle öka om miljö- klassdifferentieringen överfördes till fordonsskattesystemet eftersom det inte kan anses klarlagt att en sådan beskattning är förenlig med EU:s direktiv. Med hänsyn härtill uttrycktes tveksamhet om EU-förenligheten hos den nuvarande bestämmelsen om fem års skatte-befrielse för lätta fordon i miljöklass 1 (14 a § fordonsskattelagen). Slutligen uttalades att inte heller differentiering av skatten med hänsyn till fordons trafiksäkerhet är möjlig förrän det finns ett etablerat system för trafiksäkerhetsklassning av fordon.

Delbetänkandet; dieseldrivna personbilar

I delbetänkandet redovisades en mycket kraftig ökning av antalet dieselbilar till följd av såväl nybilsförsäljning som import av äldre bilar. Detta är för övrigt en ökning som håller i sig. Vidare beskrevs miljöegenskaperna hos nya dieseldrivna personbilar som i vissa avseenden markant sämre än hos motsvarande nya bensindrivna bilar. Därefter anfördes i huvudsak följande (s. 50).

De nyss beskrivna skillnaderna i avgasutsläpp skulle kunna anföras

SOU 1999:62	Fordonsskatt på lätta fordon 91

som argument för att införa en totalt sett högre beskattning av diesel- drivna bilar än av bensindrivna. Med hänsyn till miljön bör personbils- dieslar åtminstone inte gynnas i förhållande till bensinbilar och det är ett minimikrav ur miljösynpunkt att konkurrensneutralitet upprätthålls mellan motoralternativen. Den hittillsvarande högre fordonsskatten på dieseldrivna personbilar har avsett att kompensera för skillnaden i beskattning av drivmedlen bensin och dieselolja. Om förhållandet mellan drivmedelspriserna inte kan ändras är differentiering av fordonsskatten för närvarande det bästa till buds stående medlet för att uppnå konkurrensneutralitet.

Med hänsyn till det kraftigt ökade antalet äldre personbilsdieslar bör den förhållandevis låga fordonsskatten på dieseldrivna personbilar av årsmodell 1993 och äldre snarast höjas till samma nivå som för nyare fordon. Den nuvarande utformningen där fordonsskatten på person- bilsdieslar är högre för nyare årsmodeller måste betecknas som olycklig. Det saknas anledning att gynna äldre personbilsdieslar och det finns starka miljöskäl för den föreslagna höjningen eftersom äldre dieselbilar har sämre miljöegenskaper än nya bilar. Även om detta medför en stor skattehöjning på äldre personbilsdieslar så är det något som måste accepteras på grund av de starka miljöskälen för att begränsa importen av sådana bilar. Det är inte möjligt att ha olika fordonsskatteregler för i Sverige befintliga dieselbilar och sådana äldre dieselbilar som importeras. Om fordonsskatten på äldre dieselbilar skulle kvarstå på ungefär samma nivå som idag är det mest sannolika att importen av sådana bilar fortsätter med oförminskad styrka, vilket i så fall måste anses mycket negativt ur miljösynpunkt.

Delbetänkandet; enhetsskatt på personbilar och motorcyklar

Under rubriken "Enhetsskatt innebär avsevärda förenklingar" anfördes i huvudsak följande i delbetänkandet (s. 52).

Den nuvarande fordonsskatten efter tjänstevikt är inte utformad med hänsyn till miljön eller trafiksäkerheten. Det saknas såväl miljö- som trafiksäkerhetsskäl för att behålla den gällande differentieringen. Mot denna bakgrund kan avsevärda förenklingar uppnås om fordonsskatten tas ut med ett enhetligt belopp för en stor grupp av fordon. En enhets- skatt skulle medföra förenklingar för fordonsägare, fordonstillverkare och myndigheter. För fordonsägarna skulle följden bl.a. bli att regist- reringsbesiktningar inte behövs enbart av det skälet att fordonets skatte- vikt ändrats. Vidare skulle det sannolikt bli fler varianter av varje bil- modell på den svenska bilmarknaden då det inte krävs en typbesiktning för varje variant av fordonet. Detta är enbart exempel på förenklings- vinster som kan uppstå. Ett ytterligare exempel utgörs av att extra debiteringar och återbetalningar av fordonsskatt skulle undvikas i sådana

92 Fordonsskatt på lätta fordon	SOU 1999:62

fall då de för närvarande föranleds av ändring av det enskilda fordonets tjänstevikt. Dessutom ökar förståelsen för fordonsskattesy-stemet om det upplevs som enkelt och rationellt.

Beträffande vägslitage är skillnaden mellan olika personbils-modeller obetydlig jämfört med skillnaden mellan personbilar och tunga fordon och även jämfört med skillnaderna inom gruppen tunga fordon. Mot denna bakgrund ger den nuvarande indelningen av skatte-skalan i ett stort antal mindre intervaller ett falskt intryck av precision i fördelningen av skatteuttaget.

Delbetänkandet; miljö och enhetsskatt

Vidare behandlades enhetsskatten ur miljöperspektiv, se Miljö och enhetsskatt, s. 53 i delbetänkandet. Där konstaterades att en invändning mot enhetsskatt på personbilar skulle kunna vara att det innebär skatte- höjningar för de lättaste fordonen och därigenom strider mot målet att minska koldioxidutsläppen. Invändningen ansågs inte hållbar. Det är visserligen riktigt att tyngre personbilar i genomsnitt förbrukar mer bränsle än lätta personbilar och därmed i högre grad bidrar till utsläppen av koldioxid, men detta gäller inte utan undantag. Bränsle-förbrukningen beror på långt fler faktorer än fordonsvikten, t.ex. motoreffekt, motortyp och förarens körsätt. Vidare utgör koldioxid-utsläpp endast en av de miljöegenskaper som skall beaktas hos ett fordon. För övrigt är koldioxidskatten och priset på drivmedel de viktigaste styrmedlen för att minska koldioxidutsläppen. Slutsatsen i delbetänkandet blev därför att det inte finns några bärande miljöskäl för att behålla en viktanknuten beskattning på personbilar och motorcyklar.

Delbetänkandet; trafiksäkerhet och enhetsskatt

I delbetänkandet anfördes i huvudsak följande beträffande frågan om tjänsteviktsbeskattning och enhetsskatt ur trafiksäkerhetssynpunkt.

När det gäller bilars inbyggda krocksäkerhet (egensäkerhet) är en vanlig uppfattning att större och tyngre bilar är säkrare än mindre och lättare bilar. Även om denna uppfattning är en förenkling av verkliga förhållanden och trots att egensäkerheten kan variera högst väsentligt inom olika viktklasser så talar detta förhållande mot den gällande ut- formningen av skatteskalorna. Denna innebär nämligen högre fordons- skatt på större och tyngre personbilar. Nuvarande kunskap om sam- bandet mellan personbilars vikt och deras trafiksäkerhet är dock be- gränsad. Även om man skulle finna att säkerheten för passagerare ökar med storleken på bilen de färdas i så blir frågan mer komplicerad när man även väger in bilens inverkan på säkerheten för övriga trafikanter, t.ex. gångtrafikanter eller de som färdas i andra bilar. Vid en samlad

SOU 1999:62	Fordonsskatt på lätta fordon 93

bedömning finns det inte tillräcklig grund för att av trafiksäkerhetsskäl föreslå styrning mot en jämnare viktfördelning av fordonsparken. I konsekvens härmed var det inte trafiksäkerhetsskäl utan förenklings- skäl som anfördes till stöd för förslaget om enhetsskatt.

3.5.2Om miljöklasser m.m.

I kapitel 6 föreslås att det införs en miljöklassrelaterad försäljningsskatt på motorfordon så snart det finns fastställda miljöklasser som överens- stämmer med de av EU nyligen beslutade kravnivåerna. Bakgrunden är som redovisats i kapitel 2 att försäljningsskatt tycks vara ett mer effektivt styrmedel än fordonsskatt när det gäller att styra bilköpare till bilar i den bästa miljöklassen. Om det t.ex. av administrativa skäl inte skulle anses lämpligt att införa miljöklassdifferentierad försäljnings-skatt kan man i stället differentiera fordonsskatten efter de nya miljö- klasserna. Detta alternativ skulle likna det i Tyskland införda systemet, jfr. bilaga 5 till detta betänkande. Den miljöstyrande effekten bör bli nästan lika stor i båda fallen förutsatt att fordonsskatten kan utformas så att nedsättningen av skatten utfaller under den första tiden bilen är registrerad.

Som redovisas i kapitel 6 har Sverige numera möjlighet att besluta om miljöklasser i enlighet med EU:s nya krav. Utarbetandet av sådana nya miljöklasser sker inom Miljödepartementet och beräknas bli färdigt under våren eller sommaren 1999. Utredningen har erfarit att det sann- olikt kommer att bli fråga om två miljöklasser och att försäljnings- skatten skulle kunna hamna i storleksordningen 2 000 kronor för ett fordon i den sämre miljöklassen. Med ett så förhållandevis begränsat belopp kan det visa sig att försäljningsskatten av administrativa skäl inte är lämplig. Som ett alternativ skulle fordon i den bästa miljöklassen kunna befrias från fordonsskatt under så lång tid efter registrering att den skatterabatt som därmed tillkommer fordonsägaren blir lika stor som försäljningsskatten skulle ha varit för fordon i den sämre miljöklassen. Med utredningens förslag motsvarar det två års fordonsskattebefrielse för bensindrivna lätta fordon i den bästa miljöklassen eftersom det föreslagna enhetsskattebeloppet för dessa fordon uppgår till 1 000 kronor per år. Beträffande dieseldrivna fordon, för vilka ett högre en- hetsskattebelopp föreslagits, skulle det bli fråga om en betydligt kortare period av fordonsskattebefrielse.

Ett ytterligare alternativ är att inte bestämma fordonsskatterabatten för viss tid utan utforma den så att den som köper en ny bil i den bästa miljöklassen tillgodoräknas ett belopp, motsvarande vad försäljnings- skatten skulle ha uppgått till, vilket sedan får avräknas från fordons- skatten. Oavsett vilket av de båda senare alternativen som väljs så bör

94 Fordonsskatt på lätta fordon	SOU 1999:62

en sådan utformning av fordonsskatten få en miljöstyrande effekt som närmar sig den hos försäljningsskatten. Skälet för detta är att ett så för- hållandevis begränsat skattebelopp som 2 000 kronor motsvarar en ganska kort tids befrielse från fordonsskatt. En nybilsköpare som väljer en bil i den bästa miljöklassen får med andra ord snabbt del av skatte- stimulansen. Detta gäller däremot inte om fordonsskatterabatten skulle fördelas över bilens hela livslängd. En sådan utformning bör därför inte väljas.

Fordonsskattebefrielse för fordon i den bästa miljöklassen före- kommer som bekant redan genom bestämmelsen i 14 a § fordons- skattelagen. Med hänsyn till att utredningen nu diskuterar alternativ som liknar denna bestämmelse bör det noteras att utredningens tvek-samhet inför ifrågavarande bestämmelse inte hänför sig till dess miljö-styrande effekt. Utredningen är däremot tveksam till om 14 a § fordons- skattelagen är förenlig med EU:s bilavgasdirektiv eftersom den miljö- klass som åsyftas där inte motsvarar en inom EU beslutad kravnivå.

Miljöklassdifferentiering bör alltså i första hand ske genom för- säljningsskatten men om det inte anses lämpligt att införa en miljö- klassdifferentierad försäljningsskatt så bör en liknande miljöstyrning kunna uppnås genom fordonsskattebefrielse för fordon i den bästa miljöklassen.

Differentiering av fordonsskatten efter bilarnas specifika bränsle- förbrukning förs ibland fram som ett alternativ och en sådan utform-ning kan jämföras med den i Danmark införda så kallade gröna ägaravgiften, se bilaga 5 till detta betänkande. Utredningen vidhåller dock den upp- fattning som uttalades i delbetänkandet vilken kan sammanfattas med att beskattningen av drivmedel är det viktigaste styrmedlet för att minska drivmedelsförbrukningen. Denna uppfattning förstärks av vad som framkommit vid utvärderingen av de olika skatternas styreffekter, se kapitel 2. Det framstår därmed som en omväg för att minska bränsleförbrukningen att göra detta via skatten på fordonen.

I delbetänkandet anfördes att differentiering av skatten efter trafik- säkerhetsklasser inte är möjlig så länge det saknas ett etablerat system för trafiksäkerhetsklassning av fordon. Något sådant system föreligger ännu inte och utredningens bedömning är därför oförändrad i detta avseende.

SOU 1999:62	Fordonsskatt på lätta fordon 95

3.5.3Dieseldrivna lätta fordon

I kapitel 2 konstaterades att drivmedelsskatten på diesel bör ha ungefär samma typ av styreffekter på efterfrågan som motsvarande skatt har när det gäller efterfrågan på bensin. En ökning av drivmedelspriset bör således resultera i en minskad efterfrågan på det aktuella drivmedlet. Att denna effekt verkar vara större på lång sikt än på kort sikt bör också gälla generellt eftersom bilinnehavet och bilvalet även beträffande dieseldrivna lätta fordon är möjligt att påverka på lång sikt.

Fordonskattens respektive försäljningsskattens påverkan på omsätt- ningen av bilparken bör också vara desamma för dieseldrivna fordon som för bensindrivna fordon. Det är främst skatternas tidsmässigt olika betalningsprofiler som ger upphov till de olika styreffekterna och dessa bör påverka omsättningen av diesel- och bensinpersonbilar på samma sätt. Det faktum att både försäljningsskatten och fordonsskatten verkar ha en påverkan på bilvalet bör också gälla generellt för såväl diesel- drivna som bensindrivna bilar.

I dagens skattesystem är kombinationen av drivmedelsskatt och fordonsskatt olika för bensin- och dieseldrivna bilar. Detta kommer att påverka bilistens val av drivmedel vid bilköpet. För en dieseldriven bil är drivmedelsskatten lägre medan fordonsskatten är högre. Det relativa skatteuttaget har dimensionerats så att en genomsnittlig diesel- respek- tive bensindriven personbil skall ha ungefär samma skattebelastning för en årlig körsträcka på ca 1 500 mil. Det är således primärt den för- väntade årliga körsträckan som kommer att påverka valet mellan en bensin- eller dieseldriven bil.

96 Fordonsskatt på lätta fordon		SOU 1999:62

Figur 1.1: Förhållandet mellan kostnaderna för en bensin- respektive
dieseldriven bil.
Årlig kostnad		bensinbil
		dieselbil

k*	Årlig körsträcka

I figur 1.1 åskådliggörs detta förhållande. Den fasta årliga kostnaden, som motsvaras av de båda linjernas skärningspunkter med den vertikala axeln, är bland annat på grund av högre fordonsskatt större för en dieseldriven bil än för en bensindriven. Den rörliga kostnadens på- verkan på den årliga kostnaden åskådliggörs genom lutningen på kurv- orna, som påverkas dels av bensin- respektive dieselpriset inklusive skatt men även av drivmedelsförbrukningen. Kurvan för dieselbilar blir flackare än kurvan för bensinbilar på grund av dels mindre bränsle- förbrukning och dels lägre bränslepris. Vid en viss årlig körsträcka, k*, kommer den årliga kostnaden för en bensin- och en dieseldriven bil att vara densamma. Om den årliga körsträckan är längre än denna lönar det sig att välja en dieseldriven bil medan det omvända gäller för kortare årliga körsträckor. Brytpunkten, dvs. k*, kommer att variera beroende på vilka bilar som jämförs. För de allt bränslesnålare dieselbilarna räcker allt kortare årliga körsträckor för att det skall löna sig att välja en dieseldriven bil.

Om dessa två typer av bilar upplevs som i övrigt helt likvärdiga så bör bränslevalet främst komma att avgöras av den förväntade årliga körsträckan. Det finns naturligtvis ytterligare aspekter som vägs in i bedömningen som t.ex. bilarnas relativa prestanda och risken för fram- tida förskjutningar i skatterelationen m.m. Rent principiellt är det dock den förväntade årliga körsträckan som bör vara den mest avgörande faktorn.

SOU 1999:62	Fordonsskatt på lätta fordon 97

I delbetänkandet intogs den ståndpunkten att konkurrensneutralitet mellan dieseldrivna och bensindrivna bilar måste vara ett miljömässigt minimikrav. Den ståndpunkten vinner stöd av Naturvårdsverkets utvärdering av dieseldrivna bilars miljöegenskaper vilken gjorts på uppdrag av regeringen (regeringsbeslut M98/1689/7). I Naturvårds- verkets rapport uttalas att dieselbilarnas miljöegenskaper i de flesta avseenden är sämre än hos motsvarande bensindrivna bilar och att de uppsatta miljömålen kommer att motverkas om andelen dieselbilar ökar. En större andel dieselbilar medför dock en liten minskning av kolväte- utsläppen och en marginell minskning av utsläppen av koldioxid. Dieselbilar har 20–25 procent lägre bränsleförbrukning än bensinbilar men å andra sidan ger förbränning av en liter dieselolja, på grund av dess högre kolinnehåll, ca 15 procent mer koldioxid än förbränning av en liter bensin. Skillnaden avseende koldioxidutsläpp blir alltså mindre än vad skillnaden i bränsleförbrukning skulle kunna ge vid handen. Samtidigt är övriga miljöegenskaper genomgående sämre hos dieselbilar än hos bensinbilar. En ökning av dieselbilarnas andel medför en kraftig ökning av utsläppen av kväveoxider och en mycket kraftig ökning av partikelutsläppen. Uppskattningen av hälso-risker indikerar bland annat att utsläppen från nya dieselbilar är 3–4 gånger mer cancerframkallande än utsläppen från nya bensinbilar. Det tilläggs att nya dieselbilar dock är mycket bättre än de gamla diesel-bilarna.

Naturvårdsverkets rapport stödjer Trafikbeskattningsutredningens slutsats att man i vart fall inte bör gynna dieselbilar i förhållande till bensinbilar. Underlaget ger dock inte tillräckligt stöd för att skatte- mässigt gynna bensinbilarna. Skälen för detta är bland annat den snabba tekniska utvecklingen samt att dieselbilarna faktiskt har bättre miljöegenskaper i ett par avseenden (kolväten och koldioxid). Det finns dock all anledning att förhindra att användandet av dieselbilar är skatte- mässigt gynnsamt i jämförelse med bensinbilar. Fordonsskatten på dieseldrivna personbilar, lätta lastbilar och lätta bussar bör därför även i fortsättningen vara högre än på motsvarande bensindrivna fordon för att kompensera för att drivmedlet diesel beskattas lindrigare än bensin, se vidare avsnitt 3.5.8, Enhetsskattens storlek.

3.5.4Enhetsskatt

När det gäller skälen för att slopa den viktanknutna fordonsskatten och ersätta den med enhetsskatt hänvisas i första hand till vad som anfördes i delbetänkandet. Ett viktigt skäl som anfördes var förenklingsskälet och i samband därmed framhölls, att förståelsen för fordonsskatte-systemet ökar om det upplevs som enkelt och rationellt. Det skall tilläggas att man knappast kan överskatta betydelsen av att ett skatte-system har en

98 Fordonsskatt på lätta fordon	SOU 1999:62

enkel och rationell utformning. Detta gäller naturligtvis inte bara för fordonsskattesystemet men i detta system kan reglerna förenklas betydligt utan att negativa effekter uppstår. Tvärtom kan vissa oönskade effekter av systemet försvinna. Ett enkelt och rationellt fordons- skattesystem medför bland annat att man underlättar för fordonsägare och för myndigheter. Det är dock minst lika viktigt – inte bara för de direkt berörda fordonsägarna – att skattesystemet upplevs som konsekvent och logiskt. Den nuvarande skillnaden i fordonsskatt mellan personbilar och t.ex. lätta lastbilar kan med fog upplevas som ologisk. Angående skatteskalan för personbilar uttalades i delbetänk-andet att indelningen i ett stort antal mindre intervaller ger ett falskt intryck av precision. Detta är naturligtvis i sig negativt men dessutom framstår den aktuella indelningen efter 100 kg-intervaller nästan som utmanande då den ställs i relation till att fordonsskatten på en personbil kan vara flera gånger högre än på ett annat, liknande fordon med samma vikt – om det senare är registrerat som lätt lastbil (jfr. avsnitt 3.3.3, sista stycket).

När det gällde personbilar anfördes i delbetänkandet att det varken finns miljö- eller trafiksäkerhetsskäl för att behålla den nuvarande viktanknutna beskattningen. Det finns om möjligt ännu mindre anled- ning att skattemässigt gynna de tyngsta lätta fordonen – vilket för närvarande sker genom den lägre fordonsskatten på lätta lastbilar och lätta bussar. Den nuvarande utformningen framstår som olämplig med hänsyn till såväl miljö som trafiksäkerhet, se vidare avsnitt 3.5.6 om lätta lastbilar.

3.5.5Lätta bussar

Fordonsskatten på lätta bussar bör utformas som en enhetsskatt med samma skattebelopp som för personbilar och lätta lastbilar och differ- entierad mellan dieseldrivna och bensindrivna fordon på samma sätt. Skälen för den föreslagna enhetsskatten på lätta bussar är i huvudsak desamma som anförs i nästa avsnitt om lätta lastbilar och viktgränsen bör vara densamma för lätta bussar som för lätta lastbilar. Med andra ord bör enhetsskatt tas ut på bussar vars skattevikt inte överstiger 3 500 kg.

Skatteskalan för bussar är för närvarande utformad så att skatten inte ökar med skattevikten längre än till 3 001 kg men i kapitel 4 i detta betänkande lämnas förslag om höjning av fordonsskatten för tyngre bussar. Detta förslag berör dock inte bussar med totalvikt i intervallet 3 000–3 500 kg. Därmed möter det inte något hinder att låta den nu föreslagna enhetsskatten omfatta bussar med skattevikter upp till och med 3 500 kg. En invändning som kanske skulle kunna göras mot en sådan skattehöjning för lätta bussar är att skatten på en lätt buss då

SOU 1999:62	Fordonsskatt på lätta fordon 99

skulle bli betydligt högre än skatten på t.ex. en 6 tons buss. Skälen för att lätta bussar skall omfattas av samma enhetsskatt som övriga lätta fordon är dock betydligt starkare än skälen för att i fordonsskatte- hänseende behandla lätta bussar på samma sätt som tunga bussar. För övrigt bör risken för en övergång från lätta bussar till bussar över 3 500 kg vara obetydlig. Skattevikten 3 500 kg framstår som en naturlig gräns mellan lätta och tunga fordon och lätta bussar bör behandlas lika med övriga lätta fordon även om det innebär att skatten på dessa blir högre än på tunga bussar. Om det senare förhållandet inte anses godtagbart bör i första hand skatteskalan för tunga bussar justeras så att fordonsskatten på en tung buss aldrig understiger skatten på motsvarande lätt buss. Enhetsskattebeloppet skulle därmed utgöra lägsta möjliga skattebelopp även för de tunga bussarna.

3.5.6Lätta lastbilar

Fordonsskatten på en lätt lastbil eller en lätt buss är för närvarande avsevärt lägre än på ett lika tungt fordon som registrerats som person- bil. Det har inte framkommit vare sig miljö- eller trafiksäkerhetsskäl eller några andra skäl för att ha det på det sättet. Tvärtom finns både miljö- och trafiksäkerhetsskäl som talar emot det nuvarande förhåll- andet. För undvikande av missförstånd bör dock framhållas, att den främsta anledningen till att höja skatten på lastbilar och bussar till samma nivå som för personbilar är att det helt enkelt inte finns något hållbart skäl för att lätta lastbilar och bussar skall gynnas i skattehän- seende.

En tänkbar invändning mot att ta ut samma skatt på personbilar och lätta lastbilar skulle kunna vara att det är fråga om två olika fordonsslag med olika transportuppgifter. En sådan invändning är bara delvis riktig. När det gäller lastbilsregistrerade kombibilar så är de av samma fordonstyp som personbilar och de utför i stor utsträckning samma transportuppgifter som dessa. Övriga lätta lastbilar kan också ofta ha samma användningsområden som personbilar. Det viktigaste är dock att fråga sig om skillnaden mellan personbilars och lätta lastbilars tran- sportuppgifter är relevant. Först skall dock något sägas om varför den nuvarande lägre skatten på lätta lastbilar och bussar är olämplig ur miljö- och trafiksäkerhetssynpunkt.

Många lätta lastbilar har betydligt högre skattevikt än genomsnittet för personbilarna. För en del av dessa tyngre lätta lastbilar, t.ex. s.k. vans eller s.k. Sport Utility Vehicles (SUV), är motorstyrkan propor- tionellt större, så att fordonets fartresurser blir jämförbara med en personbils. Det förefaller uppenbart att sådana bilar generellt utövar större miljöpåverkan än genomsnittliga personbilar. Dessutom talar

100 Fordonsskatt på lätta fordon	SOU 1999:62

mycket för att de har negativ inverkan på säkerheten för andra trafik- anter, en inverkan som är större än den mer teoretiska skillnaden i säkerhetspåverkan mellan två personbilar med t.ex. 100 kg vikt-skillnad. Särskild betydelse bör tillmätas det förhållandet att vans och liknande bilar ofta har motorstyrka och fartresurser som möjliggör att de körs "som personbilar", vilket i kombination med deras avsevärda tyngd skapar speciella risker. För ett sådant lastbilsregistrerat fordon tas för närvarande ut lägre fordonsskatt än för en avsevärt lättare personbil. Enligt utredningens mening finns inte tillräckligt underlag för att bestämma högre fordonsskattenivåer för ifrågavarande fordon än för personbilar men med hänsyn till såväl miljö- som trafiksäkerhets-skäl bör de i vart fall inte gynnas i förhållande till personbilarna.

För att återkomma till skillnaden mellan personbilars och lätta lastbilars transportuppgifter och frågan om denna har någon relevans i skattehänseende så kan man börja med att konstatera att skattenivån för de tunga lastbilarna är bestämd med hänsyn till bland annat inter- nationella konkurrensskäl. Skattenivån för lätta lastbilar har anpassats härtill vilket inneburit att den under de gångna åren har sänkts när skatten på tunga lastbilar sänkts men inte höjts när skatten på person- bilar höjts. Detta har lett fram till nuvarande stora skillnader mellan skatten på personbilar och lätta lastbilar. Det framstår dock som oskäligt att fordonsskatten på en lätt lastbil kan vara så lite som 15 procent av skatten på en likadan, men personbilsregistrerad bil. Internationella konkurrensskäl framträder inte heller med någon styrka när det gäller lätta lastbilar utan sådana skäl måste i första hand beaktas vid beskattningen av tunga lastbilar. Ibland framförs uppfattningen att skatten på lastbilar ändå bör vara lägre av mer allmänna närings- politiska skäl. Mot denna uppfattning måste invändas att lägre fordons- skatt på lätta lastbilar skulle vara ett synnerligen trubbigt instrument för att stödja näringslivet. Det räcker egentligen med att konstatera att företag i stor utsträckning använder personbilar liksom att privat- personer i stor utsträckning använder lastbilsregistrerade bilar. För övrigt är det enhetsskattebelopp, som kommer att föreslås, så måttligt att det rimligtvis inte bör påverka lönsamheten inom vare sig transport- branschen eller hos andra företag.

Utöver de hittills anförda skälen för enhetsskatt så är det mycket betydelsefullt att man därigenom skulle undanröja incitamentet för att omregistrera personbilar till lätta lastbilar. En stor del av de ombygg- nader av bilar som för närvarande görs av skatteskäl skulle därmed upphöra.

Liksom i fråga om de lätta bussarna skulle det kunna invändas, att en skattehöjning för lätta lastbilar till samma nivå som för personbilar innebär att skatten på en lätt lastbil blir betydligt högre än skatten på

SOU 1999:62	Fordonsskatt på lätta fordon 101

t.ex. en 6 tons lastbil. Skälen för att behandla lätta lastbilar lika med övriga lätta fordon är dock minst lika starka som när det gällde lätta bussar och betydligt starkare än skälen för att låta lätta lastbilar omfattas av samma skatteskala som tunga lastbilar. Fordonsskatte- nivåerna för tunga lastbilar har utformats med hänsyn till internationell konkurrens, dvs. med hänsyn till skäl som inte gör sig påminda lika starkt beträffande lätta lastbilar. Beträffande lastbilar finns inte risk för mer än en obetydlig övergång från lätta fordon till fordon över 3 500 kg eftersom de senare omfattas av strängare körkortskrav och lägre hastig-hetsbegränsningar. Lätta lastbilar bör därför omfattas av samma enhets-skattebelopp som övriga lätta fordon. Därmed blir fordonsskatten på lätta lastbilar högre än på vissa tunga lastbilar. Om detta inte kan godtas så bör det i första hand bli fråga om att justera skattenivåerna för tunga lastbilar så att enhetsskattebeloppet utgör lägsta möjliga skatte- belopp även för dessa.

3.5.7Lätta släpvagnar

Lätta släpvagnar bör också ingå i det föreslagna enhetsskattesystemet. Lika lite som beträffande tidigare behandlade fordonsslag finns det några skäl för att behålla den viktanknutna beskattningen av lätta släp- vagnar. Viktgränsen för vad som är att anse som en lätt släpvagn bör dock sättas något lägre än motsvarande gräns för lätta bussar och lätta lastbilar.

Nuvarande fordonsskattebestämmelser för släpvagnar med skatte- vikt över 3 000 kg skiljer sig avsevärt från vad som gäller för lättare släpvagnar, jfr. avsnitt 3.3.4. För de tyngre släpvagnarna påverkas skatten bland annat av om dragbilen är bensin- eller dieseldriven. Med hänsyn härtill bör samma viktgräns tillämpas för att avgöra vilka släp- vagnar som skall anses som lätta och omfattas av enhetsskattesystemet. Såvitt avser släpvagnar bör alltså tillämpningsområdet för enhetsskatten begränsas till fordon vars skattevikt inte överstiger 3 000 kg. Skill-naden i förhållande till viktgränsen för lätta bussar och lätta lastbilar har dock ingen praktisk betydelse. I november 1997 fanns inte en enda registrerad släpvagn med skattevikt mellan 3 000 och 3 500 kg.

Fordonsskattesystemet måste i vissa avseenden vara schablon- mässigt. Det är därför skäligt att ta hänsyn till att släpvagnar genom- snittligt har en begränsad årlig användning och till det förhållandet att de inte kan användas självständigt, dvs. de måste dras av ett annat fordon och detta fordon är som regel fordonsskattepliktigt. På grund av det anförda bör enhetsskattebeloppet för lätta släpvagnar begränsas till hälften av skatten på bensindrivna lätta fordon.

102 Fordonsskatt på lätta fordon	SOU 1999:62

3.5.8Enhetsskattens storlek

Relationen mellan fordonsskatten på ett bensindrivet fordon och skatten på motsvarande dieseldrivet fordon bör även fortsättningsvis vara be- roende av hur hög beskattningen är av respektive drivmedel. Med andra ord bör fordonsskatten vara högre för dieseldrivna fordon än för bensindrivna eftersom dieselbränsle beskattas lindrigare än bensin. Detta gäller i fall då de båda motoralternativen utgör reella alternativ, dvs. i huvudsak beträffande lätta fordon. Fordon med skattevikter över 3 500 kg är mycket sällan bensindrivna.

Skillnaden i fordonsskatt för en bensin- och en dieselbil bör vara så stor att alternativen blir likvärdiga för en "genomsnittlig" fordonsägare, dvs. en person med en årlig körsträcka om ungefär 1 500 mil. Därmed framstår dieseldrivna fordon ofta som det ekonomiskt bästa alternativet för fordonsägare vars årliga körsträckor överstiger genomsnittet. Det hade naturligtvis varit önskvärt att bensin- och dieselalternativet kunnat göras likvärdiga för alla fordonsägare men detta är omöjligt att uppnå när en skillnad beträffande de rörliga kostnaderna (skatten på driv- medlet) skall kompenseras genom en skillnad avseende de fasta kost- naderna (den årliga fordonsskatten). Det är därför oundvikligt att en längre årlig körsträcka medför att fordonsägaren får ett större intresse för att begränsa sin rörliga drivmedelskostnad genom att välja ett dieseldrivet fordon – trots den högre fordonsskatten.

Den högre fordonsskatten på lätta dieseldrivna fordon får alltså anses som ett förhållandevis schablonmässigt sätt att kompensera för den lägre beskattningen av ifrågavarande drivmedel men den är det bästa till buds stående medlet för att göra detta. I det här samman- hanget kan tilläggas att totalkostnaden för att äga en bensindriven bil jämfört med en dieseldriven självfallet beror av fler faktorer än skatternas storlek. Bland annat kan nämnas att inköpspriset för en bil med dieselmotor brukar vara högre än för motsvarande bilmodell med bensinmotor. Storleken av denna prisskillnad kan vara betydande för vissa bilfabrikat men begränsa sig till ungefär fem procent i andra fall. Vidare är dieselolja i sig en billigare produkt än bensin, dvs. även bortsett från beskattningen.

Fordonsskatten på en nyare dieseldriven personbil är ungefär fyra gånger så stor som skatten på motsvarande bensindriven personbil. Beloppsmässigt innebär skillnaden att den årliga fordonsskatten för de flesta dieseldrivna personbilar är 4 000–5 000 kronor högre än för mot- svarande bensinbil. Anledningen till att den nominella skillnaden varierar är naturligtvis att skatten enligt gällande regler är beroende av fordonens tjänstevikt. Skillnaden mellan fordonsskatten för en dieselbil och för en liknande bensinbil avses motsvara skillnaden i beskattning av respektive drivmedel. Nuvarande skillnad förefaller vara väl avvägd om man

SOU 1999:62	Fordonsskatt på lätta fordon 103

beaktar att dieselalternativet huvudsakligen väljs av fordons-ägare som kör betydligt mer än 1 500 mil per år medan de flesta andra väljer bensindrivna bilar. Detta gäller dock inte om bilen innehas som tjänste- bil. I sådana fall betalar nämligen arbetsgivaren fordonsskatten utan att detta påverkar den anställdes förmånsvärde. Samtidigt skall den anställ- de, i enlighet med de nya tjänstebilsregler som gäller från den 1 januari 1997, själv betala drivmedlet alternativt beskattas för förmånen av att arbetsgivaren betalar drivmedlet. Därmed kan en tjänstebils-innehavare välja den bil som ger lägst drivmedelskostnad – dieselbilen – utan att själv "drabbas" av den högre fordonsskatten. Dieselbilarnas andel av nybilsförsäljningen till företag har följaktligen ökat kraftigt sedan de nya tjänstebilsreglerna infördes och kritiska röster har ifråga-satt utform- ningen av dessa regler. Det har bland annat framhållits att ifråga- varande fordon kommer att finnas kvar i bilparken under lång tid. Trafikbeskattningsutredningen gör dock inte några närmare överväg- anden rörande den här frågan eftersom reglerna om beskattning av bil- förmån inte ingår i utredningsuppdraget.

Nuvarande skillnad mellan fordonsskatten på nyare dieseldrivna personbilar och bensindrivna personbilar framstår alltså som väl avvägd

– i vart fall om man bortser från problematiken rörande för-månsbilar. Motsvarande skattenivå bör därför gälla inte bara för dieseldrivna personbilar av 1994 år modell och nyare utan även för äldre dieseldrivna personbilar liksom för andra lätta dieseldrivna fordon. Därmed bör skatten på dieseldrivna lätta fordon bestämmas så att den är minst 4 000 kronor högre än på bensindrivna lätta fordon. Det innebär betydande skattehöjningar för dieseldrivna personbilar av 1993 års modell och äldre och ännu större höjningar för dieseldrivna lätta lastbilar och bussar. Detta är emellertid motiverat med hänsyn till de starka miljöskälen för att begränsa ökningen av andelen dieselbilar. Vad gäller äldre dieseldrivna personbilar så framhölls redan i delbe-tänkandet att den lägre skatten på dessa, ungefär hälften av skatten på nyare dieseldrivna personbilar, bidrar till ökad import till Sverige av äldre dieselbilar med dåliga miljöegenskaper. Detta ansågs som ett allvarligt problem som bör åtgärdas genom att fordonsskatten på äldre dieseldrivna personbilar höjs till samma nivå som för nyare dieselbilar. Problemet med import av begagnade dieseldrivna personbilar har numera fått förstärkt aktualitet genom Naturvårdsverkets rapport (jfr. avsnitt 3.5.3) och enligt den här utredningens uppfattning är en höjning av fordonsskatten på äldre dieseldrivna personbilar en av de mest angelägna miljöåtgärderna inom vägtrafikområdet. Dessutom bör skattenivån för andra lätta dieseldrivna fordon höjas till samma nivå som för dieseldrivna personbilar.

Övergången till enhetsskatt skulle, om det samlade fordonsskatte- uttaget behålls oförändrat, innebära sänkt skatt för de flesta personbilar

104 Fordonsskatt på lätta fordon	SOU 1999:62

och skattehöjningar för övriga lätta fordon. Det är dock inte självklart att fordonsskatteuttaget skall vara oförändrat. I kapitel 5 i detta betänk- ande lämnas förslag om en sänkning av fordonsskatten på trafik- traktorer vilken skulle medföra en viss minskning av fordonsskatte- intäkterna. Vidare föreslås i kapitel 6 att återstående delar av försälj- ningsskatten på motorfordon avskaffas. Motsvarande intäktsbortfall bör finansieras genom en ökning av fordonsskatteintäkterna med ca 200 miljoner kronor per år. Slutligen kan frågan om de mest lämpliga nivåerna för fordonsskattebeloppen komma att påverkas av eventuella förändringar i beskattningen av drivmedlen. Med beaktande av det nu anförda kan man utgå från enhetsskattebeloppet 1 000 kronor för bensindrivna lätta fordon. Enhetsskattebeloppet för dieseldrivna lätta fordon bör som tidigare sagts vara minst 4 000 kronor högre, dvs. lägst 5 000 kronor. Sistnämnda belopp bör å andra sidan inte överskridas nu eftersom det ändå blir fråga om en mycket kraftig höjning för vissa dieseldrivna fordon. Samtidigt bör åter framhållas att skillnaden mellan den årliga fordonsskatten för bensinfordon respektive dieselfordon avses motsvara skillnaden i drivmedelsbeskattningen. För att uppnå detta måste fordonsskatten – med nuvarande nivåer för skatterna på respektive drivmedel – skilja minst 4 000 kronor mellan bensinbilar och dieselbilar. Med hänsyn till det nu anförda bör följande enhets- skattebelopp gälla.

Fordon	Fordonsskatt per år
Motorcyklar	1 000 kronor
Personbilar, bensindrivna	1 000 kronor
Personbilar, dieseldrivna	5 000 kronor
Lätta bussar, bensindrivna	1 000 kronor
Lätta bussar, dieseldrivna	5 000 kronor
Lätta lastbilar, bensindrivna	1 000 kronor
Lätta lastbilar, dieseldrivna	5 000 kronor
Lätta släpvagnar	500 kronor

SOU 1999:62	105

4 Fordonsskatt på tunga bussar

Utredningens förslag: En höjning av fordonsskatten för tunga bussar bör endast omfatta dieseldrivna bussar. Fordonsskatten för dessa bussar bör viktdifferentieras på samma sätt som för tunga dieseldrivna lastbilar. Bussarna bör indelas i olika skatteklasser beroende på om de har två, tre eller fyra eller flera axlar. Storleken på en höjning av fordonsskatten kan, med vissa mindre justeringar, bestämmas utifrån beräkningar av Statens Institut för Kommunika- tionsAnalys.

4.1Inledning

Detta kapitel behandlar utformningen av en höjning av fordonsskatten för tunga bussar. Med tunga bussar avses i det följande bussar med skattevikter över 3 500 kg.

Avsnitt 4.2 innehåller en redogörelse för bakgrunden till höjningen av fordonsskatten för tunga bussar. Därefter beskrivs gällande fordons- skatteregler i avsnitt 4.3. I avsnitt 4.4 redogörs för de uppgifter som inhämtats. Avsnitt 4.5 innehåller de överväganden som har gjorts vid utformningen av höjningen av fordonsskatten.

4.2Bakgrund

Kommunikationskommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 1997:35) föreslagit att fordonsskatten för bussar i långväga trafik bör höjas så att den motsvarar full internalisering av busstrafikens externa effekter.

Regeringen har därefter i proposition 1997/98:56, Transportpolitik för en hållbar utveckling, bedömt att fordonsskattesystemet för bussar bör omarbetas med sikte på att nå en internalisering. Regeringen har ansett att skattesystemet bör utformas på samma sätt som fordons-skatten för tunga lastbilar med olika skatteklasser beroende på vikt och axelkonfiguration. Vidare har regeringen ansett att en omarbetning av skattesystemet bör ske utifrån de beräkningar som gjorts av Statens Institut för KommunikationsAnalys (SIKA). Dessa beräkningar visar att behovet av en skattehöjning för en buss med 60 platser eller mer kan bestämmas till cirka 22 000 kronor per år. Riksdagen har beslutat i

106 Fordonsskatt på tunga bussar SOU 1999:62

enlighet med propositionen i denna del (bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266).

Trafikbeskattningsutredningen har i tilläggsdirektiv (Dir. 1998:92) blivit ålagd att lämna förslag på den närmare utformningen av en höjning av fordonsskatten för tunga bussar. Utredningen har därvid att beakta vad som framförts i regeringens proposition om utformningen av en sådan höjning. Det är således inte fråga om att göra en lämplig- hetsbedömning av en höjning av fordonsskatten för bussar från utred- ningens sida.

4.3Gällande bestämmelser

En buss utgörs enligt fordonskungörelsen av en bil som är inrättad för befordran av flera än åtta personer utöver föraren även om bilen är inrättad för annat ändamål.

Fordonsskatt tas ut med 984 kronor per år för tunga bussar som inte kan drivas med dieselolja, t.ex. bensindrivna bussar, och med 1 545 kronor per år för tunga bussar som kan drivas med dieselolja. Anledningen till det relativt låga skatteuttaget på bussar är att dessa kompenserades med en låg fordonsskatt vid avskaffandet av den s.k. kilometerskatten och införandet av en särskild skatt på dieselolja. För bensindrivna tunga lastbilar tas fordonsskatt ut med samma belopp som för motsvarande bussar. För dieseldrivna tunga lastbilar tas emellertid fordonsskatt ut med ett belopp som ökar med vikten.

4.4Inhämtade uppgifter

Enligt uppgift från Vägverket fanns i oktober 1998 cirka 12 700 tunga bussar i trafik och cirka 2 300 bussar som var avställda. Av det totala antalet bussar var huvuddelen två- eller treaxliga medan ett mindre antal var fyr- eller fleraxliga. Från Vägverket har också inhämtats uppgifter om antalet passagerare i dieseldrivna bussar. Uppgifterna visar att det finns både tvåaxliga och tre- eller fleraxliga bussar för 60 eller fler passagerare. Uppgifterna visar också att det är stor variation i fråga om skattevikterna för dessa bussar, från 14 000 kg till 29 000 kg.

SOU 1999:62	Fordonsskatt på tunga bussar 107

4.5Överväganden

De beräkningar av en höjning av fordonsskatten för bussar som har gjorts av SIKA synes inte ha avsett annat än dieseldrivna bussar. Det kan därför ifrågasättas om en höjning av fordonsskatten skall omfatta även bensindrivna bussar. Avgörande för en sådan bedömning bör vara huruvida dieseldrivna och bensindrivna bussar kan jämställas i beskattningshänseende. Det kan konstateras att det finns vissa olikheter mellan dieseldrivna bussar och bensindrivna. Energiskatten för bensin är högre än för dieselolja och bensindrivna bussar har en högre bränsle- förbrukning än dieseldrivna bussar. Även körsträckorna kan vara andra för bensindrivna bussar än för dieseldrivna bussar. Bensindrivna bussar är dessutom få till antalet. Det får därför anses vara oskäligt att be- skatta bensindrivna bussar och dieseldrivna bussar på samma sätt. För att även bensindrivna bussar skall kunna omfattas av en fordonsskatte- höjning krävs det således andra beräkningar än de som har gjorts av SIKA. Med hänsyn till att utredningen har att utgå från SIKA:s beräk- ningar föreslås därför endast en höjning av fordonsskatten för diesel- drivna bussar. Därmed omfattas inte heller bussar som drivs med el, gas, motorgas, etanol eller metanol av en höjning av fordonsskatten.

När det gäller viktdifferentieringen av fordonsskatten för tunga dieseldrivna bussar bör intervallerna vara desamma som för tunga dieseldrivna lastbilar, dvs. hundrakilosintervaller. Däremot bör vissa förändringar göras i indelningen i olika skatteklasser efter antalet axlar. Tunga lastbilar delas in i olika skatteklasser beroende på om antalet axlar är två eller tre eller flera. De flesta bussar är visserligen två- eller treaxliga men antalet fyraxliga bussar förväntas öka. Bussarna bör därför indelas i olika skatteklasser beroende på om de har två, tre eller fyra eller flera axlar.

Vad gäller storleken av en höjning av fordonsskatten på bussar har SIKA utgått från uppgifter om årliga genomsnittliga körsträckor i olika viktintervall. Dessa uppgifter bygger på statistik för åren 1987 och 1988. Underlaget är således inte helt aktuellt. Underlaget är dessutom till viss del ofullständigt eftersom det saknas beräkningar för vissa vikt- intervaller. Utredningen har därför begärt in ytterligare uppgifter från AB Svensk Bilprovning. SIKA:s uppgifter om körsträckor avviker inte markant från de inhämtade uppgifterna. De beräkningar SIKA har gjort kan därför godtas som underlag för en höjning av fordonsskatten.

För tvåaxliga bussar har SIKA beräknat vad fordonsskatten bör uppgå till såvitt avser skattevikter från och med 3 000 kg till och med 20 000 kg. Resultatet av beräkningen visar att skatteökningen bör variera i de skilda viktintervallen. Detta beror på att körsträckornas längd är olika. Exempelvis har skatteökningen från och med 12 000 kg till och

108 Fordonsskatt på tunga bussar	SOU 1999:62

med 13 000 kg beräknats till 1 107 kronor medan skatte-ökningen från och med 13 000 kg till och med 14 000 kg har beräknats till 10 079 kronor. För det fall dessa beräkningar skulle ligga till grund för en höjning av fordonsskatten torde detta innebära att skatteskalan kommer att stiga brant från och med 13 000 kg till och med 14 000 kg för att sedan plana ut och återgå till en mer jämn stigning vid 17 000 kg. Detta skulle emellertid kunna innebära att innehav av bussar i de viktintervaller där fordonsskatten stiger brant undviks till förmån för bussar i ett högre viktintervall med en obetydligt högre fordonsskatt eller till förmån för bussar i ett lägre viktintervall med en betydligt lägre fordonsskatt. För att undvika detta bör skatteskalorna inte stiga för brant i viktintervallen. Detta bör kunna tillåtas trots att bussarna i dessa viktintervaller enligt SIKA:s beräkningar har långa körsträckor. Skatteskalan för tvåaxliga bussar bör därför utjämnas i intervallet 13 000 kg till 17 000 kg.

För treaxliga bussar har SIKA beräknat vad fordonsskatten bör uppgå till såvitt avser skattevikter från och med 18 000 kg till och med 24 000 kg. SIKA:s beräkningar omfattar således inte bussar i de lägre viktintervallerna. Detta behöver dock inte innebära att beräkningarna är ofullständiga. Om genomsnittliga körsträckor skulle beräknas för treaxliga bussar med skattevikter under 13 000 kg kommer resultatet att bli osäkert på grund av det ringa antalet bussar med dessa skattevikter. För tunga bussar med en relativt låg skattevikt kan emellertid antalet axlar antas ha samma betydelse för vägslitaget som antalet axlar på motsvarande lastbilar. Förhållandet mellan tvåaxliga och treaxliga bussar kan därför antas vara detsamma som förhållandet mellan motsvarande tvåaxliga och tre- eller fleraxliga lastbilar. Med anledning härav bör fordonsskatten för treaxliga bussar med skattevikt från och med 3 501 kg till och med 13 000 kg kunna beräknas utifrån fordonsskatten för tvåaxliga bussar i analogi med skillnaden mellan fordonsskatten för motsvarande tvåaxliga och tre- eller fleraxliga lastbilar. För skattevikter från och med 13 001 kg till och med 18 000 kg utjämnas skatteskalan så att den vid skattevikten 23 001 kg är i nivå med SIKA:s beräkningar.

SIKA har också beräknat fordonsskatt för ledbussar, dvs. bussar med tre enkelaxlar, och angett ett högre skattebelopp för dem än för övriga treaxliga bussar. Med hänsyn till att antalet skatteklasser bör vara begränsat och att det inte föreligger någon större skillnad mellan de beräknade skattesatserna för ledbussar och övriga treaxliga bussar, finns det inte tillräckliga skäl för att införa en särskild skatteklass för ledbussar. Ledbussar bör därför beskattas på samma sätt som övriga treaxliga bussar. Detta åstadkoms genom att skatteskalan för treaxliga bussar tillåts fortsätta i sin huvudriktning.

För fyraxliga bussar har SIKA beräknat vad fordonsskatten bör uppgå till såvitt avser skattevikter från och med 24 000 kg till och med

SOU 1999:62	Fordonsskatt på tunga bussar 109

26 000 kg. För skattevikter från och med 3 501 kg till och med 13 000 kg bör fordonsskatten kunna beräknas på samma sätt som för treaxliga bussar. Skatteskalorna för treaxliga och fyr- eller fleraxliga bussar bör därför sammanfalla i dessa viktintervaller. Bussar med fyra eller flera axlar har dock lägre externa kostnader vid högre vikter. Från och med 13 001 kg bör därför skatteskalorna skiljas åt och skattesatsen för bussar med fyra axlar eller fler vara lägre än den skattesats som skall utgå för treaxliga bussar med motsvarande vikt.

Utredningen har i kapitel 3 om fordonsskatt på lätta fordon föreslagit att lätta dieseldrivna bussar skall påföras en enhetsskatt om 5 000 kronor. Utifrån SIKA:s beräkningar kommer emellertid fordons-skatten att bli lägre än 5 000 kronor för tunga bussar med skattevikter upp till ca 13 000 kg. Det kan framstå som oskäligt att fordonsskatten är lägre för ett tyngre fordon än för ett lättare fordon. Det skulle därför kunna övervägas att låta enhetsskatten omfatta även tunga bussar upp till ca 13 000 kg, jfr. avsnitt 3.5.5. Utredningen lägger dock inte fram förslag om någon sådan uppjustering för bussar i viktintervallet 3 500–13 000 kg.

Relationen mellan skattesatser och bussens vikt för de olika skatteklasserna redovisas i nedanstående diagram.

Fordonsskatt i

kr per år
3 5	0 0 0
3 0	0 0 0
2 5	0 0 0
2 0	0 0 0
1 5	0 0 0
1 0	0 0 0
5	0 0 0
	0
	35	5	7	9	1 1	13	1 5	17	1 9	21	2 3	25	2 7	29	31

Skattevikter i 1000 - tals kg

B u s s m e d t v å a x l a r

B u s s m e d t r e a x l a r

B u s s m e d f y r a e l l e r f l e r a a x l a r

Det har från olika håll påpekats att för särskilt idrotts- och fritids- verksamheter etc. kan en höjning av fordonsskatten för bussar utifrån SIKA:s beräkningar innebära en alltför kraftig ökning av kostnaden för transporter i dessa verksamheter. Det skulle därför kunna övervägas att ta ut en lägre fordonsskatt för bussar i sådana verksamheter. Det finns

110 Fordonsskatt på tunga bussar	SOU 1999:62

emellertid inte tillräckligt detaljerade registeruppgifter för att kunna urskilja dessa bussar från övriga bussar. Utredningen skall som tidigare nämnts inte heller göra någon lämplighetsbedömning av en höjning av fordonsskatten för bussar. En bedömning av huruvida bussar i viss verksamhet skall påföras fordonsskatt utifrån andra förutsättningar kan därför inte göras.

Den föreslagna höjningen av fordonsskatten för bussar kommer även att omfatta bussar som går i lokal och regional kollektivtrafik. Det kan dock noteras att regeringen i den tidigare nämnda propositionen, Transportpolitik för en hållbar utveckling, har bedömt att detta skulle kunna leda till taxehöjningar eller sämre trafik som får kollektiv-trafik- resenärer att välja bilen i stället. Regeringen har därför ansett att berörda landsting och kommuner bör kompenseras fullt ut för höjningen av fordonsskatten genom en återföring via det generella statsbidrags- systemet.

SOU 1999:62	111

5 Fordonsskatt på traktorer

Utredningens förslag: För närvarande beskattas traktorer olika be- roende på användningssätt. Bestämmelserna är svåra att tillämpa och fyller i stort sett ingen funktion. Enhetsskatt bör därför införas på så sätt att skatten på sådana traktorer som genom sitt användningssätt anses som trafiktraktorer sänks till samma nivå som för jordbruks- traktorer, 225 kronor per år. Förslaget innebär oförändrad fordons- skatt för de allra flesta traktorer eftersom det är mycket få som är registrerade som trafiktraktorer. Vidare bör fordonsskatten slopas för sådana släpvagnar som för närvarande är skattepliktiga på grund av att de dras av trafiktraktorer.

5.1Inledning

I det här kapitlet behandlas fordonsskatten på traktorer. Skattereglerna för traktorer skiljer sig på ett avgörande sätt från vad som gäller för övriga fordon genom att fordonsskatten i fråga om traktorer är helt be- roende av deras användningsområde. Enligt 20 § fordonsskattelagen in- delas traktorer i skattehänseende i klass I (trafiktraktorer) och klass II (jordbrukstraktorer). Fordonsskatten på de senare är 225 kronor per år oberoende av fordonets vikt medan skatten på trafiktraktorer är betydligt högre och beroende av traktorns skattevikt. För exempelvis en trafiktraktor med skattevikten 3 500 kg uppgår den årliga fordons- skatten till 1 740 kronor. Den absolut övervägande delen av traktorerna beskattas som jordbrukstraktorer.

Avsnitt 5.2 innehåller en utförlig redogörelse för den historiska bakgrunden till dagens fordonsskatt på traktorer. Därefter beskrivs den nuvarande situationen och dess problem i avsnitt 5.3. Enligt gällande regler skall klassningen av en traktor som trafik- eller jordbrukstraktor ske genom att fordonsägaren redogör för användningssättet. Det aktuella förfarandet orsakar problem för det stora antalet traktorägare och är resurskrävande för Vägverkets bilregister. Övervägandena som görs i avsnitt 5.4 leder fram till att fordonsskatten på trafiktraktorer bör sänkas till samma nivå som för jordbrukstraktorer. Utredningen har inte funnit skäl för någon förändring av skatten på de senare.

112 Fordonsskatt på traktorer	SOU 1999:62

5.2Bakgrund m.m.

5.2.1Införandet av skatt på traktorer

Redan på 1920-talet infördes skatt på innehav av fordon genom automobilskatteförordningen men beträffande traktorekipage och motorredskap tillkom ingen liknande skatt förrän långt senare. Även om frågan om beskattning av traktorer och motorredskap hade varit aktuell tidigare så infördes sådan beskattning först år 1970 genom traktor- skatteförordningen (1969:297). Denna förordning byggde i huvudsak på Bilskatteutredningens betänkande Traktorbeskattning (SOU 1968:50).

Bilskatteutredningen hade funnit att skattefriheten för traktorer med- förde bristande konkurrensneutralitet mellan lastbils- och traktortran- sporter och att detta ledde till en olycklig snedvridning. För att bromsa den utvecklingen föreslog utredningen att traktortransporter på allmän väg skulle beskattas och att skatten skulle vara likvärdig med lastbils- skatten. Förslaget innebar att traktorerna indelades i tre klasser. Till klass I hänfördes traktorer som i princip inte användes för transport på allmän väg och någon skatt på dessa skulle inte utgå. Till klass II hän- fördes traktorer som i viss omfattning användes för transport på allmän väg av produkter från eller förnödenheter för lantbruk och skogsbruk. Till klass III hänfördes övriga traktorer. Dessa föreslogs få betala en årlig skatt som var ungefär hälften av skatten på en lastbil med mot- svarande vikt. Släpvagnar som drogs av klass III-traktorer skulle i skattehänseende behandlas som lastbilsdragna. Vidare föreslogs att motorredskap i skattehänseende skulle likställas med traktorer.

Förslaget i propositionen (prop. 1969:45), som godtogs av riks-dagen, skilde sig något från Bilskatteutredningens förslag. Traktorerna delades in i två klasser (i stället för tre). Till klass I hänfördes trafiktraktorer (som hade varit klass III enligt utredningsförslaget) och till klass II hänfördes övriga traktorer (motsvarande utrednings-förslagets klass I och II). Skatten för klass II-traktorer bestämdes till 200 kronor per år om tjänstevikten var högst 2 500 kg och i andra fall 300 kronor per år. Skatten på trafiktraktorer bestämdes betydligt högre. Den skulle beräknas efter 100 kg-intervall och uppgick vid tjänste-vikten 2 500 kg till 565 kronor. Beslutet kritiserades särskilt med motiveringen att skatten på lantbrukets traktorer (klass II) skulle få en ojämn och orättvis verkan. Regeringen föreslog då att skattebeloppen i denna klass redan vid ikraftträdandet skulle sänkas till 120 kronor för traktorer vars tjänstevikt var högst 2 500 kg och till 180 kronor för tyngre traktorer (prop. 1969:165). Departementschefen uttalade att det i fråga om andra traktorer än trafiktraktorer inte ansetts möjligt att utforma beskattningen enligt den så kallade kostnadsansvarighets-principen för vägtrafik-

SOU 1999:62	Fordonsskatt på traktorer 113

beskattningen. I stället kunde den valda lösning-en karaktäriseras som en kollektiv, schablonmässig beskattning, vars höjd jämförd med trafiktraktorernas beskattning avpassats med beakt-ande av den relativt begränsade användningen av traktorerna för tran-sport på allmän väg. Någon berättigad kritik kunde därför inte riktas mot den tekniska lösningen. Däremot ansågs att skattens höjd borde justeras, dels för att få en bättre avvägning med hänsyn till den genomsnittliga användningen av dessa traktorer på allmän väg och dels för att begränsa skattens verkningar i kostnadshänseende för lant-bruksenheterna. Propositionen antogs av riksdagen och de sistnämnda beloppen gällde fram till den 1 januari 1985 då de höjdes till 150 kronor och 225 kronor. Då hade skatten för trafiktraktorer redan ändrats vid flera tillfällen, vilket framgår i avsnitt 5.2.3. Först finns dock anledning att gå tillbaka till Bilskatte- utredningens betänkande för att se närmare på skälen för den föreslagna traktorbeskattningen.

5.2.2Närmare om Bilskatteutredningens betänkande

Bilskatteutredningens skäl kom att ligga till grund för Traktorskatte- förordningen och som tidigare sagts överensstämde utformningen av denna i huvudsak med utredningens förslag. Det var alltså utredningens uppfattning om bristande konkurrensneutralitet mellan lastbils- och traktortransporter och om behovet av motåtgärder som låg till grund för att fordonsskatt infördes på trafiktraktorer liksom att denna bestämdes betydligt högre än skatten på jordbrukstraktorer. Bilskatteutredningens bedömning av traktortransporternas omfattning och dess ökningstakt hade grundats på undersökningar av hur traktorer och motorredskap användes inom lantbruket och skogsbruket samt för anläggningsarbeten m.m.

Beträffande användningen inom lantbruket hade Bilskatteutredningen bland annat inhämtat följande uppgifter från Socker-bolaget. År 1965 hade skörden av sockerbetor till största delen transporterats med så kallade traktortåg eller traktorekipage från odlare till fabrik. Andelen transporter med traktortåg hade uppgått till 74 procent av sammanlagt ca 1,5 miljoner ton sockerbetor. Motsvarande procentsats för 1966 var 69 procent. Eftersom bolagets redovisning för 1967 inte hade uppdelats på lastbilstransporter och traktortransporter var siffrorna för de tre åren inte helt jämförbara. Utredningen kom ändå fram till att ca 70 procent av den totala transporterade kvantiteten under sistnämnda år hade gått med traktortåg. Från Sockerbolagets sida hade framhållits att bettransporterna spelat en betydande roll för uppbygg-naden av det skånska lantbrukets transportapparat och att traktorer och traktorvagnar därför sannolikt var större i Skåne än på andra håll i landet. Man

114 Fordonsskatt på traktorer	SOU 1999:62

menade att traktortågen användes för bettransporter över anmärknings- värt långa avstånd, där lastbilstransporter ibland skulle vara mera lämpliga. Detta förhållande ansågs bland annat orsakat av skattefriheten för traktortåg men Sockerbolaget menade att utform-ningen av de så kallade körbidragen samt odlarens andel i ersättningen till lastbilscen- tralerna också hade bidragit. Vidare förklarade bolaget att betskörden ofta fördelades över en längre period och att skälet till detta var att odlarna därigenom fick bättre möjligheter att utnyttja betblasten som kreatursfoder.

Uppgifter hade även inhämtats från AB Findus som bland annat uppgett följande. Vid skörd av grön- och rotsaker eftersträvar man av kvalitetsskäl att hålla tiden mellan skörd och vidareförädling så kort som möjligt. Samtidigt erfordras en skonsam behandling av produkt-erna. Skörde- och transportorganisationen hade därför utformats så att den möjliggjorde direkt lastning på traktorvagnar ute på fälten. Omlastning till lastbil kunde enligt bolaget inte övervägas. I vissa fall skedde lastning direkt på lastbil men ofta var detta inte möjligt på grund av lastbilarnas väsentligt sämre framkomlighet på fälten. Från annat håll framkom att leveranserna till AB Felix hade i stort sett samma struktur som den av Findus redovisade. Bilskatteutredningen kunde därför anta att uppgifterna från Findus var representativa för hela branschen.

Beträffande traktorernas användning i skogsbruket redovisade Bil- skatteutredningen en tidigare undersökning som utförts av Skogsbruk- ets motortransportkommitté – Traktorutredningen 1967. Av den under- sökningen framgick bland annat att traktorernas användningsområden under de fem föregående åren hade förändrats avsevärt, beroende på att lastbilstransporterna trängt djupare in i avverkningsområdena. Bil- skatteutredningen fann att en relativt obetydlig andel av skogsbruks- traktorernas transportarbete ägde rum på allmänna vägar och ansåg det inte sannolikt att denna andel skulle öka.

När det gällde anläggningsarbeten m.m. hade Bilskatteutredningen främst konstaterat en snabb ökning av de så kallade traktordumprarna. En traktordumper är en fordonskombination med en enaxlad framdel med motor och drivanordningar samt en bakdel (släpvagn) för forsling av gods. De flesta fordonen har drivning också på bakhjulen. Fordons- kombinationens delar är hopkopplade med en anordning som balans-erar dem och medger att de vrider sig i förhållande till varandra. Denna anordning är i många fall kraftöverförande. Utredningen fann att både dumprar och vanliga traktorer med tillkopplade släpvagnar användes i rena landsvägstransporter. Inte sällan utnyttjades en lastbil, som regist- rerats som traktor sedan maxhastigheten sänkts till 30 km/tim, som dragfordon. Utredningen fann ingen annan förklaring till detta än skattefriheten för traktorekipaget. Vidare redovisades några exempel

SOU 1999:62	Fordonsskatt på traktorer 115

vilka ansågs belysa skattesystemets betydelse för valet av transport- medel. Det första gällde en torvindustri som använde traktortåg för transporter på allmän väg av torv till fabriken, en sträcka på ca tre mil. Traktortågen bestod av en tvåaxlig traktor och två tvåaxliga släpvagnar. Ett annat exempel utgjordes av ett pappersbruk som valt att använda traktortåg för vissa närtransporter. Vid den transportekonomiska kal- kylen hade företaget ansett att den låga hastigheten saknade betydelse, eftersom det med hänsyn till last och vägförhållanden inte var möjligt att köra fortare. Bland annat transporterades sulfitmassa i säckar mellan sulfitfabriken och bruket vilket innebar en transportsträcka på sex km. Vidare transporterades brännolja mellan hamnen och bruket, en sträcka på två km. Ytterligare exempel hade hämtats från Bofors AB, traktor som dragfordon för kanoner, och från träindustrin, traktortåg för tran- sport av hus eller huselement. Träindustrins transportval hade bland annat motiverats med att högre hastighet än 30 km/tim inte skulle vara lämplig med hänsyn till lastens beskaffenhet.

Bilskatteutredningen förklarade att det var för tidigt att ta ställning till om den gällande beskattningen av lastbilar motsvarade kostnadsan- svarighetsprincipen. Utredningen pekade dock på syftet med den nya transportpolitiken – att olika transportgrenar skulle konkurrera på lika villkor – och ansåg att man därför redan i det aktuella läget skulle sträva efter neutralitet mellan lastbils- och traktortransporter. Behovet av en sådan skattemässig neutralitet liksom ”vådorna av den nuvarande lagstiftningen” ansågs väl dokumenterade. ”Den starkt ökande omfatt- ningen” av traktortransporter på vägarna berodde enligt utredningen till mycket stor del på att traktorerna var skattefria. Bilskatteutredningen bestämde därför som riktmärke att skatten för traktortransporter på allmän väg skulle vara likvärdig med lastbilsskatten men att traktorernas kortare årliga körsträckor skulle beaktas. Detta innebar att skatten på en traktor med obegränsad rätt att köra på allmänna vägar (klass III enligt utredningens förslag) blev ungefär hälften av skatten på en lastbil med motsvarande skattevikt.

Bilskatteutredningen övervägde olika möjligheter att bestämma be- greppet lantbruks- och skogsbrukstraktorer. Härvid ansågs inte möjligt att anknyta till ägarens status eftersom inlejda maskiner användes i stor utsträckning. Vidare kunde problem föranledas av att lantbruk eller skogsbruk ofta endast utgör en del av den förvärvsverksamhet som ägaren bedriver. Utredningen ansåg därför att man borde anknyta till användningen av fordonet. Slutligen diskuterades de effekter förslaget om traktorbeskattning skulle få på det löpande registreringsarbetet (som då inte var centraliserat utan bedrevs länsvis). Bilskatteutredningen menade att man kunde räkna med ett visst merarbete för bilregistren men att omfattningen härav knappast skulle få någon nämnvärd betyd-

116 Fordonsskatt på traktorer	SOU 1999:62

else för arbetsbelastningen. Man hänvisade också till kommande datorisering av registren och gjorde antagandet att i sådana system skulle merarbetet med traktorbeskattningen vara obetydligt.

5.2.3Förändringar av skatten på traktorer

Från och med år 1974 ersattes automobilskatteförordningen och trak- torskatteförordningen av dels vägtrafikskatteförordningen (1973:601), senare namnändrad till vägtrafikskattelagen, och dels förordningen (1973:602) om särskild vägtrafikskatt. Därmed infördes kilometerskatt för dieseldrivna personbilar, lastbilar och bussar på grund av att den dittills gällande s.k. brännoljeskatten på diesel för motorfordon inte ansetts fungera så väl. Traktorer omfattades alltså inte av kilometer- skatten och med hänsyn härtill höjdes fordonsskatten på dieseldrivna trafiktraktorer med ungefär 70 procent i förhållande till vad som hade gällt enligt traktorskatteförordningen.

Den 1 januari 1975 ändrades rubrikerna på vägtrafikskatteförord- ningen och förordningen om särskild vägtrafikskatt till vägtrafikskatte- lagen respektive lagen om särskild vägtrafikskatt. Sistnämnda lag upp- hörde att gälla den 1 maj 1978 och samtidigt ändrades vägtrafikskatte- lagen på så sätt att en särskild skatteklass infördes för dieseldrivna trafiktraktorer (SFS 1978:118). Skatten på traktorer i denna klass blev ca 30 procent högre än på bensindrivna trafiktraktorer.

Därefter höjdes skatten på trafiktraktorer vid ett antal tillfällen, bland annat den 1 januari 1985 (SFS 1984:256). Efter den höjningen var fordonsskatten 1 555 kronor för en dieseldriven trafiktraktor med tjänstevikt 2 500 kg. Samtidigt höjdes skattebeloppen för jordbruks- traktorer till 150 respektive 225 kronor.

5.2.4Vägtrafikskatteutredningen

I september 1985 presenterades Vägtrafikskatteutredningens delbetän- kande Beskattningen av traktorer m.m. (Ds Fi 1985:8). Utredningen hade konstaterat att de dittills gällande traktorbeskattningsbestämm- elserna visat sig svåra att tillämpa och den föreslog därför ändrade regler för gränsdragningen mellan trafiktraktorer och andra traktorer. Vidare hade utredningen funnit att ett sannolikt ganska stort antal traktorer var anmälda i fel skatteklass (anmälda som jordbrukstraktorer trots att de borde hänföras till trafiktraktorer). I probleminventeringen uppmärksammades att den dittillsvarande bestämmelsen om att en traktor i klass II undantagsvis fick användas för transporter som egentligen skulle leda till att den hänfördes till klass I, hade gett upphov

SOU 1999:62	Fordonsskatt på traktorer 117

till tillämpningsproblem. Den som regelmässigt utförde sådana transporter måste påträffas flera gånger, för att ett påstående från hans sida om att det var fråga om ett undantag skulle kunna bestridas. Vidare ansågs att uttrycket ”undantagsvis” var oklart. Med hänsyn till dessa tillämpningssvårigheter samt det förhållandet att det för traktorägaren var skattemässigt mycket fördelaktigt att ha traktorn registrerad i klass II kunde man enligt utredningen fråga sig, om alla traktorer var anmälda i rätt skatteklass. Av totalt mer än 350 000 traktorer var endast ca 6 500 stycken registrerade som trafiktraktorer.

Vägtrafikskatteutredningen hade undersökt traktorbeståndet vid ut- gången av år 1984, uppdelat efter ägarnas näringsgrenstillhörighet och efter vilken skatteklass traktorerna var anmälda i. Det hade framkommit att det fanns drygt 35 000 traktorer i trafik vars ägare fanns i det centrala företagsregistret under en annan näringsgrenskod än jord- och skogsbruk, jakt eller fiske. Av dessa traktorer var endast ca 3 400 stycken anmälda i klass I medan resterande del var anmälda som klass II-traktorer. Siffrorna innebar att mer än 90 procent av de traktorer, vars ägare tillhörde annan näringskod än jord- och skogsbruk, endast undantagsvis skulle användas för transport av gods på allmän väg. Enligt utredningen föreföll detta inte sannolikt utan ett okänt antal traktorer antogs vara anmälda i fel skatteklass.

För att få en enklare gränsdragning mellan trafiktraktorer och jord- brukstraktorer föreslog Vägtrafikskatteutredningen följande. Traktorer som uteslutande eller så gott som uteslutande används för transporter av produkter från eller förnödenheter för lantbruk, skogsbruk, yrkes-mässig växtodling eller yrkesmässigt fiske får tillhöra klass II och då följaktligen användas för transporter på allmän väg, med lastbe-gränsningen 15 ton för skogsprodukter. Denna definition infördes (prop.1986/87:50) och gäller fortfarande. Den återfinns numera i 22 § fordonsskattelagen. Övriga traktorer som används på allmän väg skulle enligt utrednings- förslaget tillhöra klass I. Vissa särskilt angivna typer av transporter, t.ex. transport av endast traktorn med förare, skulle emellertid få göras utan att traktorn därför hänfördes till klass I. Även i detta avseende motsvarar utredningens förslag i princip vad som gäller fortfarande. Ifrågavarande transporter finns numera angivna i 22 § andra stycket 2 fordonsskattelagen. Vägtrafikskatteutredningens förslag om slopande av den tidigare bestämmelsen, att traktor ”undantagsvis” fick användas för annan transport än de uppräknade utan att klassas som trafiktraktor, genomfördes också. Vidare föreslog utredningen att alla traktorer med en skattevikt om högst 2 000 kg skulle tillhöra klass II. Motiveringen var att så små traktorer i mindre utsträckning används för transporter av gods på allmän väg. Även denna förändring genom-fördes och mot-

118 Fordonsskatt på traktorer	SOU 1999:62

svarande bestämmelse återfinns numera i 21 § första stycket fordons- skattelagen.

Beträffande bilar som byggts om till traktorer föreslog Vägtrafik- skatteutredningen att samtliga i fortsättningen skulle hänföras till klass I. Bakgrunden var att det tidigare hade varit möjligt att få en bil klassificerad som motorredskap (”epatraktor”) efter ombyggnad på ett visst sätt. Bestämmelserna härom hade funnits i den så kallade epa- traktorkungörelsen (1940:440). Med tiden kom epatraktorerna att an- vändas mindre i lantbruket och mer för nöjeskörningar av ungdomar som inte uppnått körkortsåldern. Kungörelsen upphörde att gälla den 1 april 1975. Några nya epatraktorer fick därefter inte tillkomma. I stället blev den så kallade A-traktorn allt vanligare. Det är en bil, vanligen en tung lastbil, som byggts om så att den överensstämmer med defini- tionen på en traktor. Den saknar flak men har dragkrok eller vändskiva och har modifierats så att högsta hastighet blir 30 km/tim. Epatraktorn fick inte ha fjädrad bakaxel och avståndet mellan hjulaxlarna fick inte överstiga 225 cm. Dessa begränsningar gäller inte A-traktorn.

Antalet nytillkomna A-traktorer hade ökat kraftigt under åren före Vägtrafikskatteutredningens betänkande och i februari 1985 fanns ca 1 700 epatraktorer i bilregistret medan antalet A-traktorer uppgick till ca 7 000. Av de senare var endast ca 1 900 anmälda i klass I (trafiktraktor) medan resterande ca 5 100 traktorer var anmälda i klass II. Ca 2 500 av A-traktorerna ägdes av personer upp till 18 års ålder. Utredningen förklarade att A-traktorer är gjorda för transporter på väg såväl före som efter omregistrering till traktorer och att de i ytterst liten utsträckning kan användas för annan körning än på väg. Vidare an- fördes att många av A-traktorerna användes enbart som transportmedel av ungdomar i 16–17-årsåldern samt att användningen av A-traktorer inom jordbruket var liten och även där i stort sett enbart på vägar. Vägtrafikskatteutredningen föreslog därför att samtliga A-traktorer och epatraktorer, dvs. alla till traktorer ombyggda bilar, skulle beskattas enligt klass I.

5.2.5Förändringar efter Vägtrafikskatteutredningen

De delar av Vägtrafikskatteutredningens förslag som återgivits i föregå- ende avsnitt blev införda genom ändringar i vägtrafikskattelagen från och med den 1 juli 1987 (SFS 1986:1421, prop. 1986/87:50). Vägtrafikskattelagen (1973:601) ersattes senare av vägtrafikskatte- lagen (1988:327), vilken trädde i kraft den 1 januari 1989. Såvitt avser beskattning av traktorer, 11–13 §§ i den gamla lagen och 20–25 §§ i den nya lagen, innebar det ingen förändring av bestämmelsernas innehåll (prop. 1987/88:159). Från och med den 1 januari 1993 änd-rades lagens

SOU 1999:62	Fordonsskatt på traktorer 119

rubrik till "Fordonsskattelag". Fordonsskattelagen (1988:327) gäller fortfarande men den har ändrats i bl.a. följande avseenden.

Våren 1989 hade riksdagen beslutat om ändringar i körkortslagen, vägtrafikskattelagen och trafikskadelagen såvitt gällde främst motor- redskap och traktorer. Ändringarna var avsedda att träda i kraft den 1 januari 1991, senare framflyttat till den 1 januari 1993. Som en följd av EES-avtalet ändrades dock bestämmelserna om förarbehörighet och beskattning av traktorer så att de äldre bestämmelserna fortsatte att gälla (prop. 1992/93:28). De först beslutade ändringarna skulle såvitt avser traktorer ha inneburit att de indelats i jordbrukstraktorer och trafiktraktorer även enligt trafikförfattningarna (dvs. inte enbart i skattehänseende) samt att den konstruktiva hastighetsbegränsningen 30 km/tim slopats och ersatts av legala hastighetsgränser på 50 km/tim för trafiktraktorer och 30 km/tim för jordbrukstraktorer. Enligt de EG- direktiv som gällde vid Sveriges anslutning till EES-avtalet fick dock traktorer inte vara konstruerade för högre hastigheter än 30 km/tim. Till följd av avtalet skulle EG:s regler för traktorer införlivas med den svenska rättsordningen vilket i huvudsak innebar en återgång till de bestämmelser av fordonsteknisk art som redan gällde för traktorer. Det ansågs därför inte heller befogat att göra några ändringar i behörighets- och skattebestämmelserna för traktorer. I övrigt genomfördes ändringar i huvudsak så som riksdagen hade beslutat år 1989. Det innebar bland annat att vissa lastbärande fordon som traktordumprar och skotare, som tidigare ansågs som traktorer, i stället hänfördes till den nya fordons- gruppen tunga terrängvagnar. När det gällde motorredskap innebar de beslutade bestämmelserna att dessa skulle indelas i två klasser med utgångspunkt i vilken högsta hastighet de konstruerats för, se avsnitt 5.2.6.

Den 1 januari 1995 genomfördes betydande förändringar av energi- beskattningen. En stor del av förändringarna föranleddes av Sveriges EU-inträde medan vissa var betingade av en lagteknisk översyn som gjorts av Energiskatteutredningen. Lagen (1994:1776) om skatt på energi ersatte härvid tidigare lagar om allmän energiskatt, bensinskatt och dieseloljeskatt m.m. En av förändringarna innebar att trafik- traktorer fortsättningsvis skulle drivas med högbeskattad olja. Senare har energiskattelagen ändrats så att även jordbrukstraktorer skall använda sådan olja. Mot bakgrund av förändringen den 1 januari 1995 beträffande trafiktraktorernas bränsle beslutades att fordonsskatten på dieseldrivna trafiktraktorer skulle sänkas till samma nivå som för sådana trafiktraktorer som inte kan drivas med dieselolja (prop. 1994/95:54). Lagtekniskt innebar detta att den drivmedelsberoende differentieringen av fordonsskatten för trafiktraktorer avskaffades eller – med andra ord

– att alla trafiktraktorer numera tillhör samma skatte-klass. Skatten på

120 Fordonsskatt på traktorer	SOU 1999:62

trafiktraktorer har inte ändrats efter den 1 januari 1995. Sedan dess gäller följande fordonsskattesatser för alla trafik-traktorer, oberoende av drivmedel (E 1 i bilaga 1 till fordonsskatte-lagen).

Skattevikt, kg	Skatt, kronor
	grundbelopp	tilläggsbelopp för varje helt hundratal kg över
		den lägsta vikten i klassen
0–1 300	370	0
1 301–3 000	425	55
3 001–7 000	1 360	95
7 001–	5 160	168

Det kan slutligen finnas anledning att uppmärksamma följande förändring rörande den högsta tillåtna hastigheten för traktorer, trots att den inte avser fordonsskattelagens bestämmelser. Den 1 februari 1998 ändrades 2 § vägtrafikkungörelsen så att den högsta konstruktiva hastigheten för traktorer numera är 40 km/tim (SFS 1997:1299). Ändringen var en följd av EU:s direktiv 97/54/EG om ändring i rådets direktiv 74/150/EEG m.fl. vad gäller den konstruktionsmässiga maxi- mihastigheten för jordbruks- eller skogsbrukstraktorer med hjul.

5.2.6Motorredskap

Motorredskap skall i vissa fall beskattas som trafiktraktorer. Skatte- bestämmelser för motorredskap återfinns i 25 § fordonsskattelagen. Vidare har trafikförfattningarnas bestämmelser om registrering av fordon betydelse i detta sammanhang eftersom skatteplikt endast före- ligger för fordon som är registreringspliktiga (6 § fordonsskattelagen). Enligt bilregister- och fordonskungörelserna förstås med motorredskap ett motordrivet fordon som är inrättat huvudsakligen som arbetsredskap eller för kortare förflyttningar av gods. Motorredskap indelas i två klasser. Till klass II räknas motorredskap med en konstruktiv hastighet som inte överstiger 30 km/tim medan klass I är motorredskap som kon- struerats för högre hastigheter. Motorredskap klass II är registrerings- pliktiga och därmed skattepliktiga om de används för person- eller god- stransport på allmän väg. Motorredskap klass I är alltid registrerings- och skattepliktiga, dvs. oavsett om de används för transport på allmän väg eller inte.

Den 1 januari 1997 ändrades fordonsskattebestämmelserna såvitt avser bilar som byggts om till motorredskap (SFS 1996:1409). Enligt 25 § första stycket fordonsskattelagen beskattas ett motorredskap som en jordbrukstraktor, om det har en tjänstevikt som inte överstiger 2 000 kg. I detta avseende gjordes ingen ändring. Före den 1 januari 1997

SOU 1999:62	Fordonsskatt på traktorer 121

gällde enligt 25 § andra stycket att en till motorredskap ombyggd bil alltid beskattades som trafiktraktor. Detsamma gällde för motorredskap med tjänstevikt över 2 000 kg som användes för transport av gods på andra vägar än enskilda, om transporterna inte var begränsade till sådana som anges i 22 § andra stycket (dvs. lantbrukstransporter m.m. som får utföras av en klass II-traktor). Enligt 25 § tredje stycket fordonsskattelagen skall andra skattepliktiga motorredskap än de som avses i paragrafens första och andra stycke beskattas enligt en särskild skattenivå, 1 000 kronor per år (E 3 i bilaga 1 till fordonsskattelagen). Bestämmelsen i 25 § tredje stycket ändrades inte den 1 januari 1997. Däremot ändrades paragrafens andra stycke som hade ansetts missgynna mobila lyftplattformar och andra till motorredskap klass I om- byggda bilar. Mobila lyftplattformar beskattades ju enligt 25 § andra stycket alltid som trafiktraktorer men konkurrerade delvis med mobil- kranar, för vilka skatt togs ut enligt den särskilda skattenivån. Bestäm- melsen i 25 § andra stycket rörande ombyggda bilar ändrades därför så att den numera endast omfattar till motorredskap klass II ombyggda bilar. Därmed blev det möjligt att få betala fordonsskatt enligt den särskilda skattenivån (1 000 kronor per år) för bilar som byggts om till motorredskap klass I.

5.2.7Gällande bestämmelser

Efter de ändringar som beskrivits i föregående avsnitt har 20–22 §§ fordonsskattelagen numera följande lydelse.

20 § Traktorer indelas i skattehänseende i klass I (trafiktraktorer) och klass II (jordbrukstraktorer).

21 § En traktor hänförs, om annat inte sägs i 22 §, till klass I om den har en tjänstevikt över 2 000 kilogram och används för transport på väg som inte är enskild.

Som traktor klass I beskattas också en traktor som

1.är en till traktor ombyggd bil, eller,

2.är särskilt konstruerad för att användas för på- och avlastning av på- hängsvagnar inom hamn- och terminalområden eller andra liknande områden.

22 § Traktorer som inte skall hänföras till klass I skall hänföras till klass II.

Till klass II hänförs också en traktor enligt 21 § första stycket om den

122 Fordonsskatt på traktorer	SOU 1999:62

1.uteslutande eller så gott som uteslutande används för transport av produkter från eller förnödenheter för lantbruk, skogsbruk, yrkes- mässig växtodling eller yrkesmässigt fiske, under förutsättning, när det gäller skogsbruk, att lasten sammanlagt inte överstiger 15 ton, eller

2.används endast för transporter som är begränsade till

a.transport av endast traktorn med förare,

b.godsbefordran vid passage över väg,

c.befordran av gods som är lastat på traktorn,

d.befordran vid färd till eller från arbetsplats, försäljningsställe eller dylikt av redskap som skall drivas med traktorn eller av sådant gods som behövs för driften av traktorn eller redskapet eller som behövs för dess förare.

Vad gäller släpvagnar så är de enligt 8 § 4–5 bilregisterkungörelsen registreringspliktiga om de dras av trafiktraktor, motorredskap klass I eller tung terrängvagn eller, under vissa förutsättningar, om de dras av motorredskap klass II. Bestämmelserna i 8 § gäller enligt 9 § 2 bil- registerkungörelsen inte släpvagnar som dras av en traktor, motorred- skap klass II eller tung terrängvagn som är konstruerad för en hastighet av högst 30 kilometer i timmen och fordonet används endast på mot- svarande sätt som en jordbrukstraktor. Enligt 4 § bilregisterkungörelsen avses med trafiktraktor sådan traktor som enligt fordonsskattelagen hänförs till klass I.

Enligt 6 § första stycket fordonsskattelagen är bland annat släp- vagnar skattepliktiga om de är eller bör vara upptagna i bilregistret och inte är avställda. Enligt lagrummets andra stycke är dock släpvagnar som dras av motorredskap eller tung terrängvagn skattepliktiga endast om motorredskapet beskattas som trafiktraktor och terrängvagnen beskattas enligt punkt E 4 i bilaga 1 till fordonsskattelagen.

SOU 1999:62	Fordonsskatt på traktorer 123

5.3Nuvarande situation

Trafiktraktorernas andel av det totala antalet traktorer är lika obetydlig nu som när Vägtrafikskatteutredningens betänkande skrevs år 1985. Enligt uppgift från Vägverkets bilregister var i november 1997 antalet registrerade traktorer i klass II (jordbrukstraktorer) ca 380 000 medan antalet registrerade fordon i klass I var ca 14 000. De flesta fordon i klass I utgjordes av ombyggda bilar vilka beskattas som trafiktraktor oberoende av användningssättet och dessutom utgjordes en mindre del (ca 400 stycken) av motorredskap. Ombyggda bilar och motorredskap i trafiktraktorklassen uppgick sammanlagt till mer än 11 000 fordon. Gruppen ”vanliga traktorer” som beskattas som trafiktraktorer på grund av det anmälda användningssättet omfattar alltså färre än 3 000 fordon. Antalet släpvagnar som är registrerings- och skattepliktiga på grund av att de dras av trafiktraktor eller motorredskap uppgick till ca 4 000 varav endast ca 1 500 var i trafik. Bilregistret saknar uppgift om antalet släpvagnar som är registrerings- och skattepliktiga enbart på grund av att de dras av en ”vanlig” trafiktraktor (ej motorredskap eller tung terrängvagn) eftersom det bara finns en skatteklass för släpvagnar som dras av trafiktraktor, motorredskap eller tung terrängvagn. Med andra ord är det okänt hur många av de 4 000 släpvagnarna som är skatte- pliktiga på grund av att de dras av en ”vanlig” traktor som är klassad som trafiktraktor.

Den nuvarande indelningen av traktorer efter användning orsakar problem för fordonsägarna och för Vägverkets bilregister. I samband med ett ägarbyte skall fordonsägaren alltid lämna uppgift till nämnda myndighet om traktorns användningssätt. Det gäller även om den nya ägaren är t.ex. en maskinfirma som tar traktorn i inbyte. För fordons- ägaren kan det ofta vara svårt att avgöra vilken klass traktorn skall hänföras till. I en promemoria som upprättats inom bilregistret har man bland annat pekat på att samma typ av transport kan innebära olika klassningar beroende på var transporten påbörjas respektive avslutas. T.ex. kan en transport av kvävegödselmedel från en järnvägsstation till en lagerbyggnad i anslutning till stationen inte anses som en transport till lantbruk. Om transporten i stället skedde direkt till åkern skulle det vara en transport till lantbruk.

Bilregistret måste alltså ägna förhållandevis mycket arbete åt att ta reda på användningssättet för varje traktor som fått ny ägare. Vad gäller bilregistrets verksamhet som helhet så bedrivs den med en liten personalinsats i förhållande till antalet ärenden. Förutom modern data- teknik används i stor utsträckning tekniska hjälpmedel som t.ex. optisk läsning (bildfångst). När det gäller traktorer kan dock, med gällande gränsdragningsregler, långtifrån samma effektivitet uppnås som i

124 Fordonsskatt på traktorer	SOU 1999:62

bilregistrets övriga verksamhet. Myndigheten har uppgett att de flesta ärenden rörande registrering av traktorer egentligen skulle behöva kompletteras, i vissa fall flera gånger. Man har dock valt att så långt det är möjligt klassa fordonet med utgångspunkt i fordonsägarens uppgifter och endast begära kompletteringar i särskilda situationer. I samband med att Vägverkets bilregister besvarat en förfrågan från utredningen om hur stor del av myndighetens resurser som tas i anspråk för registrering av traktorer har bilregistret bland annat anfört följande.

-Regelsystemets svårighetsgrad medför betydande problem för traktorägarna att sätta sig in i gällande regler. Över huvud taget är fordonsbeskattningen komplex. Skatteuttaget beror av fordonsslag, skattevikt, drivmedel och konstruktion. Samtidigt skall avställningar och påställningar m.m. beaktas. Med hjäp av datateknik har det varit möjligt att bygga mycket avancerade system med informationen lagrad i tabeller och program med kombinationer av villkorssatser. Det finns alltså en grundläggande komplexitet som gäller samtliga fordonsslag. För traktorer tillkommer att beskattningen är beroende av användningssättet.

-För jordbrukstraktorer är fordonsskatten 225 kronor per år, oberoende av skattevikt. Detta är betydligt mindre än skatten för trafiktraktorer som varierar med tjänstevikten. För en trafiktraktor med tjänstevikten 5 000 kg är den årliga fordonsskatten 3 165 kronor och om trafiktraktorn väger 10 000 kg uppgår skatten till 10 032 kronor. Det kan konstateras att det är intressant för en fordonsägare att få sin traktor klassad som jordbrukstraktor.

-Skatteklassen bestäms på grundval av uppgifter från fordonsägaren. När en traktors skatteklass ändras sker detta oftast i samband med att fordonet byter ägare men det kan också förekomma temporära förändringar i fordonens användningssätt. Under vintern används t.ex. ofta jordbrukstraktorer för snöröjning vilket innebär att traktorn skall beskattas som trafiktraktor. Fordonsägaren skall då betala mellanskillnaden i fordonsskatt enligt 23 § fordonsskattelagen. Väg- verket bedömer att ifrågavarande regel endast aktualiseras i ett fåtal fall per år.

-Dagligen inkommer 200–300 traktorärenden till bilregistret. Bil- registrets kostnad för hanteringen av 2 500–3 000 byten av skatte- klass per år uppskattas till ca 1 000 000 kronor, varav ungefär hälften skulle avse personalkostnader. Det är dock inte möjligt att ta fram exakta uppgifter om ifrågavarande kostnad. Tidigare registrerades traktorer automatiskt som trafiktraktorer om det inte var klart vilken skatteklass traktorn skulle tillhöra. Den principen har nyligen frångåtts så att traktorer numera presumeras tillhöra klass II, dvs. jordbrukstraktorer, tills fastställande skett. Förändringen har föranletts

SOU 1999:62	Fordonsskatt på traktorer 125

av de orimliga effekter som uppstod med den tidigare, motsatta presumtionen.

-Nuvarande regler påverkar hela traktorbeståndet men berör ett mycket litet antal fordon. Vägverket menar att en förenkling av reg- lerna för traktorbeskattningen är nödvändig då nuvarande ordning är orimlig mot bakgrund av relationen mellan influtna skatteintäkter och reglernas komplexitet samt svårförståeligheten för den enskilde fordonsägaren.

Som framgått utgår bilregistret normalt från fordonsägarens uppgifter. Det innebär att en person som avsiktligt lämnar felaktiga uppgifter i syfte att få sin traktor klassad som jordbrukstraktor har goda utsikter att lyckas med detta. Dessutom är det inte särskilt sannolikt att den felaktiga klassningen upptäcks. Vid så kallade flygande inspektioner av fordon skall polisen bland annat kontrollera om fordonsskatten är betald. Som anförts i samband med fordonsskatten på lätta fordon (av-snitt 3.4.2) är denna kontroll relativt enkel att utföra. Det är betydligt svårare att undersöka om en traktor som är anmäld i klass II och påträffas på allmän väg rätteligen skulle ha hänförts till klass I. Uppgifter som inhämtats från Rikspolisstyrelsen visar att sådana undersökningar har låg prioritet.

5.4Överväganden

Som anförts i inledningen till detta betänkande är det inte lämpligt att överväga några förändringar i skattehänseende beträffande motorred- skap och tunga terrängvagnar eftersom definitionerna av motorredskap och terrängmotorfordon troligtvis kommer att ändras (i den senare gruppen ingår bland annat tunga terrängvagnar). Frågan om att ersätta ifrågavarande fordonskategorier med ett nytt begrepp, mobil maskin, är föremål för arbete inom Regeringskansliet. Övervägandena i det här kapitlet begränsas därför till fordonsskatten på traktorer.

Den nuvarande situationen när det gäller gränsdragning mellan traktorer i klass I och klass II är inte tillfredsställande. För det första orsakar den problem för fordonsägarna vid varje ägarbyte och det bör uppmärksammas att detta avser närmare 400 000 traktorägare, inte enbart ägarna av de knappt 3 000 traktorerna i klass I. Vidare ger nuvarande gränsdragningsregler upphov till problem för Vägverkets bilregister och slutligen kan ett stort antal traktorer antas vara klassade som jordbrukstraktorer trots att de rätteligen skulle tillhöra trafik- traktorklassen.

126 Fordonsskatt på traktorer	SOU 1999:62

Det ekonomiska incitamentet för en fordonsägare att få sin traktor klassad som jordbrukstraktor är betydande. Skatten är då som bekant 225 kronor per år oberoende av traktorns vikt medan den för en traktor i klass I är avsevärt högre och beroende av traktorns tjänstevikt. Med hänsyn till bland annat detta ekonomiska incitament kan den mycket begränsade andelen registrerade trafiktraktorer inte antas överens- stämma med hur stor del av traktorerna som faktiskt används som trafiktraktorer. För den som avsiktligt försöker få sin traktor hänförd till fel skatteklass underlättas naturligtvis detta av bilregistrets gransk- ningsnivå och polisens svårigheter att kontrollera traktorernas status men även för den som saknar sådan avsikt, kan gällande regler vara så svårförståeliga att traktorn anmäls i fel skatteklass. Sannolikt har ett stort antal traktorer klassats som jordbrukstraktorer trots att de med hänsyn till sin användning borde ha hänförts till trafiktraktorklassen. Detta stöds även av bilregistrets bedömning beträffande antalet tillfälliga registreringar som trafiktraktor. Enligt bilregistret före-kommer endast ett fåtal sådana registreringar per år vilket knappast kan överensstämma med faktiska förhållanden.

Fordonsbeskattningens karaktär av masshantering förutsätter att skatten beräknas efter uppgifter som kan tas fram på ett enkelt sätt. Eftersom klassningen av traktorer utgår från hur traktorn används blir uppgiftsunderlaget föränderligt. Gällande materiella regler innebär ett så stort administrativt problem för bilregistret att myndigheten numera hanterar situationen på det sättet att traktorer presumeras vara jord- brukstraktorer. Det kan konstateras att hanteringssättet i vart fall inte kommer att minska antalet felaktiga registreringar som jordbruks- traktor.

Principen att traktorer skall betala högre fordonsskatt ju mer de kör på allmänna vägar är i och för sig riktig. Det nuvarande systemet fungerar dock inte så att principen upprätthålls. För att uppnå det skulle bland annat krävas ännu större arbetsinsatser av registermyndigheten samt omprioritering av polisens resurser. Detta kan inte anses försvar- bart med hänsyn till att det är fråga om ett mycket litet antal fordon. Det finns färre än 3 000 registrerade trafiktraktorer som inte utgör ombyggda bilar eller motorredskap och detta motsvarar mindre än en procent av det totala antalet traktorer.

Skattebestämmelserna bör därför ändras så att enhetsskatt införs för traktorer innebärande att fordonsskatten på sådana trafiktraktorer som inte utgör ombyggda bilar eller motorredskap, sänks till samma nivå som skatten på jordbrukstraktorer. Beträffande ombyggda bilar och så kallade terminaltraktorer finns inte motsvarande gränsdragnings-problem och inte heller några andra skäl för en skattesänkning. Fordonsskatten för dessa bör därför inte ändras.

SOU 1999:62	Fordonsskatt på traktorer 127

Vidare bör fordonsskatten slopas för släpvagnar som dras av trafik- traktorer som inte utgörs av ombyggda bilar/motorredskap eftersom det annars skulle kvarstå ett behov av gränsdragning mellan olika traktorer. Det saknas närmare uppgifter om hur många släpvagnar som därmed skulle bli befriade från fordonsskatt men antalet är inte stort. I avsnitt 5.3 framgick att det totalt finns ca 4 000 släpvagnar som är regist- rerings- och fordonsskattepliktiga på grund av att de dras av trafik- traktor, ombyggd bil eller motorredskap. En stor del av dessa kommer även fortsättningsvis att vara skattepliktiga på grund av att de dras av ombyggda bilar eller motorredskap. Dessutom bör det förekomma att några av ifrågavarande släpvagnar ibland dras av en lastbil och därmed är skattepliktiga av den orsaken. Under alla förhållanden rör det sig om färre än 4 000 släpvagnar som nu föreslås bli fordonsskattebefriade.

Antalet fordon som skulle få sänkt eller slopad fordonsskatt be- gränsar sig alltså till knappt 3 000 traktorer respektive färre än 4 000 trafiktraktordragna släpvagnar medan antalet jordbrukstraktorer är närmare 400 000. Utredningen har inte funnit skäl för att föreslå ändringar av fordonsskatten på de senare vilket bland annat skall ses mot bakgrund av att frågan om skatten på jordbrukets traktorer har ett nära samband med de ekonomiska villkoren i stort för jordbruks- näringen. Om denna fråga skall prövas bör den därför tas upp i ett vidare sammanhang än i en utredning om vägtrafikens beskattning. Även frånsett jordbrukspolitiska överväganden är situationen för jordbrukstraktorer speciell genom att den genomsnittliga användningen endast i liten utsträckning sker på allmänna vägar.

Förekommande invändningar mot skattesänkningar för trafik- traktorer bygger ofta på samma skäl som hade anförts när traktor- beskattningen infördes. En vanlig invändning är att sådana skattesänk- ningar skulle rubba konkurrensneutraliteten mellan lastbilar och traktorer och medföra en omfattande övergång från lastbilstransporter till transporter med ”traktortåg” på allmänna vägar. Detta skulle naturligt- vis inte gagna vare sig trafiksäkerheten eller framkomligheten på vägarna. Farhågorna får dock anses överdrivna. Med dagens krav på snabba och effektiva transporter är det synnerligen osannolikt att mer än en obetydlig andel av lastbilstransporterna skulle föras över till traktortransporter. Det bör framhållas i sammanhanget att lastbilar används just för godstransporter som är mer brådskande medan transporter utan samma krav på snabbhet oftare går på järnväg.

Om fordonsskatten på traktorer ändras på det sätt som föreslagits här så berör det i princip inte jordbrukstraktorerna. Detta är viktigt att notera eftersom sådana traktortransporter på allmänna vägar som brukar beskrivas som ett problem med hänsyn till bland annat trafik- säkerheten, ofta visar sig vara transporter med just jordbrukstraktorer.

128 Fordonsskatt på traktorer	SOU 1999:62

Det är även intressant att jämföra med de förhållanden som beskrevs av Bilskatteutredningen och som innebar att traktortransporterna på allmänna vägar huvudsakligen utfördes med traktorer som – enligt nu gällande regler – skulle klassas som jordbrukstraktorer. Det nuvarande systemet med högre fordonsskatt på trafiktraktorer än på jordbruks- traktorer har alltså inte undanröjt de beskrivna problemen. I den mån ifrågavarande transporter utgör ett hot mot trafiksäkerheten så är detta inte ett problem som kan lösas genom utformningen av fordonsskatte- bestämmelserna. Den här utredningen gör därför inte några närmare överväganden rörande problemets omfattning eller hur det skulle kunna åtgärdas.

Om man inför enhetsskatt på traktorer skulle det i och för sig kunna övervägas att slopa begreppet trafiktraktor. Nuvarande skatteskala för trafiktraktorer bör dock finnas kvar eftersom den även fortsättningsvis bör tillämpas för fordon som anges dels i 21 § andra stycket fordons- skattelagen, dvs. till traktorer ombyggda bilar samt så kallade terminal- traktorer, och dels i 25 § andra stycket samma lag, dvs. bilar som byggts om till motorredskap klass II samt motorredskap som har en tjänstevikt över 2 000 kg och används för godstransporter på allmän väg.

Genom införande av enhetsskatt för traktorer och slopande av for- donsskatten på släpvagnar som dras av ”vanliga” trafiktraktorer, men inte för de som dras av ombyggda bilar eller motorredskap, ges möjlig- het till betydande förenklingar av registreringsbestämmelserna. Dessa bestämmelser, vilka nyligen varit föremål för Trafikregister-utredningens arbete, ligger utanför den här utredningens uppdrag. Det skall ändå nämnas att de nu föreslagna ändringarna i fordonsskatte-lagen skulle medge att man avskaffar bestämmelserna om fordons-ägarnas skyldighet att anmäla ändrad användning av jordbrukstraktorer. Vidare bör, som anförts tidigare, fordonsskatten slopas för sådana släpvagnar som för närvarande är skattepliktiga på grund av att de dras av trafiktraktorer. Skälet för detta är att det annars skulle kvarstå ett behov av gränsdragningar mellan jordbruks- och trafiktraktorer utifrån dessas användningssätt. Utredningens förslag är med andra ord att alla släpvagnar som dras av traktorer skall jämställas i skattehänseende, dvs. ingen av dessa släpvagnar skulle vara fordonsskattepliktig. Frågan om de även kan jämställas i registreringshänseende blir beroende av om man kan slopa registreringsplikten för nuvarande trafiktraktordragna släpvagnar (här avses släpvagnar som dras av ”vanliga” trafiktraktorer, inte sådana som dras av ombyggda bilar eller motorredskap) eller om man kan införa registreringsplikt för de släpvagnar som redan idag är befriade från registrerings- och skatteplikt på grund av att de dras av jordbrukstraktorer. Med hänsyn till bland annat behovet av kontroll- besiktningar bör det senare alternativet ligga närmare till hands.

SOU 1999:62	131

6 Försäljningsskatt på motorfordon

Utredningens förslag: Den nuvarande lagen om försäljningsskatt på motorfordon är inte miljöstyrande och bör avskaffas. Miljöklass- differentierad försäljningsskatt bör införas så snart nya miljöklasser fastställts i enlighet med EU:s kravnivåer. Som ett alternativ till detta kan miljöstyrning ske genom att fordon i den bästa miljöklassen befrias från fordonsskatt under en kortare tid. För det fall den nuvarande försäljningsskattelagen inte avskaffas bör den åtminstone ändras så att lätta skåplastbilar och lätta flaklastbilar behandlas lika i försäljnings- skattehänseende.

6.1Inledning

I den här utredningens delbetänkande konstaterades att försäljnings- skatten på motorfordon endast i liten utsträckning var differentierad efter miljöklasser samt att möjligheterna till sådan differentiering var mycket begränsade. I övrigt tog utredningen då inte ställning till ifråga- varande skatt i vidare mån än att föreslå att försäljningsskatten på personbilar, som redan var avskaffad, inte skulle återinföras.

Enligt lagen (1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon (LFM) tas sådan skatt för närvarande ut på motorcyklar, lätta bussar och lätta lastbilar. Med lätta bussar och lastbilar avses fordon vars totalvikt inte överstiger 3 500 kg. Sedan vissa ändringar i LFM trätt i kraft den 1 oktober 1998 är försäljningsskatten inte i något avseende differentierad efter miljöklasser.

Avsnitt 6.2 i det här kapitlet ger en bakgrundsbeskrivning vilken delvis är densamma som i delbetänkandet men som har kompletterats i andra delar med hänsyn till att den inte fokuserar på personbilar. I avsnitt 6.3 beskrivs gällande bestämmelser rörande försäljningsskatten. Inhämtade uppgifter m.m. återges i avsnitt 6.4. Övervägandena som görs i avsnitt 6.5 leder fram till att den nu gällande lagen om försälj- ningsskatt på motorfordon bör avskaffas samt att en försäljningsskatt som i sin helhet är relaterad till nya, EU-anpassade miljöklasser bör införas så snart dessa miljöklasser fastställts. Som alternativ till en sådan försäljningsskatt diskuteras miljöklassdifferentiering av fordons-skatten (jfr. kapitel 3). Oavsett vilket av dessa alternativ som väljs så bör den nuvarande försäljningsskattelagen avskaffas. Om så ändå inte sker bör

132 Försäljningsskatt på motorfordon	SOU 1999:62

åtminstone bestämmelserna ändras så att lätta bussar och lätta skåplast- bilar blir jämställda med lätta flaklastbilar.

6.2Bakgrund

Försäljningsskatt på motorfordon infördes under 1950-talet. Den hade föregåtts av speciella avgifter på motorfordon och de första bestämmelserna om sådana avgifter fanns i förordningen (1951:660) om skatt vid tillverkning och import av personbilar m.m. Avgifterna var i stort sett begränsade till personbilar och motorcyklar. Detta hade samband med att bussar och lastbilar omfattades av så kallade investeringsavgifter, som togs ut från rörelseidkare och jordbrukare. Vad gäller avgifterna för personbilar och motorcyklar så utökades tillämpningsområdet genom en senare förordning så att det även omfattade lastbilar med skåp- eller stationsvagnskarosseri vars tjänste- vikt inte översteg 1 800 kg. När lagen (1956:545) om omsättningsskatt på motorfordon (OML) infördes så omfattade den samma fordonsslag, dvs. personbilar, motorcyklar och de nyss angivna lastbilarna. Skatten enligt OML togs ut efter vikt med 2 kronor 30 öre per kg tjänstevikt, vilket avsågs motsvara ungefär 12 procent av konsumentpriset.

År 1978 ersattes OML av lagen (1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon (LFM). Den nya lagen innebar bland annat att skatte- pliktsgränsen för lastbilar med skåpkarosseri ändrades från tjänste- vikten 1 800 kg till totalvikten 3 000 kg. Samtidigt utvidgades det skattepliktiga området till att även omfatta bussar med en totalvikt av högst 3 000 kg. Det var rättviseskäl som ansetts tala för detta eftersom ifrågavarande bussar hade skåpkarosseri av samma slag som användes till personbilar och lastbilar (prop. 1977/78:78). Skattens nivå ändrades inte jämfört med OML utan var fortsatt 2 kronor 30 öre per kg tjänstevikt. Bestämmelserna om beräkning av tjänstevikt komp- letterades 1981 med en regel för eldrivna fordon om att avdrag skall göras för vikten av batterierna. Nivån på försäljningsskatten höjdes 1984 till 3 kronor 20 öre per kg och 1985 till 4 kronor 80 öre per kg.

Den 1 juli 1986 infördes differentiering av försäljningsskatten till förmån för de personbilar av 1987 och 1988 års modeller som frivilligt försågs med utrustning för avgasrening. Differentieringen innebar att den generella delen av försäljningsskatten höjdes för personbilar av års- modellerna 1987 och 1988 samt att skatten minskades för de bilar av dessa årsmodeller som frivilligt utrustats med sådan avgasrening som blev obligatorisk från och med 1989 års modell. År 1987 höjdes den generella nivån på försäljningsskatten till 6 kronor 40 öre per kg.

SOU 1999:62	Försäljningsskatt på motorfordon 133

Den 1 januari 1990 höjdes skattepliktsgränsen för skåplastbilar och bussar från 3 000 kg till 3 500 kg. Skäl för förändringen var bland annat att lastbilar med totalvikt strax över 3 000 kg hade blivit mycket populära som ersättare för personbilar. I samband härmed hade ifrågasatts om försäljningsskatten inte också borde omfatta lätta last- bilar med flak, eftersom den tekniska utvecklingen inneburit att även dessa fordon i många avseenden blivit jämförbara med personbilar. Lagstiftaren förklarade sig dock inte vara beredd att vid den tidpunkten lägga fram ett förslag om beskattning av flaklastbilarna (prop. 1989/90:50, s. 94).

Miljöklassystemet, som infördes 1991, medförde att försäljnings- skatten på motorfordon kom att användas som ett styrmedel för att underlätta introduktionen av fordon med bättre miljöegenskaper. Miljö- klassystemet innebar att försäljningsskatten – beräknad på tidigare sätt efter fordonets vikt – skulle ökas eller minskas beroende på vilken miljöklass fordonet tillhörde. Ändringarna infördes för att gälla från och med årsmodell 1993. Senare beslutades att ikraftträdandet skulle uppskjutas såvitt avser tunga fordon.

Sedan tidigare gällde avgaskrav för personbilar, lastbilar och bussar, enligt bilavgaslagen och bilavgasförordningen. Nya kravnivåer skulle omfatta personbilar fr.o.m. 1989 års modeller, lätta lastbilar och bussar fr.o.m. 1992 års modeller samt tunga lastbilar och bussar fr.o.m. 1993 års modeller. De bestämmelser om miljöklassindelning som infördes i bilavgaslagen innebar att nya personbilar, lastbilar och bussar i sam- band med avgasgodkännandet skulle placeras i en av tre miljöklasser.

Miljöklass 3 avsåg fordon som endast uppfyllde gällande avgaskrav medan fordon som hade väsentligt lägre utsläpp eller som uppfyllde högre krav i fråga om avgasreningssystemens hållbarhet skulle placeras i miljöklass 2. Miljöklass 1 avsågs reserverad för fordon som dessutom uppfyllde särskilt höga krav beträffande hållbarhet eller som var sär-skilt lämpade för användning i tätortstrafik. Med hänsyn till att de mest långtgående bilavgaskraven fanns i USA, särskilt i Kalifornien, togs de amerikanska bestämmelserna som förebild vid utformningen av krav- nivåerna i de bättre miljöklasserna.

Skattedifferentieringen mellan olika miljöklasser avsågs inte ändra det totala skattetrycket utan skattesänkningar och skattehöjningar skulle gå jämnt upp. Skattedifferentieringens storlek var anpassad för att ut- jämna merkostnaderna för att tillverka och utrusta fordon för miljö- klasserna 1 eller 2 jämfört med miljöklass 3. Det innebar, för sådana personbilar och lätta lastbilar och bussar som redan var försäljnings- skattepliktiga, att skatten höjdes med 2 000 kronor i miljöklass 3, var oförändrad i miljöklass 2 samt sänktes med 4 000 kr i miljöklass 1. Vidare infördes försäljningsskatt för miljöklasserna 2 och 3 av lätta

134 Försäljningsskatt på motorfordon	SOU 1999:62

lastbilar som dittills inte varit försäljningsskattepliktiga (flaklastbilar). Skatten uppgick till 4 000 kronor i miljöklass 2 och 6 000 kronor i miljöklass 3. För eldrivna fordon skulle försäljningsskatten beräknas som för fordon i miljöklass 1.

Bestämmelser om försäljningsskatt infördes även för tunga lastbilar och bussar (totalvikt över 3 500 kg). Det gällde tunga fordon som tillhörde miljöklass 2 eller 3 och var försedda med dieselmotor. Ikraft- trädandet av dessa bestämmelser blev senare uppskjutet till att gälla fr.o.m. 1994 års modeller. Försäljningsskattens differentiering efter miljöklasser fick inte heller därefter genomslag såvitt avser de tunga fordonen. Alla tunga fordon kom att hänföras till miljöklass 3 och det fanns med andra ord inga fordon i de bättre miljöklasserna. Försälj- ningsskatten på tunga fordon i miljöklass 3 var 20 000 kronor för fordon med en totalvikt mellan 3 500 och 7 000 kg samt 65 000 kronor för fordon med en totalvikt över 7 000 kg. I miljöklass 2 utgjorde försälj- ningsskatten, för motsvarande totalvikter, 6 000 kronor respektive 20 000 kronor.

Sedan EU-inträdet samt förändringar av EU:s direktiv hade be- gränsat möjligheterna att differentiera försäljningsskatten blev för- hållandet det att skatten var i mycket liten utsträckning differentierad efter miljöklasser. Från och med den 1 januari 1995 avskaffades differentieringen av försäljningsskatten mellan lätta fordon i miljöklass 1 och miljöklass 2. Anledning till ändringen var att de tidigare reglerna om nedsättning av försäljningsskatten på fordon i miljöklass 1 inte var förenliga med EU:s bilavgasdirektiv.

Skattedifferensen mellan miljöklass 1 och 2 utjämnades därför gen- om att fordonen i miljöklass 1 inte längre skulle erhålla nedsättning av försäljningsskatten. Ifrågavarande fordon i miljöklass 1 skulle i stället vara befriade från fordonsskatt under de fem första åren från regist- rering (14 a § fordonsskattelagen). Samtidigt med ovan beskrivna änd- ringar beslutades om ändrad tidpunkt för skattskyldigheten till försälj- ningsskatt så att den numera inträder vid registreringen i stället för vid försäljning eller införsel av fordonet. Beskattningen blev därigenom oberoende av gränskontroller.

Under år 1995 beslutades att nivån på försäljningsskatten skulle höjas från och med den 1 januari 1996. Höjningen skulle uppgå till 20 procent och avse motorcyklar, personbilar samt bussar och lastbilar med en totalvikt av högst 3 500 kg. Samtidigt beslutades om indexering av försäljningsskatten från och med år 1997 (8 a § LFM).

Senare beslutades om nya miljöklasser avseende el- och hybridbilar; klass 1 E respektive 1 H. Samtidigt återtogs den tidigare beslutade höj- ningen av försäljningsskatten innan den hade trätt i kraft och ersattes med en höjning av fordonsskatten. Den viktrelaterade delen av försälj-

SOU 1999:62	Försäljningsskatt på motorfordon 135

ningsskatten förblev därmed 6 kronor 40 öre per kg tjänstevikt. Inför detta beslut hade regeringen bland annat uttalat, att en lägre nivå på försäljningsskatten stimulerar förnyelse av bilparken och att detta har positiva effekter på miljön (prop. 1995/96:25).

Från och med den 12 juni 1996 slopades den viktrelaterade delen av försäljningsskatten på personbilar medan den miljörelaterade delen för bilar i miljöklass 3 kvarstod (2 000 kronor). Syftet med att slopa större delen av försäljningsskatten på personbilar var att stimulera till för- nyelse av den svenska bilparken. Samtidigt ändrades fordonsskatte- lagen så att skatten på personbilar höjdes fr.o.m. den 1 oktober 1996.

I propositionen (1995/96:222) hade bland annat hänvisats till att den svenska bilparken blivit allt äldre. Det anfördes att detta förhållande "är negativt ur miljösynpunkt, då äldre bilar släpper ut mer föroreningar än nyare bilar. Av trafiksäkerhets- och miljöskäl och för att höja aktiviteten i den svenska ekonomin finns anledning att stimulera en för-nyelse av bilparken." Vidare uttalades att försäljningsskatten i egenskap av transaktionsskatt bidrar till att dämpa omsättningen av bilparken. En för- skjutning av skatteuttaget på bilar från försäljningsskatt till fordonsskatt, skatten på det löpande innehavet, ansågs därför bidra till att öka omsätt- ningen med de positiva effekter detta skulle få på miljön, trafiksäker- heten och aktiviteten i bilindustrin. I propositionen uttalades inget om varför försäljningsskatten skulle kvarstå beträffande övriga motorfordon fastän den slopades för personbilar.

Den 1 oktober 1996 ändrades bestämmelserna om försäljningsskatt för tunga fordon (totalvikt över 3 500 kg). Bakgrunden var att EU:s baskrav för tunga fordon skärptes från och med nämnda datum så att tunga fordon som endast uppfyllde kraven enligt den tidigare miljöklass 3 inte längre fick säljas. Samtidigt blev ett strängare bullerkrav som dittills skilt miljöklass 1 från miljöklass 2 obligatoriskt för alla nya tunga fordon. Därmed hade förutsättningarna för miljöklassindelning av tunga fordon ändrats kraftigt så att det bara fanns två inom EU beslutade kravnivåer som kunde ligga till grund för miljöklasser.

Sådana tunga fordon som tidigare hänförts till miljöklass 1 kom i stället att hänföras till miljöklass 2 i vilken försäljningsskatten slopades från och med den 1 oktober 1996. Nästan alla tunga fordon blev hänförda till sistnämnda miljöklass. Det var bara ett litet antal fordon med en speciell motortyp som hänfördes till miljöklass 3. Det gällde tunga fordon som endast uppfyllde det lindrigare partikelkrav för av- gasutsläpp vilket enligt direktiv 96/1/EG skall tillämpas på en grupp dieselmotorer som huvudsakligen används i vissa tunga fordon för distributionstrafik. Fordon med små dieselmotorer som uppfyllde det strängare partikelkravet placerades i miljöklass 2 medan övriga tunga

136 Försäljningsskatt på motorfordon	SOU 1999:62

fordon med små dieselmotorer blev den enda kategorin av nya tunga fordon i miljöklass 3.

Efter förändringarna den 1 oktober 1996 togs alltså ingen försälj- ningsskatt ut för tunga fordon i miljöklass 2 och skatten sänktes till 6 000 kronor för tunga fordon i miljöklass 3 (i den miljöklassen hade försäljningsskatten tidigare varit 20 000 kronor för fordon med en totalvikt mellan 3 500 kg och 7 000 kg respektive 65 000 kronor för fordon med en totalvikt över 7 000 kg).

Den 1 januari 1997 ändrades LFM så att ingen försäljningsskatt tas ut för nya personbilar, dvs. inte heller för miljöklass 3. Skälet för denna ändring var att nya personbilar från och med nämnda datum endast får säljas om de är godkända enligt den skärpta kravnivå som preciseras i rådets direktiv 94/12/EG. Den kravnivån överensstämmer med ut- släppskraven för Sveriges tidigare miljöklass 2. Kraven enligt det nämnda EG-direktivet utgör numera den nya lägsta nivån i det svenska miljöklassystemet, dvs. den tidigare kravnivån för miljöklass 2 har överförts till miljöklass 3. För miljöklass 2 har ingen ny kravnivå införts så den miljöklassen saknar gränsvärden. Inför denna förändring ansågs att skatten skulle vara oförändrad för fordon som uppfyllde kraven i den tidigare miljöklass 2 (prop. 1996/97:14). Därför beslutades att ingen försäljningsskatt skall tas ut på personbilar i den nya miljö-klass 3 och därmed slopades försäljningsskatten på personbilar helt från och med den 1 januari 1997.

Den 1 oktober 1998 trädde ytterligare ändringar i LFM i kraft. För- säljningsskatten är sedan dess inte differentierad efter miljöklasser för några fordon. Ifrågavarande ändringar i LFM var föranledda av änd- ringar i bilavgaslagstiftningen och innebar att försäljningsskatten för lätta lastbilar och bussar i miljöklass 3 sattes ned till samma nivå som för fordon i miljöklass 1 och 2 samt att försäljningsskatten för tunga fordon slopades helt. Eftersom indexeringen för år 1998 beaktades vid ändringarna i LFM så upphävdes samtidigt den dittills gällande index- eringsförordningen för det året. För år 1999 och senare kalenderår skall omräknade skattebelopp fastställas varje år på motsvarande sätt som tidigare.

Ändringarna i LFM grundades på vissa förslag i propositionen Beskattning av elpannor och vissa andra punktskattefrågor (prop. 1997/98:140). I propositionen anfördes bland annat följande såvitt gäller förändringarna för lätta bussar och lastbilar.

-Miljöklassystemet för fordon bör även i fortsättningen utvecklas inom de ramar som ges av medlemskapet i EU. I år förväntas att EU når en gemensam position om nya kravnivåer för lätta fordon. Enligt bilavgasdirektiven får medlemsländerna gynna försäljning för att stimulera ett förtida införande av teknik som uppfyller en inom EU

SOU 1999:62	Försäljningsskatt på motorfordon 137

beslutad men ännu inte obligatorisk kravnivå. Den dag kravnivån blir obligatorisk skall incitamenten upphöra. Skärpningen av de obliga- toriska avgaskraven medför därför vissa förändringar i bilavgaslag- stiftningen som i sin tur medför ändringar i LFM. Den 1 oktober 1998 kommer kraven för lätta lastbilar och bussar att skärpas så att de krav som idag gäller för miljöklass 2 i fortsättningen skall gälla för miljöklass 3. Regeringens avsikt är att ändra bilavgasförordningen så att miljöklass 2 lämnas utan gränsvärden. Dagens avgaskrav för miljöklass 2 kommer således därefter att gälla för miljöklass 3. Försäljningsskatten för lätta lastbilar och bussar i miljöklass 3 bör på grund härav sänkas till samma nivå som miljöklass 1 och 2.

De nya skattebeloppen innebär att det inte längre finns någon skillnad i fråga om försäljningsskatt mellan olika miljöklasser och i konsekvens härmed slopades den tidigare tabelluppställningen som innehållit en kolumn för varje miljöklass.

Beträffande dieseldrivna tunga fordon hade miljöklass 3 varit av- sedd för bilar med motorer som tilläts ha ett högre partikelgränsvärde. Den 1 oktober 1998 upphörde den övergångsperiod under vilken det högre gränsvärdet gällt. Detta innebar att samtliga nya tunga fordon numera uppfyller kraven enligt ”den gamla” miljöklass 2 (med dess innebörd före den 1 oktober 1998). Dessa avgaskrav gäller från och med den 1 oktober 1998 för tunga fordon i miljöklass 3. Med hänsyn härtill slopades försäljningsskatten för tunga fordon i miljöklass 3.

Vidare beslutades om (fortsatt) skattefrihet för eldrivna fordon under tre år från och med den 1 januari 1998. Såvitt avser dessa fordon anfördes följande i propositionen.

-Den förmånliga beskattning som gällt för elfordon var tänkt under ett introduktionsskede på tre år och upphörde vid årsskiftet 1997/98. Härefter har dock framkommit att introduktionstiden varit för begränsad för denna typ av fordon. Det finns därför skäl att ytterligare förlänga tiden något för att underlätta för elbilarna att introduceras på marknaden. Skattefriheten föreslås till följd härav gälla under de närmaste tre åren. Tiden bör dock räknas från den 1 januari 1998 eftersom det är lämpligt att den nya perioden kommer i direkt anslutning till den tidigare.

138 Försäljningsskatt på motorfordon	SOU 1999:62

6.3Gällande bestämmelser

Enligt nuvarande lydelse av 4 § LFM tas försäljningsskatt ut för fordon som registreras i bilregistret och som är

1.buss med en totalvikt av högst 3 500 kg,

2.lastbil med en totalvikt av högst 3 500 kg,

3.motorcykel.

Enligt 4 § sista stycket LFM är fordon inte skattepliktiga om de enligt bilregistret är av en årsmodell som är trettio år eller äldre.

Skatt enligt LFM förekommer alltså endast beträffande lätta bussar och lätta lastbilar samt motorcyklar. Se avsnitt 3.3.1–3.3.3 i detta be- tänkande angående betydelsen av beteckningarna ”buss” och ”lastbil”. Där förklaras hur gränserna dras mellan dessa och andra fordonsslag. En annan gränsdragning, som inte är aktuell i fordonsskattesamman- hang men som blir avgörande för uttaget av försäljningsskatt, gäller vilka lätta lastbilar som skall anses som skåplastbilar respektive flak-lastbilar. För de förra gäller att försäljningsskatt alltid tas ut med en generell, viktrelaterad del. Den sammanlagda försäljningsskatten på en lätt lastbil med skåpkarosseri blir därmed betydligt större än på en lätt lastbil utan sådant karosseri, se försäljningsskattesatserna som återges nedan. Skillnaden förstärks av att mervärdesskatt tillkommer på beloppen.

Motorcyklar definieras enligt 4 § bilregisterkungörelsen som ”Motor- fordon på två hjul eller medar, med eller utan sidvagn” eller ”Motor- fordon på tre hjul eller medar med en tjänstevikt, beräknad så-som för motorcykel, av högst 400 kilogram”. Vidare gäller i båda fallen att det inte skall vara fråga om moped. Gränsdragningen mellan mopeder och motorcyklar är betydelsefull. Mopeder är inte skatte-pliktiga enligt vare sig LFM eller fordonsskattelagen men de kan vara registreringspliktiga. ”Moped” definieras enligt 4 § bilregisterkun-görelsen på samma sätt som motorcyklar, två- eller trehjuliga, med tillägget att mopeder är konstruerade för en hastighet av högst 30 km/tim och drivs av förbränningsmotor med högst 50 kubikcentimeter slagvolym eller av elektrisk motor. Enligt 4 a § bilregisterkungörelsen skall dessutom vissa EG-typgodkända motorfordon anses som mopeder.1

1 Ifrågavarande bestämmelse avser bland annat två- eller trehjuliga motorfordon som är konstruerade för en hastighet av högst 45 km/tim och som, om de drivs av en förbränningsmotor, har högst 50 kubikcentimeter slagvolym. Som moped räknas även lätta fyrhjuliga motorfordon vars vikt utan last, exklusive batterier i fråga om eldrivna fordon, understiger 350 kg. Beträffande konstruktiv hastighet och slagvolym gäller samma gränser som för övriga EG-typgodkända mopeder. Om en fyrhjulig moped drivs av annan motor än förbränningsmotor får nettoeffekten vara högst 4 kW.

SOU 1999:62	Försäljningsskatt på motorfordon 139

Enligt 8 a § LFM i dess lydelse från och med den 1 oktober 1998 skulle försäljningsskatt för år 1988 tas ut med de belopp som anges i 8 § samma lag medan försäljningsskatten för tid därefter skall tas ut med indexerade belopp. Sådana omräknade skattebelopp skall fast-ställas för varje kalenderår. Genom förordningen (1998:1579) om fast-ställande av omräknade belopp för försäljningsskatt på motorfordon för år 1999 har nedanstående försäljningsskattebelopp beslutats.

Fordon	Försäljningsskatt
Buss med en totalvikt av högst 3 500 kg	6 kronor 41 öre per kg tjänstevikt
Lastbil med skåpkarosseri och en
totalvikt av högst 3 500 kg	6 kronor 41 öre per kg tjänstevikt
Annan lastbil med en totalvikt av högst 3
500 kg	4 007 kronor

Beträffande ovan angivna fordon anges i 8 § LFM att skatten skall beräknas till helt tiotal kronor så att överskjutande krontal bortfaller. Vad gäller motorcyklar anges följande skattebelopp i indexerings- förordningen:

Motorcykel		Försäljningsskatt
Motorcykel
–	vars tjänstevikt inte överstiger 75 kg	1 342 kr
–	vars tjänstevikt är högre än 75 kg men	1 763 kr
	inte överstiger 160 kg
–	vars tjänstevikt är högre än 160 kg men inte	2 705 kr
	överstiger 210 kg
–	vars tjänstevikt överstiger 210 kg	4 487 kr

Enligt 8 § tredje stycket LFM tas skatten inte ut för lastbilar och bussar som är inrättade för drift med elektricitet från batterier i fordonet om skattskyldigheten inträder under perioden den 1 oktober 1998 – den 31 december 2000. Beträffande detta stycke gäller som övergångs- bestämmelse att det tillämpas för tid från och med den 1 januari 1998.

140 Försäljningsskatt på motorfordon	SOU 1999:62

6.4Inhämtade uppgifter m.m.

6.4.1Riksskatteverket

I utredningens delbetänkande föreslogs inte återinförande av försälj- ningsskatten på personbilar. Såvitt avser fordonsskatt lämnades förslag om en enhetsskatt med samma belopp för motorcyklar som för person- bilar. Vid remissbehandlingen uttalade bland andra Riksskatteverket att man av likformighetsskäl bör kunna slopa försäljningsskatten för motorcyklar om de skall jämställas med personbilar i fordonsskatte- hänseende. Riksskatteverket ansåg vidare att försäljningsskatten bör göras mer enhetlig och anförde följande. Den skillnad som finns vid beskattningen mellan flaklastbilar och skåplastbilar borde kunna slopas. Avgörande för klassificeringen av t.ex. en lastbil med plastkåpa över flaket kan vara om kåpan är fastsatt med vingmuttrar eller vanliga muttrar. Företag som tillverkar specialpåbyggnader på lastbilschassin till lätta fordon har framhållit, att det ofta är omöjligt att i förväg avgöra vilken försäljningsskatt som kommer att belasta fordonet eftersom även obetydliga konstruktionsskillnader får betydelse för om det färdiga fordonet skall anses som flak- eller skåplastbil. Riksskatteverket hänvisade till att försäljningsskatten på flaklastbilar för närvarande tas ut som en styckeskatt och ansåg att en sådan skatt bör kunna tillämpas för alla lätta lastbilar och bussar.

6.4.2AB Svensk Bilprovning

Vid utredningens kontakter med tjänstemän inom AB Svensk Bilprov- ning (ASB) har olägenheterna av den nuvarande försäljningsskatten för skåplastbilar och flaklastbilar belysts ytterligare. Härvid har i huvudsak framkommit följande. Skillnaden i försäljningsskatt mellan olika lätta lastbilar orsakar stora problem. Tillverkare av karosser gör återkom- mande framställningar till ASB med nya konstruktioner för att kvalifi- cera fordonen som flaklastbilar, trots att de "egentligen" är skåplastbilar. Ett vanligt konstruktionssätt är att förse flaklastbilar med containerfästen avsedda att bära en (mindre) container. Efter besiktning monteras containern, visserligen på ett sätt så att den kan demonteras men uppenbart utan avsikt att någonsin göra detta. Den får helt enkelt ”rosta fast”.

Från ASB:s sida har framhållits att försäljningsskatten orsakar problem också när det gäller registrering av motorcyklar. Så kallade crossmotorcyklar (terrängmotorcyklar) registreras ibland som terräng- skotrar och undgår därigenom försäljningsskatt. När fordonen i fråga

SOU 1999:62	Försäljningsskatt på motorfordon 141

används på allmän väg skall de rätteligen vara registrerade som motorcyklar. Även om omständigheterna i ett visst fall tyder på att fordonet kommer att användas på allmän väg så har ASB inte möjlighet att förhindra att det registreras som terrängskoter. Tidigare har även Riksskatteverket pekat på ifrågavarande gränsdragningsproblem (För- säljningsskatt på motorfordon i ett EG-perspektiv, RSV Rapport 1993:10).

6.5Överväganden

6.5.1Allmänt

Vid överväganden rörande försäljningsskatt på motorfordon är det nöd- vändigt att skilja mellan den generella delen av skatten, som i allmänhet är viktrelaterad, respektive den miljöklassrelaterade delen. Vikt- relaterad försäljningsskatt har funnits länge och omfattat motorcyklar, lätta bussar och lätta skåplastbilar samt, före den 12 juni 1996, person- bilar. En miljöklassrelaterad del av försäljningsskatten infördes under början av 1990-talet men från och med den 1 oktober 1998 är försälj- ningsskatten inte längre differentierad efter miljöklasser. Det fasta försäljningsskattebelopp som tas ut på lätta flaklastbilar, 4 007 kronor under år 1999, utgör inte någon miljöklassrelaterad del eftersom ett och samma skattebelopp numera tas ut på alla sådana fordon – oberoende av miljöklass. Försäljningsskattelagen är alltså inte i något avseende miljöklassrelaterad.

Gränsdragningen mellan den generella respektive den miljöklass- relaterade delen av försäljningsskatten är särskilt viktig eftersom utred- ningen funnit starka skäl för att avskaffa den nuvarande ”generella skatten” medan förhållandet närmast kan sägas vara det motsatta be- träffande miljöklassrelaterad försäljningsskatt. Den senare före-kommer inte för närvarande men bör införas så snart nya miljöklasser fastställts i enlighet med av EU nyligen beslutade kravnivåer (98/69/EG).

6.5.2Delbetänkandet

I utredningens delbetänkande föreslogs att försäljningsskatten inte skulle återinföras för personbilar (delbetänkandet s. 29 ff.). Det ansågs då inte möjligt att differentiera skatten efter miljöklasser och utredningens övriga förslag medförde inte behov att återinföra försäljningsskatt på personbilar av statsfinansiella skäl. Vidare konstaterades att ett full- ständigt svar på frågan om skatten fortsättningsvis bör vara differen-

142 Försäljningsskatt på motorfordon	SOU 1999:62

tierad efter miljöklasser förutsätter en utvärdering av vilka effekter systemet för miljöklassning av bilar har haft. I avvaktan på en sådan utvärdering gjorde utredningen inga ytterligare ställningstaganden till försäljningsskatten.

6.5.3Försäljningsskatten bör avskaffas

Utredningen har numera fått tillgång till en utvärdering som bland annat avser försäljningsskattens styreffekter och i viss mån styr-effekterna av att nämnda skatt varit differentierad efter miljöklasser. Genom utvärderingen, som redovisats i kapitel 2 i detta betänkande, har framkommit att försäljningsskatt motverkar förnyelse av bilparken vilket får anses negativt ur såväl miljö- som trafiksäkerhetssynpunkt. Detta resultat är i linje med de antaganden som låg till grund för delbetänkandet. Vidare tyder utvärderingen av styreffekterna på att miljöklassdifferentieringen av försäljningsskatten har varit effektiv och att motsvarande effekt inte skulle ha uppnåtts genom miljöklass- differentiering av fordonsskatten. – Bör man mot denna bakgrund ta ut försäljningsskatt på motorfordon och bör den i så fall vara miljöklass- relaterad? Utvärderingen av styreffekterna tyder ju på att försäljnings- skatten haft både positiv och negativ inverkan på miljön. Härvid framträder den stora betydelsen av att hålla isär den generella och oftast viktrelaterade delen av försäljningsskatten från den miljö- klassrelaterade delen. Det här avsnittet behandlar enbart försäljnings- skatten till den del den inte är miljöklassrelaterad, eller med andra ord försäljningsskatten i dess nuvarande utformning, medan frågan om införande av miljöklassdifferentierad försäljningsskatt på motorfordon behandlas i avsnitt 6.5.4.

En huvuduppgift för denna utredning är som bekant att undersöka möjligheter till förenklingar i skattesystemen inom vägtrafikområdet – utan att göra avkall på utredningens främsta mål att förbättra skatternas samlade styreffekt med avseende på trafiksäkerhet och miljö. Utred- ningen har därför strävat efter att undvika alla obefogade skillnader i beskattning mellan olika fordon. När det gäller försäljningsskatt på motorfordon kan först konstateras att skatten med nuvarande utformning inte har någon positiv effekt för vare sig miljö eller trafik- säkerhet. Tvärtom får försäljningsskatten anses ha negativa effekter för dessa områden genom att den motverkar förnyelse av bilparken. Detta talar naturligtvis starkt för att försäljningsskatten bör avskaffas.

Dessutom ger försäljningsskatten upphov till ett stort antal problem för fordonsägare och berörda myndigheter vilket framgått i avsnitt 6.4. Vidare skulle det inte vara konsekvent att enbart ta ut försäljningsskatt på vissa lätta fordon om fordonsskatten på lätta fordon i enlighet med

SOU 1999:62	Försäljningsskatt på motorfordon 143

denna utrednings förslag utformas som en enhetsskatt. Även bortsett från gällande och föreslagna fordonsskattebestämmelser framstår den försäljningsskatt som tas ut på lätta bussar och lätta lastbilar med skåpkarosseri som inkonsekvent. Detta gäller särskilt eftersom försälj- ningsskatten på dessa fordon har motiverats med deras likheter med personbilar – vilka numera inte är försäljningsskattepliktiga. När försäljningsskatten slopades på personbilar anfördes inga skäl för att behålla skatten beträffande lätta lastbilar (jfr. avsnitt 6.2). För övrigt är det just skillnaden i beskattning mellan olika lätta lastbilar (med respektive utan skåpkarosseri) som orsakar de svåraste gränsdrag- ningsproblemen inom försäljningsskatteområdet.

Sammantaget finner utredningen starka skäl för att avskaffa försälj- ningsskatten på motorfordon såvida det inte finns statsfinansiella skäl för att behålla den. Den statsfinansiella betydelsen av nuvarande för- säljningsskatt på motorfordon är dock förhållandevis begränsad. Utred- ningen föreslår därför i första hand att försäljningsskatten på motor- fordon avskaffas genom att LFM upphävs.

Den enda tänkbara invändningen mot att avskaffa gällande lag om försäljningsskatt skulle kunna vara att den nuvarande lagen bör finnas kvar i avvaktan på att miljöklassrelaterad försäljningsskatt införs. En sådan invändning kan dock inte anses hållbar. Utredningen föreslår nämligen i avsnitt 6.5.4 att försäljningsskatten på motorfordon utformas med det enda syftet att styra nybilsinköpen mot bilmodeller med de bästa miljöegenskaperna. Det innebär att försäljningsskatten inte bör innehålla någon generell del, eller med andra ord att ingen försäljnings- skatt över huvud taget bör tas ut på de bilar som har de bästa miljö- egenskaperna. Därmed skulle försäljningsskatten uppvisa mycket få likheter med de nu gällande bestämmelserna i LFM. För övrigt kan, med hänsyn till de begränsade skattebelopp som nu är aktuella, en i stort sett likartad miljöstyrning ske genom fordonsskattesystemet, se vidare avsnitt 6.5.4. Utredningen finner därför inga skäl för att låta den nuvarande försäljningsskattelagen kvarstå i avvaktan på införandet av miljöklassrelaterad försäljningsskatt.

För det fall LFM ändå inte avskaffas bör åtminstone bestämmel- serna ändras så att lätta bussar och skåplastbilar jämställs med lätta flaklastbilar. Den högre och viktrelaterade försäljningsskatten på lätta bussar och skåplastbilar, jämfört med flaklastbilar, har tidigare motiverats med de förras likheter med personbilar. Detta utgör inte längre något relevant skäl eftersom försäljningsskatten på personbilar har avskaffats. Därtill kommer, vilket framhållits tidigare, att den nuvarande skillnaden i skatt mellan flaklastbilar och skåplastbilar orsakar besvärliga problem för fordonsägare och berörda myndigheter. Om det skulle bli aktuellt att behålla LFM och därmed ändra bestämmelserna så

144 Försäljningsskatt på motorfordon	SOU 1999:62

att lätta flaklastbilar blir jämställda med lätta skåplastbilar och lätta bussar så bör detta ske genom att den viktrelaterade skatten på de senare fordonskategorierna ersätts med en styckeskatt motsvarande den som gäller för lätta flaklastbilar. Utredningen har som bekant när det gäller fordonskatt på lätta fordon ansett att det inte finns skäl för en viktanknuten beskattning och de skäl som ligger till grund för det ställningstagandet gäller i lika hög grad beträffande försäljningsskatt. Utredningen anser dock som tidigare sagts att det inte finns några skäl att behålla den nuvarande lagstiftningen om försäljningsskatt på motorfordon.

6.5.4Miljöklassrelaterad försäljningsskatt

Vid utvärderingen av skatternas styreffekter har Handelshögskolan i Stockholm funnit, om än med kraftiga reservationer, att den tidigare miljöklassdifferentieringen av försäljningsskatten har utgjort ett effektivt styrmedel för att öka andelen bilar i bättre miljöklasser. Vidare tyder utvärderingen på att miljöklassdifferentiering av försäljnings-skatten är ett mer verkningsfullt styrmedel än motsvarande differ-entiering av fordonsskatten. Med hänsyn till vad som framkommit vid den samlade utvärderingen av styreffekter finner utredningen att för-säljningsskatt på motorfordon bör tas ut i syfte att stimulera försälj-ningen av fordon med bättre miljöegenskaper.

Försäljningsskatt i generell bemärkelse har som anförts tidigare en negativ inverkan på såväl miljö som trafiksäkerhet eftersom den motverkar förnyelse av bilparken. Det är därför berättigat att ställa frågan om en miljöklassrelaterad försäljningsskatt verkligen skulle bidra till en mer miljöanpassad bilpark. Utredningen vill i det här avseendet återigen påminna om skillnaden mellan den generella del av försäljnings- skatten som tas ut på alla fordon, även fordon i den bästa miljöklassen, och den del som endast bör tas ut på andra fordon än de i den bästa miljöklassen. Försäljningsskatt som tas ut generellt, obero-ende av fordonens miljöegenskaper, har en negativ inverkan på miljön och trafik- säkerheten och bör därför enligt utredningens mening inte förekomma. Förhållandet är det motsatta när det gäller den miljö-styrande delen av skatten eftersom den kan ha en positiv effekt på miljöanpassningen av bilparken. Denna effekt får under alla för-hållanden, trots svårigheterna att fastställa dess exakta storlek, antas vara större än den negativa effekt som en försäljningsskatt i sig kan ha på förnyelsen av bilparken. De miljöklassrelaterade försäljningsskatte-beloppen kommer nämligen att vara ganska begränsade vilket samman-hänger med att de enligt tillämpligt EU-direktiv inte får vara större än vad som motsvarar skillnaden i produktionskostnad mellan olika miljö-klasser. De miljöklass-

SOU 1999:62	Försäljningsskatt på motorfordon 145

relaterade försäljningsskattebeloppens inverkan på förnyelsen av bil- parken bör därför vara obetydlig. Kravet att skatte-beloppen högst får motsvara skillnaden i produktionskostnad gäller även beträffande de miljöklasser som skall fastställas med utgångs-punkt i de nya kravnivåer vilka nyligen beslutats inom EU, se vidare nedan.

Enligt EU:s direktiv får ekonomiska styrmedel såsom försäljnings- skatt bara tillämpas på fordon som uppfyller en standard för avgas- rening som beslutats inom EU. För att kunna införa miljöklassrelaterad försäljningsskatt behövs alltså, som även anfördes i delbetänkandet, ett miljöklassningssystem som överensstämmer med kommande, inom EU beslutade kravnivåer. Ett viktigt steg mot detta togs när EU-parlamentet under år 1998 röstade för skärpta avgaskrav och hårdare villkor för bensinkvalitet från år 2000 respektive år 2005. De nya kraven har senare godkänts av EU:s ministerråd. Det finns alltså möjlighet för Sverige att besluta om miljöklasser i enlighet med de nya kraven. Utarbetandet av sådana nya miljöklasser sker inom Miljödepartementet och beräknas bli färdigt under sommaren 1999. De nya miljöklasserna kommer därmed inte att vara fastställda i tid för att beaktas i detta betänkande men när de väl fastställts bör man införa en försäljnings- skatt på motorfordon som är relaterad till dessa miljöklasser.

Utredningen har under hand inhämtat att det sannolikt kommer att införas två miljöklasser där merkostnaden för fordon i den bättre klassen skulle vara i storleksordningen 2 000 kronor. Vid införande av miljöklassdifferentierad försäljningsskatt skulle motsvarande skatte- belopp tas ut på fordon i den sämre miljöklassen. Det är således fråga om förhållandevis begränsade skattebelopp. Det skulle därför kunna visa sig att den miljöklassdifferentierade försäljningsskatten av admini- strativa skäl inte är lämplig. Om det anses att en sådan skatt inte är lämplig bör man dock kunna nå i stort sett samma miljöstyrning genom att bilar i den bästa miljöklassen befrias från fordonsskatt under en kortare tid så som beskrivits i kapitel 3. Som anförts där bör den miljöstyrande effekten, när det är fråga om förhållandevis begränsade belopp, bli ungefär densamma i båda fallen. Detta gäller för belopp som är så begränsade att ägaren av en bil i den bästa miljöklassen genom fordonsskatterabatt under en kortare tid, t.ex. två år, kan få del av samma skattestimulans som han annars skulle ha fått genom den miljöklassdifferentierade försäljningsskatten. Sammantaget blir alltså skälen för att välja fordonsskattealternativet för miljöklass-differen- tiering starkare ju mindre skattebelopp det är fråga om.

Utredningen vill återigen framhålla att om en försäljningsskatt införs enligt det ovan anförda så bör den vara helt miljöklassrelaterad, dvs. det bör inte finnas något inslag av generell försäljningsskatt. Detta skulle innebära att ingen försäljningsskatt tas ut på bilar i den bästa

146 Försäljningsskatt på motorfordon	SOU 1999:62

miljöklassen och att försäljningsskatten på bilar i sämre miljöklasser begränsas till skillnaden i produktionskostnad i förhållande till den bästa miljöklassen. De försäljningsskattebelopp som därmed kommer i fråga bör inte kunna ha någon negativ inverkan på förnyelsen av bil-parken. Om en miljöklassrelaterad försäljningsskatt i någon mån skulle motverka inköp av nya bilar så gäller detta för övrigt inte för bilar i den bästa miljöklassen eftersom ingen sådan skatt skall tas ut på dessa bilar. Ett system för försäljningsskatt som utformas enligt de nu beskrivna riktlinjerna har därför goda förutsättningar att stimulera till val av mer miljöanpassade bilar utan att förnyelsen av bilparken motverkas mer än marginellt.

6.5.5Mervärdesskattebestämmelser

Slutligen kan det nämnas att gränsdragningen mellan flak- och skåplastbilar har en motsvarighet i mervärdesskattebestämmelserna. Av 8 kap. 15 § mervärdesskattelagen (1994:200) framgår att avdrag för ingående skatt normalt inte får göras om den hänför sig till förvärv eller förhyrning av personbilar eller motorcyklar. Med personbil förstås enligt 1 kap. 13 § samma lag även lastbil med skåpkarosseri och buss, om fordonets totalvikt är högst 3 500 kg. Detta gäller dock inte om last- bilens förarhytt utgör en separat karosserienhet. Ovan beskrivna be- stämmelser i mervärdesskattelagen innebär alltså att vissa problem rör- ande gränsdragningen mellan flaklastbilar och skåplastbilar skulle kvarstå även om de aktuella fordonsslagen jämställs i försäljnings- skattehänseende.

6.5.6EG-rätten

Utredningen anförde i delbetänkandet att en långsiktig möjlighet att differentiera försäljningsskatten efter miljöklasser förutsätter att insats- er riktas mot en förändring av EG-rätten (s. 31). Betydelsen av sådana insatser har i och för sig inte minskat även om nya kravnivåer numera har beslutats. Den dag en kravnivå blir obligatorisk måste nämligen, som beskrevs i delbetänkandet, skatterabatten för berörda fordon upp-höra. På grund härav bör ytterligare nya kravnivåer ha beslutats innan de senast beslutade blir obligatoriska vilket innebär ett behov av fort- gående insatser för att försöka påverka innehållet i kommande krav. Därtill kommer det förhållandet att försäljningsskattens beloppsmässiga differentiering enligt EU:s bilavgasdirektiv inte får vara större än vad som motsvaras av merkostnaden för att utrusta ett fordon så att det uppfyller kraven i en bättre miljöklass. Om denna begränsning inte

SOU 1999:62	Försäljningsskatt på motorfordon 147

förelåg skulle man onekligen kunna uppnå en starkare styrning mot en ökad andel bilar i de bättre miljöklasserna. Å andra sidan skulle högre försäljningsskattebelopp medföra ökad risk för att skatten motverkar förnyelsen av bilparken.

SOU 1999:62	149

7 Skatteregler för veteranfordon

Utredningens förslag: Gällande befrielse från fordonsskatt för veteranfordon bör kvarstå såvitt avser motorcyklar, personbilar och bussar. Skattebefrielsen bör däremot avskaffas beträffande veteran- lastbilar eftersom den med nuvarande generella utformning inte är förenlig med EU:s direktiv. Veteranlastbilar bör i stället befrias från både fordonsskatt och vägavgift under förutsättning att de används av personer vars huvudsysselsättning inte är godstransporter samt att de endast tillfälligt körs på allmänna vägar.

7.1Inledning

Enligt tilläggsdirektiv beslutade i januari 1998 skall Trafikbeskatt- ningsutredningen se över de skatteregler som gäller för så kallade veteranfordon med syfte att anpassa regelverket till gällande EG-regler. Med veteranfordon avses – i det här sammanhanget – fordon som är undantagna från fordonsskatteplikt på grund av att de är av en års- modell som är 30 år eller äldre. Det kan noteras att uttrycket veteran- fordon inte används i den tillämpliga författningstexten. Bestämmelsen i fråga återfinns i 9 § fordonsskattelagen och omfattar motorcyklar, personbilar, lastbilar och bussar som uppfyller det nyss nämnda årsmodellkravet. Enligt denna bestämmelse finns inte något krav om t.ex. fordonets skick eller användningssätt.

I avsnitt 7.2.1 beskrivs hur fordonsskattebefrielsen har reglerats. När det gäller skattebefriade lastbilar aktualiseras dessutom bestäm- melserna om vägavgift och avsnitt 7.2.2 innehåller därför en beskrivning av vägavgiftssystemet för vissa tunga fordon. I avsnitt 7.2.3 redovisas uppgifter om antalet fordon av olika årsmodeller.

Vägavgift tas ut för vissa lastbilar och det är också beträffande lastbilar som det finns speciella problem med den nuvarande fordons- skattebefrielsen. Övervägandena har disponerats med hänsyn till detta så att avsnitt 7.3.1 handlar om andra fordon än lastbilar medan avsnitt 7.3.2 behandlar frågorna om fordonsskattebefrielse respektive väg- avgift för lastbilar. Sammanfattningsvis föreslås inte någon förändring av fordonsskattebefrielsen för 30-åriga fordon såvitt avser personbilar, bussar och motorcyklar. När det gäller lastbilar föreslås däremot att den generella skattebefrielsen för 30-åriga fordon avskaffas och att det i

150 Skatteregler för veteranfordon	SOU 1999:62

stället införs en möjlighet till befrielse från såväl fordonsskatt som vägavgift för 30-åriga lastbilar. Bestämmelsen härom föreslås utformad i enlighet med tillämpligt EU-direktiv innebärande att befrielse medges för fordon som endast tillfälligt körs på allmänna vägar i Sverige och som används av fysiska eller juridiska personer vars huvudsyssel- sättning inte är godstransporter.

7.2Gällande bestämmelser m.m.

7.2.1Befrielse från fordonsskatt

Fordonsskatt tas ut enligt fordonsskattelagen (SFS 1988:327). Tidigare gällde vägtrafikskattelagen som infördes år 1973. Redan då hade beskattning av fordonsinnehav förekommit sedan lång tid. För en utförligare bakgrund samt för en beskrivning av det gällande fordonsskattesystemet hänvisas till kapitel 3 i detta betänkande samt kapitel 3 och 4 i delbetänkandet.

Motorcyklar, personbilar, lastbilar eller bussar som enligt bilregistret är av en årsmodell som är 30 år eller äldre är enligt 9 § fordonsskatte- lagen inte skattepliktiga. Denna bestämmelse om så kallad rullande årsmodellgräns infördes den 1 juli 1994 (SFS 1994:303). Den ersatte en äldre bestämmelse som innebar att bland annat personbilar undantogs från fordonsskatteplikt om de var av årsmodell 1950 eller äldre. Förslag om den nya bestämmelsen hade lämnats i propositionen 1993/94:181 vilken grundades på rapporten Regler för hobbyfordon (Ds 1993:19).

I ovannämnda rapport konstaterades att fordonshobbyn berörde ett stort antal människor, särskilt ungdomar med små ekonomiska resurser, och att den till skillnad från många andra fritidssysselsättningar varit belastad med skatter och avgifter utan något stöd från samhället. Där- efter påtalades att fordonsskatten utgjorde en relativt liten del av de totala kostnaderna för användandet av ett bruksfordon medan skatte- uttaget per mil blev avsevärt för ett hobbyfordon som i regel endast används för korta körningar under några månader om året. Det ansågs därför motiverat med en viss lättnad i beskattningen. Med hänvisning till behovet av enkla och förutsägbara regler föreslogs ett system med skattelättnader för fordon vars ålder överstiger en viss rullande års- modellgräns. Grunden var att fordonsutvecklingen liksom förändringar i trafik och användning ansågs medföra att ständigt fler årsmodeller uppnår den ålder då fordonen inte längre används som bruksföremål utan antingen utrangeras eller blir samlarobjekt. Årsmodellgränsen föreslogs bli 30 år. Härvid framhölls att bland annat förändringarna i

SOU 1999:62	Skatteregler för veteranfordon 151

användningen av fordon efter 20 år och den snabba utskrotningen av 20–25 år gamla fordon talade för att de fordon som vid 30 års ålder fortfarande är i trafik till helt övervägande del utgörs av hobbyfordon. Mot bakgrund av rapporten ansåg regeringen att fordonsskatten för äldre hobbyfordon kunde slopas. Enligt propositionen innebar det en lämplig avgränsning att låta fordonsskattebefrielsen omfatta person- bilar, lastbilar, bussar och motorcyklar av en årsmodell som är 30 år eller äldre.

7.2.2Vägavgiftssystemet för vissa tunga fordon

Lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon infördes den 1 januari 1998. I enlighet med denna lag tas vägavgift ut för motorfordon eller ledade motorfordonskombinationer med en totalvikt av minst 12 000 kg om fordonet uteslutande är avsett för godstransport på väg. Som kompensation för avgifterna, vilka tas ut från och med den 1 februari 1998, har fordonsskatten sänkts såvitt avser vägavgiftspliktiga fordon. Bland de lastbilar som uppfyller förutsättningarna för avgifts- plikt finns ett begränsat antal som är befriade från fordonsskatt på grund av att de är 30 år eller äldre. Beträffande dessa vägavgifts-pliktiga veteranlastbilar innebär sänkningen av fordonsskatten inte någon kompensation för uttaget av vägavgift.

Införandet av vägavgifter för vissa tunga fordon är en följd av att Sverige numera deltar i det gemensamma vägavgiftssystem som Belgien, Danmark, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland tidigare infört, det s.k. Eurovinjettsystemet. Bakgrunden till detta är det omfattande arbete som bedrivits inom EU med att skapa likvärdiga konkurrensvillkor mellan medlemsstaterna beträffande tunga lastbils- transporter. Rådets direktiv 93/89/EEG om medlemsstaters tillämpning av skatter på vissa fordon som används för godstransporter på väg och tullar och avgifter för användning av vissa infrastrukturer, innehåller bestämmelser om minimiskattesatser för fordonsskatt och bestämmelser om vägtullar och vägavgifter. Det nya direktiv om avgifter på tunga godstransporter för användning av vissa infrastrukturer som avses bli antaget under innevarande år innehåller också sådana bestämmelser. Såvitt avser de frågor som övervägs i detta kapitel förväntas det nya direktivet inte innebära någon förändring i förhållande till nyssnämnda direktiv 93/89/EEG.

För motorfordon och ledade motorfordonskombinationer med en bruttovikt av minst 12 ton har direktiv 93/89/EEG haft central betydelse, både beträffande fordonsskatter och beträffande vägavgifter. Direktivet i fråga upphävdes av Europeiska gemenskapernas domstol eftersom Europaparlamentet inte hade konsulterats beträffande dess slutliga

152 Skatteregler för veteranfordon SOU 1999:62

innehåll men domstolen uttalade att direktivet skulle gälla i sak tills rådet antagit ny lagstiftning. Därefter har Europeiska gemenskapernas kommission lagt fram förslag till ett nytt direktiv vilket avses bli antaget under år 1999.

Såvitt avser vägavgifter ges medlemsstaterna enligt EU:s direktiv rätt att införa sådana avgifter för både inhemska och utländska åkare. Vägavgiften kan enligt direktivet bestämmas till ett belopp om högst 1 250 ecu inklusive administrationskostnader. Två eller flera medlems- stater kan samarbeta för att införa ett gemensamt vägavgiftssystem som är tillämpligt inom hela deras sammanhängande territorium. Betal- ning av vägavgift skall i de fallen ge tillgång till de deltagande medlems- staternas vägnät. Fördelning skall sedan ske av de gemensamma inkomsterna så att var och en av avtalsstaterna kan få en skälig andel av inkomsterna. De fem staterna Tyskland, Danmark, Belgien, Nederländerna och Luxemburg använde sig av denna möjlighet och undertecknade år 1994 avtal om ett gemensamt vägavgiftssystem. Avtalet förpliktar inte länderna att införa vägavgifter men hindrar dem från att införa andra former av vägavgifter. Sverige anslöt sig till de fem staternas överenskommelse genom ett tilläggsavtal som undertecknades i september 1997.

Utformningen av ett svenskt vägavgiftssystem har i väsentliga delar styrts av direktivet och avtalet. Direktivet tillåter att inhemska fordon i viss utsträckning behandlas annorlunda än utländska fordon. Beträffan- de svenska fordon tas vägavgift därför ut för perioden ett år och på hela det allmänna vägnätet, dvs. det är en konstruktion som knyter an till uttaget av fordonsskatt. När det gäller utländska fordon kan vägavgift dock även tas ut för kortare perioder, nämligen kalenderdag, vecka, månad eller år. Avgiftsplikt för utländska fordon inträder när de används på motorvägar samt på vissa europavägar som inte är motorvägar (vägarna i fråga anges i en bilaga till lagen om vägavgifter).

Fordonsskattelagen har ändrats så att skatten från och med den 1 februari 1998 sätts ned för vägavgiftspliktiga fordon, dock högst med ett belopp som motsvarar kostnaden för ett vägavgiftsbevis. Vad gäller vägavgiftsbeloppen så skall nya sådana enligt 23 § vägavgiftslagen fastställas för varje år. Beträffande år 1999 har vägavgiften fastställts till följande belopp (SFS 1998:1580). För motorfordon eller ledad motorfordonskombination med högst tre axlar uppgår vägavgiften till 6 963 kronor per år (och, för motsvarande utländska fordon, 55 kronor per dag, 185 kronor per vecka eller 696 kronor per månad). För motorfordon/motorfordonskombinationer med fyra eller flera axlar är vägavgiften 11 605 kronor per år (eller lägre för kortare perioder såvitt gäller utländska fordon).

SOU 1999:62	Skatteregler för veteranfordon 153

För ett svenskt fordon med draganordning bestäms vägavgiften efter det största möjliga antalet axlar och den högsta totalvikten som for- donskombinationen kan ha. Det innebär att en lastbil med drag- anordning och minst 7 tons totalvikt är avgiftspliktig eftersom lastbilen – med släpvagn – kan ha en totalvikt på minst 12 ton. En sådan lastbil hänförs till den högre avgiftsklassen (11 605 kronor per år) oavsett antal axlar. Anledningen till detta är att en lastbil med draganordning kan ingå i en fordonskombination med fyra eller fler axlar, även om lastbilen endast har två axlar (t.ex. om den drar en släpvagn med minst två axlar). För fordon utan vare sig anordning för påhängsvagn eller annan draganordning krävs minst 12 tons totalvikt för att vägavgifts-plikt skall uppkomma. För sådana fordon utan draganordning med minst 12 tons totalvikt är antalet axlar avgörande för vägavgiftens storlek; den högre avgiften tas ut för lastbilar med fyra axlar eller flera medan lastbilar med högst tre axlar hänförs till den lägre avgiftsklassen (6 963 kronor per år). Vägavgiften beräknas med ledning av det antal axlar som finns angivet för lastbilen i bilregistret.

Enligt 6 § vägavgiftslagen undantas bland annat fordon som tillhör polis- eller brandväsendet från avgiftsplikt. Undantaget har gjorts med stöd av artikel 4 första stycket i avtalet och förutsätter att fordonet bär de yttre kännetecken som är hänförliga till de omnämnda undantags- grupperna. Andra stycket i samma artikel ger vissa möjligheter för de avtalsslutande staterna att för deras respektive territorium befria fordon som är omnämnda i artikel 6 tredje punkten, andra strecksatsen i direktivet. Där stadgas att medlemsstater får avgiftsbefria fordon som endast tillfälligt körs på allmänna vägar i den medlemsstat där fordonet är registrerat och som används av fysiska eller juridiska personer vars huvudsysselsättning inte är godstransporter, förutsatt att den transport- verksamhet som utförs av dessa fordon inte orsakar snedvridningar av konkurrensen och under förutsättning att kommissionen samtycker. Dessutom skall parterna informera varandra och kommissionen om vilka fordon som är undantagna.

7.2.3Antal fordon

Bilregistrets uppgifter om antalet fordon som är 30 år eller äldre är sannolikt större än det verkliga antalet. Orsaken härtill utgörs av äldre fordon som tas ur bruk utan att skrotas. Vägverkets bilregister har enligt bilregisterkungörelsen möjlighet att på eget initiativ avregistrera fordon som uppenbart inte finns i behåll, så kallad administrativ skrotning. Detta får ske om fordonsägaren under tre år i följd inte kunnat anträffas för uttagande av skatt eller beträffande fordon som varit avställda i mer än tre år och sannolikt inte finns i behåll. År 1988 genomfördes en större

154 Skatteregler för veteranfordon	SOU 1999:62

rensning av registret vilken enligt uppgift berörde drygt 200 000 fordon. Sedan år 1990 skall administrativ skrotning ha skett av totalt ca 45 000 fordon. Det är oundvikligt att registrets uppgift om antalet fordon av en äldre årsmodell "släpar efter" i den meningen att det vid en given tid- punkt finns färre äldre fordon än vad som framgår av registerinnehållet. Skillnaden mellan registrets uppgifter i detta avseende och de verkliga förhållandena låter sig inte beräknas. Omfattningen av hittills genom- förda administrativa skrot-ningar tyder dock på att det är en betydande skillnad.

Under innevarande år uppfylls ålderskravet för skattebefrielse av fordon som är av 1969 års modell eller äldre. Av uppgifter från SCB avseende förhållandena per den 3 januari 1998 framgår följande. Det fanns drygt 190 000 personbilar som uppfyllde det dåvarande ålders- kravet för skattebefrielse, dvs. som var av 1968 års modell eller äldre. Antalet personbilar som var av 1969 års modell eller äldre, och därmed är skattebefriade från och med den 1 januari 1999, uppgick samtidigt till 220 000. En stor del av dessa har naturligtvis skrotats sedan den 3 januari 1998 men antalet skattebefriade personbilar under år 1999 kan ändå antas vara något större än under föregående år. Med andra ord bör det numera finnas mellan 190 000 och 220 000 personbilar som är fordonsskattebefriade på grund av årsmodell.

För att göra en prognos om hur många personbilar som enligt nu gällande bestämmelser skulle bli fordonsskattebefriade från och med den 1 januari 2005 kan man utgå från antalet personbilar av årsmodell- erna 1969–1974 per den 3 januari 1998. Då fanns ca 28 000 personbilar av 1969 års modell varav drygt 20 000 var avställda. Beträffande årsmodell 1970 var såväl antalet personbilar som andelen avställda i stort sett oförändrade jämfört med föregående årsmodell. Det fanns något färre personbilar av årsmodell 1971, 26 000 stycken, medan årsmodellerna 1972–1974 förekom med ca 34 000, 44 000 respektive 42 000 personbilar. För varje angiven årsmodell gäller att de flesta fordon var avställda. Även om antalet registrerade bilar av de nu angivna årsmodellerna kommer att minska betydligt genom skrotningar under åren 1999–2004 får det förväntas en viss ökning av det totala antalet skattebefriade fordon. Det finns däremot inget som tyder på att de skattebefriade fordonens andel av bilparken skulle öka. Den redo-visade statistiken tyder alltså på att antalet skattebefriade fordon under de närmaste 5–6 åren kommer att uppvisa en viss ökning men att denna ökning blir måttlig.

Av ifrågavarande 220 000 personbilar av 1969 års modell eller äldre var drygt 145 000 fordon avställda i januari 1998, dvs. knappt 75 000 var i trafik. Den absolut övervägande delen av de avställda fordonen, nästan 130 000 personbilar, hade varit avställda längre tid än sex månader. I

SOU 1999:62	Skatteregler för veteranfordon 155

juni 1998 uppgick antalet avställda personbilar av 1969 års modell eller äldre till 135 000 fordon. Antalet avställda fordon hade alltså inte förändrats mycket från vinter till sommar. Med andra ord har det endast i liten utsträckning varit fråga om säsongsavställningar.

Den 3 januari 1998 uppgick antalet motorcyklar av 1969 års modell eller äldre till knappt 37 000, varav 22 000 var avställda. Förhållandena ändrade sig inte särskilt mycket under tiden fram till sommaren (juni 1998). Antalet motorcyklar av ifrågavarande årsmodeller var då unge- fär oförändrat medan andelen avställda härav hade minskat till 20 000.

Antalet bussar av årsmodell 1969 eller äldre uppgick till något fler än 700 per den 3 januari 1998. Härav var nästan 600 fordon avställda.

Det fanns knappt 24 000 lastbilar av 1969 års modell eller äldre per den 3 januari 1998, varav drygt 15 000 fordon var avställda.

Beträffande såväl lastbilar som motorcyklar och bussar kan tilläggas att skrotningar efter den 3 januari 1998 medför att det verkliga antalet skattebefriade fordon är mindre än ovan angivna antal (jfr. vad som ovan anförts om personbilar). Sammanfattningsvis kan konstateras att de skattebefriade fordonen oftast är avställda. Detta gäller både för den största gruppen, personbilarna, och för övriga fordonskategorier.

Vad gäller lastbilar bör vidare noteras att uppgifterna även inklud- erar t.ex. lastbilsregistrerade herrgårdsvagnar och andra lätta lastbilar. Antalet blir naturligtvis betydligt mindre om man gör en begränsning till tunga fordon (totalvikt över 3 500 kg) och ytterligare mindre om man begränsar sig till vägavgiftspliktiga lastbilar, se nedan.

För lastbilar utan draganordning krävs minst 12 tons totalvikt för att vägavgiftsplikt skall uppkomma. Antalet lastbilar av årsmodell 1969 eller äldre med minst 12 tons totalvikt uppgick per den 3 januari 1998 till knappt 3 000. Härav var nästan 2 400 fordon avställda och 2 000 av dessa hade varit avställda mer än sex månader. Därmed fanns endast 600 veteranlastbilar med minst 12 tons totalvikt i trafik. Vägavgiftsplikt kan även föreligga för lastbilar med minst sju tons totalvikt om lastbilen är utrustad med draganordning. Det fanns drygt 1 000 sådana fordon per den 3 januari 1998. Härav var endast drygt 300 fordon i trafik. Vid den aktuella tidpunkten fanns alltså sammanlagt ca 900 veteranlastbilar i trafik med sådan totalvikt som skulle medföra att de är vägavgifts- pliktiga.

Antalet vägavgiftspliktiga veteranlastbilar är i själva verket ännu mindre än 900 eftersom lastbilar med vissa karosserikoder har undan- tagits från avgiftsplikt. Det gäller fordon som är inredda för annat än godstransporter. Dessutom är en del lastbilar undantagna från avgifts- plikt på grund av deras användningssätt, t.ex. att de används för väg- hållning. Vidare kan förhållandena i ett avseende ha ändrats när väg- avgift började tas ut från och med den 1 februari 1998. Vissa ägare av

156 Skatteregler för veteranfordon	SOU 1999:62

lastbilar med totalvikt mellan 7 och 12 ton kan då ha valt att demontera eventuell draganordning för att på så sätt undgå vägavgiftsplikt. Uppgifter om i vilken mån detta skett är inte tillgängliga.

Bilregistret har undersökt antalet yrkestrafiktillstånd vid ungefär samma tidpunkt som när vägavgifter började tas ut. Härvid framkom att det endast fanns 154 innehavare av sådana tillstånd bland ägarna/- brukarna av vägavgiftspliktiga veteranlastbilar av årsmodell 1969 och tidigare. Av dessa fordon var 120 stycken avställda. Därmed fanns det endast 34 personer med yrkestrafiktillstånd som var ägare eller brukare av en påställd, vägavgiftspliktig veteranlastbil.

7.3Överväganden

7.3.1Andra veteranfordon än lastbilar

Med hänsyn till att tillämpligt EU-direktiv har betydelse för lastbilar men inte för övriga veteranfordon så bör frågor rörande veteranlastbilar behandlas för sig, vilket görs i avsnitt 7.3.2. I förevarande avsnitt behandlas övriga fordon som enligt gällande regler är befriade från fordonsskatt om de är av en årsmodell som är 30 år eller äldre, nämligen motorcyklar, personbilar och bussar. Befrielsen från fordons-skatt för dessa fordon innebär ingen konflikt med EG-rätten. Därmed återstår frågan om någon förändring beträffande fordonsskatte-befrielsen påkallas av andra skäl.

Genom de nuvarande reglerna uppnås bland annat skattefrihet för kulturhistoriskt intressanta fordon. Samtidigt uppnås en förenklad hantering för Vägverkets trafikregister genom att antalet av- och på- ställningar begränsas i förhållande till vad som skulle ha gällt om veteranfordon varit fordonsskattepliktiga. En stor del av ifrågavarande fordon används endast kortare perioder och skulle därmed i och för sig kunna vara avställda under övriga tider. Avställning blir dock mindre intressant för fordonsägaren när det gäller fordon som är befriade från fordonsskatt och helt ointressant om det gäller fordon med veteranbils- försäkring eller annan s.k. helårsförsäkring som utgår från att fordonet är påställt året runt. Vidare är den nuvarande bestämmelsen enkel att tillämpa på så sätt att frågan om skattefrihet avgörs av fordonets årsmodell.

En oundviklig följd av en så här enkel bestämmelse är att ett visst antal fordon får del av skattefriheten trots att de inte är kulturhistoriskt intressanta och inte heller förtjänar särbehandling av andra skäl. Detta innebär naturligtvis en nackdel eftersom det är fråga om fordon med

SOU 1999:62	Skatteregler för veteranfordon 157

dåliga egenskaper såvitt avser både miljöpåverkan och trafiksäkerhet. Storleken av det här problemet låter sig inte utredas exakt. Om man endast ser till differensen mellan antalet skattebefriade fordon och antalet fordon som är registrerade i någon motororganisation så tyder den visserligen på att det finns många fordon som omfattas av skattebefrielsen utan att vara "riktiga" hobbyfordon. Å andra sidan kan det naturligtvis vara fråga om hobbyfordon även om de inte är registrerade i en motororganisation. Oavsett hur denna fördelning skall göras får det antas att de skattebefriade fordonens användning som bruksfordon i genomsnitt är mycket begränsad. Det främsta skälet för detta antagande är den stora andelen avställda fordon.

Den tidigare omnämnda "eftersläpningen" i Vägverkets bilregister, dvs. att fordon tagits ur bruk utan att detta anmälts till registret, innebär sannolikt att en betydande del av antalet avställningar avser fordon som aldrig mer kommer att användas i trafik. Fordon som är 30 år eller äldre förekommer för övrigt mycket sparsamt i trafiken vilket sammanhänger med de skäl som anfördes i rapporten Regler för hobbyfordon. Allmänt sett är det svårt och kostsamt att bevara så gamla fordon i användbart skick. Vid en samlad bedömning förefaller det nuvarande systemet fungera väl och det framkommer inga skäl för att begränsa fordons- skattebefrielsen för motorcyklar, personbilar eller bussar. Bedöm-ningen blir densamma även på längre sikt eftersom uppgifterna om antalet fordon av olika årsmodeller inte tyder på mer än en måttlig ökning av antalet skattebefriade fordon under de närmaste 5–6 åren.

7.3.2Veteranlastbilar

Såvitt avser lastbilar måste den nuvarande fordonsskattebefrielsen för 30-åriga fordon prövas mot EU:s direktiv. Detta gäller ju bland annat medlemsstaternas tillämpning av skatter på vissa fordon som används för godstransporter på väg. Som redan framgått är det endast tillämpligt beträffande motorfordon eller ledad motorfordonskombination som uteslutande är avsedd för godstransport på väg och med en bruttovikt av minst 12 ton. I direktivet anges minimiskattesatser för berörda fordon samt vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en medlemsstat skall få medge lägre skattesatser eller skattebefrielse för vissa fordon. Den svenska fordonsskattebefrielsen för alla lastbilar som är 30 år eller äldre är för generellt utformad för att vara förenlig med direktivets bestämmelse.

Den generella fordonsskattebefrielsen bör därför inskränkas beträff- ande sådana lastbilar som faller inom tillämpningsområdet för direktivet, dvs. dels lastbilar med totalvikt om minst 12 ton och dels lastbilar med draganordning och totalvikt om minst 7 ton. Skattebe-frielsen bör

158 Skatteregler för veteranfordon	SOU 1999:62

inskränkas så att ifrågavarande fordon blir fordonsskatte-pliktiga i de fall då de är vägavgiftspliktiga.

När det gäller vägavgiftssystemet finns skäl att överväga möjlig- heter till avgiftsbefrielse för sådana veteranlastbilar som uppfyller direk- tivets krav om tillfällig användning m.m. I det här sammanhanget bör noteras att det handlar om ett mycket begränsat antal fordon. Antalet lastbilar som är skattebefriade på grund av att de är av en års-modell som är 30 år eller äldre uppgår i år till knappt 8 000. Det stora flertalet härav har dock totalvikter under 7 ton vilket innebär att de inte alls berörs av direktivet. Det sammanlagda antalet veteranlastbilar med totalvikt om minst 12 ton, eller med totalvikt om ninst 7 ton i fall lastbilen har draganordning, uppgår inte till mer än ca 4 000 stycken – varav endast ca 900 fordon i trafik. Som framgått i avsnitt 7.2.3 bör antalet vägavgiftspliktiga veteranlastbilar i själva verket vara ännu mindre än 900 eftersom bland annat lastbilar med vissa karosserikoder är undantagna från avgiftsplikt.

Bland ägarna/brukarna av veteranlastbilar finns ett hundratal per- soner med yrkestrafiktillstånd och de allra flesta av motsvarande lastbilar är avställda. Den yrkesmässiga godstrafik som kan utföras med ifrågavarande fordon har alltså synnerligen begränsad omfattning. Godstrafik med veteranlastbilar förekommer naturligtvis i större omfatt- ning än så – utan att vara yrkesmässig – men den ytterst begränsade omfattningen av den yrkesmässiga trafiken får ändå anses visa att veteranlastbilar över huvud taget står för en obetydlig del av gods- transportarbetet på väg.

Beträffande veteranlastbilarna har vägavgiftssystemet inneburit sär- skilda problem. När en vägavgiftspliktig lastbil tas i trafik skall avgift betalas för ett år från och med den dag lastbilen ställs på. Vid avställ- ning återbetalas ett belopp motsvarande det antal hela månader som återstår av avgiftsperioden, efter avdrag för administrationsavgift. I praktiken medför alltså vägavgiften att avställning och påställning av en lastbil fördyras (dvs. i jämförelse med hur mycket fordonsskatten nedsatts). För det begränsade antal veteranlastbilar som är vägavgifts- pliktiga har det uppkommit en mer betydande kostnadsökning än för andra avgiftspliktiga lastbilar eftersom veteranlastbilarna inte kan kompenseras genom sänkt fordonsskatt.

Om en veteranlastbil används i liten utsträckning kan fordonsägaren undvika vägavgift under större delen av året. För att få ta lastbilen i trafik krävs dock inbetalning av vägavgift för ett helt år – även om ägaren endast avser att använda lastbilen en kortare tid. En del av den inbetalda vägavgiften återbetalas visserligen när lastbilen åter tas ur trafik men om det är fråga om en enda dags användning blir lastbils- ägarens kostnad för detta lika stor som om det hade gällt en hel månad.

SOU 1999:62	Skatteregler för veteranfordon 159

För en vägavgiftspliktig lastbil i den högre avgiftsklassen, t.ex en 7 tons lastbil med draganordning, utgör denna "endagskostnad" ungefär 1 000 kronor inklusive administrationsavgiften. Ägare av vägavgiftspliktiga veteranlastbilar har invänt mot ovan beskrivna effekter av vägavgifts- systemet. Bestämmelserna i EU:s direktiv tillåter dock inte en så generellt utformad bestämmelse som att alla 30-åriga lastbilar skulle undantas från vägavgiftsplikt på samma sätt som för närvarande gäller beträffande fordonsskatteplikten.

Syftet med det europeiska vägavgiftssystemet är att skapa likvärdiga konkurrensvillkor mellan avtalsstaterna beträffande tunga lastbilstran- sporter. Med hänsyn härtill kan det inte anses ändamålsenligt att ta ut vägavgift för lastbilar som är 30 år eller äldre och som inte används för godstransporter. Dessutom finns bland annat kulturhistoriska skäl för att inte ta ut sådan avgift för äldre lastbilar av samlarintresse. Det bör därför tillskapas en möjlighet att undanta äldre lastbilar från vägavgifts- plikt i enlighet med avtalets artikel 4 andra stycket.

Undantaget från avgiftsplikt bör för det första begränsas till lastbilar som är av en årsmodell som är 30 år eller äldre. Dessutom måste vissa ytterligare förutsättningar för avgiftsbefrielse vara uppfyllda. Som framgått i avsnitt 7.2.2 ger avtalets artikel 4 andra stycket möjligheter för de avtalsslutande staterna att befria fordon från vägavgift om det är sådana fordon som avses i artikel 6 tredje punkten, andra strecksatsen i direktiv 93/89/EEG. I enlighet härmed bör avgiftsbefrielse kunna med- ges för svenska 30-åriga lastbilar som endast tillfälligt körs på allmänna vägar och som används av fysiska eller juridiska personer vars huvudsysselsättning inte är godstransporter. Det får antas bli svårt att till fullo kontrollera efterlevnaden av en sådan bestämmelse men detta får anses som ett litet problem med hänsyn till det ringa antal fordon som kommer i fråga. Dessutom medför begränsningen till fordon som är 30 år eller äldre samt förbudet för den vars huvudsysselsättning är godstransporter att använda avgiftsbefriade fordon, att den aktuella bestämmelsen inte kan påverka konkurrenssituationen för gods- transportörer.

Bestämmelsen bör införas som ett tredje stycke i den nuvarande 6 § lagen om vägavgift för vissa tunga fordon och utformas så att om ägaren av en lastbil som är 30 år eller äldre intygar att fordonet inte används i strid med de nyss angivna förutsättningarna så utfärdar Vägverket bevis om avgiftsfrihet för lastbilen. Om lastbilen därefter används i strid med de intygade förutsättningarna, t.ex av en person vars huvudsysselsättning är godstransporter, så skall det anses som att ett avgiftspliktigt fordon brukats utan att avgift erlagts.

Vad gäller fordonsskattebefrielsen för 30-åriga fordon så bör last- bilar endast kunna omfattas av denna om de inte är avgiftspliktiga enligt

160 Skatteregler för veteranfordon	SOU 1999:62

vägavgiftslagen. Förslaget, som föranleder ett tillägg till 9 § fordonsskattelagen, innebär med andra ord följande. För en lastbil som är 30 år eller äldre kvarstår nuvarande skattebefrielse oförändrad om lastbilens totalvikt understiger 7 ton eller om lastbilens totalvikt understiger 12 ton och den saknar draganordning. För lastbilar som inte uppfyller något av dessa krav gäller som huvudregel att de är avgifts- pliktiga enligt vägavgiftslagen. Om en 30-årig lastbil sålunda är vägav- giftspliktig bör också fordonsskatteplikt gälla som om det varit fråga om ett nyare fordon. Om befrielse från vägavgift kan medges så bör också motsvarande befrielse från fordonsskatt medges. För tydlighets skull kan tilläggas att förslaget inte innebär någon förändring i fordons- skattehänseende för lastbilar som är av en årsmodell som är nyare än

30år.

Utöver de föreslagna ändringarna i lagen om vägavgift för vissa

tunga fordon och fordonsskattelagen erfordras en viss ändring i trafikregisterbestämmelserna så att ägaren av en vägavgiftsbefriad veteranlastbil blir skyldig att anmäla till Vägverket om fordonets användning skall ändras så att veteranlastbilen fortsättningsvis blir avgiftspliktig.

Om avgifts- och skattefriheten begränsas till fordon som uppfyller de nu uppställda kraven får det anses uteslutet att dessa skulle orsaka någon snedvridning av konkurrensen och kategorin befriade fordon överensstämmer med den grupp som kan avgiftsbefrias enligt avtalet.

SOU 1999:62	161

8 Avställning av fordon

Med hänsyn till bland annat förenklingsskäl har utredningen övervägt frågan om man bör vidta inskränkningar rörande avställningsinstitutet. Upphovet till övervägandena utgörs av framställningar som Vägverkets bilregister gjort till den här utredningen och till Trafikregister- utredningen. Mellan de båda utredningarna har samråd hållits vid vilket företrädare för bilregistret varit närvarande. Härvid har framkommit att utrymmet för ytterligare förenklingar är begränsat såvida inte fordons- skattebestämmelserna ändras, eller mer konkret, såvida inte möjligheten till återbetalning av fordonsskatt inskränks. Vidare har det framkommit att bilregistret har tekniskt avancerade och väl fungerande rutiner för hanteringen av det nuvarande systemet med av- och påställningar. I det här sammanhanget måste även beaktas att avställningsinstitutet fyller en viktig funktion för bland annat fordons-försäkringssystemet liksom att många personer har inrättat sig efter den nuvarande ordningen, t.ex. genom att äga en bil som endast används ibland och är avställd under övriga perioder. Man kan mycket väl överväga inskränkningar eller slopande av möjligheten till avställning av fordon men en så genom- gripande förändring av fordonsskatte-systemet bör inte göras om det inte finns mycket goda grunder för den.

Det är svårt att bedöma avställningsmöjlighetens inverkan på miljön och trafiksäkerheten. En del äldre bilar med dåliga miljö- och säker- hetsegenskaper används endast tillfälligt och är avställda under övriga perioder. Frågan blir närmast hur ägarna till dessa bilar skulle agera om det inte var möjligt att ställa av fordonen. Det kan noteras att den här diskussionen gäller fordon som är av en årsmodell som är 29 år eller yngre eftersom äldre fordon inte är fordonsskattepliktiga. Fordon som är äldre än så förekommer dock i mycket liten utsträckning i trafik. Det kan å ena sidan konstateras att avställningsmöjligheten underlättar att miljö- och trafiksäkerhetsmässigt sämre fordon behålls och används ibland. Om denna möjlighet skulle avskaffas torde en del bilägare välja att skrota sina gamla bilar för att undgå fordonsskatt. Å andra sidan medför det nuvarande systemet sannolikt en mindre användning av de fordon som faktiskt finns kvar. Om en bil är avställd så innebär påställning en kostnad som kan verka avhållande. Det går knappast att komma till en bestämd slutsats om avställningsmöjlighetens inverkan på miljön eller trafiksäkerheten. Med andra ord har det inte framkommit några miljö- eller trafiksäkerhetsskäl för att avskaffa möjligheten till avställning av fordon.

162 Avställning av fordon	SOU 1999:62

Ett annat skäl skulle kunna vara att förenkla bilregistrets hantering. För att bedöma betydelsen härav måste man dock först och främst känna till bilregistrets kostnader för ifrågavarande hantering, dvs. hur stor del av myndighetens budget som kan hänföras till arbete med av- och påställningar av fordon. Företrädare för bilregistret har framhållit att det är mycket svårt att närmare beräkna hur stor del av de totala kostnaderna som hänför sig till av- och påställningar och utredningen har inte fått tillgång till några uppgifter i detta avseende. Eftersom bil- registrets hantering av avställningarna i mycket hög grad är automat- iserad kan dock antas att det är betydligt svårare att uppnå förenklings- vinster genom inskränkningar av avställningsmöjligheten än genom att t.ex. reformera gällande regler för traktorbeskattning, vilka i förhåll- ande till antalet fordon är mycket administrativt betungande. Vid en samlad bedömning har den här utredningen, vars arbete nu är avslutat, inte funnit tillräckliga skäl för inskränkningar eller avskaffande av möjligheten till återbetalning av fordonsskatt vid avställning. Det bör dock framhållas att frågan inte är ointressant och att den kan förtjäna vidare utredning.

SOU 1999:62	163

9 Statsfinansiella effekter

I detta kapitel redovisas de statsfinansiella effekterna av utredningens förslag.

Den i kapitel 3 föreslagna enhetsskatten på lätta fordon innebär en skatt på 1 000 kronor per år för bensindrivna personbilar, lätta bussar och lätta lastbilar. För motsvarande fordon som i stället drivs med diesel föreslås en skattesats på 5 000 kronor per år medan skattesatsen för lätta släpvagnar bestäms till 500 kronor per år. För motorcyklar föreslås samma skattebelopp som för övriga bensindrivna lätta fordon, dvs. 1 000 kronor per år. Förslaget innebär att skatteuttaget omfördelas mellan de olika fordonskategorierna. Speciellt lätta släpvagnar samt dieseldrivna lastbilar och personbilar kommer att stå för en större del av skatte- intäkterna samtidigt som skattebelastningen på bensindrivna personbilar sjunker. Totalt sett beräknas omläggningen ge en intäkt brutto på ca 20 miljoner kronor.

Vad gäller fordonsskattehöjningen för tunga diseldrivna bussar har i propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56) uttalats att kommunerna bör kompenseras fullt ut för de ökade kostnader i kollektivtrafiken vilka skattehöjningen ger upphov till. Med hänsyn till såväl skattehöjningens effekter på andra skattebaser som till nyssnämnda kompensation till kommunerna kan ökningen av skatteintäkterna i denna del nettoberäknas till ca 50 miljoner kronor.

Vidare föreslås en enhetsskatt på traktorer, vilket innebär en fordonsskattesänkning för sådana trafiktraktorer som inte utgör om- byggda bilar eller terminaltraktorer. Denna skattesänkning beräknas medföra minskade skatteintäkter med ca 10 miljoner kronor. Vidare uppkommer ytterligare ett skattebortfall genom att en del trafik- traktordragna släpvagnar föreslås bli befriade från fordonsskatt. Detta skattebortfall är svårt att uppskatta, men bör inte vara större än skattebortfallet för trafiktraktorerna. Sammantagna innebär de olika regelförändringarna minskade skatteintäkter motsvarande maximalt ca 20 miljoner kronor per år. I det här sammanhanget bör emellertid även beaktas att enhetsskatten medför en betydande administrativ besparing för Vägverket. Myndigheten har beräknat den årliga besparingen till 1 miljon kronor men mot bakgrund av de stora administrativa problem som finns för närvarande måste detta anses som en mycket försiktig beräkning. Med andra ord bör ifrågavarande besparing kunna bli avsevärt större.

164 Statsfinansiella effekter	SOU 1999:62

Utredningens förslag om att avskaffa återstående delar av försäljningsskatten på motorfordon motsvarar minskade skatteintäkter med brutto ca 140 miljoner kronor per år. Varaktigt beräknas borttagan- det innebära en nettominskning av intäkterna för offentlig sektor på ca 110 miljoner kronor. Minskningen skulle inte bli lika stor om den nuvarande försäljningsskatten ersätts med en miljöklass-differentierad försäljningsskatt. För närvarande kan dock inte intäkterna av en miljö- klassdifferentierad försäljningsskatt beräknas. Varken det miljöstyrande beloppet eller det antal fordon som förväntas belastas med skatten, dvs. de fordon som inte beräknas uppfylla de högre miljökraven, är för närvarande kända. Om miljöstyrningen av administrativa skäl i stället utformas som en tidsbegränsad fordonsskattebefrielse bör detta finansieras genom justeringar av enhetsskattebeloppen för lätta fordon.

Det kan inte med säkerhet avgöras om de föreslagna förändringarna beträffande veteranlastbilar kommer att inverka positivt eller negativt på statsbudgeten. Det rör sig dock om ett litet antal fordon. Påverkan på statsbudgeten kan därmed antas bli försumbar.

Sammantaget beräknas utredningens förslag leda till ett stats- finansiellt underskott på ca 50 miljoner kronor. Detta kan finansieras på två olika sätt. Om en miljöstyrande försäljningsskatt införs bör detta leda till intäkter som i vart fall överstiger 50 miljoner kronor. Ett alternativ till detta är att justera enhetsskattebeloppen så att omlägg-ningen av fordonsskatten ger ett större överskott. Beräkningar visar att exempel- vis en höjning av skattebeloppet för bensindrivna lätta fordon med 15 kronor skulle medföra att omläggningen till enhetsskatt ger ett överskott på 80 miljoner kronor. Detta räcker för att förslagen i betänk- andet totalt sett skall kunna beräknas ge ett statsfinansiellt överskott.

I tabellen nedan redovisas de olika förslagens nettoeffekter för den konsoliderade offentliga sektorn. Vid beräkningen har hänsyn tagits till olika slag av indirekta effekter. Till den del skatten antas utgå på näringslivet påverkas andra skatter genom att en övervältring på löner antas ske, vilket reducerar underlaget för inkomstskatt och sociala av- gifter. Detta gäller exempelvis för fordonsskatten på tunga bussar. Till den del skatten belastar hushållen påverkas i vissa fall konsument- priserna. Detta påverkar sedan med viss fördröjning både skatteskalan och de offentliga utgifterna via KPI-beroende transfereringar.

SOU 1999:62	Statsfinansiella effekter 165

Tabell 1 Kassamässiga effekter åren 2000–2002 och varaktig nettoeffekt för offentlig sektor, miljoner kronor

	2000	2001	2002	Varaktig
				nettoeffekt
Konsoliderad offentlig sektor
Enhetsskatt på lätta fordon	20	20	20	20
Skattehöjning för tunga bussar,
netto	80	60	40	50
Enhetsskatt på traktorer m.m.	-20	-10	-10	-10
Slopande av försäljningsskatten	-130	-110	-100	-110
Totalt	-50	-40	-50	-50

SOU 1999:62	167

10 Författningskommentarer

10.1Fordonsskattelagen

6 §

Tillägget i förevarande paragrafs andra stycke motiveras av att behovet av gränsdragning mellan jordbruks- och trafiktraktorer annars skulle kvarstå. Beskattningen av släpvagnar skulle i så fall vara fortsatt beroende av den dragande traktorns användningssätt. Med det föreslagna tillägget uppnås skattefrihet för sådana släpvagnar som för närvarande är skattepliktiga på grund av att de dras av en traktor som beskattas som trafiktraktor med anledning av sitt användningssätt – men inte för de som är skattepliktiga på grund av att de dras av en traktor som även enligt den föreslagna lydelsen av 21 § utgör trafik-traktor, dvs. en till traktor ombyggd bil eller en s.k. terminaltraktor.

9 §

Se allmänna motiveringen.

21 §

Den föreslagna ändringen innebär att en traktor inte längre skall hänföras till klass I enbart på grund av att den har en tjänstevikt över 2 000 kg och används på väg som inte är enskild. Till klass I avses fortsättningsvis endast hänföras traktorer som utgörs antingen av till traktorer ombyggda bilar eller terminaltraktorer.

22 §

Beträffande 22 § innebär förslaget att man slopar den omfattande beskrivningen av vilka användningssätt som är tillåtna för en traktor som hänförs till klass II. Beskrivningen behövs inte längre om använd- ningssättet inte skall vara avgörande för klassificeringen av traktorer. Såvitt avser motorredskap finns dock behov av motsvarande beskriv- ning, se föreslagen lydelse av 25 §.

168 Författningskommentarer	SOU 1999:62

23 §

Ifrågavarande lagrum innehåller för närvarande bestämmelser om tilläggsskatt för fall då en jordbrukstraktor tillfälligt används som trafiktraktor. Bestämmelserna blir överflödiga om traktorer inte längre kan klassificeras som trafiktraktorer på grund av sitt användningssätt.

24 §

För närvarande finns i förevarande paragraf en bestämmelse om att fordonsskatten på trafiktraktorer skall utgå med två gånger det belopp som annars skulle ha utgått för traktorn om den används för att dra påhängsvagnar som inte är registrerade här i landet. Bestämmelsen gäller inte för sådana fordon som avses i nuvarande 21 § andra stycket 2, dvs. terminaltraktorer. Om traktorer inte längre kan hänföras till trafiktraktorer på grund av sitt användningssätt skall ifrågavarande bestämmelse endast tillämpas beträffande till traktorer ombyggda bilar. Därmed blir behovet av bestämmelsen så begränsat att den bör upphävas.

25 §

Andra stycket av förevarande lagrum innehåller för närvarande en bestämmelse om vid vilka användningssätt ett motorredskap skall beskattas som en trafiktraktor. Bestämmelsen hänvisar till beskriv- ningen av olika användningssätt i nuvarande 22 § andra stycket, vilken föreslås slopad, jfr. ovan. På grund härav och då ingen förändring av beskattningen av motorredskap är avsedd bör beskrivningen flyttas till 25 § andra stycket. Med andra ord ersätts hänvisningen till 22 § andra stycket med den beskrivning som för närvarande återfinns i sistnämnda lagrum.

25 a §

I första stycket av ifrågavarande paragraf hänvisas för närvarande till 22 § andra stycket och dess beskrivning av olika användningssätt. På grund av att denna beskrivning föreslås flyttad till 25 § andra stycket bör hänvisningen i det nu aktuella lagrummet ändras.

SOU 1999:62	Författningskommentarer 169

10.2Lagen om vägavgift för vissa tunga fordon

6 §

I 6 § lagen om vägavgift för vissa tunga fordon bör tilläggas ett tredje stycke i vilket det anges under vilka förutsättningar fordon som är av en årsmodell som är trettio år eller äldre kan undantas från vägavgiftsplikt. Dessutom bör en mindre språklig justering ske genom att ordet "eller" tilläggs efter tredje punkten i paragrafens första stycke.

SOU 1999:62	Bilaga 1 171

Kommittédirektiv

Översyn av vägtrafikens samlade beskattning

Dir. 1996:37

Beslut vid regeringssammanträde den 25 april 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av väg- trafikens samlade beskattning omfattande såväl lätta som tunga fordon. Översynen skall koncentreras till vad som är den lämpligaste avväg- ningen mellan försäljningsskatt, fordonsskatt, energi- och koldioxid-skatt i syfte att förbättra den samlade styreffekten med avseende på trafiksäkerhet och miljö. Reglerna om beskattning av bilförmån ingår inte i uppdraget.

Bakgrund och gällande regler

I propositionen En politik för arbete, trygghet och utveckling (prop. 1995/96:25) uttalade regeringen att en översyn av vägtrafikens samlade beskattning omfattande såväl lätta som tunga fordon borde ske. En särskild utredare bör nu tillkallas för att företa denna översyn.

Beskattning av vägtrafiken sker i olika former. Beskattningen kan delas in i skatt på anskaffning, skatt på innehav och skatt på användning av fordonet.

Skatt på anskaffning av fordonet

Skatt på anskaffning av fordon infördes redan under andra världskriget som en tillfällig beskattning av statsfinansiella skäl. Skatten blev senare permanent. Syftet härmed var att dämpa investeringar i fordon och infrastruktur och en särskild skatt på personbilar, motorcyklar och vissa lastbilar infördes genom lagen (1956:649) om omsättningsskatt på motorfordon. Omsättningsskatten ändrades sedan till försäljningsskatt.

Skatten var från början en värdeskatt men ändrades senare till en beskattning som beräknades efter fordonets tjänstevikt. Syftet var dock

172 Bilaga 1	SOU 1999:62

fortfarande att skatten skulle stå i viss proportion till fordonets värde. Lagen (1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon, den i dag gällande, trädde i kraft den 1 april 1978.

Sedan den 1 januari 1995 tas försäljningsskatt ut när fordonet första gången förs in i svenskt bilregister, eller om fordonet är avställt, vid avställningens upphörande.

Försäljningsskatt beräknas efter fordonets tjänstevikt, för tyngre fordon totalvikt, och påverkas av vilken miljöklass fordonet hänförs till. Med miljöklasser i försäljningsskattelagen avses de miljöklasser som anges i bilavgaslagen (1986:1386).

Försäljningsskatt tas ut för alla personbilar, för bussar med en totalvikt av högst 3 500 kilogram samt övriga bussar om de är försedda med dieselmotor och om de hänförs till miljöklass 2 eller 3, för lastbilar med en totalvikt av högst 3 500 kilogram och lastbilar med en totalvikt som överstiger 3 500 kilogram om de är försedda med dieselmotor och om de hänförs till miljöklass 2 eller 3, samt för motorcyklar.

Försäljningsskatt tas ut för personbilar med 6 kr 40 öre per kilogram tjänstevikt. För personbilar i miljöklass 1 eller 2 görs inga tillägg eller avdrag, för fordon i miljöklass 3 ökas skatten med 2 000 kr. Samma regler gäller för lastbil med skåpkarosseri och buss om totalvikten är högst 3 500 kilogram. För lastbilar utan skåpkarosseri uppgår skatten i miljöklass 1 och 2 till 4 000 kr och i miljöklass 3 till 6 000 kr. För dieseldrivna lastbilar och bussar med en totalvikt över 3 500 kilogram tas ingen försäljningsskatt ut i miljöklass 1. Om totalvikten är högst 7 000 kilogram tas skatt ut i miljöklass 2 med 6 000 kr och i miljöklass 3 med 20 000 kr. Vid högre vikt är skatten 20 000 kr respektive 65 000 kr. För motorcyklar tas försäljningsskatten ut med mellan 1 340 kr och 4 480 kr.

I propositionen Skärpta avgaskrav för tunga fordon m.m. (prop. 1995/96:175) som nyligen överlämnats till riksdagen föreslås att försäljningsskatten för tunga fordon ändras så att ingen försäljnings- skatt tas ut för fordon i miljöklass 2 och att skatten sänks till 6 000 kr i miljöklass 3.

Skatten tas inte ut för fordon som vid skattskyldighetens inträde är av en årsmodell som är trettio år eller äldre. Under tre år med början den 1 januari 1995 tas inte heller skatten ut för fordon som är inrättade för drift med elektricitet från batterier i fordonet.

Fordonen är, som ovan nämnts, indelade i tre olika miljöklasser enligt bilavgaslagen (1986:1386). Miljöklass 1 omfattar de fordon som ur hållbarhets- och avgasutsläppssynpunkt uppfyller de högsta kraven. Tillverkaren kan själv, om fordonet uppfyller kravet för avgasgod- kännande, välja vilken miljöklass fordonet skall hänföras till.

Försäljningsskatten har differentierats för att påskynda introduk- tionen av fordon som uppfyller mer långtgående miljökrav. Försäljnings-

SOU 1999:62	Bilaga 1 173

skatten utformades så att skatten för personbilar i miljöklass 3 höjdes med 2 000 kr, för miljöklass 2 var den oförändrad och för miljöklass 1 sänktes den med 4 000 kr.

Medlemskapet i EU innebar att de regler om ekonomiska styrmedel som gäller enligt EG-direktiven om bilavgaser skall genomföras i Sverige. Den skattedifferens som fanns för lätta fordon i miljöklass 1 togs därför bort fr.o.m. den 1 januari 1995 eftersom EG vid den tidpunkten ännu inte tagit något beslut om avgaskrav som motsvarande miljöklass 1. Ekonomiska styrmedel får endast tillämpas på de fordon som uppfyller den standard för avgasrening som beslutats inom EU. Detta fick till följd att försäljningsskatten ändrades för lätta fordon så skatten blev densamma för fordon som hänfördes till miljöklass 1 och miljöklass 2. Inom EU kommer avgaskraven på bilar att skärpas stegvis under de kommande åren. Tidtabellen skiljer mellan de olika fordonskategorierna. I samband med kravskärpningarna kan det ibland vara nödvändigt att ändra de ekonomiska incitamenten för att gynna försäljningen av renare fordon.

Våren 1995 beslutade riksdagen om en nivåhöjning om 20 procent av försäljningsskatten på vissa motorfordon. Denna nivåhöjning åter-togs och ersattes med en höjning av fordonsskatten. Skälet härför var att en lägre nivå på försäljningsskatten stimulerar förnyelse av bil-parken vilket har positiva effekter på miljön.

Skatt på innehav av fordonet

Bilinnehav beskattas genom fordonsskatt. Fordonsskatt är en fast skatt som tas ut med ett visst belopp för en viss tidsperiod oavsett i vilken utsträckning fordonet faktiskt används.

Skatt på innehav av fordon infördes 1923. Fordonsägarna skulle betala de kostnader som fordonen genom vägslitage förorsakade.

Enligt fordonsskattelagen (1988:327) tas fordonsskatt ut för motor- cyklar, personbilar, bussar, lastbilar, traktorer, tunga terrängvagnar, motorredskap och släpvagnar som är eller bör vara registrerade i bilregistret och som inte är avställda. Fordonsskattens storlek varierar bl.a. med fordonsslag, skattevikt, drivmedel och fordonets konstruk-tion. Tjänstevikten är skattevikt för personbil, motorcykel, traktor och motorredskap. Totalvikten är skattevikt för buss, lastbil, tung terräng- vagn och släpvagn. Skatten tas ut med ett grundbelopp och ett tilläggs- belopp för varje helt hundratal kilogram över den lägsta vikten i klassen.

Fordonsskatt tas inte ut för personbilar, bussar, lastbilar och motorcyklar som är av en årsmodell som är trettio år eller äldre. I vissa glesbygdskommuner tas skatten för personbil endast ut till den del skatten överstiger 384 kr. Till följd av medlemskapet i EU slopades

174 Bilaga 1	SOU 1999:62

skatterabatten för fordon som hänfördes till miljöklass 1 i försäljnings- skattelagen. Som kompensation härför slopades i stället den årliga fordonsskatten under de fem första åren.

Fordonsskatten betalas för skatteår, eller i vissa fall skatteperiod. Ett skatteår består av tre skatteperioder som vardera omfattar fyra månader. Fordonsskatten skall i regel betalas under månaden före in- gången av ett skatteår. Slutsiffran i fordonets registeringsnummer avgör när ett skatteår eller en skatteperiod börjar

Skatt på användning av fordonet

Bensin har beskattats sedan 1929. Den allmänna energiskatten infördes 1957 och skatteplikten omfattade bl.a. motorbrännolja och bensin. Sedan den 1 januari 1995 tas skatt på drivmedel ut enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi. Denna lag ersatte tidigare lagar om energiskatt, koldioxidskatt, svavelskatt, bensinskatt och dieseloljeskatt. Genom lagen har en anpassning skett till de regler som gäller inom EU för beskattning av mineraloljor. De grundläggande rättsakterna för beskattning av mineraloljor är rådets direktiv 92/81/EEG av den 19 oktober 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor (mineraloljedirektivet), rådets direktiv 92/82/EEG av den 19 oktober 1992 om tillnärmning av skattesatserna för mineraloljor (skattesats- direktivet) och rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor (cirkulationsdirektivet).1

Energiskatt och koldioxidskatt tas ut på bensin, eldningsolja, diesel- brännolja, fotogen, gasol, metan, naturgas, kolbränslen och petroleum- koks. Den allmänna principen är att skatt skall tas ut om bränslet används till uppvärmning eller motordrift. Energiskatt och koldioxid-skatt tas även ut på icke fossila bränslen. För sådana bränslen kan skattebefrielse eller skattenedsättning medges under vissa förutsätt- ningar enligt mineraloljedirektivet.

Energiskatten på bränsle tas ut med ett bestämt belopp per vikt eller volymenhet. Skatten är inte proportionell mot energiinnehållet. Energi- skatten varierar beroende på om bränslet används för drift av motor- drivna fordon eller uppvärmning. Bränslen som används för motordrift beskattas med en förhöjd energiskatt.

Energiskatten på bensin är differentierad i två nivåer, en nivå för s.k. blyfri bensin och en nivå för annan bensin. Dessutom är skatten på s.k. blyfri bensin differentierad i två miljöklasser, miljöklass 3 och den

1 EGT nr L 316, 31.10.1992 s. 12, Celex 392L0081, EGT nr 316, 31.10.1992 s 19, Celex 392L0082 och EGT nr L 076, 23.3.1992 s. 1, Celex 392L0012.

SOU 1999:62	Bilaga 1 175

miljövänligare miljöklass 2. Skattedifferensen mellan miljöklass 2 och 3 är 6 öre och motsvarar merkostnaden vid produktion av miljöklass 2 bensin.

En grundtanke i mineraloljedirektivet är att skattesatsen för varje bränslekategori skall vara enhetlig. Skattedifferentieringen mellan bly-fri bensin och annan bensin står i överensstämmelse med gällande EG- regler. Däremot kräver den differentierade skatten på blyfri bensin ett undantag enligt artikel 8.4 i mineraloljedirektivet. Sverige har ansökt om ett sådant undantag och beslut har nyligen fattats av rådet.

Vad gäller dieseloljebeskattningen skall den högbeskattade, ofärgade dieseloljan användas vid fordonsdrift. Den är indelad i tre olika miljö- klasser. Standarddiesel beskattas enligt miljöklass 3 och den miljö- vänligare dieseln enligt miljöklass 1 och 2.

Sverige beviljades undantag vid anslutningsförhandlingarna som medger skattedifferentieringen av den högbeskattade, ofärgade diesel- oljan.

Koldioxidskatt för fossila bränslen beräknas utifrån kolinnehållet i bränslet. Under 1996 gäller att skattesatserna är beräknade att motsvara ca 37 öre per kg utsläppt koldioxid.

Skoterskatt

I betänkandet Miljöklassning av snöskotrar (SOU 1995:97) föreslogs att försäljningsskatt skulle införas på snöskotrar. Frågan om en skoterskatt bör tas upp i detta sammanhang.

Uppdraget

Som framgått av föregående avsnitt har både fiskala motiv och miljöskäl legat till grund för den nuvarande utformningen av be-skattningen av vägtrafiken. Den från fiskal synpunkt viktigaste skatten är energi- och koldioxidbeskattningen av fordonsbränsle. Koldioxid-beskattningen är också ett viktigt ekonomiskt styrmedel från miljö-synpunkt. Även försäljningsskatten har som framgått inslag av miljö-politiskt styrmedel genom kopplingen till miljöklasserna i bil-avgaslagen. Olika sätt att genom ekonomiska styrmedel, däribland skatter, minska vägtrafikens negativa miljöeffekter har diskuterats i flera utredningar under senare tid, bl.a. Trafik- och klimatkommittén och Miljöklassutredningen.

Även möjligheterna att genom ekonomiska styrmedel påverka fordons utformning m.m. ur trafiksäkerhetssynpunkt har analyserats, bl.a. av Vägverket. Från sistnämnda utgångspunkt kan den nuvarande anknytningen av försäljningsskatt och fordonsskatt till fordonets vikt

176 Bilaga 1	SOU 1999:62

möjligtvis i vissa fall vara negativ. Försäljningsskatten kan ha en dämpande effekt på nybilsförsäljningen, vilket kan vara negativt ur miljösynpunkt eftersom nya bilar generellt sett torde vara miljö-vänligare än äldre.

Möjligheterna att genom skatter och andra ekonomiska styrmedel uppnå positiva effekter på vägtrafiken ur såväl miljö- som trafik- säkerhetssynpunkt har således diskuterats ingående under senare år. Trots det har någon samlad bedömning av vilka styreffekterna är av de skatter som träffar vägtrafiken inte gjorts. Det är därför enligt regeringens mening angeläget att en sådan analys kommer till stånd. I avsaknad av detta underlag finns annars risk för bl.a. att de olika skatterna har effekter som motverkar varandra och därigenom för- svårar att de mål som ställts upp kan nås.

Mot bakgrund av det anförda tillkallas en särskild utredare för att analysera vad som är den lämpliga avvägningen mellan försäljnings- skatt, fordonsskatt, energi- och koldioxidskatt i syfte att förbättra den samlade styreffekten med avseende på trafiksäkerhet och miljö. Utredningen skall också överväga möjligheten att med ekonomiska styrmedel öka utskrotningen av gamla bilar.

Både uttaget av försäljningsskatt och fordonsskatt är baserat på fordonsslag, vikt och drivmedel och bestämmelserna är detaljerade. En utgångspunkt bör vara att undersöka om det går att förenkla de regler som i dag styr uttaget av försäljnings- och fordonsskatt. En möjlighet är att låta skatten tas ut med enhetliga skattebelopp för alla fordons- kategorier. Vidare bör det, om man fortfarande finner det lämpligt att låta vikten vara avgörande för vilken skatt som skall betalas, bestämmas vilken vikt som skall vara skattevikt. Här kan möjligen en beskattning som grundas på fordonets totalvikt vara lämpligare än en beskattning som grundas på fordonets tjänstevikt. Dessutom borde, i syfte att förenkla skatteuttaget, vissa fordonstyper kunna hanteras likformigt.

För fordon som importeras begagnade uppbärs försäljningsskatten med lika stort belopp som för motsvarande nya fordon. Här bör reglerna ses över så att äldre importerade fordon inte, ur skatte-synpunkt, behandlas diskriminerande jämfört med äldre svenska fordon som blivit skattepliktiga först efter ombyggnad.

Systemet för miljöklasser är ett verktyg för att minska miljö- påverkan från trafiken. Miljöklassystemet såsom det är kopplat till försäljningsskatten bör analyseras och en utvärdering bör ske av vilka effekter systemet för miljöklassning av bilar fått. Härefter bör förslag lämnas om det även fortsättningsvis är lämpligt att ha differentierad försäljningsskatt eller om miljöklassningen bör läggas över på den årliga fordonsbeskattningen. I detta sammanhang skall även undersökas om trafiksäkerhetsaspekter kan beaktas vid skatteuttaget. Utredningen bör

SOU 1999:62	Bilaga 1 177

vidare föreslå principer för uppdatering av de till miljöklassystemet anknutna ekonomiska styrmedlen i samband med kravskärpningar enligt EG-direktiven om bilavgaser. Härefter bör utredningen analysera möjligheten att differentiera skatten på fordon med hänsyn till bränsle- förbrukningen, varvid även bilarnas transportkapacitet skall beaktas.

Utredningens förslag skall ta sin utgångspunkt i de princip-över- väganden Kommunikationskommittén ( K 1995:01) lämnar i sitt delbetänkande den 15 oktober 1996. Förslagen bör utformas på så sätt att den samlade styreffekten ur trafiksäkerhet- och miljösynpunkt ökar. Utredningen skall också göra en konsekvensbeskrivning av sina förslag utifrån trafikpolitiska aspekter och analysera effekten av skatte- förändringar.

Slutligen bör utredningen presentera förslag på en skoterskatt. Skoterskatten skall utformas i enlighet med övriga förslag som utredningen lämnar.

Utredningens förslag skall vara statsfinansiellt neutralt.

Utredningen bör samråda med övriga utredningar som behandlar områden som har nära samband med fordonsbeskattningen. Utred- ningen bör också noga följa de diskussioner som pågår inom EU vad gäller det område som utredningen har att behandla. Utredningen skall särskilt redovisa hur dess förslag förhåller sig till gällande EG-regler.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), jämställdhet (dir. 1994:124) samt om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 februari 1997.

(Finansdepartementet)

SOU 1999:62	Bilaga 2 179

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till utredningen om vägtrafikens samlade beskattning

Dir 1998:7

Beslut vid regeringssammanträde den 29 januari 1998

Sammanfattning av tilläggsuppdraget

Utredaren skall, utöver vad som framgår av redan givna direktiv, göra en teknisk översyn av fordonsskattelagen.

Utredaren skall också lägga fram förslag om ändring av författ- ningsteknisk natur för att anpassa fordonsskatten för tunga fordon som används för godstransport på väg till gällande EG-regler.

Vidare skall utredaren se över de skatteregler som gäller för veteranfordon. Syftet är att anpassa regelverket till gällande EG-regler.

Den tidpunkt då utredningens arbete skall vara avslutat ändras till den 30 oktober 1998.

Bakgrund

Genom beslut den 25 april 1996 bemyndigade regeringen det statsråd som ansvarar för skattefrågor att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över vägtrafikens samlade beskattning (dir. 1996:37). Utredningsarbetet skulle redovisas senast den 1 februari 1997.

I början av oktober 1996 förordnades utredare, sakkunniga och experter.

Enligt direktiven skall utredaren göra en översyn av vägtrafikens samlade beskattning omfattande såväl lätta som tunga fordon. Över- synen skall koncentreras till vad som är den lämpligaste avvägningen mellan försäljningsskatt, fordonsskatt, energi- och koldioxidskatt i syfte att förbättra den samlade styreffekten med avseende på trafiksäkerhet och miljö.

Regeringen beslutade den 13 mars 1997 att förlänga utredningstiden till den 30 september 1997. Härefter beslutades den 25 september 1997 om ytterligare förlängning till den 30 januari 1998.

180 Bilaga 2	SOU 1999:62

Utredningen överlämnade i september 1997 delbetänkandet Bilen, miljön och säkerheten (SOU 1997:126) till regeringen. I betänkandet redovisades överväganden om bl.a. försäljningsskatten och fordons- skatten på motorcyklar, personbilar och tunga fordon. Betänkandet har remissbehandlats. Svaren på remissen finns tillgängliga på Finans- departementet (Fi97/2918).

Tilläggsuppdraget

Vad gäller fordonsskatten visar erfarenheterna från den praktiska tillämpningen att bestämmelserna i stort sett fungerat bra. Det finns dock några områden där förbättringar kan göras. Härvid bör särskilt strävas efter förenklingar i beskattningen. Detta gäller särskilt bestämmelserna om traktorer, motorredskap, tunga terrängvagnar och släpvagnar. Utredaren får därför i uppdrag att göra en författnings- teknisk översyn av fordonsskattelagen.

Rådets direktiv 93/89/EEG av den 25 oktober 1993 om medlems- staters tillämpning av skatter på vissa fordon som används för gods- transporter på väg och tullar och avgifter för användning av vissa infrastrukturer (EGT nr L 279, 12.11.1993 s. 32, Celex 393L0089) innehåller bl.a. bestämmelser om minimiskattesatser för fordonsskatt. Direktivet gäller endast för motorfordon eller ledade motorfordons- kombinationer som uteslutande är avsedda för godstransport på väg och med en bruttovikt av minst 12 000 kilogram. Europeiska gemen- skapernas domstol upphävde den 5 juli 1995 detta direktiv eftersom Europaparlamentet inte hade konsulterats beträffande direktivets slutliga innehåll. Domstolen uttalade dock att direktivet skulle gälla i sak tills rådet antagit ny lagstiftning. Under hösten 1996 har Europeiska gemen- skapernas kommission lagt fram förslag till ett nytt direktiv som skall ersätta det upphävda. Det nya direktivförslaget kommer att behandlas under 1998.

Direktivet innehåller minimiskattesatser dels för motorfordon och dels för motorfordonskombinationer. Fordonsskattens storlek varierar beroende på antalet axlar och maximalt tillåten bruttovikt. Dessutom anges olika minimiskattesatser beroende på om fordonet har drivaxel med luftfjädring eller om fordonet har annat system för fjädring av drivaxel.

Den 1 januari 1998 infördes vägavgifter för vissa tunga fordon (prop. 1997/98:12, bet. 1997/98:SkU7, rskr. 1997/98:72). Som kompensation sänktes fordonsskatten till minimiskattesatserna. Sänkningen begrän- sades dock högst till det belopp som motsvarar vägavgiften. I samband härmed genomfördes endast en viss anpassning till direktivets bestämmelser. Det kan nu finnas skäl att göra de ändringar av

SOU 1999:62	Bilaga 2 181

författningsteknisk natur som behövs för att nå överens-stämmelse med de regler som gäller för tunga fordon. Utredaren skall därför lägga fram förslag till ändring av författningsteknisk natur för att anpassa fordonsskatten för tunga fordon som används för godstransport på väg till gällande EG-regler.

Den 1 juli 1994 infördes en bestämmelse i fordonsskattelagen (1988:327) om den s.k. rullande årsmodellgränsen. Regeln innebar att motorcyklar, personbilar, lastbilar eller bussar som enligt bilregistret är av en årsmodell som är trettio år eller äldre inte är skattepliktiga. Tidigare hade fordon som hade årsmodellsbeteckningen 1950 eller äldre varit undantagna från skatteplikt. Frågan om undantag för veteranfordon aktualiserades senast i samband med införandet av vägavgifter för tunga fordon (prop. 1997/98:12, bet. 1997/98:SkU7, rskr. 1997/98:72) och ett behov av att se över reglerna framkom i det sammanhanget. Bestämmelserna skall därför ses över. Utredaren skall särskilt redovisa hur dess förslag förhåller sig till gällande EG-regler.

De ytterligare uppgifter som utredaren nu fått innebär att tiden för uppdraget måste förlängas. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 30 oktober 1998.

(Finansdepartementet)

SOU 1999:62	Bilaga 3 183

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till utredningen om vägtrafikens samlade beskattning

Dir. 1998:92

Beslut vid regeringssammanträde den 29 oktober 1998

Sammanfattning av tilläggsuppdraget

Utredaren skall, utöver vad som framgår av redan givna direktiv, beakta vad som framförts i den transportpolitiska propositionen. Utredaren skall också beakta vägavgiften för tunga fordon vid översynen av väg- trafikens samlade beskattning.

Utredaren skall vidare lämna förslag till ändring av fordonsskatte- systemet för bussar. Skatten skall utformas på liknade sätt som fordonsskatten för lastbilar dvs. efter vikt och axelkonfiguration.

Utredaren skall även beakta Naturvårdsverkets rapport om miljöpåverkan från det ökande antalet dieselbilar och om lämpligt föreslå skatteförändringar.

Den tidpunkt då utredningens arbete skall vara avslutat ändras till den 31 mars 1999.

Bakgrund

Enligt direktivet skall utredaren göra en översyn av vägtrafikens samlade beskattning omfattande såväl lätta som tunga fordon. Över- synen skall koncentreras till vad som är den lämpligaste avvägningen mellan försäljningsskatt, fordonsskatt, energiskatt och koldioxidskatt i syfte att förbättra den samlade styreffekten med avseende på trafik- säkerhet och miljö.

Regeringen beslutade den 13 mars 1997 att förlänga utredningstiden till den 30 september 1997. Härefter beslutades den 25 september 1997

184 Bilaga 3	SOU 1999:62

om ytterligare förlängning till den 30 januari 1998. Utredningen över- lämnade i september 1997 delbetänkandet Bilen, miljön och säkerheten (SOU 1997:126).

Den 29 januari 1998 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv. Enligt tilläggsdirektivet skall utredaren lägga fram förslag om ändring av författningsteknisk natur för att anpassa fordonsskatten för tunga fordon till gällande EG-direktiv. Vidare skall utredaren se över de skatteregler som gäller for veteranfordon. Syftet är att anpassa regelverket till gällande EG-regler. I tilläggsdirektivet förlängdes utredningstiden till den 30 oktober 1998.

Tilläggsuppdraget

Utredaren skall, utöver vad som framgår av tidigare direktiv beakta vad som i riksdagens transportpolitiska beslut (prop.1997/98:56, bet. 1997/98:TU 10, rskr 1997/98:266), framförs om vägtrafikens be- skattning. Utredaren skall också samråda med energiskattegruppen.

I den transportpolitiska propositionen föreslogs att fordonsskatte- systemet för bussar bör omarbetas med sikte på att nå en internalisering och att det bör utformas på samma sätt som fordonsskatten för lastbilar med olika skatteklasser beroende på vikt och axelkonfiguration. Den närmare utformningen föreslogs dock bli föremål för utredning inom Regeringskansliet. Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen i denna del.

Som redovisas i budgetpropositionen (prop. 1998/99:1) har det fram- kommit att det vore lämpligt att även konstruktionen för fordons- skattehöjningen för bussar utreds. Därför skall utredaren lämna förslag på den närmare utformningen av fordonsskatten för bussar med hänsyn till fordonets vikt och axelkonfiguration.

Den 1 januari 1998 infördes vägavgifter för vissa tunga fordon (prop. 1997/98:12, bet. 1997/98:SkU7, rskr. 1997/98:72). Som kompensation sänktes fordonsskatten till EG:s minimiskattesatser. Fordonsskatten skall dock alltid tas ut med ett belopp som motsvarar vägavgiften. I utredarens uppdrag att göra en översyn av vägtrafikens samlade beskattning skall därför även vägavgiften beaktas.

Vissa förändringar av fordonsskatten har genomförts i Tyskland och Danmark på senare år. I de båda länderna har en miljödifferentiering av fordonsskatten införts. Utredaren bör därför som ett led i sitt arbete ta del av och redovisa hur de tyska och danska fordonsskatterna har utformats.

Regeringen har i maj 1998 givit Naturvårdsverket i uppdrag att belysa miljöeffekterna av den ökade andelen dieselbilar i den svenska bilparken. Uppdraget redovisades den 15 oktober 1998. Utredningen

SOU 1999:62	Bilaga 3 185

skall beakta resultatet av denna undersökning och om eventuellt föreslå förändringar i beskattningen av dieselfordon.

De ytterligare uppgifter som utredaren nu fått innebär att tiden för uppdraget måste förlängas. Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 mars 1999.

(Finansdepartementet)

Ekonomiska styrmedel på vägtrafikområdet *

Rapport för trafikbeskattningsutredningen

F. Mikael Sandström

Handelshögskolan i Stockholm Nationalekonomiska institutionen Box 6501

113 83 Stockholm

Tfn: 08-736 96 45

Fax: 08-31 32 07

nems@hhs.se http://mikael.sandstrom.just.nu/

11 september 1998

* Arbetet med denna rapport har finansierats av trafikbeskattningsutredningen och Handelshögskolan. Jag har fått värdefulla synpunkter, råd och hjälp från Marcus Asplund, Rickard Eriksson, Per Eskilsson, Richard Friberg, professor Per-Olof Johansson, Olof Johansson-Stenman, Åsa Johannesson, Åsa Lundberg, Kasper Roszbach och Henrik Sandström. Dennis Nordberg på konsumentverket gav mig tillgång till deras datamaterial. Lennart Gruvberg har lämnat synpunkter på rapporten. Jag ensam ansvarar för innehållet.

Innehållsförteckning

1.	INLEDNING ............................................................................................	7
2.	EKONOMISKA STYRMEDEL – TEORETISK ÖVERSIKT ..................................	11
2.1	Varför, och när, ska vi använda ekonomiska styrmedel? .....................	11
2.2	Komplikationer med skatter som styrmedel .......................................	16
2.3	Hur skiljer sig olika typer av styrmedel från varandra? .......................	20
3.	SKATTER SOM STYRMEDEL – EMPIRISKA STUDIER ....................................	29
3.1	Beskattningens effekter på valet mellan olika bilmodeller ..................	29
3.2	Drivmedelsbeskattning. ....................................................................	45
3.3	Olika typer av drivmedel ...................................................................	58
3.4	Ekonomiska incitament och bilparkens ålderssammansättning ..........	65
4.	SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER .....................................................	71
5.	REFERENSER........................................................................................	75
6.	BIHANG A ............................................................................................	83
6.1	Specificering av efterfrågan ...............................................................	83
6.2	Prissättningsfunktionen ....................................................................	85
6.3	Den skattade ekvationen ...................................................................	85
6.4	Koefficientskattningar ......................................................................	86
6.5	Tolkning av koefficienter ..................................................................	87
6.6	Resultat från alternativa modellspecifikationer ..................................	88
7.	BIHANG B ............................................................................................	93
8.	BIHANG C ............................................................................................	95

Figurer och tabeller
Figur 1 – Optimal utsläppsnivå....................................................................		14
Tabell 1 – Koefficienter i efterfrågefunktionen. ............................................		38
Tabell 2 – Koefficienter i kostnadsfunktionen. .............................................		38
Tabell 3 – Koefficienter i prisekvationen......................................................		39
Tabell 4 – Resultat av simuleringar. ............................................................		43
Tabell 5 – Elasticiteter från översiktsstudier. ...............................................		51
Tabell 6	– ”Bästa gissning”, långsiktiga elasticiteter, Johansson och Schipper. 53
Tabell 7	– Koefficientestimat i ”huvudmodellen”. ........................................	87
Tabell 8	– Test av alternativa modellspecifikationer. ....................................	89
Tabell 9	– Test av alternativa modellspecifikationer. ....................................	90
Tabell 10 – Test av alternativa modellspecifikationer. ..................................		91
Tabell 11 – Skattningsresultat, bensin- och dieselefterfrågan. .......................		94
Tabell 12 – Skattade koefficienter för modellen över skrotningsfrekvensen....		98

F. Mikael Sandström	11 september 1998
Handelshögskolan i Stockholm

1. Inledning

Syftet med denna rapport är att göra en översikt av den forskning som gjorts om effekterna av ekonomiska styrmedel på trafikområdet. Inga anspråk görs på att översikten skulle vara heltäckande. Istället fokuseras på material som bedöms vara relevant för utformningen av den svenska vägtrafikbeskattningen. Rapporten behandlar den teoretiska bakgrunden till användningen av ekonomiska styrmedel p å vägtrafikområdet, och empiriska studier på området. I materialet ingår bl a tre av mina egna studier. Den första av dessa utgör en analys av skatternas betydelse för nybilsförsäljningens fördelning mellan olika bilmodeller, som redovisas mer utförligt i Sandström (1998). Den andra studien är en analys hur bilparkens medelålder, eller egentligen frekvensen utskrotade bilar, påverkas av förändringar i kostnader för att köpa respektive att äga bilar samt av förändringar av skrotningspremien. Denna studie redovisas mer utförligt i Sandström (1997). Slutligen har en enkel analys genomförts av efterfrågan på diesel respektive bensin, och hur denna efterfrågan påverkas av prisförändringar. Den sistnämnda studien redovisas endast i denna rapport. Huvuddelen av rapporten behandlar beskattning av personbilar.

Vägtrafiken ger upphov till vad ekonomer brukar benämna externa effekter, eller externaliteter, främst olika former av miljöproblem och olycksrisker. Under 1995 svarade vägtrafiken för nästan 40 procent av utsläppen av kväveoxider i Sverige och nästan 30 procent av koldioxidutsläppen. Den är också en betydande källa till utsläpp av metaller, svaveldioxid, flyktiga organiska ämnen och stoft, och orsakar trängsel framförallt i tätorter. (Statistisk årsbok 1998, tabellerna 15 och 16.) De miljöproblem som orsakas är av såväl lokal, regional som global karaktär. Olyckor p å våra vägar, och det lidande sådana orsakar, utgör också en stor samhällsekonomisk kostnad. Detta torde vara uppenbart inte minst av det faktum att motorfordonsolyckor på allmän väg i Sverige är den näst vanligaste dödsorsaken för människor under 40 års ålder. (SCBs statistiska databaser.)

En extern effekt uppkommer om en persons välfärd (konsumtionsexternaliteter) eller ett företags produktion (produktionsexternaliteter) påverkas av beslut som fattas av andra ekonomiska aktörer än dem själva.1 När externa effekter förekommer

1 Av denna definition följer att påverkan på andra individer från en externalitet kan vara såväl positiv som negativ, även om vi i miljösammanhang oftast bara diskuterar negativa externaliteter. på sidan 12 ges ett exempel på en positiv externalitet.

– 7 –

Ekonomiska styrmedel	Rapport för trafikbeskattningsutredningen
på vägtrafikområdet

kan vi inte i allmänhet lita på att marknadsmekanismerna leder fram till från hela samhällets synpunkt sett optimal resursanvändning. Ibland säger man att vi står inför ett ”marknadsmisslyckande”. Statliga ingrepp kan då ibland höja välfärden i samhället.

För att utforma en från samhällsekonomisk synpunkt optimal politik för att korrigera sådana s.k. ”marknadsmisslyckanden” bör vi strängt taget studera fem delfrågor:

1.Vilka politiska instrument står till buds?

2.Hur påverkar olika statligt ingrepp människors beteende?

3.Hur stor är den samhällsekonomiska kostnaden för olika politiska ingrepp i marknadens funktionssätt?

4.Hur påverkar människors beteende den eller de externaliteter som vi intresserar oss för?

5.Hur påverkas människors välfärd av förändringar av de externa effekterna, dvs hur stor blir den samhällsekonomiska vinsten av olika statliga ingrepp?

Denna rapport kommer i huvudsak att behandla de tre första av dessa punkter, med tonvikten på punkt två. Vi intresserar oss med andra ord i första hand för hur t ex skatteförändringar påverkar olika beteenden som berör vägtrafiken. Punkt ett rör dels rent juridiska frågor, vilka endast berörs som en bakgrund till de teoretiska resonemangen om olika styrmedel, och dels i vilken utsträckning olika teoretiskt konstruerade åtgärder kan tillämpas i praktiken. Den senare frågan berörs främst i den teoretiska diskussionen. Frågan om den samhällsekonomiska kostnaden för olika ingrepp berörs även den främst på ett teoretiskt plan, men med några referenser till empiriska studier.

Frågan under punkt fyra, om hur människors beteende påverkar de externa effekterna, rör i första hand en rad tekniska och naturvetenskapliga samband, som det knappast ankommer på en ekonom att behandla. För värdering av förändringar av externa effekter finns en rad metoder. Behandling av denna delfråga ligger dock utanför syftet med denna rapport.

Rapporten är upplagd på följande vis. I avsnitt 2 diskuteras ekonomiska styrmedel p å vägtrafikområdet ur ett teoretiskt perspektiv. I avsnitt 2.1 diskuteras den teoretiska bakgrunden till externalitetsproblem och ekonomiska styrmedel, medan avsnitt 2.2

– 8 –

F. Mikael Sandström	11 september 1998
Handelshögskolan i Stockholm

behandlar olika typer av teoretiska och praktiska komplikationer. Avsnitt 2.3 beskriver de skilda effekter vi kan förvänta oss av olika former av beskattning, och valet mellan olika styrmedel. Avsnitt 3 sammanfattar ett antal empiriska resultat p å området. I avsnitt 3.1 behandlas skatternas effekter på nybilsförsäljningen. En fråga som ägnas särskild uppmärksamhet är i vilken mån det svenska systemet för differentiering av beskattningen på grundval av miljöklassindelning varit framgångsrik. Avsnitten 3.2 och 3.3 ägnas åt drivmedelsbeskattningen. I det första av dessa avsnitt avhandlas studier över drivmedelsbeskattningens kort- och långsiktiga effekter på bilarnas körsträckor, deras specifika bränsleförbrukning och p å bilparkens storlek. Avsnitt 3.3 beskrivs dels vilka effekter som har identifierats av skillnader i beskattningen av diesel, bensin och några alternativa drivmedel, dels hur övergången från blyad till blyfri bensin har gått till. Avsnitt 3.4 behandlar hur skatternas utformning och förändringar av skrotningspremiesystemet påverkar bilparkens ålderssammansättning. I ett avslutande avsnitt sammanfattas de viktigaste slutsatserna.

– 9 –

F. Mikael Sandström	11 september 1998
Handelshögskolan i Stockholm

2. Ekonomiska styrmedel – teoretisk översikt

2.1 Varför, och när, ska vi använda ekonomiska styrmedel?

Innan vi diskuterar hur ekonomiska styrmedel kan användas för att minska de skadliga konsekvenserna av vägtrafiken bör lite utrymme ägnas åt vari problemet består, sett från en ekonoms horisont. Annorlunda uttryckt, hur lyder det teoretiska argumentet för statliga ingrepp på t ex vägtrafikområdet?

En central sats inom den ekonomiska vetenskapen, det s.k. första välfärdsteoremet, säger att en oreglerad marknadsekonomi under vissa förutsättningar åstadkommer effektiv resursanvändning. Det bör noteras att effektivitet här har en specifik betydelse, s.k. paretoeffektivitet, vilket innebär att ingen förändring av resursutnyttjandet kan genomföras som leder till att någon individ i samhället får det bättre utan att någon annan får det sämre. En av förutsättningarna för detta resultat är att det inte finns några externa effekter i ekonomin. Det får med andra ord inte vara så att produktionen eller konsumtionen av en vara påverkar någon annan samhällsmedborgare än dem som producerar eller konsumerar denna vara.

En grundsten för första välfärdsteoremet är att i den “perfekta konkurrensekonomin” kommer priset på en vara att korrekt återspegla den sam